Sintesi SIU Miitt - Trame urbane/Urban Plots

L’ARMATURA INFRASTRUTTURALE E INSEDIATIVA DEL TERRITORIO ITALIANO AL
2020. PRINCIPI, SCENARI, OBIETTIVI
Ricerca SIU-MIT/DiCoTer
RETI E TERRITORIO ITALIANO AL FUTURO
Una sintesi generale.
INDICE
Parte I. Interpretazioni e visioni di futuro.
Introduzione. Un territorio-rete multistrato
Territori, reti e contesti identitari
Scenari della mobilità
Potenziali competitivi di territorio. Allegato: Scenari economici internazionali (Leon)
Macroterritori per l’Europa.
Scenari di governance. Allegato: visioni strategiche regionali (Roma)
Parte II. Territori snodo e corridoi
Un’ interpretazione dei territori snodo attuali
Uno scenario per il futuro
Parte III. Piattaforme territoriali strategiche. Visioni e scenari
Piattaforma meridiana
Piattaforma adriatica meridionale
Piattaforma nord-orientale
Piattaforma del Brennero
Piattaforma nord-occidentale
Questioni di governance
RICERCA SOCIETA’ ITALIANA DEGLI URBANISTI
Responsabile Alberto Clementi
Nucleo di coordinamento: Alberto Clementi, università di Chieti-Pescara, Giuseppe Dematteis, politecnico di
Torino, Pier Carlo Palermo, politecnico di Milano
Coordinamento operativo: Anna Palazzo
Segreteria tecnico-organizzativa: Aldo Casciana
IMPOSTAZIONI
Giuseppe Dematteis, politecnico di Torino, Pier Carlo Palermo, politecnico di Milano, Alberto Clementi,
università di Chieti-Pescara, Agostino Cappelli, IUA Venezia, Carlo Lefebvre, università di Chieti-Pescara,
SCENARI PROSPETTICI
Gruppo di lavoro: Agostino Cappelli, Alberto Clementi (coordinamento), Giuseppe Dematteis, Carlo
Lefebvre, Pier Carlo Palermo, Gabriele Pasqui, Anna Palazzo
Coordinatori degli studi dei contesti: Maurizio Carta, università di Palermo; Corrado Diamantini, università di
Trento; Paola Di Biagi, Elena Marchigiani, università di Trieste; Umberto Janin Rivolin, politecnico di Torino;
Nicola Martinelli, politecnico di Bari.
Collaboratori: Rocco Corrado, Sabina Minnetti, Aldo Casciana, Massimo La Nave, Francesca Attendolo,
Guido Codecasa, Alberta Parolin, Cristiana Rossignolo, Daniele Ronsivalle
INTEGRAZIONI TEMATICHE
Marco Cremaschi, università di Roma 3; Bruno Dolcetta, IUA Venezia; Carlo Donolo università di Roma 1;
Alex Fubini, politecnico di Torino; Giuliano Leone, università di Palermo, Francesco Domenico Moccia,
università di Napoli; Pierluigi Properzi, università dell’Aquila
WORKSHOP Posizioni a confronto
Coordinamento: Cristina Bianchetti, politecnico di Torino
Roma, 25 maggio 2006
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PARTE PRIMA. INTERPRETAZIONI E VISIONI DI FUTURO
Questo Rapporto presenta in forma estremamente sintetica i materiali della ricerca SIU sull’ armatura
infrastrutturale e insediativa del territorio italiano per il prossimo futuro.
Obiettivo principale dello studio è stato di definire gli scenari di medio termine della grande armatura
infrastrutturale e insediativa del nostro Paese assumendo in particolare come riferimento i programmi di
pertinenza del MIT come le reti TEN.T, le autostrade del mare, i programmi PON trasporti, e i programmi
promossi a vario titolo dalla Di.Co.Ter, quali Porti &Stazioni, S.I.S.Te.Ma., Piani strategici e della mobilità.
L’ elaborazione degli scenari qui presentata tiene conto dei processi di mutamento del territorio
individuando i contesti più dinamici anche in riferimento alla evoluzione delle reti infrastrutturali, e prende in
considerazione le potenzialità competitive del nostro Paese nel contesto europeo e mediterraneo.
Sulla base di queste analisi, lo studio della SIU ricostruisce una interpretazione complessiva del territorio
italiano assunto come espressione della mutevole combinazione tra flussi globali e processi di radicamento
dovuti ai territori sedimentati localmente.
Poi, in funzione delle tendenze prefigurabili nei processi, ma anche nelle capacità d’azione dei diversi
protagonisti istituzionali, delinea alcuni scenari esplorativi del futuro del territorio, approdando ad una visione
offerta come guida alle possibile strategie del MIT nel quadro di una più complessiva politica di
rafforzamento della potenzialità competitiva e della capacità di coesione del nostro Paese.
Il Rapporto è strutturato secondo le seguenti articolazioni :
A. Interpretazioni e visioni di futuro
B. Territori snodo e corridoi
C. Piattaforme territoriali strategiche
La prima parte riassume le principali risultanze che sono emerse nella diagnosi degli assetti attuali del
territorio nazionale e nella prefigurazione delle tendenze evolutive che possono sfociare in scenari di medio
termine.
La seconda parte elabora una visione prospettica del territorio italiano fondata sulla interdipendenza tra
corridoi, piattaforme e territori-snodo che nel loro insieme configurano il sistema delle chiodature funzionali e
di auspicata governance multilivello necessaria per assicurare uno sviluppo competitivo e coeso del nostro
paese.
Infine, nella terza parte vengono approfondite le analisi di scenario relativamente alle piattaforme territoriali
transnazionali individuate dalla visione prospettica.
Per ciascuna delle articolazioni dello studio sono ordinati gli apporti dei diversi gruppi di ricerca specialistici,
chiamati a concorrere ad una visione comune del territorio e dei suoi scenari prospettici.
In particolare per l’ interpretazione delle dinamiche di trasformazione dei territori identitari e delle reti si è
fatto riferimento al gruppo milanese coordinato da Pier Carlo Palermo; per la evoluzione degli scenari della
mobilità al gruppo veneziano coordinato da Agostino Cappelli; per la ricostruzione delle potenzialità
competitive dei territori al gruppo pescarese coordinato da Carlo Lefebvre; per la prefigurazione dei
macroterritori nello spazio comunitario al gruppo torinese coordinato da Giuseppe Dematteis; infine per le
questioni della governance al lavoro di Carlo Donolo e Gabriele Pasqui.
La interpretazione dei territori snodo è stata curata da Anna Palazzo e Aldo Casciana, mentre le piattaforme
strategiche sono state approfondite dai gruppi coordinati da Maurizio Carta, Nicola Martinelli, Paola Di BiagiElena Marchigiani, Corrado Diamantini, Umberto Janin, rispettivamente per la Piattaforma meridiana, la
Piattaforma adriatica meridionale, la Piattaforma nord-orientale, la Piattaforma del Brennero, la Piattaforma
nord-occidentale
Lo schema di riferimento per inquadrare i diversi contributi è stato elaborato da Alberto Clementi, che in
particolare ha introdotto la nozione di un territorio multistrato strutturato dalla interdipendenza dei diversi
flussi.
1. Un territorio-rete multistrato
Nel costruire un’ interpretazione del territorio italiano attuale e dei suoi scenari futuri, la ricerca SIU propone
una visione innovativa dello spazio, concepito come esito dell’ incontro-scontro tra i territori-area sedimentati
localmente e i territori-rete espressione dei flussi multilivello che connettono materialmente e
immaterialmente le diverse località.
In questa prospettiva, lo spazio non viene più interpretato come un insieme di contesti locali collegati tra loro
dalle rete delle infrastrutture, secondo un’immagine portata dalla modernità e posta a base ad esempio dalle
visioni del Progetto ’80. E’ piuttosto l’espressione di un insieme di territori-rete, dove ciascun polo si
definisce come punto di incrocio e di commutazione di reti multiple, nodo di densità dentro una gigantesca
intersezione di flussi.
In definitiva l’immagine del territorio proposta è fatta di diversi strati che si sovrappongono, e che sono
attraversati da molteplici flussi che li connettono alle reti di scambio esterne. Un territorio millefoglie
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intrecciato da linee di flusso interne ed esterne, che evolve dinamicamente nella mutevole interazione tra i
diversi strati e flussi.
Gli strati considerati come significativi ai fini della ricerca sugli scenari sono nell’ordine ( vedi fig.1):
-i territori identitari, che rappresentano anche i possibili territori della coesione;
-i territori della competitività, dove si combinano le logiche delle imprese e quelle delle dotazioni di risorse
locali;
-i territori snodo, attraverso cui i flussi più significativi atterrano localmente e al tempo stesso risalgono per
immettersi nelle grandi reti;
- i grandi territori comunitari , ovvero i sistemi macroregionali che sono riconoscibili come articolazioni dello
spazio geoeconomico e geopolitico europeo e mediterraneo.
Figura 1
Gli strati sono tenuti insieme da fasci infrastrutturali di connessione. Questi sono costituiti da una
combinazione efficace delle diverse reti di flusso che devono garantire non solo la facilità delle
comunicazioni di beni e persone, ma anche un’ agevole propagazione delle conoscenze che rappresentano
il vero valore aggiunto dell’economia contemporanea, nonché lo scambio dei capitali, delle innovazioni
tecnologiche, delle idee e delle immagini . Dunque non solo collegamenti aerei, marittimi, ferroviari e stradali
completati con le relative attrezzature della logistica, ma anche reti digitali a banda larga integrate con i
centri di eccellenza della ricerca scientifica e tecnologica che rappresentano le nuove fabbriche dell’epoca
della società della conoscenza; poi reti finanziarie e culturali.
La visione che si propone, di un territorio multistrato e multidimensionale (reti infrastrutturali, reti insediative,
formazioni economiche e sociali), mette in evidenza soprattutto i contesti infranazionali ritenuti strategici per
lo sviluppo del territorio italiano in una prospettiva europea. E’ una rappresentazione selettiva, che concentra
la attenzione sulle situazioni in movimento che per essere governate efficacemente richiedono una
cooperazione multilivello tra i diversi attori istituzionali, e per le quali viene richiesta allo Stato di concerto con
le Regioni la assunzione di maggiori responsabilità per la complessità delle questioni da affrontare e per la
varietà di politiche da far convergere sul territorio.
Proprio l’incontro-scontro tra i territori-area sedimentati localmente e i territori-rete espressione dei flussi
costituisce la posta in gioco delle politiche rispettivamente di coesione e di competitività, che vedono
coinvolte tutte le istituzioni pertinenti a livello centrale e locale.
Le strutture locali sono infatti troppo deboli per reggere da sole la complessità delle interdipendenze da
attivare per il governo dello sviluppo, oltre che la difficoltà di disegnare nuovi assetti interistituzionali. E per
contro, le strutture centrali sono abitualmente orientate a far prevalere le logiche di utilità delle reti,
trascurando gli effetti locali delle scelte fatte.
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Nasce così l’esigenza di un’ effettiva integrazione tra politiche regionali e nazionali, con una possibile
specificazione dei ruoli che concorrono in misura diversa al perseguimento degli obiettivi di competitività ,
coesione e sostenibilità nelle azioni per lo sviluppo del Paese.
La rappresentazione d’insieme del territorio italiano ricompone i diversi layers richiamati in precedenza ,
affidando il compito di riconnetterli ai fasci dei molteplici flussi che sono commutati dai territori-snodo, veri e
propri integratori territoriali che costituiscono le chiodature funzionali del territorio italiano.
In buona sostanza, la visione a strati e interconnessioni che proponiamo è espressione dei caratteri
strutturali e dei processi di mutamento del territorio , ma al tempo stesso tiene conto delle possibili politiche
interistituzionali a seguito dell’Agenda di Lisbona.
Lo strato base, dei territori identitari, si accompagna infatti alle politiche della coesione territoriale, che
dovrebbero rafforzare i capitali di risorse locali esistenti, proiettandoli alla scala delle formazioni insediative
di area vasta che già oggi hanno soppiantato i tradizionali assetti urbani.
Lo strato intermedio rinvia invece alle politiche della competitività, considerate in modo innovativo nel loro
intreccio tra logiche d’impresa e opportunità connesse all’ offerta territoriale.
Lo strato dei territori snodo allude invece alla prospettiva di una efficace politica di raccordo mirata alla
intercettazione dei flussi – di persone, di merci, di conoscenze, di tecnologie, di capitali, di idee e immaginiconsiderati nella loro proiezione territoriale. Si tratta in effetti di un’ evidente articolazione delle politiche per
le piattaforme strategiche già individuate ai diversi livelli di riferimento (transnazionale, nazionale,
interregionale ) dal Documento Preliminare del Quadro Strategico Nazionale.
Infine, lo strato dei grandi spazi comunitari tende ad assumere come determinanti gli obiettivi della
cooperazione transnazionale e transregionale, disegnando i macro territori di riferimento per l’ azione del
nostro Stato in sede europea e mediterranea.
La figura che proponiamo indirizza organicamente le diverse ricerche prodotte per i vari strati. Richiamiamo
di seguito le risultanza più significative, rinviando comunque alle parti successive del rapporto una più
puntuale illustrazione dei risultati ottenuti.
T1/ Territori identitari
Il riconoscimento della diversità territoriali è stato finora letto dal gruppo coordinato da Piercarlo Palermo
come espressione di alcune categorie interpretative particolarmente significative per descrivere la struttura
del territorio italiano e la sua evoluzione nel tempo disponendo di fonti dei dati omogenee e sufficientemente
disaggregate.
Sono categorie che incrociano sostanzialmente processi sociali , contesti insediativi e dinamiche di
mutamento. Su questa base viene fatto riferimento a : 1.Nodi urbani; 2.Aree rurali in declino ; 3.Campagna
urbanizzata; 4.Industrializzazione diffusa; 5.Città diffusa; 6.Città diffusa dinamica; 7.Economie turistiche;
8.Nodi dinamici; 9.Nodi dinamici in declino.
I caratteri socio-territoriali sono certamente espressione delle identità locali. Messi in rapporto con le matrici
storiche e le qualità ambientali-paesaggistiche locali consentono di individuare processi di radicamento di
lunga durata delle società locali nei loro territori, sempre più allargati oltre la dimensione tradizionalmente
urbana. E proprio l’apprezzamento del valore identitario di questi territori consente di valutare dove i processi
di mutamento in atto e prevedibili ( anche alla luce delle grandi opere di infrastrutturazione in programma)
potranno generare particolari criticità ai fini del mantenimento della coesione sociale esistente.
E dove quindi sarà opportuno agire prioritariamente con politiche di coesione urbana e territoriale, se non si
vuole rinunciare al capitale identitario locale, soprattutto laddove occorre contrastare seri rischi di collasso
delle strutture economiche e sociali messe in crisi dai mutamenti in atto come purtroppo sta avvenendo in
alcune importanti aree urbane del Mezzogiorno.
Da questo punto di vista lo strato dei territori identitari, valutato alla luce dei mutamenti in atto e prevedibili,
può associarsi utilmente alla definizione delle politiche di coesione, utilizzate come leva per arginare i rischi
di decomposizione della società e dell’economia propria di un territorio in condizioni di criticità. Ne possono
emergere le scelte di priorità per le politiche di coesione, soprattutto per i territori più in difficoltà che per le
aree urbane più a rischio.
T/2 Territori della competitività
La proiezione territoriale dei potenziali di competitività a scala locale, letti congiuntamente rispetto alle
logiche d’impresa , alle dotazioni strutturali di risorse territoriali e alle capacità di investimento delle
amministrazioni centrali e locali rappresenta il contributo innovativo che la ricerca SIU offre alla
impostazione delle politiche nazionali della competitività.
I primi risultati di questo studio, che elabora dati disaggregati fino al livello comunale, ricostruiscono la
distribuzione spaziale delle potenzialità competitive, misurate rispetto alle capacità di export e al grado di
specializzazione della produzione locale (con riferimento a settori di base ovvero di nicchia per l’economia
provinciale ) , e messe poi in relazione con il livello di dotazione di servizi strategici. Le potenzialità
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competitive sono a loro volta articolate rispetto alla produzione manifatturiera, alla produzione agricola, e all’
attrattività del comparto turistico.
Su questa base diventa possibile ricostruire alla scala dell’intero territorio italiano l’insieme potenzialità
competitive locali, facendo riferimento in particolare alla seguente tipologia di situazioni:
a) territori ad elevata competitività, dove tanto le valenze competitive d’impresa che quelle dotazionali
del territorio sono significative e tendenti alla crescita ulteriore;
b) territori della conversione, dove i fattori strutturali del territorio sono in ascesa mentre quelli legati alle
imprese volgono al declino;
c) territori a competitività frenata, dove le positive performances delle imprese vanno in controtendenza
rispetto alle dinamiche della competitività territoriale.
E’ evidente l’ importanza di questo strato interpretativo, che apre importanti prospettive sia per la
valutazione delle dinamiche di trasformazione dello spazio italiano che per la impostazione delle politiche
pubbliche.
Si potrà ad esempio decidere di concentrare gli investimenti a sostegno di quei distretti territoriali che- pur
avendo manifestato un’ apprezzabile capacità competitiva- stentano ora a reggere le sfide della
competizione internazionale, e pur essendo già inseriti all’interno dei mercati internazionali stanno
retrocedendo e rischiano di perdere l’aggancio alla internazionalizzazione.
Oppure si potrà preferire di assecondare la ristrutturazione di quei distretti che sono troppo orientati alla
produzione di beni maturi e senza prospettive per il futuro.
Oppure ancora altre potranno essere le strategie a seconda degli obiettivi prioritari assunti in sede nazionale.
Quali che siano le priorità scelte dell’azione pubblica , la ricerca dimostra la necessità di promuovere una
effettiva convergenza tra politiche di sostegno alla competitività delle imprese e politiche territoriali, perché è
solo dalla loro integrazione che si può ottenere il valore aggiunto indispensabile per accrescere la
competitività territoriale con il vincolo delle risorse disponibili .
Tutto ciò ha un riflesso sugli attori istituzionali da assumere come riferimento : non solo quelli direttamente
competenti per le politiche d’impresa, ma anche quelli a vario titolo rappresentativi delle risorse territoriali da
mettere in gioco, attraverso un sistema di governance più complesso ma certamente più produttivo.
T/3 Territori snodo.
La ricerca SIU considera i territori-snodo come le chiodature funzionali del territorio italiano. Sono loro che
contribuiscono in modo determinante a commutare i flussi esterni in flussi locali e viceversa, assicurando le
connessioni tra i diversi strati. Sono loro i nuclei fondamentali di strutturazione delle piattaforme strategiche,
che in vario modo declinano le interdipendenze tra reti infrastrutturali e assetti insediativi ai fini dello sviluppo
competitivo e coeso del territorio italiano.
La ricostruzione dei territori snodo, - che non sono definiti dalle relazioni di prossimità spaziale ma piuttosto
dalla reciproca interdipendenza al fine di commutare i differenti flussi - porta ad individuare le polarità più
significative nel nostro Paese, diverse tra loro per importanza, per volume dei flussi intercettati, per capacità
di istaurare relazioni con i territori locali di pertinenza.
In comune le polarità selezionate hanno comunque la presenza di attrattori di flusso per la mobilità di
persone e merci ( aeroporti, porti, interporti e centri logistici, stazioni ferroviarie, accessi autostradali),
combinate variamente con la presenza di funzioni avanzate : per le innovazioni tecnologiche e scientifiche (
parchi tecnologici e centri di ricerca avanzata ), per la trasmissione delle conoscenze e la formazione di
competenze avanzate ( università ), per le intermediazioni finanziarie e altri servizi rari alle imprese, per gli
apparati della comunicazione ( editoria, pubblicistica, produzioni di audiovisivi).
Dal contributo di Anna Palazzo e Aldo Casciana emerge fin d’ora una rappresentazione del territorio italiano
che mette in luce la scarsità di questi territori-snodo nel Mezzogiorno; una significativa concentrazione
nell’Italia Centrale, e ancor più nell’Italia Centro-Settentrionale; e una interessante dotazione allineata
nell’Italia settentrionale lungo il Corridoio V, che potrebbe mettere a sistema proprio la molteplicità di queste
polarità relazionali a molte dimensioni.
Quale che sia la configurazione dei territori-snodo e dei loro rapporti con i territori identitari e i territori della
competitività, appare assolutamente prioritaria un’azione di sistema finalizzata al miglioramento delle
interconnessioni tra i diversi nodi interni, assoggettati a politiche di settore che abitualmente trascurano – o
non prendono in adeguata considerazione - le interdipendenze di sistema con il territorio.
Nell’ individuazione del set di attori istituzionali da associare di volta in volta si dovrà tener conto del ruolo
determinante che comunque sono destinati ad avere i flussi legati all’accessibilità fisica e quelli legati
all’accessibilità digitale, da considerare le vere invarianti di sistema.
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Una rappresentazione d’insieme
T/4. Grandi territori comunitari
Uno strato ulteriore del modello proposto dalla ricerca SIU riguarda le articolazioni del territorio italiano
osservato non solo dall’interno, ma a partire anche dalla sua inclusione nello spazio comunitario dell’Europa
allargata e del Mediterraneo. Nell’ interpretazione del gruppo coordinato da Dematteis, si fa esplicitamente
riferimento alle politiche di sviluppo policentrico enunciate dallo Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo,
tenendo conto anche della necessità di rafforzare le ZIEM, “Zone di Integrazione Economica Mondiale”.
Si avanza
dunque l’ ipotesi di tre grandi ambiti territoriali GAT, corrispondenti ad aree di possibile
riferimento per azioni comunitarie. E cinque grandi Sistemi Macroregionali Funzionali (SiMaF) comunitari
come spazi europei con le caratteristiche di massa e di coesione sufficienti per farli considerare potenziali
ZIEM:
il NordOvest. Piemonte- Liguria- Lombardia ( parte) ;
il NordEst. Lombardia ( parte), Trentino-Alto Adige, Emilia Romagna, Veneto, Friuli-Venezia Giulia
il Centro. Toscana, Marche, Umbria, Lazio, Sardegna
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il SudEst. Abruzzo, Molise, Puglia, Campania,Basilicata, Calabria ( parte)
Il SudOvest. Calabria ( parte), Sicilia
I sistemi macroregionali SiMaF possono essere utilizzati come strumento di valutazione delle priorità di
intervento rispetto alla varietà delle politiche comunitarie sul tappeto, traducendosi in ipotesi per prefigurare
scenari futuri ; ovvero possono essere assunti come possibili indirizzi per orientare l’azione italiana in sede
comunitaria.
Se invece si privilegia il riferimento ad alcune politiche comunitarie di interesse rilevante per il nostro Paese,
la geografia dei grandi territori comunitari si modifica leggermente.
Ad esempio, si può assumere le SiMaF NordOvest e il NordEst come articolazioni di uno spazio comunitario
più ampio, che include il sistema delle Alpi e la grande piana interessata complessivamente dalla
trasversalità del Corridoio V. Altrettanto riconoscibile è lo spazio comunitario del Mezzogiorno, che aggrega
Campania, Molise, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia e Sardegna , ricomponendo le SiMaF SudEst e
SudOvest. Le differenze più rilevanti riguarderebbero allora il Centro, che in questa seconda ipotesi
tenderebbe ad includere l’Abruzzo perdendo la Sardegna. E soprattutto tenderebbe ad includere l’Emilia
Romagna, con una sottoarticolazione che la connette alla Toscana-, mentre l’altra sottoarticolazione
legherebbe Lazio, Umbria, Marche, Abruzzo.
In entrambi i casi, lo strato dei grandi territori comunitari viene proposta dalla ricerca SIU come uno sfondo
rilevante per la impostazione delle politiche ex Obiettivo 3, ovvero le politiche di cooperazione transnazionale
e transfrontaliera che sono oggi rimesse in discussione nella programmazione comunitaria 2007-2013.
Interdipendenze tra gli strati
Le figure del territorio italiano presentate dalla ricerca SIU simulano la natura e la consistenza dei flussi
esterni e interni, non disponendo ancora di una ricostruzione quantitativa delle interdipendenze tra territori
snodo, territori identitari e territori della competizione.
Al momento sono approfonditi soltanto i flussi della mobilità, che il gruppo coordinato da Cappelli ha
rielaborato con riferimento alle diverse modalità di trasporto e tenendo conto delle dinamiche degli ultimi
anni. Ma in verità la ricostruzione dei diversi flussi nel loro rapporto con gli assetti funzionali e insediativi non
può che essere parzialmente allusiva, data la difficoltà di acquisire e quantificare la molteplicità delle
relazioni scambiate dai diversi poli di commutazione volta a volta definitori dello specifico territorio snodo.
Più in generale il confronto tra i diversi strati consente di esplorare meglio il funzionamento del territorio
italiano, con ricadute significative che possono far comprendere meglio la posta in gioco delle politiche
pubbliche e il campo della loro applicabilità.
Così ad esempio il confronto tra lo strato dei territori identitari e quello del potenziale competitivo ci aiuta a
capire meglio la natura dei rapporti tra politiche della coesione e politiche di sostegno alla competitività, al di
là delle rituali affermazioni che tendono ad intrecciare indissolubilmente i due aspetti dell’intervento
pubblico.
Ancora di più interessante appare utile il confronto tra territori snodo, territori identitari e territori della
competitività. Per capire quanto l’accesso alle reti agisca nel ridefinire l’identità locale, e quanto soprattutto
sia davvero da considerare il fattore-chiave della competitività, come del resto è già accaduto nel riflettere
sul ruolo delle infrastrutture fisiche nello sviluppo economico.
Particolarmente utile ai fini della ricerca è il confronto tra la distribuzione spaziale dei territori-snodo e la
geografia delle progettualità su programmi MIT, da considerare in qualche modo un indicatore della capacità
relazionale dei territori locali. Si tratta di capire quanto la indispensabile manovra sul rafforzamento dei
territori snodo tramite la loro interconnessione interna possa innescare positivi effetti sulla dinamicità di
sviluppo dei territori locali, verificando empiricamente la validità di un’ipotesi che assume uno stretto
rapporto tra la capacità di legare meglio flussi esterni e flussi interni come condizione per lo sviluppo del
territorio.
Su tutti questi aspetti la ricerca SIU rinvia ad ulteriori esplorazioni, attraverso cui approfondire i contenuti di
un approccio che appare particolarmente fecondo di implicazioni per una governance più consapevole delle
implicazioni delle politiche di sviluppo delle reti associate ai territori attraversati.
Modo d’intendere gli scenari
Come noto, la nozione di scenario allude a un’ampia famiglia di significati, dai contorni sfumati, per molti
aspetti anche sfuggevoli. Gli scenari possono infatti essere collocati in un campo di pratiche più ampio e
ancora più incerto, nel quale è possibile collocare anche le visioni e le immagini.
In termini molto generali lo scenario rinvia forme di ragionamento sul futuro che in genere assumono una
forma argomentativa e non predittiva e che sono costruite in relazione a finalità operative e a contesti
d’azione.Una forma argomentativa e non predittiva, in quanto gli scenari non si propongono di prevedere il
futuro sulla base si interpolazioni basate su metodologie scientifiche di tendenze attuali, ma di proporre
“buone ragioni” per sostenere opzioni e scelte di natura collettiva.
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In relazione a finalità operative e contesti d’azione in quanto l’elaborazione di scenari deve essere collocata
in contesti di senso nei quali è forte l’orientamento pragmatico e il nesso con strategie e azioni.
Questo è l’orizzonte entro il quale collocare la prospettiva proposta dalla ricerca SIU , che non si propone di
offrire previsioni (o predizioni) sul futuro, ma argomenti plausibili per orientare l’azione pubblica, anche in
relazione all’elaborazione di scelte programmatorie a scala nazionale nel quadro europeo (QSN, 2006),
muovendo da ipotesi ragionevoli sui processi di trasformazione delle forme sociali e insediative del territorio
italiano, sulle dinamiche di reti, nodi e flussi nel contesto dei processi di riposizionamento competitivo del
nostro paese, sulle criticità in termini di governance e di coesione dell’articolazione territoriale italiana, sugli
esiti e sugli impatti di investimenti, politiche e progetti pubblici già avviati o plausibilmente in via di attuazione
nei prossimi anni.
Il modo di intendere gli scenari della ricerca presenta più di un’ analogia con altre esperienze di costruzione
di immagini olistiche e plurime utilizzate nella costruzione collettiva di visioni e orientamenti per le politiche
(ad esempio, nel Piano di Inquadramento Territoriale nella Regione Marche, nel quale gli scenari sono intesi
come pratiche di costruzione consensuale di sfondi per l’azione, oppure in recenti esperienze di
pianificazione strategica come quella per la Provincia di Milano, che propone immagini/scenari interpretative
della regione urbana mirate a ridefinire il senso e l’orientamento dell’azione per lo sviluppo metropolitano) ,
mentre sembra meno simile alla pratica di costruzione di scenari “estremi” e “iperbolici” utilizzata in altre
esperienze recenti dentro e fuori l’Italia.
In sintesi, la ricerca SIU può essere assunta come un esercizio di orientamento per le politiche. Non deve
dunque essere intesa come definizione astratta di una visione di lungo periodo, ma come l’identificazione di
possibilità evolutive, biforcazioni, opportunità e criticità in relazione alle dinamiche territoriali rilevabili e al
pieno dispiegamento degli effetti della progettualità di scala sopranazionale, nazionale, regionale e locale in
atto e in corso di avvio, indirizzata a offrire argomenti e riflessioni ai processi di policy in una prospettiva di
sensemaking.
Quattro scenari di riferimento
Si assume come ipotesi che nella costruzione degli assetti futuri del territorio italiano il protagonismo delle
istituzioni giochi un ruolo significativo. E questo non tanto perché sia effettivamente comprovata la rilevanza
degli effetti delle politiche pubbliche ( anzi al riguardo c’è molto da riflettere sul caso italiano e sulle singolari
configurazioni dei rapporti tra Stato e mercato che lo caratterizzano ); ma piuttosto perché la ricerca sugli
scenari territoriali trae la propria ragione proprio dalla esigenza di individuare forme e obiettivi della
regolazione pubblica dei processi in atto, delineando le soluzioni di governance più adatte nei rapporti tra i
diversi livelli di governo ( dal nazionale al locale) ai fini dello sviluppo competitivo e coeso del nostro
territorio.
Si tratta dunque di selezionare le combinazioni più rilevanti tra processi di territorio e logiche di azione degli
attori istituzionali per poter approfondire la riflessione sulla posta in gioco, sulle implicazioni positive ma
anche sui rischi associati ai diversi scenari , per giungere infine alla prefigurazione delle possibili strategie di
intervento.
La ricerca SIU assume in definitiva quattro scenari prospettici, che declinano in vario modo i rapporti tra
assetti territoriali e protagonismi istituzionali (vedi fig. 2)
I primi due costituiscono articolazioni di un modello di sviluppo che ruota intorno al “primato del locale”. Il
terzo scenario privilegia invece il ruolo del centro ed insieme delle reti. Il quarto scenario infine interseca
l’azione dei diversi soggetti su determinati territori “critici” dove si applicano formule innovative di partenariato
multilivello, mirate ad un più efficace governo del mutamento nel segno della competitività, coesione e
sostenibilità richiesti dalla UE.
Locale proliferante
La scala determinante dei processi di mutamento è in questo caso il livello di governo locale-comunale,
impersonato simbolicamente dalla figura del sindaco.
Espressione della grande vitalità e della qualità del locale nel nostro Paese, lo scenario del “locale
proliferante” permette di continuare ad affermare con forza lo sviluppo di una identità per differenze che nel
passato è stata condensata con successo dalla formula dell’Italia delle cento città.
Oggi, e ancor più in futuro, ciò vuol dire interesse al ruolo determinante dei comuni metropolitani, dei centri
intermedi, della società dei “borghigiani” , e mantenimento del capitale sociale e delle virtù della coesione
nella gestione di un territorio che sarà sempre più disperso e pulviscolare, a misura di un individualismo
sempre più esasperato che va affermandosi sia nella società che nelle istituzioni.
In questo scenario di interazione diretta ( e dirompente) tra flussi ubiquitari e spazi sedimentati si candidano
ad assumere un ruolo importante i singoli Comuni, alfieri di una strutturazione decentrata dello Stato che
vorrebbe avvicinare sempre di più le istituzioni al cittadino ma che si propone anche di accedere
direttamente ai grandi flussi attraverso una propria politica di internazionalizzazione.
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Coesione sussidiata
I processi di agglutinazione e di distrettualizzazione manifestati dal territorio inducono a spostare l’attenzione
a contesti locali di area vasta, intese come nuove soggettualità capaci di esprimere profili di sviluppo
differenziati e relativamente autocentrati.
Questi contesti sono già stati rilevati nelle ricerche del passato, che hanno appunto coniato la nozione di
Ambienti Insediativi Locali per descrivere la formazione di nuovi territori caratterizzati dall’ intreccio a scala
vasta tra qualità delle dotazioni identitarie, disponibilità di risorse territoriali, capacità d’azione delle istituzioni
e degli attori dello sviluppo.
I contesti locali di area vasta diventano le vere tessere significative del mosaico Italia, anche se le realtà
amministrative interne alle aree metropolitane e ai distretti sono tuttora frantumate e poco aperte alla
cooperazione interistituzionale.
Nello scenario ipotizzato, sono queste tessere che dialogano con le reti e i flussi da loro portati, creando le
condizioni per una dinamica di mutamento più coesa e competitiva.
Nella prospettiva della “coesione sussidiata” gioca un ruolo determinante la Regione, simbolicamente
impersonata dalla figura del governatore, anche se possono esercitare un protagonismo crescente anche la
Provincia o le associazioni intercomunali.
Spetta comunque soprattutto alla Regione, diventato sempre più centro di programmazione e di spesa,
assecondare e favorire i processi di integrazione territoriale attraverso politiche di sussidio allo sviluppo e
alla coesione.
Figura 2. I quattro scenari prospettici
Reti dal centro
E uno scenario in cui il mutamento è portato soprattutto dai flussi delle grandi reti e dagli altri programmi
anche di innovazione promossi dal centro e dai grandi operatori dei servizi. Si rafforzano in particolare i
territori intorno ai grandi corridoi transnazionali programmati e in corso di realizzazione ( con i tempi lunghi
che sono inevitabili nell’ attuazione delle opere infrastrutturali) , saldandosi con i grandi “corpi territoriali”
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esistenti in una logica di sviluppo che favorisce la competitività aggregata, in cui diventa possibile innalzare
la massa critica per lo sviluppo.
I protagonisti istituzionali sono soprattutto i ministeri e le burocrazie comunitarie, chiamate a pilotare processi
di interconnessione dello spazio europeo che stanno peraltro già manifestandosi con evidenza nei settori del
trasporto e nella logistica.
La figura che incarna simbolicamente questo scenario è il ministro, espressione di una volontà del centro di
assumere la regia delle politiche sottraendole alla pressione delle cariche elettive locali impersonate del
sindaco e del governatore.
Interdipendenze selettive
Lo scenario delle “interdipendenze selettive” nasce dalla constatazione che il governo delle esternalità
generate dalle decisioni degli attori istituzionali tende a sfuggire alla capacità di gestione di ciascuno,
soprattutto in condizioni di rilevante complessità delle situazioni da trattare.
Si ipotizza allora che in alcuni ( pochi) territori critici ai fini dello sviluppo competitivo del paese (ma anche ai
fini della tenuta di alcune società ai limiti del collasso economico e civile) , si possano costruire positive
politiche di convergenza multilivello e multisettore tra i principali attori istituzionali: Unione Europea, Stato,
Regioni, Enti locali, con il vantaggio di amplificare gli effetti ai fini dello sviluppo con il trascinamento degli
investimenti anche da parte dei privati.
La trasformazione del territorio nazionale trae alimento da queste piattaforme di macrocentralità, con effetti
di irradiamento che peraltro investono in misura ineguale i territori circostanti, affidati ai tradizionali sistemi di
governo .
Non è affatto scontata la individuazione selettiva di questi territori critici, fortemente condizionata dai
processi di internazionalizzazione in atto o potenziali, ma anche dalle volontà degli attori istituzionali in gioco
e dai loro vincoli decisionali. Del resto non è affatto chiara neanche la figura simbolica di riferimento ,
essendo espressione al tempo stesso del ministro, del governatore, del sindaco.
Ma non c’è dubbio che proprio la governance secondo nuovi modelli partenariali di questi territori strategici
diventerà la chiave di volta di una nuova politica dello sviluppo territoriale, effettivamente in grado di incidere
sulle condizioni della competitività e coesione del sistema Paese.
Ipotesi di governance
Questi stessi scenari possono essere letti alla luce dei problemi di governance più generali, secondo quanto
proposto nella successiva sezione 5, che ne reinterpreta tendenziosamente i contenuti alla luce delle
vicende trascorse e delle loro conseguenze per la trasformazione dei diversi territori.
Interessa qui mettere in luce soprattutto le complesse questioni da affrontare all’interno di un approccio
multidimensionale e multilivello che la ricerca suggerisce per la governance delle piattaforme territoriali nelle
loro relazioni con i corridoi e territori snodo.
La prospettiva è di costruire una visione condivisa del futuro del territorio con ricadute che interessano sia le
politiche di settore sia soprattutto l’ individuazione di progetti territoriali integrati declinati ai diversi livelli, da
quello nazionale a regionale e locale.
La combinazione finalizzata dei vari progetti di territorio consente di definire l’ Agenda strategica di
riferimento per lo sviluppo della piattaforma, che mette in coerenza le previsioni del Quadro Strategico
Nazionale e con quelle dei singoli Quadri Strategici Regionali.
Appare evidente come la convergenza delle politiche “di flusso” associate ai territori snodo chiami in campo
responsabilità di coordinamento delle autorità centrali, e segnatamente del ministero delle Infrastrutture per
le reti della accessibilità integrate per aeroporti, porti, interporti, stazioni e autostrade. Mentre per tutta una
varietà di altre politiche, sia di flusso che di area, emerge il necessario ruolo di coordinamento della
Regione. Quest’ultima attraverso il suo Quadro Strategico Regionale è chiamata a cooperare all’
individuazione di quei Progetti Integrati che hanno una valenza transcalare oltre il livello regionale, e che
richiedono forme di convergenza partenariale tra attori istituzionali a vari livelli, da quello nazionale a quelli
locali.
I Progetti Integrati in particolare dovrebbero essere selezionati in base al ruolo cardine che potranno avere
ai fini dello sviluppo competitivo del territorio nazionale e regionale. Mentre altri progetti territoriali di valenza
propriamente regionale avranno piuttosto un ruolo complementare, consentendo di dispiegare gli effetti dello
sviluppo su ambiti estesi, con l’obiettivo di contribuire anche alla coesione complessiva del territorio
regionale e al riequilibrio delle dinamiche di valorizzazione dei diversi territori locali.
Nel primo caso, dei progetti cardine, il nucleo coalizionale che funge da attivatore dei progetti transcalari
dovrà necessariamente associare la Regione con i ministeri competenti e gli eventuali operatori di rete e di
servizio interessati, oltre che al sistema delle autonomie locali ai vari livelli.
Nel secondo caso, dei progetti complementari, la Regione potrà avere un proprio autonomo ruolo propulsivo
grazie anche alle risorse disponibili al suo interno, cercando comunque la necessaria convergenza degli altri
attori istituzionali messi in gioco dalle prospettive di sviluppo prefigurate.
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2. Territori, reti e contesti identitari
Criteri di impostazione
Si assume l’ipotesi che l’assetto complessivo del paese al 2020 dipenderà in misura determinante
dall’evoluzione dell’offerta di alcune grandi politiche pubbliche e dai loro impatti territoriali, i quali a loro volta
rifletteranno la varietà delle combinazioni possibili tra esigenze di tutela delle identità sedimentate localmente
e volontà-capacità di valorizzare e trasformare i territori attraversati dalle reti.
Dal lato dell’offerta, la politica delle grandi opere avviata in questi anni consente in effetti di delineare un
quadro di riferimento per l’insieme, anche se non sempre maturo da un punto di vista programmatico e
ancora ampiamente decontestualizzato.
In questa prospettiva l’articolazione di potenziali piattaforme strategiche, secondo gli orientamenti del MIT
negli ultimi anni, rappresenta un passaggio necessario di notevole interesse, poiché individua alcune
situazioni di approfondimento prioritario delle relazioni tra grandi opere connesse direttamente e
indirettamente ai corridoi comunitari e territori locali; queste piattaforme potrebbero svolgere un ruolo
cruciale ai fini dell’ attuazione dei futuri programmi, sia dal punto di vista del governo preventivo degli impatti
critici, che delle possibilità di valorizzazione dei territori attraversati mediante programmi e interventi
coordinati alle diverse scale .
Da questa premessa, discende un tema importante di indagine preliminare. Abbiamo bisogno di una
rappresentazione dell’assetto sociale-territoriale del paese e delle sue principali tendenze evolutive che, in
modo semplice e affidabile, riesca a interpretare la varietà di contesti insediativi e di tendenze che
contraddistinguono il paese, e consenta di formulare qualche giudizio sull’impatto potenziale delle grandi
politiche in atto o in discussione. In particolare c’è bisogno di una rappresentazione che dia conto delle
nuove configurazioni che vanno assumendo le identità territoriali, ormai sempre meno interpretabili come
espressione delle città esistenti e dei loro dei confini amministrativi.
La ricerca SIU ricostruisce su tutto il territorio nazionale la distribuzione spaziale e le tendenze evolutive di
“tipi sociali-territoriali”, contraddistinti da differenti profili socio-economici e insediativi e da diverse dinamiche
e potenzialità dì sviluppo. Mediante analisi multidimensionali svolte su una batteria di indicatori insediativi,
demografici e socio-economici (in parte dinamici), opportunamente selezionati, ed elaborati tramite tecniche
di analisi delle corrispondenze, classificazione multidimensionale e analisi discriminante sono stati individuati
alcuni tipi fondamentali di contesti: centri urbani maturi, nodi urbani, aree urbane dinamiche, città diffusa
(dinamica), città diffusa, industrializzazione diffusa, campagna urbanizzata, aree rurali in declino, economia
turistica, economia marginale.
Il significato delle dieci categorie può essere delineato con pochi tratti essenziali. Il tipo “industrializzazione
diffusa” allude ai contesti tipici dell'economia di piccola e media impresa, mentre la “città diffusa” comprende
un mix di funzioni urbane, industriali e terziarie un tempo tipico delle periferie urbane e ora più distribuito sul
territorio. La categoria “nodi urbani” rappresenta tipicamente i nodi delle strutture reticolari emergenti in
diverse contesti regionali.
Sia per la città diffusa che per i nodi urbani sono state distinte due modalità, una di base e un’altra che
comprende le situazioni più dinamiche. Un tipo specifico è costituito dai “centri urbani maturi”, dove già sono
avvenuti processi rilevanti di terziarizzazione e le possibilità di sviluppo sembrano ormai limitate, almeno in
termini puramente quantitativi. Sono rappresentate separatamente, invece, le aree urbane che presentano
ancora una capacità di crescita e di innovazione saliente anche solo in termini quantitativi e aggregati (si
tratterà poi di approfondire la natura e la qualità dei processi di sviluppo). Anche nei territori a prevalente
vocazione rurale si distinguono due modalità: le situazioni più dinamiche, investite da processi diffusi di
sviluppo produttivo e soprattutto terziario, che abbiamo denominato “campagna urbanizzata” per segnalare
la consistenza crescente dei processi insediativi in atto; oppure le situazioni di stasi o di declino, che
presentano profili più tradizionali e minori potenzialità di crescita e di trasformazione.
Infine, sono state individuate due classi che comprendono per lo più aree geograficamente marginali: “a
prevalente economia turistica” (in massima parte concentrate in ambiti costieri, montani o pedemontani)
oppure “sostanzialmente marginali”, perché contraddistinte da un debole profilo socio-economico e da chiari
rischi di ulteriore declino ed esodo.
Sulla base di precedenti esperienze di ricerca, si ritiene che questo quadro descrittivo-interpretativo sia in
grado di evidenziare situazioni e differenze sufficientemente chiare e significative per valutare i problemi
evolutivi, le esigenze generali di tutela e le possibilità di valorizzazione di ogni tipo di ambito territoriale.
Lineamenti di assetto territoriale: situazioni tipiche e tendenze evolutive
L’osservazione congiunta di tre tipi di fenomeni – le dinamiche dell’urbanizzato, il disegno programmatico
delle grandi reti e piattaforme infrastrutturali, la geografia e le tendenze evolutive dei “tipi sociali-territoriali” mette in evidenza un insieme di fenomeni di parziale cambiamento, variamente distribuiti nello spazio, che
meritano attenzione, anche se in generale non sembrano in grado di segnalare effetti di sistema immediati e
tanto meno radicali.
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Figura 1. Tipi socio-territoriali 1991
Emergono infatti alcuni fenomeni di densificazione insediativa che non sembrano sottintendere processi
rilevanti di trasformazione dei modelli morfologici preesistenti. Peraltro, alle dinamiche insediative non
corrispondono neppure modificazioni qualitative sostanziali dei processi di sviluppo sociale-territoriale, né dal
punto di vista dei caratteri identitari dei territori, né dal lato dei potenziali competitivi.
Si delineano però chiaramente alcune potenziali criticità. Non solo non si attenuano alcuni tradizionali
dualismi territoriali, ma i tipi sociali-territoriali più dinamici (in particolare quelli che abbiamo denominati “città
diffusa”) rischiano di mettere in crisi alcuni modelli tradizionali (in particolare, di urbanizzazione e
industrializzazione diffusa e di campagna urbanizzata, che già non erano privi di problemi), senza poter
garantire una migliore qualità di insediamento e sviluppo. Le linee di forza dell’assetto del territorio sono
ampiamente confermate, ma restano irrisolti alcuni fattori ben noti di debolezza, che riguardano in generale il
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dualismo tra Meridione e Centro-Nord, la diffusione insediativa incontrollata lungo l’asse padano, i limiti delle
connessioni trasversali attraverso l’Appennino. Richiamiamo sinteticamente questi temi.
a. Densificazioni senza trasformazioni
La ricostruzione dei processi di variazione dell’urbanizzato nel decennio mostrano una intensificazione
degna di nota delle attività edilizie, di grado diverso in parti differenti del paese, ma non evidenziano
modificazioni qualitative di grande rilievo delle traiettorie di sviluppo. Tra i fenomeni emergenti possiamo
segnalare:
- un processo di densificazione distribuito con un certa uniformità intorno ai nodi e agli assi più rilevanti della
pianura padana, che tende a consolidare e a rendere più evidente un arco di alta pianura che si estende
ormai visibilmente dalle Alpi occidentali fino ai confini orientali;
- in particolare, a occidente questo arco assume una consistenza inedita in un ambito (il Cuneese) che oggi
risulta strategico da un punto di vista infrastrutturale; non a caso di tratta di un fuoco emergente del
programma MIT che investe il Piemonte sud-occidentale, ma ha una valenza strategica rispetto al Corridoio
V;
- nel nord-est si può notare la conferma di una trama reticolare (tra Friuli, Veneto e Romagna), che disegna
una forma coerente con l’andamento dell’alta costa adriatica, innestandosi sull’asse emiliano prima di
proseguire lungo l’asse costiero del medio e sud adriatico; più confusa e problematica, più a nord, risulta
l’intersezione con la trama insediativa padana, che tende a dare vita a una agglomerazione priva di struttura
e di identità;
-nella bassa pianura padana, sembra degno di nota l’orientamento tendenzialmente trasversale degli sviluppi
insediativi intorno ai centri urbani disposti lungo la via Emilia (dove forse si avverte qualche effetto delle
politiche urbanistiche delle città maggiori, tese ad evitare fenomeni di saturazione coassiale); i nuovi
insediamenti appaiono infatti addensati lungo le principali linee di comunicazione verso il nord/nord-est,
oppure (all’opposto) verso l’Appennino, sempre in un senso trasversale rispetto al tradizionale asse
regionale;
- muovendo lungo la costa orientale, è possibile rilevare gradi diversi di densificazione insediativa lungo
l’Adriatico centro meridionale; si osserva un rallentamento apparente dei processi espansivi nel tratto
marchigiano (già oggetto in passato di fenomeni intensi di crescita); dinamiche più intense e concentrate nel
Pescarese; poi ancora una pausa relativa fino al Salento; si potrebbe concludere che la tradizionale
continuità degli insediamenti di costa è ora contrassegnata da una serie di fuochi spazialmente concentrati,
in parte associati (in forme ancora deboli) ad alcuni assi trasversali appenninici; la tendenza non ha
evidentemente la forza necessaria per mettere in discussione il nastro urbanizzato che si è costituito nel
lungo periodo, ma segnala l’emergere di nuove centralità potenziali, generalmente associate a nuove
funzioni infrastrutturali;
- sul lato opposto, la costa tirrenica mostra tendenze analoghe o meglio ancora più accentuate: l’alto grado
di sviluppo insediativo già conseguito dall’arco ligure non ammette ulteriori, consistenti processi di
densificazione, che sono concentrati più a sud, intorno alle grandi centralità territoriali toscane, laziali e
campane; il processo assume di nuove forme diffusive solo nella parte più meridionale dell’arco tirrenico;
- i principali fuochi insediativi lungo l’arco tirrenico sono correlati ad assi trasversali di comunicazione;
l’osservazione vale per le aree metropolitane di Roma e Napoli, ma in special modo per il rilevante sviluppo
insediativo che si manifesta fra Firenze e il mare, disegnando un anello a base infrastrutturale, che si innesta
sui grandi assi di comunicazione longitudinale che costituiscono l’armatura storica del nostro paese;
- nel tratto più meridionale, può destare qualche sorpresa l’apparente diversità del grado di sviluppo
insediativo di Calabria e Sardegna rispetto a Sicilia, bassa Campania e anche Puglia; non si può escludere
qualche dubbio sulla attendibilità delle fonti al 1991;
-infine, meritano qualche considerazione i fenomeni emergenti dalla vasta dorsale Appenninica; non si tratta
evidentemente di territori dove lo sviluppo insediativo è cospicuo, ma la tendenza è chiara: le linee di
addensamento sono tutte disposte lungo assi esistenti o potenziali di connessione transappennnica;
confermano cioè una domanda di potenziamento dei legami trasversali, che costituisce un problema
tradizionale del nostro paese, individuato da tempo, ma non ancora compiutamente risolto.
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Figura 2. Tipi socio-territoriali 2001
b. Densificazioni senza sviluppo e senza identità
La geografia dei tipi sociali-territoriali mostra che alla espansione insediativa non corrisponde sempre una
modificazione qualitativa dei processi di sviluppo socio-territoriale. I fenomeni di più immediata evidenza
sono probabilmente i seguenti:
- due paesaggi peculiari del territorio italiano come gli ambienti insediativi a industrializzazione diffusa e la
cosiddetta “campagna urbanizzata” tendono a essere ampiamente sostituiti, in una varietà di contesti
regionali, da un amalgama sempre più indistinto di “periurbano diffuso”, che intreccia confusamente funzioni
residenziali, terziarie e industriali (un tempo tipiche delle periferie dei centri urbani, ora distribuite
diffusamente sul territorio, senza chiare identità e centralità, con una domanda crescente di mobilità di varia
natura). La tendenza è particolarmente evidente lungo l’arco pedemontano dell’alta pianura padana, dove
nel 1991 era ancora possibile riconoscere, secondo le nostre analisi, una fascia relativamente continua e
sufficientemente ampia di aree a urbanizzazione e industrializzazione diffusa ; si evidenzia un processo
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pervasivo di sostituzione a favore della cosiddetta “città diffusa”, un modello che presenta una identità meno
coerente con le tradizioni locali (implica cioè dei processi di conversione probabilmente non sempre indolori)
e ripropone in forma accentuata le principali difficoltà: dispersione insediativa, consumo di suolo e di qualità
ambientali, esaltazione della domanda di mobilità privata, mancanza di luoghi centrali sostenuti da adeguate
reti infrastrutturali su ferro, problemi di coerenza e di articolazione morfologica e funzionale tra reti grandi e
intermedie; fenomeni analoghi si manifestano, in forme meno accentuate, anche nei territori della piccola e
media impresa dell’Italia centrale e (in minor misura) meridionale;
- una tendenza affine concerne i territori della campagna urbanizzata della bassa pianura padana, così come
in altri contesti dell’Italia centrale e anche meridionale, di solito quando esiste una armatura territoriale di
appoggio: in tutti questi casi, emerge una chiara tendenza verso un paesaggio sociale più simile al profilo
della “città diffusa”; d’altra parte l’erosione tendenziale degli spazi della “campagna urbanizzata” non sembra
essere compensata dalla riqualificazione e dallo sviluppo progressivo di aree rurali in condizioni precedenti
di stasi o declino, poiché questi processi virtuosi sembrano essere ancora più rari di quanto si potrebbe
auspicare; questo significa che un modello di habitat a densità relativamente bassa, storicamente in grado di
conciliare qualità ambientali e valori urbani con equilibri sapienti o quanto meno accettabili, tende a perdere
consistenza a favore di modelli più banali e per alcuni aspetti più critici (non privi di nuove potenzialità, ma
tutte da verificare);
- d’altra parte, la geografia dell’innovazione potenziale, con riferimento ai territori che in termini aggregati
manifestano segni interessanti di crescita demografica ed economica, accompagnati da processi promettenti
di riconversione della base produttiva, non mostra fatti nuovi consistenti e generalizzati: i contesti dinamici e
potenzialmente innovativi sono ancora prevalentemente concentrati nella aree storicamente più forti del
paese, con tendenze alla concentrazione negli intorni di aree metropolitane o urbane mature, nei nodi di
sistemi reticolari da tempo configurati e in relazione ad alcuni tracciati infrastrutturali che diventano fattori di
sviluppo; tuttavia l’entità dei fenomeni non rivela (e non sembra destinata a) una crescita consistente; la
geografia emergente segnala solo modesti fenomeni di diffusione delle potenzialità innovative in ambiti
tradizionalmente più inerti; è vero che gli indicatori adottati non consentono una percezione fine del
fenomeno, ma alcuni limiti strutturali probabilmente devono essere considerati al momento insuperabili;
- questo giudizio sembra trovare conferme nelle nostre ricostruzioni che mettono in evidenza il dualismo tra
meridione e centro-nord sia dal punto di vista dei potenziali competitivi che delle situazioni di stasi o di
declino. La rappresentazione tende a esaltare alcune differenze, è probabile che la dicotomia in realtà non
sia così netta (nel senso che nuclei di potenziale sviluppo possono essere individuati con una analisi più fine
anche al sud), ma in termini aggregati le differenze sono comunque impressionanti, tanto da configurare due
scenari in parte distinti per le politiche pubbliche;
- le rappresentazioni dei territori di costa non segnalano dinamiche di particolare interesse; all’apparente
continuità dei nastri urbanizzati che hanno saturato tratti cospicui di costa, sia tirrenica che adriatica o ionica,
corrisponde una varietà localmente discontinua di declinazioni dei paesaggi sociali ed economici, che
dipendono dalla distribuzione di alcuni luoghi centrali e anche, in misura notevole, dalle relazioni con
l’entroterra; sembra valere cioè l’ipotesi che una lettura puramente longitudinale può essere fuorviante,
mentre in molti casi diventano più rilevanti le relazioni trasversali con i territori interni e con alcune reti
lunghe;
- una considerazione analoga può essere formulata a proposito della vasta dorsale Appenninica; una
rappresentazione longitudinale non è significativa perché i quadri ambientali, le forme insediative e i
paesaggi sociali variano in modi non marginali a seconda della latitudine; è possibile distinguere alcuni
comparti, quello settentrionale, uno geograficamente intermedio, un altro meridionale-insulare, che
presentano alcuni caratteri distintivi rispetto alle tre dimensioni dell’analisi prima citate; inoltre, ogni
comparto presenta un principio organizzativo che non è propriamente assiale, ma risulta innervato da una
serie di connessioni trasversali, che costituiscono risposte parziali, da perfezionare o talvolta da reinventare,
all’eterno problema dell’articolazione fra i due versanti della penisola;
- infine, si deve rilevare che, con evidenza e forza crescente negli anni più recenti, emerge una chiara
correlazione fra ordito infrastrutturale e dinamiche di sviluppo dei contesti territoriali; l’osservazione è banale,
ma la conferma empirica di questo principio assai diffuso appare inequivocabile nel nostro caso: che si tratti
di assi consolidati come quello padano o emiliano, di grandi direttrici trasversali, a scala vasta (per esempio,
dal Tirreno all’Europa centrale), o a una scala intermedia, negli intorni dei grandi centri urbani; che si tratti
anche solo di connessioni parziali o in embrione, che hanno bisogno di interventi di consolidamento e
sviluppo (come alcune linee di attraversamento della dorsale Appenninica, soprattutto nella parte più
meridionale), non vi è dubbio che sia confermato un nesso costitutivo fra progetti infrastrutturali e processi
potenziali di sviluppo; il problema è garantire una relazione virtuosa tra i due fenomeni, che sovente è
mancata.
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Figura 3. Criticità della rete stradale
Linee di forza e criticità
Se concentriamo l’attenzione solo sulle aree più dinamiche, risulta chiaro il nesso con il telaio infrastrutturale,
quello già esistente al centro-nord, quello virtuale, appena abbozzato ma da sviluppare nel meridione. Infatti,
possiamo rilevare che le principali figure emergenti sono quelle brevemente descritte di seguito:
- l’arco pedemontano presenta una discontinuità verso il Trentino, ma mostra una consistente espansione
nel sud-ovest (il Cuneese e territori contigui); si tratta di un sistema di grande valore identitario e notevoli
potenzialità di sviluppo, che ha bisogno di una regolazione della crescita insediativa e di un adeguamento
delle reti infrastrutturali, sia lunghe che di medio raggio, sempre in forme sostenibili;
- la conurbazione padana tende a configurare una nebulosa (che ha suggerito ad alcuni l’immagine ambigua
di “megalopoli padana”); in verità ha urgente bisogno di principi più adeguati di organizzazione e di
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funzionamento; le politiche infrastrutturali sono un elemento cruciale di questo processo e possono
contribuire a un suo orientamento più o meno virtuoso o perverso;
- l’asse della via Emilia si qualifica sempre più per le relazioni trasversali con la passa pianura padana, da un
lato, con le diramazioni verso le valli appenniniche dall’altro; si tratta di curare e valorizzare le possibilità di
articolazione tra queste molteplici linee di sviluppo, evitando i rischi (sempre latenti) di una ripresa dei vecchi
principi di conurbazione assiale;
- la fascia reticolare orientale si intreccia confusamente con le due figure precedenti, prima di proseguire
lungo la fascia costiera adriatica; esprime una logica territoriale che ha bisogno di regolazione e di cura,
secondo i principi virtuosi dei modelli di sviluppo policentrici; si tratta di consolidare l’identità dei nodi e la
gerarchia delle connessioni, controllando i rischi di una dispersione insediativa tipica della “città diffusa”);
- i fuochi centrali e le strutture a pettine segnano, come elementi di discontinuità sostanziale, l’apparente
linearità degli insediamenti di costa, su un lato e sull’altro della penisola; si tratta di concepire una politica
equilibrata di potenziamento dei nodi e di messa in rete con i territori, a varie scale (di prossimità e di lunga
distanza);
- l’asse longitudinale Roma-Firenze-Bologna rappresenta ovviamente una struttura portante in via di
potenziamento; anche in questo caso assumono una rilevanza crescente le connessioni laterali, tra le quali
spicca a Firenze una importante derivazione verso il mare Tirreno, che si raccorda con l’arco ligure (che non
è però area dinamica dal punto di vista dei profili socio-economici)
- dal territorio metropolitano di Roma partono diverse linee di connessioni transappenniniche, ancora
strutturalmente incompiute verso Cesena e Ancona, più mature verso Pescara; il potenziamento di questi
legami trasversali è una priorità strategica per lo sviluppo del paese;
- dai territori metropolitani di Roma e di Napoli emergono alcune tracce di sviluppo trasversale verso la costa
adriatica, nei tratti più meridionali; si tratta delle anticipazioni spontanee di uno sviluppo che si dovrebbe
appoggiare in futuro alle infrastrutture in programma; le analisi svolte sembrano dunque confermare la
fondatezza delle ipotesi programmatiche e la necessità di un forte impulso verso la realizzazione delle opere
prioritarie;
- le rappresentazioni del Meridione esprimono anche ampi vuoti (di condizioni infrastrutturali, potenzialità e
dinamiche), che diventano chiari simboli di uno stato di disagio: quali programmi potranno tendere a colmare
questi vuoti? possono essere considerate sufficienti e trovare adeguati fondamenti le ipotesi che ora
sembrano privilegiare una idea di sviluppo prevalentemente fondata sul turismo locale e sulla grande
logistica ?
Riflessi sugli scenari e sulle politiche
Dalle analisi svolte emergono diversi elementi strutturali di lungo periodo, che presentano una comprensibile
inerzia. Sarà compito della nuova politica infrastrutturale introdurre degli interventi nodali capaci di modificare
virtuosamenre alcuni pesi tradizionali, di rispondere ad alcune domande irrisolte di connessione a rete, di
cercare di garantire migliori equilibri e congruenze tra reti lunghe e reti di medio raggio, al servizio dei sistemi
locali.
In altre sezioni della ricerca sono presentati alcuni approfondimenti specifici su alcune politiche di rete, che
tradizionalmente sono poco considerate dagli studi territoriali: come le politiche energetiche e quelle delle
telecomunicazioni. Il dato comune che emerge da quei punti di vista è che si tratta di settori dove le politiche
pubbliche sono relativamente deboli (prevalgono spesso logiche di offerta dalla parte dei produttori o gestori
dei servizi) oppure sono intese in un senso meramente funzionale che appare oggi riduttivo. Non si tratta
infatti, soltanto, di infrastrutture tecnicamente necessarie per lo sviluppo, ma di fattori rilevanti per la
qualificazione ambientale e la competitività di un territorio.
In questo senso, diventa strategica la capacità di mettere in rete le politiche relative a questi settori con un
complesso di politiche insediative e per le infrastrutture della mobilità. Si tratta cioè di componenti rilevanti
per la costruzione di “progetti di territorio” in grado di valorizzare le opportunità offerte da alcune grandi
opere di rilevanza transcalare e nello stesso tempo di contrastare i rischi di impatti localmente negativi.
Queste osservazioni tendono a confermare la potenziale fertilità di una concezione territoriale dello sviluppo,
che peraltro finora in Italia è stata solo marginalmente praticata.
Il programma MIT può rappresentare una innovazione interessante in questa direzione. Dovrà misurarsi
quanto meno con tre famiglie di problemi cruciali:
- osservando sulle nostre tavole l’articolazione dei sistemi territoriali strategici del MIT, non si può non
rilevare che sono sensibilmente diverse le condizioni del meridione rispetto a tutte le altre; altrove i sistemi
presentano una vitalità spontanea, che in qualche caso potrebbe anche accentuare alcuni problemi ereditati;
ma nel meridione si tratta in molti casi di promuovere interventi rispetto a un tessuto più debole o inerte;
- l’ipotesi è confermata dalla distribuzione spaziale dei potenziali competitivi: al nord e al centro, ogni sistema
comprende più di un fuoco potenziale di sviluppo e attrazione (tanto che si può prevedere qualche tensione
interna per la leadership dei processi); a sud si avverte ancora una carenza relativa di potenzialità;
- diverse, di conseguenza, devono essere le direttive fondamentali: non solo l’apertura di nuove potenzialità
a grande scala, ma azioni di rimedio-accompagnamento-mitigazione territoriale al centro nord; azioni di
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sistema probabilmente più complesse al sud, per assicurare un impulso congiunto allo sviluppo sia
infrastrutturale che territoriale.
3. Scenari della mobilità
La situazione che emerge dall’ analisi dei flussi sulla rete stradale ed autostradale conferma
drammaticamente la saturazione dei grandi assi di trasporto ed in particolare i sistemi di accessibilità urbana,
evidenziando sia le relazioni forti tra sistemi metropolitani nazionali sia il ruolo gerarchico dominante di dei
poli centrali dei sistemi metropolitani.
Il fenomeno è evidente anche in alcuni sistemi metropolitani policentrici (Veneto, Emilia Romagna), dove
spesso ai flussi di interscambio regionale di tipo forte si aggiungono rilevanti flussi di attraversamento. E’
evidente lo squilibrio dimensionale tra l’area più insediata e strutturata del paese e tutto il mezzogiorno a sud
di Napoli, tranne che per il sistema metropolitano di Catania.
Sistemi urbani e mobilità
Le analisi effettuate, lo stato attuale di carico delle reti, lo stato di avanzamento delle politiche di
potenziamento infrastrutturale del sistema nazionale dei trasporti convincono che uno degli elementi di crisi
del sistema territoriale italiano al 2020 sarà certamente rappresentato del sistema delle città (città e regioni
metropolitane).
Ancora oggi gli interventi sui sistemi urbani assorbono una quota di risorse molto limitata rispetto al totale
delle risorse pubbliche, mentre il ruolo “urbano” è tornato (o è sempre rimasto) centrale e determinante per lo
sviluppo economico e la qualità della vita della popolazione italiana.
Come stanno affrontando il problema del trasporto le maggiori città e le province?
Alcuni comuni-province sono orientati ad offrire servizi di trasporto integrati, puntando sull’unificazione delle
tariffe e su biglietti di trasporto polivalenti, che permettano all’utente di sfruttare un unico ticket per più
tipologie di mezzo. E’ il caso di Milano con SITAM (Sistema Integrato Tariffario Area Milanese) o di Salerno
con STI (Sistema di tariffazione integrata regionale: le diverse tradizionali tipologie di biglietti e abbonamenti
CSTP sono state sostituite da nuovi titoli di viaggio appartenenti alla tipologia denominata "UNICO", con
relative nuove tariffe, che consentono ai viaggiatori, con l'acquisto di un unico biglietto e durante la validità
temporale dello stesso, di spostarsi da una località di partenza ad una località d'arrivo, collegate dai servizi
esercitati dalla CSTP nell'ambito dell'area urbana-suburbana di Salerno ed interurbana della Regione
Campania, anche attraverso l'utilizzo integrato dei servizi Sita e Trenitalia.)
Altri comuni hanno pensato di migliorare l’offerta di trasporto con nuove tipologie o innovazioni tecnologiche
dei sistemi: un esempio è la città di Torino in cui è stato sperimentato un autobus ad idrogeno per il trasporto
pubblico, mentre in molte altre città sono stati istituiti servizi di Car Sharing pubblici per dare risposta alle
singole esigenze dei privati attraverso delle iniziative pubbliche.
La gestione dei flussi merci e la logistica
Gli studi, e le riflessioni maturate negli ultimi anni permettono di evidenziare alcune emergenze che
determinano alcune possibili indicazioni per le azioni da intraprendere nel breve periodo per la
razionalizzazione del trasporto delle merci:
·
Le emergenze ambientali, la crescita dei costi del petrolio (previsti al 2008 pari a 100 $/barile), la
congestione delle reti stradali determineranno una ristrutturazione/razionalizzazione dell’offerta di
trasporto merci su strada (che non implica una riduzione di fatturato ma una diversa forma di offerta).
·
I tempi necessari al completamento dei grandi interventi infrastrutturali rendono indispensabile poter
utilizzare tutte le infrastrutture ed i servizi disponibili e programmabili sugli altri modi di trasporto (navetreno).
·
Il settore dell’industria indica come possibile e necessario un uso migliore dei trasporti alternativi alla
strada, ma con prestazioni di affidabilità e qualità paragonabili (con un peso nell’ambito della scelta
modale pari al costo del trasporto) ed una totalmente diversa accessibilità ai servizi.
Nel breve periodo occorre pertanto:
−
recuperare gli scali ferroviari minori trasformandoli in centri di servizi logistici, con operatori ferroviari
specializzati e più flessibili;
−
completare il nuovo programma di esercizio nazionale merci di RFI in modo da poter disporre delle
opportune tracce orarie, in forme, orari e procedure di acquisizione certi e trasparenti;
−
adeguare gli attuali, pochi, grandi interporti ad una funzione ordinatrice del trasporto e di
organizzazione dei servizi (superando alcuni limiti propri di una gestione chiusa in se stessa e
tendenzialmente monopolistica);
−
Incentivare gli armatori marittimi verso le autostrade del mare e le autorità portuali ad una diversa
organizzazione/gestione dei flussi marittimi.
Se le misure di emergenza sopra indicate, e le altre che i tanti esperti del settore indicano da tempo,
venissero attuate è pensabile di poter gestire la futura situazione del paese per i prossimi 5-8 anni.
18
Se è vero che gli scenari economici e strutturali del prossimo periodo vedranno i problemi economici di
competitività al centro del problema italiano (la concorrenza dei paesi emergenti, come Cina ed India; gli
equilibri e gli squilibri che si determineranno nell’Unione Europea per i diversi ruoli che i paesi del centro
Europa assumeranno nel medio periodo, in particolare quello della Germania con riferimento ai nuovi paesi
della UE appartenenti alla ex Europa orientale), è anche vero che il sistema italiano dei trasporti e dei servizi
logistici non è adeguato a servire né lo scenario tendenziale né quello nuovo determinato dalla nuova
globalizzazione (nuova perché caratterizzata dalla presenza massiccia di nuovi importanti partner con regole
di mercato completamente diverse da quelle dei paesi occidentali).
In ogni scenario, in cui certamente l’evoluzione dell’economia e la gestione delle regole della competitività
saranno un elemento centrale, il sistema dei trasporti e della logistica dovrà sapersi adeguare e saper
svolgere un ruolo altamente innovativo ed efficiente.
Da queste considerazioni emergono alcune indicazioni per il medio e lungo periodo, che, se non affrontate
per tempo, possono determinare la sconfitta storica del sistema Italia.
In primo luogo definiamo come medio periodo quello in cui i primi grandi investimenti ferroviari nella AV/AC
(TO-MI-RM-NA e MI-VE) e gli adeguamenti della rete in corso saranno ultimati (presumibilmente gli anni
2010-2012). Definiamo, quindi, come lungo periodo quello in cui saranno ultimati gli investimenti ferroviari
previsti nella legge obiettivo (AV/AC Venezia-Trieste; nuovo valico Alpino Torino – Lione; AV/AC Salerno –
Reggio Calabria; Ponte sullo stretto di Messina; adeguamento della rete siciliana), che assumiamo
ottimisticamente all’orizzonte dell’anno 2020.
Nel medio periodo è necessario programmare il sistema in modo che:
−
si siano consolidati nuovi operatori ferroviari merci in grado di ottimizzare l’impiego dei centri logistici
realizzati o adeguati nel breve periodo al servizio dei sistemi locali di imprese (distretti produttivi ed
aree industriali consolidate);
−
possano essere utilizzate al meglio le nuove capacità ferroviarie determinate dalle nuove linee
AV/AC per i più rilevanti trasporti di massa da e verso i mercati esteri.
Nel lungo periodo è ipotizzabile che il sistema si sia riequilibrato, per effetto sia di un diverso assetto dei
costi del trasporto (che vedrà crescere quelli stradali ed imporrà diverse forme di offerta), sia per
l’adeguamento previsto del sistema infrastrutturale e che pertanto:
−
si siano meglio attrezzati gli operatori marittimi ed i gestori dei porti in modo che le autostrade del
mare possano raggiungere quote di mercato significative (almeno il 30% del totale di lunga
percorrenza);
−
Il trasporto merci ferroviario al servizio dei sistemi produttivi possa utilizzare a pieno le potenzialità
offerte dai margini di capacità determinati dalle nuove linee ferroviarie;
−
Il trasporto combinato sulle medie e lunghe percorrenze possa raggiungere quote di mercato pari
almeno al 30-40 % del totale;
−
Il trasporto merci su strada debba comunque garantire la mobilità regionale ed interregionale e
l’accessibilità urbana; queste quote potranno decrescere in percentuale e forse anche in valore
assoluto se si ottimizzano i riempimenti dei veicoli (i dati del Piano della Logistica dell’Emilia
Romagna indicano che i percorsi a vuoto stradali sono cresciuti dal 30 al 50% tra il 1995 ed il 2004)
e si realizzino forme innovative di distribuzione urbana (reverse logistics; nuove tecnologie tipo il
“pipenet” allo studio da parte dell’Ansaldo e dell’Università di Perugia; accordi tra operatori; uso
innovativo dei sistemi di trasporto esistenti).
Le misure di breve, medio e lungo periodo sopra accennate, come risultato di diversi approfondimenti e
studi, risulteranno tuttavia insufficienti, se non si affronta direttamente il problema della generazione dei flussi
merci e la relativa distribuzione. Sia il mercato globale o protetto (come anche la UE sembra a volte
ritenere), la dimensione dei flussi ma in particolare la sua parcellizzazione sul territorio, come è tipico in
Italia, deve essere governata. Con questo non si deve pensare a misure coercitive, restrittive o normative
della circolazione stradale, che comunque risultano alla fine inefficaci perché si scontrano con le necessità
della produzione e dell’economia, anche se ad una internalizzazione dei costi esterni del trasporto stradale si
arriverà, ed anzi si sta arrivando indirettamente con la crescita del costo del carburante.
L’obiettivo strategico è rappresentato da una ripresa responsabile ed equa del governo del territorio, da una
programmazione a larga scala degli insediamenti industriali, non lasciata alla sola gestione dei comuni con i
Piani Regolatori, che solo in Emilia Romagna prevedono l’incremento del 70 % delle aree a destinazione
industriale.
Occorre una riforma della programmazione urbanistica alla scala regionale con norme ed indirizzi di livello
nazionale, che consenta di programmare uno sviluppo delle aree produttive a livello almeno provinciale, con
norme, che prevedano l’inserimento nei piani di espansione di tutte le opportunità ed i servizi di natura
logistica, che oggi sono indispensabili. In questo nuovo assetto di programmazione possono trovare risposta
sia le necessità di rilocalizzazione industriale sia i piani di espansione, ma anche le nuove strutture
19
organizzative basate sulla produzione distribuita, sia nelle forme storiche dei distretti sia in quelle innovative
della globalizzazione.
Riflessioni e proposte
L’analisi economico-territoriale evidenzia una ricca dotazione infrastrutturale: una fitta maglia stradale giunge
a servire anche le zone più decentrate e meno urbanizzate, la dotazione ferroviaria appare
complessivamente soddisfacente in termini di collegamenti fisici esistenti, ed esiste un patrimonio
infrastrutturale di tipo puntuale, in forte sviluppo costituito da scali RFI e impianti merci, porti, aeroporti ed
interporti.
L’analisi mostra anche la distribuzione caotica di unità locali di medio piccole dimensioni (in particolare nelle
regioni padane ed in quelle del centro nord in generale), cui si associa una fortissima domanda di
spostamenti sul territorio con origine e destinazione qualsiasi.
L’uso non gerarchizzato della rete (stradale e ferroviaria) e del territorio vede la sovrapposizione di grandi
flussi di attraversamento e di flussi locali, un sistema che sempre più spesso evidenzia le sue criticità in
termini di congestione e livelli di servizi offerti.
In definitiva, l’uso del trasporto ferroviario non raggiunge il 4% del totale della movimentazione, secondo le
statistiche ISTAT sulla mobilità merci interregionale ed internazionale, sostanzialmente legato ai flussi in
ingresso dai paesi esteri. Il conseguente quasi esclusivo utilizzo della modalità stradale all’apparenza più
aderente alle esigenze del territorio, in particolare per quanto riguarda la mobilità delle merci, deriva dalla
percezione della maggior affidabilità associata ad essa.
La modalità ferroviaria appare invece estremamente debole dal punto di vista dell’offerta di servizi: l’acquisto
di tratte ferroviarie è ovviamente figlio della reale possibilità di riempimento da parte di una o più aziende di
un treno completo o per lo meno di un numero sufficiente di carri che giustifichino economicamente la
relazione. Oltre ai tempi di attesa necessari alla formazione del treno, la rottura di carico ai due terminali
(partenza ed arrivo) gestita da operatori diversi (stradale e ferroviario), non coordinati, contribuisce alla
sensazione che il sistema utilizzato abbia un basso grado di sicurezza e scarsa affidabilità.
Appare evidente come la carenza più rilevante sia proprio la mancanza di coerenza tra i diversi sistemi, non
tanto dal punto di vista fisico appunto, quanto dal punto di vista dell’erogazione dei servizi e del
coordinamento tra gli operatori.
La vocazione ferroviaria di alcune merci (ad es. la rilevante lavorazione del marmo in provincia di Verona, il
settore metalmeccanico fortemente incentrato in Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna) può essere
sfruttata, ma per ridare spazio e credibilità a tale modalità è necessario ripensare all’intera catena logistica. I
punti deboli della catena, come noto, sono essenzialmente le rotture di carico, non tanto per l’aumento dei
tempi di viaggio subiti (parametro a cui gli operatori sembrano essere poco sensibili), quanto per le questioni
connesse alle responsabilità e alla sicurezza della merce in attesa della modalità successiva.
Le possibili azioni che scaturiscono dalle ricerche svolte, non in alternativa, sono in sintesi le seguenti:
- incentivare la nascita o la formazione di nuovi operatori intermodali che si preoccupino di seguire l’intera
spedizione in ogni suo passaggio garantendo le prestazioni attese;
- sviluppare un sistema informatico che permetta di ottimizzare e relazionare tra loro scali merci, porti
aeroporti ed interporti offrendo in output all’utente finale un servizio integrato anche se realizzato dai
diversi gestori degli “n” sistemi coinvolti;
- localizzare una serie di piattaforme logistiche a servizio di uno o più distretti, specializzate per particolari
tipi di destinazione finale (lunghe distanze) o organizzate in modo da unitizzare più carichi per
destinazione in modo da ottimizzare i riempimenti dei veicoli (carri/treni); a tal fine è emersa la possibilità
di recuperare molti scali RFI attualmente inutilizzati o mal organizzati e le zone dimesse in prossimità
degli stessi;
- riprogrammare ruolo e funzioni dei pochi interporti in esercizio, presenti in effetti quasi esclusivamente in
Veneto e in Emilia Romagna, con una missione rivolta al coordinamento dei servizi di trasporto e delle
iniziative dei centri logistici al servizio dei distretti produttivi (e dei sistemi locali di imprese); questi centri
hanno infatti le competenze per organizzare il trasporto e le strutture per formare i treni, cosa non
possibile nei centri minori; in questo senso appaiono utili, se correttamente finalizzate, le esperienze di
Nord Est Terminal (società di organizzazione dei trasporti degli interporti di Bologna, Padova e Verona) e
di UIRNet (società concessionaria della messa in rete del sistema nazionale degli interporti, dipendente
da UIR – Unione interporti Riuniti).
- programmare la distribuzione locale o di semilavorati all’interno del distretto tramite l’utilizzo di flotte di
veicoli ecologici in grado di servire tutte le unità locali di una determinata area-distretto (modello “milk
run”).
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4. Territori e potenziali competitivi
Riferimenti di metodo
E’ fatto ormai consolidato come accanto alla tradizionale competizione tra imprese e Paesi, si vada sempre
più affermando una competizione tra sistemi territoriali la cui scala operativa è locale. Il concetto di
competitività non è più quindi legato alla dinamica tecnologica ed alla capacità di trasformare il risparmio in
investimento ma alla capacità di un sistema territoriale di collocarsi su un sentiero di sviluppo sostenibile nel
tempo.
La competitività è quindi il risultato di una serie di fattori endogeni ed esogeni in cui imprenditorialità, qualità
e quantità del capitale fisico ed umano, reti di relazioni sul territorio, governance locale intesa come capacità
delle istituzioni di attivare azioni che producono sviluppo, innovazione come capacità del sistema di innovarsi
per adattarsi alle modificazioni dei competitors, giocano un ruolo chiave.
In questo quadro, non va trascurato il ruolo della Pubblica Amministrazione, soprattutto regionale e locale,
che costituisce – attraverso politiche attive di partenariato pubblico-privato e investimenti - un fattore di
grande rilievo per il riposizionamento competitivo e strategico dei sistemi locali.
Essere competitivi significa, correntemente, “essere in grado di sostenere la concorrenza del mercato”. La
competitività territoriale ha, pertanto, a priori un senso puramente economico.
Non è però dimostrato che un territorio che offre ad esempio condizioni ottimali di accessibilità o produce
materie prime agricole a buon mercato, ma in condizioni sociali deplorevoli e senza tener conto delle
questioni ambientali, sia competitivo. Un territorio ha caratteri di competitività se è in grado di affrontare la
concorrenza del mercato garantendo, al contempo, una sostenibilità ambientale, economica, sociale e
culturale, basata sull’organizzazione in rete e su forme di articolazione inter-territoriale.
L’individuazione dei potenziali competitivi dei territori locali italiani nel contesto europeo e internazionale
muove da queste e da altre considerazioni di fondo :
9
i sistemi urbani sono interessati da profonde trasformazioni del sistema economico con una
intensificazione della “concentrazione selettiva” degli investimenti e delle attività a prevalente
contenuto immateriale, con tendenza alla complessificazione delle relazioni intranodali all’interno del
sistema e internodali tra i sistemi nazionali, europei, mondiali;
9
le imprese hanno modelli organizzativi sempre più basati sull’outsourcing. Richiedono quindi
l’efficienza complessiva del sistema urbano, servizi qualificati alle imprese, attività di R&S, servizi
finanziari di elevato standing qualitativo, ma anche un’amministrazione efficiente, dotata di una
struttura organizzativa adeguata ai tempi, in grado di rispondere con successo e con rapidità alle
domande di una imprenditorialità sempre più attenta ed esigente;
9
se la competizione tra Paesi diventa sempre più anche una competizione tra sistemi territoriali locali e
tra città, elevato è il rischio che attività e funzioni a prevalente contenuto immateriale, a elevato valore
aggiunto, si delocalizzino altrove, là dove sono presenti migliori economie di urbanizzazione e
maggiore efficienza del sistema amministrativo, dato che il vantaggio competitivo di una città si
raggiunge anche con la capacità dell’Amministrazione di:
−
formulare efficaci strategie di sviluppo (e qui entra la capacità progettuale del management);
−
attuare azioni mirate in grado di supportare tali strategie (qui entra la capacità attuativa e
gestionale del management);
−
promuovere politiche attive per garantire livelli di “efficienza competitiva” in grado di favorire lo
sviluppo urbano (qui entra la crescita culturale del management).
Negli ultimi decenni l’analisi economica e sociale si è dotata in misura crescente di tecniche e di metodologie
statistiche di rilevazione per definire e misurare le performance dei sistemi economici locali.
Agli indicatori socioeconomici nel corso degli anni si sono affiancati quelli di contesto ambientale ecologico
(livello delle pressioni, aree verdi, smaltimento rifiuti, qualità dell’aria, acqua, suolo) e si sono cominciati
ricercare metodi di sintesi per la definizione di indicatori aggregati di benessere sociale, qualità della vita,
sostenibilità. Nell’ultimo decennio si sono diffusi anche indicatori complessivi di competitività territoriale e di
attrattività, parallelamente all’esplosione degli scambi commerciali e finanziari tra paesi e territori che
rappresentano l’epifenomeno del processo di globalizzazione.
Dinamiche della competitività
Per misurare il livello di competitività dei sistemi territoriali locali sono stati formulati alcuni assunti di base. In
particolare, si è rilevato come in Italia, a partire soprattutto dall’ultimo ventennio, i sistemi urbani sono stati
interessati da profonde trasformazioni nel sistema produttivo, generate in buona misura da processi di
terziarizzazione dell’economia. Con l’aumentata mobilità dei fattori di produzione e con le nuove tecnologie
dell’informazione e della comunicazione, le aziende sono sempre più orientate a concentrare nelle città
attività e funzioni ad elevato contenuto immateriale e ad alto valore aggiunto. Questi processi di
concentrazione di funzioni complesse nelle aree urbane si attuano apparentemente in contrapposizione alla
crescita ed alla diffusione delle nuove tecnologie dell’informazione che per molti avrebbero dovuto
21
rappresentare, unitamente ai processi di globalizzazione e d’integrazione finanziaria, il definitivo
ridimensionamento del ruolo delle grandi città e, in parte, il loro declino. Si registra, di fatto,
un’intensificazione della “concentrazione selettiva” degli investimenti e delle attività a prevalente contenuto
immateriale non solo nelle aree metropolitane e nelle grandi città, ma, anche se in misura minore, nelle città
medie.
La “concentrazione selettiva” degli investimenti, la forte intersezione tra funzioni che possono essere
contemporaneamente soggetti erogatori o fruitori di altri servizi, i confini sempre più labili tra struttura della
domanda e dell’offerta, gli effetti di causazione circolare e cumulativa di derivazione myrdalliana che si
generano tra domanda e offerta di servizi alle imprese, tutti questi fattori modificano gli equilibri delle città e
introducono fattori di competitività che difficilmente possono essere identificati in modo univoco. Alcune delle
ipotesi avanzate sull’organizzazione produttiva mondiale all’inizio di quella che è stata da alcuni denominata
come la terza rivoluzione industriale, si sono sgretolate ed, anzi, hanno sortito effetti opposti. Mentre il
mondo si integra economicamente, le singole parti divengono più numerose, più piccole e più importanti.
L’economia globale cresce mentre la dimensione delle sue componenti si riduce. Il cosidetto “effetto ODD”
(Outsourcing, Delayering, Deconstruction) incide sul rimodellamento delle strutture organizzative delle grandi
imprese, determina l’eliminazione dei livelli gerarchici e l’esternalizzazione di molte funzioni aziendali, spinge
le attività direzionali, gestionali e di controllo delle grandi imprese a sostituire, alle economie di scala, le
economie di portata, che si basano sulla ricerca della dimensione ottimale in termini di sinergie, di flessibilità,
di velocità, di efficienza.
Anche l’efficienza della Pubblica Amministrazione costituisce oggi fattore strategico per le città che devono
svolgere un ruolo attivo nello scenario internazionale, unitamente alla presenza di manodopera
professionalmente qualificata, di management di elevato profilo, di personale specializzato nella ricerca
tecnologica, di capacità imprenditoriali, fattori questi che determinano una concentrazione di conoscenze
scientifiche, economiche, culturali, manageriali, di capitale umano. Questi fattori vanno a costituire quel
sistema complesso definibile come urban atmosphere che rappresenta la base su cui cresce e si rafforza la
business community e che concorre - unitamente ai fattori classici delle economie di urbanizzazione, alle
dotazioni infrastrutturali, alle prestazioni dei servizi pubblici, alle caratteristiche qualitative dell’ambiente
urbano, alle componenti del tessuto sociale in cui microcriminalità e criminalità organizzata giocano, almeno
in alcune aree del Paese, un ruolo non trascurabile nell’abbattimento delle capacità competitive dei sistemi
locali di produzione e nel condizionare le scelte localizzative delle attività – a costituire quel complesso di
elementi che permettono di valutare il posizionamento competitivo di un’area.
E’ cosa ormai nota che il nuovo paradigma tecnico-economico dell’Information Technology incide
profondamente sulla formazione di processi d’internazionalizzazione delle imprese e di globalizzazione
dell’economia. Una parte significativa dei movimenti internazionali dei capitali si attua in investimenti esteri
diretti, ossia in flussi internazionali di capitali attraverso cui una impresa di un Paese crea od espande la
propria attività in un'altra nazione. Le città e le grandi aree urbane come nodi di reti strutturate a diverse
scale (regionali, nazionali, internazionali, planetarie) costituiscono il supporto su cui si costruiscono e si
rafforzano i vantaggi competitivi che derivano, in misura sempre maggiore, dalla capacità di elaborare,
produrre, scambiare innovazioni e informazioni e di collocarsi all’interno di traiettorie tecnologiche e di
frontiere funzionali che rappresentano il principale fattore di spinta per la crescita e lo sviluppo regionale.
L'interdipendenza dei fenomeni economici e sociali e la competizione diretta tra i diversi sistemi si manifesta
sia a livello microeconomico, come competizione tra imprese, sia a livello mesoeconomico, come sentiero
spaziale di diffusione dei processi innovativi, sia a livello macroeconomico, come risultato di alcuni vincoli
che si manifestano per effetto delle performance aggregate del sistema, indipendentemente dalle condizioni
delle singole economie urbane.
L’aggregazione spaziale di attività innovative ad elevato valore aggiunto nel campo della produzione
immateriale, determina, soprattutto nelle grandi aree urbane, la concentrazione di attività direzionali,
gestionali e di controllo, di servizi alle imprese di assetto e di tipo strategico, di attività scientifiche e
tecnologiche, di attività di R&S, che hanno attivato processi cumulativi di agglomerazione spaziale della
capacità innovativa, la nascita di nuove imprese innovative, accelerate capacità di apprendimento nella
appropriazione delle "opportunità tecnologiche" disponibili, circolarità di relazioni causali tra attività
innovative delle imprese e loro performance, crescente importanza di processi di "selection environment",
ampliati alla componente spaziale e interpretati come il complesso di fattori, spazialmente localizzati, che
operano come stimolo o come vincolo rispetto a una particolare traiettoria tecnologica.
La localizzazione differenziata di questo complesso di fattori permette di misurare rilevanti divari
interregionali e intraregionali dovuti, in buona misura, ai differenziali di sviluppo delle città, al grado di
organizzazione delle reti, al ruolo sempre più rilevante della dimensione territoriale come luogo di produzione
di informazione e di innovazione.
La progressiva concentrazione del potere decisionale in campo economico, la capacità di attrarre organismi
e sedi d’imprese straniere, banche, istituzioni finanziarie, organizzazioni internazionali, la crescente
integrazione economica internazionale, caratterizzata da flussi di beni, capitali, informazioni, si realizza se
accompagnata da uno sviluppo locale altamente dinamico di servizi alle imprese di elevato livello qualitativo,
22
di attività legate alla produzione di informazioni e di tecnologie, dalla presenza di grandi reti high tech e di
servizi di punta nel campo finanziario ma anche da una Pubblica Amministrazione in grado di orientare
investimenti sulla base di processi di programmazione, pianificazione, controllo.
Per l’affermazione di un sistema locale nel sistema globale, giocano un ruolo rilevante le organizzazioni
incubatrici in cui gli attori che operano nella città hanno maturato la propria esperienza lavorativa e le
capacità degli imprenditori di riconoscere le opportunità di profitti e le possibilità di realizzazione della
business idea. Sul prerequisito di una cultura imprenditoriale, di un capitale intellettuale e della interazione
tra capitale mentale e materiale, si innestano alcuni fattori strategici per la città competitiva nei processi di
globalizzazione:
il selection environment, interpretabile come "un complesso di fattori che operano come stimolo o
come vincolo rispetto ad una particolare traiettoria tecnologica, ivi compresi gli atteggiamenti dei
decision makers locali rispetto agli sforzi innovativi" (Molle, 1984);
la presenza di effetti cumulativi di apprendimento, di affermazione di standard tecnologici dominanti, e
la conseguente accelerata diffusione delle tecnologie dell’informazione;
la presenza di processi cumulativi di spin off, che incidono in modo decisivo sulla riorganizzazione
aziendale basata sull’out sourcing. La nascita di nuove imprese per spin off, per la maggiorparte rivolte
alle nuove tecnologie ed alle funzioni consulenziali d’azienda e finanziarie, in genere ad economie
esterne, determina l’ambiente favorevole per la localizzazione implicita od esplicita di altre aziende,
prevalentemente ad economie esterne che, nel loro complesso, forniscono alle attività che operano
nell’area urbana gli strumenti per mantenere e\o acquisire e\o incrementare la loro capacità
competitiva. Si ridefiscono, in tal modo, i vantaggi comparati delle città come luogo ideale per la
valorizzazione della produzione, in particolare di quella immateriale, in grado di formare e riprodurre
capacità professionali e imprenditoriale, management, tecnici ad elevata specializzazione, in cui gioca
un ruolo rilevante la qualità della vita;
lo sviluppo elevato delle joint venture e degli accordi tra imprese interne ed esterne alla città,
soprattutto nelle attività ad elevata tecnologia e information intensive, decisivi per
l’internazionalizzazione delle aziende e, quindi, della città;
le elevate opportunità, da parte delle imprese, di posizionarsi su frontiere funzionali e tecnologiche e
su specializzazioni spinte, necessarie per contrastare l’instabilità tecnologica e di mercato dei settori in
cui operano, le asimmetrie dei soggetti coinvolti, la variabilità della convergenza organizzativa, i cicli di
vita dei prodotti high tech sempre più brevi e tronchi, e i paralleli cicli di vita degli accordi, anch’essi
brevi e caratterizzati da elevata instabilità.
Lo sviluppo di questi fattori, come già osservato, è in qualche misura legato al ruolo svolto delle
Amministrazioni locali, sia in termini di efficienza sul versante della erogazione di servizi pubblici locali, sia
per quanto riguarda le capacità di programmare e pianificare investimenti in grado di rafforzare/mantenere i
punti di forza che sono considerati strategici per la competitività del sistema urbano e di
eliminare/ridurre/mitigare/eliminare i punti di debolezza che possono incidere sulla minore appetibilità della
città da parte di investitori esterni. Parte di queste funzioni sono state valutate operando un’analisi dei bilanci
comunali.
Dato che la competitività di una città - concetto squisitamente dinamico - è espressa in termini relativi rispetto
ad altri competitors, l’Amministrazione deve intervenire su un mix di fattori in relazione ai punti di forza e di
debolezza, mettendo in relazione variabili di tipo strutturale che costituiscono il sistema urbano, con variabili
dinamiche che individuano i trend e le performance per attivare processi di cambiamento e di innovazione
come fattore dinamico della generazione e della riproduzione dei vantaggi competitivi. Di fatto, si tratta
d’individuare le dynamic capabilities ossia le capacità di un territorio di attivare processi orientati a
valorizzare le risorse esistenti e ad implementare nuove strategie di sviluppo, identificando i core
competences urbani.
Rappresentazioni territoriali
Il quadro che emerge dalle analisi effettuate orienta alcune riflessioni in merito ai livelli di competitività
territoriale misurati e introduce alcune chiavi di lettura che possono differire dalle impostazioni usualmente
utilizzate:
a)
in primo luogo, ai processi di polarizzazione terziaria si stanno sostituendo processi selettivi di
concentrazione di attività a prevalente contenuto intellettuale e ad alto valore aggiunto su sistemi
urbani reticolari che raggiungono elevati livelli di complessità e in cui alcuni dei fattori chiave sono
l’efficienza del sistema delle infrastrutture interne intranodo, l’accessibilità ai principali snodi europei e
mondiali, la qualità della vita (termine sintetico in cui concorrono diverse tipologie di aspetti,
dall’efficienza dei servizi pubblici alla disponibilità di infrastrutture per il tempo libero, ai servizi culturali,
alla sicurezza, ecc.). Questi processi interessano prevalentemente aree complesse (alcuni sistemi
metropolitani, alcuni sistemi urbani di medie dimensioni, alcune città inserite in contesti metropolitani).
In tal senso, non va infatti trascurato che mentre alcune aree metropolitane hanno una struttura
reticolare multipolare ampia, non riconducibile solo al core, altre aree urbane di fatto mostrano
23
processi di polarizzazione prevalentemente nella città di riferimento. Inoltre, i fattori misurati che
generano competitività territoriale sono da un lato quelli sopracitati, dall’altro le stesse attività riferite ai
servizi alle imprese di tipo strategico e di assetto, le funzioni finanziarie, assicurative, di transazione, di
controllo, che costituiscono – unitamente alle funzioni direzionali e gestionali – la domanda di
economie di urbanizzazione e, parallelamente, l’offerta, secondo un processo di causazione circolare
e cumulativa ascendente. La competitività territoriale che emerge è quindi funzione non solo del
sistema infrastrutturale e dei servizi presenti ma anche del sistema di attività che garantiscono all’area
un maggiore o minore appetibilità.
b)
Diversi sono i fattori - sia per quanto riguarda la competitività territoriale che aziendale - relativi ai
sistemi produttivi locali che possono assumere connotazioni molto diverse e che non permettono di
essere trattati in modo omogeneo.
Per alcuni di questi sistemi, i punti di debolezza si focalizzano su un mercato interno e un export
esposto verso prodotti a basso valore aggiunto - ossia su quei prodotti in cui la competitività si esercita
sul prezzo più che sulla qualità, tanto da essere facilmente sostituiti dalle produzioni dell’est del mondo
- e su l’accresciuta disuguaglianza nella distribuzione del reddito che contribuisce a frenare i consumi:
le significative contrazioni della capacità di spesa non solo della classe operaia e impiegatizia, ma
anche della cosiddetta middle class determina una domanda sempre più forte di prodotti di bassa
qualità, contraendo la domanda interna per questo tipo di merci e rafforzando parallelamente le
importazioni. In questo caso, analisi settoriali per individuare i comparti tendenzialmente più dinamici
secndo la formula classica non sono appropriate dato che non è la dinamicità del settore a
determinare la competitività dell’impresa né tanto meno l’efficienza aziendale quanto piuttosto il
riposizionamento strategico su produzioni orientate a target diversi di domanda e di prezzo. Di
conseguenza, migliorare la competitività dei sistemi territoriali di riferimento in termini di infrastrutture e
di servizi orientati al tessuto delle PMI potrebbe non generare alcun effetto positivo né per le aziende
presenti né in termini di maggiore appetibilità dell’area per insediamenti produttivi. Elemento chiave
diventa piuttosto una forte politica industriale in cui R&S ma soprattutto diverse caratteristiche del
prodotto siano in grado di riposizionare tali imprese su target di domanda superiori, favorite dai
processi di globalizzazione e dall’aumentata domanda mondiale di prodotti di qualità;
c)
va tenuto inoltre presente che finora le imprese distrettuali hanno manifestato percorsi di
riorganizzazione internazionale delle proprie catene di fornitura così come delle reti commerciali
attraverso l’implementazione di strategie autonome rispetto al proprio sistema di appartenenza,
enfatizzando la capacità di muoversi in modo tendenzialmente indipendente nello scenario
internazionale. Tuttavia, questo processo di apertura dei sistemi di sviluppo locale e, più in generale,
dei territori, ha incontrato anche notevoli difficoltà per tutti quegli aspetti (infrastrutture, servizi, strutture
di supporto) in cui le imprese non sono in grado singolarmente di generare quelle condizioni di
contesto necessarie a rendere sostenibili tali strategie di estensione delle reti locali. A fronte di
problematiche crescenti riscontrate dagli operatori economici nell’affrontare i processi di
internazionalizzazione in assenza di un quadro generale di azione unitario e di specifiche iniziative di
supporto adeguate, rispetto alle dinamiche imprenditoriali autonome, si rileva l’esigenza di approcciare
in modo integrato e sistematico questo percorso di ridefinizione di attività, ruoli e confini tra l’ambito
territoriale locale e l’ambito internazionale, dei Paesi di destinazione dell’internazionalizzazione.
Nello scenario di un’economia che diventa globale e di un contesto, di significativa integrazione
europea, le dinamiche dei sistemi di sviluppo locale rappresentano un’area di primaria importanza per
la definizione e l’implementazione di rinnovate politiche economiche e di innovazione. I nostri distretti
industriali, specializzati nei comparti del Made in Italy (casa-arredo, sistema moda,
meccanica/impiantistica), stanno progressivamente ricomponendo, riorganizzando le proprie
competenze e attività produttive, spingendo verso una trasformazione delle specializzazioni dei
territori sia su base locale che a livello nazionale ed internazionale;
d)
questo percorso evolutivo non è però al momento né scontato né soprattutto ancora concluso, in un
quadro di ridefinizione delle basi dei vantaggi competitivi a livello locale, nazionale ed internazionale.
In questa prospettiva, la definizione di linee di azione e di intervento in grado di facilitare in modo
adeguato le evoluzioni che si stanno manifestando, così come di sostenere adeguatamente il tessuto
di piccole e medie imprese coinvolte, se da un parte devono avere l’obiettivo di facilitare e guidare il
processo di internazionalizzazione in atto rispetto ai territori di destinazione, attraverso nuove politiche
e nuovi strumenti attuativi probabilmente in partnership con le istituzioni locali, dall’altra parte devono
pensare e gestire nuove e innovative politiche di marketing territoriale, nella logica dell’attrattività, dei
territori di partenza.
Le dinamiche di internazionalizzazione rappresentano per i territori di partenza una grande opportunità
per rilanciare e riqualificare, in un’ottica di innovazione, le specificità e le peculiarità dei territori per
24
favorire e sostenere una nuova fase di slancio economico e produttivo, oltre che naturalmente di
carattere sociale, dato che:
−
la bassa capacità di innovazione del sistema produttivo italiano viene talora collegata a fattori
strutturali - prevalenza di piccole e medie imprese, specializzazione produttiva orientata verso
settori con intensità tecnologica medio-bassa, minore qualità del capitale umano. Agli stessi
fattori sarebbe dovuta anche la bassa capacità di esportazione;
−
la prevalenza di piccole e medie imprese tende, a parità di tutto il resto, a ridurre le spese di
ricerca, l’innovazione di prodotto e l’adozione di tecnologie gestionali basate su codifiche e
standard informativi, tutti più bassi nelle piccole imprese. Le imprese manifatturiere fino a 100
addetti, che in Italia occupano il 66% degli addetti totali, coprono soltanto il 5,4% della spesa in
R&S dell’industria, mentre quasi tre quarti della spesa è compiuta dalle imprese oltre 250
addetti. I fattori strutturali condizionano, d’altra parte, anche le possibilità di sviluppo delle
tecnologie informatiche e di comunicazione, i cui riflessi sulla produttività risultano appropriabili
in misura maggiore da imprese di grandi dimensioni e caratterizzate da un elevato capitale
umano. Ma il ritardo innovativo è solo in parte spiegato dalla struttura dimensionale;
−
considerazione analoga vale per la specializzazione produttiva in settori maturi. Alcuni
sostengono che la bassa capacità innovativa sia il risultato di una composizione settoriale
dell’industria italiana sfavorevole all’attuale paradigma tecnologico e alle tendenze in atto,
perché concentrata in produzioni a basso contenuto tecnologico[1] o a bassa intensità di
manodopera qualificata. Nel nostro Paese solo il 7,2% degli addetti manifatturieri opera nei
settori high-tech e il peso di tali settori sul totale del valore aggiunto manifatturiero è pari al 10%,
contro una media europea che si aggira intorno al 19% e che, in alcuni casi (Svezia, Regno
Unito, Finlandia), raggiunge valori più elevati;
−
si registra la carenza di un “sistema di reti” e relazioni tra imprese e tra sistema di imprese e
attori istituzionali. In Italia sono rari gli accordi per l’innovazione e mancano i network innovativi
che potrebbero fare superare alle PMI le difficoltà concernenti il basso livello di capitale umano
interno;
−
vi è un gap tra sistema di imprese e mondo della ricerca. Mancano reti che colleghino la ricerca
con le aziende interessate, sia nella fase di identificazione del bisogno e dell’avvio della fase
progettuale, sia nella fase finale di valorizzazione dell’esperienza realizzata;
−
la mancanza del sistema di relazioni incide anche sulla capacità di competere sui mercati
internazionali. In ambito internazionale, i rapporti partenariali sono, spesso, poco ”strutturati”,
anche in situazioni in cui relazioni partenariali sono comunque presenti. A questo si deve
aggiungere un’attività di promozione all’estero (anche istituzionale) e di coordinamento delle
iniziative del territorio spesso insufficiente e poco strutturata; il che ha portato al moltiplicarsi di
iniziative da parte di attori diversi (anche non specializzati) con risultati, purtroppo, modesti;
−
oltre alla bassa capacità di innovazione, un altro fattore che ha contribuito a determinare la
stagnazione della produttività del sistema produttivo italiano è senza dubbio rappresentato
dall’inefficienza del mercato dei capitali;
−
la qualità dei servizi di trasporto presenta notevoli disparità tra le due aree del paese e
all’interno di ciascuna area. Nel Mezzogiorno, in particolare, non si può ancora parlare di un
“sistema dei trasporti” in quanto reti e servizi non sono compiutamente sviluppati e fra loro
integrati, mancano standard omogenei di qualità dei servizi, mancano connessioni decisive fra
le grandi reti.
Valutazioni di prospettiva
Per la valutazione della competitività dei sistemi produttivi e per una corretta interpretazione dei fattori che
possono generare tale competitività, si deve tenere presente che i processi di internazionalizzazione dei
sistemi di PMI stanno seguendo – sia pure con le dovute differenziazioni e con specificità territoriali – sentieri
analoghi e che questi sentieri – che contengono grandi rischi ma anche forti opportunità – vadano gestiti,
supportati e soprattutto guidati dalle PA con politiche ad alta valenza strategica e di forte impatto, il cui focus
sono le politiche di supporto ai processi di terziarizzazione dell’economia di sistemi produttivi locali e il
rafforzamento delle relazioni istituzionali transnazionali.
Ad oggi non sono adeguatamente approfondite le implicazioni e gli effetti che i processi di
internazionalizzazione legati alla delocalizzazione generano sui territori di origine, né sono delineate
adeguate politiche di sviluppo che mirino a capire come e in che modo, attraverso quali investimenti,
incentivi e sostegni, il sistema economico debba traslare da una produzione a prevalente contenuto fisico ad
una a prevalente contenuto intellettuale.
Che i sistemi di PMI abbiano subito profonde trasformazioni ed evoluzioni negli ultimi venti anni è noto. E
che alcuni in particolare stiano attraversando un momento non facile, è opinione largamente condivisa.
I sistemi produttivi locali anche delle aree più significative della Terza Italia, che tanto hanno contribuito al
rafforzamento del made in Italy, sono in affanno, soprattutto per due ordini di motivi:
25
9
9
perseguono prevalentemente strategie di efficienza, basate sulla competitività da prezzo;
non sviluppano adeguatamente strategie di efficacia finalizzate alla innovazione e alla qualità dei
prodotti.
Emergono peraltro per alcuni sistemi produttivi locali alcuni aspetti confortanti sulle potenzialità delle PMI e
che orientano le politiche di investimento non solo su reti infrastrutturali ma anche su dotazioni di servizi alle
imprese e di attività di R&S :
−
la capacità di una buona percentuale di PMI di presidiare efficacemente i mercati esteri ricorrendo ad
un mix di strumenti – vedi le formule di contoterzismo, le reti di forniture – che prescindono almeno in
parte dagli IDE;
−
nei sistemi economici locali in cui è presente una maggiore propensione alla rilocalizzazione,
incrementi di manodopera qualificata per attività a prevalente contenuto intellettuale (prime forme di
terziarizzazione);
−
si affermano PMI che effettuano:
♦
l’apertura commerciale nei paesi esteri attraverso strutture commerciali,
♦
l’apertura della catena del valore a monte attraverso il ricorso a fornitori su scala
internazionale,
♦
il presidio di funzioni specifiche quali il governo ella rete informatica e logistica;
♦
investimenti in R&S,
Non è casuale la presenza all’interno di sistemi produttivi locali di distretti industriali di un elevato numero di
PMI che sono a in posizioni di rilievo e di una quota significativa che sono leader mondiale di nicchia.
Questo quadro fa emergere modelli di comportamento differenziati delle PMI, perchè delinea in modo chiaro
modalità e contenuti dei processi di internazionalizzazione dei sistemi di PMI italiane.
Volendo
schematizzare, possiamo dire che:
9
emerge un certo numero di sistemi locali di produzione che sono posizionati su prodotti maturi, con
tecnologie standardizzate, ridotta propensione all’innovazione di prodotto, di processo, di
organizzazione, in cui l’esposizione alla concorrenza è soprattutto legata a fattori di prezzo più che di
qualità. Queste aziende si internazionalizzano in molti casi delocalizzando parti della catena del valore
delle produzioni soprattutto in PVS, dato che l’esigenza principale è acquisire competitività da prezzo,
riducendo i costi di produzione, in particolare del lavoro. E’ il caso delle delocalizzazione nei paesi
balcanici, in alcuni paesi dell’Europa est meridionale, e in quelli del bacino del mediterraneo.
In questo caso, politiche infrastrutturali miranti a migliorare la dotazione possono risultare ininfluenti se
non si interviene con forza sul modello di produzione e soprattutto se non si attuano significative
innovazioni di prodotto soprattutto sul versante della qualità e del target di domanda;
9
altri sistemi di PMI puntano sulla qualità dei prodotti e sull’innovazione. Per restare competitivi ed
attuare strategie espansive, stringono alleanze per acquisire tecnologie, per entrare in nuovi mercati,
per ridurre i costi della R&S, per sfruttare economie di scala. Queste imprese possiamo dire che si
internazionalizzano attuando le modalità più evolute:
si costituiscono in reti internazionali (dalle costellazioni ai network strategici, alle reti di impresa)
attraverso filiazioni, nascita di nuove aziende, acquisizioni, fusioni, joint venture per la
produzione e per lo sviluppo tecnologico integrato,
adottano innovazioni coordinate nelle filiere produttive;
effettuano investimenti diretti per acquisire, controllare, partecipare filiali o aziende localizzate
al di fuori dei territori nazionali in grado di essere complementari ai propri sistemi di produzione.
E’ questo il modello che prefigura un processo di internazionalizzazione dei sistemi di PMI in Paesi
con economie più avanzate e che rappresenta anche il migliore modello di sviluppo per i territori di
origine a patto che restino in loco sviluppandosi, le parti della catena del valore che afferiscono alla
progettazione, al design, alla tecnologia, allo sviluppo del know how e delle competenze, alla
commercializzazione.
Di fatto, in questo modello vi sono le migliori premesse per lo sviluppo di un processo di
terziarizzazione dei sistemi produttivi locali.
Di conseguenza, azioni pubbliche che agiscano sulle prestazioni del sistema territoriale per migliorare
la dotazione del capitale fisso e per rafforzare il riposizionamento strategico rappresentano una
strategia ineludibile che deve tuttavia seguire sentieri che tengano conto del processo di
trasformazione del modello di produzione e della terziarizzazione dei sistemi produttivi locali in cui il
rafforzamento domestico delle attività di progettazione, sviluppo nuove tecnologie, controllo di qualità,
marketing, distribuzione, commercializzazione e servizi delineano un cambiamento del modello di
sviluppo che da estensivo (dove la crescita è funzione crescente della quantità dei fattori terra,
capitale, lavoro impiegati nella produzione) diventa intensivo, caratterizzato dall’aumento di
produttività nell’uso dei fattori.
26
5. Macroterritori per l’Europa
Il territorio italiano può venire ulteriormente articolato nella prospettiva dei grandi ambiti di riferimento delle
politiche comunitarie nonché della costruzione di grandi sistemi funzionali competitivi a scala internazionale.
La ricerca SIU propone l’individuazione di Grandi ambiti territoriali delle politiche comunitarie (GAT),
corrispondenti a spazi omogenei con riferimento all’applicazione delle politiche territoriali di livello
comunitario come, principalmente, le Reti e i Corridoi transeeuropei, i Fondi strutturali, le iniziative di
cooperazione transnazionale per lo sviluppo del territorio europeo. Tali grandi aggregati regionali sono anche
gli spazi di una governance verticale e orizzontale che mira a integrare queste politiche di livello comunitario
con quelle nazionali, regionali e locali che operano entro gli stressi ambiti.
Lo scenario prefigurato per i GAT individua tre macroterritori : la regione padano-alpina, attraversata
longitudinalmente dal Corridoio V e trasversalmente dal Corridoio dei Due Mari e dal Corridoio I; la penisola
centrale, strutturata longitudinalmente attorno al Corridoio I e trasversalmente dalle connessioni tirrenicoadriatiche; e il Mezzogiorno, interessato contemporaneamente dal Corridoio I, dal Corridoio VIII e da quello
Meridiano, in progetto. (vedi fig. 1)
Figura 1: i Grandi Ambiti Territoriali (GAT)
Invece per i SiMaF si delineano 5 macroterritori che possono raggiungere la massa di potenziale economico
necessaria per svolgere il ruolo di zone di integrazione economica nell’economia mondiale (come
raccomandato dallo SSSE ) e, nello stesso tempo, sufficientemente circoscritti e compatti da poter
sviluppare e mantenere al proprio interno una divisione funzionale tra i nodi principali (aree metropolitane,
città, distretti, cluster produttivi) basata su specializzazione e complementarietà. ( fig.2)
La tab.1 allegata sintetizza le caratteristiche principali di ciascun aggregato evidenziando i punti di forza e di
debolezza ai fini della loro costruzione come Sistemi Macroregionali Funzionali.
I criteri utilizzati per la loro individuazione permettono di indicare, in prima approssimazione, quelle
caratteristiche socio-economiche e della progettualità in grado di incidere positivamente sulla coesione
interna e sulla competitività del sistema.
Le caratteristiche di massa e di potenziale economico indicano se il sistema potrà raggiungere la massa
critica per competere con successo sullo scenario nazionale e internazionale. La connettività, interna e
esterna, non è intesa solo come dotazione infrastrutturale ma anche come grado di connessione rispetto ai
territori più dinamici e competitivi del centro e nord Europa. L’ultimo criterio valuta invece la governance e la
progettualità comune, per verificare il grado di coesione del sistema e la sua capacità di agire come attore
collettivo, nella messa in valore delle sue risorse territoriali.
27
Figura 2: i Sistemi Macroregionali Funzionali (SiMaF)
28
Tabella 1: Caratteri dei SiMaF
MASSA e POTENZIALE
ECONOMICO
CONNETTIVITÀ
INTERNA
Il sistema comprende tre aree
metropolitane forti (le MEGA di
Milano, Torino e Genova) e
presenta una buona dotazione
di attività terziarie avanzate e
di attività produttive basate su
ricerca e innovazione.
Infrastrutturale
in generale buon livello di
connettività in via di
potenziamento per la
realizzazione dei due corridoi
intermodali V e dei Due Mari.
- AC/AV (Torino-Milano,
Genova- Alessandria e in
prospettiva Aosta-Martigny)
Completamento infrastrutture
ferroviarie e autostrade, e
sistematizzazione centri
intermodali e poli logistici per
l’interscambio delle merci.
Massa
2
Superficie terr: 40.228 km
Popolazione: 11.238.320
Potenziale economico
Popolazione attiva: 5.401.433
Occupati: 4.583.643
NORD OVEST
Territori snodo
- Torino
- Grande Milano
- Novara
- Genova – Alessandria
CONNETTIVITÀ ESTERNA
Funzionale
- relazioni istituzionali esistenti
soprattutto fra Torino e Milano
(es. Alta Scuola Politecnica,
Master post universitari)
- relazioni economiche
produttive fra le imprese.
Infrastrutturale
piattaforma logistica multimodale
completa
Corridoi:
- V (apertura a ovest);
- Due Mari (collegamento Nord
Sud e apertura verso il
Mediterraneo);
Ten:
- Autostrade del mare: Mare
d’Europa Sud Ovest (apertura
verso il Mediterraneo e
possibilità di legarsi alle rotte del
Mare d’Europa Sud Est e al Mar
Nero-Oriente);
- Complesso sistema
aeroportuale (5 aeroporti
internazionali);
- Porto di Genova e retroporto
Funzionale
Interreg
- Interreg IIIA Italia-Francia
ALCOTRA
- Interreg IIIB Spazio Alpino
- Interreg IIIB Medocc
- Interreg IIIB Cadses
- Interreg IIIB Mediterraneo
Occidentale
- Interreg IIIC zona sud
29
GOVERNANCE e PROGETTUALITÀ
-
Compresenza di 2 progetti per la
realizzazione di una macroregione
policentrica:
Torino – Milano - Genova2010
Nord Ovest: Province in Rete
(costruzione di governance
multilivello e attivazione di relazioni
funzionali fra città e territori).
Il sistema si fonda su
un’armatura dinamica di città
medie e piccole e su un
tessuto di imprese piccole e
medie strutturate in distretti
che presentano alcune riticità
sul piano dell’organizzazione
interna e dell’innovazione
tecnologica.
Infrastrutturale
potenzialemento delle
connessioni interne legate al
passaggio del Corridoio V e del
Corridoio I ( es AC/AV BolognaFirenze, l’autostrada MilanoVerona, il collegamento TriesteLubiana, l’asse BrenneroBergamo-Milano).
Infrastrutturale
Corridoi:
- V (apertura verso est)
- I (collegamento Nord Sud)
Massa
2
Superficie terr: 81.671 km
Popolazione: 18.047.559
Funzionale
- relazioni economiche
produttive fra le imprese in
gran parte a scala subregionale
Funzionale
Interreg
- Interreg IIIA Italia-Svizzera
- Interreg IIIA Italia-Austria
- Interreg IIIA Italia-Slovenia
- Interreg IIIB SPazio Alpino
- Interreg IIIB Cadses
- Interreg IIIC zona est
Potenziale economico
Popolazione attiva: 8.423.573
Occupati: 8.057.224
NORD EST
Territori snodo
- Grande Milano
- Brescia
- Verona
- Bolzano – Trento
- Venezia – Padova – Treviso
- Trieste – Gorizia
- Bologna – Modena
30
Ten
- Autostrade del Mare: Mare
d’Europa Sud Est (apertura
verso l’est e il Mediterraneo)
-
Fondazione del Nord Est (legata
soprattutto alle attività produttive).
Progettualità comune legata alla
realizzazione dei Corridoi V e I e
alle esigenze di mobilità legate alle
esportazioni verso il resto d’Italia e
verso l’estero.
-
CENTRO
Massa
2
Superficie terr: 69.142 km
Popolazione: 12.545.231
Infrastrutturale
Ten
- Corridoio Adriatico
Infrastrutturale
Corridoi:
- I (collegamento Nord Sud)
Potenziale economico
Popolazione attiva: 5.179.174
Occupati: 4.690.969
Progetto SISTEMA aree
sottoutilizzate
- direttrice Umbria-Abruzzo;
Funzionale
Interreg
- Interreg IIIA Italia Balcani
- Interreg IIIB Cadses
- Interreg IIIB Mediterraneo
Occidentale
- Interreg IIIC zona sud (versante
tirrenico)
- Interreg IIIC zona est (versante
adriatico)
Infrastrutturale
- Deboli collegamenti
multimodali porti-ferrovie
(versante adriatico)
- Scarsa connessione su ferro
della direttrice strategica
tirrenico adriatica Napoli-Bari.
Infrastrutturale
Corridoi
Da potenziare lo sforzo comune
per la realizzazione dei corridoi:
- VIII (apertura verso i Balcani e
l’oriente e ruolo di Bari come
possibile gateway city)
- Meridiano
Territori snodo
- Firenze – Prato – Pistoia
- Pisa – Livorno
- Perugia
- Ancona – Falconara – Iesi
- Cheti – Pescara - Ortona
- Roma Ovest – Fiunicino –
Civitavecchia
- Roma Est
Massa
2
Superficie terr: 66.595 km
Popolazione: 7.766.816
Potenziale economico
Popolazione attiva: 6.170.481
Occupati: 4.931.896
SUD EST
Territori snodo
- Napoli – Caserta – Nola
- Bari – Brindisi – Taranto
Progetto SISTEMA aree
sottoutilizate
- conurbazione casertana
- sistema Sannio, Capitanata,
Irpinia, Molise;
- sistema Murge;
- arco salentino
Ten
- Corridoio Adriatico (anche se
scomparso dalla lista delle
priorità delle Ten riveste un
ruolo fondamentale per
31
Ten
- Possibilità di aggancio alle
autostrade del mare del Sud Est
e del Sud Ovest ma ritardo sulla
sua attuazione
Funzionale
Interreg
- Interreg IIIA Italia Albania
- Interreg IIIB Archi Med
- Interreg IIIB Cadses
- Interreg IIIB Mediterraneo
In generale, manca una
progettualità comune, soprattutto
per sfruttare strategicamente il
passaggio del Corridoio I e delle
Autostrade del Mare, per riattivare
il Corridoio Adriatico e per
collegare l’asse Tirreno a quello
Adriatico.
- In generale manca una
progettualità comune, che
dovrebbe invece attivarsi per
sfruttare strategicamente
soprattutto l’opportunità del
Corridoio VIII verso i Balcani, delle
sue possibili sinergia con il
Corridoio I (anche attraverso il
collegamento Bari Napoli) delle
Autostrade del Mare, del Sud Est e
del Sud Ovest, e della relazione
con il Corridoio Meridiano.
connessioni nord sud
soprattutto per Molise e
Puglia)
Occidentale
Interreg IIIC zona sud (versante
tirrenico)
- Interreg IIIC zona est (versante
adriatico)
-
Funzionali
reti fra atenei e fra atenei e
imprese
Massa
2
Superficie terr: 56.504 km
Popolazione: 7.705.418
Potenziale economico
Popolazione attiva: 2.821.088
Occupati: 2.111.809
SUD OVEST
Territori snodo
- Gioia Tauro
- Trapani – Palermo –
Termini Imerese
- Catania – Siracusa –
Ragusa
- Cagliari
Infrastrutturale
potenziamento infrastrutture
come “teste di ponte” del
corridoio Meridiano (assi stradali
e autostradali, ferroviari, porti,
aeroporti e sistema logistico)
Progetto SISTEMA aree
sottoutilizzate
- stretto calabro;
- Sicilia orientale;
- Sardegna centrale.
Funzionale
Politiche di rete per le risorse
culturali e naturali, per il sistema
dell’alta formazione e della
ricerca, per la riqualificazione
urbana e lo sviluppo locale
32
Infrastrutturale
Corridoi
- Meridiano
- I (collegamento con il Nord )
Ten
- High Level Group
- Autostrade del Mare d’Europa
del Sud Ovest
Funzionale
Interreg
- Interreg IIIA Italia Malta
- Interreg IIIA Italia Francia Isole
(Corsica, Sassari, Livorno)
- Interreg IIIB Archi Med
- Interreg IIIB Cadses
- Interreg IIIB Mediterraneo
Occidentale
- Interreg IIIC zona sud
-
Mancanza, in generale, di una
progettualità comune capace di
attivare processi di governance,
soprattutto in relazione alla
possibilità di valorizzare la
posizione fortemente di Sicilia e
Sardegna nell’ottica del Corridoio
Meridiano.
L’individuazione di due SiMaF nel Nord Italia e due nel Sud (rispetto alla classificazione a tre dei GAT)
permette di progettare e governare meglio le trasformazioni legate alle opportunità dei corridoi europei che
l’attraversano:
-
Nel caso del Nord Ovest gli interventi strutturali indicati nella delibera CIPE 121/2001, legati al
Corridoio V e al Corridoio dei Due Mari, prevedono il potenziamento delle grandi direttrici ferroviarie,
come l’AC/AV Torino Milano, dei valichi ferroviari e stradali in direzione dell’Europa occidentale e
settentrionale, delle infrastrutture intermodali attestate su importanti nodi di transito e di innesto dei
corridoi (il Porto di Genova e l’hub di Malpensa).
-
La domanda di mobilità del Nord Est è fortemente legata alla natura del suo sistema economico,
caratterizzato da esportazioni verso il resto d’Italia l’estero. A questa esigenza si contrappone però
un’offerta infrastrutturale insufficiente (Miitt, 2005) con ricadute negative anche sulla competitività
delle imprese. La presenza dei due corridoio (il V con l’apertura verso l’est e l’I con il collegamento
Nord Sud) condiziona gli interventi sul territorio che sono soprattutto diretti al rafforzamento dell’asse
adriatico, con il potenziamento delle infrastrutture stradali e ferroviarie, oltre al completamento
dell’asse orizzontale ad alta velocità ferroviaria del corridoio padano verso Est (ibidem).
-
I progetti di potenziamento delle infrastrutture del Centro Italia, come dei due sistemi del Sud, sono
invece da leggersi soprattutto come parte della strategia di risoluzione della perifericità e
dell’arretratezza del mezzogiorno italiano rispetto ai territori più dinamici e competitivi del centro e
del nord Europa.
Al riconoscimento dell’importanza strategica di queste connessioni, non corrispondono tuttavia
progettualità comuni fra regioni, né efficaci processi di governance in grado di incrementare la
coesione e la competitività dei sistemi, in relazioni alle opportunità offerte dai corridoio I e VIII e,
soprattutto, da quello Meridiano (in grado di valorizzare la posizione strategica di Sicilia e
Sardegna).
Lo scenario proposto dalla ricerca prefigura come i SiMaF possano strutturarsi attorno ai grandi Corridoi
europei e alle Autostrade del mare, sia le loro più specifiche e differenziate vocazioni transfrontaliere (interne
ed esterne) ( fig.3) .
Si evidenzia così il loro possibile ruolo nelle strategie nazionali e quello che, attraverso i SiMaF, l’Unione
europea potrebbe svolgere nello spazio balcanico e mediterraneo. In particolare si ipotizza che per il loro
tramite diventerebbe possibile valutare le eventuali priorità di intervento, come segnalato nella tab.2 allegata.
In particolare:
- le Strategie di Lisbona e Göteborg implicano un grosso sostegno dei SIMA del Mezzogiorno (dove
gli effetti tendenziali sono negativi);
- l’integrazione europea Est Ovest (l’Unione a 25) vede come prioritari gli investimenti nel Corridoio V
(SIMA Nord Ovest e Nord Est);
- l’integrazione transfrontaliera più impegnativa risulta essere quella trans-adriatica affidata soprattutto
ai SIMA Centro e Sud Est;
- la nuova PAC richiede politiche di sviluppo rurale rivolte soprattutto alle regioni del Mezzogiorno
dove esistono le potenzialità per una convergenza del loro sviluppo con quelle del Centro Nord;
- le TEN continentali rivelano la priorità dei corridoi principali e dei loro tratti secondari che innervano
tutto il territorio nazionale;
- le Autostrade del mare rappresentano una grande opportunità per l’intera penisola, con la necessità
di un forte sostegno per il mezzogiorno;
- nell’ottica dell’allargamento dell’Ue a 35 paesi e di politiche orientate all’integrazione dello spazio
mediterraneo si evidenzia il ruolo strategico che potrebbero svolgere i SIMA centro-meridionali,
attraverso il Corridoio VIII e il programma per il Corridoio Meridiano, che prevedono grossi
investimenti infrastrutturali in questi territori.
33
Figura 3: i SiMaF e le connessioni infrastrutturali
34
Tab. 2 - I SiMaF come strumenti di valutazione delle priorità di intervento comunitarie
NO
NE
C
SE
SO
ƒ Strategie di Lisbona
e Göteborg
++
+
+
-
--
ƒ Integrazione EstOvest Ue 25
+
++
+
ƒ Integrazione
transfrontaliera
+
++
+
+
+
+
+
++
++
+
++
++
+
-
-
++
++
+
++
++
+
++
++
++
+
++
+
+
++
++
ƒ PAC sviluppo rurale
ƒ Reti TEN
ƒ Autostrade del mare
ƒ Allargamento
35
ƒ Politiche
Mediterraneo
UE
6. Scenari di governance
L’esperienza dimostra quanto le politiche del territorio e delle infrastrutture in Italia rappresentino un terreno
insieme critico e cruciale per la sperimentazione di pratiche efficaci di governance di processi complessi. A
fronte di un volume degli investimenti apprezzabile, e di un insieme di scelte strategiche per molti aspetti già
compiute (sia da parte dell’Unione Europea che da parte del Governo, in particolare del MIT, e delle
Regioni), la capacità realizzativa e l’effettiva possibilità di governare strategicamente i processi, ma anche
l’integrazione delle scelte entro scenari condivisi sono stati nel complesso ridotti.
Ciò è dipeso da diverse cause, tra cui la oggettiva complessità delle reti di governance verticali e orizzontali
che ciascuno dei grandi progetti per il territorio italiano mette in gioco, la problematica integrazione
territoriale tra progetti e politiche di diversa natura, ma anche la limitata capacità di “regia strategica” da
parte degli attori in relazione ai conflitti emergenti, sia dal punto di vista del trattamento anticipato di tali
conflitti , sia in relazione alla definizione di adeguate politiche di compensazione e mitigazione.
Il contributo offerto dal MIT al quadro strategico nazionale ed in particolare la prospettiva delle “piattaforme”
sulla quale tale contributo si è strutturato rappresentano una occasione importante per provare a intervenire
su queste criticità e ad affermare una più efficace logica di governance delle scelte di assetto strategico per il
territorio italiano.
L’approccio delle piattaforme non rappresenta solamente un’ efficace rappresentazione delle possibilità di
“territorializzazione plurima” delle politiche (infrastrutturali, insediative, di sviluppo e coesione territoriale), ma
anche una possibilità concreta di sperimentare forme e pratiche di governance che siano in grado di rendere
insieme più efficace e trasparente l’iniziativa pubblica in un settore cruciale e critico dell’azione di governo.
In generale si può affermare che un’ impostazione delle politiche troppo orientata alla settorialità delle
realizzazioni infrastrutturali e alla “semplificazione” territoriale e istituzionale non è in grado di garantire
integrazione o gestione dei conflitti, ma nemmeno un livello adeguato di efficienza realizzativa.
Il modello di governance a cui ispirarsi non può che essere l’esito di un approccio che valorizza e mette al
lavoro la varietà: varietà dei territori, varietà delle reti degli attori, varietà istituzionale, varietà delle modalità
organizzative e gestionali messe in campo. Occorre assumere radicalmente la prospettiva della varietà
territoriale e istituzionale, riconoscendo innanzitutto che le politiche per le piattaforme e più in generale dei
territori attraversati dalle reti presentano problemi di governance altamente differenziati, a cui si dovrà
rispondere modulando diversamente le forme di rapporto tra attori istituzionali a livello centrale, regionale,
locale.
35
Quattro scenari di riferimento
Gli scenari evolutivi del territorio italiano saranno condizionati significativamente dal modello di governance
prevalente, e in particolare dal ruolo assunto dai soggetti di governo a livello locale, regionale, nazionale. Si
assumono i seguenti modelli di riferimento :
a. Locale proliferante: autoregolazioni localistiche orientate dal principio “ricchezza individuale, miseria
pubblica”, che rischiano di produrre beni comuni con effetti spesso controproducenti o difficilmente
trattabili.
b. Coesioni sussidiate: mix tra autoregolazioni e sostegni dall’alto tramite politiche di offerta di assetti
regolativi e programmatori definiti dalla razionalità di scopo. Sono mirate ad introdurre una minore
dipendenza dal sentiero dei sistemi locali, un loro riposizionamento strategico, con la mobilitazione di
risorse e potenziali locali. Questo scenario è rilevante specie per le regioni a ritardo di sviluppo o
“sottoutilizzate”.
c. Reti ed innovazioni dal centro: cooperazione interistituzionale tra centro e periferie per dotarle di beni
pubblici finalizzati soprattutto al recupero di competitività e connettività. Le macropolitiche di sistema
(reti, trasporti, mobilità, economie della conoscenza) si coniugano con il sostegno ai sistemi locali
mediante programmi complessi. In questo scenario è più pesante e decisivo il ruolo del centro, anche
per gli apporti finanziari, e per l’impulso ad adottare approcci strategici ed integrati. Tuttavia, alla fine è
importante che i circuiti virtuosi attivati si radichino localmente, pena la ricaduta nella logica del
frammento e dell’occasionalità.
d. Interdipendenze selettive: in questo scenario prevale la logica di sistema, e il ruolo di progetti costruiti
partenarialmente tra attori ai diversi livelli. Si tenta un governo forte dei processi via decisioni-chiave
(incidenti sulle variabili di rottura) insieme ad una strategia sistematica di opere pensate per il
riposizionamento strategico di macroaree, specie con riguardo alla connettività transnazionale e
comunitaria. L’esame delle piattaforme territoriali (forse l’oggetto più complesso dentro questo scenario)
mostra l’inevitabile fabbisogno di formule di governance non semplicistiche.
Questi scenari vanno intesi come disposti lungo un continuum, idealmente teso tra il polo del locale e quello
del globale, con miscele variabili di coesione-competitività. Gli scenari sintetizzano processi in atto (che
hanno già inciso sui caratteri dei territori), il proseguimento dei loro effetti nel prossimo futuro in base a una
dipendenza dal sentiero (marcata nel caso dei primi due), e processi futuribili, ovvero impatti di politiche e
progetti a varia scala che vanno ad interagire con le tendenze più o meno spontanee.
Richiamiamo brevemente le implicazioni di policy e di fabbisogno di governo che derivano dai diversi
modelli.
a.proliferazione localistica
La proliferazione localistica è stata una costante nella storia del territorio nel dopoguerra. Si tratta del
vitalismo delle società locali, centrate spesso su varianti del familismo amorale. Ciò ha implicato un grande
impegno nella crescita del benessere materiale (ma anche investimenti per lo studio dei figli), un grande
sforzo per acquisire la proprietà dell’abitazione (poi anche delle seconde e terze), la centralità della famigliaimpresa (non solo nelle aree poi diventate distretti), la centralità in ogni caso della famiglia come unità
economica produttiva e riproduttiva, centro del risparmio e dell’accumulazione. Il processo di affermazione
della famiglia, in assenza di politiche attive di sostegno, e dati i limiti e i ritardi del nostro welfare, ha avuto
diverse implicazioni: prevalenza di politiche omissive (più recentemente anche abbandono di una politica
della casa), e forte consumo di beni comuni (patrimonio) e di beni pubblici (questi ultimi non completamente
coperti dalla fiscalità: il locale proliferante è anche la sede dell’evasione e della sfiducia o defezione fiscale).
Alla lunga questo modello, capace di produrre molta ricchezza privata, ma anche accompagnato da
inevitabile povertà pubblica, si è confuso con il processo di sprawling, la città diffusa. Tanta parte del nuovo
paesaggio urbano e della campagna urbana appare segnato da questa proliferazione, che sembra aver dato
luogo ad una “città infinita”.
Il territorio nelle sue parti più intensamente abbandonate alla proliferazione ha mostrato una quasi infinita
capacità di adattamento a nuove funzioni, ma nello stesso tempo è diventato sempre più congestionato,
sottodotato, inquinato, confuso.
Caratteristica di questo scenario, dominante per molto tempo e nella maggior parte dei territori urbanizzati è
una politica generalmente omissiva: il governo del territori è letteralmente affidato ai privati, con la
sostanziale rinuncia ad una produzione di beni pubblici in funzione modernizzante auspicata nella fase della
ricostruzione e il primo centro-sinistra.
Sotto il profilo della governance questo scenario sembra far prevalere una domanda di de-regolazioni di fatto
e di diritto, insieme alla richiesta al centro di non interferire e piuttosto di sostenere con una fiscalità
favorevole, soprattutto di non porre limiti seri al consumo di territorio, di ambiente e di privatizzazione di beni
pubblici.
Sebbene in questo scenario siano rilevanti, specie nelle realtà distrettuali, le innovazioni e la capacità di
competere, questo è anche i luogo in cui si sono più concentrati i comportamenti rent seeking caratteristici
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della nostra società. Con un’accentuazione da quando il locale proliferante ha dovuto confrontarsi con
dimensioni globali: lo stare in Europa (da intendere specie come capacità di stare alle regole di giochi più
esigenti) e stare dentro il mercato globale. La proliferazione si è così rivolta in grande misura nella fase più
recente verso la patrimonializzazione, e ha usato l’introduzione dell'’euro per produrre un’accentuata
redistribuzione e concentrazione di redditi e patrimoni. Ciò non significa che il locale proliferante abbia perso
ogni impeto. Esso potrà riciclarsi dentro strategie di sviluppo locale sostenibile, e quindi dentro una diversa
capacità di autogoverno. Il locale proliferante diventerebbe così il territorio del capitalismo personale
(Bonomi, Rullani), e resterebbe in una versione più avanzata una risorsa cruciale della crescita.
Tuttavia, il passaggio da una proliferazione con governo omissivo ed opportunistico ad una creatività
produttiva di valore nella società della conoscenza pone seri problemi, nel passaggio ad una fase di
adeguato governo ed autogoverno (specie in relazione all’ambiente, al territorio, ai beni pubblici) che è stato
finora mal tollerato. Un test sarà costituito dalla reattività a progetti sostenibili di territorio e dalla capacità di
stare dentro la governance complessa di piattaforme, corridoi e snodi, con la relativa necessità di elevare la
produzione di beni pubblici.
b.coesione sussidiata
Nell’ultimo decennio il locale non è stato abbandonato del tutto alle sue dinamiche interne. Almeno in alcune
aree si è cercato di intervenire con progetti che fossero in grado di transitarlo verso maggiore competitività e
più coesione. Sono state spesso aree situate al margine del locale proliferante, in qualche caso veramente
“fuori dal giro”. Ma anche alcune aree urbane e perfino metropolitane che non sono uscite dalle trappole del
sottosviluppo o vi sono ritornate, specie nel Sud. Si tratta di territori quindi anche molto diversi ma
caratterizzati da deficit di varia natura, e da una non spontanea capacità di rientrare nel giro. Da qui la
gravità dei problemi di coesione e comunque l’imperativo di compensare i deficit delle loro dotazioni . Gran
parte della “nuova programmazione” si è esercitata su questi temi.
Ora il problema che si pone è il seguente: sono stati introdotti elementi di governo in territori relativamente
poco capaci, e in modo sporadico sono state rafforzate le capacità di autogoverno. I termini della coesione
sociale e territoriale sono poco mutati , come del resto quelli della competitività. Di conseguenze in questo
scenario i territori affrontano la nuova fase con molte debolezze intrinseche, parecchi punti di crisi anche
grave (specie nelle aree urbane), e senza che sia stato possibile fare un vero salto di qualità.
Nel prossimo futuro si sa solo che le risorse a disposizione diminuiranno, e sarà ancora più difficile
raggiungere gli obiettivi dichiarati. Questi territori continuano infatti a richiedere cure intense e coerenti nel
tempo. Non possono essere abbandonati, anche perché dopo i primi bagliori di una sviluppo autocentrico
sono stati investiti da processi di crisi pesante appena esposti alla globalizzazione. Si dovrebbe tentare –
ipotizzando una scarsità di risorse – almeno un proseguimento delle terapie in atto in modo incrementale.
Viceversa, per alcune criticità (aree metropolitane meridionali) sarebbe necessarie passare allo scenario
successivo, con progetti di territori mirati, concentrazione degli investimenti, e terapie d’urto (riqualificazione
delle periferie, messa in sicurezza di edifici e territori).
Per ricreare alcune condizioni dello sviluppo, il fabbisogno di governo diventa grande ed esigente nelle
forme, più selettività e più qualità progettuale, ma anche una maggiore miscela di risorse locale e centrali. In
una formula: solo una reale territorializzazione delle politiche permette lo sviluppo, con una strategia più
selettiva e un assetto di governance meno burocratico e più strategico. Alla fine: più coesione e meno
sussidi, ma più sussidiarietà ben temperata.
c.reti ed innovazioni dal centro
E’ lo scenario più classico: le opere pubbliche di un certo rilievo sono compito del centro ed esse vengono
inserite nei territori secondo criteri strategici e sistemici. Anche il calcolo costi/benefici è fatto nell’ottica del
centro, mentre solo marginalmente sono gestite le distorsioni derivanti da “vantaggi per tutti-costi per pochi”.
Questo scenario riguarda e in parte costruisce “grandi corpi territoriali”, vuoi addensati in forma macro e
transregionale, vuoi disposti nella forma di corridoi. Alcuni, pochi, assumono una rilevanza strategica di
livello comunitario e sono quindi oggetto di cura e luogo di conflitto cruciali. Naturalmente, l’operatore
pubblico è accompagnato, talora preceduto, da investimenti di operatori privati, con riguardo a reti, dorsali,
hub. Questi interventi producono un crowding out delle risorse finanziarie ed organizzative, ed inoltre hanno
riflessi territoriali molto variabili in funzione dalla distanza dal core dell’infrastruttura in questione. Mentre nei
primi due scenari il territorio è progetto implicito con l’aggiunta di qualche deliberata correzione ed
integrazione, qui il progetto di territorio deriva decisamente – spesso con poche mediazioni – dalla natura ed
dalle dimensioni tecniche dell’infrastruttura. Il suo stesso peso attiva una serie di contromosse e
controtendenze a carattere difensivo, o anche adattivo. Si costituiscono attori che vogliono partecipare
attivamente al “banchetto” e alle relative agorà, ed anche attori reattivi che ricavano energia dall’opposizione
o dall’autonomizzazione rispetto alla logica di sistema dominante.
In questo scenario appare evidente uno scarto tra logica delle opere e degli investimenti, che segue linee di
government abbastanza tradizionali e si avvale del peso di razionalità tecnologiche, e logica delle
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trasformazioni territoriali, che invece rivelano una molto maggiore complessità e in parte imprevedibilità. Da
qui il succedersi un po’ affannoso di tentativi di trattamento dei conflitti, delle compatibilità. È facile che si
verifichi una non coincidenza tra interesse pubblico a carattere strategico e interessi collettivi (di settori della
collettività) ed interessi diffusi.
Da qui un accresciuto fabbisogno di governo, che vada oltre i confini del government amministrativo e
tecnocratico. Un primo aspetto è il fabbisogno d’informazione e comunicazione, affinché ci sia evidenza e
condivisione circa il carattere strategico degli interventi. Nella prospettiva della governance si dovrebbe
evitare sia la decisione silente e poco condivisa (c’è tutta una serie di casi relativi a impianti di produzione di
energia), sia la creazione del mito della grande opera. Un altro aspetto è la costruzione di un vero e proprio
processo decisionale, dentro il quale possano soppesarsi gli interessi e garantirsi la salvaguardia della
componente strategica.
Un altro aspetto importante è quello del governo degli impatti, specie sotto il profilo redistributivo. Si può
rilevare l’importanza dei territori di snodo le cerniere di collegamento tra parte centrale dei grandi corpi
territoriali, i territori intermedi e le periferie di vario genere e grado. E la necessità, evidente se si aderisce a
modelli dei governance, di evitare che reti ed innovazioni sorvolino il territorio, elidendolo, salvo in alcuni
punti di contatto. Al limite in queste situazioni il territorio non è più risorsa, ma solo un fastidio, un ostacolo.
Eppure molto delle chance di sviluppo di un corpo territoriale e al suo interno delle realtà distrettuali viene a
dipendere dal modo del raccordo tra grande infrastruttura e contesto. Se la governance, come in questo
caso, è esposta alla tentazione della semplificazione, si perdono di vista quegli obiettivi più ambiziosi di
valorizzazione e di governo sostenibile del territorio, che sono alla base di ogni planning spaziale oggi.
La nostra è società del rischio, dove le possibilità di realizzazione e produttività scenario sono legate
sempre più a più vaste dotazioni di contesto. Vanno insieme o cadono con tante altre riforme ed investimenti
a carattere sociale e culturale. Altrimenti, non resterà che la via illusoria del decisionismo, o anche – come
spesso succede – dello stallo e del rinvio.
Questo è uno scenario ad alto rischio e lo resta particolarmente dato che l’assetto istituzionale ed
amministrativo risulta per molti aspetti incompiuto e poco coerente. Come praticare qui una governance
multilivello, che non sia di pura facciata?
Lo scenario in esame riguarda certi territori, non tutti. Malgrado questa selettività è evidente che gli impatti
generati sono risorse o costi per l’intera struttura. Forse si può immaginare una transizione o
compenetrazione tra il primo e il secondo, anche considerando che fattori di crisi ci sono sia nei territori in
ritardo o squilibrati sia in quelli che hanno avuto la massima proliferazione. Per ragioni diverse c’è in
entrambi un grande bisogno di governo del territorio, sia pure diversamente specificato. Così anche si può
pensare che il secondo scenario possa evolvere più favorevolmente a contatto con qualcuno dei
macrointerventi intorno al quale si costruiscono i grandi corpi territoriali. Si pensi al corridoio Napoli-Bari,
meglio Campania-Puglia ed oltre. Questi passaggi certo sono guidati, specie nei primi due casi, da una forte
e a volte inesorabile dipendenza dal sentiero. Ma si vede anche che in tutti vi sono spazi per un governo
attivo ed interattivo delle risorse territoriali. In qualche caso con correzioni ed integrazioni di politiche già
avviate da tempo. In altri con più marcate innovazioni di sistema ed anche istituzionali. Considerando queste
transizioni come desiderabili, occorre completare e maturare le strutture della governance stessa, quale
condizione perché sistemi locali e grandi corpi diventino territorialità attiva. Nei piani di settore o delle grandi
opere, aspetti legati alla sostenibilità e alla integrazione non sono ancora debitamente considerati, e così
pure il rapporto tra macro infrastrutture e sviluppo resta problematico. Nel prossimo futuro questi deficit e la
loro rilevanza per la praticabilità della governance dichiarata diventeranno più cruciali, forse il test più
importante del riformismo istituzionale.
d.interdipendenze selettive
Nell’ultimo scenario tutti i problemi e i dubbi sollevati nel terzo scenario si accrescono. In primo piano c’è la
questione della selettività. Ci vorrebbe un progetto paese come quello della programmazione anni ’60 per
avere criteri ed obiettivi espliciti ben definiti. Il documento di riferimento oggi è il QSN con le sue declinazioni
regionali, dove non mancano le analisi che indicano priorità e criticità. Le interdipendenze selettive, con le
loro implicazioni per il destino di interi territori, sono certo il test più crudo della capacità di governo. Esse
mettono alla prova: culture progettuali, tecniche ed istituzionali; classi dirigenti, istituzioni, saperi, opinione
pubblica, gli stessi principi costituzionali. Il nostro sguardo parte sempre dal territorio e lì ritorna,
attraversando gli scenari. Su questi problemi ultimi di cornice qui non si può dire molto. Ma sarebbe poco
serio dare per scontato che - allo stato – il paese nelle sue diverse componenti sia capace di governare
mete così ambiziose. Esse sono richieste dalla nostra adesione alle regole e alle strategie europee. Inoltre si
tratta di risolvere problemi a carattere sistematico, in certi casi cronici, caratterizzanti la fragilità dell’intero
sistema. Quindi il compito è dato, e per così dire non ci si può sottrarre. Ma la storia nazionale per lunghe
fasi sembra aver voluto evitare proprio il confronto con questi compiti ambiziosi. L’incompiutezza del paese è
l’incompiutezza della sua modernizzazione, che oggi può essere solo modernizzazione riflessiva, da società
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della conoscenza . Affrontare questo compito è come andare alle radici dell’incompiutezza, delle
dipendenze dal sentiero, dell’assenza di un progetto paese. Come verranno gestite le interdipendenze
selettive oggi e domani costituisce il test dell’effettiva capacità nazionale di praticare la governance e –
quindi – di restare in Europa.
Si deve scegliere e ci sono alcune premesse per farlo. Esse però non sono né così evidenti né così
consolidate come sarebbe necessario. Occorre perciò valutare accuratamente cosa negli assetti della
sussidiarietà va corretto e completato, come intensificare la penetrazione di una cultura della responsabilità
progettuale nei corpi pubblici ed anche nelle organizzazioni private; come chiamare a raccolta le risorse della
società della conoscenza. Qui il governo del territorio risulta dipendente da risorse provenienti da altre sfere
apparentemente lontane: il ruolo dei saperi scientifici e tecnici, l’università, l’informazione e l’illuminazione
dell'’opinione pubblica, come già sempre avevano ben visto i migliori maestri del riformismo italiano. Tutte
ciò che può essere appreso dall’esperienza dei progetti complessi ed integrati deve essere messo all’opera.
Questa elaborazione e trasmissione è essa stessa ancora incompiuta. Rinviamo infine a quanto detto a
proposito di Progetti Territoriali, intesi come una versione particolarmente strutturata di interconnessione
selettiva. Qui la governance consiste nell’avvio di strategie multiscopo e multilivello anche in settori
complementari e apparentemente lontani. Pratiche di coordinamento aperto e approcci strategici qui
possono aiutare molto, come la messa in opera di politiche attive settoriali. Si potrebbe aprire una nuova e
diversa stagione di innovazione programmatica, così come lo è stata la stagione della nuova
programmazione e dei programmi complessi.
Buon uso del conflitto
La diversità dei modelli di governance che potrà influire sugli assetti futuri del territorio italiano rinvia al tema
del conflitto anche tra le istituzioni coinvolte nella gestione delle trasformazioni. Dobbiamo considerare gli
attori in conflitto dentro progetti, programmi e piani complessi. Il conflitto è un rischio, ma anche
un’opportunità ed una risorsa. Di fronte al sovraccarico di domanda di governance, si può essere indotti a
scegliere vie più semplici, tipicamente decisioniste o tecnocratiche. Ma resta fermo che lo spazio per simili
riduzioni della complessità resta molto stretto, e soprattutto resta assai dubbia l’efficacia .
Nel caso di programmi complessi il rischio maggiore è quello dello stallo decisionale, con la conseguenza di
un rinvio delle scelte e alla fine di un governo omissivo del territorio. Di quest’ultimo abbiamo grande
esperienza in Italia. Le nuove forme del planning complesso, compresi i piani strategici, hanno carattere
remediale rispetto a uno stato di cose altamente insoddisfacente.
Ma il rischio va governato, ridotto, eventualmente valorizzato. A queste condizioni si intravvede un buon uso
del conflitto, che aiuta ad anticipare i problemi. Ad esempio si può affermare che il conflitto nasce per lo più
da visioni distorte, frammentarie e disinformate. Per questo la ricerca di visioni condivise, integrate e
prospettiche dovrebbe sostituire la tradizionale quest for control burocratica. A tali visioni si arriva, alla fine,
se va tutto bene. Queste sottendono ogni conflitto, almeno ogni volta che una scelta deve essere giustificata
nella sfera pubblica. Rinviano anche a culture diverse (amministrative, d’impresa, di partecipazione civica,
ormai altamente differenziate). Quasi sempre queste culture sono sotto stress quando vengono a contatto
con la logica di programmi complessi. Ma questo stress è salutare, è il sale dell’innovazione, e senza di esso
non è possibile pervenire a visioni strategiche, integrate, coerenti con principi costituzionali e condivise.
Il tipo di governance adatto ai programmi e progetti di territorio che qui consideriamo ha al suo centro la
cooperazione complessa. Questa, malgrado un diffuso equivoco di origine comunitaria, non è riducibile a un
problema di ingegneria istituzionale o regolativa. Troppo dipende dalle culture organizzative locali, dal
rapporto routine/apprendimento, dalle sfide effettive sui territori.
Dobbiamo “mettere in fila” accordi istituzionali, partenariati, conflitti, networking. Queste variabili sono
connesse tra loro e si riflettono sulla capacità delle amministrazioni coinvolte, le quali tendono di
conseguenza a diventare pro-attive, promozionali, realizzatrici di scopi, addirittura elaboratici di strategie.
Emerge in ultima analisi il ruolo determinante della sussidiarietà. E’ per il suo tramite che le politiche di
governo del territorio possono esplicare tutto il loro potenziale di innovazione e di capacità risolutiva, almeno
alle condizioni ripunte nella tabella seguente.
SUSSIDIARIETÀ BEN TEMPERATA
1. integrazione delle dimensioni verticale ed orizzontale:
• cooperazione tra livelli di governo
• tra strumenti politico-amministrativi (legge, denaro, logistica, procedura) e risorse apportate da fattori
o attori istituzioni extra-statuali: impresa, mercato, impresa sociale, “partecipazione”
2. integrazione della dimensione della competenza (mix orizzontale-verticale) con le dimensioni pertinenti
delle materie
riconoscimento che ogni materia oggetto di politica è multidimensionale e scalare; impossibilità perciò di
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procedere, salvo nei casi più semplici, secondo la divisione “a fette” delle competenze, che rende poi quasi
impossibile la pratica di politiche integrate o di approcci strategici.
3. previsione della responsabilità suppletiva e di ultima istanza (poteri sostitutivi e legislazione concorrente) e
per i casi d’emergenza
per evitare derive localistiche, errori di omissione, regolazioni difformi dai criteri costituzionali, violazione di
diritti fondamentali, scarsità di beni pubblici essenziali e cumulazione di problemi sociali.
4. definizione di principi e criteri regolativi di livello costituzionale (a protezione di diritti fondamentali, beni
comuni translocali, beni pubblici essenziali)
come argine all’occasionalismo, all’opportunismo e al bricolage senza buone pratiche. Sia le politiche a
contratto che i processi deliberativi sono dipendenti dal contesto, e facilmente tendono ad allontanarsi dai
criteri e principi più esigenti di livello costituzionale. Solo un articolato sistema di garanzie non solo
procedimentali o giudiziarie, fatto di mediatori, esperti, opinione pubblica, arene e mercati competitivi,
controlli incrociati, può ridurre lo scarto tra i grandi investimenti richiesti dalle nuove politiche (ben più difficili
da definire ed implementare delle precedenti) e la loro ragione essenziale: produzione di beni pubblici
complessi.
5. contemperamento del principio di rappresentanza universale e di partecipazione deliberante
per esempio, in un municipio possiamo avere, accanto (non sotto) gli organi istituzionali comunali e
municipali, tavoli di concertazione settoriali, forums dedicati a temi specifici o anche molto generali (come nel
caso di un’Agenda 21), processi di consultazione-deliberazione-valutazione relativi a specifici progetti urbani.
Si tratta certamente di un assetto già oggi eccedente le vecchie ottiche neocorporative, consociative o la
formula dei governi privati.
6. sistema di valutazione ex ante, in itinere e ex post
ciò implica che in ogni planning riflessivo vale il primato della conoscenza: sia di quella esperta, che di quella
tacita, che quella proveniente dalle opinioni dei partecipanti al processo. Nelle pratiche di sussidiarietà la
trasparenza è la risorsa chiave e finora molto carente. Data la più difficile individuazione delle responsabilità
in strutture reticolari aperte solo la crescita del peso della conoscenza e della trasparenza fornisce qualche
garanzia di responsiveness collettiva.
7. sistema e processi di solidarietà e convergenza translocale: gestioni diverse Æ risultato omogeneo [in
rapporto a 4.]
la sussidiarietà permette di definire in vario modo, nei diversi sistemi locali, le miscele di cui al punto 1. Le
miscele sono anche miscele di politiche a contratto e di pratiche deliberative. Ma la varietà locale deve
portare a risultati convergenti (o equivalenti) non solo tra territori e gruppi sociali, ma anche tra sistemi di
regolazione (nel senso di una paragonabile capacità di prestazione). In questo senso vanno la
disseminazione di buone pratiche e l’apprendimento interistituzionale.
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PARTE II. TERRITORI SNODO E CORRIDOI
1. Un’ interpretazione dei territori snodo attuali
La nozione di “territorio snodo”, nel dar conto di una doppia valenza - la “proprietà estensiva” evocata dal
primo termine, che rinvia alla metafora areale, e la dimensione della funzionalità nel dominio dello scambio
introdotta dal secondo, che rinvia a quella reticolare -, risulta fertile poiché consente di superare la
tendenziale separazione nei modi di descrizione e di intervento che connota le due visioni, facendole reagire
in modo reciprocamente vantaggioso. L’ipotesi di fondo è infatti una mutua alimentazione tra promozione
dello sviluppo e intensificazione delle dinamiche di flusso intercettate dai territori.
Una precisazione preliminare: le ricadute territoriali favorite dalla ottimizzazione di spazi e funzioni destinate
alla commutazione tra flussi locali e flussi globali risultano a geometria variabile rispetto alle diverse
dimensioni analitiche trattate, in cui i singoli snodi scambiatori vanno intesi come “porte” rispetto ai flussi di
persone, merci, capitali, informazioni, idee, tecnologie, di volta in volta intercettati. Si rinvia cioè
all’approfondimento del singolo contesto la definizione dei livelli di funzionalità di queste centralità di rango
differente e di efficienza organizzativa da ottenere attraverso il rafforzamento delle connessioni e delle
intermodalità.
Il contesto di sfondo
Il contributo offerto dal MIITT alla costruzione del Quadro nazionale di programmazione per il periodo 20072013 invita ad assumere opzioni fortemente selettive, in grado di assicurare massa critica e piena
valorizzazione agli investimenti che possono riguardare i territori snodo, elementi di assoluto rilievo ai fini del
rafforzamento dell’armatura del territorio nazionale, occasione privilegiata per rafforzarne la capacità
competitiva. In questa prospettiva, i territori snodo dovrebbero essere chiamati a «svolgere un ruolo cruciale
ai fini della attuazione dei programmi: sia dal punto di vista della analisi degli impatti critici, che delle
possibilità di valorizzazione mediante programmi e interventi coordinati alla scala territoriale» (MIITT,
Considerazioni sugli esiti dei lavori del tavolo V Reti, collegamenti, territorio, in data 23 marzo 2006).
Nell’ambito del recente confronto tecnico-amministrativo tra amministrazioni centrali, regioni, autonomie
locali ed esponenti del partenariato economico e sociale dei cosiddetti “Tavoli”, è emersa con forza la
questione di una accessibilità in senso lato, intesa come circolazione e permeabilità negli scambi di persone,
merci, capitali, conoscenze, tecnologie, cultura, e come “commutazione” tra flussi endogeni e flussi esogeni:
«la priorità principale è individuata in una rete nazionale di terminali di trasporto e di logistica, integrata,
sicura, interconnessa ed omogenea, per caratteristiche operative e servizi offerti. I sistemi portuali (e i loro
retroporti), capaci di competere a livello internazionale, costituiscono l’ossatura portante su cui costruire il
sistema. Reti di trasporto omogenee ed efficienti ne garantiscono la connettività, le reti immateriali la
funzionalità e le condizioni di contesto (es. la concorrenza) l’efficienza».
Di fatto, il potenziale competitivo dei sistemi insediativi risulta fortemente ancorato alla materialità delle reti e
all’accessibilità dei nodi di scambio trasportistici; l’attrazione delle città medie è spesso in grado di
controbilanciare con minori costi diretti e indiretti (tipicamente la congestione) e con più efficaci meccanismi
di integrazione il richiamo delle maggiori aree metropolitane, cui tendenzialmente si rivolge il mercato.
Tuttavia l’elemento di maggior significato degli ultimi anni è costituito dal passaggio da una domanda di
“accessibilità e brevi tempi di accesso” ad una domanda di “affidabilità e interconnessione”, a dimostrazione
di un’evoluzione tutt’altro che scontata da considerazioni relative ad aspetti quantitativi o quantificabili verso
la propensione per fattori di qualità, i quali a loro volta rinviano alle nozioni di specificità e di identità.
Se il dato dell’accessibilità risulta imprescindibile, i territori snodo debbono caratterizzarsi per funzionalità
capaci di combinare al meglio i differenti fattori di produzione per adattarli alle nuove leggi dello scambio: la
fondamentale prerogativa alla base della loro esistenza è la capacità di catturare i flussi e di radicarne gli
effetti nel territorio.
Le condizioni necessarie per gestire ambienti insediativi sempre più incerti e reagire a fattori congiunturali
sfavorevoli, come le fasi recessive connesse ai “cicli di vita”, risultano assicurate da una mixité che si
determina per effetto di una base economica diversificata, di un portafoglio esteso di attività, di una
popolazione socialmente differenziata, e dell’esistenza di un mercato del lavoro in grado di permettere lo
scambio di tutte le gamme di qualificazione: beni materiali, tecnologie, conoscenze, idee.
Quale che sia la fisionomia di ogni singolo territorio snodo, la forte tentazione di stabilizzare la posizione
gerarchica e di mercato nella competizione globale attraverso meccanismi di chiusura viene controbilanciata
da meccanismi di apertura e di inclusione, con la messa in movimento di intermediazioni interne tra reti
sociali, economiche e politiche. In seconda battuta, l’implementazione dell’impalcatura territoriale principale
invita alla messa in opera di sinergie tra territori snodo interessati dalle medesime opzioni infrastrutturali che
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condividono un comune percorso di sviluppo. E dunque, sul piano del “governo dei processi”, i territori snodo
debbono essere in grado di esercitare delle forme di regolamentazione che rinviano a modelli di governance
flessibili ed efficaci.
Figura 1. Stato attuale
Identificazioni
Come accennato, il Quadro Strategico Nazionale risulta fortemente orientato, attraverso le sue priorità, a
delle opzioni di potenziamento dei fattori di competitività dei territori (cfr. il Tavolo Tematico VII, Città, sistemi
produttivi, innovazione).
La categoria della accessibilità, assunta come filtro discriminante per l’identificazione dei “territori snodo”, è
stata in prima istanza considerata nei più tradizionali termini di dotazioni infrastrutturali presenti e di
prospettiva, con uno sguardo che associa geografie di fatto e geografie delle opportunità, rilevando anche
quei territori di cui è presumibile incrementare il potenziale competitivo nel prossimo futuro e comunque
entro l’orizzonte temporale del 2020, nonché in termini di flussi di merci e persone attualmente rilevati.
42
In seconda istanza, si è assunto come indicatore di accessibilità la dotazione di tecnologie di comunicazione
basate sull’applicazione di reti a banda larga, che consentono di fornire all’utente collegamenti di velocità
notevolmente superiore rispetto a quelli concessi dalla normale rete telefonica.
Nell’immagine di figura 1, che rappresenta l’attuale impalcatura territoriale del Paese, sono rappresentate le
principali direttrici di attraversamento e penetrazione, e i territori che attualmente svolgono funzioni di snodo,
per i quali, occorre sottolinearlo, la funzione di commutazione dei flussi assume caso per caso “pesi” e
declinazioni specifiche.
TS1. Catania-Siracusa-Ragusa
TS2. Termini Imerese-Palermo-Trapani
TS3. Gioia Tauro
TS4. Bari-Brindisi-Taranto-Lecce
TS5. Napoli-Caserta-Nola
TS6. Roma Est
TS7. Roma Fiumicino-Civitavecchia
TS8. Chieti-Pescara-Ortona
TS9. Ancona-Falconara-Jesi
TS10. Perugia-Foligno
TS11. Pisa-Livorno
TS12. Firenze-Prato-Pistoia
TS13. Bologna-Modena
TS14. Genova-Alessandria
TS15. Torino-Orbassano
TS16. Novara
TS17. Grande Milano: Milano-Rogoredo-Rho Pero
TS18. Brescia
TS19. Verona
TS20. Bolzano-Trento
TS21. Venezia-Padova-Treviso
TS22. Trieste-Gorizia
TS23. Cagliari
Scheda 1
I territori snodo si distribuiscono omogeneamente in tutta la penisola, ma tra loro esiste una certa eterogeneità, dovuta alla presenza o
all’assenza di aeroporti, porti, infrastrutture stradali di elevate prestazioni, poli produttivi e culturali. Questa difformità di caratteristiche ha
portato l’analisi ad occuparsi del solo confronto tra flussi stradali. A giustificazione di ciò è doveroso sottolineare che la modalità di
trasporto stradale è quella che produce il traffico più elevato a livello nazionale, sia per le merci che per i passeggeri.
Una nota va spesa per le isole: Cagliari, Catania e Palermo, se private del traffico marino ed aereo, perdono gran parte della loro
valenza di poli attrattivi. È dunque necessario premettere che in questi due casi il confronto sarebbe stato più veritiero prendendo in
considerazione sia i flussi degli aeroporti che dei porti. Caratteristica comune a tutti i territori è infatti quella di trovarsi su direttrici di
traffico, siano esse stradali, marine od aeree, già affermate od emergenti.
Non potendo sempre disporre delle rilevazioni di traffico di tutti gli accessi ad ogni singolo territorio, o delle vie di collegamento tra i
diversi centri (questo avviene in quei territori snodo in cui esistono collegamenti tra più città), si sono confrontati i dati relativi alle due
arterie più trafficate e alla tratta autostradale con più passaggi. I dati sono sempre da riferirsi ad entrambe le direzioni e a due tipi di
traffico: quello dei veicoli leggeri e quello dei veicoli pesanti adibiti al trasporto merci. Tutti i rilievi sono stati effettuati in giorni feriali,
durante la stagione invernale e risalgono al 2004 (fonte aggiornamento SIMPT del MIITT).
Da queste ricerche risulta che le due arterie autostradali più frequentate attraversano due delle più grandi conurbazioni del territorio
italiano e sono al Sud la A3 nel territorio snodo T5 “Napoli Salerno Nola” e a Nord la A4, per il territorio snodo T17 “Grande Milano”,
che nel tratto Milano – Brescia supera addirittura i 100mila veicoli giorno.
Altro territorio snodo con un flusso rilevante è il TS13 “Bologna Modena”, che, anche senza raggiungere particolari picchi, è
caratterizzato da flussi elevati, dovuti in gran parte al suo ruolo strategico come asse di collegamento fra gli spostamenti e i traffici Nord
/ Centro-sud. Simili caratteristiche presenta anche il TS21 “Venezia Padova Treviso”, in questo caso però la maggior parte dei veicoli
non è traffico in transito, ma può essere classificato come un traffico che ha per O/D territori all’interno della zona stessa.
(da A. Cappelli, A. Parolin, I flussi nei territori snodo, nel Rapporto conclusivo della Ricerca).
E’ pure evidente come, sotto il profilo organizzativo, i territori snodo presentino situazioni estremamente
diversificate, riconducibili a “cluster di polarità”, coordinate dalla presenza di un polo attrattore indiscusso,
ovvero organizzati in rete secondo una sorta di principio di “divisione del lavoro” in una chiave di
complementarietà; si distinguono sostanzialmente quattro fattispecie:
• strutture storicamente policentriche già in cluster tra di loro con centri specializzati e complementari,
a carattere prevalentemente orizzontale e non gerarchico, e una divisione interurbana del lavoro che
43
•
•
•
assicura l’esistenza di un mercato sufficientemente vasto ed economie di scala e di agglomerazione
(Venezie, Triangolo pugliese). Un caso limite è rappresentato da due centralità di rango in stato di
equilibrio tra di loro, come Pisa e Livorno;
strutture potenzialmente policentriche mediante politiche di rafforzamento dei rispettivi ruoli e delle
connessioni (soprattutto al centro-sud);
“aree metropolitane” di tipo tradizionale, dove il dominio “generalista” del comune principale è
contrastato da una specializzazione selettiva dei centri “affiliati” (Napoli, Roma, Milano, Torino);
strutture accentrate ma geograficamente isolate, con forti potenzialità di sviluppo qualora agganciate
alle reti lunghe (Cagliari, Perugia).
Si sono successivamente introdotti dei descrittori sintetici, in grado di indagare prestazioni e specificità dei
territori snodo rispetto alle diverse tipologie di flussi intercettati e di verificarne le razionalità di
funzionamento. Questo dispositivo consente di entrare nello specifico delle caratterizzazioni dei territori
snodo a vocazione matura con caratteri di riconoscibile primazia sul piano nazionale rispetto ad uno spettro
più o meno ampio di tematiche, legate comunque alla capacità di catturare flussi materiali e immateriali
attraverso variabili composizioni tra meccanismi di “attrazione generalizzata”, di “selezione”, di
“specializzazione”, di “integrazione” e con temporalità differenti. In altri termini, rango e struttura dei territori
snodo, anche soltanto in ragione delle tipologie e volumi di flussi scambiati, risultano estremamente
diversificati da caso a caso.
I filtri prescelti per testare elementi di forza e debolezza, evidenziando anche le potenzialità inespresse, si
avvalgono di “indicatori” e “indizi”, di seguito brevemente trattati.
Gli indicatori intercettano fatti “stabili”, propensioni dichiarate, trend prevedibili. Gli indizi predispongono a
letture di medio-lungo periodo relative a risorse, vocazioni presenti e non pienamente rappresentate allo
stato attuale. Questo secondo set ha un valore esplorativo, poste le implicazioni più aleatorie connesse,
appunto, a propensioni e vocazioni; purtuttavia, in una prospettiva di scenario esso deve trovare una
collocazione autonoma in relazione a quella che in apertura chiamavamo “geografia volontaria”, ossia a
scelte di lungo periodo che i territori snodo saranno chiamati ad esprimere in uno spazio decisionale
compreso tra l’opzione ristrutturazione-consolidamento e l’opzione reinvenzione-innovazione territoriale.
Indicatori e indizi intercettano una chiave più propriamente economica, che esprime il posizionamento dei
territori snodo nella classifica di dotazioni e prestazioni, e una chiave più propriamente geografica, che fa
leva sui ruoli di sinergia e complementarietà svolti dalle singole polarità urbane, entrando più nello specifico
delle caratterizzazioni distintive.
Si è ben consapevoli delle difficoltà di metodo intrinseche a questo sforzo conoscitivo, peraltro orientato
all’azione: così, ad esempio, la difficoltà di individuare fonti “certificate” con copertura omogenea sul territorio
nazionale induce ad accedere a rilevamenti generalmente prodotti da amministrazioni centrali, che
orienteranno un particolare punto di vista; o ancora, la difficoltà di disporre di dati in serie storica delle
distinte fenomenologie orienta all’acquisizione-registrazione di informazioni a carattere statico, da cui è
particolarmente difficile ricavare indicazioni prospettiche. Un’ulteriore cautela, di metodo, riguarda l’elevato
carattere sperimentale di rilevazioni di “flusso”, poco praticate e per nulla validate dalla letteratura
disciplinare.
L’esito delle indagini ha suggerito di attribuire i territori snodo a quattro classi in relazione al rango rispetto
alla molteplicità di fattori indagati: TS17 (rango 4); TS5; TS6; TS7; TS13; TS15; TS18; TS21 (rango 3); TS1;
TS2; TS4; TS11; TS12; TS14; TS21; TS22 (rango 2); TS3; TS8; TS9; TS10; TS16; TS19; TS20; TS23
(rango 1); rispetto alle razionalità di funzionamento, è peraltro emersa come prevedibile una più ampia
latitudine di vocazioni e prestazioni di quelli che abbiamo convenuto di definire come territori presa, per i
quali la cattura dei flussi avviene a tutto campo e dove il “progetto di territorio” è chiamato a misurarsi con
una molteplicità di dominanti tematiche, rispetto ai territori porta, la cui funzione è in qualche misura
espressa da una condizione geografica e/o da una vicenda storica che porta ad accentuarne la vocazione
internazionale, e rispetto ai territori snodo, in cui ad oggi prevale la dominante tematica della logistica, per
cui il rilancio può essere immaginato connesso ad una idea forza principale. Alcuni territori, il cui rango è più
alto, partecipano simultaneamente della condizione di territori presa e territori porta, o, come nel caso di
Verona, di territori snodo e territori porta. Ciò significa che gli scenari di governance si riveleranno in tali casi
più complessi, e dovranno incorporare più dominanti tematiche (cfr. Parte III).
Indicatori e indizi
La capacità dei territori di attivare processi di sviluppo fa leva su differenti meccanismi. Le scienze regionali
da tempo trattano come “economie di agglomerazione” quelle aventi per effetto l’ampliamento dei benefici di
settori trainanti a porzioni territoriali via via più estese, a geometria variabile rispetto alle distinte funzionalità
in gioco , secondo un modello di propagazione dello sviluppo che agisce per “prossimità” (reti corte); ma
accanto a questi fenomeni altre dinamiche, sempre più presenti ma talora di natura discontinua, selezionano
e incanalano flussi specifici di provenienza anche lontana (reti lunghe).
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E’ inoltre opportuno distinguere tra fattori di richiamo generalmente stabili nello spazio e nel tempo ascrivibili
ad una sorta di capitale fisso territoriale (attrattività), e fattori e dinamiche congiunturali che possono
evolvere con relativa rapidità, in cui si esprimono maggiormente i potenziali competitivi (competitività).
La attrattività fa riferimento in buona sostanza a due forme di richiamo: la prima, che configura relazioni di
dipendenza di carattere quotidiano, può essere efficacemente espressa dalla forza lavoro che gravita su di
un territorio in relazione alla popolazione insediata; la seconda è invece correlata a una riconoscibile
primazia di funzioni insediate rare, di rango elevato, intese come fattori di richiamo meno condizionati e
condizionabili dalle congiunture economiche: centri di eccellenza (sedi universitarie, parchi tecnologici, istituti
di ricerca di rilevanza nazionale, fiere, manifestazioni culturali internazionali, ma anche eventi che si ripetono
con cadenze temporali definite), reti di risorse culturali per l’internazionalizzazione, reti di risorse per la
valorizzazione territoriale, ecc. In questa chiave di lettura, oltre a indicatori di presenza/assenza di funzioni
attrattive, sarebbe opportuno provare a “quantificare” tale offerta in termini di flussi.
La competitività include, sotto forma di indicatori, la gamma più o meno vasta di servizi strategici diffusi
(un’offerta per quanto possibile “quantificabile”, ma anche qualificata da certe tipologie di servizi), nonché le
performances territoriali delle imprese insediate, e, sotto forma di indizi, le propensioni dei territori snodo a
selezionare flussi particolari e/o specializzare la propria offerta territoriale.
In ultima istanza, si è introdotta la categoria riferibile al cosiddetto capitale relazionale, indizio di una capacità
di “fare squadra” all’interno dei territori snodo, cui fanno capo indicatori e indizi che rinviano da un lato ad
aspetti di coesione territoriale (capacity building, potenziale civico, rendimento istituzionale), dall’altro a reti
strutturate di governance tra istituzioni e soggetti economici, reti tra istituzioni e associazionismo.
La compresenza e varia combinazione di questi fattori all’interno dei singoli territori snodo fornirà ulteriori
elementi di riflessione a quella distinzione tra “geografie di fatto” e “geografie delle opportunità” riferite in
apertura alla categoria dell’accessibilità: nel caso dei territori che già effettivamente detengono una rilevante
complessità e stratificazione di risorse e valori, nonché potenzialità significative di organizzazione degli
scambi materiali e immateriali nei confronti della base economica di riferimento, il rafforzamento degli
scambi rappresenta un ulteriore volano di sviluppo.
Diverso è il caso di quei territori che non possiedono sufficiente massa critica per utilizzare al meglio il
proprio potenziale competitivo, per cui è pensabile una candidatura a territori snodo di qui al 2020, in
relazione ad una geografia delle opportunità incardinata sui grandi corridoi infrastrutturali, su dotazioni di
carattere puntuale a titolo di completamento e sulla valorizzazione di alcune vocazioni che meglio
specifichino il tipo di offerta territoriale e, in definitiva, le tipologie di flussi catturabili.
Scenari per il futuro
Il rafforzamento dei territori-snodo e dei rapporti tra questi con i flussi globali, da un lato, e con i territori
locali, dall’altro, e nella prospettiva di medio periodo (2020), può avvenire secondo tre scenari alternativi.
Agglomerazione gerarchica
I territori snodo si riducono. Solo alcuni territori “forti” aumentano la loro capacità di commutazione tra flussi
globali e territori locali (ad esempio Milano e Roma).
In questo scenario tendenziale, prevedibile ma certamente non auspicabile, si assiste ad una progressiva
gerarchizzazione dello spazio delle relazioni, che si concentra in pochi nodi di livello internazionale facendo
scadere l’importanza degli altri poli di commutazione regionali.
La letteratura di matrice economica e geografica ha avvertito circa i rischi connessi ai processi di eccessiva
agglomerazione: laddove la diffusione rappresenterebbe una tendenza di fondo di sistemi economicoterritoriali di successo, ad alto reddito, in presenza di tecnologie, vecchie e nuove, che limitano l’impedenza
dello spazio fisico, oltre il superamento di una soglia fisiologica le inevitabili densificazioni degli usi possono
comportare pesanti esternalità negative, tra cui la drastica riduzione delle capacità di prestazione dei molti
altri territori interessati allo sviluppo, sacrificando il policentrismo auspicato ai diversi livelli per lo spazio
comunitario.
Reti equipotenziali
I territori-snodo aumentano di numero, immettendo nuove polarità nelle reti lunghe dei mercati internazionali.
In questa ipotesi, verosimilmente meno probabile della precedente, la geografia reale dei vincoli fisici
risulterebbe ridimensionata dall’incalzare di una nuova geografia, in cui le stesse reti immateriali hanno la
loro parte nel promuovere “pari opportunità nell’accesso”.
Ma il territorio delle reti non annulla il territorio delle gerarchie, e l’irruzione delle nuove tecnologie non ha
sinora ridotto le necessità degli spostamenti materiali, sembra anzi avere intensificato le esigenze di
scambio.
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Il rischio di questo protagonismo policentrico, che aspira a moltiplicare le finestre di accesso alle grandi reti
dei mercati internazionali, è quello di una competizione tra molti “perdenti”, in assenza di una massa critica in
grado di attivare processi virtuosi.
Figura 2. Visione al futuro
Cooperazione in rete
I territori snodo si consolidano e diventano rete tra loro. Ognuno continua a fare da sé, con propri profili
identitari e caratterizzazioni specifiche negli stili di produzione e consumo di beni materiali e immateriali, ma
la loro messa in rete consente di realizzare vantaggi competitivi alimentando anche processi di coesione
interna.
In questa ipotesi, auspicabile sia in relazione agli indirizzi dell’Unione Europea (modello virtuoso del
policentrismo), sia in relazione alle risposte dal territorio, i territori snodo si rafforzano attraverso politiche di
interconnessione interna e anche attraverso politiche di cooperazione multipla. Si delineano così possibili
macro-aree di complementarietà e sinergia tra territori snodo, che possono dare luogo a nuove alleanze tra
attori funzionali ed enti territoriali.
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Nella ipotesi di implementazione al 2020 dei corridoi, è presumibile che si verificheranno forme di
complementarietà più mature e motivate tra territori snodo contermini o quanto meno prossimi (es: caso di
Milano e Novara), che porteranno a intrecciare coalizioni all’interno di ambiti più estesi già oggi identificati
come “piattaforme” dal MIITT (fig. 2). Inoltre, da alcuni iniziali segnali di vivacità amministrativa e partenariato
istituzionale, è possibile immaginare la connessione di La Spezia a Pisa-Livorno con mutuo vantaggio
(complementarietà tra le organizzazioni portuali e sfruttamento del TiBre); o ancora, il rafforzamento delle
interazioni tra Cuneo e Savona con una complementarietà che si gioca sui differenti vettori dello
spostamento; tra Brescia e Verona, su cui graverà il carico delle connessioni internazionali; nelle prospettive
di medio periodo anche Parma verrà ad essere inclusa nel progetto TiBre, potendosi valere alternativamente
di due direttrici privilegiate su ferro e su gomma; è peraltro possibile immaginare lungo la storica direttrice
della Via Emilia, ribadita dalla A1 e dalla AV-AC, una disposizione di territorio snodo che vede Parma in
combinazione con Piacenza. Ferrara e Ravenna, consolidati i rispettivi ruoli, potranno infine connettersi
attraverso la nuova Romea all’impalcatura della viabilità primaria dell’Italia settentrionale.
Il problematico caso della piattaforma transnazionale calabro-siciliana pone all’attenzione non tanto una
convergenza e sinergia tra territori snodo (Gioia Tauro e Catania-Siracusa-Ragusa), quanto la necessità di
pervenire alla definizione delle istanze e convenienze dello stare insieme a partire da un ribaltamento del
“punto di vista”: una politica di piattaforma con un forte partenariato verticale è chiamata ad approfondire un
“progetto di territorio” a partire dalla definizione dei ruoli dei singoli territori snodo che ne sono le chiodature,
mettendo ad esempio in gioco anche uscite più ambiziose in termini di politica industriale.
E’ così possibile che in alcuni casi la “piattaforma” risulti un punto di arrivo per così dire per via induttiva, e in
altri occorra considerarla come una sorta di costruzione ex ante.
Questioni di governance
Cosa può significare tutto questo in termini di governance?
I modelli di governance hanno il fine di produrre soggetti collettivi appropriati per valorizzare in rete i legami
di territorialità, superando i limiti della dispersione e frammentazione interistituzionale che oggi frenano
considerevolmente la produttività degli investimenti pubblici. Nelle politiche per la loro attuazione
diventeranno strategici sia il connubio tra beni comuni ed istituzioni, sia il ruolo del capitale sociale in quanto
rete di relazioni capace di mobilitare l’azione collettiva e in particolare di promuovere l’agire cooperativo.
Territori snodo, territori porta, territori presa
L’Accordo di Programma Quadro “riformato”, individuato come il nuovo strumento regolativo delle intese
preposte alla formazione e attuazione degli interventi mediante il concorso di istituzioni appartenenti a
differenti livelli, agisce in buona sostanza su due “leve” operative: gli interventi cardine, individuati ex ante,
che costituiscono l’ossatura portante dell’APQ (condizioni necessarie ma in sé non sufficienti); gli interventi
complementari, che concorrono a rafforzare l’efficacia dell’intervento cardine: Nel QSN dell’aprile 2006 si
legge infatti: “L’Accordo di Programma Quadro dovrà essere riformato con la previsione di un’architettura
programmatica che distingua fra interventi cardine e interventi complementari, prevedendo per i primi, che
saranno individuati ex ante, maggiore concentrazione di monitoraggio e supporto tecnico”.
Territori della cooperazione in rete
A livello di cooperazione in rete, l’ottimizzazione delle politiche infrastrutturali dovrebbe essere per
eccellenza un tema aggregante se declinato con riferimento alle opportunità connesse alla
territorializzazione delle esternalità positive.
Le dominanti tematiche potrebbero dunque vertere su:
• flussi: movimento di merci e persone, intermodalità, gestione delle reti e dei Corridoi;
• cluster delle innovazioni: tecnologie-ricerca-formazione-comunicazione;
• “reti urbane”, cultura ed “eventi”.
La dimensione “intermedia” della cooperazione in rete, che disegna macro-regioni, dove attraverso le intese
interistituzionali si possono agevolare scambi materiali e immateriali, ottimizzare la organizzazione delle
risorse, promuovere sviluppo, sembra la più agibile per contemperare e portare a convergenza prospettive
problematiche che non appartengono soltanto alla retorica europeista, ma che di fatto condizionano
realmente i comportamenti degli attori del cambiamento.
Soltanto una forte coesione interna ai territori snodo e una loro collaborazione competitiva in rete
consentono infatti di trattare temi complessi e tra loro intrecciati quali competitività e coesione; government e
governance, rappresentanze e rappresentazioni, partenariato e partecipazione.
In particolare l’individuazione di adeguate impalcature istituzionali finalizzate al partenariato tra enti funzionali
ed enti territoriali dà risalto a forme di rappresentanza, che non sono semplici rappresentazioni, ma
espressione di una condivisione di scelte che corrisponde ad un impegno di corresponsabilizzazione di tutti
gli attori agli oneri territoriali e sociali connessi.
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Quanto alla opposizione competitività/coesione sociale, scambi di informazione e buone pratiche tra “territori
in rete” alimentano senz’altro quel clima di “cooperazione competitiva” che favorisce le condizioni per un
mutuo apprendimento i cui benefici possono riverberarsi entro i singoli territori-snodo alimentando processi
di coesione sociale.
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PARTE III. PIATTAFORME TERRITORIALI STRATEGICHE. VISIONI E SCENARI
1. Piattaforma meridiana
Lo scenario euromediterraneo generato dal “Corridoio Meridiano”
La Piattaforma Meridiana individuata dagli studi preliminari del Dicoter, formata dalla macro-area SiciliaCalabria, agisce all’interno di una visione-guida derivata dall’appartenenza ad un contesto spaziale e
decisionale vasto e complesso in cui co-agiscono le politiche di prossimità e di cooperazione internazionale,
la definizione di azioni dirette sull’area da parte del decisore nazionale e le azioni locali rese più articolate
dall’autonomia regionale siciliana.
Dal 2005 la nuova stagione di pianificazione strategica delle città e dei sistemi territoriali di riferimento
rappresenta un’occasione per infondere nuovo impulso all’Agenda Europea per uno sviluppo policentrico e
reticolare tramite il rafforzamento delle connessioni tra grandi reti infrastrutturali e sistemi di città e
attraverso la connettività di reti lunghe alle armatura territoriali locali, solidificando la visione proposta dallo
ESDP.
Questa ipotesi si sostanzia nella proposta operativa della attivazione, a completamento delle altre reti
sovralocali europee, del Corridoio Meridiano proposto dal Dicoter come contributo al QSN 2007-13. Il ruolo
della nuova armatura intermodale (con prevalenza della modalità navale) è di essere un’infrastruttura
multimodale che funziona come redistributore di flussi, come attivatore di nuove reti e come potenziatore di
sistemi locali, contribuendo ad una più generale “ricentralizzazione” del Mediterraneo in un’ottica di
riequilibrio competitivo del sistema integrato euro-mediterraneo.
Fig. 1 – Il Corridoio Meridiano come visione-guida delle nuove strategie di competitività euromediterranea.
All’interno di questo sistema di flussi mediterranei, si attesta, quindi, il ruolo della Piattaforma Meridiana
come cluster interregionale alimentato dalla terminazione meridionale del Corridoio Transeuropeo 1 (BerlinoPalermo) e dall’area centrale del Corridoio Meridiano.
I capisaldi territoriali della piattaforma sono i territori urbani di Cosenza, Catanzaro, Reggio CalabriaMessina, Catania, Siracusa-Augusta e Ragusa e i due principali nodi infrastrutturali di Gioia Tauro e di
Catania, i quali fungono da “attivatori” della piattaforma, costituendo le principali infrastrutture di trasporto e
di logistica capaci di captare i flussi che attraversano il Mediterraneo.
Dal punto di vista dei cluster strategici, sia la Sicilia che la Calabria possiedono una seconda piattaforma di
livello nazionale che potrà fungere da connettore tra le armature globali e le reti locali. Si tratta della
“Piattaforma della Sicilia Occidentale”, caratterizzata dal sistema territoriale “PATTI” formato dai territori
urbani di Palermo, Trapani e Termini Imerese intreconnessi in un’ottica di sistema di trasporto intermodale di
specializzazione e della “Piattaforma interregionale Sibari Taranto” tracciata per interconnettere le grandi
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polarità urbane e infrastrutturali dell’area salentina con il sistema intermodale calabrese e con le “porte” del
Corridoio Meridiano.
Fig. 2 – Risorse: i poli di commutazione territoriale della piattaforma
Le immagini derivate dalla pianificazione vigente
Lo stato della pianificazione territoriale nella macro-area della Piattaforma Meridiana rivela alcune condizioni
specifiche relative ai diversi stadi di avanzamento della riforma dei testi di legge urbanistica regionale:
mentre la Lur della Regione Calabria è troppo recente (19/2002) per dare effetti sullo stato e sulla qualità
degli strumenti di pianificazione comunale, la lur della Regione Siciliana (l.r. 71/78) è stata soggetta più volte
a revisioni che hanno modificato le procedure di formulazione e approvazione degli strumenti. In particolare,
la legge 15/1991 rappresenta ancora un’importante pietra miliare per definire nuovi approcci al piano
regolatore generale, pur essendo ancora imperniati su una forma tradizionale di intendere la figura
puramente urbanistico-operativa del prg.
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Fig. 3 – Selezione di immagini della pianificazione regionale vigente
Complessivamente il territorio si presenta nel seguente stato:
• Calabria: 203 prg approvati su 410 comuni;
• Sicilia: 261 prg approvati su 390 comuni, di cui 169 redatti secondo le indicazioni della l.r. 15/1991.
Le due regioni, d’altra parte, allo stato attuale non hanno ancora completato la pianificazione di area vasta e
regionale: solo le province di Cosenza, Messina e Ragusa hanno un Piano provinciale già elaborato e
approvato, mentre a Palermo, Agrigento e Catania sono stati redatti documenti di natura strutturale su cui
sono state già elaborate politiche di sviluppo territoriale. Inoltre, non bisogna dimenticare che in Sicilia vige
un Piano Territoriale Provinciale che non ha valenza di coordinamento, quindi, ha contenuti obbligatori
relativi alla localizzazione di infrastrutture, impianti e servizi di rilevanza regionale connessi con le
competenze amministrative delle province regionali (l.r. 9/86). Tuttavia una recente Circolare del Direttore
Regionale dell’Urbanistica, ridefinendo il processo di formazione del PTP (Circ. DRU 20/2002), introduce
importanti modifiche che dotano il PTP di elaborati di natura strutturale e strategica.
Il quadro frammentario della scala provinciale si somma alle difficoltà croniche di redazione degli strumenti
regionali: le linee di sviluppo del territorio delle due regioni fino a questo momento sono state definite a
partire dalle politiche di settore (pianificazione delle infrastrutture, tutela del paesaggio, energia, etc.), dalla
programmazione dei Fondi Strutturali e dagli interventi straordinari dello Stato.
Solo di recente la Regione Calabria ha attivato una fase di studio per la redazione del QTR, strumento
regionale di natura strategica che verrà redatto a partire da un documento di Linee Guida per l’attuazione
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della nuova Lur. La Regione Siciliana, invece, ha attivato nel 2001 un processo di pianificazione regionale
per la redazione del PTUR che non è ancora stato ultimato.
Per quel che attiene la tutela del paesaggio, a partire dalla definizione delle Linee Guida del Piano
Territoriale Paesistico Regionale, in Sicilia si è attivata negli ultimi due anni una nuova fase di pianificazione
del paesaggio secondo le indicazioni del Codice dei Beni culturali e del Paesaggio, sicché sull’intero territorio
regionale sono stati attivati o sono in corso di attivazione processi di pianificazione per la redazione dei piani
paesaggistici d’ambito.
Sul tema dei trasporti la pianificazione regionale siciliana è alla redazione dello SdF per il riordino delle
modalità di trasporto in Sicilia, mentre in Calabria si attende la sincronizzazione con i nuovi strumenti in
corso di redazione.
La Piattaforma meridiana: dalla selezione delle risorse agli scenari di trasformazione
L’indagine approfondita e la selezione delle componenti del territorio attuale e delle immagini della
pianificazione vigente hanno, quindi, consentito di selezionare le componenti di tre scenari tendenziali che
sono allo stato attuale compresenti.
Lo scenario del locale proliferante - all’attualità anche il più solido – ci mostra che il territorio della
“Piattaforma Meridiana” presenta alcune condizioni di specificità rispetto al resto del territorio nazionale
derivanti dalla forte azione di soggetti locali o debolmente sovralocali in cui il finanziamento e l’attivazione
degli strumenti di sviluppo, pur essendo eterodiretto dall’Unione Europea, da organismi centrali dello Stato o
delle Regioni, è centrato su specifici elementi locali che vengono riconosciuti come occasioni di sviluppo per
l’intera area territoriale, con una debole consapevolezza di appartenenza ad un ambito strategico.
Lo scenario della coesione sussidiata nel contesto della Piattaforma Meridiana rappresenta una importante
soluzione alternativa allo sviluppo del locale proliferante. Lo scenario è stato prodotto tenendo presente che
non sempre le scelte di “coesione sussidiata” discendono da una azione diretta della Regione: in molti casi
sono le politiche di livello provinciale, in altri l’approccio multilivello, a strutturare le azioni per la coesione
territoriale.
I tipi di coesione individuati sono i seguenti:
• politiche regionali dirette o sussidiate;
• politiche provinciali dirette o sussidiate;
• politiche sussidiate multilivello a prevalente valenza locale.
Lo scenario relativo all’innovazione prodotta dalla localizzazione di reti indotta dall’intervento
dell’Amministrazioni centrale statale rappresenta allo stato attuale una importante condizione dello sviluppo
territoriale delle due regioni meridionali prese in esame, in quanto si configura oggi come una delle principali
occasioni di riequilibrio territoriale, attraverso l’intervento su:
• linee di trasporto con nuove realizzazioni e potenziamento delle esistenti;
• nodi del sistema infrastrutturale;
• sistemi, intesi come quegli interventi che a partire dal tema della dotazione di servizi e
infrastrutture lavorano sulla redistribuzione delle potenze territoriali sia in ambito locale sia in
ambito mediterraneo;
• i corridoi TEN-T e i relativi assi di interconnessione individuati dalle politiche regionali e
nazionali.
Lo scenario proattivo: le interdipendenze selettive
La ricerca, in maniera esplicita, indica l’impegno strategico del perseguimento di uno scenario di parziale
contrasto e mitigazione delle debolezze degli scenari tendenziali. Si tratta di uno “scenario proattivo”,
composto da azioni da attuare caratterizzate dalla necessità della costruzione di interdipendenze selettive
sulla Piattaforma Meridiana, capaci di agire per il riequilibrio tra le tensioni non coordinate del locale, le
aggregazioni contingenti dei partenariati, gli impatti subiti delle reti. Lo scenario è quindi orientato dalla
presenza di ambiti, azioni e soggetti che già allo stato attuale sono capaci di costruire azioni multi-livello con
forte tendenza all’interazione tra soggetti locali e sovralocali.
La Piattaforma Meridiana è interessata dalla presenza di tre piattaforme territoriali individuate come
contributo “territorialista” al QSN 2007-13:
• la piattaforma transnazionale ionico-tirrenica, che interessa l’asse portante della Calabria e della
Sicilia ionica;
• la piattaforma regionale della Sicilia occidentale che si propone di sviluppare le capacità di rete del
dipolo urbano Palermo-Trapani, interessato dalla presenza di importanti nodi infrastrutturali da
riconnettere nelle policies italiane per il Corridoio Meridiano;
• la piattaforma interregionale Sibari Taranto che costituisce il ganglio territoriale necessario alla
redistribuzione dei flussi tra il Corridoio Meridiano e il Corridoio VIII che si attesta sul sistema
territoriale salentino.
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Le piattaforme, così individuate in modo sintetico nei documenti per lo sviluppo territoriale di livello
nazionale, sono state approfondite in termini di territori-risorsa e di soggetti da attivare per il
perseguimento delle azioni multiattore e multiscala individuate da questo scenario:
a. I territori generatori della domanda di ricerca e innovazione rappresentano alcuni nodi
riconosciuti per la capacità di attivare interazioni multilivello in un’ottica di competitività:
• il cluster sperimentale dell’idrogeno nella Sicilia sud-orientale;
• i cluster agrumicoli reggino e catanese e il cluster delle primizie del ragusano;
• il cluster produttivo agricolo della Sicilia occidentale;
• l’area di estrazione e lavorazione di calcari lucidabili;
• il distretto tecnologico dell’Etna valley.
b. Le risorse culturali e naturalistiche di eccellenza come attrattori si caratterizzano per la loro
forte capacità interscalare e si offrono come elementi di connessione territoriale tra le economie
prodotte dalle reti e le qualità promosse dal territorio. Sono quindi gli elementi che contribuiscono a
trasformare i “nodi” in “luoghi”, le “reti” in “territorio”:
• Le key areas della rete ecologica siculo-calabrese;
• Il parco archeologico di Agrigento come “commutatore” paesistico-culturale della Sicilia centromeridionale e i nodi del Sistema archeologico regionale;
• I siti siciliani della WHL dell’Unesco e il Sistema archeologico della Magna Grecia.
c. i sistemi infrastrutturali produttori di domanda di potenziamento, connessione e integrazione
in un’ottica di sistemi connettivi tra macro-flussi e territori locali:
• l’asse attrezzato dell’istmo calabro;
• le città della rete dell’innovazione della Sicilia orientale;
• i sistemi aeroportuali della Sicilia occidentale e orientale;
• il fascio infrastrutturale ad alta capacità che innerva la piattaforma come declinazione locale del
Corridoio I.
d. infine, le politiche di integrazione città-infrastrutture coerenti con il set di policy che il MIITT ha
elaborato per la redazione del QSN 2007-2013 e che costituiscono le componenti principali dello
“scenario attivo”:
• la dorsale portante della piattaforma logistica del Mediterraneo meridionale;
• Catania e Palermo come gateway cities del Mediterraneo e caposaldi territoriali del Corridio
Meridiano;
• la conurbazione PATTI (Palermo, Trapani, Termini Imerese) come snodo urbano-territoriale
della Sicilia occidentale;
• il sistema urbano dello Stretto;
• le aree urbane al alta interazione strategica interne alle piattaforme.
53
Fig. 4 – Lo scenario delle interdipendenze selettive
Il quadro dei soggetti attivi sulla Piattaforma Meridiana
La necessità delle interazioni multiscalari e multiattoriali dello scenario delle interdipendenze selettive
richiede inevitabilmente la produzione di un quadro dei soggetti attivi sui territori che costituiranno l’armatura
della governance da promuovere e attivare per la realizzabilità dello scenario.
Il quadro degli scenari e l’apparato conoscitivo che li sostanzia hanno messo in evidenza quanto nelle
regioni della Piattaforma Meridiana sia elevata la densità di azioni, di politiche e strategie attive. La
costruzione del quadro dei soggetti si propone, quindi, due finalità:
• individuare quanti e quali soggetti sono attivi sulla piattaforma in relazione agli scenari attuali e
tendenziali che sono stati individuati;
• definire il quadro dei soggetti con cui attivare le policy già selezionate per lo scenario delle
interdipendenze selettive assunto da questa ricerca come scenario attivo e quali coalizioni per l’azione si
possono prefigurare.
In quest’ottica, quindi, il quadro dei soggetti serve all’attivazione delle azioni prioritarie sulla Piattaforma
Meridiana, poiché consente di rispondere ad alcune domande fondamentali per l’attuabilità del processo di
territorializzazione delle scelte promosso dal Dicoter.
Ai fini operativi della ricerca, affinché le azioni individuate nello scenario delle interdipendenze selettive
possano essere attuate, non ci si è limitati a selezionare gli attori attivi sulla piattaforma solo in base alla loro
potenza. Per ognuno dei 23 territori-risorsa dello scenario, infatti, è stato prodotto un ulteriore quadro di
soggetti che per specifiche localizzazioni territoriali e competenze sono ritenuti necessari all’attivazione delle
singole azioni strategiche che propone lo scenario attivo.
Lo scenario, quindi, non si limita a selezionare nodi e contesti, ma individua “luoghi”, cioè sistemi interagenti
di territori, relazioni e soggetti sui quali e con i quali sarà possibile strutturare strategie o semplici filiere di
azione a partire dal coinvolgimento dei soggetti (istituzionali e non, locali e globali, attivi e potenziali), i quali,
descritti e articolati per dimensioni e livelli di governance, costituiscono l’indispensabile partenariato
54
attraverso il quale la visione guida dello scenario assume la solidità della pianificazione, del progetto di
territorio e della gestione dei processi attuativi.
Fig. 5 – Estratto dal quadro dei soggetti attivabili per il perseguimento dello scenario delle interdipendenze
selettive
2. Piattaforma adriatica meridionale
La Piattaforma Adriatico-Balcanica
I segnali del progressivo “declino” dell’economia italiana (negativo andamento della produttività e mancato
emergere di nuove attività di servizi avanzati e a maggiore produttività; difficoltà complessive delle
esportazioni, in particolare nei beni di consumo del Made in Italy, sottoposti ad una nuova, forte pressione
competitiva); sono tutti presenti, in forma più accentuata nelle regioni interessate dalle Piattaforma
Transnazionale Adriatico Balcanica e da quelle nazionali e interregionali come dimostrato dai quadro
descrittivi dei diversi DSR 2007-2013. I problemi nazionali del sistema produttivo, sono ancor più evidenti
nell’economia meridionale, e in particolare in quella pugliese, dove le imprese sono ancora più piccole, meno
capitalizzate, meno organizzate in gruppi della media nazionale. Inoltre la rivoluzione delle tecnologie ICT
consente recuperi di produttività e quindi di competitività solo alle imprese e ai sistemi territoriali che
sapranno innovare e riorganizzare complessivamente i modi di produrre e di vendere. Queste imprese sono
sole quelle che maggiormente si dotano di “capitale umano”. Ma il capitale umano e creativo diventa sempre
più elemento da attrarre e/o generare in quei territori che nella competizione del mercato internazionale
cercano di collocare la loro base produttiva manifatturiera nella catena globale del valore, passando ad
un’economia della conoscenza che rafforza il settore dei servizi con la creazione di nuove competenze
(design, comunicazione, marketing, ricerca e sviluppo).
Come sostiene Barca è forte l’esigenza di “declinare l’immagine evocativa del Mezzogiorno come
Piattaforma Logistica “ aperta verso il Mediterraneo. Per quanto attiene alla Piattaforma Transnazionale
Adriatico balcanica emerge il protagonismo dei nuovi Territori Identitari Locali ricompresi al suo interno, e di
quello delle politiche sulle reti di media e lunga distanza per un necessario rafforzamento delle direttrici
trasversali nel sistema infrastrutturale nazionale e interregionale Adriatico-Ionico e Adriatico- Tirrenico.
L’Energia è senza dubbio un settore nel quale la Piattaforma Strategica del Mezzogiorno può giocare un
ruolo determinante in termini di innovazione e di competitività sul mercato internazionale. La Puglia, ad
esempio ha da anni una produzione di energia superiore alla domanda interna, ed esporta più del 50%
dell’energia prodotta ma è la regione del sud maggiormente penalizzata in termini di costo dell’energia: a
inizio del 2005 il 21,2% dei consumi del settore manifatturiero e costruzioni era ancora venduto sul mercato
vincolato. E’ obiettivo del nuovo Piano Energetico Regionale proseguire in questa direzione nello spirito di
55
solidarietà, ma nel rispetto degli obiettivi di diversificazione delle risorse primarie utilizzate nello spirito di
sicurezza degli approvvigionamenti e di riduzione dell’impatto sull’ambiente (impegni di Kyoto).
Campania e Puglia rappresentano, inoltre, i due maggiori bacini di produzione di energia eolica italiani. La
Puglia è invece leader nel settore dell’impiego del fotovoltaico, tutto questo mentre nell’area balcanica si
afferma come prima forma di cooperazione regionale la creazione della Comunità dell’Energia Sudorientale,
nel solco della Direttiva Europea sull’Energia.
Deboli e incerte appaiono le immagini prodotte dalla pianificazione territoriale ed urbana, per l’obsolescenza
della strumentazione urbanistica che tutti i contesti descritti hanno mostrato e il ritardo nella costruzione di
quadri strategici di riferimento d’area vasta necessari alle politiche di sviluppo locale e a quelle di dotazione
infrastrutturale. Assai più interessanti si mostrano le forme di cooperazione interistituzionale e di governance
locale che emergono “a macchia di leopardo” sulla scia di alcuni nuovi assetti istituzionali (nuove province),
dell’efficienza di strutture organizzative locali e /o del protagonismo dei loro attori (Comuni, Province,
Agenzie), della necessità di costituire networking urbani e regionali per creare massa critica per competere
meglio a livello locale e internazionale.
Un aggiornamento delle principali problematiche di questa Piattaforma Transnazionale emerge da una
recente ricerca di Capriati, Coniglio e Viesti per una possibile strategia nel rapporto Italia, Mezzogiorno e
Balcani (2005); da un lato vi sono le opportunità di una forte integrazione dell’Italia con i paesi dell’Europa
Orientale in termini di flussi commerciali con un potenziale non del tutto espresso per un bacino di 60 milioni
di ab., decentramento produttivo, e investimenti diretti da poter sommare a relazioni nella cooperazione per
la sicurezza, l’energia, e il settore bancario. Tutto questo a fronte di pesanti vincoli, quali la difficoltà di
accessibilità specie ai paesi di “seconda fila”, che presentano inadeguatezza infrastrutturale, istituzionale e
culturale.
In tal senso le priorità sono state così sintetizzate:
utilizzare il mare
con il potenziamento dei porti in un regime di complementarietà funzionale;
spingersi verso le aree interne con l’attuazione del Corridoio VIII, visto aldilà di ogni retorica, e superando la
visione monolitica e lineare e ipotizzando varianti di percorso e integrazione di altre direttrici;
accedere a lunga distanza verso Nord, Nord-Est
per una connessione tra Europa Orientale e le aree
forti dell’Europa Centrale.
Dinamiche recenti di mutamento del territorio: i territori identitari locali (2006)
Nelle note che seguono per necessità di estrema sintesi si focalizza l’attenzione sui soli Territori Identitari
individuati dalla recente revisione delle Piattaforme Strategiche operata dal coordinamento della ricerca con
la individuazione dei “Territori Snodo” sul territorio nazionale connessi tra loro attraverso le “Direttrici primarie
e secondarie”. Pertanto, verranno sinteticamente descritti solo quegli ambiti emergenti nel Contesto di
Tramite Adriatico - Balcanico oggetto di questa indagine, comprendente i territori regionali della Puglia,
Basilicata in connessione con la Campania ad ovest e i paesi balcanici ad est.
Proposta di Territori Identitari Locali 2006
56
La trasversale dell’Ofanto e la nuova provincia policentrica B.A.T
Geograficamente a cavallo della Puglia settentrionale e centrale, in parte coincidente con la porzione
pugliese e lucana del bacino imbrifero del fiume Ofanto, comprensivo della regione urbana coincidente con
la nuova provincia BAT l’aggiornamento dell’Ambiente Insediativo “di transizione” (Itaten 1996)– tra provincia
di Foggia e di Bari – della valle dell’Ofanto è necessario alla luce dei profondi mutamenti di assetto
istituzionale in atto:
- istituzione della VI Provincia BAT (Barletta, Andria, Trani)
- i risultati conseguiti dal Patto Territoriale Nord Barese/Ofantino;
- funzionamento a regime dell’Autorità di Bacino della Puglia che nel suo perimetro trascende i confini
regionali comprendendo nel suo perimetro l’intero bacino dell’Ofanto (L. 183/1989)
Complessivamente è un’area ad alta densità abitativa; i dieci comuni della nuova provincia per un totale di
1.300 kmq presentano una popolazione di poco meno di 390 mila abitanti. Ben quattro dei dieci comuni
(Barletta, Andria, Trani e Bisceglie) hanno rango demografico superiore ai 50 mila abitanti.
“L’economia...presenta tassi di occupazione nell’industria piuttosto elevati il 27.3% del totale occupati contro
il 24.7% della Provincia di Bari ed il 17.5% della Provincia di Foggia” (Viesti et al., 2006).
La BAT si orienta ad assumere il ruolo di promotore e regista di importanti azioni collettive; ad esempio, il
complesso delle iniziative di partenariato orizzontale attivate nel contesto in esame lo rendono un Territorio
Identitario Locale con spiccata autonomia e identità sociale, economica e istituzionale. Prima ancora che la
VI provincia pugliese fosse definita ufficialmente, un gruppo di comuni ha costituito il Patto Territoriale per
l’Occupazione e lo Sviluppo del Nord Barese/Ofantino che, nel percorso intrapreso verso politiche di sviluppo
sostenibile, ha innescato un processo di Agenda 21 locale, secondo due progetti: (i) il Progetto Ecopatto 1 articolato in due filoni: la fase di raccolta dati finalizzata alla redazione del 1° Rapporto sullo Stato
dell’Ambiente (RSA), e quella di gestione dei Forum territoriali; (ii) il Progetto Evolution 2020, che ha portato
alla creazione di quattro agenzie (Agenzia per l’Ambiente, Agenzia per il Turismo, Agenzia per l’Inclusione
Sociale, Agenzia per l’Internazionalizzazione) con compiti di supporto operativo e logistico per l’attuazione di
azioni specifiche (Iacoviello, Barone 2004).
Questo Territorio identitario con 37.255 aziende, si colloca al 51-esimo posto della graduatoria delle 110
province. Il sistema produttivo pur caratterizzato dalla ridotta dimensione e dalla frammentazione è
caratterizzato da un'incidenza di unità locali operanti in distretti superiore a quella regionale (45,1% contro
l’8,1%). Molto significativo appare il ruolo del settore primario che incide sul totale dell'economia in misura
sensibile (31,6%), più che nel resto del Paese (19%) collocandosi al 23° posto nella graduatoria nazionale.
“L’incapacità di governare o quantomeno di prevedere le grandi tendenze dei mercati; la caratteristica
strettamente manifatturiera delle imprese; la mancanza di una identità forte; la grandissima frammentazione
produttiva e l’esasperato individualismo degli imprenditori; una modesta identificazione collettiva della città, e
in genere della provincia BAT, con le sorti delle imprese. Barletta è la “città della disfida” non la “città della
calzatura” (Viesti et al., 2006).
Mancano le imprese finali che oltre a produrre hanno “allungato la catena del valore”, a monte (ideazione,
progettazione) e a valle (commercializzazione, servizio al cliente) come in altri distretti produttivi italiani
(Vigevano, Fermano-Maceratese) ed europei (Spagna, Francia e Portogallo) del TAC (Tessilie
Abbigliamento Calzaturiero), dove la competizione con la fase di crisi del settore produttivo viene affrontata
attraverso l’integrazione tra distretto, sistema urbano-territoriale e centri per la ricerca e l’innovazione del
prodotto. Per la BAT ci sono proposte recenti di avviare un programma concordato fra le imprese di
maglieria e di calzature maggiormente interessate allo “stile” dei prodotti come fattore competitivo e
l’Agenzia Regionale pugliese della Tecnologia e dell’Innovazione per nuove concrete linee di intervento sul
piano della diffusione dell’innovazione (Viesti et al., 2006).
La città, identificata nel passato come città industriale del settore del calzaturiero e del settore primario,
viene proposta nel Piano Strategico di cui si è dotata con nuove mission nel settore del turismo culturale, che
punta alla valorizzazione dei beni archeologici (aree di Canne della Battaglia e dell’Ofanto), la creazione di
un polo museale presso il recuperato Castello Svevo.
Sul finire del 2005 il carattere transregionale di questo ambito territoriale, sembra essersi amplificato,
attraverso una iniziativa di partenariato interistituzionale tra le regioni Basilicata, Campania e Puglia, le
province di Avellino, Bari, BAT, Foggia, Napoli, Potenza, Salerno e il Patto Territoriale Ofantino per la
stesura di un documento strategico finalizzato alla “Integrazione dei Corridoi europei I (sull’asse tirrenico) e
VIII (sull’asse adriatico) attraverso la promozione di un Asse Sele-Ofanto nel quale la costruzione delle reti
ecologiche fluviali diviene idea forza per una nuova connessione territoriale tra le due aree geografiche,
sicché la stessa Trasversale del fiume ’Ofanto, può essere considerata un nuovo Territorio Identitario Locale.
57
La regione urbana barese
Secondo un recente rapporto per la Commissione Europea dell’European Spatial Planning Observation
1
Network (ESPON) , Bari è la quinta più grande area funzionale urbana in Italia, con 1.123.419 abitanti, dopo
Roma, Milano, Napoli e Torino. Al contempo come si può evincere dal rapporto datar 2003 che effettua un
benchmarking su 180 città europee con oltre 200.000 ab. Bari pur avendo il rango di area metropolitana
nazionale, a livello europeo non ha ancora raggiunto le qualità di città con un profilo e un raggio di influenza
internazionale; su numerosi dei 15 indicatori Datar la città è agli ultimi posti del ranking (6° e 7°) e risale
posizioni solo per il dinamismo demografico ’50-‘90 e la dimensione del polo universitario (3°). Un limite che
finisce per ripercuotersi negativamente su tutta la sua regione urbana.
i
Comunque, Bari costituirà il core di una delle 14 aree metropolitane italiane ; nel rispetto dell’art. 22 del
TUEL n.267/2000 si sono attivate le procedure per la delimitazione territoriale della nuova area.
Quest’ultima si connota come un ambito sovracomunale che dovrà darsi nei prossimi mesi attraverso una
fase costituente (art. 23 del TUEL), e statutaria che ne indichi il territorio, l’assetto funzionale,
l’organizzazione e l’articolazione interna. Si passerà, quindi, a “testare” la rete urbana di prima e seconda
corona, attraverso una ricognizione dei suoi requisiti di stretta integrazione territoriale con Bari. La
mutazione delle condizioni strutturali della Conca di Bari è confermata dall’analisi della popolazione
residente, rappresentata dagli indici di densità demografica relativi al 2001. Continua il fenomeno avviatosi
negli anni Ottanta di riduzione del peso demografico di Bari (316.532 ab. nel 2001) a vantaggio dei comuni
dell’hinterland di prima e seconda corona; nel periodo intercensuario ’81-’91 tale diminuzione è stata di
quasi 30.000 unità, nel ’91-’01 di circa 26.000 unità, analogamente questo fenomeno di contrazione
demografica si allarga per effetto dei processi degenerativi sulla qualità urbana, dei problemi della mobilità
causati dal congestionamento progressivo del capoluogo, unitamente al deficit di dotazione di infrastrutture
sociali. Critico la stato della pianificazione del capoluogo regionale che, dotato del vecchio PRG Quaroni
(1972) inadeguato alle nuove istanze, attende la sostituzione con un Piano Strutturale (LUR 20/2001)
capace di individuare le invarianti del territorio comunale che il nuovo ruolo metropolitano di Bari richiede. Il
Piano Strategico deve ancora avviarsi e Bari manca di un PUM (Piano Urbano di Mobilità) con l’effetto di
rendere complessi e conflittuali i processi decisionali legati alle dotazioni infrastrutturali necessarie per un
nodo metropolitano transnazionale.
Taranto e lo sviluppo portuale
La città di Taranto è oggi posta di fronte alla opportunità di internazionalizzazione come hub portuale della
Piattaforma Adriatico-Balcanica nel necessario rapporto di complementarietà funzionale con gli altri due porti
pugliesi di interesse nazionale (Bari e Brindisi) che rappresenta uno dei punti cardine del nuovo disegno
infrastrutturale del governo regionale. Al contempo, si riconferma il rischio di una ulteriore marginalizzazione
del capoluogo ionico, come vecchia città siderurgica con gravi emergenze ambientali e sede di una base
navale che stenta a trovare integrazioni con le PMI locali. Questa situazione che deriva anche da un deficit di
innovazione della pianificazione e di riflessioni strategiche dell’A.C., pesa sulla comunità locale che non ha
ancora rintracciato un modello di sviluppo alternativo e condiviso verso il quale finalizzare le proprie energie.
Vi sono però alcuni indizi di una rinnovata volontà locale di invertire tale tendenza al declino: il Comune ha
colto l’occasione del finanziamento europeo del PIC Urban II e di quello regionale della Misura V del POR
Puglia 2000/2006 sulla riqualificazione urbana, per avviare politiche di rinnovo urbano aperte a processi
dialogici con la comunità locale e le forze economiche (operatori portuali e forze imprenditoriali), culturali e
scientifiche (Università, Politecnico e Soprintendenza Archeologica). Al contempo, tali prove generali di
rinnovamento urbano, che si struttura sugli aspetti dell’inclusione dei quartieri in disagio sociale, della qualità
della vita e sull’economia della conoscenza potranno essere tra breve riposizionate nella Pianificazione
Strategica, integrata a quella per la Mobilità Urbana (PUM), sostenute dal MIITT attraverso le risorse ripartite
dalla delibera Cipe n.20/2004 per la “Riserva Aree Urbane” del Fondo Aree Sottoutilizzate del paese.
Il PIC Urban II, concentra la sua azione nel “cuore” storico della città; l’Isola laddove sono i segni della
stratificazione storica della città, ma dove si sono anche radicalizzati i problemi della perdita di identità
urbana, e dove il degrado degli immobili e degli spazi urbani ha ghettizzato la comunità residente.
La trasformazione più rilevante dell’area urbana di Taranto, primo e concreto segnale di una sua
internazionalizzazione, è legata alla costruzione, avviata nel 1980, del cosiddetto molo polisettoriale, che
inutilizzata sino a pochi anni fa, costituisce attualmente un’opera di rilevante attrattività di investimenti
esterni e di impatto sul sistema ambientale locale con la sua superficie di 1.000.000 mq. Unitamente alla
vecchia e forte componente militare, il porto di Taranto è “caratterizzato dalla polifunzionalità, dalla
suddivisione degli ormeggi in relazione ai diversi settori produttivi, commerciale ed industriale. Il Terminal ha
interessato la multinazionale portacontainer Evergreen di Taiwan, che ha siglato nel 1997 un Contratto di
Programma con l’Autorità Portuale finalizzato a sviluppare un hub containers, gestito dalla Taranto Container
Terminal S.p.A., per l’accosto e lo scarico di navi da 5.000-6.000 containers provenienti dalle rotte principali
del Mediterraneo. Integrato al molo polisettoriale un Distripark retroportuale che all’interno delle nuove visioni
1
“ESPON 111 - Potentials for polycentric development in Europe”, final report, Marzo 2005
58
di “triangolazione” del Grande Salento sarà innervato da un sistema infrastrutturale stradale potenziato con:
il raddoppio della SS7 verso l’interporto di Brindisi, i raccordi autostradali tra la SS 106 ionica con l’A14 (in
corso di attuazione) e l’A3 Salerno-Reggio Calabria.
L’area Nolana
La collocazione geografica del territorio nolano ne determina una funzione di “cerniera” e di caposaldo
metropolitano verso i territori delle province di Avellino e Caserta, e in seconda istanza di Benevento e
Salerno. Al contempo, esso rappresenta la porta di accesso alla provincia napoletana del Corridoio Adriatico,
e attraverso questo, al Corridoio Paneuropeo VIII che potrà connettere le regioni meridionali all’Europa
Sudorientale.
L’ambito territoriale del PIT “Clanio/Area Nolana” comprende 15 comuni della Provincia di Napoli per
un’estensione complessiva di 156,88 Kmq e 138.000 abitanti con una densità media di 874,58 ab./Kmq. Nel
tratto della grande depressione alluvionale della Piana Campana che si estende tra il Vesuvio e
l’Appennino, noto come “Agro Nolano” , si concentrano i 15 comuni del PIT, elemento di vantaggio
posizionale di questo Territorio Identitario Locale, ampiamente confermato dal Documento di Orientamento
Strategico dell’area Nolana-Clanio, dalla mission che il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale
(Ptcp) di Napoli ha riconosciuto a questo territorio, Ambito F del Sistema Territoriale E3 a Dominante
“Urbano e Industriale” e come risulta dalle Linee guida del PTR Campania. Un Territorio ampiamente
infrastrutturato che il QSN vede come cerniera tra due dei 12 Sistemi Territoriali del Mezzogiorno: Irpinia,
Sannio, Capitanata e la conurbazione Casertana. In particolare, l’area nolana e il suo sistema produttivo,
vengono a trovarsi lungo l’autostrada A14 Napoli-Bari parallela alla strada nazionale delle Puglie SS7 bis,
sulla quale, la visione-guida del QSN individua l’incardinamento della trasversale centro meridionale con il
Corridoio Adriatico e la cerniera interna del Corridoio Roma-Napoli-Caserta-Bari, che ha nel CIS-Interporto
(160 ha) dell’ASI Nola-Marigliano, in corso di ampliamento per complessivi 630 ha una delle piattaforme di
servizi commerciali e logistici più importanti del Mezzogiorno. Ma la rilevanza territoriale di questo nodo
logistico unitamente ai forti impatti creati nel sistema territoriale nolano impongono politiche di riequilibrio
territoriale e di riqualificazione ambientale, che vengono dichiarati come prioritari nel Progetto CIS-InterportoVulcano Buono; quest’ultima componente dell’area commerciale sarà destinata alla migliore conoscenza e
valorizzazione delle risorse ambientali, agro-alimentari e culturali della Piana.
Nell’ Accordo Quadro tra Regione, Provincia, Comuni e Agenzia di Sviluppo dei Comuni dell’Area Nolana,
alla luce della valutazione della arretrata situazione della pianificazione territoriale, si indica la necessità di
un superamento dell’ impasse urbanistico-amministrativo, “quale pre-condizione allo sviluppo”. Gli obiettivi di
questo Accordo, vera scommessa per il futuro dell’area nolana, sono: difesa e riqualificazione ambientale;
costruzione di un Ecocomprensorio produttivo con l’interconnessione tra aree produttive;messa in rete delle
infrastrutture turistiche e del patrimonio di BC; politica di riequilibrio insediativo di tipo residenziale.
La Conca di Lecce e il Salento Meridionale
Si confermano le saturazioni delle radiali della Conca di Lecce, descritte già negli anni Novanta, strutturando
una regione urbana nella quale il policentrismo originario sembra essere contraddetto. Il capoluogo si
conferma città della cultura e di un terziario che progressivamente si innova. Gli esiti del PIC Urban sul
centro storico potenziano il carattere esclusivo di Lecce come “città d’arte” della Puglia, e contesto-bersaglio
del Programma S.I.S.T.E.M.A., quale nodo di cerniera della penisola salentina e polo di servizi Terziari
Avanzati nei settori della Ricerca Scientifica, si pensi a tal proposito alla presenza del Laboratorio Nazionale
di Nanotecnologia del CNR, da poco entrato a far parte del network d’eccellenza dell’IIT di Genova, e poi
l’Isufi e l’ICCROMM. Ugualmente i settori Turismo, Cultura e Ambiente pongono Lecce in un sistema di
complementarietà funzionale con le città di Brindisi e Taranto che nel Settembre 2004 siglano con il
capoluogo salentino un Protocollo d’Intesa per l’attuazione di un progetto di valorizzazione del sistema
policentrico della penisola, denominato “Fondazione Città Salento”. Il rafforzamento delle piattaforme
strategiche proposto dalla DiCoTer per la prefigurazione della nuova armatura infrastrutturale e insediativia
del territorio italiano, sull’asse 4B - Potenziamento del sistema infrastrutturale a sostegno delle dinamiche di
sviluppo “distrettuale” – turistico, può entrare in sinergia con il PRUSST finalizzato a creare il primo Distretto
Turistico Culturale della regione (Lecce, Galatina e Poggiardo). Peraltro, nella specializzazione
infrastrutturale della città si iscrive il progetto della Nuova Stazione di Lecce Centrale integrato al recupero
della grande area dismessa delle cave di Marco Vito. Questa nuova centralità urbana, ribalta la nuova
Stazione Centrale verso l’area 167 ponendola come accesso al Parco delle Cave che ospita anche la Città
della Musica e dell’Arte. La vecchia Stazione si riconverte a terminal urbano della Metropolitana Leggera per
un collegmanto veloce all’aeroporto di Brindisi. Questa mission di Lecce quale Polo di Servizi avanzati per la
cultura è supportato dal ruolo di comune capofila del Programma Integrato Strategico (PIS Salento
Merdionale) del POR Puglia 2000/2006 specificamente dedicato e integrato con quello dell’ “Itinerario del
Barocco” PIS n.11. Dotandosi di Piano Strategico integrato al PUM, Lecce prepara un contesto alla
infrastrutturazione e al ri-posizionamento strategico nelle reti lunghe della Piattaforma Adriatico-Balcanica,
59
che appare meno conflittuale e più aperto ad una progettazione integrata di quanto non accade a Bari e
Taranto.
Il Grande Salento
Nella Puglia meridionale il protagonismo degli enti intermedi propone una nuova visione territoriale: il Grande
Salento, che, non nascondendo le reminiscenze storiche della terra d’Otranto, guarda a Lecce, Brindisi e
Taranto, come nodi di una rete territoriale mirata a riconnettersi al sistema trasportistico europeo integrato.
Tale scenario solo nei prossimi anni potrà mostrare la sua reale capacità di assumere il carattere di un
nuovo Territorio Identitario regionale formato da un totale di 146 comuni e circa 1.800.000 ab., struttura
policentrica incardinata sulla triangolazione e le forme di coesione tra i capoluoghi di provincia e, in modalità
che devono ancora consolidarsi, tra quelli e i tre comuni capoluogo. Con lo slogan “presentarsi in regione
con una sola voce” è stato siglato nel marzo 2006 un Patto sostenuto da un Programma Strategico di
potenziamenti e adeguamenti della rete stradale per un importo di 326.000.000 di €, coperti per un terzo da
finanza locale, e per i restanti a valere sulle risorse del quadro di sostegno 2007/2013. Un progetto
infrastrutturale teso a ridurre le distanze tra i tre vertici della nuova rete territoriale e a valorizzare la
complementarietà funzionale: Lecce città d’arte e del terziario avanzato, Taranto hub portuale commerciale
del Mediterraneo, Brindisi polo aeroportuale, energetico e logistico. Nel caso specifico dell’azione delle tre
province l’obiettivo è di rafforzare e riposizionare strategicamente la “città del Salento” sul mercato del
turismo culturale nazionale ed internazionale, unitamente al potenziamento e alla promozione delle risorse
scientifiche e produttive legate alla conservazione ed alla valorizzazione del patrimonio culturale ed
ambientale nelle quali il sistema universitario leccese può già offrire talune eccellenze. Nell’area e
segnatamente nel territorio comunale di Grottaglie, attualmente dotato di un aeroporto militare, attraverso un
rilevante investimento Alenia cofinanziato dalla Regione è prossima la costituzione di un importante distretto
produttivo nel settore della componentistica aeronautica.
Le immagini portate dalla Pianificazione
Diversamente da quanto accadeva fino allo scorso decennio, il contesto pianificatorio delle tre regioni
meridionali intercettate dalla Piattaforma transnazionale Adriatico Balcanica appare maggiormante dotato di
strumenti di pianificazione di area vasta, quelli che almeno in termini teorici dovrebbero essere in grado di
restituire delle immagini strategiche del territorio. Ma ad una più attenta osservazione di tali contesti
emergono una serie di limiti oggettivi riconducibili alla settorialità, episodicità e assenza di quadri di reciproca
compatibilità di tale sistema di pianificazione. Si ha l’impressione infatti che questa abbondanza di piani
nasconda non tanto una forte capacità di governance, quanto la mancanza di un riferimento metodologico,
ovvero di un modello di pianificazione condiviso. A differenza della Campania dove è attivo il PTR, in Puglia
e in Basilicata, è stato prodotto un piano territoriale di scala regionale, in Puglia il DRAG - Documento
Regionale di Assetto Generale, (previsto dalla nuova Lur 20/2001), è ancora in fase di discussione, mentre
60
in Basilicata tra gli strumenti di scala regionale previsti dalla Lur 23/1999 (CRS- Carta Regionale dei Suoli,
DP – Documento Preliminare, QSR - Quadro Strutturale Regionale) solo la Carta Regionale dei Suoli ha
terminato l’iter di redazione di un prototipo. Ci troviamo quindi in forte ritardo rispetto a quanto disposto dal
TUEL, n.267/2000 che attribuisce alle regioni il compito di indicare gli obiettivi generali di programmazione,
fissare le modalità di partecipazione degli enti locali alla formazione dei Piani regionali, e cosa ancora più
importante fissare criteri per la redazione di strumenti di pianificazione territoriale di Comuni e Province.
Questa situazione non manca di farsi sentire negativamente nell’assenza della ricerca di compatibilità
reciproca tra programmazione negoziata e pianificazione territoriale, per cui i Piani Operativi Regionali 20002006 e i recenti Documenti Strategici Preliminari Regionali 2007-2013 costituiscono l’unico riferimento di
carattere strategico.
Alla scala provinciale, le cinque province campane si dotano di PTCP che non hanno ancora completato i
loro iter di approvazione. In Puglia, e Basilicata se si eccettua la sola provincia di Taranto, negli ultimi anni
sono partiti gli iter di redazione di tutti i Piani Provinciali secondo quanto previsto dalla L 142/1990 e L.
265/1999, ma solo i piani della province di Lecce, di Foggia e Potenza hanno prodotto allo stato attuale delle
immagini del territorio, essendo stata conclusa l’elaborazione del primo e in fase avanzata quella dei restanti
due.
Di certo, è nel settore della Pianificazione dei Parchi Naturali e in quella per il Paesaggio che si possono
riscontrare alcune novità; tre tra le maggiori riserve naturali nazionali Parco del Gargano, Parco del Cilento e
Parco del Pollino hanno avviato la redazione dei loro strumenti di governo del territorio e in Basilicata
emerge l’iniziativa per le “Linee Guida per la Progettazione Integrata del Paesaggio” ai sensi della Lur
23/1999 e dell’Accordo Stato-Regioni 2001 sul governo del Paesaggio, sulla base del quale sono stati
individuati 12 contesti paesistici locali sulla scorta dei valori identitari, risorse fisico-ambientali, assetti
funzionali e dinamiche scio-economiche.
Nelle tre regioni il livello di pianificazione più consolidato si mostra ancora quello comunale del quale,
peraltro, è forte il tasso di obsolescenza, tanto in termini di data di approvazione quanto di tipologia dello
strumento (INU, 2005). Per quanto concerne le tipologie esiste ancora una percentuale bassa dei nuovi Piani
Comunali Strutturali e tutt’altro che simbolica di PdF – Programmi di Fabbricazione, strumenti di mera
previsione edificatoria della Legge Urbanistica Nazionale n.1150 del 1942. Il PRG, tipologia attualmente più
diffusa, appare oggi uno strumento scarsamente efficace per il governo della trasformazione e della
riqualificazione insediativa; la complessità e la rapidità dei processi, la partecipazione ad essi di una
molteplicità di soggetti, l’insorgere di nuove esigenze e di nuovi fabbisogni, la crisi delle risorse pubbliche,
sono elementi che mal si accordano con il carattere dirigistico, la natura prescrittiva e il modello attuativo
espropriativo propri di questi strumenti. Inoltre, in talune aree (come ad esempio l’area dell’Alta Murgia in
Puglia) si assiste ad un proliferare di iniziative di Programmazione Negoziata (Accordi di Programma) che di
fatto trasformano radicalmente l’assetto territoriale prefigurato dai PRG, delegittimandone la funzione.
Allegato al cap. 2 Verso un Piano Strategico Rurale della Regione Puglia
Nelle linee del DSR 2007/2013 della Puglia è più volte fatto riferimento alla necessità di promuovere una maggiore e più
efficace integrazione della pianificazione territoriale e paesistica e di uso del territorio nella programmazione comunitaria
ed ordinaria con particolare riferimento sia alle infrastrutture che all’impianto strategico dei progetti per le aree urbane.
Fattori di criticità delle aree urbane della Puglia possono ricondursi in gran parte ad una insufficiente attenzione alla
valorizzazione dei fattori ambientali e agli stili di vita ancora poco sostenibili.
Obiettivi specifici risultano essere quelli di creare o ripristinare nuovi paesaggi con specifico riferimento al restauro dei
paesaggi delle aree degradate periferiche, alle periferie urbane e industriali e a quelle lungo le coste gravate da
insediamenti autorizzati e abusivi (cfr.1.2 Sviluppo urbano sostenibile).
Contestualmente alle strategie regionali, la Puglia sta cercando di elaborare la proposta di Piano Rurale Strategico
Regionale nel rispetto della Programmazione Strategica dello Spazio Rurale Nazionale che a sua volta si rifà al
regolamento CE 1698/2005 sulla Programmazione 2007-2013, nella quale continui sono i riferimenti ad un
miglioramento dello spazio rurale e dell’ambiente come opportunità per attivare la multifunzionalità delle aree agricole
periurbane e occasione di riqualificazione dell’ambiente urbano ( Asse II Misura 4. Tutela della risorsa suolo).
Il principio della “Condizionalità” rappresenta una delle più importanti novità introdotte nella riforma della PAC approvata
nel 2003 nella quale tutti gli agricoltori che vogliono beneficiare dei finanziamenti messi a disposizione dell’UE vengono
coinvolti “a condizione” che assicurino il rispetto di una serie di impegni di corretta gestione agronomica dei terreni e di
salute pubblica. Gli impegni degli agricoltori, divisi tra Criteri di gestione obbligata CGO con atti già in vigore e Buone
Condizioni Agronomiche e Ambientali BCAA divisi in norme per il raggiungimento di 4 obiettivi (in particolare, proteggere
il suolo, assicurare il mantenimento dell’ecosistema e dell’habitat) consentono loro di prender parte alla gestione del
territorio. Nella interpretazione dei “campi di condizionalità” potrebbero rientrare anche le aree agricole periurbane la cui
preservazione dall’espansione edilizia e la potenzialità a diventare spazio di pertinenza della città consente di porre a
confronto politiche di gestione dello spazio rurale ed urbano.
Il piano strategico rurale della regione Puglia potrebbe rielaborare in termini di ricadute territoriali il campo di
condizionalità buone pratiche agronomiche e ambientali, relativamente alla norma 4.3 “mantenimento degli oliveti” e
quella 4.4 “mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio”, in osservanza delle strategie delineate dal DSR
della Puglia sullo Sviluppo urbano sostenibile, consentendo alla pianificazione delle aree urbane policentriche di avviare
61
politiche di gestione e salvaguardia dello spazio periurbano, includendo i temi della riqualificazione delle periferie, non
disgiunte dalla tutela e miglioramento in termini di prestazione urbana dello spazio rurale.
Dentro questa strategia potrebbe ricondursi il dibattito sul ruolo delle aree protette periurbane e metropolitane
considerando le opportunità offerte dal sistema ambientale diffuso delle Lame come fattore identitario del paesaggio
pugliese.
Un momento di svolta in tal senso si è avuto in occasione della seconda Conferenza nazionale sulle Aree Protette,
svoltasi a Torino nell’ottobre del 2002, durante la quale sono emersi alcuni punti fondamentali e ribadita l’importanza di
ii
una nuova pianificazione delle aree protette limitrofe a territori urbani :
il loro paesaggio può rappresentare l'elemento di base da cui ripartire, come riferimento di identità e nello
stesso tempo di diversità;
possono essere il luogo di avvicinamento della cultura rurale con quella urbana e costituire il momento di
comprensione del giusto uso delle risorse naturali attraverso la corretta informazione e fruizione;
possono rappresentare nuovi modelli di gestione delle aree urbane a partire dall’esigenza di qualità di vita delle
aree urbane stesse.
I parchi periurbani potrebbero acquisire dignità di aree filtro tra l’urbanizzazione densa delle città e quella a macchia della
campagna, offrendo risposte differenziate che diventino fattori di competitività e sostenibilità alle politiche di
riqualificazione urbana:
elevare la qualità ambientale e di benessere nelle aree metropolitane o a forte conurbazione
riqualificare le estese periferie, sottodotate di spazi aperti, e a più diretto contato con la campagna
valorizzare gli estesi contesti pugliesi di turismo rurale coinvolgendo le ampie aree di agricoltura periurbana
come ambiti di connessione tra centri urbani e campagna attraverso la promozione di nuove attività economiche
e multifunzionalità.
Il protagonismo delle reti e dei flussi *
La collocazione della Piattaforma Transnazionale Adriatico-Balcanica e delle piattaforme nazionali e
interregionali da essa intersecate nel disegno infrastrutturale delle reti lunghe di grande comunicazione
italiane e transfrontaliere, appare ad oggi caratterizzata da una discreta dotazione di infrastrutture
longitudinali Nord-Sud poste parallelamente alle coste tirreniche e adriatiche, a cui si contrappone una
debolezza strutturale dei collegamenti trasversali Est-Ovest tra la coste tirrenica e quella adriatica, tra la
costa adriatica e quella ionica ed infine tra il versante adriatico orientale e quello occidentale balcanico.
Il disegno delle Reti Trans e Pan-europee attualmente prevede il rafforzamento della direttrice tirrenica
interessata dal passaggio del Corridoio I e il collegamento tra la costa adriatica pugliese e i Balcani
attraverso il Corridoio VIII, per il superamento di quel vincolo di accessibilità lamentato come uno dei più
rilevanti per una strategia italiana verso l’Europa Orientale (Capriati, Coniglio, Viesti 2005). Il Corridoio VIII
aldilà di ogni retorica e non più inteso come “direttrice monolitica” tra Bari– Durazzo-Varna, bensì come
sistema articolato di collegamenti tra i porti pugliesi di Bari e Brindisi, quelli balcanici di Durazzo, Valona e
Bar e di li verso est secondo due direttrici di penetrazione una (ferroviaria e stradale) verso il Mar Nero
attraverso la Macedonia e la Bulgaria e l’altra (ferroviaria), come suggerito da un recente ricerca Cerpem62
Isdee-DPS (2005), verso l’area economicamente più sviluppata di Serbia-Romania-Ungheria e del Danubio,
via d’acqua che come sostiene Balzella è attualmente utilizzata solo al 7% delle sue capacità trasportistiche
(contro il 70% del Reno), e deve tornare a svolgere il suo ruolo di corridoio di connesione dell’Europa
Orientale. Lo Schema di Sviluppo dei Corridoi Comunitari non contempla attualmente un collegamento tra il
Corridoio I e VIII, tanto lungo la direttrice Napoli Bari, quanto lungo l’arco ionico, di fatto però da varie
posizioni, sembra emergere la volontà di potenziare i collegamenti trasversali nell’area. Tale volontà,
espressa anche nel programma del nuovo governo, al momento attuale sembra potersi concretizzare
attraverso alcuni progetti previsti dal Piano Generale Trasporti PGT e dalla Legge Obiettivo 443/01 per il
potenziamento del collegamento stradale e ferroviario lungo l’arco ionico e attraverso l’ipotesi di estensione
da parte di RFI del progetto dell’Alta Capacità AC lungo la tratta tra Napoli e Bari.
Un’importanza strategica per i territori meridionali peninsulari è rivestita inoltre delle "Autostrade del mare” e
dal progetto “Ionas”. Il primo è un progetto di sviluppo, del cabotaggio marino e delle merci, inserito tra i
progetti del Quick Start Programme approvato dal Consiglio Europeo di Bruxelles del dicembre 2003,
opportunità fino ad oggi colta più nel Tirreno che nell’Adriatico meridionale, dove solo di recente sono stati
presentati alcuni progetti di collegamento tra la Turchia e la Puglia e di qui verso la Spagna. Il secondo è un
progetto incluso nell’ Iniziativa Comunitaria Interact, focalizzato sulla cooperazione tra porti e tra porti e città
dell’area che si affaccia sull’Adriatico e sullo Ionio, al fine di rinforzare il concetto di rete, attraverso obiettivi
prioritari quali: il miglioramento dei trasporti e servizi logistici nei porti; il contenimento dell’impatto ambientale
delle attività portuali, la cooperazione tra porti e città.
* capitolo redatto con la collaborazione del Segretariato del Corridoio VIII - Bari
Allegato al cap.3 Le Reti Ambientali
Dal punto di vista delle reti ambientali i territori interessati dalla piattaforma transnazionale Adriatico-Balcanica e dalle
piattaforme nazionali e interregionali ad essa interconnesse presentano un rapporto di complementarietà nella
distribuzione delle risorse ambientali, riconosciute al livello comunitario attraverso l’istituzione di SIC (Siti di Interesse
Comunitario) e ZPS (Zone di Protezione Speciale) ai sensi delle direttive Habitat 92/43 e Uccelli 79/409. Al grande
sviluppo della fascia costiera che consente attraverso il contatto con tre mari una posizione egemone nel Mar
Mediterraneo Orientale, collegando territori dalle grandi valenze ambientali (Parco della Altamurgia, Parco della Val
d’Agri e Lagonegrese, Parco del Cilento e Vallo di Diano), si contrappone il sistema collinare-montano lucano e campano
il quale integra alle terre pianeggianti il sistema fluviali che collegano territorialmente le risorse costiere con quelle delle
alte valli. Territori a bassa densità abitativa, inoltre, presentano fattori di competitività soprattutto nella buona
distribuzione di mosaici ambientali, in cui i patrimoni naturali si articolano con una campagna abitata e diffusamente
coltivata nella quale trova supporto ambientale di “campagna urbana” l’armatura insediativa. Dentro questo territorio
intermedio tra città e campagna, più evidente quando l’armatura urbana appare policentrica, le figure discontinue della
diffusione urbana si combinano ai frammenti di uno spazio agricolo che si infiltra e si incunea nei territori costruiti, con
forme e funzioni inedite rinnovando le categorie interpretative della campagna e della città.
Reti ambientali e culturali
63
Scenario di sintesi
3. Piattaforma nord-orientale
Nei documenti propedeutici all’elaborazione del Quadro strategico nazionale, il sistema dell’Alto Adriatico è
individuato come un ambito strategico di riferimento, in cui concentrare progetti e azioni improntati ai temi
della riorganizzazione della portualità, dei trasporti e della logistica. La vocazione allo sviluppo è riassunta
nella locuzione piattaforma logistica transfrontaliera di eccellenza, laddove l’area di passaggio della tratta
orientale nazionale del Corridoio V è letta come ambito privilegiato di relazione con i mercati balcanici e
l’Europa centro-orientale. All’interno del sistema Alto Adriatico sono riconosciute due aree, tra loro
fortemente differenziate per dinamiche territoriali e percorsi di sviluppo: quella veneziana e quella
transfrontaliera. Questo studio si concentra nello specifico sulla seconda, per la quale i documenti
recentemente elaborati dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, i contenuti del Piano strategico 20052008 della Regione Friuli Venezia Giulia e del Piano regionale di sviluppo 2005-2007 individuano due ambiti
di progettualità integrate:
- nuovi assetti infrastrutturali. Interventi attinenti alle reti transeuropee (corridoi plurimodali), internazionali
(infrastrutture viarie e ferroviarie di connessione con Slovenia, Austria, Ungheria e Croazia a vantaggio
dei flussi turistici), nazionali (accordi quadro Stato-Regione) e interne (opere complementari al Corridoio
V); alle relazioni e specificazione dei ruoli della portualità di Trieste-Koper-Monfalcone; alle relazioni del
sistema portuale transfrontaliero con quello veneziano;
- piattaforma logistica transfrontaliera. Interventi attinenti alla rifunzionalizzazione e messa in rete delle
infrastrutture logistiche regionali – porti, aeroporto, interporti – e in particolare alla ridefinizione del ruolo
dell’aeroporto di Ronchi dei Legionari; alla valorizzazione dell’interporto di Cervignano a configurare un
sistema aeroportuale e logistico adriatico lungo il Corridoio V; alla specializzazione dei servizi portuali e
logistici in relazione a un Piano logistico dell’Alto Adriatico; all’ipotesi di localizzazione a Gorizia di
funzioni di eccellenza quale la Scuola superiore della logistica.
Immagini d’insieme del territorio attuale
Lo studio si propone in primo luogo di ricollocare le previsioni dei grandi progetti infrastrutturali all’interno del
quadro più ampio di risorse caratterizzanti il territorio della regione Friuli Venezia Giulia, quindi di individuare
aporie e possibili sinergie tra le opere connesse alla realizzazione del Corridoio V e i trend di crescita
economica e produttiva oggi in atto.
64
Dalle letture dei sistemi paesaggistici e culturali ciò che emerge è in particolare la grande ricchezza di aree
naturali e di tipi di paesaggio, a formare una fitta trama di risorse su cui è possibile basare futuri percorsi di
valorizzazione del territorio. Percorsi supportati dalla densità di ambiti e istituzioni culturali, dalla cui messa in
rete può derivare l’attivazione di processi di rilancio della vocazione turistica del territorio regionale, e in
particolare delle aree montane oggi interessate da rilevanti processi di abbandono e stasi economica. Per
quanto riguarda i sistemi urbani e i sistemi infrastrutturali, due immagini rilevanti sono messe a confronto: da
un lato, quella di un territorio connotato dalla forte presenza di nodi portuali, intermodali e logistici, di reti
ferroviarie e viarie (strade statali e autostrade), che si sviluppano secondo una figura che privilegia la fascia
parallela alla costa, laddove i capoluoghi di provincia assumono il ruolo di poli di commutazione a gerarchie
differenziate; dall’altro, quella di una regione in cui a tali polarità si stanno affiancando nuove centralità
insediative. Nello specifico, rispetto ai capoluoghi di provincia di Udine e Pordenone, i comuni dell’hinterland
presentano dinamiche recenti di crescita – in termini sia demografici, sia insediativi – più elevate dei comuni
centrali, i quali stanno subendo un decremento o una stasi demografica. Crescono in primo luogo alcuni
ambiti territoriali investiti da processi di sviluppo produttivo diffuso e concentrato e/o interessati da direttrici di
traffico o da assi di connessione tra diversi sistemi urbani; in particolare i quattro distretti industriali istituiti in
regione (sempre localizzati nelle province di Udine e Pordenone) oggi registrano trend di sviluppo superiori a
quelli generalmente rilevabili nelle polarità industriali concentrate e nei nodi portuali e produttivi in prossimità
della costa. Un altro importante settore economico di eccellenza è infine quello legato ad alcuni prodotti
agroalimentari e si concentra nei territori dell’alta e bassa pianura e delle colline orientali, talvolta
intercettando ambiti a vocazione turistica.
Una sintesi delle letture qui richiamate è fornita dalle carte dei telai insediativi e dei cluster delle
eccellenze (figg. 1 e 2), finalizzate a tratteggiare immagini d’insieme dell’assetto attuale del territorio
regionale. Da tali immagini emerge in particolare come, lungo il telaio delle principali strade statali che
corrono in direzione nord-est nella fascia dell’alta pianura, vadano emergendo sistemi urbani e conurbazioni
lineari che si prolungano verso nord nel tratto tra Udine e Gemona; a essi solo in parte fanno da contrappeso
la formazione policentrica monfalconese e il capoluogo giuliano.
65
Figure 1, 2. Carte dei telai insediativi e Carta dei cluster delle eccellenze
A questa rappresentazione, ancora una volta fortemente polarizzata sulla fascia centrale della regione, fa da
contrappunto il riconoscimento di differenti territori, caratterizzati da diverse vocazioni e opportunità di
sviluppo:
- territori connotati dalla presenza di risorse naturali (parchi regionali delle Dolomiti Friulane e delle Prealpi
Giulie). Componenti strutturanti la rete ecologica regionale, essi rappresentano possibili nuclei propulsori
di progetti di valorizzazione del patrimonio paesaggistico e ambientale regionale;
66
-
-
-
-
territori del turismo (aree di Carnia e Tarvisiano, costa lagunare da Lignano ad Aquileia, aree occidentali
della collina, aree orientali della collina e della montagna). La presenza di consistenti flussi di passaggio
lungo le principali aste infrastrutturali e di notevoli risorse non ancora adeguatamente sfruttate (ambiente,
cultura, enogastronomia, ecc.) potrebbe qui supportare una più accentuata diversificazione dell’offerta
turistica;
territori della produzione artigianale e industriale (zone industriali Aussa-Corno e Tolmezzo, aree
industriali di Monfalcone, distretto del mobile-Brugnera, distretto della sedia-Manzano, distretto
agroalimentare-S. Daniele, distretto del coltello-Maniago). La necessità di opere di infrastrutturazione e di
riorganizzazione della rete stradale (per lo più strade statali) su cui queste aree si attestano si associa al
delinearsi di processi di trasformazione produttiva, che abbisognano di un supporto in termini sia di
pianificazione urbanistica e di riorganizzazione delle aree industriali, sia di attività di formazione e
sostegno all’innovazione di impresa, anche attraverso la definizione di rapporti strutturati con poli
tecnologici e centri di ricerca;
Territori della produzione vinicola di pregio (Collio Goriziano, Carso, area della bassa pianura-Latisana).
In questi ambiti della regione si registra una tendenza verso la specializzazione di qualità (vini doc e
docg) che – se messa a sistema con le attività di promozione del distretto agroalimentare di S. Daniele,
con gli itinerari storico-culturali e le polarità turistiche – può rappresentare un importante motore di
valorizzazione e sviluppo di ambiti territoriali più ampi;
territori della portualità, della logistica e dell’innovazione (porti di Trieste, Monfalcone, Nogaro; interporto
di Cervignano del Friuli; interporto-centro ingrosso di Pordenone; aeroporto di Ronchi dei Legionari;
aeroporto FVG di Ronchi dei Legionari; autoporto di Gorizia-S. Andrea; autoporto di Trieste-Fernetti;
autoporto di Pontebba). Il forte livello di infrastrutturazione di cui gode il Friuli Venezia Giulia – oltre che
dal già richiamato telaio di strade stradali, il territorio regionale è solcato dalle autostrade A4 e A23 e dalle
principali direttrici ferroviarie Venezia-Trieste, Sacile-Udine, Udine-Tarvisio – si accompagna a forti
carenze nell’integrazione tra i diversi sistemi di trasporto, e in particolare alla scarsa concorrenzialità del
trasporto su rotaia rispetto a quello su gomma. Ne deriva la necessità di promuovere azioni di sviluppo e
specializzazione dei porti, di potenziamento delle connessioni infrastrutturali per i flussi di merci e
persone, dell’intermodalità e della logistica, di messa in rete con i centri della ricerca e dell’innovazione.
Dallo scenario preferenziale a una prima mappa di “territori di progetto”
Dal confronto tra la rappresentazione di cluster delle eccellenze e la ricostruzione di un quadro di insieme dei
programmi e dei progetti in corso e in previsione e dei processi di coesione territoriale già presenti in regione
deriva la definizione di quattro possibili scenari prospettici: locale proliferante (azioni promosse da comuni e
singole autorità locali); coesioni sussidiate (gli attori del mutamento si riferiscono a forme di associazionismo
alla scala intercomunale); neocentralismo delle reti (realizzazione delle grandi reti di connessione nazionale
e transeuropea relative al Corridoio V e di altri programmi di innovazione promossi da ministero e
amministrazione regionale); interdipendenze selettive (riconoscimento di ambiti e relazioni ritenuti rilevanti
per la costruzione di una piattaforma territoriale integrata al Corridoio V). Quest’ultimo scenario – giudicato
quello preferenziale – assume il ruolo di dispositivo teso a esplorare possibili rapporti tra le dinamiche di
sviluppo in atto, le opere connesse alla realizzazione del Corridoio transeuropeo e le ipotesi per il disegno di
una rete stradale e ferroviaria primaria che trova in parte conferma negli interventi individuati come strategici
nel Documento preliminare al Piano territoriale regionale (2006). Va inoltre segnalato come gli interventi
relativi alla tratta regionale del Corridoio V (per i quali nel 2002 è stata stipulata l’Intesa Generale Quadro
tra il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la Regione nell’ambito del primo programma della Legge
Obiettivo) a oggi ancora appaiano connotati da differenti livelli di formalizzazione:
- nuova linea AC/AV Venezia-Trieste (progetto preliminare relativo alla sola tratta Ronchi dei LegionariTrieste con prosecuzione verso Divaca, in fase di discussione e adeguamento; mancanza tuttavia di un
accordo con le autorità slovene);
- ampliamento autostrada A4 con terza corsia da Quarto d’Altino a Villesse (progetto preliminare approvato
dal Cipe);
- adeguamento alla sezione autostradale del raccordo stradale Villesse-Gorizia (progetto preliminare
approvato dal Cipe);
- penetrazione nord di Trieste (attualmente sospesa).
In particolare, lo scenario delle interdipendenze selettive (fig. 3) trae origine dall’osservazione delle
specificità (tipi di paesaggi, risorse culturali, cluster di identità e di eccellenza) presenti in regione e dalle reti
di collaborazione già istituite. L’intento è abbandonare una rappresentazione del territorio come suddiviso tra
“aree forti” e “aree deboli” (tradizionalmente la pianura e la costa da un lato, la montagna dall’altro; le aree
interne a distretti e consorzi e quelle esterne), così come immagini che tendono a distinguere tra luoghi dei
flussi e luoghi della stasi.
67
Figure 3, 4. Scenario delle interdipendenze selettive e “Territori di progetto”
L’obiettivo non è però promuovere un generico riequilibrio dei cammini di sviluppo regionali (che, perseguito
nel più recente passato, ha di fatto generato processi di dispersione e frammentazione insediativa), quanto
piuttosto individuare diverse vocazioni e specificità dei territori del Friuli Venezia Giulia, lavorando sugli
ambiti emergenti dal punto di vista sia economico, sia dei processi di aggregazione-collaborazione tra entità
comunali in potenza o in atto. Per quanto attiene nello specifico alle relazioni tra scenari infrastrutturali e
contesti locali, stando ai programmi oggi sul tavolo delle trattative, ciò che emerge è una nuova figura
territoriale per fasce che si sviluppano in direzione est-ovest. Una figura non priva di almeno apparenti
68
contraddizioni. Le tratte autostradale e ferroviaria del Corridoio V dovrebbero infatti correre in una fascia
intermedia prossima alla costa e pressoché coincidente con i tracciati attuali; in questo intercettando (anche
se non sempre direttamente, ma attraverso raccordi) alcuni “territori snodo”: i porti di Monfalcone e Trieste,
l’interporto di Cervignano, la futura piattaforma goriziana, vale a dire i nodi infrastrutturali e logistici regionali
e in particolare quelli disposti lungo la costa. I “territori della produzione diffusa” (aree produttive e
distrettuali) si sviluppano invece in prevalenza a nord di questa fascia, così come a sud di essa si incontrano
i “territori del turismo balneare”, insediamenti industriali e il porto Nogaro, e più a nord “i territori del turismo
montano” connotati da forti potenziali di valorizzazione non ancora pienamente esplorati. Una prima
questione è quindi quanto e come la localizzazione definita per il Corridoio V effettivamente possa
corrispondere alle necessità infrastrutturali proprie sia delle aree economicamente e demograficamente più
dinamiche situate negli ambiti di alta e bassa pianura, sia di quelle più “lente” negli ambiti montani. Da ciò
deriva l’individuazione di alcune mosse, ritenute necessarie per stabilire nuove relazioni tra i nodi più
direttamente connessi al Corridoio V e gli ambiti della produzione e dell’economia regionale:
- integrazione delle grandi opere finalizzate alla realizzazione della piattaforma transnazionale, e in
particolare delle azioni di sistema (creazione di un sistema logistico transnazionale) e di quelle di
contesto (rafforzamento del ruolo di Gorizia-Nova Gorica quale porta urbana transfrontaliera; sviluppo di
forme di pianificazione strategica e riorganizzazione della mobilità nelle province di Gorizia e Trieste;
rafforzamento del ruolo di Trieste quale nodo della rete ferroviaria e hub portuale);
- integrazione delle grandi opere infrastrutturali e delle progettualità transfrontaliere già attivate nell’ambito
dei programmi Interreg A e B;
- rafforzamento delle relazioni trasversali al Corridoio V e in particolare delle connessioni al telaio
infrastrutturale che irrora la regione a formare una rete primaria della mobilità regionale, non solo tramite
la ristrutturazione del telaio stradale esistente nelle province di Udine e Pordenone e il recupero di linee
ferroviarie dismesse, ma anche attraverso l’intervento su alcune aree (in particolare quelle distrettuali) in
cui si sommano problemi di compatibilità tra insediamenti residenziali e produttivi e di congestione del
telaio viario secondario.
Sulla base di queste considerazioni, la parte finale dello studio giunge all’individuazione di “territori di
progetto” (fig. 4), corredati da un primo repertorio di indirizzi generali tesi a promuovere interventi
complementari alle azioni sul grande telaio infrastrutturale già programmate a livello ministeriale e regionale.
Nell’intento di delineare possibili soluzioni in primis ai problemi di congestione del traffico di merci e persone
sulla rete stradale regionale (problemi particolarmente evidenti lungo le strade statali nella fascia della
produzione diffusa) viene in particolare proposto di affiancare al modello di funzionamento delle grandi
infrastrutture come “tubi” quello dei “territori spugna”, laddove l’intero sistema di tracciati secondari presenti
in un dato ambito territoriale viene concepito come un potenziale vettore di ridistribuzione del traffico, che
anziché muoversi solo lungo direttrici primarie “percola” tramite una rete più capillare ed estesa di direttrici di
gerarchia inferiore. Per riuscire a mettere in pratica tale modello di funzionamento una prima azione può
essere proprio quella di moltiplicare attacchi e accessi all’autostrada; e questo al fine di evitare un ulteriore
congestionamento della rete viaria che porta ai caselli (spesso composta da strade provinciali), e in primo
luogo a quello di Palmanova (che risulterà sempre più baricentrico). A tale azione si associa la proposta di
realizzare un sistema ferroviario regionale connotato da una gestione integrata, quale strumento per riuscire
almeno in parte a dirottare su rotaia il trasporto delle persone oggi prevalentemente su gomma.
I “territori di progetto” individuati talvolta si sovrappongono, nell’intento di giungere a una maggiore
specificazione delle azioni e a una più significativa integrazione tra interventi sul telaio infrastrutturale e sulla
riqualificazione e riorganizzazione degli assetti insediativi e produttivi locali:
- territori della montagna. Per garantire una migliore accessibilità ai territori alpini e prealpini si ritengono
strategici, nel settore occidentale, gli interventi di riqualificazione e di riorganizzazione delle fasce
interessate dalle strade statali n. 52 (Tolmezzo-passo della Mauria) e n. 52bis (Tolmezzo-passo di monte
Croce Carnico) e, nel settore orientale, le connessioni con i caselli autostradali della A23. Per il rilancio
dell’economia di questa parte della regione si segnala inoltre la necessità di dare ulteriore sviluppo a
percorsi integrati di valorizzazione del patrimonio paesaggistico-culturale e alle iniziative di “albergo
diffuso”;
- fascia spugna. Per tutta la fascia che, estendendosi a nord dei tracciati ferroviario e stradale relativi al
previsto Corridoio V, sostanzialmente si sviluppa fino alla direttrice ferroviaria e alla futura tratta stradale
Maniago-Sequals-Gemona appaiono necessari interventi di riorganizzazione diffusa e di
“riammagliamento” del telaio stradale (rete di strade stradali e provinciali), oltre al raddoppio del binario
della linea ferroviaria Gemona-Sacile e al ripristino della linea attualmente dimessa Spilimbergo-Casarsa;
- telaio stradale primario. All’interno della “fascia spugna” si individua la necessità di interventi specifici di
riqualificazione degli spazi attraversati dalle strade statali n. 13 (Sacile-Udine), n. 252 (CodroipoPalmanova), n. 56 (Udine-Gorizia). Lungo tali tracciati, che intercettano alcune importanti realtà
imprenditoriali regionali, si registrano infatti problemi di compatibilità tra residenza e produzione, in
particolare nei tratti prossimi alle aree urbane di Pordenone e Udine e in quelli corrispondenti ai distretti
industriali. Vanno qui verificate ipotesi di riorganizzazione del sistema viabilistico (tratti da potenziare,
69
affiancare con nuovi tracciati o riorganizzare), al fine di migliorare le comunicazioni con i tessuti insediativi
posti ai lati delle strade stesse senza interferire con la loro funzione di scorrimento;
- aree complesse. In alcuni ambiti, sempre compresi nella “fascia spugna” e in parte prospicienti il “telaio
stradale primario”, si ritengono necessari ulteriori interventi di riassetto territoriale. Si tratta nello specifico
delle aree corrispondenti ai quattro distretti localizzati nelle province di Pordenone e Udine e ad alcuni
“filamenti urbani” che, a sud dei nuovi tracciati relativi al Corridoio V, portano alle località balneari di
Lignano e Grado, a porto Nogaro e alla contigua zona industriale dell’Aussa-Corno. In particolare, negli
ambiti distrettuali e portuali-industriali alle azioni relative alla riorganizzazione del telaio stradale primario
e secondario e dei suoi allacci alle infrastrutture dell’alta velocità si associa la necessità di interventi di
razionalizzazione delle localizzazioni produttive e commerciali, tesi a evitare la prossimità e la
commistione con i tessuti residenziali e i centri urbani esistenti. Per le località costiere appare inoltre
opportuna una più attenta valutazione degli impatti degli insediamenti turistici sul territorio e delle loro
modalità di sviluppo futuro;
- territori snodo. Gli interventi sul sistema di porti, autoporti e interporti – un sistema che trova la propria
massima concentrazione nella parte orientale della regione – devono essere orientati a una maggiore
integrazione tra questi nodi, le reti infrastrutturali e le modalità di trasporto gomma-rotaia. L’intento è in
particolare giungere a maggiori sinergie tra le funzioni e i servizi ivi localizzati, che potranno essere
perseguite solo attraverso la risoluzione dei fattori di criticità che oggi affliggono i diversi nodi della rete.
All’interno di tale sistema un ruolo strategico per il traffico delle persone assume inoltre la già prevista
localizzazione presso l’aeroporto di Ronchi dei Legionari di un centro intermodale merci e passeggeri.
Le azioni sui “territori di progetto” richiedono l’attivazione di progettualità integrate e complesse, improntate
al coinvolgimento di operatori privati e di enti pubblici e autorità locali di diverso livello e competenza.
4. La Piattaforma del BRENNERO
La piattaforma territoriale strategica individuata dall’asse Bolzano, Trento, Verona e La Spezia insiste in
parte sul Corridoio I e in parte sulla direttrice di progetto Ti.Bre. Le seguenti note si riferiscono alla parte di
piattaforma che insiste sul Corridoio I, che per altro presenta specifiche problematiche dal momento che
comprende il segmento italiano del corridoio del Brennero, lungo il quale transita oggi quasi il 40% di tutte le
merci che entrano ed escono dall’Italia attraverso le Alpi.
I territori interessati sono in larga misura compresi nel sistema alpino oppure, come nel caso della Lessinia e
della catena del Monte Baldo, in quello prealpino. Vi rimangono estranei l’Alta e la Bassa Pianura Veronese.
Ai fini della descrizione di questi territori, è pertanto opportuno tenere presente innanzitutto il ruolo rilevante
che il quadro morfologico e ambientale ha svolto - e tuttora svolge – nel caratterizzare i tratti dello sviluppo
locale e dei processi insediativi. Parimenti va tenuto presente il ruolo che in questa stessa caratterizzazione
hanno ricoperto e continuano a ricoprire le forme e le condizioni particolari di autonomia riconosciute alle
due Provincie di Trento e di Bolzano, che a loro volta hanno dato luogo a strategie di sviluppo dissimili da cui
sono emersi assetti territoriali altrettanto dissimili. Nel caso veronese va considerato invece il ruolo, oltre che
della particolare posizione geografica, della pluralità degli attori e delle forme di promozione del
cambiamento, che hanno dato luogo a uno sviluppo locale che solo in parte può essere fatto rientrare, alla
pari dell’assetto del territorio, nel modello veneto. Infine, vanno tenuti presenti alcuni particolari processi che hanno preso l’avvio nelle fasi iniziali dello sviluppo – i quali hanno finito con il caratterizzare
univocamente l’assetto di questi territori, tanto che sono riconoscibili, in ciascuno di essi, dei fattori che
agiscono oramai in modo inerziale anche nel determinarne le trasformazioni.
Ancora, si tratta di tre territori che pure essendo l’esito di distinti modelli di sviluppo locale, presentano però
un tratto in comune: quello del concorso di una pluralità di contesti minori a una crescita che, è opportuno
ricordare, è intervenuta praticamente negli ultimi quarant’anni. Questo concorso interviene ovunque a partire
da particolari risorse – soprattutto ambientali – o da particolari vocazioni comunque inscindibili dal territorio.
L’incidenza, oggi, di questi contesti minori sulla ricchezza prodotta varia a seconda dei settori e dei territori
considerati, ma in ogni caso appare immutata la loro rilevanza strategica nella prospettiva del radicamento
delle popolazioni e quindi della continuità della funzione di presidio del territorio con riferimento soprattutto
alla sicurezza ambientale e alla qualità del paesaggio.
In questi territori appare ora cruciale, per ragioni diverse, il ruolo delle città, e questo per la rilevanza delle
trasformazioni già in atto o che sono in procinto di essere attivate.
Un’altra importante chiave di lettura è data dalla consistenza di questi territori, che raccolgono poco più di 1
milione e 700 mila abitanti, distribuiti per metà sul territorio veronese e per l’altra metà tra le due province
autonome, approdati a livelli di benessere che non solo si distinguono a livello europeo – come confermato
da tutti gli indicatori – e poggiano su basi relativamente solide, come confermato dalla crescita complessiva
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delle esportazioni, anche in questi anni di appiattimento se non proprio di involuzione dello sviluppo del
paese.
Le previsioni infrastrutturali impongono oggi un confronto tra gli organi preposti al governo del territorio, con
l’intento di assumere posizioni comuni in base alle quali rapportarsi con il governo nazionale e con le
istituzioni europee. Per certi versi si tratta di una esperienza inconsueta, almeno per quanto riguarda i
rapporti tra le Provincie di Trento e di Bolzano da un lato e la Provincia di Verona dall’altro. Peraltro, se si
escludono i momenti del confronto istituzionale e le scelte assunte con riferimento alla salvaguardia di
interessi comuni, anche le due Provincie autonome non presentano esperienze rilevanti di cooperazione,
forse perché frenate da ataviche controversie che tuttora si riflettono nei giudizi reciproci. Questo si
ripercuote anche sui territori dove, se si esclude la creazione congiunta del Consorzio Dolomiti Superski
oppure la comune gestione, mediata in ogni caso dalla presenza dello Stato, del Parco nazionale dello
Stelvio, non si trovano altre iniziative degne di nota.
Da qui la difficoltà di prospettare comuni sinergie - nella prospettiva della piattaforma territoriale strategica se non quelle che possono scaturire da attori economici oppure da attori istituzionali – come ad esempio
quelli che operano nel campo della formazione e della ricerca – di concerto con i governi provinciali e con le
istituzioni statali. Oppure da problematiche, come quelle relative alle scelte infrastrutturali, la cui soluzione
appare complessa in ragione proprio della loro trasversalità, dal momento che implicano l’attivazione di
meccanismi di governance sia orizzontale che verticale, oltre che del consenso.
Dinamiche del mutamento
Nel rinviare al Rapporto conclusivo di ricerca per una lettura più completa e organica delle dinamiche in
essere, ci si limita qui a segnalare per ciascuno dei tre territori gli aspetti più salienti delle trasformazioni
territoriali legati tanto alle politiche generalmente efficaci condotte alla scala provinciale, quanto ad azioni in
corso e in programma.
Alto Adige
Il modello sudtirolese ha proiettato l’economia altoatesina al di fuori dei confini anche nazionali. L’Alto Adige
esporta attualmente all’estero metà della propria produzione industriale e ne indirizza il resto, tolta una
piccola quota destinata al mercato interno, al mercato nazionale. Questa proiezione internazionale è ribadita
dall’esportazione di metà della produzione frutticola e di metà di quella vinicola; dal commercio all’ingrosso,
che avviene in buona parte con i paesi d’Oltralpe; dal turismo, che con venticinque milioni di presenze
annue, in larga parte dovute a stranieri, colloca l’Alto Adige tra le prime regioni italiane per flusso turistico in
entrata.
Il punto di forza dell’economia altoatesina è costituito dal fatto che essa sinerge con il territorio. E questo
perché essa è allo stesso tempo prodotto del territorio – per il modo in cui è sorta ed è cresciuta – e fattore
di mantenimento della sua qualità: si pensi solo al contributo fornito dalla persistenza delle pratiche agricole
alla conservazione del paesaggio. Questo porta a dire che è il territorio altoatesino nel suo insieme a
esprimere caratteri di eccellenza e a configurarsi come una di quelle “multinazionali territoriali” cui si fa
riferimento a proposito dei contesti più competitivi.
A questa eccellenza territoriale concorre in modo decisivo il paesaggio culturale, una costruzione secolare
rimasta sostanzialmente intatta nonostante le intense trasformazioni che hanno investito il territorio
altoatesino. Si tratta di un paesaggio che pure modellando versanti apparentemente inaccessibili
rappresenta una costruzione interamente antropica, che alterna distese boschive e insediamenti sparsi,
rinvenibili ovunque sia praticabile, anche in condizioni estreme, l’agricoltura di montagna. Ma anche nei
fondovalle, dove più intensa è stata la trasformazione d’uso del suolo, è rinvenibile una distesa di coltivi che
arrivano ancora a circoscrivere, in modo regolare, gli insediamenti.
Vi concorrono anche la coesione sociale, cui si associa un elevato senso civico oltre che un senso di
appartenenza ai luoghi; una diffusa propensione al lavoro autonomo; una struttura della popolazione, ancora
caratterizzata da una elevata incidenza di giovani e da un basso indice di vecchiaia; infine il multilinguismo,
che ha avuto un peso decisivo nel far decollare, negli anni sessanta, l’economia altoatesina.
Il potenziamento dell’equilibrio territoriale da sempre oggetto di particolare attenzione, anche a discapito
delle città, interviene innanzitutto attraverso interventi e operazioni infrastrutturali di miglioramento e
adeguamento. Si tratta della messa in sicurezza di alcuni tratti stradali, che avviene tramite la realizzazione
di gallerie e di opere di protezione, oltre che della realizzazione di numerose circonvallazioni che liberano gli
insediamenti di fondovalle dal traffico di attraversamento.
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Figura 1. I Contesti di eccellenza
Di fatto, tuttavia, l’Alto Adige ha generalmente teso ad evitare scelte infrastrutturali di grande impatto, come
l’autostrada di Alemagna e la superstrada Milano-Monaco. Posta esclusivamente in questi termini la
questione parrebbe ridursi a un susseguirsi di pratiche di ordinaria amministrazione, ma se si osserva la
concatenazione con cui questi interventi si susseguono, il quadro appare affatto diverso. A parte infatti la
rilevanza delle risorse finanziarie impiegate e la difficoltà connessa alla realizzazione di opere in contesti
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morfologicamente complessi, i percorsi tracciati da questi interventi ridefiniscono per certi versi tratti rilevanti
della rete di fondovalle – e non solo – preludendo quasi a un suo rifacimento all’esterno dei centri abitati.
Ma forse il cambiamento più vero è quello intervenuto in modo invisibile, attraverso un innesto di innovazione
che si è verificato nei settori trainanti dell’economia locale, ossia il turismo, l’artigianato e la stessa
agricoltura. Si tratta di un cambiamento difficilmente quantificabile ma che è comunque desumibile dal
mantenimento dei livelli competitivi. Un dato per tutti è la ramificazione della banda larga la quale corre,
assieme alle tubature del metano, lungo i fondovalle maggiori al di sotto del sedime delle piste ciclabili, con
la prospettiva di raggiungere anche gli insediamenti sparsi situati alle maggiori altitudini. E questo per
iniziativa pubblica, dal momento che un simile progetto non porterebbe alcun vantaggio economico a una
qualsiasi impresa privata.
A queste azioni, tese a perseguire un maggior equilibrio territoriale e a migliorare la qualità del territorio,
hanno concorso significativamente i fondi strutturali europei, articolati negli obiettivi 2 e 3, oltre che i
finanziamenti concessi, sempre dall’Unione Europea, per la cooperazione transfrontaliera. In particolare, il
Docup obiettivo 2 ha concorso con 67 milioni di euro, mentre l’Interreg III A Italia-Austria, l’Interreg III A Italia
Svizzera, l’Interreg III B Cadses e l’Interreg III B Spazio Alpino hanno concorso per 500 milioni di euro.
In termini generali viene riaffermata la validità del modello sudtirolese, un dato non del tutto scontato se si
pensa alle sollecitazioni, provenienti da varie parti, mirate a indirizzare le risorse sui settori e sulle iniziative
più competitivi. Sollecitazioni che non tengono conto del fatto che la competitività dell’Alto Adige è data dalla
sinergia tra la distribuzione delle pratiche antropiche e l’elevata qualità del territorio per cui, per fare un
esempio, la marginalizzazione dell’agricoltura di montagna – una pratica certamente poco competitiva –
comporterebbe la graduale sparizione del paesaggio altoatesino.
Per cui le politiche che vengono preannunciate sono tutte in continuità con il passato, con un maggiore
accento posto, rispetto agli anni appena trascorsi, sulla qualità delle trasformazioni. La stessa grande opera
che è destinata, secondo precisi accordi, ad attraversare l’Alto Adige, ossia l’alta capacità ferroviaria, viene
intesa come un mezzo necessario per dirottare parte del traffico merci – di cui è previsto per i prossimi anni
un incremento smisurato - dalla gomma alla rotaia.
Trentino
L’assetto attuale del territorio trentino rappresenta l’esito di trasformazioni che prendono l’avvio nella
seconda metà degli anni sessanta, a seguito delle scelte programmatiche contenute nel primo piano
territoriale di coordinamento approvato nel nostro paese: il Piano urbanistico del Trentino. Un piano che
assecondava una strategia di sviluppo che si prefiggeva l’ingresso del Trentino nella modernità, senza che
questo dovesse comportare l’abbandono delle aree rurali – e dei valori che esse racchiudevano - da parte
della popolazione.
Queste trasformazioni, se proprio non mutano, come era stato efficacemente prospettato, la campagna in
una “costellazione di città” oppure non producono, come indicato successivamente, la “città in estesione”,
quanto meno conseguono il duplice obiettivo di migliorare sostanzialmente le condizioni di vita di popolazioni
prima destinate all’esodo e di rispondere alle loro aspirazioni là dove conducevano la loro esistenza. Questo
avviene, in sostanza, da un lato attribuendo caratteri urbani a territori fino ad allora rurali e dall’altro agendo
su particolari vocazioni dei luoghi.
Si tratta, anche se emergono alcune analogie, di una strategia di sviluppo differente da quella adottata in
Alto Adige. Intanto per il ruolo determinante che vi hanno assunto le città – Trento e Rovereto - e poi per
l’assenza di due condizioni che appaiono invece determinanti nel caso altoatesino, ossia l’equipotenzialità e
la molteplicità, perseguita nei singoli luoghi, delle forme dello sviluppo. Per cui in Trentino si è creata una
diversificazione dell’economia locale che si rispecchia in una accentuata articolazione del territorio che
rimanda da un lato alle città e ai centri contermini e dall’altro a contesti territoriali che si sono specializzati in
determinate “produzioni”, oppure ad altri contesti che hanno finito con il caratterizzarsi per una combinazione
di attività che presentano caratteri residuali oppure vengono svolte a supporto delle città e dei territori
specializzati. Che è poi l’immagine di territorio cui è approdata la ricerca Itaten.
La diversificazione che caratterizza il modello di sviluppo affermatosi in Trentino può avvalersi peraltro di
fattori di competitività quali: l’efficienza amministrativa, anche se caratterizzata, secondo recenti indagini, da
meccanismi decisionali accentuatamente verticistici; l’elevato grado di convivenza civile; la buona dotazione
di servizi e di infrastrutture; la presenza dell’università, di istituti di ricerca e di una rete di istituti culturali, oltre
che, come già ricordato, la grande dotazione ambientale. In particolare, la presenza dell’università si
contraddistingue, oltre che per l’attività di formazione, per la qualità della ricerca e per la proiezione
internazionale. Anche se questa presenza, soprattutto per quanto riguarda l’attività di ricerca, ha saputo
realizzare sinergie con il territorio solo di recente, il vantaggio competitivo che essa rappresenta ha già
cominciato a produrre dei risultati, tanto che il sistema trentino della ricerca viene oggi avvertito come il
maggior punto di forza per l’industria trentina. Uno degli ostacoli da questo punto di vista è rappresentato
proprio dalla dimensione di impresa oltre che dalla diversificazione del comparto produttivo, per cui una delle
strade da percorrere sembra essere quella della focalizzazione di particolari tematiche, come ad esempio
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quella delle fonti energetiche alternative e del risparmio energetico - su cui dovrebbe essere incentrato il
futuro Distretto tecnologico energia e ambiente - che potrebbe costituire un tema unificante anche ai fini
della riqualificazione del settore edilizio.
Il tema del potenziamento della rete infrastrutturale – con riferimento sia alla rete dei trasporti che alle
infrastrutture del turismo - è sempre stato, in Trentino, uno dei più critici dal momento che esso muove dalla
presa d’atto di due aspetti - ricorrenti nei documenti programmatici - tra essi apertamente in conflitto. Il primo
è dato dalla elevata densità delle infrastrutture presenti lungo solchi vallivi sui quali insistono anche le attività
economiche, ivi compresa un’agricoltura molto remunerativa, la dotazione dei servizi, oltre che una quota
non trascurabile di residenze. Il secondo è dato invece dalla domanda di nuove infrastrutture proveniente
dall’allargamento dei mercati, dal mondo imprenditoriale e da parti del territorio ancora non bene integrate
nel sistema. Da qui non solo il protrarsi dei processi decisionali ma anche del periodo di tempo che
intercorre tra la decisione e l’attuazione degli interventi.
La proposta di Piano provinciale della mobilità e le indicazioni provenienti dall’Assessorato ai trasporti ai fini
della revisione del Piano urbanistico provinciale fanno riferimento innanzitutto a uno schema infrastrutturlae
articolato su tre livelli. Il primo livello è quello dei corridoi i quali, in analogia con i corridoi transeuropei,
sviluppano connessioni con i territori limitrofi a quello provinciale utilizzando sistemi di mobilità intergrata,
soprattutto strada e ferrovia; il secondo livello è quello degli assi di valle, intesi come collettori dei traffici
attivati dalle attività economiche e sociali specifiche di ogni realtà di valle; il terzo livello è quello delle reti di
valle, ossia del trasporto locale incentrato sugli assi di valle.
Nel quadro dell’attenzione rivolta ai sistemi di mobilità integrata si situa l’obiettivo del potenziamento
dell’Interporto di Trento – attualmente un’area di 100 ha che comprende un centro interporuale, uno scalo
intermodale oltre ad aree attrezzate e servizi – con l’obiettivo di movimentare 90 treni al giorno, equivalenti a
1800 camion giornalieri, a fronte dei 30 attuali. Le operazioni prospettate sono lo spostamento – già avviato dello scalo ferroviario pubblico da Trento a Roncafort, nell’area adiacente all’Interporto e l’ampliamento delle
strutture dello stesso Interporto.
Nel quadro della progettualità va ricordato infine l’obiettivo, già richiamato, di realizzare il Distretto
tecnologico energia e ambiente, di cui esiste uno Studio di prefattibilità realizzato dall’Agenzia per lo
sviluppo. Il Distretto si propone di integrare la domanda e l’offerta di sistemi energetici e ambientali
compatibili con la scala locale, facendo interagire in particolare sette sistemi di mercato: le costruzioni a
basso impatto ambientale, le tecnologie per la produzione e la gestione del calore, i sistemi intelligenti per la
gestione degli edifici, per la gestione integrata del territorio, per la gestione integrata del ciclo dell’acqua, per
il trasferimento di energia e per le telecomunicazioni e infine le tecnologie per la produzione di energia
elettrica e termica da fonti rinnovabili.
Verona
Parlando di Verona e del suo territorio, ogni riferimento al Nord-Est e al suo modello di sviluppo appare
inappropriato. In primo luogo perché non sono estranee, quanto meno alle funzioni assunte dalla città oltre
che alla sua trasformazione a partire dalla fine del secondo conflitto mondiale, le politiche pubbliche, anche
se si è lontanissimi dai modelli “guidati” del Trentino e dell’Alto Adige; in secondo luogo perché il modello di
sviluppo che si afferma nel Veronese appare meno legato che altrove alla piccola impresa; infine perché
questo modello di sviluppo – che peraltro va connotando l’economia locale in modo sempre più terziario appare più aperto alle economie limitrofe di quanto accada nel resto della regione.
In questo modello assumono un ruolo determinante da un lato la città – soprattutto in ragione della sua
collocazione geografica - e dall’altro la presenza di risorse territoriali che hanno dato luogo a vocazioni, tra
cui permane quella agricola.
Il punto di forza del sistema veronese è la diversificazione della sua economia, che consente una minore
esposizione alle crisi di settore. I fattori di competitività sono invece da ricercarsi nel continuo adeguamento
tecnologico delle infrastrutture che sono sorte in ragione della posizione geografica, nella sinergia che si
viene a creare tra intervento pubblico e privato, nella interazione che si viene a stabilire, mediante la
collaborazione diretta, tra aziende di diverse dimensioni, nella capacità infine di stare sul mercato anche in
fasi difficili come l’attuale.
Dato il ruolo svolto da Verona nell’attivazione delle dinamiche del mutamento, un quadro della progettualità
in ambito provinciale non può che prendere l’avvio dalla città e in particolare da ciò che sta intervenendo
nella sua parte meridionale che abbraccia la ZAI, il Quadrante Europa e l’aeroporto Catullo. Ossia l’area accessibile e servita dal sistema autostradale, da quello ferroviario e da quello portuale – alla quale si
rivolgono le politiche urbanistiche che prospettano per Verona e in particolare per il Quadrante Europa, cui si
rivolge anche un piano d’area della Regione, uno dei nodi principali di organizzazione del sistema della
logistica e delle infrastrutture del Nord Italia.
Nella zona a sud dell’interporto – il Quadrante Europa appunto – è stata da poco completata, su una
superficie di 60 ettari, la realizzazione del Polo Agro-Alimentare, destinato a diventare la più vasta
piattaforma logistica italiana per raccolta, distribuzione e commercializzazione all’ingrosso di prodotti
agroalimentari. A est dell’interporto, in un’area di 140 ettari dalla forma di triangolo equilatero, delimitato a
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sud dalla Serenissima, a ovest dalla linea ferroviaria Verona Mantova e a est dalla linea ferroviaria Verona
Bologna, è destinato a sorgere il Parco Scientifico Tecnologico di Verona, promosso dal Consorzio ZAI
nell’ambito del più vasto progetto regionale NEST, il Network Scientifico-Tecnologico varato dalla Regione
Veneto attraverso Veneto Innovazione Spa: Verona è uno dei tre poli principali della rete NEST (gli altri due
sono Padova e Venezia). Questo Parco Scientifico Tecnologico appare incentrato sulle “eccellenze” del
sistema produttivo provinciale, ossia l’agro-alimentare, la logistica, il marmo e la grafica, senza escludere
altri settori rilevanti quali il termomeccanico, il vitivinicolo, il calzaturiero e lo stesso trattamento di rifiuti solidi
urbani.
Per quanto riguarda la rete stradale gli interventi appaiono rivolti, tra l’altro:
- a completare il sistema della mobilità incentrato su Verona aprendolo alle direttrici mancanti:
a convogliare il traffico merci su gomma, di livello nazionale, solo su arterie autostradali con sbocchi
prossimi agli scali merci ferroviari e in particolare al Quadrante Europa;
- a creare una maglia autostradale parallela a quella ferroviaria in modo da favorire l’intermodalità;
- a portare a sistema la maglia viaria principale del veronese in modo tale da rendere accessibili le
strutture intermodali.
Per quanto riguarda la rete ferroviaria Verona è interessata, oltre che dal passaggio del Corridoio I – ritenuto
nei diversi documenti di programmazione una priorità assoluta - dal passaggio del Corridoio V, dal
potenziamento della direttrice medio padana che porta da Mantova a Legnago passando per Nogara e
Cerea e, sempre passando per Nogara, alla direttrice per Ferrara e Ravenna. Infine, si prospetta un sistema
ferroviario metropolitano un cui tratto strategico è il collegamento con Mantova passando per l’Aeroporto
Catullo.
Scenari d’insieme
La futura realizzazione del Corridoio I, che ha compiuto un significativo passo in avanti con il finanziamento
dei lavori di costruzione della galleria di servizio del Tunnel del Brennero, ha già attivato, nei territori in
esame, molteplici iniziative che ruotano attorno alla mobilità delle merci e alla direzione a distanza di essa. Si
tratta in ogni caso di una prospettiva di medio periodo, in quanto se il segmento tra la Germania e l’Austria
verrà realizzato presumibilmente entro il 2015, per il totale completamento dell’intero tratto del corridoio del
Brennero bisognerà attendere il 2030, sempre che vengano risolti per tempo i problemi legati all’intero
finanziamento dell’opera.
In ogni caso il completamento del Piano d’azione Brennero 2005 – previsto per il 2007 – consentirà di
portare la linea ferroviaria esistente, una volta che sia stato realizzato anche il raddoppio della tratta WoglInnsbruck, alla capacità di 244 treni al giorno, con un duplice effetto: l’incremento del 50% dei volumi di
traffico rispetto al 2001 e la creazione quindi, già a partire dal 2010, delle condizioni per il trasferimento su
ferro di una buona parte degli aumenti previsti del trasporto merci su gomma.
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Figura 2. Scenari strategici
Da qui anche l’accelerazione impressa alla realizzazione di interporti e di poli della logistica, cui si assiste in
particolare nel Veronese ma anche, come si è visto, lungo la Valle dell’Adige con la trasformazione dell’area
interportuale di Trento. Naturalmente si tratta di iniziative diverse perché, se nel Veronese il potenziamento
del Quadrante Europa oltre che la creazione del Polo Logistico di Nogarole Rocca e dell’Interporto di Isola
della Scala possono utilizzare la collocazione strategica data dall’intersezione degli assi Nord-Sud ed EstOvest, nel caso di Trento si tratta della creazione di un polo logistico a servizio delle imprese dei due territori
provinciali.
E’ fuori dubbio che, dal punto di vista dell’assetto territoriale, le realizzazioni in atto nel Veronese – tra le
quali rientrano anche l’interporto ferroviario di Domegliara e i centri intermodali di S. Bonifacio, di Legnago e
di Nogara - sono destinate a incidere profondamente quanto meno sulla Bassa Pianura Veronese e in
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particolare su una parte di essa rimasta relativamente ai margini delle grandi trasformazioni intervenute
altrove nel territorio provinciale. A bene osservare, le nuove aree dell’intermodalità e della logistica si vanno
a collocare proprio in una fascia in cui i contesti di eccellenza appaiono assenti, anche in ragione della crisi
che ha colpito uno dei distretti di punta del Veronese, quello del mobile d’arte, situato prorio tra la
Transpolesana e la statale del Brennero.
Ed è proprio in prossimità del Polo Logistico di Nogarole Rocca che si diparte tra l’altro la nuova autostrada
che dovrebbe innervare il tratto veronese del corridoio di collegamento tra il sistema dei porti dell’Alto Tirreno
e l’asse del Brennero (Ti.Bre). Ed è sempre da lì che si diparte, come ricordato, il collegamento, a forma di
semicirconferenza, tra lo stesso asse del Brennero e la direttrice rivolta da Verona verso Venezia. La
sensazione è che se si tralasciano i contesti prealpini, l’insieme dell’Alta e della Bassa Pianura veronesi si
stiano attrezzando a diventare un’area a elevata integrazione di servizi di trasporto, di produzione e di
commercializzazione, potendo contare su “riserve” di territorio che in contesti più maturi appaiono
sconosciute.
In questo quadro di rilevanti trasformazione c’è però un problema. Ed è quello dello scarso coordinamento
tra tutte queste iniziative, che appaiono per certi versi più la conseguenza di pur legittime invenzioni
imprenditoriali che non l’esito di un progetto di territorio. Per fare un esempio, il Piano Territoriale Provinciale
di Verona pur contemplando un assetto infrastrutturale che tende a fare sinergere le varie parti di territorio –
oltre che a garantirne gli opportuni collegamenti con l’esterno – prevede lo scalo intermodale di Domegliara, i
centri merci intermodali di S. Bonifacio e di Legnago, ma non il polo logistico di Nogarole Rocca, località in
cui è contemplato invece un ambito produttivo, e neppure l’interporto di Isola della Scala, località dove
invece non è contemplato alcun intervento. Ancora, queste due iniziative sono sorte indipendentemente
dalla presenza del Quadrante Europa, nel senso che non figura che sia intervenuto – almeno inizialmente un qualche rapporto tra i loro promotori e lo stesso Quadrante Europa. In altri termini questi centri, che
vengono ad assumere un ruolo di grandi attrattori oppure un ruolo di guida di flussi a forte valenza
territoriale, sembrano sorgere in assenza di una adeguata interazione tra soggetti pubblici e privati.
Da qui l’esigenza, considerato anche il fatto che i promotori di queste iniziative appaiono essere una sorta di
longa manus di soggetti anche pubblici, che esse vengano ricondotte – in un quadro di cooperazione - a
sedi anche istituzionali di governo dei flussi e del territorio. E da qui l’ipotesi, formulata nello scenario
strategico che accompagna queste note, di attivare meccanismi di cooperazione soprattutto tra i soggetti che
fanno riferimento alla Provincia di Trento – che appare in questo campo più motivata di quella di Bolzano - e
quelli che fanno capo alle istituzioni veronesi, in relazione appunto alle iniziative collegate all’intermodalità e
alla logistica che stanno prendendo piede sia nella Bassa Veronese che a Trento.
Questo della cooperazione tra i territori in esame è il tema che sottintende tutte le formulazioni contenute
nello scenario appena richiamato – che assume quindi il senso del disegno di una governance territoriale perché ritenuto appunto strategico ai fini del raggiungimento di una sorta di ottimizzazione delle relazioni tra
territori anche nella prospettiva di più elevati livelli competitivi. Per cui, tenendo conto del quadro delle
trasformazioni prospettate per ciascuno dei territori in esame, si è composto un quadro di sintesi che, per
non essere la somma delle trasformazioni attese di cui si è già fatto cenno, ha cercato di avvalersi
soprattutto di elementi che prefigurano sinergie, in un’ottica di appunto piattaforma territoriale. Al di fuori di
questo scenario appare assai complesso, come già richiamato, prospettare una sorta di coevoluzione dei tre
territori, anche per l’assenza di un comune governo delle trasformazioni.
E’ in ogni caso da escludere che si stia assistendo a una sorta di deriva dei territori, il cui mutamento
andrebbe ascritto ai flussi delle grandi reti e comunque ad iniziative eterodirette (lo scenario del
neocentralismo delle reti). Appare del tutto evidente infatti come si sia in presenza di un protagonismo
territoriale profondamente radicato che anche dove, come in Trentino e in Alto Adige, non riesce ad avvalersi
di sinergie dirette con i grandi flussi di traffico, in questo caso a causa di un loro salto di scala, riesce
comunque a esercitarvi un controllo immateriale. Allo stesso modo, da un lato per la tradizione di governo
del territorio – Trentino e Alto Adige – e dall’altro per la portata delle trasformazioni indotte dai flussi – il
Veronese – non appare ipotizzabile uno scenario coevolutivo – il locale senza rete - incentrato sulla
frammentazione dell’iniziativa e quindi su tante trasformazioni puntuali. Infine, se pure lo scenario delle
coesioni sussidiate traspare di tanto in tanto dai processi evolutivi dei singoli territori, anche in ragione della
accentuata specializzazione territoriale che si riscontra in più di un caso, esso non si pone con riferimento al
Corridoio I che anzi ha fornito l’occasione – come dimostra la Comunità d’Azione – per l’avvio di
un’esperienza di governance territoriale tra le più interessanti nel panorama europeo.
Si è già accennato all’inizio di queste note al fatto che comunque la cooperazione – se il riferimento è alle
vocazioni territoriali – tra i territori considerati è assai scarsa. Significativo a proposito è il fatto che essa si
riduca a due soli esempi significativi: quello del Dolomiti Superski e quello del Parco Nazionale dello Stelvio.
Tra l’altro ciò che si osserva non è solo la mancanza di cooperazione, ma addirittura una sorta di
competizione – in particolare tra i territori aplini - che interviene ogniqualvolta questo si renda possibile.
Da qui la rilevanza della individuazione di possibili tereni d’azione comune, oltre a quello già segnalato
dell’intermodalità e della logistica. Uno di questi è senz’altro quello della ricerca e dell’innovazione
tecnologica.
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E’ opportuno richiamare a questo proposito un dato comune ai tre territori. Non ostante che tutti gli indicatori
che fanno riferimento allo spessore e alla tenuta delle economie locali siano fondamentalmente positivi,
quelli relativi all’attività di ricerca presentano un segno opposto. Per fare un esempio, mentre in Italia si
investe in ricerca l’1,2% del PIL (contro una media UE15 del 2%), in Trentino questa percentuale scende allo
0,9%, in Veneto allo 0,7% e in Alto Adige addirittura allo 0,2%. A questo si aggiunge la scarsa dotazione,
anch’essa registrata dagli indicatori, di capitale umano qualificato.
E’ da questa consapevolezza forse che trae origine il grande interesse dedicato in questi ultimi tempi dai tre
territori al tema della ricerca. O meglio, al tema delle ricadute che l’attività di ricerca svolta all’interno delle
locali università – alcune delle quali godono di un prestigio anche internazionale – o comunque di istituti di
ricerca può avere all’interno del mondo delle imprese. Considerando che alle università – con riferimento
alle strutture edilizie e ad altro – le istituzioni locali hanno da sempre fornito un grande sostegno.
Per cui si stanno profilando tre iniziative: la nascita a Bolzano Polo Tecnologico (PTB), che si propone di
contrastare e superare le criticità e gli ostacoli all’innovazione presenti nel territorio provinciale; la nascita a
Rovereto (o a Trento) del Distretto Tecnologico Energia e Ambiente – cui per altro è già stato assegnato un
finanziamento ministeriale – che si propone di fare interagire il mondo della ricerca, in particolare
universitaria, con le imprese soprattutto del settore edilizio; la nascita infine a Verona del Parco Scientifico e
Tecnologico – o Porta dell’Innovazione – che si propone anch’esso il trasferimento dell’innovazione alle
imprese locali. Tra i tre progetti quello più avanzato, per contenuti, appare quello di Trento, mentre per
quanto riguarda Bolzano e Verona quest’ultimi appaiono più sfumati (ma a Verona c’è già la sede). Va
annotato in questo quadro il progetto di Leitner, a Bolzano, di creare un centro di ricerca sull’energia.
Tenendo conto delle finalità delle tre iniziative e, per quanto è dato conoscere, dei loro contenuti, appare
ragionevole prospettare una cooperazione tesa innanzitutto alla individuazione da un lato di temi di lavoro
comune e dall’altro di temi “specialistici”.
Un altro di questi terreni d’azione comune appare quello relativo alla protezione della natura. Con riferimento
ad un ambito preciso, quello della catena del Monte Baldo, che si allunga tra nord-est e sud-ovest fra la
depressione di Loppio e la piana di Caprino Veronese, lungo la sponda orientale del Lago di Garda. Ora, con
riferimento alla catena del Baldo sono in atto da tempo due discussioni separate, nel versante Veronese e in
quello Trentino, incentrate proprio sul tema della creazione di due differenti aree protette, che potrebbero
diventare una sola.
Un ragionamento a parte, infine, meritano le città. Si è accennato al loro ruolo nella dislocazione strategica
dei rispettivi territori non solo come sedi di iniziative eterodirette ma anche come soggetti di decisioni. Anche
in questo caso non c’è una tradizione di cooperazione, ma appare rilevante il segnale venuto in tal senso dal
Piano strategico di Verona che, nel quadro di sinergie da realizzarsi per il tramite di una rete di città, colloca
tra queste anche Trento.
5. Piattaforma nord-occidentale
La piattaforma nord-occidentale, attraversata dal Corridoio V e dal Corridoio dei due mari, si colloca tra le
principali zone d’integrazione economica in grado di competere col “pentagono” europeo, l’area centrale che
concentra le principali funzioni di comando politico ed economico nella UE. Secondo gli studi comparativi
sviluppati a livello comunitario, la debolezza relativa dell’area per quanto attiene alle variabili di “massa”
(capitale umano, capacità produttiva ecc.) è compensata dall’elevata “connettività”, soprattutto grazie alla
sua posizione a contatto con il pentagono, cui Milano appartiene. L’area presenta, inoltre, condizioni medie
per quanto riguarda la competitività (superata solo dalle regioni gravitanti su Helsinki, Stoccolma,
Copenhaghen-Malmö, Bordeaux, Lione-Grenoble, Paesi Baschi, Madrid, Barcellona e Roma) e le dinamiche
di sviluppo in atto (superata da Nottingham-Derby, Galizia, Oporto, Lisbona, Malaga, Madrid e Barcellona).
I corridoi e, più in generale, le connessioni (infrastrutturali ma anche fra i corridoi e il territorio) costituiscono,
dunque, un punto di forza e un’opportunità di particolare valenza per la piattaforma nord-occidentale. In
particolare:
- Lungo l’asse nord-sud, il dry channel tra Genova e Rotterdam attraversa verticalmente il Piemonte e
si snoda lungo un tracciato baricentrico rispetto al cuore economico-industriale dell’Europa.
Considerando la strategicità dei due pivot italiano e svizzero (Genova e Basilea) e tracciando una
retta ideale di minima percorrenza tra i due nodi, il percorso Genova-Alessandria-Novara-IselleBasilea costituisce il collegamento privilegiato per il trasferimento rapido delle merci tra il corridoio
transoceanico nord e quello sud, così come messo in evidenza sia dall’Istituto francese per lo
sfruttamento del mare (Ifremer), sia dal Port-net-med, il network di porti del Mediterraneo occidentale.
-
Lungo l’asse est-ovest, il corridoio V europeo si articola lungo due fasce, una collocata a nord che
collega Lione, Torino e Milano e prosegue per Venezia-Trieste, l’altra a sud che attraversa città di
78
medie dimensioni della pianura padana e interessa la parte meridionale del Piemonte. Quest’ultimo
asse ha una valenza sullo spazio del Mediterraneo che deriva dai collegamenti con i porti di Savona
e Genova e con il territorio francese attraverso i valichi del Fréjus, quello di Ventimiglia e, in
prospettiva, quello del Mercantour.
Gli interventi previsti o proposti attualmente su questi due grandi corridoi comprendono il completamento e la
realizzazione di nuove linee ferroviarie veloci ad alta capacità (Frejus-Torino-Milano, Genova-Alessandria e,
in prospettiva, Aosta-Martigny), la costruzione della nuova autostrada Nizza-Cuneo-Asti, il potenziamento
delle altre infrastrutture ferroviarie e autostradali che compongono o articolano i due corridoi (autostrada
Torino-Milano, ferrovie Torino-Aosta, Torino-Alessandria, Alessandria-Novara-Domodossola e CuneoVentimiglia), il completamento e la sistematizzazione dei centri intermodali e dei poli logistici per
l’interscambio delle merci.
Le relazioni tra corridoi e territori diventano fatalmente più complesse e diversificate, se il punto di
osservazione assunto si approssima alla scala locale. In tal caso, la localizzazione dei 14 territori identitari
individuati (con riferimento approssimativo agli “ambienti insediativi locali” della ricerca ITATEN, 1996)
rispetto alle reti di trasporto esistenti e previste nel medio e lungo periodo porta a distinguere almeno tre tipi
di situazioni contestuali, soggetti a impatti ed effetti differenti, talora opposti, nelle dinamiche di relazione
intessute, che impongono, pertanto, attenzioni di tipo differente nel loro trattamento programmatico e
progettuale:
A) Nei territori identitari in posizione nodale, vuoi per il rango metropolitano, vuoi per la funzione di
crocevia, rispetto al passaggio e alla trasformazione dei corridoi (Torino metropolitana, NovareseVercellese e Genova centro), sia pure in presenza di molteplici implicazioni e problemi in termini di
riorganizzazione urbana, l’incidenza del corridoio tende a mostrarsi potenzialmente benefica per lo
sviluppo locale. In questi territori, la formazione di un sistema metropolitano reticolare assume valenza
strategica rispetto al passaggio del corridoio.
B) Nei territori identitari in posizione di attraversamento rispetto al passaggio e alla trasformazione dei
corridoi (Valle di Susa, Ossola e Val Sesia e Alessandrino-Casalese, con potenzialità nodali, in
quest’ultimo caso) occorre evitare che la trasformazione tenda a cogliersi come evento latore di
decadimento e di isolamento locale.
C) Nei territori identitari in posizione di accompagnamento, non essendo direttamente interessati dal
passaggio e alla trasformazione dei corridoi (Aosta e la Plaine, Valle Baltea Ivrea Saint-Vincent e
Biellese nel quadrante settentrionale; Cuneese e pedemonte occidentale, Monferrato centrale,
Ponente ligure Sestri-Albenga e Ponente ligure Albenga-Ventimiglia in quello meridionale; oltre al
Levante Ligure, che è però direttamente interessato dalla piattaforma transnazionale TirrenoBrennero) il rischio di marginalizzazione, con gradi di intensità ed effetti sia pure differenti nei vari
contesti, è l’aspetto da tenere in maggiore considerazione, anche in relazione alle potenzialità di
sviluppo della piattaforma nord-occidentale nel suo complesso.
Dinamiche del mutamento
Il Nord Ovest italiano, un tempo organizzato secondo uno schema centro-periferia dominato dall’area
metropolitana torinese, presenta oggi caratteri sempre più spiccatamente policentrici. Si tratta di
un’articolazione assai più complessa e, almeno in parte, reticolare dell’armatura territoriale, che riunisce in
sé elementi di introversione (sistemi locali tendenzialmente chiusi in loro stessi) ed elementi di estroversione,
ovvero sistemi locali dinamici e aperti alle relazioni con i sistemi contigui e le “reti lunghe”, con proiezione
extraregionale. Questi elementi di novità meritano di essere esplorati nella loro varietà, costituendo il tessuto
vitale sul quale costruire politiche territoriali integrate e selettive rispetto ai problemi emergenti, che sono
quelli della coesione interna e dell’interconnessione nel più ampio scacchiere euro-mediterraneo.
Come indicato in figura 1, la spinta urbanizzativa è particolarmente evidente negli ambienti insediativi di
Aosta e la Plaine, della Torino metropolitana, del Cuneese e pedemonte occidentale e del Monferrato
centrale, tutti localizzati nella parte occidentale della piattaforma in oggetto, in direzione del versante
pedemontano con penetrazioni verso i valichi transalpini. I “nodi dinamici” si individuano nella piana
valdostana e in terza cintura della metropoli torinese (misti a situazioni di “città diffusa dinamica” in questo
caso); i contesti di “campagna urbanizzata” si localizzano in gran parte del Piemonte meridionale e orientale,
oltre che nel Ponente ligure; condizioni di “industrializzazione diffusa” si riconoscono quasi esclusivamente
nel novarese e nel VCO. In riscontro a tale evoluzione, la competitività d’impresa manifatturiera mostra i
segnali di dinamismo più interessanti lungo la fascia settentrionale fra la bassa Valle d’Aosta, il biellese e la
Lomellina (poli manifatturieri competitivi in settori di base) e lungo la fascia sud-occidentale fra Cuneo e
Savona (poli manifatturieri competitivi in settori di nicchia). È interessante osservare, in breve, come le più
evidenti manifestazioni di dinamismo e di competitività tendano ad emergere proprio in corrispondenza dei
territori identitari sopra definiti “di accompagnamento”.
79
Figura 1. Dinamiche del mutamento
A fianco delle dinamiche del mutamento urbano, qualche attenzione andrebbe rivolta, malgrado l’incidenza
economica progressivamente limitata, anche ai contesti rurali, ampiamente diffusi lungo l’intera fascia
prealpina della piattaforma nord-occidentale. Il ruolo socioculturale e ambientale dell’economia rurale è infatti
rilevante, sia per gli effetti nella formazione del paesaggio, sia nella riproduzione di valori e tradizioni, sia
ancora nella “conservazione” del territorio dal punto di vista idrogeologico e naturalistico. Non per caso, in
Valle d’Aosta, nelle province meridionali del Piemonte e in diversi ambiti dell’entroterra ligure, l’attività
80
agricola esercita tuttora un forte peso nella riproduzione delle identità collettive (e nelle politiche pubbliche),
anche in contesti ormai fortemente evoluti in senso industriale e terziario.
Resta da chiedersi, in estrema sintesi:
- se la tendenza diffusiva dei decenni passati (definita come “controurbanizzazione”) sia ancora in
atto, oppure se si delineano processi di ripolarizzazione degli insediamenti umani e produttivi, e con
questi l’affermazione di un nuovo ruolo delle città e delle aree urbane in genere;
-
se la prossimità territoriale, nella moderna articolazione delle economie di rete, sia ancora un fattore
inequivocabilmente positivo, oppure abbia perduto di importanza a vantaggio della “prossimità
organizzativa”, fatta di elementi cognitivi, di interazioni strutturate a distanza, di codici comunicativi e
di club;
-
se la prossimità possa addirittura trasformarsi, in certe condizioni, in un fattore di freno
all’innovazione, producendo un restringimento dell’orizzonte delle alternative proponibili;
-
se la specializzazione dei sistemi territorializzati comporti ancora un vantaggio competitivo, o se non
risulti invece premiante l’ibridazione delle conoscenze e delle tecnologie;
-
se l’identità, all’origine dell’iniziativa strategica territoriale, debba essere intesa in senso economicoproduttivo oppure, soprattutto, socioculturale;
-
se, infine, la stasi demografica, in cui sono sempre più chiaramente coinvolti diversi contesti locali
del Nord Ovest, rappresenti un insormontabile freno allo sviluppo oppure si manifestino (o siano
ipotizzabili) percorsi di adattamento positivo delle dinamiche.
Le azioni in programma
Per ciò che riguarda il quadro d’insieme della progettualità in atto, nel rinviare al Rapporto conclusivo per
una maggiore esaustività di trattazione, occorre richiamare che specialmente i progetti contenuti nel
Programma delle infrastrutture strategiche del MIITT (del. CIPE n. 121/2001) rivelano risvolti problematici
nell’acquisizione del consenso locale. Nel caso degli Accordi di programma quadro (APQ), avviati a seguito
delle Intese istituzionali di programma (IIP) stipulate tra lo stato e le regioni interessate, le azioni prospettate
si configurano come esito di una progettualità interistituzionale più convincente, ma tale da accentuare la
debolezza del coordinamento macroregionale. Per il solo settore infrastrutture, gli APQ promossi nel Nord
Ovest fino al 2005 hanno attivato risorse complessive pari a quasi 420 milioni di euro, 293 dei quali in
Piemonte, quasi esclusivamente in relazione alla realizzazione dei Giochi olimpici invernali di Torino. I circa
106 milioni stanziati per la Liguria si sono destinati al miglioramento della viabilità regionale (65) e ad azioni
in ambito urbano (turismo ed edilizia scolastica), mentre i 20 milioni della Valle d’Aosta si sono finalizzati al
miglioramento dell’accessibilità dell’aeroporto “Corrado Gex” (14,5) e all’adeguamento dell’infrastruttura
ferroviaria regionale. deve tenere conto anche delle azioni di sviluppo promosse per altre vie dalla UE e
dallo stato centrale, oltre che degli interventi avviati per iniziativa endogena regionale, provinciale e locale.
In ogni caso, il quadro d’insieme della progettualità in atto nella piattaforma nord-occidentale deve tenere
conto anche delle azioni di sviluppo promosse per altre vie dall’UE e dallo stato centrale, oltre che degli
interventi avviati per iniziativa endogena regionale, provinciale e locale. Le aree bersaglio dell’obiettivo 2 dei
fondi strutturali e dell’iniziativa comunitaria Leader+ nel periodo 2000-2006, in particolare, intessono una
maglia significativa dei grandi ambiti del sostegno alla produzione e alla competitività, estensibile e
confrontabile oltre i confini delle tre regioni qui considerate. Su questa maglia si innestano i Patti territoriali e
i Contratti d’area (a cui fanno riscontro, sul versante francese, i “Contratti globali di sviluppo”). Più in
generale, le aree della cooperazione transfrontaliera relative ai programmi Interreg IIIA Italia-Francia e ItaliaSvizzera, operative ormai fin dai primi anni ’90 e destinate a perdurare ben oltre il 2006, disegnano un
contesto di interazioni di successo e di promozione congiunta dello sviluppo (a cui contribuiscono iniziative
transfrontaliere più specifiche e mirate come l’Espace Mont-Blanc, la Regio Insubrica o il Parco del
Mencantour), che conferma la necessità di considerare la sostanza territoriale e infrastrutturale della
piattaforma nord-occidentale in un’ottica funzionale e geoeconomica, prima che istituzionale e
amministrativa.
Visioni della pianificazione vigente
I piani regionali di Val d’Aosta, Piemonte e Liguria hanno impostazione sostanzialmente differente, con
conseguenti difficoltà per la possibilità d’interlocuzione tra le rispettive linee programmatiche, non solo in
relazione alle connessioni infrastrutturali. Riguardo alle infrastrutture, il PTR piemontese (1997, attualmente
in corso di rielaborazione) è senz’altro più esplicito e ambizioso, indicando gli interventi attesi per la rete
ferroviaria (quadruplicazione della tratta metropolitana torinese, potenziamento dell’Alessandria-AcquiSavona, dell’Alessandria-Novi Ligure-Genova, della Chivasso-Ivrea-Aosta, della Chivasso-Casale
Monferrato, della Novara-Borgomanero-Domodossola-Sempione e della Novara-Arona, oltre alla
81
realizzazione del terzo passante ferroviario verso la Liguria); per la rete autostradale (potenziamento
dell’assetto nazionale e regionale esistente); per la rete stradale (potenziamento ed eventuale integrazione
dell’assetto regionale esistente); e per gli aeroporti (sviluppo e potenziamento dell’aeroporto di secondo
livello di Torino-Caselle per i voli internazionali e nazionali, e degli aeroporti di terzo livello Cuneo-Levaldigi e
Biella-Cerrione per i voli nazionali e regionali).
Al contrario, il PTP valdostano (1998) e il progetto di PTR ligure (2003) non focalizzano l’attenzione su
progetti infrastrutturali specifici e puntano piuttosto a prospettare interventi integrati (molti dei quali finalizzati
alla valorizzazione del territorio, anche in prospettiva turistica), eventualmente comprensivi di interventi sul
tessuto infrastrutturale. Tra i programmi integrati d’interesse regionale (PMIR) e i progetti territoriali
d’interesse regionale (PTIR) o locale (PTIL) del PTP valdostano, è il caso, ad esempio, della riqualificazione
ambientale e strategica della piana aostana e dei nodi urbani di Châtillon/Saint-Vincent e di Pont-SaintMartin/Donnas, che comprendono possibili interventi sull’assetto ferroviario e della mobilità urbana. I progetti
integrati previsti dal progetto di PTR ligure sono di notevole varietà e specificità.
In conclusione, se si osserva lo stato dell’arte delle politiche territoriali formalmente espresse dalle tre
regioni, emergono alcuni nodi conflittuali, ma anche significativi aspetti di convergenza e ambiti di potenziale
cooperazione, anche se per lo più inconsapevoli. In definitiva, sembra lecito dare rilievo soprattutto
all’elevato grado di autoreferenzialità delle scelte di governo del territorio promosse dalle regioni della
piattaforma nord-occidentale, tendenzialmente finalizzate alla creazione e al rafforzamento del vantaggio
competitivo regionale al di fuori di una logica d’insieme. Ciò pone problemi evidenti di coerenza tra le
politiche territoriali interne alla piattaforma, soprattutto in merito alle scelte infrastrutturali.
Uno scenario di prospettiva
Il presente approfondimento assume i propositi della ricerca ITATER 2020 a riguardo del disegno di possibili
“scenari prospettici” come ipotesi di tipo tendenziale o volontarista. Gli scenari tendenziali del “locale
proliferante”, delle “reti dal centro” e della “coesione sussidiata” sono dominati dal possibile protagonismo di
uno dei livelli territoriali in cui le scelte di governo del territorio sono normalmente assunte. Ciascuno
presenta propri punti di forza e di debolezza ma, nel complesso, nessuno di essi si rende del tutto
convincente a fronte delle sfide che il Nord Ovest è destinato ad attendersi nel prossimo futuro.
Pertanto, si propone la valorizzazione delle “interdipendenze selettive” come scenario volontarista, ovverosia
non abbandonato alla competizione tra le diverse convenienze scalari ma “governato” attraverso la
condivisione delle responsabilità rispetto a una visione funzionale strategica e la consapevolezza di dover
operare in un quadro di governance multi-livello.
82
Figura 2. Interdipendenze selettive
Il Nord Ovest racchiude, come si è detto, una molteplicità di dinamismi locali dotati di autonome risorse di
proiezione globale e di proprie reti di complementarità e di alleanza con altri territori, anche in una
dimensione transfrontaliera. Per governare questo insieme di spinte e/o potenzialità espansive sembra
necessario tentare di costruire, in un quadro di responsabilità consapevoli e condivise, una progressiva
convergenza di interessi e di progetti possibili. Lo scenario volontarista prevede, in estrema sintesi, che
l’individuazione dei territori della competitività non resti vincolata e penalizzata dalle logiche e dalle partizioni
amministrative per promuovere, da un lato, una migliore combinazione funzionale fra i territori identitari al
83
fine di una proficua produzione e circolazione dei flussi interni e, dall’altro, il riconoscimento condiviso dei
territori snodo utili a commutare, con beneficio comune alle diverse scale, i flussi interni in flussi globali e
viceversa.
Quanto ai contenuti della visione strategica da perseguire, si è visto che la piattaforma nord-occidentale
presenta una trama di fondo formata da molteplici sistemi territoriali, di dimensioni variabili e talvolta estese
oltre le frontiere nazionali, caratterizzati da dinamiche più o meno autonome e più o meno legati tra loro. Tali
sistemi corrispondono a porzioni di territorio “a geometria variabile”, in cui sono insediati soggetti che,
condividendo lo stesso ambito di vita quotidiana e le relative esperienze, hanno la possibilità di tessere tra
loro relazioni stabili preferenziali (di conoscenza diretta, di fiducia, di cooperazione e simili). Queste reti locali
di soggetti interagiscono con le “reti lunghe” sovra-locali e fanno da interfaccia tra di esse e le risorse
potenziali specifiche del loro territorio, cioè le dotazioni locali di capitale territoriale.
La combinazione di tali sistemi in territori della competitività riconoscibili e governabili dipende dalla capacità
di applicare in modo non retorico nella politica territoriale i concetti di “policentrismo” e di “relazioni reticolari”
(networking), in almeno due accezioni diverse ma complementari:
1) un’accezione strutturale-funzionale, riferita a specifiche forme di ordinamento spaziale gerarchico o
equipotenziale (si pensi alle Midlands britanniche, alle città del Randstad Holland, alla Germania
meridionale, ma anche al Nord Est italiano);
2) un’accezione istituzionale-operativa, praticata attraverso opportune politiche territoriali in un’ottica di
.
governance verticale e orizzontale.
In questa prospettiva, i grandi progetti infrastrutturali non si inseriscono come una necessità, imposta da
ragioni funzionali, geoeconomiche e geopolitiche per lo più sovra-locali (come accade per le TEN-T), con cui
i territori identitari che ne sono attraversati devono imparare a convivere. Diventano, piuttosto, opere
territoriali a tutti gli effetti, per via dell’azione (diretta e indiretta, voluta e non, attuale e potenziale) che
l’opera stessa svolge alle varie scale. Il problema in agenda diventa, dunque, quello di non limitare
l’attenzione alle sole “grandi direttrici” presenti e in programma, ma di favorire contestualmente il
rafforzamento delle reti di supporto (una progettualità di scala concettualmente “intermedia”) funzionali alla
disposizione dei territori della competitività e appropriate rispetto ai modelli insediativi propri dei territori
identitari.
In breve, sulla base delle analisi sviluppate, sembra possibile identificare all’interno del sistema
macroregionale funzionale (SiMaF) Nord Ovest cinque sistemi territoriali strategici (SiTeS) a geometria
variabile, condizionati solo in parte dalle divisioni amministrative e idonei a rappresentare un quadro
funzionale di “interdipendenze selettive” secondo l’ipotesi policentrica sopra suggerita (figura 2).
Ciascun sistema territoriale strategico è pensabile come ambito organizzato di territori identitari, la cui
articolazione policentrica interna va rafforzata in funzione delle capacità performative dei rispettivi territori
della competitività. Poiché non tutti i sistemi territoriali strategici includono necessariamente un territorio
snodo in grado di commutare i flussi interni in flussi globali e viceversa, la performance distributiva dei
territori snodo nei confronti dei diversi sistemi territoriali (anche al di fuori della piattaforma nord-occidentale)
va garantita attraverso il rafforzamento delle relazioni policentriche fra i sistemi. In particolare, i primi tre
sistemi territoriali strategici descritti in seguito sono direttamente interessati dal passaggio dei grandi corridoi
transeuropei e ciascuno di essi include idealmente almeno un territorio identitario in posizione nodale
(potenziale fulcro di territorio snodo) e uno o più territori identitari in posizione di attraversamento. Gli altri
due non sono direttamente interessati dal passaggio dei corridoi transeuropei e includono più territori
identitari in posizione di accompagnamento rispetto ai corridoi.
1. Un sistema territoriale centrale è sostanzialmente “invaso” dall’espansione dell’area metropolitana
torinese, anche in termini di ampliamento del raggio di influenza diretta del capoluogo piemontese verso la
Val di Lanzo, il Pinerolese e la Val di Susa, con propaggini d’irradiamento oltre il confine francese. Il sistema
metropolitano torinese, che possiede tutte le caratteristiche del territorio snodo, manifesta un progressivo
sviluppo policentrico, con la moltiplicazione di funzioni di pregio in vari punti della corona urbana: attività
manifatturiere ad alta tecnologia, servizi avanzati per le imprese, localizzazioni universitarie e centri di
ricerca, nuclei di eccellenza del sistema sanitario regionale, centri commerciali polivalenti. Lo sviluppo
policentrico dell’area metropolitana deve essere sostenuto nella prospettiva di un recupero della
competitività, ma anche della coesione territoriale dell’intero sistema territoriale, che è intessuto sul corridoio
padano che da Torino prosegue in direzione Lione. Da questo punto di vista, anche la “questione Tav” in Val
di Susa sembra dover essere affrontata e risolta in un’ottica “di sistema“, nel cui ambito un ripensamento
delle relazioni (non solo infrastrutturali) fra il territorio identitario valsusino e la metropoli torinese può rivelarsi
strategico.
2. Un sistema territoriale nord-orientale, tendenzialmente polarizzato a est dalla metropoli milanese, altro
territorio snodo decisivo, è rafforzato da due fondamentali mutamenti intervenuti negli ultimi anni: la
rivoluzione logistica e la piena affermazione della megalopoli centro-padana. Soprattutto l’enorme potere
attrattivo esercitato, negli ultimi quindici anni, dalla conurbazione centro-padana, tende a riconfigurare le
province piemontesi occidentali in forma di articolazione della corona milanese. Novara, in particolare, si
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concepisce sempre più come “area cerniera” interregionale, con i connessi vantaggi e i possibili effetti
indesiderati. Da un lato, infatti, ritrovandosi al crocevia dei due corridoi transeuropei e prossima all’hub di
Malpensa, appare destinata a configurarsi come snodo privilegiato per piattaforme commerciali e logistiche
di accessibilità sovraregionale. Dall’altro, essendo nel contempo territorio urbano ancora debole sotto il
profilo dell’autonomia funzionale, può rischiare di essere fagocitato dai grandi centri metropolitani. Nel
complesso, incardinato su entrambi i corridoi transeuropei, nelle tratte fra Milano e Torino (est-ovest) e fra il
sistema svizzero e quello incardinato su Alessandria-Genova (nord-sud), il sistema territoriale nord-orientale
ripropone in scala ridotta lo schema strutturale dell’intera piattaforma nord-occidentale. Il suo sviluppo
policentrico dovrebbe tendere a valorizzare, in questo caso, anche attraverso il nodo sinora non pienamente
utilizzato di Domodossola, le relazioni di flusso fra gli assi del sistema e i territori dell’industrializzazione
diffusa e della competitività, distribuiti, anzitutto, in direzione VCO, Biellese e Lomellina; ma anche le
relazioni con il cantone Ticino e la regione insubrica, che può essere idealmente ricompresa nel sistema
stesso.
3. Un sistema territoriale sud-orientale s’intesse lungo il corridoio che, attestato sul porto di Genova come
territorio snodo recettore dei flussi globali provenienti o indirizzati al Mediterraneo, prosegue verso
Alessandria per agganciarsi, tramite il sistema territoriale nord-orientale, al Centro Europa. Il porto di Genova
e gran parte dell’economia ligure possono trarre dalla rivoluzione logistica di questi anni un impulso
espansivo imprevedibile sino a pochi anni addietro. Nel contempo, la direttrice Genova-Sempione appare
destinata a diventare una catena di nodi infrastrutturali di rilevanza strategica che investe, nel Piemonte
meridionale, tanto il sistema logistico multipolare dell’Alessandrino, quanto le funzioni specialistiche del
Casalese e dell’Astigiano. Anche in questi casi, lo sviluppo di un sistema urbano policentrico costituisce un
importante fattore di potenziamento competitivo, offrendo spazi alla creatività e alle specificità sociali ed
economiche di una molteplicità di attori locali. Affinché ciò possa realizzarsi appieno è tuttavia necessario
che le dinamiche diffusive, in un sistema territoriale che meno di altri è caratterizzato da fenomeni socioterritoriali di tipo dinamico, non si accompagnino a una polverizzazione delle strutture insediative.
4. Un sistema territoriale nord-occidentale include oltre al sistema economico e turistico valdostano, con
propaggini verso le aree del Canavese, dell’Eporediese e del Biellese, anche l’Alta Savoia francese e il
cantone svizzero del Vallese, puntando a ritrovare nella particolare intensità delle relazioni transfrontaliere
sviluppate in quest’area (anche con la Savoia e con i cantoni di Losanna e di Ginevra) una potenzialità
competitiva per lo sviluppo di forme inedite di sviluppo. Nel suo insieme, tale sistema territoriale può essere
a pieno titolo considerato “ad economia aperta”, vale a dire fortemente esposto sul piano internazionale, sia
per il livello delle esportazioni, sia per il peso economico del turismo internazionale. Si tratta, anche se al
momento soltanto potenzialmente, di una regione funzionale transfrontaliera economicamente robusta, con
macro-indicatori al di sopra di quelli medi europei e dei singoli paesi d’appartenenza, ma con un livello di
relazioni (anzitutto infrastrutturali) e di integrazione socioeconomica ancora assai modesto, limitato a
fenomeni di interdipendenza tra realtà contigue o storicamente già integrate. Sotto il profilo infrastrutturale,
se le connessioni stradali sono garantite dai trafori del Monte Bianco e del Gran San Bernardo (sia pure al
costo di pedaggi disincentivanti per il traffico individuale quotidiano e non senza il rischio costante di
chiusura, come è accaduto a seguito dell’incendio nel Bianco tra il 1999 e il 2001), l’interconnessione
ferroviaria all’interno di quest’area è praticamente inesistente. La sfida del policentrismo deve raccogliere, in
questo caso, la scommessa che un’articolazione più funzionale del sistema territoriale nel suo insieme e un
suo aggancio più strutturato ai grandi corridoi siano le condizioni per far convergere e interagire potenziali
dinamici, attualmente periferici e poco competitivi nelle rispettive econome nazionali, in giochi a somma
positiva con benefici condivisibili alle varie scale.
5. Un sistema territoriale sud-occidentale comprende la provincia di Cuneo e le fasce adiacenti delle
province di Torino e di Asti per estendersi fino al Savonese, al Ponente ligure e al comprensorio
transfrontaliero delle Alpi marittime. Tale sistema si presenta come un territorio a dinamismo composito, che
fa della varietà il suo elemento di forza: dal persistente mix agricolo-industriale caratterizzato dalla vivacità
dell’imprenditorialità minore, alla presenza robusta dell’impresa multinazionale, sia endogena (Ferrero e
Miroglio) sia straniera (Michelin, Saint Gobain), con un sistema urbano multicentrico dotato di diverse
“polarità metropolitane” (Cuneo, Alba-Bra, Imperia, Savona, Nizza) e caratterizzato dal mantenimento di
saperi tradizionali, ma anche dalla capacità di declinarli sul mercato globale. Tra i nodi critici emergono le
relazioni interregionali sotto il profilo dell’organizzazione delle connessioni infrastrutturali, anche nell’ottica
transfrontaliera. La questione si lega, in particolare, al ritardo con il quale è iniziata la realizzazione
dell’autostrada Cuneo-Asti, ma soprattutto alle incertezze che ancora contrassegnano il suo possibile
prolungamento verso Nizza (Colle di Tenda o Mercantour). Infine, la realizzazione della progettata
piattaforma logistica di Cuneo potrebbe ritrovare nell’asse privilegiato col porto di Savona il nesso strategico
per un adeguato supporto al dinamismo delle imprese locali.
In conclusione, dal disegno dei sistemi territoriali sopra descritti si ricava una visione “aperta” della
piattaforma nord-occidentale in un quadro di sviluppo policentrico integrato e transfrontaliero. È possibile
costruire, all’interno di questo scenario, un insieme di interventi che favoriscano la coesione della piattaforma
attraverso lo sviluppo delle componenti più dinamiche di ciascun sistema: le metropoli, i distretti industriali, le
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aree a valorizzazione diffusa, i poli logistici, i principali comprensori turistici. Va peraltro sottolineato che
neppure il problema delle aree marginali (siano esse rurali o urbano-metropolitane) può trovare soluzioni
soddisfacenti e definitive soltanto al livello dei sistemi locali.
Pertanto, si rende necessario un salto di qualità “operativo” nel campo della cooperazione interistituzionale e
interattoriale, perché soltanto da scambi concreti tra gli apparati decisionali che gestiscono la partita
infrastrutturale e gli operatori sul territorio possono derivare significativi contributi al trattamento delle
politiche territoriali. La governance multi-livello necessaria a perseguire la valorizzazione delle
interdipendenze selettive nella piattaforma nord-occidentale si può immaginare come un’architettura
relazionale di tipo tendenzialmente reticolare, coordinata a livello centrale ma resa operativa attraverso
agenzie pubbliche che cooperano (e talora competono) all’interno di catene decisionali non lineari. A rendere
ancor più complesso il quadro interviene il ruolo peraltro decisivo esercitato dagli attori che non
appartengono alla sfera pubblica ma che, in certa misura, possono assicurare il raggiungimento di obiettivi di
pubblico interesse, attraverso il partenariato e l’applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale.
In quest’ottica, una visione strategica della piattaforma nord-occidentale può configurarsi anche come
domanda di un rinnovato metodo d’intervento da parte del coordinamento territoriale nazionale. Il percorso è
inevitabilmente complesso, ma non è necessario partire da zero: in molti casi le reti di cooperazione sono
già presenti e richiedono soltanto di essere riconosciute e valorizzate. Potrebbe essere il caso, ad esempio,
della “Alleanza Torino-Milano-Genova” (nota anche con l’acronimo To-Mi-Ge), nata tra il 2004 e il 2005 su
iniziativa delle camere di commercio delle tre province; del “Patto delle province del Nord Ovest”, sottoscritto
nel 2005 da 25 province (tutte quelle di Piemonte, Liguria e Lombardia, più Parma e Piacenza) per rilanciare
la competitività dell’area; del “Forum permanente transfrontaliero dell’Euroregione del Monte Bianco”,
patrocinato dal CNEL e avviato con la sottoscrizione di un memorandum d’intenti tra i rappresentanti delle
istituzioni delle autonomie funzionali interessate nel 2000, anche se poco alimentato dopo la sua attivazione.
6. Questioni di governance
Le piattaforme si differenziano non solo in relazione alla loro complessità e alla loro relazione con alcune
dinamiche di natura europea, nazionale o regionale; e perché si radicano in contesti territoriali nei quali
l’articolazione e la complessità degli interessi e dei policy network è estremamente variabile.
Le piattaforme si configurano anche come conformazioni territoriali (a geometria variabile) di problematiche
territoriali diversificate:
• quelle dei territori snodo, collocati all’intersezione tra politiche di rete di diversa natura e capaci di offrire
una pluralità di funzioni di interscambio ad attori e politiche di diverso livello (si pensi al ruolo delle
piattaforme logistiche in connessione a snodi cruciali del nuovo assetto delle infrastrutture strategiche);
• quella dei territori “porta”, che svolgono la funzione di porte di accesso (di persone, merci, informazioni)
nei confronti di flussi di natura transnazionale che delineano modalità e opportunità di accesso al nostro
Paese (si pensi alle piattaforme “di frontiera” che svolgeranno un ruolo cruciale rispetto alle politiche di
cooperazione transnazionale europea);
• quelle dei territori “presa”, che rappresentano dispositivi di “cattura” di flussi e dinamiche di natura
“globale” (si pensi al ruolo potenziale del Mezzogiorno rispetto alla cattura di flussi di merci provenienti
dall’estremo oriente, ma anche all’asse Milano-Torino come gateway nei confronti delle reti globali dei
servizi ad altissimo valore aggiunto).
Al di là della classificazione, ovviamente discutibile, quel che conta è che ciascuna tipologia di territoriopiattaforma rappresenta un grumo di relazioni locali e globali che presenta problemi differenziati di
governance. Se per i territori snodo sono cruciali le relazioni di governance interistituzionale verticale (ed in
particolare la capacità di assumere una prospettiva di “progetto territoriale” nel disegno delle relazioni tra
snodi e specificità di sviluppo dei territori), per i territori porta è decisiva la capacità di interessere anche
relazioni orizzontali di natura transnazionale (secondo una evoluzione della logica di Interreg) e per i territori
presa è decisiva la capacità di mobilitazione di attori, investimenti e risorse private e “globali”.
Si tratta ovviamente solo di suggestioni: quel che rileva è il principio in base al quale ciascuna piattaforma ha
uno specifico problema di governance da affrontare, che ha a che vedere con tre dimensioni:
1. il rapporto tra politiche integrate della piattaforma e grandi investimenti infrastrutturali di diverso
livello (TEN, grandi infrastrutture nazionali, infrastrutture sovraregionali), ciascuna delle quali pone
problemi di diversa natura;
2. il rapporto tra politiche delle piattaforme e condizioni contestuali, sia dal punto di vista delle
dinamiche e delle possibilità evolutive di sviluppo o dei problemi di coesione, sia sotto il profilo della
densità e complessità delle reti di governance già presenti e attive sul territorio, ovviamente non solo
locali (interessi economici, sociali e istituzionali radicati e disancorati);
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3. il rapporto tra progetti per le piattaforme e tipologie di territori che caratterizzano ciascuna
piattaforma (snodo, porta, presa), alludendo implicitamente a reti e sistemi di interessi che diversi
che devono essere oggetto di attenzione.
In altri termini, possiamo affermare che ciascuna piattaforma ha bisogno di costruire una propria coalizione
di attori, che sia adeguata alle possibilità del territorio e all’impianto delle politiche messe in campo. La
costruzione di coalizioni differenziate, a geometria variabile, che siano in grado di prendere le mosse dalle
risorse già disponibili, è un modo per dar corpo tanto ai requisiti di varietà, quanto a quelli di efficacia.
L’azione di governance è dunque in prima istanza identificazione di una coalizione potenziale che possa
essere sufficientemente inclusiva (sia dal punto di vista degli interessi locali, che sotto il profilo
dell’attivazione di risorse, attori e interessi esterni al territorio) e aperta per realizzare un mix efficace tra
• cooperazione e coordinamento verticale, assumendo una prospettiva che non definisce in modo rigido il
ruolo e la divisione dei compiti delle Regioni e degli enti locali, ma che ne delinea le possibili forme di
coordinamento e cooperazione in relazione alla natura dei problemi da trattare e delle risorse che ciascun
attore istituzionale è in grado di mobilitare. Questo approccio, tendenzialmente inclusivo, non implica in
alcun modo una delega dei diversi attori istituzionali rispetto alle proprie responsabilità; semplicemente,
riconosce che il ruolo degli enti locali (Comuni soprattutto, ma forse in alcuni casi anche Provincie) e il
loro rapporto con le Regioni dipende dalla tipologia di problemi affrontati e di progetti messi in campo, e
non può essere oggetto di una disputa astratta. In altri termini, la politica delle piattaforme non può che
essere congiuntamente un tassello della più complessiva politica per le città e per i centri urbani e della
politica regionale e nazionale delle reti e dei flussi;
• partnership e sussidiarietà orizzontale. Tale sussidiarietà deve essere intesa innanzitutto come capacità
di attivazione di risorse (non esclusivamente finanziarie) e come coinvolgimento di una pluralità di attori e
di interessi funzionali (si pensi al ruolo cruciale giocato dalle società di gestione delle infrastrutture, ma
anche da agenzie e autorità a valenza territoriale) economici e sociali non solo nella realizzazione ma
anche nella definizione e nella alimentazione dei progetti e delle politiche.
Sulla base di queste considerazioni di carattere generale è possibile identificare alcune “mosse” che
possono rappresentare il canovaccio di una strategia di governance delle politiche per le piattaforme, che
non deve in alcun modo essere intesa come un nuovo meccanismo istituzionale rigido, ma che assume la
forma di un approccio alla costruzione e al trattamento dei problemi.
Le indicazioni che seguono alludono dunque a possibili indicazioni per la definizione di una “regia strategica”
della politica per le piattaforme, e richiedono di essere approfondite in relazione ai meccanismi istituzionali e
alle forme di regolazione che saranno oggetto da una parte del nuovo Regolamento dei Fondi strutturali
2007-2013 e della sua declinazione nell’ambito del Quadro strategico nazionale (QSN, 2006), dall’altra dei
meccanismi di regolazione dei rapporti tra Stato e Regioni e di programmazione delle politiche infrastrutturali
che saranno oggetto del programma del nuovo governo:
• riconoscere progetti, attori e risorse. Condizione necessaria per la costruzione e la mobilitazione intorno
alla politica per le piattaforme è il riconoscimento dei network di governance già attivi nei contesti
territoriali, dei loro pattern, delle loro criticità e opportunità. Troppo spesso in passato le politiche non
sono state in grado di capitalizzare le risorse già disponibili e di prendere le mosse dal deposito di
conoscenze e di reti attive, che definiscono un campo di vincoli e opportunità. Una governance per le
piattaforme non può che riconoscere questo campo di interessi, investimenti, relazioni che rappresentano
le condizioni di contesto cruciali per l’efficacia degli interventi. In particolare, esse sono decisive nella
prospettiva della costruzione di condizioni di compatibilità e sinergie tra politiche e progetti sovralocali e
politiche e progetti che possono intercettare possibilità di sviluppo endogeno. Da questo punto di vista la
costruzione sistematica di una attività di monitoraggio delle condizioni di possibilità e delle criticità quale
quella svolta dall’attività di ricerca SIU per i contesti di tramite rappresenta una risorsa importante per
l’azione di governo;
• costruire tavoli coalizionali aperti. Ciascuna delle piattaforme, come ricordato in precedenza, presenta
problemi diversi sotto il profilo del rapporto con i grandi interventi infrastrutturali (a partire dai corridoi e
dai grandi inverstimenti sull’assetto viabilistico e della rete su ferro), con il contesto territoriale e le sue
dinamiche, con la tipologia di problemi che la politica della piattaforma intende aggredire (messa in rete e
costruzione di snodi, attivazione di porte per le relazioni transnazionali, costruzione di prese per i grandi
flussi globali). Questa articolazione e varietà di problemi richiede una accorta azione attraverso la quale,
per ogni piattaforma, sia possibile costruire una coalizione di attori e interessi che permetta da una parte
di accrescere l’efficacia della politica, dall’altra di anticipare e trattare i conflitti. La tipologia di attori che
struttura i tavoli coalizionali non può essere predefinita; deve essere aperta e flessibile (a seconda del
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territorio, del problema trattato, degli attori già mobilitati, degli assetti di cooperazione istituzionale già
attivi potrà riguardare attori molto diversi), possibilmente inclusiva e capace da una parte di garantire il
consenso, dall’altra di dare forza alla progettualità emergente. I tavoli coalizionali dovrebbero cioè
funzionare sia come lobby territoriali, sia come contesti di negoziazione trasparente degli interessi
legittimi, ma non come meccanismi decisionali;
• anticipare problemi, identificare opportunità/criticità. La costruzione di tavoli coalizionali aperti consente
anche di operare quell’anticipazione dei problemi e dei conflitti che è un requisito insieme di efficacia e di
giustizia per la governance delle politiche territoriali strategiche. L’anticipazione dei problemi implica ad
esempio il riconoscimento di conflitti potenziali e l’identificazione di possibili strategie di compensazione,
perequazione e mitigazione, che sono possibili solo se si assume una logica di integrazione tra livelli
diversi di azione e di politiche. D’altra parte, l’anticipazione dei conflitti è strettamente connessa alla
capacità di identificazione di condizioni di possibilità evolutiva. I territori delle piattaforme, infatti possono
mostrare gradi più o meno elevati di permeabilità rispetto alle politiche che le piattaforme identificano,
anche in relazione a dinamiche evolutive delle traiettorie di sviluppo o a criticità evidenti dal punto di vista
della coesione sociale e territoriale. L’identificazione di opportunità/criticità territoriali rappresenta la
condizione necessaria per rendere le politiche delle piattaforme progetti di territorio (e di paesaggio)
capaci di intercettare una molteplicità di domande e di istanze;
• definire meccanismi di integrazione e di scambio. La governance delle politiche per le piattaforme ha
bisogno di definire con chiarezza e trasparenza meccanismi di integrazione tra azioni, politiche, attori e
territori, ma anche dispositivi chiari e trasparenti di scambio (tra territori, tra istituzioni, tra interessi).
L’integrazione può riguardare politiche di settore diverse (ivi comprese quelle messe in campo nelle
regioni Ob.1 o phasing out attraverso i nuovi Fondi strutturali) che insistono sulla stessa piattaforma, ma
anche diverse dimensioni di territorializzazione della stessa politica (si pensi alla valenza che assume nei
territori snodo la progettazione dei luoghi di interscambio come occasioni di riqualificazione alla scala
urbana e territoriale). Lo scambio può essere costruito a partire dall’identificazione di meccanismi
innovativi di perequazione territoriale (anche utilizzando la leva fiscale), oltre che attraverso l’attivazione
di forme trasparenti di cooperazione degli interessi privati nella produzione di beni pubblici. Scambio e
integrazione rappresentano dunque due meccanismi fondamentali attraverso i quali la governance delle
piattaforme può essere insieme efficace e legittima, assumendo e interpretando anche le priorità (da
quelle ambientali a quelle dei beni culturali) che il Quadro strategico nazionale considera prioritari e
complementari rispetto all’adeguamento infrastrutturale;
• utilizzare i meccanismi ordinari per l’assunzione delle scelte e per la distribuzione delle risorse. Una
strategia di governance delle politiche per le piattaforme, come si è già detto, non ha bisogno di strumenti
“speciali”. Essa deve essere in grado di incardinarsi nelle modalità ordinarie di selezione e valutazione
degli investimenti, sia nel quadro comunitario che nella programmazione negoziata tra Stato e Regioni,
che nella pianificazione e programmazione delle politiche di settore. Le politiche delle piattaforme
possono dunque mettere in campo risorse di consenso in ragione di un’azione coalizionale efficace, che
tuttavia deve trovare uno sbocco nelle regole ordinarie che Unione Europea, Governo e Regioni vorranno
darsi nei prossimi mesi. Tuttavia, proprio per la loro natura strategica e per la loro caratteristica di “grumi”
di azioni, progetti e politiche, le piattaforme potranno darsi modalità informali e flessibili di governance
che rappresentazione più di una semplice “istruttoria” per i tavoli decisionali, in quanto permetteranno di
valutare la pluralità di impatti che l’attivazione dei progetti e delle politiche potrà alimentare e
consentiranno di dare trasparenza e legittimità alla strategia di sviluppo delle politiche strategiche
territorializzate nelle piattaforme.
Questo insieme di mosse dovrebbe dunque consentire da una parte di dare gambe all’azione di governance,
anticipando e trattando i conflitti, attivando consenso e risorse, creando condizioni di integrazione e
fertilizzazione; dall’altra parte di accrescere la legittimità e la trasparenza delle scelte, permettendo una
maggiore accountability delle politiche.
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