Operadores Urbanos de Servicios de Agua y Comunidades Río

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Operadores Urbanos de Servicios
de Agua y Comunidades Río Arriba
Trabajando en Conjunto
Por Daniel Moss, Agua Nuestro Bien Común
Un informe basado en el
intercambio de experiencias
entre operadores de aguas
públicas y otros actores
relacionados con el manejo
de aguas de Latinoamérica,
en conversación con
autoridades del agua de
la ciudad y el estado de
Nueva York sostenido
entre el 30 de mayo y
el 2 de junio del 2013.
I. Resumen Ejecutivo y Recomendaciones
Aunque existan muchas razones para sentirse desalentados por el estado actual del agua, este estudio ofrece noticias alentadoras acerca de una gestión innovadora de las cuencas y sus recursos hídricos. El siguiente reporte explora una serie de acuerdos que fomentan
la cooperación entre organismos operadores de agua, autoridades
locales, organizaciones de la sociedad civil y las comunidades rurales
cuenca arriba, de las cuales las ciudades obtienen su agua.
Este documento — y la conferencia global en la que está basado —
investiga cuáles son los intereses compartidos y las prácticas de
colaboración existentes para la protección de las fuentes de agua
entre las comunidades urbanas y rurales en América Latina. Para
responder a este cuestionamiento, se decidió tomar el Programa NYCCatskills/Delaware como punto de partida para abrir la discusión, ello
debido a la amplia experiencia este programa en el
trabajo con comunidades río arriba.
En la conferencia, participaron representantes de
algunos de los más grandes y progresistas organismos operadores de agua de América Latina, incluyendo representantes de Montevideo, Quito,
Lima y Medellín. Todos ellos participaron en un intercambio de ideas y aprendizaje con autoridades
del Sistema de Aguas de la Ciudad de Nueva York.
También se contó con la participación de alcaldes y
funcionarios municipales de países de América Central
y México, así como con representantes de fondos de
agua, y agencias ambientales y forestales. Las organizaciones de la sociedad civil también estuvieron bien
representadas. La lista de participantes puede encontrarse en el anexo del reporte completo.
Ante escenarios de incremento en la demanda de
agua y ciclos hidrológicos cada vez menos predecibles debido al cambio climático, hoy en día, se
ha vuelto cada vez más complejo, y urgente, lograr
una buena gestión de nuestras fuentes de agua. En
aras del desarrollo económico, las industrias extractivas han sido frecuentemente dotadas de libertad para
extraer el agua de los acuíferos que requieren y hasta de contaminar las cuencas. Los ecosistemas, de los
cuales depende la disponibilidad de agua y que, a
su vez, dependen de nosotros para asegurar el agua
para sobrevivir, son frecuentemente sobreexplotados
y secados.
Mientras el manejo del agua puede representarse
como la clásica “Tragedia de los Comunes”, hay caminos por los que se puede avanzar contrarios al representado en el muy citado artículo. El autor Garret
Hardin sugiere que los bienes públicos, tales como
el agua, son mejor administrados por entes privados
para mejorar su mal manejo. Sin embargo, en la conferencia se encontró una solución opuesta, más cercana a los descubrimientos de la economista ganadora del Premio Nobel, Elinor Ostrom; quién estudió la
economía y la sociología de los bienes públicos. En su
investigación, ella encontró arreglos locales dinámicos para el manejo de recursos en lugares inesperados. Uno de esos lugares es el vínculo de colaboración entre los administradores de los sistemas de
agua urbana y las comunidades que resguardan las
fuentes de agua en el ámbito rural.
Literalmente, hay docenas de actores dentro de una
cuenca hidrográfica; desde las comunidades de granjeros hasta los consumidores urbanos, desde las embotelladoras de cerveza hasta los irrigadores. En un
mundo ideal, todos ellos se sentarían
a la mesa a estudiar cómo manejar los
recursos hídricos como un bien común
compartido. De hecho, debates entre
múltiples actores son cada vez más comunes para facilitar esta compleja negociación, tanto social como ecológica. Algunos de estos diálogos han sido
más fructíferos para avanzar la agenda a la acción; sin embargo, otros se
han quedado estancados en reuniones
interminables y sin conclusión. En un
proceso de planeación no lineal, que se
despliega tanto a través de reuniones
formales como de promoción informal, se requiere un liderazgo visionario, poder político y recursos financieros
para lograr avanzar la agenda.
En la conferencia, se analizaron casos
ilustrativos en donde los organismos
operadores de agua urbanos ponen
estos activos a trabajar en alianza con
las municipalidades y las comunidades
Operadores Urbanos de Servicios de Agua y Comunidades Río Arriba Trabajando en Conjunto Resumen Ejecutivo 2
rurales para satisfacer un interés mutuo: garantizar el
acceso libre a agua pública de buena calidad para
todos y la gestión de recursos naturales de manera
sostenible. El caso de la ciudad de Nueva York fue
tomado como ejemplo para ilustrar la manera en
cómo las autoridades de la ciudad negociaron un acuerdo con las comunidades río arriba. La negociación
se fundamentó en la lógica simple de que un medio
ambiente sano produce agua de buena calidad. El
acuerdo consistió en que los organismos operativos
de agua urbanos invirtieran parte de su presupuesto operativo para reforzar la economía rural; buscando salvaguardar, y no simplemente extraer, los recursos
naturales. Este modelo ha tenido
eco en otros organismos operadores de agua en el mundo. Sin
embargo, para aplicarlo, cada uno
ha enfrentado retos contextuales
únicos y han tenido que responder a interrogantes como: ¿Cómo
está configurado el poder político? ¿Qué dicen las leyes nacionales? ¿Cómo asume el personal del
organismo operador del agua la
nueva misión ampliada? ¿Cómo
puede financiarse?, etc.
Claro que el vínculo entre lo urbano y lo rural no siempre es positivo;
las comunidades río arriba pueden
ser temerosas de la burocracia de
los organismos operadores de
agua y de los intereses partidistas
y políticos. De igual forma, dichas
comunidades se pueden sentir utilizadas por los organismos operadores de agua. Los temores pueden
consistir en percibir que no obtendrán lo necesario a
cambio del cuidado del agua que provean, y que serán
poco capaces de convencer a los organismos operadores de, por ejemplo, pagar por la reforestación en
la parte alta de la cuenca o incrementar el acceso de
agua en aquellas comunidades que no la tienen. Finalmente, también pueden resentir la expansión en la
extracción de recursos.
Un punto óptimo se obtiene cuando las áreas urbanas reconocen su dependencia en las áreas rurales para tener agua de buena calidad y las áreas
rurales admiten que la influencia de las zonas urbanas es inevitable, tanto en el paisaje, como en las
economías locales. El círculo virtuoso no siempre es
obvio, ya que puede estar empañado por relaciones
de naturaleza colonialista; sin embargo, es urgente
hacer que la cooperación entre lo urbano y lo rural
funcione n donde las vidas de los habitantes rurales
experimenten mejoras tangibles. Sin esto, el futuro se
vislumbra sombrío.
Las organizaciones de la sociedad civil pueden jugar un
rol clave para construir un puente entre los tomadores
de decisiones urbanos y las comunidades rurales que
habitan en las zonas de recarga. Las organizaciones
arraigadas en las comunidades río arriba, entienden
las condiciones ecológicas, sociales, culturales y políticas de la región y pueden implementar y monitorear
de manera eficiente los programas de pago por servicios ambientales, y asegurar que dichos programas
realmente contribuyan a enfrentar los retos ecológicos y económicos a nivel evitando que se conviertan
en esquemas “verdes” de lucro.
Los hallazgos más relevantes de este reporte incluyen:
1. Los organismos operadores de agua pueden y
deben jugar un rol de liderazgo en la protección de
las cuencas. Su conocimiento técnico, requerimientos
de transparencia y sus recursos financieros pueden
ayudar a asegurar que el manejo de las cuencas forme
parte de una agenda pública ampliada; en donde las
cuencas, y no sólo el agua, sean tratadas como bienes
públicos y los esfuerzos privados para la protección
de las cuencas se encuentren bien coordinados bajo el
paraguas del sector público.
2. La proposición del valor para que los servicios
urbanos del agua inviertan río arriba es convincente. Sus negocios dependen en agua de alta calidad,
abundante y rentable. Resulta ser más económico al
reducir los tratamientos de filtración. Este estándar del
agua puede ser logrado a través de una cooperación
con los actores que están situados río arriba.
3. Es esencial una estructura auténticamente participativa para el manejo de las cuencas, que cuente
con reconocimiento legal a través de consejos de
cuenca financiados por el sector público y que trabajen en armonía con las distintas agencias públicas y
con el sector privado. Las organizaciones de la sociedad civil pueden jugar un rol importante para guiar
este proceso hacia adelante.
4.La protección de las cuencas debe incluir inversiones tradicionales como la reforestación e inversiones no tradicionales como apoyos a las
comunidades que manejan las cuencas río arriba, infraestructura de saneamiento o instancias de vigilancia
ambiental. Estas inversiones deben estar guiadas por
una visión que tenga como propósito restaurar un
ciclo hidro-social sano que proteja paisajes funcio-
nales; que garantice el respeto de los derechos de los
que ahí habitan y que promuevan la implementación
de mejores prácticas compatibles con el medio ambiente. Tales inversiones tiene que adherirse a un plan
de desarrollo sustentable de largo plazo, sin un sesgo
urbano, y que reconozca los diferentes intereses de las
áreas tanto urbanas como rurales, así como su interdependencia.
5.Una restauración efectiva de las cuencas requiere
de instituciones públicas fuertes que sean capaces
de frenar la contaminación agrícola e industrial industrial y monitorear toda concesión de agua. Una
transición a prácticas agroecológicas y agroforestales
en las cuencas es esencial, pero no tendrá resultados si
no se detienen los agentes contaminantes, incluyendo
las aguas residuales no tratadas.
6. Esquemas de compensación por servicios eco
sistémicos, incluyendo los Fondos de Agua, son
herramientas esenciales de protección de las cuencas, pero deben: a) complementar y/o catalizar inversiones públicas más que buscar suplantarlas, b) ser
gobernados de manera transparente para evitar la manipulación política, c) insertarse en planes de desarrollo económicos sustentables de largo plazo para evitar
que se conviertan en esquemas de pagos distorsionados. Aunque estos mecanismos pueden resultar caros,
el costo final para la sociedad generalmente es mucho
menor a lo que resulta de las soluciones tradicionales
de ingeniería que no resuelven el tema de sostenib-
ilidad de la fuente. Al mismo tiempo, es importante no insistir
en recuperar el costo total de los
programas a través de los cobros
a hogares de ingresos modestos.
Este tipo de cargo puede interferir
con la implementación del derecho humano al agua. Existen varias
estructuras arancelarias creativas
para cubrir el costo de las mejoras
de río arriba, en los cuales el costo
adicional es cargado a los usuarios
mayoristas y a los concesionarios.
7. La experimentación y el aprendizaje son críticos para entender
cómo los organismos operadores de agua urbanos
pueden mejorar su rol en la protección de las cuencas
en colaboración con sus vecinos en el área rural, con
otras agencias públicas y con las agencias de apoyo
de la sociedad civil. A partir de esta experimentación
pueden emerger innovaciones tecnológicas, nuevos
modelos de negocio y nuevos arreglos institucionales. Tal aprendizaje debe ser fomentado y apoyado,
particularmente a través de alianzas entre las entidades públicas.
8. El derecho de acceso al agua y saneamiento está
estrechamente vinculado con la protección de las
cuencas. Sin embargo, frecuentemente se persiguen
de manera separada. La protección de las cuencas
debe incrementar el acceso al agua por parte de las
comunidades urbanas y rurales, así como avanzar para
garantizar el derecho de la agua. Las campañas por el
derecho al agua y al saneamiento deben buscar terreno común con los conservacionistas en las cuencas. La
protección de las cuencas y la promoción del derecho al agua potable y la sanitación están estrechamente conectadas, pero muchas veces separadas.
En las ciudades de América Latina es raro que el consumidor pueda tomar agua del grifo y tiende a gastar
mucho más de lo que gasta en el servicio de agua
comprando agua embotellada. Buscar la restauración
de la cuenca implica la provisión de agua de alta calidad a los usuarios río abajo – factor motivador en el
caso de la Ciudad de Nueva York en su protección de
la cuenca – y probablemente animará a la existencia
de una fuerte coalición multisectorial: la salud pública
y los logros de justicia económica serán enormes. La
reciprocidad también es esencial: los que abogan por
el derecho al agua seguro y a la sanitación pueden
activamente apoyar a los esfuerzos de los que trabajan
para conservar la cuenca.
9. La máxima protección para la salud de las cuencas hidrográficas es una oleada de defensores informados. Campañas publicitarias que promueven
solamente la conservación del agua no van a generar el
“ejército” de ciudadanos que se requieren para drásticamente cambiar la gobernanza y gestión de agua.
Una concientización comunitaria lenta y profunda
es esencial para que los consumidores re-imaginen su relación con el agua y se conviertan en verdaderos ciudadanos preocupados por el agua, que
entiendan las realidades sociales, económicas y
ecológicas de las comunidades de dónde viene el
agua y se exprese una solidaridad cuenca arriba y
abajo. Son estos ciudadanos del agua que seguirán
proponiendo una agenda del agua progresista a los
diferentes sectores; los funcionarios electos vienen y
se van.
Este reporte describe una creciente comunidad de
administradores y operadores de cuencas de agua,
quienes buscan impulsar una cooperación entre lo urbano y rural para el manejo compartido de un bien
público que es el agua. Los autores esperan que esta
publicación contribuya a crear una comunidad de
aprendizaje que refuerce el vínculo entre las ciudades
y las cuencas para garantizar la seguridad del agua. El
camino hacia la colaboración es muchas veces desestimado, aún cuando es ampliamente usado y de naturaleza obvia, basta simplemente con seguir el camino del agua desde el grifo hasta las áreas rurales de
donde proviene.
II. Introducción y Antecedentes
El hecho que los consumidores urbanos de agua
potable tengan acceso a fuentes de agua de alta
calidad y que las comunidades cuenca arriba sean
apoyadas para protegerla es un triunfo positivo que
cambia las condiciones del juego. Aunque esta filosofía está lejos de ser una corriente dominante, hay
signos positivos de que se está avanzando en esta
dirección. Este informe analiza esta tendencia alentadora en Latinoamérica.
El aumento de las poblaciones urbanas, el cambio
climático y la despoblación de las zonas rurales debido a cambios económicos globales hacen que la construcción de alianzas equitativas entre los proveedores
de servicios públicos de agua y las comunidades productoras del vital recurso cuenca arriba sea un tema
urgente. La pregunta es: ¿qué prácticas financieras, de
gestión y de gobernanza, ayudarían u obstaculizarían
el logro de este objetivo socio-ambiental crítico? Este
fue el tema abordado por los representantes latinoamericanos de los servicios de agua potable y otros
expertos en manejo de agua que participaron en la
conferencia denominada “Servicios de Agua Urbanos
y Comunidades Río Arriba Trabajando Conjuntamente”, sostenida del 30 de mayo al 2 de junio del 2013.
La conferencia tuvo lugar en el “Blue Mountain Center” ubicado en el corazón del parque Adirondack, en
el estado de Nueva York. Este sitio fue seleccionado
por dos razones: Primero, con el deseo de forjar una
relación de intercambio entre el sector de agua de
Latinoamérica con los líderes de protección de fuentes
de agua de Nueva York (con reconocimiento mundial por su trabajo); y, segundo, por el generoso apoyo
brindado por el “Blue Mountain Center”. Este centro
enclavado en las orillas de un prístino lago sirve principalmente como un lugar de retiro para artistas. El
ambiente es un buen ejemplo de una saludable cuenca de agua; la lejanía y tranquilidad motivó una enriquecedora discusión durante los dos días y medio de
la reunión.
La conferencia presentó una visión de largo plazo de
los operadores urbanos de servicios de agua que bus-
Operadores Urbanos de Servicios de Agua y Comunidades Río Arriba Trabajando en Conjunto Introducción y Antecedentes 6
can forjar relaciones auténticas con comunidades río
arriba quiénes fungen como guardianes de las fuentes
de agua. Durante el transcurso de la conferencia una
variedad de términos fueron utilizados para describir este vínculo rural-urbano en la gestión del agua. El
profesor Kala Vairavamoorthy, del Centro Patel para
la Sustentabilidad de la Universidad del Sur de Florida
y experto internacional en el estudio y cumplimiento
de los retos que enfrentan los servicios urbanos del
agua, habló de un manejo integral en la gestión del
agua. Juan José Consejo, del Instituto para la Naturaleza y Sociedad de Oaxaca (INSO), en México propuso
el término restaurar el ciclo hidro-social. Asimismo,
Albert Appleton, anteriormente comisionado del agua
de la ciudad de Nueva York y creador de la reconocida alianza urbano-rural de la ciudad de Nueva York
-Catskills para la gestión de cuencas, enmarcó dicha
problemática bajo el término de planeación bio-regional. El término conocido como Gestión Integral de
Recursos Hídricos (Integrated Water Resources Management-IWRM, por sus siglas en inglés) — es un paraguas conceptual que abarca los términos previamente
descritos. Los participantes en la conferencia señalaron que la implementación de IWRM ha sido decepcionante e irregular, y es algo que buscan mejorar.
Representantes de algunos de los más grandes y
avanzados operadores de servicios de agua en Latinoamérica, incluyendo Montevideo, Quito, Lima y
Medellín, participaron en la conferencia. Igualmente,
estuvieron presentes alcaldes y trabajadores municipales de ciudades en Centroamérica y México, así
como representantes mexicanos de los fondos de
agua y de las agencias ambiental y forestal. Estuvieron
presentes también representantes de organizaciones
de la sociedad civil. En el anexo, se puede encontrar la
lista de participantes
Para describir las opciones a las que se enfrentan los
encargados de planear los sistemas de agua, el profesor Vairavamoorthy mostró una diapositiva con
una autopista y tres carriles. Uno de ellos continuaba
de manera recta, el segundo viraba ligeramente y el
tercero tenía una salida hacia una nueva dirección. Los
participantes discutieron cómo sería ese camino, aún
desconocido, donde se diera una cooperación para el
manejo de cuencas entre las ciudades y las comunidades río arriba, así como los cambios que la sociedad
necesitaría hacer.
Operadores Urbanos de Servicios de Agua y Comunidades Río Arriba Trabajando en Conjunto Introducción y Antecedentes 7
III. Gobernanza y Gestión
Directo de la Ciudad de Nueva York: lecciones
para Latinoamérica
La Comisión de Agua Potable de la Ciudad de Nueva
York es ampliamente reconocida por la colaboración
que ha tenido con los “productores” (agricultores y
madereros) de agua, quiénes se encuentran río arriba.
Ambos productores y el Sistema de Agua Potable de
Nueva York han trabajado conjuntamente para cumplir los objetivos comunes de contar con agua limpia y
tener una economía agrícola viable en las cuencas. Para
mantener la calidad del agua, se dio un debate sobre
el diseño del sistema: ¿era mejor construir una planta
de tratamiento de agua de varios miles de millones de
dólares o sería mejor proteger la cuenca de Catskills/
Delaware, la cual surtía de agua limpia a la ciudad de
Nueva York? Cuando la calidad del agua comenzó a
deteriorarse en los embalses de la parte alta del estado de Nueva York, dijo Albert Appleton, nunca hubo
duda que mejoras río arriba valían la pena y que serían
una solución más eficiente en términos de costo. La
pregunta era como llevarlo a cabo de la mejor manera
y cómo vencer la resistencia de los expertos tradicionales en calidad de agua, quiénes veían la protección
de cuencas con cierto escepticismo. La protección de
cuencas, sin embargo, ganó y la planeación y manejo
para abastecer agua para la ciudad de Nueva York fue
guiada por la siguiente regla de oro: un ambiente sano
generará agua de buena calidad.
Después de identificar los puntos de contaminación
en la cuenca, la Comisión estableció metas en la reducción de contaminantes provenientes de las granjas, principalmente de los excrementos del ganado
(el cual conlleva agentes patógenos causantes de enfermedades en las cuencas y luego se transportan a
los embalses de la ciudad). Las primeras regulaciones
ambientales no fueron bien recibidas por algunos
granjeros que desconfiaban de las nuevas medidas y
quienes no estaban dispuestos a cambiar sus prácticas
para acomodarse a las necesidades de agua de la ciudad de Nueva York.1
Operadores Urbanos de Servicios de Agua y Comunidades Río Arriba Trabajando en Conjunto Gobernanza y Gestión 8
A través de una larga negociación para diseñar un
programa cuya incorporación fuese voluntaria para
los granjeros, y que al mismo tiempo cumpliera con
los requerimientos de agua limpia de la ciudad de
Nueva York y mejorara las condiciones económicas
de las granjas, ambas partes, urbana y rural, encontraron un piso común para
negociar. La prioridad de
Appleton no era establecer
un programa regulador,
sino garantizar agua limpia
a un costo accesible para
la ciudad. Al final, la ciudad pagó por mejoras en
las granjas a través de un
programa de inversión en
agua y granjas limpias denominado “Whole Farms”
(Granjas Integrales), construido sobre la misma
organización de los granjeros, lo cual que garzó
una masa crítica de participantes en el programa.
Como Comisionado, la lógica de Appleton fue la siguiente: la tensión es innegable. Para que el agua de la
ciudad de Nueva York estuviera limpia, el ecosistema
rural tenía que estar saludable. Aunque pueda soñar colonialista, en la práctica,
el paisaje rural se encuentra ampliamente determinado por lo que las ciudades quieren, como alimentos,
agua, casas de descanso, paisajes bucólicos, etc. ¿Las
ciudades prefieren un paisaje despoblado, lleno de
belleza, con tierras de conservación y con unas pocas,
granjas industriales altamente tecnificadas y contaminantes, que les provean de alimentos? O bien, ¿prefieren una ecología saludable construida con base en
una serie de granjas familiares con prácticas agrícolas sustentables incrustadas en una economía rural
sostenible? Desde el punto de vista de Appleton, la
economía rural basada en los recursos naturales no
puede ser sostenida sin una sustentabilidad del medio ambiente y, de la misma forma, el medio ambiente
no estará sano si no se apoya a la sociedad rural que
lo habita. Además, los residentes rurales no pueden
restaurar su paisaje por si solos. Sin embargo, con
la ayuda de inversiones por parte de los operadores
urbanos del servicio de agua, los cuales cuentan con
importantes ingresos para llevar a cabo dicha acción,
el medio ambiente puede ser eventualmente restaurado. No obstante, Appleton advirtió que tener agua barata y comida
barata es incompatible
con un paisaje sostenible
y agua de buena calidad.2
Los políticos y urbanistas necesitan tomar decisiones difíciles. El Sistema
de Aguas de la ciudad
de Nueva York fue la institución adecuada para
catalizar los cambios
necesarios en las prácticas
agrícolas y en la economía
local a un nivel de cuencas, pero claramente una
reformulación en la relación urbano-rural en
toda la planeación pública debe tener lugar para
que mejores decisiones
puedan ser tomadas.
¿Cuáles son las lecciones
que el caso de la ciudad
de Nueva York ofrece a
los operadores de servicios de agua en Latinoamérica? Daoiz Uriarte, Vicepresidente del sistema de aguas públicas del Uruguay,
Obras Sanitarias del Estado (OSE) afirmó que antes de
haber escuchado la presentación del Sr. Appleton, él
casi había descartado la opción de reducir la contaminación originada en las granjas como una opción viable. El crecimiento que ha experimentado Uruguay
en los últimos años en lo relativo a las exportaciones
agrícolas y los agro-negocios que ha experimentado el Uruguay en los últimos años, está dejando una
huella creciente cada día en las cuencas del país. Con
enormes cantidades de dinero en juego, no sería nada
fácil cambiar las prácticas industriales rentables que
vierten amenazantes cantidades de fósforo en las
fuentes de agua. ¿Cómo se puede aplicar la experiencia de Nueva York al caso del Uruguay?
Uriarte comentó que tal vez una posible solución
puede emerger después de presentar las necesidades
urbanas de agua potable como algo legítimo y realizable, al tiempo de reconocer las demandas económicas de los granjeros y agricultores. Sin embargo, una
consideración importante para OSE es evitar pagos
por servicios ambientales, los cuales compensan monetariamente a los granjeros y agricultores para no
contaminar, un gasto público al que la mayoría de los
uruguayos seguramente se opondrían.
En Perú existe un reto similar al que enfrente Uruguay. En este caso la amenaza proviene de la industria
minera. Cualquier medida de conservación de cuencas que SEDAPAL — el organismo operador de aguas
públicas — pueda poner en marcha para mejorar la
calidad del agua es contrarrestado por las influencias y
poder económico de la industria minera. En Lima, para
que la calidad del agua mejore, las mineras deben ser
obligadas a invertir en controlar la contaminación que
generan sus prácticas. La pregunta es cómo es el caso
de la ciudad de Nueva York, donde todas las partes
resultaron ganadoras al cooperar entre sí, puede aplicarse a un caso como
el de Lima, dónde, al
parecer, un actor gana y
el otro pierde al cooperar entre sí. En aquellos lugares en donde
la industria extractiva
tiene un poder político significativo y en
donde las regulaciones
y políticas ambientales
son limitadas, el pago
por servicios ambientales
necesariamente
debe ir acompañado
por un endurecimiento
de las regulaciones y
aplicación de la ley.3
En México, el caso de la
ciudad de Nueva York
ha sido una fuente de inspiración. Joaquín Saldaña de
la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) de México,
comentó que mucho del trabajo que realizan relevante a la protección de áreas naturales y pago por
servicios ambientales está basado en la experiencia de
Nueva York. Obviamente el programa no fue importado en su totalidad, ya que las condiciones de ambos
países son distintas, pero ha sido instructivo para la institución mexicana. En los últimos 11 años, México ha
hecho progresos aprobando leyes y regulaciones en la
materia, y poniendo en lugar programas innovadores
de financiamiento. Los cambios mencionados eran impensables hace una década.
Operadores Urbanos de Servicios de Agua Líderes
en la Protección de Cuencas
Como era de esperarse, el involucramiento de distintos actores en el manejo de las cuencas fue uno de los
temas ampliamente discutidos en la conferencia. Los
participantes estuvieron de acuerdo con la premisa
de que todos los actores con un interés en la cuenca
debían sentarse en la mesa de negociación, incluso, es
un procedimiento estándar actual que realmente no
genera controversia. Así como estos procesos de participación fueron vistos como una parte crucial, también hubo una queja de que dichos procesos pueden
fracasar al intentar satisfacer las demandas de demasiados actores, teniendo como consecuencia la falta de
toma de decisiones políticas riesgosas o su traducción
en acciones concretas. La ingeniera Yolanda Andía describió un proceso de negociación de esta naturaleza,
largo y lento, en Perú, dirigido por la Autoridad Nacional del Agua, en el cual, como se describió previamente, la contaminación por parte de la industria
minera no fue abordada completamente.
Un consenso comenzó a emerger acerca de que los
organismos operadores del servicio de agua pueden
y deben ser los líderes naturales de estos procesos,
quienes desafortunadamente no siempre se involucran adecuadamente en estos procesos. El caso ideal
sería contar con un organismo público operador de
aguas que rinda cuentas a sus clientes, ya que la rendición de cuentas suele ser algo deseable, pero que
no siempre se cumple. La rendición de cuentas serviría para que el organismo de aguas sienta presión y
responsabilidad en proveer agua limpia a sus clientes,
viéndose obligado a dar a conocer sus presupuestos
y manteniendo costos bajos. Asimismo, idealmente
el monitoreo de la calidad del agua puede perfectamente formar parte de las responsabilidades del día a
día. La Ing. Andía describió días largos y angustiosos
en que tenían que recalibrar los tratamientos de agua
debido a las descargas contaminantes por parte de
la actividad minera. Esos datos de la calidad del agua
podrían ser ampliamente difundidos y compartidos
con organismos de la sociedad civil también involucrados en esfuerzos de recuperación de las cuencas.
Algunos de los participantes en la conferencia expresaron un interés en aprender de Jane Thapa, del
Departamento de Salud Pública del estado de Nueva
York,4 los requerimientos de transparencia del mis-
mo estado, los cuales obligan a los organismos operadores de agua a emitir regularmente reportes a
sus clientes acerca de la calidad del agua y de sus
finanzas. Este tipo de mecanismos de transparencia,
pensaron los Latinoamericanos, podría ser útil para
fortalecer la rendición de cuentas al público por parte
de las instituciones públicas.5
Los organismos operadores de agua pueden tener
la capacidad de evaluar el costo que pedirían de los
consumidores para preservar las cuencas río arriba,
dependiendo de la disposición que tengan los reguladores para llevar a cabo esta acción. Algunas empresas con visión de futuro ya están incorporando en sus
presupuestos operativos inversiones para trabajar en
las comunidades río arriba, identificando tierras susceptibles para conservar o analizando programas de
servicios ambientales que puedan ser creados.
Una fuerza de trabajo organizada y altamente capacitada es otro elemento positivo que los organismos
operadores de agua aportan para impulsar un manejo innovador de los recursos hídricos. Con Lourdes
Martínez, empleada de OSE y miembro de FFOSE,
sindicato de los trabajadores de dicha institución, los
participantes de la conferencia exploraron cómo pudo
FFOSE incentivar al
organismo
público
operador de agua incrementar su participación en el tema de
la protección de las
fuentes de agua y de
las cuencas río arriba.
Un cierto estereotipo
indicaría que la única
preocupación de un
sindicato son los salarios y beneficios de
sus agremiados. No se
puede negar que estas
últimas sean preocupaciones importantes,
pero FFOSE también
desempeña un papel
clave al impulsar a la
empresa operadora
de agua hacia nuevos
caminos. Por ejemplo, FFOSE desempeña
un papel de liderazgo en un referéndum nacional dónde se votó el acceso
al agua como un derecho humano de
los ciudadanos, a través de una Comisión Nacional en Defensa del Agua y de
la Vida. Actualmente, FFOSE ha dado un
paso adelante al participar activamente
en convocar el establecimiento de los
consejos de cuenca, los cuales fueron
creados por un mandato constitucional.
La protección de las cuencas no es solamente una acción éticamente correcta,
sino que los trabajadores del organismo
operador de agua perderían sus trabajos
si los consumidores pierden la confianza
en la calidad del agua que toman y solo
compraran agua embotellada, expresó
Lourdes Martínez. Esta visión refleja una
amplitud de miras por parte de un actor
que frecuentemente es acusado de tener intereses estrechos y particulares.
Evidentemente no todos los procesos de restauración de las cuencas son dirigidos por los organismos
operadores de agua, es más en algunos casos ni siquiera toman parte en esos esfuerzos. Cada proceso
tiene una dinámica propia. Un gran número de procesos son dirigidos por organizaciones ambientales o
comunitarias. En Lima, la junta directiva del fondo de
agua denominado Aquafondo está formada por representantes de empresas privadas y de organizaciones
ambientalistas. El organismo público operador de
agua, SEDAPAL, aún no participa de dicho fondo. Un
gran número de organismos operadores de agua se
perciben a sí mismos con una sobrecarga de trabajo
en los servicios que ya brindan a sus clientes, siendo
reacios a ampliar su cartera de responsabilidades. Algunos operadores consideran las labores de preservación de cuencas como una meta ajena a los objetivos de la institución. Sus ingenieros pueden estar más
interesados en tecnologías de filtración de agua o en
encontrar nuevas fuentes que en dirigir, por ejemplo, un programa de reforestación de las cuencas. El
negociar necesidades y demandas con comunidades
que habitan río arriba puede estar fuera de la zona de
confort de los operadores, o bien puede no ser parte
de las habilidades innatas de un ingeniero. En algunos
casos, puede no ser claro cómo el trabajo río arriba
podría reducir los costos de producción de agua potable y el organismo operador de agua puede no contar
con las herramientas para conducir el estudio social
y económico. Las presiones para mantener tarifas de
agua bajas en el corto plazo pueden impedir el desarrollo de un pensamiento crítico dentro de los organismos operadores de agua acerca de la viabilidad de
realizar inversiones río arriba.
Debido a las percepciones negativas que se tienen
sobre la burocracia y la política partidista, las organizaciones de la sociedad civil y los municipios, se
pueden sentir disuadidos de trabajar en las cuencas río
arriba conjuntamente con los organismos operadores
de agua. Como se ha mencionado anteriormente, la
transparencia y rendición de cuentas por parte de los
organismos operadores de agua es una característica deseable, pero que no siempre está presente. En el
caso de la Mancomunidad Trinacional Fronteriza Rio
Lempa (MTFRL) en Centroamérica, los alcaldes siguen
buscando la forma idónea de trabajar con los operadores de agua potable en El Salvador (ANDA), la cual
ha mostrado poco interés en apoyar los esfuerzos de
conservación que realiza la Mancomunidad Trinacional en el rio Lempa: rio que nace en Guatemala, cruza
Honduras y desemboca en el Océano Pacífico en El
Salvador. Ello a pesar de que el 37% del agua que
consumen los habitantes del área metropolitana de
San Salvador (AMSS) proviene de dicho afluente.
Tanto si se trata de una situación en donde los operadores de agua trabajen por sí mismos río arriba, o
bien que las organizaciones de la sociedad civil aprendan a colaborar con éstos, el caso es que la curva de
aprendizaje es pronunciada. Cambiar la cultura y las
prácticas de los organismos operadores de agua para
que tomen en cuenta las perspectivas de los grupos
de la sociedad civil locales6 requerirá de cambios institucionales significativos, que posiblemente necesitarán cierta presión externa tanto política como de la
sociedad civil.
¿Pueden los organismos operadores de agua financiar
la restauración de las cuencas? El costo de asegurar
agua limpia es ya un costo para los organismos operadores de agua, similar al costo del mantenimiento de la infraestructura básica para la distribución del
agua. En el caso de Nueva York, por ejemplo, se comprobó que proveer de agua limpia es más económico a través de inversiones río arriba que a través de
soluciones de ingeniería. Al mismo tiempo, se expresó
la preocupación de que el costo de un programa de
cuencas bien diseñado pueda volverse muy caro para
los consumidores, particularmente en aquellos lugares
en donde el acceso al agua ya es costoso.7 En esos
casos, probablemente será necesario buscar otras
fuentes de financiamiento público, basándose en el
argumento de que tanto la salud pública como ambiental son bienes públicos lo que justifica el gasto público en ellos.
Una dificultad adicional en la intención de reforzar
el entramado entre las ciudades y las cuencas es el
hecho de que el vínculo entre lo urbano y lo rural no
siempre es espacialmente claro. El ingeniero, Francisco
Gordillo, director técnico de FORAGUA en Loja, Ecuador, describió cómo los sistemas de agua de las aldeas
en distintas micro cuencas no están vinculadas a los
organismos operadores de agua río abajo de manera
evidente. Esta desvinculación quizás se debe, en parte, porque su agua no fluye hacia los abastecimientos
urbanos o porque son propiedad privada y no existen ordenanzas para la protección de estas fuentes de
agua. En esos casos, las áreas rurales geográficamente
aisladas resuelven tanto su abasto de agua como los
retos para la protección de sus cuencas por sí solas.
De la misma forma, cuando los proveedores de servicios públicos urbanos exploran el utilizar las aguas
subterráneas para el abastecimiento, éstos pueden no
percibir fácilmente su conexión con las comunidades
rurales de río arriba.
Gestionando las cuencas para garantizar el derecho a los servicios de agua y saneamiento
Lourdes Martínez, de FFOSE, Uruguay, explicó cómo
la protección de cuencas siguió como un paso natural después de la campaña por el derecho al acceso al agua, así como el requerimiento de que ésta
fuera administrada por instituciones públicas. En una
demostración de la interdependencia que existe entre la tierra y el agua, un segundo referéndum dio un
mandato para modernizar la planeación territorial (resultando en nuevas regulaciones de uso de suelo). No
obstante, las regulaciones han sido difíciles de implementar en la práctica. Por ejemplo, FFOSE participa en
los consejos de cuenca recientemente formados, pero
carece de autoridad reguladora para imponer restricciones de uso de suelo en las cuencas. La realidad es
que para FFOSE y los consejos es difícil frenar la agricultura industrial y su negativo impacto en los ríos y
fuentes de agua del país.
En Ecuador, los derechos de otro actor, uno relativamente callado, subyace la gestión y manejo del agua
en este país. La constitución de Ecuador de 2008 reconoce los derechos de la naturaleza.8 Entre los usos prioritarios del agua, salvaguardar el bienestar ecológico
es uno de los tres primeros. La lógica es que con un
ambiente saludable, el agua limpia fluye abundantemente hacia las personas de las comunidades, quienes
a su vez pueden utilizarla para propósitos económicos.
La gestión de las cuencas en Ecuador está, al menos en
teoría, guiada por estas prioridades aunque, como fue
explicado por los participantes ecuatorianos, debido
al peso económico de las industrias extractivas en la
economía ecuatoriana, las violaciones al derecho humano en el consumo del agua y a los derechos de la
naturaleza son frecuentemente pasadas por alto. Sin
embargo, Juan Carlos Romero, de la empresa de aguas
públicas de Quito, EPMAPS,9 afirmó que ha ocurrido
un cambio significativo en la mentalidad del ingeniero
promedio de aguas debido a las nuevas leyes estipuladas por la constitución del país que contemplan los
derechos al agua y a la naturaleza.
Una declaración de la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas (ONU), hecha en 2009,
consagró, junto con el derecho al agua, el servicio de
saneamiento como un derecho. Claramente, cualquier acción para mejorar la calidad del agua solamente
tendrá un éxito limitado si no va acompañado de acciones de saneamiento. Por ejemplo, en el caso de El
Salvador, la Mancomunidad Trinacional de río arriba
está buscando el apoyo del departamento de planeación de la ciudad capital, OPAMSS, para que este
último colabore para mejorar el agua urbana reforestando las cuencas río arriba. Al mismo tiempo, las
comunidades río abajo de San Salvador están presionando a la ciudad capital para que ésta mejore el déficit
en el tratamiento de sus desechos.
Aún es un reto el establecer cómo se va a pagar esta
infraestructura de saneamiento. No obstante, la experiencia de IBIO, una organización no gubernamental de Brasil, puede ser instructiva sobre este aspecto.
IBIO es un organismo no gubernamental que ha sido
contratado por la agencia nacional de aguas, ANA,
para manejar y administrar un programa de mejoramiento de las cuencas en el Río Doce. Carlos Brasileiro, presidente de la organización, describió un proceso competitivo de donaciones, el cual frecuentemente
da donaciones a las ciudades para realizar mejoras en
el saneamiento.
Un compromiso con los derechos humanos también
debe significar que el agua sea administrada de tal
forma que se garantice a familias de escasos recursos
su acceso al agua potable y al saneamiento, a un costo
accesible en relación con su nivel de ingreso. Los acuerdos de subvención cruzada podrían tener una mayor
importancia en caso que las tarifas de agua tengan que
aumentar para pagar por la protección de las cuencas.
Como parte de las discusiones de la conferencia,
quedó como un tema pendiente el encontrar formas
para que las inversiones cuenca arriba puedan ayudar
a resolver que las comunidades rurales tengan acceso al agua potable y obras de saneamiento, una crisis
mundial para cientos de millones de familias. Idealmente, la colaboración río abajo y río arriba acarrearía
beneficios a ambas partes: agua limpia río abajo y no
sólo cuencas saludables sino también un acceso más
seguro al agua potable río arriba. No obstante, las
inversiones río arriba tienden a enfocarse principalmente en la conservación de las cuencas y en las medidas para asegurar la buena calidad del suministro de
agua urbana (río abajo); no es evidente ni común que
los problemas de las comunidades rurales con respecto al agua se resuelvan.10 Aún así, la reciprocidad es
un elemento crucial. Si la colaboración fuese percibida
como colonialista, con beneficios que sólo se acumulen principalmente hacia a los más poderosos actores
del área urbana, entonces es poco probable que una
verdadera alianza sea sostenible en el tiempo.
Un tema que fue discutido brevemente, pero no por
ello menos importante, fue el de los derechos de
tenencia de la tierra. Cada vez con más frecuencia, los
títulos de propiedad son vistos como un elemento esencial para lograr los objetivos de conservación. Por
ejemplo, el trabajo de la Iniciativa de Derechos y Recursos,11 que rápidamente se ha ido expandiendo, parte de la premisa de que las estrategias de mitigación
del cambio climático, para ser sostenibles, deben conseguir el apoyo de las comunidades locales agrícolas,
ganaderas y forestales, las cuales tienden a su vez a
ser más estables si cuentan con títulos de propiedad.
¿Cómo pueden los organismos operadores de agua
apoyar a las comunidades que viven en áreas sensibles para las cuencas a tener sus títulos de tenencia de tierras, así como otras formas de estabilidad
económica y social? Este tema necesita ser explorado
más ampliamente.
Superando la debilidad reguladora, cumplimiento
y vigilancia
La administración de las cuencas tiene por lo
menos, dos partes. Mientras la primera tiene como
labor restaurar las condiciones ecológicas a través
de medidas tales como conservación de los suelos
y reforestación, la
segunda de las partes se dedica a reducir los puntos de
contaminación y a
evitar daños en el
ecosistema. La primera labor no es
fácil, ya que requiere de sensibilidad
ecológica y cultural así como planeación económica.
En muchos sentidos, sin embargo,
la segunda es incluso más difícil de
lograr — y menos
común.
Requiere
que agencias gubernamentales sean mediadores de conflictos que
surjan con respecto al agua y al uso de suelo.
Mientras que el caso de la ciudad de Nueva York demuestra que la cooperación voluntaria para hacer
cambios ambientales es una opción viable, también
es cierto que ello fue posible gracias a que existía
una amenaza reguladora bastante creíble respaldando a las negociaciones. Una amenaza de ese tipo no
siempre es creíble en Latinoamérica. Yolanda Andía,
de la empresa operadora de aguas de Lima, SEDAPAL,
mostró gráficas con las lecturas de métales pesados
cerca de los afluentes hídricos cerca de las operaciones mineras y describió los retos que el organismo
operador enfrenta para potabilizar el agua en dichas
condiciones. Como un organismo operador, SEDAPAL
debe apurarse a tratar el agua contaminada mediante
procesos químicos y mecánicos para que llegue bebible a los grifos de los hogares en Lima. El organismo
operador recibe poco apoyo de la autoridad nacional
de agua y de otras agencias involucradas para reducir
la contaminación industrial. SEDAPAL no tiene autoridad para sancionar a las compañías mineras, mucho
menos para demandar el frecuente incumplimiento de
las normas sobre el agua.12
Los organismos operadores de agua y los organismos no gubernamentales pueden encontrar apoyo
para proyectos de conservación de suelos y de reforestación, pero es menos frecuente que cuenten con
apoyo a través de
un frente común
para encarar a las
empresas o personas que contaminan. El caso de la
ciudad de Nueva
York es un ejemplo
del éxito de trabajar con pequeños
granjeros
para
frenar la contaminación, quiénes descubrieron que resultaba beneficioso
el deshacerse de
prácticas agrícolas
contaminadoras.
Los latinoamericanos se preguntaron
si un acuerdo de ese tipo hubiese funcionado con
grandes entes contaminadores como granjas agroindustriales y minas, en lugar de pequeños granjeros. La
pregunta fue si la ciudad de Nueva York fue capaz de
imponerse gracias a que los granjeros eran políticamente débiles.
Appleton respondió que este no fue el caso. Abundó
que los granjeros de la cuenca, como muchos granjeros en Estados Unidos, se han organizado en el pas-
ado para oponerse a regulaciones de contaminación
de sus granjas. Desde su perspectiva, el riesgo mayor
radicaba en que la comunidad pública de salud había
asumido que la protección de las cuencas nunca funcionaría. Los intereses de la ciudad de Nueva York prevalecieron porque la ciudad respetó la fortaleza política de los granjeros y dejó en claro que ellos estaban
ahí sólo para conseguir agua
limpia. Los granjeros, una vez
que observaron que las regulaciones ambientales podrían
ser diseñadas de una forma
compatible con sus intereses
particulares, concluyeron que
en lugar de enfrascarse en una
lucha política fratricida, esto
representaba una oportunidad para que ellos mejoraran.
La lógica podría ser la misma
con otros actores, incluyendo
los agroindustriales y las empresas mineras, siempre y cuando la sostenibilidad sea
una agenda compartida y medida en términos de una
actividad económica compatible con el cuidado del
medio ambiente, y no con la degradación.
En el estado de Nueva York, la amenaza actual de
“fracking”, para extraer gas natural en las cuencas es
un caso de prueba acerca de cómo la base de clientes de los organismos operadores pueden organizarse
y volverse defensores de la regulación. Hasta ahora,
la ciudad de Nueva York, desde el alcalde hasta otros
cargos menores, han ejercido una presión abrumadora para que no se utilice la técnica de “fracking” en la
cuenca. El compromiso resultante de la administración
del Gobernador del estado, Andrew Cuomo, para prohibir el “fracking” ilustra el profundo compromiso de
Nueva York para la protección de sus cuencas.
Transformando las relaciones de las comunidades
con el agua, así como la relación de las ciudades
con las áreas rurales: Donde la educación encuentra a la filosofía
Para el INSO en Oaxaca, la cooperación y la participación social son elementos claves en su trabajo y esto
se logra sólo a través de un diálogo entre la sociedad
civil y el gobierno. Significativamente, INSO organizó
recientemente la Asamblea Número 35 del Foro Oaxaqueño del Agua, una mesa de concertación entre la
sociedad y el gobierno, durante el cual presentaron
Un Plan Común para un Bien Común, generado junto
con las comunidades para regenerar la cuenca del Río
Verde-Atoyac y mejorar las condiciones de vida de sus
habitantes.13
Como parte de ese esfuerzo organizativo, INSO busca transformar el pensamiento público acerca de la
simbiosis entre el agua y la
sociedad; entre la ciudad y
las zonas rurales. Juan José
Consejo, el director de INSO,
habló de “ruralizar” la ciudad
y urbanizar el campo para
restaurar el ciclo hidro-social
a su correcto funcionamiento.
Esto significa la construcción
de infraestructuras verdes en
las ciudades y la conservación
de infraestructura en las zonas rurales, con agencias de
gobierno y organizaciones
de la sociedad civil cooperando en la administración y
gestión de cuencas compartidas por ciudades y zonas
rurales. Esto implicaría re-pensar la ingeniería a larga
escala, partiendo de un enfoque cuya prioridad sea
asegurar la captación y distribución del agua. Para ello
es necesario reflexionar la siguiente pregunta: ¿qué
clase de zona rural quiere la ciudad? Si el objetivo es
simplemente extraer agua de las zonas rurales para su
uso en las áreas urbanas, entonces sería más eficiente
asfaltar, entubar y canalizar toda el agua para las ciudades río abajo. Pero si el objetivo es tener vecinos
que vivan en un ambiente rural activo económicamente y proveer agua limpia, la cual sea el resultado
de una economía próspera, entonces ello encarna una
filosofía diferente que requiere de una huella urbana
más amable y sostenible con las áreas rurales.14
Con la finalidad de facilitar este cambio, la educación
pública juega un papel más importante que solamente
concientizar a la gente de los proyectos y campañas. El
caso de Nueva York prueba que, buscando facilitar un
cambio radical en las relaciones de la población con
el agua, es necesaria una transformación de principios, paradigmas y filosofías que en turno fortalecen
la voluntad política para la inversión de una ciudad
en sus cuencas. Un signo optimista de que el cambio ha comenzado es que el paradigma de las cuencas
ha comenzado a echar raíces. El término de cuencas
es ahora usando ampliamente, incluso entre quienes
parecen no entender cómo éstas funcionan en real-
idad. En los círculos dominantes está surgiendo una
nueva aceptación de que ciudades saludables están
interrelacionadas con zonas rurales saludables. En algunos casos, la mentalidad extractiva, la cual asume
que las zonas rurales son simplemente productoras de
agua para las ciudades en crecimiento, está en declive,
siendo remplazada por un concepto de interdependencia rural-urbana.
El INSO espera que este repensar el agua y las cuencas, así como la relación entre la ciudad y las zonas rurales, sea el nuevo cimiento de un trabajo que tome en
cuenta a los múltiples actores involucrados, y donde
la confrontación no defina la relación. Esto significaría
que los actores involucrados en la negociación no tendrían un sesgo urbano, comenzando las negociaciones
preguntándose “¿qué podemos pagarles nosotros los
citadinos a ustedes los rurales para que nos provean
del agua limpia que necesitamos?”, sino más bien con
un auténtico compromiso de resolver problemas mutuos para obtener beneficios compartidos. Al mismo
tiempo, las zonas rurales reconocerían su dependencia económica en las ciudades para compensar por los
bienes urbanos que se tienen que importar. Lo anterior requeriría que las ciudades aprecien y reconozcan
su dependencia en los bienes y servicios que ofrecen
las áreas rurales, tales como comida, recursos extractivos y turismo.
Francisco Tzul, ex alcalde de los 48 Cantones en Totonicapán, Guatemala, ofreció en la conferencia una
perspectiva indígena complementaria a lo que hemos
venido discutiendo. Los 48 cantones es una organización con una estructura centenaria para coordinar el manejo de los recursos naturales entre las 48
pequeñas localidades situadas alrededor de la ciudad
de Totonicapán. Dichas comunidades son guiadas por
una cosmovisión indígena Maya de conexión con el
agua, la cual guía la gestión de las responsabilidades
comunitarias. Un ejemplo de estas acciones es un
apoyo que brindaron los 48 cantones a un grupo de
jóvenes para que pintasen murales comunitarios que
representaran la filosofía comunitaria de responsabilidad hacia el agua.
Colaboración inter-municipal conjunta para la
gestión de las cuencas
Las aguas nacidas del Río Lempa se encuentran en la
región de Trifinio donde El Salvador, Honduras y Guatemala se intersectan. La región es pobre y de escasos
recursos; los gobiernos municipales tienen dificultades
para generar economías de escala para una provisión
eficiente de servicios públicos a su electorado, tales
como agua y saneamiento.
La cuenca, que se extiende por los tres países, se encuentra significativamente degradada y su restauración requiere de una colaboración activa por parte de
los tres países. Por ejemplo, pesticidas tóxicos utilizados en un país, aunque sean prohibidos en los otros,
se filtran sin respetar fronteras políticas. Asimismo,
a menos que las pendientes sean reforestadas y los
suelos conservados a lo largo y ancho de la región, la
cuenca del Lempa continuará su erosión.
Héctor Aguirre, director técnico de la
Mancomunidad Trinacional y Ángel Lara,
alcalde de Sensenti, Honduras, describieron los esfuerzos de coordinación entre las tres naciones que su organización
inter-municipal (sin fines de lucro) ha
coordinado para armonizar el marco
regulador ambiental a nivel municipal,
así como los esfuerzos para agregar servicios básicos con la finalidad de generar
economías de escala en su provisión. Dicha organización también trabaja con las
municipalidades río abajo y alrededor de
San Salvador, para ganar su apoyo para
los esfuerzos de conservación río arriba.
Irónicamente, mientras que la región de
Trifinio produce agua para San Salvador, ciudades en
la región como Ocotepeque, Honduras tienen servicios de agua de una calidad deficiente al grado que
muchos de sus residentes no utilizarían el agua turbia
ni para lavar su cabello.
Con pocos recursos fluyendo del gobierno central hacia los municipios de Trifinio,1 combinar los servicios
de agua provistos por los municipios federados, pone
a prueba la descentralización, integración regional y
la cooperación inter-municipal, todos ellos elementos
necesarios para una gestión eficiente de las cuencas.
También hay que tomar en cuenta el reto institucional
que implica trabajar a través de los sistemas legales
de cada país y al mismo tiempo rendir cuentas a cada
electorado municipal por la calidad de los servicios
públicos que se brindan.
Otro obstáculo para alcanzar compromisos de largo
plazo, necesarios para establecer la alianza urbano-rural para el cuidado de las cuencas, son la corta duración de los ciclos electorales. Ello se traduce en que las
agendas políticas de los gobernantes electos cambian
constantemente. El problema es que las disposiciones
compartidas y los mecanismos financieros efectivos
requieren permanencia y continuidad, lo que puede
ser impedido por las autoridades recién electas. Una
experiencia relevante a este problema, discutida en
la conferencia, es que los alcaldes de las municipalidades que son parte de la Mancomunidad Trinacional,
para anticiparse a esta resistencia, son requeridos por
mandato constitucional a hacer contribuciones a dicha organización (sin fines de lucro e intermunicipal),
aportando estos recursos de las arcas municipales. De
esta forma, los alcaldes tienen un asiento en el consejo
directivo de la organización, para decidir y administrar la aplicación de esos recursos. La única manera en
que un alcalde o municipio abandone la organización
trinacional es mediante el voto del electorado de la
jurisdicción municipal en cuestión.16
Otro caso es el del fondo regional de
agua, FORAGUA, en los sureños Andes
del Ecuador, el cual opera de forma parecida a la MT, pero con una misión única
en la conservación de las fuentes de agua
para consumo humano. FORAGUA está
conformada por nueve municipalidades
y busca integrar paulatinamente a los 39
municipios de esta región, mediante la
creación de ordenanzas municipales para
la declaratoria de reservas e impuestos
ambientales. La ayuda para la conservación es ofrecida por los departamentos técnicos de las ciudades cooperantes
y por la Secretaría Técnica de FORAGUA.
Esta última se encarga de fiscalizar que
la inversión sea efectiva en la zonas de
recarga de agua y que los recursos sean
recaudados mensualmente a partir de un
cargo ambiental extra que pagan los usuarios de agua
con este propósito. Así como en la región de Trifinio,
una serie de disposiciones reguladoras compartidas
permite que los procesos no se interrumpan por los
ciclos electorales, ya que se los compromisos son a
largo plazo aprobados por el cabildo.
Carlos Brasileiro de Brasil nos habló de la distribución
que hace IBIO de los recursos federales, estatales y
locales, recaudados por medio de grandes usuarios
de agua tales como las hidroeléctricas, para el mejoramiento de las cuencas. IBIO es una organización
brasileña sin fines de lucro encargada de gestionar el
consejo de cuenca del Río Doce. El consejo decide sobre inversiones, discute amenazas a la cuenca y puede
emitir recomendaciones a la agencia nacional de agua,
ANA, acerca de restricciones en usos de agua.
FORAGUA y la Mancomunidad Trinacional, así como la
brasileña IBIO, comparten abiertamente la información
sobre la calidad del agua a lo largo y ancho de los mu-
nicipios, la cual es algunas veces recolectada con la
ayuda de centros universitarios locales. Este esfuerzo
compartido reduce los costos de cada municipio para
generar sus propios datos. Esta información puede ser
empleada para focalizar mejoras y para poner presión
sobre los encargados de los sistemas de agua y de
cuencas para la mejora del paisaje y calidad del agua.
Gestión pública reafirmada
One might expect sharp debate about public vs. private Durante la conferencia, se podría haber esperado
un gran debate acerca de la conveniencia de una administración pública versus privada para la restauración de las cuencas. Ese tema es ciertamente un tema
candente en foros como el Foro Mundial del Agua,
donde se promueven las alianzas públicas-privadas
y la administración privada del agua. En esta conferencia, por el contrario, cuando se analizaron las complejidades de la cooperación entre los organismos
operadores de agua río abajo y las comunidades río
arriba, involucrando a distintas jurisdicciones políticas,
y requiriendo la negociación de complejos acuerdos
entre los municipios, no se generó un gran debate
acerca de cuál sería la mejor solución. El consenso fue
que una gestión exitosa de las cuencas que involucra a organismos tanto urbanos como rurales requiere
del liderazgo y supervisión de un organismo público,
mientras que una administración privada en busca de
utilidades minaría el entusiasmo para un trabajo tan
sensible que requiere un alto grado de colaboración
entre múltiples actores.
pudo lograrse a través de ciertos cambios manejables
de prácticas dañinas llevadas a cabo por las granjas.
Paralelamente, el organismo operador de agua estuvo dispuesto a apoyar financieramente dichos cambios. El resultado de este enfoque adoptado fue algo
que pareció más razonable para los granjeros, en lugar de haber sido señalados como los responsables
de restaurar toda la cuenca.
El municipio de Olanchito, Honduras es también otro
ejemplo de la adopción de un enfoque concreto para
resolver un problema. En este municipio, el organismo
público municipal operador de aguas está preocupado por los cambios de uso de suelo en el área boscosa de la cual Olanchito obtiene su agua. El municipio
co-fundó un consorcio llamado el Manejo Ambiental
Conjunto de Olanchito (MACO), el cual incluye una
asociación regional de cuencas, AJAASSPIB, y a la organización internacional no gubernamental llamada
Ecologic. Conjuntamente, ellos buscan asegurar la integridad de las fuentes de agua de la ciudad. El trabajo
consiste en preservar un área forestal de protección
alrededor de las cuencas río arriba que surten a la ciudad de agua, así como en educar a los residentes de
Olanchito acerca del uso del agua y el suelo. Los fondos que dispone el consorcio son utilizados para la
compra de tierras, educación comunitaria y para asistencia técnica para los propietarios de tierras.
Solucionando problemas de una escala manejable
En los Catskills, el Sr. Appleton movilizó a las agencias para que cooperaran no alrededor de un objetivo demasiado amplio como restaurar la totalidad de
la cuenca de Catskills-Delaware, sino más bien alrededor de una serie de pasos específicos manejables
encaminados a garantizar agua potable limpia para
los consumidores de la ciudad de Nueva York y un
acuerdo justo que también conviniese a los granjeros de río arriba. Como parte de las negociaciones,
Appleton aseguró a los granjeros que su interés no
era imponer nuevas regulaciones para la protección
de la cuenca, sino que su objetivo era proveer a los
neoyorquinos con agua potable de buena calidad, tal
cual estaba estipulado por la ley vigente. Este objetivo
mejor acotado, aunque al mismo tiempo ambicioso,
Las posibilidades para el agua potable – ¿o el
agua embotellada es el nuevo normal?
La restauración de la cuenca en el estado de Nueva
York fue principalmente guiado por los requisitos establecidos por la Ciudad de Nueva York. El servicio del
agua, debido a presión estatal y federal para cumplir
con los requisitos de agua limpia junto con el deseo de
preservar su reputación y marca con los clientes, tomó
medidas para asegurar la existencia de agua potable
de alta calidad. En las ciudades de América Latina, es
raro que los consumidores tomen el agua del grifo y
tienden a gastar mucho más en el agua embotellada
que en lo que pagan por el servicio de agua. Durante
las últimas décadas, la calidad del agua se ha deteriorado y aun en los casos en los cuales se declara el
agua como potable, no hay mucha confianza de parte
de los consumidores en el agua. Es interesante, y también punto de preocupación, que muchos de los esfuerzos para restaurar la cuenca que fueron discutidos
en esta conferencia no tuvieron como meta proveer
agua que fuera verdaderamente potable – agua que
los consumidores pudieron tomar directamente del
grifo. Y, al mismo tiempo, sin duda esta meta animaría
a la presencia de una amplia coalición de ciudadanos –
las ventajas para la salud pública y la justicia económica son enormes.
Mejorando el aprendizaje y defensa de las cuencas
El intercambio de conocimientos y experiencias que
tuvo lugar en el Centro Blue Mountain sólo representa
una pequeña fracción de los intercambios de aprendizaje que están teniendo lugar entre administradores
de cuencas alrededor del mundo. El compartir estrategias para la resolución de problemas alrededor de
geografías, incluso en condiciones muy distintas, ha
probado ser una herramienta valiosa de aprendizaje y
de generación de capacidades.
Rossana Landa describió la Comunidad de Aprendizaje de Ciudades y Cuencas, auspiciada por el Fondo Mexicano para la Conservación y la Naturaleza
(FMCN), la cual funciona en 11 ciudades y sitios de
cuencas en distintas regiones de México. Las áreas
donde la comunidad de aprendizaje opera están ligadas por el compromiso que tiene la institución con la
provisión urbana de agua, la protección de las fuentes, la experimentación con la gobernanza integrada
de las cuencas, y el financiamiento e innovación en la
capacitación del capital humano. Asimismo, con la finalidad de ampliar las perspectivas y habilidades, el
FMCN, muchas veces junto con CONAFOR, convoca a
grupos y a expertos en la materia para que compartan
sus experiencias aprendiendo el uno del otro. El FMCN
también ofrece asistencia técnica para lanzar nuevas
iniciativas, tales como el Fondo Ambiental Veracruzano. Dado que los consejos de cuenca de México son
débiles, el FMCN está jugando un papel activo de respaldo a nuevas leyes de agua que otorguen mayor
autoridad a los consejos de cuenca.
La organización The Nature Conservancy (TNC) apoya
la construcción de redes de aprendizaje similares a las
de FMCN, aunque a una escala más grande y poniendo énfasis especial en lo que se conoce como fondos
de agua, una herramienta inicialmente diseñada en los
Andes para apoyar las inversiones río arriba en beneficio de las cuencas.17 TNC ha apoyado docenas de ciudades para que aquéllas comiencen fondos dedicados
a proteger las cuencas sobre las cuales depende su
suministro del vital líquido. De hecho, Alejandro Cavalache, director del programa de los fondos en TNC
y participante en la conferencia, actualmente se encuentra trabajando con María Isabel Gómez de EPM
para diseñar un nuevo fondo de agua para Medellín,
descrito a detalle más adelante.
A una escala más modesta y con un enfoque más rural,
la Asociación de los Comités de Agua (AJAASSPIB) en
Honduras opera un intercambio de los aprendizajes
para los 27 comités rurales que lo conforman. Carlos
Duarte habló a profundidad sobre el MACO, un proceso que está teniendo
lugar en Olanchito, el cual
busca agua potable de
calidad para las ciudades,
a través de garantizar un
flujo de agua estable proveniente de las cuencas
reforestadas. Los comités
de AJAASSPIB intercambian conocimiento y mano
de obra.
privatización de un servicio operador de agua. Claudia
Campero, coordinadora del Consejo en América Latina, describió la campaña global que llevan a cabo para
adquirir relevancia internacional e influencia política,
la cual empieza apoyando a los activistas de primera
línea, quiénes llegan a ser perseguidos por sus esfuerzos de protección de las cuencas. El consejo ayuda a
los grupos comunitarios para que fortalezcan sus habilidades y herramientas de defensa de las cuencas.
Al mismo tiempo, conjuntamente con OSE y FFOSE, el
Consejo apoya a una red de alianzas público-público, a
través, en parte, del Programa de Operadores de Agua
de las Organización de Naciones Unidas (GWOPA).18
Como puede ser evidente, la conferencia “Los Organismos Urbanos Operadores de Agua y Comunidades
Río Arriba Trabajando Conjuntamente” fue una reunión variada de grandes y pequeños operadores de
agua, autoridades públicas y organizaciones sin fines
de lucro. La conferencia — al mezclar peras con manzanas — creó retos para sí misma. Al mismo tiempo, los
participantes enfatizaron que es a través de esta diversidad de experiencias y organizaciones que se garantice que el agua sea gestionada como un bien común.
El Consejo de Canadienses
apoya otro tipo de aprendizaje y redes. La especialidad de esta organización
es brindar apoyo a estrategias de resistencia en caso
de amenazas de gran escala a los sistemas de agua
y a las cuencas, por ejemplo, provenientes de obras
de la magnitud de una
presa, una mina, o de la
IV. Mecanismos de Apoyo Financiero
La presente sección describe varios ejemplos de mecanismos de apoyo financiero que fueron explorados
en la conferencia.
Programas de Pagos por Servicios Ambientales
(PSA)19 administrados por el Gobierno
Joaquín Saldaña de CONAFOR describió tres tipos
de programas PSA en México: un programa nacional de PSA administrado centralmente; un programa
con fondos federales ejecutado por gobiernos locales
y organizaciones aliadas de la sociedad civil (Fondos
Concurrentes ), y un fondo de la biodiversidad. Los
servicios ofrecidos abarcan desde pagos directos hasta brindar asistencia técnica. CONAFOR se encarga de
monitorear todos los resultados de los programas, los
cuales en el caso de la reforestación y conservación
forestal son seguidos a través de imágenes de satélite
y visitas al lugar.
CONAFOR es un líder en América Latina en los pagos
por servicios ambientales, la mayoría de los cuales
se paga directamente a los proveedores de servicios
del agua. Entre el 2003 y el 2011, CONAFOR designó
$520 millones a la implementación de 5,085 proyectos de conservación, los cuales cubrieron 3 millones
de hectáreas.
El programa en que una parte tiene que igualar las donaciones de otra parte es el único de este tipo en América Latina. En este programa, el gobierno promueve en
los 31 estados el establecimiento y fortalecimiento de
los mecanismos locales de los PSA. El programa está
diseñado tomando en cuenta la sostenibilidad; la idea
es animar a los usuarios locales de los servicios ambientales, incluyendo los operadores del agua, a que
inicien relaciones contractuales con proveedores de
servicios ambientales y a desarrollar fuentes de financiamiento local. Cada año, junto con el programa de
ciudades y cuencas del FMCN, CONAFOR convoca a
los recipientes de los fondos – todos actores locales –
a un intercambio de aprendizaje para intercambiar sus
mejores prácticas. En el 2013, los representantes de
programas internacionales similares fueron invitados
a compartir sus avances y retos.
Operadores Urbanos de Servicios de Agua y Comunidades Río Arriba Trabajando en Conjunto Apoyo Financiero 22
ciones donde ambas partes ganen.
El Fondo destinará 5.8 millones de
pesos mexicanos a un proyecto de
pago por servicios ambientales en
la cuenca de Huazuntlán-Texizapan;
beneficiando poblaciones indígenas
Popoluca y Náhuatl y permitiendo la
recuperación de manantiales y zonas riparias.
Capacitación y Apoyo para el
Aprovechamiento y Gestión de
Cuencas
Francisco Tzul habló del programa PINFOR en Guatemala, que es administrado por el Instituto Nacional
Forestal (INAB). El programa paga a los propietarios
de la tierra, incluyendo a los municipios, que lleven a
cabo programas de cuidado de los bosques y reforestación. Curiosamente, el programa ha sido percibido como no adecuado con el modelo de gestión de
cuencas que tiene lugar en los 48 cantones. El modelo
de los cantones está basado sobre tradiciones mayas
centenarias de aprovechamiento de los bosques y
trabajo voluntario comunitario. De esta forma, los 48
cantones han elegido no participar en los programas
de PINFOR debido a que la participación en actividades conservacionistas es ya robusta en las comunidades y los líderes comunitarios temían moverse hacia
una posición en la que el agua y el trabajo sean vistos
como bienes de comercialización y consumo. El temor
radicaba en que un programa de pagos pudiese erosionar la cosmovisión Maya que los conecta al agua y
al espíritu comunitario de trabajo voluntario necesario
para la gestión y aprovechamiento de las fuentes del
líquido vital.
El Fideicomiso Público del Fondo Ambiental Veracruzano es una entidad de la administración pública paraestatal del Gobierno del Estado de Veracruz, México,
que busca contribuir al saneamiento, conservación y
manejo adecuado del agua en las cuencas, beneficiando a los productores y beneficiarios del agua de las
mismas, financiando proyectos que promuevan ac-
El apoyo financiero muchas veces se
refuerza con la capacitación u otras
estrategias complementarias. Los
participantes de la conferencia analizaron numerosos ejemplos de programas que no se trataron necesariamente de apoyos financieros sino de capacitación en
el aprovechamiento y gestión de cuencas, ofrecidos
por ambos organismos públicos y privados. Ejemplos
incluyen: el centro de capacitación en permacultura,
el Pedregal, del INSO en Oaxaca, México; asistencia
técnica ofrecida por forestales de CONAFOR; el programa de Seguridad Alimentaria y Cuencas en Totonicapán, Guatemala; y los esfuerzos del Fondo Mexicano
para la Conservación y la Naturaleza (FMCN) para dar
poder a los consejos locales de cuenca.
Fondos de Cuenca
Los fondos de Cuenca pueden adoptar una variedad
de formas, yendo desde el Fondo Ambiental Veracruzano, operado por el Ministerio del Medio Ambiente
de dicho estado, hasta fondos administrados por organizaciones no gubernamentales, tales como los esfuerzos de Profauna en Saltillo, México, o bien puede
tratarse de los consorcios inter-municipales en Centroamérica, Brasil y Ecuador. . Los fondos llevaron la
siguiente tipología.
Fondos Intermunicipales Agrupados
A lo largo de la frontera compartida por Honduras,
Guatemala y El Salvador, los municipios están experimentando con fondos inter-municipales, a través de
la Mancomunidad Trinacional, para la conservación de
las cuencas. En la región de Loja, Ecuador, FORAGUA
reúne a casi una docena de municipios y busca integrar a los 39 más que existen en esa región. Mientras
que en Brasil, IBIO convoca a un número de municipios a lo largo del Río Doce en un consejo de cuenca,
ello con la finalidad de proveer fondos de subvención
para mejorar las cuencas hidrográficas. La junta directiva de estos organismos sin fines de lucro incluye
a los alcaldes y supervisa las mejoras en las cuencas,
tales como la reforestación, la conservación de tierras
y el tratamiento de aguas residuales.
Fondos Municipales
En la pequeña ciudad hondureña de Olanchito, el gobierno municipal, en colaboración con el consorcio
de consejos de cuenca, AJJAASPIB y la organización
no gubernamental internacional, Ecologic, crearon el
MACO. Carlos Duarte, coordinador del programa, describió cómo las sub-cuencas de Uchapa y Pimienta
son administradas por MACO a través de la compra de
tierras, vigilancia policial comunitaria y trabajo de concientización ambiental con los niños de las escuelas.
Fondos Dirigidos por Agencias Gubernamentales
Caridad González describió en la conferencia el nuevo
Fondo Ambiental del estado de Veracruz (FAV), el cual
apoya una serie de mejoras ambientales que abarcan
desde la protección del hábitat, hasta la reforestación
y reconversión productiva. Veracruz es un estado
con una gran biodiversidad, por ejemplo su territorio
comprende desde planicies costeras hasta picos de
5 mil metros de altitud. Asimismo, 33% de la escorrentía de México pasa a través de sus 14 cuencas. El
FAV es supervisado por la Secretaría de Medio Ambiente del Estado y se coordina estrechamente con
agencias federales, como CONAFOR, y operadores
municipales de agua. La principal fuente de ingresos
del FAV es el 1% de la recaudación del pago del agua.
Otras fuentes de ingreso del Fondo son las compensaciones ambientales por talas o desmontes. El apoyo
estatal a esta iniciativa significa que el FAV puede ser
capaz de contar con una fuente de financiamiento estable en el largo plazo que asegure la colaboración de
otras varias agencias estatales. Próximamente recibirá
el 60% de los cobros por verificaciones ambientales
hechas a los automóviles.
Fondo Dirigido por el Organismo Operador
de Agua
El organismo operador de agua de Quito, EPMAPS, y
de Medellín, EPM, sólo son algunos de los muchos organismos operadores de agua que han establecido o
se han movido a establecer fondos de cuenca. El EPM
en Medellín está en la fase de planeación y desarrollo
de su fondo de agua. El EPM ha desarrollado tres distintas estrategias, una para cada una de las tres cuencas, ya que cada una enfrenta presiones distintas, tales
como el desarrollo de vivienda, los agro-tóxicos y la
contaminación minera, respectivamente. El EPM está
estableciendo una Corporación para Fondos de Agua,
a través de la cual busca integrar, bajo el mismo techo,
esfuerzos para el manejo de cuencas dispersos. Su
plan de ingresos incluye hacer uso de una estipulación
fiscal a través de la cual las municipalidades puedan
destinar el 1% de su presupuesto para el pago de servicios ambientales y tenencia de la tierra.
EPMAPS era el donador líder para poner en marcha a
FONAG, con un fondo de $10 millones de dólares cuya
misión fue mejorar la calidad de la oferta de agua en
la ciudad a través de inversiones río arriba. FONAG es
una entidad sin fines de lucro en cuyo consejo directivo
toma parte EPMAPS. EPMAPS tiene el 51% de las participaciones de FONAG. Aparte de las inversiones para
el mantenimiento de las cuencas por parte de FONAG,
EPMAPS invierte en la cuenca recursos adicionales de
su propia bolsa, los cuales sobrepasan en volumen a
los de FONAG. Las dos fuentes de financiamiento son
mutuamente complementarias, cada una utilizada con
fines distintos, pero complementarios. Tanto Medellín
Saltillo ubicada río abajo. Profauna recauda fondos a
través de contribuciones voluntarias realizadas por los
usuarios de agua que pueden adicionar a sus facturas que pagan por el servicio de agua. Hasta la fecha,
más de 46,000 familias de Saltillo contribuyen a este
esquema y tanto los gobiernos estatales como municipales se han unido al esfuerzo con una contribución
paralela. Dichos fondos son destinados a inversiones
en Zapaliname; y la selección de los proyectos se realiza con base en el Plan de Gestión implementado por
Profauna en coordinación con las comunidades rurales. La implementación del programa es supervisado
por un Comité Directivo, lo que garantiza transparencia y rendición de cuentas a los ciudadanos. Joaquín
Saldaña, de CONAFOR mencionó que aunque en su
investigación para USAID generalmente encontró un
apoyo limitado por parte de los consumidores para
hacer pagos voluntarios para la conservación de las
cuencas, hasta ahora el fondo de Saltillo sí ha gozado
de apoyo público.
Inversiones Directas Río Arriba de los Organismos Operadores de Agua
como Quito han trabajado con The Nature Conservancy, tanto en la asistencia técnica como en la recaudación inicial de fondos.
Fondos Dirigidos por Organizaciones
No Gubernamentales
Un ejemplo prometedor de un fondo dirigido por una
ONG lo brinda el caso de Profauna en Saltillo, Coahuila, México. Con el apoyo del FMCN, Profauna busca conservar la estabilidad ecológica de la montaña
de Zapaliname, la cual provee de agua a la ciudad de
Un gran número de organismos operadores
de agua optan por llevar a cabo inversiones
río arriba de manera más discreta, simplemente como una acción derivada de sus
programas de calidad del agua previamente
puestos en marcha. Por ejemplo, SEDAPAL
en Lima y OSE en Montevideo no han creado
fondos independientes de agua para invertir
río arriba, pero han hecho algunas inversiones
limitadas a partir de sus presupuestos de operación.21 En lo relativo a contar con un fondo independiente o fideicomiso, este modelo
tiene sus ventajas y desventajas. Por un lado,
dependiendo del nivel de transparencia con
que opere el organismo operador, el fondo
puede no estar sujeto al escrutinio público, generando que el organismo operador rinda menos cuentas
al público sobre estas inversiones hechas río arriba.
Por otro lado, si el organismo operador tiene voluntad
política y cuenta con el conocimiento técnico, entonces puede utilizar recursos propios, provenientes de los
pagos que los usuarios realicen o bien de préstamos,
para invertirlos río arriba. El riesgo de este segundo
enfoque radica en que ante otras presiones prioritarias
se puede llegar a minar la voluntad del organismo de
realizar inversiones río arriba. Otro riesgo sería lo que
hemos llamado como la gobernanza del organismo
operador. Si no existe una junta directiva comunitaria
que supervise, una inadecuada gobernanza en el organismo operador puede llevar a que actores clave en
la cuenca sean excluidos.22
A pesar de estos riesgos, Al Appleton considera esta
opción — los organismos operadores que incorporan su
trabajo río arriba en sus presupuestos operativos — no
solamente como algo viable, sino como algo deseable y
eficiente. Si los organismos operadores son capaces de
incorporar las inversiones en las cuencas dentro de sus
presupuestos de operación, tratándolos como un costo
normal y esencial, ello se convertiría en un servicio público esperado por el que tendrían que rendir cuentas
a los usuarios de agua. De esta forma, no solamente
el agua, sino también las cuencas serían gestionadas
como un bien común para el bienestar público.
La Gobernanza de los Fondos: Fondos Fiduciarios
Es un procedimiento común para las empresas el
mover fondos de un rubro del presupuesto hacia
otro. Eso, sin embargo, puede convertirse en una
dinámica mortífera para las iniciativas que buscan
la conservación de las cuencas que los organismos
operadores de agua pueden proponer, lo cual casi
siempre es considerado como menos prioritario que
otros rubros presupuestales.
Un mecanismo que goza de un cierto éxito ha sido el
de establecer fondos fiduciarios o fideicomisos creados para ser utilizados con un fin restringido. Dichos
fines son previamente aprobados por una junta direc-
tiva independiente. Idealmente, los gobiernos municipales, las agencias medioambientales, los organismos operadores de agua y los grupos de ciudadanos
preocupados acerca de la conservación y el agua limpia forman parte de la junta directiva de los fondos
fiduciarios, que en conjunto se aseguran de que los
fondos se gasten en las actividades de conservación
de las cuencas que son aprobadas. Un fondo fiduciario independiente de este tipo muy probablemente
será más atractivo a donantes de fuera y a inversores y
puede disuadir el uso indebido con intereses políticos
de los fondos. Lo anterior no significa que los organismos públicos operadores que son transparentes y
rinden cuentas a sus usuarios, a través de audiencias y
reportes hechos públicos, no puedan también disfrutar de mismo nivel de confianza pública y fiscalización.
Llevando a cabo inversiones efectivas en las cuencas
Es un hecho que las necesidades de inversión casi
siempre van a ser mayores a los recursos que se tienen
disponibles. Ya sea que los fondos salgan de un fideicomiso o del presupuesto de un organismo operador de agua o de un municipio, es esencial saber en
dónde los fondos producirían el mayor beneficio y qué
precauciones hay que tomar para evitar efectos negativos. Por supuesto, cada cuenca es diferente y que,
por consiguiente, las intervenciones deben responder
a condiciones políticas y ecológicas locales.
En los casos más simples, algunas propiedades sensibles, debido a su ubicación en la cuenca, pueden ser
compradas y convertidas a tierras de conservación.
plotación pesquera, disminuir inundaciones y
proveer productos del bosque, sólo por nombrar algunos de los muchos beneficios que otorga. Sin embargo, una buena planificación debe
anidarse dentro de un plan global de sostenibilidad rural, el cual a su vez debe descansar sobre un plan económico que provea dividendos
tanto al ambiente natural como a las comunidades rurales y a las ciudades que dependen
de la cuenca. El plan económico puede incluir
rubros como agricultura, turismo, productos de
madera, tratamiento de aguas residuales e incluso minería. Estas actividades económicas deberían ser prominentemente consideradas en
los planes de protección e inversión en cuencas.
EPMAPS, por ejemplo, recientemente compró 12 mil
hectáreas de páramo que habían sido degradadas por
el sobre pastoreo. La compra de tierras para conservación es ciertamente una forma común para proteger
las cuencas y en algunos casos es preferida a la opción de incentivar a los tenedores de la tierra para que
modifiquen sus prácticas de uso de suelo y agua. Por
ejemplo, FORAGUA cuenta, que una vez que los árboles de un predio se recuperaron, gracias a un periodo
de conservación y protección acordado con los propietarios del predio, puede ser que los mismos propietarios no acepten continuar con las restricciones
y buscar explotarlos nuevamente. FORAGUA tiene 48
mil hectáreas comprometidas a la conservación bajo
ordenanzas municipales. Muchas tierras se compran
y en caso de que los municipios no tengan los recursos suficientes, se generan planes de compensación.
Al mismo tiempo, se ha documentado que cada vez
son más frecuentes las dificultades de vigilancia de
los suelos destinados para conservación, así como la
resolución de conflictos con las comunidades locales
que cuentan con los recursos de los suelos de conservación para su subsistencia.
Sobra decir que la protección efectiva de las cuencas tiene más elementos que la conservación de los
bosques y su reforestación. Los bosques no deben
malinterpretarse como fábricas de agua; el recaer demasiado en ellos para corregir los problemas del agua
puede ser decepcionante. Esto no significa subestimar
el enorme valor de una agroecología y manejo forestal
sostenible en las cuencas, fundamental para producir
y almacenar agua de buena calidad, restaurar le ex-
Otra posibilidad es que simplemente no haya
bosque dónde invertir. Tal es el caso del árido altiplano cuenca arriba de la ciudad de Lima. La
manera de incrementar el volumen de agua ahí no es
obvia; mejorar la calidad del agua de los afluentes de
las minas tampoco puede ser resuelto a través de la
reforestación. Yolanda Andia de SEDAPAL, explicó que
un programa de pago por servicios ambientales (PES),
diseñado alrededor de la reforestación, incluyendo un
pago a las mineras para que sus operaciones no contaminen, puede no tener el impacto deseado. Incluso, no sería fácilmente vendible políticamente, ya que
las minas no están realmente proveyendo un servicio
ambiental. En este caso, puede ser que los pagos por
servicios ambientales tradicionales no sean el mejor
curso de acción. Las mejores soluciones pueden ser
inversiones que suelen ser inusuales en la restauración
de las cuencas, por ejemplo capacitar a los municipios
y los ministerios de energía y minas en trabajar con
las mineras para implementar prácticas más sustentables, reforzar comités ciudadanos de vigilancia de las
cuencas y reforzar a las agencias medioambientales
gubernamentales.
Una herramienta útil para orientar y supervisar las inversiones en las cuencas es la determinación de las
prioridades de acceso al agua. En Ecuador, con el
derecho al agua y los derechos de la naturaleza consagrados en la Constitución, el Estado desarrolló una
jerarquía de los usos de agua. La tres más importantes
son el consumo humano, la soberanía alimentaria, y el
agua para la naturaleza. Tal jerarquización puede significar por ejemplo que el Estado pueda destinar sus
recursos a los pequeños productores para ayudarlos
a satisfacer sus necesidades de agua para irrigación,
en lugar de invertir en modernizar los sistemas de irrigación para exportadores agro industriales.23
costosa solución tecnológica la cual puede fácilmente
ser mal manejada.
No Lastimes — y Evita Errores Costosos
Para INSO, el caso anterior es un ejemplo de un mal
diagnóstico del problema y de una oportunidad perdida para encontrar una solución integral. La regla de
oro de INSO para la inversión en cuencas hidrográficas
consiste en destinar los recursos para restablecer el
ciclo hidro-social y hacer más con menos recursos. Por
ejemplo, la presa y el acueducto que se requieren, más
que ayudar, interrumpen el equilibrio de dicho ciclo.
Los fondos de agua y otros mecanismos financieros
deben evitar, en lo posible, las soluciones de gran infraestructura cuando el ciclo hidro-social puede ser
regenerado sin esas obras. La estrategia según INSO
debe consistir en el restablecimiento del ciclo del
agua en todas sus etapas — precipitación, filtración,
evaporación, etc. En Oaxaca, la precipitación promedio actual es suficiente. El problema radica en que la
escorrentía es grande y muy concentrada estacionalmente mientras que la filtración ha bajado debido a la
urbanización y otras actividades humanas. Ahora hay
un fuerte desequilibrio entre los elementos del ciclo.
De esta forma, las intervenciones deben enfocarse a
la restauración del equilibrio todas las partes del ciclo
para su correcto funcionamiento, incluyendo el tejido
social que gestiona e interactúa con dicho ciclo.
Juan José Consejo del INSO hizo una afirmación
provocadora a los participantes de la conferencia: no
es que falte de dinero para invertir en la conservación
y la regeneración de cuencas hidrográficas, sino que
esos fondos generalmente no se destinan a lo que deberían y no se usan con eficiencia y transparencia. Citó
el ejemplo de un proyecto de una presa destinada a
resolver un supuesto problema de escasez de agua en
la creciente ciudad de Oaxaca. A pesar de una fuerte
oposición, el proyecto de la presa de Paso Ancho,
como se denomina, tendría un costo de $450 millones
de dólares para llevar agua a la ciudad de Oaxaca de
una fuente ubicada a más de 100 kilómetros de distancia. Al mismo tiempo, INSO estima que con $300
millones de dólares se podría diseñar un programa
para trabajar con las comunidades locales en la cuenca, desarrollando una infraestructura natural apropiada y técnicas de gestión del agua que podrían resolver los problemas de limitación y calidad del agua, al
tiempo que brinde un impulso al bienestar rural. El
gobierno de Oaxaca ha autorizado los $450 millones;
los fondos están ya ahí dispuestos. Desde la perspectiva de INSO, el problema es que el dinero está mal
asignado a una presa, que es más costosa comparado
con otras alternativas, y que promulga el mito de la
escasez de agua y la necesidad de implementar una
El ejemplo oaxaqueño reafirma la premisa esencial de
la sostenibilidad: trabajando con el medio ambiente
en lugar de en su contra es más barato, más rentable,
y debe ser el principio rector de las inversiones en las cuencas. En el largo plazo,
conforme el agua se vuelva más escasa y
los seres humanos nos topemos con otros
límites naturales, habrá una falta de recursos monetarios para llevar a cabo las típicas
soluciones de ingeniería, como la presa de
Paso Ancho. Este tipo de proyectos van en
contra de la naturaleza, utilizándola como
un vertedero de desechos o exteriorizando
los costos del abuso medioambiental. Las
soluciones que trabajan con el capital natural y con el capital social del campo se van
a aumentar en importancia y estarán más
apreciadas en cuanto a su aprovechamiento de recursos. La riqueza de la naturaleza para rescatar a la naturaleza misma y al
paisaje social que depende en ella debe ser
parte del nuevo paradigma, la rampa de
salida de las cosas de costumbre.
V. Recomendaciones y Conclusiones
Es un momento de mucho riesgo para la gestión de
agua al mismo tiempo que está lleno de oportunidades. Con el crecimiento en el uso de agua y los
ciclos hidrográficas cada vez menos impredecibles,
la buena gestión de agua se ha puesto más compleja. El progreso hacia los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (MGD) es dolorosamente lento; el número de
familias sin agua limpia y saneamiento es un fracaso
desvergonzado del desarrollo. La competencia para el
crecimiento económico y un presupuesto reducido ha
motivado algunos gobiernos a dar rienda suelta a las
industrias extractivas para contaminar las cuencas al
mismo tiempo que privatizan los servicios municipales
de agua. Por nuestra cuenta y riesgo, persistimos en
robar el agua de los ecosistemas que nos dan la vida.
A la misma vez, existe razón para el optimismo. Los
derechos al agua y saneamiento fueron consagrados
por las Naciones Unidas en 2009 y las comunidades
que promueven los derechos humanos y la conservación empiezan a forjar alianzas, aunque con mucha
lentitud. El mismo concepto de cuenca está ganado
aceptación a nivel mundial, señalando las posibilidades
de una planificación integrada de agua y suelo, que incluye los conceptos de territorios y bio-regiones. Desde los operadores de agua a las embotelladoras, mas
organizaciones tienen miras río arriba — por supuesto
algunos con el deseo de monopolizar el abastecimiento — para proteger las fuentes de agua. La infraestructura grande — como represas — está siendo mas y mas
cuestionada mientras los sistemas hidro-sociales que
“trabajan con la naturaleza” para restaurar la corriente
natural, están ganando mas aceptación pública. Con
más frecuencia, las ciudades reconocen y hasta invitan
su dependencia con sus vecinos rurales — testigo del
fenómeno es la explosión de ferias de alimentos locales. Se están emergiendo una variedad de políticas
y programas en el área de la compensación por servicios ecológicos — algunos positivos y otros perversos — para promover metas compartidas de la gestión
sustentable de agua. Es un momento de mucho aprendizaje y experimentación.
1.Los operadores públicos de sistemas de agua
pueden y deben tener un papel de liderazgo en la administración y gestión de las cuencas. La experiencia,
Operadores Urbanos de Servicios de Agua y Comunidades Río Arriba Trabajando en Conjunto Recomendaciones y Conclusiones 29
los mecanismos de rendición de cuentas públicos (en
dónde existan), y recursos con que cuentan — incluyendo una fuerza de trabajo comprometida — pueden
ayudar a garantizar que la administración de las cuencas hidrográficos siga siendo una responsabilidad
pública y que los esfuerzos privados de protección de
las cuencas se encuentren correctamente coordinados
bajo un paraguas público.
2.La proposición del valor para que los servicios urbanos del agua inviertan río arriba es convincente. Sus
negocios dependen en agua de alta calidad, abundante y rentable. Resulta ser más económico al reducir
los tratamientos de filtración. Este estándar del agua
puede ser logrado a través de una cooperación con los
actores que están situados río arriba.
3. Las cuencas, y no solamente el agua, deben ser propiamente consideradas como un bien común. Esto no
es por razones retóricas o para plantear un argumento
para la expropiación de suelo, sino que promovería un
nuevo marco de planificación del uso de suelo junto
con el agua, que ayudaría en la negociación con los
propietarios privados y con los usuarios de esos recursos compartidos, tales como la tierra y el agua.
4.El tiempo y esfuerzo necesarios para crear y mantener una estructura de gobernanza auténticamente
participativa en las cuencas es una inversión esencial
para una gestión efectiva de las cuencas. Al mismo tiempo, los cuerpos conformados por múltiples actores
frecuentemente pueden estar caracterizados por tener
demasiadas reuniones y pocas acciones, esquivando
los temas polémicos como la contaminación industrial
de las fuentes de agua. Los operadores y las comunidades rurales deben formar parte de estas mesas. La
facilitación por organismos neutrales, y la coalición en
torno a una agenda estrecha de agua limpia son sólo
algunas de las formas para mejorar el gobierno y la
administración. Las organizaciones de la sociedad civil
pueden jugar un papel importante en garantizar una
co-gestión multisectoral.
5.La inversión en protección de cuencas debe incluir inversiones tradicionales, como la reforestación, así
como inversiones no tradicionales, como el apoyo a
organizaciones río arriba de mayordomos de cuenca o
fortalecer las instituciones públicas de vigilancia medioambiental. Las inversiones de saneamiento de las cuencas son esenciales, pero frecuentemente olvidadas.
6. El crecimiento de los fondos de agua multipartidistas como una herramienta para la recuperación de las
cuencas es un desarrollo positivo. Sin embargo, esta
estrategia debe estar estrechamente vinculada a las
inversiones independientes río arriba de los servicios
públicos de agua.
7.La compensación para los mecanismos de servicios para el ecosistema son esenciales como herramientas para proteger las cuencas son herramientas
esenciales de protección de las cuencas, pero deben:
a) complementar y/o catalizar inversiones públicas más que buscar suplantarlas, b) ser gobernados de manera transparente para
evitar la manipulación política, c)
insertarse en planes de desarrollo
económicos sustentables de largo
plazo para evitar que se conviertan en esquemas de pagos distorsionados. Aunque estos mecanismos pueden resultar caros,
el costo final para la sociedad
generalmente es mucho menor
a lo que resulta de las soluciones
tradicionales de ingeniería que no
resuelven el tema de sostenibilidad de la fuente.
8.La protección de las cuencas con un
enfoque libre de efectos negativos implica que las soluciones que van en contra de la naturaleza, como la construcción
de grandes presas, se realicen con mucho
cuidado. Para ello, se deben fomentar inversiones que tengan como propósito
restaurar un ciclo hidro-social saludable,
las cuales protejan economías rurales, los
derechos de sus residentes y las realidades
ecológicas. Todo esto, va a requerir de
un plan de desarrollo social y económico
sustentable y de largo plazo, el cual debe
reconocer de igual forma los distintos intereses y posturas de las áreas tanto urbanas como rurales así como su interdependencia, sin un sesgo a lo urbano.
9. La recuperación efectiva de las cuencas
requiere de instituciones públicas fuertes,
capaces de revertir la contaminación doméstica, industrial y agrícola y monitorear toda concesión de agua.
Las transiciones agroecológicas y agroforestales en las
cuencas son esenciales, pero éstas no van a lograr una
efectiva protección de las cuencas si no se revisan los
permisos para el uso de agua y si la contaminación
a gran escala y otras amenazas tales como las aguas
residuales no tratadas no se detienen.
10.Así como la buena coordinación con las instituciones públicas es esencial, también lo es el tener
leyes más fuertes que le brinden a los consejo locales
de cuenca una autoridad legal descentralizada más
fuerte. Idealmente, los gobiernos federales y estatales
deben dirigir los recursos y regular la implementación
de los planes de administración de las cuencas; pero
los actores locales son quienes deben llevarlo a cabo,
siguiendo los principios de subsidiariedad.
11. La expansión del rol de los organismos operadores
de agua en la administración de las cuencas implica
una curva de aprendizaje bastante inclinada. De igual
manera lo es el fomentar la colaboración entre los organismos operadores, las organizaciones de la sociedad civil y las empresas privadas. El garantizar tanto
agua potable segura como la sustentabilidad de las
cuencas, requiere que los bancos de desarrollo y otras
fuentes de financiamiento apoyen y aporten recursos
para el aprendizaje y la investigación participativa.
12.Un marco de derechos debe apuntalar la protección de cuencas, lo que implica cuatro compromisos:
1) Acorde con la legislación de la ONU, todos y todas
deben gozar el derecho al agua y al saneamiento, sin
discriminación. El acceso a estos derechos debe figurar como un objetivo explícito de la protección de
cuencas, especialmente en áreas rurales; 2) La administración y la gestión de cuencas debe garantizar el
mantenimiento de los procesos ecológicos básicos de
la naturaleza — independientemente de si son o no los
derechos a la naturaleza oficialmente reconocidos en
un marco legal o constitucional; 3) Las comunidades
rurales deben mantener su derecho a la vida en las
cuencas basado en el uso sostenible de los recursos
naturales del paisaje; 4) Deben establecerse jerarquías
de usos del agua como en Ecuador, que sirvan como
una herramienta de planificación y gestión así como
una declaración de valor que priorice los usos del agua
y de las cuencas. Es importante no insistir en recuperar
el costo total de los programas a través de los cobros
a hogares de ingresos modestos. Este tipo de cargo
puede interferir con la implementación del derecho
humano al agua. Existen varias estructuras arancelarias creativas para cubrir el costo de las mejoras de río
arriba, en los cuales el costo adicional es cargado a los
usuarios mayoristas y a los concesionarios.
13. 13.Es más fácil lograr la restauración de la cuenca
y el acceso al agua potable cuando se busca a las dos
cosas en una manera coordinada. Muchas veces están
vistas por separado. En las ciudades de América Latina,
raras veces los consumidores toman el agua del grifo
y gastan grandes cantidades de dinero en la compra
de agua embotellada. La meta de proveer agua de alta
calidad fue la motivación para proteger la cuenca en
la Ciudad de Nueva York. Viendo juntas estos dos factores en América Latina ayuda a la creación de una
frente importante de ciudadanos respecto a la protección ambiental, la salud pública y la justicia económica. La implementación del derecho al agua y la sanitación probablemente ganaría más atención a través
de la construcción de alianzas con los que promueven
la conservación de la cuenca, promoviendo la idea que
los activistas de derechos humanos también apoyan
activamente a la conservación.
14. Una educación transformadora, que avance más
allá de las campañas publicitarias de conservación
del agua, puede ayudar a los consumidores de agua
a re-imaginar su relación con el agua y con las comunidades río arriba que las administran. Esta educación
puede animar un sentido de ciudadanía de agua y
solidaridad entre comunidades cuenca arriba y abajo.
Son estos ciudadanos de agua que pueden promover
una agenda progresista de agua que cruza sectores,
frente a los vaivenes de los ciclos electorales.
15.Nos encontramos en medio de un estimulante período de experimentación tecnológica a través
de innovaciones en el manejo de aguas pluviales, la
posibilidad de emparejar la calidad del agua con su
uso y la amplicación de los sistemas de agua de forma
modular, por mencionar algunos. Estas tecnologías
pueden reducir la presión sobre las cuencas hidrográficas, pero acarrearán resultados más robustos si
son complementadas con cambios en la sociedad en
torno a cómo se gobierna y maneja el agua.
Frecuentemente, las ciudades consideran a las zonas
rurales que las rodean como simples proveedoras de
alimentos, agua, minerales, o como paisajes campestres aptos para el turismo. Con una postura que incluso puede considerarse colonialista, las ciudades suelen pasar por alto las necesidades y las particularidades
de las comunidades rurales, las cuales hacen posible
el disfrute de la vida en las ciudades. La seguridad del
agua es cada vez más importante, llegando a las esferas más altas de la política pública, de tal
forma que hoy nos encontramos ante una
encrucijada. Uno de los caminos de esta disyuntiva pavimenta el campo, canaliza la escorrentía en un embudo, y la bombea hacia
los grifos de la ciudad. El otro camino implica un enfoque más recíproco de administración compartida, en donde las ciudades
apoyan a las comunidades rurales para que
logren su sustento estable, el cual cimienta
una administración sostenible de las cuencas hidrográficas.
En los últimos años, la gestión de cuencas
hidrográficas ha evolucionado considerablemente. Sin embargo, persiste una debilidad fundamental que es la división entre lo
urbano y lo rural, una división que es políticamente candente. Con base en su propio
interés de tener agua limpia, los organismos operadores de agua tienen la oportunidad de transformar esta división en una
relación de cooperación. Ésta es una nueva
área, repleta con riesgos. Sin embargo, sin
una conexión equitativa entre las ciudades
y sus vecinos rurales, probablemente la seguridad del agua será muy difícil alcanzar.
Notas y Fotos
1 Las áreas urbanas generalmente llevan ventaja a sus contrapartes rurales en la definición de políticas estatales; la ciudad de Nueva
York no es la excepción a esta regla. Las relaciones anteriores entre ambas partas estuvieron marcadas por este desequilibrio a favor
de la parte urbana, lo cual generó expropiación de tierras y tensas relaciones. El proceso de negociación fue delicado. Después de
conocer la primera propuesta del Sistema de Agua de la ciudad de Nueva York, uno de los líderes de los granjeros calculó que el
programa le impondría estrictas regulaciones en el 45% de sus tierras. Dicho líder dio a conocer a la opinión pública sus conclusiones. Appleton se reunió primero con el granjero y posteriormente tuvo una audiencia pública en una escuela con 700 granjeros
que se verían afectados por la medida. A través del tiempo ambas partes aprendieron a trabajar conjuntamente.
2 A nivel nacional, el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos tomó nota del programa. La idea de que no se puede
salvar el medio ambiente rural sin salvar la economía rural les pareció razonable. El Departamento de Agricultura ofrece numerosos
incentivos a los granjeros norteamericanos que realicen labores de conservación. En los Estados Unidos, y a lo ancho del mundo, las
ciudades ejercen presión sobre las áreas rurales para proveerlos de grandes cantidades de comida barata a través de una producción industrializada de alimentos, con todas las prácticas contaminantes que esto conlleva. La presión se le revierte a la ciudad en
forma de una mala calidad del agua debida a una mala administración de la tierra y al uso excesivo de productos químicos.
3 Los participantes en la conferencia también comentaron que es importante hablar de manera científica acerca del riesgo relativo
que conlleva cada contaminante. Debe haber poca comparación entre el envenenamiento de una corriente por cianuro y una mala
gestión de los excrementos del ganado. Irónicamente, usualmente se presta más atención a este último; posiblemente porque es
más fácil atacar a los ganaderos.
4 La licenciada Thapa también participa en la organización de la sociedad civil “Source Water Collaborative”, que integra a 24 organizaciones nacionales para proteger las fuentes de agua de los Estados Unidos http://www.sourcewatercollaborative.org
5 Los participantes de la conferencia estuvieron interesados en aprender cuáles son los requerimientos del Acta de Agua Potable
Segura en los EEUU para evaluar la vulnerabilidad de cualquier sistema público de agua para después comunicar estas vulnerabilidades al público. Lo anterior, ha llevado a diversas agencias de servicios públicos en Nueva York a desarrollar un enfoque de barreras múltiples para salvaguardar el sistema del agua. Los participantes latinoamericanos de la conferencia pensaron que si esos requerimientos fueran implementados en los sistemas de agua de América Latina, se generaría una presión pública para salvaguardar
el abastecimiento de agua potable.
6 Como parte del impulso a este cambio institucional, en Tamil Nadu, India el programa denominado CHANGE (Cambio) entrena a
ingenieros del sector público en aguas para trabajar más de cerca con las comunidades y para que incorporen el conocimiento y
participación de los locales
7 En una entrevista, Howard Neukrug, Comisionado del Servicio de Agua en Filadelfia, comentó que es injusto pedirle a los residentes
de zonas urbanas en condiciones de pobreza pagar por la mejora de las granjas río arriba. En términos relativos, con respecto a sus
ingresos, los gastos que tienen del agua ya son altos.
8 Están en marcha esfuerzos para promocionar la protección de los derechos a la naturaleza consagrados en una declaratoria de las
Naciones Unidas.
9 EPMAPS no es la autoridad en materia de agua, sino una empresa pública regulada y sujeta al escrutinio público.
10 Incluso en Estados Unidos, la mayoría de los planes de cuencas tiende a dejar fuera de la ecuación las mejoras en el suministro
de agua de las zonas rurales. Sin embargo, la ciudad de Nueva York, como parte de su sistema de limpieza, ha comprometido un
esfuerzo mayor en la mejora de las plantas locales de tratamiento de aguas residuales y en la reparación de los sistemas sépticos
de las zonas rurales río arriba. Este es un tema incluso más relevante en países en desarrollo, donde la mayoría de las comunidades
rurales no cumplen los estándares mínimos de salubridad. Por ello, mejorar el suministro de agua en zonas rurales tiene el potencial
de ser utilizado como un factor clave para poder vender el proyecto de protección de cuencas. Además, los sistemas municipales
operadores de agua tienen un cierto grado de experiencia en obras de saneamiento de este tipo, de tal forma que podrían apoyar
diseñando formas costo-efectivas para brindar dichos servicios, de una forma relativamente fácil y burocráticamente aceptable.
11 La Iniciativa de Derechos y Recursos es una coalición global para impulsar la tenencia forestal junto con reformas políticas y de
mercado. www.rightsandresources.org/‎
12 Esto no significa que acciones positivas no ocurran ocasionalmente. Durante el año pasado, una mina fue temporalmente cerrada
como consecuencia de un reporte, producto de una inspección sorpresa a la minera, el cual recibió atención mediática.
13 http://plancomunparaunbiencomun.wordpress.com/author/plancomunparaunbiencomun/
14 Cuando el Sr. Appleton fue preguntado qué haría con $10 millones de dólares para invertir en las cuencas, sugirió crear un mercado
de alimentos con productos locales para que los agricultores de la cuenca puedan comercializar en la ciudad de Nueva York sus
mercancías sosteniblemente producidas. Esto con la finalidad de estrechar el vínculo entre los habitantes de la ciudad y de las zonas
rurales. Adicionalmente a los obvios beneficios económicos para los agricultores de la cuenca, dicho programa podría fomentar
acciones de defensa por parte de los consumidores locales para defender el bienestar de sus cuencas.
15 El llamado Plan Trifinio es una fuente de apoyo. Es un programa antipobreza y de promoción de integración centroamericana, el
cual fue comenzado al final de los años 90, auspiciado por el Banco Interamericano de Desarrollo. El Plan Trifinio apoya algunos
trabajos municipales, pero está más enfocado en educación y entrenamiento así como en la colaboración inter secretarial a nivel
nacional. http://www.unesco.org/new/en/natural-sciences/environment/water/ihp/ihp-programmes/pccp/publications/
case-studies/summary-the-case-of-the-trifinio-plan/
16 Los municipios federados han recolectado cerca de $100,000 dólares en contribuciones de sus propios presupuestos. Aunque representa una suma considerable dados sus limitados presupuestos, la cifra está muy lejos de los recursos necesarios para restaurar
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la cuenca. Los alcaldes están sujetos a fuertes presiones políticas para demostrar a sus electorados que el destino de esos recursos
extraordinarios es relevante para sus vidas diarias. La Mancomunidad Trinacional está activamente buscando contribuciones para
apoyar las inversiones de los municipios encaminados al rescate de la cuenca.
http://www.naturalcapitalproject.org/pubs/TNC_Water_Funds_Report.pdf
www.gwopa.org
Los participantes de la conferencia prefirieron utilizar el término “compensación por servicios ecológicos” que “pago por servicios
ambientales” para mostrar que más allá de los pagos directos, hay una variedad de posibilidades para este propósito.
Las organizaciones de la sociedad civil implementan el 66% de los Fondos Concurrentes locales, equiparando a los proyectos financieros.
Como se mencionó anteriormente, en Lima, un fondo dirigido por una ONG, Aquafondo, está construyendo su capital base. Aquafondo y SEDAPAL están discutiendo sobre la mejor manera de trabajar conjuntamente. http://www.nature.org/ourinitiatives/
regions/southamerica/peru/explore/aquafondo-the-water-fund-for-lima.xml
En algunos casos, esta falta de transparencia es, en primer lugar, la que estimula la formación de fondos de agua independientes.
El 74% del agua extraída de la cuenca de Guayllabamba cerca de Quito es para fines de riego. Al mismo tiempo, el organismo
operador tiene que traer cada vez de más lejos el agua para la creciente población de Quito. Hasta ahora, poco se ha hecho para
disminuir la demanda de agua para irrigación, pero es una necesidad cada vez mayor debido a los altos costos de transportar agua
de fuentes menos comprometidas y explotadas, pero más lejanas. Por ahora EPMAPS invierte en la compra de tierras en las zonas
productoras de agua para asegurar la calidad de la fuente y su productividad, comprando sólo a los grandes terratenientes a fin de
no incentivar la venta de las granjas de los pequeños productores de la zona.
Fotos:
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commons.wikimedia.org
radioespectaculo.com
commons.wikipedia.com
sciblogs.co.nz
INSO
FORAGUA
en.wikipedia.org
www.nycwatershed.org
SEDAPAL
www.actionforglobalhealth.eu
www.hydroprojekt.com.pl
Arthur Tress
www.southwindadventures.com
FORAGUA
Fondo Ambiental de Veracruz
macaulay.cuny.edu
EPMAPS
www.worldpulse.org
EPMAPS
MACO
www.water.org
Operadores Urbanos de Servicios de Agua y Comunidades Río Arriba Trabajando en Conjunto Notas 34
VI. Anexos
A.Agradecimientos y contribuciones
Este informe se basa en un intenso debate entre los
participantes de la conferencia, “Urban Water Utilities
and Upstream Communities Working Together”. Sin
embargo, todo el contenido es responsabilidad exclusiva de su autor, Daniel Moss.
Los que generaron las ideas exploradas en este trabajo y ofrecieron apoyo editorial crítico son: Joaquín
Saldaña, Rossana Landa, Juan José Consejo, Caridad
González, Claudia Campero, Héctor Aguirre, Francisco
Tzul, Carlos Duarte, Ángel Lara, Juan Carlos Romero,
Francisco Gordillo, Daoiz Uriarte, Lourdes Martínez,
Yolanda Andia Cárdenas, María Isabel Gómez Ochoa,
Alejandro Cavalache, Carlos Brasileiro, Albert Appleton, Kala Vairavamoorthy y Jane Thapa. Estoy en deuda con este grupo tan trabajador y visionario.
Estoy profundamente agradecido por el trabajo de traducción al español por Roberto Ponce López y Azucena Rojas Parra y el trabajo de diseño por Tara Mathur.
Este documento no habría sido posible sin el generoso apoyo y el aliento de Harriet Barlow, Sheila y Isaac
Heimbinder, así como de “The Blue Mountain Center”
y mi esposa, Tyler Haaren.
Este documento puede ser reimpreso y puesto en circulación. Favor de citar este documento por su URL en
el sitio web. Este informe se puede descargar sin costo
en inglés y español en http://ourwatercommons.org.
Preguntas, comentarios y sugerencias pueden ser dirigidas a ourwatercommons@gmail.com.
Operadores Urbanos de Servicios de Agua y Comunidades Río Arriba Trabajando en Conjunto Anexos 35
B.Lista de participantes que incluye una descripción breve de cada organización
México
• Joaquín Saldaña, CONAFOR
• Rossana Landa, Cuencas y Ciudades,
Fondo Mexicano Para La Naturaleza y la Conservación
• Juan José Consejo y Laura López, Instituto de la
Naturaleza y la Sociedad de Oaxaca (INSO) y el Foro
Oaxaqueño del Agua (FOA)
• Caridad González, Coordinadora del Fondo
Ambiental, Estado de Veracruz
• Claudia Campero, Blue Planet Project
El Salvador
• Héctor Aguirre, Mancomunidad Trinacional
Guatemala
• Francisco Tzul, 48 Cantones de Totonicapán
Honduras
• Carlos Duarte, Municipio de Olanchito
• Ángel Lara, Alcalde de Sensenti
Ecuador
• Juan Carlos Romero, EPMAPS
• Francisco Gordillo y Lucia Placencia, FORAGUA
Uruguay
• Daoiz Uriarte, OSE
• Lourdes Martínez, FFOSE
Perú
• Yolanda Andia Cárdenas, SEDAPAL
Colombia
• María Isabel Gómez Ochoa, EPM
• Alejandro Cavalache, The Nature Conservancy
Brasil
• Carlos Brasileiro, IBIO, AGB Doce
United States
• Albert Appleton, Former New York City
Commissioner of Environmental Protection and
Director of the New York City Water and Sewer
System (NYC Water)
• Professor Kala Vairavamoorthy, University of
South Florida
• Jane Thapa, New York City Department of Public
Health and member of the Source Water Collaborative
• Daniel Moss, Director, Our Water Commons
• Roberto Ponce, MIT
C. Perfiles de las organizaciones participantes en
la conferencia
La Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa, es
una entidad autónoma, que surge por la ausencia de una
estrategia trinacional, de parte de los Gobiernos Locales, capaz de enfrentar la problemática del desarrollo que la región
presenta, así como por la carencia de una estructura formal de participación social en el diseño e implementación
de políticas públicas, entre otras acciones que provocan
la dispersión de la inversión de los pocos recursos públicos y privados, locales y nacionales. Con la Política Pública
Bosques para Siempre, se ejecutan acciones orientadas a 1)
Reducir la pérdida de cobertura boscosa, mediante incentivos; 2) Promover el manejo sostenible de áreas protegidas y
la conectividad de las mismas;3) Perpetuar las funciones de
ecosistemas boscosos. La Política Aguas Compartidas, busca mejorar la gestión integral, sustentable y compartida del
recurso hídrico, para lo cual se promueve:1) La planificación
e institucionalidad regional; 2) La gestión y prestación mancomunada de los servicios de agua potable y saneamiento
básico; 3) Mejorar el acceso al agua de consumo humano, en
cantidad y calidad; 4) Reducir la contaminación regional de
las fuentes de agua. http://www.trinacionalriolempa.org/
El Programa Cuencas y Ciudades (PCyC) del Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza, A.C. (FMCN),
es un modelo de
incubación y aceleración de proyectos que favorece la
protección y recuperación de las cuencas que abastecen de
agua a diez ciudades
del país. Es una iniciativa de alcance
nacional que busca
transitar de la gestión
sectorial de los recursos naturales hacia
un manejo integral
de cuencas. El PCyC
propone un modelo
de intervención de
largo plazo que conjunta recursos, conocimientos y capacidades técnicas y de
interlocución, para promover el manejo integral de cuencas
en México a través de la participación informada de todos
los sectores de la sociedad, la adopción de un enfoque de
cuenca, la coordinación entre actores en torno a un objetivo común y el desarrollo de corresponsabilidad entre las
ciudades y las cuencas que las abastecen de agua. http://
fmcn.org/cuencas-y-ciudades/
La voluntad política y el espíritu de solidaridad entre municipios grandes y pequeños permitieron la creación Fondo
Regional del Agua “FORAGUA”, que busca integrar de
manera paulatinamente a los 39 Municipios de la Región
Sur del Ecuador desde el año 2009. La promulgación de ordenanzas ha declarado 48 mil hectáreas como reservas municipales y son ya 50.000 usuarios que aportan con la tasa
ambiental, la cual es administrada bajo la representación
legal de la Corporación Financiera Nacional y la Secretaría
Técnica, que fiscaliza y gestiona fondos complementarios,
buscando la inversión efectiva en las fuentes de agua; de
esta manera los departamentos técnicos municipales cuentan con recursos seguros, apoyo técnico y agilidad en los
procesos para la conservación. http://www.foragua.org/
El INSO apoya desde 1991 iniciativas concertadas y autónomas de bienestar social y conservación ecológica en Oaxaca, México. Nuestro proyecto principal, Aguaxaca se inició
en 2003 con comunidades, organizaciones civiles y sociales y gobierno. Es una estrategia integral y concertada para
conservar los procesos naturales que aseguran el agua en
los Valles Centrales de Oaxaca y mejorar la vida de sus habitantes. Tenemos 5 estrategias: LA FOTO (investigación),
LA MESA (concertación y mecanismos de financiamiento,
Servicios Ambientales), EL PLAN, LAS HERRAMIENTAS (acciones de regeneración y tecnología alternativa) y LA VOZ
(difusión y concienciación). Ahora contamos con un buen
conocimiento
hidrológico, ecológico
y social de la cuenca. Creamos el Foro
Oaxaqueño del Agua,
con sus 80 miembros
de todos los sectores, como un espacio
de concertación para
definir las políticas del
agua e instaurarlas.
En las herramientas,
hemos trabajado en
reforestar y conservar suelos y arroyos,
además de permacultura, saneamiento y
tratamiento de agua,
ahorro de energía y
riego eficiente. Finalmente, hemos difundido el proyecto y realizado variadas acciones de concienciación y educación. http://
insoaxaca.wordpress.com/
El Convenio MACO surge como una iniciativa de la Municipalidad de Olanchito, Honduras de tomar la experiencia
de pequeñas comunidades que trabajan en un Asociación
en la administración y protección de micro cuencas con un
fondo ambiental establecido para tal fin y la capacidad de
gestión que tiene Ecologic Development Fund. MACO inicia
reuniendo a los usuarios del Agua y a los propietarios en
mesas de dialogo donde se establece que las prioridades
son: comprar de tierras rio arriba y concientización en el
uso del agua rio abajo para poder garantizar que exista una
fuente permanente en calidad y cantidad de agua para la
ciudad de Olanchito y la comunidad de Agalteca.
http://www.ecologic.org/our-team/partners/local-partners/#anchor5
La Empresa Pública Metropolitana de Agua Potable
y Saneamiento (EPMAPS), Quito está consciente de las
necesidades de lograr acuerdos con los diferentes usuarios del agua en las cuencas y mantiene actividades de relacionamiento comunitario, compra y manejo de áreas de
interés hídrico e investigación. Varias de estas actividades
las ejecuta a través del Fondo Para la Protección del Agua
(FONAG), del cual es su principal constituyente. http://
www.aguaquito.gob.ec/
Obras Sanitarias del Estado (OSE) es el organismo estatal responsable del abastecimiento de agua potable en
toda la República Oriental del Uruguay, y del servicio de
saneamiento en el interior del país, desde 1952. La ley de
creación de OSE, establece que sus cometidos deben efectuarse con una orientación fundamentalmente higiénica,
anteponiéndose las razones de orden social a las de orden
económico. Asimismo, a través de la reforma de la Constitución del año 2004, Uruguay se convierte en el primer país
del mundo en declarar como
derecho humano fundamental al acceso al agua potable
y al saneamiento. Del mismo
modo, se dispuso que estos
servicios sean prestados exclusivamente por el Estado.
Por estas razones es que OSE
permanentemente
encara
nuevos desafíos para obtener soluciones que le permitan mejorar los servicios
que brinda, priorizando el
bienestar de la comunidad.
http://www.ose.com.uy/
La Federación de Funcionarios de Obras Sanitarias del
Estado es la agrupación y la
libre unión de los trabajadores
de O.S.E, su fin es cobijar en su
seno a todos los trabajadores
y defender todas las conquistas de orden moral y material.
Luchar por mejores condiciones de vida para todos, por
la unidad de los trabajadores/
as, por el desarrollo de la solidaridad y unidad de acción en pos del logro de objetivos
comunes. Generar fuertes vínculos con la población mediante
la C.N.D.A.V ,integramos la red vida para la firme defensa del
bien común, agregando la defensa de la tierra en el entendido
de que agua y territorio son inseparables, coordinando esfuerzos con los trabajadores de todo el País en el PIT-CNT e internacionalmente articulamos con los trabajadores del mundo
dentro de la I.S.P. http://www.ffose.org.uy/
El Fideicomiso Público del Fondo Ambiental Veracruzano (FAV) es una entidad de la administración pública
paraestatal del Gobierno del Estado de Veracruz, México,
que opera bajo el enfoque de cuencas hidrológicas apoyando proyectos de restauración, preservación y conser-
vación de los ecosistemas veracruzanos; prevención y control de la contaminación; implementación de estrategias
para mitigar el cambio climático; planeación ambiental
y generación de esquemas de educación y comunicación
ambiental; fomentando el desarrollo de las capacidades
locales. El Comité Técnico del FAV cuenta con una representación equilibrada entre instituciones de gobierno,
académicas, de investigación y personalidades de la sociedad civil veracruzana; lo cual garantiza la transparencia y el éxito del Fideicomiso. Actualmente está abierta
la Convocatoria 2013, que financiará proyectos de: conservación de la biodiversidad, restauración de ecosistemas, desarrollo comunitario y reconversión productiva.
http://www.veracruz.gob.mx/medioambiente/
El esquema de Fondos
Concurrentes, busca reunir recursos entre la
CONAFOR (el ministerio
mexicano para el manejo
de bosques) y los usuarios
de los servicios ambientales para poder ofrecer
un pago o compensación
a aquellos dueños y poseedores de terrenos
forestales que realizan actividades de manejo sustentable, las cuales permiten
mantener y mejorar la
provisión de servicios ambientales. En el esquema
de Fondos Concurrentes,
la CONAFOR podrá aportar hasta la mitad del dinero necesario para crear o
fortalecer un mecanismo
local de pago por servicios
ambientales para un periodo de al menos 5 años
y máximo de 15 años. Se
busca que este esquema
se aplique con una visión de: 1) Cuencas y subcuencas; 2)
Corredores biológicos; y, 3) Áreas importantes para la conservación. www.conafor.gob.mx/
El Centro Patel para Soluciones Globales desarrolla la investigación que crea soluciones para el desarrollo sustentable en un mundo que esta cambiándose rápidamente. Su
investigación se basa en la experticia amplia de la Universidad de Florida del Sur que abarca las facultades de agua,
salud pública, energía, la seguridad global y la equidad social. Este abordaje interdisciplinario provee una cimienta
fértil para el desarrollo de soluciones únicas a problemas
emergentes y en existencia. El Centro Patel para Soluciones
Globales provee investigación lo más puntero y enfatiza el
desarrollo y la transferencia de los mecanismos apropiados
para su aplicación en la práctica. Las áreas de enfoque incluyen los retos en el desarrollo de ciudades futuras que
son fuertes, sanas y vivibles particularmente en el mundo en
desarrollo. La investigación generada en la Escuela es clave
para el desarrollo de la agenda global para las ciudades sustentables. http://sgs.usf.edu/
La misión del consejo de recursos naturales de la asociación de alcaldes de 48 Cantones Totonicapán es cuidar,
proteger y conservar los recursos naturales y — especialmente — el bosque comunal de la municipalidad de Totonicapán. 48 Cantones de Totonicapán es una autoridad
de gobernanza tradicional K’iche que ha representado y
servido a las comunidades locales por aproximadamente
800 años. 48 Cantones trabaja con el Consejo Nacional
de Áreas Protegidas (CONAP) y la oficina municipal para
el cuido del bosque de Totonicapán. Para los K’iche’ Maya
de Totonicapán, el bosque no solamente es una fuente vital de agua dulce, también es venerado como una
fuente espiritual de vida y la fundación de su comunidad.
http://www.ecologic.org/our-team/partners/local-partners/#anchor9
SEDAPAL buscar mejorar la calidad de vida de la población
de Lima y Callao, mediante el abastecimiento de agua potable, recolección, tratamiento y disposición final de aguas
residuales, propiciando el reuso de las mismas, preservando el medio ambiente http://www.sedapal.com.pe/inicio
IBIO-AGB Doce, el Instituto Bio-Atlantic, es una organización sin fines de lucro cuya misión es aumentar la calidad
ambiental y promover la administración territorial sustentable de la cuenca de Río Doce para el desarrollo económico,
la equidad social y el bien estar humano. IBIO-AGB trabaja
en los estados brasileños de Minas Gerais (a través de seis
comités sobre la cuenca) y en Espirito Santo (a través de tres
comités sobre la cuenca). IBIO - AGB Doce provee becas y
apoyo técnico para la administración río arriba de la cuenca
de Rio Doce, incluyendo el tratamiento de la infraestructura de las aguas negras. El trabajo es financiado por pagos
realizados por los concesionarios. Las metas y actividades
se definen por contratos de administración entre IBIO-AGB
Doce y la Agencia Nacional del Agua (ANA) junto con el
Instituto Minero para la Administración del Agua (IGAM).
http://www.riodoce.cbh.gov.br/
Municipalidad
de Olanchito

Operadores Urbanos de Servicios de Agua y Comunidades Río

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