1- revue internationale de droit pénal / international review of penal

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REVUE INTERNATIONALE DE DROIT PÉNAL / INTERNATIONAL REVIEW OF PENAL LAW
REVISTA INTERNACIONAL DE DERECHO PENAL
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79e année - nouvelle série
3ème et 4ème trimestres 2008 (CD ROM Annexe)
SOMMAIRE / CONTENTS / ÍNDICE
XVIIIème Congrès International de Droit Pénal
XVIIIth International Congress of Penal Law
XVIII Congreso Internacional de Derecho Penal
COLLOQUE PRÉPARATOIRE. Cleveland (USA), 9-12 avril 2008
Section II – Droit pénal spécial: Le financement du terrorisme
PREPARATORY COLLOQUIUM. Cleveland (USA), 9-12 April 2008
Section II – Criminal Law. Special Part: Financing of Terrorism
COLOQUIO PREPARATORIO. Cleveland (EE.UU.), 9-12 abril 2008
Sección II – Derecho Penal. Parte especial: Financiación del terrorismo
Rapports nationaux / National Reports / Informes nacionales
Argentina, Patricia Marcela Llerena _________________________________________________________ 3
Austria, Roland Miklau __________________________________________________________________ 15
Belgique, Gert Vermeulen et Adrien Masset__________________________________________________ 23
Brazil, Carlos Eduardo Adriano Japiassú & Fauzi Hassan Choukr_________________________________ 59
Croatia, Davor Derenčinović ______________________________________________________________ 73
France, Frédérique Chopin _______________________________________________________________ 85
Germany, Sonja Heine _________________________________________________________________ 137
Guinée, Dramé Mamadou Alioune ________________________________________________________ 145
Hungary, Norbert Kis and Peter Nyitrai_____________________________________________________ 157
Italy, Elisabetta Rosi ___________________________________________________________________ 179
Japan, Takeyoshi Imai _________________________________________________________________ 195
México, Manuel Espinoza de los Monteros de la Parra ________________________________________ 203
Poland, Krzysztof Indecki _______________________________________________________________ 223
Romania, Ioana Vasiu__________________________________________________________________ 259
United States of America, Bruce Zagaris ___________________________________________________ 271
RIDP/IRPL, vol.79, 2008 / 3-4 (CD-ROM Annexe)
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Coloquio Preparatorio del XVIII Congreso Internacional de Derecho Penal
Cleveland (EE.UU.), 9-12 abril 2008
Sección II - Derecho penal. Parte especial
“Financiación del terrorismo”
ARGENTINA*
Patricia Marcela LLERENA**
Introducción
Las medidas contra la financiación del terrorismo son útiles y necesarias, pues pueden servir para reducir el mal
generado por las operaciones y ataques terroristas. Por otra parte, sirven para el seguimiento de las actividades
militantes, así como para el despliegue de acciones preventivas, y favorecen de este modo la reconstrucción de
los hechos y la detección de complots. Además, el anuncio público de que las actividades financieras de los
grupos extremistas se someten a examen obligará a estos últimos a cambiar regularmente las tácticas y métodos de comunicación, dando mayores oportunidades a los servicios de información para recopilar nuevas informaciones.
La comunidad internacional comenzó a abordar el problema de la financiación del terrorismo en los años 1990, a
través de la Resolución de la Asamblea General 51/210, de 17 de diciembre de 1996 (par. 3, subpar. (f)) y, de
forma más importante, por medio del Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo,
de 1999.
Este Convenio ha ganado importancia tras los ataques del 11 de septiembre en suelo americano. Como consecuencia de ellos, numerosas iniciativas y medidas han venido a completar el Convenio: las medidas contra el
blanqueo de capitales, anteriormente conocidas como AML (Anti-money laundering) han aumentado rápidamente y se han convertido en AML/CFT, esto es contra la financiación del terrorismo.
El nuevo acrónimo permite contemplar estos dos tipos de actividades como similares en ciertos aspectos esenciales. No sólo se considera posible abordar paralelamente el blanqueo de dinero y la financiación en el seno de
la política general de prevención y lucha contra estas dos actividades, sino que parece justificado utilizar los
mismos instrumentos legislativos a tal efecto.
Con todo, en este proceso se han pasado por alto ciertos elementos, como por ejemplo:
(a) las diferencias significativas entre el blanqueo de dinero y la financiación del terrorismo; en particular en lo
que se refiere al volumen de fondos implicados;
(b) los diferentes objetivos subyacentes a las respuestas sociales para cada uno de estos tipos de actividades
(por ejemplo, combatir el crimen privando a los criminales de sus bienes ilícitos, frente a la prevención del terrorismo a través de la reducción del apoyo material y por medio de las informaciones recogidas);
(c) el creciente malestar en lo que se refiere al equilibrio costes-beneficios de esta política. Poco a poco, la AML
se ha convertido en un fin en sí mismo en lugar de ser un instrumento para la lucha contra el crimen.
En lo esencial, unas medidas cuya eficacia se ha puesto a menudo en cuestión y que se encuentran destinadas
a impedir el desarrollo de las empresas criminales dirigidas a ocultar el origen de los fondos ilícitos (en cantidaNota importante: El texto publicado es la última versión original del Informe nacional enviado por la autora, sin que se haya
podido someter a revisión editorial por parte de la Revue.
** Juez y Profesora universitaria. Universidad de Buenos Aires. Argentina.
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Coloquio Preparatorio Cleveland (EE.UU.), abril 2008
Argentina
des importantes) se han ampliado con el fin de alcanzar igualmente a montantes insignificantes implicados en
muchas numerosas operaciones terroristas.
Las medidas contra la financiación del terrorismo han crecido sin cesar en su número, extensión y aplicación
geográfica, gracias a organizaciones como el GAFI, la ONU, la UE y a otras iniciativas, incluidas las de carácter
nacional. Se han creado listas de presuntos terroristas y se han puesto en circulación; se han incautado los
bienes pertenecientes a estos últimos, incluyendo los fondos de organizaciones sin ánimo de lucro. Se han
introducido leyes relativas a la financiación del terrorismo y al apoyo material al terrorismo. Múltiples polémicas
han acompañado a estos desarrollos, en particular, el proceso por el cual el nombre de la persona sospechosa
se inscribe en la lista y cómo su nombre puede ser, más tarde, retirado de la lista si resulta ser inocente. En
algunos casos, el proceso a utilizar para retirar el nombre de la lista simplemente no está claro, pues no existe
ningún medio judicial o legal que permita decidir sobre la suerte de los incluidos en tales listas, o lo que es lo
mismo porque no existe ninguna condena o proceso penal contra esa persona, ni medio alguno que permita
determinar la culpabilidad o inocencia de esos sospechosos. Entre tanto, el impacto de las decisiones adoptadas
por autoridades ejecutivas y basadas sobre criterios o pruebas poco conocidos o transparentes puede ser devastador para los considerados sospechosos.
CUESTIONARIO
I. Aspectos empíricos
Describa por favor el estado de la cuestión en su país (estadísticas, casos concretos, si es posible).
En la República Argentina, según información suministrada por la Unidad Fiscal especializada creada en el
marco de la Procuración General de la Nación, a la fecha, no existen comunicaciones relativas a la sustanciación de investigaciones relativas a presuntos hechos de financiación de actos de terrorismo. Como se indicará
durante el cuestionario, recién a partir del 5 de Julio de 2007, mediante la sanción de la Ley n° 26.268, se modificó el Código Penal incluyendo el delito de Asociación ilícita con fines terroristas y el delito de financiación del
terrorismo.
II. Ratificación de instrumentos universales y regionales: marco legal e institucional nacional
1. ¿Qué instrumentos universales y regionales de lucha contra el terrorismo se han ratificado y se aplican en su
país? (citar los instrumentos)
La República Argentina ha ratificado las siguientes convenciones relativas a la financiación de terrorismo:
a) Ley 26.023 por la que se aprueba la CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA EL TERRORISMO
b) Ley 26.024 por la que se aprueba el CONVENCIÓn DE NACIONES UNIDAS PARA LA REPRESIÓN DE LA
FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO
2. ¿Cuál es la legislación contra la financiación del terrorismo en su país? ¿Se adoptó con el fin de implementar
los instrumentos internacionales o no? ¿Las disposiciones relevantes se encuentran en el Código Penal o en la
legislación especial?
Como consecuencia de la aprobación de los instrumentos internacionales indicados, se sancionó la Ley n°
26.268, promulgada de hecho el 4 de Julio de 2007 y publicada el 5 del mismo mes y año. Esta ley, por una
parte, modificó el Código Penal Argentino, incorporando como Artículo 213 quáter el delito de financiación del
terrorismo.
3. ¿Cómo y en qué términos (en qué artículo) define su legislación nacional la financiación del terrorismo?
El Artículo 213 quáter del Código Penal tipifica el delito de financiación de terrorismo de la siguiente manera:
“Será reprimido con reclusión o prisión de CINCO (5) a QUINCE (15) años, salvo que correspondiere una pena
mayor por aplicación de las reglas de los artículos 45 y 48, el que recolectare o proveyere bienes o dinero, con
conocimiento de que serán utilizados, en todo o en parte, para financiar a una asociación ilícita terrorista de las
descriptas en el artículo 213 ter, o a un miembro de éstas para la comisión de cualquiera de los delitos que
constituyen su objeto, independientemente de su acaecimiento”.
A su vez, el Artículo 213 ter también incorporador al Código Penal por la Ley 26.268, establece que “Se impondrá reclusión o prisión de CINCO (5) a VEINTE (20) años al que tomare parte de una asociación ilícita cuyo
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Argentina
propósito sea, mediante la comisión de delitos, aterrorizar a la población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o abstenerse de hacerlo, siempre que ella reúna las siguientes características: a) Tener un plan de acción destinado a la propagación del odio étnico, religioso o político; b) Estar organizada en redes operativas internacionales; c) Disponer de armas de guerra, explosivos, agentes químicos o
bacteriológicos o cualquier otro medio idóneo para poner en peligro la vida o la integridad de un número indeterminado de personas. Para los fundadores o jefes de la asociación el mínimo de la pena será de DIEZ (10)
años de reclusión o prisión.
4. ¿El marco legal de su país se basa en una ley contra el blanqueo de capitales o se trata de un marco legal
específico contra la financiación del terrorismo?
Como se desprende de lo dicho, el marco legal contra la financiación del terrorismo en la República Argentina es
específico.
Sin perjuicio de ello, la Ley n° 26.268 también introdujo cambios en la Ley n° 25.246 de fecha 11 de Mayo de
2000, por la que se modificó el Código Penal incorporando el delito de Lavado de activos [ Artículo 278, 1) a)
Será reprimido con prisión de dos a diez años y multa de dos a diez veces el monto de la operación, el que
convirtiere, transfiriere, administrare, vendiere, gravare o aplicare de cualquier otro modo dinero u otra clase de
bienes provenientes de un delito en el que no hubiera participado, con la consecuencia posible de que los bienes originarios o los subrogantes adquieran la apariencia de un origen lícito y siempre que su valor supere la
suma de $50000, sea en un solo acto o por la reiteración de hechos diversos vinculados entre sí.
b) El mínimo de la escala penal será de cinco (5) años de prisión, cuando el autor realizare el hecho con habitualidad o como miembro de una asociación o banda formada para la comisión continuada de hechos de esta
naturaleza;
c) Si el valor de los bienes no superare la suma indicada en este inciso, letra a, el autor será reprimido, en su
caso, conforme a las reglas del artículo 277;
3) El que recibiere dinero u otros bienes de origen delictivo, con el fin de hacerlos aplicar en una operación que
les dé la apariencia posible de un origen lícito, será reprimido conforme a las reglas del artículo 277;
4) Los objetos a los que se refiere el delito de los incisos 1, 2 ó 3 de este artículo podrán ser decomisados.
5) La exención establecida en el inciso 4 del artículo 277 no será de aplicación a ninguno de los supuestos
contemplados por el presente artículo ( inciso incorporado por la Ley n° 26.087, referente a la no aplicación de
las excusas absolutorias).
Al establecerse el delito de financiación de terrorismo, se le confirió competencia a la UNIDAD DE
INFORMACIÓN FINANCIERA, creada por la Ley 25.246, en materia de financiación de terrorismo.
5. ¿Hay organismos específicos para la lucha contra la financiación del terrorismo? ¿Se ha creado una unidad
de información financiera con objeto de recoger y analizar las actividades o transacciones sospechosas? ¿Es
competente esta Unidad para la lucha contra financiación del terrorismo? ¿Hay otras estructuras o jurisdicciones
con tareas específicas en ámbitos conexos a éste?
Por Ley n° 25.246 (11 de Mayo de 2000) se creó la UNIDAD DE INFORMACIÓN FINANCIERA, organismo que,
según lo establece el artículo 6° originariamente estaba encargado del análisis, el tratamiento y la transmisión
de la información a los efectos de impedir el lavado de activos, proveniente de a) Delitos relacionados con el
tráfico y comercialización ilícita de estupefacientes (Ley 23.737); b) Delitos de contrabando de armas (Ley
22.415); c) Delitos relacionados con las actividades de una asociaciones ilícitas (artículo 210 del Código Penal)
organizadas para cometer delitos por fines políticos o raciales; e) Delitos de fraude contra la Administración
Pública (art. 174 inciso 5° del Código Penal); f) Delitos contra la Administración Pública previstos en los Capítulos VI, VII, IX y IX bis del Título XI del Libro Segundo del Código Penal; g)Delitos de prostitución de menores y
pornografía infantil, previstos en los artículos 125, 125 bis, 127 bis y 128 del Código Penal; h) Delitos de financiación de terrorismo (art. 213 quáter del Código Penal). Este último inciso fue incorporado por la Ley 26.268,
julio de 2007).
Asimismo, en el ámbito de la Procuración General de la Nación, con fecha 21 de Septiembre de 2006, se creó la
Unidad Fiscal para la Investigación de los Delitos de Lavado de Dinero y Financiamiento de Terrorismo, estable-
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Argentina
ciéndose que comenzaría con sus funciones operativas a partir del 1 de Noviembre de 2006. Las funciones de la
Unidad Fiscal mencionada son, entre otras:
a) Recibir los expedientes que, por virtud de lo dispuesto por los arts. 19 y 28 de la Ley 25246 remita la Unidad
de Información Financiera, al Ministerio Público Fiscal; llevando un Registro al efecto; b) Continuar en esos
casos con la investigación preliminar correspondiente a fin de dilucidar si corresponde ejercer la acción penal
pública, dentro de un plazo no mayor de sesenta días corridos. En caso de que, transcurridos sesenta días
desde la recepción de las actuaciones, no fuere todavía posible establecer dicha circunstancia, deberán remitirse las mismas al señor Fiscal de Primera Instancia competente, -mediante un sistema equitativo- para que concluya esa actividad. Concluida la investigación preliminar, será ejercida -de corresponder- la acción penal, o se
requerirá al juez competente el archivo de las actuaciones, conforme lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley
25.246; c) Colaborar con los magistrados del Ministerio Público Fiscal en el trámite de las causas seguidas en
orden a los delitos de lavado de dinero y/o financiamiento del terrorismo, cuando el fiscal interviniente lo solicite;
d) Brindar apoyo técnico a los magistrados del Ministerio Público Fiscal, específico en la materia acerca de
tratados, convenios, doctrina y fallos jurisprudenciales referidos a la materia de competencia de la Unidad; e)
Intervenir en todo trámite por el que, por aplicación de lo dispuesto por el artículo 14, incisos 5 y 6, de la Ley
25246, la Unidad de Información Financiera acuda al Ministerio Público Fiscal; f) Colaborar en la elaboración de
programas de prevención, nacionales e internacionales, asesorando a los organismos del Estado para implementar políticas públicas comunes en la materia, y coordinar con las autoridades correspondientes las actividades de capacitación y especialización de funcionarios y empleados que oportunamente se determinen (de éste
Ministerio Público Fiscal, de otros organismos del Estado, como así también de funcionarios de las fuerzas de
seguridad). g) Llevar un control de información actualizada y estadístico del avance procesal de los casos relativos a la especialidad de la Unidad; quedando habilitada a requerir de las distintas fiscalías nacionales y federales informes periódicos sobre el estado de los mismos. h) Las Fiscalías Nacionales y Federales deberán informar a la Unidad dentro de los treinta días del dictado de la presente resolución las causas en trámite en orden al
delito de lavado de dinero, como así también acerca de los requerimientos de cooperación internacional que
hayan sido librado o recibidos en orden a los delitos referidos. i) Elevar al suscripto trimestralmente, y a través
de la Secretaría General de Coordinación, un informe actualizado acerca del avance procesal de los casos
relativos a la especialidad de la Unidad; j) Solicitar a los organismos públicos y privados toda aquella información
que resulte necesaria a efectos de cumplir con las funciones descriptas precedentemente.
III. Prevención de la financiación del terrorismo
1. Las medidas contra el blanqueo (como la identificación de clientes, autorización o registro de operaciones,
debida diligencia) ¿son aplicables a la financiación del terrorismo?
SÍ
a) En caso afirmativo, ¿la legislación contra el blanqueo se adecua a los estándares internacionales?
SI, se han tomado en consideración las Convenciones Internacionales, así como las recomendaciones del GAFI
y del GAFISUD, entre otros organismos, para adecuar la legislación argentina a los parámetros internacionales.
La Unidad de Información Financiera, es la encargada por ley de dictar resoluciones a fin de establecer las
pautas objetivas a tener en consideración por los sujetos obligados a informar operaciones inusuales o sospechosas.
La Unidad de Información Financiera en las mismas Resoluciones que dicta a los fines de fijar las pautas objetivas, establece la obligación de los sujetos obligados a informar operaciones inusuales, relacionadas con los
listados proporcionados por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas a fin de informar operaciones no
usuales no sólo en el marco del sistema de prevención de lavado de dinero sino, además, en el marco de la
prevención de la financiación del terrorismo.
b) En caso negativo, ¿hay medidas preventivas específicas aplicables a la financiación del terrorismo?
Se hace remisión a la contestación anterior
c) ¿Se aplican sólo a los bancos o también a otras instituciones financieras no bancarias, o a instituciones
comerciales, o a organizaciones sin ánimo de lucro, etc.?
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Argentina
Las medidas que se deben adoptar con relación a la identificación del cliente (regla KYC), la debida diligencia
(due diligence), entre otras, deben ser aplicadas tanto por los bancos como por otras instituciones no bancarias.
En tal sentido, la ley 25.246, en su artículo 20, establece quiénes son los sujetos obligados a informar operaciones inusuales o sospechosas. Además de los bancos, por ejemplo, están mencionadas las instituciones financieras no bancarias (en la República Argentina, la Casas de Cambio están sometidas, además al control del
Banco Central de la República Argentina); las personas físicas o jurídicas que trabajen con juegos de azar;
agentes y sociedades de bolsa; sociedad gerentes de fondos comunes de inversión, agentes del mercado abierto electrónico, los intermediarios en compra, alquiler o préstamo de títulos valores, que operen bajo la órbita de
las bolsas de comercio con o sin mercados adheridos; intermediarios en el mercado de futuros y opciones;
registros públicos de comercio, organismos de fiscalización y control de personas jurídicas, registros de la propiedad inmueble, registro automotor y prendarios; personas físicas o jurídicas que se dedican a la compra venta
de obras de arte, antigüedades u otros bienes suntuarios, inversión filatélica o numismática, o a la exportación,
importación, elaboración o industrialización de joyas o bienes con metales o piedras preciosas; empresas aseguradoras, empresas emisoras de cheques de viajero u operadoras de tarjetas de crédito o de compra; transporte
de caudales; empresas prestatarias o concesionarios de servicios postales que realicen operaciones de giro de
divisas o traslado de distinto tipo de moneda o billetes; escribanos públicos, contadores públicos, productores y
asesores de seguros, personas jurídicas que reciban donaciones o aportes pecuniarios de terceros y los organismos de la Administración Pública y entidades descentralizadas o autárquicas que tengan funciones de regulación, control, supervisión o superintendencia sobre actividades económicas o negocios jurídicos o sobre sujetos de derecho.
2. ¿Las normas en materia de secreto bancario permiten revelar la información relativa a la financiación del
terrorismo?
SI, ya que según lo establece la ley, a la Unidad de Información Financiera no se le puede oponer ningún secreto, excepto el fiscal. En todos los casos, los secretos se levantan por orden judicial.
3. ¿Se suministran instrucciones, circulares o directrices a las instituciones financieras en lo que concierne al
tratamiento de las actividades o transacciones sospechosas?
SI, como se dijo en la contestación 1-c) la Unidad de Información Financiera, a través de resoluciones indican
las pautas objetivas a tener en consideración por los sujetos obligados a informar o reportar operaciones inusuales o sospechosas (ROS), las que se acompañan por ANEXOS con enumeración de operaciones inusuales.
4. ¿En qué condiciones pueden las instituciones financieras (o sus empleados) resultar responsables (administrativa, civil o, en su caso, penalmente) por omisión dolosa o negligencia?
Tanto las instituciones financieras así como las personas físicas que trabajan en ellas, pueden ser responsabilizadas en el marco del régimen sancionador administrativo, por la misma Unidad de Información Financiera, por
omisión de reporte de una operación inusual o sospechosa (Art. 24 Ley 25.246), siempre que dicha omisión no
constituya un modo de llevar a cabo una operación de lavado de dinero o dar curso a una forma de financiación
del terrorismo.
Por otra parte, a nivel administrativo sancionador, el mismo organismo filtro mencionado “Unidad de Información
Financiera”, puede sancionar con multa de cinco a veinte veces el valor de los bienes objeto del delito, a la
persona jurídica cuyo “órgano o ejecutor” hubiera recolectado o provisto bienes o dinero, cualquiera sea su
valor, con conocimiento de que serán utilizados por algún miembro de una asociación ilícita terrorista. La multa
se establece entre un 20% al 60% en caso que el hecho hubiese sido cometido por temeridad o imprudencia
grave del órgano o ejecutor de una persona jurídica o por varios órganos o ejecutores suyos.
En forma independiente como ya se dijera, está tipificado el delito de financiación del terrorismo sobre el que se
volverá de seguido.
5. ¿Las medidas contra el blanqueo y/o contra la financiación del terrorismo, se aplican de manera apropiada, en
particular, en lo que concierne al deber de diligencia e identificación de los clientes? ¿Se suscitan problemas
respecto de la disponibilidad de las direcciones formales de los clientes, de las tarjetas o documentos de identidad, protección de la intimidad del cliente, etc.? ¿La existencia de estos problemas puede afectar a la implemen-
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Argentina
tación de las medidas contra el blanqueo y/o contra el terrorismo? ¿Hay un debate en su país en cuanto al modo
en que las políticas contra el blanqueo y/o la financiación del terrorismo afectan o se ven afectadas por otras
prioridades políticas públicas (p.e. desarrollo económico, protección de la salud, del medio ambiente, etc.)?
Aún antes de la sanción de la Ley 25.246 y de la creación de la Unidad de Información Financiera, en la República Argentina se fueron dictando normas, en especial por el Banco Central de la República Argentina a fin de
adoptar medidas de prevención del blanqueo de dinero; las medidas fueron ampliadas a la financiación de terrorismo, a través de las que se tiende a la adopción de un adecuado sistema de due diligence (a modo de ejemplo, se debe designar un oficial de cumplimiento (compliance) de las normas antilavado, que incluye financiación
de terrorismo; comités de riesgo; capacitación continua al personal, sistema informativo [ éste genera conflicto
debido a la duplicidad que en muchos casos deben afrontar algunos de los sujetos obligados a confeccionar los
ROS (sars). El debate, en principio, se genera frente a las mayores cargas que deben afrontar quienes desempeñan actividades privadas a fin de mantener el régimen informativo, asimismo el sistema presenta ciertas contradicciones con una marcada existencia de economía informal.
6. Entre algunos órganos de decisión y políticos se debate actualmente sobre la necesidad de adoptar, en lo que
concierne a la prevención de la financiación del terrorismo, un enfoque normativo o un enfoque fundado sobre la
gestión de riesgos. En términos generales, el primero supondría la aplicación general de las medidas y reglamentación existente, mientras que el segundo enfoque permite una mayor diferenciación y se concentra en los
sectores de riesgo. ¿Se aplican medidas de este tipo en su país o, en su caso, se debate en su país en torno a
esta cuestión relativa a los dos enfoques?
En la República Argentina, por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional 1225/2007 de fecha 13 de Septiembre de
2007 (B.O.), se aprobó la “Agenda Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y la Financiación del
Terrorismo”, fijando para un término de dos años, una serie de amplios objetivos, entre los que se mencionan
“reelaboración del régimen penal, consolidación de las reglas de control del sistema financiero, ampliación de la
lista de sujetos obligados a informar operaciones sospechosas, fortalecimiento institucional de organismos estatales encargados de la prevención, incremento de los mecanismos de cooperación internacional”. En la misma
agenda se incluyen los organismos participantes los que cubren un amplio espectro, lo que permitiría un enfoque fundado sobre la gestión de riesgos.
7. ¿Puede informar acerca de las mejores prácticas o de los retos o dificultades actuales de interés en cuanto a
los enfoques basados en el riesgo?
8. ¿Hay disposiciones legales en cuanto a sistemas informales o paralelos de transferencias de valores, como el
“hawala”, “hundi”, “fei chien”, “padala”, “redes de cambio del mercado negro”, etc.?
Existen disposiciones normativas referentes a las formas en las que se debe importar o exportar dinero, estableciéndose límites relativos o modalidades especiales para sacar o ingresar dinero del/al país. Esta regulación se
modifica con las diferentes políticas económicas imperantes.
9. ¿El sector privado colabora de manera cercana con las agencias oficiales?¿con qué agencias?
Deben colaborar por disposición legal, fundamentalmente con la Unidad de Información Financiera y con los
organismos de superintendencia de cada actividad, estando obligado a ello.
10. ¿En qué medida y a través de qué agencias trabaja su país en la cooperación internacional en materia de
supervisión de las instituciones financieras?
El país adecua su normativa y el desarrollo de su actividad a los marcos internacionales que se ejecutan con
relación a la actividad financiera, por ejemplo, puesta en marcha de Basilea II, para el año 2010.
IV. Congelación de fondos
1. ¿Qué legislación nacional existe en cuanto a la congelación e incautación de los bienes y fondos de los terroristas?¿Es una legislación penal o administrativa?
Con relación a esta pregunta, cabe hacer remisión a lo contestado respecto al decomiso, donde se hace referencia a la posibilidad de establecer medidas cautelares (bloqueo /“freezing”) de bienes que se detecten en los
procesos en los que se estén investigando hechos de terrorismo. La norma que se desarrolla más adelante, está
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Argentina
contenida en el Código Penal y encuentra disposiciones en armonía con ella en el Código Procesal Penal de la
Nación, según se detalla.
2. ¿Qué tipo de bienes (fondos, medios financieros, otros) resultan alcanzados por estas medidas?
Cualquier tipo de bienes.
3. Describa por favor el procedimiento nacional relativo a la implementación de las Resoluciones del Consejo de
Seguridad sobre listas de designación o para la eliminación de nombres que no deberían figurar en la lista (responder, por favor, haciendo referencia a las resoluciones del Consejo de Seguridad de las NN.UU., etc.).
Se dictaron una serie de Decretos del Poder Ejecutivo, así como Resoluciones Ministeriales con el objeto de que
los nombres que están incluidos en aquellas resoluciones sean cotejados a los fines de minimizar riesgos de
financiación de actos de terrorismo. Tanto el Banco Central de la República Argentina, a través de las Comunicaciones que dicta y que son obligatorias para el sistema bancario y cambiario [en la Argentina las casas de
cambio están sujetas al control y supervisión del Banco Central], así como los demás organismos de control y
supervisión de sujetos obligados a informar operaciones inusuales, y la Unidad de Información Financiera, han
incluido en sus resoluciones la obligación de cotejar los listados.
4. ¿Hay casos documentados en los nombres de personas o de organizaciones no lucrativas que hayan sido
incluidas (o sacadas) de las listas?
5. ¿Se esfuerza su país en delimitar las consecuencias jurídicas de la designación de entidades no lucrativas
activas en su país? En caso afirmativo, ¿con qué resultado?
En el país se analizan las consecuencias que se podrían verificar en virtud de la armonización de las normas
nacionales a los dictados de los organismos internacionales. Debido a la reciente entrada en vigencia de las
normas que regulan el tema y a que se está llevando a cabo el proceso de adecuación de ellas no se tiene
resultados con relación al tema indicado.
6. ¿Hay datos sobre los tipos de grupos u organizaciones terroristas que se han visto afectados por las medidas
de congelación de fondos y con qué resultado?
V. Medidas penales
A) Derecho Penal Material
1. ¿Cómo se define la financiación del terrorismo en su derecho penal nacional? ¿En qué artículo?
El delito de financiación de terrorismo está contenido en el Art. 213 quáter del Código Penal Argentino que lo
tipifica de la siguiente manera: “el que recolectare o proveyere bienes o dinero, con conocimiento de que serán
utilizados, en todo o en parte, para financiar a una asociación ilícita terrorista de las descriptas en el artículo 213
ter, o a un miembro de éstas para la comisión de cualquiera de los delitos que constituyen su objeto, independientemente de su acaecimiento”
2. ¿La financiación del terrorismo constituye en su sistema jurídico un tipo penal separado o es una forma de
participación en el crimen de terrorismo?
Es un tipo penal separado.
3. Bien jurídico protegido
Por la ubicación sistemática en el Código Penal el bien jurídico cuya lesividad se pretende evitar es el orden
público, incorporándose a través de la sanción de la Ley 26.268 el Capítulo VI. Asociaciones Ilícitas terroristas y
financiación del terrorismo.
4. ¿Cuáles son los elementos constitutivos del delito de financiación del terrorismo?
4.1. Tipo objetivo
4.1.1. Sujetos ¿Quién puede cometer este delito? ¿Las personas jurídicas pueden ser penalmente responsables? ¿Cuáles son los deberes, responsabilidades y derechos de los familiares de las personas acusadas o
perseguidas por hechos terroristas?
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Argentina
Cualquier persona física puede ser autor del delito de financiación del terrorismo. No está prevista la responsabilidad penal de las personas jurídicas, sin perjuicio de lo que se dijera con relación al decomiso de bienes.
4.1.2. Comportamiento ¿Es punible la provisión de fondos a los presuntos terroristas, para un acto de terrorismo
o a una organización terrorista? ¿El apoyo material? ¿Se incluye el apoyo indirecto (p.e. ayudando en los desplazamientos) en esta definición? ¿Hay debate sobre la tendencia expansiva en la definición de los actos incriminados?
Se prevé la conducta de proveer o recolectar dinero o bienes a un miembro de una asociación ilícita terrorista.
Otro tipo de ayuda, será analizada en el marco de las reglas de la autoría y de la participación.
4.1.3. Objeto: ¿Fondos: todo tipo de fondos? ¿Incluidos los que tienen su origen en otra infracción? ¿Cuál es la
relación con el blanqueo de capitales? ¿Es la financiación del terrorismo punible incluso aunque los fondos no
se hayan utilizado para la comisión de un acto de terrorismo?
Se incluye todo tipo de bienes; si proviene de otro delito y fueron sometidos a un proceso de lavado de dinero,
se deberá analizar las conductas conforme a las reglas de concurso de delitos, o, eventualmente, normativo. Es
punible la acción de financiar en forma independiente a que se lleve a cabo el acto terrorista.
4.2. Tipo subjetivo
4.2.1. Dolo. ¿Se castiga la financiación por imprudencia?
Es un delito doloso
4.2.2. Otros elementos subjetivos
4.3. Justificación / Exculpación. ¿Son aplicables las causas generales de justificación o exculpación? ¿Existen
causas específicas de justificación?
Son aplicables las causas generales de justificación o exculpación
5. ¿Qué penas se prevén para estos actos?
5.1. Privación de libertad. Duración (igual, menor o mayor que por otros delitos de terrorismo)
Se prevé una pena mínima de cinco años y máxima de quince años de reclusión o prisión. La pena máxima es
menor que la prevista para el supuesto de tomar parte de una asociación ilícita terrorista.
La ley 25.241 publicada en el Boletín Oficial con fecha 17/03/2000, y con relación a la comisión de hechos de
terrorismo prevé la facultad en forma excepcional de reducir la escala penal a la correspondiente a la tentativa o
limitarla a la mitad “al imputado que, antes del dictado de la sentencia definitiva, colabore eficazmente con la
investigación”. Si bien, esta disposición es anterior a la tipificación del delito de financiación de terrorismo, la Ley
26.268 modificó el artículo 1° de la ley 25.241, estableciendo que a los fines de ella se consideran HECHOS DE
TERRORISMO los previstos en el art. 213 ter del Código Penal “Asociación ilícita terrorista”. Siendo ello así,
como la condición para analizar la reducción de la escala penal es “brindar información esencial para evitar la
consumación o continuación del delito o la perpetración de otro, o que ayude a esclarecer el hecho objeto de la
investigación u otros conexas, o suministrare datos de manifiesta utilidad para acreditar la intervención de otras
personas, siempre que el delito en que se encuentre involucrado el beneficiario sea más leve que aquél respecto
del cual hubiere brindado o aportado su colaboración”, o cuando “la información brindada hubiere permitido
acreditar la existencia de la asociación ilícita, desbaratar sus actividades o acreditar la intervención de alguno de
sus miembros en el hecho delictivo…”, cabe la posibilidad de reducir la escala penal del delito.
5.2. ¿Son aplicables medidas de seguridad?
No están determinadas en forma especial; corresponde su aplicación si se verifican los presupuestos generales.
5.3. Comiso / confiscación de fondos terroristas. Destino final de los fondos embargados o confiscados.
El Art. 23 del Código Penal Argentino establece que en todos los casos en que se dicte sentencia condenatoria
por delitos contemplados en el Código Penal, así como en leyes penales especiales, se debe decidir sobre el
decomiso de “las cosas que han servido para cometer el hecho y de las cosas o ganancias que son el producto
o el provecho del delito, en favor del Estado nacional, de las provincias o de los municipios, salvo los derechos
de restitución o indemnización del damnificado y de terceros”. La misma disposición legal establece que, cuando
-10-
Argentina
el autor o los partícipes del delito, hubiesen actuado “como mandatarios de alguien [persona física o jurídica], o
como órganos, miembros o administradores de una persona de existencia ideal, y el producto o el provecho
[beneficio] del delito ha beneficiado al mandante o a la persona de existencia ideal”, EL DECOMISO SE
PRONUNCIARÁ CONTRA ESTOS ÚLTIMOS. Se entiende que en el caso del mandante, para que proceda la
aplicación de esta disposición, tiene que ser ajeno al delito, y además se colige que a pesar de no estar prevista
la responsabilidad penal de las personas jurídicas éstas pueden ver afectado en algún grado su patrimonio a
través del decomiso indicado.
En cuanto a las medidas cautelares a adoptar a fin de asegurar el decomiso, se establece que el JUEZ desde el
inicio de las actuaciones puede adoptar aquellas que resulten suficientes. Así podrá establecer cautelas sobre
inmuebles, fondos de comercio, depósitos, transportes, elementos informáticos, técnicos y de comunicación, y
de todo otro bien o derecho patrimonial sobre los que, por tratarse de instrumentos o efectos relacionados con el
o los delitos que se investigan, haya presunciones de que el decomiso pueda recaer. Medidas equivalentes
podrán ser adoptadas a fin de hacer cesar la comisión del delito [por ejemplo hacer cesar el fondeo para la
financiación del terrorismo] o para evitar que se consolide su provecho o impunidad de sus partícipes.
Siempre se dejará a salvo los derechos de restitución o indemnización de los damnificados o de terceros.
5.4. ¿Existe algún procedimiento de compensación o reparación de las víctimas del terrorismo? Por ejemplo,
¿alguna disposición relativa al uso de los bienes confiscados para reparar a estas víctimas?
Más allá de la disposición general contenida en el Artículo 23 del Código Penal, que se explicó en el punto anterior, el procedimiento de compensación o reparación de las víctimas de hechos considerados de terrorismo se
decide con posterioridad a su ocurrencia.
5.5. Otras sanciones, medidas o consecuencias aplicables.
B) Derecho Procesal Penal
1. ¿Es posible suspender o limitar los derechos humanos fundamentales en caso de terrorismo? ¿En qué condiciones? ¿Con qué frecuencia se han aplicado o se aplican estas disposiciones en su país? ¿Hay algún estudio
sobre la eficacia de estas medidas? ¿Hay algún debate o controversia sobre si resultan conformes con los principios fundamentales del derecho de su país (p.e. la constitución) o con los estándares internacionales?
Las garantías constitucionales legalmente deben aplicarse a cualquier tipo de investigación.
Sin orden judicial emitida de conformidad con las garantías establecidas en la Constitución Nacional y con los
parámetros internacionales sobre derechos humanos y garantías procesales, se puede suspender o limitar los
derechos humanos fundamentales.
El debate sobre la eficacia y adecuación constitucional de medidas de tal tipo es permanente. Este debate se
plantea abarcando tópicos que también son de discusión con relación a otros temas; en lo que a este cuestionario interesa, el lavado de dinero y la financiación del terrorismo, genera la continua discusión sobre: derecho
penal simbólico, derecho penal del enemigo, limitación de garantías constitucionales o doble estándar de ellas;
inversión de la carga de la prueba; manejo probatorio fundamentalmente por presunciones; técnicas especiales
de investigación, entre otros temas.
2. Derecho probatorio: Describa por favor cuáles son los elementos necesarios para probar los elementos constitutivos de la infracción
Para acreditar el delito de financiación del terrorismo y sobre la base de los elementos materiales, se necesita
acreditar el proceso de inversión, transferencia, giro, aporte (etc.) del dinero bienes a los fines indicados por la
disposición legal; ello ya implica dificultades probatorias, sobre todo teniendo en consideración la probable utilización de vías reguladas para hacerlo, la intermediación de otras personas sean físicas o jurídicas; en definitiva
el delito puede presentar similares dificultades probatorias que el delito de lavado de activos.
3. Informe, por favor, acerca del proceso (de jure y/o de facto) de decisión sobre a quién acusar y encausar; y
cuál es el papel de las diferentes agencias (inteligencia, policía, servicios de represión, de información) en este
proceso. ¿Qué tipo y nivel de prueba son los exigidos?
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Argentina
La decisión de a quién acusar es del Ministerio Público Fiscal; en cuanto a la formación de una causa (encausar), las agencias deben actuar en consulta con el Ministerio Público con control del Juez competente a fin adoptar medidas de coerción sobre las personas, excepto en caso de flagrancia. Con relación a la exigencia de pruebas, ésta va cambiando dependiendo, de acuerdo con las distintas etapas del proceso. Desde el inicio, por
ejemplo, detección de una operación inusual, donde el grado de exigencia a fin de cumplir con el reporte se
basa fundamentalmente en el análisis de perfil de cliente (regla de Conozca a su cliente “KYC”), y de la operación que se está realizando (análisis de Matriz de Riesgo) a la conformación de una causa judicial, se deben
avanzar sobre la determinación de indicios, que deberán surgir como consecuencia de la actividad del Ministerio
Público. La carga de la prueba recae en la parte acusadora.
4. ¿La designación de los acusados/sospechosos para figurar en las listas anexas a las Resoluciones de las
Naciones Unidas sobre terrorismo o adoptadas en aplicación de estas Resoluciones (en particular, Resoluciones
1267 y 1373) se hace por la vía administrativa o judicial?
5. ¿En qué medida el proceso y los criterios de designación empleados son susceptibles de control público?
6. ¿Durante cuánto tiempo pueden congelarse los haberes antes de que se presenten cargos criminales u
otros?
Si se detecta una operación inusual que puede tener relación con financiación de terrorismo, se debe dar inmediata intervención a la Justicia.
7. ¿Pueden los bienes congelados usarse para gastos de la vida diaria y gastos relativos a la defensa?
No
8. ¿Qué recursos existen para el caso de que los bienes de un individuo o una organización se congelen y no se
presenten cargos penales u otros contra la persona u organización afectada? ¿Cabe recurso judicial?¿Derecho
de apelar? ¿Cuál es el procedimiento para eliminar el nombre del interesado de la lista de designación?
En la República Argentina, no está prevista la “incautación civil”, si no se presentan cargos los bienes deben ser
liberados
9. En caso de congelación de bienes de organizaciones no lucrativas ¿es posible que, con anterioridad al proceso civil, administrativo o penal se destinen a beneficiarios legítimos o designados (en caso afirmativo, pueden las
organizaciones no lucrativas o terceras partes solicitarlo)?
No, la única asignación posible es para el Estado. Si corresponde el decomiso como consecuencia del dictado
de una sentencia condenatoria, se puede disponer de los bienes en beneficio de instituciones de bien público,
siempre que no colisione con los derechos de los damnificados ni de terceras personas
10. ¿Qué opciones de recurso y apelación hay disponibles para los sometidos a estas medidas por vía penal?
11. ¿Hay posibilidad de reparación por los daños causados al modo de vida o a la reputación de los sospechosos inocentes?
Sí, deben iniciar una causa por la vía civil de reparación de daños demandando al Estado.
VI. Cooperación internacional en materia penal
1. ¿Es posible el auxilio judicial y la extradición por delito de financiación del terrorismo?
Sí, en caso que se verifique el principio de la doble incriminación, regla general de cooperación.
2. ¿Las designaciones resultan aceptadas y ejecutadas a partir de la mera solicitud o se exige la presentación
de un comienzo de prueba (prueba prima facie)?
A los fines de la cooperación internacional en materia penal, en el ámbito judicial, se exige un pedido formal con
indicación de causa, descripción del hecho y tipificación.
3. ¿Cuál es el procedimiento a través del cual los nombres de los individuos u organizaciones designados por
otro país u organización resultan publicados en las listas domésticas o comunicados a los responsables de los
servicios de persecución penal y/o a los actores no estatales?
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Argentina
Luego de la adopción de las Resoluciones referentes a la terrorismo por parte del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, se dictaron una serie de Decretos del Poder Ejecutivo, así como Resoluciones Ministeriales
con el objeto de que los nombres que están incluidos en aquellas resoluciones sean cotejados a los fines de
minimizar riesgos de financiación de actos de terrorismo. Tanto el Banco Central de la República Argentina, a
través de las Comunicaciones que dicta y que son obligatorias para el sistema bancario y cambiario [en la Argentina las casas de cambio están sujetas al control y supervisión del Banco Central], así como los demás organismos de control y supervisión de sujetos obligados a informar operaciones inusuales, y la Unidad de Información Financiera, han incluido en sus resoluciones la obligación de cotejar los listados. El procedimiento por ello,
es administrativo.
4. ¿Con qué celeridad se exige al Estado satisfacer las demandas de auxilio mutuo o relativas a las listas de
designación en materia de terrorismo? ¿Caben las respuestas expeditivas? ¿En qué condiciones?
La regla general, contenida en la Ley 24.767 de cooperación internacional en materia penal, establece que “las
autoridades que intervengan actuarán con la mayor diligencia para que la tramitación se cumpla con una prontitud que no desnaturalice la ayuda” Esta disposición, así como el resto de las contenidas en la ley mencionada
sirven para interpretar el texto de los tratados que firme la República Argentina con otros estados.
5. ¿Cómo se aplica la exigencia de doble incriminación en relación con la financiación del terrorismo en cuanto a
la cooperación internacional y mutuo auxilio? ¿La infracción debe encontrarse definida en los mismos términos o
basta con la existencia de una incriminación equivalente? ¿Debe el grupo afectado encontrarse específicamente
incluido en la lista como una organización terrorista?
Basta con la existencia de una infracción equivalente. No es necesario que las personas investigadas en otra
jurisdicción se encuentren incluidas en las listas, ya que la Ley 24.767 de Cooperación Internacional en Materia
Penal, establece en su art. 1° que la República Argentina prestará a cualquier Estado que lo requiera la más
amplia ayuda relacionada con la investigación, el juzgamiento y la punición de delitos que correspondan a la
jurisdicción de aquél.
6. ¿Cómo se aplica (o se ha aplicado hasta ahora) la excepción por delito político en materia de financiación del
terrorismo?
No hubo aplicación, por falta de tipificación anterior a julio de 2007.
7. ¿Los principios de aut dedere aut judicare y ne bis in idem se aplican en materia de financiación del terrorismo?
Se deben aplicar por ser principios generales – [conforme además lo establecido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en antecedentes]; por otra parte la Ley 24.767 mencionada, que es el marco legal general a
aplicar en ausencia de tratado específico de cooperación entre el país y otro u otros estados, establece que no
constituirá obstáculo para brindar la ayuda, la circunstancia de que el delito cayere también bajo la jurisdicción
argentina [esta regla presenta limitaciones relacionadas con los pedidos de extradición, en especial para proceder a la concesión de la extradición cuando hay una investigación en la República Argentina, se tendrá en consideración si en el país requirente el delito que se está investigando es de mayor gravedad, o se cuente con
«facilidades notoriamente mayores», que en la Argentina para la obtención de pruebas].
8. ¿Cabe mencionar casos o retos de interés en cuanto a la cooperación internacional y mutuo auxilio ofrecido o
recibido por su país?
9. ¿Hay organismos regionales para el mutuo auxilio y la cooperación internacional?
En forma independiente a los organismos de cooperación policial [INTERPOL] y a la participación de la Unidad
de Información Financiera en el grupo Egmont, la AIMP (Asociación Interamericana de Ministerio Públicos) ha
creado la “Iber Red” estableciéndose puntos de contacto entre los distintos países con relación a los temas de
lavado de dinero y financiación de terrorismo.
VII. Otras consideraciones
La falta de respuesta a algunas de las preguntas se debe a la falta de antecedentes en razón de la reciente
tipificación del delito de financiación de terrorismo.
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Preparatory Colloquium of the XVIII International Congress of Penal Law
Cleveland (USA), 9-12 April 2008
Section II – Criminal law: Special Part
“Financing of Terrorism”
AUSTRIA*
Roland MIKLAU
I. Empirical Aspects
Issues of money laundering have received rather high attention in Austria – both in legal policy and in practice.
This is true for terrorist financing (TF) to a much lesser degree. The overall number of reports of suspicious
transactions received by the Austrian Financial Intelligence Unit (FIU; see II.5.) is rising, as shown by the following FIU statistics:
Year
number of reports
reports supposedly related to terrorism
2004
349
12
2005
417
20
2006
692
37
2007
more than 1000
35
Approximately 80% of suspicious cases are reported by banks.
At the judicial level figures are considerably lower: During 2006 183 cases of money laundering and three cases
of TF were dealt with by public prosecutors. The investigations in the TF field concern groups of radical Islamists
allegedly transferring monetary funds (in particular money stemming from donations) to Palestine, Iraq and Afghanistan (see also IV. 4 – 6.).
II. Ratification of universal and regional instruments; legal and institutional national framework
1. Austria has ratified and implemented all the existing global (UN) and regional (Council of Europe, European
Union) legal instruments against terrorism, including in particular the UN International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and the Security Council Resolution 1373. The only exception, for the time
being, is the Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism (CETS 196) of 2005 which has been
signed but not yet ratified by Austria.
Austria has also implemented the European Community Directive 2005/60/EC on the prevention of the use of the
financial system for the purpose of money laundering and terrorist financing (Third Money Laundering Directive)
as well as the FATF Recommendations on money laundering and terrorist financing.
2. Terrorist finance is a special offence under the Austrian Criminal Code (Article 278d), which has been adopted
in 2002 in order to implement international legal obligations, in particular the International Convention for the
Suppression of the Financing of Terrorism.
3. The terms “terrorist group” (Art. 278b), “terrorist offences” (Art. 278c) and “terrorist financing” (Art. 278d) are
defined in the respective offences of the Criminal Code in accordance with the definitions contained in the EU
Framework Decision of 13 June 2002 on combating terrorism (2002/475/JHA).
Important notice: this text is the last original version of the national report sent by the author. The Review has not assured
any editorial revision of it.
*
-15-
Preparatory Colloquium Cleveland (USA), April 2008
Austria
4. The provisions of the Criminal Code mentioned under 3. are specific. The administrative provisions designed
to prevent terrorist finance by banks and other financial institutions were developed to prevent money laundering
and later extended to cover terrorist financing as well.
5. Bodies/organisations specifically in charge of terrorist finance (TF) have not been established. The Federal
Agency for the Protection of the Constitution and the Fight against Terrorism (Bundesamt für Verfassungsschutz
und Terrorismusbekämpfung – BVT) which is a separate part of the Federal Ministry of the Interior and has local
branches in the nine Austrian states, is also competent for countering TF.
The Austrian Financial Intelligence Unit (FIU) forms part of the Federal Criminal Investigation Agency
(Bundeskriminalamt – BK) which is another separate part of the Federal Ministry of the Interior. It is competent
for the collection and analysis of suspicious transactions and financial activities including TF cases – the latter in
accordance with a Memorandum of Understanding with the BVT.
III. Prevention of terrorist finance
1. The legislation developed to prevent and detect money laundering (obligations for customer identification, due
diligence, documentation, reporting procedures, training measures etc.) is applicable to countering terrorist finance as well. This legislation is in compliance with international standards, in particular the EC Money Laundering Directive and the FATF recommendations.
If reasonable suspicion arises that the client of a bank or other financial institution may be a member of a terrorist
group or that the transaction serves purposes of TF, the bank or other institution is obliged immediately to report
to the FIU and to stop the transaction at least temporarily.
The Federal Criminal Investigation Agency (FIU) is entitled to freeze/prohibit/postpone the transaction. If the FIU
does not act until the end of the following banking day, the transaction can be carried out. If the FIU issues a
freezing order, it has to inform the public prosecutor and the bank’s client in due course. If the prosecutor informs
the FIU that the he is not going to request a court injunction (see IV. 1 and 3. b below), the freezing order is to be
cancelled. The maximum duration of a freezing order of the BK (FIU) is 6 months.
Preventive measures do not apply to banks only, but also to other financial institutions, insurance companies,
certain commercial firms (real estate brokers, firms trading in high-value goods), casinos, practicing lawyers,
notaries, auditors and accountants.
2. The provisions on bank secrecy allow for the sharing of information regarding TF:
a) in cases where the bank is legally obliged to report suspicious transactions (cf. 1. above);
b) in the course of criminal investigations and prosecutions, if the court authorizes the public prosecutor to request information from the bank (Art. 116 of the Code of Criminal Procedure).
3. Since more than a decade a continuous process of discussion, exchange of information, training measures
and feedback has taken place between the financial sector and law enforcement authorities. Cooperation fora
have been set up and training seminars organised; once a year a strategic meeting is held. Austrian banks are
employing special compliance officers for MLA and CFT. The Supervisory Authority for the Financial Market
(Finanzmarktaufsicht – FMA) in cooperation with the competent branch of the Chamber of Commerce has issued
extensive guidelines and specific clarifications in the field, i.a referring to the term “suspicious transaction” and to
the typologies of such transactions. The Ministry of Justice and the Ministry of the Interior have informed the
police and judicial authorities on new legal provisions, pertinent procedures and other issues.
4. Whoever knowingly acquires property items of a terrorist group or administers, converts, realizes or transfers
such property, commits the offence of money laundering (Art. 165 para.5 of the Penal Code). Whoever aids or
abets such behaviour (including intentional omission), commits the same offence.
In case of negligence towards fulfilling legal obligations in respect of due diligence, reporting etc., officials of
financial institutions with competence for applying the due diligence/compliance provisions of the Banking Act
commit an administrative offence (Section 98 Banking Act).
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Austria
Delaying or stopping a financial transaction under the erroneous assumption of a suspicious transaction does not
give rise to civil liability of the bank or its employee, even if caused by negligence (Section 41 para.7 Banking
Act).
5. AML/CFT measures with respect to due diligence and know your customer processes are, generally speaking,
properly applied. In the past in particular issues on specific questions of trusteeships and on the handling of
transactions by practicing lawyers for their clients have been discussed and specifically regulated. Acknowledged
practices have been established in this respect.
The ways and means of searching for as yet unknown bank accounts of suspects or otherwise related to criminal
activities (in accordance with a Protocol to the EU Convention on Mutual Legal Assistance) have been discussed
and settled by a gentlemen’s agreement between the Ministry of Justice and the financial sector (under the auspices of the Chamber of Commerce)..
The issues mentioned could have temporarily affected the effective implementation of AML/CFT policies. Political
debate centred around the question inhowfar privacy/professional confidentiality/banking secrecy is affected by
and infringed upon by AML legislation.
6.and 7. A risk-based approach has been favoured in Austria from the beginning of AML policy endeavours, and
was strengthened by the FMA guidelines and increasing practical experience .This approach is endorsed by the
Third Money Laundering Directive of the European Community.
8. Informal value transfer systems such as hawala are deeply rooted in the traditions of some regions of the
world. They are based on mutual trust and informality and can therefore hardly be controlled. In Austria banking
activities of a commercial nature are subject to licensing; the informal conduct of banking is therefore a (punishable) violation of the Banking Law.
9. Cooperation of the private sector with official agencies is generally good – and has been furthered by the fact
that suspicious transactions not infrequently turn out to be in reality (attempted) cases of fraud rather than ML/FT,
and as such may eventually cause damage to the financial institution itself or to its clients.
Cases of non-reporting suspicious transactions by financial institutions are reported to the supervisory authority
FMA by the law enforcement authorities.
10. Austria widely engages in international cooperation on a multilateral as well as bilateral basis in the framework of EU institutions such as Europol and Eurojust, Interpol, FIU cooperation structures (Egmont Group), the
FATF and UN (UNODC) counter-terrorism activities. The supervisory authorities for the financial market cooperate on European level as well.
IV. Freezing of assets
1.and 3. There are national freezing and seizing provisions of an administrative as well as penal nature.
a) The UN Security Council Resolutions relating to the prevention and suppression of FT were implemented in
Austria by means of European Community legislation (Council Regulation No. 881/2002, which has been
amended numerous times since its entry into force; Council Common Position of 27 December 2001 on combating terrorism). This legislation is of administrative character. It is enacted by legally binding Regulations of the
Austrian National Bank, issued with the consent of the Federal Government (based on the Currency Law), which
oblige the banks to freeze the assets of persons and organisations listed. Concerning “inner-European” terrorism
(e.g. from Northern Ireland and Basque areas) a coordination process on EU level is conducted in the framework
of the Common External and Security Policy which leads to Common Positions concerning the listing of additional names or groups whose assets are to be frozen by Austrian financial institutions in accordance with the
said Regulations.
This system of listing persons and groups on the basis of UN Resolutions and EU law has recently come under
legal attack because of violating the basic rights to be heard in a legal process affecting property rights and to
appeal to a judicial authority. The matter is currently pending with the European Court of Justice in Luxembourg.
b) If there is suspicion that property was provided or collected for the purpose of FT or that it is at the disposal of
a terrorist organisation and if such property would supposedly be declared forfeited according to the pertinent
-17-
Austria
provisions of the Criminal Code (cf. V. 5.3. below), the criminal court, upon application of the public prosecutor, is
empowered to issue an injunction to safeguard a future forfeiture order. This is based on the provisions of the
Code of Criminal Procedure (Article 115).
2. The freezing regulations of the Austrian National Bank cover monetary funds and financial transactions (subject to a wide definition). In the context of criminal procedure, injunctions issued by a criminal court may extend to
any kind of property (including outstanding debits).
4.-6. The legal acts referred to under 3.a) also contain political organisations with charitable activities. Data and
evaluations on such organisations might have been undertaken on European level.
The existing problems in this field are related to the interconnected – and partly inseparable – activities of a
political, eventually terrorist, character and of a charitable nature. In particular criminal investigations were undertaken in Austria (as in other European states and in the USA) against Palestinian social and charitable organisations related to HAMAS. Some assets have been frozen in such proceedings. According to intelligence information it is assumed that at least 10 percent of charitable donations to Palestinian associations collected in Europe
and North America are used for financing the military (terrorist) activities of HAMAS.
V. Penal measures
1. Financing of terrorism is defined in Article 278d of the Criminal Code (see Annex 1).
2. Financing of terrorism is a separate incrimination.
3. The protected legal interest is the deprivation of assets from terrorist groups in order to make the preparation
of terrorist acts more difficult.
4. Elements of the offence are the providing or collecting of funds/assets with the intent that such assets are
(fully or partly) used for committing terrorist offences (specified in Article 278d).
4.1.1. Any natural or legal person can be held criminally responsible.
4.1.2. The provision of funds to alleged terrorists for an act of terrorism or a terrorist organisation is punishable.
Other kinds of material support including indirect support to an act of terrorism are punishable as participation in
the terrorist offence. Such support to a terrorist group is punishable if committed with the knowledge to be conducive to this group or to criminal offences (of any kind) committed by the group. There was a short debate in Austria on the (extensive) nature of criminalised acts at the time of introducing the respective offences into the Criminal Code, but not since.
4.1.3. All types of funds with material value are covered, including proceeds from other crimes. Financing of
terrorism is punishable irrespective of the fact whether the funds provided or collected have or have not been
used for the commission of a terrorist act.
4.2.1. Intent (including the concept of dolus eventualis) is punishable, financing by negligence is not.
4.2.2. See under 4.1.2. above.
4.3. The general grounds for justification or excuse are applicable. There are no particular grounds for justification.
5. The offence “Financing of terrorism” is punishable by imprisonment from sixth months to five years.
5.1. The punishment provided is, generally speaking, less severe than the punishment for terrorist acts or membership in a terrorist group.
5.2. The general security measures provided in the Criminal Code (CC) and in the Code of Criminal Procedure
are applicable. No specific security measures are foreseen.
5.3. Property at the disposal of a terrorist group (Article 278b CC), or which has been provided or collected as a
means for financing terrorism, shall be declared forfeited according to Article 20b CC.
Whoever has obtained economic benefit from committing an offence shall be sentenced to confiscation of such
benefit/the equivalent amount (Article 20 CC). The same applies, under certain limitations, if somebody has
gained economic benefit during the period of his membership in a terrorist group.
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Austria
Whoever profits illegally and directly from an offence committed by another person, is to be sentenced to an
amount equivalent to these profits. This applies to legal persons as well.
Confiscated/forfeited funds and assets are part of public budgetary funds.
5.4. Victims of terrorism are entitled to compensation under the general provisions of the Act on Victims of Crime.
There are no provisions for the use of confiscated assets in order to compensate victims.
VI. Penal Procedure
1. The general measures of criminal procedure (on arrest and detention, use of special investigative techniques
etc.) are applicable. The special technique of secret surveillance of non-public behaviour of persons by audio or
video means is applicable i.a. in investigations against a terrorist group or in order to investigate or prevent
crimes committed or planned by such a group. This special investigative technique requires an order of the public
prosecutor based on a court’s authorisation (Articles 136, 137 of the Code of Criminal Procedure). The introduction of this special investigative technique (at the time aiming at criminal organisations and later extended to
terrorist organisations) was preceded by an intensive public debate because of its implications for the fundamental right to privacy. Since its introduction this measure was applied in practice one or two times a year (at least
once against an alleged terrorist group).
2. The general rules of evidence law, the presumption of innocence and the general principle of free evaluation of
evidence by the court apply.
3. Decisions whom to target and against whom to investigate are in principle the task of the Federal Agency for
the Protection of the Constitution and the Fight against Terrorism (BVT). This Agency is an intelligence as well as
police body. In cases of concrete investigations against individuals or if investigative powers subject to judicial
control are required, the public prosecutor is to be informed, cooperates with the BVT and is the authority making
final procedural decisions (eventually subject to court approval).
During the investigatory stage no particular strength of evidence is required. Pre-trial detention requires strong
suspicion.
4. Designation of suspects appearing on lists related to UN Resolutions relative to terrorism is based on administrative regulations of the Austrian National Bank following EU Regulations (cf. IV 1.and 3.a above). There is no
judicial process and no judicial remedy.
5. The process is open to public scrutiny insofar as UN and EU decisions and decision- making processes are
open to scrutiny.
6. Assets subject to EU (National Bank) Regulations and assets frozen upon court order can be frozen without
time limit and independent from criminal charges against persons. Freezing orders by the Criminal Investigation
Agency (BK/FIU) may not exceed six months.
7. Following the respective UN Resolutions, the use of frozen assets for daily expenses can exceptionally be
granted. A concrete case of that kind has not occurred in Austria.
8. On national level there is no judicial or other review or appeal process (or process to remove one’s name from
the designation list) regarding the persons and groups listed in EU Regulations. An application for review can be
filed with the Court of the European Communities in Luxembourg.
Regarding assets frozen by the BK/FIU an appeal can be filed with the Independent Administrative Tribunal
which is generally competent in administrative matters. In respect of court orders normal judicial review procedures are applicable.
9. Disbursement of frozen assets of charitable organisations to other beneficiaries is not possible.
10. Appeals against court orders can be filed with the Appeals Court. Under certain conditions review by the
Supreme Court is possible.
11. In case of pre-trial detention of a suspect not followed by conviction for a criminal offence reparation can be
sought under the Law on Compensation in Criminal Matters.
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Austria
If decisions of public authorities (judicial or other) turn out to be in violation of the law and if fault (negligence) of a
deciding organ was involved, the state is liable to compensate damage under civil law terms.
There are no other provisions on reparation.
VII. International Cooperation in Criminal Matters
1. Mutual legal assistance and extradition for the financing terrorism offence is available. It can be based on the
multilateral and bilateral treaties entered into by Austria, and it is also possible on the basis of reciprocity. Among
EU Member States simplified procedures apply.
2. Requests for assistance and extradition are accepted and acted upon, as a rule, on the basis of mere requests
containing a statement of facts, without evidence requirements.
3. and 4. The procedures for transforming UN Resolutions and EU Regulations on listing certain individuals and
organizations into national action have been explained above (cf. IV 1. and 3 a). There are no specific time limits
provided.
Mutual legal assistance requests on terrorism cases are dealt with expeditiously, in particular if the requesting
states ask for urgent compliance. Should there be delay at judicial level, the Ministry of Justice has a supervisory
function.
5. The principle of dual criminality applies in terrorist financing, but in view of the UN instruments inducing legal
harmonisation it should not be of great practical relevance. The existence of an equivalent criminalised act (defined in not exactly the same terms) is sufficient. A group prosecuted in the requesting state does not have to be
specifically listed as a terrorist organisation for purposes of international judicial cooperation.
6. The political offence exception is largely excluded in terrorism finance cases by Article 6 of the International
Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism. Among EU Member States the political offence
exception has been abolished altogether.
7. The principles aut dedere aut judicare and ne bis in idem apply in terrorism finance cases.
8. Due to limited practical experience with TF cases no specific successes or challenges can be reported.
9. On European level the bodies of Eurojust (for the 27 EU Member States) and the permanent Expert Committee on the Operation of Conventions in the criminal field (PC-OC; for the 47 Member States of the Council of
Europe) are to be named as regional bodies for mutual legal assistance and cooperation.
ANNEX 1
Article 278d CC Financing of terrorism
(1) Whoever provides for or collects assets of property with the intent that they are used for the commitment
1. of hijacking (Article 185) or intentional endangering the safety of aviation (Article 186);
2. of an extortionate kidnapping (Article 102) or a threat with it;
3. of an attack on life and limb or the freedom of a person protected by international law, or a violent attack on an
apartment, the official premises or the means of transportation of such a person capable of exposing this person
to a danger for life and limb or freedom, or a threat with such an attack;
4. of an intentional endangering by nuclear energy or ionized radiation (Article 171) or a threat with it, of unlawful
handling of nuclear materials or radioactive substances (Article 177b), of any other criminal offence to obtain
nuclear materials or radioactive substances, or of a threat to commit a theft or robbery of nuclear materials or
radioactive substances in order to force another person to an action, submission or omission;
5. of a substantial attack on life and limb of another person on an airport serving international civil aviation, of a
destruction or substantial damaging of such an airport or civil aircraft on it or of an interruption of the services of
the airport, so far as the act is committed with the use of a weapon or other device and is capable of endangering
the security on the airport;
6. of a criminal offence committed in a way mentioned in Articles 185 or 186 against a vessel or a fixed platform,
against a person on board of a vessel or fixed platform, or against the cargo of a ship or navigation equipment;
-20-
Austria
7. of the transportation of a blasting composition or another deadly device to a public place, to a governmental or
public institution, to a public traffic system or service of supply, or of operating such means with the aim to cause
death or serious bodily injury of another person or to destroy to a high degree the place, institution or system, as
far as the destruction is capable to bring about considerable economic damage;
8. of a criminal offence which shall effect the death or serious bodily injury of a civil person or another person not
actively involved in the hostilities of an armed conflict, if this act because of its nature or the circumstances is
targeted on intimidating a group of the population or forcing a government or an international organisation to an
action or omission;
is to be sentenced to imprisonment from sixth months to five years. But the kind and extent of the sentence must
not be more severe than the penalty provided for the financed offence.
(2) The offender shall not be punished under para. 1 if the act is punishable by a more severe penalty under
another provision.
-21-
Colloque Préparatoire du XVIIIème Congrès International de Droit Pénal
Cleveland (USA), 9-12 avril 2008
Section II - Droit pénal. Partie spéciale
« Financement du terrorisme »
BELGIQUE*
Gert VERMEULEN et Adrien MASSET**
Aspects empiriques
Description du problème dans votre pays (statistiques, cas concrets, si possible).
Introduction
La CTIF (Cellule de traitement des informations financières, la Cellule) est une autorité administrative indépendante disposant de la personnalité juridique et placée sous la tutelle conjointe des Ministres de la Justice et des
Finances. Les organismes et personnes visés par la loi du 11 janvier 1993 sont tenus d’alerter la Cellule dés lors
qu’ils savent ou soupçonnent qu’une opération à exécuter est liée au blanchiment de capitaux. La loi du 12 janvier 2004 modifiant la loi précitée a donné la compétence à la Cellule de transmettre aux autorités judiciaires des
dossiers également sur la base d’indices sérieux de financement du terrorisme. La CTIF joue le rôle de « système filtre-administratif » en centralisant les déclarations provenant des organismes financiers et en transmettant
directement, après investigation approfondie, les dossiers aux autorités judiciaires. Ce rôle de filtre joué par la
CTIF permet d’éviter que les services du parquet soient encombrés par des déclarations non pertinentes.
Sur la base des statistiques de la Cellule, il ressort que depuis le début de ses activités jusqu’au 31 décembre
2006, la Cellule a transmis aux autorités judiciaires un total de 143 dossiers liés au terrorisme ou à son financement. Parmi ceux-ci, 34 dossiers ont été transmis en 2006, ce qui représente le nombre le plus important depuis
1993.
Stupéfiants
Escroquerie
Trafic illicite de biens
Fraude fiscale grave et organisée
Trafic d’êtres humains
Infraction liée à l’état de faillite
Abus de biens sociaux
Exploitation de la prostitution
Criminalité organisée
Terrorisme et financement du terrorisme
Autres
Total
Source (CTIF)
2002
227
66
356
109
70
21
63
80
19
24
1.035
2003
149
61
137
154
86
37
42
78
13
27
784
2004
112
87
127
87
56
36
23
32
47
12
45
664
2005
111
82
114
66
39
58
49
34
34
24
75
686
2006
139
123
117
81
70
68
64
42
40
36
132
912
Attention: Le texte publié constitue la dernière version originale du rapport national envoyé par l’auteur, sans révision éditoriale de la part de la Revue.
** Gert Vermeulen est Professeur de Droit pénal et droit pénal international et européen (Université de Gand) et directeur de
l’Institute for International Research on Criminal Policy (IRCP). Adrien Masset est Professeur de Droit pénal, procédure
pénale et droit pénal des affaires (Université de Liège) (Belgique).
*
- 23 -
Colloque Préparatoire Cleveland (USA), avril 2008
Belgique
Cas concret –Financement du terrorisme – nightshops – contrefaçon
Le dossier suivant illustre des opérations de financement du terrorisme impliquant des personnes exerçant une
activité professionnelle en Belgique dans un secteur particulièrement sensible, à savoir les nightshops. Il témoigne également du fait que le produit d’infractions graves, en l’espèce la contrefaçon, est utilisé pour financer des
activités terroristes.
Déclaration d’une banque
M. LACK, un ressortissant du Moyen-Orient résidant en Belgique, avait versé des fonds en espèces sur son
compte auprès de la banque A afin de les transférer en faveur d’une personne au Moyen-Orient. La justification
vague donnée par l’intervenant, faisant référence à de l’aide à la famille et ne permettant pas de connaître
l’origine des fonds, avait éveillé les soupçons de la banque.
Intervention de la Cellule
La Cellule avait pu établir un lien entre la déclaration de la banque A et la déclaration adressée par la banque B
suite à un réquisitoire bancaire. Cette déclaration concernait la société NIGHT, active comme nightshop. La
provision sur le compte de cette société avait été retirée en espèces ou virée sur le compte personnel de M. ORI,
son administrateur. De l’examen par la Cellule des mouvements sur le compte du nightshop, il ressortait qu’il
avait été débité par plusieurs virements en faveur du compte de M. LACK auprès de la banque B. Ce dernier
était un des associés de la société NIGHT. Les fonds avaient ensuite été retirés en espèces par M. LACK.
Par ailleurs, il ressortait que M. ORI était un membre actif d’une organisation terroriste active au Moyen-Orient.
Celui-ci était également le fondateur d’une ASBL en Belgique au travers de laquelle il était chargé de récolter des
fonds. Au vu de ces éléments, les fonds déposés en espèces par M. LACK sur son compte auprès de la banque
A puis envoyés au Moyen-Orient pourraient correspondre aux fonds initialement débités du compte du nightshop
auprès de la banque B.
Dans la mesure où M. LACK et M. ORI étaient liés au travers du nightshop, les fonds envoyés par M. LACK au
Moyen-Orient pouvaient être destinés à financer les activités de l’organisation terroriste au sein de laquelle M.
ORI était un membre actif. La réalisation du transfert par M. LACK poursuivait vraisemblablement un objectif de
dissimulation, ce dernier n’étant pas en relation directe avec ladite organisation. Enfin, de source policière, M.
ORI et le nightshop étaient connus dans le cadre d’un dossier relatif à la contrefaçon. Les fonds dont disposait le
nightshop pouvaient dès lors en partie provenir d’activités illicites relatives à des contrefaçons. Dans ce contexte,
ces fonds pouvaient, en tout ou en partie, servir à financer les activités terroristes de l’organisation dont M. ORI
était un membre actif.
Cas concret – Sociétés écrans – centres offshore – liens avec le terrorisme et/ou son financement
Ce dossier illustre le fait que les terroristes recourent fréquemment aux mêmes méthodes que les autres organisations criminelles lorsqu’il s’agit de dissimuler les liens entre l’origine des fonds et leur destination. La réalisation
d’opérations pour lesquelles aucune justification plausible ne semble exister est de nature à éveiller les soupçons. Ceux-ci doivent être renforcés lorsqu’interviennent des structures sociétaires écrans, notamment établies
dans des centres offshore, dont la finalité est de faire obstacle à l’identification des réels ayants droit économiques des opérations effectuées auprès d’institutions financières belges.
Déclaration d’une banque
La société BIG, sise dans un centre offshore, était titulaire d’un compte en Belgique sur lequel M. HOUSE, un
ressortissant du Moyen-Orient, était mandataire. Le compte avait été crédité par d’importants transferts internationaux d’ordre de la société elle-même ainsi que par l’encaissement de crédits documentaires. Le compte avait
été débité par le paiement de crédits documentaires et par des transferts internationaux en faveur d’un compte
de la société BIG dans un autre centre offshore.
L’utilisation du compte en tant que compte de passage avait éveillé les soupçons de la banque. Ceux-ci avaient
été renforcés par le fait que les noms de M. HOUSE et de la société BIG étaient mentionnés dans une base de
données en tant qu’homme de paille et société écran agissant pour le compte de M. GIN, leader d’une organisation terroriste au Moyen-Orient.
- 24 -
Belgique
Les renseignements recueillis par la Cellule indiquaient que M. HOUSE résidait à l’étranger et n’avait aucun lien
avec la Belgique. La société BIG avait un objet social très large et ne disposait d’aucune succursale en Belgique
de sorte qu’il n’existait aucune justification économique au passage des fonds par la Belgique. Les opérations
sur le compte indiquaient qu’il était utilisé en tant que compte de passage.
De source policière, M. HOUSE avait fait l’objet d’un dossier lié au financement du terrorisme. L’organisation
terroriste dont question était mentionnée sur les listes américaines et européennes relatives à des personnes
et/ou entités terroristes.
Le recours à une société écran et l’intervention de centres offshore pour effectuer des opérations de dimension
internationale semblaient servir à dissimuler les flux financiers et pouvaient être en relation avec le terrorisme
et/ou son financement.
Au vu de ces éléments, la Cellule avait décidé de faire opposition pendant une durée de deux jours à l’exécution
d’un important transfert en faveur d’un compte de la société BIG dans un centre offshore. Le dossier a été
transmis aux autorités judiciaires en lien avec le terrorisme et/ou son financement.
Après la transmission de ce dossier, la Cellule avait reçu une nouvelle déclaration de soupçon de la banque.
Cette déclaration concernait deux sociétés, l’une établie dans un centre offshore, l’autre au Moyen-Orient. Ces
sociétés, en compte auprès de la banque, avaient été introduites par M. HOUSE. Les opérations effectuées
étaient similaires à celles enregistrées sur le compte de la société BIG. Les personnes représentant ces sociétés
résidaient dans un pays limitrophe.
D’informations recueillies par la Cellule auprès de son homologue dans ce pays, il ressortait que ces personnes
étaient liées à l’organisation terroriste mentionnée ci-dessus et faisaient l’objet d’une enquête dans ce pays. Les
informations de la Cellule ont été transmises aux autorités judiciaires belges et soumises aux autorités judiciaires
du pays limitrophe afin de compléter leur dossier.
Evolution des dossiers
Face aux efforts déployés par les autorités compétentes dans le cadre de la lutte antiterroriste, les terroristes ont
adapté leurs comportements et élaboré des mécanismes plus difficilement repérables afin de contourner les
mesures de lutte mises en place. Les évolutions observées par la Cellule se situent à trois niveaux.
Evolution au niveau des sources de financement
L’une des tendances observées concerne la récolte de fonds à des fins terroristes. Dans la mesure où
l’intervention d’associations à but non lucratif dans les opérations financières est devenue un élément de nature
à rapidement attirer l’attention, entraînant dès lors une détection plus rapide, les dossiers transmis en 2006
témoignent d’une évolution dans le modus operandi des terroristes. Si plusieurs dossiers concernent encore des
organisations caritatives titulaires de comptes bancaires qui servent à récolter des fonds dans le but de servir à
des fins terroristes, la Cellule a constaté, par rapport aux années précédentes, que plusieurs dossiers concernent l’utilisation non pas d’associations non lucratives mais d’activités commerciales pour récolter des fonds ou
pour les déplacer dans le but de servir à financer des activités terroristes.
M. MAMBO, un ressortissant africain, était titulaire d’un compte en Belgique. Ce compte avait principalement été
crédité par d’importants versements en espèces suivis de transferts internationaux à destination de l’Europe
centrale. Les communications faisaient référence au commerce de véhicules.
Les éléments suivants ont été révélés par l’analyse de la Cellule :
- M. MAMBO ne résidait pas en Belgique et n’exerçait de surcroît aucune d’activité commerciale connue dans
notre pays. Le compte était visiblement utilisé comme compte de passage.
- M. MAMBO avait donné procuration à M. CHY et M. PAZ, des ressortissants du Moyen-Orient résidant en
Belgique. Ces derniers étaient également mandataires sur le compte de la société CAR, établie en Belgique et
active dans le commerce de gros de véhicules automobiles.
- 25 -
Belgique
- Le compte de la société CAR avait enregistré des opérations similaires et effectuées à la même époque que les
opérations réalisées sur le compte de M. MAMBO. Les transferts étaient destinés au même bénéficiaire en Europe centrale.
- De source policière, M. CHY, M. PAZ et la société CAR étaient connus pour être liés à une organisation terroriste. Une partie du bénéfice du commerce de voitures d’occasion était suspectée d’être destinée à cette organisation terroriste afin de financer ses activités.
Dans ce contexte, les activités commerciales des intervenants dans le secteur automobile pourraient servir de
couverture pour permettre de financer les activités de l’organisation terroriste à laquelle ils sont liés.
A cette tendance s’ajoute le recours fréquent à des sources illicites de financement, observé dans plusieurs
dossiers transmis en 2006. Dans ces dossiers, les fonds destinés au financement du terrorisme ne sont pas
issus d’associations caritatives ni d’activités commerciales mais d’infractions de droit commun. La Cellule a ainsi
observé à plusieurs reprises que le produit d’infractions graves a servi à financer des activités terroristes. Dans
ces cas, le comportement des groupes terroristes est similaire à celui des organisations criminelles traditionnelles dans le cadre du blanchiment de fonds d’origine criminelle.
Dans ce contexte, afin de favoriser la détection de l’utilisation possible du système financier à des fins de financement du terrorisme, il importe que les organismes et personnes déclarants soient attentifs aux éléments pour
lesquels ils ont déjà développé une expérience importante. Ces éléments, associés aux indicateurs potentiels de
financement du terrorisme identifiés par la Cellule, sont de nature à éveiller et renforcer les soupçons de financement du terrorisme.
Une partie de ces dossiers concerne des fonds issus de divers trafics, en particulier de stupéfiants, cigarettes,
contrefaçons, diamants, armes et êtres humains.
Une trentaine de déclarations avait été adressée à la Cellule par différents bureaux de change concernant des
ressortissants asiatiques résidant en Belgique. Les opérations effectuées consistaient en des transferts de type
money remittance à destination d’un pays asiatique. Les fonds étaient toujours apportés en espèces de sorte
que leur origine n’était pas connue.
- La fréquence et l’ampleur des opérations ne pouvaient pas être justifiées par le profil économique des intervenants. Ceux-ci étaient sans profession, n’apparaissaient dans aucune société en Belgique et ne possédaient pas
de numéro de TVA.
- La majorité de ces personnes était en outre inscrite en tant que candidats réfugiés.
- Plusieurs noms et adresses des donneurs d’ordre et des bénéficiaires étaient liés à une organisation responsable de plusieurs attentats terroristes en Asie.
- Plusieurs intervenants étaient connus dans le cadre d’un dossier relatif au trafic d’êtres humains.
L’ensemble de ces éléments indique que les opérations effectuées pourraient être liées au financement du terrorisme. Les intervenants étant sans profession, tout ou partie de ces fonds pourrait provenir d’activités illicites,
notamment du trafic d’êtres humains pour lequel plusieurs intervenants étaient connus.
Outre le lien avec divers trafics illicites, une autre partie des dossiers indique la présence de liens avec des
formes graves de criminalité financière telle que la fraude fiscale grave et organisée impliquant des carrousels
TVA.
M. VAN, un ressortissant belge, était titulaire d’un compte crédité peu de temps après son ouverture par plusieurs transferts internationaux provenant de pays limitrophes. Les communications faisaient référence au commerce de véhicules. Une partie des fonds avait été retirée en espèces, une autre partie avait été transférée en
faveur d’une personne dans un pays limitrophe. M. VAN avait déclaré que les fonds provenaient de ses parents.
La banque avait adressé une déclaration à la Cellule dans la mesure où l’origine des fonds n’était pas claire. Les
éléments suivants ont été révélés par l’analyse de la Cellule:
- 26 -
Belgique
- D’informations complémentaires, il ressortait que M. VAN avait également réalisé plusieurs transferts de type
money remittance principalement en faveur du même bénéficiaire, d’abord à destination d’un pays du MoyenOrient et ensuite d’un pays limitrophe.
- De source policière, M. VAN Junior, fils de M. VAN, était connu pour être lié à une organisation terroriste.
- M. VAN Junior avait également effectué des opérations de type money remittance à la même époque et similaires à celles effectuées par M. VAN. Il avait envoyé des fonds au même bénéficiaire, d’abord à destination d’un
pays du Moyen-Orient et ensuite d’un pays limitrophe. M. VAN et M. VAN Junior semblaient avoir fractionné
leurs opérations afin d’éviter que l’attention soit attirée par des transferts de montants importants.
- M. VAN Junior n’exerçant aucune activité professionnelle connue en Belgique, les fonds transférés pourraient
en partie provenir de l’activité de M. VAN, administrateur de sociétés actives dans le commerce de véhicules. Or,
une des plus importantes contreparties des transferts de type money remittance intervenait dans plusieurs dossiers déjà transmis par la Cellule aux autorités judiciaires en relation avec la fraude fiscale de type carrousel TVA
portant sur des véhicules.
Dans ce contexte, des fonds issus d’un carrousel TVA auquel M. VAN Junior pourrait être lié pourraient avoir fait
l’objet des transferts de type money remittance et servir au financement des activités de l’organisation terroriste à
laquelle il était lié.
M. HOOD, un ressortissant du Moyen-Orient résidant en Belgique, avait à plusieurs reprises envoyé des fonds
en faveur d’un compte qu’il détenait dans son pays d’origine. L’attention de l’institution financière avait été éveillée par le montant des opérations et par le fait que l’origine des fonds n’était pas claire, ceux-ci étant systématiquement apportés en espèces par M. HOOD. Le fait que M. HOOD soit administrateur d’une société active en
tant que phone-shop avait renforcé les soupçons. Les éléments suivants ont été révélés par l’analyse de la
Cellule :
- D’informations complémentaires, il ressortait que M. HOOD était également titulaire d’un compte auprès d’une
autre banque en Belgique et mandataire sur le compte de la société TEL, active dans le commerce de cartes
téléphoniques.
- La société TEL était connue sur le plan policier dans le cadre d’une fraude de type carrousel TVA portant sur
des cartes téléphoniques.
- De source policière, M. HOOD était connu pour être le représentant principal en Belgique d’une organisation
terroriste, pour le compte de laquelle il était responsable de la collecte de fonds. Au vu de ces éléments, les
fonds envoyés au Moyen-Orient par M. HOOD pourraient en partie provenir de la fraude de type carrousel TVA
pour laquelle était connue la société TEL, dont il était mandataire. Ces fonds pourraient être destinés à financer
des activités terroristes de l’organisation à laquelle M. HOOD était lié
Evolution au niveau des méthodes de financement
Comme déjà observé au cours des années précédentes, les terroristes recourent fréquemment aux mêmes
méthodes que les autres organisations criminelles lorsqu’il s’agit de dissimuler les liens entre l’origine des fonds
et leur destination. Face aux efforts déployés par les autorités compétentes dans le cadre de la lutte antiterroriste, des méthodes rendant les opérations plus difficilement repérables ont été utilisées afin de contourner les
mesures de lutte mises en place.
L’examen des dossiers impliquant des opérations bancaires indique que la méthode privilégiée consiste à recourir à des comptes de passage utilisés pour le transit de sommes importantes, les fonds ne restant jamais longtemps sur un même compte. Il s’agit d’un procédé également fréquemment utilisé en matière de blanchiment de
capitaux afin de rendre plus compliquées d’éventuelles poursuites. Ces poursuites peuvent être rendues encore
plus difficiles lorsque les comptes de passage sont ouverts au nom de tierces personnes, technique qui a pour
objectif de dissimuler l’origine délictueuse des fonds.
Le compte de M. BEL, un ressortissant belge, avait été crédité par un important transfert en provenance d’une
personne au Moyen-Orient. Les fonds avaient été progressivement retirés en espèces. La banque avait adressé
une déclaration à la Cellule dans la mesure où cette opération était inhabituelle pour le client et que la banque ne
connaissait pas l’opération commerciale ou autre sous-jacente à ce crédit.
- 27 -
Belgique
- Le compte avait également été crédité par plusieurs versements en espèces.
- M. WALT, un autre ressortissant belge, avait pouvoir de signature sur le compte de M. BEL.
- Les opérations étaient inhabituelles et n’avaient pas de justification économique apparente, M. BEL ne percevant qu’un salaire modeste et M. WALT étant sans profession.
- Les fonds crédités sur le compte de M. BEL avaient été systématiquement retirés en espèces. Ce type d'opération est un procédé souvent utilisé en matière de blanchiment de capitaux afin de faire disparaître la trace des
fonds délictueux et de les soustraire à des poursuites éventuelles.
- De source policière, M. WALT était connu pour ses relations avec une organisation terroriste. Il était actif au
bénéfice d’une ASBL considérée comme étant liée à une organisation terroriste. Cette ASBL avait déjà fait l’objet
d’un dossier transmis par la Cellule en raison de l’existence d’indices sérieux de blanchiment de capitaux provenant d’une infraction liée au terrorisme.
Vu les divers éléments précités, M. WALT semblait avoir utilisé le compte de M. BEL pour effectuer des opérations pour son propre compte. Les flux financiers concernés pourraient être en relation avec le financement du
terrorisme.
Le recours à des structures sociétaires écrans est également observé. Cette technique réduit fortement les possibilités d’identification des véritables ayants droit économiques et de l’origine réelle des fonds. Cette identification est rendue encore plus difficile lorsqu’il est fait recours à des structures financières complexes impliquant le
recours à des centres offshore. Si ces stratégies de complexification des circuits révèlent, d’une part, des indices
évidents de la présence d’une construction destinée à recycler des capitaux d’origine illicite ou à financer des
activités terroristes, elles n’en constituent pas moins, d’autre part, des obstacles pour les poursuites. Si les secteurs bancaire et financier sont toujours fréquemment utilisés par les intervenants dans les dossiers transmis, la
Cellule a observé, à l’instar des dossiers liés au blanchiment de capitaux, un recours croissant aux titulaires de
professions non financières. L’examen des dossiers transmis indique une utilisation fréquente du canal des
professions non financières lors d’opérations liées à des investissements immobiliers.
Un chèque avait été émis en faveur d’un notaire pour l’achat d’un bien immobilier en Belgique. Selon l’acquéreur,
les fonds provenaient de la vente d’une maison à l’étranger, de son coffre auprès d’une banque en Belgique et
de membres de sa famille. Jugeant que ces justifications ne permettaient pas de connaître l’origine des fonds, le
notaire avait adressé une déclaration à la Cellule.
- L’acquéreur était un ressortissant étranger résidant en Belgique. Ces revenus étaient uniquement constitués
d’allocations sociales.
- Il était titulaire d’un compte sur lequel, peu avant l’acquisition immobilière, il avait effectué deux versements en
espèces pour un montant total équivalent au prix de l’acquisition. Ces fonds avaient été utilisés pour financer le
bien immobilier.
- Les versements en espèces réalisés semblaient totalement hors de proportion avec la situation économique
connue de l’intéressé.
- De source policière, il était connu pour être le leader en Belgique d’un mouvement lié à une organisation terroriste.
Le profil de l’intervenant, l’importance des fonds déposés en espèces au regard du profil économique connu de
l’intéressé et le peu d’indications au sujet de l’origine de ces fonds, a justifié l’existence d’indices sérieux de
financement du terrorisme.
Evolution au niveau des indicateurs potentiels
Afin de favoriser une lutte aussi efficace que possible contre le terrorisme et son financement, des facteurs potentiellement suspects dans le cadre d’opérations financières liées au financement du terrorisme ont été identifiés par la Cellule et publiés dans son rapport d’activités 2005. Si l’analyse des dossiers transmis en 2006
- 28 -
Belgique
confirme que la présence de ces indicateurs potentiels est de nature à éveiller ou renforcer les soupçons de
financement du terrorisme des organismes et personnes déclarants, certaines évolutions ont été observées. Il ne
s’agit pas tant d’évolutions au niveau qualitatif que quantitatif. En effet, tous les indicateurs identifiés précédemment restent valables mais l’analyse des dossiers transmis en 2006 révèle la présence plus fréquemment marquée de certains indicateurs potentiels.
Eléments liés aux intervenants
Si au cours des années précédentes, les personnes physiques intervenant dans les transactions financières
étaient fréquemment des personnes bénéficiant d’allocations de chômage ou d’allocations sociales (CPAS) ou
bénéficiant du statut de réfugié politique ou de candidat réfugié, il ressort des dossiers en 2006 qu’il s’agit de
plus en plus fréquemment de personnes exerçant une activité professionnelle en Belgique. Les activités concernées renvoient fréquemment à l’exercice d’activités commerciales, en particulier dans certains secteurs apparaissant comme plus sensibles. Il s’agit notamment de commerces de véhicules, de night-shops, de phoneshops,
de snacks, de car-wash ou de commerces actifs dans le secteur des DVD ou des GSM. L’intervention de ces
commerces dans les opérations est de nature à éveiller l’attention de même que l’incohérence entre la nature ou
l’ampleur des opérations sur le compte d’une personne physique ou morale et son profil économique, ou encore
l’incohérence entre la nature ou l’ampleur des opérations sur le compte d’une personne physique ou morale et la
justification économique donnée ou l’incohérence lors du processus d’identification ou de vérification du client.
Eléments liés aux opérations
Opérations en espèces
La nature de certaines opérations peut être un indicateur potentiel de financement du terrorisme. Comme mentionné précédemment, plusieurs dossiers transmis en 2006 indiquent que le financement du terrorisme s’est fait
au moyen d’infractions de droit commun. Dans la mesure où les espèces sont la forme principale sous laquelle
les fonds d’origine illégale sont générés, ceci implique, pour les criminels, de recourir à des opérations leur permettant d’utiliser ces espèces dans le circuit financier.
L’examen des dossiers confirme que ces espèces ont fait l’objet de diverses opérations. Il s’agit principalement
d’opérations de change, de money remittance ainsi que de versements et/ou de retraits en espèces sur des
comptes bancaires. L’utilisation d’espèces est un procédé qui permet, lors de versements, de dissimuler l’origine
des fonds délictueux. Lors de retraits, ce procédé permet d’en faire disparaître la trace. Le retrait soudain
d’espèces laissant le solde de comptes d’épargne proche de zéro est, en outre, une technique fréquemment
appliquée, notamment pour couvrir des frais de voyages, financer des formations dans un camp d’entraînement
ou effectuer un don aux familles de kamikazes.
L’attention doit être renforcée en particulier lorsque ces opérations sont effectuées par des étudiants, des personnes partageant la même adresse, bénéficiant d’allocations de chômage ou du CPAS ou bénéficiant du statut
de réfugié politique ou de candidat réfugié ou par des personnes actives dans des commerces identifiés comme
étant sensibles.
Dimension internationale des opérations
Dans le but d’élaborer des mécanismes rendant la traçabilité des opérations plus compliquée et, dès lors, de
contourner les mesures de lutte mises en place, il ressort des dossiers transmis en 2006 qu’il a fréquemment été
fait recours à des opérations présentant une dimension internationale. Les opérations détectées au niveau du
secteur financier dans notre pays ne constituent, dans la plupart des cas, qu’une partie des circuits de financement du terrorisme, à ramifications internationales. Il s’agit fréquemment d’un transit pur et simple de fonds
venant de l’étranger pour y repartir quasi aussitôt. Les transferts internationaux ou de type money remittance
sont de nature à attirer l’attention. Cette attention doit en particulier porter sur les pays de provenance et/ou de
destination des transferts ainsi que sur certaines communications accompagnant les opérations et pouvant faire
référence à des activités liées au terrorisme.
Dans ce contexte, il est évident qu’une part non négligeable de l’expertise et de l’efficacité de la Cellule dans le
cadre de sa mission de prévention du financement du terrorisme dépend de la collaboration internationale avec
les autres cellules homologues à l’étranger.
- 29 -
Belgique
La Cellule avait reçu une demande d’information d’un de ses homologues étrangers concernant plusieurs dizaines de personnes physiques et morales. Ces personnes étaient suspectées d’avoir facilité le financement
d’activités terroristes et d’être en relation avec M. COUS, originaire du Moyen-Orient, qui faisait l’objet d’une
enquête relative à la préparation d’attaques terroristes.
Les éléments suivants ont été révélés par l’analyse de la Cellule:
- M. COUS était administrateur d’une société active dans le commerce de gros de véhicules en Belgique.
- Une des autres personnes physiques mentionnées dans la déclaration était connue en Belgique dans le cadre
d’un dossier de trafic international de stupéfiants et d’armes pouvant avoir des liens avec des activités terroristes.
- Les opérations réalisées par M. COUS et d’autres intervenants en Belgique avaient consisté en des transferts
de type money remittance effectués à plusieurs reprises en faveur de plusieurs personnes résidant en Europe et
au Moyen-Orient.
- L’une des personnes intervenantes était une association sans but lucratif dont le nom était mentionné dans le
Moniteur Belge en relation avec des mesures restrictives à l’encontre de personnes liées au régime des Taliban
d’Afghanistan.
L’ensemble de ces éléments constituait autant d’indices sérieux de financement du terrorisme
Ratification des instruments universels et régionaux et cadre juridique et institutionnel national
Quels instruments universels et régionaux de lutte contre le terrorisme votre pays a-t-il ratifié et mis en place ?
Divers instruments universels et régionaux de lutte contre le terrorisme ont été ratifiés par la Belgique et ont été
rendus applicables en droit interne belge par des lois d’approbation : citons ainsi dans l’ordre chronologique de
ces instruments internationaux :
- la loi du 15 juillet 1970 portant approbation de la convention relative aux infractions et à certains autres actes
survenant à bord des aéronefs, faite à Tokyo le 14 septembre 1963
- la loi du 2 juin 1973 portant approbation de la Convention pour la répression de la capture illicite d'aéronefs,
faite à La Haye le 16 décembre 1970
- la loi du 20 juillet 1976 portant approbation de la Convention pour la répression d'actes illicites dirigés contre la
sécurité de l'aviation civile, faite à Montréal le 23 septembre 1971, et modifiant la loi du 27 juin 1937 portant
révision de la loi du 16 novembre 1919 relative à la réglementation de la navigation aérienne
- la loi du 27 avril 2004 portant assentiment à la Convention sur la prévention et la répression des infractions
contre les personnes jouissant d'une protection internationale, y compris les agents diplomatiques, faite à New
York le 14 décembre 1973
- la loi du 2 septembre 1985 portant approbation de la Convention européenne pour la répression du terrorisme,
faite à Strasbourg le 27 janvier 1977 et de l'Accord entre les Etats membres des Communautés européennes
concernant l'application de la Convention européenne pour la répression du terrorisme, fait à Dublin le 4 décembre 1979
- la loi du 3 mars 1999 portant assentiment à la Convention internationale contre la prise d'otages, faite à New
York le 17 décembre 1979
- la loi du 24 juillet 1984 portant approbation de la Convention sur la protection physique des matières nucléaires,
et des Annexes, faites à Vienne et à New York le 3 mars 1980
- la loi du 25 mars 1999 portant assentiment au Protocole pour la répression des actes illicites de violence dans
les aéroports servant à l'aviation civile internationale, complémentaire à la Convention pour la répression d'actes
illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation civile, faite à Montréal le 23 septembre 1971, fait à Montréal le 24
février 1988
- la loi du 14 mars 2005 portant assentiment aux Actes internationaux suivants : 1° Convention pour la répression d'actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime; 2° Protocole pour la répression d'actes illicites
contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental faits à Rome le 10 mars 1988
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Belgique
- la loi du 21 février 2006 portant assentiment à la Convention sur le marquage des explosifs plastiques et en
feuilles aux fins de détection, faite à Montréal le 1er mars 1991
- la loi du 26 avril 2005 portant assentiment à la Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif, faite à New York le 15 décembre 1997
- la loi du 30 mars 2004 portant assentiment à la Convention internationale pour la répression du financement du
terrorisme, et à l'Annexe, adoptées à New York le 9 décembre 1999
- la loi du 19 décembre 2003 relative aux infractions terroristes transposant les obligations découlant de la décision-cadre du Conseil de l’Union européenne relative à la lutte contre le terrorisme, faite à Bruxelles le 13 juin
2002
- la loi du 19 décembre 2003 relative au mandat d'arrêt européen transposant les obligations découlant de la
décision-cadre du Conseil de l’Union européenne relative au mandat d’arrêt européen, faite à Bruxelles le 13 juin
2002
- la loi du 27 avril 2007 portant assentiment au Protocole portant amendement à la Convention européenne pour
la répression du terrorisme, fait à Strasbourg le 15 mai 2003
- la loi du 28 décembre 2006 portant assentiment au traité entre le Royaume de Belgique, la République fédérale
d'Allemagne, le Royaume d'Espagne, la République française, le grand-duché de Luxembourg, le Royaume des
Pays-Bas et la République d'Autriche relatif à l'approfondissement de la coopération transfrontalière, notamment
en vue de lutter contre le terrorisme, la criminalité transfrontalière et la migration illégale, et aux annexes, faits à
Prüm le 27 mai 2005
Quelle est la législation contre le financement du terrorisme dans votre pays ? Est-ce qu’elle a été adoptée pour la
mise en œuvre des instruments internationaux ou non ? Est-ce que les dispositions pénales se trouvent dans une
législation pénale spéciale ou dans le Code Pénal.
Seule la loi du 30 mars 2004 portant assentiment à la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, et à l'Annexe, adoptées à New York le 9 décembre 1999, a véritablement pour objet spécifique de lutter contre le financement du terrorisme.
Auparavant, le financement du terrorisme ne pouvait être poursuivi qu'en tant qu'acte préparatoire d'un acte
terroriste, avec les conséquences suivantes :
- premièrement, si l'acte de terrorisme n'est pas mené à terme ou n'a pas au moins fait l'objet d'une tentative, les
actes préparatoires (dont le financement) ne sont généralement pas incriminés ; dès lors, on place les autorités
judiciaires devant la situation suivante : si les actes terroristes sont arrêtés au stade de la planification, le financement de cette planification n'est pas répréhensible ;- deuxièmement, si l'acte de terrorisme est mené à terme
et que le financement peut dès lors être poursuivi comme acte préparatoire, les actes préparatoires du financement ne sont généralement pas répréhensibles, car actes préparatoires d'actes préparatoires.
La seule manière de permettre la poursuite du financement du terrorisme dès la planification des actes de terrorisme et des actes préparatoires au financement (tentative, complicité, association de malfaiteurs dans le cadre
du financement), était d'ériger le financement en infraction principale.
L’article 2 de la Convention des Nations Unies érige en infraction le comportement suivant :
Commet une infraction au sens de la présente Convention toute personne qui, par quelque moyen que ce soit,
directement ou indirectement, illicitement et délibérément, fournit ou réunit des fonds dans l'intention de les voir
utilisés ou en sachant qu'ils seront utilisés, en tout ou partie, en vue de commettre :
a) un acte qui constitue une infraction au regard et selon la définition de l'un des traités énumérés en annexe;
b) tout autre acte destiné à tuer ou blesser grièvement un civil, ou toute autre personne qui ne participe pas
directement aux hostilités dans une situation de conflit armé, lorsque, par sa nature ou son contexte, cet acte
vise à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir
ou à s'abstenir d'accomplir un acte quelconque.
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Belgique
La Belgique a déposé une déclaration d’interprétation des paragraphes 1er et 3 de l'article 2 de qui est libellée en
ces termes: commet une infraction, au sens de la convention, la personne qui fournit ou réunit des fonds dès lors
que cet acte contribue, en tout ou en partie, à la planification, la préparation ou la commission d'une infraction
visée aux littera a.) et b.) du paragraphe 1er de l'article 2 de la convention. Il n'est pas nécessaire de démontrer
que les fonds fournis ou réunis aient servi précisément à un acte déterminé de terrorisme, pour peu qu'ils aient
contribué à l'activité criminelle des personnes qui avaient pour but de commettre les actes décrits aux dits littera
a.) et b.).
La Belgique a dès lors tenu compte de cette convention dans la rédaction de la loi du 19 décembre 2003 relative
aux infractions terroristes : cette loi a ainsi introduit deux articles spécifiques dans le Code pénal, à savoir :
"Art. 140. § 1er. Toute personne qui participe à une activité d'un groupe terroriste, y compris par la fourniture
d'informations ou de moyens matériels au groupe terroriste, ou par toute forme de financement d'une activité du
groupe terroriste, en ayant connaissance que cette participation contribue à commettre un crime ou un délit du
groupe terroriste, sera punie de la réclusion de cinq ans à dix ans et d'une amende de cent euros à cinq mille
euros.
§ 2. Tout dirigeant du groupe terroriste est passible de la réclusion de quinze ans à vingt ans et d'une amende
de mille euros à deux cent mille euros."
"Art. 141. Toute personne qui, hors les cas prévus à l'article 140, fournit des moyens matériels, y compris une
aide financière, en vue de la commission d'une infraction terroriste visée à l'article 137, sera punie de la réclusion
de cinq ans à dix ans et d'une amende de cent euros à cinq mille euros."
La différence entre le financement incriminé par ces deux articles réside dans la constatation que l’article 141
réprime le financement, non pas d’un groupe terroriste, mais bien d’une infraction terroriste déterminée.
Comment et sous quel article le terrorisme et le financement du terrorisme sont-ils définis par votre loi nationale ?
C’est la loi du 19 décembre 2003 relative aux infractions terroristes, prise en exécution de la décision-cadre du
Conseil de l’Union européenne relative à la lutte contre le terrorisme, faite à Bruxelles le 13 juin 2002, qui a
inséré dans le Code pénal quelques articles permettant d’incriminer le terrorisme de manière spécifique ; cette
même loi a tenu compte des dispositions de la Convention des Nations Unies du 9 décembre 1999 pour la répression du financement du terrorisme pour assurer aussi la répression de ce financement.
La Cour constitutionnelle, par un arrêt du 13 juillet 2005, a rejeté le recours en annulation qui avait été introduit
contre la loi du 19 décembre 2003.
Les articles 137 à 141ter du Code pénal rassemblés sous le titre I ter du livre II du Code pénal « Des infractions
terroristes » se présentent dès lors sous la rédaction suivante :
Art. 137. § 1er. Constitue une infraction terroriste, l'infraction prévue aux §§ 2 et 3 qui, de par sa nature ou son
contexte, peut porter gravement atteinte à un pays ou à une organisation internationale et est commise intentionnellement dans le but d'intimider gravement une population ou de contraindre indûment des pouvoirs publics
ou une organisation internationale à accomplir ou à s'abstenir d'accomplir un acte, ou de gravement déstabiliser
ou détruire les structures fondamentales politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales d'un pays ou
d'une organisation internationale.
§ 2. Constitue, aux conditions prévues au § 1er, une infraction terroriste :
1° l'homicide volontaire ou les coups et blessures volontaires visés aux articles 393 à 404, 405bis, 405ter dans la
mesure où il renvoie aux articles précités, 409, § 1er, alinéa 1er, et §§ 2 à 5, 410 dans la mesure où il renvoie
aux articles précités, 417ter et 417quater;
2° la prise d'otage visée à l'article 347bis;
3° l'enlèvement visé aux articles 428 à 430, et 434 à 437;
4° la destruction ou la dégradation massives visées aux articles 521, alinéas 1er et 3, 522, 523, 525, 526,
550bis, § 3, 3°, à l'article 15 de la loi du 5 juin 1928 portant révision du Code disciplinaire et pénal pour la marine
marchande et la pêche maritime, ainsi qu'à l'article 114, § 4, de la loi du 21 mars 1991 portant réforme de certai-
- 32 -
Belgique
nes entreprises publiques économiques, ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines ou de produire
des pertes économiques considérables;
5° la capture d'aéronef visée à l'article 30, § 1er, 2°, de la loi du 27 juin 1937 portant révision de la loi du 16
novembre 1919 relative à la réglementation de la navigation aérienne;
6° le fait de s'emparer par fraude, violence ou menaces envers le capitaine d'un navire, visé à l'article 33 de la loi
du 5 juin 1928 portant révision du Code disciplinaire et pénal pour la marine marchande et la pêche maritime;
7° les infractions visées par l'arrêté royal du 23 septembre 1958 portant règlement général sur la fabrication,
l'emmagasinage, la détention, le débit, le transport et l'emploi des produits explosifs, modifie par l'arrêté royal du
1er février 2000, et punies par les articles 5 à 7 de la loi du 28 mai 1956 relative aux substances et mélanges
explosibles ou susceptibles de déflagrer et aux engins qui en sont chargés;
8° les infractions visées aux articles 510 à 513, 516 à 518, 520, 547 à 549, ainsi qu'à l'article 14 de la loi du 5
juin 1928 portant révision du Code disciplinaire et pénal pour la marine marchande et la pêche maritime, ayant
pour effet de mettre en danger des vies humaines;
9° les infractions visées par la loi du 3 janvier 1933 relative a la fabrication, au commerce et au port des armes et
au commerce des munitions;
10° les infractions visées à l'article 2, alinéa premier, 2°, de la loi du 10 juillet 1978 portant approbation de la
Convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication et du stockage des armes bactériologiques
(biologiques) ou à toxines et sur leur destruction, faite à Londres, Moscou et Washington le 10 avril 1972.
§ 3. Constitue également, aux conditions prévues au § 1er, une infraction terroriste :
1° la destruction ou la dégradation massives, ou la provocation d'une inondation d'une infrastructure, d'un système de transport, d'une propriété publique ou privée, ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines
ou de produire des pertes économiques considérables, autres que celles visées au § 2;
2° la capture d'autres moyens de transport que ceux visés aux 5° et 6° du § 2;
3° la fabrication, la possession, l'acquisition, le transport ou la fourniture d'armes nucléaires ou chimiques, l'utilisation d'armes nucléaires, biologiques ou chimiques, ainsi que la recherche et le développement d'armes chimiques;
4° la libération de substances dangereuses ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines;
5° la perturbation ou l'interruption de l'approvisionnement en eau, en électricité ou en toute autre ressource
naturelle fondamentale ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines;
6° la menace de réaliser l'une des infractions énumérées au § 2 ou au présent paragraphe.
Art. 138. § 1er. Les peines prévues aux infractions énumérées à l'article 137, § 2, sont remplacées comme suit,
si ces infractions constituent des infractions terroristes :
1° l'amende, par la peine d'emprisonnement d'un an à trois ans;
2° la peine d'emprisonnement de six mois au plus, par la peine d'emprisonnement de trois ans au plus;
3° la peine d'emprisonnement d'un an au plus, par la peine d'emprisonnement de trois ans au plus;
4° la peine d'emprisonnement de trois ans au plus, par la peine d'emprisonnement de cinq ans au plus;
5° la peine d'emprisonnement de cinq ans au plus, par la réclusion de cinq ans à dix ans;
6° la réclusion de cinq ans à dix ans, par la réclusion de dix ans à quinze ans;
7° la réclusion de dix ans à quinze ans, par la réclusion de quinze ans a vingt ans;
8° la réclusion de dix ans a vingt ans par la réclusion de quinze ans à vingt ans;
9° la réclusion de quinze ans à vingt ans, par la réclusion de vingt ans à trente ans;
10° la réclusion de vingt ans à trente ans, par la réclusion à perpétuité.
§ 2. Les infractions terroristes visées à l'article 137, § 3, seront punies de :
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Belgique
1° dans le cas visé au 6°, l'emprisonnement de trois mois à cinq ans lorsque la menace porte sur une infraction
punissable d'une peine correctionnelle, et la réclusion de cinq ans à dix ans lorsque la menace porte sur une
infraction punissable d'une peine criminelle;
2° la réclusion de quinze ans à vingt ans dans les cas visés aux 1°, 2° et 5°;
3° la réclusion à perpétuité dans les cas visés aux 3° et 4°.
Art. 139. Constitue un groupe terroriste l'association structurée de plus de deux personnes, établie dans le
temps, et qui agit de façon concertée en vue de commettre des infractions terroristes visées à l'article 137.
Une organisation dont l'objet réel est exclusivement d'ordre politique, syndical, philanthropique, philosophique ou
religieux ou qui poursuit exclusivement tout autre but légitime ne peut, en tant que telle, être considérée comme
un groupe terroriste au sens de l'alinéa 1er
Art. 140. § 1er. Toute personne qui participe à une activité d'un groupe terroriste, y compris par la fourniture
euros.
§ 2. Tout dirigeant du groupe terroriste est passible de la réclusion de quinze ans à vingt ans et d'une amende de
mille euros à deux cent mille euros.
Art. 141. Toute personne qui, hors les cas prévus à l'article 140, fournit des moyens matériels, y compris une
de cinq ans à dix ans et d'une amende de cent euros à cinq mille euros.
Art. 141bis. Le présent titre ne s'applique pas aux activités des forces armées en période de conflit armé, tels
que définis et régis par le droit international humanitaire, ni aux activités menées par les forces armées d'un Etat
dans l'exercice de leurs fonctions officielles, pour autant qu'elles soient régies par d'autres règles de droit international.
Art. 141ter. Aucune disposition du présent Titre ne peut être interprétée comme visant à réduire ou à entraver
des droits ou libertés fondamentales tels que le droit de grève, la liberté de réunion, d'association ou d'expression, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'y affilier pour la défense de ses intérêts, et
le droit de manifester qui s'y rattache, et tels que consacrés notamment par les articles 8 à 11 de la Convention
européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Votre propre cadre légal est-il basé sur une loi contre le blanchiment de l’argent ou est-il spécifique au financement du
terrorisme ?
La répression du financement du terrorisme repose à la fois sur une infraction de terrorisme, qui est spécifique
(voir question II. 3 ci-dessus) et qui incrimine notamment le financement du terrorisme, et sur une incrimination,
moins récente, de blanchiment d’argent.
L’infraction de blanchiment d’argent a été introduite dans le Code pénal belge par la loi du 17 juillet 1990, modifiée par les lois du 7 avril 1995, 23 janvier 2003, 10 août 2005 et 10 mai 2007.
Le volet répressif du blanchiment d’argent est complété par un volet préventif mis en place par la loi du 11 janvier
1993 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ; ce volet
préventif a été étendu, par la loi du 12 janvier 2004, à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins
du financement du terrorisme.
Existe-t-il des organismes chargés spécifiquement de la lutte contre le financement du terrorisme ? Y a t il une unité
de renseignements financiers déjà mise en place pour la récolte et l’analyse des activités ou transactions suspectes ?
Cette unité a-t-elle compétence pour les cas de financement du terrorisme ? Existe-t-il des juridictions spécialisées
compétentes ?
Au niveau de la collecte des informations, au-delà des compétences classiques des services de renseignements
(Sûreté de l’Etat et Service général du renseignement) et des pouvoirs de police proactive de la police fédérale, il
y a lieu de mentionner l’Organe de Coordination pour l’Analyse de la Menace (OCAM)
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Belgique
La loi du 10 juillet 2006 relative à l’analyse de la menace charge l’OCAM de l’analyse de la menace en matière
de terrorisme et d’extrémisme : elle prévoit que les services d’appui sont tenus de communiquer à l’OCAM toutes
les informations pertinentes et doivent également détacher des experts. Ces services d’appui sont les services
de renseignement et de sécurité, les services de police, le SPF Finances (l’Administration des Douanes et des
Accises), le SPF Intérieur (l’Office des Etrangers), le SPF Mobilité et Transports et le SPF Affaires étrangères.
L’OCAM est placé sous l’autorité conjointe des Ministres de la Justice et de l’Intérieur. Tant l’OCAM que les
services d’appui sont soumis aux compétences de contrôle du Comité permanent de Contrôle des Services de
Police et du Comité permanent de Contrôle des Services de Renseignement et de Sécurité.
Pour ce qui concerne l’enquête préliminaire, les lois des 22 décembre 1998 et 21 juin 2001 ont créé le parquet
fédéral par le biais des articles 144bis à 144sexies et 148, al. 1 du Code judiciaire. Compétent pour l’ensemble
du territoire du Royaume, il est dirigé par un procureur fédéral, assisté d’un maximum de 18 magistrats fédéraux,
sans compter la possibilité exceptionnelle de détacher auprès du parquet fédéral des magistrats des parquets
généraux et des parquets de première instance, voire même d’être, au sein même de leur propre parquet, délégués dans ces missions.
Le parquet fédéral exerce l’action publique, à savoir la recherche des infractions, des auteurs et des preuves des
infractions de terrorisme : le terrorisme y est défini de manière particulière puisqu’il s’agit « des infractions commises avec usage de violence à l'encontre de personnes ou d'intérêts matériels, pour des motifs idéologiques ou
politiques, dans le but d'atteindre ses objectifs par la terreur, l'intimidation ou les menaces »
La recherche des auteurs et des preuves des infractions de terrorisme est confiée à des magistrats spécialisés
pour la phase de l’instruction préparatoire : un ou plusieurs juges d’instruction spécialisés en matière de terrorisme sont désignés dans chaque ressort de cour d’appel par le premier président, parmi les juges d’instruction
disposant d’une expérience utile pour l’instruction de ces infractions, sur l’avis du procureur fédéral ; ces magistrats, ils sont au nombre de 13, ont pour mission de traiter prioritairement les dossiers de terrorisme (art. 79, al. 2
du Code judiciaire). Parmi ces juges d’instruction, le plus ancien est désigné par le premier président de la cour
d’appel de Bruxelles en qualité de doyen ; à ce titre, c’est lui qui est saisi exclusivement par le procureur fédéral
des affaires de terrorisme ; il lui appartient alors d’attribuer les dossiers aux différents juges d’instruction spécialisés (art. 47duodecies du Code d’instruction criminelle).
Il n’y a pas de juridictions spécialisées pour le jugement des affaires de terrorisme ou de financement du terrorisme.
Sur la question de la collecte des renseignements financiers, c’est la CTIF (Cellule de traitement des informations financières) qui intervient pour les opérations liées au blanchiment de capitaux ; cette CTIF est dès lors
compétente pour les dossiers liés au terrorisme ou à son financement (voir la question I. ci-avant).
La prévention du financement du terrorisme
Les mesures préventives applicables à la lutte contre le blanchiment de l’argent (identification des clients, enregistrement des opérations, obligation de vigilance) s’appliquent-elles à la lutte contre le financement du terrorisme ?
Dès la loi de 12 janvier 2004 modifiant la loi du 11 janvier 1993 relative à la prévention de l'utilisation du système
financier aux fins du blanchiment de capitaux, la loi du 22 mars 1993 relative au statut et au contrôle des établissements de crédit, et la loi du 6 avril 1995 relative au statut des entreprises d'investissement et à leur contrôle,
aux intermédiaires financiers et conseillers en placements, les mots « de blanchiment de capitaux » sont remplacés par les mots « de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme ».
En Belgique, la prévention se compose entre autre d’une interdiction des paiements en espèces pour des biens
meubles, dont la valeur atteint ou excède la somme de 15.000 euro, et ceci, lorsque ces articles sont vendus par
des commerçants visés à l’article 1er du Code de commerce,
En outre, il y a une interdiction pour les établissements de crédit, les entreprises d’assurances et les entreprises
d’investissement, d’ouvrir des filiales, des succursales ou des bureaux de représentation dans les pays ou territoires non coopératifs selon le GAFI.
a. Si oui, la législation contre le blanchiment de l’argent est-elle conforme aux standards internationaux ?
Oui, il n’y a pas de différences notables.
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Belgique
b. Si non, existe-t-il des mesures préventives qui s’appliquent en matière de financement du terrorisme ?
Non applicable.
c. Ces dispositions s’appliquent-elles uniquement aux banques ou également aux autres institutions financières
non bancaires, ou encore aux sociétés commerciales et aux organisations à but non lucratif?
Introduction
Le nombre d’organismes et de personnes physiques assujettis à l’obligation de participer à la prévention du
blanchiment va croissant : ainsi, la loi du 10 août 1998 a inséré l’obligation pour les professions de notaire, huissier de justice et réviseur d’entreprises; cette liste a encore été complétée par des lois subséquentes pour désigner les experts-comptables, les conseils fiscaux, les comptables agréés, les comptables fiscalistes et les exploitants de casinos. La liste est loin d’être close : ainsi, la directive du Parlement européen et du Conseil du 4 décembre 2001 concernent l’élargissement de l’interdiction du blanchiment en vue de couvrir non seulement le
trafic de drogue mais encore tous les délits sérieux et, notamment, la fraude au budget communautaire, la criminalité organisée ou l’assistance financière au terrorisme international. Dès 2004 les dispositions de la loi sont
également applicables aux avocats. L’arrêté royal du 25 février 2007 a ajouté les courtiers en services bancaires
et d'investissement à la liste des organismes soumis à la loi.
Les institutions financières et autres professions visées à l’article 2 de la loi
Sont énumérées : la Banque nationale de Belgique, La Poste, la Caisse des dépôts et consignations, les établissements de crédit établis en Belgique, les succursales en Belgique des établissements de crédit étrangers, en ce
compris ceux qui relèvent du droit d’un autre Etat membre de l’Union européenne, les bureaux de change établis
en Belgique, les succursales en Belgique de bureaux de change étrangers, en ce compris ceux qui relèvent du
droit d’un autre Etat membre de l’Union européenne, les entreprises d’investissement établies en Belgique qui
ont obtenu un agrément en qualité de société de bourse, de société de courtage en instruments financiers, de
société de gestion de fortune ou de société de placement d’ordres et instruments financiers, les sociétés de
conseil en placement établies en Belgique, les entreprises hypothécaires, les personnes physiques ou morales
qui fournissent du crédit à la consommation ainsi que celles qui émettent ou gèrent des cartes de crédit, les
entreprises de location financement et, enfin, les entreprises d’assurances établies en Belgique et habilitées à
exercer l’activité d’assurance-vie, y compris les succursales en Belgique d’entreprises d’assurance-vie établies à
l’étranger.
Ces organismes et personnes sont tenus de déclarer à la CTIF, toutes opérations dont ils savent ou soupçonnent qu’elles sont liées au blanchiment de capitaux ou financement du terrorisme selon l’article 3 de la loi du 11
janvier 1993 (qui contient une liste énumérative d’infractions graves). Il n’appartient pas à l’organisme ou à la
personne de déterminer l’infraction à la base des capitaux. Un simple soupçon est suffisant. En effet, il suffit que
le professionnel ne puisse exclure que l’opération dont il a connaissance soit liée à du blanchiment de capitaux.
Les personnes visées à l’article 2bis, 1° à 4° de la loi
Sont visés : les notaires, les huissiers de justice, les réviseurs d’entreprises, les experts-comptables externes et
les comptables et conseils fiscaux indépendants. Sur la base de l’article 14bis §1, les personnes susmentionnées doivent immédiatement informer la CTIF des faits qu’elles savent liés au blanchiment de capitaux ou qui
sont susceptibles de constituer la preuve d’un blanchiment de capitaux.
Les casinos sont visés à l’article 2bis 5° de la loi
En vertu de l’article 14bis, § 2, les casinos sont soumis à la même obligation que les organismes et personnes
visés à l’article 2 d’informer la CTIF, sur la base d’un soupçon « simple », lorsqu’ils savent ou soupçonnent
qu’une opération est liée au blanchiment de capitaux ou financement du terrorisme. De plus, les casinos ont
l’obligation de déclarer à la CTIF une série d’opérations dont la liste est établie par le Roi sur avis de la Cellule.
Application de la loi par les commerçants en diamants
Depuis le début de 2004, la loi du 11 janvier 1993 prévoit que les autorités de contrôle ou de tutelle ou les autorités disciplinaires doivent éclaircir les modalités d’application d’une série d’obligations de la loi antiblanchiment.
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Belgique
Un règlement du 22 octobre 2006 approuvé par arrêté royal contient une description précise des obligations qui
incombent aux commerçants en diamants.
Ce règlement traite principalement de divers aspects de l’identification de la clientèle, y compris de l’identification
à distance et de l’identification des bénéficiaires finaux, de la politique d’acceptation du client et des obligations
relatives à l’organisation interne. Conformément à la loi du 11 janvier 1993, ces obligations seront modulées en
fonction du risque que présente le client, la relation d’affaires ou l’opération. Le contrôle du respect du règlement
est effectué par la Direction Générale Contrôle et Médiation du SPF Economie, PME, Classes moyennes et
Energie.
Elargissement du champ d’application de la loi aux géomètres-experts
La réglementation relative aux règles de déontologie du géomètre-expert a été entièrement révisée par l’arrêté
royal du 15 décembre 2005. Dorénavant, un géomètre-expert peut exercer des activités réglementées d'agent
immobilier à condition d’en informer au préalable le conseil fédéral des géomètres-experts. Afin d’éviter toute
distinction entre les agents immobiliers et les géomètres-experts qui veulent exercer les mêmes activités, le
champ d’application de la loi du 11 janvier 1993 a été étendu à cette dernière catégorie. Ces derniers devront
dès lors informer la Cellule des faits et des opérations auxquels ils sont confrontés et pour lesquels ils soupçonnent qu’ils sont liés à du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme.
Le contrôle du respect des articles 4 à 19 de la loi antiblanchiment est effectué par le conseil fédéral précité et
par le conseil fédéral d’appel. Par ailleurs, les géomètres-experts qui veulent exercer des activités d’agents
immobiliers seront soumis à la même contribution aux frais de fonctionnement de la Cellule que les agents immobiliers. Cette contribution sera perçue par le conseil fédéral.
Elargissement du champ d’application de la loi aux sociétés de gestion d'organismes de placement collectif et à leurs succursales
Les sociétés de gestion d'organismes de placement collectif sont nées de la loi du 20 juillet 2004 relative à certaines formes de gestion collective de portefeuilles d'investissement. Il s’agit d’une nouvelle catégorie d'organismes financiers autorisée à commercialiser des titres d'organismes de placement collectif ainsi qu'à prester des
services de gestion de portefeuilles d'investissement et de conseil en placement. Un arrêté royal du 1er mai 2006
étend le champ d’application de la loi du 11 janvier 1993 à ces sociétés de gestion ainsi qu’aux succursales en
Belgique de sociétés de gestion d'organismes de placement collectif relevant du droit d'un autre Etat membre.
L’article 2 de la loi a été adapté dans ce sens.
En outre, ces sociétés de gestion, comme toutes les autres institutions financières, sont soumises à l’obligation
de contribuer aux frais de fonctionnement de la Cellule.
Les avocats
Par l’effet de la loi du 12 janvier 2004, les dispositions de la loi sont également applicables aux avocats.
Les avocats qui constatent des faits qu'ils savent ou soupçonnent être liés au blanchiment de capitaux ou au
financement du terrorisme sont tenus d'en informer immédiatement le bâtonnier de l'Ordre dont ils relèvent.
Toutefois, les avocats ne transmettent pas ces informations si celles-ci ont été reçues d'un de leurs clients ou
obtenues sur un de leurs clients lors de l'évaluation de la situation juridique de ce client ou dans l'exercice de leur
mission de défense ou de représentation de ce client dans une procédure judiciaire ou concernant une telle
procédure, y compris dans le cadre de conseils relatifs à la manière d'engager ou d'éviter une procédure, que
ces informations soient reçues ou obtenues avant, pendant ou après cette procédure.
Le secret bancaire permet-il de révéler les informations relatives au financement du terrorisme ?
Introduction
La notification de certaines transactions peut impliquer une violation de l’obligation de réserve, notamment le
secret bancaire ou le secret professionnel pour les personnes et institutions énumérées.
L’article 20 de la loi du 11 janvier 1993 (inséré par une loi de 2004) tient compte des tensions entre le secret
bancaire et les obligations qui découlent de la loi. Aucune action civile, pénale ou disciplinaire ne peut être inten-
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Belgique
tée ni aucune sanction professionnelle prononcée contre les organismes ou les personnes visés qui ont procédé
de bonne foi à une information conformément à la loi.
Discussion
La protection prévue par l’article 20 s’applique aux personnes physiques et aux institutions énumérées, mais
aussi à leurs employés et représentants, quelles que soient les informations communiquées spontanément.
Il faut insister que la garantie ne s’applique que si les informations sont transmises de bonne foi.
L’article 20 exclut les actions civiles, pénales et également les actions disciplinaires.
En droit belge, la garantie d’exclusion des actions civiles est la plus importante pour les institutions financières.
En Belgique, le secret bancaire n’est pas protégé par une incrimination pénale. Donc, stricto sensu, le secret
bancaire n’existe pas en Belgique. Il n’y a qu’une obligation civile de discrétion.
Même si il n’est pas possible d’entamer de poursuites pénales pour violation de l’obligation de discrétion, il n’est
évidemment pas exclu qu’une poursuite soit engagée sur base d’une violation du secret professionnel, mais, en
toute hypothèse, la protection prévue par l’article 20 joue aussi contre des actions pénales !
Des instructions, circulaires ou lignes directrices sont-elles communiquées aux institutions financières en ce qui
concerne le traitement des activités ou transactions suspectes?
La Commission Bancaire et Financière (CBF) est un établissement public dont la mission est de contrôler les
appels publics à l’épargne, d’exercer la tutelle des autorités des marchés financiers, de contrôler les entreprises
de caractère financier telles que les banques et autres établissements de crédit et intermédiaires financiers, les
fonds communs de placements, les sociétés à portefeuille, et de siéger dans certains organismes, notamment à
la Commission des normes comptables. En 2003, la mission de la CBF a été étendue aux entreprises d'assurances et son nom est, dès lors, devenu "Commission Bancaire, Financière et des Assurances" (CBFA).
La CBFA dispose d'un pouvoir général d'information et d'investigation destiné à vérifier si une opération ou une
activité est concernée par sa mission; dans ce but, elle peut requérir des intéressés toute information nécessaire,
et elle peut procéder ou faire procéder - mais non pas perquisitionner - dans les livres et documents des intéressés, à des vérifications de l'exactitude des informations qui lui ont été communiquées.
En date du 12 juillet 2005, la Commission Bancaire, Financière et des Assurances (CBFA) a abrogé et remplacé
diverses circulaires par une version coordonnée de la circulaire de la Commission bancaire, financière et des
assurances relative aux devoirs de diligence au sujet de la clientèle et à la prévention de l’utilisation du système
financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme.
La nouvelle circulaire vise à intégrer les récentes évolutions de la matière de la prévention de l’utilisation du
système financier aux fins de blanchiment observées tant au niveau national qu’international.
La circulaire précise notamment ce qu’il y a lieu de faire en présence de la contradiction entre l’obligation pour
une entreprise d’assurance-vie de mettre fin à une relation d’affaires lorsque les devoirs légaux de vigilance (voy.
l’article 4 de la loi du 11 janvier 1993) ne peuvent être accomplis et les dispositions de l’article 30 de la loi du 25
juin 1992 sur le contrat d’assurance terrestre qui interdisent les résiliations des contrats d’assurance-vie par de
telles entreprises. La commission estime que la loi du 11 janvier 2003 doit l’emporter (interdiction de maintenir la
relation d’affaires) en raison de son caractère d’ordre public (contrairement à la loi du 25 juin 1992 dont les dispositions sont impératives) et en raison du fait que les dispositions de l’article 4, § 3 de la loi du 11 janvier 2003
(qui résultent de la loi du 12 janvier 2004) sont postérieures à l’article 30 de la loi du 25 juin 1992.
La circulaire contient également des recommandations sur l’identification à distance des clients personnes physiques, notamment par le biais d’une carte d’identité électronique ou d’un certificat qualifié d’identification au
sens de la directive européenne relative à la signature électronique.
Quant aux cas particuliers des notaires, huissiers et avocats, les recommandations de la CBFA précisaient antérieurement que leurs obligations personnelles relatives à l’identification des clients, étaient de nature à dispenser
les organismes visés par le règlement précité (approuvé par arrêté royal) d’identifier et de vérifier l’identité des
personnes pour lesquelles les notaires, huissiers et avocats agissent. La dispense est maintenue mais la nou-
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Belgique
velle circulaire précise désormais que la dispense ne peut trouver à s’appliquer lorsqu’il existe des soupçons de
blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme.
En matière de virements et de transferts de fonds, l’article 4, § 5 de la loi du 11 janvier 1993 transpose la Recommandation spéciale VII du GAFI sur le financement du terrorisme. Un règlement européen (directement
applicable) est toutefois actuellement en cours d’élaboration en vue de fixer de manière uniforme dans toute
l’Union européenne les modalités d’application de cette Recommandation spéciale du GAFI. La nouvelle circulaire précise, dans l’attente de l’adoption de ce nouveau règlement européen, un certain nombre de lignes de
conduite en vue de se conformer aux obligations précisées par l’article 4, § 5 de la loi
Sous quelles conditions les institutions financières (ou leur personnel) peuvent-ils être tenus responsables (administrativement ou civilement, ou le cas échéant pénalement) d’omission intentionnelle ou de négligence?
Généralités
Aucune action civile, pénale ou disciplinaire ne peut être intentée ni aucune sanction professionnelle prononcée
contre les organismes ou les personnes visés par la loi, leurs employés ou leurs représentants et le bâtonnier,
qui ont procédé de bonne foi à une information, conformément aux articles.
Sanctions par les autorités de contrôle
Les autorités de contrôle ou de tutelle ou les autorités disciplinaires des organismes et des personnes visés par
la loi qui constatent des faits susceptibles de constituer la preuve d’un blanchiment de capitaux sont tenues d’en
informer la Cellule de traitement des informations financières.
Par dérogation aux dispositions légales et réglementaires régissant leur secret professionnel, les autorités chargées du contrôle des marchés financiers lorsqu’elles constatent des faits susceptibles de constituer la preuve
d’un blanchiment de capitaux ou d’un financement du terrorisme, en informent la Cellule de traitement des informations financières.
Les autorités de contrôle des organismes et personnes visés par la loi fixent, par voie de règlement soumis à
l'approbation du Roi, les modalités des obligations prévues au chapitre II de la loi.
Si ces autorités de contrôle restent en défaut d'établir le règlement visé à l'alinéa précèdent ou de le modifier
dans l'avenir, le Roi est habilité à prendre Lui-même ce règlement ou à le modifier
Sans préjudice des mesures définies par d’autres lois ou d’autres règlements, l’autorité de contrôle ou de tutelle
ou l’autorité disciplinaire compétente peut, en cas de non-respect, par les organismes ou personnes visés par la
loi qui y sont soumis, des dispositions ou des arrêtés pris pour leur exécution :
1° procéder à la publication, suivant les modalités qu’elle détermine, des décisions et mesures qu’elle prend;
2° infliger une amende administrative dont le montant ne peut être inférieur à 10.000 euro et ne peut excéder 50
millions de euro, après avoir entendu les organismes ou les personnes dans leur défense ou du moins les avoir
dûment convoqués; l’amende est perçue au profit du Trésor par l’administration de la T.V.A., enregistrement et
domaines.
La Cellule est informée par l’autorité compétente des sanctions définitives prononcées en application de l’alinéa
1e.
Ces sanctions peuvent être prononcées par le Ministre des Finances à l’égard des organismes ou des personnes
visés par la loi qui ne sont soumis à aucune autorité de contrôle ou de tutelle ni à aucune autorité disciplinaire.
Les infractions au principe que le prix de vente par un commerçant d'un article dont la valeur atteint ou excède
15.000 euro ne peut être acquitté en espèces, sont punies d’une amende de 250 à 225.000 euro. Cette amende
ne peut néanmoins pas excéder 10% des sommes indûment réglées en espèces.
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Belgique
Est-ce que les mesures contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme sont correctement appliquées,
notamment en ce qui concerne l’obligation de diligence et d’identification du client (des problèmes liés aux adresses
formelles existantes, aux cartes d’identité, à la protection de la sphère privée des clients, etc. peuvent-ils affecter la
mise en place de telles mesures) ?
Application correcte
En général, selon ce qui est rapporté, il y a une bonne coopération entre les institutions financières, les notaires,
les diamantaires, … et la CTIF, la police et la justice.
Dans le respect des obligations prévues par la loi du 11 janvier 1993, les plus grandes banques de Belgique
(Fortis, Dexia et ING) ont bloqué 200.000 comptes en banque – pour un ensemble de millions d’euro – en raison
d’absence d’une copie de la carte d’identité du titulaire. Il s’agit probablement de personnes qui ont déménagé,
résident à l’étranger, qui n’ont pas l’administration de leurs comptes en banque, ou de personnes qui ne sont pas
attentives.
Privacy
La Commission de la Protection de la vie privée est intervenue lorsque, pour pouvoir respecter leurs obligations,
des personnes physiques et les institutions visées par la loi du 11 janvier 1993 ont demandé l’accès aux informations du Registre national.
La loi du 11 janvier 1993 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de
capitaux et du financement du terrorisme, impose notamment aux banques, sociétés de bourse et entreprises de
location financement un certain nombre d’obligations qui doivent contribuer à éviter que le système financier soit
abusé aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. Ainsi, on attend d’elles :
- qu’elles identifient leurs clients (articles 4 – 6bis) ;
- que, lorsqu’elles savent ou soupçonnent que des opérations sont liées au blanchiment de capitaux ou au financement du terrorisme, elles en informent les autorités chargées de la lutte contre ces pratiques (article 11 et
suivants).
La lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme est une tâche d’intérêt général à laquelle les demandeurs contribuent dans une certaine mesure.
L’article 4 de la loi du 11 janvier 1993 oblige les demandeurs à identifier leurs clients et à en vérifier
identité lorsque :
« 1° ils nouent des relations d'affaires qui feront d'eux des clients habituels ;
2° le client souhaite réaliser :
a) une opération dont le montant atteint ou excède 10 000 EUR, qu'elle soit effectuée en une seule ou en plusieurs opérations entre lesquelles semble exister un lien ; ou
b) une opération, même si le montant est inférieur à 10 000 EUR, dès qu'il y a soupçon de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme ; ou
c) un transfert de fonds visé à l'article 139bis de la loi du 6 avril 1995 relative au statut des entreprises et à leur
contrôle, aux intermédiaires et conseillers en placements ;
3° ils ont des doutes quant à la véracité ou à l'exactitude des données d'identification au sujet d'un client existant. »
La Commission a considéré que le législateur a défini dans ce même article la manière dont les demandeurs
doivent vérifier l’identité dans de tels cas, à savoir « au moyen d'un document probant, dont il est pris copie, sur
support papier ou électronique » et a stipulé que la vérification porte sur « le nom, le prénom et l’adresse ».
Ces données se trouvent sur la carte d’identité, qu’il faille ou non (selon le type) les lire via un lecteur de cartes
électroniques. Par conséquent, on ne comprend pas ce qui peut encore être attendu des demandeurs : la loi
n’exige pas que les demandeurs entreprennent des recherches ni contrôlent ces données en consultant le Registre national. Les demandeurs ont rempli leur mission légale lorsqu’ils vérifient ces données et en prennent une
copie (ce qui se produit généralement en prenant une photocopie) et agissent ensuite selon les exigences de la
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Belgique
loi du 11 janvier 1993, en particulier en remplissant le devoir de diligence et l’obligation de déclaration. Le législateur n’exige pas que les demandeurs entreprennent des démarches actives pour vérifier les données d’identité
figurant sur les documents probants présentés en consultant le Registre national.
C’est en fonction de cette motivation que la Commission a refusé d’accorder l’accès aux informations du Registre
national ainsi que l’utilisation du numéro d’identification du Registre national aux banques, sociétés de bourse et
entreprises de location-financement qui sollicitaient cet accès.
Certains décideurs politiques et gouvernements débattent actuellement de la nécessité d’adopter, en ce qui concerne
la prévention du financement du terrorisme, une approche normative ou une approche fondée sur la gestion des
risques. En général, la première se base sur l’application générale des mesures et de la réglementation, quand la
deuxième autorise plus de différenciation et se concentre sur les secteurs à risques. Y a-t-il des mesures en place ou
un débat dans votre pays autour de cette question relative aux deux approches?
La Belgique a choisi d’assujettir les secteurs à risques – qui sont susceptibles d’être utilisés pour le financement
du terrorisme – à une obligation d’information. Il n’y a donc pas une obligation d’information générale puisque
cette obligation ne s’adresse qu’à certains secteurs énumérés.
Le nombre d’organismes et de personnes physiques assujettis à l’obligation de participer à la prévention du
blanchiment va croissant : ainsi, la loi du 10 août 1998 a inséré l’obligation pour les professions de notaire, huissier de justice et réviseur d’entreprises; cette liste a encore été complétée par des lois subséquentes pour désigner les experts-comptables, les conseillers fiscaux, les comptables agréés, les comptables fiscalistes et les
exploitants de casinos. La liste est loin d’être close : ainsi, la directive du Parlement européen et du Conseil du 4
décembre 2001 concernent l’élargissement de l’interdiction du blanchiment en vue de couvrir non seulement le
trafic de drogue mais encore tous les délits sérieux et, notamment, la fraude au budget communautaire, la criminalité organisée ou l’assistance financière au terrorisme international. Depuis 2004 les dispositions de la loi sont
également applicables aux avocats. L’arrêté royal de 25 février 2007 a ajouté les courtiers en services bancaires
et d'investissement à la liste des organismes soumis à la loi.
Pouvez-vous faire état de pratiques ou de difficultés particulières relatives à « l’approche basée sur le risque »?
La Belgique a choisi d’assujettir les secteurs à risques – qui sont susceptibles d’être utilisés pour le financement
du terrorisme – à une obligation d’information. Il n’y a donc pas une obligation d’information générale puisque
cette obligation ne s’adresse qu’à certains secteurs énumérés.
En général, selon les sources d’informations, il y a une bonne coopération entre les institutions financières, les
notaires, les diamantaires, … et la CTIF, la police et la justice.
Y a-t-il des mesures légales concernant les systèmes parallèles de transfert, tels que hawala, hundi, fei chien, padala,
réseaux d’échange du marché noir ?
Les systèmes informels de transferts de fonds offrent des services de transferts rapides et internationaux. Ils
présentent souvent des liens étroits avec une zone géographique spécifique et sont désignés par une terminologie particulière. Hawala, hundi, fei chien et padala en sont des exemples. Ils correspondent à des circuits « bancaires » clandestins dans lesquels les transactions se règlent par compensation. Ainsi, des fonds sont transférés
à l’étranger où leur contrepartie est récupérée auprès d’un correspondant appartenant au réseau. Ces systèmes
présentent de nombreux avantages : ils sont rapides, proposent des tarifs avantageux et offrent une grande
discrétion, ce qui rend ces services attrayants tant pour un usage légitime que pour un usage illicite. Ces dernières années, il est apparu que les systèmes informels de transferts de fonds jouaient un rôle important dans le
financement international du terrorisme. Le recours à ces systèmes constituerait une méthode privilégiée permettant aux terroristes de déplacer des fonds. La détection de l’utilisation de ces systèmes souterrains est, par définition, particulièrement difficile. Dans ce contexte, et comme l’illustre l’exemple présenté, le rôle joué dans la
détection par les organismes et personnes déclarants revêt une grande importance.
GAFI – Groupe d’Action Financière
Au niveau de la communauté internationale, le Groupe d’action financière a attiré l’attention sur ce phénomène
en adoptant la recommandation spéciale n°9 sur la remise alternative de fonds.
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Belgique
La Belgique a été soumise à une évaluation en 2005 et les résultats ont confirmé que les lois belges sont
conformes aux recommandations.
Loi du 6 avril 1995
La loi du 6 avril 1995 relative au statut et au contrôle des entreprises d'investissement stipule que le service de
transfert de crédit est réservé à la Banque nationale de Belgique, la Poste, les établissements de crédit établis
en Belgique, les entreprises d’investissement établies en Belgique et les bureaux de change.
Article 139bis: sont seuls habilités à fournir et à offrir au public à titre professionnel en Belgique, moyennant
rémunération, des services de transferts de fonds :
1° la Banque nationale de Belgique, l'Institut de Réescompte et de Garantie et la Poste;
2° les établissements de crédit opérant en Belgique en vertu de la loi du 22 mars 1993 relative au statut et au
contrôle des établissements de crédit;
3° les entreprises d'investissement belges;
4° les entreprises d'investissement étrangères opérant en Belgique en vertu du livre II, titres III et IV;
5° les personnes enregistrées en vertu de l'article 139.
Pour l'application de la présente disposition, il y a lieu d'entendre par services de transferts de fonds, la prestation de services consistant pour un intermédiaire à transférer, sur les instructions de son client, uns somme
d'argent à un bénéficiaire désigné par ce client, à l'exclusion des services d'émission, de gestion ou de distribution de cartes utilisées comme moyen de paiement, quelle que soit leur forme.
Les contrôles de la CBFA ont mené à deux déclarations chez le Procureur du Roi, qui ont conduit à la fermeture
d’un bureau de change et à l’enregistrement obligatoire d’un autre bureau de change.
Loi du 11 janvier 1993
La loi du 11 janvier 1993, relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de
capitaux et du financement du terrorisme, a inséré un mécanisme de détection, par l’obligation de déclarer toutes
opérations dont les personnes concernées savent ou soupçonnent qu’elles sont liées au blanchiment de capitaux
ou financement du terrorisme.
L’application de cette loi est contrôlée par la CTIF.
La Cellule n’a rencontré aucun dossier dans lequel des blanchisseurs ont utilisé le système hawala dans le cadre
d’opérations de blanchiment liées au terrorisme. La Cellule a uniquement constaté qu’une banque intervenant
dans un des dossiers transmis est connue de la Sûreté de l’Etat pour avoir collaboré avec une autre banque
dans le cadre de transferts de fonds effectués via le système hawala. Le dossier en question est banalisé cidessous :
Déclaration de la banque
La Cellule a reçu une déclaration concernant un ressortissant africain, résidant en Afrique, en compte auprès
d’une banque en Belgique. Ce compte a été crédité par d’importants transferts en provenance de sociétés sises
notamment en Europe occidentale. Peu de temps après, le client a donné l’ordre de transférer un montant important en faveur d’une société au Moyen-Orient, en compte auprès d’une banque située dans cette région.
D’après les renseignements policiers recueillis par la Cellule, il apparaît que la banque destinataire des fonds,
située au Moyen-Orient, est suspectée d’entretenir des liens financiers avec un groupe terroriste. Selon la Sûreté
de l’Etat, cette banque aurait collaboré avec une autre banque dans le cadre de transferts de fonds effectués via
le système hawala. Cette dernière banque est soupçonnée d’avoir des liens avec une organisation liée à un
groupe terroriste. De l’analyse de la Cellule, il apparaît que le compte du ressortissant africain, sans lien connu
avec la Belgique, a servi de compte de passage à d’importants transferts en provenance notamment d’une société européenne, active dans le commerce de produits chimiques, et à destination d’une société au Moyen-Orient.
Il n’existe aucune justification apparente à effectuer ces opérations via un compte en Belgique.
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Belgique
Sur la base de ces éléments, la Cellule a décidé de transmettre ce dossier pour blanchiment de capitaux en lien
avec le terrorisme.
Banque Mondiale
La Belgique collabore avec la Banque Mondiale en transmettant les informations demandées ; citons l’exemple
d’une investigation sur des flux monétaires entre les ouvriers et les employés et les pays en voie de développement.
Banque nationale de Belgique
La Banque nationale de Belgique rassemble des informations sur les transmissions des ressources (exécuté par
les institutions financières reconnu) de migrants.
Dans quelle mesure le secteur privé collabore-t-il avec les services de lutte ?
Cfr. la réponse sur Question III. 1 c. 1.1 jusqu’à 1.8
Dans quelle mesure votre pays a-t-il recours à la coopération internationale en matière de supervision des institutions
financières et au travers de quel service?
La dimension internationale des flux financiers liés au blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme
rend indispensable la coopération bilatérale et même multilatérale entre CRF. Le Groupe Egmont a permis de
mettre en place un climat de confiance entre CRF de par le monde, qui conditionne l’efficacité de l’échange de
données opérationnelles, vu leur nature particulièrement sensible
La Cellule peut échanger des informations avec des CRF étrangères dans le cadre d’une collaboration mutuelle,
sur la base de la réciprocité et moyennant des garanties de confidentialité des données échangées. A l’heure
actuelle, la Cellule collabore régulièrement avec les 68 organismes similaires étrangers suivants:
• AFIU (Austrian Financial Intelligence Unit, Autriche);
• AMLD (Anti Money Laundering Department, Croatie);
• AMLO (Anti-Money Laundering Office, Thaïlande);
• An Garda Síochána / Criminal Assets Bureau (Irlande);
• APML (Administration for the Prevention of Money Laundering, Serbie);
• AUSTRAC (Australian Transaction Reports and Analysis Centre, Australie);
• CANAFE / FINTRAC (Financial Transactions and Reports Analysis Centre of Canada / Centre d’analyse des
opérations et déclarations financières du Canada, Canada);
• CENTIF (Cellule Nationale de Traitement des Informations Financières, Sénégal);
• CFCI (Committee of Financial and Criminal Investigations, Grèce);
• COAF (Conselho de Controle de Atividades Financieras, Brésil);
• DGAIO-UIF (Dirección General Adjunta de Investigación de Operaciones-Unidad de Inteligencia Financiera,
Mexique);
• EFFI (Einheit für Finanzinformationen, Liechtenstein);
• FAU-MF (Financní analytický útvar, République tchèque);
• FCU (Financial Crime Unit, Île de Man);
• FIA (Financial Intelligence Agency, Bulgarie);
• FIAU (Financial Intelligence Analysis Unit, Malte);
• FIC (Financial Intelligence Centre, Afrique du Sud);
• FinCEN (Financial Crimes Enforcement Network, Etats-Unis);
• FIS (Joint Police and Customs Financial Intelligence Unit, Guernesey);
• FIU (Financial Intelligence Unit, Bahamas);
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Belgique
• FIU (Financial Intelligence Unit, Île Maurice);
• FIU (Financial Investigation Unit, Bermudes);
• FSFM (Federal Service for Financial Monitoring, Fédération de Russie);
• GFIU (Gibraltar Financial Intelligence Unit, Gibraltar);
• GIIF (Generalny Inspektor Informacij Finansowej, Pologne);
• Guardia di Finanza (Italie);
• IMPA (Money Laundering Prohibition Authority, Israël);
• IVE (Intendencia de Verificación Especial, Guatemala);
• JAFIO (Japan Financial Intelligence Office, Japon);
• JFCU (Joint Police and Customs Financial Intelligence Unit, Jersey);
• JFIU (Financial Investigations Narcotics Bureau, Hong Kong, Chine);
• KD (Kontroles dienests, Lettonie);
• KoFIU (Korea Financial Intelligence Unit, Corée du Sud);
• MASAK (Mali Suçlari Arastirma Kurulu, Turquie);
• MLCH (Keskusrikospoliisi / Rahanpesun selvittelykeskus, Finlande);
• MLPD (Mokesčiu policijos departamentas prie Lietuvos Respublikos Vidaus reikalu ministerijos, Lituanie);
• MOKAS (Unit for Combating Money Laundering, Chypre);
• Money Laundering Secretariat (SØK / Hvidvasksekretariatet, Danemark);
• MOT (Meldpunt Ongebruikelijke Transacties, Pays-Bas);
• MOT Aruba (Meldpunt Ongebruikelijke Transacties Aruba, Aruba);
• MOT N.A. (Meldpunt Ongebruikelijke Transacties Nederlandse Antillen, Antilles néerlandaises);
• MROS (Money Laundering Reporting Office-Switzerland, Bureau de communication en matière de blanchiment
d’argent, Suisse);
• NFIS (Finanspolisen, Suède);
• ØKOKRIM (Hvitvaskingsenheten, Norvège);
• ONPCSB (Oficiul National de Prevenire si Combateŕe a Spalarii Banilor, Roumanie);
• OMLP (Office for Money Laundering Prevention, Slovénie);
• ORFK Money Laundering Section (Országos Rendõr-Fõkapitányság-Pénzmosás Elleni Osztály Belügyminisztérium, Hongrie);
• PPATK (Pusat Pelaporan dan Analysis Transaksi Keuangan, Indonésie)
• RA (Rahapesu Andmeburoo, Estonie);
• Reporting Authority (Îles Vierges Britanniques);
• SCFM (State Committee for Financial Monitoring, Ukraine);
• SEPBLAC (Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, Espagne);
• Service antiblanchiment du parquet du tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Grand- Duché de Luxembourg);
• SIC (Special Investigation Commission, Liban);
• SICCFIN (Service d’Information et de Contrôle sur les Circuits Financiers, Monaco);
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Belgique
• SJFP (Spravodasjká Jednotka Finacnej Polície, Slovaquie);
• SOCA (Serious Organised Crime Agency, Royaume-Uni);
• STRO (Suspicious Transaction Reporting Office, Singapour);
• TRACFIN (Traitement du renseignement et de l’action contre les circuits financiers clandestins, France);
• UAF (Unidad de Análisis Financiero, Panama);
• UIAF (Unidad de Información y Análisis Financiero, Colombie);
• UIC (Ufficio Italiano dei Cambi, Italie);
• UIF (Unidad de Información Financiera, Argentine);
• UIF (Unidad de Inteligencia Financiera, Pérou);
• UIF (Unidade de Informação Financiera, Portugal);
• UNIF (Unidad de Inteligencia Financiera, Venezuela);
• UPB (Unitat de Prevenció del Blanqueig, Andorre);
• Zentralstelle für Verdachtanzeigen, FIU Deutschland (Allemagne).
La Cellule a reçu des délégations d’autorités étrangères, dont les CRF du Canada (26 – 27 janvier et 17 - 18
octobre 2006), des Pays-Bas (30 janvier 2006), d’Indonésie (10 février 2006), du Japon (16 mars 2006 et 28
juillet 2006), des Etats-Unis (14 mars 2006 et 17 août 2006), du Sénégal (27 - 28 mars 2006), de Chine (18 -28
avril 2004), de Guernesey (28 – 29 juin 2006), du Burundi (24 août 2006), du Maroc (20 et 21 septembre 2006),
du Royaume- Uni (20 octobre 2006), d’Autriche (23 octobre 2006), de Croatie (23 octobre 2006).
Des représentants de la Cellule ont visité des autorités étrangères, dont les CRF des Etats- Unis (6 - 11 janvier
2006 et 13 et 14 novembre 2006) et de France (2 octobre 2006).
Gel de fonds
Afin de renforcer la lutte contre le terrorisme, un arrêté royal du 28 décembre 2006 a pour but d’appliquer intégralement la recommandation spéciale III du GAFI en matière de gel des avoirs des terroristes en autorisant le
gel administratif
- pour les terroristes européens, c’est-à-dire des personnes et entités qui commettent ou tentent de commettre
des infractions terroristes, les facilitent ou y participent, signalées dans la liste à laquelle s'applique la Position
commune du Conseil 2001/931/PESC et non visées par le Règlement (CE) n° 2580/2001 (article 2 de l’arrêté
royal); et
- des personnes et entités qui commettent ou tentent de commettre des infractions terroristes, les facilitent ou y
participent, non visées par la Position commune 2001/931/PESC, par le Règlement (CE) n° 2580/2001 et par le
Règlement (CE) n° 881/2002, reprises dans la liste élaborée par le Comité ministériel du renseignement et de la
sécurité sur la base des évaluations de l'Organe de coordination pour l'analyse de la menace, après concertation
avec l'autorité judiciaire compétente et approuvée par le Conseil des Ministres.
Quelles sont les lois nationales existantes relatives aux saisies et gels des biens et fonds des terroristes ? S’agit-il de
lois administratives ou de lois à caractère pénal ?
28 DECEMBRE 2006. — Arrêté royal relatif aux mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le financement du terrorisme
Sont gelés les fonds et les ressources économiques des personnes et entités qui commettent ou tentent de
commettre des infractions terroristes, les facilitent ou y participent
- signalées dans la liste à laquelle s’applique la Position commune du Conseil 2001/931/PESC et non visées par
le Règlement (CE) n° 2580/2001
- non visées par la Position commune 2001/931/PESC, par le Règlement (CE) n° 2580/2001 et par le Règlement
(CE) n°881/2002, et reprises dans la liste en annexe, élaborée par le Comité ministériel du renseignement et de
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la sécurité sur base des évaluations de l’Organe de coordination pour l’analyse de la menace, après concertation
avec l’autorité judiciaire compétente et approuvée par le Conseil des Ministres.
Les gels de fonds ne sont pas absolus.
Le ministre des Finances, par l’Administration de la Trésorerie du SPF Finances, peut autoriser le déblocage ou
la mise à disposition de certains fonds ou ressources économiques gelés, après avoir établi que les fonds ou les
ressources économiques concernés sont : nécessaires à des dépenses de base, y compris celles qui sont
consacrées à des vivres, des loyers ou des remboursements de prêts hypothécaires, des médicaments et des
frais médicaux, des impôts, des primes d’assurance et des services collectifs; destinés exclusivement au paiement d’honoraires professionnels raisonnables et au remboursement de dépenses correspondant à des services
juridiques; destinés exclusivement au paiement de charges ou frais correspondant à la garde ou à la gestion
courantes de fonds ou de ressources économiques gelés ou nécessaires pour des dépenses extraordinaires.
1bis S’agit-il de lois administratives ou de lois à caractère pénal ?
Il s’agit d’interventions administrative et préventive.
Le but de ces sanctions financières n’est pas de réagir sur la violation d’une norme juridique. En fait, elles ont un
but préventif et non répressif. Être frappé par une telle sanction n’implique pas que cette personne physique ou
cette organisation est poursuivie pénalement ni que l’organisation est interdite.
Les sanctions pénales ne peuvent être prononcées que par le pouvoir judiciaire.
Quels sont les types de biens visés par ces mesures (fonds, propriétés financières ou autres) ?
Par « fonds », on entend les actifs financiers et les avantages économiques de toute nature, y compris: les instruments financiers tels que définis par l’article 2, 1°, de la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur
financier et aux services financiers; le numéraire, les chèques, les créances en numéraire, les traites, les ordres
de paiement et autres instruments de paiement; les dépôts auprès d’institutions financières ou d’autres entités,
les soldes en comptes, les créances et les titres de créances; les titres de propriété et d’emprunt, tels que les
actions, les certificats représentatifs de valeurs mobilières, les obligations, les billets à ordre, les warrants, les
obligations non garanties et les contrats sur produits dérivés, qu’ils soient négociés en bourse ou fassent l’objet
d’un placement privé; les intérêts, les dividendes ou autres revenus d’actifs ou plus-values perçus sur des actifs;
le crédit, le droit à compensation, les garanties, les garanties de bonne exécution ou autres engagements financiers; les lettres de crédit, les connaissements, les contrats de vente; tout document attestant la détention de
parts d’un fonds ou de ressources financières; tout autre instrument de financement à l’exportation.
Par « gel des fonds », on entend toute action visant à empêcher tout mouvement, transfert, modification, utilisation, manipulation de fonds ou accès à ces fonds qui auraient pour conséquence un changement de leur volume,
de leur montant, de leur localisation, de leur propriété, de leur possession, de leur nature, de leur destination ou
toute autre modification qui en permettrait l’utilisation, en ce inclus la gestion de portefeuille.
Par « ressources économiques », on entend les avoirs de quelque nature que ce soit, corporels ou incorporels,
mobiliers ou immobiliers, qui ne sont pas des fonds mais peuvent être utilisés pour obtenir des fonds, des biens
ou des services.
Par « gel des ressources économiques », on entend toute action visant à empêcher leur utilisation afin d’obtenir
des fonds, des biens ou des services de quelque manière que ce soit, y compris par leur vente, leur location ou
leur hypothèque.
Quelle est la procédure nationale relative à la mise en œuvre des résolutions du Conseil de Sécurité des Nations
Unies concernant les listes de désignation ou pour enlever les noms qui ne devraient pas y figurer (veuillez élaborer
par rapport aux résolutions UNSC, etc.) ?
Généralités
Articles 1 et 3 de la loi du 11 mai 1995 relative à la mise en œuvre des décisions du Conseil de Sécurité de
l'Organisation des Nations Unies :
Le Roi peut prendre, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, les mesures nécessaires à la mise en œuvre
des décisions obligatoires que prend le Conseil de Sécurité en vertu de la Charte des Nations Unies.
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Ces mesures peuvent comprendre l'interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et des autres moyens de
communication, ainsi que la saisie de biens meubles et immeubles et le blocage d'avoirs financiers.
Arrêté royal relatif aux mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités
dans le cadre de la lutte contre le financement du terrorisme
Articles 5 et 6 de l’arrêté royal du 28 décembre 2006 relatif aux mesures restrictives spécifiques à l’encontre de
certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le financement du terrorisme :
La Résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité des Nations Unies impose le gel des fonds et ressources
économiques des personnes et entités qui commettent ou tentent de commettre des actes de terrorisme, les
facilitent ou y participent et impose également d’interdire que des fonds et des ressources économiques soient
mis à la disposition de telles personnes et entités
La liste est élaborée par le Comité ministériel du renseignement et de la sécurité sur base des évaluations de
l’Organe de coordination pour l’analyse de la menace, après concertation avec l’autorité judiciaire compétente et
approuvée par le Conseil des Ministres. Chaque fois que c’est nécessaire, le Comité ministériel ajoutera de
nouveaux noms de personnes et entités suivant la même procédure.
Les noms des personnes et entités reprises sur la liste figurant à l’annexe feront l’objet d’un réexamen à intervalles réguliers, au moins une fois par semestre ou à la demande des intéressés, par le Comité ministériel du renseignement et de la sécurité afin de s’assurer que leur maintien sur la liste reste justifié. Chaque demande de
révision doit être introduite auprès du Ministre des Finances, qui transférera sans délai la demande au Comité
ministériel du renseignement et de la sécurité pour examen dans les 30 jours.
Lors du réexamen le Comité ministériel du renseignement et de la sécurité peut demander à l’Organe de Coordination pour l’analyse de la menace d’actualiser ses évaluations.
Le Comité ministériel dépose après chaque réexamen de la liste une proposition de maintien ou de radiation de
noms ou de complément d’informations à l’approbation du Conseil des Ministres. Le cas échéant ceci donne lieu
à une modification de la liste en annexe.
Y a-t-il des cas documentés dans lesquels les noms de personnes ou d’organisations charitables ont été énumérés
ou rayés ?
Sayadi – Vinck
Un couple belge (Patricia Vinck et Nabil Sayadi) était placé sur la liste des personnes liées à Al-Qaida (1267
blacklist), fondée sur les données disponibles à propos d’une liaison avec Wadih El Hage. Ce lieutenant
d’Oussama Ben Laden fut condamné pour les attentats perpétrés contre les ambassades américaines au Kenya
et en Tanzanie. Le Global Relief Fund, établi en 1995 pour rassembler des secours pour l’Afghanistan, et une
des nombreuses organisations de financement derrière ce réseau terroriste, ont indiqué qu’il y avait des liens
entre Wadih El Hage et Nabil Sayadi. Quand il est apparu que Nabil Sayadi était aussi le patron de la Fondation
Islamique des Secours Mondial, une organisation de la santé qui est liée à Al Qaida, le Conseil de Sécurité de
l’ONU a demandé à la Belgique de geler les fonds du couple.
Les comptes en banque de Patricia Vinck et Nabil Sayadi en Angleterre et Monaco étaient déjà gelés.
Le couple a intenté une procédure judiciaire contre l’Etat belge afin d’être rayé de la liste. Le jugement prononcé
par le tribunal de première instance saisi de la demande a condamné l’Etat belge pour le motif qu’il n’y avait pas
de poursuites pénales engagées contre Vinck et Sayadi. L’Etat belge a été condamné à faire le nécessaire pour
que les deux noms soient rayés.
Votre pays s’est-il efforcé de déterminer les conséquences juridiques de la désignation d’organismes charitables
actives dans votre pays ? Et avec quels résultats ?
La conséquence de la désignation comme une organisation liée au financement du terrorisme n’est pas seulement le gel de fonds.
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Les personnes physiques et les organisations ainsi désignées n’ont plus la possibilité d’obtenir du crédit ni de
souscrire un contrat d’assurance. En outre, elles ne peuvent plus utiliser les cartes de banque, ni ouvrir un nouveau compte en banque. Il est interdit d’exécuter des services financiers à leur propos.
Il faut encore mentionner que ces personnes sont frappées d’une interdiction de voyager et qu’elles ne peuvent
pas quitter la Belgique.
Y a-t-il des données sur les types de groupes ou d’organisations terroristes qui sont visés par les mesures de gel et
sur le résultat de ces mesures ?
L’une des tendances observées concerne la récolte de fonds à des fins terroristes. Dans la mesure où
l’intervention d’associations à but non lucratif dans les opérations financières est devenue un élément de nature
à rapidement attirer l’attention, entraînant dès lors une détection plus rapide, les dossiers transmis en 2006
témoignent d’une évolution dans le modus operandi des terroristes. Une partie de ces dossiers concerne des
fonds issus de divers trafics, en particulier de stupéfiants, cigarettes, contrefaçons, diamants, armes et êtres
humains.
Il n’y a pas de données spécifiques sur les résultats des mesures de gel.
Mesures pénales
Droit pénal
Comment et sous quel article le financement du terrorisme est-il défini par votre loi nationale ?
La loi du 19 décembre 2003 relative aux infractions terroristes a introduit dans le Code pénal deux articles spécifiquement consacrés au financement du terrorisme, à savoir :
"Art. 140. § 1er. Toute personne qui participe à une activité d'un groupe terroriste, y compris par la fourniture
euros."
"Art. 141. Toute personne qui, hors les cas prévus à l'article 140, fournit des moyens matériels, y compris une
de cinq ans à dix ans et d'une amende de cent euros à cinq mille euros. "
La différence entre le financement incriminé par ces deux articles réside dans la constatation que l’article 141
réprime le financement, non pas d’un groupe terroriste, mais bien d’une infraction terroriste déterminée.
Le financement du terrorisme présente-t-il une incrimination séparée ou est-il une forme de participation au terrorisme
selon votre système légal ?
Les règles de la participation criminelle sont définies par les articles 66 à 69 du Code pénal mais les articles 140
et 141 du Code pénal, déjà reproduits ci-dessus, constituent un régime propre en matière de financement du
terrorisme qui est une hypothèse particulière de participation criminelle.
Bien juridique / intérêt protégé.
Les articles 140 et 141 du Code pénal sont inscrits dans le titre I ter du livre II du Code pénal, ce titre traitant des
infractions terroristes.
Ce titre Ier ter prend place dans le droit pénal spécial du Code pénal à un endroit qui traduit la haute valeur
protégée puisque ne sont lui préférées que les crimes et délits contre la sûreté de l’Etat (titre I), et les violations
graves du droit international humanitaire (titre Ibis).
Quels sont les éléments constitutifs de l’infraction ?
Elément matériel / actus reus
L’élément matériel de l’infraction n’est pas défini par la loi puisque l’article 140 du Code pénal se satisfait de
l’expression suivante : participation à une activité d'un groupe terroriste, y compris par la fourniture d'informations
ou de moyens matériels au groupe terroriste, ou par toute forme de financement d'une activité du groupe terroriste, et que l’article 141 du Code pénal couvre les hypothèses non reprises par l’article 140 en incriminant toute
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Belgique
personne qui, hors les cas prévus à l'article 140, fournit des moyens matériels, y compris une aide financière, en
vue de la commission d'une infraction terroriste visée à l'article 137
L’acception du terme « financement » est à entendre de manière très large puisque le texte retient toute forme
de financement : il peut s’agir de dons, de cotisations, de redevances, de ventes de produits ou de services à
très bas prix, de prêts, d’ouverture de lignes de crédit, de virement de fonds par voie électronique, bancaire,
liquide, …
En outre, ce n’est même pas le financement d’un groupe terroriste qui est requis car suffit le financement d’une
activité du groupe terroriste, ce qui est assurément plus large.
Faute de distinctions, l’activité du groupe terroriste qui est ainsi financée peut être à la fois une activité licite (par
exemple, la location d’une chambre d’hôtel) ou illicite (par exemple, la fabrication de faux passeports).
Le soutien financier au groupe terroriste, par exemple pour l’achat d’armes, est incriminé car l’existence du
groupe terroriste dépend dans une large mesure de ces personnes anonymes qui en assurent le financement ou
qui lui donnent une assise par le biais de services matériels ou intellectuels. La forme que prennent ces contributions ou leur caractère occasionnel ou systématique n’entre pas en ligne de compte.
La participation à une activité du groupe terroriste peut aussi embrasser la participation à la préparation ou à la
réalisation d’une activité licite du groupe.
La preuve de l’existence d’un groupe terroriste au sens des articles 139 et 137 du Code pénal est évidemment
requise.
Elément moral
L’élément moral de l’article 140 du Code pénal s’identifie au dol général puisque celui qui est coupable de financement d’une activité d’un groupe terroriste doit avoir agi « en ayant connaissance que cette participation contribue à commettre un crime ou un délit du groupe terroriste. »
L’élément moral de l’article 141 du Code pénal paraît plus exigeant, puisqu’est coupable de financement d’une
activité d’un groupe terroriste celui qui « fournit des moyens matériels, dont une aide financière, en vue de la
commission d’une infraction terroriste visée à l’article 137. »
Causes, générales et particulières, de justification
Les causes générales de justification peuvent trouver à s’appliquer : légitime défense, état de nécessité, autorisation de la loi, minorité pénale, démence, et contrainte morale.
En relation avec la cause de justification fondée sur la contrainte morale (article 71 du Code pénal), il y a lieu de
considérer que les personnes, par exemple des entrepreneurs, qui sont amenées, sous la contrainte ou la menace, à remettre des sommes financières importantes à un groupe terroriste (par exemple le paiement d’un
« impôt révolutionnaire » organisé sous la forme d’une extorsion), ne sont pas susceptibles d’être condamnées
du chef de violation des articles 140 ou 141 du Code pénal : la cause de justification doit leur profiter.
La cause d’exemption de peine pour cause de dénonciation n’a pas été retenue par la loi dans le domaine des
infractions terroristes.
Il est à noter que l’article 141bis du Code pénal préserve les combattants armés puisqu’il exclut l’infraction en ce
qui concerne « les activités des forces armées en période de conflit armé, tels que définis et régis par le droit
international humanitaire, les activités menées par les forces armées d'un Etat dans l'exercice de leurs fonctions
officielles, pour autant qu'elles soient régies par d'autres règles de droit international. »
Les sanctions
Peines d’emprisonnement
La peine prévue par le Code pénal pour frapper la personne coupable de financement du terrorisme est une
peine criminelle de privation de liberté, appelée réclusion, d’une durée de cinq ans à dix ans.
En cas de correctionnalisation de ce crime, la peine d’emprisonnement peut être abaissée mais ne peut être
inférieure à un mois d’emprisonnement.
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Mesures de sûreté éventuelles
Néant.
Confiscation de fonds terroristes et destination de ces fonds confisqués
La confiscation des fonds ayant réalisé le financement des activités du groupe terroriste doit être prononcée à
titre de peine, par application des articles 42 et suivants du Code pénal.
Les fonds confisqués sont attribués à l’Etat.
Y a-t-il une procédure de compensation des victimes du terrorisme ?
Les victimes ont le droit de faire valoir leurs prétentions lors des procédures pénales menées contre les personnes accusées de faits de terrorisme : elles peuvent ainsi obtenir la condamnation des suspects reconnus coupables, à leur payer des dommages-intérêts.
Elles peuvent aussi choisir de mener une procédure civile ayant la même finalité de condamnation civile des
suspects.
En cas d’insolvabilité des auteurs condamnés ou en cas de non-élucidation de ces crimes de terrorisme, les
victimes peuvent solliciter l’intervention, plafonnée à 62.000 €, d’un fonds public, à savoir le Fonds spécial d’aide
aux victimes d’actes intentionnels de violence et aux sauveteurs occasionnels. Lorsque la victime d'un acte
intentionnel de violence a fait, mais en vain, tout ce qui était en son pouvoir pour obtenir réparation de son dommage mais en vain (par exemple, si l’auteur est demeuré inconnu ou en raison de son insolvabilité, mais pas en
cas d'acquittement ou de non-lieu), il peut y avoir une intervention de l'Etat sous forme d'une aide évaluée en
équité. Le fondement de cette intervention réside dans le principe de solidarité collective et non dans une quelconque responsabilité de l’État au motif qu’il n’aurait pu empêcher l’infraction.
Dans le domaine de l’assurance privée, il y a lieu de mentionner la nouvelle la loi du 1er avril 2007 relative à
l'assurance contre les dommages causés par le terrorisme.
Autres peines, mesures ou conséquences applicables
Le Code pénal porte également une peine d’amende de cent euros à cinq mille euros (à multiplier actuellement
par un coefficient de 5,5).
Une peine d’interdiction des droits civils et politiques est également prévue.
Une peine de travail, en cas de correctionnalisation du crime, peut être prononcée pour une durée de 46 à 300
heures.
Les coupables de nationalité étrangère peuvent faire l’objet, sous certaines conditions fixées par la loi, d’un ordre
de quitter le territoire et être ainsi frappés de bannissement pendant une durée de 10 années.
Procédure pénale
Est-il possible de limiter certains droits fondamentaux en matière de terrorisme ? Sous quelles conditions ? De telles
dispositions ont-elles souvent été utilisées dans votre pays ? Y a-t-il eu des études sur l’efficacité de telles mesures ?
La conformité de ces mesures avec les principes fondamentaux du droit national (par ex. la Constitution) a-t-elle été
débattue ou testée ?
Droit de la preuve : décrivez quels sont les éléments nécessaires pour rapporter la preuve de l’infraction.
Fournir des informations sur le processus de droit ou de fait pour décider qui cibler et comment inculper les suspects,
et quel est le rôle des différentes agences dans ce processus. Quel type et quel niveau de preuve est exigé ou retenu ?
Ces 3 questions relatives à la procédure pénale peuvent recevoir une réponse groupée.
La recherche et la poursuite des infractions terroristes peuvent répondre à des dispositions de procédure pénale
qui ne leur sont pas propres mais qui s’écartent néanmoins du droit commun, tout en étant les mêmes que celles
qui concernent la lutte contre la criminalité grave et organisée.
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C’est essentiellement en matière de techniques d’enquête, tant lors de l’enquête préliminaire que lors de
l’instruction préparatoire, que se révèlent ces particularités communes à la lutte contre le terrorisme et à la lutte
contre la criminalité grave et organisée : sont ainsi autorisés :
- le recours aux écoutes téléphoniques (articles 90ter et suivants du Code d’instruction criminelle introduits par la
loi du 30 juin 1994),
- le recours aux témoins anonymes (articles 86bis et suivants du Code d’instruction criminelle introduits par la loi
du 8 avril 2002) ; un témoignage anonyme complet ne peut jamais servir de preuve unique ou d’élément de
preuve déterminant pour aboutir à un jugement de condamnation,
- le recours à la protection des témoins menacés (articles 102 et suivants du Code d’instruction criminelle introduits par la loi du 7 juillet 2002),
- le recours aux méthodes particulières de recherche (articles 47ter et suivants du Code d’instruction criminelle
introduits par la loi du 6 janvier 2003 concernant les méthodes particulières de recherche et quelques autres
méthodes d’enquête) ; ces méthodes sont tout autant l’observation, l’infiltration, le recours aux indicateurs, le
contrôle visuel discret, l’interception et la prise de connaissance du courrier, l’écoute directe, l’intervention différée, la récolte de données concernant des comptes et transactions bancaires ; les 3 premières méthodes donnent lieu à la tenue d’un dossier confidentiel inaccessible aux parties, ce qui est compensé par un contrôle juridictionnel particulier ; la loi du 6 janvier 2003 a été annulée, en certaines de ses dispositions, par la Cour constitutionnelle en telle sorte qu’elle a été modifiée par une loi du 27 décembre 2005 portant des modifications diverses au Code d'instruction criminelle et au Code judiciaire en vue d'améliorer les modes d'investigation dans la
lutte contre le terrorisme et la criminalité grave et organisée, qui a, elle aussi, été sanctionnée par la Cour constitutionnelle quant à diverses dispositions qui ne touchent cependant pas à l’ossature de l’édifice.
Le droit de la preuve en procédure pénale ne connaît pas de régime particulier en matière de jugement des
personnes suspectées de faits de terrorisme.
En matière de gel des avoirs, il importe de mentionner la loi du 5 août 2006 relative à l'application du principe de
reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale entre les Etats membres de l'Union européenne, prise en exécution de la décision-cadre du Conseil de l’Union européenne du 23 juillet 2003 relative à
l’exécution des décisions de gel de biens ou d’éléments de preuve au sein de l’Union européenne ; cette décision-cadre dispense de l’examen de la double incrimination en matière de terrorisme.
Le régime pénitentiaire en Belgique des personnes soupçonnées de faits de terrorisme ou condamnées de ce
chef a fait l’objet de critiques de la part de diverses associations.
La désignation des suspects/accusés pour figurer sur les listes jointes aux Résolutions des Nations Unies sur le
terrorisme ou prises en application de ces résolutions (spécialement les résolutions 1627 et 1373) se fait-elle par voie
administrative ou par la voie judiciaire ?
La mise en œuvre en Belgique des mesures d'embargo financier décidées par le Conseil de Sécurité des Nations Unies appartient au Roi, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, en vertu de l'article 1er de la loi du 11
mai 1995 relative à la mise en œuvre des décisions du Conseil de Sécurité de l'Organisation des Nations Unies.
Ainsi s’explique la teneur de l’arrêté royal du 17 février 2000 relatif aux mesures restrictives à l'encontre des
Talibans d'Afghanistan.
C’est le Ministre des Finances qui est compétent pour organiser et prendre toute mesure visant à assurer la mise
en œuvre de l'article 1er, notamment la publication des listes des entités et/ou personnes concernées conformément aux résolutions des Nations Unies y relatives. Ainsi s’explique l'arrêté ministériel du 15 juin 2000 d'exécution de l'arrêté royal du 17 février 2000 relatif aux mesures restrictives à l'encontre des Taliban d'Afghanistan ;
cet arrêté ministériel a été modifié 85 fois aux fins d’assurer la mise à jour des listes des entités et/ou personnes
concernées.
Ces arrêtés ministériels sont aussi pris en exécution des règlements européens suivants :
- règlement n° 881/2002 du Conseil de l’Union européenne du 27 mai 2002 instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida
et aux Talibans et abrogeant le Règlement (CE) n° 467/2001 du Conseil interdisant l'exportation de certaines
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marchandises et de certains services vers l'Afghanistan, renforçant l'interdiction des vols et étendant le gel des
fonds et autres ressources financières décidés à l'encontre des Talibans d'Afghanistan ;
- règlement (CE) n° 1025/2007 de la Commission de l’Union européenne du 3 septembre 2007 modifiant pour la
quatre-vingt-cinquième fois le règlement (CE) n° 881/2002 du Conseil instituant certaines mesures restrictives
spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et
aux Talibans, et abrogeant le règlement (CE) n° 467/2001 du Conseil.
Par ailleurs, un arrêté royal du 28 décembre 2006 est relatif aux mesures restrictives spécifiques à l'encontre de
certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le financement du terrorisme, en exécution de la
résolution 1373 (2001) : il a pour but de compléter la mise en œuvre en Belgique de la Résolution 1373 (2001)
du Conseil de sécurité des Nations Unies en ce qui concerne le gel des avoirs des terroristes, sur laquelle sont
basées les mesures décidées par le Conseil de l'Union européenne dans sa Position commune 2001/931/PESC
du 27 décembre 2001 relative à l'application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme et par
ailleurs d'appliquer intégralement la troisième recommandation spéciale (RS III) du Groupe d'Action financière
(GAFI) sur le gel des biens des terroristes.
La loi du 10 juillet 2006 relative à l'analyse de la menace crée l'Organe de coordination pour l'analyse de la menace (OCAM). Cette loi prévoit explicitement que les évaluations de l'OCAM sont communiquées d'office aux
membres du Comité ministériel du renseignement et de la sécurité créé par l'arrêté royal du 21 juin 1996. Ce
Comité soumet à l'approbation du Conseil des Ministres une liste de personnes et entités à viser pour le gel, à
publier par arrêté royal. Le Comité ministériel du renseignement et de la sécurité veille qu'un gel éventuel ne
porte pas préjudice à une enquête en cours et se concerte le cas échéant avec l'autorité judiciaire compétente
qui est, en l’espèce, le Parquet fédéral. La liste des noms est revue au moins tous les six mois ou à la demande
des intéressés. Cette demande doit être adressée au Ministre des Finances. Le Ministre des Finances transfère
sans délai la demande au Comité ministériel du renseignement et de la sécurité, qui pourra demander à l'Organe
de Coordination pour l'analyse de la menace d'actualiser son analyse. Le Comité ministériel soumet le cas
échéant une proposition de radiation ou de complément d'informations de la liste d'un ou plusieurs noms à l'approbation du Conseil des Ministres. La liste est republiée par arrêté royal après chaque modification.
Il s’agit donc d’une procédure administrative et non d’une voie judiciaire.
Dans quelle mesure ce processus et les critères de désignation sont-ils ouverts au contrôle public ?
Ce contrôle public n’est pas présent dans la mesure où les arrêtés ministériels successifs entérinent les nouvelles listes récapitulatives établies en application des Résolutions 1267 (1999), 1333 (2000), 1390 (2002), 1526
(2004), 1617 (2005) et 1735 (2006), du Conseil de sécurité et modifiées par les Communications SC successives.
La Belgique considère qu'il convient de prendre ces mesures d’entérinement chaque fois sans tarder afin que la
Belgique satisfasse à ses obligations internationales en la matière.
La réponse à la question V.4 ci-dessus relative à l’actualisation des listes démontre aussi qu’il n’y a pas de
contrôle public.
Combien de temps les avoirs peuvent-ils être gelés avant que des charges criminelles ou autres soient retenues.
L’arrêté royal du 28 décembre 2006 relatif aux mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le financement du terrorisme prévoit le gel des fonds et ressources
économiques des personnes et entités qui commettent ou tentent de commettre des infractions terroristes, les
facilitent ou y participent, et qui sont signalées dans les listes en question.
Cet arrêté royal ne prévoit aucun délai pour la durée du gel des avoirs ; l’article 5 prévoit une révision semestrielle de la liste ou sur demande de l'intéressé à adresser au Ministre des Finances, ainsi que les modalités de
retrait de la liste.
Les avoirs gelés peuvent-ils être utilisés pour les dépenses quotidiennes ou relatives à la défense ?
L’article 6 de l’arrêté royal du 28 décembre 2006 relatif aux mesures restrictives spécifiques à l'encontre de
certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le financement du terrorisme précise que le Minis-
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Belgique
tre des Finances peut autoriser le déblocage ou la mise à disposition de certains fonds ou ressources économiques gelés, après avoir établi que les fonds ou les ressources économiques concernés sont :
a) nécessaires à des dépenses de base, y compris celles qui sont consacrées à des vivres, des loyers ou des
remboursements de prêts hypothécaires, des médicaments et des frais médicaux, des impôts, des primes d'assurance et des services collectifs ;
b) destinés exclusivement au paiement d'honoraires professionnels raisonnables et au remboursement de dépenses correspondant à des services juridiques ;
c) destinés exclusivement au paiement de charges ou frais correspondant à la garde ou à la gestion courantes
de fonds ou de ressources économiques gelés ou
d) nécessaires pour des dépenses extraordinaires.
Quels sont les recours ouverts si les biens d’un individu ou d’une organisation ont été gelés mais qu’aucune charge
n’a été retenue contre eux ? Y a-t-il un recours judiciaire ? un droit d’appel ? un processus pour retirer le nom d’une
liste de désignation ?
L’arrêté royal du 28 décembre 2006 relatif aux mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le financement du terrorisme ne prévoit d’autre recours que la
demande de réexamen à introduire par l’intéressé auprès du Ministre des Finances ; à l’issue de la procédure
décrite par l’article 5 dudit arrêté royal, c’est le Conseil des Ministres qui décide du maintien ou de la radiation de
la liste des intéressés.
Il s’agit dès lors d’un recours administratif.
La décision de maintien ou de radiation prise par le Conseil des Ministres peut, comme tout acte administratif,
être entreprise devant le Conseil d’Etat, haute juridiction administrative.
La pratique européenne a aussi connu des recours introduits, parfois avec succès, parfois en référé, devant le
Tribunal de 1ère instance des Communautés européennes (notamment Trib. 1er inst. C.E., 21 septembre 2005,
aff. T-306/01, aff. Ahmed Ali Yusuf, Al Barakaat International Foundation c./ Conseil et Commission de l’Union
européenne et Royaume Uni ; Trib. 1er inst. C.E., 12 décembre 2006, aff. T-228/02, aff. Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran c./ Conseil de l’Union européenne et Royaume Uni; Trib. 1er inst. C.E., 11 juillet 2007,
aff. T-47/03, aff. Jose Maria Sison c./ Conseil de l’Union européenne et Royaume des Pays-Bas) et devant la
Cour de justice des Communautés européennes (C.J.C.E., 18 janvier 2007, Osman Ocalan et Serif Vanly c./
Conseil de l’Union européenne, aff. C-229/05), mais non pas par des personnes et/ou des entités mentionnées
sur les listes belges et/ou domiciliées en Belgique.
Dans le cas du gel des avoirs d’une organisation charitable, est-il possible de les débourser pour un bénéficiaire
légitime ou désigné dans l’attente de la procédure civile, administrative ou pénale ?
Cette hypothèse ne paraît pas rentrer dans les possibilités décrites limitativement dans l’article 6 de l’arrêté royal
du 28 décembre 2006 relatif aux mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités
dans le cadre de la lutte contre le financement du terrorisme (voir question V.7 ci-dessus).
Y a-t-il des possibilités de recours ou d’appel par la voie pénale pour ceux qui sont l’objet de telles mesures ?
Cette mesure de gel des avoirs correspond, en procédure pénale, à la figure bien connue de la saisie en matière
pénale, organisée par les articles 35 à 39bis et 89 du Code d’instruction criminelle : le pouvoir de saisie est reconnu au procureur du Roi et au juge d’instruction dans le cadre de la phase préliminaire du procès pénal.
La personne lésée par une mesure de saisie ou de gel des avoirs dispose du droit de demander la mainlevée,
totale ou partielle, de la mesure au procureur du Roi ou juge d’instruction qui a ordonné la mesure ; en cas de
refus de mainlevée, un recours juridictionnel est organisé devant la Chambre des mises en accusation, juridiction
d’instruction attachée à la Cour d’appel : il s’agit du référé pénal dont les modalités sont décrites par les articles
28sexies et 61quater du Code d’instruction criminelle.
- 53 -
Belgique
Y a-t-il des possibilités de réparation pour les dommages causés au mode de vie ou à la réputation de suspects
innocentés ?
Il n’y a pas de procédure particulière ou de législation spéciale prévoyant cette indemnisation.
Ce n’est que dans la matière de la liberté individuelle que le droit belge connaît formellement une indemnisation
particulière, celle qui intervient pour privation de liberté injustifiée ou détention préventive inopérante.
Force est donc de recourir au droit commun de la responsabilité civile de l’Etat.
Coopération pénale internationale
Le financement du terrorisme est-il une infraction pouvant donner lieu à entraide judiciaire ou extradition ?
La loi du 30 mars 2004 portant assentiment à la Convention internationale pour la répression du financement du
terrorisme, et à l'Annexe, adoptées à New York le 9 décembre 1999 a pour effet que l’infraction de financement
du terrorisme donne lieu à extradition et à entraide judiciaire, ainsi que cela est prévu dans les articles 11 et 12
de la Convention des Nations Unies entre la Belgique et les autres Etats parties à cette Convention des Nations
Unies.
Dans la mesure où les traités d’extradition et d’entraide judiciaire recourent de moins en moins à la technique de
l’énumération des faits concernés par ces modalités mais privilégient de plus en plus la technique du seuil de
gravité, il se conçoit que, pour ce qui concerne la Belgique, le seuil de gravité est toujours atteint puisque
l’infraction de financement du terrorisme est réprimée par les articles 140 et 141 du Code pénal d’une peine de
réclusion de cinq à dix années.
Les désignations sont-elles acceptées et suivies d’effet sur simple requête ou sur la base de commencements de
preuves ?
La mention d’une personne et/ou d’une entité sur la liste ne dépend pas des autorités belges lorsqu’il s’agit de
personnes et d’entités désignées par les autorités internationales liées au Conseil de Sécurité des Nations Unies
ou au Conseil de l’Union européenne : dans cette hypothèse, la Belgique copie purement et simplement les listes
ainsi établies ; il n’y a donc pas de contrôle de la part des autorités belges.
Par contre, lorsqu’il s’agit de mentionner d’autres personnes et d’autres entités, l’arrêté royal du 28 décembre
2006 relatif aux mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de
la lutte contre le financement du terrorisme prévoit, en son article 3, que le Conseil des Ministres ne peut mentionner ces noms que sur proposition du Comité ministériel du renseignement et de la sécurité sur base des
évaluations de l'Organe de coordination pour l'analyse de la menace, après concertation avec le Parquet fédéral : il se conçoit que cette mention est subordonnée à la constatation de soupçons ou d’indices sérieux que ces
personnes et/ou entités commettent ou tentent de commettre des infractions terroristes, les facilitent ou y participent.
Suivant quel processus les noms d’individus ou d’organisations désignés par un autre pays ou une organisation
internationale sont-ils publiés dans le pays et diffusés auprès des services de répression et des acteurs nonétatiques ?
Voir la réponse à la question VI.2 qui décrit le mécanisme de désignation.
Si la désignation provient des autorités internationales liées au Conseil de Sécurité des Nations Unies ou au
Conseil de l’Union européenne, la liste est aussitôt adaptée.
Si la désignation est le fait d’un autre pays ou d’une organisation internationale autre que le Conseil de Sécurité
des Nations Unies ou le Conseil de l’Union européenne, la désignation en Belgique n’intervient que sur décision
du Conseil des Ministres, comme déjà précisé.
Les listes sont publiées au Moniteur belge, organe officiel belge, en annexe aux arrêtés ministériels : cette publication assure la diffusion auprès de tous, notamment les services de répression et les acteurs non-étatiques.
- 54 -
Belgique
Avec quelle rapidité l’Etat doit-il satisfaire aux demandes d’entraide ou de liste de désignation en matière de terrorisme ? y a-t-il et sous quelles conditions une possibilité de réponse accélérée ?
Nous n’avons pas aperçu de précision particulière en relation avec cette question, sous la réserve que l’adoption
et la publication d’un arrêté ministériel actualisant la liste des désignations peuvent intervenir en quelques jours.
Comment s’applique le principe de la double incrimination pour le financement du terrorisme en matière d’extradition
et d’entraide judiciaire ?
Le principe de la double incrimination s’impose de manière classique, sous la réserve que l’avènement du mandat d’arrêt européen a permis de se dispenser du respect de ce principe dans diverses hypothèses au nombre
desquelles figure le terrorisme.
En effet, dans le respect de la décision-cadre du Conseil de l’Union européenne relative au mandat d’arrêt européen, faite à Bruxelles le 13 juin 2002, l’article 5, § 2, 2° de la loi du 19 décembre 2003 relative au mandat d'arrêt
européen mentionne le terrorisme comme une des infractions à propos desquelles le principe de la double incrimination n’est pas requis lorsque le fait constituant une infraction de terrorisme est puni dans l’Etat d’émission
d’une peine privative de liberté d’un maximum d’au moins trois ans ; cette condition de sévérité est remplie par
les articles 140 et 141 du Code pénal qui sanctionnent le financement du terrorisme d’une peine de réclusion de
cinq à dix années.
Comment s’applique l’exception d’infraction politique en matière de financement du terrorisme ?
L’article 14 de la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, et à l'Annexe, adoptées à New York le 9 décembre 1999, dont l’assentiment est assuré par la loi belge du 30 mars 2004 exclut
l’exception d’infraction politique en ces termes : « Pour les besoins de l'extradition ou de l'entraide judiciaire entre
Etats Parties, aucune des infractions visées à l'article 2 n'est considérée comme une infraction politique, comme
une infraction connexe à une infraction politique ou comme une infraction inspirée par des mobiles politiques. En
conséquence, une demande d'extradition ou d'entraide judiciaire fondée sur une telle infraction ne peut être
rejetée pour la seule raison qu'elle concerne une infraction politique, une infraction connexe à une infraction
politique, ou une infraction inspirée par des mobiles politiques. »
La Belgique a cependant déposé une réserve rédigée comme suit à propos de cet article 14 :
« 1. Dans des circonstances exceptionnelles, la Belgique se réserve le droit de refuser l'extradition ou l'entraide
judiciaire pour toute infraction visée à l'article 2 qu'elle considère comme une infraction politique, une infraction
connexe à une infraction politique ou une infraction inspirée par des mobiles politiques.
2. En cas d'application du paragraphe 1er, la Belgique rappelle qu'elle est tenue par le principe général de droit
aut dedere, aut judicare, eu égard aux règles de compétence de ses juridictions. »
Les principes aut dedere aut iudicare et non bis in idem s’appliquent-ils en matière de financement du terrorisme ?
La Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, et à l'Annexe, adoptées à New
York le 9 décembre 1999, dont l’assentiment est assuré par la loi belge du 30 mars 2004, organise le principe
aut dedere aut iudicare mais non le principe non bis in idem.
Ce dernier principe peut cependant trouver à s’appliquer pour les relations entre la Belgique et certains autres
Etats :
- ainsi, l’article 9 de la Convention européenne d’extradition du 13 décembre 1957, approuvée par la loi belge du
22 avril 1997, reconnaît le principe non bis in idem ;
- ainsi, la Convention entre les États membres des Communautés européennes relative à l'application du principe non bis in idem, faite à Bruxelles le 25 mai 1987 et approuvée par la loi belge du 13 mai 1999, prévoit
qu’une personne qui a été définitivement jugée dans un État membre ne peut, pour les mêmes faits, être poursuivie dans un autre État membre à condition que, en cas de condamnation, la sanction ait été subie ou soit
actuellement en cours d'exécution ou ne puisse plus être exécutée selon les lois de l'État qui l'a condamnée
- ainsi, les articles 54 à 58 de la convention d’application de l’accord de Schengen du 14 juin 1985, signée le 19
juin 1990 et approuvée par la loi belge du 18 mars 1993, consacrent une extension du principe non bis in idem
entre les pays membres de l’espace Schengen ;
- 55 -
Belgique
- ainsi, l’acquis Schengen est intégré au niveau de l’Union européenne par l’adoption du titre VI du traité sur
l’Union européenne ;
ainsi, l’exécution du mandat d’arrêt européen peut être refusée par la Belgique, par l’effet de l’article 6 de la loi
du 19 décembre 2003 relative au mandat d'arrêt européen, pour le motif basé sur le principe non bis in idem.
Avez-vous rencontré des succès ou des défis intéressants dans la coopération internationale et l’entraide judiciaire
donnée ou reçue ?
Une délégation américaine a récemment estimé, lors d’une visite en novembre 2007, que la coopération en
matière de contre-terrorisme était très bonne et qu’il y a de bons échanges d'informations et beaucoup de résultats. La meilleure amélioration est la mise à disposition d'informations utiles tant à la Belgique qu'aux Etats-Unis.
C'est un changement radical par rapport au passé.
Depuis la commission d'enquête sur le 11 Septembre, les Etats-Unis ont créé le National Counterterrorism Center (NCTC) qui rassemble les informations recueillies par une douzaine d'agences. La Belgique fait quelque
chose de similaire avec l'Organe de coordination pour l'analyse de la menace (OCAM) malgré le fait qu'elle n'ait
pas eu de 11 Septembre.
La Belgique a connu un premier procès sous l’empire de la nouvelle loi du 19 décembre 2003 relative aux infractions terroristes, avec le procès pénal mené, d’abord devant le tribunal correctionnel de Bruxelles en 2005-06,
ensuite devant la cour d’appel de Bruxelles en 2007, à charge du GICM (Groupe islamiste combattant marocain)
qui a vu la qualification de groupe terroriste retenue contre le GICM.
La Belgique a également connu un procès pénal important à charge du DHKP-C, en première instance à Bruges
et en appel à Gand, en 2006 (ce dernier arrêt a cependant été cassé par la Cour de cassation et le dossier a été
renvoyé devant la Cour d’appel d’Anvers) : ce parti de gauche turc actif en Belgique et auprès duquel furent
retrouvés du matériel informatique, des armes et des faux papiers a été qualifié de groupe terroriste.
La Belgique connaît actuellement un procès pénal d’une prétendue filière d’acheminent de terroristes kamikazes
en Irak, dont le verdict est en délibéré devant le tribunal correctionnel de Bruxelles.
Ces procès n’ont pu être menés que grâce à l’exécution de nombreux devoirs d’enquête exécutés sous le couvert de l’entraide judiciaire internationale.
Existe-t-il des organismes régionaux en matière de coopération internationale et d’entraide judiciaire ?
La Belgique est évidemment partie prenante dans des institutions telles que Europol, Eurojust, Interpol, le Gafi,
Schengen, Olaf, …
La loi du 28 décembre 2006 portant assentiment au traité entre le Royaume de Belgique, la République fédérale
d'Allemagne, le Royaume d'Espagne, la République française, le grand-duché de Luxembourg, le Royaume des
Pays-Bas et la République d'Autriche relatif à l'approfondissement de la coopération transfrontalière, notamment
en vue de lutter contre le terrorisme, la criminalité transfrontalière et la migration illégale, et aux annexes, faits à
Prüm le 27 mai 2005, comporte un chapitre consacré aux mesures visant à prévenir des infractions terroristes ;
ainsi l’article 16 du traité est consacré à la transmission d'informations en vue de prévenir des infractions terroristes :
« (1) En vue de prévenir des infractions terroristes, les Parties contractantes peuvent transmettre, dans le respect du droit national et sans demande, dans des cas particuliers, aux points de contact nationaux des autres
Parties contractantes, visés au paragraphe 3, les données à caractère personnel et les informations visées au
paragraphe 2, pour autant que ce soit nécessaire parce que certains faits justifient la présomption que les personnes concernées vont commettre des infractions telles que visées aux articles 1er à 3 inclus de la décisioncadre 2002/475/JAI du Conseil de l'Union européenne du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme.
(2) Les données et informations à transmettre comportent les noms, prénoms, date et lieu de naissance ainsi
qu'une description des faits desquels découle la présomption visée au paragraphe 1er.
(3) Chaque Partie contractante désigne un point de contact national chargé de l'échange de données avec les
points de contact nationaux des autres Parties contractantes. Les compétences de chaque point de contact
national sont régies par le droit national qui lui est applicable.
- 56 -
Belgique
(4) L'autorité transmettant les données peut, en vertu du droit national, fixer des conditions relatives à l'utilisation
de ces données et informations par l'autorité destinataire. Cette dernière est liée par ces conditions. »
- 57 -
BRAZIL*
Carlos Eduardo Adriano JAPIASSÚ & Fauzi Hassan CHOUKR **
1. Brazil and terrorism
The phenomenon of terrorism has been the object of jurisdictional provisions within the Brazilian legal system
since the decade of the 1920s, nearly a century ago. At that time, following European models, Brazil adopted
legislation to address cases related to anarchist terrorism, which had repercussions in Brazil primarily through the
influx of Italian immigrants.
Additionally, during the period of the military governments, spanning the years from 1964 until 1985, terrorist
attacks occurred that were instigated both by elements opposed to the dictatorial regime, as well as modalities
that have come to be called State terrorism, attacks perpetrated through the action of government authorities.1
Decree nº 4269, of January 17, 1921, was criticized precisely because it addressed the question of terrorism
without giving a clear definition of the meaning of the term. After that, there was a series of norms in Brazil that
tried to give order to the subject, which were generally subject to the same criticism of a lack of clarity.2
With the advent of the Federal Constitution of 1988, during the reestablishment of democracy, it was established,
pursuant to article 4, VIII, that Brazil, in its international relations, would conduct itself in accordance with the
principal of the repudiation of terrorism.3
** Carlos Eduardo Adriano Japiassú: Professor of Criminal Law at UERJ/UFRJ; Deputy Secretary General of the International
Association of Penal Law (AIDP) and Counselor of the National Council for Criminal and Penal Policy / Ministry of Justice,
Brazil.
Fauzi Hassan Choukr: Prof Doctorate and Masters in penal procedures from USP. Specialization in Penal Procedural Law
from the Universidad de Castilla La Mancha. Specialization in Human Rights from Oxford University. Public Prosecutor.
1 Regarding this subject, see FRAGOSO, Heleno Cláudio. Terrorismo e criminalidade política. Thesis, Rio de Janeiro: UERJ,
1981, p. 107 and following.
2 Idem, ibidem.
3 Federal Constitution, Art. 4 - The Federal Republic of Brazil conducts its international relations according to the following
principles:
I – national independence;
II - prevalence of human rights;
III – self-determination of people;
IV - non-intervention;
V – equality among States;
VI – defense of peace;
VII – peaceful solution to conflicts;
VIII – repudiation of terrorism and racism;
IX – cooperation between peoples for the progress of humanity;
X – granting of political asylum.
*
- 59 -
Brazil
Furthermore, the Constitution created a legal system that would differentiate the treatment of terrorism which
would then come to be governed by infra-constitutional legislation, the content of article 5, XLIII.4
Currently, the law addressing terrorism is Law nº 7170, of December 14, 1983, known as the National Security
Law, which establishes in its article 20 that any individual who “destroys, sacks, extorts, robs, kidnaps, imprisons,
burns, plunders, causes to explode, makes a personal attack, or performs acts of terrorism, due to political nonconformity or to obtain funds to be used to support organizations of a political or subversive nature,”5 or, who
“establish, join, or maintain an illegal military organization of any type or nature, armed or not, with or without
uniforms, whose purpose is to engage in combat (article 24)6,” is committing an act of terrorism.
At the same time, article 7 of the Penal Code considers Brazilian jurisdiction to include the authority to try and
judge any types of crimes outlawed by international treaties, even when committed outside national territory. As
Brazil has ratified a great majority of the international documents against terrorism, according to Brazilian law any
individual who has committed a terrorist act outside of the country and is discovered in Brazilian territory may be
tried and judged in Brazil.
As can be seen, there has been no specific law since that time to deal specifically with terrorism and its financing,
which creates difficulties for the effective implementation of measures to combat it, as will be see further on.
There are no recorded cases in Brazil of financing of terrorist activities, despite allegations that the triple frontier,
between Brazil, Argentina and Paraguay, represents a problem.
2. Legal grounds
Brazil has adhered to the great majority of the international treaties related to international criminal law, as for
example, when it ratified the United Nations Convention against transnational organized crime, known as the
Palermo Protocol, on January 29, 2004. In direct relation to terrorism, Brazil has been a party to the majority of
international documents addressing the subject, such as the United Nations Convention for the Suppression of
Unlawful Seizure of Aircraft7, the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil
Aviation8, the Inter-American Convention against Terrorism9 and the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism10.
Despite having adhered to the principal international documents regarding terrorism, the legislation has proven to
be insufficient in dealing with the subject. Brazil still has not criminalized the financing of terrorism in accordance
with the requirements of the Convention, which therefore means that the country has not totally implemented the
international dispositions in this regard. It can be said that a definition for financing of terrorism does not exist, or
at least is deficient in Brazilian legislation.
Sole paragraph. The Federal Republic of Brazil seeks the economic, political, social and cultural integration of the people of
Latin America, favoring the formation of a Latin-American community of nations.
4 Federal Constitution, Art. 5 – Everyone is equal under the law, with no distinction of any type, guaranteeing Brazilians and
foreign residents in the country inviolability to the right to life, liberty, equality, safety and property, according to the following
terms:
(...) XLIII – the law considers the following crimes to be ineligible for bail, pardon or amnesty: the practice of torture, the illicit
trafficking of drugs and substances of this nature, terrorism and crimes defined as heinous, those committed by persons
subject to arrest warrants, or awaiting execution of sentence and those who, seeking to avoid them, are remiss;
5 Law nº 7.170, Art. 20 - Destroy, sack, extort, rob, kidnap, imprison, burn, plunder, cause to explode, make a personal attack,
or perform acts of terrorism, due to political nonconformity or to obtain funds to be used to support organizations of a political
or subversive nature.
Penalty: reclusion, from 3 to 10 years.
Sole paragraph – If the fact results in serious bodily harm, the penalty can be increased to twice that amount; if it results in
death, it can be increased by three times.
6 Law nº 7.170, Art. 24 - Establish, join, or maintain an illegal military organization of any type or nature, armed or not, with or
without uniforms, whose purpose is to engage in combat.
Penalty: reclusion, from 2 to 8 years.
7 Enacted by Decree nº 70.201, February 24, 1972.
8 Enacted by Decree nº 72.383, June 20, 1973.
9 Enacted by Decree nº 5.639, December 26, 2005.
10 Enacted by Decree nº 5.640, December 26, 2005.
- 60 -
Brazil
It is important to note, however, that the expression financing of terrorism is not completely absent from Brazilian
legislation, as it was incorporated into Law nº 9.613, of March 3, 1998, which governs crimes of money laundering, based upon Law nº 10.701, of July 9, 2003. This legal statute included terrorism and the financing of terrorism as crimes antecedent to money laundering.11
What we have that is concrete, as previously mentioned, is article 20 of Law nº 7.170, which refers to acts that
are performed for the purpose of obtaining funds for the support of subversive or clandestine political organizations, in addition to article 24 of the same legal statute, which refers to the maintenance of organizations of a
military nature of any type, armed or not, using uniforms or not, with the objective of combat. As we can see,
these behaviors are less ample than what international documents and Resolutions of the United Nations Security Council call for. It is important to note that the aforementioned National Security Law arose out of a different
context, that being the situation during the last of the administrations of the military dictatorship at the beginning
of the decade of the 1980s, a time when the concerns were different than those of today.
Therefore, it appears that it will be essential in the future to establish specific legislation on the subject that will
address the concerns of the international community, and more importantly, that can be adapted to the legislation
on money laundering, which, in Brazil, follows the recommendations of the Financial Action Task Force on
Money Laundering (FATF).
Within this context, in which the principal legal reference for the financing of terrorism is the law of laundering of
capital, the structures to fight it are the same ones that are used for money laundering, because specific structures have not been created to deal exclusively with terrorist financing.
Due to Law 9613/98, the Council for the Control of Financial Activities (COAF) was created to function as Brazil’s
financial intelligence unit (FIU). COAF is linked to the Ministry of the Treasury and performs the function of coordinating the policies for combating money laundering and terrorist financing in Brazil.
11 Law nº 9.613, art. 1º Hide or obscure the nature, origin, location, disposition, movement or ownership of assets, rights or
valuables that are the direct or indirect proceeds of crime:
I – from trafficking of drugs or substances of this type;
II – from terrorism and terrorist financing
III - from contraband or trafficking of arms, ammunition or materials used in their production;
IV – from extortion through kidnapping;
V – against the Public Administration, including demands, for ones own benefit or that of a third party, directly or indirectly, of
any advantage as a condition or price for the practice or omission of administrative acts;
VI - against the national financial system;
VII - perpetrated by a criminal organization.
VIII – perpetrated by a private individual against a foreign public administration (arts. 337-B, 337-C and 337-D of Decree-Law
no 2.848, of December 7, 1940 – Penal Code).
Penalty: reclusion of three to ten years and fine.
§ 1 The same penalty is applicable to those who, to hide or obscure the use of assets, rights or valuables that are the proceeds of any of the crimes previously referred to in this article:
I – convert them into legal assets;
II – acquire, receive, trade, negotiate, give or receive as a guarantee, safeguard, keep in storage, move or transfer them;
III - import or export assets with stated values that do not correspond to their true value.
§ 2 The same penalty is applicable to those who:
I – knowingly use, in an economic or financial activity, assets, rights or valuables that that are the proceeds of any of the
crimes previously referred to in this article;
II - participate in a group, association or office with the knowledge that its principal or secondary activity is involved in the
perpetration of crimes described in this Law.
§ 3 A personal attack is punishable under the terms of the sole paragraph of art. 14 of the Penal Code.
§ 4 The penalty will be increased by two-thirds in cases prescribed in paragraphs I to VI of the heading of this article if the
crime has been committed habitually or through the intermediation of a criminal organization.
§ 5 The penalty may be reduced by one to two-thirds and will begin to be served under probationary release, leaving it to the
judge to waive application or substitute it for the penalty of restriction of rights, if the perpetrator or co-perpetrator voluntarily
cooperates with authorities by providing information that leads to the clarification of penal infractions and their occurrence or
to the location of assets, rights or valuables that are the object of crime.
- 61 -
Brazil
The entities regulated by COAF, as well as the insurance sector, forward communications regarding suspicious
operations to COAF. The stock exchanges send their communications to their regulatory agency (CVM) first,
which then retransmits them in their entirety to COAF, where they are entered into the COAF data bank. The
supervisory agency allows COAF to have access to all of the information on suspicious operations that is contained in the communications provided by banks and also to additional information from other entities that are
required to report.
Thus, COAF has total and direct access to all communication in regard to suspicious operations at banks at the
moment that the information enters into the information system of the Central Bank of Brazil. As a result, COAF is
able to share this information with financial intelligence units of other countries.
In addition to COAF, there are other agencies responsible for combating money laundering and, consequently,
the financing of terrorism. The first we will cite is the Division for the Repression of Financial Crimes of the Federal Police (DFIN), which investigates money laundering cases and terrorist financing, especially cases linked to
crimes against the country’s financial system.
Brazil has designated the competent authorities for supervising financial institutions. The National Monetary
Council (CMN) is the chief decision making agency of the national financial system, made up of the Ministry of
the Treasury, the Ministry of Planning, Budget and Administration, and the president of the Central Bank
(BACEN).
The Central Bank licenses and supervises banks and other institutions, such as credit cooperatives, currency
exchanges, and travel agencies and hotels that perform currency operations. The money laundering unit of the
Central Bank (DECIF) supervises compliance with anti-laundering norms. The Superintendent of Private Insurance (SUSEP) regulates and supervises the insurance market, capitalization and reinsurance. The Securities
Exchange Commission (CVM) supervises the stock exchange markets and related activities. Caixa Econômica
Federal supervises lotteries.
Additionally, the Federal Revenue Department, which handles tax and customs control, investigates money
laundering related to crimes under its jurisdiction, such as contraband of different products connected to the
trafficking of drugs.
The Attorney General of the Republic is responsible for defending the rule of law and the democratic regime. The
district attorney’s, on the state level, and the prosecutors, at the federal level, are given the responsibility of
prosecuting all crimes.
In May of 2003, regional courts were established to specialize in trying financial and money laundering crimes.
One judge presides over each of these district courts, supervising sentences and authorizing warrants for confidential bank records.
Finally, the Brazilian Intelligence Agency (ABIN) has a Division for the Analysis of Criminal Organizations, under
the sphere of the Counter-intelligence Department of ABIN, which is responsible for combating money laundering, terrorism and its financing. ABIN, as an intelligence agency, cooperates with other intelligence and police
agencies at the federal and state level.
3. Prevention of financing of terrorism
As mentioned above, the regulations applicable to terrorist financing are the same as those referring to money
laundering, exactly because of the lack of specific legislation for regulation of the matter.
For its part, the legislation designed to combat money laundering follows international standards as established
both by the recommendations of FATF, of which Brazil is a member, as well as those present in various international documents that address this infraction. If it is true that some adjustments still need to be made, in general,
Brazilian legislation meets internationally established requirements as was affirmed in the most recent evaluation
carried out by GAFISUD12, in 2004.13
12 The Financial Action Task Force of South America (GAFISUD) is a regionally based intergovernmental organization that
integrates countries of South America to combat money laundering and terrorist financing. It was formally established on
December 8, 2000 in Cartagena, Colombia, with the signing of a Memorandum of Understanding by representatives of the
- 62 -
Brazil
Specifically, Brazilian legislation, in Complementary Law nº 105, of January 10, 2001, which addresses confidentiality of bank records in the operations of financial institutions, has eliminated all impediments to the notification
of suspicious operations to COAF, pursuant to article 11 of Law nº 9.613.
In the legal statute cited, pursuant to its article 1, confidentiality of bank records is no longer a defense against
notification on the part of financial institutions of any information regarding funds related to illegal activities or
those suspected of being related to money laundering or terrorist financing. Article 2 determines that the Central
Bank of Brazil, the Securities Exchange Commission and all other regulatory agencies provide COAF with the
identity of clients and the flow of resources.
Despite this fact, bank confidentiality still limits the ability of the supervisory authority for stock exchanges to fully
monitor the sector and share all of the information with comparable foreign agencies. Despite the fact that financial institutions are required to identify the owners and controllers of accounts in the name of corporate entities,
they are not required to identify the final beneficiary of these accounts, or of payments of insurance benefits.
But even with these dispositions contained in the law, COAF and the other agencies regulate sectors that, nevertheless, are not satisfactorily regulated, as are lotteries, sellers of precious stones and metals, administrators of
credit and debit cards, sellers of objects of art and the services of money remittances.
In regard to money remittances, there are no specific dispositions related to informal or parallel systems of
money transfer, given that in Brazil, international remittances of currency are only performed through the banking
system, whether directly by authorized banks, or through the bank clients, always governed by a contract. Companies that remit resources are required to identify their clients and keep records for a minimum period of five
years.14
In Brazil, everyone, individuals or corporate entities, must have a taxpayer registration number (CPF/CNPJ) in
order to perform commercial or financial operations. This number, which allows for the tracking of financial
movements, is required for every individual or corporate entity residing in Brazil or abroad if they have assets that
can be registered in Brazil.
In regard to the norms for the verification of a client’s identity, these are quite broad in Brazil. Financial institutions are also required to verify the identity of the owners and controllers of corporate entities. However, there are
no norms for the verification of the identity of a client that opens an account through power-of-attorney. With
insurance, there are only norms to identify third parties who receive indemnities of more than R$10,000.00 (about
US$ 5,900) or guarantors.
It must be reiterated that Brazil needs to adopt clearer measures to combat terrorist finance, especially proper
laws for the criminalization of the financing of terrorism, in order to be completely in accordance with the Resolutions of the United Nations Security Council, and improve measures for the freezing and seizing of properties and
assets connected to the financing of terrorism.
Even though this is easily seen, upon analysis of Brazilian legislation, we see that there is little discussion of this
subject within Brazilian society, which doesn’t see the phenomenon of terrorism and terrorist financing as a local
problem or a distinct possibility, due to the lack of any such incidents over the last thirty years. The discussion is
basically centered on questions related to money laundering. This is the problem that has really afflicted Brazilian
society and, for this reason, been the object of more extensive legislation.
4. Seizure and the confiscation of assets used to finance terrorism
In Brazil, in order to seize or confiscate assets used to finance terrorism, there must be a criminal procedure or
criminal sentencing, as these measures are not prescribed in civil or administrative legislation.
governments of ten countries, those being: Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Ecuador, Mexico, Paraguay, Peru and
Uruguay.
13 See http://www.gafisud.org/pdf/InformeBrasil.pdf, accessed on March 14, 2008.
14 Cf. COAF – Resolution nº 10, of November 19, 2001 – Addresses procedures to be observed by non-banking corporate
entities that offer services of funds transfer.
- 63 -
Brazil
Furthermore, Brazilian law does not specify the nature of assets or resources that may be subjected to these
measures. What is important is their relationship to a criminal behavior.
Article 91, II of the Penal Code calls for the confiscation of assets, rights and valuables of a person found guilty of
committing a crime. This disposition may include cases that involve the financing of terrorism.15
Law nº 9.61316 contains additional measures regarding the confiscation of assets. Article 7, I states that after a
defendant is declared guilty, the individual will suffer the loss of any asset, right or valuable obtained as the result
of crimes mentioned in the law, in favor of the State, taking into account the rights of the victim or third parties in
good faith. Moreover, if the asset to be forfeited is no longer available, the loss of the asset or an equivalent
value will be determined.
In regard to preventive measures, such as the freezing of funds, article 4 of Law nº 9631 states that, during the
course of investigations or legal proceedings, upon the request of the Public Attorney’s office or a competent
police authority with the subsequent approval of the Public Attorney within 24 hours, and sufficient evidence, a
judge may decree the apprehension and seizure of assets, rights or valuables derived from crimes to which the
law refers and that are in the possession of the defendant or are registered in his name. Pursuant to article 4º, §
1 of Law nº 9.613, the loss is effective ex parte, inaudita altera parte.17 It should be pointed out that the preventive measure referred to will be used if the criminal action is not initiated within a period of 120 days after due
diligence.
The assets may be released if their legal origin can be demonstrated or if it can be shown that their release will
not be prejudicial to the investigation. (Law nº 9.613, arts. 4, §§ 3 and 4)
In regard to assets that belong to an organization of an essentially criminal nature, if the crimes committed by the
criminal organization are precedents to the laundering of money, in accordance with Law nº 9.613, the assets
resulting from such crimes, or assets of an equivalent value, may also be seized if a criminal sentence is rendered against the defendant for one of the crimes.
Penal Code, art. 91 – Effects of sentencing include:
I – assurance of the obligation to provide indemnity for the damages caused by the crime;
II – forfeiture in favor of the Union, except when there is a consideration of the rights of the victim or third parties in good faith:
a) of the instruments of the crime, when they consist of objects whose manufacture, assignment, use, possession or detention
are illegal;
b) of the product of the crime or any asset or valuable that can be considered to be the profit from the perpetration of a criminal act.
16 Law nº 9.613, art.. 7º - Effects of sentencing in addition to those from the Penal Code include:
I - forfeiture in favor of the Union, of assets, rights or valuables that are the object of crimes prescribed in this Law, except
when there is a consideration of the rights of the victim or third parties in good faith;
II - the interdiction of the exercise or position of a public function of any type, or of a director, a member of an administrative
board or management of corporate entities as referred to in art. 9º, for twice the amount of time as the penalty of reclusion
applied.
17 Law nº 9.613, art. 4º - The judge, on his own authority, at the request of the Public Attorney, or upon petition by a competent police authority, in consultation with the Public Attorney within 24 hours, and sufficient evidence, may decree, during the
course of the investigation or criminal action, the apprehension and seizure of assets, rights or valuables in the possession of
the accused, or that are registered in his name, that are the object of crimes prescribed in this Law, proceeding in the form of
arts. 125 to 144 of Decree-Law nº 3.689, of October 3, 1941 - Penal Procedure Code.
§ 1º The assurance measures prescribed in this article will be lifted if criminal action is not initiated within a period of twentyfive days, counting from the date of the conclusion of due diligence.
§ 2º The Judge will rule on the release of assets, rights or valuables apprehended or seized if the legal nature of their acquisition is proven.
§ 3º No claim for restitution will be granted without the appearance of the accused, with the Judge being authorized to dictate
the performance of any actions necessary for the conservation of assets, rights or valuables in the cases described in art. 366
of the Penal Procedure Code.
§ 4º A warrant for the arrest of persons or the apprehension and seizure of assets, rights or valuables, may be suspended by
the Judge, in consultation with the Public Attorney, when its immediate execution may compromise the investigation.
15
- 64 -
Brazil
Regarding Resolutions of the Security Council of the United Nations, Brazil took measures to implement, through
COAF Resolution nº 015, of March 28, 2007, its Resolutions nºs 1.267 (1999), 1.333 (2000), 1.390 (2002) and
1.455 (2003). Thus, it was determined that any financial operation performed that involves the people related
herein must be promptly communicated to COAF.18
As to the importance of the existence of these measures, in accordance with international dispositions, there
have been no recorded cases in Brazil of terrorist financing, as previously mentioned.
5. Penal Measures
A) Penal Law
As mentioned above, the law that deals with terrorism is Law nº 7170, called the National Security Law, referring
in article 20 to persons that “destroy, sack, extort, rob, kidnap, imprison, burn, plunder, cause to explode, make a
personal attack, or perform acts of terrorism, due to political nonconformity or to obtain funds to be used to support organizations of a political or subversive nature.” This disposition, however, does not clearly define terrorist
financing, which is referred to in other legal dispositions, as in Law nº 9.613, without the existence in Brazilian law
of a concrete definition of the offense. Thus, terrorist financing is only punishable if it is treated as participation in
terrorism, as defined in article 29 of the Penal Code, which addresses conspiracy among persons.19 Thus, in
order to punish financing, it must be demonstrated that the occasional provision of resources to terrorists or a
terrorist organization is directly related to a terrorist act. It follows then, that material and indirect participation
depends, therefore, on at least the initiation of the execution of a terrorist act per se.
We add here that various Brazilian authors criticize this legal disposition, considering it a poor definition and
possibly unconstitutional, since it violates the principal of legal reserve in simply mentioning the word terrorism
COAF - Resolution nº 015, art. 1º - The persons listed in article 9 of Law 9.613, of March 3, 1998 who are subject to regulation by COAF must, in addition to the respective Resolutions, immediately communicate to COAF operations performed or
services rendered, or proposals for their performance or rendering, no matter what their value may be:
I - involving Osama Bin Laden, members of the Al-Qaeda organization, members of the Taliban, other persons, groups,
companies or entities associated with them, pursuant to Decrees nº 3.267, of November 30, 1999, 3.755, of February 19,
2001, 4.150, of March 6, 2002, and 4.599, of February 19, 2003, which govern the execution of Resolutions nº 1.267, of
October 15, 1999, 1.333, of December 19, 2000, 1.390, of January 16, 2002, and 1.455, of January 17, 2003, respectively, all
issued by the Security Council of the United Nations. The list of persons and entities is available at the following web site:
http://www.un.org/Docs/sc/committees/1267/1267ListEng.htm;
II – involving the former government of Iraq or of its state entities, companies or agencies located outside of Iraq, as well as
funds or other financial assets or economic resources that have been removed from Iraq or acquired by Saddam Hussein or
by other upper level members of the former Iraqi regime and close members of their families, including entities they own or
control, directly or indirectly, by themselves or through persons acting in their interests or under their direction, pursuant to
Decree nº 4.775, of July 9, 2003, which governs the execution of Resolution nº 1.483, of May 22, 2003, of the Security Council of the United Nations, observing the list of persons and entities available at the following web site:
http://www.un.org/Docs/sc/committees/IraqKuwait/IraqSanctionsCommEng.htm;
III - involving persons that perpetrate or intend to perpetrate terrorist acts or participate in or facilitate the commitment of such
acts, or entities owned or controlled, directly or indirectly, by such persons, as well as persons and entities acting in their
name or under their command, pursuant to Decree nº 3.976, of October 18, 2001, which governs the execution of Resolution
nº 1.373, of September 28, 2001, of the Security Council of the United Nations;
IV – who may display serious indications of participating in acts of terrorist financing, prescribed in the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, incorporated into the national legal statutes through Decree nº 5.640,
of December 26, 2005;
V – who may display serious indications of participating in crimes prescribed in articles 8 to 29 of Law nº 7.170, of December
14, 1983.
19 Penal Code, art. 29 – Anyone who concurs with a crime in any way is subject to incurring the same sanctions, to the degree
of his guilt.
§ 1º - If participation is of lesser importance, the penalty may be reduced by one-sixth to one-third.
§ 2º - If one of the concurrent parties wished to participate in a lesser crime, the penalty for this lesser crime will apply; this
penalty will be increased by up to one-half, in the event that a greater crime was foreseeable.
18
- 65 -
Brazil
without defining it.20 In the same way, the Capital Laundering Law also simply refers to terrorism and terrorist
financing.21
At any rate, considering the disposition in the National Security Law as that which defines terrorism in Brazilian
legislation it also, by extension, defines the financing of terrorism through the concept of conspiracy among persons.
Thus, the legal assets protected, according to article 1, of Law nº 7.170, are the country’s territorial integrity and
national sovereignty, as well as the representative democratic regime, the Federation and the Rule of Law, in
addition to the physical integrity of the leaders of the Powers of the Federal Union.22
As to the subject of this type of accusation, the crime in question may be committed by any individual, and no
special quality is required of the individual. Corporate entities, under Brazilian law, may only be charged as authors of environmental crimes23 and for this reason they may not practice acts of terrorism or finance them.
The victims of the crime are the State and the general population which is affected by the practice of such
crimes.
In objective reference to the elements that establish legal fact, Brazilian law refers to various types of conduct
that characterize the crime in question. To begin with, to destroy means to cause extensive and considerable
damage. To sack means to violently expropriate causing extensive damage to property generally accompanied
by other types of violence to people and things. Extortion refers to the idea of using violence or grave threat to
cause duress for the purpose of obtaining undue economic advantage for oneself or a third party over another
person, or simply to allow this to be done or do nothing to prevent it. To rob, refers to the taking of any movable
object, and is differentiated from the idea of to sack because it is considered an individual action, as opposed to a
generalized action. To kidnap means to deprive another of liberty, similar to the idea of imprisonment. To plunder
differs from the idea of destroy and means to cause less significant damage. The idea of to burn refers to causing
a dangerous fire, which, in addition to causing an explosion, are possibly the most common forms of terrorism.24
The phrase, make a personal attack, one of the most criticized expressions in the National Security Law, means
to attempt to cause bodily harm to another person. Finally, the expression terrorism means to cause considerable
damage to people and things, from a perspective of a generalized threat, by the creation of real or potential terror
or intimidation for political-social ends.
The subjective aspect is the criminal intent and the particular purpose of the action characterized as “due to
political nonconformity or to obtain funds to be used to support organizations of a political or subversive nature.”
There is no provision for negligence.
As to causes for justification, those prescribed in article 23 of the Penal Code are applicable, these being a state
of dire necessity, legitimate defense, strict compliance with legal duty and regular exercise of rights.
The criminal penalty involved is reclusion of 3 to 10 years. If the result is grave bodily injury, the penalty can be
increased to twice that amount; if it results in death, it can be increased by three times. There are no specific
relief measures, leaving just the general rule, for the substitution of sentence in the event that the perpetrator is
Regarding this subject, see GUIMARÃES, Marcello Ovidio Lopes. Tratamento penal do terrorismo. São Paulo: Quartier
Latin, 2007, p. 97 and following.
21 See note 10.
22 GUIMARÃES, op. cit., p. 53-54.
23 The Brazilian Constitution of 1988 established, in article 173, § 5, that “The law, without negating the individual responsibility of administrators of corporate entities, establishes this responsibility, subjecting them to punishment that is compatible with
its severity, for acts perpetrated against the economic and financial order and against the general economy.” It also affirms
that: “Behavior and activities considered to be damaging to the environment will subject perpetrators, individuals or corporate
entities, to penal and administrative sanctions, independently from their obligation to repair the damages caused” (article 225,
§ 3). There are no regulations in regard to the possibility of incrimination of corporate entities for economic or financial crimes,
while there is criminal responsibility for collective entities in environmental crimes, pursuant to Law nº 9.605. Regarding this
subject, see SHECAIRA, Sérgio Salomão. Responsabilidade penal da pessoa jurídica. 2ª edição, São Paulo: Método, 2003,
272 p.
24 FRAGOSO, op. cit., p. 122.
20
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Brazil
afflicted with mental disease or incomplete development or retardation that completely deprives the individual of
the capacity to understand, pursuant to article 96 and beyond of the Penal Code.
Once there has been criminal sentencing, the confiscation of assets and valuables in favor of the Federal Union
may be decreed, pursuant to article 91 of the Penal Code, which addresses the effects of sentencing.
As to specific programs for compensation or reparations to victims of terrorism, there is the budgetary program of
Indemnities and Special Pensions of the Union, which pays pensions to victims of terrorist attacks perpetrated
during the period of the military dictatorships, between 1964 and 1985. Beyond this, claims of this type may be
directed to the Amnesty Commission of the Federal Government.25
B) Procedural Criminal Law
As previously stated under the section referring to material in the Criminal Law, there is only a reference to acts
of terrorism in internal law in the form that is introduced in the National Security Law, thus creating a void in
specific legislation in this respect, creating a need to optimize the constitutional mandate contained in art. 4°, VIII,
of the CR/88, which calls for the repudiation of terrorism (and racism) as tenets of Brazilian international policy.
If one considers the aforementioned National Security Law as the legislation that embodies the mandate contained in article 5°, XLIV, of the Constitution of the Republic, which states that “the action of armed groups, civil
or military, against the constitutional order and the Democratic State is considered a crime that is ineligible for
bail and not subject to a statue of limitations” and in that legislation “acts of terrorism” are mentioned, as already
stated, it can be concluded that such “acts” are also not subject to a statue of limitations.
Without any motion, a differentiated legal regime for the treatment of terrorism was created by the CR/88 itself
when it began to be governed by infra-constitutional legislation, pursuant to article 5, XLIII.
Given the lack of a norm defining terrorism, the application of the aforementioned constitutional mandate is left to
the infractions denominated as heinous crimes, torture and the illegal trafficking of drugs, which, governed by
Law nº 8.072/90, have generated, over the years they have been in effect, countless discussions as to the potential conflicts between these norms and the Brazilian Constitution. The most notable of these discussions is in
regard to the abstract prohibition of release on own recognizance, which perhaps is the broadest norm of those
that impede constitutionally prescribed bail26, as well as the system of punishment that concerns the extension of
the concept of individualization of reprimand.
Empirical data on the effectiveness of these norms, as they apply to terrorism, basically does not exist in Brazil,
where it cannot accurately be determined if this legislation – considered of an emergency nature – has been
successful in inhibiting this specific type of criminal behavior or not. It can only be stated, based on surveys of the
Brazilian penitentiary system, which are for their part equally lacking in data and imprecise, that a significant
portion of Brazilian inmates have been sentenced for crimes that are defined as heinous or of a similar type that
are particularly grave27.
Due to the inexistence of specific criminal prescriptions against terrorism, one cannot speak of a differentiated
procedural regime from others that are included in Brazilian law. For the probative field, the constitutional rule
disallowing evidence obtained illegally in court processes28, as well as not allowing torture as a means for obtaining evidence29, should be established. For the latter rule, there is no legal discourse for consolidated exception.
As for the subject of inadmissibility of illegal evidence, there are grounds in jurisprudence and dogmatic reasons
An Amnesty Commission was established by the Ministry of Justice on August 28, 2001. Created by the Provisionary
Measure n.º 2.151, the Commission is analyzing claims for indemnity filed by persons who were barred from exercising
economic activities for purely political reasons between September 18, 1946 and October of 1988.
26 Law 11.464/07, after various rulings by the Federal Supreme Court were issued for the purpose of allowing for release on
own recognizance in the case of heinous crimes.
27
Data
on
the
Brazilian
penitentiary
system
may
be
found
at
the
following
site:
http://www.mj.gov.br/data/Pages/MJD574E9CEITEMIDC37B2AE94C6840068B1624D28407509CPTBRIE.htm
28 Federal Constitution, art. 5, LVI – evidence obtained by illegal means is inadmissible in court
29 Federal Constitution, art. 5, III – no one may be submitted to torture or inhumane or degrading treatment;
25
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Brazil
to accept some flexibility in the barring of this type of evidence, particularly due to the seriousness in the abstract
sense of the crime perpetrated.
Once again, we are left with the general rule in the face of the inexistence of a specific rule for addressing terrorism. Thus, criminal actions must be filed by the Public Attorney, whose office is exclusively authorized to bring
such actions30, leaving the remaining agencies with responsibility over such crimes the exclusive role of conducting investigations and passing their findings on to the Public Attorney to pursue criminal action. In the form that
the investigation known as police inquiry is established – which is not the only, but the most frequently employed
investigation in the Brazilian system –, the police have a great degree of autonomy to conduct their investigations
without requiring prior orientation from the Public Attorney’s office, but they are dependent on a Judge for certain
actions (ex., telephone wiretaps, release of private banking records, etc.).
In regard to Resolutions 1.267 and 1.373 of the United Nations Security Council, it can be said that these do not
take Brazilian criminal procedure into account. Nevertheless, given the nature of these norms and in comparison
with other similar ones, one can predict that the consolidation of this information must occur in the administrative
sphere, within the department of the Ministry of Justice.
As to the seizure of assets, the general rule is contained in the section beginning with article 125 of the Penal
Procedure Code, which addresses real estate and other property that is the object of strong suspicion as having
been derived from the profit of illegal activity. This action can be taken even while a criminal investigation is
underway with a court order from a judge, at the request of the Public Attorney, a police authority or private individuals or legal entities that are suffering damage. It will lose its effectiveness, however, if criminal action is not
filed within sixty days of the issuance of the measure when it is granted during an investigation.
The second paragraph of Article 137 of the Penal Procedure Code determines that a Judge may allow a part of
the fruits of physical assets that are frozen to be used to support the suspect and his family.
If criminal charges are not filed within a legal period or if the charges are ruled to be unfounded, the ruling will be
lifted, with the return of property to the individual31.
As to the possibility of removing an individual’s name from the list prescribed by the UN Resolution, the lack of
studies and specific procedures regarding this subject has resulted in the fact that there is no specific legal provision. However, the Penal Procedure Code calls for the existence of a register of guilty parties, on which the name
of an accused or suspected party cannot be included when the person has been cleared or if an action has never
been filed.
According to the structure of the Penal Procedure Code, pursuant to article 133, these assets may only be sold –
at public auction – after res judicata of the final sentencing, with the proceeds going into the National Treasury,
except for occasional cases involving the rights of victims or third parties in good faith.
As to specific legislation in regard to drugs, there is a specific rule on expropriation of land employed in the illegal
cultivation of drugs (Law nº 8.257) and recently enacted Brazilian legislation (Law nº 11.343) on the crime of
trafficking calls for, in its article 60 and beyond, the seizure of real estate and other physical assets or valuables
arising from criminal activities, and that these assets may be, after due legal process, assumed by the agencies
or entities that operate in the prevention of the illegal use of drugs for the treatment and social reinsertion of
users and for the benefit of the state administration of repression of this kind of criminal behavior.
In a general way, the scenario for assurance measures can be viewed as follows, including the typical defense
mechanisms:32
30 Penal Procedure Code, art. 129 – Institutional functions of the Public Attorney include: I – to privately foster public penal
actions, under the form of the law.
31 As previously mentioned, there are no penal procedures against corporate entities in Brazilian law, except in cases of
environmental crimes.
32 CHOUKR, Fauzi Hassan. Código de Processo Penal – comentários consolidados e crítica jurisprudencial. RJ:Lumen Juris,
2ª Ed., 2007, p.292.
- 68 -
Brazil
Name of the “measure”
Type
Legal grounds
Authorized to petition
Moment of Event
Effective time period
Court with jurisdiction to
process
Requirements for request
Objects affected by the
measure
Legal ownership of assets
seized
Possibility of lifting of
seizure
Typical defense measures
General Table of Assurance Measures
Seizure
Attachment
Provisional Remedy Provisional Remedy –
seeking the redress of
damages and preparatory
to legal mortgage
Art. 126
Arts. 136 and 137 (also
called seizure in the PPC)
Judge, PA, victim
Victim
Police authority (only
PA in the case of art. 142,
when the measure is
except for the Public
required in the investiga- Treasury; in this case, the
tion)
State Prosecutor.
From the investigation
After bringing suit of the
until the criminal action
criminal action for cognifor cognitive proceedings
tive proceedings
60 days from issuance,
15 days for registration in
after which criminal action
the Real Estate Title
should be filed
Registry, under penalty of
repeal
After the criminal action is
filed, until the final judgment
Criminal
Criminal
1. Certainty of infraction
2. Sufficient evidence of
guilt
Real Estate and other
properties acquired as a
result of crime
Indicted party, defendant,
third parties to whom
assets have been transferred
Art. 131, I, II, and III
Third party defense or
injunction
Legal Mortgage
Provisional Remedy
Art. 134
Victim
PA in the case of art. 142,
except for the Public
Treasury; in this case, the
State Prosecutor.
After bringing suit of the
criminal action for cognitive proceedings
15 days for registration in
the Real Estate Title
Registry, under penalty of
repeal
Criminal
guilt
All of the defendant’s of
the or indicted party’s
assets, regardless of
legal or illegal acquisition
Indicted party or defendant (art. 134, with terminological impropriety)
guilt
Real Estate assets
Indicted party or defendant (art. 134, with terminological impropriety)
Upon ruling of abatement
of action as not punishable or acquittal
Third party defense
Upon ruling of abatement
of action as not punishable or acquittal
Third party defense
In regard to the possibility of receiving indemnity from the State, this is possible, although the record for indemnification for judicial error is still very scarce, and outside of a few cases that have received particular notoriety in
the media, the right to indemnification has not been widely recognized.
- 69 -
Brazil
6. International cooperation in criminal matters
Extradition, the oldest mechanism for international cooperation in criminal matters, is currently regulated in Brazil
by the Brazilian Constitution and by Law nº 6.815/80, known as the Foreign National Statute. Once again, it
should be pointed out that there is no specific disposition in regard to extradition for the infraction of terrorist
financing, but, at the same time, there is no disposition that prevents it, while there is one that bars extradition for
political crimes. On the contrary, extradition is allowed, since article 77, § 3º, indicates that terrorism is not considered a political crime and, consequently, may lead to extradition.
For extradition to be granted, a mere request is not sufficient. The process must be grounded as follows: with
elements that allow for the precise identification of the individual; with a certified legal text that contains the description of the infraction being prosecuted and the indication of the corresponding penalty; with an arrest warrant
including a report on the circumstances of the procedure and an exposition of the accusation; if it involves the
extradition of an individual who has already been sentenced, there must be a declaration describing the infraction; in the event of sentencing in absentia, there must be a description of the means available to the extradited
party to mount a defense or to obtain a new trial at which he will be present; in the event that the culpability of the
individual to be extradited has been recognized, but the sentence still has not been rendered, the request must
be accompanied by a declaration about the status of the procedure, what has already taken place and what may
still happen in the matter.33
With Mutual Legal Assistance (MLA), the same demands are not made. Brazil may provide assistance in complying with requests for direct assistance by having Brazilian authorities foreign requests directly to Brazilian courts
for information that requires judicial authorization. In this context, Brazil is a party to various agreements of mutual legal assistance in criminal matters: in multilateral accords, such as the Inter-American Convention Against
Terrorism and the Mercosul Protocol for Mutual Legal Assistance on Criminal Matters, as well as bilateral accords with Colombia, South Korea, France, Italy, Peru, Portugal and the United States. In these agreements,
there is no provision for prima facie evidence, allowing the mere solicitation to suffice, in the format required by
the agreements, for their performance.
Brazilian law demands double incrimination in the case of extradition, pursuant to article 77, II, of the Foreign
National Statute. In this case, it is essential that the fact is common in Brazil and in the foreign country, and that
the statute of limitations has not elapsed. The qualification of the crime and the quantity of the penalty is immaterial.34 It can be said that for extradition to be allowed, there must be incrimination equivalent to that which exists
in Brazilian law.
Considering that there is no specific norm for terrorist financing, there is no defined legal procedure for individuals and organizations designated in other countries or international organizations to be included on domestic
lists, leaving it up to the Brazilian State to do so, as COAF has done with certain international organizations.35
In the same way, there is no restriction to the use of the principles of aut dedere aut judicare and ne bis in idem
in cases of terrorism and terrorist financing.
7. Conclusion
Brazil has undergone intense change over the last two decades, both through the reestablishment of democracy
and the consequent new constitutional order, as well as by opening itself up to greater international cooperation.
For this purpose, the country has adhered to a series of international documents in criminal material. However,
this internationalization has not necessarily been reflected in the proper adjustments for these new international
standards in internal legislation.
While on the one hand, in the case of money laundering, the standards arrived at from adherence with international accords have generated increasing changes in legislation, the same cannot be said of terrorist financing.
ARAUJO JR., João Marcello. Extradição – alguns aspectos fundamentais. Revista Forense, nº 326, Rio de Janeiro: Forense, 1994, p. 73-74.
34 BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de direito penal: volume 1, 11 ed., São Paulo: saraiva, 2007, p. 189.
35 See note 17, supra.
33
- 70 -
Brazil
While the terrorist phenomenon may have been relevant, we can now say that, due to the lack of proven incidents in recent times, there has been little significant reform over the last two decades.
Therefore, Brazilian legislation is viewed as out of date to some extent, which undoubtedly creates practical
problems in regard to application. Perhaps it may be said that Brazil needs to take another look at its norms in
regard to the subjects of terrorism and terrorist financing if it intends to have legislation that is compatible with
that being demanded by the international community.
- 71 -
CROATIA*
Davor DERENČINOVIĆ**
1. Introduction – Quis custodiet ipsos custodes?
1. In the recent years, the numerous legal, diplomatic, intelligence, military and other counterterrorism measures
were supplemented with measures of financial supervision designed for “cutting off the financial lifeblood of the
terrorists.”1 Significant turning point in international suppression of terrorist financing (hereinafter: TF) was the
adoption of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism.2 This Convention,
adopted by the UN in 1999., calls upon states to undertake all the necessary legal and other measures to prevent
and to suppress direct and indirect financing of terrorist activities. For the supporters of terrorist organisations,
state parties must, according to the Convention, provide efficient, dissuasive and proportionate sanctions. However, Convention sets out that sanctions could be, up to the decision of the state party concerned, criminal, civil
or administrative in nature. Significant number of provisions deal with mechanisms of identification, freezing and
confiscation of financial resources from illegal funds as well as their distribution among state parties involved. In
the same year when the Convention was adopted, SC by its resolution 1267 established the Sanctions Committee for the purpose of supervising the implementation of sanctions on Taliban-controlled Afghanistan for its
support of Osama bin Laden. The sanctions regime has been modified and strengthened by subsequent
resolutions, including resolutions 1333 (2000), 1390 (2002), 1455 (2003), 1526 (2004), 1617 (2005) and 1735
(2006).3
2. Since the individuals could also be targeted by the Sanctions Committee restrictions, measures imposed on
those who have been found to cooperate and or/support al Qaeda and Taliban are a good example of so called
“smart sanctions”. This term is commonly used to indicate that these measures are not directed at a state (and its
entire population), but rather at individual citizens.4 Apart from the very debatable issue whether Security Council
has the authority under the UN Charter to directly through the smart sanctions restrict or suspend fundamental
human rights of the individuals5, some controversies concerning transparency of listing and de-listing procedures
of the Sanctions Committee raised very serious human rights issues. These persons may be sympathizers or
even supporters of the al Qaeda and Taliban but they are nevertheless entitled to all the human rights safeImportant notice: this text is the last original version of the national report sent by the author. The Review has not assured
** Prof.dr.sc. Davor Derencinovic, Associate Professor of Criminal Law and Criminology, Faculty of Law, University of Zagreb.
1 Federal Bureau of Investigation, Testimony of Dennis M. Lormel, Chief, Financial Crimes Section, FBI Before the House
Committee on Financial Services October 3, 2001, http://www.fbi.gov/congress/congress01/lormel100301.htm, last visited 6
November 2007.
2 See infra n. 25.
3 For updated list see: http://www.un.org/sc/committees/1267/consoltablelist.shtml, last updated on 17 October 2007, last
visited 6 November 2007.
4 See WESSEL R.A., Regulation beyond the State: Accountability of International Organizations in a Multilevel Legal Order,
Annual Ius Commune Conference, Edinburgh 1-2 December 2005 Workshop Public Law III: Accountability of International
Organizations.
5 Ibid.
*
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Croatia
guards including right to be presumed innocent until competent court decides otherwise, right of fair hearing etc.
The listing procedure in the Sanctions Committee offers very little evidence that these standards have been
respected insofar. Moreover, the ‘evidence’ that the named person is engaged in activities involving a threat to
international peace and security is rarely, if ever, evaluated. The activities are never defined, and so there are no
criteria to measure the ‘evidence’ against, even if it is submitted to the Sanctions Committee.6
3. Shadow side of the Sanctions Committee blacklisting procedures in the Europe has not been challenged until
ECJ judgments in the cases of Yusuf and Kadi.7 Although these judgments have been a quite disappointing from
a human rights point of view, they at least indicated some of the most important weak points of blacklisting procedures and lack of international judicial supervision over the Sanctions Committee decisions. In the Yusuf, the
Court of First Instance rejected applicants’ arguments alleging breach of their right to an effective judicial remedy
against the SC decision. The Court found that “…it would be impossible to carry out such a check without trespassing on the Security Council’s prerogatives under Chapter VII of the Charter of the United Nations in relation
to determining, first, whether there exists a threat to international peace and security and, second, the appropriate measures for confronting or settling such a threat. Moreover, the question whether an individual or organization poses a threat to international peace and security, like the question of what measures must be adopted visà-vis the persons concerned in order to frustrate that threat, entails a political assessment and value judgments
which in principle fall within the exclusive competence of the authority to which the international community has
entrusted primary responsibility for the maintenance of international peace and security.”8 The Court has also
pointed out that “…there is no judicial remedy available to the applicant, the Security Council not having thought
it advisable to establish an independent international court responsible for ruling, in law and on the facts, in actions brought against individual decisions taken by the Sanctions Committee.”9
4. Unlike in Yusuf and Kadi, in the so called OMPI case the Court of First Instance decided that certain fundamental rights and safeguards, including the right to a fair hearing, the obligation to state reasons and the right to
effective judicial protection, are fully applicable in the context of the adoption of a Community decision to freeze
funds under Regulation No 2580/2001.10 The absence of a statement of reasons in the contested decision (actual
and specific grounds justifying that decision) was, in the Court's opinion, contrary to the right of a fair hearing.
From the fact that the applicant did not know which competent authority had adopted the national decision in
respect of it, nor on the basis of what material and specific information that decision had been taken, the Court of
First Instance concluded that fair hearing guarantees were not respected. Of course, there is a substantial difference between the Yusuf and Kadi cases and the OMPI case because in the later EU on its own discretion carried
out specific identification of persons and entities whose funds are to be frozen. Since that identification implicates
the exercise of the EC own powers, its competent bodies are bound by the general legal principles of fundamental human rights, most notably, European Convention on Human Rights and its article 6. Notwithstanding the
differences in factual backgrounds between the two above mentioned judgments, there is very clear that they
both indicate weak points of international protection of human rights as far as TF is in concern and as such deserve the full attention and elaboration.
5. Since this is the National report I would like to underline the position of the Republic of Croatia when it comes
to issue of the human rights protection in the suppression of the international terrorism:
6 CAMERON I., ‘Targeted Sanctions and Legal Safeguards’, Report to the Swedish Foreign Office, October 2002, quote in
WESSEL R.A., Regulation beyond the State: Accountability of International Organizations in a Multilevel Legal Order, Annual
Ius Commune Conference, Edinburgh 1-2 December 2005 Workshop Public Law III: Accountability of International Organizations, p. 13.
7 See also, The Court of First Instance, Case T-253/02, Chafiq Ayadi v. Council of the European Union, 12 July 2006.
8 The Court of First Instance, Case T-306/01, Ahmed Ali Yusuf and Al Barakaat International Foundation v. Council of the
European Union and Commission of the European Communities, 21 September 2005, §339.
9 Ibid. §340.
10 The Court of First Instance, Case T-228/2, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran v. Council of the European
Union, 12 December 2006.
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Croatia
“The Republic of Croatia firmly rejects any collective responsibility for international terrorism, as well as any
identification of terrorist groups with any nation, religious or ethnic community. It also believes that the respect for
human rights and freedoms should be ensured in the legitimate fight against international terrorism. The fight
against terrorism represents a fight for the right of every individual, community, peoples and way of life to live in
harmony with one another. The Republic of Croatia wishes to see the gap that exists in the international legal
framework concerning the fight against international terrorism filled out with a comprehensive convention on
international terrorism which would reflect the above-mentioned concerns and guide states towards the achievement of a common goal, i.e. the eradication of terrorism. Accordingly, the Republic of Croatia calls for the speedy
finalization of negotiations for a Comprehensive United Nations Convention on International Terrorism.”11
2. Answers to the Questionnaire
2.1. Ratification of universal and regional instruments; legal and institutional national framework
6. The Republic of Croatia is fully committed to co-operating with neighboring countries, regional organizations,
as well as with the United Nations and its Member States, and particularly with the Counter-Terrorism Committee
established by the Security Council resolution 1373 (2001), in order to combat international terrorism more effectively. The Republic of Croatia is ready to contribute to the overall international efforts in fighting terrorism, in
accordance with its own capacities, and by ensuring its own security and stability. The Republic of Croatia supports actions undertaken so far in accordance with relevant Security Council resolutions, in particular resolutions
1268 (1999) and 1373 (2001), as well as the United Nations Charter, aimed at suppressing and eradicating international terrorism.12
7. In proving its commitment to share the rights and responsibilities within global antiterrorist coalition, the Republic of Croatia has become a party to the following global and regional antiterrorist conventions (in chronological
order, status as of November 5th 2007.):
- Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft;13
- Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft;14
- Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation;15
- Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against Internationally Protected Persons;16
- European Convention on the Suppression of Terrorism;17
- International Convention against the Taking of Hostages;18
- Convention on the Physical Protection of Nuclear Material;19
- Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation;20
- Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Airports Serving International Civil Aviation;21
Report of the Republic of Croatia pursuant to paragraph 6 of Security Council resolution 1373 (2001) of 28 September
2001, §11.
12 Ibid. §6.
13 Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft, 1963. (Aircraft Convention)
14 Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft, 1970. (Unlawful Seizure Convention)
15 Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Civil Aviation, 1971. (Civil Aviation Convention)
16 Convention on the Prevention and Punishment of Crimes Against Internationally Protected Persons, 1973. (Diplomatic
agents Convention)
17 European Convention on the Suppression of Terrorism, 1977. (Depoliticizing Convention)
18 International Convention Against the Taking of Hostages, 1979. (Hostages Convention)
19 Convention on the Physical Protection of Nuclear Material, 1980. (Nuclear Materials Convention)
20 Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation, 1988. (Maritime Convention)
21 Protocol for the Suppresion of Unlawful Acts of Violence at Airports Serving International Civil Aviation, Montreal, 1988.
(Airport Protocol)
11
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Croatia
- Protocol for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental
Shelf;22
- Convention on the Marking of Plastic Explosives for the Purpose of Detection;23
- International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings;24
- International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism;25
- Protocol amending the European Convention on the Suppression of Terrorism;26 (not yet in force)
- International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism.27 (not yet in force)
8. Although there is no single definition of terrorism in the Croatian Criminal Code the legislator has enacted
two different counter-terrorism provisions with the purpose to separately protect foreign countries and international organizations (international terrorism) and its own population and institutions (domestic terrorism or
counter-state terrorism). Criminal offence of international terrorism has been provided in art. 169. of the Criminal Code. By imprisonment for not less than five years (general maximum of 20 years of imprisonment would
apply) will be sentenced whoever aims to cause major fear among the population, to force foreign states or international organizations to do or not do something or suffer, or who aims to seriously jeopardize the fundamental
constitutional, political or economic values of a foreign state or an international organization, and who commits a
criminal offence referred to in Articles 170 through 172, and Articles 179 and 181 (all the criminal offences laid
down in UN counter-terrorist conventions), as well as who causes an explosion or fire, or by a generally perilous
act or means creates a dangerous situation for people or property, who kidnaps a person or commits another
violent act which can seriously harm a foreign state or an international organization. Milder punishment is provided for the perpetrator who just seriously threatens to commit one of the criminal offences listed above (imprisonment for one to five years). An aggravated form of this criminal offence is provided in paragraphs 2 and 3.
Paragraph 2 describes a specific form of aggravated murder: “If the perpetrator, when carrying out a criminal act
referred to in paragraph 1 of this Article, intentionally kills one or more persons, he/she shall be sentenced to a
minimum ten year or long-term imprisonment.” A long-term imprisonment usually refers to a sentence of 20 to 40
years. Paragraph 3 states that “If by a criminal act referred to in paragraph 1 of this Article the death of one or
more persons or extensive destruction is caused, the perpetrator shall be sentenced to a minimum of ten year
imprisonment”.28 In addition to the crime of international terrorism, Article 141 of the Criminal Code defines the
crime of counter-state terrorism. It is described as follows: “Whoever, with the aim to endanger the constitutional order or the security of the Republic of Croatia, causes an explosion, fire, or by a generally dangerous act
or device imperils the lives of people, endangers property, kidnaps a person, or commits some other act of violence within the territory of the Republic of Croatia or against its citizens, thus causing a feeling of personal insecurity to citizens, shall be punished by imprisonment for no less than five years.”29
9. Other terrorism related criminal offences provided in Criminal Code are the following: association for the
purpose of committing criminal offences against the values protected by international law (art. 187) and
subsequent assistance to the perpetrator of a criminal offence against the values protected by international law (art. 187b). Responsible under art. 187. of the Criminal Code is whoever organizes a group of people
or in some other way joins three or more persons in common action for the purpose of, inter alia, committing the
terrorism related criminal offences. Apart from organizer who can be deprived of his/her liberty in duration of at
least three years, imprisonment from six months up to five years can be imposed on whoever becomes a member of such a group. However, organizer who, by timely uncovering the group, prevents the perpetration of the
Protocol for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf, 1988.
(Fixed Platform Protocol)
23 Convention on the Marking of Plastic Explosives for the Purpose of Detection, 1991. (Plastic Explosives Convention)
24 International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, 1997. (Terrorist Bombing Convention)
25 International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, 1999. (Terrorist Financing Convention)
26 Protocol amending the European Convention on the Suppression of Terrorism, 2003. (Depoliticizing Protocol)
27 International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism, 2005. (Nuclear Terrorism Convention)
28 Official Gazette 110/97., 27/98., 50/00., 129/00., 51/01., 111/03., 190/03., 105/04., 84/05., 71/06. and 110/07., art. 169.
29 Ibid. art. 141.
22
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Croatia
criminal offences shall be punished by imprisonment for six months to three years, but the punishment may also
be remitted. The punishment shall be remitted for a member of the group who uncovers the group prior to having
committed the criminal offence.30 For subsequent assistance (art. 187b) shall be responsible whoever conceals
the perpetrator, inter alia, of the terrorism related criminal offence, or who provides him with food, clothing,
money, or takes care of him in another way in order to make his detection or arrest difficult.31
10. Provision incriminating TF can also be found in the Criminal Code. It has been adopted for the implementation of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism. According to art. 187a par.
2. responsible is anyone who procures or collects funds knowing that it will be used in order to carry out a criminal offence of international terrorism and/or other related criminal offences.32 Apart from this criminal offence,
other counter-TF provisions in Croatia has been contained in numerous laws such as Law on Prevention of
Money Laundering, Law on the Office for the Suppression of Corruption and Organized Crime, Criminal Procedure Act etc.
11. In the Republic of Croatia there are several bodies/organizations in charge of countering terrorist finance. The
authorities of financial intelligence unit (FIU) had been given to the Office for the Prevention of the Money Laundering within Ministry of Finance. Office is authorised to postpone any suspicious transaction reported by the
banks and/or other relevant financial institutions. The criteria for determining what fall under the scope of suspicious transaction have been set out in the Law on the Prevention of the Money Laundering33. After the recent
amendments to this law, the Office for the Prevention of the Money Laundering is authorized to extend the deadline for implementing a transaction up to 72 hours. This provision applies to all the transactions where there is an
indication of a possible money laundering or a criminal act connected to money laundering, including terrorist
activities. In the mentioned cases, the Office simultaneously reports to the relevant governing bodies, i.e. to the
Ministry of the Interior and the State Attorney. Another specialized body in charge of, inter alia, criminal prosecution of terrorism related cases including TF is the Office for Combating Corruption and Organized Crime. It was
mandated, in accordance with the Law on the Office for Combating Corruption and Organized Crime34 with the
prosecution of terrorist organizations. It has authority in financial investigation and can request, prior to institution
of criminal proceedings, freezing of assets.
2.2. Prevention of terrorist finance
12. The Law on the Prevention of the Money Laundering prescribes measures and activities in banking, financial and other activities undertaken for the purpose of detecting and preventing money laundering and
terrorist financing. These measures are undertaken during the investment, take-over, exchange, or distribution
of funds. All the available funds are included. However, there are no specific legal provisions regarding informal
value transfer systems such as Hawala, other from those which regulate establishment and operation of the
foreign legal persons (including banks) in the Republic of Croatia. The same measures are undertaken during the
concluding of legal agreements that allow for the acquisition of property, as well as other forms of ownership of
funds and other property that can serve the purpose of money laundering, i.e. all kinds of transactions. Integrating of the mechanisms designed for prevention of money laundering into the domestic legal system was the
result of the ratification of the Council of Europe Convention on Laundering, Search, Seizure and Confiscation of
the Proceeds from Crime35, which represents one of the most important legal instruments in combating organized
crime. Its rationale is in the need for unifying national policies in the fight against organized crime. These crimes
pose a threat on the international level, which demands more sophisticated and efficient responding methods
Ibid. art. 187.
Ibid. art. 187b.
32 See infra §20
33 Oficial Gazette 69/97., 106/97., 67/01., 114/01. and 117/03.
34 Official Gazette 88/01., 12/02., 33/05., 48/05. and 76/07
35 Council of Europe Convention on Laundering, Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime, CETS No.
141.
30
31
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Croatia
world-wide. One of those international countermeasures should entail the seizure of proceeds acquired by a
criminal act.36
13. In Croatian law, the bank secrecy is not an obstacle for sharing of information regarding TF. Although in
theory banks may refuse to reveal data which represent a bank secret (in that case the final decision on disclosure shall be rendered by the panel of the competent county court, art. 219. Criminal Procedure Act), in practice
they without exception have been complying with the requests of the investigating judge. Moreover, banks and
other legal entities and natural persons referred to in article 2 of the Law of the Prevention of the Money Laundering are obligated to disclose data on accounts of the holder indicated, which are reasonably suspicious of being
used by that person for the transactions related to organized crime or to hide the source of that money. If such
requested data are not promptly provided, the responsible person will be held liable for obstructing justice under
Article 304, paragraph 2 of the Criminal Code. The bank or other legal entity licensed for payment transactions
can also be requested by the Office to monitor transactions carried out on the accounts of a suspected person.
The order is issued by the court upon request of the Office.
14. As to the guidelines for the detection of suspicious transactions, the Office for the Prevention of the
Money Laundering of the Ministry of Finance has developed special measures for analytical data processing
related to the financing of terrorism. Special Internal Indicators define these measures for Designating Suspicious
Transactions and by External Indicators, which have been distributed to financial institutions in order to detect
such transactions in the financial and non financial sector. These indicators have been developed according to
the anti-terrorism recommendations of the Financial Action Task Force (FATF). Besides standard transactions,
special attention is given to the real estate market.37 The Office for the Prevention of the Money Laundering
issued directives for conduct under special circumstances, such as when a credible threat of international terrorism exists, putting in place special procedures for these circumstances. For example, when it is suspected that a
financial transaction may be used for financing terrorist acts, a special coordinator is appointed for such cases,
which are automatically designated as a priority in further processing within the Office. This procedure should
ensure a rapid and adequate response to attempts to finance terrorist activities.38
15. Financial institutions can be held liable for intentional omissions as well as for negligence in accordance
with Law on the Prevention of the Money Laundering, Law on the Office for the Suppression of Corruption and
Organized Crime and Criminal Code. As far as Law on the Office for the Suppression of Corruption and Organized Crime is concerned, if requested closure of data on account holders are not promptly provided to the Office
for Suppression of Corruption and Organized Crime, the responsible person will be held liable for obstructing
justice under Article 304, paragraph 2 of the Criminal Code. According to Law on Responsibility of Legal Persons
for Criminal Offences, the financial institution can also be held liable. Furthermore, the employee in the financial
institution who in disregarding the due diligence acts negligently regarding the fact that the money, objects, or
rights are acquired by the predicate criminal offence shall be punished, according to art. 279 par. 4 of the Criminal Code, by imprisonment for three months to three years. However, from the wording of the provision it is clear
that it doesn’t refer to the TF as well.
16. Republic of Croatia competent agencies have been engaged in international cooperation concerning suppression of TF in many ways. The very bases for the international cooperation in criminal matters for the Republic of Croatia are numerous multilateral and bilateral conventions to which it is a party to. These conventions are
an integral part of Croatian legislation that regulates assistance to other states in connection with criminal investigations, criminal proceedings related to the financing and support of terrorist acts, including assistance in obtaining evidence necessary for the proceedings. Even in case of no such agreement with the requesting state,
Republic of Croatia will be able to grant its request for mutual legal assistance and/or extradition on the basis of
the relevant provisions of the Law on International Legal Assistance in Criminal Matters39 (non-treaty based legal
Supra n. 11, §32
Fourth report of the Republic of Croatia on the national implementation of resolution 1373 (2001) on the suppression of
terrorism, p. 11.
38 Supra n. 11, §21.1.3.
39 Official Gazette 178/04.
36
37
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Croatia
cooperation). The Office for Suppression of Corruption and Organized Crime is authorized, through the specialized Department for international cooperation, to directly co-operate with similar entities in other countries and
exchange data with them. Security and Intelligence services have been maintaining regular bilateral and multilateral contacts with the Governments of all coalition partners, as well as with partner Agencies in other states, on
both the executive and expert level. These contacts intensified following the terrorist attack of 11 September
2001. A wide range of data exchange and other forms of co-operation are being performed with the aim of countering terrorism-related activities. The same goes for the Office for the Prevention of the Money Laundering which
has been fully co-operative regarding the exchange of information concerning money laundering and the financing of terrorism through the Egmont Group and other relevant channels.40
2.3. Freezing of assets
17. Apart from forfeiture in criminal proceedings which may be ordered under the conditions described below41,
objects which, according the Criminal Code, have to be seized or which may be used to determine facts in proceedings shall be, in the course of the investigation, temporarily seized and deposited for safe-keeping on the
ground of a court’s decision.42 When it comes to the temporarily seizure (freezing) of the assets before the
criminal proceedings have been instituted, a special provisional measures provided in Law on the Office for the
Suppression of Corruption and Organized Crime would apply. Of course, it goes only for criminal offences which
fall under the jurisdiction of this specialized law enforcement body (corruption and organized crime including the
association in terrorist organization). Freezing of assets (all sorts of assets - money as well as all movable and
immovable property, are covered) procedure is governed by the relevant provisions of the Distraint Law. Upon
the request of the Office for the Suppression of Corruption and Organized Crime, the court will order provisional
measure if it finds out that three cumulative conditions are met: that there are grounds for suspicion that assets in
concern were acquired by criminal offence of corruption and/or organized crime (including the association in
terrorist organization), that the value of the assets is more than 100.000,00 kn (cca 14.000,00 EUR), and that
there are grounds for suspicion that perpetrator, before or in the course of criminal proceedings, will obstruct the
seizure.
18. Although it is not explicitly provided in domestic legislation, from the SC resolutions 1452(2002) and
1735(2006) clearly follow that frozen assets can be used for daily and defense expenses. According to the
exemption, assets freeze does not apply to funds and other financial assets or economic resources that have
been necessary for basic necessary for basic expenses, including payments for foodstuffs, rent or mortgage,
medicines and medical treatment, taxes, insurance premiums, and public utility charges, or exclusively for
payment of reasonable professional fees and reimbursement of incurred expenses associated with the provision
of legal services etc.43
19. As to designation procedure, unlike some other countries, Republic of Croatia doesn’t have it own designated list of individuals and organizations connected with terrorism whose assets are to be frozen or some other
rights (free movement) restricted. There is also no domestic list which replicates UN’s Consolidated List of al
Qaeda and Taliban individuals and entities pursuant to UN SC Resolution 1390 (2001) and successor resolutions, or the one based on the EU Common Position adopted in December 2001 (and updated in November
2005). It means that relevant UN and EU lists have been directly applicable in the case of foreign country request
for freezing the funds of persons and/or organizations that appear on these lists. Therefore, as it was underlined
in one of the Reports submitted to the CTC pursuant to the Resolution 1373, the Croatian judiciary does not
encounter problems in freezing terrorist funds of persons/entities listed on the SC and/or EU lists. However, it
may encounter some problems when issuing an order for freezing a suspected fund if its owner has not been
listed on the SC/EU list, but on a list issued by a state or a group of states. If there is not enough evidence to
Supra n. 11, §80-81
See infra §20
42 Art. 218. par. 1 of the Criminal Procedure Act
43 Security Council Committee established pursuant to resolution 1267 (1999) concerning Al-Qaida and the Taliban and
Associated Individuals and Entities, Fact Sheet on the Exemptions to the Assets Freeze,
http://www.un.org/sc/committees/1267/fact_sheet_assets_freeze.shtml, last visit 5 November 2007.
40
41
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Croatia
support the claim that certain assets may be used for financing terrorist activities, Croatian courts will have difficulty in freezing such funds.44
2.4. Penal Measures
20. The criminal offence of TF has been prescribed in art. 187a par. 2. of the Croatian Criminal Code.45 According to this provision, criminally responsible is anyone who procures or collects funds knowing that it will be used
in order to carry out a criminal offence of international terrorism or/and other related criminal offences. The financing of terrorism is not a separate incrimination but a form of preparatory act for commission of the criminal
offences related to the international terrorism. In substance, this is autonomous preparatory act punishable even
when funds have not been used for the commission of a terrorist act, and even when the planned offence has not
been committed. Protected legal interests are values protected by the international law (chapter XIII. of the
Criminal Code). Material element (actus reus) of the offence is alternative – procuring and/or collecting the funds.
All types of funds are covered including those formally established for charitable purposes. The perpetrator of this
criminal offence could be any person (delictum communium), but the fact that it was committed by a public official, the court can take into account in sentencing phase as an aggravating circumstance. As to the mental element, punishable is only acting with the direct intent (dolus directus) and/or indirect intent (dolus eventualis). In
order to prove mental element, the prosecution must establish a causal link between the act of financing and
planned terrorist attack. This link is at least the knowledge of the perpetrator about allocation of funds, namely
that the purpose of these funds is to facilitate the commission of a terrorist attack. Criminal prosecution for terrorist financing can be instituted if there are a grounds for suspicion that the suspect, while consuming material
element of the crime, was at least aware that he might commit an offence and accedes to it (dolus eventualis).
The defendant who, at the time of the perpetration of the criminal offence, was not aware of the nature and the
purpose of these funds shall not be culpable (mistake of facts). For the criminal offence of terrorist financing,
imprisonment from one up to five years can be imposed. Deprivation of liberty in cases of terrorist financing
would be shorter in duration than for other terrorism related offences. Apart from imprisonment, the court can
decide to apply one or more security measures (for instance prohibition to engage in profession, activity or
duty/art. 77/, or expulsion of alien if the perpetrator is not the citizen of the Republic of Croatia and there is a
danger that he/she will commit a new criminal offence /art. 79/). The funds will be subjected to forfeiture in accordance with art. 80. of the Criminal Code. This is a security measure which may be ordered with regard to an
object which was, inter alia, designed for the perpetration of a criminal offence, when there is a danger that it will
be used again for the same purposes.46 Other measures that can affect the convicted perpetrator of the criminal
offence (including terrorist financing) are legal consequences of conviction. The legal consequences of conviction may be prescribed by the statute and they would apply ex lege once the judgment enters into force. Criminal
Code gives to the legislator the authority to prescribe one or more enlisted legal consequences of conviction
(numerus clausus): termination of employment, termination of the performance of certain jobs in governmental
bodies or prohibition of being engaged in such jobs, deprivation of military rank, deprivation of state decorations
and awards.47 According to the Law on Responsibility of Legal Persons for Criminal Offences48, legal entities can
be also held liable for the above mentioned criminal offence. Moreover, if the legal person is founded with a
purpose to commit criminal offences on a large scale and when its legal activities are just a cover for its illegal
activity, the court could decide even to impose sanction of dissolution of such a legal person. If this would not be
the case, upon legal person can still be imposed dissuasive, proportionate and effective sanctions including
security measures.
21. In case of most serious crimes it is possible to temporary restrict the constitutional rights and freedoms
for the purpose of collecting data and evidence in criminal proceedings. If inquires (pre-investigation phase) into
offences cannot be carried out in another way, or would be accompanied by great difficulties, the investigating
Supra n. 39, p. 12.
Supra n. 28, art. 187a.
46 Ibid. art. 80.
47 Ibid. art. 84.
48 Official Gazette 151/03. and 110/07.
44
45
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Croatia
judge may, upon the request of the State Attorney, order against the person against whom there are grounds for
suspicion that he has committed or has taken part in committing an enlisted offence (all terrorism related offences are included) measures which temporarily restrict certain constitutional rights of citizens. Some of these
measures which can be applied in cases of persons suspected for having committed terrorism related criminal
offence are: surveillance and interception of telephone conversation or means of remote technical communication, surveillance and technical recording in premises, covert following and technical recording of individuals and
objects, use of undercover investigators etc. Special measures shall be ordered by a written order containing the
statement of reasons, and may last up to four months. Upon the motion of the State Attorney the investigating
judge can prolong it for a term of another three months. If special measures are undertaken without the order of
the investigating judge or if they are conducted contrary to the necessary legal requirements, the court’s decision
in criminal proceedings shall not be founded on the obtained data and information or on the evidence deriving
from such data and information. Measures for suspension of certain constitutional rights of citizens are consistent
with national fundamental legal principles and do correspond to the principle of proportionality.
2.5. International Cooperation in Criminal Matters
22. Mutual legal assistance and extradition would both be possible for the financing of terrorism offence. It
follows from adoption of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism which in
art. 11. sets out that the conventional offenses shall be deemed to be included as extraditable offences in any
extradition treaty existing between any of the States Parties. Likewise, according to art. 12. state parties shall
afford one another the greatest measure of assistance in connection with criminal investigations or criminal or
extradition proceedings in respect of the offences set forth in article 2, including assistance in obtaining evidence
in their possession necessary for the proceedings.49 Even without these international legal obligations, domestic
law enforcement bodies are bound by the provisions of the Law on International Legal Assistance in Criminal
Matters. This Law clearly stipulates that international legal assistance shall be provided in the broadest sense, in
compliance with principles of the domestic legal order, principles of the European Convention for the Protection
of Human Rights and Fundamental Freedoms and the International Covenant on Civil and Political Rights.50
23. Double criminality is one of the requirements requested party must take into account when deciding upon
request for international legal assistance and/or extradition. According to art. 35, extradition shall not be granted
if, inter alia, the act for which extradition has been requested is not a criminal act both under the domestic law
and under the law of the country in which it was committed.51 However, double criminality requirement is not too
high. Other words, it doesn't mean that criminal offence in the law of the requesting party have to be defined in
exactly the same terms as it is in domestic law. Compatibility of norms understood in wider sense will suffice.
24. As to the issue of political offence exception, according article 12 of the Law, a domestic competent body
may deny a request for international legal assistance if the request pertains to an act considered a political criminal act, an act connected to a political criminal act.52 However, this article has been superseded by art. 14. of the
International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism which states that none of the conventional offences shall be regarded, for the purposes of extradition or mutual legal assistance, as a political offence
or as an offence connected with a political offence or as an offence inspired by political motives.53 Accordingly, a
request for an extradition or for mutual legal assistance based on such an offence may not be refused on the sole
ground that it concerns a political offence or an offence connected with a political offence or an offence inspired
by political motives. Since international conventions, when ratified and published in accordance with the law, by
its legal force supersede domestic laws, political offence exception cannot be invoked in TF cases.
25. Application of ne bis in idem principle in TF cases would depend on the loci commissi delicti. Ne bis in idem
principle would preclude the institution of the criminal proceedings in the Republic of Croatia if the criminal offence has been committed abroad. On the other hand, if the criminal offence took place within the Croatian terriSupra n. 25, art. 11 and 12.
Supra n. 39.
51 Ibid., art. 35.
52 Ibid., art. 12.
53 Supra n. 25, art. 14.
49
50
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Croatia
tory and the perpetrator was convicted abroad, criminal proceedings in Croatia could be instituted only upon
approval of State Attorney.54
3. Discussion and Conclusion
26. Financing of terrorism should not be understood in a narrow sense as a funding of the concrete terrorist
attack, but as a combination of measures and activities aimed at establishing long-term financial basis for setting
up, structuring and organization of terrorist cells and organizations. Financial costs of concrete terrorist attacks
are, in principle, relatively small in comparison to, for instance, some forms of contemporary organized crime.
Such transactions, when made through the banking system, usually do not raise suspicion about illegal activities.
It means that know-your-customer due diligence standards applicable in the prevention of money laundering,
cannot be easily applied in TF cases. However, unlike low costs made for concrete terrorist attacks, financial
resources for establishing and maintenance of terrorist infrastructure (i.e. training camps) are much higher. The
main problem with these funds is their dislocation from the loci delicti commissi as well as the fact that money
intended for such activities is usually located on the territory of the non-cooperative states who, in exchange for
appropriate financial support, tolerate existence and activities of terrorist organization on their soil. Another problem is how to extend the criminalization perimeter and to move the trigger for criminal prosecution in earlier stage
without threatening the fundamental human rights. The recent trend of preventisation of substantive criminal law
concerning terrorism related offences, which is perhaps the most visible in TF, raises some issues about checks
and balances between law enforcement and intelligence agencies as well.
27. One of the problems concerning counter-TF is multiplicity of legal sources in the field which leads to a parallel
and often opposite legal obligations state parties are suppose to follow. For instance, International Convention for
the Suppression of the Financing of Terrorism and SC Resolution 1373 are both legally binding for all state parties (or/and member states of the UN). One of the main problems in the implementation of the Resolution 1373 is
that it does not have an implementation mechanism. Therefore, some states, and the Republic Croatia among
them, were submitted to the CTC request for setting up a guidelines and interpretation concerning some key
provisions of the Resolution, like the one on the obligation of the member states of freezing of assets and accounts when it comes to persons and organizations who are not designated on the list of the Sanctions Committee established by the Resolution 1267. Furthermore, in setting up the obligation of member states to freeze
financial resources and assets of persons who committed, attempted to commit or contributed to the commission
of terrorist acts, the Resolution itself does not offer clear position on what should be considered, for the sake of
its application, as a „terrorist act“. Taking into account that UN has not adopted universal definition of terrorism
insofar, it could be argued that drafters of Resolution had in mind criminal offences from the UN sectorial conventions. However, it would not preclude substantially different interpretation. Furthermore, the Convention itself in
art. 15 is very clear to the point that international cooperation concerning extradition and mutual legal assistance
was not established as an non-derogable obligation. Other words, the requested state party can deny cooperation if it has substantial grounds for believing that the request for extradition or for mutual legal assistance with
respect to the offences related has been made for the purpose of of prosecuting or punishing a person on account of that person’s race, religion, nationality, ethnic origin or political opinion or that compliance with the request would cause prejudice to that person’s position for any of these reasons. On the contrary, Resolution calls
upon unconditional cooperation with SC. This “by all means” approach can be interpreted as disregarding positive obligation of states concerning human rights matters established in conventional law. To sum up, despite of
the efforts taken by CTC in resolving some of the problems generated by above-mentioned multiplicity of legally
binding instruments dealing with suppression of terrorist financing, some crucial issues are still waiting to be
tackled.
28. There is a well grounded impression that the generally perceived negative role of informal value transfer
systems (i.e. Hawala)55 in TF has been overrated. Notwithstanding the risk for these systems of being abused for
the terrorism related purposes, there have been relatively a few evidence of a large-scale terrorism financing
Supra n. 30, art. 15 par. 1.
More about informal value transfer systems (IVTS) see PASSAS N., Informal Value Transfer Systems, Terrorism and
Money Laundering, A Report to the National Institute of Justice, 2005.
54
55
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Croatia
scheme through these systems. Therefore, international community should be very careful and abstain from
massive unconditional subjecting of these systems of money flow to the regulatory mechanisms. Departure from
such moderate approach could seriously threaten the stability in international relations.
29. In suppression of TF majority of states use already established methods and measures for prevention of
money laundering. To the central financial intelligence units have been given legal authorities to detect and to
report suspicious terrorism related financial transactions. At the outset, financing of terrorism and money laundering could at a very general level be perceived as a „similar“ illegal behaviour. Notwithstanding of some similarities, differences between these two phenomena are in favour of approach to treat them separately. Money laundering is the process in which illegally obtained money has been converting in clean money through the set of
financial transactions. Money intended for terrorism activities is, in principle, of legitimate origin.56 It means that
money laundering and terrorism financing are two diametrically different processes. All the officials in charge of
money laundering prevention, who just overnight became FIU employees actively involved in the prevention of
terrorism financing, are fully aware of numerous practical problems in detection and criminal prosecution of concealing of illegally obtained benefits. These problems are, but not limited to, detection of „suspicious transactions“, proving of so-called predicate offence, international cooperation (for instance identity of norm legal requirement) etc. All these problems are even more serious when it comes to the TF. Unlike in money laundering
when responsible authorities can rely on at least circumstantial evidence about criminal origins of money, the
assessment of money allocation (purpose) in terrorist financing is usually nothing more than pure speculation
about presumed perpetrator's mens rea. Without having previous material substrate which in money laundering
comes in form of predicate offence, the very detection and linking the allocation of money to the terrorism related
purposes becomes very difficult if not even impossible. Taking into account these differences, there is a well
grounded argument that prevention of TF should be dealt by mechanisms other than those designed for prevention of money laundering.
56
PIETH M., Financing of Terrorism: Following the Money, 4 Eur. J.L. Reform 365 2002, p. 373.
- 83 -
FRANCE*
Frédérique CHOPIN**
I Aspects empiriques
Il n’existe pas de statistiques sur cette question. En revanche, les services spécialisés dans la répression de la
grande délinquance financière ont été amenés à plusieurs reprises à connaître d’affaires pouvant avoir un lien
avec le financement du terrorisme. De ce fait, des cas concrets peuvent servir d’appui à l’élaboration d’une typologie des modes de financement du terrorisme.
Il ressort des enquêtes qu’il n’y a pas de macrofinancement du terrorisme sur le territoire français1. En revanche,
le microfinancement constitue la source privilégiée. Ce microfinancement peut prendre plusieurs formes :
- il peut d’abord s’agir d’un financement par la voie d’un impôt révolutionnaire c’est à dire d’une extorsion de
fonds, exercée essentiellement à l’égard des personnes morales. C’est sur ce modèle que l’organisation séparatiste basque ETA assure son financement principal auquel il faut adjoindre des dons de la communauté basque.
On retrouve cette pratique également dans la communauté tamoule2. Ainsi, 17 membres présumés des Tigres
tamouls ont été interpellés en avril 2007. Ils sont suspectés d'avoir organisé un racket au sein de leur communauté pour financer leur organisation classée comme terroriste et basée au Sri Lanka. Montant de cet «impôt
révolutionnaire» prélevé en 2006 : six millions d'euros. Chaque famille était tenue de verser 2.000 euros par an à
l'organisation, et les commerçants jusqu'à 6.000 euros, selon des sources proches du dossier. Des menaces
étaient exercées sur les récalcitrants, majoritaires, qui pouvaient être séquestrés, ou sur leurs proches restés au
Sri-Lanka. Certains des tamouls rackettés étaient obligés de contracter des prêts pour s'acquitter des sommes
exigées, selon les mêmes sources proches de l'enquête qui précisent que des associations humanitaires servaient de couverture pour encaisser ces fonds. L'organisation des Tigres tamouls est inscrite depuis le 29 mai
2006 sur la liste des organisations terroristes par l'Union européenne.
- il peut ensuite s’agir d’activités légales qui masquent le financement du terrorisme. C’est le cas par exemple,
d’une association chargée d’une mission éducative qui se finance uniquement par des dons et qui reverse une
partie de ses dons pour le financement d’actes terroristes. De même derrière une façade de société, peuvent se
cumuler plusieurs infractions au droit des sociétés, au droit du travail et au droit pénal. L’activité de la société
permet de faire vivre des personnes parfois déjà condamnées pour des actes terroristes et de financer des activités terroristes.
-il peut enfin, s’agir d’activités illégales tels que des trafics de drogue, trafic de métaux précieux.
Il apparaît que globalement, la France est, à ce jour, un pays plutôt victime du terrorisme (terrorisme national) ou
d’actes de groupes terroristes. La France reste un pays dans lequel les groupes terroristes peuvent tenter de
** Maître de Conférences à l’Université d’Aix-Marseille II, secrétaire générale de l’Association Française de Droit Pénal.
1 Cf « questions internationales », 2004/8, p.44-45.
2 20Minutes.fr avec AFP, éditions du 01/04/2007.
*
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France
s’implanter assez discrètement en obtenant des papiers d’identité, un logement, un travail ce qui contribue alors
au financement des opérations terroristes.
II Ratification des instruments universels et régionaux et cadre juridique et institutionnel national
La convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, proposée par la France à la suite
des attentats contre les ambassades américaines à Dar es Salam (Tanzanie) et à Nairobi (Kenya) en 1998, a été
adoptée par l’assemblée générale des Nations Unies, à New York, le 9 décembre 1999. Elle est entrée en vigueur le 10 avril 2002, après la réception des 22 ratifications requises. Cette convention est venue compléter le
droit international en matière de terrorisme en érigeant en infraction le financement du terrorisme et en obligeant
les Etats à se doter d’un dispositif efficace de répression. La Convention reprend des dispositions tirées des 40
recommandations du G.A.F.I (Groupe d’Action Financière Internationale) pour lutter contre le blanchiment
d’argent qui s’appliquent également à la lutte contre le financement du terrorisme. Ces dispositions reposent
principalement sur la collaboration des institutions financières, pour les inciter à mieux contrôler les opérations
financières suspectes et à les signaler.
Le conseil de sécurité a adopté, après les attentats du 11 septembre 2001, la résolution 1373 qui reprend
l’essentiel des dispositions de la convention de 1999 en introduisant notamment une obligation générale de gel
des avoirs et des ressources économiques des personnes et entités ayant commis ou ayant été complices
d’actes de terrorisme. Cette résolution ne prévoit pas que le Conseil de Sécurité établisse une liste et demande
aux Etats de prendre à titre individuel des mesures de gel des avoirs et des ressources des personnes et entités
terroristes, contrairement à la résolution 1267 (qui concerne exclusivement les Taliban, Al Quaïda et les personnes et groupes qui y sont associés). La Résolution 1373 du Conseil de Sécurité reprend des dispositions essentielles de la Convention, qui sont désormais d’application immédiate et s’imposent à tous les Etats membres. Il
s’agit en particulier de l’interdiction générale de l’infraction du financement du terrorisme et du gel des avoirs des
terroristes (article 8 de la Convention. Les Etats s’engagent à prendre un certain nombre de mesures à cet effet
pour notamment interdire les comptes dont le titulaire ou le bénéficiaire n’est pas identifiable (dits comptes à
numéro), mieux contrôler l’identification des personnes morales, signaler les transactions et les opérations complexes, inhabituelles, et importantes et conserver, pendant au moins cinq ans, toutes les pièces se rapportant
aux transactions effectuées. Les Etats Parties sont invités à envisager également d’autres mesures, comme la
supervision de tous les organismes de transfert monétaire ou des mesures permettant de détecter ou de surveiller les transferts d’argent liquide d’un pays à l’autre.
L’introduction de ces mesures permet à des Etats non membres du G.A.F.I d’intégrer dans leur législation les
dispositions pertinentes. Mais si les terroristes font parfois appel aux techniques du blanchiment, la lutte contre le
financement du terrorisme ne s’arrête pas là; en effet, une différence de nature existe entre les deux phénomènes : l’origine des fonds est illégale dans le blanchiment, alors que c’est la destination qui est illégale dans le
financement du terrorisme. La résolution 1373 a été adoptée de manière collective par l’union européenne par le
biais de la position commune du Conseil du 27 décembre 2001 relative à la lutte contre le terrorisme (Positions
communes 2001/340/PESC. 2001/930 ET 2001/931, JO L.344, p.93). Cette position commune prévoit des instruments juridiques nécessaires à la lutte contre le financement du terrorisme et notamment en annexe, une liste
des personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme. Des personnes ont contesté la légalité de cette liste devant le tribunal de première instance des communautés européennes (TPICE, 21 septembre
2005 ; aff.T-306-01 et aff.T-35-01) et à sa suite, devant la Cour de Justice des Communautés européennes
(CJCE 18 janvier 2007, aff.C-229/05, Osman Ocalan (PKK) c/conseil de l’Union européenne). Leur recours
visant à obtenir réparation du préjudice prétendument subi du fait de leur inscription sur la liste des personnes,
groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme a été rejeté par le tribunal de première instance. La
CJCE a également rejeté les pourvois en précisant que les positions communes adoptées par le Conseil peuvent
ne pas avoir d’effet juridique vis à vis des tiers et par conséquent peuvent ne pas faire l’objet d’un renvoi préjudiciel, ce qui semble être le cas en l’espèce.
Avec les attentats du 11 septembre 2001 et l’adoption de la résolution 1373 du Conseil de sécurité – dans laquelle il a été demandé aux Etats de devenir parties à ces instruments – la situation s’est améliorée : 121 Etats
membres ont ratifié au moins dix des treize instruments ou y sont devenus parties.
- 86 -
France
En matière de coopération internationale, la France est partie à un grand nombre d’instruments multilatéraux et
bilatéraux. Parmi ces derniers, une cinquantaine sont en vigueur dans le domaine de l’entraide judiciaire en
matière pénale et une quarantaine dans celui de la coopération policière. La France, membre du GAFI, a ratifié
la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme le 7 janvier 2002.
La Convention européenne pour la répression du terrorisme, élaborée au sein du Conseil de l'Europe par un
comité d'experts gouvernementaux sous l'autorité du Comité européen pour les problèmes criminels, a été ouverte à la signature des Etats membres du Conseil de l'Europe le 27 janvier 1977. Elle est entrée en vigueur le 4
août 1978. La France a ratifié cette convention le 21 septembre 1987, l’accompagnant de trois déclarations
destinées notamment à garantir le respect du droit d’asile.
Législation contre le financement du terrorisme en France ? cette législation a-t-elle été adoptée pour la
mise en œuvre des instruments internationaux ? les dispositions pénales se trouvent-elles dans le code
pénal ou dans une législation spéciale ?
La loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme met la France en conformité avec ses engagements internationaux (exigences communautaires et résolutions du GAFI) visant à lutter contre les réseaux
terroristes. Cette lutte passe notamment par l’affaiblissement des moyens terroristes (gel des avoirs), la révélation des circuits monétaires du financement du terrorisme, le démantèlement des réseaux de financement ou
encore des encouragements aux personnes visées par les actes terroristes à se désolidariser et à renoncer à
leur affiliation à un groupe terroriste.
Les dispositions relatives à l’infraction même que constitue le financement du terrorisme figurent dans le code
pénal alors que celles relatives au gel des fonds terroristes sont dans le code monétaire et financier.
Comment et sous quel article le terrorisme et le financement du terrorisme sont-ils définis par la loi française ?
Le terrorisme est défini par l’article 421-1cp qui précise que :
« Constituent des actes de terrorisme, lorsqu'elles sont intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur, les infractions suivantes :
1º Les atteintes volontaires à la vie, les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, l'enlèvement et la séquestration ainsi que le détournement d'aéronef, de navire ou de tout autre moyen de transport, définis par le
livre II du présent code ;
2º Les vols, les extorsions, les destructions, dégradations et détériorations, ainsi que les infractions en matière
informatique définis par le livre III du présent code ;
3º Les infractions en matière de groupes de combat et de mouvements dissous définies par les articles 431-13 à
431-17 et les infractions définies par les articles 434-6 et 441-2 à 441-5 ;
4º Les infractions en matière d'armes, de produits explosifs ou de matières nucléaires définies par les 2º, 4º et 5º
du I de l'article L. 1333-9, les articles L. 2339-2, L. 2339-5, L. 2339-8 et L. 2339-9 à l'exception des armes de la
6e catégorie, L. 2341-1, L. 2341-4, L. 2342-57 à L. 2342-62, L. 2353-4, le 1º de l'article L. 2353-5, et l'article L.
2353-13 du code de la défense ;
5º Le recel du produit de l'une des infractions prévues aux 1º à 4º ci-dessus ;
6º Les infractions de blanchiment prévues au chapitre IV du titre II du livre III du présent code ;
7º Les délits d'initié prévus à l'article L. 465-1 du code monétaire et financier ».
L’article 421-2 cp incrimine une autre forme d’acte de terrorisme, à savoir le terrorisme écologique. Quant à
l’article 421-2-1cp, il considère comme un acte de terrorisme « le fait de participer à un groupement formé ou à
une entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d’un des actes de
terrorisme mentionnés aux articles 421-1 et421-2cp ».
Le financement du terrorisme lui est défini spécifiquement par l’article 421-2-2cp qui dispose que : « constitue
également un acte de terrorisme le fait de financer une entreprise terroriste en fournissant, en réunissant ou en
- 87 -
France
gérant des fonds, des valeurs ou des biens quelconques ou en donnant des conseils à cette fin, dans l'intention
de voir ces fonds, valeurs ou biens utilisés ou en sachant qu'ils sont destinés à être utilisés, en tout ou partie, en
vue de commettre l'un quelconque des actes de terrorisme prévus au présent chapitre, indépendamment de la
survenance éventuelle d'un tel acte. »
Ce cadre légal est-il basé sur une loi contre le blanchiment de l’argent ou est il spécifique au financement du terrorisme ?
Ce cadre légal est spécifique au financement du terrorisme et découle de l’adoption de la loi du 15 novembre
2001 sur la sécurité quotidienne, suite aux attentats du 11 septembre 2001. Il a été complété par la loi du 18
mars 2003 sur la sécurité intérieure, par la loi du 9 mars 2004 d’adaptation de la justice aux évolutions de la
criminalité et enfin par la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme.
Existe-t-il des organismes chargés spécifiquement de la lutte contre le financement du terrorisme ? y-a-til une unité de renseignements financiers déjà mise en place pour la récolte et l’analyse des activités ou
transactions suspectes ? cette unité a-t-elle compétence pour les cas de financement du terrorisme ?
existe t il des juridictions spécialisées compétentes ?
*Les organismes chargés spécifiquement de la lutte contre le financement du terrorisme :
Sur le terrain, de nombreux services spécialisés interviennent : l’UCLAT (Unité de coordination de la lutte antiterroriste chargée de coordonner les actions antiterroristes de l’ensemble des services du ministère de l’intérieur
spécialisés en la matière), le BLAT (Bureau de lutte antiterroriste de la gendarmerie nationale), la DCPJ (Direction centrale de la Police Judiciaire) ou encore la DST (Direction de la Surveillance du territoire). Au sein de la
DCPJ, plusieurs offices ont en charge la répression des actes de terrorisme : l’office central pour la répression de
la grande délinquance financière (OCRGDF), l’office central pour la répression du trafic illicite de stupéfiants
(OCTRIS), l’office central de lutte contre la criminalité liée aux nouvelles technologies de l’information et de la
communication (OCLCTIC), l’office central pour la répression du trafic d’armes et des matières sensibles
(OCTRAEMS) et l’office central de lutte contre le crime organisé (OCLCO). L’interlocuteur privilégié de ces organismes demeure TRACFIN (cellule de traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins). Quant à l’OCRGDF, créé par un décret ministériel du 9 mai 1990, au sein du ministère de l’intérieur, il a
pour objet de lutter contre le blanchiment de capitaux. Il est intégré à la direction centrale de la police judiciaire.
Placé sous l’autorité d’un commissaire divisionnaire, l’office comprend différentes sections spécialisées : une
section opérationnelle anti-blanchiment, une section centrale pour la répression des fraudes communautaires et
des escroqueries ; une section de documentation opérationnelle spécialisée ; une brigade de recherches et
d’intervention financière nationale et une plateforme d’identification des avoirs criminels (PIAC). Quant à
TRACFIN, dès 2001, le groupe d’action financière internationale (GAFI) a consacré l'extension du champ de
compétence des cellules de renseignement financier à la lutte contre le financement du terrorisme et a adopté
des recommandations spéciales en ce domaine que les Etats se sont engagés à appliquer. Au plan national, la
loi n° 2004-204 du 9 février 2004 relative à "l'adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité" a conforté
cette évolution en intégrant explicitement le financement du terrorisme comme fait générateur des déclarations
de soupçon. TRACFIN est devenue depuis le 6 décembre 2006, un service autonome à compétence nationale,
intégré dans un pôle ministériel regroupant les directions des ministères concernés et directement rattaché au
ministère de l’économie et des finances.
La Direction centrale des renseignements généraux (DCRG) « police politique » créée en 1941 sous Pétain
pour informer le gouvernement comptent 3500 fonctionnaires qui assurent en amont la détection du terrorisme
au niveau national (constitution de dossiers de renseignements, neutralisation administrative auxquelles il faut
ajouter les déchéances de nationalité et les expulsions). Contrairement à la DST, la DCRG ne dispose pas de
compétence de police judiciaire en matière de terrorisme. La DCRG « emploie environ 3850 fonctionnaires,
majoritairement affectés sur le terrain, 2655 agents relevant des directions zonales (zones de défense) régionales et départementales et 680 de la direction des renseignements généraux de la préfecture de police de Paris »3.
3
Rapport de M.Alain Marsaud, Assemblée Nationale, n°2681, p.12.
- 88 -
France
La DST (direction de la surveillance du territoire) service du contre espionnage officialisé en 1944, soumis au
secret de défense, se consacre à la lutte contre le terrorisme sur le plan du renseignement et du judiciaire. La
DST est spécialement chargée du terrorisme en lien avec des Etats ou des organisations étrangères. La DST
présente l’intérêt de combiner plusieurs compétences : c’est à la fois un service de sécurité, de renseignement et
de police criminelle spécialisée. La DST et les RG doivent fusionner en 2008 afin de créer un pôle d’excellence
en matière de contre terrorisme.
La Direction Générale de la Sécurité Extérieure (DGSE) du ministère de la défense a pour mission de rechercher et d’utiliser les renseignements relatifs à la sécurité de la France, en dehors du territoire national. La loi du
23/1/2006 est venue renforcer la prévention des actes terroristes par la voie du renseignement en étendant les
pouvoirs des agents des services de renseignement du ministère de la défense. Ainsi, la loi précise que « pour
les besoins de la prévention des actes de terrorisme, les agents des services de renseignement du ministère de
la défense individuellement désignés et dûment habilités sont également autorisés dans les conditions fixées par
la loi du 6 janvier 1978 à accéder aux traitements automatisés de données prévues par l’article 9alinéa 1 de la loi
du 23/1/2006 ».
Interpol (OIPC) la lutte contre le terrorisme est devenue une question centrale au sein de l’organisation internationale de police criminelle. Dans ce cadre, l’OIPC s’est assigné un double rôle : d’une part, prévenir les actes de
terrorisme international, d’autre part, si ces actes n’ont pu être empêchés, veiller à ce que leurs auteurs soient
traduits en justice. La prévention passe par un travail de renseignement fondé sur l’échange, la circulation et
l’analyse d’informations sur les individus et les groupes suspects ou sur leurs activités. La mise en place de
groupes spécialisés relève aussi de cet aspect préventif (ex liens entre groupes terroristes et organisations criminelles transnationales). La répression elle va se matérialiser par la réalisation, la plus rapide possible, de
fiches internationales sur les terroristes en fuite ainsi que par l’offre de services (compétence spécialisée dans le
domaine du blanchiment de fonds, reconnaissance automatisée des empreintes digitales aux fins d’identification
des suspects etc.).
*Unité de renseignements financiers pour la récolte et l’analyse des activités ou transactions suspectes ? est-elle
compétente en cas de financement du terrorisme ?
-TRACFIN est la cellule de renseignements financiers française au sens du groupe d’action financière sur le
blanchiment de capitaux (GAFI) et de l’Union européenne. Créée en 1989 et institutionnalisée au sein du ministère de l’économie et des finances par un décret du 9 mai 1990, la cellule est placée sous l’autorité du ministre
de l’économie, des finances et de l’industrie. Ses attributions ont été définies par la loi du 12/7/1990 (modifiée
par l’ordonnance du 14/12/2000, code monétaire et financier). Cette cellule a deux principales missions : d’abord,
le recueil, le traitement et la diffusion aux autorités compétentes des renseignements relatifs aux circuits financiers clandestins, au blanchiment de l’argent et au financement du terrorisme ; ensuite, la participation à
l’élaboration et à la mise en œuvre du dispositif légal anti-blanchiment au niveau national et international.
FINATER ou FINTER : cellule de lutte contre le financement du terrorisme créée le 3 octobre 2001 suite aux
attentats du 11/9/2001. cette cellule dépend du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie comme
TRACFIN.
*Juridictions spécialisées compétentes
Jusqu’à l’ordonnance du 1er juin 2006 entrée en vigueur le 12 mai 2007, les crimes terroristes étaient jugées par
une juridiction de droit commun spécialement composée : la cour d’assises spéciale (art 706-25 et 698-6cpp). En
effet, cette cour d’assises ne comportait pas de jury populaire mais était uniquement composée de magistrats
professionnels afin de limiter les risques d’intimidation ou de représailles à l’égard des jurés populaires.
L’ordonnance du 1er juin 2006 a abrogé ces dispositions.
Les infractions terroristes à caractère financier (blanchiment, financement du terrorisme, non justification de
ressources) peuvent être confiées à des juridictions spécialisées : les juridictions interrégionales spécialisées
(JIRS) puisqu’elles relèvent (art 706-73,11°cpp) de la procédure applicable à la criminalité et à la délinquance
organisées prévue par les articles 706-73 et suivants du code de procédure pénale. En vertu de l’article 70617cpp (modifié par L.5/3/2007) « pour la poursuite, l’instruction et le jugement des infractions entrant dans le
champ d’application de l’article 706-16cpp, le procureur de la République, le juge d’instruction, le tribunal correc-
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France
tionnel et la cour d’assises de Paris exercent une compétence concurrente à celle qui résulte de l’application des
articles 43, 52 et 382cpp ». cette compétence concurrente s’analyse comme une compétence qui s’ajoute aux
compétences accordées aux magistrats parisiens qui sont alors compétents sur tout le territoire national. Mais
cette compétence est facultative.
En ce qui concerne les mineurs, le procureur de la République, le juge d'instruction, le juge des enfants, le tribunal pour enfants (pour les mineurs de 16 ans) et la cour d'assises spéciale des mineurs (16 à 18 ans) de Paris
exercent une compétence concurrente à celle qui résulte de l'application des dispositions de l'ordonnance nº 45174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.
Lorsqu'ils sont compétents pour la poursuite et l'instruction des infractions entrant dans le champ d'application de
l'article 706-16, le procureur de la République et le juge d'instruction de Paris exercent leurs attributions sur toute
l'étendue du territoire national.
L'instruction des actes de terrorisme définis aux 5º à 7º de l'article 421-1 du code pénal et aux articles 421-2-2 et
421-2-3 du même code peut être confiée, le cas échéant dans les conditions prévues à l'article 83-1, à un magistrat du tribunal de grande instance de Paris affecté aux formations d'instruction spécialisées en matière économique et financière en application des dispositions du dernier alinéa de l'article 704 » (ce dernier alinéa entrera
en vigueur le 1/3/2008, et rendra possible la cosaisine des juges d’instruction).
Avant que la JIRS soit saisie, la juridiction de droit commun doit être dessaisie. Ce dessaisissement peut être fait
à la requête du procureur de la République d’un autre TGI que celui de Paris. La partie civile et le mis en examen
ne peuvent solliciter un telle requête. Lorsque le juge d’instruction est saisi de réquisitions de dessaisissement au
profit de la JIRS, il doit, avant de rendre son ordonnance, en aviser les parties et les inviter à faire connaître leurs
observations. Cette ordonnance doit être rendue 8 jours au plus tôt et un mois au plus tard à compter de cet avis.
Le juge d’instruction peut ensuite soit décider de se dessaisir, soit refuser de se dessaisir. S’il décide de se dessaisir, son ordonnance ne prend effet que 5 jours après sa notification pour permettre l’exercice de voies de
recours (devant la chambre criminelle de la cour de cassation). S’il refuse de se dessaisir ou sil ne rend pas
d’ordonnance dans le délai d’un mois (art 706-18cpp), alors le ministère public comme les parties peuvent dans
le délai de 5 jours à compter de la notification de l’ordonnance, exercer un recours. Lorsque le dessaisissement
s’effectue au profit d’une juridiction relevant de la même cour d’appel, le recours est porté devant la chambre de
l’instruction ; dans le cas contraire, c’est la chambre criminelle de la cour de cassation qui est saisie (art 70622cpp).
III La prévention du financement du terrorisme
La prévention des actes terroristes en France découle avant tout de la mise en place par le gouvernement d’un
plan de prévention et de protection appelé « Plan Vigipirate ». ce plan « Vigipirate » peut prendre différentes
formes selon la nature de la menace : Piratox (risque chimique), Piratome (risque nucléaire), Pirate mer ou Pirate
air (risque dans l’espace maritime ou aérien). Ce plan « Vigipirate » comporte différents niveaux selon
l’importance de la menace terroriste. Ces plans ont avant tout un objet de prévention globale4 et nécessitent des
mesures spécifiques de prévention qu’il convient à présent d’aborder.
Les mesures préventives applicables à la lutte contre le blanchiment de l’argent (identification des
clients, enregistrement des opérations, obligation de vigilance) s’appliquent-elles à la lutte contre le
financement ?
La loi du 23 janvier 2006 complète le dispositif de lutte contre le financement du terrorisme qui comprend déjà
des incriminations spécifiques (art 421-1,6° et 7° et 421-2-2 CP) et s’appuie dans le code monétaire et financier
sur les obligations de déclaration de soupçons et de vigilance (art L.562-1 à 10 formant un chapitre II « déclaration de sommes ou d’opérations soupçonnées d’être d’origine illicite » et l’art L.563-1 à 6 « chap.III autres obligations de vigilance » avec sanctions pénales (art L.574-1 et L.574-2CMF)applicables en matière de blanchiment.
Ces mesures sont donc communes à la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme.
La France face au terrorisme, Livre blanc du gouvernement sur la sécurité intérieure face au terrorisme, La Documentation
française, mars 2006.
4
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France
Il faut ajouter que depuis le 15 juin 2007, tout voyageur qui se présente à l’entrée où à la sortie de l’Union européenne en possession de 10 000 € ou davantage en espèces (ou d'une somme équivalente dans d’autres devises ou en valeurs facilement convertibles, telles que des chèques non barrés) est tenu de faire une déclaration
auprès des autorités douanières. Ces nouvelles règles découlent du règlement n° 1889/2005 du 26 octobre 2005
de la Commission européenne qui vise à mettre en place, à l'échelle de l'UE, une approche commune pour
contrôler les mouvements d'argent liquide à l'entrée et à la sortie de l'Union européenne. Il complète la directive
sur le blanchiment de capitaux, qui prévoit déjà le suivi des transactions effectuées par l'intermédiaire des établissements financiers et de crédit.
Les nouvelles règles autorisent les autorités douanières à contrôler les personnes et leurs bagages et à retenir
les capitaux non déclarés. Ces autorités sont tenues d'engager des poursuites contre quiconque n'aura pas
déclaré des capitaux d'un montant égal ou supérieur à 10 000 €. Quant aux sanctions découlant de ces poursuites, il appartient aux États membres de faire en sorte qu'elles soient en rapport avec l'infraction, afin qu'elles
aient un effet dissuasif.
Les États membres doivent consigner les informations obtenues par voie de déclaration ou de contrôle et les
mettre à la disposition des autorités compétentes en matière de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme. Les États membres peuvent échanger leurs informations lorsqu'il est prouvé que de l'argent liquide est transporté à des fins de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme.
Les nouvelles règles s'appuient également sur la recommandation spéciale IX sur le blanchiment de capitaux
adoptée le 22 octobre 2004 à Paris par le Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (le GAFI est
un organisme intergouvernemental qui développe et assure la promotion de politiques de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme). Cette recommandation spéciale incite les gouvernements à
mettre en place des mesures permettant de déceler d'éventuels mouvements transfrontaliers d’espèces monétaires.
Le nouveau règlement permet donc d'harmoniser les dispositions au niveau communautaire, afin d'assurer un
niveau de contrôle équivalent des mouvements d'argent liquide franchissant les frontières de la Communauté,
tout en laissant la possibilité aux États membres de prendre des mesures nationales supplémentaires, telles que
des contrôles sur les mouvements d'argent liquide au sein de la Communauté.
La 3ème directive européenne en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme et son
texte d’application (sur la définition des personnes politiquement exposées et les conditions d’application des
obligations simplifiées de vigilance) devaient être transposés avant le 15 décembre 2007, ce qui n’a pas été fait
par la France. Toutefois, sur bien des points, la France a largement anticipé cette 3ème directive.
Par ailleurs, le règlement général de l’Autorité des Marchés Financiers prévoit un ensemble de dispositions
relatives à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme5 et notamment dans son article 321-33
que « La société de gestion doit faire preuve d’une vigilance constante et se doter d’une organisation et de procédures internes propres à assurer le respect des dispositions du titre VI du livre V du code monétaire et financier et les textes pris pour leur application. Elle adopte des règles écrites internes décrivant ces procédures et les
diligences à accomplir notamment pour :
1° Identifier et vérifier l’identité de l’investisseur et du bénéficiaire effectif avant l’établissement de la relation
contractuelle ;
2° Examiner toute opération qui se présente dans des conditions inhabituelles de complexité et ne paraît pas
avoir de justification économique ;
3° Effectuer les déclarations de soupçon auprès de l’autorité instituée à l’article L. 562-4 du code monétaire et
financier, de sommes ou d’opérations mentionnées à l’article L. 562-2 dudit code ;
4° Conserver une trace écrite des mesures de vigilance mises en œuvre. »
Si oui, la législation contre le blanchiment de l’argent est elle conforme aux standards internationaux ? si
non, existe-t-il des mesures préventives qui s’appliquent en matière de financement du terrorisme ? Ces
5
Cf annexe extrait du Règlement général de l’Autorité des Marchés Financiers
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France
dispositions s’appliquent-elles uniquement aux banques ou également aux autres institutions financières non bancaires, ou encore aux sociétés commerciales et aux organisations à but non lucratif ?
En France, dès 1987, le blanchiment d’argent provenant du trafic de stupéfiants a été réprimé dans le cadre de
l’article L.627 al3 du code de la santé publique. La première directive européenne relative à la prévention du
blanchiment de capitaux de 1991 qui visait surtout à harmoniser les moyens de prévention a consacré le principe
selon lequel chaque Etat membre devait incriminer le blanchiment de capitaux et mettre en place des procédures
de contrôle interne dans le secteur financier. C’est pourquoi la loi du 13 mai 1996 est venue étendre considérablement le champ de répression du blanchiment en introduisant un délit général de blanchiment qui incrimine le
blanchiment du produit de tout crime ou délit. Par la suite, la seconde directive européenne de 2001 a élargi la
liste des personnes assujetties à la déclaration de soupçon des opérations de blanchiment de capitaux et des
activités illicites produisant l’argent objet de l’opération de blanchiment. Ainsi en France, le code monétaire et
financier impose à des personnes limitativement énumérées par l’article L.562-1, l’obligation de déclarer certaines opérations « douteuses » déterminées par la loi. Sont désormais tenus à déclaration de soupçon les établissements bancaires y compris la Banque de France , les entreprises d’assurances, les entreprises
d’investissement, les changeurs manuels, les personnes qui réalisent, contrôlent ou conseillent des opérations
portant sur l’acquisition, la vente, la cession ou la location de biens immobiliers, les responsables de casinos et
de sociétés de jeux ; les personnes se livrant habituellement au commerce ou organisant la vente de pierres
précieuses, de matériaux précieux, d’antiquités et d’œuvres d’art, les experts comptables et les commissaires
aux comptes, les notaires, les huissiers de justice, administrateurs et mandataires judiciaires à la liquidation des
entreprises, les avocats et les avoués, les commissaires priseurs judiciaires et les sociétés de vente volontaire
de meubles aux enchères publiques. Avec la loi du 9 mars 2004, sont également tenus à déclaration de soupçon, les groupements, cercles et sociétés organisant des jeux de hasard, des loteries, des paris, des pronostics
sportifs ou hippiques. Enfin, la loi du 23/1/20066 a ajouté aux professionnels assujettis à la déclaration de soupçon, les institutions ou unions régies par les titres III du livre IX de la sécurité sociale et les intermédiaires habilités à détenir des valeurs mobilières émises en France (art L.211-4CMF). Tous ces professionnels sont tenus à
une obligation commune de déclaration (définie par l’article L.562-2, code monétaire et financier) des sommes et
des opérations portant sur des sommes qui pourraient provenir du trafic de stupéfiants, de la fraude aux intérêts
financiers des Communautés européennes, de la corruption, d’activités criminelles organisées ou qui pourraient
participer au financement du terrorisme. Outre cette obligation commune, la loi impose des obligations particulières à certains professionnels. Tout d’abord, les organismes financiers doivent déclarer à TRACFIN non seulement toute opération douteuse quant à l’identité du donneur d’ordre ou du bénéficiaire mais également « les
opérations effectuées pour le compte de fonds fiduciaires ou de tout autre instrument de gestion d’un patrimoine
d’affectation dont l’identité des constituants ou des bénéficiaires n’est pas connue »7. Ensuite, les notaires, huissiers, administrateurs et mandataires judiciaires, les avocats et les avoués doivent procéder à la déclaration de
soupçon lorsqu’ils réalisent pour le compte et au nom de leur client des transactions financières ou immobilières
ou encore quand ils participent à la préparation ou à la réalisation de transactions immobilières, à des opérations
de gestion de fonds ou de titres, à l’ouverture de comptes bancaires, à la constitution, à la gestion ou à la direction de sociétés, de fiducies ou de toute structure du même type (art L.562-2-1cmf). En revanche, ils ne sont pas
tenus de procéder à la déclaration prévue à l'article L. 562-2 lorsque les informations ont été reçues d'un de leurs
clients ou obtenues sur l'un d'eux, soit dans le cadre d'une consultation juridique sauf si celle-ci est fournie aux
fins de blanchiment de capitaux ou si ces personnes y procèdent en sachant que leur client souhaite obtenir des
conseils juridiques aux fins de blanchiment de capitaux, soit dans l'exercice de leur activité dans l'intérêt de ce
client lorsque cette activité se rattache à une procédure juridictionnelle, que ces informations soient reçues ou
obtenues avant, pendant ou après cette procédure, y compris dans le cadre de conseils relatifs à la manière
d'engager ou d'éviter une telle procédure.
6 P.DEFINS & H.ROBERT, « TRACFIN : quelles prérogatives pour quelle mission ? », in « la lutte internationale contre le
blanchiment et le financement du terrorisme », CFDC volume 9, société de législation comparée, 2007, p.141-148.
7 Cf en ce sens, C.Mascala, Droit pénal des affaires », Dalloz 2007.Panorama .1624
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France
De manière générale, les organismes financiers et les personnes visées à l’article L.562-1cmf sont tenus de
certaines obligations de vigilance prévus par les articles L.563-1cmf. En effet, d’abord avant de nouer une relation contractuelle ou d’assister leur client dans la préparation ou la réalisation d’une transaction, de s’assurer de
l’identité de leur cocontractant par la présentation de tout document écrit probant. Ainsi, ils doivent vérifier
l’identité des clients occasionnels qui s’adressent à eux pour réaliser une opération d’un montant supérieur à
8000€ et doivent rechercher si le client est un intermédiaire qui agit au nom d’un donneur d’ordre. Quand il s’agit
d’opérations d’un montant supérieur à 150.000€, ils doivent s’interroger sur l’origine des fonds, sur leur utilisation
et sur le bénéficiaire effectif. Toutes les caractéristiques de l’opération sont consignées par écrit et conservées
par l’organisme financier ou par la personne mentionnée à l’article L.562-1cmf. Ces derniers doivent également
s’assurer que ces obligations d’identification des clients, d’enregistrement des opérations et de vigilance sont
appliquées par leurs succursales ou sociétés filiales dont le siège est à l’étranger, à moins que la législation
locale y fasse obstacle, auquel cas ils en informent TRACFIN (art L.563-3cmf).
Ces organismes financiers et ces mêmes personnes doivent conserver pendant 5 ans à compter de la clôture de
leur compte ou de la cessation de leurs relations avec eux les documents relatifs à l’identité de leurs clients
habituels ou occasionnels. Ils conservent également les documents relatifs aux opérations faites par eux pendant
cinq ans à compter de leur exécution.
Lorsque la 3ème directive sera transposée en droit français, elle permettra, aux fins de la lutte contre le blanchiment, d’échanger des informations au sein des groupes et des réseaux bancaires et même entre établissements
non membres d’un groupe lorsqu’ils sont soumis à des obligations équivalentes, ce qui vise notamment les établissements de crédit. De même, la directive consacre le principe de reconnaissance et d’acceptation mutuelle
des résultats des mesures d’identification des clients quant elles sont effectuées par des établissements bancaires ou financiers situés dans l’UE. Cependant, la 3ème directive, comme les précédentes, conserve la possibilité
pour les Etats membres d’adopter des dispositions plus contraignantes. Cela pourrait entraîner des risques de
distorsion de concurrence entre Etats membres et par conséquent la possibilité pour les blanchisseurs de sélectionner les zones d’action les moins contraignantes.
De même, les obligations de vigilance sont renforcées pour les personnes politiquement exposées (PPE), y
compris celles de l’Union Européenne alors qu’il aurait été souhaitable que cette procédure ne concerne que les
pays extérieurs à l’union Européenne.
Par contre, le champ de la déclaration de soupçon est considérablement étendu, puisque celle-ci englobera
désormais, outre le financement du terrorisme déjà prévu en France, toutes les infractions exposant à une peine
de prison supérieure à un an. Ce point est particulièrement sensible car en France, contrairement à la plupart
des autres pays européens, il s’appliquera à tous les délits économiques et financiers et notamment à toute la
fraude fiscale, à moins que la France n’adapte sa législation avant de transposer la directive. Enfin, les exigences nouvelles en matière d’identification des bénéficiaires effectifs devraient également être très difficiles à mettre en œuvre en pratique, au point de compromettre certaines activités, notamment dans le domaine de la banque d’investissement.
Ainsi, la troisième directive étend le champ de la déclaration de soupçon aux sommes provenant de toute infraction réprimée par une peine d’emprisonnement supérieure à un an. L’obligation de déclaration est applicable aux
cas où les correspondants anti-blanchiment soit soupçonnent qu’une opération ou une tentative de blanchiment
de capitaux est en cours ; soit soupçonnent qu’une opération de financement du terrorisme est en cours. Les
établissements effectuant une déclaration de soupçon ne doivent pas en informer le client concerné.
La directive prévoit que les obligations de vigilance sont simplifiées lorsque le client ou l’opération ne présente
qu’un risque limité de blanchiment (par exemple si le client est un établissement de crédit ou un établissement
financier établi dans un pays respectant les recommandations du GAFI).
Les obligations de vigilance doivent en revanche être renforcées lorsque la nature des opérations ou les clients
présentent un risque élevé de blanchiment à savoir :
• les entrées en relation sans contact physique : l’identité du client doit être établie au moyen de documents ou
informations supplémentaires qui doivent être vérifiés ou certifiés ;
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France
• les personnes politiquement exposées (au sein des autres pays de l’UE ou des pays tiers, personnes physiques qui détiennent une fonction publique importante ainsi que les membres directs de leur famille ou des personnes notoirement proches associées de telles personnes) : les établissements doivent disposer de systèmes
de gestion des risques pour repérer ces personnes et déterminer l’origine du patrimoine et des fonds impliqués
dans la relation d’affaires ;
• les relations de correspondance bancaire : lorsqu’ils nouent des relations avec une banque d’un pays tiers
(hors Union européenne), les établissements de crédit doivent recueillir des informations afin d’évaluer cette
future banque partenaire : réputation, qualité de ses contrôles anti-blanchiment, etc.
La directive impose que les établissements identifient et vérifient l’identité des ayants droit économiques. Lorsque le client est une société ou une entité assimilable à un trust, ce sont les personnes physiques qui possèdent
plus de 25% des actions ou droits de vote d’une entité juridique, ou sont bénéficiaires d’au moins 25% des biens
d’une entité telle qu’une fondation ou une fiducie.
Concernant les avocats, le décret du 27 juin 2006 impose aux cabinets d’avocats de mettre en place « des
procédures internes permettant de mettre en œuvre les obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux et
le financement du terrorisme ». Toutes les procédures entreprises par l’avocat doivent être consignées par écrit
et conservées par l’avocat. En outre, une procédure particulière est prévue pour la déclaration de soupçon effectuée par les avocats au Conseil d’Etat ou à la Cour de Cassation ou près des cours d’appel (art L.562-2-1, al3
CMF) à savoir que l’avocat communique la déclaration au bâtonnier de l’ordre auprès duquel il est inscrit. Ce
dernier transmet dans les huit jours de sa réception, la déclaration qui leur a été remise par l’avocat ou l’avoué à
TRACFIN, sauf s’il considère qu’il n’existe pas de déclaration de soupçon de blanchiment de capitaux. Dans ce
cas, le président de l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, le bâtonnier de l'ordre auprès
duquel l'avocat est inscrit ou le président de la compagnie dont relève l'avoué informe l'avocat ou l'avoué des
raisons pour lesquelles il a estimé ne pas devoir transmettre les informations qui lui avaient été communiquées
par celui-ci. Le bâtonnier de l'ordre ou le président de la compagnie destinataire d'une déclaration qu'il n'a pas
transmise à TRACFIN transmet les informations contenues dans cette déclaration au président du Conseil national des barreaux ou au président de la Chambre nationale des avoués. Cette transmission ne contient pas
d'éléments relatifs à l'identification des personnes. Dans les mêmes conditions, le président de l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, le président du Conseil national des barreaux et le président de
la Chambre nationale des avoués font rapport au garde des sceaux, ministre de la justice, tous les six mois, sur
les situations n'ayant pas donné lieu à communication des déclarations. TRACFIN est rendu destinataire de ces
informations par le garde des sceaux, ministre de la justice.
En 2006, TRACFIN a reçu 12 000 déclarations de soupçons (11 550 en 2005), et 411 dossiers ont été transmis
en justice (405 en 2005). Les banques et établissements de crédits ont encore représenté plus de 81 % des
quelque 12 000 déclarations de soupçons reçues en 2006 par Tracfin. Ce taux est stable par rapport à 2005, car
les banques privilégient l’approche qualitative des déclarations. Cette approche qualitative porte ses fruits, puisque les banques sont à l’origine de 80 % des informations participants aux transmissions de dossiers en justice.
Enfin, la loi du 13 février 2008 a autorisé la ratification de la convention du Conseil de l'Europe sur la prévention
du terrorisme, adoptée le 16 mai 2005 à Varsovie et signée par la France le 22 mai 2006. cette convention a été
ratifiée par la France le 29 avril 2008 et entrera en vigueur en France le 1er août 2008.
La convention est entrée en vigueur le 1er juin dernier et sept Etats membres l'ont ratifiée à ce jour. L'originalité
et l'importance de cette convention résident dans le fait qu'elle conduit à créer de nouvelles incriminations
concernant non des actes de terrorisme en tant que tels, mais bien les actes préparatoires à la commission de
tels actes, qu'il s'agisse de provocation publique ou d'incitation, de recrutement ou d'entraînement. Cette convention prévoit également que soient incriminées et érigées en infractions pénales la participation en tant que complice, l'organisation ou la contribution à la commission d'actes de terrorisme. Elle peut enfin constituer une nouvelle base entre les Etats en vue d'extrader des individus reconnus coupables des infractions citées. Ces créations d'incriminations rejoignent, pour une large part, des dispositions présentes dans notre droit interne (par
exemple l'article 24 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ou l'article 421-2-1 du code pénal, qui
incrimine de façon générale la participation à un groupe formé en vue de préparer des actes de terrorisme, cou-
- 94 -
France
vrant ainsi également le recrutement ou la formation d'individus susceptibles de les commettre). La convention
encourage enfin la promotion de la tolérance en vue de prévenir les tensions qui peuvent engendrer le terrorisme. Elle s'inscrit également dans la logique des différentes conventions des Nations unies en matière de lutte
contre le terrorisme que la France a soutenues, voire, pour l'une d'entre elles, suscitée : la convention sur la
répression du financement du terrorisme. Elle est pleinement respectueuse des Droits de l'Homme.
Elle marque ainsi une nouvelle étape dans la mise en cohérence des normes internationales en vigueur en matière de lutte contre un phénomène qui, parce qu'il continue de menacer l'ensemble de nos sociétés, ne peut être
combattu que par un effort commun8.
Le secret bancaire permet-il de révéler les informations relatives au financement du terrorisme ? (oui)
En vertu de l’article L511-33 cmf, tout membre d'un conseil d'administration et, selon le cas, d'un conseil de
surveillance et toute personne qui à un titre quelconque participe à la direction ou à la gestion d'un établissement
de crédit ou qui est employée par celui-ci, est tenu au secret professionnel, dans les conditions et sous les peines prévues à l'article L. 571-4.
Outre les cas où la loi le prévoit, le secret professionnel ne peut être opposé ni à la commission bancaire, ni à la
Banque de France, ni à l'autorité judiciaire agissant dans le cadre d'une procédure pénale. Ainsi, en cas de
procédure engagée par l’autorité judiciaire pour une infraction de financement du terrorisme, le secret bancaire
peut être levé.
En outre, en vertu de l’article L511-34 cmf(modifié par Ordonnance n°2007-1490 du 18 octobre 2007 ), les entreprises établies en France et qui font partie d'un groupe financier ou d'un groupe mixte ou d'un conglomérat
financier auquel appartiennent des établissements de crédit ou entreprises d'investissement ayant leur siège
social dans un Etat membre de la Communauté européenne ou Etat partie à l'accord sur l'Espace économique
européen ou dans un Etat où sont applicables les accords prévus à l'article L. 632-13 sont tenues, nonobstant
toutes dispositions contraires, de transmettre à des entreprises du même groupe ayant leur siège social dans l'un
de ces Etats les informations nécessaires à l'organisation de la lutte contre le blanchiment des capitaux et contre
le financement du terrorisme.
Ces dernières informations ne peuvent être communiquées à des personnes extérieures au groupe, à l'exception
des autorités compétentes des Etats visés au premier alinéa. Cette exception ne s'étend pas aux autorités des
Etats ou territoires dont la législation est reconnue insuffisante ou dont les pratiques sont considérées comme
faisant obstacle à la lutte contre le blanchiment des capitaux ou le financement du terrorisme par l'instance internationale de concertation et de coordination en matière de lutte contre le blanchiment d'argent dont la liste est
mise à jour par arrêté du ministre chargé de l'économie.
Les personnes recevant ces informations sont tenues au secret professionnel dans les conditions et sous les
peines mentionnées à l'article L. 511-33, pour tous renseignements ou documents qu'elles seraient ainsi amenées à recevoir ou à détenir.
Des instructions, circulaires ou lignes directrices sont-elles communiquées aux institutions financières
en ce qui concerne le traitement des activités ou transactions suspectes ?
L’autorité des marchés financiers (AMF) prévoit dans son règlement général (art 322-62 et 331-40) une obligation de formation du personnel en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, dans
les sociétés de gestion de portefeuille et dans les sociétés de gestion d’organismes de placement collectif autres
que les sociétés de gestion de portefeuille. Cette formation doit porter sur la réglementation applicable et ses
évolutions, les techniques de blanchiment utilisées, les mesures de prévention et de détection, ainsi que les
procédures et modalités de mise en œuvre relatives à l’identification de l’investisseur, l’examen des opérations
atypiques, les déclarations de soupçon ou encore la conservation des mesures vigilance mises en œuvre9.
8 Allocution du secrétaire d’Etat chargé des affaires étrangères et des droits de l’homme, Mme RAMA YADE, Paris, 19 décembre 2007.
9 www.amf.org « synthèse des résultats de l’analyse menée par l’AMF sur les programmes de formation mis en place par les
sociétés de gestion dans le cadre de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme », janvier
2007.
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France
Par ailleurs, les institutions financières et les banques se sont dotées d’outils automatisés, capables de détecter
les opérations à risque, qu’il s’agisse d’outils d’analyse comportementale, destinés à détecter des comportements suspects, ou encore de logiciels de filtrage10.
Sous quelles conditions les institutions financières (ou leur personnel) peuvent-ils être tenus responsables (administrativement ou civilement, ou le cas échéant pénalement) d’omission intentionnelle ou de
négligence ?
En vertu de l’article L.563-6 cmf, lorsque par suite soit d’un grave défaut de vigilance, soit d’une carence dans
l’organisation de ses procédures internes de contrôle, un organisme financier ou une personne mentionnée à
l’article L.562-1cmf a méconnu les obligations imposées par le code monétaire et financier en matière de lutte
contre le blanchiment et le financement du terrorisme, l’autorité ayant pouvoir disciplinaire peut agir d’office dans
les conditions prévues par les règlements professionnels ou administratifs. Ainsi, la Commission Bancaire sanctionne disciplinairement la méconnaissance des obligations professionnelles du type omission de déclaration ou
défaut de vigilance par différentes mesures : avertissements, blâme, radiation, information publique, sanction
pécuniaire (au plus égale au capital minimum auquel est astreinte la personne morale condamnée). Lorsque la
commission bancaire engage une procédure sur le fondement des règlements professionnels ou administratifs,
elle en avise le procureur de la République (art L.562-7 cmf).
En outre, le juge pénal a parfois considéré que le maintien des relations après une déclaration de soupçon caractérise l’élément intentionnel du délit de blanchiment. Si bien que certains établissements sont parfois tentés
d’interrompre dès que possible les relations, alors que dans le même temps, TRACFIN leur demande souvent de
les maintenir pour lui laisser le temps de remonter les filières de blanchiment.
Enfin, l’effet exonératoire censément attaché à une déclaration de soupçon faite de bonne foi ne constitue pas
pour les banques une protection efficace dans tous les cas, en raison du décalage entre la définition pénale du
blanchiment et celle que retient de son côté le Code Monétaire et Financier. Il subsiste en effet actuellement un
décalage entre le champ de la déclaration de soupçon et celui du délit de blanchiment.
Des difficultés apparaissent également lorsque les banques possèdent par exemple des filiales spécialisées
telles que des bureaux de change qui peuvent engager la responsabilité de la maison mère en raison des opérations réalisées.
Est-ce que les mesures contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme sont correctement appliquées, notamment en ce qui concerne l’obligation de diligence et d’identification du client (pb
liés aux adresses formelles existantes, aux cartes d’identité, à la protection de la sphère privée des
clients etc. … peuvent-ils affecter la mise en place de telles mesures ?)
Au niveau national, les banques utilisent les listes de personnes signalées et les croisent avec leurs fichiers
clients. Plus précisément, la banque peut geler des sommes en croisant les listes. Dans l’ensemble, l’application
des mesures contre le blanchiment et le financement du terrorisme sont correctement appliquées par les établissements bancaires. Les systèmes informatiques permettent notamment pour les personnes morales de connaître les associés, les éléments de la personne morale etc. Quant à la possibilité d’ouvrir un compte à distance,
dans les banques françaises cette possibilité n’est offerte que si l’on est déjà client de la banque autrement dit
que la banque possède déjà toutes les informations relatives à l’identité notamment (carte d’identité, formation à
la détection des faux papiers). Les opérations déclarées par les banques à TRACFIN peuvent être non seulement des opérations d’investissement mais aussi des opérations d’assurance.
Les banques suivent les instructions et circulaires données par la commission bancaire qui est également chargée des sanctions. Dans la perspective de la transposition de la troisième directive, la connaissance du client
devra être améliorée afin de tenir compte des P.P.E, ce qui risque dans la pratique d’entraîner des distorsions de
concurrence entre les établissements très vigilants et les autres.
Certains décideurs politiques et gouvernements débattent actuellement de la nécessité d’adopter, en ce
qui concerne la prévention du financement du terrorisme, une approche normative fondée sur la gestion
10
C.TRAMBOUZE, « blanchiment et terrorisme », Revue Banque, n°695, octobre 2007, p.27.
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France
des risques. En général, la première se base sur l’application générale des mesures et de la réglementation, quand la deuxième autorise plus de différenciation se concentre sur les secteurs à risque. Y-a-t-il
des mesures en place ou un débat en France autour de cette question relative aux deux approches ?
Pouvez-vous faire état de pratiques ou de difficultés particulières relatives à l’approche basée sur le
risque ?
Une approche basée sur le risque a été envisagée suite au grave accident chimique survenu dans la ville de
Toulouse, en septembre 2001. La menace terroriste constitue d’abord, un « risque diffus » en ce sens que l’acte
terroriste peut intervenir, n’importe où, n’importe quand. Afin de prévenir ce risque, il faudrait recourir à des méthodes épidémiologiques11 du type identification et surveillance de groupes ou d’individus « à risques », ce qui
pose des difficultés techniques (comment identifier le risque ?), juridiques (quelles garanties pour la personne
identifiée comme telle ?) et morales (discrimination, réparation etc.). Dans cette optique, il convient de mettre en
place des mesures permettant la compréhension de la macroéconomie des circuits de financement et des faits
de délinquance à la « micro échelle d’un quartier ». il faudrait donc mettre en place des liens d’interdépendance
entre services de renseignement, du maintien de l’ordre et du contrôle des territoires traversés par les flux12
Ensuite, l’acte terroriste relève de la catégorie des « risques réseau », autrement dit, il nécessite pour sa préparation et son exécution un soutien de réseaux matériels tels que réseaux de diffusion de l’idéologie elle même
(écrits, oraux, sites internet), réseaux informatiques ou de communication, flux financiers, réseaux
d’approvisionnement et de transport d’armes ou d’autres moyens destructeurs (virus, pollution etc.). Enfin, le
risque terroriste est particulièrement fort sur des lieux à haute valeur symbolique (World Trade center) ou des
lieux de réseaux matériels (aéroports, gares ferroviaires, métro).
Ces différentes données sont d’abord, difficiles à mettre en œuvre à l’échelle des divers risques des entreprises,
notamment en raison des craintes de certains de voir les informations tirées des analyses de risques détournées
à des fins malveillantes. Ainsi, d’un côté, les industriels français conscients des dangers de la mondialisation,
tentent de s’ouvrir à davantage de transparence et à une prise en compte accrue de la sécurité des personnes.
D’un autre côté, cette transparence est limitée par le risque terroriste lui même.
Ensuite, la sécurité face à ces menaces terroristes est envisagée de manière trop individuelle par les Etats, ce
qui explique que les terroristes trouvent refuge dans des « zones de non droit » en se jouant des différences
juridiques internationales et des contradictions qui peuvent exister entre sécurité et liberté de circulations des
personnes et des biens.
La loi du 23 janvier 2006 met en place un régime de police administrative de terrorisme afin d’améliorer la prévention des actes de terrorisme dont le financement du terrorisme fait partie. Cette loi s’inscrit dans une stratégie
globale de lutte contre le terrorisme illustrée par l’adoption courant 2006, du livre blanc du gouvernement sur la
sécurité intérieure face au terrorisme. Cette démarche intervient dans le cadre d’une approche de gestion des
risques, d’une approche sécuritaire face à la menace terroriste. Fondée sur la doctrine de la sécurité globale
définie comme « la capacité d’assurer à une collectivité donnée et à ses membres un niveau de protection contre
les risques et les menaces de toutes natures et de tous impacts, d’où qu’ils viennent, dans des conditions favorisant le développement sans rupture de la vie et des activités collectives et individuelles »13, la loi 23 janvier 2006
cible le risque terroriste et comporte des mesures de prévention telles que le renforcement des liens entre services de renseignements, de maintien de l’ordre et de contrôle des territoires. A cela s’ajoutent des dispositifs de
sécurité (ex plan Vigipirate) et de défense (ex intervention des militaires dans des opérations de maintien de la
paix à l’étranger) qui sont bien sûr tout à fait complémentaires. La loi du 23 janvier 2006 établit, en matière de
vidéosurveillance des procédures fondées sur le risque. Ainsi, la loi d’abord établit une procédure d’urgence qui
permet l’installation provisoire pour quatre mois dès lors qu’il est établi qu’il y a « urgence » et qu’il existe « une
J.P GALLAND, « gestion des risques, lutte contre le terrorisme », revue canadienne de criminologie et de justice pénale,
2006, vol.48, n°3, p.359-381.
12 F.OCQUETEAU, « sécurité nationale et sécurité globale : l’adaptation des services de renseignement français », revue
canadienne de criminologie et de justice pénale, 2006, vol.48, n°3, p.435-452.
13 F.OCQUETEAU, « la sécurité globale, une réponse à la menace terroriste ? », regards sur l’actualité 2007, n°328, la
documentation française, p.49 à 60).
11
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France
exposition particulière à un risque d’acte de terrorisme ». Ensuite, la loi permet également au préfet de prescrire
la vidéosurveillance aux gestionnaires de certaines structures comme les aéroports, les gares, les ports ou les
installations que le code de la défense qualifie d’ « urgence vitale » (ex centrale nucléaire). Dans ce cadre, ces
installations seront définitivement prescrites et non pour une durée de 5 ans comme dans la procédure de droit
commun, car le risque est ici permanent14.
La loi du 23 janvier 2006 vient compléter l’arsenal législatif français à savoir la loi du 15/11/2001 sur la sécurité
quotidienne, la loi du 18/3/2003 sur la sécurité intérieure et la loi du 9 mars 2004 d’adaptation de la justice aux
évolutions de la criminalité.
Il s’agit ici de prévenir, d’anticiper le passage à l’acte criminel, comme le législateur français l’a déjà effectué en
matière de criminalité organisée dans le cadre de la loi du 9 mars 2004 qui consacre l’enquête proactive (càd
« les techniques spéciales pour prévoir la commission probable d’infractions ou détecter des infractions déjà
commises mais encore inconnues »15.
Dans cette perspective la loi du 23 janvier 2006 permet l’emploi de mesures de surveillance en amont de
l’intervention de l’autorité judiciaire telles que la vidéosurveillance et le contrôle des communications et des déplacements des auteurs potentiels d’actes terroristes. Quant à la vidéosurveillance, elle est envisagée comme un
outil de prévention des actes de terrorisme et la loi permet l’installation d’un système de vidéosurveillance non
seulement par les autorités publiques (ce qui existait déjà dans d’autres domaines) mais aussi par les personnes
morales de droit privé lorsqu’elles sont susceptibles d’être exposées à des actes de terrorisme. Quant au
contrôle des communications électroniques et des déplacements des auteurs potentiels d’actes terroristes, la loi
de 2006 prévoit la possibilité d’effectuer ce contrôle avant la commission des infractions, en vue d’éviter des
actes terroristes (dispositions applicables jusqu’au 31/12/2008). Il s’agit d’une procédure de réquisitions administratives. Ce contrôle des communications électroniques permet aux agents de la police ou de la gendarmerie
désignés et habilités pour cette mission d’exiger, en dehors du cadre de l’enquête judiciaire, des opérateurs de
communications électroniques ou de toute « personne qui, au titre d’une activité professionnelle principale ou
accessoire, offre au public une connexion permettant une communication en ligne par l’intermédiaire d’un accès
au réseau, y compris à titre gratuit »16 (ex cybercafé, fournisseurs d’accès internet)17 communication des données de connexion conservées parmi lesquelles figurent celles relatives à l’identification de la personne connectée. Il faut relever que les associations qui n’exercent pas une activité professionnelle ne sont pas visées par ces
dispositions. Ce contrôle est assorti de garanties : les données qui sont conservées sont uniquement des données techniques (ex identification des numéros d’abonnement, de connexion, n° appelés et appelant etc.). Enfin,
concernant le contrôle des déplacements des personnes, la loi du 23 janvier 2006 prévoit des dispositions relatives d’une part, au traitement automatisé des données, et d’autre part, aux contrôles d’identité. Quant au traitement automatisé des données, il s’agit de renforcer les informations relatives à l’identité des personnes, à
l’occasion du déplacement des personnes (ex carte d’embarquement) ou uniquement pour les besoins de la
prévention des actes de terrorisme. De même, le traitement des données automatisées relatives aux véhicules
est facilité. Ensuite, quant aux contrôles d’identité, la loi multiplie les possibilités de procéder à des contrôles
d’identité notamment à bord des trains internationaux.
Y-a-t-il des mesures légales concernant les systèmes parallèles de transfert tels que hawala, hundi, fei
chien, padala, réseaux d’échanges du marché noir ?
Les systèmes parallèles de transfert de fonds du type hawala, hundi, fu-chien, padala ou encore réseaux
d’échanges du marché noir sont adaptés aux besoins des populations émigrées et leur emploi est facilité par les
nouvelles technologies d’information et de communication. Ainsi, le quotidien Le Monde donnait un exemple :
« un terroriste se rend chez un agent de change à Delhi, chez qui il dépose des roupies. En échange, il reçoit un
morceau de papier sur lequel figure un simple numéro. Le courtier avertit son correspondant à Londres via un
P.CHRESTIA, « la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme : premières observations, D.2006.1413.
J.PRADEL, « de l’enquête proactive : suggestions pour un statut légal, D.1998.Chron.57.
16 Article 34-1 du code des postes et des communications électroniques
17 Décret n°2006-1651 du 22/12/2006 JO 2312/2006 5ART R.10-17 et s. Code des postes et des communications électroniques
14
15
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France
message e mail. Dans la capitale britannique, ledit extrémiste, ou l’un de ses complices, se présente au guichet
correspondant, qui, après avoir vérifié le code, lui remet l’équivalent de la somme de départ en livres sterling, de
préférence en petites coupures. Aucun transfert compromettant de fonds n’a été effectué lors de cette opération.
Les deux entremetteurs, liés par des liens familiaux, claniques ou tribaux, soldent entre eux les comptes à la fin
du mois ou du semestre »18.
Les personnes qui utilisent le système de l’hawala en France peuvent être poursuivies pour exercice illégal de la
profession de banquier, infraction prévue par l’article L.511-5 cmf qui dispose : « il est interdit à toute personne
autre qu'un établissement de crédit d'effectuer des opérations de banque à titre habituel. Il est, en outre, interdit
à toute entreprise autre qu'un établissement de crédit de recevoir du public des fonds à vue ou à moins de deux
ans de terme. » L’exercice illégal de la profession de banquier est un délit prévu par l’article L.571-3cmf qui punit
de trois ans d’emprisonnement et de 375.000€ d’amende, le fait pour toute personne de méconnaître l’une des
interdictions prescrites par les articles L.511-5 et L.511-8 cmf. En outre, le tribunal peut ordonner l'affichage ou la
diffusion de la décision prononcée dans les conditions prévues par l'article 131-35 du code pénal.
Dans quelle mesure le secteur privé collabore-t-il avec les services de lutte ?
Collaboration du secteur privé avec les services de lutte notamment à travers les déclarations de soupçon faites
à TRACFIN.
L’examen des 12047 déclarations de soupçon en 2006 permet d’avoir des informations quant à la répartition
sectorielle des déclarations de soupçon :
-81,2% banques et établissements de crédit ;
- 9,3% changeurs manuels
-4,3% assurances
-1,8% notaires immobiliers
-1,5% institut d’émission
-0,8% sociétés de jeux
-0,4% entreprises d’investissement
-0,56% autres dont casinos, experts comptables, mutuelles, commissaires aux comptes, avocats, administrateurs et mandataires judiciaires.
Le décret du 26 juin 2006 qui a renforcé et étendu l’obligation de vigilance devrait engendrer une augmentation
des déclarations de soupçon sur 2007 (données non disponibles). Cependant le Conseil d’Etat a partiellement
annulé ce décret par un arrêt du 10 avril 200819 en précisant notamment que les informations reçues ou obtenues dans le cadre d’une consultation juridique doivent « être exclues du champ des obligations d’information et
de coopération à l’égard d’autorités publiques, sous les seules réserves des cas où le conseiller juridique prend
part à des activités de blanchiment de capitaux et où l’avocat sait que son client souhaite obtenir des conseils
aux fins de blanchiment de capitaux ». Le Conseil d’Etat à travers cette décision reconnaît le secret professionnel comme « l’un des piliers les plus fondamentaux de notre société »20
Dans quelle mesure la France a-t-elle recours à la coopération internationale en matière de supervision
des institutions financières et au travers de quel service ?
Sur le fondement de l’article L.563-4cmf et L.564-2cmf, TRACFIN dispose de la faculté d’échanger directement
des informations financière avec ses homologues étrangers, sous réserve de réciprocité et du respect de la
confidentialité.
Toute mesure de renseignement ou toute information spontanée, effectuée par une cellule de renseignements
financiers étrangère à TRACFIN, est considérée comme une déclaration de soupçon. Tracfin dispose à cette fin
Source : Le Monde, 24 septembre 2001
Conseil d’Etat, 10 avril 2008, CNB et autres, Conseil national des Barreaux européens, JCP.G.2008Act.260, note
C.Cutajar.
20 Cf conclusions du commissaire du gouvernement M.Guyomar dans cette affaire.
18
19
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France
d’une unité spécialisée chargée de l’échange opérationnel de renseignements au niveau international. Ce service dispose de réseaux de communication spécifiques et sécurisés, qui garantissent à tous les acteurs de la
lutte contre le blanchiment de capitaux et contre le financement du terrorisme, la confidentialité des informations
échangées.
Pour l’année 2006, TRACFIN a adressé 951 demandes aux cellules de renseignements financiers étrangères et
en a reçu 838. ces demandes concernent très majoritairement des pays de l’Union européenne et de l’Europe
(hors UE).
Outre cette échange d’informations, TRACFIN développe une politique de négociation d’accords administratifs
de coopération bilatérale, afin d’une part, d’améliorer l’efficacité opérationnelle notamment lorsque la législation
étrangère pose comme condition à l’échange d’information l’existence d’un accord et d’autre part, de témoigner
de l’engagement renforcé des parties à coopérer (ex accord de coopération avec la FIU de l’Ile Maurice en octobre 2006)21.
Enfin, en 2006, TRACFIN est devenu membre du Comité Egmont, comité exécutif composé de 15 membres.
Tracfin y représente la région Europe aux côtés du chef de la cellule chypriote (le Mokas). Le groupe Egmont est
un organe fédérateur des cellules de renseignement financier à l’échelon mondial qui réunit aujourd’hui 100
cellules de tous les continents. Il vise notamment à développer des moyens concrets d’amélioration de la coopération internationale dans la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme et notamment l’échange
de renseignements opérationnels entre services anti-blanchiment via un réseau crypté.
Par ailleurs, l’autorité des marchés financiers développe une politique de coopération internationale. A titre
d’exemple, le 25/01/2007, un accord a été signé par le Collège des régulateurs d’Euronext avec la SEC des
Etats-Unis portant sur la consultation, la coopération et l’échange d’informations concernant la supervision des
marchés. Cet accord exprime la volonté de coopération afin de favoriser l’exercice des missions de régulation,
en particulier dans les domaines de la protection des investisseurs, de la promotion de l’intégrité des marchés,
du maintien de la confiance des épargnants et de la stabilité systémique.
IV Gel de fonds
Quelles sont les lois nationales existantes relatives aux saisies et gels des biens et fonds terroristes ?
s’agit-il de lois administratives ou de lois à caractère pénale ?
Le législateur a introduit par la loi du 23 janvier 2006 (art 23) un dispositif autonome de gel des avoirs bancaires,
permettant à l’autorité administrative, sans intervention des institutions judiciaires, de geler les avoirs des résidents communautaires, sans préjudice des règlements du Conseil de l’union européenne.
Cette mesure de gel des avoirs instituée par la loi du 23/1/2006 vient compléter deux procédures de gel de fonds
qui existaient auparavant :
-d’une part, le gel de fonds à l’initiative de l’autorité judiciaire qui suppose que l’affaire soit pendante devant les
juridictions ;
-d’autre part, le gel des fonds à l’initiative de l’autorité administrative qui a pour fondement les règlements communautaires (Règlement CE 881/2002 du 27/5/2002 et Règlement CE 2580/2001 du 27/12/2001) et qui est
destiné à lutter contre certaines entités terroristes mais ne permet pas de geler les avoirs des résidents français
ou communautaires. Quant au Règlement du Conseil n°2580/2001/CE du 27/12/2001 relatif à l’adoption de
mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le
terrorisme, il est directement applicable en droit français et a par conséquent, une valeur juridique contraignante.
Il est fondé sur les articles 60, 301 et 308 du Traité instituant la Communauté européenne. Quant au règlement
du Conseil n°881/2002/CE du 27 mai 2002, il transpose en droit communautaire la résolution 1390 des Nations
Unies relative à la lutte contre l’organisation terroriste Al Quaïda et sur la base duquel sont établies par règlements communautaires, sans nécessité de nouvelles interventions des Etats membres, les listes des personnes
et entités liées au réseau Al Quaïda. Cependant, les dispositions de ce règlement ne permettent pas de procéder
aux mesures administratives de gel des avoirs de résidents français ou de résidents communautaires. Enfin, les
21
Cf en ce sens, rapport d’activité TRACFIN, 2006, p.27.
- 100 -
France
articles L.151-1 et L.151-2 CMF qui permettent de soumettre à autorisation préalable du ministre de l’économie,
tout mouvement de capitaux et règlement de toute nature entre la France et l’étranger ainsi que de geler les
capitaux d’une personne physique ou morale, ne peuvent s’appliquer qu’aux personnes non résidentes.
La loi du 23/1/2006 reprend l’économie générale du dispositif institué par les règlements communautaires mais
elle met en place une procédure de gel autonome, de nature administrative. En effet, l’article L.564-2al1CMF
dispose que « sans préjudice des mesures restrictives spécifiques prises en application de règlements communautaires du conseil de l’union européenne et des mesures prononcées par l’autorité judiciaire, le ministre chargé de l’économie peut décider le gel, pour une durée de six mois, renouvelable, de tout ou partie des fonds,
instruments financiers et ressources économiques, détenus auprès des organismes et personnes mentionnées à
l’article L.564-1CMF, qui appartiennent à des personnes physiques ou morales qui commettent ou tentent de
commettre, des actes de terrorisme ».
Quels sont les types de biens visés par ces mesures (fonds, propriétés financières ou autres) ?
La loi du 23 janvier 2006 a inséré un nouveau chapitre dans le code monétaire et financier (CMF) intitulé « obligations relatives à la lutte contre le financement des activités terroristes ». Ainsi, d’abord, l’article L.564-1al1 de
ce code précise : « les organismes financiers et personnes mentionnées aux 1 à 5 et au 7 de l’article L.562-1
CMF, qui détiennent ou reçoivent des fonds, instruments financiers et ressources économiques, sont tenus
d’appliquer les mesures de gel ou d’interdiction prises en vertu du présent chapitre ».
Ces fonds, instruments financiers et ressources économiques ce sont les avoirs de toute nature, corporels ou
incorporels, mobiliers ou immobiliers, acquis par quelque moyen que ce soit, des documents ou instruments
légaux sous quelque forme que ce soit (numérique, électronique etc.) qui prouvent un droit de propriété ou un
intérêt sur ces avoirs22. Sont ainsi visés par exemple, les crédits bancaires, les chèques de voyage, les chèques
bancaires, les mandats, les actions, les titres, les obligations, les traites ou encore les lettres de crédit.
Les organismes et personnes tenus d’appliquer ces mesures sont des organismes financiers à savoir les établissements du secteur bancaire, la banque de France, l’institut d’émission des départements d’Outre Mer, l’institut
d’émission d’outre mer, les entreprises d’assurance, courtiers d’assurances et de réassurance, les institutions de
prévoyance et de gestion de retraite supplémentaire, les entreprises d’investissement, les membres des marchés
réglementés d’instruments financiers, les organismes de placement collectif en valeurs mobilières, les sociétés
de gestion d’organismes de placement collectif, les intermédiaires en biens divers, les personnes habilitées à
procéder au démarchage, les conseillers en investissement financier ainsi que les personnes qui réalisent,
contrôlent ou conseillent des opérations portant sur l’acquisition, la vente, la cession ou la location de biens
immobiliers. Cette liste est limitative (cf. CMF), par conséquent, ne sont pas visés notamment les changeurs
manuels, les représentants légaux et les directeurs de casinos et de sociétés de jeux de hasard, les experts
comptables et les commissaires aux comptes, les notaires, les huissiers de justice, les administrateurs et mandataires judiciaires à la liquidation des entreprises, les avocats et les Caisses autonomes de règlement pécuniaire
des avocats (CARPA).
Le gel des fonds s’entend non seulement comme l’interdiction pour la personne concernée par la mesure
d’utiliser ses propres fonds mais également comme l’interdiction qui lui est faite de recevoir de nouveaux moyens
de financement.
Quelle est la procédure nationale relative à la mise en œuvre des résolutions du conseil de sécurité des
Nations Unies concernant les listes de désignation ou pour enlever les noms qui ne devraient pas y
figurer (comparaison /résolutions UNSC etc.)
La résolution 1373 du Conseil de sécurité de l’ONU, adoptée après le 11 septembre 2001, met l’accent sur la
lutte contre le financement du terrorisme en introduisant une obligation générale de gel des avoirs et des ressources économiques des personnes et entités impliquées dans des actes de terrorisme. Contrairement à la
résolution 1267 de 1999, qui concerne Al-Qaïda et les Taliban, la résolution 1373 ne prévoit pas que le Conseil
de Sécurité établisse une liste et demande aux Etats de prendre eux mêmes des mesures de gel.
22
Cf annexes, art L.564-2 du code monétaire et financier.
- 101 -
France
L’Union européenne a décidé d’appliquer cette résolution de façon collective et a adopté le 27 décembre 2001
les instruments juridiques nécessaires (positions communes 930 et 931/01 et règlement communautaire
2580/01). C’est ainsi qu’elle a créé sa propre liste qui distingue :
-des personnes et entités externes à l’UE (c’est-à-dire relevant de la politique étrangère et de sécurité commune) qui tombent sous le coup d’un gel immédiat de leurs avoirs financiers ;
- des personnes et entités internes à l’UE (qui relèvent du troisième pilier - coopération policière et judiciaire en
matière pénale) ne faisant l’objet que de mesures de coopération policière renforcée.
Tout Etat, qu’il soit membre ou non de l’Union européenne, peut demander l’inscription ou la radiation d’une
personne ou d’une entité en produisant à l’appui un exposé écrit des motifs de sa demande, comprenant un état
de la menace qu’elle représente pour sa sécurité ou celle des Etats membres ou, au contraire, de sa dissipation.
C’est le ministère des Affaires étrangères qui représente la France au sein du groupe de travail européen chargé
de l’examen de ces demandes, effectué en étroite concertation avec l’ensemble des services nationaux impliqués dans la lutte contre le terrorisme (UCLAT, SGDN, DGSE, BLAT, DST , DCRG, DGTPE). Les décisions de
ce groupe sont prises à l’unanimité. Si ses procédures sont confidentielles, la liste antiterroriste, elle, est publiée
au Journal officiel des communautés européennes.
La liste consolidée (sur laquelle figurent les groupes inscrits avec une qualification interne et ceux inscrits avec
une qualification externe) doit être révisée au moins tous les six mois. Le groupe de travail examine les informations portés à sa connaissance pour l’ensemble des personnes, groupes et entités inscrits et propose, à
l’unanimité, une décision de radiation ou de maintien. Ses recommandations sont transmises au COREPER, qui
adopte la liste actualisée. Elle est publiée en annexe d’une position commune abrogeant la position commune en
vigueur. Le Secrétariat général du Conseil informe alors les intéressés de la décision européenne les concernant, accompagnée de ses motifs éventuellement amendés.
La délégation pour l’union européenne a été saisie le 20/12/2007 d'une demande d'examen en urgence (sur le
fondement de l’article 88-4 de la constitution23) d'un projet de position commune du Conseil mettant à jour la
position commune 2001/931/PESC et abrogeant la position commune 2007/448/PESC24. Le président de la
délégation a procédé à son examen, conformément à la procédure en vigueur. Ce projet vise à actualiser la liste
anti-terroriste de l'Union européenne qui regroupe des personnes, groupes et entités qui ont été impliquées dans
des actes terroristes. Cette liste existe depuis 2001 et concerne des personnes et entités externes ou internes à
l'Union. Elle fait régulièrement l'objet d'une révision (tous les six mois, en principe).
L'adoption de ce projet de position commune le 20 décembre ne pose pas de difficultés. Le président de la délégation a donc indiqué au Gouvernement qu'il pouvait considérer comme levée la réserve parlementaire sur ce
texte en ce qui concerne le Sénat. Il en a été de même pour l’assemblée nationale le 16 janvier 2008.
Y-a-t-il des cas documentés dans lesquels les noms de personnes ou d’organisations charitables ont été
énumérés ou rayés ?
donnée non communiquée pour la France
La France s’est-elle efforcée de déterminer les conséquences juridiques de la désignation d’organismes
charitables actives en France ? quels résultats ?
Non
Art. 88-4. - Le Gouvernement soumet à l'Assemblée Nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union
européenne, les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des
dispositions de nature législative. Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d'actes ainsi que tout
document émanant d'une institution de l'Union européenne.
Selon les modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées, le cas échéant en
dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l'alinéa précédent.
24 Position commune 2007/448 PESC, en annexe
23
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France
Y-a-t-il des données sur les types de groupes ou d’organisations terroristes qui sont visés par les mesures de gel et sur le résultat de ces mesures ?
non communiqué
V. Mesures pénales
A. Droit pénal
Comment et sous quel article le financement du terrorisme est-il défini par la loi française ?
L’article 421-2-2 du code pénal précise que « constitue également un acte de terrorisme le fait de financer une
entreprise terroriste en fournissant, en réunissant ou en gérant des fonds, des valeurs ou des biens quelconques
ou en donnant des conseils à cette fin, dans l’intention de voir ces fonds, valeurs ou biens utilisés ou en sachant
qu’ils sont destinés à être utilisés, en tout ou partie, en vue de commettre l’un quelconque des actes de terrorisme prévus au présent chapitre, indépendamment de la survenance éventuelle d’un tel acte ». Il s’agit d’une
infraction dont la tentative est également réprimée par l’article 421-5al3 du code pénal.
Le financement du terrorisme présente-t-il une incrimination séparée ou est-il une forme de participation
au terrorisme selon le système français ?
L’infraction de financement du terrorisme réprime de manière séparée, une forme spécifique d’actes de terrorisme, au même titre que le terrorisme écologique (art 421-2cp), que le fait de ne pouvoir justifier de ressources
correspondant à son train de vie tout en étant en relation avec une ou plusieurs personnes se livrant à des actes
de terrorisme (art 421-2-3cp), que le terrorisme par association de malfaiteurs (art 422-1cp) ou encore que le
terrorisme commis par la voie d’infractions de droit commun (art 421-1cp). L’intérêt d’un délit autonome est de
permettre la poursuite de l’infraction dans un dossier distinct.
Bien juridique/intérêt protégé
L’article 421-2-2cp néglige une partie des comportements répréhensibles en ne visant pas les hypothèses
d’autofinancement par la commission d’infractions de droit commun par les terroristes, sources illégales de revenus ainsi que les activités de blanchiment nécessaire pour masquer l’origine criminelle des fonds. Ces infractions
relèvent de l’article 421-1cp, elles sont certes commises « en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur » mais leur objet premier
est la recherche de fonds en vue de financer une activité terroriste. Par conséquent, ces hypothèses devraient
être réprimées par l’article 421-2-2cp et non par l’article 421-1cp.
Quels sont les éléments constitutifs de l’infraction ?
Éléments matériels :
Pour être qualifié d’acte de terrorisme, l’acte doit réunir deux critères :
-être une infraction en relation avec une entreprise individuelle ou collective,
-avoir pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur.
Dans l’infraction de financement du terrorisme, l’élément matériel est constitué soit par le fait de financer une
entreprise terroriste (fourniture, réunion ou gestion de fonds, valeurs ou biens quelconques), soit par le fait de
donner des conseils en vue de financer une entreprise terroriste.
Sujet : qui peut commettre l’infraction ? les personnes morales peuvent-elles être pénalement responsables ? quels sont les devoirs, responsabilités et les droits des membres de la famille des personnes
accusées d’actes terroristes ?
Si l’on se réfère à l’article 421-2-2cp, a priori, toute personne physique ou morale peut être déclarée pénalement
responsable de l’infraction de financement du terrorisme. Quant aux membres de la famille des personnes accusées d’actes terroristes, ils bénéficient sous certaines conditions d’une immunité prévue par l’article 434-6cp. En
effet, l’article 434-6cp prévoit que « le fait de fournir à la personne auteur ou complice d’un crime ou d’un acte de
terrorisme puni d’au moins dix ans d’emprisonnement un logement, un lieu de retraite, des subsides, des
moyens d’existence ou tout autre moyen de la soustraire aux recherches ou à l’arrestation est puni de trois ans
d’emprisonnement et de 45000€ d’amende . Sont exceptés de ces dispositions : les parents en ligne directe et
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France
leurs conjoints, ainsi que les frères et sœurs et leurs conjoints, de l’auteur ou complice du crime ou de l’acte de
terrorisme, le conjoint de l’auteur ou du complice du crime ou de l’acte de terrorisme ou la personne qui vit notoirement en situation maritale avec lui ».
Comportement : la fourniture de fonds pour un terroriste, pour un acte de terrorisme et une organisation
terroriste est elle punissable ? et l’enrecouvrement ? le soutien indirect, tel que l’aide pour les voyages,
est-il inclus dans cette définition ? est-ce qu’il existe un débat sur la nature très élargie des comportements incriminés ?
Le terme de financement désigne dans la législation française deux situations différentes. Tout d’abord, le financement est une activité dont l’objet est d’enrichir le patrimoine du groupe terroriste « en fournissant ou en réunissant (…) des fonds, des valeurs ou des biens quelconques » (exemple : la donation) dans cette conception
assez large, peuvent être inclus le soutien indirect tel que l’aide pour les voyages. Ensuite, le financement en
matière de terrorisme apparaît également comme une activité d’intermédiaire comme le précise l’article 421-22cp « en donnant des conseils à cette fin ». Ici, sont particulièrement visées les professions spécialisées dans le
placement financier qui vont intervenir notamment pour blanchir ou noircir l’argent en masquant la destination
des fonds, les crimes antérieurs éventuels ou encore l’acte terroriste futur. Le financement du terrorisme a des
sources légales mais aussi et surtout des sources illégales telles que les infractions commises en vue d’obtenir
un financement d’actes terroristes, le blanchiment etc. dans cette seconde conception, on perçoit l’étendue du
comportement incriminé.
Objet : fonds, toute sorte de fonds ? aussi ceux qui ont leur origine dans une infraction ? relation avec
l’infraction de blanchiment ? le financement du terrorisme est-il punissable même lorsque les fonds
n’ont pas servi à la commission d’un attentat terroriste ?
Ces fonds, ce sont des avoirs de toute nature, corporels ou incorporels, mobiliers ou immobiliers, acquis par
quelque moyen que ce soit, des documents ou instruments légaux sous quelque forme que ce soit (numérique,
électronique etc.). Sont ainsi visés par exemple, les crédits bancaires, les chèques de voyage, les chèques
bancaires, les mandats, les actions, les titres, les obligations, les traites ou encore les lettres de crédit, les dons
manuels etc.
Le financement du terrorisme est punissable même lorsque les fonds n’ont pas servi à la commission d’un acte
terroriste car il s’agit d’apporter des fonds en sachant qu’ils sont destinés à être utilisés, en tout ou partie, en vue
de commettre un acte de terrorisme, « indépendamment de la survenance d’un tel acte » (art 421-2-2cp).
Elément moral :
Intention. Le financement commis par imprudence/négligence est-il punissable ?
L’article 421-2-2 cp définit l’élément intentionnel comme « l’intention de voir ces fonds, valeurs ou biens utilisés
ou en sachant qu’ils sont destinés à être utilisés, en tout ou partie en vue de commettre l’un quelconque des
actes de terrorisme prévus au présent chapitre, indépendamment de la survenance éventuelle d’un tel acte ». Il
n’est donc pas nécessaire que les actes matériels soient commis dans un but terroriste car il suffit simplement
que l’auteur ait connaissance du dessein de l’entreprise. C’est une infraction intentionnelle par conséquent il ne
peut y avoir reconnaissance de la qualification de financement du terrorisme si l’élément moral consiste seulement en une imprudence ou une négligence.
Causes de justification : les causes générales de justification sont-elles applicables ? existe-t-il des
causes particulières de justification ?
Les causes générales d’irresponsabilité ou d’atténuation de la responsabilité prévues par le code pénal (minorité,
troubles psychiques ou neuropsychiques, erreur de droit, contrainte, ordre ou autorisation de la loi, commandement de l’autorité légitime, légitime défense, état de nécessité ) sont valables pour l’ensemble des infractions du
droit pénal français dès lors que les conditions posées par la loi sont réunies.
Quelles sont les sanctions pour ces actes ?
Peines de prison (durée, / autres infractions terroristes)
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France
De manière générale, la répression des actes terroristes se caractérise par des peines particulièrement sévères
non seulement pour les peines principales mais également pour les peines complémentaires. Il faut également
rappeler que les personnes morales sont pénalement responsables de l’ensemble des infractions prévues par le
code pénal même si, en pratique, les organisations terroristes sont le plus souvent clandestines, autrement dit,
dépourvues de la personnalité morale.
Quant aux peines principales d’abord, pour les personnes physiques, les actes de terrorisme autres que le
financement du terrorisme constituent soit des crimes punis de 15 ans de réclusion criminelle à la réclusion
criminelle à perpétuité selon la qualification exacte des faits, soit des délits punis de peines d’emprisonnement
pouvant atteindre dix ans d’emprisonnement. Le financement du terrorisme est puni de dix ans
d’emprisonnement et 225.000€ d’amende par l’article 421-5al1cp. Il faut ajouter qu’en vertu de l’article 421-5cp,
lorsque la personne a été condamnée pour financement du terrorisme à une peine privative de liberté égale ou
supérieure à 10 ans d’emprisonnement, non assortie du sursis, elle est soumise à une période de sûreté de plein
droit. Cette période de sûreté prive le condamné pendant toute cette durée, de la possibilité d’obtenir lors de
l’application des peines, une mesure d’aménagement de la peine telle que par exemple, la libération conditionnelle ou la semi-liberté. La durée de cette période de sûreté est variable. En principe, elle est selon l’article 13223cp, de la moitié de la peine prononcée, mais par exception, elle peut être allongée -jusqu’aux deux tiers de la
peine- ou raccourcie.
Pour les personnes morales (article 422-5cp), la peine d’amende encourue est celle encourue par les personnes
physiques portée au quintuple. Quant aux autres peines applicables aux personnes morales, elles sont prévues
par l’article 131-39cp : dissolution de la personne morale, interdiction d’exercer directement ou indirectement une
ou plusieurs activités professionnelles ou sociales, placement sous surveillance judiciaire, fermeture définitive de
l’établissement, exclusion des marchés publics, interdiction de faire appel public à l’épargne, interdiction
d’émettre des chèques, confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l’infraction ou de la
chose qui en est le produit, affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci, confiscation de l’animal
ayant été utilisé pour commettre l’infraction ou à l’encontre duquel l’infraction a été commise, interdiction de
détenir un animal.
Quant aux peines complémentaires, prévues par les articles 422-3 et 422-4cp, elles sont encourues par les
personnes physiques coupables d’actes de terrorisme. Ces peines complémentaires sont au nombre de quatre
et ont avant tout un objectif de prévention de la commission de ces infractions :
- l’interdiction des droits civiques, civils et de famille, suivant les modalités prévues par l’article 131-26 cp (càd le
droit de vote, l’éligibilité, le droit d’exercer une fonction juridictionnelle ou d’être expert devant une juridiction, de
représenter ou d’assister une partie devant la justice , le droit de témoigner en justice autrement que pour y faire
de simples déclarations, le droit d’être tuteur ou curateur (sauf de ses propres enfants). L’article 131-26 cp prévoit que cette interdiction ne peut excéder une durée de 10 ans en cas de condamnation pour crime et une durée
de 5 ans en cas de condamnation pour délit. Toutefois, en matière d’actes de terrorisme, l’article 422-3,1°cp
porte le maximum de la durée de l’interdiction à 15 ans en cas de crime et à 10 ans en cas de délit.
- l’interdiction d’exercer une fonction publique ou d’exercer l’activité professionnelle ou sociale dans l’exercice ou
à l’occasion de laquelle l’infraction a été commise, selon les modalités de l’article 131-27 cp (càd soit de manière
définitive, soit de manière temporaire auquel cas elle ne peut excéder 5 ans. En outre, cette interdiction n’est pas
applicable à l’exercice d’un mandat électif ou de responsabilités syndicales, ou encore en matière de délit de
presse). Toutefois, en matière d’actes de terrorisme, l’article 422-3, 2°cp porte le maximum de la durée de
l’interdiction temporaire à 10 ans.
- l’interdiction de séjour suivant les modalités prévues par l’article 131-31 cp (càd défense de paraître dans certains lieux déterminés par la juridiction et mesures de surveillance et d’assistance, pour une durée qui ne peut
excéder 10 ans en cas de condamnation pour crime et 5 ans en cas de condamnation pour délit). Toutefois, en
matière d’actes de terrorisme, l’article 422-3, 3°cp porte le maximum de la durée de l’interdiction à 15 ans en cas
de condamnation pour crime et à dix ans en cas de délit.
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France
- la confiscation de tout ou partie des biens (art 422-6cp) : La confiscation25 prévue par l’article 422-6cp pour les
infractions terroristes porte indifféremment sur les biens acquis de façon licite ou illicite. Elle affecte de manière
plus large le patrimoine du condamné (biens quelle qu’en soit la nature, divis ou indivis, meubles ou immeubles).
Conformément à une décision-cadre adoptée par le Conseil de l’Union européenne le 24 février 2005, la confiscation peut être prononcée en cas de commission d’un crime ou d’un délit punissable de plus d’un an
d’emprisonnement. La confiscation peut porter sur un immeuble, même si celui ci n’est pas le produit de
l’infraction. Enfin, la confiscation peut porter sur un bien qui n’a pas forcément un lien avec l’infraction commise.
Lorsque la condamnation est prononcée, la confiscation s’exécute par le transfert de propriété. A défaut de
représentation de l’objet ou si sa saisie est impossible, le tribunal en estime la valeur et en déclare le condamné
débiteur. Des procédures de voie d’exécution sont mises en œuvre pour parvenir au recouvrement de la
créance. Le recouvrement peut se faire sur la succession du condamné. Comme le relève Jean-François Thony,
« l’absence cruelle de statistiques sur la confiscation en France ne permet pas de mesurer l’utilisation par les
juridictions de ces mesures de confiscation. »26
L’article 706-103cpp précise également qu’en cas d’ouverture d’une information pour une infraction entrant dans
le champ d’application de l’article 706-73cpp (dont les infractions de terrorisme et de financement du terrorisme)
et afin de garantir le paiement des amendes encourues ainsi que, le cas échéant, l’indemnisation des victimes et
l’exécution de la confiscation, le juge des libertés et de la détention, sur requête du procureur de la République,
peut ordonner, aux frais avancés du Trésor et selon les modalités prévues par les procédures civiles d’exécution,
des mesures conservatoires sur les biens, meubles ou immeubles, divis ou indivis, de la personne mise en examen. Ces mesures conservatoires27 ne sont possibles que si une enquête patrimoniale nationale et internationale est entreprise. C’est pourquoi, depuis le 1/9/2005, un service spécial, la PIAC (Plateforme d’Identification
des Avoirs Criminels) travaille au sein de l’Office Central pour la Répression de la Grande Délinquance Financière (OCRGDF) dans le but de systématiser la confiscation des avoirs criminels. La PIAC regroupe des officiers
de police judiciaire de la gendarmerie et de la police chargés de mener des enquêtes à caractère patrimonial.
Mesures de sûreté éventuellement applicables
La mesure de sûreté qui s’oppose à la peine en ce qu’elle s’attache moins à l’infraction commise qu’à l’état dangereux du délinquant pour la société, n’est pas toujours clairement identifiée dans notre droit pénal. En matière
de terrorisme et plus particulièrement de financement du terrorisme, il faut relever deux mesures de cette nature : d’une part, l’interdiction du territoire français prévue par l’article 422-4cp, d’autre part, le placement sous
surveillance électronique mobile prévu par l’article 131-36-9 cp.
- l’interdiction du territoire français peut être prononcée dans les conditions prévues par l’article 131-30cp, soit à
titre définitif, soit pour une durée de 10 ans au plus, à l’encontre de tout étranger coupable d’un acte de terrorisme au sens du code pénal. Il n’y a pas d’exception au profit des étrangers qui pourraient invoquer par exemple
un lien de rattachement fort ou particulier avec la France (art L.541-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile).
- le placement sous surveillance électronique mobile (art 131-36-9cp, art 763-10 et s.CPP) peut être ordonné à
titre de mesure de sûreté à l’encontre d’une personne majeure condamnée à une peine privative de liberté d’une
durée égale ou supérieure à 7 ans et dont une expertise médicale a constaté la dangerosité, lorsque cette mesure apparaît indispensable pour prévenir la récidive à compter du jour où la privation de liberté prend fin. Ce
placement emporte pour le condamné l’obligation de porter pour une durée de deux ans, renouvelable deux fois
en matière criminelle, un émetteur permettant à tout moment de déterminer à distance sa localisation sur
l’ensemble du territoire national.
Cf E.VERGES, chronique législative, RSC 2007/4, p.871-872.
J.F THONY, « renversement, allègement ou contournement de la charge de la preuve ? quelques expériences nationales
et internationales de confiscation des biens en matière de blanchiment ou de terrorisme », in « Le champ pénal », Mélanges
en l’honneur du Professeur R.Ottenhof, p.269-296.
27 I.BEDDIAFI, « les mesures conservatoires : garantie des droits de l’Etat dans la lutte contre la criminalité organisée »,
Mémoire Université Aix Marseille III, 2006.
25
26
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France
Y-a-t-il une procédure de compensation des victimes du terrorisme, par exemple des mesures relatives à
l’utilisation des biens confisqués, dans le but d’indemniser lesdites victimes ?
L’article 422-7cp prévoit que « le produit des sanctions financières ou patrimoniales prononcées à l’encontre des
personnes reconnues coupables d’actes de terrorisme est affecté au fonds de garantie des victimes des actes de
terrorisme et d’autres infractions ». Le régime d’indemnisation des victimes d’actes terroristes est un régime
distinct du régime général d’indemnisation des victimes d’infractions (art 706-3 à 706-14cpp). En effet,
l’indemnisation repose sur le mécanisme du fonds de garantie financé non seulement par une contribution nationale de solidarité prélevée sur les contrats d’assurance de biens mais aussi par le produit des sanctions financières et patrimoniales prononcées à l’encontre des personnes reconnues coupables d’actes de terrorisme. C’est le
fonds de garantie qui est compétent pour décider du montant des indemnités et procéder à leur règlement. Il
assure la réparation intégrale des dommages corporels et protège les victimes contre les dommages matériels
dans le cadre du droit commun des assurances. Par contre, la loi n’a pas prévu la réparation du préjudice moral
consécutif à l’acte de terrorisme subi.
Toute personne ayant subi un préjudice grave résultant d'une infraction peut, à certaines conditions, en obtenir
l'indemnisation de la part du FONDS DE GARANTIE DES VICTIMES DES ACTES DE TERRORISME ET
AUTRES INFRACTIONS (F.G.T.I.), en s'adressant à la commission des victimes d’infractions siégeant dans le
ressort de chaque Tribunal de Grande Instance. Le FGTI procède à l'indemnisation des victimes, puis se retourne, en qualité de subrogé dans leurs droits, contre l'auteur du dommage, et son assureur éventuel.
Le Fonds de garantie des victimes d’actes de terrorisme et d’autres infractions indemnise toutes les victimes,
quelle que soit leur nationalité, d’actes de terrorisme survenus en France à compter du 1er janvier 1985. Pour les
actes de terrorisme survenus à l’étranger, le Fonds de Garantie indemnise les seules victimes de nationalité
française ou leurs ayants droit étranger ou français.
L’intervention du Fonds de Garantie des Victimes d’Actes de Terrorisme et d’autres Infractions est soumise à
certaines conditions portant notamment sur la nature de l’acte de terrorisme, la date de l’acte de terrorisme, le
lieu de l’acte de terrorisme, le délai de saisine du FGTI, les dommages indemnisés.
Pour être qualifié d’acte de terrorisme, l’acte doit réunir deux critères :
- être une infraction en relation avec une entreprise individuelle ou collective,
- avoir pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur.
Le Fonds de Garantie prend en charge l’indemnisation des victimes des actes de terrorisme survenus depuis le
1er janvier 1985. Si l’acte de terrorisme survient sur le territoire national, toute victime quelle que soit sa nationalité peut être indemnisée. Le Procureur de la République en informe sans délai le Fonds de Garantie. Il lui précise les circonstances de l’acte de terrorisme et lui communique l’identité des victimes. Depuis la loi du 23 janvier
2006, les victimes d'actes de terrorisme commis sur le territoire national, les personnes de nationalité française
victimes à l'étranger de ces mêmes actes ainsi que leurs ayants droit, quelle que soit leur nationalité, sont indemnisés dans les conditions définies aux articles L. 422-1 à L. 422-3 du code des assurances. C’est l’autorité
consulaire ou diplomatique qui lui fournit ces mêmes renseignements. Dans ces deux cas, le Fonds de Garantie
ouvre aussitôt un dossier pour chacune des victimes et prend contact directement avec elle ou avec sa famille en
vue de son indemnisation.
Toute personne peut en outre s’adresser directement au Fonds de Garantie si elle s’estime victime d’un acte de
terrorisme. Elle doit lui transmettre sa demande d’indemnisation par écrit. A l’appui de sa demande la victime doit
fournir des justificatifs.
Le Fonds de Garantie assiste toutes les victimes dans la constitution de leur dossier d’indemnisation. La victime
ou les ayants droit disposent d'un délai de dix ans à compter de la date de l'acte de terrorisme pour saisir le
Fonds de Garantie.
L’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme se déroule dans des délais et selon une procédure amiable
fixés par l’article 9 de la loi du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté
de l’Etat. Le Fonds de garantie des victimes d’actes de terrorisme et d’autres infractions indemnise intégralement
les dommages corporels des victimes blessées et pour les victimes décédées, les préjudices des ayants droit.
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France
Par ailleurs, des droits spécifiques sont reconnus à ces victimes. Il tient compte des prestations versées par les
organismes sociaux, publics ou privés.
Le Fonds de Garantie verse une première provision au plus tard un mois après avoir reçu la demande de la
victime pour faire face aux premiers frais. Le Fonds de Garantie lui présente par écrit une offre d’indemnisation
définitive au plus tard trois mois après avoir reçu de la victime les justificatifs de ses préjudices. La victime dispose d’un délai de réflexion de quinze jours pour accepter l’offre d’indemnisation. Si la victime accepte l’offre, le
Fonds de Garantie verse le montant de l’indemnité. Si la victime n’accepte pas l’offre d’indemnisation, elle peut
saisir le Tribunal compétent.
Il présente à la victime une offre d’indemnisation :
- En cas de blessures avec guérison sans séquelles : Le Fonds de Garantie adresse une offre d’indemnisation
sur la base des certificats médicaux transmis, des justificatifs des frais restés à charge et des pertes de revenus
sous déduction de la créance des organismes sociaux -En cas de blessures avec séquelles : Le Fonds de Garantie verse une ou plusieurs indemnités provisionnelles.
Le Fonds de Garantie demande à son médecin conseil d’examiner la victime qui peut se faire assister par le
médecin de son choix (la copie du rapport lui est adressée ainsi qu’au Fonds de Garantie). Le Fonds de Garantie, lorsque l’état de santé est stabilisé, adresse à la victime un décompte détaillé de l’indemnité proposée sur la
base du rapport médical sous déduction de la créance des organismes sociaux.
- En cas de décès : L’offre d’indemnisation est adressée aux ayants droit. Elle comprend l’indemnisation des
préjudices moraux, des frais d’obsèques, des frais restés à charge et du préjudice économique sous déduction
de la créance des organismes sociaux.
Lorsque la victime reçoit l’offre d’indemnisation, elle peut l’accepter, la discuter, la refuser ; le montant de
l’indemnité est alors déterminé judiciairement et le Fonds de Garantie procède au règlement sur la base de la
décision rendue.
Les autres droits :
- Les successions des victimes d’actes de terrorisme sont exonérées de droits de succession.
- Les victimes d’actes de terrorisme commis depuis le 1er janvier 1982 bénéficient du statut de victime civile de
guerre. Les droits et avantages qui en découlent sont contenus dans le Code des pensions militaires d’invalidité
et des victimes de guerre (attribution d’une pension non cumulable, droit aux soins médicaux gratuits et à
l’appareillage etc.).
-Toute victime d’un acte de terrorisme a également la qualité de ressortissant de l’Office national des anciens
combattants (ONAC). Cette institution délivre notamment une carte d’invalidité en fonction du handicap de la
victime. Elle est habilitée à l’aider dans toutes ses démarches administratives et sociales.
Les dommages aux biens ne sont pas pris en charge par le Fonds de Garantie mais par les contrats d’assurance
couvrant les biens endommagés.
Autres peines, mesures ou conséquences applicables.
-exemptions et réductions de peines : °les articles 422-1 et 422-2 cp prévoient des dispositions inspirées du
mécanisme italien des repentis. Ainsi d’abord, l’article 422-1cp dispose que « toute personne qui a tenté de
commettre un acte de terrorisme est exempte de peine si, ayant averti l’autorité administrative ou judiciaire, elle a
permis d’éviter la réalisation de l’infraction et d’identifier, le cas échéant, les autres coupables ». Cette exemption
de peine vaut pour tous les actes de terrorisme qui sont entrés dans leur phase d’exécution matérialisée par un
commencement d’exécution et au cours de laquelle l’auteur a fait preuve d’un désistement actif. Il s’agit donc ici
de prévenir la commission d’une infraction tentée. Ensuite, l’article 422-2cp, quant à lui, vise avant tout à limiter
les effets d’une infraction de terrorisme consommée puisqu’il précise « la peine privative de liberté encourue par
l’auteur ou le complice d’un acte de terrorisme est réduite de moitié si, ayant averti les autorités administratives
ou judiciaires, il a permis de faire cesser les agissements incriminés ou d’éviter que l’infraction n’entraîne mort
d’homme ou infirmité permanente et d’identifier, le cas échéant, les autres coupables . Lorsque la peine encourue est la réclusion criminelle à perpétuité, celle ci est ramenée à vingt ans de réclusion criminelle ».
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France
- A côté des dispositions du code pénal, d’autres mesures répressives sont prévues par le droit administratif et le
droit civil.
Ainsi d’abord, la déchéance de la nationalité française, prévue par l’article 25,1°du code civil en cas de condamnation « pour un crime ou délit constituant un acte de terrorisme ». Cette déchéance intervient à l’initiative du
premier ministre avec contreseing des ministres chargés de l’exécution de la mesure. Elle doit être prise par
décret en Conseil d’Etat avec avis conforme de ce dernier. Deux conditions sont posées par l’article 25-1cciv à
savoir d’une part, que la déchéance ne peut être prononcée que si les faits reprochés à l’intéressé se sont produits antérieurement à l’acquisition de la nationalité française ou dans le délai de 15 ans à compter de la date de
cette acquisition et d’autre part, que la déchéance ne peut être prononcée que dans le délai de 15 ans à compter
de la perpétration des faits. Enfin, cette déchéance ne peut être prononcée si elle a pour résultat de rendre la
personne apatride.
Ensuite, des reconduites à la frontière et des expulsions peuvent également être décidées pour des raisons
d’ordre public (ex suspicion d’activités terroristes sur le territoire) par l’autorité administrative.
Enfin, la loi du 1/7/1901 relative à la liberté d’association permet de prononcer par décret du président de la
République pris en Conseil des ministres, la nullité d’une association fondée sur une cause ou un objet illicite,
contraire aux lois ou aux bonnes mœurs. Sur le plan administratif, il peut aussi prononcer la dissolution administrative (L.10/1/1936 relative aux groupes de combat et aux milices privées) de tout groupement de fait se livrant,
sur le territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l’étranger.
B. Procédure pénale
La procédure pénale française en matière de terrorisme se caractérise par un aménagement des règles de droit
commun afin de préserver l’équilibre du procès pénal. En réalité, cet aménagement procédural se traduit par la
mise en place d’une procédure spécialisée, dérogatoire sur bien des points aux règles de droit commun. Ainsi,
les règles de compétence fixées par l’article 706-17cpp dispose que pour la poursuite, l’instruction et le jugement
des infractions entrant dans le champ d’application de l’article 706-16cpp, le procureur de la République, le juge
d’instruction, le tribunal correctionnel et la cour d’assises de Paris exercent une compétence concurrente à celle
qui résulte de l’application des règles de compétence de droit commun. Cette centralisation de la procédure à
Paris (étendue par la loi du 23 janvier 2006 à l’application des peines, art 706-22-1cpp) concerne toute la chaîne
pénale et apparaît justifiée face à l’ampleur du phénomène terroriste. Elle permet en effet, de disposer de services spécialisés (ex service central de lutte anti-terroriste du parquet de Paris,). Quant aux infractions terroristes à
caractère financier, elles peuvent être confiées aux juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) créées par la
loi du 9 mars 2004.
Est-il possible de limiter certains droits fondamentaux en matière de terrorisme ? sous quelles conditions ? de telles dispositions ont-elles souvent été utilisées en France ? Y-a-t-il eu des études sur
l’efficacité de telles mesures ? la conformité de ces mesures avec les principes fondamentaux du droit
français (ex la constitution) a t elle été débattue ou testée ? Quels sont les processus de droit ou de fait
utilisés pour décider qui cibler et comment mettre en examen les suspects, et quel est le rôle des différences agences dans ce processus (services de répression, de renseignements etc.) quel type et quel
niveau de preuve est exigé ou retenu ?
La lutte contre le terrorisme nécessite d’apporter des restrictions aux libertés individuelles que sont la liberté
d’aller et venir, le droit à la sûreté, le droit à la vie privée, le droit à l’inviolabilité du domicile ou encore les droits
de la défense et la présomption d’innocence. Ces restrictions apportées aux libertés individuelles sont admises
d’une part, par le conseil constitutionnel en raison de la gravité et de la complexité des affaires de terrorisme qui
menacent des droits de valeur constitutionnelle, d’autre part, par la cour européenne des droits de l’homme dont
la jurisprudence rappelle que les mesures de lutte contre le terrorisme sont autant de restrictions nécessaires
dans une société démocratique. Toutefois, le Conseil constitutionnel comme la cour européenne des droits de
l’homme contrôlent les mesures prises dans ce cadre dérogatoire et tentent d’en limiter les excès28.
Cf en ce sens, M.GARRIGOS-KERJAN, « la tendance sécuritaire de la lutte contre le terrorisme », archives de politique
criminelle, 2006, n°28, p.189-213.
28
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France
Il existe plusieurs possibilités de limiter certains droits fondamentaux en matière de terrorisme29 : écoutes téléphoniques (interceptions de sécurité uniquement, les écoutes téléphoniques judiciaires ne sont elles pas spécifiques au terrorisme), le traitement de fichiers nominatifs30, captations de sons et images, des mesures de
contrôle des personnes et des véhicules (ex vidéosurveillance)31, les perquisitions, les mesures conservatoires
ou encore des techniques d’enquête spéciale venant restreindre les libertés individuelles. Ainsi, d’abord, le régime de la garde à vue prévu par l’article 706-88cpp et applicable à toutes les infractions de criminalité organisée
visées à l’article 706-73cpp, dont le terrorisme. Dès lors, si les nécessités de l’enquête ou de l’instruction
l’exigent, pour les infractions prévues par l’article 706-73cpp, la garde à vue peut, à titre exceptionnel, faire l’objet
de deux prolongations supplémentaires de vingt quatre heures chacune, sur requête du procureur de la République et par décision écrite et motivée du juge des libertés et de la détention ou par le juge d’instruction. Mais
l’article 706-88cpp prévoit une dérogation à ce régime pour les infractions de terrorisme pour lesquelles la durée
de la garde à vue peut atteindre 6 jours lorsqu’il existe un risque sérieux de l’imminence d’une action terroriste en
France ou à l’étranger, ou que les nécessités de la coopération internationale le requièrent impérativement. Le
Conseil constitutionnel a précisé que « si le législateur peut prévoir des mesures d’investigation spéciales en vue
de constater des crimes et des délits d’une gravité et d’une complexité particulières, d’en rassembler les preuves
et d’en rechercher les auteurs, c’est sous réserve que ces mesures soient conduites dans le respect des prérogatives de l’autorité judiciaire, gardienne des libertés individuelles, et que les restrictions qu’elles apportent aux
droits constitutionnellement garantis soient nécessaires à la manifestation de la vérité, proportionnées à la gravité et à la complexité des infractions commises et n’introduisent pas des discriminations injustifiées »32 . De
même, en matière de perquisitions, l’article 706-89 autorise, si les nécessités de l’enquête de flagrance l’exigent,
que les perquisitions, visites domiciliaires et saisies de pièces à convictions aient lieu en dehors des heures
prévues (6h -21h) pour ces opérations. Ainsi, en cas d’enquête de flagrance, il est possible d’effectuer des perquisitions de nuit au domicile de la personne. En matière d’enquête préliminaire (art 706-90cpp), ces opérations
ne peuvent avoir lieu en dehors des heures prévues quand il s’agit d’un local d’habitation. Enfin, dans le cadre de
l’instruction, des perquisitions peuvent être effectuées à toute heure dans un local d’habitation sous réserve des
conditions posées par les articles 706-91 à 706-93cpp. Ces dérogations horaires sont toujours assorties de
garanties (autorisation du juge des libertés et de la détention ou du juge d’instruction par ordonnance écrite et
motivée). Par ailleurs, afin de tenir compte de la mobilité des terroristes, des mesures procédurales sont venues
encadrer la surveillance des personnes et des choses. Quant aux personnes d’abord, l’article 706-80cpp permet
aux officiers de police judiciaire, après information du procureur de la République, étendre à l’ensemble du territoire national la surveillance des personnes contre lesquelles il existe une ou plusieurs raisons plausibles de les
soupçonner d’avoir commis un des crimes ou délits prévus par les articles 706-73 et 706-74cpp. Il en est de
même quant à la surveillance de l’acheminement ou du transport des objets, biens ou produits tirés de la commission de ces infractions ou servant à les commettre ». Dans le cadre de la procédure applicable aux infractions
relevant de la criminalité organisée, il est également possible de recourir à une opération d’infiltration (art 706-81
à 706-87cpp) qui consiste pour un officier de police judiciaire spécialement habilité et agissant sous la responsabilité d’un officier de police judiciaire chargé de coordonner l’opération, à surveiller des personnes suspectées de
commettre un crime ou un délit, en se faisant passer, auprès de ces personnes, comme un de leurs coauteurs,
complices ou receleurs. A ces moyens conséquents adaptés à la gravité des infractions visées, il faut ajouter la
sonorisation et la fixation d’images de certains lieux ou véhicule prévues par les articles s706-96 à 706-102cpp et
réservés aux seuls juges d’instruction. Enfin, d’importants moyens de prévention sont à la disposition des magistrats à travers l’accès aux traitements automatisés de données : fichier national des immatriculations, système
national de gestion des permis de conduire, système de gestion des cartes nationales d’identité, système de
gestion des passeports, système informatisé de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France,
traitement automatisé des empreintes digitales et de la photographie des ressortissants étrangers ne remplissant
Cf C.DI MARINO, « les moyens d’investigation de l’enquêteur en matière de terrorisme », Mémoire Master 2, Université Aix
Marseille III, 2007.
30 Cf ce rapport page 25.
31 Cf ce rapport page24.
32 Conseil Constitutionnel, décision du 2 mars 2004, n°2004-492 DC, J.O 10 mars 2004, p.4637.
29
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France
pas les conditions d’entrée sur le territoire français et des demandeurs de visa (art L.611-3 et L.611-6 code de
l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile). Il s’agit par le cumul de données d’arriver « à établir
l’identité des personnes susceptibles de participer à des activités terroristes, de déterminer leur lieu habituel de
résidence, leur nationalité ou leur parcours, à cerner leur entourage, ou encore à détecter leurs liens avec certains pays » (exposé des motifs L.23/1/2006). La loi du 23/1/2006 est venue créer de nouveaux traitements
automatisés de données quant aux déplacements internationaux des personnes et quant aux contrôles des
véhicules. Pour l’ensemble de ces traitements automatisés de données, des conditions sont posées quant à
l’accès à ces données, à leur conservation et à leur effacement.
Droit de la preuve : quels sont les éléments nécessaires pour rapporter la preuve de l’infraction.
Conformément aux dispositions générales du code pénal, afin de rapporter la preuve de l’infraction, il faut établir
que tous les éléments constitutifs sont réunis (élément légal, matériel et moral). Tous les moyens de preuve
légaux sont autorisés (aveu, témoignage, écrit etc.). Souvent, les opérations d’infiltration permettent de recueillir
des preuves matérielles ou des preuves testimoniales dans des conditions encadrées par les articles 706-86 et
706-87cpp, visant à protéger l’agent infiltré tout en se conformant aux décisions de la Cour Européenne des
Droits de l’Homme qui considère que l’utilisation de dépositions anonymes pour fonder une condamnation peut
dans certaines circonstances être compatible avec la convention européenne des droits de l’homme33.
La désignation des suspects/accusés pour figurer sur les listes jointes aux résolutions des nations unies
sur le terrorisme ou prises en application de ces résolutions (en particulier résolutions 1267 et 1373) se
fait-elle par voie administrative ou judiciaire ? Dans quelle mesure ce processus et les critères de désignation sont-ils ouverts au contrôle public ?
La nouvelle liste récapitulative d'individus et d'entités appartenant ou associés aux Taliban et à l'organisation AlQaida, a été établie et mise à jour le 12 décembre 2006 par le Comité du Conseil de sécurité créé par la résolution 1267 (1999). Le Comité du Conseil de sécurité créé en application du paragraphe 6 de la résolution 1267
(1999) supervise l'application par les États des sanctions imposées par le Conseil de sécurité aux individus et
entités relevant directement des Taliban, d'Oussama ben Laden et de l'organisation Al-Qaida, ou associés, et
tient à jour une liste d'individus et d'entités à cet effet. Dans ses résolutions 1267 (1999), 1333 (2000), 1390
(2002) et 1455 (2003), le Conseil de sécurité fait obligation à tous les États de bloquer les avoirs, d'empêcher
l'entrée sur leur territoire ou le transit par leur territoire, et d'empêcher la fourniture, la vente ou le transfert directs
ou indirects d'armes et de matériel militaire aux individus et entités figurant sur la liste. Les États Membres sont
vivement encouragés, dans la mesure du possible, à soumettre au Comité, par l'intermédiaire de leur Mission
permanente auprès de l'ONU, toute information pertinente qui ne figurerait pas dans la liste. Tous les noms et les
informations d'identification figurant sur la liste ont été soumis au Comité par des États Membres de l'ONU. Les
individus appartenant ou associés aux Taliban sont classés d'après le nom sous lequel ils étaient connus au
moment où les Taliban contrôlaient l'Afghanistan. Les noms des individus appartenant ou associés à l'organisation Al-Qaida sont classés dans l'ordre alphabétique du nom de famille. Les entités appartenant ou associées
aux Taliban et à l'organisation Al-Qaida sont classées dans l'ordre alphabétique. Tous les lieux géographiques
figurant dans la liste sont cités indépendamment de leur statut politique ou juridique.
Combien de temps les avoirs peuvent ils être gelés avant que des charges criminelles ou autres soient
retenues ? est-ce que les avoirs gelés peuvent être utilisés pour les dépenses quotidiennes ou relatives
à la défense ?
La mesure de gel des avoirs est une mesure administrative qui vise d’une part, les personnes physiques soupçonnées de se livrer à des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent, et d’autre part, les personnes morales détenues ou contrôlées directement ou indirectement par ces personnes physiques. Enfin, elle est également
applicable à toute personne copropriétaire des fonds, instruments ou ressources économiques, à toute personne
titulaire d’un compte joint dont l’autre titulaire, ayant la qualité de propriétaire, nue propriétaire ou usufruitière, est
soupçonnée d’être impliquée dans des actes terroristes ainsi qu’à tout créancier et à tout tiers pouvant invoquer
des droits sur les fonds, instruments financiers et ressources économiques considérés même si l’origine de ces
33
CEDH, Van Mechelen et autres c/Pays Bas, D.1998.somm.359 obs. J.F RENUCCI.
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France
créances ou autres droits est antérieure à la publication de l’arrêté qui l’instaure. Enfin, cette mesure de gel vise
également les fruits produits par ces fonds. La mesure de gel est prise par arrêté du ministre de l’économie et
publiée au journal officiel de la République Française. Elle est exécutoire à compter de la date de la publication
au journal officiel, ce qui est une exception au principe selon lequel les mesures individuelles ne font pas l’objet
d’une publication34. L’efficacité de la mesure risque alors d’être remise en cause dès lors qu’il faut attendre la
publication de la décision pour procéder à la mesure de gel35. Cette décision de gel est prise « pour une durée
de six mois renouvelable », autrement dit sans limitation de temps si bien que la mesure peut se prolonger indéfiniment. Cette mesure de gel prise à des fins d’ordre public, qui prive temporairement le titulaire de l’avoir ne
peut cependant pas, selon le Conseil d’Etat, s’analyser en une dépossession. Par conséquent, la mesure de gel
n’est pas susceptible de porter atteinte aux libertés individuelles dont le respect est garanti par l’autorité judiciaire
(article 66 Constitution). Le ministre de l’économie peut également, en application de l’article L.564-2al3 CMF,
décider d’interdire pour une durée de six mois renouvelable sans limite de temps, tous mouvements ou transferts
de fonds, instruments financiers ou ressources économiques en faveur des personnes physiques ou morales
sujettes aux mesures de gel .
L’efficacité de ce dispositif de gel de fonds dépend pour l’essentiel du degré de coopération des organismes
financiers pour le mettre en œuvre. A cette fin, plusieurs mesures ont été prises :
- levée du secret bancaire et professionnel afin de permettre les échanges d’informations entre les organismes
financiers et les services de l’Etat lorsque ces informations visent à vérifier l’identité des personnes concernées
directement ou indirectement par cette mesure. Les services de l’Etat et les autorités d’agrément et de contrôle
des organismes financiers sont autorisés également à échanger les informations nécessaires à l’exercice de
leurs missions respectives. Les informations fournies ou échangées dans ce cadre ne peuvent être utilisées qu’à
ces fins. En outre, aucune sanction professionnelle ne peut être prononcée à l’encontre de ces organismes et
ces personnes, leurs dirigeants ou leurs préposés (art L.564-5CMF).
- Sanctions en cas d’absence de coopération des organismes financiers : l’article 574-3al1CMF prévoit que le fait
d’une part, pour les dirigeants ou les préposés de ces organismes financiers et pour les personnes requises pour
mettre en œuvre la mesure de gel, et d’autre part, pour les personnes faisant l’objet d’une mesure de gel ou
d’interdiction, de se soustraire aux obligations en résultant ou de faire obstacle à sa mise en œuvre, est passible
d’une peine de cinq ans d’emprisonnement, de la confiscation du corps du délit, de la confiscation des moyens
de transport utilisés pour la fraude et d’une amende égale au minimum au montant et au maximum au double de
la somme sur laquelle a porté l’infraction ou la tentative d’infraction. Dans cette hypothèse, les dispositions relatives à la constatation des infractions, aux poursuites, au contentieux et à la répression des infractions des titres
XII et II du code des douanes (sauf art 453 à 459 c.douanes) sont applicables aux infractions prévues par l’article
.574-3al1CMF.
L’ensemble de ces dispositions dépendent dans leur efficacité de la mise en application de ces mesures par la
voie des décrets d’application par les différents ministères concernés.
Le décret n°2007-545 du 11 avril 2007 est venu compléter le dispositif de lutte contre le blanchiment d’argent et
le financement du terrorisme en établissant les modalités d’application des mesures de gel de fonds prévues par
l’article L.564-2code monétaire et financier. Il prévoit que la personne qui fait l’objet d’une mesure de gel de
fonds peut demander à disposer mensuellement d’une somme à caractère alimentaire égale au plus au RMI
(revenu minimum d’insertion), soit 447,91€ (pour une personne seule) au 1er janvier 2008). Cette demande doit
être adressée au ministre de l’économie (art R.564-1 code mon.et fin.). Par ailleurs, le décret oblige les personnes et organismes financiers visés à l’article L.564-1CMF à appliquer les mesures de gel ordonnées et à signaler
au ministre de l’économie tout ordre de transfert financier reçu d’un client faisant l’objet d’une mesure de gel (art
R.564-2CMF). Ce dispositif ne s’applique pas aux professionnels du droit contrairement au dispositif prévu en
matière de déclaration des sommes soupçonnées d’être d’origine illicite (Décret n°2007-545 du 11 avril 2007).
34
35
Cf en ce sens, M.H GALMARD, RPDP 2007/1, p.5-28.
Cf en ce sens, C.CUTAJAR, JCP G.2006. Act.214.
- 112 -
France
Quels sont les recours ouverts si les biens d’un individu ou d’une organisation ont été gelés mais aucune charge n’a été retenue contre eux ? y-a-t-il un recours judiciaire ? un droit d’appel ? un processus
pour retirer le nom d’une liste de désignation ?
L’article L.564-5(modifié par la loi du 5/3/2007) cmf instaure un nouveau cas de responsabilité sans faute de
l’Etat : l’Etat est responsable des conséquences dommageables de la mise en œuvre de bonne foi par les organismes financiers des mesures de gel ou d’interdiction. En contrepartie des atteintes au droit de propriété engendrées par les mesures de gel, la loi n’énonce aucun régime spécial de recours, ce qui signifie que les personnes concernées ne pourront qu’exercer un recours pour excès de pouvoir, assorti d’une demande de référé
suspension, à partir du moment où elles auront constaté le gel. Quant au référé liberté, il peut être mis en œuvre
si l’on parvient à démontrer une atteinte manifestement illégale…
Par ailleurs, aucune sanction professionnelle ne peut être prononcée contre les organismes financiers et les
personnes mentionnées à l’article L.564-1cmf, ainsi que leurs dirigeants ou leurs préposés quand ils ont mis en
œuvre de bonne foi des mesures de gel ou d’interdiction.
Enfin, quant au retrait d’un nom d’une liste de désignation, les listes de noms diffèrent selon qu’elles proviennent
des Etats Unis, de l’ONU, des autorités européennes, de la France. Ces listes sont très souvent modifiées.
Y-a-t-il des possibilités de recours ou d’appel par la voie pénale pour ceux qui sont l’objet de telles mesures ?
Le gel des avoirs tel que défini par la loi du 23/1/2006 est une mesure administrative, plus précisément de police
administrative, elle peut faire l’objet non seulement d’un recours gracieux mais aussi d’un recours contentieux.
Ainsi, les personnes visées par les mesures de gel peuvent pour obtenir la mainlevée de la mesure contestée,
saisir le juge administratif d’un recours gracieux. Elle peut aussi recourir à toute autre procédure d’urgence ou de
référé ou de recours pour excès de pouvoirs. En vertu de l’article L.211-1code de la justice administrative, la
juridiction compétente est le tribunal administratif de Paris, dans le ressort duquel se trouve le siège de l’autorité
ayant décidé la mesure contestée36.
Par contre, les mesures de gel prononcées en application de la résolution 1267 des Nations Unies ne sont pas
des mesures pour lesquelles les juridictions nationales sont compétentes pour juger du bien fondé de ces mesures. Autrement dit, les juridictions nationales ne peuvent examiner un recours contre l’inscription d’une personne
sur une liste des Nations Unies. La personne inscrite sur une liste des Nations Unies peut présenter une requête
devant le gouvernement du lieu de sa résidence. Ce dernier doit entrer en relation avec l’Etat ayant demandé
l’inscription sur la liste et essayer de le convaincre de formuler une demande commune en radiation au comité
des sanctions.
Y-a-t-il des possibilités de réparations pour les dommages causés au mode de vie ou à la réputation des
suspects innocentés ?
L’article L.564-5CMF précise dans le cadre de la procédure administrative de gel des avoirs criminels, que l’Etat
est responsable des dommages éventuels liés à la mise en œuvre de bonne foi des mesures de gel ou
d’interdiction.
VI. Coopération pénale internationale
Est-ce que le financement du terrorisme est une infraction pouvant donner lieu à entraide judiciaire ou
extradition ?
La loi du 9 mars 2004 est venue transformer l’extradition en mandat d’arrêt européen37. Ce mandat d’arrêt européen a vocation à s’appliquer dans tous les Etats membres de l’union européenne dès lors que la décision-cadre
du Conseil européen du 13 juin 2002 y a été transposée. Pour les autres Etats, c’est la procédure d’extradition
de droit commun qui s’appliquera.
Cf en ce sens, P.BOUTEILLE, « la procédure administrative de gel des avoirs bancaires institués par la loi du 23 janvier
2006 », revue Lamy Droit des Affaires, mars 2006, n°3, p.29-31.
37 J.PRADEL, « le mandat d’arrêt européen, un premier pas vers une révolution copernicienne dans le droit français de
l’extradition », D.2004, n°20 et 21.
36
- 113 -
France
En vertu de l’article 695-12cpp « les faits qui peuvent donner lieu à l’émission d’un mandat d’arrêt européen sont,
aux termes de la loi de l’Etat membre d’émission, les suivants :
1° les faits punis d’une peine privative de liberté d’une durée égale ou supérieure à un an ou, lorsqu’une
condamnation à une peine est intervenue, quand la peine prononcée est égale ou supérieure à quatre mois
d’emprisonnement ;
2° les faits punis d’une mesure de sûreté privative de liberté d’une durée égale ou supérieure à un an ou, lorsqu’une mesure de sûreté a été infligée, quand la durée à subir est égale ou supérieure à quatre mois
d’emprisonnement ».
Ainsi, le financement du terrorisme faisant encourir dix ans d’emprisonnement et 225.000€ d’amende rentre dans
les faits prévus par l’article 695-12,1°cpp. En outre, le mandat d’arrêt européen sera exécuté sans contrôler la
double incrimination des faits dès lors que la peine encourue dans l’Etat d’émission est supérieure ou égale à
trois ans d’emprisonnement et que les faits entrent dans l’une des catégories d’infractions prévues à l’article 69523cpp au nombre desquelles figure le terrorisme (y compris financement du terrorisme).
On ajoutera également que lorsque la France est saisie d’une demande d’exécution d’un mandat d’arrêt européen, elle ne peut opposer la prescription en droit français de l’action publique ou de la peine pour refuser
l’exécution du mandat d’arrêt européen sauf si les faits pouvaient être poursuivis et jugés par les juridictions
françaises. De même, la nationalité française de la personne réclamée n’est en principe pas un motif de refus de
la remise38.
Par ailleurs, le comité des Ministres européens a, lors de sa 109ème session du 8 novembre 2001, « convenu
d'accroître rapidement l'efficacité des instruments internationaux existants au Conseil de l'Europe en matière de
lutte contre le terrorisme, moyennant [, entre autres,] la création d'un groupe multidisciplinaire sur l'action internationale contre le terrorisme (GMT) ». Ce groupe a été chargé de revoir le fonctionnement et d'examiner la possibilité de mettre à jour les instruments internationaux existants au Conseil de l'Europe en matière de lutte contre le
terrorisme, en particulier la Convention européenne pour la répression du terrorisme, en vue également de son
ouverture éventuelle à des Etats non membres. Un projet de protocole a ainsi été élaboré par ce groupe
d’experts gouvernementaux. Approuvé par le comité des Ministres, le 13 février 2003, le Protocole portant
amendement à la Convention européenne pour la répression du terrorisme a été ouvert à la signature des Etats
membres du Conseil de l'Europe signataires de la convention, le 15 mai 2003. Il a été signé, le jour même, par la
France. Le protocole a été signé par 25 Etats et 19 l’ont ratifié. Son entrée en vigueur interviendra après que les
46 Etats, qui ont ratifié la convention mère, l’auront tous ratifié. En France, la loi n° 2007-1474 du 17 octobre
200739 a autorisé la ratification du protocole portant amendement à la convention européenne pour la répression
du terrorisme. Le protocole a pour objet essentiel d’élargir le champ d’application de la Convention européenne
pour la répression du terrorisme du 27 janvier 1977 qui facilite la mise en œuvre, entre les Etats membres du
Conseil de l’Europe, de mesures d’extradition et d’entraide judiciaire. Le protocole vise surtout à empêcher les
auteurs d'actes terroristes de se prévaloir du caractère politique de leurs infractions, pour se soustraire à l'extradition et pour entraver l'octroi de l'entraide judiciaire.
Enfin, pour les Etats qui ne sont pas membres de l’Union européenne et en l’absence de conventions internationales en disposant autrement, la procédure d’extradition prévue par les articles 696 et suivants du code de procédure pénale (cpp) s’applique aux faits punis d’une peine criminelle ou correctionnelle (> ou égale à 2 ans
d’emprisonnement) par la loi de l’Etat requérant et par la loi française (art 696-3cpp), à condition notamment que
la personne réclamée n’ait pas la nationalité française ou qu’il ne s’agisse pas d’une infraction politique (art 6964cpp).
Aussi, l’article 3 du protocole complète l’article 4 de la Convention européenne pour la répression du terrorisme
en prévoyant la possibilité, pour un Etat contractant, qui subordonne l’extradition à l’existence d’un traité et qui
est saisi d’une demande d’extradition par un autre Etat contractant – avec lequel il n’est pas lié par un traité
Cf P.DARBEDA, « les métamorphoses de l’extradition », in Le droit pénal à l’aube du troisième millénaire, Mélanges en
l’honneur de Jean Pradel,2006, Editions Cujas, p.1047-1060.
39 J.O n° 242 du 18 octobre 2007 page 17169
38
- 114 -
France
d’extradition –, de considérer la convention comme base juridique de l’extradition, en ce qui concerne les infractions prévues aux articles 1 ou 2. Une telle décision reste à la discrétion de l'Etat requis. Cette disposition est
tirée d'instruments internationaux en vigueur, et notamment la Convention internationale du 15 décembre 1997
pour la répression des attentats terroristes à l'explosif (article 9, paragraphe 2), et la Convention internationale du
9 décembre 1999 pour la répression du financement du terrorisme (article 11, paragraphe 2).
Est-ce que les désignations sont acceptées et suivies d’effet sur simple requête ou sur la base de commencements de preuve ?
La demande d’extradition de droit commun doit être accompagnée soit d’un jugement ou d’un arrêt de condamnation, même par défaut, soit d’un acte de procédure pénale décrétant formellement ou opérant de plein droit le
renvoi de la personne poursuivie devant la juridiction répressive, soit d’un mandat d’arrêt ou de tout autre acte
ayant la même force et décerné par l’autorité judiciaire, pourvu que ces derniers actes renferment l’indication
précise du fait pour lequel ils sont délivrés et de la date de ce fait.
De même, le ministère public ne pourra émettre un mandat d’arrêt européen que sur la base d’un titre exécutoire
préexistant qui pourra donc être soit un mandat d’arrêt décerné par une juridiction d’instruction ((juge
d’instruction, chambre de l’instruction), soit un mandat d’arrêt délivré par une juridiction de jugement ou
d’application des peines, soit enfin, une décision de condamnation exécutoire. Dans le cadre de poursuites
pénales, le mandat d’arrêt européen ne pourra donc être émis que si la peine encourue est égale ou supérieure
à un an d’emprisonnement et dans le cadre de l’exécution des peines, que si la peine prononcée est égale ou
supérieure à quatre mois d’emprisonnement.
Suivant quel processus les noms des individus ou d’organisations désignés par un autre pays ou une
organisation internationale sont-ils publiés dans le pays et transmis auprès des services de répression
et des acteurs non étatiques ?
Dans la procédure d’extradition de droit commun, toute demande d’extradition est adressée au gouvernement
français par voie diplomatique et accompagnée soit d’un jugement ou d’un arrêt de condamnation, même par
défaut, soit d’un acte de procédure pénale décrétant formellement ou opérant de plein droit le renvoi de la personne poursuivie devant la juridiction répressive, soit d’un mandat d’arrêt ou de tout autre acte ayant la même
force et décerné par l’autorité judiciaire, pourvu que ces derniers actes renferment l’indication précise du fait pour
lequel ils sont délivrés et de la date de ce fait. La demande est ensuite transmise, après vérification des pièces,
par le ministre des affaires étrangères au ministre de la justice qui, après s’être assuré de la régularité de la
requête, l’adresse au procureur général territorialement compétent. Celui-ci la transmet, pour exécution, au
procureur de la République territorialement compétent.
Dans la procédure du mandat d’arrêt européen, lorsque l’autorité judiciaire étrangère connaît l’endroit où la personne recherchée se trouve sur le territoire français, elle peut adresser directement le mandat d’arrêt européen,
en original ou en copie certifiée conforme, par tout moyen sûr laissant une trace, au procureur général territorialement compétente qui l’exécute après s’être assuré de la régularité de la requête. Cette transmission directe
n’est cependant pas une obligation, et l’autorité judiciaire de l’Etat membre d’émission peut préférer procéder à
sa diffusion. Quand la personne recherchée n’est pas localisée précisément, la diffusion du mandat d’arrêt européen devra être réalisée par la voie du Système d’information Schengen ou, s’il n’est pas possible d’y recourir,
par la voie de l’organisation internationale de police criminelle (INTERPOL).
Avec quelle rapidité l’Etat doit il satisfaire aux demandes d’entraide ou de liste de désignation en matière
de terrorisme ? y-a-t-il une possibilité de réponse accélérée ? sous quelles conditions ?
Il convient de distinguer ici, la procédure d’extradition de droit commun de la procédure du mandat d’arrêt européen.
-Dans la procédure d’extradition de droit commun, toute personne appréhendée doit être déférée dans les 24h
au procureur de la République territorialement compétent (art 696-10cpp). Lorsque son incarcération a été ordonnée, la personne réclamée est transférée, s’il y a lieu, et placée sous écrou extraditionnel, à la maison d’arrêt
du siège de la cour d’appel dans le ressort de laquelle elle a été appréhendée. Le transfèrement doit avoir lieu
dans un délai de quatre jours à compter de la présentation de la personne au procureur de la République (art
- 115 -
France
696-11cpp). Le procureur de la République informe la personne « qu’elle comparaîtra dans un délai de sept
jours » devant le procureur général (art 696-10cpp) afin que ce dernier lui le notifie le titre en vertu duquel
l’arrestation a eu lieu et de sa faculté de consentir ou de s’opposer à son extradition (art 696-12cpp). Ensuite,
dans tous les cas, la chambre de l’instruction est saisie de la procédure. Deux hypothèses sont alors à envisager, soit la personne consent à l’extradition, la procédure est alors plus rapide, soit elle n’y consent pas et les
délais sont alors beaucoup longs :
-Si la personne réclamée a déclaré au procureur général consentir à l’extradition, la comparution doit avoir lieu
dans les 5 jours ouvrables à compter de la présentation de la personne au procureur général (art 696-13al1cpp)
et si cette personne confirme sa déclaration, la chambre de l’instruction doit lui en donner acte, par un arrêt
rendu en chambre du conseil, dans les 7 jours à compter de la date de sa comparution (art 696-14cpp).
L’extradition est alors autorisée par décret du Premier ministre pris sur le rapport du ministre de la justice. Si,
dans le délai d’un mois à compter de la notification de ce décret à l’Etat requérant, la personne réclamée n’a pas
été reçue par les agents de cet Etat, l’intéressé est, sauf cas de force majeure, mis d’office en liberté et ne peut
plus être réclamé pour la même cause (art 696-18cpp).
-Si la personne réclamée a déclaré ne pas consentir, la comparution doit avoir lieu dans les 10 jours ouvrables à
compter de la présentation de la personne intéressée au procureur général (art 696-15al1cpp) et si la personne
confirme sa déclaration, l’avis de la chambre de l’instruction doit être donné dans le délai d’un mois à compter de
la date de sa comparution. Si l’avis motivé de la chambre de l’instruction repousse la demande d’extradition et
que cet avis est définitif, l’extradition ne peut être accordée. La personne réclamée, si elle n’est pas détenue pour
une autre cause, est alors mise d’office en liberté (art 696-17cpp). Si la chambre de l’instruction fait droit à la
demande d’extradition, l’extradition est autorisée par décret du premier ministre (idem).
-Dans la procédure de mandat d’arrêt européen (articles 695-11 et suivants cpp), contrairement à la procédure
d’extradition, ici la procédure est purement judiciaire. Autrement dit, la signature par un ministre d’un décret
d’extradition n’est plus nécessaire. Cette procédure impose que des délais brefs soient respectés. Ainsi, la décision définitive autorisant ou refusant la remise de la personne recherchée doit, sauf circonstances particulières,
être prise dans un délai maximum de trois mois après son arrestation. Lorsque la personne est appréhendée en
exécution d’un mandat d’arrêt européen, elle doit être conduite dans les 48h de son arrestation devant le procureur général territorialement compétent. Le procureur général saisit immédiatement la chambre de l’instruction.
L’audience devant la chambre de l’instruction doit avoir lieu dans un délai de 5 jours ouvrables à compter de la
date de présentation de l’intéressé devant le procureur général. Deux situations peuvent alors se présenter :
¤la personne recherchée consent à sa remise : elle est alors informée des conséquences juridiques de son
consentement et de son caractère irrévocable. Elle rend alors un arrêt par lequel d’une part, elle donne acte à la
personne recherchée de son consentement à être remise et d’autre part, accorde la remise. La chambre de
l’instruction statue en principe dans les sept jours de la comparution devant elle de la personne recherchée.
¤ la personne recherchée déclare ne pas consentir à sa remise : la chambre de l’instruction statue alors dans les
20 jours de la comparution devant elle de l’intéressé.
Ces dispositif valent pour toutes les infractions, il n’y a pas de procédure particulière pour les infractions terroristes.
Comment s’applique le principe de la double incrimination dans l’entraide judiciaire et la coopération
internationale en matière de financement du terrorisme ? est-ce que l’infraction doit être définie dans les
mêmes termes ou est ce que l’existence d’une incrimination équivalente suffit ? faut-il que les groupes
soient spécialement désignés comme organisation terroriste pour rendre l’entraide judiciaire possible ?
Dans le cadre de la procédure d’extradition de droit commun, selon l’article 696-3cpp, l’extradition ne peut être
accordée par le gouvernement français si le fait n’est pas puni par la loi française d’une peine criminelle ou correctionnelle. Cette condition vaut pour toutes les infractions, y compris le financement du terrorisme. Il n’est pas
nécessaire que les qualifications des infractions soient formulées de manière identique dans les législations des
deux pays.
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France
Le contrôle effectué par la chambre de l’instruction sur l’exécution d’un mandat d’arrêt européen est profondément différent de celui effectué par cette juridiction en matière d’extradition. Ainsi, dans le cadre de l’exécution
d’un mandat d’arrêt européen, lorsque l’autorité judiciaire étrangère a retenu une qualification juridique qui relève
de l’une des trente deux catégories d’infractions visées à l’article 695-23cpp (dont la catégorie « terrorisme ») et
que les agissements considérés sont aux termes de la loi de l’Etat membre d’émission du mandat, punis d’une
peine privative de liberté d’une durée égale ou supérieure à trois ans d’emprisonnement, la chambre de
l’instruction n’a pas le pouvoir d’apprécier cette qualification ni de contrôler la double incrimination. Cette liste de
catégories d’infractions repose en partie sur des catégories d’infractions pour lesquelles des textes
d’harmonisation ont été adoptés au sein de l’Union européenne ou sont en voie de l’être. Cette liste ne doit donc
pas être interprétée comme faisant référence à des infractions précises mais à des catégories d’infractions relevant de la nature décrite par la liste. L’entraide judiciaire est donc facilitée ici d’autant qu’il n’est pas nécessaire
que les groupes soient désignés comme organisation terroriste pour que l’entraide soit possible.
Comment est-ce que l’exception d’infraction politique s’applique (ou s’est appliquée jusqu’alors) en
matière de financement du terrorisme ?
Par la loi n° 2007-1474 du 17 octobre 2007 autorisant la ratification du protocole portant amendement à la
convention européenne pour la répression du terrorisme, la France permet au Protocole portant amendement à
la Convention européenne pour la répression du terrorisme de recevoir application et donc d’inclure, dans le
champ de la convention européenne de 1977, les infractions établies par dix conventions des Nations unies,
toutes ratifiées par la France. Il vient, en effet, modifier l’article 1, paragraphe 1 de la Convention européenne
pour la répression du terrorisme en faisant référence à ces instruments internationaux et, par voie de conséquence, aux infractions qu’ils visent. Dorénavant, avec l'entrée en vigueur du protocole, ne pourront plus être
considérés comme des « infractions politiques », les infractions liées à des attentats terroristes à l'explosif et au
financement du terrorisme, les actes illicites dirigés contre la sécurité de la navigation maritime ainsi que contre
la protection physique des matières nucléaires. Grâce à cet effort de mise en cohérence, le champ d'application
matériel de la convention européenne est désormais identique à celui des conventions et protocoles de lutte
contre le terrorisme, adoptés dans le cadre des Nations unies.
Le protocole ajoute, par ailleurs, un paragraphe 2 à l’article 1 de la Convention européenne pour la répression du
terrorisme qui concerne les infractions connexes aux infractions couvertes par le paragraphe 1 et jugées tellement graves que l'on a estimé nécessaire de les assimiler aux infractions de la première catégorie. Ces infractions connexes incluent la tentative de commettre une des infractions mentionnées au paragraphe 1, la participation en tant que coauteur ou complice à sa perpétration ou à la tentative de perpétration, et l'organisation ou le
fait de donner l'ordre à d'autres de commettre ou de tenter de commettre une de ces infractions. Des dispositions
du même ordre figurent dans plusieurs instruments internationaux, dont les plus récents : la Convention internationale du 15 décembre 1997 pour la répression des attentats terroristes à l'explosif (article 2, paragraphe 3), et
la Convention internationale du 9 décembre 1999 pour la répression du financement du terrorisme (article 2,
paragraphe 5).
Enfin, compte tenu de cet effort d’harmonisation avec les dispositions contenues dans les instruments internationaux de lutte contre le terrorisme, ce protocole prévoit l’ouverture de la convention non seulement aux Etats
membres du Conseil de l’Europe, mais aussi aux Etats observateurs et à d’autres Etats (article 10).
Ce protocole complète la Convention européenne pour la répression du terrorisme et augmente son efficacité.
En élargissant le champ d’application de cette convention, il renforce la lutte contre le terrorisme, en « dépolitisant » notamment toute une série d'actes terroristes de manière à atténuer le risque que de tels actes soient
considérés comme politiques, ce qui rendrait impossible toute extradition de leurs auteurs ou l'octroi de l'entraide
judiciaire. Dans cette perspective, le protocole modifie l’article 2 de la convention européenne de 1977 en incluant, dans les infractions « dépolitisées », la tentative de commettre un acte de violence dirigé contre la vie,
l’intégrité corporelle des personnes, la complicité, l’organisation et l’ordre de commettre de telles infractions. Cet
article 2 (paragraphe 1 inchangé) précise que les Etats Parties peuvent ne pas considérer comme « politiques »
certaines infractions graves qui, sans être comprises dans le champ d'application de la règle obligatoire énoncée
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France
à l'article 1er, comportent un acte de violence dirigé contre la vie, l'intégrité corporelle ou la liberté d'une personne.
Est-ce que les principes aut dedere aut judicare et ne bis in idem s’appliquent en matière de financement
du terrorisme ?
Le protocole encadre plus strictement la possibilité, pour un Etat Partie, d’émettre une réserve, prévue par
l’article 13 de la convention européenne de 1977. Cet article permet, en effet, à un Etat Partie de déclarer qu’il se
réserve le droit de refuser l’extradition pour toute infraction énumérée à l’article 1er qu’il considère comme une
infraction politique ou inspirée par des mobiles politiques. Cette possibilité doit être exercée au cas par cas, l’Etat
s’engageant, pour apprécier le caractère de l’infraction, à prendre en considération un ensemble de circonstances de nature à établir son degré de gravité. L’article 12 du protocole encadre l’usage de ces réserves en obligeant notamment l’Etat qui émet une réserve à indiquer précisément les infractions auxquelles elle s’applique. Il
instaure également la règle « extrader ou juger » et l’obligation d’informer le comité de suivi de la convention (le
« COSTER » institué par l’article 13 du protocole) ainsi que l’Etat requérant des décisions intervenues. Le protocole prévoit, enfin, la possibilité pour ce comité d’émettre un avis en cas d’absence de décision formelle de refus
d’extradition.
Comme indiqué précédemment, la Convention européenne pour la répression du terrorisme permet à un Etat
requis de ne pas accorder l’extradition s’il a de sérieuses raisons de supposer que la demande d’extradition ou
d’entraide qui lui a été adressé vise à permettre à l’Etat requérant de poursuivre et de sanctionner une personne
en raison de sa race, sa religion, de sa nationalité ou encore de ses opinions politiques (article 5). Il s’agit d’une
contrepartie à la dépolitisation générale prévue par le texte. L’article 4 du présent protocole complète cette
clause dite de « non discrimination ». Il ajoute, en effet, des dispositions relatives à la possibilité pour l’Etat de
refuser l’extradition d’une personne au motif qu’elle risque d’être exposée, dans l’Etat requérant, à la torture, à la
peine de mort ou à une peine privative de liberté à perpétuité, sans possibilité de remise de peine.
La Convention européenne pour la répression du terrorisme de 1977 prévoit un mécanisme original de « dépolitisation » des infractions qui constituent des actes terroristes. Le présent protocole, qui la complète, élargit son
champ d’application, en prenant en compte les évolutions résultant des différentes conventions universelles
adoptées depuis lors en matière de prévention et de lutte contre le terrorisme. Ces deux textes visent à empêcher que les auteurs d'actes terroristes échappent aux poursuites pénales et aux sanctions prévues pour de tels
actes.
Quant au principe non bis in idem, l’article 696-4, 4°cpp rappelle que l’extradition n’est pas accordée « lorsque
les crimes ou délits, quoique commis hors du territoire de la République, y ont été poursuivis et jugés définitivement ». Autrement dit, l’extradition ne peut être refusée sur le fondement du principe non bis in idem que lorsque
pour les faits à raison desquels cette mesure est demandée, la personne réclamée a été définitivement jugée en
France ou lorsque, pour ces faits, les autorités françaises ont décidé de ne pas engager de poursuites ou de
mettre fin aux poursuites qu’elles ont exercées40.
Existe t il des organismes régionaux en matière de coopération internationale et d’entraide judiciaire ?
Le code de procédure pénale français prévoit différents organismes régionaux de coopération internationale et
d’entraide judiciaire à savoir la constitution d’équipes communes d’enquête, EUROJUST et EUROPOL.
Equipes communes d’enquête : Définies par la convention d’entraide judiciaire en matière pénale et prévues
par les articles 695-2 et 695-3cpp, les équipes communes d’enquête peuvent être créées par l’autorité judiciaire
après accord préalable du ministre de la justice et consentement du ou des autres Etats concernés. Ces équipes
peuvent être constituées soit quand il faut effectuer, dans le cadre d’une procédure française, des enquêtes
complexes impliquant la mobilisation d’importants moyens et qui concernent d’autres Etats membres, soit quand
plusieurs Etats membres effectuent des enquêtes relatives à des infractions exigeant une action coordonnée et
concertée entre les Etats membres concernés. Les membres de ces équipes peuvent alors constater les infractions et en dresser procès verbal, recevoir par procès verbal des déclarations, seconder les officiers de police
40
En ce sens, Cass.Crim, 8 juillet 1997, Bul.Crim.n°267.
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France
judiciaire français dans l’exercice de leurs fonctions ou encore sous certaines conditions procéder à des opérations de surveillance ou d’infiltration.
EUROPOL41 : L’office européen de police (Europol) a pour mission de traiter les informations sur la criminalité à
l’échelle européenne. Europol est chargé d’aider les Etats membres à mettre en place une coopération efficace
dans la prévention et la répression du crime organisé (dont le terrorisme). Europol permet essentiellement des
échanges de renseignements entre les Etats membres.
EUROJUST : Par décision du Conseil du 28 février 2002, l’unité EUROJUST42 a été créée « afin de renforcer la
lutte contre les formes graves de criminalité » (art 695-4cpp). cette unité EUROJUST agit par l’intermédiaire de
ses représentants nationaux. Pour la France, l’article 695-8cpp précise que « le représentant national est un
magistrat hors hiérarchie mis à disposition de l’unité d’Eurojust pour une durée de trois ans par arrêté du ministre
de la justice ». Le ministre de la Justice peut lui adresser des instructions comme aux magistrats ordinaires, dans
les conditions prévues par l’article 30cpp. Ce représentant national sert d’intermédiaire pour les échanges
d’informations entre EUROJUST et les autorités nationales.
EUROJUST a vocation à intervenir à l’égard des formes les plus graves de criminalité, notamment la criminalité
organisée et le terrorisme, afin de coordonner les enquêtes et les poursuites et d’apporter une assistance technique à l’entraide répressive internationale. La compétence d’EUROJUST recouvre les types d’infractions pour
lesquels EUROPOL a compétence pour agir. Cependant, EUROJUST peut également intervenir pour des infractions non visées à la demande de l’autorité compétente d’un Etat membre. Plus précisément, l’article 695-5cpp
permet à l’unité EUROJUST, par la voie de son représentant national d’informer le procureur général des infractions dont elle a connaissance et lui demander de faire procéder à une enquête ou de faire engager des poursuites ; de demander au procureur général de dénoncer ou de faire dénoncer des infractions aux autorités compétentes d’un autre Etat membre de l’union européenne ; de demander au procureur général de faire mettre en
place une équipe commune d’enquête au sens des articles 695-2 et 695-3cpp ou encore de demander au procureur général ou au juge d’instruction de lui communiquer les informations issues de procédures judiciaires qui
sont nécessaires à l’accomplissement de ses tâches. Enfin, le code de procédure pénale français prévoit que le
procureur général informe le représentant national des affaires susceptibles de rentrer dans le champ de compétence d’EUROJUST et qui concernent au moins deux autres Etats membres de l’Union européenne. Cette disposition n’existe pas dans chacun des Etats de l’Union, elle est posée au niveau européen par la décision du 19
décembre 2002 en matière de terrorisme43.
Annexes
1/- Extraits du code monétaire et financier (CMF)
2/- Règlement général de l’autorité des marchés financiers (AMF)
3/- Position commune 2007/448/PESC du Conseil du 28 juin 2007 portant mise à jour de la position commune
2001/931/PESC relative à l'application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme et abrogeant
les positions communes 2006/380/PESC et 2006/1011/PESC
CODE MONETAIRE ET FINANCIER (Partie Législative)
Article L561-1 (Modifié par Loi n°2007-297 du 5 mars 2007 - art. 36 )
Les personnes autres que celles mentionnées à l'article L. 562-1 qui, dans l'exercice de leur profession, réalisent, contrôlent ou conseillent des opérations entraînant des mouvements de capitaux, sont tenues de déclarer
au procureur de la République les opérations dont elles ont connaissance et qui portent sur des sommes qu'elles
savent provenir de l'une des infractions mentionnées à l'article L. 562-2.
O.KIM, « la coopération européenne dans la lutte antiterroriste : une valeur ajoutée à renforcer », revue de la gendarmerie
nationale, 2005, n°215, p.55-65.
42 F.FALLETTI, « Eurojust une étape vers un ministère public européen » in Le droit pénal à l’aube du troisième millénaire,
Mélanges en l’honneur du Professeur Jean Pradel, 2006, Editions Cujas, p.1061-1074.
43 F.FALLETTI, préc.
41
- 119 -
France
Lorsqu'elles ont fait de bonne foi une telle déclaration, ces personnes bénéficient des dispositions de l'article L.
562-8. Elles sont tenues de respecter les obligations définies à l'article L. 574-1. Le procureur de la République
informe le service mentionné à l'article L. 562-4 qui lui fournit tous renseignements utiles.
Article L562-1 (Modifié par Ordonnance n°2007-544 du 12 avril 2007 - art. 4 ()
Les dispositions du présent chapitre sont applicables :
1. Aux organismes, institutions et services régis par les dispositions du titre Ier du présent livre ;
2. A la Banque de France, à l'institut d'émission des départements d'outre-mer et à l'institut d'émission d'outremer ;
3. Aux entreprises et services mentionnés à l'article L. 310-1 du code des assurances et aux courtiers d'assurance et de réassurance ;
3 bis. Aux institutions ou unions régies par les titres III et IV du livre IX du code de la sécurité sociale ou relevant
du II de l'article L. 727-2 du code rural ;
4. Aux organismes entrant dans le champ de l'article L. 111-1 du code de la mutualité (1) ;
5. Aux entreprises d'investissement, aux membres des marchés réglementés d'instruments financiers et aux
personnes morales mentionnées aux articles L. 421-17 et L. 440-2, ainsi qu'aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières mentionnés au 1 du I de l'article L. 214-1, aux sociétés de gestion d'organismes de
placements collectifs mentionnées à l'article L. 543-1, aux intermédiaires en biens divers mentionnés au titre V
du présent livre, aux personnes habilitées à procéder au démarchage mentionnées aux articles L. 341-3 et L.
341-4 et aux conseillers en investissements financiers ;
6. Aux changeurs manuels ;
7. Aux personnes qui réalisent, contrôlent, ou conseillent des opérations portant sur l'acquisition, la vente, la
cession ou la location de biens immobiliers ;
8. Aux représentants légaux et aux directeurs responsables de casinos et aux groupements, cercles et sociétés
organisant des jeux de hasard, des loteries, des paris, des pronostics sportifs ou hippiques ;
9. Aux personnes se livrant habituellement au commerce ou organisant la vente de pierres précieuses, de matériaux précieux, d'antiquités et d'œuvres d'art ;
10. Aux entreprises bénéficiant de l'exemption prévue par le II de l'article L. 511-7 ;
11. Aux experts comptables et aux commissaires aux comptes ;
12. Aux notaires, huissiers de justice, administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires à la liquidation des
entreprises ainsi qu'aux avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, aux avocats et aux avoués près les
cours d'appel, dans les conditions prévues à l'article L. 562-2-1 ;
13. Aux commissaires-priseurs judiciaires et aux sociétés de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques ;
14. Aux intermédiaires habilités mentionnés à l'article L. 211-4.
Pour l'application du présent titre, les personnes mentionnées aux 1 à 6 sont désignées sous le nom d'organismes financiers.
Les organismes financiers et les personnes mentionnés à l'article L. 562-1 sont tenus, dans les conditions fixées
par le présent titre, de déclarer au service institué à l'article L. 562-4 :
1. Les sommes inscrites dans leurs livres qui pourraient provenir du trafic de stupéfiants, de la fraude aux intérêts financiers des Communautés européennes, de la corruption ou d'activités criminelles organisées ou qui
pourraient participer au financement du terrorisme ;
2. Les opérations qui portent sur des sommes qui pourraient provenir du trafic de stupéfiants, de la fraude aux
intérêts financiers des Communautés européennes, de la corruption ou d'activités criminelles organisées ou qui
pourraient participer au financement du terrorisme.
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France
Les organismes financiers sont également tenus de déclarer à ce service :
1. Toute opération dont l'identité du donneur d'ordre ou du bénéficiaire reste douteuse malgré les diligences
effectuées conformément à l'article L. 563-1 ;
2. Les opérations effectuées par les organismes financiers pour compte propre ou pour compte de tiers avec des
personnes physiques ou morales, y compris leurs filiales ou établissements, agissant sous forme ou pour le
compte de fonds fiduciaires ou de tout autre instrument de gestion d'un patrimoine d'affectation dont l'identité des
constituants ou des bénéficiaires n'est pas connue.
Un décret pourra étendre l'obligation de déclaration mentionnée au premier alinéa aux opérations pour compte
propre ou pour compte de tiers effectuées par les organismes financiers avec des personnes physiques ou morales, y compris leurs filiales ou établissements, domiciliées, enregistrées ou établies dans l'ensemble des Etats
ou territoires dont la législation est reconnue insuffisante ou dont les pratiques sont considérées comme faisant
obstacle à la lutte contre le blanchiment des capitaux par l'instance internationale de concertation et de coordination en matière de lutte contre le blanchiment d'argent. Ce décret fixera le montant minimum des opérations
soumises à déclaration.
Article L562-2-1 (Modifié par Loi n°2007-297 du 5 mars 2007 - art. 36 )
Les personnes mentionnées au 12 de l'article L. 562-1 sont tenues de procéder à la déclaration prévue à l'article
L. 562-2 lorsque, dans le cadre de leur activité professionnelle, elles réalisent au nom et pour le compte de leur
client toute transaction financière ou immobilière ou lorsqu'elles participent en assistant leur client à la préparation ou à la réalisation des transactions concernant :
1° L'achat et la vente de biens immeubles ou de fonds de commerce ;
2° La gestion de fonds, titres ou autres actifs appartenant au client ;
3° L'ouverture de comptes bancaires, d'épargne ou de titres ;
4° L'organisation des apports nécessaires à la création de sociétés ;
5° La constitution, la gestion ou la direction des sociétés ;
6° La constitution, la gestion ou la direction de fiducies régies par les articles 2011 à 2031 du code civil ou par un
droit étranger ou de toute autre structure similaire.
Les personnes mentionnées au 12 de l'article L. 562-1 dans l'exercice des activités relatives aux transactions
visées ci-dessus et les experts-comptables lorsqu'ils effectuent des consultations juridiques conformément aux
dispositions de l'article 22 de l'ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 portant institution de l'ordre des
experts-comptables et réglementant le titre et la profession d'expert-comptable ne sont pas tenus de procéder à
la déclaration prévue à l'article L. 562-2 lorsque les informations ont été reçues d'un de leurs clients ou obtenues
sur l'un d'eux, soit dans le cadre d'une consultation juridique sauf si celle-ci est fournie aux fins de blanchiment
de capitaux ou si ces personnes y procèdent en sachant que leur client souhaite obtenir des conseils juridiques
aux fins de blanchiment de capitaux, soit dans l'exercice de leur activité dans l'intérêt de ce client lorsque cette
activité se rattache à une procédure juridictionnelle, que ces informations soient reçues ou obtenues avant,
pendant ou après cette procédure, y compris dans le cadre de conseils relatifs à la manière d'engager ou d'éviter
une telle procédure.
Par dérogation à l'article L. 562-2, l'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, l'avocat ou l'avoué près la
cour d'appel communique la déclaration, selon le cas, au président de l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à
la Cour de cassation, au bâtonnier de l'ordre auprès duquel l'avocat est inscrit ou au président de la compagnie
dont relève l'avoué. Ces autorités transmettent, dans les délais et selon les modalités procédurales définis par
décret en Conseil d'Etat, la déclaration qui leur a été remise par l'avocat ou l'avoué au service institué à l'article
L. 562-4, sauf si elles considèrent qu'il n'existe pas de soupçon de blanchiment de capitaux.
Dans ce cas, le président de l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, le bâtonnier de
l'ordre auprès duquel l'avocat est inscrit ou le président de la compagnie dont relève l'avoué informe l'avocat ou
l'avoué des raisons pour lesquelles il a estimé ne pas devoir transmettre les informations qui lui avaient été
communiquées par celui-ci. Le bâtonnier de l'ordre ou le président de la compagnie destinataire d'une déclara-
- 121 -
France
tion qu'il n'a pas transmise au service institué à l'article L. 562-4 transmet les informations contenues dans cette
déclaration au président du Conseil national des barreaux ou au président de la Chambre nationale des avoués.
Cette transmission ne contient pas d'éléments relatifs à l'identification des personnes. Dans les mêmes conditions, le président de l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, le président du Conseil
national des barreaux et le président de la Chambre nationale des avoués font rapport au garde des sceaux,
ministre de la justice, selon une périodicité définie par décret en Conseil d'Etat, sur les situations n'ayant pas
donné lieu à communication des déclarations.
Le service institué à l'article L. 562-4 est rendu destinataire de ces informations par le garde des sceaux, ministre
de la justice.
Toute information de nature à modifier l'appréciation portée par l'organisme financier ou la personne visée à
l'article L. 562-1 lors de la déclaration prévue à l'article L. 562-2 doit être immédiatement portée à la connaissance du service institué à l'article L. 562-4.
Un service, placé sous l'autorité du ministre chargé de l'économie, reçoit la déclaration prévue à l'article L. 562-2.
Ce service est composé d'agents publics de l'Etat spécialement habilités par le ministre, dans les conditions
fixées par décret en Conseil d'Etat. Ce service recueille et rassemble tous renseignements propres à établir
l'origine des sommes ou la nature des opérations ayant fait l'objet d'une déclaration mentionnée à l'article L. 5622, de l'examen particulier prévu à l'article L. 563-3 ou d'une information mentionnée à l'article L. 563-5. Dès que
les informations recueillies mettent en évidence des faits susceptibles de relever du trafic de stupéfiants ou d'activités criminelles organisées ou du financement du terrorisme, il en réfère au procureur de la République en lui
précisant, le cas échéant, que l'administration des douanes a été saisie en vue de procéder à des investigations
pour la recherche et la constatation de l'infraction prévue à l'article 415 du code des douanes.
Le procureur de la République transmet au service mentionné ci-dessus toutes les décisions définitives prononcées dans les affaires ayant fait l'objet d'une déclaration de soupçon, en application du présent titre.
Sous réserve des dispositions de l'article L. 562-6, le service institué à l'article L. 562-4 accuse réception de la
déclaration dans le délai d'exécution de l'opération. Il peut former opposition à l'exécution de l'opération. Celle-ci
est alors reportée pour une durée n'excédant pas douze heures.
Si l'accusé de réception n'est pas assorti d'une opposition, ou si, au terme du délai ouvert par l'opposition, aucune décision du président du tribunal de grande instance de Paris ou, le cas échéant, du juge d'instruction, n'est
parvenue à l'organisme financier ou à la personne visé à l'article L. 562-1 qui a effectué la déclaration, l'opération
peut être exécutée.
La déclaration porte sur des opérations déjà exécutées lorsqu'il a été impossible de surseoir à leur exécution. Il
en est de même lorsqu'il est apparu postérieurement à la réalisation de l'opération que les sommes pourraient
provenir du trafic de stupéfiants ou d'activités criminelles organisées ou du financement du terrorisme. Le service
institué à l'article L. 562-4 accuse réception de ces déclarations.
Le président du tribunal de grande instance de Paris peut, sur requête du service institué à l'article L. 562-4
après avis du procureur de la République près le tribunal de grande instance de Paris, proroger le délai prévu au
premier alinéa du présent article ou ordonner le séquestre provisoire des fonds, comptes ou titres concernés par
la déclaration. Le procureur de la République près le tribunal de grande instance de Paris peut présenter une
requête ayant le même objet. L'ordonnance qui fait droit à la requête est exécutoire sur minute avant toute notification à la personne concernée par la déclaration.
La déclaration peut être verbale ou écrite. L'organisme financier ou la personne visés à l'article L. 562-1 peuvent
demander que le service institué à l'article L. 562-4 n'accuse pas réception de la déclaration. Dans le cas où ce
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France
service saisit le procureur de la République, la déclaration, dont ce dernier est avisé, ne figure pas au dossier de
la procédure.
Lorsque, sur le fondement d'une déclaration faite conformément aux articles L. 562-2, L. 563-1, L. 563-1-1 et L.
563-3 à L. 563-5, le service institué à l'article L. 562-4 a saisi le procureur de la République, il en informe, selon
des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat, l'organisme financier ou la personne qui a effectué la déclaration.
Article L562-7 (Modifié par Loi n°2007-297 du 5 mars 2007 - art. 36)
Lorsque, par suite soit d'un grave défaut de vigilance, soit d'une carence dans l'organisation de ses procédures
internes de contrôle, un organisme financier ou une personne visés à l'article L. 562-1 a omis de faire les obligations découlant du présent titre, l'autorité ayant pouvoir disciplinaire engage une procédure sur le fondement des
règlements professionnels ou administratifs et en avise le procureur de la République.
Pour les sommes ou les opérations ayant fait l'objet de la déclaration mentionnée à l'article L. 562-2, aucune
poursuite fondée sur les articles 226-13 et 226-14 du code pénal ne peut être intentée contre les dirigeants et les
préposés de l'organisme financier ou contre les autres personnes visés à l'article L. 562-1 qui, de bonne foi, ont
effectué cette déclaration.
Aucune action en responsabilité civile ne peut être intentée ni aucune sanction professionnelle prononcée contre
un organisme financier, ses dirigeants ou ses préposés ou contre une autre personne visés à l'article L. 562-1
qui ont fait de bonne foi la déclaration mentionnée à l'article L. 562-2. En cas de préjudice résultant directement
d'une telle déclaration, l'Etat répond du dommage subi.
Les dispositions du présent article s'appliquent même si la preuve du caractère délictueux des faits à l'origine de
la déclaration n'est pas rapportée ou si ces faits ont fait l'objet d'une décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement.
Lorsque l'opération a été exécutée comme il est prévu à l'article L. 562-5 et sauf concertation frauduleuse avec le
propriétaire des sommes ou l'auteur de l'opération, l'organisme financier est dégagé de toute responsabilité, et
aucune poursuite pénale ne peut être engagée de ce fait contre ses dirigeants ou ses préposés par application
des articles 222-34 à 222-41, 321-1, 321-2, 321-3 et 324-1 du code pénal ou de l'article 415 du code des douanes. Les autres personnes visées à l'article L. 562-1 sont également dégagées de toutes responsabilités.
Le service institué à l'article L. 562-4 anime un comité de liaison de la lutte contre le blanchiment des produits
des crimes et des délits et de la lutte contre le financement des activités terroristes qui réunit, dans des conditions fixées par décret, les professions mentionnées à l'article L. 562-1, les autorités de contrôle et les services
de l'Etat concernés.
Les organismes financiers ou les personnes visées à l'article L. 562-1 doivent, avant de nouer une relation
contractuelle ou d'assister leur client dans la préparation ou la réalisation d'une transaction, s'assurer de l'identité
de leur cocontractant par la présentation de tout document écrit probant. Ils s'assurent dans les mêmes conditions de l'identité de leur client occasionnel qui leur demande de faire des opérations dont la nature et le montant
sont fixés par décret en Conseil d'Etat. Les personnes visées au 8 de l'article L. 562-1 satisfont à cette obligation
en appliquant les mesures prévues à l'article L. 566-1.
Ils se renseignent sur l'identité véritable des personnes avec lesquelles ils nouent une relation contractuelle ou
qui demandent leur assistance dans la préparation ou la réalisation d'une transaction lorsqu'il leur apparaît que
ces personnes pourraient ne pas agir pour leur propre compte.
Les organismes financiers et les personnes mentionnés à l'article L. 562-1 prennent les dispositions spécifiques
et adéquates, dans les conditions définies par un décret, nécessaires pour faire face au risque accru de blanchiment de capitaux qui existe lorsqu'elles nouent des relations contractuelles avec un client qui n'est pas physi-
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France
quement présent aux fins de l'identification ou lorsqu'elles l'assistent dans la préparation ou la réalisation d'une
transaction.
Article L563-1-1 (Modifié par Loi n°2007-297 du 5 mars 2007 - art. 36)
Pour assurer l'application des recommandations émises par l'instance internationale de concertation et de coordination en matière de lutte contre le blanchiment d'argent, le Gouvernement peut, pour des raisons d'ordre
public et par décret en Conseil d'Etat, soumettre à des conditions spécifiques, restreindre ou interdire tout ou
partie des opérations réalisées pour leur propre compte ou pour compte de tiers par les organismes financiers
établis en France avec des personnes physiques ou morales mentionnées au sixième alinéa de l'article L. 562-2
ou domiciliées, enregistrées ou ayant un compte auprès d'un établissement situé dans un Etat ou territoire mentionné au septième alinéa du même article.
Les dispositions de l'article L. 563-1 s'appliquent aux bons et titres mentionnés à l'article 990 A du code général
des impôts.
Le régime fiscal de ces bons et titres est maintenu.
Les dispositions du deuxième alinéa de l'article 537 du code général des impôts ne font pas obstacle à l'application de l'article L. 563-1. Toutefois les informations mentionnées à cet article sont portées sur un registre distinct
du registre institué par l'article 537 du code général des impôts. Dès lors que le client n'a pas autorisé l'organisme financier à communiquer son identité et son domicile fiscal à l'administration fiscale, le droit de communication prévu aux articles L. 83, L. 85, L. 87 et L. 89 du livre des procédures fiscales ne s'applique ni au registre
ainsi institué par le présent article ni aux documents justificatifs mentionnés au premier alinéa de l'article L. 563-1
établis à raison des transactions sur les bons, titres et valeurs mentionnés à l'article 990 A et au deuxième alinéa
de l'article 537 du code général des impôts.
Toute opération importante portant sur des sommes dont le montant unitaire ou total est supérieur à une somme
fixée par décret en Conseil d'Etat et qui, sans entrer dans le champ d'application de l'article L. 562-2, se présente
dans des conditions inhabituelles de complexité et ne paraît pas avoir de justification économique ou d'objet
licite, doit faire l'objet de la part de l'organisme financier ou de la personne mentionnés à l'article L. 562-1 d'un
examen particulier. En ce cas, l'organisme financier ou la personne mentionnés à l'article L. 562-1 se renseigne
auprès du client sur l'origine et la destination de ces sommes ainsi que sur l'objet de la transaction et l'identité de
la personne qui en bénéficie.
Les caractéristiques de l'opération sont consignées par écrit et conservées par l'organisme financier ou la personne mentionnés à l'article L. 562-1 dans les conditions prévues à l'article L. 563-4. Le service institué à l'article
L. 562-4 et l'autorité de contrôle peuvent seuls obtenir communication de ce document et des pièces qui s'y
rattachent.
L'organisme financier ou la personne mentionnés à l'article L. 562-1 doit s'assurer que les obligations définies
par l'alinéa précédent sont appliquées par ses succursales ou sociétés filiales dont le siège est à l'étranger, à
moins que la législation locale y fasse obstacle, auquel cas ils en informent le service institué à l'article L. 562-4.
Sans préjudice des dispositions édictant des obligations plus contraignantes, les organismes financiers et les
personnes mentionnés à l'article L. 562-1 conservent pendant cinq ans à compter de la clôture de leurs comptes
ou de la cessation de leurs relations avec eux les documents relatifs à l'identité de leurs clients habituels ou
occasionnels. Ils conservent également les documents relatifs aux opérations faites par ceux-ci pendant cinq ans
à compter de leur exécution.
Pour l'application du présent titre, le service institué à l'article L. 562-4 et l'autorité de contrôle peuvent demander
que ces pièces leur soient communiquées, dans le but de reconstituer l'ensemble des transactions faites par une
personne physique ou morale et liées à une opération ayant fait l'objet d'une déclaration mentionnée à l'article L.
562-2, de l'examen particulier prévu à l'article L. 563-3 ou d'une information mentionnée à l'article L. 563-5, ainsi
- 124 -
France
que dans le but de renseigner, dans les conditions prévues à l'article L. 566-2, les services des autres Etats
exerçant des compétences analogues.
Sans préjudice de l'application de l'article 40 du code de procédure pénale, les informations recueillies par le
service institué à l'article L. 562-4 et les autorités de contrôle en application des articles L. 562-2, L. 563-2 à L.
563-4 ne peuvent être utilisées à d'autres fins que celles prévues par le présent titre.
Leur divulgation est interdite. Sous réserve que ces informations soient en relation avec les faits mentionnés à
l'article L. 562-2, le service institué à l'article L. 562-4 est toutefois autorisé à communiquer les informations
recueillies à des officiers de police judiciaire désignés par le ministre de l'intérieur dans les conditions fixées par
décret en Conseil d'Etat, ainsi qu'aux autorités de contrôle. Il peut également communiquer ces informations au
service des douanes. Il peut recevoir des officiers de police judiciaire et des autorités de contrôle, ainsi que des
administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des organismes visés à
l'article L. 134-1 du code des juridictions financières, toutes les informations nécessaires à l'accomplissement de
sa mission.
Lorsque par suite soit d'un grave défaut de vigilance, soit d'une carence dans l'organisation de ses procédures
internes de contrôle, un organisme financier ou une personne mentionnés à l'article L. 562-1 a méconnu les
obligations que lui impose le présent chapitre, l'autorité ayant pouvoir disciplinaire peut agir d'office dans les
conditions prévues par les règlements professionnels ou administratifs
Article L564-1 (modifié par Loi nº 2007-297 du 5 mars 2007)
Les organismes financiers et personnes mentionnés aux 1 à 5 et au 7 de l'article L. 562-1, qui détiennent ou
reçoivent des fonds, instruments financiers et ressources économiques, sont tenus d'appliquer les mesures de
gel ou d'interdiction prises en vertu du présent chapitre.
Pour l'application du présent chapitre, on entend par fonds, instruments financiers et ressources économiques
les avoirs de toute nature, corporels ou incorporels, mobiliers ou immobiliers, acquis par quelque moyen que ce
soit, et les documents ou instruments légaux sous quelque forme que ce soit, y compris sous forme électronique
ou numérique, qui prouvent un droit de propriété ou un intérêt sur ces avoirs, incluant, notamment, les crédits
bancaires, les chèques de voyage, les chèques bancaires, les mandats, les actions, les titres, les obligations, les
traites et les lettres de crédit.
Article L564-2 (mod par Loi nº 2007-297 du 5 mars 2007 art. 36 Journal Officiel du 7 mars 2007)
Sans préjudice des mesures restrictives spécifiques prises en application de règlements du Conseil de l'Union
européenne et des mesures prononcées par l'autorité judiciaire, le ministre chargé de l'économie peut décider le
gel, pour une durée de six mois, renouvelable, de tout ou partie des fonds, instruments financiers et ressources
économiques détenus auprès des organismes et personnes mentionnés à l'article L. 564-1 qui appartiennent à
des personnes physiques ou morales qui commettent, ou tentent de commettre, des actes de terrorisme, définis
comme il est dit au 4 de l'article 1er du règlement (CE) nº 2580/2001 du Conseil, du 27 décembre 2001, concernant l'adoption de mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités dans le cadre
de la lutte contre le terrorisme, les facilitent ou y participent et à des personnes morales détenues par ces personnes physiques ou contrôlées, directement ou indirectement, par elles au sens des 5 et 6 de l'article 1er du
règlement (CE) nº 2580/2001 du Conseil, du 27 décembre 2001, précité. Les fruits produits par les fonds, instruments et ressources précités sont également gelés.
Le gel des fonds, instruments financiers et ressources économiques détenus auprès des organismes et personnes mentionnés à l'article L. 564-1 s'entend comme toute action visant à empêcher tout mouvement, transfert ou
utilisation de fonds, instruments financiers et ressources économiques qui auraient pour conséquence un changement de leur montant, de leur localisation, de leur propriété, de leur nature ou toute autre modification qui
pourrait en permettre l'utilisation par les personnes faisant l'objet de la mesure de gel.
- 125 -
France
Le ministre chargé de l'économie peut également décider d'interdire, pour une durée de six mois renouvelable,
tout mouvement ou transfert de fonds, instruments financiers et ressources économiques au bénéfice des personnes physiques ou morales mentionnées au premier alinéa.
Les décisions du ministre arrêtées en application du présent article sont publiées au Journal officiel et exécutoires à compter de la date de cette publication.
Les mesures de gel ou d'interdiction prises en vertu du présent chapitre s'imposent à toute personne copropriétaire des fonds, instruments et ressources précités, ainsi qu'à toute personne titulaire d'un compte joint dont
l'autre titulaire est une personne propriétaire, nue-propriétaire ou usufruitière mentionnée au premier alinéa de
l'article L. 564-2.
Ces mesures sont opposables à tout créancier et à tout tiers pouvant invoquer des droits sur les fonds, instruments financiers et ressources économiques considérés même si l'origine de ces créances ou autres droits est
antérieure à la publication de l'arrêté.
Les mesures mentionnées au troisième alinéa de l'article L. 564-2 s'appliquent aux mouvements ou transferts de
fonds, instruments financiers et ressources économiques dont l'ordre d'exécution a été émis antérieurement à la
date de publication de la décision d'interdiction.
Le secret bancaire ou professionnel ne fait pas obstacle à l'échange d'informations entre les organismes et personnes mentionnés à l'article L. 564-1 et les services de l'Etat chargés de mettre en œuvre une mesure de gel
ou d'interdiction de mouvement ou de transfert des fonds, des instruments financiers et des ressources économiques lorsque ces informations visent à vérifier l'identité des personnes concernées directement ou indirectement par cette mesure. Les informations fournies ou échangées ne peuvent être utilisées qu'à ces fins.
Les services de l'Etat chargés de mettre en œuvre une mesure de gel ou d'interdiction de mouvement ou de
transfert des fonds, des instruments financiers et ressources économiques et les autorités d'agrément et de
contrôle des organismes et personnes mentionnés à l'article L. 564-1 sont autorisés à échanger les informations
nécessaires à l'exercice de leurs missions respectives.
Chapitre IV : Obligations relatives à la lutte contre le financement des activités terroristes
Article L564-5 (mod par Loi nº 2007-297 du 5 mars 2007)
L'Etat est responsable des conséquences dommageables de la mise en œuvre de bonne foi, par les organismes
financiers et les personnes mentionnés à l'article L. 564-1, leurs dirigeants ou leurs préposés, des mesures de
gel ou d'interdiction mentionnées à l'article L. 564-2. Aucune sanction professionnelle ne peut être prononcée à
l'encontre de ces organismes et ces personnes, leurs dirigeants ou leurs préposés
Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application des dispositions du présent chapitre, notamment les
conditions dans lesquelles les organismes et les personnes mentionnés à l'article L. 564-1 sont tenus d'appliquer
les mesures de gel ou d'interdiction de mouvement ou de transfert des fonds, instruments financiers et ressources économiques prises en vertu du présent chapitre.
Règlement général de l’Autorité des Marchés financiers
Paragraphe 3 - Obligations relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du
terrorisme
Article 321-31
Les sociétés de gestion sont soumises aux dispositions du présent paragraphe pour l’ensemble de leurs activités.
Article 321-32
Aux fins du présent paragraphe, on entend par :
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France
1° « Établissement étranger équivalent » :
a) Un établissement étranger que son statut autorise, sur le fondement du droit du pays dans lequel est situé son
siège, à effectuer des opérations de banque ou des opérations connexes aux opérations de banque
mentionnées aux articles L. 311-1 et L. 311-2 du code monétaire et financier, et qui est situé dans un État dont la
législation est reconnue comme suffisante et dont les pratiques sont considérées comme conformes aux dispositions relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme par l’instance internationale de concertation et de coordination en matière de lutte contre le blanchiment d’argent.
b) Une filiale ou succursale d’un établissement étranger visé au a ou une filiale étrangère de la société de gestion de fonds communs de créances remplissant les deux critères suivants :
- son siège social n’est pas situé ou elle n’est pas implantée dans des États ou territoires dont la législation est
reconnue insuffisante ou dont les pratiques sont considérées comme faisant obstacle à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme par l’instance internationale de concertation et de coordination en matière de lutte contre le blanchiment d’argent ;
- elle a mis en œuvre les diligences en matière à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme
définies à l’article L. 563-3 du code monétaire et financier ;
2° « Commercialisateur » : toute personne qui place les parts de fonds communs de créances auprès des
investisseurs.
Article 321-33
La société de gestion doit faire preuve d’une vigilance constante et se doter d’une organisation et de procédures
internes propres à assurer le respect des dispositions du titre VI du livre V du code monétaire et financier et les
textes pris pour leur application. Elle adopte des règles écrites internes décrivant ces procédures et les diligences à accomplir notamment pour :
1° Identifier et vérifier l’identité de l’investisseur et du bénéficiaire effectif avant l’établissement de la relation
contractuelle ;
2° Examiner toute opération qui se présente dans des conditions inhabituelles de complexité et ne paraît pas
avoir de justification économique ;
3° Effectuer les déclarations de soupçon auprès de l’autorité instituée à l’article L. 562-4 du code monétaire et
financier, de sommes ou d’opérations mentionnées à l’article L. 562-2 dudit code ;
4° Conserver une trace écrite des mesures de vigilance mises en œuvre.
Article 321-34
Les procédures et les modalités d’exercice des diligences décrites dans les règles internes mentionnées à
l’article
321-33 sont adaptées à la nature de l’opération à effectuer, à la nature et à la structure juridique de
l’investisseur, à son statut et, le cas échéant, à celui des personnes agissant pour compte propre ou pour compte
de tiers, ainsi qu’au mode de commercialisation en particulier lorsque :
1° La société de gestion reçoit directement d’un investisseur les ordres de souscription de parts ou titres de
créances du fonds commun de créances, elle procède à son égard aux diligences requises par les dispositions
du titre VI du livre V du code monétaire et financier et les textes pris pour leur application ;
2° La société de gestion n’a pas de relation directe avec l’investisseur et qu’elle confie la commercialisation du
fonds à un tiers ayant la qualité d’organisme financier au sens de l’article L. 562-1 du code monétaire et financier
ou d’établissement étranger équivalent, la société de gestion recueille tout document écrit probant sur l’identité et
le statut de cet organisme et l’existence en son sein de procédures de nature à lutter contre le blanchiment de
capitaux
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France
et le financement du terrorisme. La société de gestion procède aux diligences requises par les dispositions du
titre VI du livre V du code monétaire et financier et les textes pris pour leur application pour les opérations que lui
transmet l’établissement tiers ;
fonds à un tiers n’ayant pas la qualité d’organisme financier au sens de l’article L. 562-1 du code monétaire et
financier ou d’établissement étranger équivalent, dont le siège social n’est pas situé dans un État ou territoire
dont la législation est reconnue insuffisante ou dont les pratiques sont considérées comme faisant obstacle à la
lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme par l’instance internationale de concertation et de coordination en matière de lutte contre le blanchiment d’argent, la société de gestion recueille tout
document écrit probant sur l’identité et le statut de ce tiers et l’existence au sein de celui-ci de procédures de
nature à lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
La société de gestion conclut avec le tiers une convention aux termes de laquelle le tiers est chargé de procéder:
a) En application de sa propre législation, à l’ensemble des vérifications relatives à l’identité de l’investisseur
prévues par les recommandations de l’instance internationale de concertation et de coordination en matière de
lutte contre le blanchiment d’argent ;
b) Aux obligations complémentaires de prévention de la lutte contre le blanchiment d’argent ou le financement du
terrorisme qui peuvent lui être demandées par la société de gestion à la suite de ses propres contrôles.
Ce tiers s’engage à communiquer, à la demande de la société de gestion, l’ensemble des éléments permettant à
cette dernière de vérifier la conformité des procédures et contrôles mis en œuvre aux engagements contractuels
susvisés.
La société de gestion procède aux diligences requises par les dispositions du titre VI du livre V du code monétaire et financier et les textes pris pour leur application pour les opérations que lui transmet l’établissement tiers.
fonds à un tiers n’ayant pas la qualité d’organisme financier au sens de l’article L. 562-1 du code monétaire et
financier ou d’établissement étranger équivalent, dont le siège statutaire est situé dans un État ou territoire dont
la législation est reconnue insuffisante ou dont les pratiques sont considérées comme faisant obstacle à la lutte
contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme par l’instance internationale de concertation et
de coordination en matière de lutte contre le blanchiment d’argent, ce tiers s’engage à transmettre à la société de
gestion les informations nécessaires pour permettre à celle-ci de procéder aux diligences requises par les dispositions du titre VI du livre V du code monétaire et financier et les textes pris pour leur application.
Dans tous les cas, la société de gestion est responsable du respect des obligations résultant du titre VI du livre V
du code monétaire et financier et des textes pris pour leur application.
Article 321-35
Lorsqu’un tiers assure la tenue du compte émetteur du fonds commun de créances ou la tenue de compte
conservation du passif du fonds ou centralise les ordres de souscription de parts ou titres de créances du fonds,
la société de gestion conclut avec ce tiers une convention prévoyant la mise en œuvre des diligences relatives à
la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme en son sein, seulement après avoir vérifié son
identité et son statut et établi qu’il s’agit d’un tiers ayant la qualité d’organisme financier au sens de l’article L.
562-1 du code monétaire et financier ou d’un établissement étranger équivalent. Dans le cas où la société de
gestion confie une ou plusieurs de ces fonctions à un tiers qui n’a pas cette qualité, ce tiers s’engage à transmettre à la société de gestion les informations nécessaires pour lui permettre de procéder aux diligences requises
par les dispositions du titre VI du livre V du code monétaire et financier et les textes pris pour leur application.
Article 321-36
Pour l’application des articles L. 563-1 et L. 563-1-1 du code monétaire et financier et des textes pris pour leur
application, les règles internes mentionnées à l’article 321-33 décrivent les procédures et diligences à mettre en
œuvre en matière d’identification de l’investisseur ou du tiers recevant les demandes de souscription, notamment
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France
en ce qui concerne la vérification de son identité et de sa situation préalablement à la souscription de parts ou de
titres de créances du fonds commun de créances.
Les informations recueillies relatives à l’identité et à la situation de l’investisseur ou du tiers recevant les souscriptions sont tenues à jour.
La société de gestion apporte une attention particulière à l’identité des personnes résidant dans des États ou
territoires dont la législation est jugée insuffisante ou dont les pratiques sont considérées comme faisant obstacle
à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme par l’instance internationale de
concertation et de coordination en matière de lutte contre le blanchiment d’argent.
Article 321-37
Les règles internes décrivent les conditions dans lesquelles la société de gestion s’assure de l’application, par
ses succursales ou ses filiales situées à l’étranger, des obligations en matière de lutte contre le blanchiment et le
financement du terrorisme définies à l’article L. 563-3 du code monétaire et financier, à moins que la législation
locale y fasse obstacle, auquel cas la société de gestion informe le service institué à l’article L. 562-4 du code
monétaire et financier.
La société de gestion doit se doter de procédures lui permettant de respecter les dispositions du titre VI du livre
V du code monétaire et financier et les textes pris pour leur application lors de la mise en œuvre de sa stratégie
de gestion.
Article 321-38
La société de gestion met en place un système de surveillance permettant de vérifier le respect des exigences
législatives et réglementaires en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
Article 321-39
I. - Lors de la mise en œuvre de sa politique d’investissement ou de sa stratégie de gestion par l’acquisition de
créances, la société de gestion procède aux diligences requises par les dispositions du titre VI du livre V du code
monétaire et financier et les textes pris pour leur application envers le cédant des créances.
La société de gestion peut conclure une convention avec un tiers, ayant la qualité d’organisme financier ou
d’établissement étranger équivalent, aux termes de laquelle la société est chargée, sous la responsabilité de la
société de gestion de fonds, de procéder à l’ensemble des diligences requises par les dispositions du titre VI du
livre V du code monétaire et financier et les textes pris pour leur application envers le cédant des créances.
Ce tiers s’engage à communiquer, à la demande de la société de gestion, l’ensemble des éléments permettant à
cette dernière de vérifier la conformité des procédures et contrôles mis en œuvre aux engagements contractuels
susvisés.
II. - Lors de la mise en œuvre de sa politique d’investissement ou de sa stratégie de gestion pour les fonds
communs de créances par la conclusion de contrat constituant des instruments financiers à terme, la société de
gestion veille à évaluer le risque de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme.
Elle identifie notamment tout instrument financier émis par des personnes morales agissant sous forme ou pour
le compte de fonds fiduciaires ou de toute autre structure de gestion d’un patrimoine d’affectation dont l’identité
des constituants ou des bénéficiaires n’est pas connue.
En cas de délégation de la gestion des fonds communs de créances, dans les conditions fixées aux articles 32110 à 321-12, le contrat de délégation prévoit que le délégataire est chargé de procéder aux diligences énoncées
aux deux alinéas précédents.
Article 321-40
La société de gestion doit se doter de procédures de recrutement de son personnel lui permettant de respecter
les dispositions du titre VI du livre V du code monétaire et financier et les textes pris pour leur application.
Elle doit assurer à son personnel, lors de son embauche, et de manière régulière ensuite, une information et une
formation sur les obligations relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme,
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France
notamment sur la réglementation applicable et ses modifications, sur les techniques de blanchiment utilisées, sur
les mesures de prévention et de détection ainsi que sur les procédures et modalités de mise en œuvre mentionnées à l’article 321-34.
Elle sensibilise les personnes agissant pour son compte aux mesures à mettre en œuvre pour assurer le respect
des dispositions du titre VI du livre V du code monétaire et financier et des textes pris pour leur application.
En cas de mise à disposition de personnel, le contrat de mise à disposition définit les modalités d’exécution des
obligations susmentionnées.
Position commune 2007/448/PESC du Conseil du 28 juin 2007 portant mise à jour de la position commune 2001/931/PESC relative à l'application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme
et abrogeant les positions communes 2006/380/PESC et 2006/1011/PESC Journal officiel n° L 169 du
29/06/2007 p. 0069 - 0074
LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur l'Union européenne, et notamment ses articles 15 et 34,
considérant ce qui suit:
(1) Le 27 décembre 2001, le Conseil a arrêté la position commune 2001/931/PESC [1] relative à l'application de
mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme.
(2) Le 29 mai 2006, le Conseil a adopté la position commune 2006/380/PESC [2] mettant à jour la position commune 2001/931/PESC.
(3) Le 21 décembre 2006, le Conseil a adopté la position commune 2006/1011/PESC [3] mettant en œuvre la
position commune 2001/931/PESC relative à l'application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le
terrorisme, ajoutant certains noms à la liste des personnes, groupes et entités auxquels s'applique la position
commune 2001/931/PESC.
(4) Conformément à l'article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931/PESC, le Conseil a procédé à
un réexamen complet de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s'appliquent les positions communes 2006/380/PESC et 2006/1011/PESC.
(5) À la suite de ce réexamen, le Conseil a constaté que les personnes, groupes et entités énumérés dans l'annexe de la présente position commune ont été impliqués dans des actes de terrorisme au sens de l'article 1er,
paragraphes 2 et 3, de la position commune 2001/931/PESC, qu'une décision les concernant a été prise par une
autorité compétente au sens de l'article 1er, paragraphe 4, de ladite position commune, et qu'ils devraient continuer à faire l'objet des mesures restrictives spécifiques visées par ladite position commune.
(6) Le Conseil a également constaté qu'un autre groupe a été impliqué dans des actes de terrorisme au sens de
la position commune 2001/931/PESC et que ce groupe devrait donc être ajouté à la liste des personnes, groupes et entités auxquels s'applique ladite position commune.
(7) Le Conseil a constaté que certains autres groupes ne répondent plus au critère établi par la position commune 2001/931/PESC et qu’ils devaient être enlevés de la liste des personnes, groupes et entités auxquels
ladite position commune s'applique.
(8) La liste des personnes, groupes et entités auxquels s'applique la position commune 2001/931/PESC devrait
donc être mise à jour en conséquence,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE POSITION COMMUNE:
Article premier
La liste des personnes, groupes et entités auxquels s'applique la position commune 2001/931/PESC figure en
annexe.
Article 2
Les positions communes 2006/380/PESC et 2006/1011/PESC sont abrogées.
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France
Article 3
La présente position commune prend effet le jour de son adoption.
Article 4
La présente position commune est publiée au Journal officiel de l'Union européenne.
Fait à Luxembourg, le 28 juin 2007.
Par le Conseil
Le président
S. Gabriel
[1] JO L 344 du 28.12.2001, p. 93.
[2] JO L 144 du 31.5.2006, p. 25.
[3] JO L 379 du 28.12.2006, p. 129.
-------------------------------------------------ANNEXE
Liste des personnes, groupes et entités visés à l'article 1er44
1. PERSONNES
1. ABOU, Rabah Naami (alias Naami Hamza; alias Mihoubi Faycal; alias Fellah Ahmed; alias Dafri Rèmi Lahdi),
né le 1.2.1966 à Alger (Algérie) (membre al-Takfir et al-Hijra)
2. ABOUD, Maisi (alias "l'Abderrahmane suisse"), né le 17.10.1964 à Alger (Algérie) (membre al-Takfir et alHijra)
3. AKHNIKH, Ismail (alias SUHAIB; alias SOHAIB), né le 22.10.1982 à Amsterdam (Pays-Bas), passeport (PaysBas) no NB0322935 (membre du "Hofstadgroep")
4. *ALBERDI URANGA, Itziar (activiste de l'ETA), né le 7.10.1963 à Durango (Vizcaya), carte d'identité no
78.865.693
5. * ALBISU IRIARTE, Miguel (activiste de l'ETA; membre de Gestoras Pro-amnistía), né le 7.6.1961 à San
Sebastián (Guipúzcoa), carte d'identité no 15.954.596
6. AL-MUGHASSIL, Ahmad Ibrahim (alias ABU OMRAN; alias AL-MUGHASSIL, Ahmed Ibrahim), né le
26.6.1967 à Qatif-Bab al Shamal (Arabie saoudite); ressortissant de l'Arabie saoudite
7. AL-NASSER, Abdelkarim Hussein Mohamed, né à Al Ihsa (Arabie saoudite); ressortissant de l'Arabie saoudite
8. AL YACOUB, Ibrahim Salih Mohammed, né le 16.10.1966 à Tarut (Arabie saoudite); ressortissant de l'Arabie
saoudite
9. AOURAGHE, Zine Labidine (alias Halifi Laarbi MOHAMED; alias Abed; alias Abid; alias Abu ISMAIL), né le
18.7.1978 à Nador (Maroc), passeport (Espagne) No ESPP278036 (membre du "Hofstadgroep")
10. * APAOLAZA SANCHO, Iván (activiste de l'ETA; membre du K. Madrid), né le 10.11.1971 à Beasain (Guipúzcoa); carte d'identité no 44.129.178
11. ARIOUA, Azzedine, né le 20.11.1960 à Constantine (Algérie) (membre al-Takfir et al-Hijra)
12. ARIOUA, Kamel (alias Lamine Kamel), né le 18.8.1969 à Constantine (Algérie) (membre al-Takfir et al-Hijra)
13. ASLI, Mohamed (alias Dahmane Mohamed), né le 13.5.1975 à Ain Taya (Algérie) (membre al-Takfir et alHijra)
14. ASLI, Rabah, né le 13.5.1975 à Ain Taya (Algérie) (membre al-Takfir et al-Hijra)
Les personnes, groupes ou entités signalés par un astérisque relèvent uniquement de l'article 4 de la position commune
2001/931/PESC.
44
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France
15. * ARZALLUS TAPIA, Eusebio (activiste de l'ETA), né le 8.11.1957 à Regil (Guipúzcoa); carte d'identité no
15.927.207
16. ATWA, Ali (alias BOUSLIM, Ammar Mansour; alias SALIM, Hassan Rostom), Liban, né en 1960 au Liban;
ressortissant du Liban
17. BOUGHABA, Mohamed Fahmi (alias Mohammed Fahmi BOURABA; alias Mohammed Fahmi BURADA;
alias Abu MOSAB), né le 6.12.1981 à Al Hoceima (Maroc) (membre du "Hofstadgroep")
18. BOUYERI, Mohammed (alias Abu ZUBAIR; alias SOBIAR; alias Abu ZOUBAIR), né le 8.3.1978 à Amsterdam (Pays-Bas) (membre du "Hofstadgroep")
19. DARIB, Noureddine (alias Carreto; alias Zitoun Mourad), né le 1.2.1972 en Algérie (membre al-Takfir et alHijra)
20. DJABALI, Abderrahmane (alias Touil), né le 1.6.1970 en Algérie (membre al-Takfir et al-Hijra)
21. * ECHEBERRIA SIMARRO, Leire (activiste de l'ETA), né le 20.12.1977 à Basauri (Vizcaya), carte d'identité
no 45.625.646
22. * ECHEGARAY ACHIRICA, Alfonso (activiste de l'ETA), né le 10.1.1958 à Plencia (Vizcaya), carte d'identité
no 16.027.051
23. EL FATMI, Nouredine (alias Nouriddin EL FATMI; alias Nouriddine EL FATMI, alias Noureddine EL FATMI,
alias Abu AL KA'E KA'E; alias Abu QAE QAE; alias FOUAD; alias FZAD; alias Nabil EL FATMI; alias Ben
MOHAMMED; alias Ben Mohand BEN LARBI; alias Ben Driss Muhand IBN LARBI; alias Abu TAHAR; alias
EGGIE), né le 15.8.1982 à Midar (Maroc), passeport (Maroc) no N829139 (membre du "Hofstadgroep")
24. EL-HOORIE, Ali Saed Bin Ali (alias AL-HOURI, Ali Saed Bin Ali; alias EL-HOURI, Ali Saed Bin Ali), né le
10.7.1965 ou le 11.7.1965 à El Dibabiya (Arabie saoudite); ressortissant de l'Arabie saoudite
25. EL MORABIT, Mohamed, né le 24.1.1981 à Al Hoceima (Maroc), passeport (Maroc) no K789742 (membre
du "Hofstadgroep")
26. ETTOUMI, Youssef (alias Youssef TOUMI), né le 20.10.1977 à Amsterdam (Pays-Bas), carte d'identité
(Pays-Bas) no LNB5476246 (membre du "Hofstadgroep")
27. FAHAS, Sofiane Yacine, né le 10.9.1971 à Alger (Algérie) (membre al-Takfir et al-Hijra)
28. * GOGEASCOECHEA ARRONATEGUI, Eneko (activiste de l'ETA), né le 29.4.1967 à Guernica (Vizcaya),
carte d'identité no 44.556.097
29. HAMDI, Ahmed (alias Abu IBRAHIM), né le 5.9.1978 à Beni Said (Maroc), passeport (Maroc) no K728658
(membre du "Hofstadgroep")
30. * IPARRAGUIRRE GUENECHEA, Ma Soledad (activiste de l'ETA), née le 25.4.1961 à Escoriaza (Navarra),
31. * IZTUETA BARANDICA, Enrique (activiste de l'ETA), né le 30.7.1955 à Santurce (Vizcaya), carte d'identité
no 14.929.950
32. IZZ-AL-DIN, Hasan (alias GARBAYA, Ahmed; alias SA-ID; alias SALWWAN, Samir), Liban, né en 1963 au
Liban, ressortissant du Liban
33. LASSASSI, Saber (alias Mimiche), né le 30.11.1970 à Constantine (Algérie) (membre al-Takfir et al-Hijra)
34. MOHAMMED, Khalid Shaikh (alias ALI, Salem; alias BIN KHALID, Fahd Bin Adballah; alias HENIN, Ashraf
Refaat Nabith; alias WADOOD, Khalid Adbul), né le 14.4.1965 ou le 1.3.1964 au Pakistan, passeport no 488555
35. MOKTARI, Fateh (alias Ferdi Omar), né le 26.12.1974 à Hussein Dey (Algérie) (membre al-Takfir et al-Hijra)
36. * MORCILLO TORRES, Gracia (activiste de l'ETA; membre de Kas/Ekin), née le 15.3.1967 à San Sebastián
(Guipúzcoa), carte d'identité no 72.439.052
37. MUGHNIYAH, Imad Fa'iz (alias MUGHNIYAH, Imad Fayiz), officier supérieur des services de renseignements du HEZBOLLAH, né le 7.12.1962 à Tayr Dibba (Liban), passeport no 432298 (Liban)
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France
38. * NARVÁEZ GOÑI, Juan Jesús (activiste de l'ETA), né le 23.2.1961 à Pamplona (Navarra), carte d'identité
no 15.841.101
39. NOUARA, Farid, né le 25.11.1973 à Alger (Algérie) (membre al-Takfir et al-Hijra)
40. * ORBE SEVILLANO, Zigor (activiste de l'ETA; membre de Jarrai/Haika/Segi), né le 22.9.1975 à Basauri
(Vizcaya), carte d'identité no 45.622.851
41. * PALACIOS ALDAY, Gorka (activiste de l'ETA; membre du K. Madrid), né le 17.10.1974 à Baracaldo (Vizcaya), carte d'identité no 30.654.356
42. * PEREZ ARAMBURU, Jon Iñaki (activiste de l'ETA; membre de Jarrai/Haika/Segi), né le 18.9.1964 à San
Sebastián (Guipúzcoa), carte d'identité no 15.976.521
43. * QUINTANA ZORROZUA, Asier (activiste de l'ETA; membre du K. Madrid), né le 27.2.1968 à Bilbao (Vizcaya), carte d'identité no 30.609.430
44. RESSOUS, Hoari (alias Hallasa Farid), né le 11.9.1968 à Alger (Algérie) (membre al-Takfir et al-Hijra)
45. * RUBENACH ROIG, Juan Luis (activiste de l'ETA; membre du K. Madrid), né le 18.9.1963 à Bilbao (Vizcaya), carte d'identité no 18.197.545
46. SEDKAOUI, Noureddine (alias Nounou), né le 23.6.1963 à Alger (Algérie) (membre al-Takfir et al-Hijra)
47. SELMANI, Abdelghani (alias Gano), né le 14.6.1974 à Alger (Algérie) (membre al-Takfir et al-Hijra)
48. SENOUCI, Sofiane, née le 15.4.1971 à Hussein Dey (Algérie) (membre al-Takfir et al-Hijra)
49. SISON, Jose Maria (alias Armando Liwanag, alias Joma, responsable du Parti communiste des Philippines,
y compris la NPA) né le 8.2.1939 à Cabugao, Philippines
50. TINGUALI, Mohammed (alias Mouh di Kouba), né le 21.4.1964 à Blida (Algérie) (membre al-Takfir et alHijra)
51. * URANGA ARTOLA, Kemen (activiste de l'ETA; membre d'Herri Batasuna/E.H./Batasuna), né le 25.5.1969
à Ondarroa (Vizcaya), carte d'identité no 30.627.290
52. * VALLEJO FRANCO, Iñigo (activiste de l'ETA, né le 21.5.1976 à Bilbao (Vizcaya), carte d'identité no
29.036.694
53. * VILA MICHELENA, Fermín (activiste de l'ETA; membre de Kas/Ekin), né le 12.3.1970 à Irún (Guipúzcoa),
54. WALTERS, Jason Theodore James (alias Abdullah; alias David), né le 6.3.1985 à Amersfoort (Pays-Bas),
passeport (Pays-Bas) no NE8146378 (membre du "Hofstadgroep")
2. GROUPES ET ENTITÉS
1. Organisation Abou Nidal (Conseil révolutionnaire du Fatah, Brigades révolutionnaires arabes, Septembre noir,
et Organisation révolutionnaire des musulmans socialistes)
2. Brigade des martyrs d'Al-Aqsa
3. Al-Aqsa e.V.
4. Al-Takfir et al-Hijra
5. * Cooperativa Artigiana Fuoco ed Affini — Occasionalmente Spettacolare
6. * Nuclei Armati per il Comunismo (Noyaux armés pour le communisme)
7. Aum Shinrikyo (AUM, Aum Vérité suprême, Aleph)
8. Babbar Khalsa
9. * Cellule contre le capital, les prisons, leurs gardiens et leurs cellules (CCCCC — Cellula Contro Capitale,
Carcere i suoi Carcerieri e le sue Celle)
10. Parti communiste des Philippines, y compris la New People's Army (NPA), Philippines, lié à Sison Jose Maria
C. (alias Armando Liwanag, alias Joma, responsable du Parti communiste des Philippines, y compris la NPA)
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France
11. * Continuity Irish Republican Army (CIRA)
12. * EPANASTATIKOS AGONAS — Lutte révolutionnaire
13. * Euskadi Ta Askatasuna/Tierra Vasca y Libertad/ Pays basque et liberté (ETA) (les organisations ci-après
font partie du groupe terroriste ETA : K.a.s., Xaki; Ekin, Jarrai-Haika-Segi, Gestoras pro-amnistía, Askatasuna,
Batasuna (alias Herri Batasuna, alias Euskal Herritarrok)
14. Gama'a al-Islamiyya (Groupe islamique), (Al-Gama'a al-Islamiyya, IG)
15. Front islamique des combattants du Grand Orient (IBDA-C)
16. * Grupos de Resistencia Antifascista Primero de Octubre/ Groupes de résistance antifasciste du 1er octobre
(GRAPO)
17. Hamas (y compris Hamas-Izz al-Din al-Qassem)
18. Hizbul Mujahedin (HM)
19. Hofstadgroep
20. Holy Land Foundation for Relief and Development (Fondation de la Terre sainte pour le secours et le développement)
21. International Sikh Youth Federation (ISYF)
22. * Solidarietà Internazionale (Solidarité internationale)
23. Kahane Chai (Kach)
24. Khalistan Zindabad Force (KZF)
25. Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK), (alias KADEK, alias KONGRA-GEL)
26. Tigres de libération de l'Eelam tamoul (TLET)
27. * Loyalist Volunteer Force (LVF)
28. Mujahedin-e Khalq Organisation (MEK ou MKO) [moins le "Conseil national de la Résistance d'Iran" (NCRI)]
(Armée nationale de libération de l'Iran (la branche militante de la MEK), les Mujahidines du peuple d'Iran, la
Société musulmane des étudiants iraniens)
29. Armée de libération nationale (Ejército de Liberación Nacional)
30. * Orange Volunteers (OV)
31. Front de libération de la Palestine (FLP)
32. Jihad islamique palestinienne
33. Front populaire de libération de la Palestine (FPLP)
34. Front populaire de libération de la Palestine — Commandement général (FPLP-Commandement général)
35. * Real IRA
36. * Brigate rosse per la Costruzione del Partito Comunista Combattente (Brigades rouges pour la construction
du Parti communiste combattant)
37. * Red Hand Defenders (RHD)
38. Forces armées révolutionnaires de Colombie (FARC)
39. * Noyaux révolutionnaires/Epanastatiki Pirines
40. * Organisation révolutionnaire du 17 novembre/Dekati Evdomi Noemvri
41. Armée/Front/Parti révolutionnaire populaire de libération (DHKP/C), (Devrimci Sol (Gauche révolutionnaire),
Dev Sol)
42. Sentier lumineux (SL) (Sendero Luminoso)
43. Stichting Al Aqsa (alias Stichting Al Aqsa Nederland, alias Al Aqsa Nederland)
44. TAK — Teyrbazen Azadiya Kurdistan, alias Faucons de la liberté du Kurdistan
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France
45. * Brigata XX Luglio (Brigade du 20 juillet)
46. * Ulster Defence Association/Ulster Freedom Fighters (UDA/UFF)
47. Forces unies d'autodéfense de Colombie (Autodefensas Unidas de Colombia - AUC)
48. * F.A.I. — Federazione Anarchica Informale (Fédération anarchiste informelle)
- 135 -
GERMANY*
Sonja HEINE**
The German federalism makes it difficult to determine the actual impact of measures implemented to counter
terrorist finance (CTF). This afflicts the law enforcement as well as the public administration. There are 16
Länder which are primarily responsible for the administration of justice. Yet, a number of cases, among them –
most prominently – the formation of or membership in a terrorist organization, come under the federal jurisdiction. In addition, many CTF-measures which are not immediately linked to criminal law are not administered by a
single body but rather by a multitude of authorities. This adds to the result that there are no comprehensive
statistics publicly available, which would show the amounts of property frozen, seized and confiscated relating to
money laundering, the relevant predicate offence and the financing of terrorism. Assets frozen with respect to UN
Security Council Resolutions and their respective listings cover only a rather small number of account holders
and often do not exceed more than a few hundred Euros.
These listings, however, often only play a minor role in actual prosecution, even if the financial support of AlQaida is at stake. In December 2007, the Higher Regional Court at Düsseldorf is expected to render a judgement
in a case where the accused tried to accumulate a large sum of several million Euros through insurance fraud.
One of the offenders contracted dozens of life insurance policies to the benefit of his brother. They then planned
to obtain forged documents to prove a lethal car accident in Egypt to prompt the payment of the insured capital.
A large part of the sum was to be made available to the Al-Qaida organization. The police stepped in before the
offenders could depart to Egypt. Since the providing of the funds had not yet been attempted, the focus of the
investigation was on the membership of the accused in the foreign terrorist organization of Al-Qaida and on
fraud. Yet, it was probably the case that involved the largest amount of money intended for the use of the financing of terrorism in Germany so far.
II. Ratification of universal and regional instruments; legal and institutional framework
Germany is party to and has ratified numerous international conventions on United Nations and European level.
Moreover, being a member of the European Union there are aside from instruments of public international law
also quite a few supranational rules and regulations on European Community level.
Germany has ratified all 12 United Nations Conventions against terrorism:
• Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft, signed at Tokyo on 14 September 1963;
• Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft, signed at The Hague on 16 December 1970;
** Dr., MJur (Oxon). Public Prosecutor. The Federal Public Prosecutor General’s Office. Brauerstr. 30, D – 76135 Karlsruhe.
Email: heine.sonja.dr@gba.bund.de
*
- 137 -
Germany
• Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation, signed at Montreal on 23
September 1971;
• Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Airports Serving International Civil Aviation, signed
at Montreal on 24 February 1988;
• Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against Internationally Protected Persons, including
Diplomatic Agents, adopted by the General Assembly of the United Nations on 14 December 1973;
• International Convention Against the Taking of Hostages, signed at New York on 17 December 1979;
• Convention on the Physical Protection of Nuclear Material, signed at New York and Vienna on 3 March 1980;
• Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation, signed at Rome on
10 March 1988;
• Protocol for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental
Shelf, signed at Rome on 10 March 1988;
• International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, adopted by the General Assembly of the
United Nations on 15 December 1997;
• International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, adopted by the General Assembly
of the United Nations on 9 December 1999.
• Convention on the Marking of Plastic Explosives for the Purpose of Detection, signed at Montreal on 1 March
1991.
Germany has also ratified Council of Europe Conventions against terrorism:
• European Convention on the Suppression of Terrorism, signed at Strasbourg on 27 January 1977
• Convention on Laundering, Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime, signed at Strasbourg
on 8 November 1990
In addition, the European Community and the European Union have adopted a number of legal acts such as
regulations and framework decisions in relation with the fight against terrorism and the finance of terrorism:
• Council Regulation (EC) No 2580/2001 of 27 December 2001 on specific restrictive measures directed against
certain persons and entities with a view to combating terrorism
• Council Regulation (EC) No 881/2002 of 27 May 2002 imposing certain specific restrictive measures directed
against certain persons and entities associated with Usama bin Laden, the Al-Qaida network and the Taliban,
and repealing Council Regulation (EC) No 467/2001 prohibiting the export of certain goods and services to Afghanistan, strengthening the flight ban and extending the freeze of funds and other financial resources in respect
of the Taliban of Afghanistan
• Council Framework Decision 2002/475/JHA of 13 June 2002 on combating terrorism
• Council Framework Decision 2003/577/JHA of 22 July 2003 on the execution in the European Union of orders
freezing property or evidence
• Directive 2005/60/EC of the European Parliament and of the Council of 26 October 2005 on the prevention of
the use of the financial system for the purpose of money laundering and terrorist financing (Third Money Laundering Directive)
• Regulation (EC) No 1889/2005 of the European Parliament and of the Council of 26 October 2005 on controls
of cash entering or leaving the Community
• Regulation (EC) No 1781/2006 of the European Parliament and of the Council of 15 November 2006 on information on the payer accompanying transfers of funds.
As to the national law, there is no specific act or statute dealing with terrorist finance in Germany. Also, there is
no legal definition of terrorism or terrorist finance. Germany’s approach is to counter terrorism and especially the
financing of terrorism within the existing system of statutes and acts. There is an extensive set of repressive
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Germany
measures which fall into various provisions within the Criminal Code and specific acts such as the Foreign Trade
and Payments Act (Außenwirtschaftsgesetz), the Banking Act (Kreditwesengesetz) or the Money Laundering Act
(Geldwäschegesetz). Many provisions in the specialised acts have been amended with regard to the finance of
terrorism in order to implement international instruments. This is especially true for the Banking Act in which a
number of sections were inserted to implement certain FATF Special Recommendations on Terrorist Financing.
According to the 2004 report of the FATF, “the AML/CTF system in Germany is very comprehensive and has
proven to be effective and efficiently implemented.” The minor shortcomings that the report mentioned were
remedied in the meantime. Most of the rules apply to money laundering as well as to terrorist finance although
some provisions were inserted with special reference to terrorist finance.
In 2002, a Financial Intelligence Unit (Zentralstelle für Verdachtsanzeigen) was established within the Federal
Criminal Police Office. It is the central authority to which especially financial institutions but also certain professions such as attorneys, estate agents and tax consultants are required to submit suspicious transaction reports.
Since the Federal Criminal Police Office is also in charge of investigating terrorist cases, it is the competent body
to eventually trigger prosecution. Yet, the prosecution authority to counter terrorism is the Federal Public Prosecutor General (Generalbundesanwalt) who would indict the accused before the Higher Regional Court (Oberlandesgericht).
The supervision of financial institutions is carried out by the Federal Financial Supervisory Authority (Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht – BaFin). This central authority was also created in 2002 and has responsibility for the supervision of all businesses conducting money remittance services, currency exchange and credit
card business.
German Legislation regarding the prevention of terrorist finance is in compliance with international standards.
Germany is a member of the FATF and has taken several steps to implement the Special Recommendations of
this board. Basically, the rules against money laundering were adapted and extended to the field of the financing
of terrorism.
In adopting the Fourth Financial Market Promotion Act (Viertes Finanzmarktförderungsgesetz), which took effect
on 1 July 2002, and the Money Laundering Prevention Act (Geldwäschebekämpfungsgesetz), which took effect
on 15 August 2002, Germany has fully implemented the FATF Special Recommendations IV, VI, VII and VIII on
Terrorist Financing (see for the following the CODEXTER profile of Germany on www.coe.int/gmt).
Under section 24c of the Banking Act (Kreditwesengesetz, KWG), a modern data retrieval system has been
introduced that gives the Federal Financial Supervisory Authority (BaFin) electronic access to all key account
data held by banks (name and account number of the account holder, names of further persons having the right
of disposal and the name of the economic beneficiary). Accounts held anonymously are not permitted. The data
can be retrieved without notice to the bank or the account holder, i.e. there is no bank secrecy as far as AML is
concerned. This new system also allows to immediately freezing the financial assets of persons and organizations according to the respective regulations.
Section 25a (4) of the Banking Act - implementing core principle No. 15 of the Basle Committee “Customer due
diligence for banks” of 4 October 2001 - requires financial institutions to deploy an internal data based system to
monitor customers, accounts and transactions for irregularities or deviations from a predefined standard pattern
of behaviour. If need be, the matter is referred to the Compliance Officer for further processing and inspection. It
also requires institutions to conduct investigations on a risk based approach. To this end, they must make use of
computer-aided systems which permit account profiling on the basis of parameters appropriate to the specific
business structure of the institution in question.
In laying down specific organizational requirements for handling cashless payments to or from a state outside the
European Union, section 25b of the Banking Act implements FATF Special Recommendation VII. Under section
25b (1), the originating credit institution executing cashless payments may use only correct and complete data
records. Incomplete data records must be completed. Intermediary credit institutions need to check that the
mandatory particulars in any data record have been furnished before transmitting the record to a further intermediary credit institution (in Germany or another EU country) or to the beneficiary's credit institution (in a third coun-
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Germany
try). Incomplete data records must be completed where possible before transmission (generally by addressing an
inquiry to the originating credit institution). The credit institution of the beneficiary will have complied with its
obligations if it has checked that cashless payments originating from states outside the EU contain the relevant
particulars. Where possible, it is also obliged to complete incomplete data records. Section 25b (3) imposes
similar obligations on financial services institutions.
Section 6a of the Banking Act, which took effect on 6 November 2003, provides for a broad legal basis to, inter
alia, freeze the assets of suspected terrorists residing inside the EU. BaFin is empowered to issue instructions to
the credit institution’s management, to prohibit the institution from disposing of an account or deposit held at the
institution and to prohibit the institution from carrying out further financial transactions.
According to an amendment of the Money Laundering Prevention Act in 2002 (section 11) banks, financial institutions and other defined professions (in particular estate agents, attorneys, notaries, tax consultants and accountants) are also required to submit to the Financial Intelligence Unit reports on suspicious transactions possibly
involving the funding of terrorism. The responsible administrative bodies can identify certain standardised transaction that would automatically trigger a report. This rather principle-based approach is to be changed with the
implementation of the Third Money Laundering Directive which is committed to a more risk-based approach to
preventive CTF measures.
Providers of money transfer services (remittance services) also fall within the scope of the Money Laundering
Act, i.e. not only banks but all providers of money transfer services are supervised by the BaFin (Special Recommendation VI) and, inter alia, need to obtain a special licence before executing payment orders. The granting
of the licence is subject to a number of requirements. It is a criminal offence to provide financial services without
the required licence. Moreover, BaFin may apply administrative sanctions to prevent the continuation of the
business. This applies to hawala and similar systems, too. They are not illicit as such as long as the hawala
broker complies with the provisions of the Banking Act, i.e. applies for al licence and performs his obligations
under the Act.
In general, collecting donations for non-profit organizations (NPOs) in public is subject to official permission
(Special Recommendation VIII). NPOs need to demonstrate a clearly defined purpose and the proper use of the
collected donations. In this respect, they are subject to official supervision. However, official permission may be
given for anyone to collect donations; it is not conditional on the collection being undertaken by a public-benefit
body. German authorities have the power to ban NPOs if it is shown that they are involved in terrorist activities.
The system is comprehensive and operational. It has turned out that private institutions meet their obligations,
although the numbers of suspicious transaction reports declined in 2006 according to the annual report of the
FIU. However, the above mentioned legal provisions apply only to institutional financial operations, be it through
banks or through money transfer services including individuals acting professionally and in conformity with legal
requirements. They do not reach illegal informal value transfer systems and supporters of terrorist groups or
individuals. Yet, this might be the most effective way by which financing of terrorism is done. In nearly all investigations led by the Federal Public Prosecutor General concerning the financing of terrorism the financial support
happened or was to happen through channels and means that would bypass the provisions of the Money Laundering Act and not trigger any suspicious transaction reports. When there were institutional remittance services
involved the transferred sums were usually rather small and thus not likely to raise any questions (amounts of
usually not more than $ 3.000). Larger sums were occasionally transported personally and consequently remained undiscovered. In most cases, however, informal value transfer systems like hawala were used which can
hardly be controlled by the respective agencies. As the brokers normally hide their business all transfers remain
unregistered irrespective of the amount and the customer. This may ultimately lead to the prosecution of the
hawala broker under the Banking Act or for supporting terrorism or money laundering under the Criminal Code.
Yet, it does not prevent the financing of terrorism since it defies control.
There are two different regimes which cover the freezing of assets in Germany. One refers to the listings that
follow from UN Security Council Resolutions and the other refers to forfeiture and confiscation in criminal proceedings under German law.
- 140 -
Germany
1. The implementation of UN Security Council Resolutions concerning the listing of individuals and entities in
relation with terrorism is handled exclusively by the European Union to create a uniform execution in all Member States. Council Regulation (EC) No 881/2002 serves to implement the prohibition on funds being made
available to the Taliban and the Al-Qaida organization (UNSCR 1267(1999) and 1333(2000)). It has been
regularly adjusted to match the UNSC lists. In addition, the EU has created an own list to implement UNSC
Resolution 1373 (2001) which contains further individuals and organizations deemed to commit or attempt to
commit terrorist acts or to participate in or facilitate the commission of such acts. This list is also regularly
under review. It was last amended by Council Decision 2007/445/EC of 28 June 2007 implementing Article
2(3) of Regulation (EC) No 2580/2001 on specific restrictive measures directed against certain persons and
entities with a view to combating terrorism and repealing Decisions 2006/379/EC and 2006/1008/EC. These
EU statutory regulations apply directly and need no further implementation into national law.
Financial institutions are legally obligated to freeze all funds, other financial assets and economic resources of,
and to refrain from any financial service to, listed persons or organizations by the respective regulation as
such. The EC regulations provide a definition of the funds, financial assets and economic resources covered,
meaning essentially assets of every kind, whether tangible or intangible, moveable or immoveable, however
acquired, and legal documents or instruments in any form, evidencing title to, or interest in, such assets,
including, but not limited to, bank credits, cheques, money orders and other payment instruments, stocks and
shares, securities, bonds, drafts and letters of credit. ‘Freezing’ means preventing any move, transfer,
alternation, use of or dealing with funds in any way that would result in any change in their volume, amount,
location, ownership, possession, character, destination or other change that would enable the funds to be
used, including portfolio management. In addition, Regulation (EC) No 2580/2001 also prohibits providing
financial services to a listed individual or organization including any service of a financial nature, including all
insurance and insurance-related services, and all banking or other financial services. The competent
authorities may grant specific authorization for the use of frozen funds for essential human needs.
Although noncompliance with these embargos amounts to a criminal offence in Germany under the Foreign
Trade and Payments Act, the freezing of assets in accordance with the EC listing regulations is not connected
with criminal law or criminal procedure. Rather, the EC listing regulations create a supra-national set of rules of
administrative nature, whether they just implement the UNSCR list as in the case of Al-Qaida and the Taliban
or refer to the ‘European’ list of Regulation (EC) No 2580/2001. As long as the respective regulation is in force
the assets of listed individuals and organizations have to be frozen irrespective of there ever being any criminal
prosecution in any member state of the European Union.
There is no national judicial remedy against such a freezing of assets. However, the person or organization
concerned can bring an action before the Court of First Instance of the European Communities to seek
annulment of the decisions that contain the actual listing. Several of these actions have been brought so far
and their outcome varies as to which regulation applied:
• In the case of the Al-Qaida and Taliban regulation (No 881/2002), which just transforms the Sanctions
Committee’s list, the Court held that due to the paramountcy of decisions of the Security Council these
measures fall for the most part outside the scope of judicial review. Yet, the Court found that the Sanctions
Committee’s Guidelines provide the right for an individual to present a request to the Sanctions Committee for
review of his case through the government of the country in which he lives or of which he is a national. Since
this right is also guaranteed by the Community legal order, the Court held that the persons concerned may
bring an action for judicial review before the national courts against any wrongful refusal by the competent
national authority to submit their cases to the Sanctions Committee for re-examination (File numbers T-306/01,
T-315/01, T-253/02, T-49/04, not yet effective).
• In the case of the ‘European’ list based on Regulation (EC) No 2580/2001 the rulings were different. Here the
Court of First Instance annulled three listings for the reason that the contested decisions infringed the right of
the persons concerned to a fair hearing, the obligation to state reason and the right to effective judicial
protection. On the conclusion of its examination of the cases brought before it, the Court found that those
rights and safeguards were not respected by the Council in its adoption of the contested decisions. Reasons
- 141 -
Germany
were not given for those decisions, which were adopted in the context of procedures in which the right of the
defense of the persons concerned were not observed and the Court itself was unable to review the lawfulness
of those decisions (File numbers T-228/02, T-47/03, T-327/03).
2. The second possibility in which the freezing of assets could take place in Germany is during or at the beginning of criminal investigations to secure a later forfeiture of these assets (cf. FATF Report on Germany 2004).
German law provides for comprehensive means of regulating the forfeiture and confiscation of property belonging
to criminal organizations. In principle, all “criminal” profits obtained by these organizations, even if individual acts
cannot be ascertained, as well as all assets belonging to these organizations and supporting them, may be declared forfeit or may be confiscated. Confiscation is not restricted to funds but covers all possible assets including
moveable and immoveable property. It depends on the object whether the assets will be frozen (bank accounts
and deposits, safe deposit boxes), seized (cash, movables) or put under sequestration (immoveable property).
German law contains a series of provisions dealing with confiscation of property of corresponding value. If forfeiture of a particular property is not possible, the court shall order forfeiture of a sum of money equivalent in value
to the property in question. The same applies with regard to property which would be subject to confiscation.
Germany has two mechanisms that permit the freezing of assets before they are subject to forfeiture. The first
mechanism requires financial institutions to suspend a transaction that they suspect is related to money laundering for up to two business days. This permits the legal authorities to review the suspicious transaction record filed
by the financial institution to determine if the legal authorities can request the court to issue a freezing order
before the transaction is released. In addition, some provisions permit the issuance of freezing orders before
judgement (forfeiture order) is given, when certain conditions are met, in particular if there are reasons for assuming that the conditions have been fulfilled for their forfeiture or for their confiscation. However, within 6
months but no later than 9 months, the property seized must be returned if the reasons for that action have not
been substantiated or reinforced (“cogent reasons”).
With regard to freezing of property of persons who do not appear on the UN lists, the Banking Act was adapted to
strengthen the German framework in having the regime of domestic terrorism in line with the one applied in the
context of international terrorism.
V. Penal measures
1. As already mentioned, there is neither a legal definition of the financing of terrorism in German Law nor does
German law provide for the separate incrimination of the financing of terrorism. Rather, the financing of terrorism
can be considered as one of the possible forms of terrorist activity. It can be punished as participation in or support of a terrorist group under section 129a of the criminal code. Depending on the nature of the individual’s
relationship to the terrorists the penalties vary. A leader can be sentenced to 3-15 years imprisonment, an ordinary member of the terrorist group to 1-10 years and someone not a member but a supporter to 6 months to 5
years imprisonment. Since section 129a incriminates the existence of a terrorist group as such punishability does
not depend on a terrorist act actually being committed. The provision implements in essence the Council Framework Decision 2002/475/JHA of 13 June 2002 on combating terrorism. It is sufficient that at least three persons
form a structured group with the intention to commit certain severe crimes which may seriously damage a country
or an international organization if committed with the aim of seriously intimidating a population or unduly compelling a Government or international organization or seriously destabilizing or destroying the fundamental political,
constitutional, economic or social structures of a country or an international organization. Section 129b of the
Criminal Code penalises providing support to terrorist organizations abroad without there being a suborganization within Germany.
Given the necessary intention all acts of support of a terrorist group can be prosecuted. This includes material
support as well as the providing of funds. Any act that fosters the aim of the terrorist group falls within this provision including assisting with travel, providing lodging and other indirect support. Since German Law does not
require there having actually been committed a terrorist crime if only there is a terrorist group planning such
crimes punishability steps in at a very early stage and covers a wide range of activities not directly connected
with a terrorist attack. Therefore some scholars argue that punishability has been extended too far. Yet these
concerns are normally not expressed in relation with fundamentalist terrorism but rather with left wing terrorism.
- 142 -
Germany
If the financing of terrorism consists in commerce with a person or organization listed by a UNSC Resolution or
the EU this will fall under section 34 of the Foreign Trade and Payments Act (Außenwirtschaftsgesetz). This
statute sanctions any activity that provides financial services to or makes available, directly or indirectly, any
funds, other financial assets and economic resources to or for a listed person or organization. Penalties vary
between 6 months and 5 years imprisonment and a fine and, under aggravated circumstances, between 2 years
and 15 years imprisonment. Negligent commission of the offence is also punishable.
If the money or funds originate from other crimes there will be a coinciding sentence for money laundering under
section 261 of the German Criminal Code. The list of predicate offences to money laundering included in section
261 contains all major crimes, i.e. unlawful acts which carry a minimum sentence of imprisonment of one year or
more, and a number of minor crimes which fall into the area of organized crime. Money laundering can be committed by acting not only intentionally but also with gross negligence.
As soon as a terrorist crime is attempted or committed it may also be considered to impose punishment for participation in this offence on a perpetrator who financed the crime e. g. by sponsoring the purchase of weapons
used in a murder attack.
German law allows the government to ban organizations that promote illegal activities or undermine the constitution. Due to legislation in response to the 9/11 attacks this also applies to religious organization which were previously exempted from this law. Since 1992 a total of 7 foreign extremist organizations including 68 offshoots
were banned on federal level from operating under domestic legislation, including the PKK, Hizb-ut-Trahir, Al
Aqsa, an organization that collected donations and their successor organization Yatim Kinderhilfe, the Yeni Akit
GmbH that produced an anti-Semitic newspaper, the Kalifatstaat with 36 local organizations, and the E. Xani
Presse- und VerlagsGmbH which belonged to the PKK. Membership in and fundraising to such an organization
amounts to a criminal offence with penalties up to one year imprisonment or a fine.
2. Section 129a of the criminal code and all other applicable provisions are governed by the same rules and
principles that apply to any criminal offence under German law. This means that – as in general – only natural,
not legal persons can be convicted. There are no special grounds for justification or excuse. The sentence and
thus the deprivation of liberty depends on the individual’s action and guilt, which is – under German law – the
general principle according to which the actual penalty is assessed within the range provided by the Criminal
Code. Security measures depend on the danger that emanates from the offender, not on the offence for which he
or she is on remand or was sentenced.
The current provisions on forfeiture and confiscation are not confined to certain criminal offences. They relate
generally to property used in criminal offences, or derived from them, and moreover to objects derived from
criminal offences committed with intent, or used or intended for their commission or preparation. Germany thus
permits the forfeiture and confiscation of property that is proceeds from terrorist financing, or of property that is
used or intended to be used for the commission or preparation of terrorist financing. Recent amendments have
extended the scope of options available regarding this matter by allowing the extended forfeiture and confiscation
provisions to be applied to terrorist financing. There are no rules as to how these assets are to be used by the
exchequer.
As to victims of terrorist attacks they are to be compensated in accordance with the general legal provisions for
victims of criminal acts of violence; no special rules apply.
As to family members, they are like anybody under an obligation by law to report serious crimes. Yet, they are
privileged insofar as in most cases they won’t be punished if only they had tried seriously to keep their relative
from committing the crime. However, this privilege does not apply if the relative is involved in the planning or
committing of murder, homicide, genocide and membership in a terrorist organization that plans extortionary
kidnappings, hostage taking or attacks to civil aviation or maritime traffic.
VI. Penal procedure
German law does not provide for a special set of rules concerning terrorist cases. There is no special procedure
for sentencing persons suspected of having committed terrorist offences including membership in a terrorist
organization. The rules of procedure including pre-trial investigations are laid down in the Code of Penal Proce-
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Germany
dure and apply to all suspects irrespective of the alleged offence. The same applies to the evidence needed for a
conviction. Means of evidence in criminal proceedings are witnesses, experts, judicial inspection, documentary
evidence and the statements of the accused and combinations of all of these. This applies also to the financing of
terrorism. The factual elements of the offence that need to be proved depend on which offence has actually been
committed by the perpetrator, i.e. on how the financing has been accomplished. A conviction is only possible if
the panel of judges is convinced of the guilt of the accused beyond reasonable doubt.
During the period 1974 to 1978, four statutes were adopted which aimed to make it easier to fight terrorism, by
means of which provisions of the Code of Penal Procedure and of the Courts Constitution Act were adjusted to
meet the needs of effective prosecution of terrorist offences (cf. the CODEXTER profile on Germany on
www.coe.int/gmt). The reason for these legal amendments was several attacks carried out in Germany in the
seventies by the so-called "Red Army Faction", a left-wing terrorist association. The primary use of most of these
amendments is, however, now in the fight against general crime, as well as in the field of organised and politically
motivated crime.
It should initially be pointed out in this regard that the rights of the defence counsel are primarily not subject to
any specific restrictions, but to limitations that also apply to other proceedings regarding serious offences. These
include a limitation to three defence counsels for each accused person and prohibition of joint defence of several
accused persons in order to rule out conflicts of interest. Only a few special regulations apply to proceedings
dealing with the offence of "Formation of terrorist organizations" as incriminated in section 129a of the Criminal
Code. Here, the conditions are to be relaxed under which defence counsel can be excluded from participating in
the proceedings (= lesser degree of suspicion) if he/she abuses his/her position as counsel. Also, written and oral
communication with the detained accused person may be restricted, in particular with the "separation device"
regulation. As yet, only a small number of counsels or remand detainees have been affected by these special
regulations. The Introductory Act to the Courts Constitution Act created the possibility to impose a time-limited
bar on contact on inmates who belong to a terrorist association or whose offences were committed in connection
with organised terrorism, if this is necessary to avert an imminent danger to the life, physical integrity or freedom
of an individual, in particular in order to prevent the planning or supporting of offences from prison. This has only
been ordered once by the Federal Minister of Justice, on 2 October 1977.
Under the Courts Constitution Act, the Federal Public Prosecutor General at the Federal Court of Justice has
jurisdiction for the prosecution of terrorist criminal offences in respect of the accusation under section 129a of the
Criminal Code, i.e. the "formation of terrorist organizations". The investigating judge at the Federal Court of Justice has special jurisdiction for judicial investigation measures. The criminal senate of the Federal Court of Justice
with jurisdiction for national security matters rules on complaints against investigation measures. Court jurisdiction at first instance (trial court instance) was placed for these proceedings with those Higher Regional Courts in
whose districts the Land governments have their headquarters. These provisions promote the necessary special
public prosecution, as well as judicial expertise in prosecuting criminal offences related to terrorist associations,
but change nothing with regard to the appeals procedure.
VII. International cooperation in criminal matters
Germany is a party to a broad range of conventions, treaties and other agreements that provide a comprehensive
and adequate support for international co-operation, including the European Convention on Extradition of 13
December 1957 and the European Convention on Mutual Legal Assistance in Criminal Matters of 20 April 1959
and their additional Protocols.
German laws and procedures provide effective mutual legal assistance in AML/CTF matters. There are no exceptions for the financing of terrorism. Legal assistance proceedings in criminal matters are becoming increasingly de-formalised, particularly in relation to the EU countries. New forms of co-operation, such as the provision
of spontaneous information or the creation of joint investigation teams, are taking the place of the traditional type
of request for legal assistance. Cooperation among the EU Member States has especially been facilitated by
instruments such as the European Arrest Warrant. Within this framework the requirement of dual criminality no
longer applies.
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GUINÉE *
Dramé Mamadou ALIOUNE**
I. Aspects empiriques :
Description du problème dans votre pays (statistiques, cas concrets, si possible).
Actuellement, la République de Guinée n’a pas au niveau judiciaire une statistique concrète concernant le financement du terrorisme. Pas de décision dans ce sens.
II. Ratification des instruments universels et régionaux et cadre juridique et institutionnel national :
1. Quels instruments universels et régionaux de lutte contre le terrorisme votre pays a-t-il ratifié et mis
en place ? (Énumérer ces instruments)
A nos jours, la République de Guinée a ratifié douze instruments universels contre le terrorisme à savoir :
- La Convention relative aux infractions et à certains autres actes survenant à bord des aéronefs, 1963 ;
- La Convention pour la répression de la capture illicite d’aéronefs, 1970 ;
- La Convention pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité civile, 1971 ;
- La Convention sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d’une protection
internationale, y compris les agents diplomatiques, 1973 ;
- La Convention internationales contre la prise d’otages, 1979 ;
- La Convention sur la protection physique des matières nucléaires, 1980 ;
- La Convention pour la répression d’actes illicites de violence dans les aéroports servant à l’aviation civile internationale, 1988 ;
- La Convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime, 1988 ;
- La Convention pour la répression des actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le
plateau continental, 1988 ;
- La Convention sur le marquage des explosifs plastiques aux fins de détection, 1991 ;
- La Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l’explosif, 1997 ;
- La Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, 1999.
** Magistrat de carrière, Dramé Mamadou Alioune était chargé des cours de Droit aux Universités guinéennes, au Centre de
Formation et de Documentation Judiciaires du Ministère de la Justice et à l’Agence Internationale pour le Développement
Durable en Afrique. Il est actuellement Volontaire des Nations Unies (PNUD) dans le Projet Etat de Droit – Chaîne pénale à
Fort-Liberté en Haïti.
*
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Guinée
La République de Guinée a engagé la procédure de ratification du treizième instrument universel contre le terrorisme : La Convention internationale pour la répression des actes de terrorisme nucléaire déjà prise en compte
dans le projet de Loi portant amendement du Code pénal guinéen.
2. Quelle est la législation contre le financement du terrorisme dans votre pays ?
Est-ce qu’elle a été adoptée pour la mise en œuvre des instruments internationaux ou non ? Est-ce que
les dispositions pénales se trouvent dans une législation pénale spéciale ou dans le Code Pénal :
Actuellement, il y a des réformes législatives en projet au niveau du Ministère de la Justice et des Droits de
l’Homme suite aux travaux de la Commission d’Incorporation des dispositions internationales dans le droit interne et à une séance de travail qui a eu lieu à Vienne entre des experts guinéens et ceux de l’ONUDC.
Ces réformes portent sur plusieurs articles du Code pénal et du Code de procédure pénale en vue de
l’incorporation dans le droit interne guinéen des Conventions des Nations Unies sur la criminalité transnationale
organisée, contre la corruption et des instruments universels contre le terrorisme.
Des dispositions pénales se trouvent dans le Code pénal et dans le Code de procédure pénale.
3. Comment et sous quel article le terrorisme et le financement du terrorisme sont-ils définis par votre
Loi nationale ?
Le terrorisme en lui-même n’est pas défini. Les articles 505 et 506 du Code pénal définissent, en revanche les
actes de terrorisme. Quant à la procédure à suivre en la matière, ce sont les articles 687 et suivants du Code de
procédure pénale qui s’appliquent.
Aux termes des dispositions de l’article 505 du Code pénal : « Constituent des actes de terrorisme, lorsqu'elles
sont en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public
par l'intimidation ou la terreur, les infractions suivantes :
1 - Les atteintes volontaires à la vie, les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, l'enlèvement et la séquestration ainsi que le détournement d'aéronef, de navire ou de tout autre moyen de transport ;
2 - Les vols, les extorsions, les destructions, dégradations et détériorations ainsi que les infractions en matière
informatique;
3 - La fabrication, la détention et l’utilisation de machines, engins meurtriers ou explosifs;
4 - La production, la vente, l'importation ou l'exportation de substances explosives;
5 - L'acquisition, la détention, le transport ou le port illégal de substances explosives ou d'engins fabriqués à
l'aide desdites substances;
6 - La détention, le port, ou le transport d'armes et de munitions des première et quatrième catégories spécifiées
à l'article 2 de la loi L/96/008 du 22 juillet 1996.
Article 506 : Constitue également un acte de terrorisme, lorsqu'il est en relation avec une entreprise individuelle
ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur, le fait d'introduire
dans l'atmosphère, sur le sol ou dans les eaux, y compris celle de la mer territoriale, une substance de nature à
mettre en péril la santé de l'homme ou des animaux ou le milieu naturel ».
Pour la définition du financement, le texte est en état de projet de Loi non soumis à nos jours à l’Assemblée
Nationale.
4. Votre propre cadre légal est-il basé sur une Loi contre le blanchiment de l’argent ou est-il spécifique
au financement du terrorisme ?
Dans la Législation guinéenne (notamment dans le Code pénal) n’était visé que le blanchiment de l’argent de la
drogue (article 398 du Code pénal). C’est la raison pour laquelle un nouvel article est proposé englobant cette
fois-ci le problème du financement du terrorisme.
Existe-t-il des juridictions spécialisées compétentes ?
Une seule juridiction spécialisée est habilitée à juger les affaires de terrorisme, c’est la Cour d’Assises de droit
commun cela est possible depuis la modification de certaines dispositions du Code de procédure pénale par la
- 146 -
Guinée
Loi/2005/026/AN du 22 novembre 2005 qui précise que « Les dispositions des articles 634 à 639 du Code de
procédure pénale, instituant la Cour de Sûreté de l’Etat, sont abrogées et remplacées par les dispositions suivantes :
La poursuite, l’Instruction et le jugement des crimes et délits contre la Sûreté de l’Etat prévus et punis par les
articles 70 à 105 du Code pénal, des actes de terrorisme prévus et punis par les articles 505 à 509 du Code
pénal, relèvent de la compétence des juridictions de droit commun, telle que prévue par les dispositions du Code
de procédure pénale, en particulier ses articles 688 à 696 ».
III. LA PREVENTION DU FINANCEMENT DU TERRORISME
1. Les mesures préventives applicables à la lutte contre le blanchiment de l’argent (identification des
clients, enregistrement des opérations, obligation de vigilance) s’appliquent-elles à la lutte contre le
financement du terrorisme ?
a. Si oui, la Législation contre le blanchiment de l’argent est-elle conforme aux standards internationaux ?
Le texte est ainsi libellé à l’article 398 du Code pénal : « Paragraphe 2 : Blanchiment de l’argent de la drogue :
Article 398 : - Seront punis de la réclusion criminelle à temps de 10 à 20 ans et d’une amende de 5.000.000 à
100.000.000 de francs guinéens, ou de l’une de ces deux peines seulement :
1 - Ceux qui auront converti ou transféré des ressources ou des biens dont celui qui s’y est livré savait, suspectait ou aurait dû savoir qu’ils provenaient directement ou indirectement de l’une des infractions prévues aux
articles 382, 383, 384, 397 et 399 dans le but de dissimuler l’origine illicite desdits biens ou ressources, soit
d’aider toute personne impliquée dans la commission de l’une de ces infractions à échapper aux conséquences
juridiques de ses actes ;
2 - Ceux qui auront dissimulé ou déguisé la nature, l’origine, l’emplacement, la disposition, le mouvement ou la
propriété des ressources, biens ou droits y relatifs dont l’auteur savait, suspectait ou aurait dû savoir qu’ils provenaient directement ou indirectement de l’une des infractions susvisées ;
3 - Ceux qui auront acquis, détenu ou utilisé des ressources ou des biens dont l’auteur savait, suspectait, ou
aurait dû savoir qu’ils provenaient de l’une des infractions susvisées ou de la participation à l’une de ces infractions ».
b. Si non, existe-t-il des mesures préventives qui s’appliquent en matière de financement du terrorisme ?
De nouveaux articles sont prévus pour la conformité de la Législation guinéenne aux normes internationales.
IV. GEL DE FONDS :
Pour la question du gel des fonds, il n’existe pas dans le Code pénal des dispositions précises dans ce sens
mais le projet de Loi a prévu cet aspect. Donc, il s’agit de Lois à caractère pénal. Voici le texte dudit projet ;
TITRE XI - bis : DE LA CONFISCATION ET DU GEL DES FONDS
Article 632-1 : Dans le cas de condamnation pour une infraction grave, la juridiction saisie peut ordonner la
confiscation :
a) Du produit du crime ou du délit provenant d’une telle infraction ou des biens dont la valeur correspond à celle
de ce produit;
b) Des fonds, des biens, des matériels et autres instruments utilisés ou destinés à être utilisés pour une telle
infraction.
Une infraction grave est un acte constituant une infraction passible d’une peine privative de liberté dont le maximum ne doit pas être inférieur à quatre ans ou d’une peine plus lourde.
Article 632-2 : La juridiction saisie peut, d’office ou sur requête du ministère public, ordonner, aux frais de l’Etat,
toute mesure nécessaire pour permettre l’identification, la localisation, le gel ou la saisie de tout ce qui est mentionné à l’article précédent, aux fins de confiscation éventuelle.
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Guinée
Dans le cas des infractions de terrorisme prévues aux articles 505 et 506 du code pénal, d’une infraction de
financement du terrorisme prévue par les articles 509-1 et 509-2 du code pénal ainsi que des actes préparatoires, d’appui et de services prévus à l’article 509-3 du code pénal, la juridiction saisie doit geler d’office tous les
fonds des auteurs présumés de ces infractions.
Elle peut permettre à ces auteurs présumés d’utiliser leurs fonds pour des dépenses de base nécessaires telles
que celles qui sont consacrées à des vivres, des loyers ou des remboursements de prêts hypothécaires, des
médicaments et des frais médicaux, des impôts, des primes d’assurance et des services collectifs, ou nécessaires exclusivement pour le paiement d’honoraires professionnels raisonnables et le remboursement de dépenses
correspondant à des services juridiques, ou de charges ou frais correspondant à la garde ou à la gestion de
fonds gelés ou d’autres actifs financiers ou autres ressources économiques.
L’expression « fonds » s’entend au sens de l’article 509-1 du code pénal.
Article 632-3 : Si le produit du crime ou du délit a été transformé ou converti, en partie ou en totalité, en d’autres
biens, ces derniers peuvent faire l’objet des mesures conservatoires ou d’une confiscation en lieu et place dudit
produit.
Si le produit du crime ou du délit a été mêlé à des biens acquis légitimement, ces biens, sans préjudice de tous
pouvoirs de gel ou de saisie, peuvent être confisqués à concurrence de la valeur estimée du produit qui y a été
mêlé.
Les revenus ou autres avantages tirés du produit du crime ou du délit, des biens en lesquels le produit a été
transformé ou converti ou des biens auxquels il a été mêlé peuvent aussi faire l’objet des mesures de confiscation et conservatoires, de la même manière et dans la même mesure que le produit du crime ou du délit.
Article 632-4 : Pour les besoins de la confiscation et des mesures conservatoires, la juridiction saisie peut ordonner la production ou la saisie de documents bancaires, financiers ou commerciaux.
Article 632-5 : Toute personne qui prétend avoir un droit sur un bien ou des fonds ayant fait l’objet d’une confiscation, d’un gel ou d’une autre mesure conservatoire pourra saisir à cette fin la juridiction qui a rendu la décision
dans le délai d’un an à compter du jour de la décision.
Article 632-6 : L’Etat dispose du produit du crime ou du délit et des fonds qui ont fait l’objet d’une confiscation
conformément au droit interne et aux procédures administratives en vigueur.
Article 632-7 : Le Ministre de la justice, Garde des sceaux, ordonne, par décision administrative, le gel des fonds
des personnes et organisations désignées par décision du Conseil de sécurité des Nations Unies agissant en
vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies.
Cette décision du Ministre de la justice, Garde des sceaux, sera publiée au Journal Officiel de la République.
Article 632-8 : Toute personne et toute organisation dont les fonds ont été gelés par décision administrative en
application du précédent article, qui estime que ses fonds ont été gelés suite à une erreur sur son identité, peut
demander la levée du gel en faisant une demande à cet effet dans les trente jours suivants la publication de la
décision de gel dans le Journal Officiel de la République au Ministre de la justice, en indiquant tous éléments qui
peuvent démontrer cette erreur.
Le nouveau Titre proposé vise à la mise en œuvre des articles 12, 13, 14 de la Convention des Nations Unies
contre la criminalité transnationale organisée ainsi que de l’article 8 de la Convention de 1999 contre le financement du terrorisme. Il établit le cadre juridique minimum nécessaire pour permettre aux autorités d’effectuer la
confiscation et le gel des fonds liés à la criminalité organisée et aux actes de terrorisme, de déterminer les biens
sujets aux mesures conservatoires et de confiscation, de fournir à l’autorité judiciaire des compétences à l’égard
des institutions bancaires, financières et commerciales, de protéger les tiers de bonne foi et de disposer du
produit du crime ou des biens confisqués.
En outre, il permet la mise en œuvre de certaines dispositions contenues dans les résolutions du Conseil de
Sécurité en matière de sanctions contre les Talibans et Al Qaeda. Il s’agit, notamment, de geler les fonds des
personnes désignées dans la liste du Conseil de sécurité. A cet égard, il est rappelé aux autorités que dans son
rapport au Comité des sanctions contre les Talibans et Al Qaeda (20 octobre 2003), la Guinée avait demandé
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Guinée
une assistance technique « pour l’élaboration d’une législation spécifique sur le gel des avoirs liés au terrorisme ».
V. MESURES PENALES
A) - DROIT PENAL :
Dans le Code pénal actuel, aucune définition du terrorisme n’est indiquée de façon spécifique. C’est le projet de
Loi qui retient cette infraction. Toutefois, il y a lieu d’indiquer que toutes les Conventions internationales relatives
au terrorisme une fois ratifiées elles sont toutes applicable en République de Guinée sur le fondement de l’article
79 de la Loi Fondamentale qui dispose que : « Les traités ou accords régulièrement approuvés ou ratifiés ont,
dés leur publication, une autorité supérieure à celle des Lois, sous réserve de réciprocité».
Je vous reproduis ici le texte du nouvel article à insérer au Code pénal :
« SECTION 1 : DES ACTES DE TERRORISME
Article 505 : Constituent des actes de terrorisme les infractions suivantes :
- La prise d’otages,
- Les infractions contre des personnes jouissant d’une protection internationale,
- L’usage d’explosifs et d’autres engins meurtriers,
- Les infractions concernant les matières nucléaires,
- Les infractions concernant les matières radioactives,
- Les infractions en matière de sécurité de l`aviation civile, des aéroports, de la navigation maritime et des platesformes fixes
Article 506 : Constitue également un acte de terrorisme, lorsque par sa nature ou son contexte, cet acte vise à
intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à
s'abstenir d'accomplir un acte quelconque :
- Tout acte destiné à tuer ou blesser grièvement un civil ou toute autre personne qui ne participe pas directement
aux hostilités dans une situation de conflit armé ;
- Les vols, les extorsions, les destructions, dégradations et détériorations ainsi que les infractions en matière
informatique;
- La fabrication et la détention de machines, engins meurtriers ou explosifs;
- La production, la vente, l’importation ou l’exportation de substances explosives;
- L’acquisition, la détention, le transport ou le port illégal de substances explosives ou d’engins fabriqués à l’aide
desdites substances;
- La détention, le port, ou le transport d’armes et de munitions des première et quatrième catégories spécifiées à
l’article 2 de la loi L /96/008 du 22 Juillet 1996 ;
- Le fait d’introduire dans l’atmosphère, sur le sol ou dans les eaux, y compris celle de la mer territoriale, une
substance de nature à mettre en péril la santé de l’homme ou des animaux ou le milieu naturel ».
La section 1 relative aux actes de terrorisme a été amendée afin que le droit guinéen soit conforme aux instruments universels contre le terrorisme.
1. Comment et sous quel article le financement du terrorisme est-il défini par votre loi nationale?
La définition contenue dans le projet de Loi : « SECTION 3 : DU FINANCEMENT DU TERRORISME parle surtout du « fonds ».
Article 509-1 : L’expression « fonds » s’entend, au sens de l’article 509-2, des biens de toute nature, corporels ou
incorporels, mobiliers ou immobiliers, acquis par quelque moyen que ce soit, et des documents ou instruments
juridiques sous quelque forme que ce soit, y compris sous forme électronique ou numérique, qui attestent un
droit de propriété ou un intérêt sur ces biens, et notamment les crédits bancaires, les chèques de voyage, les
- 149 -
Guinée
chèques bancaires, les mandats, les actions, les titres, les obligations, les traites et les lettres de crédit, sans que
cette énumération soit limitative.».
2. Le financement du terrorisme présente-il une incrimination séparée ou est-il une forme de participation
au terrorisme selon votre système légal?
L’incrimination n’est pas séparée. C’est une forme de participation au terrorisme.
3. Bien juridique / intérêt protégé (Voir au 1}.
4. Quels sont les éléments constitutifs de l’infraction ?
Ce sont les éléments traditionnels de l’infraction :
- Un élément légal, qui est contenu dans les dispositions de l’article 509 – 2 du Code pénal qui prévoit et réprime ;
- Un élément matériel matérialisé par le fait que la personne physique ou morale « par quelque moyen que ce
soit, directement ou indirectement, illicitement et délibérément, fournit ou réunit des fonds dans l'intention de les
voir utilisés ou en sachant qu'ils seront utilisés, en tout ou partie, en vue de commettre un acte de terrorisme ou
une infraction prévue par l’article 509-3 ».
Il en est de même à l’égard de « toute personne qui donne l'ordre à d'autres personnes de commettre une infraction au sens de l’alinéa 1 du présent article ou contribue à la commission de l'une ou plusieurs des infractions
visées à l’alinéa 1 du présent article par un groupe de personnes agissant de concert, si ce concours est délibéré
et s’il vise soit à faciliter l'activité criminelle du groupe ou en servir le but, lorsque cette activité ou ce but supposent la commission d'une infraction au sens de l’alinéa 1 ou est apporté en sachant que le groupe a l'intention de
commettre une infraction au sens de cet article ».
- Un élément moral : L’intention coupable.
4.1.1. Sujet. Qui peut commettre l’infraction ? Les personnes morales peuvent-elles être pénalement
responsables ? Quels sont les devoirs, responsabilités et les droits des membres de la famille des personnes accusées d’actes terroristes ?
Dans le Code pénal guinéen, la responsabilité pénale des personnes morales n’était sanctionnée qu’en cas
d’infractions en matière de drogue.
Le projet de Loi, par un nouvel article a retenu le principe de la responsabilité pénale des personnes morales en
ces termes : « CHAPITRE 4 : DE LA RESPONSABILITE PENALE DES PERSONNES MORALES
Article 69 -1: Les personnes morales, à l’exclusion de l’Etat, sont responsables pénalement des infractions commises, pour leur compte, par leurs organes ou représentants.
La responsabilité pénale des personnes morales n’exclut pas celle des personnes physiques auteurs ou complices des mêmes faits.
Article 69-2: Les personnes morales visées à l’article précédent seront punies d’une amende égale au quintuple
des amendes infligées aux personnes physiques, sans préjudice de la condamnation des personnes physiques
auteurs ou complices de l’infraction.
Les personnes morales peuvent, en outre, être condamnées à l’une ou plusieurs des mesures suivantes:
1°) - A la dissolution, si la personne morale a été créée dans le but de faciliter la commission de l’une des infractions susvisées ;
2°) - A l’interdiction définitive ou pour une durée de 3 mois à 1 an d’exercer, directement ou indirectement, certaines activités professionnelles ou commerciales;
3°) - A la fermeture définitive ou pour une durée de 3 mois à 1 an au plus, des sociétés, filiales, succursales ou
établissements ayant servi à commettre l’infraction;
4°) - A la diffusion de la décision par la presse écrite ou par tout autre moyen de communication audiovisuelle.
L’inobservation de l’interdiction prévue aux 2° et 3° sera punie d’une amende de 1.000.000 à 10.000.000 de
francs guinéens et de la dissolution de la personne morale, ou de l’une de ces deux peines seulement.
- 150 -
Guinée
Toutefois, la peine de la dissolution n’est pas applicable aux personnes morales de droit public, aux partis politiques et aux syndicats professionnels ».
Le présent Chapitre propose des dispositions générales en matière de responsabilité pénale des personnes
morales. Il reprend le texte de l’actuel article 411 du Code pénal, qui concerne exclusivement les infractions liées
à la drogue, et en étend son champ d’application aux infractions prévues par la Convention des Nations Unies
contre la criminalité transnationale organisée ainsi que par la Convention du 1999 sur le financement du terrorisme afin que le droit guinéen soit conforme à ces instruments.
Donc, lorsque l’on regarde l’article du Projet de loi, celui-ci dit : « Toute personne ». Entendons à la fois les personnes physiques et les personnes morales qui toutes peuvent commettre des infractions en matière de financement du terrorisme.
4.1.2. Comportement : La fourniture de fonds pour un terroriste, pour un acte de terrorisme et une organisation terroriste est-elle punissable ?
Le texte du projet de Loi incrimine cet acte (article 509 du projet de Loi).
Le soutien indirect, tel que l’aide pour les voyages, est-il inclut dans cette définition ? Est-ce qu’il existe
un débat sur la nature très élargie des comportements incriminés ?
Le soutien indirect n’est pas expressément indiqué dans le texte de Loi mais dès lors que l’aide a été faite dans
le but de faciliter l’infraction criminelle, elle est punissable.
Aucun débat n’existe, pour le moment sur la nature très élargie des comportements incriminés.
4.1.3. Objet : Fonds, toute sorte de fonds ? Aussi ceux qui ont leur origine dans une infraction ? Relation
avec l’infraction de blanchiment ? Le financement du terrorisme est-il punissable même lorsque les
fonds n’ont pas servi à la commission d’un attentat terroriste ?
Les fonds sont spécifiquement indiqués. (Voir ci haut article 509 – 2 à préciser qu’il est dit : « sans que cette
énumération ne soit limitative).
Même lorsque les fonds n’ont pas servi a la commission d’un attentat terroriste, le financement est punissable
car l’agent pénal a délibérément « fournit ou réunit des fonds dans l'intention de les voir utilisés ou en sachant
qu'ils seront utilisés, en tout ou partie, en vue de commettre un acte de terrorisme ».
4.2. Elément moral :
4.2.1. Intention (Dolus). Le financement commis par imprudence/
négligence est-il punissable ?
Il appartient aux Juges d’assises d’apprécier souverainement les faits portés à leur connaissance.
4.2.2. Autres éléments subjectifs.
4.3. Causes de justification. Les causes générales de justification sont-elles
applicables ? Existe-t-il des causes particulières de justification ?
L’appréciation des causes générales de justification appartient aux Juges d’assises car il n’existe pas de causes
particulières de justification dans la Législation guinéenne.
5. Quelles sont les sanctions pour ces actes ?
5.1. Peines de prison. Durée (égale, plus ou moins aux autres infractions terroristes ?
Dans le Code pénal actuel : Tout acte de terrorisme est puni de la détention criminelle à temps de 10 à 20 ans.
Lorsque cet acte aura entraîné la mort d'une ou plusieurs personnes, le ou les coupables seront punis de la
peine de mort.
La tentative du crime est punie comme le crime lui-même (Article 507).
Mais, « Toute personne qui a tenté de commettre un acte de terrorisme est exempte de peine si, ayant averti
l'autorité administrative ou judiciaire, elle a permis d'éviter la réalisation de l'infraction et d'identifier, le cas
échéant, les autres coupables » (Article 508).
- 151 -
Guinée
« La peine privative de liberté encourue par l'auteur ou le complice d'un acte de terrorisme sera celle de la réclusion criminelle à temps de 5 à 10 ans si, ayant averti les autorités administratives ou judiciaires, il a permis de
faire cesser les agissements incriminés ou d'éviter que l'infraction n'entraîne mort d'homme ou infirmité permanente ou d'identifier, le cas échéant, les autres coupables.
Lorsque la peine encourue est la détention criminelle à temps, celle-ci est ramenée à 5 ans de détention criminelle.
Les coupables pourront, en outre, être frappés d'interdiction de séjour pendant une période de 5 à 10 ans et
interdits d'exercer les droits mentionnés à l'article 37 du présent Code » (Article 509).
- La prise d’otage est punie de la peine de mort.
Dans le projet de Loi :
- Pour les personnes morales : Article 69-2 : Les personnes morales visées à l’article précédent seront
punies d’une amende égale au quintuple des amendes infligées aux personnes physiques, sans préjudice de la condamnation des personnes physiques auteurs ou complices de l’infraction.
Les personnes morales peuvent, en outre, être condamnées à l’une ou plusieurs des mesures suivantes:
1°) - A la dissolution, si la personne morale a été créée dans le but de faciliter la commission de l’une des infractions susvisées ;
2°) - A l’interdiction définitive ou pour une durée de 3 mois à 1 an d’exercer, directement ou indirectement, certaines activités professionnelles ou commerciales;
3°) - A la fermeture définitive ou pour une durée de 3 mois à 1 an au plus, des sociétés, filiales, succursales ou
établissements ayant servi à commettre l’infraction ;
4°) - A la diffusion de la décision par la presse écrite ou par tout autre moyen de communication audiovisuelle.
L’inobservation de l’interdiction prévue aux 2° et 3° sera punie d’une amende de 1.000.000 à 10.000.000 de
francs guinéens et de la dissolution de la personne morale, ou de l’une de ces deux peines seulement.
Toutefois, la peine de la dissolution n’est pas applicable aux personnes morales de droit public, aux
partis politiques et aux syndicats professionnels.
- La prise d’otage est punie de la peine de mort.
- L’usage d’explosifs et d’autres engins meurtriers : Les peines varient de la réclusion criminelle à temps à la
réclusion criminelle à perpétuité avec des amendes.
5.3. Confiscation de fonds terroristes. Destination des biens confisqués.
C’est le projet de Loi qui indique la destination des biens confisqués : « Article 632-6 : L’Etat dispose du produit
du crime ou du délit et des fonds qui ont fait l’objet d’une confiscation conformément au droit interne et aux procédures administratives en vigueur.
Article 632-7 : Le Ministre de la Justice, Garde des Sceaux, ordonne, par décision administrative, le gel des
fonds des personnes et organisations désignées par décision du Conseil de sécurité des Nations Unies agissant
en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies.
Cette décision du Ministre de la Justice, Garde des sceaux, sera publiée au Journal Officiel de la République ».
5.4. Y a-t-il une procédure de compensation des victimes du terrorisme, par exemple des mesures relatives à l’utilisation des biens confisqués, dans le but d’indemniser lesdites victimes ?
Dans l’état actuel des textes aucune procédure de compensation des victimes du terrorisme n’est indiquée de
façon spécifique dans la Législation mais les victimes de toute infraction sont indemnisées conformément aux
dispositions soit du Code de procédure pénale, soit d’autres dispositions légales.
B) - PROCEDURE PENALE :
Est-il possible de limiter certains droits fondamentaux en matière de terrorisme ? Sous quelles conditions ? De telles dispositions ont-elles souvent été utilisées dans votre pays ? Y a-t-il eu des études sur
- 152 -
Guinée
l’efficacité de telles mesures ? La conformité de ces mesures avec les principes fondamentaux du droit
national (par ex. la constitution) a-t-elle été débattue ou testée ?
La Loi n° 037/AN/98 du 31 décembre 1998 adoptant le Nouveau Code de procédure pénale a mis en place un
dispositif procédural efficace en quatre points : La centralisation des affaires terroristes à Conakry, le cas de la
garde à vue, de la perquisition et le jugement des actes de terrorisme.
a) - La centralisation des affaires terroristes à Conakry :
En matière de terrorisme, au regard des dispositions de l'article 688 du Code de procédure pénale, le Procureur
de la République, le Juge d'Instruction, le Tribunal correctionnel et la Cour d’Assises exercent une compétence
concurrente à celle qui résulte des règles de droit commun.
Ce principe de compétence concurrente vaut également pour les mineurs (Article 688 du Code de procédure
pénale).
Le Procureur de la République et le Juge d’Instruction de Conakry exercent leurs attributions sur toute l’étendue
du Territoire National.
Ainsi, aux termes des dispositions de l’article 689 alinéa 1er du Code de procédure pénale, « Le Procureur de la
République près le Tribunal de première Instance autre que celui de Conakry peut, pour les infractions entrant
dans le champ d’application de l’article 687, requérir le Juge d’Instruction de se dessaisir au profit de la juridiction
d’Instruction de Conakry. Les parties sont préalablement avisées et invitées à faire connaître leurs observations.
L’Ordonnance est rendue huit jours au plutôt après cet avis ».
L'ordonnance par laquelle un Juge d'Instruction statue sur son dessaisissement peut faire l'objet d'un recours
dans un délai de cinq jours devant la Chambre Judiciaire de la Cour Suprême.
b) – Le cas de la garde à vue : Aux termes des dispositions de l’article 694 du Code de procédure pénale, « ….si
les nécessités de l’enquête ou de l’instruction relatives à l’une des infractions entrant dans le champ d’application
de l’article 687 l’exigent, la garde à vue d’une personne majeure peut faire l’objet d’une prolongation supplémentaire de quarante-huit heures ».
Cette prolongation est possible lors de l’enquête préliminaire, de flagrance ou sur commission rogatoire et se
justifie par le caractère particulier du terrorisme fondé sur la clandestinité et la dangerosité.
Elle est autorisée soit par le Procureur de la République dans le ressort duquel s’exerce la garde à vue ou le
Juge délégué par lui, soit par le Juge d’Instruction.
Le mécanisme de prolongation repose sur des garanties de la liberté individuelle : Présentation au Magistrat
compétent avant toute décision de prolongation, présence de l’Avocat, examen médical de la personne, etc.
c) - Les perquisitions, visites domiciliaires et saisies de pièces à conviction peuvent être faites en enquête sur
décision du Président du Tribunal de première Instance ou le Juge délégué par lui, peut à la requête du Procureur de la République sans l'assentiment de la personne chez laquelle elles ont lieu (Articles 695 du Code de
procédure pénale).
d) – Le jugement des affaires de terrorisme : Depuis la Loi/2005/026/AN du 22 novembre 2005, les infractions
concernant le terrorisme relèvent désormais de la compétence des juridictions de droit commun.
Les actes criminels concernant le terrorisme sont désormais jugés par une Cour d'assises formée exclusivement
de Magistrats professionnels de la Cour d’Appel de Conakry au nombre de sept (Un président et six Assesseurs). C’est une évolution importante du Droit guinéen qui, traditionnellement, avait recours à la juridiction
d’exception, la Cour de Sûreté de l’Etat aujourd’hui supprimée.
La Cour d’Assises statue sans la présence du Jury populaire.
Les modalités de choix et de remplacement du Président et des Assesseurs, ainsi que leurs fonctions respectives, la procédure de saisine de cette formation de la Cour d’Assises et les procédures de jugement et d’exercice
des voies de recours applicables sont celles prévues par le Code de procédure pénale.
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Guinée
Droit de la preuve : Décrivez quels sont les éléments nécessaires pour rapporter la preuve de l’infraction
Il est de règle qu’en matière d’administration de la preuve, « Hors les cas où la Loi en dispose autrement, les
infractions peuvent être établies par tout mode de preuve et le Juge décide d’après son intime conviction.
Le Juge ne peut fonder sa décision que sur des preuves qui lui ont été apportées au cours des débats et discutées devant lui ».
Quels recours sont ouverts si les biens d’un individu ou d’une organisation ont été gelés mais aucune
charge n’a été retenue contre eux ? y a-t-il un recours judiciaire ? Un droit d’appel ? Un processus pour
retirer le nom d’une liste de désignation ?
La réponse est fournie dans le projet de Loi : « Article 632-5 : Toute personne qui prétend avoir un droit sur un
bien ou des fonds ayant fait l’objet d’une confiscation, d’un gel ou d’une autre mesure conservatoire pourra saisir
à cette fin la juridiction qui a rendu la décision dans le délai d’un an à compter du jour de la décision ».
Aussi, dit l’article 632-8 dudit projet : Toute personne et toute organisation dont les fonds ont été gelés par décision administrative en application du précédent article, qui estime que ses fonds ont été gelés suite à une erreur
sur son identité, peut demander la levée du gel en faisant une demande à cet effet dans les trente jours suivants
la publication de la décision de gel dans le Journal Officiel de la République au Ministre de la justice, en indiquant tous éléments qui peuvent démontrer cette erreur.
Y a-t-il des possibilités de réparations pour les dommages causés au mode de vie ou la réputation de
suspects innocentés ?
Bien entendu toute personne se prétendant avoir subi un dommage peut saisir soit la juridiction civile, soit la
juridiction pénale compétente pour la réparation du dommage causé.
VI. COOPERATION PENALE INTERNATIONALE
Est-ce que le financement du terrorisme est une infraction pouvant donner lieu à entraide judiciaire ou
extradition ?
Le financement du terrorisme peut donner lieu à entraide judiciaire ou extradition.
Je vous fais reproduire ici les articles du projet de Loi en la matière :
TITRE XVII : DE L’EXTRADITION ET DE L’ENTRAIDE JUDICIAIRE
La nouvelle formulation du Titre XVII reflète l’incorporation des dispositions spécifiques en matière d’entraide
judiciaire à la lumière de l’article 18 de la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée ainsi que des instruments universels contre le terrorisme.
CHAPITRE PREMIER : DES CONDITIONS DE L’EXTRADITION
Article 657: L’extradition n’est pas accordée :
1° Lorsque l’individu, objet de la demande, est un national guinéen ; la qualité de national étant appréciée à
l’époque de l’infraction pour laquelle l’extradition est requise ;
2° Lorsque le crime ou délit a un caractère politique ou lorsqu’il résulte des circonstances que l’extradition est
demandée dans un but politique.
Toutefois, les actes de terrorisme prévus par les articles 505 et 506 du code pénal, l’infraction de financement du
terrorisme prévue par les articles 509-1 et 509-2 du code pénal ainsi que les actes préparatoires, d’appui et de
services prévus à l’article 509-3 du code pénal, ne sont pas considérés comme des infractions politiques, des
infractions connexes à une infraction politique, ou des infractions inspirées par des motifs politiques. Cette exception s’applique également à la tentative et aux actes de complicité.
En ce qui concerne les actes commis au cours d’une insurrection ou d’une guerre civile par l’un ou l’autre des
parties engagées dans la lutte et dans l’intérêt de sa cause, ils ne pourront donner lieu à l’extradition que s’ils
constituent des actes de barbarie odieuse et de vandalisme défendus suivant les lois de la guerre, et seulement
lorsque la guerre civile a pris fin ;
3° Lorsque les crimes ou délits ont été commis en Guinée ;
- 154 -
Guinée
4° Lorsque les crimes ou délits, quoique commis hors de la Guinée y ont été poursuivis et jugés définitivement;
5° Lorsque, d’après les lois de l’Etat requérant ou celles de l’Etat requis, la prescription de l’action s’est trouvée
acquise antérieurement à la demande d’extradition, ou la prescription de la peine antérieurement à l’arrestation
de l’individu réclamé et d’une façon générale toutes les fois que l’action publique sera éteinte.
L’article 657 (2) exclut les actes de terrorisme de ceux pour lesquels l’extradition peut être refusée en raison de
la nature politique de l’infraction. Une telle exclusion reflète l’obligation prévue par la Convention du 1997 sur les
attentats terroristes à l’explosif, la Convention de 1999 sur le financement du terrorisme ainsi que la Résolution
1373 du Conseil de sécurité.
Article 657-1 : L’extradition peut être refusée s’il a de sérieuses raisons de penser que la demande a été présentée aux fins de poursuivre ou de punir une personne en raison de son sexe, de sa race, de sa religion, de sa
nationalité, de son origine ethnique ou de ses opinions politiques, ou que donner suite à cette demande causerait
un préjudice à cette personne pour l’une quelconque de ces raisons.
Un nouvel article est proposé conformément à l’article 16(14) de la Convention des Nations Unies contre la
criminalité transnationale organisée et aux instruments universels contre le terrorisme.
Avez-vous rencontré des succès ou des défis intéressants dans la coopération internationale et
l’entraide judiciaire donnée ou reçue ?
Nous n’avons pas encore rencontré des succès ou des défis en la matière.
Existe-t-il des organismes régionaux en matière de coopération internationale et d’entraide judiciaire ?
Oui, ils en existent au sein de la CEDEAO.
- 155 -
HUNGARY*
Norbert KIS and Peter NYITRAI**
I. Empirical Aspects in Hungary
Hungarian AML/CFT legal regime has been driven by the implementation of anti-terrorist sanctions brought by
the UN Security Council and the European Council, the relevant domestic legislation has never been influenced
by local experience.
The relevant EC Regulations (e.g. 88 1/2002 and 2580/2001) are self-executing in Hungary as an EU member
state. The relevant United Nations Security Council Resolutions (UNSCRs) 1267 and 1373 in relation to the
freezing of non-banking/financial assets needs domestic implementation. UN sanctions (qua non-self executing
international rules) are formally only binding the states and not, say, the financial institutions that will eventually
freeze the accounts, it is obviously the state who is bound to simultaneously bear responsibility for keeping its
international obligations and uphold internal rule of law.1 The pure administrative “black listing” procedure in
Hungary is fully based on the blacklist of UNSC and the Council of the EU. The procedural and substantive standards currently applied in the international black listing procedure and its national implementation do not fulfill the
minimum standards of the fundamental principles of human rights and the rule of law. Hungary is facing the
problem how to implement the various sanctions regimes whilst respecting their international obligations under
the ECHR and the UNCCPR and how to implement procedural and substantive improvements aimed at safeguarding individual human rights and the rule of law, as a matter of the credibility of the international fight against
terrorism, in particular an appeal mechanism against sanctions imposed by United Nations and European Union
bodies.
It is important to define the social context in which legal regime imposed by the UN Security Council, the EU and
the Hungarian Government, aimed at freezing assets and financial transactions of terrorist organizations and
organs associated with anti-democratic political regimes should be treated and investigated.2 Hungary, as a new
EU-member state so far has not been directly affected by terrorism. The debate over Islam or Muslim communities has not been a dominant issue in the Hungarian political discourse. Given the very small size of the Muslim
community in Hungary (roughly 0.057 percent of the population), a fundamentalist terrorist threat is not considered a factor of significance, as the dominantly naturalized Muslim community lives integrated within Hungarian
** Prof. Norbert KIS is Professor in Criminal Law, Head of Department of Legal Studies and Vice President for International
Affairs at the Corvinus University of Budapest; Senior Partner Geller & Kis Law Firm. Prof. Peter NYITRAI is Associate Professor in Criminal Law, Head of Criminal Law Department at the Széchenyi University, Gyor, Hungary.
1 According to Article 25 of the UN Charter, States have the obligation to implement enforcement measures adopted pursuant
to Article 41, which obligation they perform in accordance with their national constitutional system.
2 See detailed analysis on the social aspects in Andras L. Pap: Constitutional Ambiguities Regarding Anti-Terrorist Financial
Enforcement Measures-The Case of Hungary. Acta Juridica Hungarica 4. No 4. pp. 405-425 (2006)
*
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Hungary
society.3 There is no measurable public hostility towards the Muslim community, and, even after September 11 or
March 11, Islamophobia appears to be an altogether marginal, if at all existent phenomenon or sentiment in
Hungary. All in all, Hungary has had two unrelated incidents where individuals were accused of maintaining
terrorist connections: one case involved a Muslim religious leader (2004), the other, a non-nationalized immigrant
doctor (2003). These events received a considerable media attention but neither triggered a particularly longlasting or prominent public debate. The second case concerned a naturalized Jordanian-Hungarian dual citizen
dentist who worked as imam of a mosque in Hungary, which was expecting a donation of 470,000 euros from the
Al-Haramein Foundation (Saudi-Arabia) as contribution to building a new mosque. According to media reports,
US intelligence has been watching the movement of this foundation’s alleged money laundering activities for
years and believed that the foundation is closely linked to Bin Laden’s Al-Quaeda and has cell groups in several
countries. The media also reported that the location where Tayseer’s mosque is registered is the same as for a
company called FAB Ltd, owned by a Sudanese national by the name of Hassanein, who, according to The
Washington Post, was involved in arms smuggling to Bosnian Muslims and associated with Usama bin Laden.
The accounts were frozen but Mr. Tayseer was detained and placed under preliminary arrest only in April 2004,
after someone reported to the police that on the first day of Israeli President Mose Katsav’s visit, he was attempting to blow up the Jewish Museum in Budapest (The opening ceremony at the museum was part of the president’s program) Although Katsav’s spokesperson in Jerusalem claimed that the attack was planned against the
president of Israel, Hungarian police denied any connection between the visit and Tayseer’s arrest. Nevertheless,
within a few weeks, due to the lack of evidence the Prosecutors Office dropped the case which was eventually
based on just one fingerpointing allegation, by an accuser who has had a long police track record and had been
extradited from Hungary on two occasions.
With regard to criminal statistics, it is important to note that up to the amendment of Hungarian Penal Code
(HPC) in 2003 (The Act II of 2003) the incrimination of terrorist act did not comply with the general characteristics
of terrorism, therefore the cases recorded in the criminal statistics were not truly terrorist acts.4 The previous
wording of the Section 261 was as follows: “The person who deprives another person of his personal freedom, or
seizes considerable material goods, and makes dependent the release of the person or the leaving in undamaged state, or returning, of the goods on fulfillment of a demand addressed to a state organ or social organization, commits a felony, and shall be punishable with imprisonment from five years to fifteen years.” Some common crimes against persons or against property were judged as terrorist act by courts, e.g. Decision of Supreme
Court (No. 1999.439) judged as an act of terrorism when the jealous defendant deprived his partner, and his
partner's daughter of his personal liberty, and made their release dependent on the claim given to the police. In
Decision of Supreme Court (No. 1993.597) terrorist act was committed when the perpetrator threatened that he
kills his kid unless the police negotiate with him.
A real terrorist-related Hungarian case in which a Syrian physician was involved is described in point IV of this
Report.
1. As for Hungary, the ratified and implemented universal instruments against terrorism are as follows5:
3 In the 2001 national census 5,777 persons identified themselves as Muslim, which is about 0.057 per cent of the Hungarian
population. Taking into account non-citizen migrants and converted Hungarians, media and academic estimates occasionally
refer to a larger Muslim population size, sometimes as large as 20,000—50,000.
4 16 recorded terrorist acts under the HPC in force prior to 2003 was committed between 2002 and 2006. (Source:
www.police.hu).
5 On 27 December 2001, the Council of the European Union (hereinafter «the Council») adopted, under Articles 15 and 34 of
the Treaty on European Union, Common Positions 2001/930/CFSP and 2001/931/CFSP on specific sanctions to combat
terrorism. In order to implement the measures described in the aforementioned Common Position 2001/931/CFSP, the Council, on 27 December 2001, adopted Council Regulation (EC) No 2580/2001 on specific restrictive measures directed against
certain persons and entities with a view to combating terrorism, on the basis of Articles 60, 301 and 308 of the Treaty establishing the European Community (EC). Regulation No 2580/2001 empowered the EU Council itself, and not just the UNSC, to
maintain its own list of people and entities to whom the sanctions apply; the UNSC lists (UNSC Resolutions 1267 (1999) and
1333 (2000)) were implemented under Regulation (EC) No 467/2001. The Council has adopted several common positions
- 158 -
Hungary
-Convention On Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft (Tokyo, 14th September 1963),
-Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft (The Hague, 16th December, 1970),
-Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation (Montreal, 23rd September
1971),
-Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against Internationally Protected Persons (New York,
14th December 1973),
-International Convention against the Taking of Hostages (New York, 18th December 1979),
-International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings (New York, 15th December 1997),
-International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism (New York, 9th December 1999)
The ratified and implemented regional instruments are the following:
-European Convention on the Suppression of Terrorism (Council of Europe, Strasbourg, 27th January, 1977),
-Council Framework Decision on combating terrorism (European Union, 2002/475/JHA of 13 June 2002)
-Directive 2005/60/CE implemented in the Act XXVII of 2007, modifying Section of Money Laundering in the
Hungarian Penal Code
Regional instruments signed but not ratified:
-Protocol amending the European Convention on the Suppression of Terrorism (Council of Europe, 2003.)
-Convention on the Prevention of Terrorism (Council of Europe, 2005.)
2. In Hungarian national law, one cannot find any special, comprehensive statute on the law against terrorism in
general and financing terrorism in particular. As far as the relationship between international and domestic law
norms is concerned, Hungary follows a dualistic approach and therefore the relevant provisions are set forth
partly in statutes implementing the content of the international conventions on terrorism and terrorist finance
article by article and word by word into the domestic law. Act No. LIX of
2002 implementing the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism serves good
example for this type of statutes. As a related special statute, the Act XV of 2003 on the Prevention and Combating of Money Laundering is worth mentioning its objective is to prevent the laundering of the proceeds of criminal
activities through the financial system, the capital markets and other areas exposed to potential money laundering operations as well as to help combat the flow of funds financing terrorism. This Act has implemented the
regulation of the Council Directive 91/308/EEC on prevention of the use of the financial system for the purpose of
money laundering and the Directive 2001/97/EC amending Council Directive 91/308/EEC. Other statutorial provisions are embedded in the Act No. IV of 1978 (Hungarian Penal Code HPC) aiming to find harmony between the
recent and the earlier adopted international instruments as well as the current national standpoints (See in point
V.).
Besides these norms, certain governmental decisions play prominent role in the fight against terrorism and terrorist finance. However, these decisions have no binding effect on the individual but they are obligatory for certain
authorities and other state actors.
3. In Hungarian national law, the term “terrorism” has not been defined as such so far (See. Point V). Notwithstanding this fact, the term terrorist group has been furnished with a statutorial definition as set forth subsection 9
of par.261 of the HPC. This definition is based on the statutorial concept of criminal conspiracy and regards a
criminal group as terrorist group in case it consists of at least three persons organized for a longer period of time
aiming to commit crimes set forth in subsection 1 or 2 of par. 261 of Hungarian Penal Code in a coordinated
action. It must be emphasized that only the Act No. II of 2003 has introduced an amendment to the old definiand decisions updating both sets of lists; the acts in force at the time this report was written include Commission Regulation
(EC) No 760/2007 of 29 June 2007, updating Council Regulation (EC) No 881/2002 and repealing Council Regulation (EC)
No 467/2000, Council Common Position 2007/448/CFSP of 28 June 2007, updating Common Position 2001/931/CFSP and
repealing Common Positions 2006/380/CFSP and 2006/1011/CFSP, and Council Decision 2007/445/EC of 28 June 2007,
implementing Article 2(3) of Regulation No 2580/2001 and repealing Decisions 2006/379/EC and 2006/1008/EC.
- 159 -
Hungary
tional scope of terrorist activity broadening the sphere of criminalization more sensitive to the real nature and
content of terrorist activities.
4. Hungarian legal framework is less specific to the financing of terrorism and it is based dominantly on the law
against money laundering. Due to the fact that usually these criminal activities occur jointly and they have common roots as being special forms of organized crime, they could not be treated separately in every case. The Act
No. LXXXIII of 2001 on the fight against terrorism, AML, and the imposition of restrictive measures serve a good
example for this approach. The Act XV of 2003 on the Prevention and Combating of Money Laundering is ruling
on the same manner the prevention of the laundering of the criminal activities through the financial system, the
capital markets and other areas exposed to potential money laundering operations and the problem concerning
the combat the flow of funds financing terrorism.
5. Within the EU, Financial Intelligence Unit was set up under Council Decision of 17 October 2000 concerning
arrangements for cooperation between financial intelligence units of the Member States in respect of exchanging
information to collect and analyze financial information. In Hungary the National Police Headquarters “ORFK”
(hereinafter referred to as "ORFK") has special competences in the International collaboration. From 2008, the
competencies and duties are going to be transferred to the Hungarian Customs and Finance Guard (HCFG). The
ORFK (HCFG) may make a written request to a service provider for data and information -that is considered a
bank or business secret -which the service provider must supply, acting within its powers or in order to fulfill the
written requests made by a foreign financial intelligence unit. The ORFK (HCFG) may convey the data and information obtained to a foreign financial intelligence unit in order to fulfill its request, or otherwise at its own discretion if there is any information, fact or circumstance that may suggest money laundering with foreign involvement.
Government Decision No. 2112 of 2004 on the current tasks in the fight against terrorism has set up an Interministerial Anti-terrorist Working Group with the aim of promoting the effective implementation of the relevant
international obligations and the policies of the European Union. The head of this Group is the minister of justice.
The body works together with the Counter-terrorism Coordinative Committee set up by Government Decision No.
2239 of 2005. The Committee’s main task is to exchange, gather and analyze information on suspicious terrorist
activities collected by national security authorities in order to prevent the commitment of a potential crime of
terrorism. The Committee is operating on the logistical basis of the National Security Office and it is headed by
the deputy director of the Office in question. It must be emphasized that these Units do not have independent
jurisdictional competence over terrorist finance cases; the jurisdictional authority is left to the ordinary authorities
operating on the basis of criminal law statutes. Government Decisions No. 2112/2004. (V.7.), and to the No.
2151/2005. (VII.27.) established a national financial informational (FIU Financial Intelligence Unit), an organ
which checks the suspicious financial operations at the financial institutions. The cooperation is based on the
network FIU.NET, which all EU member state units have joined.6
1. The Act XV of 2003 on the Prevention and Combating of Money Laundering prescribes the relevant AML
preventive measures applicable to countering terrorist finance (CFT). The Act is in full compliance with international standards, in particular with Council Directive 91/308/EEC on prevention of the use of the financial system
for the purpose of money laundering and with Directive 2001/97/EC amending Council Directive 91/308/EEC.
Preventive measures to be taken by the so-called service providers are primarily based on the identification
obligation and reporting obligation.7
The unit for the reporting and the transmission of the information to the foreign financial information units is an organ within
the ORFK.
7 Service provider: persons who are engaged in the territory of the Republic of Hungary in a) financial services or activities
auxiliary to financial intermediation; b) investment services, activities auxiliary to investment services or investment fund
management services; c) insurance underwriting, insurance agency or insurance consulting services; d) commodity exchange
services; e) postal financial intermediation services, postal money transfer, accepting and delivering domestic and international postal money orders; f) real estate agency or brokering or any other incidental services; g) auditing; h) accountancy
(bookkeeping), tax consulting services whether or not certified, or tax advisory activities under agency or service contract; i)
casino operations; j) trading in precious metals, precious stones, articles, ornaments and jewelry made of precious metals
6
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Hungary
Regarding the question III/1. c), the list of service providers does not include civil, non-profit organizations, but in
this respect the transparency of the non profit sector is one of the cornerstones of the government's anti-terrorist
program. The Government Decision No. 2046/2007 (III.19.) on the further tasks related to the fight against terrorism -puts a deadline in place with 31st December 2007 to review the legal environment for the non-profit sector
on the basis of the recommendation of the FATF No. VIII. 8
Important steps were taken in the Regulation (EC) No 1781/206 of the European Parliament and of the European
Council of 15 November of 2006 on information on the payer accompanying transfers of fund.
In order to ensure the transmission of information on the payer throughout the payment chain, The Regulation
provides for a system imposing the obligation on payment service providers to have transfers of funds accompanied by accurate and meaningful information on the payer.
2. Identification obligation of the service provider means the procedure for checking the documents to establish
the identity of the customer, the customer's proxy or any authorized representative, and the recording of the data
specified in the Act in writing. Service providers must satisfy the identification requirement when entering into a
business relationship with a customer, with respect to such customer, his proxy or any other authorized representative. Service providers shall be allowed to carry out any transaction involving a sum amounting to two million
forints (nearly 7000 EUR) or more in forints or any other currency only for a customer, proxy or other authorized
representative who has been positively identified by the service provider. The obligation of identification shall also
apply when there are several transactions involved, which are in fact associated, whose combined value is two
million forints or more. In this case, the identification procedure shall be carried out in connection with the transaction when the threshold of two million forints is reached.
The particulars of customers required to be recorded in the identification procedure are strictly defined in the
Act.9 The obligation of identification shall not apply to the insurance contracts. The service provider is not required to perform the identification procedure with respect to a customer if a financial institution registered in the
territory of the European Union. With regard to any transaction for the exchange of currencies involving a sum
amounting to three hundred thousand forints (1100 EUR) or more, the financial service organization providing the
exchange service shall be required to carry out the identification procedure.
In the event of noticing any information, fact or circumstance that may suggest money laundering, if the identification procedure has not yet been completed, the service provider shall establish the identity of the customer, proxy
or other authorized representative regardless of the value limit. The service provider is not required to perform
the identification procedure of a client that is itself a service provider and registered in a country whose legal
and/or stones, cultural assets, works of art, or selling the above-specified assets at auctions or on consignment; k) providing
services of a voluntary mutual insurance fund; l) providing legal counsel or notary services; m) the customers of the entities
defined in a)-l).
8 The recommendation of FATF VIII separates these regulations into 4 groups: first financial transparency related; second
related to the establishment document for the non profit organizations to keep the main aim of the organization; third to establish an administrative background to be able to track the real non profit organization related information. The FATF points as
fourth administrative group to strengthen the control systems. Next to the internal control it is mandatory that the member
states should constantly check the non profit sector. Based on the recommendation within the control processes the following
parties need to be involved: national-security, other crime persecutor authorities, financial institutions, tax authorities and the
other parties from the financial sector. (Source: Financial Action Task Force on Money Laundering: i.m. www.fatf-gafi.org.)
9 9 In the identification procedure, service providers are required to record the following particulars of customers: a) natural
persons 1) given name and surname (maiden name) and, where applicable, married name; 2) address; 3) date and place of
birth; 4) nationality; 5) mother's maiden name; 6) number and type of identification document; 7) in respect of foreign nationals, the particulars listed in Points 1-6 that can be established from his identification document and the place of abode in
Hungary; b) legal persons and other, unincorporated organizations 1) full name and abbreviated name; 2) address of corporate headquarters and, for foreign-registered companies, the address of the Hungarian branch office; 3) principal activity; 4)
number of identification document; 5) name and position of authorized representatives; 6) identification data of agent for
service of process; c) key information pertaining to and associated with the business relation and the transaction. If the customer is a legal person or other organization, the identity of such legal person or other organization shall be positively established in addition to that of the natural person acting in the name or on behalf of such legal person or organization.
- 161 -
Hungary
system is compatible with Council Directive 91/308/EEC on prevention of the use of the financial system for the
purpose of money laundering. The minister is obliged to decree the list of countries whose legal systems are not
compatible with Council Directive 91/308/EEC on prevention of the use of the financial system for the purpose of
money laundering.
If the data of a customer or actual holder cannot be established during the identification procedure or cannot be
obtained, the service provider shall not enter into a business relation and shall refuse to carry out the current
transaction as well as all future ones.
The customer is required to provide a written statement to the service provider as to whether he is acting in his
own name or in the name and on behalf of the actual holder. If any doubt arises concerning the identity of the
actual holder, the service provider shall request the customer to reconfirm the identity of the actual holder. Service providers are required to take all reasonable and appropriate measures in order to establish the identity of
the actual holder.
3. The service providers shall keep records of all cash transactions of two million forints (7000 EUR) or more
(whether in forints or in any other currency) to indicate the customer's particulars. The service providers shall
suspend a transaction where there is any suspicion of money laundering and if prompt action by the police is
deemed appropriate to examine certain corresponding information, data or circumstance. In this case, the service
provider shall immediately notify the ORFK to investigate the report. The transaction may be completed if the
ORFK does not notify the service provider in writing (fax, letter) within 24 hours concerning its actions.
Under Section 10 of the Act, service providers shall retain the data and documents obtained in connection with
discharging the identification obligation and their copies, and the documents verifying the performance of the
obligation for ten years from the date on which they were recorded or from the date on which the report was
received.
4. Reporting obligation of service providers means the reporting of any data, information or specifics concerning
suspicion of money laundering to the competent person, and the forwarding of this report to ORFK (see more
details in point V.). From 2008, the competencies and duties are going to be transferred to the Hungarian Customs and Finance Guard (HCFG). In the event of noticing any information, fact or circumstance that may suggest
money laundering, the service provider shall, without delay, file a report to the ORFK (HCFG). In the event of
noticing any information, fact or circumstance that may suggest money laundering, the ORFK (HCFG) may make
a written request to a service provider for data and information -that is considered a bank or business secret which the service provider must supply, acting within its powers or in order to fulfill the written requests made by
a foreign financial intelligence unit. The ORFK (HCFG) shall be authorized to use the information received only
for the purposes of combating money laundering to the extent necessary, and shall retain the data containing
such information for a period of ten years.
The performance of the reporting obligation shall not be regarded as a violation of bank, securities, insurance,
pension fund or business secrets or the violation of restrictions on the disclosure of data or information pursuant
to either a legal regulation or a contract. Under the Act CXII of 1996 Section 52. on the request of the National
Security Office, police or the prosecutor, financial institution shall provide all particulars on the requested bank
account, financial transaction in written form in case of the plausible suspicion of terrorism. The financial institution shall not inform the client concerned about the information process.
5. The Act requires specific due diligence preventive measures to be taken in the organization of each service
provider (Section 11.) Accordingly, any service provider having ten or more employees shall operate an internal
control and information system facilitating the identification of customers in order to prevent business relations
and transactions that enable or constitute money laundering. The service provider shall provide the conditions for
employees to be educated concerning the legal provisions on the crime of money laundering, to learn to recognize business relations and transactions that enable or constitute money laundering and to be able to proceed
properly in cases in which money laundering is suspected. The service providers shall adopt internal regulations
to be approved by the agency exercising state and professional supervision over service providers. The agencies
exercising state and professional supervision over service providers shall -in cooperation with the ORFK and in
agreement with the minister -furnish guidelines and models for drawing up the Regulations.
- 162 -
Hungary
The Regulations must contain the following:
a) guidelines to recognize information, facts or circumstances that may suggest money laundering,
b) the procedure for identifying customers,
c) a description of the internal procedure for identifying an account's actual holder and the manner in which the
customer shall make his statements pertaining to such person,
d) the procedure for carrying out the reporting obligation, including the internal control, information and data
processing systems that facilitate such procedure,
e) the procedural rules and forms for reporting to the ORFK (from 2008 HCFG), and the form containing the data,
f) rules for handling and protecting data obtained through the identification procedures or through notifications,
g) rules concerning the training and further training of employees,
h) codes of procedure and conduct for specific events that are to be observed by the employees in direct contact
with customers,
i) the respective sections of the Criminal Code covering the subject of money laundering and a description of the
confidentiality requirements prescribed by legal regulation governing service providers.
The ORFK shall inspect whether the service provider operates in compliance with the requirements prescribed
the Act with regard to identification, reporting, data and document storage and the training and education of
employees. From 2008, the competencies and duties are going to be transferred to the Hungarian Customs and
Finance Guard (HCFG). The powers conferred upon the ORFK (HCFG) includes the on-site inspection of documents concerning the identification obligation and the reporting obligation of service providers as well as documents pertaining to the education and training requirement. If the findings of said inspections reveal any violation
of regulations or any discrepancy, the ORFK (HCFG) shall order the service provider in question:
a) to restore lawful operations and eliminate the discrepancies,
b) to adopt the Regulations or make revisions in the Regulations in accordance with the statutory requirements.
6. Liability of financial institutions for preventive measures
The failure of reporting obligation constitutes crime under Section 303/B. any person who fails to comply with the
reporting obligation prescribed by the Act on the Prevention and Combating of Money Laundering is guilty of
felony punishable by imprisonment for up to three years. In accordance with the Act CIV of 2001, the crime of the
failure of reporting obligation committed by an individual person shall be attributed to the financial institution on
the conditions detailed in point V. 2.3. of this Report.
Since June of 2007 failure by negligence has not been punishable, only intentional omission is punishable. If the
failure to Comply with the Reporting Obligation does not constitute criminal procedure, the state or professional
supervision of the service provider shall impose fine (HUF 10,000 -100,000., 30 – 300 EUR) on any service
provider who repeatedly violates the obligations. The administrative decisions imposing fine may be subject to
judicial review.
AML/CFT measures prescribed in the Act have been properly applied both with respect to due diligence as well
as to customer processes.
7. The basic principles of AML/CFT regulations and preventive measures come directly from the implemented
legal regimes imposed by the UN Security Council, the EU. Due to the preventive character of rules, the legislative approach is a mixture of the evidence-based and risk-based philosophy. Suspending measures under section 9. of Act XV. of 2003 can be taken on condition that some evidence proving the suspicion of money laundering or the finance of terrorism have been produced. However, the restrictive measures imposed by government
decrees only rely on international instruments therefore there is no any particular evidence-based or risk-based
domestic legal policy behind this legislation. As far as restrictive measures taken in criminal proceedings are
concerned see point V.B. (penal procedure). It has to noted that the new regulation (EC) No 1781/2006 of the
European Parliament and of the European Council of 15 November of 2006 provides a risk-based assessment in
its article 10.: “the payment service provider of the payee shall consider missing or incomplete information on the
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Hungary
payer as a factor in assessing whether the transfer of funds, or any related transaction is suspicious, and whether
it must be reported to the authorities responsible for combating money laundering or terrorist financing”.
In Hungarian law, the following two processes of freezing110 and seizing of assets have been established:
-the legislative-administrative restrictive measures that shall be imposed directly in government decree based on
international obligation
- restrictive measures of penal nature that shall be imposed in criminal proceedings.
1. Legislative-administrative restrictive measures
The sanctions ordering the freezing of funds and other financial assets or economic resources against persons
who commit, or attempt to commit terrorist acts or who participate in or facilitate the commission of such acts
“arrived” in the Hungarian legal system with Act 83 of 2001, an anti-money laundering and anti-terrorism package
which (motivated far more by the European Union integration process11 than a fear of terrorism) contained a host
of new measures and regulations intended to aid the global effort to combat terrorism, especially in the area of
financial sanctions and restrictions towards organizations and persons supporting terrorism. The Act authorized
the government to issue decrees which for 90 days can enforce and impose financial and economic sanctions
posed by the UN Security Council or EU Council. The Act says that if the restrictive measure requires an Actbased enforcement, the Parliament shall take the appropriate legislative measure within 90 days. Through the
enforcement of EC regulations and UNSCRs, the government is entitled to introduce economic, commercial,
financial or other prohibition or restriction vis-à-vis states, foreign or domestic natural or legal persons. It is important that the legislative restrictive measure shall be based on an obligation to which Hungary is committed under
international law UNSCRs, or ordered in regulations adopted under Article 60 of the Treaty establishing the
European Community, or in regulations and decisions adopted by authorization of these regulations, or ordered
in the Council's common position adopted under Article 15 of the Treaty on the European Union. Under Section
261/A. “Violation of International Economic Restrictions”, any person who violates the obligation imposed on the
basis of an obligation to which Hungary is committed under international law, or ordered in regulations is guilty of
a felony punishable by imprisonment for up to five years (see more in point V.). However, the enforcement by
government decrees is a problematic scenario as Art 8(2) of the Hungarian Constitution states that “in the Republic of Hungary, regulations pertaining to fundamental rights and obligations are determined by law (act of
Parliament) but the substance of fundamental rights cannot be restricted even by law.” As sanction-type resolutions often carry severe restrictions on the right to property, or even criminal liability, an act of parliament would
be the desirable medium for implementation.
Government decrees implementing EC and UNSCRs contains that the general rules of administrative procedures
should apply in procedures freezing or seizing assets where the National Police shall act as a first instance and
the Ministry of Internal Affairs as the second instance.
Designation lists: Government decrees (e.g. No 56/2002. (III. 29.) on the restrictive measures based on international obligations in the fight against the terrorism) provide designation lists. Financial rights, financial means,
properties of, and enterprises directed by person, group, firm or institution listed in the decrees are to be frozen.
Bank accounts, financial transactions related to frozen accounts, business shares shall also be included in the
frozen assets. Decree designation list contained persons and organizations listed e. g. Regulation EC No.
Concerning freezing measures under the section 9. of the Act XC. Of 2003 the service providers shall suspend a transaction where there is any suspicion of money laundering and if prompt action by the police is deemed appropriate to examine
certain corresponding information, data or circumstance. In this case, the service provider shall immediately notify the ORFK
to investigate the report. The transaction may be completed if the ORFK does not notify the service provider in writing (fax,
letter) within 24 hours concerning its actions taken in accordance with the Act on Criminal Proceedings. The 24-hour period
shall not include Saturdays, Sundays and official holidays.
11 It is especially noteworthy that in June 2001 Hungary was put on the FATF/OSCE black list of countries non-conforming in
money laundering issues.
10
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Hungary
881/2002.; Regulation EC No. 1210/2003.; Regulation EC No. 314/2004.; Regulation EC No. 798/2004.; Regulation EC No. 872/2004.; Regulation EC No. 1763/2004. ; UN Security Council R. No 1390 (2002).
To summarize, the “Hungarian” blacklists are not criminal lists, the sanctions do not impose a criminal punishment of procedure but instead apply legislative-administrative measures. The sanctions are civil in nature. According to the definition proffered by the ECtHR in König, the substance and the effect of the right under the
domestic law of the State concerned must be examined. Freezing of assets appears to have a civil quality, but it
also has a criminal character by limiting freedom of movement. Regardless of the characterization, which is open
to debate, the fair trial guarantees under the ECHR, ICCPR, or customary international law are not met by the
current UN and EU listing procedures. There is no type of hearing, public or private, before an individual or entity
is listed. The absence of such a hearing necessarily precludes it from occurring before an «independent and
impartial tribunal» but, in any case, the members of the sanctions committees are not «independent and impartial». A tribunal cannot meet those qualifications when the members serve multiple functions as both prosecutor
and judge.
2. Freezing and seizing of assets in criminal proceedings:
Without specific restriction measure ordered by an Act of Parliament or a government decree (based on international obligation ECR or UNSCR) on a given natural or legal person, a full fledged freezing of assets can only be
ordered in the course of criminal procedure or as part of an operation induced by international criminal cooperation.
Sequestration in criminal proceedings: under Section 159. of Hungarian Criminal Proceedings Code (HCP),
during the whole period of criminal proceedings, sequestration shall be ordered by a judge either if the civil forfeiture is likely to be imposed as a result of the proceedings or civil claim was submitted and there is reasonable
ground to suppose that the property may be deprived of the civil claim.
Sequestration may also be imposed on legal persons. Under Sec 160. HCP, special security measures shall be
taken by police or prosecutor to ensure the prospective sequestration through the suspension of rights of disposition of the suspected person related to goods, real estate property, bank accounts, business shares, stock or any
financial means. Any financial means obtained by a legal person shall also be subject to security measure. Irrespective of the matter of guilty, civil forfeiture shall be imposed to seize any financial gain or advantage resulting
from criminal activities, obtained by the offender in the course of or in connection with, a criminal act and any
property that was supplied or intended to be used to finance the means used for the commission of a crime, the
conditions required therefore or facilitating that (see more details in point V. 6.of this Report) For the purpose of
this criminal measure any profits, intangible assets, claims of any monetary value and any financial gain or advantage are deemed assets. This criminal measure shall also be imposed on legal persons.
HPC lays down that for the purposes of all legal regulation promulgating an obligation ‘funds, other financial
assets and economic resources’ means the assets specified in Point 1 of Article 1 of Council Regulation (EC) No.
2580/2001 of 27 December 2001 on specific restrictive measures directed against certain persons and entities
with a view to combating terrorism; ‘freezing of funds, other financial assets and economic resources’ shall have
the meaning conveyed in Point 2 of Article 1 of Council Regulation (EC) No. 2580/2001 of 27 December 2001 on
specific restrictive measures directed against certain persons and entities with a view to combating terrorism.
3. No documented cases about charitable organizations listed or de-listed in government decrees implementing
lists of EC regulations and UNSCRs can be found.
One Hungarian case related to charitable organization deserves to be mentioned that was involved charges of
providing financial support to terrorist organizations and in one way or another started off from bank reports. This
case also shows the inconsistencies within criminal law and UNSCR or EU induced anti-terrorist legislation.
The first case involved Kinan Haddad, a Syrian physician who had been working in Hungary for several years
and was summarily expelled in 2003 after he had transferred money to a bank account for a charity that was
linked to a terrorist organization. Following the bank’s report to the National Security Office, Interior Ministry’s
Immigration and Citizenship Office summoned Dr Haddad, notified him that the account number to which he
made this donation was linked to Hamas, extradited him and told him he could not return for 10 years. Although
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Hungary
he said he had not known who was behind the account, the National Security Office insisted that as the account
belongs to one of the cover organizations of Hamas, in such cases, expulsion is the only possible reaction. Because the action was taken without a proper investigation and Dr Haddad was not given an opportunity to defend
himself and therefore was not afforded due process of law, the Helsinki Commission claimed that the Hungarian
expulsion process conflicts with general human rights principles and leaves no room to mount a legal defense.
(Some argued that the fact that Dr Haddad was separated from his wife, with whom they got married according to
Islamic law, constituted a breach of Article 8 of the European Convention on Human Rights). Dr Haddad’s lawyer
filed appeals with several government agencies but received no replies.
Commentators draw attention to the following controversy: were the National security charges well founded, an
ex-officio criminal procedure should have been initiated. As it was not done, the factual and legal basis for the
extradition remains questionable.12
V. Penal Measures
With regard to the financing of terrorism, HPC contains special direct incrimination and more general indirect
incrimination.
The direct criminalization of the financing of terrorism is placed within Section 261 HPC (Acts of Terrorism) in a
sense that its mental and subjective elements are closely linked to the elements of a terrorist act, as principal
crime. (V.1.)
Indirect incrimination has a more extended scope, however, through the incrimination of illegal finances and the
violation of related obligations, it relates closely to the terrorism, as such. We consider as indirect incrimination
the Money Laundering (V. 4.) and the Violation of international obligation (V.5.).
1. 1. Under Section 260. HPC (Hungarian Penal Code), two forms of the act of terrorism, as principal crimes are
as follows:
-Any person who commits a violent crime against one of the persons referred to in Subsection (9)13 or commits a
crime that endangers the public or involves the use of a firearm in order:
a) to coerce a government agency, another state or an international body into doing, not doing or countenancing
something;
b) to intimidate the general public;
c) to conspire to change or disrupt the constitutional, economic or social order of another state, or to disrupt the
operation of an international organization;
is guilty of a felony punishable by imprisonment between ten to fifteen years, or life imprisonment.
[subsec. 1]
Any person who seizes considerable assets or property for the purpose defined in Paragraph a) and makes
demands to government agencies or non-governmental organizations in exchange for refraining from harming or
See András L. Pap
a) 'violent crime against a person and crime of public endangerment that involves the use of firearms' shall mean homicide
[Subsections (1) and (2) of Section 166], battery [Subsections (1)-(5) of Section 170], willful malpractice [Subsection (3) of
Section 171], violation of personal freedom (Section 175), kidnapping (Section 175/A), crimes against transportation safety
[Subsections (1) and (2) of Section 184], endangering railway, air or water traffic [Subsections (1) and (2) of Section 185],
violence against public officials (Section 229), violence against persons performing public duties (Section 230), violence
against a person aiding a public official (Section 231), violence against a person under international protection (Section 232),
public endangerment [Subsections (1)-(3) of Section 259], interference with public works [Subsections (1) and (2) of Section
260], seizure of an aircraft, any means of railway, water or road transport or any means of freight transport (Section 262),
criminal misuse of explosives or explosive devices (Section 263), criminal misuse of firearms or ammunition [Subsections (1)(3) of Section 263/A], arms trafficking (Section 263/B), criminal misuse of radioactive materials [Subsections (1)-(3) of Section
264], criminal misuse of weapons prohibited by international convention [Subsections (1)-(3) of Section 264/C], crimes against
computer systems and computer data (Section 300/C), vandalism (Section 324) and robbery (Section 321);
12
13
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Hungary
injuring said assets and property or for returning them shall be punishable according to Subsection (1). [subsec
2.]
1.2 .The financing of terrorism as an accessory form of perpetration (accomplice)
Providing financial means to abet an act of terrorism which was already commenced is considered to be an
accessory form of perpetration of a terrorist crime (Subsec (2) of Section 21. HPC). Accomplice is a person who
knowingly and voluntarily helps another person commits a crime. The item of punishment established for the
perpetrators shall also be applied for the accomplices. After the attempt14 of the principal terrorist act, the previous agreement on financing or the previous offer of it, in itself is also punished as a form of accessory under Sec
21. HPC. The person abetting the accomplice shall also be punished as accomplice of the perpetrator.
With respect to mental elements, accessorial liability needs the mental and material elements of the accessory to
be related to a given act of terrorism and to an individual perpetrator preparing or attempting the act of terrorism.
The general aim of terrorist activity on the part of a person abetting others is not sufficient to consider him/her as
an accomplice except only if the abettor’s mental element fits the broader criminalization defined in subsec (5) of
sec 261 (see point 1.5.). Any form of financing by negligence of a terrorist act is not punishable.
1.3. The financing of terrorist activity as special preparatory acts
Prior to the commencement of the terrorist act, its financing is punishable under different forms of special preparatory acts in subsec (4) of sec 261 according to which, any person who
a) invites, offers for, undertakes the perpetration of terrorist act (subsec (1) and (2)), or agrees on joint perpetration of terrorist act or
b) provides for the perpetration of a terrorist act (subsec (1) and (2)) the conditions required therefore or facilitating that or financial means or
c) gathers financial means for the perpetration of a terrorist act (subsec (1) and (2)).
Due to its preparatory form, incrimination under subsec (4) is applicable only prior to the attempt of the terrorist
criminal act which was aimed to be supported. If the terrorist act was attempted, the person who previously provided financial means shall be punished according to the point 1.2. as an accomplice of the terrorist act (subsec
(1) or (2)). Attempt of the above defined sui generis preparatory acts is also punishable with the same item of
punishment as it is established for the perpetration of the subsec (4).
Intellectual forms of perpetration, such as providing knowingly and voluntarily any advices or information, even in
relation to the financial conditions of the crime,
a) if the terrorist act was attempted, it is punishable as accomplice of the perpetration of the terrorist act (subsec
(1) or (2)),
b) up to the attempt of terrorist act, it is punishable under subsec (4), if the advice or information facilitate effectively the prospective perpetration of the terrorist act (subsec (1) or (2)).
1.4. Conspiracy for the financing of a terrorist act
Under subsec (4), per se incrimination of conspiracy for a terrorist act is punishable; however, if the conspiracy is
directed only to the financing act, it is not punishable in itself. Conspiracy for financing operates if at least two
persons agree on the joint financing of an act of terrorism; a person invites another to finance a terrorist act or a
person offers or undertakes to finance terrorist act. The agreement with the member or the members of the conspiracy on the support (prior to the perpetration and without the actual attempt of the terrorist act) can not be
considered as a punishable preparatory act (see point 1.3.). The preparation for supporting preparatory act (defined in subsec (4) is in itself not punishable.
If any of the crime listed in subsec (9) of sec 261 (see above) begins with special purpose prescribed in subsec (1) of 261
(see above), the act of terrorism is considered as attempted, i.e. the attempt of an homicide with special purpose prescribed in
subsec (1) or obtaining, possessing firearms or ammunition without a license with special purpose defined in subsec (1) shall
be punished as an attempt of terrorist act.
14
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Hungary
However, if the agreement was made on providing support during the perpetration of a terrorist act, it shall be
punished as preparatory act for a subsequent accessory role under subsec (4). In other word, up to the attempt
of terrorist act, the conspiracy is punishable only if the financial support is offered or agreed to be provided during
the perpetration of the terrorist (in this case it is considered as an undertaking or offering the contribution as
accomplice during the prospective perpetration), otherwise, up to the attempt of terrorist act, the offer or the
agreement in itself is punishable under subsec (4), only if the offer or the agreement may effectively facilitate the
prospective perpetration of the terrorist act (subsec (1) or (2)). If the act of terrorism was effectively attempted,
the previous agreement, offer or conspiracy related to either the support prior to the perpetration or a support to
provide during the perpetration shall be punished as a psychical accessory act of subsec (1) or (2). If the material
support was provided as it had been agreed or offered, it is a material preparatory act up to the attempt of the act
of terrorism, and it is an accessory act if the act of terrorism was attempted.
It has to be noted that a person who offers or agrees on the financial support prior to the attempt of the terrorist
act needs to have special intention related to a given act of terrorism which is aimed to be committed by an individual. The person abetting perpetrator of the supporting or facilitating act prior to the attempt of the terrorist act
is also punishable as accomplice of accomplice in case defined in point 1.2., and as accomplice of the subsec (4)
in case defined point 1. 3. The general minimum requirement is that the support shall be directed to an individual
or individuals involved in the preparation (or in a conspiracy) of a special act of terrorism. The general aim of
conspiracy for a support of general terrorist goals without any mental relation to a special prospective terrorist act
and individual or individuals involved in the given act does not fulfill the mental requirements to punish preparatory acts defined in subsec (4).
The per se preparation for the financial support (i.e. gathering, obtaining or possessing money for support of a
terrorist act without transferring it) is also punishable under special criminalization subsec (4). In this respect, an
overt act which proves that the financial means were planned to be directed to the support of a terrorist act need
to take place. Moreover, it can be per se criminal act such as money laundering (see indirect incrimination).
With respect to mental elements, supporting knowingly general terrorist goals of a person or persons does not
fulfill the mental requirements of subsec (4). The mental and material elements of the preparatory act need to be
related to a given act of terrorism and to an individual perpetrator preparing or attempting the act of terrorism.
The general aim of terrorist activity on the part of a person abetting others is not sufficient to consider him/her as
guilty except only if the mental element fits the broader criminalization defined in subsec (5) of sec 261
(see…point). Any form of financing by negligence of terrorist act is not punishable.
It has to be added that sec 137 of HPC provides a general definition of "criminal conspiracy" (“when two or more
persons are engaged in criminal activities under arrangement, or they conspire to do so and attempt to commit a
criminal act at least once, however, it is not considered a criminal organization”).
Sec 137 is an interpretative rule for criminal conspiracy, not a sui generis incrimination of that, that is applied as a
special aggravating form of certain crimes in HPC and is punishable as such only if the crime has already been
attempted by the members of the conspiracy.
1.5. Special preparatory acts related to financing of a terrorist group
The special aggravating form of the preparatory acts defined in point 1.3. and 1.4. occurs if any person who
commits any acts defined under Subsections (4) for the perpetration of any of the criminal acts defined under
Subsections (1) and (2) in a terrorist group or supports the activity of a terrorist group in any other form. Under
subsection (5), this is a felony punishable by imprisonment between five to ten years. 'Terrorist group' means a
group consisting of three or more persons operating in accord for an extended period of time whose aim is to
commit the terrorist act defined in Subsections (1)-(2).
Special aggravating element compared to subsec (4) is that preparatory acts shall be directed to support a terrorist act prepared by a terrorist group. This aggravating form is applicable only prior to the attempt of the terrorist
criminal act which was aimed to be supported. If the terrorist act was attempted, the person who previously prepared for providing financial means to a terrorist group is guilty for accomplice of the subsections (1) or (2). It is
important to note that perpetration of a terrorist act defined in subsections (1)-(2) in a terrorist group, in itself is
not a special aggravating form of the principal subsections (1) and (2). However, the organized perpetration of a
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Hungary
crime is considered as a general aggravating circumstance of the sanction in a way that the judge is entitled to
raise the maximum item of the penalty by 50%. Organized perpetration means that a group of three or more
persons collaborate to deliberately engage in an organized fashion in the given criminal act.
Some special mental elements are required compared to subsec (4) in which the perpetrator has to know and
foresee the intention of a given individual or individuals who are supported by himself/herself.
Due to organizational links, under subsec (5) the perpetrator has to know the common goal of the terrorist group
whose member or members are aimed to be supported. The perpetrator must also know that the crime which is
aimed to be supported is planned to be committed by a group consisting of at least three persons operating in
accord for an extended period of time and whose aim is to commit terrorist crimes defined in Subsections (1)-(2).
In addition to it, perpetrator must be aware of the terrorist character of the crime supported which means that
he/she supposes that the act (which is effectively an act of terrorism) is a “terrorist one” or he/she realizes some
typical elements of terrorist crimes in accordance with the common definition of „terrorism” that could be supposed to be known by each average person. This non-legal definition of terrorism is a subject of assessment that
has to be made by the judge.15 In Hungarian judicial practice a guideline definition of terrorism that could be used
as a yardstick of the average level of knowledge in searching for the content of the individual intention has not
been commonly accepted and established, yet.
If the perpetrator of the preparatory act defined in subsec (5) does not realize or foresee the “terrorist type” of
crime which is planned by a terrorist group, he/she may be punishable for the Affiliation with Organized Crime
(under Section 263/C. HPC) if the criminal acts which are aimed to be supported were effectively punishable with
five years of imprisonment or more.
Any form of financing by negligence of terrorist act is not punishable. Negligence means that the perpetrator
financially supporting an activity is not aware that the related activity is directed to a terrorist act.
1.6. Financing act related to threatening to commit terrorist act
HPC has extended considerably the incrimination when considered the financing related to a person who only
threatens to commit a terrorist act as a specific crime. Under the general rule of the HPC, threatening to commit a
crime is not considered as punishable attempt or preparation of the criminal act.
However, in accordance with subsec (7) of Section 261, threatening to commit a terrorist act is a per se criminal
act of terrorism (a felony punishable by imprisonment between two and eight years), irrespectively how seriously
the perpetrator takes the threaten. Providing finances or material means to the person menacing to commit terrorist act is an accessory act of the subsec (7), however, if the accessory’s intention does extend to the support
of a prospective act of terrorism prescribed in subsec (1) or (2) too, it shall be punished as accessory related to
terrorist acts defined in subsec (1) or (2), on condition that the terrorist act is attempted. If the “terrorist” purpose
can not be proven, the general criminalization of that is the threatening with Public Danger under Section 270/A.
HPC, according to which a person who, in the presence of others, states an untrue fact suitable for disturbing
public peace, that there is a menace of the occurrence of an event involving public danger, commits a misdemeanor and shall be punishable with imprisonment of up to two years, labor in the public interest, or a fine. The
punishment for felony shall be imprisonment of up to three years, if the crime is committed by threatening with a
radioactive substance.
2. Perpetrators (Subjects) of the crime
2.1. General rules and jurisdiction
The perpetrator or accomplice of any form of the section 261 can be any person who has reached the age of
fourteen at the time the act was committed. Under Section 4., Hungarian Criminal Law shall be applied to any act
committed by non-Hungarian citizens in a foreign country, if the crime committed is to be criminalized under the
strength of an international treaty (universal jurisdiction). The official reasoning of the Act II of 2003 introducing
the present form of crime of terrorist act into HPC referred explicitly to the International Convention for the supInternational Convention of the suppression of the financing of terrorism New York article 2. seems to be a good guideline
definition for domestic tribunals in description of the common notion of term „terrorism”.
15
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Hungary
pression of the financing of terrorism (New York) (which was implemented by the Act LIX. of 2002) as the international legal basis of the criminalization.
Due to this reasoning, Section 261 and related incriminations are to be judged under the universal jurisdiction of
HPC.
2.2. Incrimination of passive persons
Under subsection (8) of Section 261 ratione personae of the section is extended to persons (including family
members) who have positive knowledge concerning plans for a terrorist act and fails to promptly report that to the
authorities. This is a felony punishable by imprisonment for up to three years. Any preparatory act defined in
subsections (4) or (5) such as financing the preparation of a terrorist act or a conspiracy for support of a terrorist
act have to be seen as a plan for a terrorist act, thus a person who is aware of those preparatory act shall be
punished as the perpetrator of subsection (8) of section 261.
With this regard, the procedural exemptions of certain witnesses to make testimony (under sections 81 and 82 of
Hungarian Criminal Procedure HCP) are not exemptions regarding the general obligation for making report laid
down in HPC. The defense council can not be interrogated as witnesses on the issues of which he/she was
aware as defense council. The other procedural exemption is that relative of the person charged in the criminal
procedure and any person who would charge himself /herself or his/her relative with his/her testimony has the
right not to make testimony. Those persons are obliged to promptly report to the authorities if he or she is aware
of plans for a terrorist act. Procedural exemptions are applicable only to the procedure of evidences, but under
the substantive criminal law, the defense council is punishable if knowing that his client is planning to commit a
terrorist act remains silent, and relative of the perpetrator is also punishable if he fails to report his family member
planning to commit a terrorist act.
2.3. Criminal liability of legal persons
In accordance with the Act CIV of 2001, the crime of financing of terrorism committed by an individual person
shall be attributed to a legal person on the following conditions:
If the crime was intended to make financial benefit for the legal person or resulted in financial benefit for the legal
person and the crime was committed either
-by head of business or representative or agent within the business activity of the legal person; or
-by employee or member within the business activity of the legal person and the crime would have been precluded if the responsible leader had accomplished his/her supervisory or control duties; or
-by anyone if the crime resulted in financial benefit for the legal person and the head of business or representative or other entitled employee or member who was aware of the crime.
The attribution of the crime to the legal person requires a motion submitted by the prosecutor in the criminal
proceedings. The following penal measures can be imposed to the legal persons: dissolution, restriction of its
activity and monetary fine. The condition of the dissolution is that the legal person does not pursue any effective
and legal for-profit activity and it shall be established for covering crimes or its activity aims at covering crimes.
3. Special justification and excuses
General rules of exclusion and justification are to be applied to each form of incriminations laid down in point 1.2.1.5. of this Report.16
3.1. As it was prescribed in point 1.3-1.4., financing of terrorism forming preparatory acts defined in subsections
(4) and (5) is a sui generis form of incriminated preparation that does not fall within the scope of the general
justification rule of section 18. concerning the preparation of a crime, although, sui generis preparatory acts are
substantively the same as the elements of the general rules of preparation.
For the above reason, instead of general justification rule (subsect (2) of section 18.)17, the following special rule
shall apply: in the phase of preparation, the perpetrator of a criminal act defined in Subsection (4) or (5) shall not
Preclusion and the Termination of Punishability: insanity, constraint and menace; error; justifiable defence; extreme necessity (emergency); the death of the perpetrator; statutory limitation; restorative mediation.
16
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Hungary
be liable for prosecution if he confesses the act to the authorities before they become aware of it and reveals the
circumstances of the criminal act. It is also applicable if the accomplices of the „pentiti” attempt the crime jointly
prepared.
3.2. General justification rules related to the attempt are to be applicable in a way that if the perpetrator attempts
to commit any form of Section 261, including attempt of preparatory acts providing financial means (defined
subsections (4) or (5)), according to general rule of subsection (2) of Section 17., he/she shall not be liable for
prosecution for attempt, if he/she voluntarily withdraws from the criminal activity before it is committed. If the
attempt in itself constitutes another crime, the perpetrator shall be liable for prosecution for that crime.
3.3. In relation to withdrawal from any form of terrorist crime, special mitigating rule of sec 261 terrorist act shall
be applied: the punishment of any person who:
a) abandons commission of the criminal act defined under Subsections (1) and (2) before any grave consequences are able to materialize; and
b) confesses his conduct to the authorities;
in such a manner as to cooperate with the authorities to prevent or mitigate the consequences of such criminal
act, apprehend other coactors, and prevent other criminal acts may be reduced without limitation.
Crimes indirectly incriminating the financing of a terrorist act (related crimes)
4. Violation of International Economic Restrictions related to terrorism
Financing of terrorism is often related to other specific crimes which constitute sui generis preparatory element
facilitating providing financial means to a terrorist act. Incrimination of violation of International and domestic
economic restrictions aims to impose criminal sanction on the violation of anti-terrorist legal measures. Under
section 261/A., any person who violates:
a) the obligation for freezing liquid assets, other financial interests and economic resources;
b) an economic, commercial or financial restriction;
imposed on the basis of an obligation to which Hungary is committed under international law, or ordered in regulations adopted under Article 60 of the Treaty establishing the European Community, or in regulations and decisions adopted by authorization of these regulations, or ordered in the Council's common position adopted under
Article 15 of the Treaty on the European Union, is guilty of a felony punishable by imprisonment for up to five
years. The incrimination of the preparation is laid down in subsec (4): any person who engages in preparations
for the violation of any international economic restriction shall also be punishable for a felony by imprisonment of
up to three years. The incrimination is extended to any person who has positive knowledge of preparations being
made for the violation of any international economic restriction or that such a crime has been committed and is as
yet undetected, and fails to promptly report that to the authorities. In this specific case, relatives of the persons
committing the offense of misprision shall not be liable for prosecution. Unless otherwise prescribed by legal
regulation promulgating an obligation or restriction under international law: a) ‘funds, other financial assets and
economic resources’ means the assets specified in Council Regulation (EC) No. 2580/2001 of 27 December
2001 (Point 1 of Article 1) on specific restrictive measures directed against certain persons and entities with a
view to combating terrorism; b) ‘freezing of funds, other financial assets and economic resources’ are defined in
Council Regulation (EC) No. 2580/2001 of 27 December 2001 (Point 2 of Article 1) on specific restrictive measures directed against certain persons and entities with a view to combating terrorism.
5. Money laundering related to terrorism
Due to a recent modification, the scope of the AML incrimination became broader from June of 2007.
(2) Prosecution for preparation shall not apply against a person: a) who voluntarily discontinues his participation in the
preparation before the act is committed; b) who withdraws his invitation, offer, undertaking with the aim of the prevention of
the perpetration, or attempts to pursue other contributors to withdraw from the criminal activity, provided that the commencement of the perpetration does not take place for any reason whatsoever; c) who informs the authority about the preparation.
17
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Hungary
Under section 303., “any person who transforms, transfers, uses in his business activity, undercover rights related to or place where the thing is located, or pursues any financial activity or financial service concerning a
thing resulting from a criminal act punishable by imprisonment committed by another person, or seizes, handles,
uses those thing, in order to conceal its true origin is guilty of felony punishable by imprisonment for up to five
years”. The previous incrimination was also maintained: “any person who uses things obtained by the commission of criminal activities punishable by imprisonment in his business activities and/or performs any financial or
bank transaction in connection with the thing in order to conceal its true origin is guilty of felony punishable by
imprisonment for up to five years”. New regulation also maintained the incrimination of ML conspiracy (subsection 5.) and a special justification according to which the person who voluntarily reports to the authorities or initiates such a report shall not be liable for prosecution for money laundering, provided that the act has not yet been
revealed, or it has been revealed only partially. Money laundering by negligence remained to be punishable
(under Section 303/A) as follows: any person who uses a thing obtained from criminal activities punishable by
imprisonment committed by others:
a) in his business activities, and/or
b) performs any financial or bank transaction in connection with the thing,
and is negligently unaware of the true origin of the thing is guilty of misdemeanor punishable by imprisonment for
up to two years, community service work, or a fine. Related special justification was extended to ML by negligence: the person who voluntarily reports to the authorities or initiates such a report shall not be liable for prosecution for money laundering, provided that the act has not yet been revealed, or it has been revealed only partially.
AML Reporting Obligation: under Section 303/B., any person who fails to comply with the reporting obligation
prescribed by the Act XV. Of 2003 on the Prevention and Combating of Money Laundering is guilty of felony
punishable by imprisonment for up to three years. Up to the modification of 2007, the failure by negligence to
comply with the reporting obligation related to money laundering has been a misdemeanor punishable by imprisonment for up to two years, community service work, or a fine. Since June of 2007 failure by negligence has not
been punishable, only intentional omission is punishable.
The Act XV of 2003 lays down the special reporting obligation (Section 1 subsect 1.) on the basis of the Council
Directive 91/308/EEC on prevention of the use of the financial system for the purpose of money laundering and
on the Directive 2001/97/EC amending Council Directive 91/308/EEC. Reporting is legal duty for the persons
being engaged in the territory of Hungary in
a) financial services or activities auxiliary to financial intermediation;
b) investment services, activities auxiliary to investment services or investment fund management services;
c) insurance underwriting, insurance agency or insurance consulting services;
d) commodity exchange services;
e) postal financial intermediation services, postal money transfer, accepting and delivering domestic and international postal money orders;
f) real estate agency or brokering or any other incidental services;
g) auditing;
h) accountancy (bookkeeping), tax consulting services whether or not certified, or tax advisory activities under
agency or service contract;
i) casino operations;
j) trading in precious metals, precious stones, articles, ornaments and jewelry made of precious metals and/or
stones, cultural assets, works of art, or selling the above-specified assets at auctions or on consignment;
k) providing services of a voluntary mutual insurance fund;
l) providing legal counsel or notary services;
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Hungary
m) the customers of the entities defined in Paragraphs a)-l) (hereinafter referred to collectively as 'service provider'), and any person who crosses the border of the Republic of Hungary;
n) directors, managers and employees of service providers and their participating family members.
The obligations of reporting shall apply to attorneys if they hold any money or valuables in custody or if they
provide legal services in connection with the preparation and execution of the given transactions in accordance
with the Act XI of 1998 on Attorneys:
a) buying or selling any participation (share) in a business association or other economic organization,
b) buying or selling real estate,
c) founding, operating or dissolving a business association or other economic organization.
'Reporting obligation' means the reporting of any data, information or specifics concerning suspicion of money
laundering by the directors, managers and employees of service providers and their participating family members
to the competent person, and the forwarding of this report by the competent person to the National Police Headquarters ("ORFK"). From 2008, the competencies and duties are going to be transferred to the Hungarian Customs and Finance Guard (HCFG). In the event of noticing any information, fact or circumstance that may suggest
money laundering, the ORFK (HCFG) may make a written request to a service provider for data and information that is considered a bank or business secret -which the service provider must supply, acting within its powers or
in order to fulfill the written requests made by a foreign financial intelligence unit.
If the failure to Comply with the Reporting Obligation does not constitute criminal procedure, the state or professional supervision of the service provider shall impose fine (HUF 10,000 -100,000., 30-300 EUR) on any service
provider who repeatedly violates the obligations.
There are some criticisms in relation to the criminal law framework stating that the system is producing a high
volume of low quality over-reporting from financial institutions. This regime appears to have led to a large amount
of “defensive reporting,” rather than attempts to identify genuinely suspicious individuals, as very few of the reports have led to investigations and none to prosecutions. Out of 14,120 reports received in 2004, only 20 cases
turned into investigations.18
6. Specific Criminal Sanctions
The incriminations described above are punishable by imprisonment, community service work, or a fine as it was
specified to each specific crimes in the above points (principal punishments). The following ancillary punishments
are also applicable: deprivation of civil rights, restraint of profession, suspension of driving privileges, banishment, expulsion, fines as ancillary punishment. Specific penal measures may also be applied independently and
in addition to a punishment, namely confiscation and civil forfeiture. In terms of financial outcomes of financing
activities related to terrorism, civil forfeiture needs to be dealt with in depth. Under section 77/B. the following
shall be subject to civil forfeiture:
a) any financial gain or advantage resulting from criminal activities, obtained by the offender in the course of or in
connection with, a criminal act;
b) any financial gain or advantage obtained by an offender in connection with crimes committed in affiliation with
organized crime;
c) any financial gain or advantage that was used to replace the financial gain or advantage obtained by the offender in the course of or in connection with, a criminal act;
d) any property that was supplied or intended to be used to finance the means used for the commission of a
crime, the conditions required therefore or facilitating that;
e) any property embodying the subject of financial gain.
Any financial gain or advantage resulting from criminal activities, obtained by the offender in the course of or in
connection with, a criminal act, also if it served the enrichment of another person, shall be seized subject to civil
forfeiture. If such gain or advantage was obtained by an economic operator, it shall be subject to forfeiture. In the
18
See András L. Pap
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Hungary
event of death of the perpetrator or the person profiteering or the economic operator was transformed, the property transferred by succession shall be seized from the successor in title. All assets obtained by the perpetrator
during his involvement in organized crime shall be subject to forfeiture until proven otherwise. The property cannot be seized if that is reserved to cover any civil claim awarded during the criminal proceeding or that was obtained in good faith for consideration. Any profits, intangible assets, claims of any monetary value and any financial gain or advantage shall be deemed assets.
7. Compensation of victims
Relevant procedural rules related to the civil claims for compensation are as follows:
-civil claim for compensation can be awarded during the criminal proceedings,
-if the property is reserved to cover any civil claim awarded during the criminal proceeding, this can not be subject to civil forfeiture,
-During the criminal proceedings, the judge may order sequestration of the property if a related civil claim was
submitted and there is a reasonable ground to suppose that the property is likely to be deprived of civil claim.
(HCP section 159.)
The Act CXXXV of 2005 on the aid for victims of crimes and the mitigation of damages by the states prescribes
general measures with purpose to state-financed compensation for all victims of any intentional crimes. The
regulation is based on the EU Directive on the compensation of victims of crimes according to which each EU
Member States shall ensure mitigation of damages suffered by EU citizens who became victim of any violent and
intentional crime committed within the territory of the EU.
Definition of victim: all natural persons who suffered any kind of harm (physical, moral, financial) resulting from
any activity which is considered as a crime under the criminal law of any EU Member States. Persons entitled to
be compensated shall be either -EU citizens, or
- non-EU citizens, or
- persons having permit of residence or
- any other persons who are victims of human traffic or
- entitled to be compensated on the basis of a bilateral international agreement.
The Act defines three principal services to be provided for victims:
- legal services in claiming for compensation,
- prompt financial aid,
- legal advices.
Aid services and mitigations of damage shall be provided by the State Victims Aid Office. Legal service shall be
provided for the victim under the Act LXXX of 2003 on the Legal Aid. The prompt financial aid is not provided
automatically, its payment and its amount depend on individual circumstances of the given case. This is a lumpsum that is to mitigate the prompt damages therefore its maximum amount is 50% of the official average individual income/per mount according to the National Statistic Office (nearly 500 EUR) (the so-called: basic amount).
The final amount of the compensation may be up to 15 X of the basic amount. The compensation is total if the
damages are less than 5X of the basic amount. The compensation is partial (max 75% of the damages) if the
damages are between 5X and 10X of the basic amount. The compensation is max 50% of the damages if the
damages are more than 10X of the basic amount
In Hungarian law, there are no provisions or practices regarding the use of confiscated or forfeitured assets for
compensating victims of any crime.
Another type of possible remedy is monetary compensation (Article 14(6) ICCPR and Article 3 of Protocol No 7 to
the ECHR). To date, however, no court has allowed any type of «punitive damages» for compensation. Recently,
for example, Sison applied to the CFI for compensation under Article 288 EC , but his claim was rejected .
B) Penal procedure
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Hungary
1. Restrictive penal measures fully comply with national fundamental legal principles as well as international legal
standards. Human rights problems relate to the freezing of assets done directly through legislation process implementing designation lists of EC reg. or UNSCRs. The procedural and substantive standards currently applied
by the UNSC and by the Council of the EU, despite some recent improvements, in no way fulfill the minimum
standards of the fundamental principles of human rights and the rule of law. The person or group concerned is
usually neither informed of the request, nor given the possibility to be heard, nor even necessarily informed about
the decision taken – until he or she first attempts to cross a border or use a bank account. There are no procedures for an independent review of decisions taken, and for compensation for infringements of rights. Recent
cases before the European Court of Justice (ECJ), the First Instance Court of the ECJ (CFI) and the European
Court of Human Rights (ECtHR) have raised serious questions about the UNSC and EU sanctioning procedures
targeting individuals and entities. While no court to date has invalidated any national or regional measures implementing a UNSC resolution, the rising number of legal challenges suggests an increasing awareness of the
procedures’ lack of protection for fundamental human rights. Hungary is facing the deficit of protection for human
rights in the UNSC and EU sanctions regimes and, in particular, the inadequacies of the listing and de-listing
procedures and the lack of remedies.
The financial sanctions freezing funds and other economic resources impact on the right to property and right to
work as defined under Article 1 of Protocol No 1 to the ECHR (right to property) and Article 6 ICESCR (right of
everyone to gain their living by work). The most grievous human rights violation occurs in the sanctions regimes’
disregard for «fair trial» rights in their listing procedures. Article 6 ECHR guarantees a «fair and public hearing
within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law» in the case of both civil
and criminal charges. If the state receives a Security Council resolution which is based on mostly unrevealed
sources of information and political deliberations (invariably lacking fair trial guarantees), the state will be under
an obligation to a) enforce these sanctions under its jurisdiction, while b) it will not be exempt from the rule of law
obligation to respect the “presumption of innocence” principle, for example.19 The constituent treaty of an international organization may not contradict jus cogens rules. From this it follows that the organs of the organization
may not be empowered to violate rules of jus cogens.” In the case of T-306/01 and T-315/01, 21 September
2005— Ahmed Ali Yusuf and Al Barakaat International Foundation20 and Yassin Abdullah Kadi21 v Council of the
European Union and Commission of the European Communities’, the court held that the European Community is
competent to order the freezing of individuals’ funds in connection with the fight against international terrorism.
However, insofar as they are required by the Security Council of the United Nations, for the most part, these
measures fall outside the scope of judicial review.
Problems related to human rights were the point in the case of Syrian doctor described in point IV.
2-3. The elements of the offence can be proved upon the general rules of Hungarian evidence law.
The presumption of innocence is a fundamental right, laid down in the European Convention for the Protection of Human
Rights and Fundamental Freedoms (ECHR) and the Charter of Fundamental Rights of the European Union (CFREU). Article
6 of the Treaty on European Union (TEU) provides that the Union shall respect fundamental rights, as guaranteed by the
ECHR and as they result from the constitutional traditions common to Member States. The “presumption of innocence” is
mentioned in Article 6(2) ECHR (The right to a fair trial): “Everyone charged with a criminal offence shall be presumed innocent until proved guilty according to law” and Article 48 CFREU (Presumption of innocence and right of defence): “I. Everyone
who has been charged shall be presumed innocent until proved guilty according to law. 2. Respect of the rights of the defence
of anyone who has been charged shall be guaranteed.” For more, see, The Presumption of Innocence. Green Paper, Commission of The European Communities. Brussels, 26 April 2006, COM(2006) 174 final.
20 Applicants argued that Articles 60 EC and 301 EC, on the basis of which that regulation had been adopted authorize the
Council solely to take measures against third countries and not, as it did in this case, against nationals of a Member State
residing in that Member State. Applicants also denied the allegation that sanctions were imposed on them on account of their
association with the regime of the Taliban in Afghanistan. In their view, the sanctions were not imposed on them because they
maintained a link with that regime but because of the Security Council’s desire to combat international terrorism, regarded as
a threat to international peace and security.
21 In support of his claims, the applicant has put forward in his application three grounds of annulment alleging breaches of his
fundamental rights. The first alleges breach of the right to a fair hearing, the second, breach of the right to respect for property
and of the principle of proportionality, and the third, breach of the right to effective judicial review.
19
- 175 -
Hungary
Regarding to subsection 2 paragraph 4 of the Act No. XIX of 1998 on Penal Procedure, as a main rule, evidence
beyond reasonable doubt is needed regardless to the fact whether the crime in question falls within the realm of
terrorist offences or not. However, in practice, one can face the fact that in a relatively high number of the cases,
criminal responsibility is declared to be proven on solely hearsay evidence. As for organized criminality, subsection 4 of paragraph 77/B of the Hungarian Penal Code institutes the reversal of the onus of proof concerning
crimes committed in criminal conspiracy.
According to this section, the burden is on the accused to prove the legality of the origin of property gained during
the period of taking part in the criminal conspiracy. Provided the accused fails to do so, all of his/her property
gained in the period in question shall be confiscated upon the presumption of guilt.
Deciding whom to target and how to charge suspects is based predominantly on the information collected by
intelligence units and other governmental bodies specialized on terrorism and organized crime. Government
Decision No. 2112 of 2004 on the current tasks in the fight against terrorism has set up an Inter-ministerial Antiterrorist Working Group with the aim of promoting the effective implementation of the relevant international obligations and the policies of the European Union. The head of this Group is the minister of justice. The body works
together with the Counter-terrorism Coordinative Committee set up by Government Decision No. 2239 of 2005.
The Committee’s main task is to exchange, sum up and analyze the information on suspicious terrorist activities
collected by national security authorities in order to prevent the commitment of a potential crime of terrorism. The
Committee is operating on the logistical basis of the National Security Office and headed by the deputy director
of the Office in question. The Directorate against Organized Criminality also provides its’ logistical basis available
for the Committee.
It must be emphasized that these Units do not have independent jurisdictional competence over terrorist finance
cases; the jurisdictional authority is left to the ordinary law enforcement authorities operating on the basis of
criminal law statutes.
4. Designation of accused/suspects appearing on lists related to United Nations Resolutions relative to terrorism
(in particular Resolutions 1267 and 1373) are done on government decrees implementing designation lists of EC
regulations and UNSCRs. Restrictive measures freezing of assets are based on the given government decree.
5. Having regard that the designation is entirely based on the lists ruled by the EC regulations and UNSCRs,
therefore the process and the criteria employed in the implementation of the designation is open as much as the
legislation of the government is transparent.
6. Before criminal or other charges, freezing of asset can be taken by government decree. The restrictive measure imposed in the decrees shall be in force until the overruling of the government decree, no limit of time is
prescribed in this respect.
7. In the EU and Hungarian law, there are no specific provisions allowing the use of frozen assets for daily and
defense expenses.
8. The remedy in case of freezing of assets without any criminal charge shall be directed against the restrictive
measure taken in the government decree implementing EC regulation. The process of remedy is ruled in the
government decree No. 306/2004. on the exception process of the financial restrictive measures imposed by the
EU. The request for exception shall be submitted to the National Police Headquarters (ORFK) that has to take
into account the position of National Security Office and the Ministry of Foreign Affairs, the appeal authority is the
Ministry of Internal Affairs. The final decision may be subject of judicial review. The conditions of exception are
defined in the EU directives. There is no similar remedy provision for restrictive measures based on the implementation of UNSCRs.
As has been highlighted in several international reports, individuals or entities listed under the UNSC sanctions
regime are often even unable to appeal their listing, and have no access to any type of independent and impartial
review mechanism. While individuals or entities listed under the EU sanctions regimes in theory have access to
the courts, many cases demonstrate that the courts’ judgments will not always be implemented, creating a dangerous gap between theory and actual practice. It also appears nearly impossible to challenge the legality of the
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Hungary
underlying UNSC resolutions and EU decisions – a situation that increases the responsibility on Hungary and
other CE Member States to improve their own proceedings.
9. Provisions regarding the reparation of innocent suspects whose livelihood and reputation have suffered. Under
Hungarian Civil Code, a person whose inherent personal rights have been violated shall have the right to get
indemnification for non-pecuniary damages (reputation, pain, distress, suffering) caused by another person in
violation of the law. He/She shall be relieved of liability if he/she is able to prove that he/she has acted in a manner that can generally be expected in the given situation.
Regarding that either a government decree imposed the restrictive measure or the authority in criminal proceedings, it is difficult to argue the legality of the measures, thus damage caused by criminal proceedings and indemnification are unlikely to be subject of judicial procedures. The only possibility to get some compensation or reparation for non-pecuniary damage suffered by innocent suspects is the compensation by law (ex legem). There
are no provisions on compensation by law if the restrictive measure were based on a government decree implementing international obligations. Section 580: HCP allows reparation by law for suspected or charged person in
case of acquittal or termination of process. They are entitled to get financial reparation for custody, arrest (detention) on condition that the acquittal or the termination is based on one of the following reasons:
- the subject of charge was not a crime,
- the subject of charge could not be proven beyond all reasonable doubt,
- the perpetratorship of the charged person could not be proven,
- acquittal on the ground of excuses,
- statutory limitation,
- ne bis in idem.
The acquittal or the termination of process cannot be ground for reparation in any other cases.
VI. International Cooperation in Criminal Matters
1. As for Hungarian law, extradition and mutual assistance is possible for the financing of terrorism offence. This
possibility is directly based on Articles 11 and 12 of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism as the Convention has been ratified and implemented into the domestic law so far. Notwithstanding this fact, international judicial cooperation concerning terrorist finance can be based solely on paragraph
6 of the specialized Act No. XXXVIII of 1996 on international judicial cooperation in criminal matters, as Hungary
does not make extradition and mutual assistance conditional upon the existence of a treaty between the cooperating parties.
2-3. There is no need for requests or production of prima facie evidence for accepting and acting upon designations by other countries. According to the National Action Plan against Terrorism set by Government Decision
No. 2112 of 2004, Hungarian law does not require any formal process through which names of designated individuals or organizations appear on domestic lists; rather Hungary automatically accepts the lists of European
Council (EU) and UNSCRs.
3. There are two processes through which names of individuals or organizations designated by another country
or international organization appear on domestic lists published or shared with law enforcement and non-state
actors. List of natural or legal persons designated in EC regulation or UNSCRs are implemented in government
decree that has to be enforced and respected by each organ and individual, otherwise the crime of violation of
international obligation occurs. List of natural or legal persons designated by other countries or international
organizations shall be subject of regional or international cooperation in criminal matters ruled by special conventions and domestic rules.
4. There is no any possibility to speed up international judicial cooperation proceedings on terrorism cases. Expedited response is only possible when the extradited consents to his/her extradition, as in these cases the simplified extradition proceedings applies (though this is also applicable in other type of cases as the emphasis here
lies not on the nature of crime but on the fact of individual consent).
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Hungary
5. The principle of double criminality shall mean by the method of the analogous transformation of facts doctrine.
Therefore the Hungarian competent authority has to find substantially a similar offence and it is not necessary to
define the offence in the same terms. As far as cooperation with other European Union Member States is concerned, the requirement of dual criminality does not apply as a principal rule. This rule is set by subsection 2
paragraph 3 of the Act No. CXXX of 2003.
6. Political offence exception has been applied on the basis of the Swiss proportionality theory embedded in
paragraph 5 of Act No. XXXVIII of 1996 on international judicial cooperation in criminal matters.
As the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism as the Convention has been
ratified and implemented into the domestic law so far, directly on the basis of the Convention’s provisions it is
now forbidden for the Hungarian authorities to regard crimes of financing terrorism as political offence.
7. Both principles apply in terrorism finance cases. Section 28 of Act No. XXXVIII of 1996 on international judicial
cooperation in criminal matters sets the principle of aut dedere aut judicare for extradition crimes in general. The
principle ne bis in idem applies for all extradition crimes on the basis of paragraph 12 of the aforementioned Act,
though in a restricted sense. A broader interpretation of the rule, where e.g. decisions of a third state also come
into consideration applies only in the realm of cooperation with European Union states upon the Act No. CXXX of
2003.
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ITALY*
Elisabetta ROSI**
Please describe the issue in your country (statistics, concrete cases, if possible)
Italy has successfully fought a very hard battle not only against violent domestic terrorism, but also against highly
aggressive forms of organised crime. In the course of this battle, Italy has fine-tuned its domestic legislation to
deal with such crimes without at the same time weakening its constitutional guarantees and the fundamental
freedoms of the individual.
Since October 2001, the 270bis of the penal code has established a seven-to-fifteen year prison sentence for
“anyone who promotes, sets up, organises, directs or finances associations that intend to carry out acts of violence for terrorist purposes or in order to upset the democratic order”.
Clause 2 of Article 270bis explains that “the terrorist purpose also arises in cases where the acts of violence
target a foreign state, an international institution and an international body”.
Finally, the last clause of Article 270bis provides that the person sentenced is subject “to compulsory confiscation
of the property that was used or intended to be used in order to commit the crime, and of any assets constituting
the price, product, profit or utilisation of such property”.
The new Article 270bis confirms the commitment of the Italian legislator to create the legislative framework required to contrast international terrorism and its finances. The new Article 270bis in fact includes the figure of the
financier among the main profiles of the association and, in addition to the subversion of the democratic order,
contemplates international terrorism as the purposes of the association, extending its notion and scope of application to foreign states and international institutions and organizations. Furthermore, the need to contrast the
financing of international terrorism has been acknowledged by striking it at source, providing for the confiscation
of the assets used to commit the crime and the proceeds of such funds.
The “Financial Security Committee”1 - CSF - chaired by the Director-General of the Treasury - is responsible for
monitoring the prevention and suppression of illegal terrorist financing. It brings together all the Government
Departments and bodies operating in this field, with far-reaching powers which include that of obtaining information from the officials and Government Departments, in waiver of the Official Secrecy Act. The CSF may ask for
further checks to be carried out by the Financial Information Unit, CONSOB and the Nucleo Speciale di Polizia
** Judge and legal expert at Legislative Department of Italian Government. Rome – Italy.
1 The CSF consists of eleven members appointed by the Minister of Economy and Finance on the basis of designations made
by the Minister of Justice, the Minister of Foreign Affairs, the Bank of Italy and CONSOB. The other five members are: a
senior officer of the Ministry of Economy and Finance, a senior officer of the Guardia di Finanza, a senior officer of the Direzione Investigativa Anti-mafia (DIA) (i.e the Anti-mafia Investigation Department), a senior officer of the Carabinieri and a representative of the Direzione Nazionale Antimafia (i.e. National Anti-mafia Department).
*
- 179 -
Italy
Valutaria established within the Guardia di Finanza, (i.e. the Italian corps specialised, inter alia, on financial markets, anti-money laundering, anti-terrorism financing and usury).
Statistics on prosecution for violation of Article 270 bis (for the definition, see sub Section V. Penal Measures)
show that 620 prosecutions have been initiated between 2000 and 2004; 243 cases were archived and 33 submitted to Court, which led to 29 convictions. These statistics refer to the broader offence of participation in a
terrorist association, which includes, but is not limited to, the financing of terrorism. A law adopted on July 31,
2005 extended the range of terrorist actions criminalized by introducing two new offences; enlisting (Article 270quarter) and training (270- quinquies) for ends of terrorism. Such law also includes the definition of “actions with
ends of terrorism” (Article 270-sexies) and strengthens investigative powers in terrorism matters with a view to
improve the rate of prosecutions and convictions in this field.
1. Which of the universal and regional instruments against terrorism has your country ratified and implemented?
(Please list them)
UNITED NATIONS
Italy has already ratified the twelve United Nations Conventions against terrorism, including “International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings” and “International Convention for the Suppression of the
Financing of Terrorism”.(Law 7 January 2003).
Under Law 34 of 14 February 2003, Italy ratified and implemented the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, adopted by the United Nations General Assembly in New York on 15 December
1997.
EUROPEAN UNION
- Treaty on European Union, Maastricht 7.2.1992, enacted in Italy by Law No. 454 of 3.11.1992, in which articles
29 and 31provide for both police and judicial cooperation.
- European Community Regulation 467/2001 and subsequent amendments, issued in implementation of Security
Council Resolutions 1267 (1999) and 1333 (2000) prohibiting an export of goods and services to Afghanistan
(the penalties provided by this Regulation which the Commission requests from the Member States, became
effective in Italy under Decree Law No.353 of 28 September 2001).
- Council Framework Decision on Terrorism of 13 June 2002.
- Council Framework Decision on European Arrest warrant.
COUNCIL OF EUROPE
- European Convention on Extradition, 13.12.1957 and the associated additional Protocols enacted in Italy by
Law No. 300 of 31.1.1963.
- European Convention on Mutual Assistance in Criminal Matters, 13.12.1957 enacted in Italy by Law No. 215 of
23.2. 1961.
- Convention on the Laundering, Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime, of 8.11.1990,
enacted in Italy by Law No. 328 of 9.8.1993 (article 76 of the Convention indicates the crimes (including terrorism) for which assets may be seized.
- European Convention on the Suppression of Terrorism, 27.1.1977 enacted in Italy by Law No. 719 of
26.11.1985.
- European Convention on the prevention of Terrorism (ratification process is under the approval of Parliament).
ICAO
- Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft, 14.9.1963, enacted in Italy by law
No.468 of 11.6.1967.
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Italy
- The Montreal Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence At Airports Serving International Civil
Aviation, Supplementary to the Convention of 23.9.1971 for the suppression of unlawful acts against the safety of
civil aviation of 24.2.1988, enacted in Italy under Law No.394 of 30.11.1989.
- The Convention on the Marking of Plastic Explosives for the Purpose of Detection of 1.3.1991. The law was
enacted under Law 407 of 20.12.2000 but has not yet been implemented in Italy because the internal domestic
measures provided by Section 4 of that Act have not yet been issued implementing article IV of the Convention.
IMO
- The Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation of 10.3.1988
Enacted in Italy by Law No.422 of 28.12.1989.
- The Protocol for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf of 10.3.1988, enacted in Italy by Law No.422/1989.
IAEA
- The Convention on the Physical Protection of Nuclear Material, Adopted in Vienna on 3 March 1980, and enacted in Italy by Law No.704 on 7 August 1982.
2. What is the law against terrorist finance in your country? Has it been adopted for the implementation of international instruments or not? Are the relevant provisions found in a special law/statute or in the Penal Code?
In particular, under Law 7 of 14 January 2003 Italy ratified and brought into effect the International Convention for
the Suppression of the Financing of Terrorism, done in New York on 9 December 1999, and a number of provisions to adjust Italian domestic legislation accordingly. The new ratification law places particular emphasis on the
liability of entities and companies involved in financing terrorism (and also the need to protect the victims of terrorism). Specifically, in implementation of Article 5 of the Convention, provision is made for attributing liability to
companies and entities for crimes committed to finance terrorism, referring, where not otherwise expressly provided, to the provisions introduced by Legislative Decree 231 of 8 June 2001, as subsequently amended, which
sets out the general framework for governing the principle of the criminal liability of legal persons and entities.
The Italian system provides for administrative liability of legal persons in case of crimes committed for their benefit or interest by those who have a power of representation, administration or management or exercise control
within the legal person or by persons subject to their management or supervision if the lack of supervision or
control made the commission of the offence possible.
The ratification law also extended the penalties provided by Section 26 of Law 55 of 19 March 1990 for the
crimes of money laundering, to the crimes of financing terrorism if committed in the performance of banking
activities or professional activities, or any other activities subject to authorization, licences, registration or any
other form of authorization.
A number of even more stringent rules are expected to be introduced in the ratification Law of European Convention on the Prevention of terrorism. The definition of the offence should be made consistent with that provided by
the 1999 convention. Alternatively, there should be a definition of the concept of “financing”, including with regard
to the type of funds and assets which can serve the purpose of financing terrorism. The definition should include
the financing of “individual” terrorists and not be limited to the financing of terrorist associations; in addition, more
deterrent sanctions should be provided in the framework of administrative liability of legal persons.
The relevant provisions will be are included in Penal Code and in other specific laws.
3. How and in what text (what article) are the terms terrorism and terrorist finance defined in your national law?
See the answer Empirical Aspects
4. Is your legal framework based on a law against money laundering or is it specific to the financing of terrorism?
Our legal framework is based on AML law, fully in compliance with international instruments and standards
In addition the Italian system requires banking and financial operations to be carried out within a strict system of
authorization and supervision; penalties are laid down for any infringements of this system; it prohibits the use of
cash in amounts in excess of €12,500 except through authorized intermediaries/brokers, thereby makes a sys-
- 181 -
Italy
tem of “channelling” cash flows towards these intermediaries/brokers compulsory; the intermediaries/brokers are
required to disclose the name of the customer, record the operation, and report any operations suspected of
being money laundering or terrorist financing; it provides that, through the Financial Information Unit, these “suspect operations” are notified to the DIA and the “Guardia di Finanza” for investigations to be conducted; these
latter policing organizations sit on the Financial Security Committee, whose remit is to protect the Italian financial
system from possible exploitation by international terrorists to finance their criminal operations, and to gather
information so that the assets of such individuals operating in Italy can be frozen.
There is also the possibility of freezing the property of terrorists at the request of third States: in fact through the
work of its Financial Security Committee Italy has rapidly frozen the assets of individual terrorists and terrorist
organizations, fully complying with its obligations under resolution 1455 (2003) of the United Nations Security
Council. At the request of third countries, it has also been possible to freeze the property of individuals, for which
provision is not made in Community regulations, by issuing ad hoc measures. The Financial Information Unit
may, under Section 6 of Law 197/91, suspend a financial transaction for a maximum of 48 hours at the request of
investigators, provided that this does not hamper the investigations or curb the current activities of the intermediaries.
5. Are there special bodies/organizations specifically in charge of countering terrorist finance? Is there a Financial
Intelligence Unit in operation for the collection and analysis of suspicious activities or transactions? Does this Unit
have jurisdiction over TF cases? Are there other bodies with related specialized tasks?
The Italian FIU was Ufficio Italiano Cambi until 2007. Recently, the Legislative Decree 231 of 21 November 2007
(in force from the 28th December 2007) “Implementation of the Directive 2005/60/EC of the European Parliament
and of the Council of 26 October 2005 on the prevention of the use of the financial system for the purpose of
money laundering and terrorist financing” (and the Directive 2006/70/EC of 1 August 2006 laying down implementing measures for Directive 2005/60/EC as regards the definition of politically exposed person and the technical criteria for simplified customer due diligence procedures and for exemption on grounds of a financial activity
conducted on an occasional or very limited basis) has abolished this body and has established that the functions
and competence in the area of the prevention of money laundering and financing terrorism are in charge specifically of the Financial Information Unit, a branch of the Bank of Italy.
This Financial Information Unit is an independent administrative body. The Law enforcement entities (see also
sub I) and the Italian prosecutors and judges are competent for the investigations and jurisdiction.
1. Are AML preventive measures (such as customer identification, licensing or registration, due diligence,) applicable to countering terrorist finance (CFT)?
a. If yes, is the AML legislation in compliance with international standards?
b. If not, are there any preventive measures applicable to CFT?
c. Do these apply only to banks or also to other non-bank financial institutions, trade/commercial institutions, nonprofit organizations, etc.?
The AML preventive measure are applicable to countering terrorist finance. These measures are in compliance
with international standards.
The legislative framework is now the Legislative Decree 231 of 21 November 2007 (in force from the 28th December 2007), that is a first compilation of all the legislation in this matter and also a new regulation of all the
area of the prevention of money laundering and financing terrorism. At the present a group of experts sitting at
the Ministry of Economy and Finance is working on a global collection of all the legislative and regulatory previsions (called: “Testo Unico”).
The basic framework was set out in the Decree Law 143 of 3 May 1991 “Urgent provisions to limit the use of
cash and bearer instruments in transactions and prevent the use of the financial system for purposes of money
laundering law”, generally referred to as Law 197/1991 (as a reference to the Law 197 of 5 July 1991 which
ratified and amended the Law 143) or the AML Law.
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Italy
The identification (along with the record-keeping and suspicious transaction reporting) requirements as well as
the intermediaries to which they apply are set out in the AML Law such as modified by the Ministerial Decree of
19 December 1991, the Legislative Decree 153 of 26 May 1997, Legislative Decree 374 of 19994 and, in particular, Legislative Decree 56 of 20 February 2004 (Legislative Decree 56/2004). Article 2 of the AML Law (such as
modified by Article 2 of Legislative Decree 56/2004) submits a wide range of intermediaries to the identification
and record-keeping: the identification requirements applied to the following institutions:
• banks;
• Poste Italiane S.p.a.;
• E-Money Institutions;
• investment firms (società di intermediazione mobiliare) -SIM;
• individual and collective asset management firms (società di gestione del risparmio)- SGR;
• collective asset management firms (società di investimento a capitale variabile) -SICAV;
• insurance companies;
• stockbrokers;
• trust companies;
• tax collection companies;
• financial intermediaries entered in the register referred to in Article 107 of the banking law;
• financial intermediaries entered in the register referred to in Article 1066 of the banking law;
• persons operating in the financial sector entered in the sections of the register referred to in articles 113 and
155, Paragraphs 4 and 5, of the banking law;
• external audit firms entered in the special register referred to in Article 161 of the consolidated law on finance;
• the Italian branches of the persons referred to above whose head offices are inside a foreign country and the
Italian branches of harmonized security investment fund management
• credit collection on behalf of third parties;
• custody and transport of cash, securities or other assets by means of security guards;
• transport of cash, securities or other assets without the use of security guards;
• real estate brokering;
• dealing in antiques;
• operation of auction houses or art galleries;
• dealing in gold, including export and import, for industrial or investment purposes;
manufacturing, brokering and dealing in valuables, including export and import;
• operation of casinos;
• manufacture of valuables by craft undertakings;
• loan brokering; and
• financial agencies referred to in Article 106 of Banking Law”
• financial operators, experts in commercial law, auditors, labour consultants, accountants and “commercial
experts”;
• lawyers and notaries when, on behalf of and for their clients, they execute any financial or real estate transactions and when they assist in the planning or execution of transactions for their clients concerning the:
• transfer, with any title, of real property or business entities;
• managing of money, securities or other assets;
• opening and management of bank, saving or security accounts;
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Italy
• organization of contributions necessary for the creation, operation or management of companies;
• creation, operation or management of trusts, companies or similar structures.
Not profit organizations.
The Financial Action Task Force has recognized that these organizations are “particularly vulnerable” to abuse
by financial terrorism. National and international legislation must therefore guarantee: (a) adequate financial
transparency to reassure the donors that their funds are being directly channelled through to the intended beneficiaries; (b) close monitoring of the management and the employees, to guarantee that the organization does not
fall under the control of terrorists.
Law 460 of 4 December 1997 reorganized this sector by instituting the category of “Not-for-Profit Organizations
of Social Utility” (under the acronym ONLUS), which do not operate for profit and exist to provide social solidarity
or for sports, social, cultural, educational, political or other charitable purposes, in many cases outside the business sector. Such an organization can be an association (whether registered or not), a Foundation or a Fundraising Committee.
Regulation 329 of 21 March 2001 requires that the organization be supervised by a Regulator, the ONLUS
Agency, which prepares an annual report for the Prime Minister’s Office. Law 460/97 required the organization to
produce annual financial statements, with separate balance sheets and annual reports. Under Regulation
329/2001 the ONLUS Agency may also supervise the not-for-profit sector. Italian legislation requires any not-for
profit organization wishing to be classified as an ONLUS to be recorded in special Registers held by the local
offices of the Ministry of the Economy and Finance. Up to now, the ONLUS Register has so far mainly been used
for tax purposes. Further developments are expected shortly. Lastly, such an organization must include the word
“ONLUS” as part of its name and on all logos or notices intended for the general public.
2. Does bank secrecy law allow for the sharing of information regarding TF?
Banking secrecy is not provided for in the Italian legislation. According to the Italian authorities, it is a contractual
obligation, which cannot be invoked in criminal proceedings, nor can it be invoked before the Bank of Italy, the
FIU or the Consob when acting as supervisory authorities or the NSPV (Nucleo Speciale di Polizia Valutaria) of
the Guardia di Finanza when conducting investigations.
3. Is feedback or guidelines offered to financial institutions on what constitutes a suspicious activity?
Yes, by bank of Italy and FIU
4. Under what conditions can financial institutions (or their officials) be liable (under administrative, civil or possibly criminal law) for intentional omission or negligence?
The omission of suspicious transaction report (in relation to money laundering or financing of terrorism) is punishable with an administrative sanction.
5. Are AML/CFT measures properly applied particularly with respect to due diligence and know our customer
processes (are there any issues or problems with respect to the availability of formal addresses of clients, identity
cards, protection of client privacy, etc.; could the existence of such problems affect the implementation of
AML/CFT measures)? Is there a debate in the country about how AML/CFT policies affect or are affected by
other public policy priorities (e.g., economic development, health, environment, etc.)?
First, yes; second, not yet.
6. Some policy makers and governments have been debating principle-based and riskbased approaches to the
implementation of preventive CFT measures. In general terms, the former would involve the application of certain
rules and measures across the board, whereas the latter allow for some differentiation and stronger emphasis on
areas of vulnerability. Is there a directive or debate in the country regarding evidence-based or risk-based approaches?
Coverage under AML/CFT requirements is comprehensive (except for the DNFBP) and the authorities have not
exempted any on the basis of risk. The implementation of the EU Third Directive on Money Laundering will provide an opportunity to introduce the risk based approach.
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Italy
7. Are there any best practices or interesting challenges to be reported relative to riskbased approaches?
No
8. Are there legal provisions regarding informal value transfer systems, such as hawala, hundi, fei chien, padala,
black market exchange networks, etc.?
No
9. How closely does the private sector work with (which) official agencies?
It seems a good level of cooperation. (even if it is difficult to evaluate if the private sector is happy to collaborate
or “has” to collaborate).
10. To what extent and through which agencies does your country engage in international cooperation?
For the judicial and law enforcement cooperation, in compliance with the international conventions and European
instruments. For administrative cooperation we have Italian FIU.
1. What national laws are there regarding the freezing and seizing of terrorist assets? Are they of administrative
or penal nature?
We have penal measures for seizure and administrative measure for freezing.
- 1. The seizure of assets prior to confiscation can be ordered at any moment during the investigation process in
two cases, according to Article 253, 254, and 255 of the Penal Procedure Code: 1) when it is necessary to prevent the commission of an offence – or its continuation- or when they are subject to confiscation (preventive
seizure); 2) when the assets can serve as evidence in the investigation (seizure for evidence). Such seizure can
be executed without prior notice to the party concerned. There is no central agency in charge of the management
of seized assets. (see Section V Penal Measure)
- 2. Decree Law 353/2001 provides for the freezing of all capital assets and other financial resources belonging to
any individual or legal person or organisation designated by the Security Council Committee, named in the list
annexed to Regulation 467, as subsequently updated. In fact, article 2 of EU Regulation 467/2001 of 6 March
2001, and subsequent amendments thereto in implementation of UNSCR 1267/1999 and 1333/2000, provides
for the freezing of all capital assets and other financial resources belonging to any individual or legal person or
organisation designated by the Security Council Committee concerning Afghanistan issues, established pursuant
to Resolution 1267 (1999). Italian legislation, with the enactment of Decree Law No.353 of 28 September 2001,
enacted as Law No. 415 of 27 November 2001 (Decree Law 353/2001, providing penalties for infringements of
the measures adopted against the Taliban) imposes administrative fines for infringements of Regulation 467,
takes on board the lists of names to which these provisions and subsequent updates apply. Section 2 of Decree
Law 369/2001 provides that any acts performed in violation of the provisions banning the export of goods and
services and of the provisions calling for the freezing of capital and other financial resources, as set out in the
Regulations adopted by the European Union Council, including in implementation of United Nations Security
Council Resolutions, are null and void.
2. What sort of assets are covered (funds, financial, or other property) by these measures?
At European level the funds are defined in European Regulation.
3. Please describe the national process relative to the implementation of UN Security Council Resolutions concerning designation lists or the removal of names found not to warrant listing (elaborate regarding UNSC resolutions, etc.)?
Italy being a member of the European Union the framework for implementation of the UN resolutions on the
financing of terrorism has been devised by EC regulation 881/2002 of May 27, 2002 with regard to the implementation of United Nations Security Council Resolutions 1267 (1999), 1333 (2000), 1390 (2002) and 1455(2003) by
the position 931/2001 and EC regulation 2580/2001 or the implementation of UN Security Council resolution
1373. EC regulation 881 states that all funds and economic resources belonging to, or owned or held by a natural
or legal person, group or entity designated by the Sanctions Committee and listed in annex of the regulation shall
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Italy
be frozen. According to general European law principles, European regulations are immediately effective in
European national systems without the need for domestic implementing legislation. Controlled institutions are
therefore required to directly implement this regulation and, as new names are published on the subsequent lists;
financial institutions which identify a customer whose name is on the list should immediately freeze the account.
Funds can be notified without prior notification to the persons concerned. Upon freezing, financial institutions
should notify the FIU through a simple communication and not through a suspicious transaction reporting.
The FIU issued specific instructions to banks and the financial intermediaries since 9.11.2001. In the said instructions, the FIU has specifically asked banks and financial intermediaries: 1) to notify any measures adopted to
freeze funds; 2) to report any operations or relations which, according to the information available, are traceable
to individuals or entities named in the lists published by the FIU, including those posted on its Internet website
(http://uif.bancaditalia.it/UICFEWebroot/indexHP.jsp?lingua=en ); 3) to promptly notify the FIU of any operations
and relations connected to the financing of terrorism, in order to be able to suspend those activities if necessary.
There is no direct notification procedure for banks and financial institutions to receive updates to the lists but the
updated lists are made available on FIU’s website. Guidance has been provided to banks on freezing procedures
by an internal regulation of the FSC dated February 14, 2002, which gives comprehensive instructions as to the
procedures to request exceptions to freezing rules for humanitarian reasons. It also details the procedure to add
names of suspected terrorists and to communicate this list to the United Nations. The FIU also provided guidance
to the industry in 2001 on procedures to identify subjects to whom to apply freezing and reporting measures in
implementation of Decree Law No. 369. Decisions on the freezing of assets taken on the basis of the EC Regulations can be challenged before the European Courts. Decisions taken by the FSC can be appealed before an
administrative Court. There is no procedure for protecting the rights of bona fide third parties, apart from the case
where assets would have been frozen which belong to a homonym of the person listed.
UNSCR 1373 is implemented through EU common position 2001/391/CSFP and EC Regulation 2580/2001.
However, the provisions of EC Regulation 2580 apply only for non-EU citizens. For listed persons or entities from
within the EU (“domestic terrorists”), the EC regulation for freezing is not applicable. However, Law No. 152 of 22
May 1975 (Article 18) extended the power of preventive seizure and confiscation of mafia assets established by
Law 575/65 of 31 May 1965 to persons suspected of terrorism and therefore allows for confiscate on to be ordered outside criminal proceedings. These legal provisions were extended to international terrorists by Law No.
374 of 18 October 2001. Under this mechanism, all assets in possession of a person suspected of terrorism or
nominees or family members can be seized by order of the Prosecutor or the “Questore”. Assets are not released
as long as evidence is not provided that they have a licit origin and are definitively forfeited within one year (see
no.3, box on confiscation, freezing and seizing of proceeds of crime). The existing framework as well as the
internal judicial cooperation within the European Union provides a sufficient framework to give effect to Resolution 1373, as UNSCR 1267 (and subsequent Resolutions). Relevant European Regulations do not provide for a
national autonomous decision of de-listing and unfreezing as a whole. The release of frozen funds can be
granted only if specific requirements are met, such as the fulfilment of humanitarian needs or the payments of
legal expenses. For such decisions the FSC is the competent authority.
The implementation of these measures is coordinated by the Financial Security Committee (FSC), established by
Decree Law No. 369/2001.
In the application of the above-mentioned measures, according to the latest data updated on 20 December 2004,
57 accounts have been frozen belonging to 55 persons, totalling €440.548,79 under UN Resolutions/EU Regulations relating to terrorist financing. A number of lawsuits have been filed by owners of frozen assets before civil
courts. All the cases submitted have been dismissed because civil courts consider they have no jurisdiction.
Authorities report that several cases were filed and are pending before the European Courts. In case of violation
of the obligations set out as mentioned above, administrative sanctions can be applied in accordance with Article
2 of Law Decree 369/2001. There is no follow up mechanism to turn freezing measures into confiscation or to
repeal freezing measures, absent a separate criminal prosecution, because of the lack of such follow up measures in the framework of the UN resolutions. The FSC:
− co-ordinates the action of the authorities involved in the fight against terrorism financing;
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Italy
− decides of the names of suspected terrorists to be submitted to the EU and the UN, collecting also all necessary information to update the lists;
− acts upon requests by owners of frozen assets to use frozen funds “for fundamental human needs” (basic
expenses, payment of certain types of fees, expenses and service charges or for extraordinary expenses); and
− sets up relationships with foreign correspondent units, in order also to co-ordinate the freezing mechanisms
with other jurisdictions.
The FSC does not have the power to defreeze or delist persons concerned by any of these decisions, which is
incumbent with the UN relevant Committee. However, the FSC can, at the request of a person concerned, decide
to release some of the frozen funds for humanitarian reasons or for the purpose of day-to-day management
reasons and basic expenses. It can also propose to the UN Security Council the delisting when appropriate.
Law 197/1991, as amended by three legislative Decrees, is also of relevance here. In compliance with international rules to combat money laundering (in particular the FATF - Financial Action Task Force - Recommendations, EU Directives and the European Council Decision of 17.10.2000 on the exchange of information between
FIUs), it provides measures to monitor the banking and financial systems for the purposes of preventing and
combating money laundering (identifying customers, recording operations in excess of 20 million lire and continuous financial relations, and notifying suspicious transactions). The same measures are now applied for preventing and combating the financing of terrorism because this crime is now governed by the new criminal provisions of Decree Law 374/2001, which make it one of the wilful crimes falling within the scope of the provision.
4. Are there any documented cases in which charitable organizations have been listed or de-listed?
Up to now, not yet for Italian NGOs.
5. Has there been any effort to determine the effects of designating charities operating in your country? If so,
what were the findings?
6. Are there data on what types of terrorist groups or organizations have been targeted and with what effect?
There are many elements about small groups, cells, of Ansar Al Islam, and Gruppo Salafita Combattente, as
results from the convictions of several participants in international groups with international terrorism purposes.
V. Penal Measures
1. How is the financing of terrorism defined in your national law and in what article?
The Italian Penal Code has been amended to establish criminal liability for involvement in an "association with
the purpose of international terrorism" (enacted as Law No. 438 of 15 December 2001). Article 270-bis provides
that “anyone promoting, instituting, organising, managing or financing organisations whose purpose is to propose
acts of violence for the purposes of terrorism or for subverting the democratic order shall be liable for a term of
imprisonment of between seven and fifteen years”, and that “anyone participating in the aforementioned organisations shall be liable for a term of imprisonment of between five and ten years”, specifying that “the pursuit of
terrorism shall also apply when the acts of violence are directed against a foreign state, or an international organisation or institution”. The same article 1 also contemplates the crime of “providing assistance to associated
persons” in article 270-ter of the Criminal Code, for which the penalty is a term of imprisonment of a maximum of
four years.
In Italy foreigners are subject to national jurisdiction for terrorist offences committed abroad without any dual
criminality requirement.
2. Is financing of terrorism a separate incrimination or is it a form of participation in the crime of terrorism in your
legal system?
The definition of terrorism financing under Article 270bis of the Penal Code is not fully consistent with the existing
standards, as some key elements of the offence, like terrorism or “financing”, are not defined and it does not
extend to individual acts of terrorism. In accordance with international standards, the definition of the offence
does not require that a terrorist act has actually been committed. Despite the efforts of the authorities to crack
down on terrorism the number of prosecutions for this broad offence of Article 270bis has been limited in the last
years. A law adopted on July 31, 2005 extended the range of terrorist actions criminalized by introducing two new
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Italy
offences; enlisting (Article 270-quarter) and training (270-quinquies) for ends of terrorism. Such law also includes
the definition of “actions with ends of terrorism” (Article 270-sexies) and strengthens investigative powers in
terrorism matters, with a view to improve the rate of prosecutions and convictions in this field.
3. Protected legal interest
4. What are the elements of the offence of financing of terrorism?
4.1. Material element / actus reus
4.1.1. Subjet. Who may commit this offence? Can legal persons be held criminally responsible?
The legal person can be responsible for the crime at administrative level. Only administrative sanctions can be
applied to legal persons liable of the terrorist financing offence under Legislative Decree 231/01. The sanctions
range from fines to interdiction of exercise of the activity and/or removal of the licenses or authorizations. Interdiction sanctions are limited to a maximum of two years and fines are calculated by a complex system of quota.
Upon conviction, an administrative entity could be sentenced up to 200 to 1,000 quotas. The judge establishes
the amount of a quota, depending on the resources of the entity, between a minimum of € 258 and € 1,549. The
total amount of fines for financing of terrorism can therefore be a minimum of € 5,260 and a maximum of €
1,549,000. Sanctions include the possibility of definitive interdiction, when legal entities have been created for the
only purpose of financing terrorism (Article 16.3 of Legislative Decree 231/01).
What are the duties, responsibilities and rights of family members of persons accused or wanted for terrorist
acts?
There are no specific previsions. There are not responsibilities, of course, but neither special rights.
4.1.2. Overt Acts: Is the provision of funds to alleged terrorist for an act of terrorism or a terrorist organization
punishable? It is an organization.
Material support? Is indirect support included in this definition, such as assisting with travel? Is there any debate
on the extensive nature of criminalized acts?
We have a specific criminal offence for this situation.
4.1.3. Object: Funds, all types of funds?
Yes
Including those originating from other crimes?
Yes
What is the relationship with money laundering?
The money laundering could be a previous crime of financing terrorism, but it could be possible that the terrorist
group has received licit funds. Terrorist financing is also a predicate offence for money laundering.
Is financing of terrorism punishable even when funds have not been used for the commission of a terrorist act?
Yes
4.2. Mental Element
4.2.1. Intent (Dolus). Is the financing by negligence punishable?
Not. In addition it has to be clarified that terrorist financing is an offence which implies a knowledge element,
which can be inferred from factual circumstances.
4.2.2. Other subjective elements.
This definition of the offence under Article 270 bis is not fully consistent with the definition of the Financing Convention:
- the concept of “financing associations” is not defined, and, given the language used, it is far from being certain
that it could include the fact of collecting funds or the transfer or concealment of assets for example.
- it does not extend to the financing of terrorist acts by individual terrorists. The article 270 ter punishes the assistance provided to members of the above-mentioned associations by aiding or abetting, providing shelter or food,
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Italy
hospitality, means of transport or instruments for communication. Although this could indirectly enable prosecution of those who finance terrorists through the concept of “aiding or abetting”, this is not compliant with the standard for which there should be an offence to punish the financing of terrorism, terrorist acts and terrorist organizations, including individual terrorists. In fact, criminalizing terrorist financing solely on the basis of aiding and
abetting, attempt or conspiracy does not comply with the Financing Convention
4.3. Justification/Excuse. Are general grounds for justification or excuse applicable? Are there any particular
grounds for justification?
Not general ground for justification, but "measures in favour of those who dissociate from terrorism" is a law that
was created in Italy in 1987 (Law of 18th February 1987, no. 34). This law provides for substantial reductions of
penalties for those criminals who dissociate themselves from terrorist organisations and who give evidence to
support a prosecution and cooperate with judicial enquiries. Such type of collaboration (what in Italy is known as
"repentance") has made a fundamental contribution to combating domestic terrorism.
5. What penalties are provided for these acts?
The sentence for promoting, establishing, organizing and financing terrorist associations is 7-15 years imprisonment. Participation in such an association carries a penalty of 5-10 years imprisonment and provision of transport, refuge and/or communication to such associations carries a punishment of up to 4 years imprisonment.
The seriousness of terrorism-related offences is indicated by the length of the maximum sentences and the fact
that attenuating circumstances to reduce penalties are applicable to a lesser extent
The aggravating circumstance of acting with a terrorist purpose is also applicable to the ordinary crimes, such as
theft, extortion and forgery and the presence of such an aggravating circumstance modifies the criteria for accumulation of several aggravating circumstances, substantially increasing the imposable penalty quantum.
5.1. Deprivation of liberty. Length of time (equal, shorter or longer than other terrorism offences? Answer already
given
5.2. Are there any applicable security measures?
Not specifically, but following the common rules of criminal code.
5.3. Forfeiture/confiscation of terrorist funds. Ultimate use of confiscated/forfeited funds.
Italian law provides for a very comprehensive and far-reaching confiscation framework that is based on a threefold approach: a traditional conviction-based confiscation of assets derived from the offence, a system of confiscation based on the alleviation of the burden of proof for convicted persons who cannot justify the origin of their
assets and a preventive system of confiscation for assets in possession of persons belonging to mafia-type organizations, the latter being in force since the 1960’s.
a) Article 240 of the Penal Code provides for the confiscation of assets used or intended for use for the commission of an offence, or which constitute the proceeds or the profit of the crime. This confiscation is at the discretion
of the judge who convicts the offender but it is mandatory when the assets are the “price” of the offence (meaning
the price paid by a third party to commit the offence), or the production, the use, the transport, the possession or
the transfer of which constitute an offence. In the latter case, confiscation is possible even in the absence of a
conviction. Under Article 240, only assets directly derived from the offence may be subject to confiscation but
according to the authorities, despite the wording, the confiscation of assets which would be the indirect proceeds
of crime would be possible. Confiscation cannot be ordered if the assets belong to persons who are not involved
in the commission of the offence.
b) Article 12 sexties of Law 356/92 of August 7, 1992 (Legislative Decree of June 8, 1992) provides for another
type of confiscation, which alleviates the burden of proof with respect to certain offences (drug offences, organized crime, money laundering). Article 12 sexties states that when a person is convicted of any of these offences,
the confiscation of money, properties or other assets held by the person is mandatory if the offender cannot
explain the source of these assets and the assets are not commensurate with his income or economic activity. In
this case, it is not necessary to prove that the assets are derived, directly or indirectly from an offence; assets
indirectly derived from such illicit proceeds or even other kinds of assets (except when they belong to third par-
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Italy
ties) could be forfeited if the convicted person cannot justify their origin. Assets seized and confiscated are managed in accordance with Law 109/96 modifying Law No. 575 of May 31, 1965.
c) Outside the specific case of criminal proceedings, two laws of 27 December 1956 (1423/56) and 31 May 1965
(575/65) provide for the preventive seizure and confiscation of assets in possession of persons suspected of
belonging to a mafia-type organization. The confiscation is authorized by the President of the Court, at the request of the Prosecutor, the Questore, or the Director of the DIA, who have the possibility to order a temporary
preventive seizure for five days before getting Court authorization. The legal basis for such a measure does not
relate to a conviction or other investigation but to the mere threat that this person or the assets may pose to
public security when the amount of assets are not commensurate with the income or the economic activity of the
person. The measure may be reversed if evidence is brought that the assets have a licit origin.
5.4. Is there any provision for the compensation of terrorism victims? For example, any provision for the use of
confiscated assets in order to compensate such victims?
There also is a mechanism that allows supporting victims of domestic terrorism (Law 20-10-90 n.302), instituting
a Public Fund. A provision of Law 7 of 14 January 2003 (Ratification of UN Financing Convention) has also been
introduced extending the current legislation governing the Victims of Terrorism Fund to apply to acts of international terrorism.
5.4.1. Other applicable sanctions, measures or consequences.
B) Penal procedure
1. Is it possible to suspend or limit any fundamental human rights in cases of terrorism? Under what conditions?
How often have such provisions been used in your country?
Absolutely not.
Has there been any study of the effectiveness of such measures? Has there been any debate or test on whether
they are consistent with national fundamental legal principles (e.g., constitution) or international legal standards?
2. Evidence law: Please describe how can one prove the elements of the offence.
Particularly important among the new legislative provisions in terms of prevention is the fact that during the
course of investigations into terrorist crimes, it is now possible to carry out undercover operations under the
control of the courts. The right to carry out preventive wire-tapping, under the responsibility of the Public Prosecutor and for an appropriate period of time, allows the collecting of intelligence with respect to situations which may
pose a serious threat to domestic and international security2.
In particular, Law No. 375 of 18 October 2001 extends the investigative powers of the police including as follows:
article 3, expands the application of the regime for judicial wire-tapping and the searching of buildings or blocks
of buildings to cover cases of crimes committed for the purposes of terrorism; article 4 introduces ad hoc provisions to permit undercover operations, to delay the issue of arrest warrants, as well as other provisions relating to
the arrest of individuals and the seizure of property; article 5 permits "preventive surveillance"/wiretapping of
communications for up to 40 days when necessary in order to prevent a crime; article 6 permits the interception
of communications between persons present in the same place, in connection with the search for fugitives from
the law.
Wiretapping: The provisions with respect to wiretapping fall into two categories: the first applies only to preventive or preemptive purposes, i.e. gathering intelligence and information. Evidence obtained pursuant to this set of powers cannot be
used in criminal proceedings. The second applies to the investigation and prosecution of crimes and is an instrument used to
gather evidence to be used in a criminal trial. Wiretapping in the context of criminal investigations requires an order issued by
the Investigating Magistrate. Section 3 of the Law of 2001 relaxes the normal rules on wiretapping (under Articles 266 et seq
of the Penal Code), where the proceedings relate to crimes connected with terrorism. The amount of evidence needed in
support of the wiretapping order is lower in the case of a terrorism related investigation. The evidence required to obtain an
order in relation to the interception of communications in private houses is also significantly lower and, with the authorisation
of the courts, it is possible to hack into computer systems or networks or intercept data exchanges between several systems
2
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Italy
3. Please provide information on the de jure and/or de facto process of deciding whom to target and how to
charge suspects, and what is the role of different agencies (law enforcement, intelligence) in this process? What
sort and strength of evidence is required or considered?
In Italy, there are “no judicial bodies with specific competence for terrorist offences” in Italy “but some Public
Prosecutor’s Offices have formed pools of magistrates responsible for the investigation of terrorist acts because
of their specific experience in this field”.
4. Are designations of accused/suspects appearing on lists related to United Nations Resolutions relative to
terrorism (in particular Resolutions 1267 and 1373) done on administrative/executive orders or through a judicial
process?
Not. The problem is the lack of judicial review, and consequently, problems in relation to national constitutional
principles.
5. How open to public scrutiny is this process and the criteria employed?
6. How long can assets be frozen before criminal or other charges are filed?
Unfortunately there are not rules for applying the two different types of measures ( administrative and judicial)
7. Can frozen assets be used for daily and defence expenses?
Not.
8. What remedy is available if an individual’s or organization’s assets are frozen but no criminal or other charges
have been filed? Is there judicial review? Appeal process? Process to remove one’s name from designation list?
Not and this is a very sensitive problem.
9. In cases of frozen assets of charitable organizations, is it possible to have them disbursed to legitimate/stated
beneficiaries pending any administrative, civil or criminal process (if so, can charitable organizations or third
parties request such disbursement?)
No.
10. What remedies and appeal options are available to those subject to such measures through the penal process?
Only for the seizure and confiscation in criminal process there is the possibility of appeal and ask for the restitution .
11. Are there provisions regarding the reparation of innocent suspects whose livelihood and reputation have
suffered?
The general provisions of criminal procedure code for the remedies of judicial mistakes.
1. Is mutual legal assistance and extradition possible for the financing of terrorism offence?
Italian law allows international assistance based on comity in the absence of express agreements or provisions.
A number of international cooperation agreements exist, as reported by Italy in its reports to the UN Security
Council, although they are not necessarily specific to AML or CFT. Italy participates in numerous Council of
Europe agreements, including those on the Proceeds of Crime and for the Suppression of Terrorism. Italy is a
member of the Schengen Group but during the assessment it adopted a law implementing the European Arrest
Warrant procedure. Statistical data provided by the MoJ indicates that Italy is an active and cooperative practitioner in the field of mutual legal assistance. The time for processing of an incoming mutual assistance request is
normally a matter of months from receipt to transmittal of the requested information and approximately a year for
extradition requests. Between January 2000 and November 2005, Italy has received 251 requests for mutual
legal assistance in AML matters and 117 in terrorism matters. In the same period, Italy requested assistance
from foreign jurisdictions in 197 and 84 cases respectively, according to the authorities.
Italy places few conditions on the granting of mutual assistance, as indicated by the fact that no requests were
denied during the years 2001 through 2003. Dual criminality is not required unless provided for under a specific
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Italy
agreement. Domestic laws allow effective and timely response to foreign requests for the identification, freezing,
seizure and confiscation of property, proceeds and instrumentalities from ML, FT and other predicate offences.
Asset sharing is provided in some international agreements but a trust fund as suggested in the Palermo Convention has not yet been established.
Italy has an extensive network of international agreements for mutual assistance and information exchange,
including with other FIUs as described previously (21 such agreements and membership in the Egmont and
FIUNET Groups). Its execution of mutual assistance requests demonstrates that it does not impose unreasonable restrictions and it is able to offer a broad range of assistance, including judicial compulsion, for investigation,
evidentiary purposes, and property seizure and forfeiture. Fiscal secrecy is not a statutory basis for refusal of a
request and professional secrecy applies only in limited circumstances for disclosure necessary to provide a legal
defence to a client.
2. Are designations accepted and acted upon with mere requests or upon production of prima facie evidence?
3. What is the process through which names of individuals or organizations designated by another country or
international organization appear on domestic lists published or shared with law enforcement and non-state
actors?
The inclusion is provided by CSF Committee as soon as possible, and published in the website of FIU. (See
under Section IV).
4. How quickly is the State required to act on designation lists or mutual legal assistance requests on terrorism
cases? Is there a possibility for expedited responses? Under what conditions?
Immediately Italian Government provides for freezing the persons or entities designated by the list immediately
after the publication of the Commission Regulation. The answers in relation to mutual legal assistance are given
as soon as it is possible.
5. How does dual criminality apply in terrorist financing for international cooperation and mutual legal assistance?
Answer already given.
Does the offence have to be defined in the same terms or does the existence of an equivalent criminalized act
suffice? It is sufficient the equivalent criminalization.
Must a group be specifically listed as a terrorist organization in your country for MLA to occur?
Not
6. How does the political offence exception apply (or has applied so far) in terrorism financing cases?
While the Italian Constitution forbids extradition for political offences case law establishes that serious acts of
terrorism do not constitute political crimes. This same result is expressly provided for in the Terrorist Bombing
Convention of 1997, the Terrorist Financing Convention of 1999 and other international agreements to which Italy
is a party.
With regard to the prohibition of extradition for political crimes provided by Article 10 (final paragraph) of the
Italian Constitution, it should be pointed out that the rationale for this ban was the need to protect a person under
an extradited request from being subjected to discriminatory treatment or political persecution. This means that
the prohibition on extradition only operates where there is a risk that the person for whom extradition is sought
might be the object of discrimination if extradited to the requesting State, purely because of the political nature of
the act committed. The mechanism introduced by the rules of Articles 11 and 12 of the Bombing Convention,
namely the de-politicization clause accompanied by a non-discrimination clause, would therefore appear to be
consistent with the rationale of the constitutional provision which prohibits extradition for political crimes.
7. Do principles such as aut dedere aut judicare and ne bis in idem apply in terrorism finance cases?
Terrorist financing are both extraditable offences. 15 outgoing requests in 2002 for extradition were related to the
proceeds of crime but relatively few requests for extradition for ML were received for the years 2001 through
2004 and none for FT were reported as either received or requested. Of 1 even incoming ML requests, three
were refused. Italy does not seem to have extensive or unreasonable grounds for refusal of extradition. Between
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Italy
January 2000 and November 2005, Italy has received 8 requests for extradition in AML matters and two in terrorism matters. In the same period, Italy requested assistance from foreign jurisdictions in 22 and five cases respectively, according to the authorities. Both nationals and non-nationals can be prosecuted in Italian courts. The
nationality principle permits prosecution of citizens for crime committed in another country. Under the principle of
aut dedere aut judicare, a non-national can also be prosecuted if proceedings are requested by the Minister of
Justice, if the person is on Italian territory, and if extradition has not been granted.
The aut dedere aut iudicare principle is not recognized as a principle of international law in general, but it is provided (precisely for this reason) by many international extradition conventions. In Europe, it is provided by both
Article 6(2) of the 1957 European Convention on Extradition, linked to the refusal to extradite the national, and by
Articles 6 and 7 of the 1977 European Convention on the Repression of Terrorism, in a general and mandatory
form. Italy is party to these two Conventions and to many other international extradition conventions which make
provision for the aut dedere aut iudicare principle. The Constitutional Court, in judgement 54 of 21 June 1979 and
judgement 223 of 27 June 1996, ruled that Articles 9 and 10 of the Criminal Code are the relevant instruments of
positive law provided by the Italian legal system for the implementation of the provisions of conventions relating
to the aut dedere aut iudicare principle.
In any case it is explicitly provided for the possibility of prosecuting an offender who has committed a terrorist
crime abroad and cannot be extradited. In fact, regardless of the nationality of the offender, Article 7 of the Criminal Code extends Italian jurisdiction to acts committed abroad that constitute crimes against the personality of the
Italian State, which cover some of the conducts required by the Framework Decision, as well as for crimes for
which special legislation or international conventions establish the applicability of Italian law. Pursuant to Article
9, an Italian citizen may also be punished for offences committed abroad, provided he is on Italian territory, and
so may, according to Article 10, a foreigner who, outside Italy, commits a crime against the Italian State or an
Italian national, providing he is staying on Italian territory. Additional requisites about penalties and request for
prosecution are set out in these articles. In both cases, it is explicitly provided that if the offence is committed
against the European Communities or a foreign State or citizen, the offender will be punished by request of the
Italian Minister of Justice if extradition has not been granted by Italy or has not been accepted by the State where
the offence was committed or where the offender belongs. Finally Article 4 of Legislative Decree 8-6-2001 n.231
provides that legal persons whose principal establishment is set in Italian territory shall be liable, in cases and
with the conditions provided in Articles 7, 9 and 10 of the Criminal Code, for offences committed abroad, if the
State where the offence took place does not take action against them.
8. Are there interesting successes and challenges in international cooperation and mutual legal assistance offered or received?
Yes.
9. Are there any regional bodies for mutual legal assistance and international cooperation?
Eurojust and Europol (at European level). Egmond Group for the administrative cooperation.
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JAPAN*
Takeyoshi IMAI**
Please look at the case referred to 6 below.
1. Which of the universal and regional instruments against terrorism has your country ratified and implemented? (Please list them)
Japan has concluded the UN Convention for the Suppression of the financing of terrorism on 11th of June in
2002. It has taken effect since 11th of July in 2002.
2. What is the law against terrorist finance in your country? Has it been adopted for the implementation
of international instruments or not? Are the relevant provisions found in a special law/statute or in the
Penal Code?
In 2002 Japan has set up the Act for penalising the financing of the offence that is to be committed to threaten
the public(hereinafter called as ‘the Act’).The purpose of the Act is to implement the aim of the UN Convention for
the Suppression of the financing of terrorism.
3. How and in what text (what article) are the terms terrorism and terrorist finance defined in your national law?
Strictly speaking, terrorism or financing of terrorism isn’t defined by any section of acts in Japan.
However, the Act defines the financing of terrorism as long as the purpose of the Act is concerned.
Namely, the section 1 of the Act describes the offence that is to be committed to threaten the public, the national
or the local government or the equivalent official institutions. This offence has the essential nature of the terrorism act.
4. Is your legal framework based on a law against money laundering or is it specific to the financing of
terrorism?
Japan has adopted the following way in determining the measures against the financing of terrorism.
On the one hand, the Act aims especially at countering terrorist finance.
On the other hand, the Act has made two separate offences (i.e., offering or collecting funds in order to assist
others for committing certain offences such as murder in order to threaten public, national or local governing
body). Both of them are qualified as the predicate offence for money laundering by the Anti-Organised Crime Law
(enacted in 2000, revised in 2002).
** Professor of Criminal Law. Hosei University, Tokyo.
*
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Japan
5. Are there special bodies/organizations specifically in charge of countering terrorist finance? Is there a
Financial Intelligence Unit in operation for the collection and analysis of suspicious activities or transactions? Does this Unit have jurisdiction over TF cases? Are there other bodies with related specialized
tasks?
In the Japanese legal system, the National Police Agency (the NPA), in particular the National Public Safety
Commission functions as the FIU since 1st of April in 2007.Before that day, the Financial Services Agency (the
FSA) used to act as the FIU, but the function of the FIU has been transferred to the NPA on and after that day
when the Act has come into effect.
Now, the NPA has the power of collecting the information as to the money laundering as well as the terrorist
finance.
1. Are AML preventive measures (such as customer identification, licensing or registration, due diligence,) applicable to countering terrorist finance (CFT)?
a. If yes, is the AML legislation in compliance with international standards?
In the Japanese legal system, the measures against the money laundering can also function as the measures
against the terrorist finance. The reason is that the offences in the Act (i.e., offering or collecting funds in order to
assist others for committing certain offences such as murder in order to threaten public, national or local governing body) are qualified as the predicate offences for money laundering by the Anti-Organised Crime Law.
In creating such predicate offences as well as the offences for terrorist finance, the international standards have
substantially been considered by the legislators. As a result, the constituting elements of the corresponding offences are almost similar to those found in the most countries.
These measures are applied not only to the banks or the financial sectors but also to other entities, such as the
retailers of jewellery, trading firms or NPOs as long as they are engaged in the financial transactions.
2. Does bank secrecy law allow for the sharing of information regarding TF?
The bank secrecy is protected by the Act on the Protection of Personal Information. At the same time, the bank is
obliged to report the suspicious transactions to the FIU. Through such report, the bank secrecy is duly disclosed
to the FIU.
3. Is feedback or guidelines offered to financial institutions on what constitutes a suspicious activity?
The FSA has published the considerable degree of example of the suspicious transactions. It almost corresponds
to the example that has been acknowledged as such and made public by other institutions (e.g. FATF or OECD).
With development of the technique for money laundering, the guideline that shows the typical example of the
suspicious transactions has been revised promptly in Japan.
4. Under what conditions can financial institutions (or their officials) be liable (under administrative, civil
or possibly criminal law) for intentional omission or negligence?
In theory, the financial sections or their officials are responsible for their misconducts that have been done intentionally or negligently. This holds good for their liabilities for their customers or the authorities. The nature of the
liabilities is civil, administrative or criminal.
However, if they obey other regulations that demand them to fulfil the superior legal duties, such as those for
reporting the suspicious transactions to the FIU, they are immune from their responsibilities to their customers.
5. Are AML/CFT measures properly applied particularly with respect to due diligence and know your
customer processes (are there any issues or problems with respect to the availability of formal addresses of clients, identity cards, protection of client privacy, etc.; could the existence of such problems
affect the implementation of AML/CFT measures)? Is there a debate in the country about how AML/CFT
policies affect or are affected by other public policy priorities (e.g., economic development, health, environment, etc.)?
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Japan
So far, the measures against money laundering as well as terrorist finance have been implemented in cooperation with the parties concerned (e.g., the financial sectors or their customers).
With the enactment of the revised Act for Confirmation of the customers’ identities by the Financial Sectors in
2004, the way of confirming the customers’ identities has been tightened. So, for example, those who want to
send money more than one million Yen through a bank transfer, he has to show his identification paper such as
the passport. It might hamper the quick business transactions, but it has been approved as the necessary measures to prevent the financial sectors to be abused by money launderers or terrorists.
6. Some policy makers and governments have been debating principle-based and riskbased approaches
to the implementation of preventive CFT measures. In general terms, the former would involve the application of certain rules and measures across the board, whereas the latter allow for some differentiation
and stronger emphasis on areas of vulnerability. Is there a directive or debate in the country regarding
evidence-based or risk-based approaches?
The merit of choosing either the principle-based approach or the risk-based approach is being discussed in Japan. But this discussion attracts rather less attention. One of the reasons for it could be explained by the better
results, which has been provided by the example of the suspicious transactions by the FSA.
While, the advantage of selecting the risk-based approach is also being pointed out by some private sectors.
7. Are there any best practices or interesting challenges to be reported relative to riskbased approaches?
There isn’t such remarkable case as to the risk-based approach.
8. Are there legal provisions regarding informal value transfer systems, such as hawala, hundi, fei chien,
padala, black market exchange networks, etc.?
As an informal value transfer system, the underground bank has been popular or infamous, especially among the
foreign residents in Japan. It is believed that the underground bank has been used to transfer money without
paying taxes from Japan to the neighbouring Asian countries and vice-versa. Such transactions violate the Banking Law and the Foreign Exchange and Foreign Trade Control Law. So, if the violations are found, the FSA will
impose administrative sanctions to the parties concerned.
9. How closely does the private sector work with (which) official agencies?
The private sectors such as financial or securities companies are very cooperative to the authorities (the FSA or
the NPA) in considering the new measures against money laundering or terrorist finance as well as implementing
them.
There isn’t the official statistics to show the real activities of them. But, other usual occasion, such as drafting the
new regulations with close collaboration between the private and the official sections could strongly demonstrate
the traditional good relationship of the parties.
10. To what extent and through which agencies does your country engage in international cooperation?
Japan is one of the principal members of FATF, OECD, IMF, APG (Asia Pacific Group on Money Laundering)
and the similar international financial group. In such international groups, the senior officials of the Japanese
government (especially those belonging to the Father NPO, the Ministry of Finance and the Ministry of Foreign
Affaires) have taken part for making up the new international accord. This situation will and should be kept.
1. What national laws are there regarding the freezing and seizing of terrorist assets? Are they of administrative or penal nature?
Assets that have been financed for terrorists’ act can be frozen and seized by the Anti-Organised Crime Law, as
long as the financing is regarded as the constituting element of the predicate offences for money laundering.
The Anti-Organised Crime Law is the special penal law in nature.
2. What sort of assets are covered (funds, financial, or other property) by these measures?
Tangible as well as intangible assets can be frozen and seized by the Anti-Organised Crime Law.
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Japan
3. Please describe the national process relative to the implementation of UN Security Council Resolutions concerning designation lists or the removal of names found not to warrant listing (elaborate regarding UNSC resolutions, etc.)?
This process shall be operated by the special administrative committee composed of the senior officials from the
Ministry of Finance, the Ministry of Economy, Trade and Industry, the Ministry of Foreign Affaires, the Ministry of
Justice, the NPO and so on.
The decision on whether a particular person or a group should be listed up or not should be made within the
committee, giving sufficient attention to the latest opinion of the UN Security Council.
4. Are there any documented cases in which charitable organizations have been listed or de-listed?
Such a case has not been reported so far.
5. Has there been any effort to determine the effects of designating charities operating in your country? If
so, what were the findings?
Such problems have not been spotlighted thus far.
6. Are there data on what types of terrorist groups or organizations have been targeted and with what
effect?
The terrorist groups or organisations have been chosen as the possible suspects of the terrorist finance. In doing
so, the latest opinion of the UN Security Council has been taken into account.
Fortunately or unfortunately, there was only one case where the person who was listed up according to the directions of the UN Resolution 1267 was found to have been in Japan. He is a French who was found guilty for murder, sent to the jail in Sarajevo, run away from it and entered into Japan under a forged passport and stayed for a
several months. After leaving Japan, he was arrested in Germany and found to be an important member of Al
Qaeda.
V. Penal Measures
1. How is the financing of terrorism defined in your national law and in what article?
Strictly speaking, terrorism or financing of terrorism isn’t defined by any section of Acts in Japan.
However, the Act defines the financing of terrorism as long as the purpose of the Act is concerned. Namely, the
section 1 of the Act describes the offence (i.e. offering or collecting funds in order to assist others for committing
certain offences such as murder in order to threaten public, national or local governing body).
2. Is financing of terrorism a separate incrimination or is it a form of participation in the crime of terrorism in your legal system?
The financing of terrorism (i.e. offering or collecting funds in order to assist others for committing certain offences
such as murder in order to threaten public, national or local governing body) is an independent offence.
3. Protected legal interest
The purpose of penalising the financing of terrorism is to secure the public, the national or the local government
or the equivalent official institutions from being threatened by terrorists act that could be carried out in support of
such finance.
4. What are the elements of the offence of financing of terrorism?
4.1. Material element / actus reus
4.1.1. Subjet. Who may commit this offence? Can legal persons be held criminally responsible? What are
the duties, responsibilities and rights of family members of persons accused or wanted for terrorist acts?
The subject of the offence is either the natural or the judicial person.
The judicial person may be penalised when the senior official or the employee of it committed the offence in the
course of their dealing with its business.
The rights of the suspect’s family cannot be prejudiced.
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Japan
4.1.2. Overt Acts: Is the provision of funds to alleged terrorist for an act of terrorism or a terrorist organization punishable? Material support ? Is indirect support included in this definition, such as assisting
with travel? Is there any debate on the extensive nature of criminalized acts?
Provision of funds to those who intends to threaten the public, the national or the local government or the equivalent official institutions by commission of murder or other serious crimes is to be penalised by the Act. It means
that such provision is to be punished if the receiver of funds has intention to commit threatening act, which is
almost equal to terrorism.
To make clear the application range of the offence, the notion of funds should be interpreted strictly. It has been
requested as the point to consider to the Act by the Japanese Diet when the draft of the Act was finally approved.
So, material support without giving monetary value or indirect support should be excluded from the notion of
funds.
4.1.3. Object: Funds, all types of funds? Including those originating from other crimes? What is the relationship with money laundering? Is financing of terrorism punishable even when funds have not been
used for the commission of a terrorist act?
Tangible as well as intangible assets can be interpreted as funds so long as it is recognised as having monetary
values.
This interpretation holds good to the element constituting the object of money laundering.
The attempt of the financing of terrorism is also punishable, as described in the section 2 and 3 of the Act.
4.2. Mental Elément
4.2.1. Intenta (Dolus). Is the financing by negligence punishable?
The terrorist finance by negligence is not punishable by the Act.
4.2.2. Other subjective elements.
The Act has made two offences. These are either offering or the collecting funds in order to assist others for
committing certain offences such as murder in order to threaten public, national or local governing body. To
complete the former, the perpetrator has to have the knowledge that others are going to committee certain offences such as murder in order to threaten public and so on. This knowledge is required in addition to dolus.
4.3. Justification/Excuse. Are general grounds for justification or excuse applicable? Are there any particular grounds for justification?
The general theory as to justification and excuse of the perpetrator can be applied to those who are suspected to
have committed the offence of offering or collecting funds in order to assist others for committing certain offences.
There aren’t particular grounds for justification for them.
5. What penalties are provided for these acts?
5.1. Deprivation of liberty. Length of time (equal, shorter or longer than other terrorism offences?
The maximum of the statutory penalty of both offering and collecting funds in order to assist others for committing
certain offences is either the 10 years imprisonment with forced labour or the fine of ten million Yen.
5.2.Are there any applicable security measures?
There aren’t security measures that are applicable to those who are suspected to have committed the offence of
offering or collecting funds.
5.3. Forfeiture/confiscation of terrorist funds. Ultimate use of confiscated/forfeited funds
The confiscated terrorist funds are to be attributed to the national treasury, as is the normal course of the events
in the Japanese legal system.
5.4. Is there any provision for the compensation of terrorism victims? For example, any provision for the
use of confiscated assets in order to compensate such victims?
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Japan
There isn’t a specific Act or provisions for compensating the victims of terror for their loss. It is not possible to
make use of the confiscated assets for the victims of terror.
B) Penal procedure
1. Is it possible to suspend or limit any fundamental human rights in cases of terrorism? Under what
conditions? How often have such provisions been used in your country? Has there been any study of the
effectiveness of such measures? Has there been any debate or test on whether they are consistent with
national fundamental legal principles (e.g., constitution) or international legal standards?
It is not possible to suspend or limit any fundamental human rights in cases of terrorism.
2. Evidence law: Please describe how can one prove the elements of the offence.
To prove the elements of the offence (i.e., offering or the collecting funds in order to assist others for committing
certain offences), the prosecutor has to follow the basic procedure. Namely, he has to show the evidences
through which the judge must be convinced of the existence of the constituting elements of alleged offences
beyond reasonable doubt.
The favourable way for the prosecutor, such as plea-bargaining or leniency programme don’t exist even with
relation to charging the offence of terrorist finance.
3. Please provide information on the de jure and/or de facto process of deciding whom to target and how
to charge suspects, and what is the role of different agencies (law enforcement, intelligence) in this
process? What sort and strength of evidence is required or considered?
In this regard, the usual criminal procedure is to be applied. So, the police and the prosecutor are the major
player for collecting evidences and deciding whether or not a criminal charge against suspect should be made.
The only difference between this procedure and others might be that in this procedure, the FIU (i.e., the NPA) will
have a lot of information, which could be a determining and powerful factor for forwarding the charge against the
suspected terrorist.
4. Are designations of accused/suspects appearing on lists related to United Nations Resolutions relative
to terrorism (in particular Resolutions 1267 and 1373) done on administrative/executive orders or through
a judicial process?
This process shall be operated by the special administrative committee composed by the senior officials from the
Ministry of Finance, the Ministry of Economy, Trade and Industry, the Ministry of Foreign Affaires, the Ministry of
Justice, the NPO and so on.
In this sense, this is the administrative decision in nature.
5. How open to public scrutiny is this process and the criteria employed?
This is the process by the special committee that has been set up within the administrative authorities. The decision of the committee on whether a particular person or a group should be listed up or not is to be made public as
soon as possible, but the discussion of the committee is not open to the public.
The decision should be made within the committee, giving sufficient attention to the latest UN Security Council
opinion.
6. How long can assets be frozen before criminal or other charges are filed?
The assets can be frozen for the period, which the judge to whom the order of assets freezing is applied by the
governmental officials thinks appropriate for the case management by the court.
7. Can frozen assets be used for daily and defense expenses?
The frozen assets cannot be used for daily and defence expenses.
8. What remedy is available if an individual’s or organization’s assets are frozen but no criminal or other
charges have been filed? Is there judicial review? Appeal process? Process to remove one’s name from
designation list?
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Japan
The remedy for those whose assets have been frozen and to whom the judicial case was after all not instituted is
provided by the following way. Namely, they can allege whether the way of handling the case was justifiable or
not by using the appropriate sections of the Administrative Appeal Law. So, in theory, it is possible for him to
remove his name from designation list. But such a case has not been reported yet.
9. In cases of frozen assets of charitable organizations, is it possible to have them disbursed to legitimate/stated beneficiaries pending any administrative, civil or criminal process (if so, can charitable organizations or third parties request such disbursement?)
So far, such a case has not been discussed. But it would be impossible for having charitable organisations disbursed to legitimate beneficiaries pending any process, because there aren’t any sections that allow the parties
concerned to do so.
10. What remedies and appeal options are available to those subject to such measures through the penal
process?
They can resort to the way of appealing the interlocutory decisions, for example, by way of making petition to the
higher court for stay of executing the decision.
11. Are there provisions regarding the reparation of innocent suspects whose livelihood and reputation
have suffered?
The innocent suspects are eligible to apply for reparation by the Regulation for the Innocent Suspects (the directive of the Ministry of Justice in 1957) or the Criminal Compensation Law.
1. Is mutual legal assistance and extradition possible for the financing of terrorism offence?
The mutual legal assistance and extradition is possible for the offence of financing of terrorism.
2. Are designations accepted and acted upon with mere requests or upon production of prima facie evidence?
There hasn’t been a deep discussion as to this problem so far.
3. What is the process through which names of individuals or organizations designated by another country or international organization appear on domestic lists published or shared with law enforcement and
non-state actors?
As explained above, designation of the names of individuals or organisations will be made by the special committee within the administrative authorities. The decision of the committee is to be made public as soon as possible.
Just after that, the related non-state actors such as the airline companies, the hotel industries or the financiers
are called to discuss with the authorities what the effective way for preventing the designated subjects from illegal
activities would be. As a rule, the public and the private sectors have a good relationship in doing so.
4. How quickly is the state required to act on designation lists or mutual legal assistance requests on
terrorism cases? Is there a possibility for expedited responses? Under what conditions?
Generally speaking, the Japanese government is very keen to take appropriate measures promptly once received the request for the mutual legal assistance.
But more detailed elements under which the Japanese government would deal with such an international matter
cannot be recognized, as it is one of the highly sensitive matters and the government policy for it should not be
revealed.
5. How does dual criminality apply in terrorist financing for international cooperation and mutual legal
assistance? Does the offence have to be defined in the same terms or does the existence of an equivalent criminalized act suffice? Must a group be specifically listed as a terrorist organization in your country for MLA to occur?
In theory, the dual criminality is requested for the mutual legal assistance even for tackling financing of terrorism.
However, some argue that this traditional doctrine should be loosed for the quick and effective implementation of
the assistance for terrorist cases.
- 201 -
Japan
6. How does the political offence exception apply (or has applied so far) in terrorism financing cases?
Such exemption cannot be considered in this field.
There hasn’t been a case where such immunity was granted for those who committed the terror related offence
from his political belief.
7. Do principles such as aut dedere aut judicare and ne bis in idem apply in terrorism finance cases?
In theory, both principles are to be applied to financing of terrorism. However, the discussion as to whether these
theories are indispensable for the appropriate judicial decision has not been instituted thus far.
8. Are there interesting successes and challenges in international cooperation and mutual legal assistance offered or received?
As explained above, there was only one case where the person who was listed up according to the directions of
the UN Resolution 1267 was found to have been in Japan. He is a French who was found guilty for murder, sent
to the jail in Sarajevo, run away from it and entered into Japan under a forged passport and stayed for a several
months. After leaving Japan, he was arrested in Germany and found to be an important member of Al Qaeda.
9. Are there any regional bodies for mutual legal assistance and international cooperation?
Japan is the major participant in the Asia Pacific Group on Money Laundering (APG).
VI. Other considerations
- 202 -
Coloquio Preparatorio del XVIII Congreso Internacional de Derecho Penal
Cleveland (EE.UU.), 9-12 abril 2008
Sección II - Derecho penal. Parte especial
“Financiación del terrorismo”
MEXICO*
Manuel ESPINOZA DE LOS MONTEROS DE LA PARRA
INTRODUCCIÓN
El terrorismo no es un delito presente en México. Sin embargo, como muchos otros países, México ha implementado medidas legislativas para su combate. La presencia que ha tomado el terrorismo en la agenda internacional ha tenido repercusiones en las autoridades, pues se han presentado reformas legales con el fin de lograr
un combate eficaz al terrorismo. La legislación mexicana ha hecho implementaciones legislativas en materia de
terrorismo que merecen un análisis a detalle, de igual manera existen ciertas lagunas en la legislación mexicana
que deben ser subsanadas para lograr un combate efectivo al terrorismo y su financiamiento, respetando las
garantías individuales.
El financiamiento del terrorismo en México constituye un delito per se desde la entrada en vigor en el 2007 del
Decreto que modificó varios artículos del Código Penal Federal entre ellos, los referentes al terrorismo y su
financiamiento. No solo se dieron cambios en la materia sustantiva del derecho penal, sino en la parte procesal y
en otros ordenamientos federales, con el fin de lograr una adecuada prevención de esta actividad que por sí
misma resulta un delito grave.1
En este sentido, este reporte dará una visión puntual de la situación práctica que existe en el país, al igual que
un análisis integral de la legislación actual en materia de penalización y prosecución del financiamiento del terrorismo, así como de las medidas preventivas previstas por la ley y la cooperación internacional. Como la materia
del reporte es el análisis de la situación jurídica en México referente al financiamiento del terrorismo, la base de
todo el contenido es la legislación mexicana. Este trabajo descriptivo de los ordenamientos jurídicos y de las
situaciones de hecho que prevalecen en México no excluye que se señalen y critiquen las lagunas o deficiencias
de la legislación en diferentes aspectos relativos al financiamiento del terrorismo.
Para efectos prácticos, el presente reporte tendrá seis diferentes capítulos: 1. Aspectos Empíricos, 2. Ratificación de instrumentos regionales e internacionales: marco legal e institucional nacional, 3. Prevención del financiamiento del terrorismo, 4. Congelación de fondos, 5. Medidas Penales, 6. Cooperación penal en materia internacional.
I. ASPECTOS EMPÍRICOS
México no tiene ningún ejemplo de actos terrorismo, por ende tampoco existe en la historia práctica algún caso
relevante, ya sea de un proceso penal por la comisión del delito de terrorismo o su financiamiento o de un proceso administrativo o constitucional iniciado por el particular contra las autoridades por actos de molestia o
Nota importante: El texto publicado es la última versión original del Informe nacional enviado por la autora, sin que se haya
podido someter a revisión editorial por parte de la Revue.
1 Diario Oficial de la Federación 28/07/2007: Decreto por el que se reforman diversas disposiciones del Código Penal Federal; del Código Federal de Procedimientos Penales; de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada; de la Ley de Instituciones de Crédito; de la Ley de Ahorro y Crédito Popular; de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro; de la Ley de
Sociedades de Inversión; de la Ley del Mercado de Valores; de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas; de la Ley General
de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros; y de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del
Crédito.
*
- 203 -
México
quebrantamiento de sus derechos a causa de la aplicación de alguna medida de prevención para la financiación
del terrorismo. De igual manera, y en consecuencia, no hay ningún caso en la Comisión ni en la Corte Interamericana de Derechos Humanos en este sentido.
Una razón fundamental para esta carencia empírica es que la reciente publicación de la reforma penal que
modifica los artículos referentes al terrorismo y tipifica el financiamiento del terrorismo como una conducta punible per se, además establece una serie de medidas administrativas y financieras para su prevención. Esta reforma fue publicada apenas el 28 de junio del 2007.
Hasta la fecha no se ha presentado ningún caso práctico relacionado con alguna persona natural o jurídica que
entable un juicio de garantías a raíz de alguna medida de prevención tomada por las autoridades que se refiera
estrictamente al delito de terrorismo. Tampoco se ha ningún proceso judicial que tenga su fundamento en la
tipificación que hace el Código Penal Federal de terrorismo o su financiamiento.
II. RATIFICACIÓN DE INSTRUMENTOS REGIONALES E INTERNACIONALES: MARCO LEGAL E
INSTITUCIONAL NACIONAL
Instrumentos Internacionales
México es uno de los países con más ratificaciones de instrumentos internacionales en materia de terrorismo, el
Congreso de la Unión ha ratificado ya 12 de los 16 instrumentos de la Organización de las Naciones Unidas
para el combate al terrorismo. En particular, respecto al combate a la financiación del terrorismo, vale la pena
mencionar que México ratificó el Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo de
1999, el 27 de junio del 2006, un día antes de la publicación en el Diario Oficial de la Federación del Decreto por
el cual se modifican los delitos de terrorismo y su financiación. Los instrumentos internacionales ratificados por
México hasta la fecha son:
1. Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves, 1963
2. Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves, 1970
3. Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, 1971
4. Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación
civil internacional, 1988
5. Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas,
inclusive los agentes diplomáticos, 1973
6. Convención Internacional contra la toma de rehenes, 1979
7. Convención sobre la protección física de los materiales nucleares, 1980
8. Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima, 1988
9. Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la
plataforma continental, 1988
10. Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para los fines de detección, 1991
11. Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas, 1997
12. Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo, 1999
Además de estos instrumentos directamente vinculados con el terrorismo, existen otros también relacionados
con el combate a la financiación del terrorismo. Por la naturaleza de este delito, y por la probable competencia
que la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada tiene sobre esta conducta, bien vale la pena mencionar
que la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional ha sido también
ratificada por México.
Instrumentos Regionales
México como miembro de la Organización de Estados Americanos, también es Estado Parte de la Convención
Interamericana contra el Terrorismo (2002).
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México
México es miembro del Grupo de Acción Financiera (GAFI) de la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE) y por ende las 40 recomendaciones y en particular las 9 recomendaciones especiales relativas al financiamiento del terrorismo tienen un importancia especial.
Marco legal
La legislación penal en materia de financiamiento al terrorismo data del año 2007 y es una clara respuesta a los
lineamientos internacionales. Es notoria la similitud de la tipificación del financiamiento del terrorismo en el Código Penal Federal con respecto al párrafo 1(b) de la Resolución del Consejo de Seguridad por medio del cual se
obliga a los Estados a criminalizar el financiamiento del terrorismo. Las reformas sustanciales en nuestra legislación penal responden a los lineamientos internacionales en la materia, destacando por supuesto la Resolución
1373 del Consejo de Seguridad (2001) y el Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del
Terrorismo (1999).
El Código Penal Federal tipifica el terrorismo y su financiación de dos maneras distintas, siendo estas nacional e
internacional. A simple vista este concepto parece indicar que nuestra legislación puede ejercer competencia
sobre los actos de terrorismo causados fuera de su territorio. Sin embargo, esto no es así y el debate de la
legalidad de esta hipótesis fuera de contexto. La distinción no radica en el sujeto o en la territorio donde fue
llevado a cabo el delito, sino en la naturaleza del objeto del delito. Es decir, el delito contemplado como terrorismo internacional según nuestra legislación, es cuando el delito se comete dentro del territorio mexicano pero
teniendo como víctimas representaciones de Estados extranjeros, personas extranjeras u organizaciones internacionales con el fin de influir en las decisiones de alguna autoridad extranjera.
DELITOS CONTRA LA SEGURIDAD DE LA NACIÓN
CAPÍTULO VI. TERRORISMO
Artículo 139.- Se impondrá pena de prisión de seis a cuarenta años y hasta mil doscientos días multa, sin perjuicio de las penas que correspondan por los delitos que resulten, al que utilizando sustancias tóxicas, armas
químicas, biológicas o similares, material radioactivo o instrumentos que emitan radiaciones, explosivos o armas
de fuego, o por incendio, inundación o por cualquier otro medio violento, realice actos en contra de las personas,
las cosas o servicios públicos, que produzcan alarma, temor o terror en la población o en un grupo o sector de
ella, para atentar contra la seguridad nacional o presionar a la autoridad para que tome una determinación.
La misma sanción se impondrá al que directa o indirectamente financie, aporte o recaude fondos económicos o
recursos de cualquier naturaleza, con conocimiento de que serán utilizados, en todo o en parte, en apoyo de
personas u organizaciones que operen o cometan actos terroristas en el territorio nacional.
DELITOS CONTRA EL DERECHO INTERNACIONAL
CAPÍTULO III. TERRORISMO INTERNACIONAL
Artículo 148 Bis.- Se impondrá pena de prisión de quince a cuarenta años y de cuatrocientos a mil doscientos
días multa, sin perjuicio de las penas que correspondan por los delitos que resulten:
I) A quien utilizando sustancias tóxicas, armas químicas, biológicas o similares, material radioactivo o instrumentos que emitan radiaciones, explosivos o armas de fuego, o por incendio, inundación o por cualquier otro medio
violento, realice en territorio mexicano, actos en contra de bienes o personas de un Estado extranjero, o de
cualquier organismo u organización internacionales, que produzcan alarma, temor o terror en la población o en
un grupo o sector de ella, para tratar de menoscabar la autoridad de ese estado extranjero, u obligar a éste o a
un organismo u organización internacionales para que tomen una determinación.
II) Al que directa o indirectamente financie, aporte o recaude fondos económicos o recursos de cualquier naturaleza, con conocimiento de que serán utilizados, en todo o en parte, para cometer actos terroristas internacionales, o en apoyo de personas u organizaciones terroristas que operen en el extranjero, y
III) Al que acuerde o prepare en territorio mexicano un acto terrorista que se pretenda cometer o se haya cometido en el extranjero.
La financiación del terrorismo esta definida en estos artículos y es totalmente independiente del delito de blanqueo de capitales, el cual esta contemplado por el artículo 400 Bis del Código Penal Federal.
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México
Unidad de Inteligencia Financiera
El gobierno mexicano, por medio de un decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 7 de
mayo de 2004, creó la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF). Esta Unidad forma parte de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SCHP) y sus principales tareas consisten en implementar y dar seguimiento a
mecanismos de prevención y detección de actos, omisiones y operaciones que pudieran favorecer, prestar
ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos previstos en los artículos 139
o 148 Bis del Código Penal Federal, o que pudieran ubicarse en los supuestos del artículo 400 Bis del mismo
Código, referentes al blanqueo de capitales (lavado de dinero).2
III. PREVENCIÓN DEL FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO
Unidad de Inteligencia Financiera
Efectivamente los mecanismos de prevención de la financiación del terrorismo y el blanqueo de capitales (lavado de dinero en la legislación mexicana) son los mismos, y no existe ninguna agencia ni ordenamiento especial
referente que específicamente combata el financiamiento del terrorismo. El sistema de monitoreo y prevención
se basa en medidas y agencias destinadas para el combate y prevención tanto del financiamiento del terrorismo
como del lavado de dinero. En 1994 se creó la “Dirección General Adjunta de Investigación de Operaciones”
dentro de la SHCP, para llevar a cabo las medidas de prevención y combate al lavado de dinero exclusivamente.
Sin embargo a raíz de las circunstancias internacionales que motivaron la creación de instrumentos internacionales para el combate al financiamiento del terrorismo, la legislación mexicana se modificó para estar en cumplimiento con los estándares internacionales. Fue entonces en mayo del 2004 que se constituyó la Unidad de
Inteligencia Financiera y se reformó la legislación financiera con el propósito de lograr un combate efectivo contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo en nuestro país. Entre las reformas financieras del 2004
destacan3:
• La incorporación de nuevos sujetos obligados
• Las políticas de identificación y conocimiento del cliente
• Las estructuras de capacitación y cumplimiento al interior de los instituciones financieras
• La claridad en la forma y contenido de los reportes de operaciones
• La facultad de autoridades financieras para intercambiar y difundir información financiera relevante
• El cumplimiento de estándares internacionales
Atribuciones de la UIF
La UIF cuenta con una plantilla de 47 especialistas y esta encargada de recibir los reportes que elaboran las
instituciones financieras para luego analizarlos y hacer las investigaciones pertinentes. Desde su creación, en el
2004, la UIF cuenta con una serie de atribuciones conferidas por el artículo 15 del Reglamento Interior de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Entre ellas esta el proponer a la SHCP la implementación de:
• medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer,
prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión del delito previsto en el artículo 139
del Código Penal Federal o que pudieran ubicarse en los supuestos del artículo 400 Bis del mismo Código.
• lineamientos sobre el procedimiento y criterios que las sujetos obligados deban observar en términos de ley
respecto del adecuado conocimiento de sus clientes y usuarios; la información y documentación que deban
recabar para la apertura de cuentas o celebración de contratos relativos a las operaciones y servicios que ellas
presten y que acredite la identidad de sus clientes; la forma en que estás deberán resguardar y garantizar la
seguridad de la información y documentación relativas a la identificación de sus clientes y usuarios o quienes lo
hayan sido, así como la de aquellos actos, operaciones y servicios reportados en términos de lo anterior.
2
3
Disponible en: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/uif/index.html
Unidad de Inteligencia Financiera “Memoria Mayo 2004 – Diciembre 2005”
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México
Sujetos obligados
Estas reformas fundamentales para el monitoreo y la prevención del lavado de dinero y del financiamiento del
terrorismo siguen vigentes. Una de las medidas tomadas más significativa es la imposición de nuevos sujetos
obligados. Ahora las instituciones obligadas a seguir los lineamientos que impone la UIF son prácticamente
todas las del sistema financiero4:
• Almacenes Generales de Depósito
• Arrendadoras Financieras
• Casas de Bolsa
• Casas de Cambio
• Empresas de Factoraje Financiero
• Entidades de Ahorro y Crédito Popular
• Instituciones de Banca de Desarrollo
• Instituciones de Banca Múltiple
• Sociedades Financieras de Objeto Limitado
• Sociedades Financieras de Objeto Múltiple Reguladas
• Sociedades Operadoras de Sociedades de Inversión
• Sociedades Distribuidoras de Acciones de Sociedades de Inversión
• Uniones de Crédito
Obligaciones de las instituciones financieras
Con la creación de la UIF en el 2004 se modificaron también las diferentes leyes del sistema financiero. El 28 de
junio de 2006 se publicó un decreto por el cual se reforman ciertas disposiciones del Código Penal Federal y del
Código Federal de Procedimientos Penales además de todas las leyes del sector financiero5. A todas estas
leyes se les agregó una disposición que les establece como obligación el: “Establecer medidas y procedimientos
para prevenir y detectar actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especia para la comisión de los delitos previstos en los artículos 139 ó 148 Bis del Código
Penal Federal o que pudieran ubicarse en los supuestos del artículo 400 Bis del mismo Código”6.
Sin embargo fue hasta el 14 de diciembre del 2006, que se presentaron las resoluciones por las que se expiden
las disposiciones de carácter general previstas por la reforma hecha a las leyes del sistema financiero mexicano
por el decreto del 28 de junio de 2006. Estas disposiciones fundamentales para el combate al financiamiento del
terrorismo y el lavado de dinero que obligan a las entidades a ejercer medidas eficaces de prevención, entraron
en vigor el 1 de marzo de 2007. Estas resoluciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público comprenden
las:
1. Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 95 de la Ley General de Organizaciones y
Actividades Auxiliares del Crédito aplicables a Casas de Cambio.
2. Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 112 de la Ley Federal de Instituciones de
Fianzas.
3. Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 52 Bis-4 de la Ley del Mercado de Valores.
4. Disposiciones de carácter general a que se refieren los artículos 108 Bis de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y 91 de la Ley de Sociedades de Inversión.
5. Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito
Información oficial de la SHCP disponible en: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/uif/index.html
Diario Oficial de la Federación, 28 de junio de 2006. Secretaría de Gobernación.
6 A menara de ejemplo véase el artículo 212 (I) de la Ley del Mercado de Valores disponible en:
http://www.apartados.hacienda.gob.mx/marco_juridico/documentos/marco_juridico_global/leyes_10072008/178_lmv.pdf
4
5
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6. Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 124 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular
7. Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 95 Bis de la Ley General de Organizaciones y
Actividades Auxiliares del Crédito aplicables a los denominados transmisores de dinero por dicho ordenamiento.
Las disposiciones de carácter general comprendidas en cada una de las leyes del sistema financiero mexicano,
desde el 1 de marzo de 2007, imponen a las diferentes instituciones, reguladas por ellas ciertas obligaciones
administrativas. Esto, con el fin establecer medidas eficaces para el combate al financiamiento del terrorismo y
al lavado de dinero. Las obligaciones impuestas se pueden clasificar de la siguiente manera:7:
1. Identificación del Cliente: Establece los requisitos mínimos que deberán adoptar los sujetos obligados
para conocer a sus clientes y usuarios, antes del establecimiento de una relación comercial, destacando la
integración de expedientes. Establece la obligación de integrar un expediente de identificación del Cliente, el
cual deberá contener datos y documentos que permitan identificar al titular de la cuenta o contrato.
2. Conocimiento del Cliente: Las políticas que los sujetos obligados deben observar para conocer a sus
clientes y usuarios y de esta forma poder clasificarlos de acuerdo a su transaccionalidad.
3. Reportes de Operaciones: Los sujetos obligados deben remitir a la UIF reportes de operaciones relevantes (operaciones por montos iguales o superiores al equivalente en moneda nacional a $10,000 USD), inusuales (aquellas operaciones que se aparten del perfil transaccional habitual del Cliente) y preocupantes (aquellas
en que se vea involucrado algún directivo, funcionario, empleado o apoderado del sujeto obligado).
4. Estructuras Internas: Los sujetos obligados deben de contar con un órgano colegiado (Comité de Comunicación y Control) encargado entre otras cosas de elaborar la políticas de identificación y conocimiento del cliente, aprobar los programas de capacitación en materia de prevención, detección y reporte de operaciones. El
Comité designará de entre sus miembros a un funcionario que denominará "Oficial de Cumplimiento" quien
ejecutará las funciones y obligaciones que le delegue el Comité de Comunicación y Control.
5. Capacitación: Los sujetos obligados deben de desarrollar programas de capacitación y difusión dirigidos a
sus funcionarios y empleados donde se dé a conocer entre otros, los criterios, medidas y procedimientos de la
Entidad, así como información de técnicas, métodos y tendencias para prevenir y combatir el lavado de dienro y
el financiamiento del terrorismo.
6. Sistemas Automatizados: Los sujetos obligados deben contar con sistemas automatizados para conservar
y actualizar la información de sus clientes y usuarios, clasificar, detectar, reportar y monitorear operaciones, etc.
“Secreto Bancario”
En México el “secreto bancario” es limitado. Naturalmente que es una obligación de las instituciones financieras,
sin embargo para los efectos del combate de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo tiene ciertas excepciones.
Dentro de la prevención pro-activa, las leyes antes mencionadas contienen nuevas disposiciones que obligan a
las entidades financieras a entregar información a la SHCP en los casos de transacciones relevantes, inusuales
y preocupantes (clasificación que está detallada en las disposiciones de cada Ley). Esta información solo puede
ser utilizada para los propósitos que fue requerida, y el manejo de la misma por las autoridades financieras
nacionales debe ser reservado y confidencial. Además de los reportes que las entidades financieras están obligadas a proveer relativos a las actividades relevantes, inusuales y preocupantes, también deben entregar toda
la información sobre estos reportes que la autoridad (SHCP) solicite. Este proceso de entrega de información se
hace a través de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV).
En este sentido el “secreto bancario” tiene su límite en el cumplimiento de la obligación legal que tienen las
entidades financieras para colaborar con las autoridades fiscales en la entrega de los reportes y la información
de actividades financieras preestablecidas como relevantes, inusuales y preocupantes. Sin entrar todavía al
7 A manera de ejemplo véase: RESOLUCION por la que se expiden las Disposiciones de Carácter General a que se refiere
el artículo 115 de la ley de Instituciones de Crédito. Diario Oficial de la Federación. 28 de Noviembre de 2006. Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, disponible en:
http://www.apartados.hacienda.gob.mx/marco_juridico/documentos/uif/resoluciones_28112006_18447.pdf
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México
marco del derecho procesal penal y limitando el “secreto bancario” a los procedimientos administrativos, se
puede remarcar que las disposiciones de carácter general y comprendidas en las leyes del sistema financiero,
antes mencionadas, contienen un párrafo que señala:
“El cumplimiento de la obligación a cargo de las Entidades, de los miembros del consejo de administración o
directivo, según corresponda, del Comité, del Oficial de Cumplimiento así como de los directivos, funcionarios,
empleados y apoderados de las Entidades, de enviar a la Secretaría, por Comisión (Nacional Bancaria y de
Valores), los reportes e información a que se refieren las presentes disposiciones, no constituirá violación a las
restricciones sobre revelación de información impuestas por vía contractual o por cualesquier disposición legal y
no implicarán ningún tipo de responsabilidad.”
Más allá de esto, todas las leyes del sistema financiero antes señaladas, contienen una disposición que dice que
la información y documentación relativa a las operaciones y servicios tendrá carácter confidencial, por lo que las
instituciones de crédito, en protección del derecho a la privacidad de sus clientes y usuarios, en ningún caso
podrán dar noticias o información de los depósitos, operaciones o servicios sino al depositante, deudor, titular,
beneficiario, fideicomitente, fideicomisario, comitente o mandante, a sus representantes legales o a quienes
tengan otorgado poder para disponer de la cuenta o para intervenir en la operación o servicio. Como excepción
a lo anterior, las instituciones de crédito estarán obligadas a dar las noticias o información que solicite la autoridad judicial en virtud de providencia dictada en juicio en el que el titular o, en su caso, el fideicomitente, fideicomisario, fiduciario, comitente, comisionista, mandante o mandatario sea parte o acusado. La autoridad judicial
podrá formular su solicitud directamente a la institución de crédito, o a través de la Comisión Nacional Bancaria y
de Valores8.
Responsabilidad de los empleados de las instituciones financieras
En el caso de que las instituciones financieras no cumplan con los requisitos de ley para el monitoreo y reporte
de las transacciones inusuales, preocupantes o relevantes existen sanciones administrativas (multas según la
gravedad del hecho o el daño causado), sin embargo las mismas leyes del sistema financiero señalan que los
delitos contemplados en ellas, solo admitirán comisión dolosa. En este sentido, las instituciones financieras son
objeto de una multa administrativa pero sus empleados no pueden ser sancionados penalmente por negligencia
en sus funciones o incluso por omisión dolosa9.
A diferencia del caso de lavado de dinero, el Código Penal Federal no hace mención alguna sobre los empleados de entidades financieras que faciliten la transacción de fondos o de bienes. Solamente en el supuesto de
lavado de dinero se considera la hipótesis de la responsabilidad de los empleados de las entidades financieras
que participen dolosamente en la comisión de operaciones con recursos de procedencia ilícita. El artículo 400
Bis impone la misma pena tanto al que comete el delito como a los empleados y funcionarios de las instituciones
que integran el sistema financiero, que dolosamente presten ayuda o auxilien a otro para la comisión de las
operaciones con recursos de procedencia ilícita sin perjuicio de los procedimientos y sanciones que correspondan conforme a la legislación financiera vigente. Más allá de esto, esté artículo también aumenta la pena en una
mitad, cuando la conducta ilícita se cometa por servidores públicos encargados de prevenir, denunciar, investigar o juzgar la comisión de delitos. En este caso, se impondrá a dichos servidores públicos, además, inhabilitación para desempeñar empleo, cargo o comisión públicos hasta por un tiempo igual al de la pena de prisión
impuesta.
Sectores de riesgo
Las medidas administrativas para la prevención del financiamiento del terrorismo son las mismas que se utilizan
para la detección del lavado de dinero. A su vez, todas las medidas que deben ser aplicadas por las entidades
financieras son estándares que preestablecen las conductas y transacciones que deben ser reportadas.
8 Ley de Instituciones de Crédito Artículo 117. (Todas las leyes reguladoras de las entidades financieras contienen esta
misma disposición).
9 Ley de Instituciones de Crédito Artículo 116 bis.- Los delitos previstos en esta Ley sólo admitirán comisión dolosa. La
acción penal en los casos previstos en esta Ley perseguibles por petición de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por
la institución de crédito ofendida, o por quien tenga interés jurídico, (…)
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México
Sin embargo, vale la pena mencionar que el 23 de diciembre de 2005, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, una iniciativa que reforma diversos artículos de la Ley de Impuestos sobre la Renta, estableciendo la
obligación de reportar operaciones realizadas en efectivo mayores a $100.000 Pesos (10.000 dólares americanos aproximadamente), para ciertas actividades y profesiones no financieras. En este sentido los contribuyentes
que realicen actividades tales como subastas, comercio de piedras y metales preciosos, corredores de arte,
bienes raíces, casas de empeño, organizaciones no lucrativas, así como los notarios, contadores, agentes
aduanales, abogados y corredores públicos, deberán reportar dichas operaciones a la UIF, por conducto del
Sistema de Administración Tributaria. Con esta disposición las actividades y profesiones antes mencionadas
quedan sujetas al régimen preventivo de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo.
“Hawalas” o alguna otra red de cambio del mercado negro
En el último reporte de México ante el Comité contra el Terrorismo10 (CTC por sus siglas en inglés) recibido el
30 de junio de 2006, se señala que no se tiene conocimiento de la operación en México de establecimientos
tipo Hawala. Aunado a esto, mediante la reforma al artículo 95-Bis de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, los centros cambiarios y transmisores de dinero quedaron incorporados al régimen de prevención de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo. En ese sentido, a la fecha se tienen
registrados 1.297 centros cambiarios y 448 transmisores de dinero. Las personas y entidades que realizan
dicha actividad están supervisadas por el Sistema de Administración Tributaria (SAT) y tiene la obligación de
enviar reportes de operaciones (relevantes, inusuales y preocupantes) y de implementar sistemas de monitoreo.
Supervisión internacional de la UIF
La Unidad de Inteligencia Financiera es miembro del Grupo Egmont de Unidades de Inteligencia Financiera y su
correcta funcionalidad es supervisada por esté. Además México es miembro de pleno derecho del Grupo de
Acción Financiera Internacional sobre lavado de dinero (GAFI) desde junio de 2000. En el seno de dicho grupo
se adoptó un Plan de Acción para combatir la financiación del terrorismo, de conformidad con lo dispuesto en el
Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo, así como de la Resolución 1373
(2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
El artículo 15 del Reglamento Interior de la SCHP establece además varias atribuciones a la UIF para su activad
internacional:
XXI.- Participar en foros y eventos nacionales e internacionales en asuntos relativos a la materia de su competencia;
XXII.- Fungir como enlace entre la Secretaría y los países u organismos internacionales o intergubernamentales
con los que se tengan celebrados convenios o tratados en las materias de su competencia e implementar los
acuerdos adoptados derivados de dicha función de enlace;
XXIII.- Intercambiar información y documentación con las autoridades competentes de los países con los que se
tengan celebrados convenios o tratados en las materias de su competencia.
IV. CONGELACIÓN DE FONDOS
Legislación vigente
La legislación vigente relativa al aseguramiento de bienes y fondos de presuntos terroristas es, en México, una
medida propia del Ministerio Público (denominado en otros países como Fiscal)11. Esto trae múltiples consecuencias negativas; la primera de ellas es que el Ministerio Público es el encargado de hacer la investigación
pertinente y así mismo la valoración de los indicios (monopolio de la acción penal) y cuando esté considera que
estos son suficientes para establecer la probable responsabilidad en comisión de un delito procederá a asegurar
los bienes que sean instrumentos, objetos o productos de esta conducta presuntamente delictiva. Este procediConsejo de Seguridad. S/2006/447 30 de junio del 2006. Carta de fecha 28 de junio de 2006 dirigida al Presidente del
Consejo de Seguridad por la Presidenta del Comité del Consejo de Seguridad establecido en virtud de la resolución 1373
(2001) relativa a la lucha contra el terrorismo
11 Código Federal de Procedimientos Penales. TITULO QUINTO.- Disposiciones Comunes a la Averiguación Previa y a la
Instrucción. CAPITULO II.- Huellas del delito.- Aseguramiento de los Instrumentos y objetos del mismo.
10
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miento excluye a la autoridad judicial y por ende esta medida es combatible en un juicio de garantías. Sin embargo esta problemática se abordará en el capítulo V.
Dejando de lado la constitucionalidad de la medida para ser analizada posteriormente en el capítulo de derecho
penal procesal, se puede decir que la prevención del delito requiere medidas inmediatas que impidan la consumación de la conducta; por esto que para prevenir el financiamiento del terrorismo se contempla el aseguramiento de bienes efectuado por el Ministerio Público Federal. La UIF hace el análisis de la información otorgada
por las entidades financieras12, y se coordina con el Ministerio Público de la Federación con el fin de proporcionarle la documentación necesaria que funde la sospecha de la comisión del delito de lavado de dinero o financiamiento del terrorismo. El Reglamento Interior de la SCHP establece en su artículo 15 fracciones XIII, XIV y
XV, la competencia de la Unidad de Inteligencia Financiera, dejando claro que esta UIF no puede tomar medidas
tales como el congelamiento de fondos, sino que debe denunciar sus sospechas fundadas al Ministerio Público
de la Federación:
XIII. Denunciar ante el Ministerio Público Federal por las conductas que pudieran favorecer, prestar ayuda,
auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos de terrorismo y su financiamiento o de
operaciones con recursos de procedencia ilícita, allegándose los elementos probatorios del caso;
XIV. Coadyuvar con las autoridades competentes, en representación de la Secretaría, en los procesos penales
relativos a las conductas a que se refiere la fracción anterior de este artículo;
XV. Realizar, en el ámbito de su competencia, el seguimiento y control de los procesos originados por las denuncias formuladas por la Secretaría, así como de aquéllas en que ésta tenga interés;
En el caso de terrorismo y su financiamiento, una vez que el Ministerio Público de la Federación obtiene los
indicios suficientes para acreditar la participación de una persona en estas actividades, así como para identificar
los bienes que pertenezcan a la persona o a la organización, debe proceder, con base en la ley procesal vigente, a decretar el aseguramiento provisional con fines de decomiso. Cabe señalar que el Código Penal Federal en
su artículo 40 contempla el decomiso de instrumentos, objetos o productos del delito cuando son de uso lícito y
el delito es intencional.13 A su vez, el Código Federal de Procedimientos Penales (CFPP) reglamenta el aseguramiento de bienes y fondos cuando se traten de instrumentos, objetos o productos del delito.14 Por ende los
fondos recaudados o destinados para la financiación de actividades terroristas son objeto de aseguramiento
pues se tratan de instrumentos del delito.
Cuando se estiman agotadas las investigaciones, el Ministerio Público de la Federación pone a disposición de la
Autoridad Judicial Federal al probable responsable así como los bienes asegurados. El Juez una vez agotado el
proceso y encontrando que los bienes que le fueron puestos a disposición por el Ministerio Público de la Federación son instrumento, objeto o producto del delito, en sentencia, podría decretar el decomiso de los bienes a
favor de la Federación.
Reglamento Interior de la SHCP. Artículo 15 fracción X.- Recibir, recopilar y analizar, en el ámbito de su competencia,
como atribución de la Secretaría, las pruebas, constancias, reportes, documentación e informes sobre la comisión de las
conductas que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión del delito
previsto en el artículo 139 del Código Penal Federal o que pudieran ubicarse en los supuestos del artículo 400 Bis del mismo
Código y demás disposiciones afines, integrando los expedientes respectivos.
13 CAPITULO VI. Decomiso de Instrumentos, objetos y productos del delito. Artículo 40.- Los instrumentos del delito, así
como las cosas que sean objeto o producto de él, se decomisarán si son de uso prohibido. Si son de uso lícito, se decomisarán cuando el delito sea intencional. Si pertenecen a un tercero, sólo se decomisarán cuando el tercero que los tenga en su
poder o los haya adquirido bajo cualquier título, esté en alguno de los supuestos a los que se refiere el artículo 400 de este
Código, independientemente de la naturaleza jurídica de dicho tercero propietario o poseedor y de la relación que aquel
tenga con el delincuente, en su caso. Las autoridades competentes procederán al inmediato aseguramiento de los bienes
que podrían ser materia del decomiso, durante la averiguación o en el proceso. Se actuará en los términos previstos por este
párrafo cualquiera que sea la naturaleza de los instrumentos, objetos o productos del delito.
14 Código Federal de Procedimientos Penales, Artículo 181.- Los instrumentos, objetos o productos del delito, así como los
bienes en que existan huellas o pudieran tener relación con éste, serán asegurados a fin de que no se alteren, destruyan o
desaparezcan. La administración de los bienes asegurados se realizará de conformidad con la ley de la materia.
12
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Ley Federal contra la Delincuencia Organizada
La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada también es competente en el tema del aseguramiento de
bienes. En su artículo 2, fracción I, contempla los delitos del artículo 139 y 148 Bis como propios de la delincuencia organizada cuando tres o más personas acuerden organizarse o se organicen para realizar, en forma
permanente o reiterada, conductas que por sí o unidas a otras, tienen como fin o resultado cometer alguno de
estos dos delitos, entre algunos otros.15 Si la conducta encuadra en este supuesto, entonces aplicaría las disposiciones contenidas en esta Ley referentes al decomiso de bienes.
DEL ASEGURAMIENTO DE BIENES SUSCEPTIBLES DE DECOMISO
Artículo 29.- Cuando existan indicios suficientes que hagan presumir fundadamente que una persona es miembro de la delincuencia organizada, el Ministerio Público de la Federación podrá disponer, previa autorización
judicial, el aseguramiento de los bienes de dicha persona, así como de aquéllos respecto de los cuales ésta se
conduzca como dueño, quedando a cargo de sus tenedores acreditar la procedencia legítima de dichos bienes,
en cuyo caso deberá ordenarse levantar el aseguramiento.
Artículo 30.- Cuando existan indicios suficientes que hagan presumir fundadamente que hay bienes que son
propiedad de un miembro de la delincuencia organizada, o de que éste se conduce como dueño, podrán asegurarse con autorización judicial previa. Si se acredita su legítima procedencia, deberá ordenarse levantar el aseguramiento.
Artículo 31.- El aseguramiento de bienes a que se refiere esta Ley, podrá realizarse en cualquier momento de la
averiguación o del proceso.
El artículo 31 expresa claramente que el aseguramiento de los bienes puede darse en cualquier momento del
proceso o la averiguación. Estos artículos contemplan al aseguramiento como una medida de orden penal, ya
que los artículos 29 y 30 establecen que el Ministerio Público de la Federación podrá disponer del aseguramiento de bienes, previa autorización judicial. Por otro lado, estos dos artículos se hacen diferencia en la naturaleza
del indicio suficiente para el decomiso, refiriéndose el primero a los indicios que hacen suponer que la persona
es miembro de la delincuencia organizada y por tanto se solicita el decomiso de sus bienes; y por el otro lado el
aseguramiento de bienes contemplado en el artículo 30, se basa en los indicios suficientes que hacen suponer
que un bien pertenece a algún miembro de la delincuencia organizada y en consecuencia procede su aseguramiento.
Fondos
El Código Penal establece en los mismos artículos 139 y el 148 Bis referentes a la financiación del terrorismo
que será sancionado el que directa o indirectamente financie aporte o recaude fondos económicos o recursos de
cualquier naturaleza.
Además de esto el CFPP en su artículo 182-D hace una enumeración no exhaustiva de los bienes para cuyo
aseguramiento es necesario la notificación a los Registros Públicos que correspondan (inter alia, de la Propiedad, del Comercio) con el fin de que se tomen las medidas pertinentes. Este artículo menciona los bienes inmuebles, derechos reales, aeronaves, embarcaciones, empresas, negociaciones, establecimientos, acciones,
partes sociales, títulos bursátiles y cualquier otro bien o derecho susceptible de registro o constancia. Por otro
lado, el artículo 182-H del mismo ordenamiento dispone que cuando la autoridad judicial o el Ministerio Público
asegure depósitos, títulos de crédito y, en general, cualesquiera bienes o derechos relativos a operaciones, que
las instituciones financieras establecidas en el país celebren con sus clientes, dará aviso inmediato a la autoridad encargada de la administración de los bienes asegurados y a las autoridades competentes, quienes tomarán las medidas necesarias para evitar que los titulares respectivos realicen cualquier acto contrario al aseguramiento.
LFDO. Artículo 2º.- Cuando tres o más personas acuerden organizarse o se organicen para realizar, en forma permanente
o reiterada, conductas que por sí o unidas a otras, tienen como fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos siguientes, serán sancionadas por ese solo hecho, como miembros de la delincuencia organizada: I. Terrorismo, previsto en
los artículos 139 al 139 Ter y terrorismo internacional previsto en los artículos 148 Bis al 148 Quáter; (…)
15
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Listas de terroristas
La aplicación e implementación de las Resoluciones del Consejo de Seguridad son obligatorias para todos los
Estados.16 México expusó en su último reporte presentado, el 29 de octubre del 2003, al Comité del Consejo de
Seguridad establecido en virtud de la resolución 1267 (1999) relativa Al-Qaida y los talibanes y personas y entidades asociadas que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha informado a las instituciones financieras el
contenido de la lista consolidada emitida por el Comité, con el fin de detectar, si así fuere el caso, a las personas
o entidades que pudieran estar vinculadas con los grupos y personas señaladas.17 Como fundamento de lo
anterior se puede añadir que se implantó un aviso en la página electrónica del Sistema de Administración Tributaria, a efecto de que los centros cambiarios y transmisores de dinero reporten como inusuales las operaciones
que lleven a cabo con las personas y entidades vinculadas con actos terroristas, señaladas en las listas consolidadas emitidas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Las listas consolidadas se encuentran
disponibles para consulta de los sujetos obligados en la misma página18, y cada vez que son actualizadas, se
informa a dichos sujetos que han sido designadas nuevas personas o entidades vinculadas con actos terroristas19, para que en su caso sean reportadas las operaciones. En esta página electrónica se puede ver el aviso
que dice:
“Las personas que realicen las actividades a que se refiere el artículo 81-A de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito y los denominados transmisores de dinero por el artículo 95-Bis del
mismo ordenamiento legal, deberán reportar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público por conducto del
Servicio de Administración Tributaria, las operaciones que lleven a cabo con las personas señaladas en las
siguientes listas, considerando dichas operaciones como inusuales, conforme a lo establecido en la Décima
Sexta y Décima Octava, de las Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 95 Bis de la Ley
General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, aplicables a las personas que realicen las actividades a que se refiere el artículo 81-A de la citada ley y a los transmisores de dinero, respectivamente.”
A su vez este reporte de México ante el Comité 1267 señala que las autoridades nacionales no se han tropezado con ningún problema de aplicación en lo que respecta a los nombres e información relativa a la identificación
que figuran actualmente en la Lista. El reporte señala también que tampoco se ha iniciado proceso o procedimiento judicial alguno ante autoridades judiciales mexicanas por personas incluidas en la Lista. De igual manera
establece que ningún ciudadano mexicano es miembro de esa Lista y que no se ha identificado ningún bien o
propiedad a nombre de alguna persona contenida en ella. Es preciso mencionar que algunos datos relativos a
estas informaciones son confidenciales, sin embargo hasta la fecha no se ha hecho público ningún caso referente a aseguramiento de bienes propiedad de personas u organizaciones contenidas es esta lista, ni tampoco se
conoce de procesos judiciales que hayan entablado las personas u organizaciones cuyos nombres son parte de
la lista consolidada en contra de las autoridades mexicanas por el indebido aseguramiento de sus bienes. Tampoco se conocen procesos que hayan iniciado alguna persona u organización por motivo de los nombres contenidos en la lista.
En este sentido la legislación mexicana no prevé ninguna medida o procedimiento para la eliminación de nombres de la lista consolidada por la Resolución 1267 del Consejo de Seguridad. No ha habido ningún caso que
involucre a alguna persona contenida en esta lista, y la aplicación de la lista en México en la práctica ha sido, a
Carta de las Naciones Unidas. Artículo 25.
S/AC.37/2003/(1455)/81. 29 de octubre de 2003. Reporte de México al Comité del Consejo de Seguridad establecido en
virtud de la resolución 1267 (1999) relativa Al-Qaida y los talibanes y personas y entidades asociadas.
18 Disponible en: http://www.sat.gob.mx/sitio_internet/informacion_fiscal/tramites_fiscales/tramites_financieros/106_5227.html
19 A manera de ejemplo éste fue el último aviso publicado en la página de internet: 3 de Noviembre de 2006: “Con relación a
las Resoluciones 1267 y 1373 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y a la orden ejecutiva 13224 de los Estados
Unidos de Norteamérica, se informa que se ha designado de manera local a The Islamic Resistanse Support Organization
(IRSO), como entidad presuntamente asociada con la comisión de actos terroristas, financiadas con recursos de procedencia
ilícita.” “Con relación a las Resoluciones 1267 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y a la orden ejecutiva 13224
de los Estados Unidos de Norteamérica, se informa que se ha designado de manera local a Bayt al-Mal, Yousser Company
for Finance and Investment y al Sr. Husayn al Shami, como personas presuntamente asociadas con la comisión de actos
terroristas, financiadas con recursos de procedencia ilícita.”
16
17
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México
lo mucho, implementada por las Entidades financieras con el objeto de reportar evitar las transacciones relacionadas con estas personas.
Entidades no lucrativas activas
Relativo al cumplimiento de la VIII Recomendación Especial del GAFI de la OCDE en materia de prevención del
financiamiento del terrorismo20, el Código Civil Federal regula el establecimiento de asociaciones o sociedades
permanentes con fines no prohibidos por la ley y que no persigan objetivos preponderantemente económicos.
Dentro de estas asociaciones o sociedades se ubican las instituciones con fines de beneficencia, sociales o
culturales, mismas que se establecen conforme a las leyes del lugar en que se ubiquen. Cada uno de los Estados de la Federación está facultado para expedir sus propias leyes en el tema. En general, existen elementos
comunes en las leyes estatales vigentes. Dichas leyes crean órganos, generalmente denominados “Juntas de
Asistencia Privada” que se encargan de supervisar el establecimiento y funcionamiento de las asociaciones de
beneficencia. Para poder operar, las asociaciones de beneficencia deben satisfacer una serie de requisitos y ser
autorizadas por las Juntas de Asistencia Privada. Entre dichos requisitos figuran: La presentación de una solicitud ante la Junta que corresponda, que incluya, entre otros datos, la información sobre los fundadores, el objeto
y nombre de la asociación, su domicilio legal, la clase de actos de asistencia que desee ejecutar, el patrimonio
con el que cuente, incluyendo la clase de bienes que lo constituyan y la forma y términos en que recaudaría
fondos; el nombre de las personas que vayan a fungir como patronos o, en su caso, las que integraran las juntas
o consejos que hayan de representarlas y administrarlas, y las bases generales conforme a las cuales sería
administrada la asociación. Las Juntas de Asistencia Privada revisan las solicitudes y autorizan o no la constitución de asociaciones.
Una vez autorizado el establecimiento de una asociación, los interesados deben elaborar el proyecto de estatutos correspondiente, el que debe incluir normas precisas sobre la forma de exhibir y recaudar los fondos para la
asociación y la clase de operaciones que llevaría a cabo, sujetándose a los requisitos que marquen las leyes
aplicables. Las Juntas revisan los proyectos de estatutos y si son deficientes o defectuosos, hacen las observaciones procedentes al fundador o fundadores, para que sean corregidos. Una vez que los estatutos son aprobados por la Junta competente, ésta expide una copia certificada de ellos para que sean protocolizados ante notario público y para que se inscriba la escritura correspondiente en el Registro Publico de la Propiedad. Los estatutos de las asociaciones o sociedades de beneficencia o asistencia sólo tendrán efectos si son inscritos en el
Registro Público de la Propiedad. Las Juntas de Asistencia Privada tienen también la función de supervisar la
legal administración de los recursos de las instituciones de beneficencia o asistencia privada. Sus facultades
incluyen la inspección, realización de visitas y/o auditorías en las asociaciones y la revisión de sus estados
financieros. Tienen asimismo la obligación de dar aviso a las autoridades competentes de las posibles violaciones a las leyes. La violación de las condiciones a que se sujeta su operación, en particular el desvío de recursos, conlleva la adopción de sanciones y eventualmente, cuando las violaciones sean de particular gravedad,
pueden implicar la suspensión o disolución de la institución.
Algunas asociaciones sin fines de lucro pueden tomar la forma de sociedades mercantiles. Dichas sociedades
deben estar inscritas en el Registro de Comercio. Conforme a la Ley General de Sociedades Mercantiles una
sociedad que realice actividades ilícitas, como lo es claramente el apoyo de actividades terroristas, será considerada nula y se procederá a su inmediata liquidación, sin perjuicio de la responsabilidad penal de sus miembros a la que hubiere lugar. Por último, tanto las sociedades mercantiles como las asociaciones sin fines lucrativos son objeto de supervisión por las autoridades fiscales a fin de determinar el cumplimiento de sus obligaciones en dicha esfera.
GAFI: Las 9 Recomendaciones Especiales contra el financiamiento del Terrorismo. VIII. Organizaciones sin fines de lucro
Los países deben revisar la adecuación de las leyes y reglamentos referidos a entidades que pueden ser utilizadas indebidamente para la financiación del terrorismo. Las organizaciones sin fines de lucro son particularmente vulnerables y los
países deben asegurar que las mismas no sean utilizadas ilegalmente: (i) por organizaciones terroristas que aparezcan como
entidades legales; (ii) para explotar entidades legales como conducto para la financiación del terrorismo, incluyendo el propósito de evitar las medidas de congelamiento de activos y (iii) para esconder y ocultar el desvío clandestino de fondos
destinados a propósitos legales hacia organizaciones terroristas.
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México
V. MEDIDAS PENALES
a. Derecho Penal Material
La financiación del terrorismo constituye en la legislación mexicana un tipo penal separado y dejó de ser una
forma de participación del delito de terrorismo desde la publicación de las reformas al nuevo Código Penal Federal el 28 de junio de 2006. La financiación del terrorismo se define, como ya fue señalado, en los artículos 139
(terrorismo) y 148 Bis (terrorismo internacional). Siendo la diferencia entre estos dos delitos, la naturaleza de las
víctimas y las autoridades amenazadas. El artículo 148 Bis tipifica el terrorismo internacional cuando el daño es
causado a representaciones de Estados extranjeros, personas extranjeras u organizaciones internacionales con
el fin de influir en las decisiones de alguna autoridad extranjera.
LIBRO SEGUNDO TÍTULO PRIMERO. DELITOS CONTRA LA SEGURIDAD DE LA NACIÓN
CAPÍTULO VI. TERRORISMO
Artículo 139.- Se impondrá pena de prisión de seis a cuarenta años y hasta mil doscientos días multa, sin perjuicio de las penas que correspondan por los delitos que resulten, al que utilizando sustancias tóxicas, armas
químicas, biológicas o similares, material radioactivo o instrumentos que emitan radiaciones, explosivos o armas
de fuego, o por incendio, inundación o por cualquier otro medio violento, realice actos en contra de las personas,
las cosas o servicios públicos, que produzcan alarma, temor o terror en la población o en un grupo o sector de
ella, para atentar contra la seguridad nacional o presionar a la autoridad para que tome una determinación.
La misma sanción se impondrá al que directa o indirectamente financie, aporte o recaude fondos económicos o
recursos de cualquier naturaleza, con conocimiento de que serán utilizados, en todo o en parte, en apoyo de
personas u organizaciones que operen o cometan actos terroristas en el territorio nacional.
LIBRO SEGUNDO TÍTULO SEGUNDO. DELITOS CONTRA EL DERECHO INTERNACIONAL
CAPÍTULO III. TERRORISMO INTERNACIONAL
Artículo 148 Bis.- Se impondrá pena de prisión de quince a cuarenta años y de cuatrocientos a mil doscientos
días multa, sin perjuicio de las penas que correspondan por los delitos que resulten:
I) A quien utilizando sustancias tóxicas, armas químicas, biológicas o similares, material radioactivo o instrumentos que emitan radiaciones, explosivos o armas de fuego, o por incendio, inundación o por cualquier otro medio
violento, realice en territorio mexicano, actos en contra de bienes o personas de un Estado extranjero, o de
cualquier organismo u organización internacionales, que produzcan alarma, temor o terror en la población o en
un grupo o sector de ella, para tratar de menoscabar la autoridad de ese estado extranjero, u obligar a éste o a
un organismo u organización internacionales para que tomen una determinación.
II) Al que directa o indirectamente financie, aporte o recaude fondos económicos o recursos de cualquier naturaleza, con conocimiento de que serán utilizados, en todo o en parte, para cometer actos terroristas internacionales, o en apoyo de personas u organizaciones terroristas que operen en el extranjero, y
III) Al que acuerde o prepare en territorio mexicano un acto terrorista que se pretenda cometer o se haya cometido en el extranjero.
Debido a que estos delitos son relativamente nuevos, y hasta la fecha no se ha presentado ningún caso concreto referente a esta tipificación, no existe jurisprudencia al respecto. Sin embargo hay elementos en el delito de
financiamiento del terrorismo que no requieren mayor interpretación.
Bien jurídico tutelado
El bien jurídico tutelado es la seguridad nacional y el derecho internacional. Estos delitos imponen sanciones,
sin perjuicio de las penas que correspondan por los delitos que resulten al realizar los actos en contra de las
personas, las cosas o servicios públicos que produzcan alarma, temor o terror en la población o en un grupo o
sector de ella, para atentar contra la seguridad nacional o presionar a la autoridad para que tome una determinación. En el mismo sentido el delito de terrorismo internacional, tipifica los actos que se realizan contra de
bienes o personas de un Estado extranjero, o de cualquier organismo u organización internacionales, para tratar
de menoscabar la autoridad de ese estado extranjero, u obligar a éste o a un organismo u organización internacionales para que tomen una determinación.
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México
Tipo objetivo
Sujeto
Conforme a la legislación mexicana, cualquier persona natural puede cometer el delito de financiamiento del
terrorismo siempre y cuando tenga conocimiento de que sus actos de financiación, recaudación o aportación de
fondos o recursos tienen como destino el apoyo de personas u organizaciones terroristas que operen en México
o en el extranjero o que cometan actos terroristas. Sin embargo cuando algún miembro o representante de una
persona jurídica, o de una sociedad, corporación o empresa de cualquiera clase, con excepción de las instituciones del Estado, cometa un delito con los medios que para tal objeto las mismas entidades le proporcionen, de
modo que resulte cometido a nombre o bajo el amparo de la representación social, el juez podrá, en los casos
exclusivamente especificados por la ley, decretar la suspensión de la agrupación o su disolución, cuando lo
estime necesario para la seguridad pública.21 Entonces pues, la persona natural tendría una sanción de índole
civil como es su disolución, sin perjuicio de la responsabilidad penal de la persona natural que comete el delito.
Familiares del indiciado
La legislación mexicana contempla el delito de encubrimiento. La pena para este delito va desde los tres meses
a los tres años de cárcel. Sin embargo el CPF dispone una reducción considerable de la pena que puede alcanzar hasta una tercera parte. Esta reducción se da cuando el encubrimiento del delincuente es efectuado por sus
ascendientes y descendientes consanguíneos o afines; o el cónyuge, la concubina, el concubinario y parientes
colaterales por consanguinidad hasta el cuarto grado, y por afinidad hasta el segundo; y los que estén ligados
con el delincuente por amor, respeto, gratitud o estrecha amistad derivados de motivos nobles. Las conductas
tipificadas en el delito de encubrimiento están señaladas en el artículo 400 del CPF:
III.- Oculte o favorezca el ocultamiento del responsable de un delito, los efectos, objetos o instrumentos del
mismo o impida que se averigüe;
IV.- Requerido por las autoridades, no de auxilio para la investigación de los delitos o para la persecución de los
delincuentes; y
V.- No procure, por los medios lícitos que tenga a su alcance y sin riesgo para su persona, impedir la consumación de los delitos que sabe van a cometerse o se están cometiendo, salvo que tenga obligación de afrontar el
riesgo, en cuyo caso se estará a lo previsto en este artículo o en otras normas aplicables.
Comportamiento
La conducta tipificada por el Código Penal Federal es la financiación, recaudación o aportación de fondos económicos o recursos de cualquier naturaleza con conocimiento de que serán utilizados en apoyo de personas u
organizaciones terroristas que operen o cometan actos terroristas. En este caso, “por recursos de cualquier
naturaleza” se entiende el concepto más amplio, siendo esté cualquier tipo de ayuda prestada que represente un
recurso financiero o económico, por ende el cobijo, el transporte o cualquier apoyo material encuadra en el delito
de del artículo 139 y 148 Bis, siempre y cuando exista el conocimiento por parte del sujeto que financia, recauda
o aporta esos recursos o fondos, de que estos serán utilizados para el apoyo de personas u organizaciones
terroristas que operen o cometan actos de terrorismo.
La financiación del terrorismo es punible cuando los recursos o fondos se otorgan en apoyo de una persona u
organización terrorista que opere o cometa un acto de terrorismo. Este concepto de “apoyo a la persona u organización terrorista que opere o cometa un acto terrorista” es amplio, pues comprende tanto el otorgamiento de
fondos o recursos a la persona u organización para su operación en México o en el extranjero, así como también
cuando estos fondos o recursos son destinados directamente para la comisión de un acto terrorista.
Más allá de esto, la simple recaudación de los fondos puede ser sancionada como financiamiento del terrorismo,
cuando se conozca que dichos fondos recaudados serán destinados para fines sancionados por estos mismos
artículos. Esto cumple cabalmente con la Resolución 137322 que impone a los Estados la obligación de tipificar
CPF Artículo 11.
Resolución 1373 del Consejo de Seguridad. 28 de septiembre del 2001 disponible en:
http://www.un.org/spanish/docs/comites/1373/scres1373e.htm
21
22
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México
tanto la provisión como la recaudación de fondos.
Objeto
La definición de fondos que hace el Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo
(1999) es: “los bienes de cualquier tipo, tangibles o intangibles, muebles o inmuebles, con independencia de
cómo se hubieran obtenido, y los documentos o instrumentos legales, sea cual fuere su forma, incluida la forma
electrónica o digital, que acrediten la propiedad u otros derechos sobre dichos bienes, incluidos, sin que la enumeración sea exhaustiva, créditos bancarios, cheques de viajero, cheques bancarios, giros, acciones, títulos,
obligaciones, letras de cambio y cartas de crédito”. Esta definición debe ser utilizada por todas las legislaciones
de los Estados Parte. Sin embargo la utilización de esta definición solo puede ser usada cuando exista un elemento de transnacionalidad en la comisión del delito de financiamiento del terrorismo, pues el artículo 3 del
Convenio señala claramente que: “El presente Convenio no será aplicable cuando el delito se haya cometido en
un solo Estado, el presunto delincuente sea nacional de ese Estado y se encuentre en el territorio de ese Estado
y ningún otro Estado esté facultado para ejercer la jurisdicción con arreglo a lo dispuesto…”
Por esto, que como ya se dijo en el capítulo referente a la congelación de fondos, el Código Penal Federal tipifica el financiamiento del terrorismo cuando se trata de “fondos económicos o recursos de cualquier naturaleza”.
Este concepto no excluye ni los fondos de procedencia lícita ni los de procedencia ilícita, por lo que los dos
encuadran dentro de “recursos de cualquier naturaleza”. La resolución 1373 en el párrafo 1 (b) también hace
mención de fondos sin especificar su procedencia. En este sentido cuando los fondos sean producto de otros
delitos y estos sean destinados para el financiamiento del terrorismo, se considerarán como elemento del financiamiento del terrorismo. Un delito no excluye al otro, y puede presentarse la hipótesis de un concurso de delitos
donde se tipifiquen tanto el financiamiento del terrorismo como el lavado de dinero, o el tráfico de armas, de
migrantes, o la trata de personas.
Los delitos tipificados en el artículo 139 y 148 Bis no contemplan como elemento sine qua non la comisión del
acto terrorista sino que basta que los fondos o recursos tengan como destino el apoyo de las personas u organizaciones terroristas para su operación tanto en México como en el extranjero. Esto va más allá de las obligaciones impuestas por la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad, que solo obliga, de manera expresa, a criminalizar cuando los fondos sean destinados para perpetrar actos de terrorismo23. Esto deja de lado los recursos o
fondos destinados para las organizaciones o personas terroristas cuando no que exista la comisión de un acto
terrorista. Por ejemplo, los fondos o recursos para la funcionalidad y manutención de estas personas o grupos
terroristas no es contemplada por la Resolución 1373.
Tipo subjetivo
Dolo
A diferencia de lo estipulado por la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad en el párrafo 1 (b) la legislación
mexicana no hace mención de la intención. La resolución decide que los Estados deberán criminalizar la provisión o recaudación intencional de fondos por sus nacionales o en su territorio con la intención de que estos
fondos se utilicen o con conocimiento de que se utilizarán para perpetrar actos de terrorismo . Este elemento de
intencionalidad no se encuentra en la legislación mexicana. El CPF solo hace mención del conocimiento pero no
de la intención. Debido a la falta del concepto de “intención” no se podría tipificar el financiamiento del terrorismo
cuando estos fondos no lleguen a ser utilizados por las personas u organizaciones terroristas pues la utilización
de estos recursos o fondos por estas personas u organizaciones es un elemento fundamental del delito, como lo
es el conocimiento del destino de los fondos o recursos.
Causas de justificación
Para los delitos de terrorismo y financiación de éste existen las mismas causas de justificación que para los
demás delitos tipificados en el Código Penal Federal, comprendidas en el artículo 15 de este ordenamiento.
Resolución 1373 del Consejo de Seguridad. 28 de septiembre del 2001 disponible en:
http://www.un.org/spanish/docs/comites/1373/scres1373e.htm
23
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Sanciones
Las sanciones aplicables para las conductas de terrorismo y financiación contempladas en el artículo 139 del
CPF son las mismas. Estas comprenden la pena de prisión de seis a cuarenta años y hasta mil doscientos días
multa. Las penas previstas por el artículo 148 Bis que sanciona el terrorismo internacional y su financiación son
más severas y estas van desde los quince a cuarenta años de prisión y de cuatrocientos a mil doscientos días
multa.
Bienes asegurados
Como ya se señaló en el capítulo IV, el fin del aseguramiento de los bienes es el decomiso a favor del Estado.
Aquí se presentan dos deficiencias y omisiones en la legislación mexicana.
Si bien existe una Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público que reglamenta la administración de los bienes asegurados y decomisados, es una realidad que en México hace falta una Ley
para el proceso de adjudicación de los bienes por parte del Estado. Actualmente se discuten reformas al artículo
22 constitucional para que se incluyan estas disposiciones así como una Ley de Extinción de Dominio que reglamente este artículo de la Constitución.
De igual manera la legislación mexicana no contempla ninguna compensación para beneficio de las víctimas de
terrorismo, y sin duda que la reforma tendría que contemplar que los bienes asegurados y objeto de extinción de
dominio, sean en parte o en su totalidad, destinados para la reparación del daño de las victimas.
b. Derecho Penal Procesal
Suspensión de garantías
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 29 contempla la suspensión de las
garantías individuales bajo ciertas medidas. Esta suspensión se puede dar en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto. En este
sentido la definición es muy ambigua, y en la ultima hipótesis bien podría entrar el tema de terrorismo. Sin embargo el mismo artículo establece el procedimiento necesario para la suspensión de garantías limitando esta
facultad solamente al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los Titulares de las Secretarías de Estado y la Procuraduría General de la República y con la aprobación del Congreso de la Unión y, en los
recesos de éste, de la Comisión Permanente. Este artículo establece que la suspensión de garantías podrá
darse en todo el país o en lugar determinado las garantías cuando estas fueran obstáculo para hacer frente,
rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerse por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que se contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso
reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demora al Congreso para que las acuerde.
Por su parte la Convención Interamericana de Derechos Humanos (Pacto de San José)24 de 1969, prevé la
suspensión de garantías en su artículo 27. México como Estado Parte de esta Convención, está obligado a
cumplir con las disposiciones allí contenidas. El Pacto de San José no autoriza la suspensión, bajo ninguna
circunstancia, de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la
Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17
(Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23
(Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
Desde que está en vigor la Constitución de 1917 nunca se ha dado una suspensión de garantías en la totalidad
o en parte del territorio mexicano.
Levantamiento del aseguramiento de bienes
En el capítulo de aseguramiento se detalla todo el procedimiento. Sin embargo vale la pena enfatizar que ni el
CPF ni el CFPP establecen un término dentro del cual el Ministerio Público deba levantar el aseguramiento de
los bienes. La ley señala que el aseguramiento puede darse en cualquier momento de la averiguación previa y
24
Disponible en: http://www.oas.org/Juridico/spanish/tratados/b-32.html
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México
esté se levanta cuando el Ministerio Público así lo determine. Esta situación conlleva dos problemas muy grandes. El primero es que el Ministerio Público no es ninguna autoridad judicial, y el segundo problema es que no
se establecen los términos o las medidas para que se levante el aseguramiento. Por lo tanto el aseguramiento
de bienes es violatorio de las garantías individuales y el interesado puede interponer un juicio de garantías por la
vía administrativa (pues el Ministerio Público pertenece a la Procuraduría General de la República que depende
del Poder Ejecutivo y no del Poder Judicial) por la violación a los artículos 14 y 16 constitucionales que señalan:
Artículo 14.- (…) Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino
mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades
esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho. (…).
Artículo 16.- Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud
de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. (…).
Si bien el inculpado todavía no es privado de sus propiedades, sí lo es de sus posesiones. Y cuando estas no
son de uso ilícito, no hay razón para que se prive de la posesión sin un juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos. De igual manera, para llevar a cabo actos de molestia es necesario el escrito de la autoridad competente que en ningún momento puede ser el Ministerio Público.
La necesidad de una reforma al CPF y al CFPP es notoria, pues estos ordenamientos carecen de una reglamentación adecuada del aseguramiento de bienes, y más aún cuando estos bienes son de uso lícito sin importar que
sean instrumento, objeto o producto del delito. El aseguramiento de bienes es una medida necesaria pero la
falta de una reglamentación que respete el principio de legalidad, contraviene las garantías individuales de los
interesados. Más aún, deja a los interesados en un estado de indefensión pues el Ministerio Público no es autoridad judicial y por lo tanto no admite recurso alguno.
A manera de comparación, la LFDO publicada el 27 de noviembre de 2007 establece que el Ministerio Público
puede asegurar los bienes con la autorización judicial previa. Cabe destacar que los delitos aquí contemplados
son los que se clasifican como propios de la delincuencia organizada. Entonces resulta contradictorio que tratándose de delincuencia organizada, el aseguramiento de los bienes requiera de la autorización judicial y no así
los delitos contemplados en el CPF. Además, los mismos artículos de la LFDO le atribuyen la carga de la prueba
al interesado, lo cual contraviene el principio de presunción de inocencia contemplado en la Constitución. Una
reforma integral al respecto, al igual que la creación de una Ley de Extinción de Dominio, y una reglamentación
adecuada del aseguramiento son fundamentales para el proceso penal.
Beneficiarios de organizaciones no lucrativas
Una vez que los bienes o fondos son congelados, se procede a notificarles a los Registros Públicos correspondientes y ni el CPF ni el CFPP hacen distinción de la naturaleza o razón social de las personas cuyos bienes
han sido asegurados. Por ende no se prevé que los bienes puedan ser destinados a los beneficiarios de la
organizaciones no lucrativas.
Bienes para la manutención del indiciado
Por otro lado es necesario señalar que el aseguramiento solo se da cuando los bienes son instrumento, objeto o
producto del delito, por lo que no necesariamente se deja sin recurso financiero alguno al inculpado. Sin embargo, en el caso de delincuencia organizada, la LFDO en su artículo 30 señala que si se presume que una persona
es miembro de la delincuencia organizada, el Ministerio Público con autorización judicial previa, puede asegurar
sus bienes. En este caso se dejaría al indiciado en un estado en el que probablemente no tendría recurso económico alguno del cual pueda disponer, incluso tampoco para financiar su defensa.
VI. COOPERACION INTERNACIONAL EN MATERIA PENAL
La cooperación internacional que brinda el Gobierno de México para la obtención de pruebas y el desahogo de
diligencias en materia penal, incluyendo las cartas rogatorias, se basa en dos sistemas o vías de canalización y
recepción de las solicitudes, que son:
1. Solicitudes formuladas bajo un tratado, acuerdo o convenio de asistencia jurídica mutua
Dichos tratados tienen como objeto prestarse recíprocamente ayuda mutua en la prevención, investigación, y
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México
persecución de delitos o cualquier otro procedimiento penal, y a través de ellos se puede solicitar el suministro
de documentos, diligenciación de cateos o medidas de aseguramiento, de testimonios, traslado voluntario de
personas que se encuentren bajo su custodia con objeto de prestar testimonio, notificación de documentos,
localización o identificación de personas, intercambio de información, etc.
El Gobierno de México tiene celebrados tratados de asistencia jurídica mutua en materia penal con los siguientes países: Alemania, Australia, Bélgica, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Cuba, El Salvador, España, Estados
Unidos de América, Francia, Guatemala, Italia, Nicaragua, Países Bajos, Panamá, Perú, Portugal y Venezuela.
Asimismo ha suscrito las siguientes convenciones multilaterales que contemplan la asistencia jurídica mutua:
• Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas.
• Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional.
• Convención Interamericana contra la Corrupción.
• Convención Interamericana sobre Asistencia Mutua en Materia Penal.
• Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo.
• Convención Interamericana contra el Terrorismo.
2. Solicitudes formuladas cuando no existen tratados, acuerdos o convenio en materia de asistencia jurídica
internacional
La solicitud de asistencia jurídica o carta rogatoria internacional se deberá presentar por escrito debidamente
traducida al español, por la vía diplomática, es decir, por conducto de la Secretaría de Relaciones Exteriores.
Una vez recibida la petición en la Cancillería, ésta la analizará a fin de determinar si será enviada a la Procuraduría General de la República o a la autoridad judicial correspondiente. El país requirente deberá indicar qué
autoridad conduce la investigación, enjuiciamiento o proceso, proporcionar un resumen de los hechos, señalar
los delitos por los cuales se inició dicha investigación o proceso y la descripción precisa de la necesidad de
ayuda.
Extradición
La Constitución Política de las Estados Unidos Mexicanos en su artículo 15 prohíbe la celebración de tratados
de extradición de reos políticos, ni para la de aquellos delincuentes del orden común que hayan tenido en el país
donde cometieron el delito, la condición de esclavos; ni de convenios o tratados en virtud de los que se alteren
las garantías y derechos establecidos por esta Constitución para el hombre y el ciudadano.
En este sentido, el proceso de extradición se regirá por los tratados internacionales que México tenga celebrados.25 El Gobierno de México tiene suscritos más de 20 tratados de extradición que permiten la detención y
entrega de un fugitivo para que cumpla la sanción impuesta en el país requirente. México tiene firmados tratados
de extradición con: Australia, Bahamas, Bélgica, Belice, Brasil, Canadá, Colombia, Corea, Costa Rica, Cuba,
Chile, Ecuador, El Salvador, España, Estados Unidos de América, Francia, Guatemala, Israel, Italia, Nicaragua,
Países Bajos, Paraguay, Perú, Portugal, Reino Unido e Irlanda, y Uruguay.
Sin embargo a falta de un tratado de extradición, el Gobierno Mexicano esta facultado y obligado a basar su
fundamento legal en los Convenios Internacionales. En particular para el financiamiento del terrorismo, el instrumento fundamental es el Convenio Internacional para la Represión del Financiamiento del Terrorismo (1999).
Este Convenio en su artículo 11 impone la obligación de extraditar a los inculpados por los delitos del artículo 2.
En el caso de que no exista un tratado de extradición entre Estados Parte de este Convenio, estos deberán
observar las obligaciones aquí contenidas; por otro lado en el caso de la existencia de tratados de extradición
celebrados con anterioridad a este Convenio Internacional, estos se entenderán modificados con el objeto de
dar lugar a la extradición por los conductos aquí contenidos.
Según nuestra Constitución Política y la Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los trataLey de Extradición Internacional. Artículo 1.- Las disposiciones de esta Ley son de orden público, de carácter federal y
tienen por objeto determinar los casos y las condiciones para entregar a los Estados que lo soliciten, cuando no exista tratado internacional, a los acusados ante sus tribunales, o condenados por ellos, por delitos del orden común.
25
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México
dos y convenios internacionales firmados y ratificados, son Ley Suprema y de observancia obligatoria.26
Prima facie
Este Convenio Internacional impone a los Estados Parte que reciban información que indique que en su territorio
puede encontrarse el culpable o presunto culpable de un delito comprendido en este mismo Convenio la obligación de tomar inmediatamente las medidas que sean necesarias de conformidad con su legislación nacional a fin
de asegurar la presencia de esa persona a efectos de su enjuiciamiento o extradición. La presunción fundada
que hagan las autoridades judiciales extranjeras de la culpabilidad de la persona basta para que México tome
medidas para la investigación de la presencia de esa persona en territorio nacional y su aseguramiento con fines
de extradición.
Delito político
La legislación mexicana no hace mención alguna sobre la posible excepción por delito político en materia de
financiamiento del terrorismo. Sin embargo el Convenio Internacional para la Represión del Financiamiento del
Terrorismo sí lo hace. México como Estado Parte está obligado a obedecer la disposición contenida en el artículo 14 que señala que para los fines de extradición o de la asistencia judicial recíproca, ninguno de los delitos
enunciados en el artículo 2 se considerará delito político, delito conexo a un delito político ni delito inspirado en
motivos políticos. En consecuencia, no podrá rechazarse una solicitud de extradición o de asistencia judicial
recíproca formulada en relación con un delito de ese carácter por la única razón de que se refiere a un delito
político, un delito conexo a un delito político o un delito inspirado en motivos políticos.
Doble incriminación
Independientemente de los tratados e instrumentos internacionales, la Ley de Extradición Internacional requiere
para efectos de extradición, que los Estados involucrados sancionen el mismo hecho con una pena mayor a los
2 años de prisión. Para los efectos de extradición por financiamiento de terrorismo, México no impone obstáculos, pues el financiamiento del terrorismo está tipificado por las leyes penales.
Non bis in idem, aut dedere aut judicare
La prohibición de non bis in idem es un derecho consagrado en la Constitución, y es una garantía consagrada
en el derecho internacional por la Convención Interamericana de Derechos Humanos27 en su artículo 8 y por el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos28 en su artículo 14 inciso 7. En este sentido, si alguna persona ya fue enjuiciada y recibió sentencia definitiva, no es posible que se vuelva a iniciar proceso en su contra
para efectos de extradición, fundados en la comisión de los mismos hechos.
El Convenio Internacional para la Represión del Financiamiento del Terrorismo 1999 establece en su artículo 7
que cada Estado Parte tomará las medidas que resulten necesarias para establecer su jurisdicción respecto de
los delitos enunciados en el artículo 2 en los casos en que el presunto autor del delito se encuentre en su territorio y dicho Estado no conceda la extradición a ninguno de los Estados Partes que hayan establecido su jurisdicción de conformidad con los párrafos 1 ó 2 del presente artículo. Aunado a esto el artículo 11 señala que el
Estado Parte en cuyo territorio se encuentre el delincuente o presunto delincuente, tomará las medidas que
correspondan conforme a su legislación nacional a fin de asegurar la presencia de esa persona a efectos de su
enjuiciamiento o extradición.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión
que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente
de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o
leyes de los Estados.
27 Disponible en: http://www.oas.org/Juridico/spanish/tratados/b-32.html
28 Disponible en: http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/a_ccpr_sp.htm
26
- 221 -
POLAND*
Krzysztof INDECKI **
Until the moment of passing the law of 16th November 2000 on Counteracting Introduction into Financial Circulation of Property Values Derived from Illegal or Undisclosed Sources Official Journal (hereinafter referred to as
Dz. U.), No 16 pos. 1216) and on introducing an office of General Inspector of Financial Information (hereinafter
referred to as GIFF) in Poland there functioned only fragmentary system of counteracting and countering money
laundering. Within different periods it embraced three groups of entities: banks, brokerage houses and collective
saving-credit funds1. The legal provisions, applicable for the entities were not coherent – they accepted autonomous regulations2. Such regulation has been decided unacceptable as it has not included terrorism financing.
Such lack was eliminated by the Act of 2001 on the change of the Act of counteracting introduction into financial
circulation of property values derived from illegal or undisclosed sources (Dz.U. No 180, pos.1500).
It was the above mentioned act that finally introduced unified obligations imposed on so called „obligated institutions” (see below) also within the area of countering terrorism financing (i.e. Dz.U. 2003, No 153, pos. 1505 with
later amendments; hereinafter abbreviated as: u.p.w.o.f).
It is worth adding that Poland (GIIF) after the terrorist attack in the USA undertook actions aimed at disclosing
financial transactions which could be related to the attack, before the U.S. government requested undertaking of
such act3. It shall be necessary to wait for the results of such analyses, but the activity of GIFF becomes more
active. For example, in 2005 GIIF made questions in case of 284 entities, both domestic and foreign, which were
suspected of terrorism financing and money laundering and in case of 214 who can be related to money laundering and terrorism financing.
The number of notifications received by GIIF is growing continuously – from 231 in 2001 to 1558 in 20054. The
number of cases analysed by GIIF increased from 291 to 973. In 2001 the block on the account was not used in
any case, in 2005 it happened in 34 cases. Also 5 transactions were withheld (in 2002 -26), and in 2005, 161
offences were decided and 161 proceedings were instituted in relation to the Article 299 (in 2005) vs. 6 in 2002.
Within the period sentences in relation the Article 299 p.c. are relatively rare: within the years 1998-2005 – only in
40 cases, while within the years 2004 -2006 there was no sentence5.
** Polish Section of AIDP. Head of Criminal Law Department. Faculty of Law and Administration. University of Lodz.
1 Por.: E. Guzik-Makaruk, W.Filipowski [w:] E. Pływaczewski (red.) Przestępczość zorganizowana, świadek koronny, terroryzm w ujęciu praktycznym, Zakamycze 2005, s.234.
2 Ibidem.
3 J. Wójcik, Przeciwdziałanie finansowaniu terroryzmu, Warszawa 2007, s. 222; see also: W. Matuszewski, Prawnomiędzynarodowe aspekty zwalczania finansowania terroryzmu [in:]K.Lankosz, M.Chrośnicki, P. Czubik, Walka z terroryzmem w świetle
prawa międzynarodowego, Bielsko-Biała 2004, s. 203.
4www.mofnet.gov.pl/index.php / www.policja.pl/portal/pol/2/1239
5 www. ms.gov.pl/statystyki/statystyki.shtml
*
- 223 -
Poland
It is assessed, however, that appointment of GIFF (see below) has not affected the prevention against the phenomenon in any significant way, as the same results could be achieved by the persecutor’s office and the police6.
1. Poland has ratified universal instruments like as well as regional instrument. The list of the instruments: see
Annex B. The main task of the instruments is to prevent and eventually anticipate events of terrorist acts7 in the
form present below.
In the Polish legal system the acts that regulate the rules of responsibility for terrorism financing are mainly the
act on counteracting introduction into financial circulation of property values derived from illegal or undisclosed
sources (u.p.w.o.f), the Act of 29th August 1997 – Banking Law (Dz.U. No 140, pos. 939 later amended.), the Act
of 6th June 1997 – Penal Code (Dz.U. No 88, pos. 553 later amended.), directive of the minister for finance of
21st September 2001 on defining a specimen of transaction register, the way of its keeping and the mode of data
transfer from the register of General Inspector of Financial Information (Dz. U. No 113, pos. 1210 later amended),
the directive of the Minister for Finances of 16th May 2005 on the states and territories that apply harmful tax
competition in relation to income tax from legal persons (Dz.U. No 94, pos. 971), the directive of the Minister for
Finances of 16th May 2005 on the states and territories that apply harmful tax competition in relation to income
tax from natural persons (Dz. U. No 94, pos. 790)
The Acts are based on the acts of international law (see: annex no B).
2 - 4. U.p.w.o.f constitutes lex specialis in reference to the Polish Penal Code together with all consequences
resulting from it. As it is going to be stated below, u.p.w.o.f includes the definition of the terrorist act as well as it
specifies the term of „terrorism financing” relating it, among others, to money laundering and income derived from
the crimes defined in the act, e.g. illegal weapon trafficking.
The term of terrorism (or similar) are defined in various legal acts:
a) in u.p.w.o.f. In the act the term of terrorist act is used. The term includes crimes committed against peace and
humanity, war offences8, crimes against common security9 and crimes defined in the Articles 134 and 136 of the
polish penal code (hereinafter abbreviated as: p.p.c.)10;
b) in the p.p.c. of 1997 r. The code does not express uniform approach to terrorism. First of all, in the Art. 115 §
20 the definition of the act of terrorist character has been included, which results in the fact that it can be applied
to all offences from the special part of polish penal code, if they agree with the prerequisites. According to the Art.
115 §.20, such act is defined as any prohibited act that shall be subject to the deprivation of liberty exceeding
minimum five years deprivation of liberty, committed in the aim: serious of intimidation of many peoples, forcing
the organ of Polish public authority or other state or organ of international organization to undertake the specify
acting or omission the acting, development of serious disturbances in political system or economy of Polish Republic, other states or international organization and also threat of commission of such act.
The solution is a way of implementation of Council Framework Decision of 13 June 2002 on Combating Terrorism (2002/475/JHA)11.
In the special part of p.p.c. the provision, called in the literature of the subject „terrorist assault”, has been included (Art. 140). Art. 140 says: Whoever, in order to weaken the defensive power of the Republic of Poland,
commits a violent assault on a unit of the Armed Forces of the Republic of Poland, destroys or damages a facility
or a piece of equipment significant to its defence shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a
term of between 1 and 10 years (§ 1). If the consequence of the act is the death of a person or a serious detriment to the health of many persons, the perpetrator shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for
Por.: J. Wójcik, op.cit., p. 225.
See: W. Filipowski, Odpowiedzialność podmiotów zbiorowych za finansowanie terroryzmu, J. Szafrański, J. Koniński (ed.)
Współczesne zagrożenia terrorystyczne oraz metody ich zwalczania, Szczytno 2007, p.167.
8 See: Annex A.
9 See: Annex A.
10 See: Annex A.
11 OJ L 164/3.
6
7
- 224 -
Poland
a term of between 2 and 12 years (§ 2), Whoever makes preparation to commit the offence specified under § 1,
shall be subject to the penalty of deprivation of liberty for up to 3 years. (§ 3). In the case for offences specified in
§ 1 through 3, the court may decide on the forfeiture (…), including when the items are not owned by the perpetrator (§ 4).
In the literature of the subject, sometimes the term of terrorist acts applies specifically to individual offences (so
called convention offences), introduced into the polish penal code as a result of implementation of international
obligations12. Such offences include, among others, the deeds defined in the Art. 166 p.p.c. (unlawful seizure of
aircraft or sea craft), or in the Art. 167 p.p.c. (places on a ship or aircraft a device or substance threatening the
safety of persons or a property of high value, destroys, damages or renders unfit for use a navigational equipment or prevents operating thereof ).
The Polish solution included into u.p.w.o.f embraces the aspect of counteracting „excessive introduction into
financial circulation of property values (money)” as well as „terrorism financing. The act embraces definitions of
such prescriptive terms as: money laundering, transaction, property values, account, transaction withholding,
block on the account, terrorist act, cooperating units, (Art. 2.2-9 u.p.w.o.f), obligated organizations (Art. 2.1
u.p.w.o.f), moreover it defines the bodies competent for preventing introduction of property values into financial
circulation. It should be added that the Act of 24th May 2002 on Internal Security Agency and Intelligence Agency
(abbreviations respectively ABW and AW) constitutes that the responsibilities of ABW include recognition, prevention and detection of crimes of terrorism. The tasks of AW include, among others, recognition of acts of international terrorism. The responsibility of both agencies is to undertake actions aimed at combating and counteracting of phenomena which are closely linked with terrorism.
ABW executes its activity within the territory of the Republic of Poland, while the execution of AW’s tasks within
the territory of the Republic of Poland can be carried out exclusively in connection with its activity outside the
territory of Poland. The aim, which combating terrorism (offences of terrorism) was not directly explained in the
Act of 6th April 1990 on the police, which results from lack of terrorism (terrorist act) criminalization. Terrorism is
included within the scope of the police activity by the force of the provision of the Art. 19.8) of the act from which
it results that operational control is used in order to prevent, detect and disclose perpetrators as well as to obtain
and record evidence for the offences prosecuted by force of international agreements (also the offences from
anti-terrorist group). The role of the police in combating terrorism is emphasized in the draft bill on the police,
prepared by the legislative team of the General Headquarters of the Police and BKiS of the General Headquarters of the Police. Art. 17.1 of the draft consist of 5 types of Police forces mentioned, including the anti-terrorist
forces. Within the range of their responsibilities there is „physical combating of acts of terror”. Also the Żandarmeria Wojskowa (Military Police) has the task to combat terrorism under the Law of 24th August 200113.
Military Police is set up and specialized within the armed forces services. It is prepared for strategic aims like:
respond to treat to crisis of public order and stabilizing or preventing during in peace time (also in event of any
forms of terrorism).
Lack of explication of the terms in use characterizes also the act on aliens of 25th June 1997, which constitutes
that an alien can be refused a visa or a possibility of entering the territory of the Republic of Poland, when there
is justified suspicion that an alien runs or participates in terrorist activity, he organizes it or is a member of organization running such activity.
While evaluating the provisions it is difficult not to conclude that some part of the above mentioned acts declare
combating the phenomenon which they do not define.
In Poland there are special bodies called bodies of financial information; they are bodies of the government
administration:
a) minister competent for the matters of financial institutions,
b) GIIF,
12
13
Poland is a part of Conventions mentioned in Annex B.
Dz. U. 2001, No 123, pos. 1353.
- 225 -
Poland
GIIF is appointed and dismissed by the President of the Council of Ministers at the motion of the Minister for
Finances. GIIF executes its responsibilities with help of the organizational unit included in the structures of Ministry of Finances (Department of Financial Information).
The responsibilities of GIIF are not explicitly stated in the act, but they particularly include:
a) investigation of transaction processes in which GIFF had justified suspicions;
b) execution of the procedure of transaction withhold or blocking the account;
c) transmitting to obligated organizations information on the entities in relation to which there are justified suspicions that they have some connections with committing terrorist acts;
d) compilation and transfer of documents justifying a suspicion of committing a offence to the competent bodies;
e) initiating and undertaking other actions which embrace counteracting of use of Polish financing system for
legalisation of income derived from illegal or undisclosed sources, e.g. training of employees of institutions responsible with the scope of the tasks imposed on them;
f) execution of the control over observing the provisions of the Act;
g) cooperation with foreign institutions that deal with prevention of introducing into financial circulation property
values derived from illegal or undisclosed sources or with counteracting terrorism financing.
h) informing competent institutions when there is justified suspicion that the entities to which the information
refers, can have a characteristics of terrorist act, according to the interpretation of the Act14.
From the other side, The Prosecutor’s Office, the Agency of International Security and the units subordinated or
supervised to the minister competent for internal affairs shall immediately inform GIIF about all cases of instituting the proceedings in the case of offence of the Art. 299 p.p.c. (money laundering)15.
GIIF individually or with help of two authorized employees can withhold transaction or execute the block of the
account through obligated institution; withholding the transaction or blocking the account does not result in any
liability (particularly civil or penal). The actions can be undertaken by GIFF upon his own initiative. If the request
of transaction withholding or blocking the account is addressed to the Prosecutor’s Office by GIFF – prosecutor
can issue a decision on transaction withholding or account blocking for the period of three months for which it is
allowed to lodge a complaint to the court. The State Treasury holds responsibility for the damage caused by
account blocking or transaction withholding.
According to Art. 2.1.8 u.p.w.o.f GIIF cooperates with the bodies of government administration and local selfgovernment, other state organizational units, with the National Bank of Poland, the Commission for Banking
Supervision, the Supreme Chamber of Control, which are obligated to cooperate with GIFF in preventing the
crime of money laundering within the scope of their competences.
GIIF is legally obligated to record transactions and persons who execute transactions, i.e. transactions realized
by so called obligated institutions, which are:
a) banks, the National Bank of Poland among them – within the scope in which it offers bank accounts for legal
persons, sale of coins, purchase of gold, exchange of worn payment means on the basis of provisions of the Act
of 29th August 1997 on the National Bank of Poland (Dz. U. 2005, No 1, pos. 2 and No 167, pos. 1398),
b) branches of foreign banks,
c) electronic money institutions,
d) branches of foreign electronic money institutions and chartered accountants who perform their activity on the
basis of the act of 12th September 2002 on electronic payment instruments (Dz. U. No 169, pos. 1385, of
2004,.No 91, pos. 870 and No 96, pos. 959),
See: W. Filipkowski, Wybrane aspekty funkcjonowania polskiej jednostki wywiadu finansowego w walce z finasnowaniem
terroyzmu, [in:] K. Indecki (ed.), Przestępczość terrorystyczna. Ujęcie praktyczno-dogmatyczne, Poznań –Białystok –Łódź
2006, p. 226-234.
15 See Annex B.
14
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Poland
e) investment companies and trust banks by force of the Act of 29th July 2005 on circulation of financial instruments (Dz. U. No 183, pos. 1538),
f) entities which are described in the article 71 § 1 of the act of 29th July 2005 on circulation of financial instruments,
g) foreign legal persons who run stock broking activity in the territory of the Republic of Poland within the scope
of circulation of exchange commodities and commodity brokerage houses according to the interpretation of the
Act of 26th October 2000 on commodity exchange (Dz. U. 2005, No 121, pos. 1019 and No 183, pos. 1537 and
1538)
h) special types of companies listed in Art. 50a of the act of 26th 2000 on commodity exchange,
i) National Deposit of Securities S.A. within the range in which it keeps accounts of securities,
j) parties (entities) pursuing business activity in the area of games of chance and mutual wagering, slot machine
games and slot machine games with low prizes,
k) insurance companies, mainly head branches of foreign insurance companies,
l) investment funds, investment fund companies,
ł) collective saving-loan funds, the state enterprise of public utility Poczta Polska,
m) notaries within the scope of notarial duties related to the circulation of property values,
n) advocates who perform their professional duties,
o) law advisors who perform their professional duties out-of-employment-contract;
p) foreign lawyers who perform their professional duties out-of-employment-contract;
r) independent auditors who perform their professional duties;
s) tax advisers who perform their professional duties;
t) parties pursuing currency exchange activity;
u) entrepreneurs who run auction houses; antique shops, leasing or factoring activity, business activity in the
range of circulation of metal, precious and semi-precious stones, commission sale, loans on security (pawn
shops) or real estate agencies;
w) foundations.
It is justly observed that the above mentioned institutions are financial institutions, but their list is not complete, as
some institutions have been omitted like institutions that transfer money (money transmitters), travel agencies,
consumption electronics wholesalers, car dealers and others who run similar business activity16.
Obligated institutions are subject to the control within the scope of their fulfilment of obligations which are mentioned above (with exception of the National Bank of Poland) by the Commission of Banking Supervision, the
Insurance and Pension Funds Supervisory Commission, the Securities and Exchange Commission and other
bodies stated in the Act (see: Art. 22)
There is a requirement to record:
a) transactions at the amount exceeding 15 thousand euro when it is performed involving more than a single
operation, in circumstances suggesting that these operations are linked together (Art.8.1 u.p.w.o.f );
b) transactions of purchase or sale of tokens, worth more than 1000 euro in case of entities that run casinos on
the basis of the act of 29th November 1992 on games and mutual wagering (Dz.U. 2004, No 4, pos. 27) (Art.
8.1a u.p.w.o.f),
c) regardless of transaction value or nature, obligated institution that receives deposit or customer’s order to
execute transactions in circumstances suggesting that property values are derived from illegal and undisclosed
sources (Art. 8.3 u.p.w.o.f),
16
See: J. W. Wójcik, Przeciwdziałanie finansowania terroryzmu, Warszawa 2007, p. 196.
- 227 -
Poland
d) transactions paid in a given year up to 1000 euro, in case of making life insurance agreement, or up to 2500
euro in case of a single premium payment (Art.8.1c u.o.p.w.o.f.)
e) transactions that can be related with the offence committed of the Art. 299 p.p.c.
5. In the previous section the scope of activities of the institutions in relation to terrorism financing has been
presented, which directly results from u.p.w.o.f. and other acts. It is time to describe precisely the range of their
responsibilities. And so:
a) Police (by force of the Article.1.2.4. of the Act of 6th April 1990 on police ( i.e.: Dz.U. 2002, No 7, pos. 58 later
amended.) undertake actions within the scope of disclosure of offences and minor offences and their perpetrators
– also in relation to terrorism financing;
b) Internal Security Agency by force of the Articles 5.1.2.a and 6.1.5. of the act of 24th May 2002 on Internal
security Agency and Intelligence Agency (Dz.U.No 74, pos.676 later amended) – undertake activity aimed at
recognition, prevention and disclosure of offences of terrorism (ABW), recognition of international terrorism,
extremism and international groups of organized crime (AW);
c) The Border Guards by force of the Art. 1.2.1.and 4 of the Act of 12th October on border guards (i.e. Dz. U.
2005, No 234, pos. 1997, later amended) undertake activities within the scope of protection of the border of the
state, recognition, prevention and disclosure of offences and minor offences and prosecute the perpetrators
within the scope of their activity, particularly in relation to: (…) offences and minor offences in relation to bordercrossing or moving across the border goods or objects which are stated in the provisions on labelling goods with
stamp duty of excise, on weapons and ammunition, on explosive materials, on protection of culture treasures, on
national archive resources, on counteracting drug addiction and on population record and identity cards (Art.
1.2c).
The Border Guards can carry out proceedings in the cases of examination, prevention and disclosure of offences
described in Art. 228 p.p.c. (passive bribery) and Art. 229 (active bribery) p.p.c. committed by officers and employees of the Boarder Guards in relation to performance of their duties (Art. 2),
e) Military Police on the basis of the Art. 4 together with the Art. 3.2 of the act of 24th August 2001 on military
police and military discipline bodies (Dz.U. No 123, pos. 1353 later amended.), undertake actions in order to
prevent committing crimes and offences by soldiers who are not during active military service, but they wear
uniforms or military badges;
f) Ministry of Justice, courts, Prosecutor’s Office within the scope stated by the provisions of the polish penal
code.
Moreover, within the framework of the Ministry of Internal Affairs and Administration and the Internal Security
Agency there function appropriate organizational structures (Ministry) as well as there are competent structures
within the European Union (more information below).
III. Prevention on terrorism finance
1. As it results from the previous observations, in the Polish legal system there are a few institutions, so called
obligated institutions whose responsibilities are to counteract terrorism, also in relation to money laundering
within the scope of identification and registration. Such obligations result from u.p.w.o.f., where it is stated that „In
order to fulfil the registration duty, obligated institution shall identify their clients whenever they receive from them
instruction or order to execute transaction on the basis of documents presented at submitting instruction or order
to execute transaction or while making an agreement with a client. The identification requirement shall extend
also to beneficiaries of the transaction. If circumstances of the transaction suggest that the person executing it
does not act in his/her own name, the obligated institution should try to identify the entities, in the name and on
behalf of which the person executing transaction is acting. (see: Art. 9 u.p.w.o.f). The information acquired as
part of identification procedure shall be kept for a period of five years starting from the first day of the year following the year in which the last entry concerning the given transaction was made.
The procedures of transaction suspension and account blocking are regulated separately, particularly when the
transaction can be linked with committing an offence by force of Art. 299 p.p.c. In such case it is required to
immediately inform GIIF in writing – then within 24 hours upon the receipt or confirmation of notification, GIIF
- 228 -
Poland
shall transmit an obligated institution a written demand to suspend the said transaction or block an account for 48
hours; GIIF shall then notify the prosecutor and forward to him/her all the necessary information and documents
of the case. GIIF has similar responsibilities if the information he possesses indicates that performed activities
are aimed at introducing into financial circulation property values derived from illegal or undisclosed sources
(receipt of the notification is not required) or are related to act of terrorism (Art. 16 u.p.w.o.f.).
The control of obligated institutions (with the exception of the National Bank of Poland) is carried out by so called
inspectors (in the mode of Art. 21 u.p.w.o.f.), as a part of their supervisory and control responsibilities:
a) the Banking Supervision Commission with regard to banks and branches of foreign banks; the National Bank
of Poland with regard to entities engaged in foreign currency exchange operations;
b) Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (Insurance and Pension Funds Supervisory Commission) with regard to insurance companies and main branches of foreign insurance companies;
c). Komisja Papierów Wartościowych i Giełd (Securities and Exchanges Commission) with regard to investment
funds and trust banks
d) minister responsible for public finances with regard to entities organizing and operating games of chances,
mutual betting, slot machine games, slot machine games with low prizes;
e) Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa (National Co-operative Savings and Credit Bank)
with regard to co-operative saving and credit banks (see: Art. 21 u.p.w.o.f.)
2-4. Any bank in Poland has the obligation (under the Banking Law provisions) take acts counter to use the bank
to obtain the aims connected with the offence like money laundering or terrorist acts defined in Polish Penal
Code.
Proceeding in these cases is described by special rules published in special act.
Also – bank has the duty to inform the prosecutor in the event of reasonable suspicion that the bank activity is
use in the aims of cover the criminal activity other then money laundering (Art. 299 p.p.c.) or terrorist act17.
Standards of conduct in these cases are control by special internal and secret rules and regulation. They are
prepared by bank.
The Bank’s employee who despite his duty to inform of circumstances indicated above shall be subject to disciplinary or even criminal responsibility18.
5. Financial institutions are not held responsible in case of blocking an account or suspension of transaction
executed in violation of applicable laws, the responsibility for the damage resulting from transaction suspension is
covered by the State Treasury upon rules determined in the civil (Art. 20).
In other cases, the act itself determines limits of liability of financial institutions (Art. 35 -37 a).
There are also provisions of the penal code that provide for counteracting terrorism (Arts.: 118-121), 127-136,
140, 148-151.163-169, 173-176, 134-136, 222-224, 22, 245,252,260, 263, 264, 268,269, 282; provisions of
banking law are also applicable here (see: Art. 106-108 of the banking law). The above describe liability refers to
individual entities (natural persons).
In some cases liability of collective entities (legal persons) can be applicable. Legal person can be held criminally
responsible under the act on liability of collective entities for prohibited punishable acts (the Act of 28th October
2002 (Dz. U. No 197, pos. 1661, later amended.).
Collective entity is held responsible if a natural person who acts in the name or on behalf of collective entity (i.e.
legal person, organizational unit that does not possess legal personality, bodies of territorial self-government and
their alliances which have legal personality, with the exception of the State Treasury) within the scope of authorization or obligation of representation, decision making in their name or executing internal control, at contravention of such authorization or at failure to fulfil the obligation allows for offences stated for example in the Article
299 p.p.c. or offences of terroristic nature (it has not been defined in the act – note: K.I), also when such person
17
18
See: Banking Law - Art. 106,106a.
See: Banking Law - Art. 107.
- 229 -
Poland
delegates their responsibilities for another person as a result of contravention of such authorization or failure to
fulfil the obligation, as well as when the person knows and agrees that another natural person acts in the name of
or on behalf of the collective entity.
It can be decided that the Polish law (AML/CFT) has at its disposal appropriate means which enable to react
adequately, particularly with regard to due diligence and knowledge of proceeding performed in relation to a
client; there occur no significant problems as for accessibility to clients’ addresses, identity cards or privacy protection policy, etc. Presently there is no debate in Poland as for the manner in which the AML/CFT policy affects
or has affected economical development, environment, etc).
However the program „Know your Client’ (PKS) has been worked out on the basis of FATF and IAIS instructions;
its objective is professional identification of the client within the scope of insurance activity (protection of the
company against its being used for the purpose of crime). The program PSK is applicable also in the activities of
banks.
6. The debate on principle –basis and risk-bases was carried out by throughout sessions of the Fourth Tenure of
Sejm (No 45 (526)). The basis for the discussion was the report of the Commission of Administration and Internal
Affairs and the Commission of Foreign Affairs on government draft bill on ratification the international convention
on combating terrorism financing, passed by the General assembly of the United Nations on 9th December 1999.
According to the parliamentary reporter the convention shall facilitate closer international cooperation in the area
of combating terrorism in the world as well as it shall help to eliminate sources of its financing. Important issues
that have tackled during the debate are:
a) passing the convention shall impose specific obligations on the bodies of administration of justice, the bodies
of internal affair, fiscal institutions and other financial institutions;
b) it is necessary to introduce changes and amendments in the Polish civil, penal and administrative law as well
as in the act of the Banking Law, including penal liability for preparatory activities aimed at committing an offence,
obligation of information exchange and prompt informing about suspicious financial transactions, prohibition on
opening accounts if the identity of their holders is not verified,
c) application of the convention regulations has priority over the internal law in the situation however these are
the provisions of internal law that shall be applicable in the proceeding against a perpetrator of such offences;
d) the issue of terrorism cannot be neglected. The belief was expressed that passing the convention and internal
law which shall eliminate financing of such activities and enabling prompt extradition of suspects shall eliminate
to great extent threats related to terrorism. That is why particular attention should be paid to potential use of the
content of the convention provisions to influence some states by accusing them of links with terrorism;
e) terrorists’ financing is inseparably linked with illegal weapon trafficking that is why the approval of the convention provisions shall help to reduce also this phenomenon;
f) for terrorist organizations, the states of weak structure and low control of monetary means are attractive territory to build their own structures and be a financial asylum. That is why signing the convention shall guarantee
Poland security and assistance of allies of anti-terrorist alliance;
g) aspirations of all nations for self-determination and protection of the national identity are justified,
h) it is necessary to analyse the difference between aggressive violence in the name of unclear ideas and liberation movement actions, which are often provoked by groundless seizure of another nation’s territory. In reference
to the issue it was suggested that the convention should be completed with the note that its provisions cannot be
used against nations fighting for its independence;
i) the solutions which have been accepted on the basis of international law shall allow for more detailed specification of the area of application measures (also penal measures) which shall limit terrorism financing.
7. The example of actions which should be mentioned in the context of counteracting terrorism financing are
instructions of proceeding in order to prevent introduction into financial circulation property values derived from
illegal or undisclosed sources and counteracting terrorism financing (annex no 1 for directive of the Mayor of City
of 16th July 2007) issued on the basis of the Art. 15a u.p.w.o.f. The provision that deserves for special attention
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Poland
in the instructions is the obligation for employees of the City Hall to strictly observe the instruction regulations in
order to prevent offences referred to in the article 229 p.p.c. as well as to pay attention at „suspicious transactions related to paying due payments (of different titles) in cash, in considerable amount, paid in a single operation, or several operations within the short period of time, to monitor and analyse transactions whose circumstances may indicate the possibility of introducing into financial circulation property values derived from illegal
sources.
8. In the Polish law phenomenon of informal value transfer system, such as hawala, hindi, etc. are not common,
so the number of provisions referring to such type of transfer is relatively low. In order to execute financial accounting, obtaining a special permission is required. Lack of such permission results in liability provided for in the
code of offences. The Article 60 of Polish Misdemeanours Code with index 1 states that performing business
activity without required permission is liable to penalty of limitation of liberty or fine.
In the Banking Law it is stated that executing of banking activities without permission does not constitute grounds
to charge interest, commission, fee or other forms of remuneration, in case when someone has received interest,
commission fee or other form of remuneration for the performed activities is obligated to return them. It is difficult
to assess the scope of black market exchange networks because informal transfer value usually does not show
features of its being used for any criminal activity. It is difficult to qualify such activity as punishable preparation
for committing an offence.
9. Private and official sector work under different permissions, licenses and is subject to the State control
10. Poland perceives the necessity of international cooperation within the scope of counteracting terrorism financing and it aims at gradual broadening the scope of cooperation.
In the Department of Public Security of the Ministry of Internal Affairs and Administration the department for
Counteracting Terroristic Threat has been established, in the ABW – the Department of Counteracting Terrorism
has been formed.
Within the framework of the European Union, on behalf of Poland the following bodies and units cooperate: Crisis
Matters Unit (on the basis of the directive no 6 of the President of the Council of Ministers on 18th January 2002),
Unit for Coordination of Operational and Identification Activities within the scope of Combating Political Terrorism
appointed by the Body for Strategic Services of the Office of the Council of Ministers (appointed on the basis of
the directive of the Council of Ministers of 2nd July 2002 on detailed mode and regulations of operation of the
Body for Strategic Services and the range of the responsibilities of the Body; the Unit for Coordination of Counteracting the Acts of Terror with use of explosive materials and other events that meet features of terrorist attack
(on the basis of the decision no 3-02 of the Minister for Internal Affairs and Administration on the basis of the
directive no 54 (§ 4.1) of the President of the Council of Ministers of 30th April 2002 on forming the unit – interdepartmental Centre for Combating Organized Crime and International Terrorism.
1- 2. Freezing of assets can be related mobile items, liabilities and other property rights and it can be executed
through prohibition of alienation of property or mortgage of property (Art. 292 Polish Criminal Procedure Code hereinafter referred to as p.c.p.c.). As a result the forfeiture of items which served or were aimed at committing
an offence can be adjudicated (or their equivalent, if adjudication of forfeiture is not possible –Art. 44 p.p.c.). It
should be added that benefits derived from the offence are also subject to forfeiture (Art. 45 p.p.c.)
3. In Poland the system of lists which are stated in respective resolutions of the UN is not used. We have only
system of lists of individuals suspected of terroristic activity. In practice bank officers control any suspicion transactions made by any person taking account e.g. the colour of skin.
4.-5. On the level of legislation types of terrorist organizations have not been differentiated, but perpetrators of
offence of terroristic nature, (Art. 65 p.p.c.), alliance or group which aims at committing an offence of terroristic
character are defined (Art. 258 p.p.c.).
Terrorist organizations are per se categorized as organizations of higher risk within the scope of performing
operational activities on the basis of the Acts on the Police and ABW, etc.
- 231 -
Poland
V. Penal Measures
As it has been mentioned earlier an act of terrorism is defined in the Article 2.7. of u.p.w.o.f.
It has been underlined earlier that a term of “terrorism financing” has been formulated for the purpose of the act –
so it is not a form of participation in the crime of terrorism as a whole. Taking into consideration the definition of
act of terrorism included in u.p.w.o.f. – the act does not state a type of prohibited act. The definition of the act of
terrorism included in u.p.w.o.f. determines 69 types of offences which u.p.w.o.f. is applicable to. Such a large
number of types of prohibited acts make it impossible to present them in details. I shall limit myself to some basic
information accompanied with appropriate comments with regard to individual groups of offences.
1. Offences against peace and humanity, and war crimes – chapter XVI.
In the chapter 10 Articles have been contained: 117 -126 that embrace in total 17 types of prohibited acts, among
which there are offences: war of aggression (Art. 117 § 1 § 2, § 3), homicide (art. 118 § 1, § 2, § 3), violence or
unlawful threats (Art. 119 § 1, § 2), use of means of mass extermination (Art. 120), manufacturing and dispatching the means of mass extermination (Art. 121 § 1, § 2), committed in the course of warfare (Art. 122 § 1, § 2),
homicide and tortures (Art. 123 § 1, § 2), violation, resettlement, use of corporal punishment (Art. 124), destruction and damaging items of cultural heritage (Art. 125 § 1, § 2), illegal use of protected emblems (Art. 126 § 1, §
2).
These offences are of universally causative (common) nature.
They can be committed only intentionally, some of them exclusively with the special intent (dolus coloratus – see:
Art.118 p.p.c.).
Among the offences – of basic type – predominant are serious offences, which are subject to penalty of deprivation of liberty for a period not shorter than 12 years, penalty of deprivation of liberty for 25 years or penalty of
deprivation of liberty for life (Art. 117 § 1, Art. 118 §. 1, Art. 123). The acts stated in Arts.: 118 § 2,122, 123 § 2
are subject to equally severe punishment – penalty of deprivation of liberty for a period not shorter than 5 years
or penalty of deprivation of liberty for life, in Art. 120 – penalty of deprivation of liberty for a period not shorter
than 10 years, penalty of deprivation of liberty for 25 years or penalty of deprivation of liberty for life. Other offences that fall into the category are: preparation for war of aggression (Arts.: 117 § 2, 118 § 3, Art. 124 – such
acts are subject to penalty of deprivation of liberty for a period no shorter than 3 years. Other acts are qualified as
less serious offences19. It is worth underlying that in case of some offences included in the chapter there is clear
reference to international law, e.g. Art. 123 states: Whoever, in violation of international law, commits the homicide of… .
The disposition of a type of prohibited act stated in such a way does not violate the rule of nullum crimen sine
lege20.
2. Chapter XX: Offences against Public Safety art. 163 - 172
In the chapter the following offences have been included: Art. 163 – causing a dangerous event, Art. 174 – causing an immediate danger, Art.165 – causing danger to the life or property, Art. 166 – taking control of a ship, Art.
168 – making preparations for the offence specified in the art. 163 § 1, 165 § 1, 166 § 1, 167 § 1, Art. 169 –
voluntary removal of impending danger, Art. 170 – acts of piracy on high seas, Art. 171 – weapon manufacturing
and trade, Art. 171 – obstructing rescue action.
These are common offences, among which only the one provided for in the Article 166 § 3 constitute a crime
while others are less serious offences. Some of the offences have nature of non-cause offences (e.g. Art. 164).
Polish penal code divided all offences on zbrodnie (serious offences- sometimes incorrectly define as a crime) and występki
(less serious offences – sometimes incorrectly define as a misdemeanor). So the serious offence is a prohibited act subject to
penalty of imprisonment of not less than 3 years or to a more severe penalty, but the less. A less serious offence is a prohibited act subject to penalty of a fine higher than 30 times the daily fine, penalty of restriction of liberty or penalty of deprivation
of liberty not exceeding one month. Serious offences may be committed only with intent; the less serious offences may also
be committed without intent, if the law so stipulates (see: Art. 7, 8 p.p.c.).
20 Por.: K. Indecki, Незаконность военных преступлений в польском уголовном праве – Teise 2005, pp.134-142.
19
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Poland
The chapter stipulates liability for unintentional offences (see: Art. 164 § 2, 165 § 2).
The important provision in the group is Art. 169 according to which: Whoever voluntarily removed the impending
danger shall not be subject to the penalty for the offence specified in Article 164 or 167. If the perpetrator of the
offence specified in Article 163 § 1 or 2, Article 165 § 1 or 2 or in Article 166 § 2, voluntarily averted the impending danger to the life and health of many persons, the court may apply an extraordinary mitigation of the penalty.
The court may apply an extraordinary mitigation of the penalty to the perpetrator of the offence specified in Article
166 § 1, if he transferred the control of vessel to an authorized person.
It should be observed that penal reaction stipulated in the provision does not deprive the act committed by perpetrator a character of offence.
3. Chapter XVII: Offences against Republic of Poland (Art. 134, 136)
The Chapter XVII consists of the articles: Art.127 (treason of homeland), Art. 128 (conspiracy against the state),
Art. 129 (activities against the constitutional authority of the state), Art. 130 (taking part in the activities of foreign
intelligence service), Art.131 (abandonment), Art. 132 (counterfeiting information of intelligence service), Art. 133
(public insult), Art. 134 (attempt on life of president), Art. 135 (active assault on president), Art. 136 (active assault upon the head of a foreign state or the head of diplomatic representation of a foreign state), Art.137 (insult
of the symbol of the State), Art. 138 (condition of states reciprocity), Art.139 (premises for penal means of forfeiture).
Among the provisions, an act of terrorism according to interpretation of u.p.w.o.f is provided for exclusively by
Arts. 134 and 136.
The Art. 134 states a common intentional offence subject to penalty of deprivation of liberty for a period not
shorter than 12 years, penalty of deprivation of liberty for 25 years or penalty of deprivation of liberty for life.
The Art. 136 determines 4 types of offences (see: annex A). Each of them is an intentional offence that can be
committed by whoever. A perpetrator can be held responsible for committing such offences exclusively if they
have been committed within the territory of the Republic of Poland.
The definition of an act of terrorism plays a special role in the act – it determines a range of obligatory actions
undertaken with regard to the act, in practice definitione limited to the above mentioned offences. And so we can
read in the Article 4.7 of u.p.w.o.f about the cooperation with foreign institutions that deal with prevention against
introducing into financial circulation property values derived from illegal or undisclosed sources and with counteracting terrorism financing. The Article 16 a states that the General Inspector, on the basis of possessed information, shall transmit to the obligated institutions the information on entities with regard to which there is a wellgrounded suspicion that they are linked to an act of terrorism referred to in the Article 2.7 u.p.w.o.f. The act in this
meaning constitutes lex specialis of the act – the penal code that defines an act of terroristic nature in the general
part (Art.115 § 20 p.c.c.), is applicable to prohibited acts, distinguished by the provision, in the special part (see:
above)
To enforce the scope of effect of u.p.w.of. the penal provisions have been included in the act:
a) Failure to fulfil legal obligations21: (Art. 35.1 u.p.w.o.f). A perpetrator of the offence can be an employee or a
person acting in the name or on behalf of obligated institution, including proxy, contractor, trustee etc., who acts
in defiance of provisions of the act, who does not fulfil obligations resulting from tasks defined in details for individual employees in the internal procedures of obligated institutions. The offence is liable to penalty of deprivation
of liberty for 3 years. Punishable forms of perpetrator’s actions are defined in the act and include e.g. failure to
fulfil an obligation of registering transactions or keeping transaction registers and documents relating to the
transaction, failure to suspend transaction or block an account, etc.; it is individual offence;
b) disclosure of information to unauthorized persons (Art. 35.2 u.p.w.o.f.). Perpetrators of the offence are
persons enumerated in the point a). Causative activity constitutes acting against the provisions of the act, i.e. the
article 34 in the form of: disclosing information gathered by obligated institution to unauthorized persons or parThe terms describing offences specified in the points no a- g have been proposed in polish scientific literature by: J.W.
Wójcik, op.cit., p. 213-215.
21
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Poland
ties connected with transactions , use of information in the manner in defiance with provisions of the act (particularly when it is related to committing acts of terrorism referred to in u.p.w.o.f.). The act is subject to penalty of
deprivation of liberty for a period up to 3 years.
c) Unintentional failure to fulfil obligations or disclosure of information to unauthorized persons within
the scope defined in points a) and b) (Art. 35.3 u.p.w.o.f.). The act is subject exclusively to penalty of fine.
d) refusal to pass documentation, providing untrue data or withholding true data from GIIF – Art. 36
u.p.w.o.f). A perpetrator of the offence can be exclusively persons named in points a) and b). What constitutes
criminal behaviour is refusal to provide GIIF with information and documentation, providing untrue data or withholding true data related to accounts, transactions and persons. The offence is liable to penalty of deprivation of
liberty for a period from 3 months to 5 years.
e) causing a considerable damage – Art. 37 u.p.w.o.f. According to the provision, if a perpetrator by committing
the offence referred to in the Articles 35.1., 35.2 or 36 causes a considerable damage, he/she is liable to penalty
of deprivation of liberty for a period from 6 months to 8 years. The act does not define the term “a considerable
damage”. The legal definition of the term is included in the penal code, in the Art. 115 § 7 together with Art. 115 §
5. According to the provisions: Property of considerable value means the property whose value at the time of the
commission of a prohibited act, exceeds two hundred times the level of the lowest monthly salary.
f) foiling or obstructing the performance of control activities – Art. 37a.1. The offence provided for in the
provision has universal nature (commonly causative). For foiling or obstructing the performance of control activities which are referred to in the chapter 6, a perpetrator is subject to penalty of fine.
g) failure to accomplish the obligation to devise internal procedures – Art. 37a.2 u.p.w.o.f. According to the
provision anyone who fails to accomplish the obligation to devise internal procedures aimed at preventing introduction into financial circulation property values derived from illegal or undisclosed sources is liable to penalty of
fine. The provision is linked with the Article 28 u.p.w.o.f. within the scope of devising internal procedures for
obligated institution, and also with the Article 299 § 4 p.p.c., which refers to abandoning the obligation to appoint
persons responsible in the obligated institution to counteract money laundering, who are delegated to devise and
execute such program22.
The provisions of Banking Law23 are linked with u.p.w.o.f. By force of the law (which does contain the term of an
act of terrorism or equivalent (note: K.I.) the bank is obligated to counteract using of its activity for the purposes
related to an offence referred to in the Article 299 p.p.c. or for the purpose of concealing criminal activity in the
mode provided for in u.p.w.p.f. (Art. 106.1 of the act on Banking Law).
Moreover, a bank employee, who in defiance with his/her responsibilities, does not inform about circumstances
suggesting such activities is held responsible in the disciplinary or penal mode, if his/her action meets features of
criminal offence.
The relationship of banking law and counteracting terrorism financing and money laundering is explicit.
The bank is not held responsible for damage which can result from fulfilling obligations referred to in Art. 106.1 in
good faith . In such case, if the circumstances which are referred to in the Article 106.1, have not been related to
an offence or concealment of criminal activity, the State Treasury24 is liable to cover the damage resulting from
suspension of banking activities.
Special relation between u.p.w.p.f. and other act and the polish penal code leads to conclusion, that grounds for
justification or excuse applicable has its roots in polish penal code like in the cases of other offences without any
exception. Also there is not any simple answer to the question of length of time of penalty. It has to be remembered that polish penal law acts knows several paths to combat act of terrorism (see above). These relations
In opinion of J.W.Wójcik, op.cit., p. 215.
Banking Law ( Dz. U. 2002, No 72, pos. 65).
24 See: Art. 106 -108 Banking Law.
22
23
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Poland
allow to apply penal measures describe in general part of polish penal law like for example forfeiture of items,
supplementary payment to the injured or for a public purpose, pecuniary consideration25.
So – strictly speaking – the term “terrorism finance” has more than one meaning. From the one side the term has
to be used in contacts of foregoing expositions. From the other side is possible to treat the kind of offence like a
form of supporting finance directed for any each terrorist acts describe in p.p.c. or any other criminal acts under
Art. 115 § 20 p.p.c.
Than finance supporting is a on forms of commission of an offence (e.g. aiding and abetting26), direct perpetrator
or orders perpetrator27. “Any other criminal acts” means first of all the participation in organized group or association having for its purpose the commission of offence if the group or association has the characteristics of an
armed organization or terrorist organization. Finance of those groups is of course real and punishable under
general principles specified in general part of penal code. The question is haw treat the case in which someone
set up the group. This case is not excluding finance this group as a form of creating it. Founder has not to be a
member of such group. In this situation the judge has to solve the problem taking into consideration the circumstances of committed the offence, the role of author relating to the offence using provisions of general part of
penal code (mentioned above) or elements of offences penalized in Art. 258 p.p.c. remembering that instigating,
aiding and abetting are punishable within the limits of the sanction provided in law for perpetrating (from 3
months to 5 years, or from 6 months to 8 years, if the group or the alliance aims at committing an offence of
terrorist character. Establishing or leading such group or alliance is subject to the penalty of deprivation of freedom for the period of 3 years.
Only in case of imposing the penalty for aiding and abetting, the court may apply extraordinary mitigation of
punishment28.
There is not possible to put the border between individual financial input and originating money from other
crimes.
It is save to say that is the relationship between terrorism finance with money laundering which has to be treat as
a one of most important and effective source (tool) of finance supporting terrorist activity as such other offences
(get through from trade of weapons or explosives29).
Financing of terrorism is punishable even when funds have not been used for the commission of a terrorist act
but in the event of commission such act it is necessary to prove that the perpetrator had the intent to commit the
act, directly attempted to its commission through his conduct which, subsequently however did not take place
(attempt institution)30.
The collective entities can be punished with pecuniary penalty at the amount from 1000 zl do 20 000 000 zl,
which does not exceed 10% of income obtained in the turnover year when the prohibited act, which is the basis
for the liability of collective subject, has been committed. Another penal means that can be imposed is prohibition
of promotion or advertising of the business activity which is run and others for the period from 1 to 5 years.
In the face of statistical facts there is relatively not much finance terrorist crime so there is no debate on the
extensive nature of criminalized such acts at present.
See: Art. 39 p.p.c.
Art. 18 § 3 p.p.c., the first sentence, states: Whoever, with an intent that another person should commit a prohibited act,
facilitates by his behavior the commission of the act, particularly by providing the instrument, means of transport, or giving
counsel or information, shall be liable for aiding and abetting.
27 Art. 18 § 1 p.p.c.: Not only the person who has committed a prohibited act himself or together and under arrangement with
another person, but also a person who has directed the commission of a prohibited act by another person, or taken advantage of the subordination of another person to him, orders such a person to commit such a prohibited act, shall be liable for
perpetration.
28 See Art. 18 p.c.
29 See: Art. 171 p.p.c.
30 See: Art. 13 § 1 p.c.
25
26
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Ending the part of report has to be add that polish law implemented the institution of compensation of terrorism
victims under the act of 7.07.2005 of State’s compensation vested in victims some intent offence31. That act
introduced Council Directive 2004/80/EC of 29 April 2004 relating to compensation to crime victims32. The compensation for which a victim is entitled does not exceed 12 000 zł (ca 5200 USD) and covers exclusively lost
earnings and other means of living, costs of medical treatment, costs of funeral33 in case of intentional offence
committed with violence and as a result a victim died or suffered from bodily harm, as stated in the Article 156 §
134 or impairment to heath (Art. 157 § 135).
There are no special legal provisions according to family members of person accused or wanted for terrorist acts.
B) Penal procedure.
1. From the side of legal proceedings, the accused of terrorist acts related to terrorism financing are treated as
perpetrators of other offences with the exception which are mentioned below.
According to Polish procedure role there are no rules limited the fundamental rights in cases called terrorist per
se. So some provisions allow limiting procedure guarantees in case of skyjacking, possession of weapon, explosives, taking hostages, etc. Polish procedure code does not include provisions strictly related to financing of
terrorism.
The guarantees that can be limited in cases mentioned above is the right to privacy ( e.g. control of telephone
calls – Article 237 § 3 p.c.p.c.). The order of controlling telephone calls can be generally issued by court on the
prosecutor request to disclosure or to obtain new evidence or to protect committing an offence. This mean can be
used only to accused or suspected person, aggrieved party or any other person whose conduct is connected with
the offence. The court order can be appealed to the higher court.
In special circumstances the police, boarder guards and same other institutions of internal security are entitled to
use telephone control under particular conditions described in regulations like Police act etc. In Polish criminal
law these acts are lex specialis to the Polish Penal Code.
In Poland these provisions have been used relatively often, especially during last three years as the result of
criminal policy focused on combating any forms of organized crimes (but not particularly on terrorism).
Effectiveness of such measures up till now has not been evaluated in the way that can be the base for the proper
statistic and scientific general conclusions.
On the 2nd of July 2007 Polish Constitutional Tribunal decided on the claim from legal advisers concerning the
scope of the confidentiality and the relation between European directive and the implementation into the Polish
internal law. The final verdict stated that implementation is consisted with Polish Constitution in the frame in
which doesn’t break the obligation of confidentiality during the process of advising the client and leading the case
connected with the court activity36. In fact the Tribunal formulated the legal interpretation of the principle of the
confidentiality answering to the claim that the implementation was too narrow because of the lack of clear standards confidentiality of the advising before the trial (court proceeding).
2. There are two platforms of describing the elements of the offence. Firstly one can describe the criminal procedure as the system of means leading to the discovering of the truth and to the verdict. These means are state-
Dz.U. 2005, No 169, pos. 1415.
OJ L 261, 6.08.2004.
33 See: Law of State’s compensation for the victims of some intent offences (Art. 2.1 and 6).
34 Art. 156 § 1 p.p.c. states: Whoever causes grievous bodily harm in a form which: 1) deprives a human being of sight,
hearing, speech or the ability to procreate, or 2) inflicts on another a serious crippling injury, an incurable or prolonged illness,
an illness actually dangerous to life, a permanent mental illness, a permanent total or substantial incapacity to work in an
occupation, or a permanent serious bodily disfigurement or deformation shall be subject to the penalty of the deprivation of
liberty for a term of between 1 and 10 years.
35 Art. 157 § 1 p.p.c. states: Whoever causes a bodily injury or an impairment to health other than specified in Article 156 § 1,
shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a term of between 3 months and 5 years.
36 See: Polish Constitutional Tribunal, K 41/05.
31
32
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Poland
ments of the accused and witnesses, the evidence of legal experts and specialists, documents, content of telephone calls, experiments, etc.
Secondly the Polish procedural code creates standards of minimal base for accusation and the court verdict. The
accusation can be enounced to the person if there are reasonable evidence grounds. To pronounce the verdict of
the judge the truth should be stated with no doubts.
3. The characteristic of the Polish criminal law is the division of prohibited acts on serious offences (sometimes
called “crimes”), less serious offences, misdemeanours. In the cases from two last categories of acts the police
and other agencies can pronounce the charges to the suspect. In serious offences the prosecutor is the only
entitled to pronounce them and he is the only person entitled to accuse during the court process (with the exception of misdemeanours).
4. In Polish procedure there is no particular solution for the suspect or accused person whose accusation or
charges are related to offences that can be in connection of any terroristic character especially based on the UN
Resolutions.
Polish internal law allows using special treatment of the suspects and accused persons alleged of the offences
that could be subject to severer penalties (means of transportation, the colour of dressing, special chains).
5. Generally the trial is open to the public with the exceptions listed in the code. Among them there is the right to
close the trial for the public when the court decides it is necessary for the protection of public security. Under
special law provisions the judge can order: to limit the number of spectacles, searching of the persons entering
the courtroom, issuing written permissions for the audience.
6. The order of freezing the assets can be issued by the prosecutor during the investigation and the court – during the trial. It can be used only if the offence is punishable by finances sanctions or by compensation measures.
The order can be appealed to the court (even if it is issued by the prosecutor). It is valid through the time of proceeding till the verdict. If there is no financial sanction put on the accused the order looses its validity (with the
exception of civil claim existing in civil court or in the case when the party enters the claim after the criminal court
verdict within three months time).
7. Frozen assets generally can not be used for daily and defence expanse. One can only applied for the change
of the scope of the order. In practice there is exceptional situation and the motion is usually rejected by procedural organs.
8. The freezing of assets can be used only for the assets of the suspect or accused person (with criminal
charges). Only the police can do it for the limited time of 7 days. The acceptation of the prosecutor is necessary.
If it is not obtained the freezing of the assets is not valid any longer.
9. It should be emphasized that there is no formal designation list existing in Polish law so the process to remove
is not adequate.
There is no possibility for the organization to disburse such measures without permission from the prosecutor or
court (that mean without changing of the previous order describing frozen assets).
It is possible for Polish court to put in verdict the obligation on the accused person to pay specific sum of money
for the charitable organizations up to 100 000 zloties (ca 43 000 USD).
10. After issuing the order of freezing assets the party can appeal within seven days to the regional court (investigation stage) or to the court of second instance (trial stage) to review the decision. During all the proceeding the
party can put the motion to release the assets or to diminishing (changing) the scope of assets.
11. The Polish Procedure Code includes the provisions in Chapter 58 (Art. 552-559) which creates the system of
financial means for the person presumed innocent or convicted for lower penalty than it has been expected by
the state proceedings organs who suffered from the criminal proceeding. Means are related to unreasonable and
unlawful: conviction, detention and arrest. This criminal procedure system is complementary to the civil obligation
law system. These means are terminated up to 5 years after issuing the order or verdict or other activity causing
the unlawful result described above. The right to claim after the death of the accused is reserved also for the
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Poland
person who was supported by the accused and lost his daily sources of income because of unlawful acts taking
against the accused.
1-7. The problem of extradition shall be analysed from two perspectives: in relation to the offences mentioned in
u.p.w.o.f. and other legal acts on terrorism financing of criminal character.
The extradition in Poland can be enforced on the basis of bi- or multilateral agreements, short-term basis agreements between the states for the sake of particular case or on the basis of the code of criminal proceedings.
Since 7th November 2006, i.e. since the day when the change of the Constitution took place, the Article 55.1 of
the Constitution prohibits the extradition of a Polish citizen, but in comparison with the period before the change,
it allows for some exceptions stated in the Art. 55. 2.3.
The first case that allows the extradition of a Polish citizen is the situation when it results from a binding international agreement or an act of international law passed by the international organization which Poland is a Part of
(e.g. in execution of framework decision of the EU, if:
a) the offence was committed outside the territory of Poland;
b) the act constituted an offence under the law in force in the Republic of Poland or would have constituted and
offence under the in force in the Republic of Poland, both at the time of its commitment and at the time of making
of the request. (Art. 55 .2. of the Constitution).
The second case covers the situation which allows for the extradition of a Polish citizen without observing the
provisions which are mentioned in the Article 55.2 of the Constitution, if the extradition takes place upon the
motion of the international judicial body appointed on the basis of international agreement ratified by Poland (e.g.
ICC), but the extradition applies only to offences stated in the agreement.
The Article 55 of the Constitution forbids extradition if it relates to the offence committed without the use of force
and for political reasons, or, if extradition would violate rights and freedoms of person and citizen (para.4). The
court shall adjudicate on the admissibility of extradition (Art. 55. 5 of the Constitution)
Poland is a party of international agreement which regulate extradition of persons, among others bilateral treaties
on extradition (also with the USA).
In 1963 European Convention on Extradition of 1957 together with two supplementary protocols came into force
in relation to Poland (Dz.U.1994, No 70, pos. 308-310).
By force of the Article 31 of the Convention, earlier provisions of treaties and bilateral conventions made between
the parties of convention were overruled37.
Article 31 (Relation to other legal instruments) states: 1. Without prejudice to their application in relations between Member
States and third States, this Framework Decision shall, from 1 January 2004, replace the corresponding provisions of the
following conventions applicable in the field of extradition in relations between the Member States: (a) the European
Convention on Extradition of 13 December 1957, its additional protocol of 15 October 1975, its second additional protocol of
17 March 1978, and the European Convention on the suppression of terrorism of 27 January 1977 as far as extradition is
concerned; (b) the Agreement between the 12 Member States of the European Communities on the simplification and
modernisation of methods of transmitting extradition requests of 26 May 1989; (c) the Convention of 10 March 1995 on
simplified extradition procedure between the Member States of the European Union; (d) the Convention of 27 September
1996 relating to extradition between the Member States of the European Union; (e) Title III, Chapter 4 of the Convention of 19
June 1990 implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 on the gradual abolition of checks at common borders. 2.
Member States may continue to apply bilateral or multilateral agreements or arrangements in force when this Framework
Decision is adopted in so far as such agreements or arrangements allow the objectives of this Framework Decision to be
extended or enlarged and help to simplify or facilitate further the procedures for surrender of persons who are the subject of
European arrest warrants. Member States may conclude bilateral or multilateral agreements or arrangements after this
Framework Decision has come into force in so far as such agreements or arrangements allow the prescriptions of this
Framework Decision to be extended or enlarged and help to simplify or facilitate further the procedures for surrender of
persons who are the subject of European arrest warrants, in particular by fixing time limits shorter than those fixed in Article
17, by extending the list of offences laid down in Article 2(2), by further limiting the grounds for refusal set out in Articles 3 and
37
- 238 -
Poland
The Convention states that as a principle the grounds for extradition can be an offence which, according to legal
systems of both states, is subject to penalty of deprivation of liberty of at least a year or to application of protective measure sentenced for at least a year. If the sentence has been passed – the period is four months.
If the request of extradition refers to several individual offences – extradition can be granted only in relation to
actions subject to penalty of fine (Art. 2).
The Convention provides for cases of refusal of extradition, which are, among others:
a) the requested state recognizes an offence as political offence,
b) the requested state has substantial grounds for believing that a request for extradition for an ordinary criminal
offence has been made for the purpose of prosecuting or punishing a person on account of his race, religion,
nationality or political opinion, or that that person's position may be prejudiced for any of these reasons. (Art.3),
c) the offence, according to requested party-state has been committed part in its territory (Art. 7),
d) the final judgment has been passed by the competent authorities of the requested Party,
e) a person claimed become immune by reason of lapse of time to prosecution or punishment (Art. 10),
f) an offence has been covered with amnesty in the requested state (art. 4 AP 1978 r.)
g) the requested party must guarantee that the capital punishment shall not be executed.
The Polish Criminal Procedure Code regulates also the manner of conduct in the cases of extradition.
Requests of extradition are adjudicated by district court, which attempts, if possible, to safeguard evidence. The
extradition shall not be granted if:
a) a person claimed is a Polish citizen or is covered with the right of asylum;
b) an action does meet features of prohibited act; according to the law an action is not recognized as offence, a
perpetrator is not subject to penalty or he does not commit an offence;
c) a perpetrator is immune to punishment due to a lapse of time;
d) the proceeding related to the offence has been finalized with legal validity (in Poland) (then the request of
extradition is adjourned till the moment the sentence has been served or pardoned);
e) the extradition is contradictory with the Polish law;
f) there is well-grounded fear that in the requesting state, the capital punishment can be sentenced or executed in
relation to a claimed person, or freedoms and rights of the person can be violated.
The request of extradition refers to a person prosecuted for an offence committed for political reasons without
use of force (Art. 604 § 1 p.c.p.c.).
The deed must be recognized as an offence by the Polish penal law.
The request of extradition can be rejected, if:
a) the person claimed has a permanent address in Poland, without being a polish citizen,
b) the offence is covered with Polish jurisdiction;
c) the penal proceeding is being carried out in Poland for the same deed of the same person; the examination of
the request can be postponed till the moment of finalization of the proceeding;
4, or by lowering the threshold provided for in Article 2(1) or (2). The agreements and arrangements referred to in the second
subparagraph may in no case affect relations with Member States which are not parties to them. Member States shall, within
three months from the entry into force of this Framework Decision, notify the Council and the Commission of the existing
agreements and arrangements referred to in the first subparagraph which they wish to continue applying. Member States
shall also notify the Council and the Commission of any new agreement or arrangement as referred to in the second
subparagraph, within three months of signing it. 3. Where the conventions or agreements referred to in paragraph 1 apply to
the territories of Member States or to territories for whose external relations a Member State is responsible to which this
Framework Decision does not apply, these instruments shall continue to govern the relations existing between those
territories and the other Members States.
- 239 -
Poland
d) the offence is prosecuted in Poland by the private prosecution,
e) according to the legal system of a requesting party, the offence is subject to penalty of deprivation of liberty up
to one year, or more lenient penalty or such penalty has been sentenced,
f) the offence the request of extradition refers to is an offence of political character, different from ones, at which
the refusal of extradition is mandatory, or it is military or fiscal offence;
g) the requesting state does not guarantee reciprocity of granting extradition (Art. 604 § 2 and 3 p.c.p.c.).
It should be added here that a condition of double penalization of the offence does not mean uniformity of features in both requesting and requested state – partial uniformity as for features of prohibited act subject to the
request is sufficient.
It is possible to execute extradition to the states where there occur situations of violation of human rights if there
is a possibility to vindicate one’s own right in front of independent court or to apply to the European Tribunal of
Human Rights.
The suitable judgment ends the extradition proceeding. In case of validation of verdict of extradition – the verdict
together with files is passed to the Minister for Justice.
The Penal Proceeding Code provides for simplified extradition procedure. (Art. 603 a p.c.p.c.) on the basis of the
international agreement Poland is a party of (e.g. with USA). The request on application of temporary detention,
replaces the request of extradition. It requires only consent for extradition38. The consent is granted by the
Prosecutor who presents the whole case in front of a district court. The proceeding is carried out in the mode
provided for „ordinary” extradition.
To sum up – the extradition is possible in case of majority of offences related to terrorism financing.
European Arrest Warrant is a form of regional cooperation.
The European Arrest Warrant is binding exclusively in the EU member states.
In Poland EAW is regulated in chapters 65a and 65b p.p.c., which are results of implementation of the Council
Framework Decision of 13 June 2002 on the European arrest warrant and the surrender procedures between
Member States39).
The form of regulation of the above presented cases has been used when they were not accepted by the EU for
the lack of ratification: the convention on simplification of extradition proceeding of 10th March 1995; the convention on extradition among member states of 27th September 1996.
Implementation of the decision required changes of the Constitution provisions in the way presented above in
order to make it possible to extradite a Polish citizen40.
The warrant shall be issued by the court competent for the district where the proceeding against a person pursued with the warrant is carried out or for the district where the judgment has been passed, which is going to be
executed after transfer of a claimed person. The warrant can be issued on the basis of suspicion that a person
See also: Arts.: 596, 59 p.c.c.
OJ 190/1
40 Art. 55 of Polish Constitution states: 1. The extradition of a Polish citizen stall be prohibited, except in cases specified in
paras 2 and 3. 2. Extradition of Polish citizen may be granted upon request made by a foreign state or an international judicial
body if such a possibility stems from an international treaty ratified by Poland or a statute implementing a legal instrument
enacted by an international organization of which the republic of Poland is a member, provided that the act covered by a
request for extradition: 1) was committed outside the territory of the Republic of Poland, and 2) constituted an offence under
the law in force in the Republic of Poland or would have constituted and offence under the in force in the Republic of Poland,
both at the time of its commitment and at the time of making of the request. 3. Compliance with the conditions specified in
para. 2 subparas 1 and 2 shall not be required of an extradition request is made by an international judicial body established
under international treaty ratified by Poland, in connection with a crime of genocide, crime against humanity, war crime or a
crime of aggression, covered by the jurisdiction of that body. 4.The extradition of a person suspected of the commission of a
crime for political reasons but without the use of force shall be forbidden, so as an extradition which would violate rights and
freedoms of persons citizens. 5. The courts shall adjudicate on the admissibility of extradition.
38
39
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Poland
prosecuted for the offence committed in Poland stays in one of the member states of the EU (see: Art. 607a
p.c.c.), it is not necessary to point out an individual member state of the EU – it is sufficient to submit a declaration to the General Secretariat of the Council of the European Union that it is accepted to send EAW in an official
language other then the one of a member state, which means possibility of its being translated into any language
of the European Union. It is also possible to send EAW to individual member states after prior translation in the
official language of the member state which is to execute EAW.
It is not possible to issue a warrant if the offence committed is subject to the penalty of deprivation of liberty up to
a year, another kind of penalty more lenient than deprivation of liberty up to one year or deprivation of liberty up
to 4 months for execution of validly adjudicated sentence under the legal system of the member state that issues
a warrant (Art. 507b p.c.c.).
These rules shall be linked with the refusal of warrant issuing.
The refusal of warrant issuing can be 1.obligatory, 2. relatively obligatory and 3.optional.
Ad 1. Art. 607 p. § 1 p.c.p.c
a) the offence the warrant refers to is subject to pardon by force of amnesty, i.e. it is subject to abolition under
Polish jurisdiction;
b) a valid judicial decision has been passed in another state or in the state issuing a warrant (in Poland) in reference to a person claimed for the same offence; or the person is serving or has already served a sentence for the
same offence; or the punishment cannot be executed according to the law of the state where the sentence has
been adjudicated;
c) a valid decision on extradition of the claimed person to another member state of the EU has been passed;
d) under the Polish law a person prosecuted for the offence cannot be held responsible for the offences covered
with the warrant due to his/her age;
e) execution of the warrant shall violate freedoms and rights of person and citizen;
f) the warrant has been issued in relation to the offence committed for political reasons without the use of force
Ad 2. Art.607 s § 1. p.c.p.c.
The cases of relatively obligatory refusal are mainly related to the consent for serving a sentence of deprivation
of liberty outside the territory of Poland in relation to a Polish citizen or a political refugee granted asylum, who
can be extradited only if they agree to that41.
Ad 3. Art. 607 r. p.c.p.c
cases of optional refusal of extradition of a person against whom the proceeding in Poland is carried out for the
same offence or a valid decision on refusal to start proceeding, discontinuance or other decision that ends proceeding has been passed (except for the court verdict – which is obligatory basis for refusal – according to Polish
law there has been a statute of limitation for prosecution or punishment, and the offence was subject to jurisdiction of Polish courts;
a) the warrant referred to offences committed in the whole or in the part on the territory of Poland, on Polish sea
craft or aircraft;
b) the offence covered with the warrant is not punishable in Poland, unless it belongs to offences from the range
of charges, taxes, customs duty or rules of foreign currency circulation; or it is enumerated on the list of 33
groups of offences described in the article 607 of p.c.p.c. including: participation in organized criminal group,
committing offences of terroristic character, human trafficking, illegal circulation of: human tissues and organs,
hormones and similar substances, weapons and psychotropic substances, stolen mechanical vehicles, cultural
treasures, kidnapping for ransom and illegal deprivation of liberty; hostage-taking, sea craft or aircraft hijacking,
bribery, money forgery and introducing forged money into circulation, introduction into financial circulation property values derived from illegal or undisclosed sources, assisting in illegal border-crossing, etc.
41
See also: Art.607 s, §§ 2,3,4 p.c.p.c.
- 241 -
Poland
The Superior Court, in reference to the above provisions, stated that:
a) the court can refuse extradition if it has established that the warrant has been issued against the evidence for
its admissibility;
b) warrant issuing is non-admissible regardless of the fact that criminal procedure against a claimed person has
been already initiated in the state which has issued the warrant if only conditions included in the warrant as the
basis for its issuing make the execution of proceeding possible;
c) these are legal provisions of the state that issues the warrant, not the one that executes the act, which decide
if handing over takes place for the sake of carrying out such proceeding;
d) if the handing over is supposed to take place in order to carry out proceeding, handed-over person shall be
later transferred back to the state where the warrant is executed.
Polish internal criminal law do not require the different terms for defining the terroristic finance act – general rules
of the criminal responsibility are applied to all such cases.
All principles (such aut dedere aut judicare and ne bis in idem) do apply in terrorism finance case.
8 (…).
9. Mutual legal assistance and international cooperation are concentrated in district prosecutor office and special
divisions of the courts. They are responsible for cooperation on exchanging information and all kind documents of
the foreign legal systems involved in particular cases. These divisions also are entitled to direct legal questions to
the Ministry of Justice and Ministry of Foreign Affairs.
Poland is a part of several treaties on legal assistance.
Annex A.
Article 44.
§ 1. The court shall impose the forfeiture of items directly derived from an offence.
§ 2. The court may decide, or decide in the case provided by the law, the forfeiture of the items which served or
were designed for committing the offence.
§ 3. The forfeiture described in § 2 shall not be applied if its imposition would not be commensurate with the
severity of the offence committed, the court may impose a supplementary payment to the State Treasury.
§ 4. In the event when the adjudging forfeiture described in §§ 1 or 2 shall not be possible, the court may decide
forfeiture equivalent of items derived from an offence.
§ 5. The forfeiture of items described in §§ 1 or 2 is not adjudging by the court, unless they are subject to return
to the injured person or to another entity.
§ 6. In the event that the conviction has pertained to an offence of violating a prohibition of production, possession or dealing in or transporting specific items, the court may decide on the forfeiture thereof.
§ 7. If the items referred to in §§ 2 or 6 are not the property of the perpetrator, the forfeiture may be decided by
the court only in the cases provided for in law; in the case of co-ownership, the decision shall cover only the
forfeiture of the share owned by the perpetrator, or the obligation to pay a pecuniary equivalent of its value.
§ 8. Property which is the subject of forfeiture shall be transferred to the ownership of the State Treasury at the
time the sentence becomes final and valid.
Article 45.
§ 1. If the perpetrator has obtained, even if indirectly, a financial benefit from the commission of an offence, which
is not subject to forfeiture according to the provisions of the article 44 § 1 or 6, the court may decree its forfeiture
or the forfeiture of its equivalent. The forfeiture shall not be decreed, in part or in whole, if the benefit or its
equivalent is to be returned to the wronged person or to another entity.
§ 2. In the case of sentencing for an offence from the commission of which a perpetrator has obtained a financial
benefit of considerable value, the property which the perpetrator held or gained some title of during the commission of the offence or later, and till the moment of passing the judgement, even if it is not valid, is treated as
- 242 -
Poland
benefit obtained by commission of an offence, unless a perpetrator or an interested person shall present the
evidence of the contrary.
§ 3. If the circumstances of the case suggest high probability that a perpetrator mentioned in § 2, transferred for a
natural person, legal person or organizational unit without legal personality, factually or by means of any legal
title, the property obtained by commission of an offence, it is stated that goods of this person or this unit being in
their independent possession and the property rights belonged to a perpetrator, unless an interested person or
organizational unit shall present the evidence of obtaining the property lawfully.
§ 4. The provisions of paragraphs 2 and 3 are applicable also while executing forfeiture according to the provision of the article 292 § 2 of the Criminal Procedure Code at securing the property subject to forfeiture and at
execution of such measure. A person or a unit, which is subject to the presumption referred to in the § 3, can
make a complaint against the State Treasury after reversal of such presumption; till the moment the judgement
becomes final execution proceeding shall be suspended.
§ 5. In case of co-ownership the court shall decree a forfeiture of the part of the property that belongs to a perpetrator, or forfeiture of the equivalent of the share.
§ 6. The financial benefit subject to forfeiture, or its equivalent, shall become the property of the State Treasury at
the time the judgement becomes final, and in the case referred to in the § 4 sentence two, at the time when the
judgement which dismisses a claim against the State Treasury becomes final.
Article 65.
§ 1. The provisions regarding the level of the penalty, penal measures and the measures connected with the
placing the perpetrator under probation envisaged with respect to the perpetrator referred to in Article 64 § 2,
(…..) shall be also applied to the perpetrator who made commission of offence his permanent source of income,
or who commits offences acting in an organized group or in a an association whose purpose is to commit offences or to the perpetrator who made commission of terrorist offence.
§ 2 (…).
Article 115.
(…)
§ 20. Terrorist act means any prohibited act shall be subject to the deprivation of liberty exceeding minimum five
years deprivation of liberty, committed in the aim: serious of intimidation of many peoples, forcing the organ of
Polish public authority or other state or organ of international organization to undertake the specify acting or
omission the acting, development of serious disturbances in political system or economy of Polish Republic,
other states or international organization and also threat of commission of such act.
Chapter XVI. Offences against peace, and humanity, and war crimes
Article 117.
§ 1. Whoever initiates or wages a war of aggression shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for
a minimum term of 12 years, the penalty of deprivation of liberty for 25 years or the penalty of deprivation of
liberty for life.
§ 2. Whoever makes preparation to commit the offence specified under § 1, shall be subject to the penalty of the
deprivation of liberty for a minimum term of 3 years.
§ 3. Whoever publicly incites to initiate a war of aggression shall be subject to the penalty of the deprivation of
liberty for a term of between 3 months and 5 years.
Article 118.
§ 1. Whoever, acting with an intent to destroy in full or in part, any ethnic, racial, political or religious group, or a
group with a different perspective on life, commits homicide or causes a serious detriment to the health of a
person belonging to such a group, shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a minimum term
of 12 years, the penalty of deprivation of liberty for 25 years or the penalty of deprivation of liberty for life.
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Poland
§ 2. Whoever, with the intent specified under § 1, creates, for persons belonging to such a group, living conditions threatening its biological destruction, applies means aimed at preventing births within this group, or forcibly
removes children from the persons constituting it, shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a
minimum term of 5 years or the penalty of deprivation of liberty for 25 years.
§ 3. Whoever makes preparation to commit the offence specified under § 1 or 2, shall be subject to the penalty of
the deprivation of liberty for a minimum term 2 of 3 years.
Article 119.
§ 1. Whoever uses violence or makes unlawful threat towards a group of person or a particular individual because or their national, ethnic, political or religious affiliation, or because of their lack of religious beliefs, shall be
subject to the penalty of the deprivation of liberty for a term of between 3 months and 5 years.
§ 2. The same punishment shall be imposed on anyone, who incites commission of the offence specified under §
1.
Article 120. Whoever uses a means of mass extermination prohibited by international law, shall be subject to the
penalty of the deprivation of liberty for a minimum term of 10 years, the penalty of deprivation of liberty for 25
years or the penalty of deprivation of liberty for life.
Article 121.
§ 1. Whoever, violating the prohibition contained in international law or in internal law, manufactures, amasses,
purchases, trades, stores, carries or dispatches the means of mass extermination or means of warfare, or undertakes research aimed at the manufacture or usage of such means, shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a term of between 1 and 10 years.
§ 2. The same punishment shall be imposed on anyone, who allows the commission of the act specified under §
1.
Article 122.
§ 1. Whoever, in the course of warfare, attack an undefended locality or a facility, hospital zone or uses any other
means of warfare prohibited by international law, shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a
minimum term of 5 years, or the penalty of deprivation of liberty for 25 years.
§ 2. The same punishment shall be imposed on anyone, who, in the course of warfare, uses a means of warfare
prohibited by international law.
Article 123.
§ 1. Whoever, in violation of international law, commits the homicide of
1) persons who surrendered, laid down their arms or lacked any means of defense,
2) the wounded, sick, shipwrecked persons, medical personnel or clergy,
3) prisoners of war,
4) civilians in an occupied area, annexed or under warfare, or other persons who are protected by international
law during warfare, shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a minimum term of 12 years, the
penalty of deprivation of liberty for 25 years or the penalty of deprivation of liberty for life.
§ 2. Whoever, in violation of international law, causes the persons specified under § 1 to suffer serious detriment
to health, subjects such persons to torture, cruel or inhumane treatment, makes them even with their consent the
objects of cognitive experiments, , uses their presence to protect a certain area or facility, or armed units from
warfare, or keeps such persons as hostages shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a
minimum term of 5 years or the penalty of deprivation of liberty for 25 years
Article 124. Whoever, in violation of international law, forces the persons specified under Article 123 § 1 to serve
in enemy armed forces, resettles them, uses corporal punishment, deprives them of liberty or of the right to independent and impartial judicial proceedings, or restricts their right to defense in criminal proceedings, shall be
subject to the penalty of the deprivation of liberty for a minimum term of 3 years.
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Poland
Article 125.
§ 1. Whoever, in an area occupied, taken over or under warfare, in violation of international law, destroys, damages or removes items of cultural heritage shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a term of
between 1 and 10 years.
§ 2. If the act pertains to an item of particular importance to cultural heritage, the perpetrator shall be subject to
the penalty of the deprivation of liberty for a minimum term of 3 years.
Article 126.
§ 1. Whoever, in the course of warfare, illegally uses the emblem of the Red Cross or Red Crescent, shall be
subject to the penalty of the deprivation of liberty for a minimum term of 3 years.
§ 2. The same punishment shall be imposed on anyone, who, in the course of warfare, illegally uses protective
emblems for items of cultural heritage or other emblems protected under international law, or uses a national flag
or the military markings of the enemy, neutral country or an international organization or commission.
Chapter XVII. Offences against the Republic of Poland
(…)
Article 134. Whoever makes attempt on the life of the President of the Republic of Poland shall be subject to the
penalty of the deprivation of liberty for a minimum term of 12 years, the penalty of deprivation of liberty for 25
years or the penalty of deprivation of liberty for life.
Article 135.
§ 1. Whoever commits an active assault on the President of the Republic of Poland shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a term of between 3 months and 5 years.
§ 2. Whoever insults the President of the Republic of Poland in public shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for up to 3 years.
Article 136.
§1. Whoever on the territory of the Republic of Poland, commits an active assault upon the head of a foreign
State, upon the head of the diplomatic representation of a foreign State, who is accredited to the Republic of
Poland, or upon a person enjoying similar protection by virtue of law, treaty or generally accepted international
custom, shall be subject to the penalty of deprivation of liberty for a term of between months and 5 years.
§ 2. Whoever on the territory of the Republic of Poland, commits an active assault upon a person belonging to
the diplomatic personnel of a mission of a foreign country to Poland, or on a consular official of a foreign country
in connection with the performance of their official duties shall be subject to the penalty of the deprivation of
liberty for up to 3 years.
§ 3. The punishment specified in § 2 shall be imposed on anyone, who, on the territory of the Republic of Poland,
insults the person referred to in § 1, in public, § 4. Whoever on the territory of the Republic of Poland insults the
person referred to in § 2, in public, shall be subject to the penalty of restriction of liberty or the penalty of deprivation of liberty for up to one year.
Chapter XX Offences against Public Safety
Article 163.
§ 1. Whoever causes an event which imperils human life or the health of many persons, or property of a considerable extent, and takes the form of:
1) fire,
2) collapse of a structure, flooding, rock or landslide or snow avalanche,
3) blast of explosives or flammable materials or any other form of a violent release of energy, or poisonous,
suffocating or burning substances,
4) violent release of nuclear energy or of ionizing radiation shall be subject to the penalty of the deprivation of
liberty for a term of between 1 and 10 years.
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Poland
§ 2. If the perpetrator acts unintentionally he shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a term
of between 3 months and 5 years.
§ 3. If the consequence of the act specified in § 1 is the death of a human being or the grievous bodily harm of
many persons, the perpetrator shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a term of between 2
years and 12 years.
§ 4. If the consequence of the act specified in § 2 is the death of a human being or the grievous bodily harm of
many persons, the perpetrator shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a term of between 6
months and 8 years.
Article 164.
§ 1. Whoever causes the immediate possibility of an event mentioned in Article 163 § 1, shall be subject to the
penalty of the deprivation of liberty for a term of between 6 months and 8 years.
§ 2. If the perpetrator acts unintentionally he shall be subject to the penalty of deprivation of liberty for up to 3
years.
Article 165.
§ 1. Whoever causes danger to the life or health of many persons or property of a considerable value by:
1) causing an epidemiological hazard or spread of a contagious disease or an animal or plant disease (pest),
2) producing or marketing substances, foodstuffs or other commonly used goods harmful to health or pharmaceutical preparations which do not conform to binding quality standards,
3) causing damage to or preventing the operations of a public service equipment, in particular the equipment
supplying water, light, heat or energy or equipment averting the occurrence of public danger or serving to prevent
it,
4) interfering, preventing or otherwise affecting the automatic processing, collecting or transmitting of data,
5) acting in another manner in especially dangerous circumstances shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a term of between 6 months and 8 years.
§ 2. If the perpetrator acts unintentionally he shall be subject to the penalty of deprivation of liberty for up to 3
years.
§ 3. If the consequence of the act specified in § 1 is the death of a person, or grievous bodily harm to many
persons, the perpetrator shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a term of between 2 and 12
years.
§ 4. If the consequence of act specified in § 2 is the death of a person, or grievous bodily harm to many persons,
the perpetrator shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a term of between 6 months and 8
years.
Article 166.
§ 1. Whoever, using a deceit or violence, or a threat to use such violence, takes control of a ship or an aircraft,
shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a term of between 2 and 12 years.
§ 2. Whoever, acting in the manner specified in § 1, brings about a direct danger to the life or health of many
persons shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a minimum term of 3 years.
§ 3. If the consequence of the act specified in § 2 is the death of a person, or grievous bodily harm to many
persons, the perpetrator shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a minimum term of 5 years
or the penalty of deprivation of liberty for 25 years.
Article 167.
§ 1. Whoever places on a ship or aircraft a device or substance threatening the safety of persons or a property of
high value shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a term of between 3 months and 5 years.
§ 2. The same punishment shall be imposed on anyone, who destroys, damages or renders unfit for use a navigational equipment or prevents operating thereof, when this may threaten the safety of persons.
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Poland
Article 168. Whoever makes preparations for the offence specified in Article 163 § 1, Article 165 § 1, Article 166
§ 1 or in Article 167 § 1, shall be subject to the penalty of deprivation of liberty for up to 3 years.
Article 169.
§ 1. Whoever voluntarily removed the impending danger shall not be subject to the penalty for the offence specified in Article 164 or 167.
§ 2. If the perpetrator of the offence specified in Article 163 § 1 or 2, Article 165 § 1 or 2 or in Article 166 § 2,
voluntarily averted the impending danger to the life and health of many persons, the court may apply an extraordinary mitigation of the penalty.
§ 3. The court may apply an extraordinary mitigation of the penalty to the perpetrator of the offence specified in
Article 166 § 1, if he transferred the control of vessel to an authorized person.
Article 170. Whoever arms or adapts a sea vessel designed to perform an act of piracy on the high seas, or
agrees to serve on such a vessel shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a term of between
1 and 10 years.
Article171.
§ 1. Whoever, without a required permit, or in breach of the conditions thereof, manufactures, processes, accumulates, possesses, uses or trades in an explosive substance or device, radioactive material, device emitting
ionizing radiation or any other item or substance which may cause widespread danger to human life or health, or
to property of a considerable extent shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a term of between 6 months and 8 years.
§ 2. The same punishment shall be imposed on anyone, who in breach of his duty allows the commission of the
act specified in § 1.
§ 3. The same punishment shall be imposed on anyone, who relinquishes items specified in § 1 to an unauthorized person.
Article 172. Whoever obstructs an action aimed at averting widespread danger to the life or health of many
persons or to property of a considerable extent shall be subject to the penalty of the deprivation of liberty for a
term of between 3 months to 5 years.
Chapter XXXII Offences against Public Order
(…)
Article 258.
§ 1. Whoever participates in an organized group or association having for its purpose the commission of offence
or tax offence shall be subject to the penalty of deprivation of liberty of between 3 months to 5 years.
§ 2. If the group or association specified in § 1 has the characteristics of an armed organization or having for its
purpose the commission of terrorist act, the perpetrator shall be subject to the penalty of deprivation of liberty for
a term of between 6 months to 8 years.
§ 3. Whoever sets up the group or association specified in § 1 or 2 or leads such a group or association shall be
subject to the penalty of deprivation of liberty for a term of between 1 years to 8 years.
§ 4. Who set up or leads group or association having for its purpose the commission or terrorist act shall be
subject to the penalty of deprivation of liberty for a minimum term of 3 years.
Article 259. Whoever voluntarily abandoned the participation in the group or association and disclosed to an
authority responsible for prosecuting offences all the essential circumstances of the committed act or has voluntarily averted the impending danger (…) shall not be subject to the penalty for the offence specified in Article 258.
Chapter XXXVI Offences against Business Transactions
(…)
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Poland
Article 299.
§ 1. Whoever receives, transfers or transports abroad, assists in its transfer of title or possession of legal tenders,
securities or other foreign currency values, property rights or real or movable property obtained from the profits of
offences committed by other persons, and particularly those relating to production of or trafficking narcotics or
psychotropic drugs, smuggling, counterfeiting money or securities, robbery or committing other offences against
property of considerable value, extortion or trade in arms, ammunition, explosives or fissile materials, or takes
other action which can prevent, or make significantly more difficult, determination of their criminal origin or place
of deposition, detection or forfeiture shall be subject to the penalty of deprivation of liberty for a term of between 6
months and 8 years.
§ 2. The punishment specified in § 1 shall be imposed on any-one who, being an employee of a bank, financial or
credit institution or other institution which has the obligation of registering transactions and persons, unlawfully
receives in cash significant amounts of money or foreign currency, transfers or converts them, receives them
under other circumstances arousing justifiable suspicion as to their origin from acts specified in § 1, or else provides services to conceal its unlawful origin or in securing them against seizure.
§ 3. Whoever, being responsible in a bank , financial or credit institution for informing the management or financial supervising authority about undertaking a financial operation, does not do so promptly in the form provided
for in law, in spite of the fact that surrounding circumstances of the financial operation are indicative of a justifiable suspicion as to the origin [of the amounts involved], being as specified in § 1 shall be subject to the penalty
of deprivation of liberty for up to 3 years.
§ 4. The punishment specified in § 3 shall be imposed on anyone who, being responsible in a bank, finical or
credit institution for appointing a person authorized to receive information specified in § 3, or providing it to an
authorized person, does not observe the provisions in force.
§ 5. If the perpetrator commits the act specified in § 1 or 2 acting in cooperation with other persons, he shall be
subject to the penalty of deprivation of liberty for a term of between 1 and 10 years.
§ 6. The punishment specified in § 5 shall be imposed on a perpetrator who, by committing the act specified in §
1 or 2, gains considerable material benefit.
§ 7. In the event of conviction for the offence specified in § 1 or 2, the court shall decide on the forfeiture of items
derived either directly or indirectly, or benefits or its equivalent even though they are not the property of the perpetrator. The decision shall cover only the forfeiture or benefits or its equivalents or its part if they are not come
under the law to the injury person or other entity.
§ 8. Whoever voluntarily disclosed before a law enforcement agency, information about persons taking part in the
perpetration of an offence or about the circumstances of an offence: if it prevented the perpetration of another
offence, he shall not be liable to the penalty for the offence specified in § 1-4: If the perpetrator undertook efforts
leading to the disclosure of this information and circumstances, the court may apply extraordinary mitigation of
punishment.
Annex B.
Poland has ratified both universal instrument against terrorism like as well as regional instrument.
I. Universal Acts:
1. European Convention on Extradition, 13.XII, 1957, Paris ;
2. Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft, 14.IX. 1963, Tokyo;
3. Convention for the Suppression on Unlawful Seizure of Aircraft, 16.XII.1970, The Hague;
4. Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation, 23.IX. 1971, Montreal;
5. Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against Internationally Protected Person, including
Diplomatic Agents, 14.XII. 1973, New York;
6. Additional Protocol to the European Convention on Extradition, 15.XII.1975, Strasbourg;
7. European Convention on the Suppression of Terrorism, 27.01.1977, Strasbourg.
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Poland
8. The Second Additional Protocol to the European Convention on Extradition, 17.III.1978, Strasbourg.
9. Convention on the Physical Protection of Nuclear Material, 26.X.1979, Vienna;
10. International Convention Against Taking of Hostages,17.XII.1979, New York;
11. Protocol on the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Airports Serving International Civil Aviation,
supplementary to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation,
24.II.1988, Montreal;
12. The Rome Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation, 10.III.
1988, Rome;
13. Protocol for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf, 10.III.1988, Rome;
14. Convention on the Physical Protection of Nuclear Material, 3.III. 1980, Vienna;
15. Convention on the Marking of Plastic Explosives for the Purpose of Detection, 1.III.1991, Montreal;
16. Convention on the Safety of United Nations and Associated Personnel, 9.12.1994, New York,
17. International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, 15 XII. 1997, GAUN;.
18. International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, 9.XII. 1999, GAUN;
19. United Nations Convention against Transnational Organized Crime, 15.XI.2000, GAUN;
20. Protocol Amending the European Convention on the Suppression of Terrorism, 15.V. 2003, Strasbourg;
21. Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism, 16.V.2005, Warsaw;
II. Regional Acts
1996
1. Convention of 27 September 1996 relating to Extradition between the Member States of the European Union;
OJ C 313, 23/10/1996,
2. Joint action of 15 October 1996 adopted by the council on the basis of article K.3 on European Union
concerning the creation and maintenance of a Directory of specialized counter-terrorism competence, skills and
expertise too facilitate counter-terrorist between Member States and the European Union, 96/610/JHA,
3. Joint Action 96/610/JHA on the creation of a Directory of specialized counter-terrorist skills.
1998
4. Council Decision of 3 December 1998 instructing Europol to deal with crimes committed or likely to be
committed in the course of terrorist activities against life, limb, personal freedom or property,1999/C 26/06,
5. The Europol Convention supplemented by the Council decision of 3 December 1998,
6. Action Plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of
Amsterdam on an area of freedom, security and justice - Text adopted by the Justice and Home Affairs Council
of 3 December 1998,
7. Joint Action 98/428/JHA on the creation of a European Judicial Network,
8. Joint Action 98/733/JHA on making it a criminal offence to participate in a criminal organization,
9. Joint action of 21 December 1998 adopted by the Council on the basis of Article K.3 of the Treaty on European
Union, on making it a criminal offence to participate in a criminal organization in the Member States of the
European Union, 98/733/JHA,
1999
10. Council Decision of 6 July 1999 concerning the extension of joint action 97/289/CFSP on the establishment
of a European Union assistance program to support the Palestinian Authority in its efforts to counter terrorist
emanating from the territories under its control, 1999/440/CFSP,
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Poland
2000
11. Report from the Commission on the implementation of the Council Decision of 17 October 2000 concerning
arrangements for cooperation between financial intelligence units of the Member States in respect of exchanging
information, 2000/642/JHA,
2001
12. Council Decision of 27 December 2001 establishing the list provided for in Article 2(3) of Council Regulation
(EC) No 2580/2001 on specific restrictive measures directed against certain persons and entities with a view to
combating terrorism, 2001/927/EC,
13. Council Framework Decision of 15 March 2001 on the standing of victims in criminal proceedings;
2001/220/JHA
14. European Parliament legislative resolution on the Commission proposal for a Council framework decision on
combating terrorism (COM(2001) 521 — C5-0452/2001 — 2001/0217(CNS)) Dates of document: 29/11/2001,
15. Council Recommendation of 6 December 2001 setting a common scale for assessing threats to public
figures visiting the European Union Council Decision of 27 December 2001 establishing the list provided for in
Article 2(3) of Council Regulation (EC) No 2580/2001 on specific restrictive measures directed against certain
persons and entities with a view to combating terrorism,2001/927/EC.Council Common Position of 27 December
2001 on combating terrorism, 2001/930/CFSP,
16. Council Common Position of 27 December 2001 on the application of specific measures to combat terrorism
(2001/931/CFSP),
2002
17. Council decision setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against the serious crimes,
2002/187/JHA,
18. Report from the Commission on the Legal Transposition of the Council Decision of 28 February 2002 Setting
up Eurojust with a View to Reinforcing the Fight Against Serious Crime, SEC(2004)884,
19. European Parliament legislative resolution on the draft Council framework decision on combating terrorism
(14845/1/2001 - C5-0680/2001 - 2001/0217(CNS)), Dates of document: 06/02/2002,
20. European Parliament resolution on the Council's decision of 27 December 2001 on measures to combat
terrorism, Dates of document: 07/02/2002,
21. European Parliament resolution on terrorist attacks in India, Dates of document: 07/02/2002,
22. European Parliament resolution on the economic consequences of the attacks on 11 September 2001
(2001/2240(INI)), Dates of document: 28/02/2002,
23. Council Decision of 2 May 2002 implementing Article 2(3) of Regulation (EC) No 2580/2001 on specific
restrictive measures directed against certain persons and entities with a view to combating terrorism and
repealing Decision, 2001/927/EC,
24. European Parliament resolution on Indonesia (the Moluccas, Aceh and Papua), Dates of document:
16/05/2002,
25. Council Common Position of 27 May 2002 concerning restrictive measures against Usama bin Laden,
members of the Al-Qaida organization and the Taliban and other individuals, groups, undertakings and entities
associated with them and repealing Common Positions 96/746/CFSP, 1999/727/CFSP, 2001/154/CFSP and
2001/771/CFSP,
26. Council Regulation of 27 May 2002 imposing certain specific restrictive measures directed against certain
persons and entities associated with Osama bin Laden, the Al-Qaida network and the Taliban, and repealing
Council Regulation (EC) No 467/2001 prohibiting the export of certain goods and services to Afghanistan,
strengthening the flight ban and extending the freeze of funds and other financial resources in respect of the
Taliban of Afghanistan, (EC) 881/2002,
27. Council Framework Decision of 13 June 2002 on joint investigation teams, 2002/465/JHA,
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Poland
28. Council Framework Decision of 13 June 2002 on combating terrorism, 2002/475/JHA,
29. Council Framework Decision of 13 June 2002 on the European arrest warrant and the surrender procedures
between Member States, 2002/584/JHA,
30. Report from the Commission based on article 11 of the Council Framework Decision of 13 June 2002 on
combating terrorism, SEC(2004)688,
31. Council Decision of 22 July 2002 establishing a framework program on police and judicial cooperation in
criminal matters (AGIS), 2002/630/JHA,
32. European Parliament resolution on Afghanistan, Dates of document: 05/09/2002,
33. European Parliament legislative resolution on the initiative by the Kingdom of Spain with a view to adopting a
Council Decision establishing a mechanism for evaluating the legal systems and their implementation at national
level in the fight against terrorism (8811/2/2002 - C5-0281/2002 - 2002/0809(CNS)) Dates of document:
24/09/2002,
34. European Parliament resolution on the progress achieved in the implementation of the common foreign and
security policy (2002/2010(INI), Dates of document: 26/09/2002,
Council Decision establishing a mechanism for evaluating the legal systems and their implementation at national
level in the fight against terrorism (8811/2/2002 - C5-0281/2002 - 2002/0809(CNS)) Dates of document:
24/09/2002,
Council Decision on the implementation of specific measures for police and judicial cooperation to combat
terrorism in accordance with Article 4 of Common Position 2001/931/CFSP, Dates of document: 24/09/2002,
37. Council Decision of 28 November 2002 establishing a mechanism for evaluating the legal systems and their
implementation at national level in the fight against terrorism, 2002/996/JHA,
38. Council Decision of 28 October 2002 implementing Article 2(3) of Regulation (EC) No 2580/2001 on specific
repealing, 2002/460/EC,
39. Council Common Position of 28 October 2002 updating Common Position 2001/931/CFSP on the application
of specific measures to combat terrorism and repealing Common Position 2002/462/CFSP,
40. European Parliament resolution on the conclusion of an Association Agreement with Algeria, Dates of
document: 10/10/2002,
41. European Parliament legislative resolution on the proposal for a Council decision on the conclusion of the
Euro-Mediterranean agreement establishing an association between the European Community and its Member
States of the one part, and the People's Democratic Republic of Algeria of the other part (10819/2002 COM(2002) 157 - C5-0362/2002 - 2002/0077(AVC)) Dates of document: 10/10/2002,
42. European Parliament resolution on Assessment of and prospects for the EU strategy on terrorism one year
after 11 September 2001, Dates of document: 24/10/2002,
43. European Parliament resolution on the outcome of the EU-Russia summit of 11 November 2002, Dates of
document: 21/11/2002,
44. European Parliament resolution on the outcome of the EU-Russia summit of 11 November 2002, Dates of
document: 21/11/2002,
45. Council Decision of 28 November 2002 establishing a mechanism for evaluating the legal systems and their
implementation at national level in the fight against terrorism, 2002/996/JHA,
46. European Parliament legislative resolution on the joint text approved by the Conciliation Committee for a
European Parliament and Council regulation on establishing common rules in the field of civil aviation security,
Dates of document: 05/12/2002,
- 251 -
Poland
47. European Parliament legislative resolution on the joint text approved by the Conciliation Committee for a
European Parliament and Council regulation on establishing common rules in the field of civil aviation security,
Dates of document: 05/12/2002,
48. European Parliament legislative resolution on the proposal for a Council decision on the financing of certain
activities carried out by Europol in connection with cooperation in the fight against terrorism (COM(2002) 439 C5-0471/2002 - 2002/0196(CNS)), Dates of document: 05/12/2002,
49. Commission Decision of 11 December 2002 concerning State aid scheme C 42/2002 (ex N 286/2002) which
France proposes to implement to assist French airlines (notified under document number C(2002) 4833) (Text
with EEA relevance), 2003/196/EC,
50. Council Common Position of 12 December 2002 updating Common Position 2001/931/CFSP on the
application of specific measures to combat terrorism and repealing Common Position 2002/847/CFSP,
51. Council Decision of 12 December 2002 (002/974/EC) implementing Article 2(3) of Regulation (EC) No
2580/2001 on specific restrictive measures directed against certain persons and entities with a view to combating
terrorism and repealing Decision 2002/848/EC,
Council Decision concerning the introduction of some new functions for the Schengen Information System, in
particular in the fight against terrorism (9408/2002 - C5-0317/2002 - 2002/0813(CNS)), Dates of document:
17/12/2002,
53. Council Decision of 19 December 2002 on the implementation of specific measures for police and judicial
cooperation to combat terrorism in accordance with Article 4 of Common Position 2001/931/CFSP, 2003/48/JHA,
2003
54. Council regulation on enhancing ship and port facility security (COM(2003) 229 — C5-0218/2003 —
2003/0089(COD)),
55. European Parliament recommendation to the Council on cooperation in the European Union on
preparedness and response to biological and chemical agent attacks (health security) (2003/2187(INI)),
56. European Parliament legislative resolution on the proposal for a European Parliament and Council regulation
on enhancing ship and port facility security (COM(2003) 229 — C5-0218/2003 — 2003/0089(COD)),
57. European Parliament resolution on Afghanistan, one year after the Bonn Agreement, Dates of document:
15/01/2003;
58. European Parliament resolution on non-prolongation of the OSCE mandate in Chechnya, Dates of
document: 16/01/2003,
59. Council Common Position 2003/140/CFSP of 27 February 2003 concerning exceptions to the restrictive
measures imposed by Common Position 2002/402/CFSP, 2003/140/CFSP,
60. Council Decision of 27 February 2003 determining which provisions of the 1995 Convention on simplified
extradition procedure between the Member States of the European Union and of the 1996 Convention relating to
extradition between the Member States of the European Union constitute developments of the Schengen acquis
in accordance with the Agreement concerning the Republic of Iceland's and the Kingdom of Norway's association
with the implementation, application and development of the Schengen acquis, 2003/169/JHA,
61. European Parliament legislative resolution on the proposal for a Council regulation amending, as regards the
exemptions to the freezing of funds and economic resources and for the tenth time, Regulation (EC) No
881/2002 imposing certain specific restrictive measures directed against certain persons and entities associated
with Usama bin Laden, the Al-Qaida network and the Taliban (COM(2003) 41 - C5-0048/2003 2003/0015(CNS)), Dates of document: 13/03/2003,
62. Council Regulation (EC) No 561/2003 of 27 March 2003 amending, as regards exceptions to the freezing of
funds and economic resources, Regulation (EC) No 881/2002 imposing certain specific restrictive measures
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Poland
directed against certain persons and entities associated with Usama bin Laden, the Al-Qaida network and the
Taliban,
63. Council Common Position 2003/402/CFSP of 5 June 2003 updating Common Position 2001/931/CFSP on
the application of specific measures to combat terrorism and repealing Common Position 2002/976/CFSP,
64. Council Decision 2003/461/CFSP of 20 June 2003 implementing Common Position 2003/297/CFSP on
Burma/Myanmar,
65. Council Decision of 27 June 2003 implementing Article 2(3) of Regulation (EC) No 2580/2001 on specific
repealing Decision 2002/974/EC(2003/480/EC),
66. European Parliament resolution on the Thessaloniki European Council of 19-20 June 2003, Dates of
document: 03/07/2003,
67. European Parliament resolution on the bomb attacks in Mumbai, Dates of document: 04/09/2003,
68. European Parliament resolution on the situation as regards fundamental rights in the European Union (2002)
(2002/2013(INI)), Dates of document: 04/09/2003,
69. European Parliament resolution on Afghanistan, one year after the Bonn Agreement, Dates of document:
15/01/2003,
70. Council Decision of 12 September 2003 implementing Article 2(3) of Regulation (EC) No 2580/2001 on
specific restrictive measures directed against certain persons and entities with a view to combating terrorism and
repealing, Decision 2003/480/EC(2003/646/EC),
71. Commission Regulation (EC) No 1724/2003 of 29 September 2003 amending for the 23rd time Council
Regulation (EC) No 881/2002 imposing certain specific restrictive measures directed against certain persons and
entities associated with Usama bin Laden, the Al-Qaida network and the Taliban, and repealing Council
Regulation (EC) No 467/2001,
72. Commission Regulation (EC) No 1991/2003 of 12 November 2003 amending for the 24th time Council
Regulation (EC) No 467/2001, (EC) No 1991/2003,
73. Commission Regulation (EC) No 2084/2003 of 27 November 2003 amending Council Regulation (EC) No
1081/2000 prohibiting the sale, supply and export to Burma/Myanmar of equipment which might be used for
internal repression or terrorism, and freezing the funds of certain persons related to important governmental
functions in that country, (EC) No 2084/2003,
74. Commission Decision of 11 December 2002 concerning State aid scheme C 42/2002 (ex N 286/2002) which
France proposes to implement to assist French airlines (notified under document number C(2002) 4833) (Text
with EEA relevance), 2003/196/EC,
75. Council Decision of 22 December 2003 implementing Article 2(3) of Regulation (EC) No 2580/2001 on
specific restrictive measures directed against certain persons and entities with a view to combating terrorism and
repealing Decision 2003/646/EC, 2003/902/EC,
76. Council Common Position 2003/906/CFSP of 22 December 2003 updating Common Position
2001/931/CFSP on the application of specific measures to combat terrorism and repealing Common Position
2003/651/CFSP,
77. Commission Regulation (EC) No 2297/2003 of 23 December 2003 amending Council Regulation (EC) No
1081/2000 prohibiting the sale, supply and export to Burma/Myanmar of equipment which might be used for
internal repression or terrorism, and freezing the funds of certain persons related to important governmental
functions in that country, (EC) No 2297/2003,
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Poland
2004
78. Action brought on 12 February 2004 by Faraj Hassan against the Council of the European Union and the
Commission of the European Communities,
79. European Parliament resolution on the outcome of the European Council meeting on 25/26 March 2004,
80. P6_TA(2005)0150 Human rights in the world (2004) and the EU's policy, European Parliament resolution on
the Annual Report on Human Rights in the World 2004 and the EU's policy on the matter (2004/2151(INI)),
81. Draft supplementary and amending budget 2004(1) (Additional posts for the increased counter terrorism
activities), 2004/C 181/01,
82. Communication from the commission to the council and the European Parliament on measures to be taken
to combat terrorism and other forms of serious crime, in particular to improve exchanges of information Dates of
document: 29/03/2004;
83. Regulation (EC) of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on enhancing ship and
port facility security (Text with EEA relevance), 725/2004/EC,
84. European Parliament legislative resolution on the proposal for a European Parliament and Council Decision
of 2 April 2004 implementing Article 2(3) of Regulation (EC) No 2580/2001 on specific restrictive measures
directed against certain persons and entities with a view to combating terrorism and repealing Decision
2003/902/EC, 2004/306/EC,
85. Council Directive of 29 April 2004 relating to compensation to crime victims, 2004/80/EC;
86. Council Regulation (EC) No 871/2004 of 29 April 2004 concerning the introduction of some new functions for
the Schengen Information System, including in the fight against terrorism, (EC) No 871/2004/JHA,
87. Council Common Position 2004/500/CFSP of 17 May 2004 updating Common Position 2001/931/CFSP on
88. Report from the Commission of 8 June 2004 based on Article 11 of the Council Framework Decision of 13
June 2002 on combating terrorism,
89. P6_TA(2004)0013 Situation in Iraq European Parliament resolution on the situation in Iraq, 16/09/2004,
90. Council Common Position of 14 October 2004 concerning the lifting of restrictive measures against Libya,
2004/698/CFSP,
91. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament of 20 October 2004
entitled "Preparedness and consequence management in the fight against terrorism", COM (2004) 701 final,
92. P6_TA(2004)0099 EU-Russia Summit, European Parliament resolution on the EU-Russia Summit held in
The Hague on 25 November 2004,
93. Council Directive of 13 December 2004 on the conditions of admission of third-country nationals for the
purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service, 2004/114/EC,
94. Commission Regulation (EC) No 2145/2004 of 15 December 2004 amending for the 41st time Council
Regulation (EC) No 467/2001,
2005
95. European Parliament legislative resolution on the proposal for a regulation of the European Parliament and
of the Council on information on the payer accompanying transfers of funds, COM(2005)0343 - C6-0246/2005 2005/0138(COD),
96. Brussels, 7.1.2005 COM(2004) 858 final report from the commission on national measures taken to comply
with the Council Framework Decision of 13 June 2002 on Joint Investigation Teams, SEC(2004) 1725,
100 .Commission Regulation (EC) No 14/2005 of 5 January 2005 amending for the 42nd time Council Regulation
(EC) No 881/2002 imposing certain specific restrictive measures directed against certain persons and entities
- 254 -
Poland
associated with Usama bin Laden, the Al-Qaida network and the Taliban, and repealing Council Regulation (EC)
No 467/2001, (EC) No 14/2005,
101 .Council Common Position 2005/69/JHA of 24 January 2005 on exchanging certain data with Interpol,
2005/69/JHA,
102 .Commission Regulation of 23 February 2005 amending for the 44th time Council Regulation (EC)
No 881/2002 imposing certain specific restrictive measures directed against certain persons and entities
associated with Usama bin Laden, the Al-Qaida network and the Taliban, and repealing Council Regulation,
(EC) 301/2005,
103 .Council Decision of 24 February 2005 concerning the introduction of some new functions for the Schengen
Information System, in particular in the fight against terrorism, 2005/211/JHA,
104 .Council Common Position 2005/220/CFSP of 14 March 2005 updating Common Position 2001/931/CFSP
on the application of specific measures to combat terrorism and repealing Common Position 2004/500/CFSP,
2005/220/CFSP,
105 .Council Framework Decision of 24 February 2005 on attacks against information systems, 2005/222/JHA,
106 .Council Common Position 2005/220/CFSP of 14 March 2005 updating Common Position 2001/931/CFSP
on the application of specific measures to combat terrorism and repealing Common Position 2004/500/CFSP,
2005/220/CFSP,
107 .Council Decision 2005/221/CFSP of 14 March 2005 implementing Article 2(3) of Regulation (EC)
No 2580/2001 on specific restrictive measures directed against certain persons and entities with a view to
combating terrorism and repealing Decision 2004/306/EC, 2005/221/CFSP,
108 .Commission Decision of 19 April 2005 setting up a group of experts to provide policy advice to the
Commission on fighting violent radicalization, 2006/299/EC,
109 .Council Decision of 13 June 2005 fixing the date of application of certain provisions of Regulation (EC) No
871/2004 concerning the introduction of some new functions for the Schengen Information System, including in
the fight against terrorism. 2005,451/JHA,
110 .Commission Regulation (EC) No 717/2005 of 11 May 2005 amending for the 45th time Council Regulation
No 467/2001,
111 .Commission Regulation (EC) No 757/2005 of 18 May 2005 amending for the 46th time Council Regulation
No 467/2001,
112 .Commission Regulation (EC) No 853/2005 of 3 June 2005 amending for the 47th time Council Regulation
No 467/2001,
113 .Council Common Position 2005/427/CFSP of 6 June 2005 updating Common Position 2001/931/CFSP on
114 .Council Decision 2005/451/JHA of 13 June 2005 fixing the date of application of certain provisions of
Regulation (EC) No 871/2004 concerning the introduction of some new functions for the Schengen Information
System, including in the fight against terrorism, 2005/451/JHA,
115 .Commission Regulation (EC) No 1190/2005 of 20 July 2005 amending for the 48th time Council Regulation
No 467/2001,
- 255 -
Poland
116 .Commission Regulation (EC)

1- revue internationale de droit pénal / international review of penal

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