Chapitre 1 : Approches globales, stratégies et

Transcription

Préparation à une réponse
efficace en cas de
catastrophe
Ensemble de directives et indicateurs pour la mise en
œuvre de la priorité 5 du Cadre d’action de Hyogo
Cadre d’action de Hyogo pour 2005-2015 : Pour des nations
et des collectivités résilientes face aux catastrophes
Nations Unies
CAH
Préparation à une réponse
efficace en cas de
catastrophe
Ensemble de directives et indicateurs pour la mise en
œuvre de la priorité 5 du Cadre d’action de Hyogo
Cadre d’action de Hyogo pour 2005-2015 : Pour des nations
et des collectivités résilientes face aux catastrophes
Nations Unies
New York et Genève, 2008
© Tugela Ridley/IRIN
Préparation à une réponse efficace en cas de catastrophe
Ensemble de directives et indicateurs pour la mise en œuvre de la priorité 5 du Cadre d’action de Hyogo
Publié par le secrétariat de la Stratégie internationale de prévention des catastrophes de l’Organisation des Nations Unies (ONU/SIPC) et le Bureau de la coordination
des affaires humanitaires de l’Organisation des Nations Unies (ONU/BCAH)
© Nations Unies 2008
© UN/ISDR 2008
Genève, Suisse
Tous droits réservés
Veuillez utiliser la référence suivante pour le présent document : « ONU/SIPC & ONU/BCAH, 2008. Préparation à une réponse efficace en cas de catastrophe :
Ensemble de directives et indicateurs pour la mise en œuvre de la priorité 5 du Cadre d’action de Hyogo, Genève, Suisse, 51+iv pp. »
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coordination des affaires humanitaires, du Secrétariat de l’Organisation des Nations Unies en général ou du secrétariat de la Stratégie internationale de prévention de
catastrophes concernant le statut juridique des pays, territoires, villes ou zones, ou de leurs autorités, ni quant au tracé de leurs frontières ou limites.
Bureau des Nations Unies de la coordination des affaires
humanitaires
Palais des Nations
CH-1211 Genève 10 Suisse
http://ochaonline.un.org/
Courriel : ochagva@un.org
ii
Nations Unies, Secrétariat de la Stratégie internationale de prévention des catastrophes
Palais des Nations
CH-1211 Genève 10 Suisse
http://www.unisdr.org/
Courriel : isdr@un.org
Remerciements
L’ensemble de directives et indicateurs fait suite à une demande du Comité permanent interorganisations aux organisations
membres de fournir des directives renforcées afin de faciliter la mise en œuvre de la priorité 5 du Cadre d’action de Hyogo (voir
www.unisdr.org/eng/hfa/hfa.htm).
À la suite de cette demande, le Service de l’élaboration des politiques et des études (Policy Development and Studies Branch)
du Bureau de la coordination des affaires humanitaires, en collaboration avec le secrétariat de la Stratégie internationale de
prévention des catastrophes, a dirigé l’élaboration de cet ensemble de directives.
À ce jour, un large éventail d’organisations et de personnes se sont impliquées dans le processus, soit en participant à un atelier
multipartite, qui s’est tenu en novembre 2006, ou en fournissant des commentaires ou des informations sur divers projets de la
présente publication.
Le document a grandement bénéficié des contributions et des informations en retour de tous les membres du groupe de
contact, en particulier de la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, de John Twigg et
de ses collègues de l’University College de Londres, du groupe interinstitutions de coordination de la réduction des risques de
catastrophe du Department for International Development, du Conseil national de coordination de la gestion des catastrophes
des Philippines, de Christian Aid, de la Fédération luthérienne mondiale et de l’Organisme caraïbe d’intervention rapide en cas de
catastrophe de la Barbade (CDERA).
Le système des Nations Unies remercie tout particulièrement le secrétariat de la Stratégie internationale de prévention des
catastrophes, le Bureau de la prévention des crises et du relèvement du PNUD, l’UNICEF et le PAM de leurs observations et leur
soutien dans ce processus.
Des remerciements particuliers vont aux personnes suivantes pour leur précieuse contribution en matière d’expertise et
d’expérience : Jan Gelfand, Pedro Basabe, Ricardo Mena, Rachel Scott-Leflaive, Norah Niland et Jenty Kirsch-Wood.
iii
iv
© Manoocher Deghati/IRIN
Préparation en vue d’une réponse efficace en cas de catastrophe
Table des matières
Introduction................................................................................................................................................................ 1
Préparation aux catastrophes : sauver des vies et préserver les moyens de subsistance....................................... 1
Structure du document et utilisation de cet outil d’orientation et d’indicateurs ......................................................... 2
Terminologie ............................................................................................................................................................. 2
Termes clés............................................................................................................................................................... 3
Principes applicables à la réduction des risques de catastrophe ............................................................................. 4
Chapitre 1. Approches globales, stratégies et cadres institutionnels........................................................................ 7
1.1 Approches globales et préparation ........................................................................................................ 8
1.2 Cadres institutionnels et législatifs nationaux....................................................................................... 10
1.3 Coordination aux niveaux local, régional, national et international . .................................................... 13
Chapitre 2. Éléments clés de la préparation............................................................................................................ 17
2.1 2.2 2.3 2.4 Planification de contingence ................................................................................................................ 20
Analyse et renforcement des capacités . ............................................................................................. 25
Surveillance des risques, prévision et alerte rapide ............................................................................ 28
Gestion et communication de l’information........................................................................................... 31
Chapitre 3. Capacité de réponse............................................................................................................................. 35
3.1 Services d’urgence et dispositifs prévisionnels.................................................................................... 36
3.2 Intégrer le relèvement rapide dans la préparation à la réponse .......................................................... 39
3.3 Affectation des ressources et financement . ........................................................................................ 41
Conclusions . .......................................................................................................................................................... 45
Annexes
Annexe 1 : Note sur les indicateurs . ...................................................................................................................... 46
Annexe 2 : Définitions ............................................................................................................................................ 47
Annexe 3 : Responsabilités sectorielles en cas catastrophe................................................................................... 50
Annexe 4 : Ressources........................................................................................................................................... 54
Annexe 5 : Résumé du Cadre d’action de Hyogo .................................................................................................. 56
v
© Manoocher Deghati/IRIN
Introduction
Préparation aux catastrophes : sauver des vies et
préserver les moyens de subsistance
Au cours des deux dernières décennies, le nombre des catastrophes a doublé, passant en moyenne de 200 à plus de 400
par année. De ces catastrophes, 9 sur 10 étaient liées au climat. Selon les prévisions actuelles concernant le changement
climatique, cette tendance devrait se maintenir, ce qui se traduira par une augmentation de la fréquence et de l’instabilité des
phénomènes météorologiques. Les risques associés au climat, tels que la sécheresse et la désertification, vont également en
s’aggravant. En outre, de nombreux pays présentent une vulnérabilité élevée face aux catastrophes. L’urbanisation rapide,
notamment la concentration croissante de la population dans des centres urbains non planifiés et dangereux dans des zones
côtières exposées à des risques, la pauvreté, la prévalence du VIH et une attention inadéquate à l’évolution de la nature des
risques, font que de plus en plus de gens s’installent dans des zones sujettes aux catastrophes.
Jamais auparavant le défi de réduire considérablement les effets des catastrophes et de faire de la réduction des risques un
élément essentiel des politiques et programmes de développement, tel qu’énoncé dans le Cadre d’action de Hyogo pour 20052015, n’a été plus urgent ou plus impérieux. En 2005, peu de temps après le tsunami en Asie, plus de 168 gouvernements
se sont engagés à appliquer les trois objectifs stratégiques du Cadre d’action de Hyogo, à savoir 1) intégrer la réduction
des risques de catastrophe dans les politiques et plans de développement durable, 2) créer et renforcer des institutions,
mécanismes et moyens permettant de résister aux catastrophes et 3) incorporer systématiquement des considérations
de réduction des risques dans la mise en œuvre des programmes de planification des secours en cas de catastrophe,
d’intervention et de relèvement. Pour atteindre ces objectifs, le Cadre d’action de Hyogo a énoncé cinq priorités d’action :
1.Ériger la réduction des risques de catastrophe en priorité;
2. Mieux informer sur les risques et les systèmes d’alerte rapide;
3.Instaurer une culture de sécurité et de résilience;
4. Réduire les risques dans des secteurs clés;
5. Renforcer la planification des interventions en cas de catastrophe.
Le Cadre d’action insiste également sur le fait que la réduction des risques de catastrophe n’est pas uniquement une question
devant être abordée par des agents d’aide humanitaire, des scientifiques ou des écologistes, mais qu’elle est aussi un élément
essentiel des processus de développement social et économique durable. Les catastrophes compromettent les réalisations
en matière de développement en appauvrissant les peuples et les nations. En l’absence d’efforts concertés s’attaquant à leurs
causes profondes, les catastrophes représentent un obstacle de plus en plus grave à la réalisation des objectifs du Millénaire
pour le développement.
La priorité 5 du Cadre d’action, renforcer la préparation aux catastrophes afin de pouvoir intervenir plus efficacement à tous
les niveaux, met l’accent sur le rôle essentiel que peut jouer la préparation aux catastrophes dans la protection des vies et la
préservation des moyens de subsistance, surtout lorsqu’elle est intégrée dans une politique globale de réduction des risques
de catastrophe. Le renforcement de la préparation aux catastrophes porte essentiellement sur deux objectifs, à savoir accroître
la capacité de prévoir, de suivre l’évolution de la situation et d’être prêt à réduire les dommages ou à contrer les menaces
potentielles et renforcer la préparation afin de répondre en cas d’urgence et d’assister les populations touchées
1
Structure du document et utilisation de cet outil
d’orientation et d’indicateurs
Ce document vise à fournir des orientations sur les mesures à prendre en vue de la préparation aux interventions en
cas d’urgence, tel qu’énoncé dans la priorité 5 du Cadre d’action de Hyogo. Il a pour but essentiellement d’aider les
gouvernements, les autorités locales et autres parties prenantes aux prises avec des aléas naturels dans des situations
potentiellement vulnérables.
Il complète et précise les éléments de la préparation et la réponse en cas de catastrophe des lignes directrices de la
Stratégie internationale de prévention des catastrophes, notamment « Words Into Action: A Guide for Implementing the
Hyogo Framework » (2007)* et « Indicators of Progress: Guidance on Measuring the Reduction of Disaster Risks and the
Implementation of the Hyogo Framework for Action » (2008). Il s’inspire également de la note d’orientation de John Twigg
et du groupe interinstitutions de coordination de la réduction des risques de catastrophe du Department for International
Development intitulée « Characteristics of a Disaster-resilient Community » (2007).
Ce document s’adresse principalement à celles et ceux qui sont au début du processus de développement d’une capacité
de préparation aux catastrophes. Étant donné que de nombreux gouvernements et d’autres instances ont déjà acquis une
vaste expérience dans le développement des systèmes de préparation aux catastrophes dans un cadre de réduction des
risques, on s’attend à ce que les parties prenantes adaptent cet outil à leur contexte particulier, le cas échéant.
Le document situe, en premier lieu, la préparation aux catastrophes dans un cadre général de réduction des risques. Il
poursuit en donnant un aperçu général des cadres institutionnels et législatifs qui doivent être mis en place pour appuyer
la préparation à la réponse aux catastrophes. Il décrit ensuite les principales mesures à prendre pour développer une
capacité nationale de préparation à la réponse aux catastrophes et met l’accent sur le rôle crucial que peuvent jouer
l’élaboration d’un plan de contingence et l’analyse des capacités dans le renforcement de l’état de préparation. Les
dernières sections mettent en relief les éléments essentiels d’une intervention efficace, notamment la mise en place et
le maintien de systèmes d’alerte rapide, de capacités de réserve et de mécanismes de financement efficaces. Il souligne
également la nécessité pour ces processus d’intégrer une analyse et une planification du relèvement rapide.
Chaque section comprend une suggestion de résultat et un ensemble d’indicateurs permettant de mesurer les niveaux
de préparation et de progrès. Les indicateurs sont présentés sous diverses formes pour mesurer notamment des produits
et des processus. Normalement, les indicateurs recueillis au cours de la phase de préparation peuvent servir de base
pour mesurer les changements survenus au fil du temps et à travers différents contextes. À tout le moins, ils devraient
servir de liste de contrôle pour s’assurer que les activités de préparation s’inscrivent dans une démarche participative et
globale (pour de plus amples renseignements sur les indicateurs, voir annexe 1). Le nombre d’indicateurs a été réduit au
minimum, mais les utilisateurs de cet ensemble de guide et indicateurs pourront ajouter davantage d’indicateurs et utiliser
d’autres outils de suivi selon leurs contextes particuliers.
Une liste de ressources supplémentaires et de sites Web pouvant aider le développement d’une capacité de préparation
figure également à l’annexe 3.
Terminologie
Les définitions font l’objet de nombreux débats entre les praticiens de la gestion des catastrophes. Le secrétariat
de la Stratégie, en se fondant sur la révision des glossaires existants et des consultations d’experts, a proposé une
terminologie de base en ce qui concerne la réduction des risques de catastrophe. Dans la mesure du possible, on y
a recours dans le présent texte. Un certain nombre de définitions figurent ci-après, mais une liste plus complète des
termes utilisés dans l’ensemble de ce document est présentée à l’annexe 2.
* La version française de ce document sera disponible sous peu : « Du discours à l’acte : Guide pour l’application du Cadre de Hyogo ».
2
Termes clés
Réduction des risques de catastrophe : Cadre conceptuel englobant les éléments à prendre en considération
pour réduire les facteurs de vulnérabilité et prévenir les risques de catastrophe dans l’ensemble d’une société
donnée, en vue d’éviter (prévention) ou de limiter (atténuation des effets négatifs et préparation à la réponse aux
catastrophes) les conséquences néfastes des aléas, dans le contexte plus large du développement durable (SIPC,
2007).
Catastrophe : Perturbation grave du fonctionnement d’une communauté ou d’une société causant des dommages
généralisés à la vie humaine, aux biens, à l’économie ou à l’environnement auxquels la communauté ou société
affectée n’est pas en mesure de faire face par ses propres moyens. Une catastrophe est fonction du processus
de risque. Elle résulte de la combinaison d’aléas, de conditions de vulnérabilité et de capacités ou de mesures
insuffisantes pour réduire les conséquences potentiellement néfastes des risques (SIPC, 2007).
Aléa (danger) : Événement ou phénomène physique ou activité humaine potentiellement dommageable qui peut
causer des dommages aux personnes, y compris des pertes en vies humaines, et aux biens, et des perturbations
de l’activité économique et sociale ou des dégradations de l’environnement (SIPC, 2007). Un aléa peut comporter
des conditions latentes pouvant représenter des menaces futures et avoir différentes origines : naturelle
(géologique, hydrométéorologique et biologique) ou découlant d’activités humaines (dégradation de l’environnement
et risques technologiques). Les aléas peuvent être isolés, successifs ou combinés dans leur origine et leurs effets.
Chaque aléa (danger) se caractérise par sa localisation, son intensité, sa fréquence et sa probabilité. (SIPC, 2007)
État de préparation: Les connaissances et les capacités développées par les gouvernements, les professionnels
d'intervention et autres organisations concernées, les communautés et les individus, de manière à anticiper
efficacement, à réagir et à récupérer, des impacts probables, imminents ou en cours.
Commentaire: La préparation est réalisée dans le cadre de la gestion des risques de catastrophe et vise à renforcer
les capacités nécessaires pour gérer efficacement tous les types de situations d'urgence et pour permettre une
transition harmonieuse entre la réponse et la reprise soutenue. La préparation est basée sur une solide analyse des
risques de catastrophe et de bonnes liaisons avec les systèmes d'alerte précoce, et comprend des activités telles
que la planification, le stockage de matériel et de fournitures, la mise en place de mécanismes de coordination,
d'évacuation et de l'information du public, et de la formation et des exercices sur le terrain. Ceux-ci doivent être
soutenus par les institutions, et des capacités juridiques et budgétaires. Le terme "état de préparation" décrit la
capacité à répondre rapidement et en adéquation au besoin. (SIPC, 2009)
Réponse d’urgence/ Réaction : La fourniture de services d'urgence et de l'assistance publique pendant ou
immédiatement après une catastrophe afin de sauver des vies, de réduire les impacts sur la santé, d'assurer la
sécurité du public et de répondre aux besoins essentiels de subsistance des personnes touchées.
Commentaire: En cas de catastrophe, la réponse d’urgence/réaction est principalement axée sur les besoins
immédiats à court terme et est parfois appelé "cas de catastrophe". La division entre ce stade de réponse et la
phase de récupération n'est pas claire. Certaines des actions, telles que la fourniture de logements temporaires et
d'eau, peuvent s'étendre à la phase de récupération. (SIPC, 2009)
Résilience : La capacité d'un système, une communauté ou une société exposée aux risques de résister,
d'absorber, d'accueillir et de corriger les effets d'un danger, en temps opportun et de manière efficace, notamment
par la préservation et la restauration de ses structures essentielles et de ses fonctions de base.
Commentaire: La résilience désigne la capacité à "revenir" ou à "rebondir" après un choc. La résilience de la
communauté en ce qui concerne les risques potentiels des événements est déterminée dans la mesure où la
collectivité a les ressources nécessaires et est capable de s'organiser elle-même avant et pendant les périodes de
besoin. (SIPC, 2009)
Risque : Probabilité de conséquences dommageables, telles que des pertes de vies humaines ou dommages
aux personnes ou aux biens, aux moyens de subsistance, à l’activité économique ou à l’environnement résultant
d’interactions entre des risques naturels ou découlant d’activités humaines et des situations de vulnérabilité
(SIPC, 2007). Le risque est souvent mis en équation de la façon suivante : risque = aléa x vulnérabilité/capacité
d’intervention (Comité permanent interorganisations, 2007).
3
Vulnérabilité : Conditions déterminées par des facteurs ou processus physiques, sociaux, économiques et
environnementaux qui accroissent la susceptibilité d’une collectivité à subir l’impact des aléas (dangers) (SIPC,
2007).
Planification de contingence (aussi : planification des interventions d’urgence) : Processus de gestion utilisé pour
analyser l’impact des crises potentielles afin d’établir des modes d'action à l'avance pour permettre en temps
opportun, des réponses appropriées et efficaces aux besoins des populations touchées. Basé sur des scénarios
possibles de situations d'urgence ou d'évènements catastrophiques, la planification de contingence permet aux
acteurs clés d'envisager, d'anticiper et de résoudre les problèmes qui peuvent survenir pendant les crises. (Adapté
de la version anglaise du Comité permanent interorganisations, 2007).
Une liste plus complète des définitions pertinentes concernant la préparation et la prévention des risques figure à
l’annexe 2 du présent document.
Principes directeurs applicables à la réduction des
risques de catastrophe
La fourniture d’une assistance en cas de catastrophe doit tenir compte des principes humanitaires sous-jacents de
neutralité, d’humanité et d’impartialité. L’approche stratégique globale du Cadre d’action de Hyogo se fonde sur un
certain nombre d’autres principes directeurs qui sont présentés en détail dans le document de la SIPC intitulé « Words
Into Action : Implementing the Hyogo Framework ». Ces principes comprennent notamment les aspects suivants :
• Une réduction efficace des risques en cas de catastrophe nécessite la participation de la collectivité.
La participation des collectivités dans la conception et l’exécution des activités contribue à faire en
sorte qu’elles soient bien adaptées aux vulnérabilités et aux besoins réels des personnes touchées. Cet
engagement en toute connaissance de cause permet d’éviter les problèmes et les effets secondaires
au moment où le danger (l'aléa) se matérialise. Des approches participatives permettent d’exploiter
plus efficacement les capacités locales existantes. Elles tiennent compte généralement des questions
sexospécifiques et des facteurs culturels et contextuels qui peuvent soit empêcher des groupes et des
individus de prendre des mesures au niveau local ou, au contraire, leur donner des moyens d’action.
L’incorporation de perspectives locales dans les décisions et les activités permet également de faire en sorte
que les changements dans la vulnérabilité et la perception des risques soient reconnus et pris en compte
dans les processus institutionnels, les évaluations des risques et autres programmes et politiques.
• Les États ont la responsabilité première de mettre en œuvre des mesures visant à réduire les risques
de catastrophe. La réduction des risques de catastrophe doit être un élément essentiel de l’investissement
public dans le développement durable. Les États ont le pouvoir ainsi que la responsabilité de protéger leurs
citoyens et leurs biens nationaux en réduisant les pertes causées par les catastrophes. Cependant, les États
ne peuvent à eux seuls suffire à la tâche. Une réduction efficace des risques en cas de catastrophe repose
sur les efforts de nombreuses parties prenantes, notamment les organisations régionales et internationales,
la société civile, y compris les volontaires, le secteur privé les médias et la communauté scientifique.
• La réduction des risques de catastrophe doit être intégrée dans les activités de développement.
Les catastrophes ont de graves conséquences pour la vie, les moyens de subsistance des populations, en
particulier des pauvres, et la préservation des fruits du développement, acquis de haute lutte.
• L’approche multirisque peut améliorer l’efficacité. Chaque collectivité est généralement exposée à des
risques provenant de divers aléas. On ne peut remédier efficacement aux effets cumulatifs des risques
si les acteurs ne planifient qu’en fonction de certains aléas de manière isolée. Une approche multirisque
implique une capacité de traduire les connaissances acquises sur toute une gamme d'aléas et de les intégrer
4
à la gestion des catastrophes et des risques. Elle ne s’intéressera pas seulement à des risques naturels,
mais aussi à des facteurs comprenant des stratégies politiques, des analyses techniques et des capacités
opérationnelles et la compréhension du public. Cette approche aboutira en fin de compte à une plus grande
efficacité et à un meilleur rapport coût-efficacité.
• Le développement des capacités est une stratégie centrale pour réduire les risques. Le développement
des capacités est nécessaire pour renforcer et maintenir la capacité des personnes, des organisations et des
sociétés à gérer efficacement leurs risques. Cela exige non seulement la formation et l’assistance technique
spécialisée, mais également le renforcement des capacités des collectivités et des individus à reconnaître et
à réduire les risques dans leurs localités.
• Décentraliser la responsabilité en matière de réduction des risques de catastrophe. De nombreuses
activités de réduction des risques de catastrophe doivent être entreprises aux niveaux régional, municipal
et local, dans la mesure où les risques encourus et les populations exposées sont propres à certaines
zones géographiques. Il est nécessaire de confier les responsabilités et les ressources en matière de
réduction des risques de catastrophe à des autorités sous-nationales ou locales, selon les circonstances. La
décentralisation peut également encourager une participation locale accrue conjuguée avec une efficacité
améliorée et des avantages équitables de la part des services locaux.
• Le rôle social des hommes et des femmes, la sexospécificité, est un facteur déterminant en ce qui
concerne les risques de catastrophe et la réduction des risques. Le rôle social des hommes et des
femmes, la sexospécificité, est un principe organisationnel central dans toutes les sociétés. Les différences
entres les rôles sexosociaux se traduiront par des profils de risque différents pour les femmes et les
hommes lors d’une catastrophe. Dans toutes les situations – au foyer, au travail ou dans les quartiers – le
rôle sexosocial détermine les capacités et les ressources de chaque individu qui lui permettent réduire
au minimum les dommages, de s’adapter aux aléas et de faire face aux catastrophes. Les catastrophes
antérieures montrent à l’évidence que les femmes à faible revenu et les personnes marginalisées en raison
de leur état civil, de leur condition physique ou de leur âge, de stigmates sociaux ou de leur appartenance
à une caste sont particulièrement défavorisées. D’autre part, au niveau local, les femmes sont souvent
bien placées pour gérer les risques en raison de leurs rôles à la fois d’utilisatrices et de gestionnaires des
ressources environnementales, de soutiens économiques, de dispensatrices de soins et de travailleuses
communautaires. Pour ces raisons, il est nécessaire d’identifier et d’utiliser des informations sexospécifiques
afin de s’assurer que les stratégies de réduction des risques ciblent correctement les plus vulnérables et sont
effectivement mises en œuvre en fonction du rôle des femmes et des hommes.
• Les partenariats public-privé constituent un outil important pour la réduction des risques de
catastrophe. Les partenariats public-privé sont des associations volontaires conjointes qui abordent des
objectifs communs au moyen d’actions concertées. Ils peuvent comprendre des organismes publics tels
que des agences gouvernementales, des institutions professionnelles ou des établissements universitaires
et des organisations non gouvernementales, ainsi que des organisations professionnelles telles que des
entreprises, des associations d’industries et des fondations privées. Compte tenu du fait que les menaces de
catastrophes naturelles touchent à la fois des intérêts publics et privés, les partenariats public-privé peuvent
offrir la possibilité de combiner les ressources et l’expertise et d’agir conjointement pour réduire les risques et
les pertes éventuelles. Ainsi, ils peuvent améliorer la résilience des collectivités.
• La réduction des risques de catastrophe doit être spécialement adaptée à chaque situation
particulière. La situation politique, socio-économique, culturelle et environnementale et les circonstances
liées aux risques de catastrophes varient grandement selon les États. Les mesures qui réussissent à
réduire les risques dans une situation donnée peuvent ne pas fonctionner dans d’autres. L’adaptation à
chaque situation particulière implique une utilisation de l’expérience des autres, notamment en analysant
les contextes des mesures particulières et la nature des bonnes pratiques et des enseignements tirés et en
les adaptant par la suite afin de mettre en œuvre des politiques et des activités appropriées aux contextes
locaux.
5
© Tanvir Ahmed/IRIN
Chapitre 1. Approches globales, stratégies et cadres institutionnels
Chapitre 1
1
Approches globales, stratégies
et cadres institutionnels
Le Cadre d’action de Hyogo appelle expressément les États à promouvoir une « approche globale » de la
réduction des risques de catastrophe qui « favorisera et appuiera le dialogue, l’échange d’informations et la
coordination entre les organismes et les institutions responsables des systèmes d’alerte rapide, de la réduction
des risques de catastrophe, des interventions en cas de catastrophe et du développement notamment, à tous les
niveaux ».
7
1.1
CAH
Approches globales et préparation
Résultats attendus : Des objectifs réalistes et mesurables, des produits et des activités visant à renforcer
et maintenir les capacités de préparation aux catastrophes constituent des composantes intégrantes d’une
stratégie nationale globale de réduction des risques de catastrophe.
En soulignant l’importance d’une approche
globale, le Cadre d’action de Hyogo reconnaît
l’interconnectivité de ses cinq domaines
prioritaires. Il exhorte également les
gouvernements à envisager la réduction des
risques de catastrophe dans la planification
du développement national et en cas de
catastrophe, et met en lumière le rôle
des collectivités et autres acteurs dans la
réduction des risques.
Reconnaissant que l’absence de l’intégration
de la réduction des risques de catastrophe
dans les processus nationaux de
développement pourrait se traduire par des
activités qui renforcent ou même aggravent
le risque, le Programme des Nations Unies
pour le développement (PNUD) et la Banque
mondiale se sont engagés à intégrer la
réduction des risques de catastrophe dans
leurs processus de planification stratégique
nationale avec les gouvernements. Les
acteurs humanitaires reconnaissent aussi
de plus en plus que leurs activités peuvent
contribuer de façon positive ou négative à un
risque.
Le Cadre d’action souligne également
la nécessité d’une approche globale de
réduction des risques de catastrophe qui peut
lier des initiatives aux niveaux international,
régional, national et communautaire. Outre le
fait qu’elles sont généralement les premiers
intervenants en cas de catastrophe, les
populations locales jouent un rôle de premier
plan dans la réduction des risques. Par
conséquent, l’une des principales tâches
d’une capacité nationale de préparation à
la réponse consiste à renforcer et accroître
la capacité communautaire (y compris la
capacité en terme de ressources), et de faire
en sorte que cette capacité soit reflétée dans
les processus de planification au niveau
national.
8
Indicateurs
Gouvernements : Une stratégie de réduction des risques
de catastrophe accompagnée d’un plan d’action de mise
en œuvre en matière de gestion des catastrophes qui
englobe clairement la préparation à la réponse est élaborée
à partir d’une évaluation solide des risques, des aléas et
des capacités avec la participation de toutes les parties
prenantes à tous les niveaux.
Un système ou une structure, notamment une plateforme nationale, est en place pour promouvoir l’échange
d’informations et d’expérience et harmoniser les capacités
essentielles à une intervention coordonnée en réponse à
des catastrophes.
Des ressources sont allouées à tous les niveaux pour
maintenir et renforcer les systèmes de réduction des risques
de catastrophe qui comportent des activités de préparation
à la réponse.
Les stratégies et plans nationaux reflètent clairement la
manière dont les capacités de la communauté seront
utilisées et soutenues pendant une situation d’urgence.
Les plans comprennent des activités spécifiques visant à
faciliter l’accès des populations potentiellement vulnérables,
notamment les personnes qui vivent avec le VIH et les
personnes âgées ou handicapées, à un appui essentiel lors
de situations d’urgence.
Toutes les données sur la population sont ventilées par âge
et par sexe et des mesures sont prises pour assurer aux
hommes et aux femmes un accès équitable aux services.
Société civile : Les membres de la société civile et des
communautés participent activement au processus de
développement, de suivi et d’évaluation des activités
nationales de préparation à la réponse aux catastrophes.
Les groupes potentiellement vulnérables, notamment
les personnes âgées et handicapées ou souffrant d’une
maladie chronique et les jeunes participent activement
à l’élaboration et la mise en œuvre des activités de
préparation à la réponse aux catastrophes.
CAH
Le développement des capacités est un
élément essentiel du renforcement de
la préparation à la réponse au niveau
communautaire. Tous les niveaux du système
de préparation et d’intervention exigent des
personnes qualifiées en matière de gestion
des catastrophes ayant une compréhension
claire de leur rôle au sein de ce système.
Le développement de ces capacités, en
plus d’inclure les membres des collectivités,
devrait également permettre le dialogue et
l’apprentissage entre tous les acteurs qui font
partie du système de gestion des catastrophes.
Cela devrait généralement impliquer les
organismes gouvernementaux compétents,
des organisations locales et communautaires,
des établissements d’enseignement,
des universités, le secteur de l’éducation
extrascolaire, les médias, des organismes
techniques spécialisés dans le domaine des
risques, des organismes internationaux,
nationaux, régionaux et locaux de gestion des
catastrophes, des organisations internationales
et des organismes des Nations Unies.
Approches globales et préparation 1.1
Les femmes et les hommes sont équitablement représentés
dans les activités de préparation à la réponse aux
catastrophes.
Organisations régionales : Les organes régionaux diffusent
les bonnes pratiques et les enseignements tirés de
l’expérience et fournissent un appui technique aux divers
États Membres lors de l’élaboration de stratégies de
réduction des risques de catastrophe.
1
Les organisations régionales participent à l’élaboration
de stratégies afin que les questions régionales et
transfrontières soient prises en compte dans les plans et
leur mise en œuvre.
Toutes les données sur la population sont ventilées par âge
et par sexe.
Acteurs internationaux : Une compréhension globale de
la réduction des risques de catastrophe se reflète dans
la planification, l’affectation des ressources et la mise en
œuvre de programmes bénéficiant de l’aide internationale,
tant au niveau national que régional.
Les acteurs internationaux facilitent l’échange des
enseignements tirés de l’expérience mondiale en ce qui
concerne les approches globales de réduction des risques.
9
1.2
CAH
Cadres institutionnels et législatifs nationaux
Résultats attendus : Un cadre législatif national approuvé qui décrit en détail les mécanismes de financement ainsi
que les rôles et responsabilités dans la préparation aux catastrophes, la réponse et le relèvement est élaboré ou
mis à jour, largement diffusé par les voies appropriées, dans les langues locales et les médias, et systématiquement
appliqué.
Un plan national de préparation à la
réponse en cas de catastrophe devra
définir clairement « l’architecture »
institutionnelle nécessaire à sa mise en
application. Il devra également définir une
structure de coordination, articulant les
liens horizontaux (entre différents secteurs)
et verticaux (entre les autorités et entités
nationales, sous-nationales et locales).
La nature exacte de l’architecture variera
en fonction du contexte national, mais les
éléments communs ci-après devront être
clairement précisés dans les arrangements
institutionnels :
• Composition : Quelles sont les entités
(y compris les organismes non
gouvernementaux) responsables de
la préparation à la réponse en cas
de catastrophe aux niveaux local,
sous-régional et national? Cette
responsabilité est-elle clairement
indiquée dans leurs mandats, plans de
travail et descriptions d’emploi?
• Rôles et responsabilités : Quelles sont
les entités responsables des différentes
tâches et des résultats considérés
comme essentiels au renforcement
des capacités dans la préparation à la
réponse? Quels devraient être les liens
entre les différents éléments pour qu’ils
fonctionnent de manière cohérente et
coordonnée?
• Processus, accords ou protocoles
interinstitutions : Des arrangements
pour faciliter une coordination et une
communication cohérentes entre les
différentes entités chargées de la
préparation sont-ils en place? Ontils été mis par écrit et acceptés par
toutes les organisations concernées, y
compris par les cadres supérieurs et le
personnel sur le terrain?
10
Indicateurs
Gouvernements : Une architecture institutionnelle clairement
définie en ce qui concerne la réduction des risques de
catastrophe comprenant notamment la préparation à la réponse
est en place et remporte l’adhésion des parties prenantes à
tous les niveaux.
Un cadre législatif approuvé reflétant fidèlement les
arrangements institutionnels, ainsi que les politiques, les
protocoles, les procédures et les mécanismes de financement
appropriés est en place.
Des mécanismes de conformité et d’application des lois,
règlements et codes, y compris les pénalités pour nonconformité, sont en place.
L’information relative au cadre législatif est largement diffusée.
Le gouvernement s’occupe activement de former le personnel
et d’autres parties prenantes à son contenu et son application.
Société civile : Les organisations et les communautés locales
participent à l’élaboration du cadre législatif, des règlements et
des politiques.
La société civile et les organisations communautaires savent
exactement quels sont leurs rôles et responsabilités au sein du
système national de gestion des catastrophes. Ils connaissent
et comprennent la législation applicable.
Les rôles et responsabilités de toutes les parties prenantes non
gouvernementales sont clairement définis, convenus et diffusés.
Organisations régionales : Un appui technique est fourni aux
Etats lors de l’élaboration des cadres législatifs.
Des politiques, procédures et protocoles régionaux harmonisés
sont en place pour faciliter la coordination des travaux au
niveau régional, ainsi que des mécanismes de demande
d’assistance intra-régionale au besoin.
Acteurs internationaux : Un appui technique est fourni aux États
et aux organisations régionales, en fonction de leurs situations
et besoins particuliers, pour l’évaluation et la mise en place de
cadres institutionnels efficaces.
Les États et les organisations régionales bénéficient d’un appui
afin d’élaborer des politiques et des procédures visant à faciliter
l’intégration de l’assistance internationale si nécessaire en cas
d’urgence.
CAH
Cadres institutionnels et législatifs nationaux 1.2
• Protocoles concernant l’assistance extérieure : Des règles et procédures concernant la demande et
la réception d’assistance auprès d’organisations non gouvernementales, de donations privées, ou
d’une assistance régionale ou internationale, le cas échéant, ont-elles été convenues et préalablement
approuvées?
• Relations civilo-militaires : Les circonstances dans lesquelles des ressources militaires peuvent être
déployées en cas de catastrophe sont-elles précisées dans le système?
• Renforcement des capacités : Quelles dispositions ont été prises pour renforcer et maintenir une capacité de
préparation et d’intervention? Portent-elles sur le renforcement des capacités à tous les niveaux?
• Prise de décision concernant la diffusion des alertes : Qui est chargé de donner l’alerte en cas de menaces
imminentes et quelle est la procédure à suivre?
Dans la plupart des cas, la responsabilité de la coordination globale des activités de préparation à la réponse
aux catastrophes est confiée à une administration (par exemple, le Bureau du Premier Ministre) ainsi qu’à une
autorité d’exécution (par exemple, un ministère chargé de la gestion des catastrophes ou une autre autorité).
Toutefois, il peut être utile de tenir compte du fait que certaines situations d’urgence particulières peuvent
exiger la présence de différents organismes pour en assumer la direction (une épidémie ou une pandémie, par
exemple, pourrait obliger le Ministère de la santé à jouer un plus grand rôle).
Il faudra aussi que les liens entre le gouvernement et les acteurs extérieurs, notamment les organisations
gouvernementales et non gouvernementales, les sociétés de la Croix Rouge ou du Croissant Rouge, le secteur
privé et les groupes de la société civile, soient clairement exprimés à l’avance. Le système de préparation devra
aussi préciser de quelle manière les acteurs pourront utiliser les ressources du système des Nations Unies dans
le pays et celles provenant du Siège, en particulier en ce qui concerne des domaines tels que la recherche et le
sauvetage et l’évaluation et la coordination en cas de catastrophe.
A. Cadres législatifs nationaux
Il importe que les arrangements institutionnels nécessaires pour la préparation à la réponse soient également
reflétés dans les lois locales, fédérales et nationales. Ces lois orienteront les différentes activités qui
pourront être mises en œuvre en fonction des circonstances et détermineront le responsable de l’ensemble
des opérations en cas de catastrophe. La législation devra préciser le rôle des principaux ministères, des
organisations nationales et internationales et des acteurs de la société civile dans la préparation et l’intervention
afin d’éviter toute confusion au tout début d’une intervention d’urgence. Elle devra également établir clairement
des mécanismes décentralisés et encourager la participation communautaire.
La législation devra identifier les sources de financement et autres ressources nécessaires pour la préparation
à la réponse (voir section 3.3 pour plus de détails). L’idéal serait qu’elle prévoie une ligne budgétaire spéciale,
ou une source de financement, dans l’enveloppe budgétaire nationale au titre du renforcement des capacités de
préparation à la réponse aux catastrophes. Elle devrait indiquer de quelle manière des fonds supplémentaires
d’urgence en cas de catastrophe pourraient être alloués face à une catastrophe majeure.
La législation nationale devra également définir un régime de suivi et d’application obligeant les entités
responsables du renforcement d’une capacité de préparation à la réponse à faire rapport sur leurs travaux, et
fixer des objectifs en matière de responsabilisation au sein du système.
11
1
Chapter 1 - Holistic Approaches, Strategies, and Institutional Frameworks
1.2 Cadres institutionnels et législatifs nationaux
HFA
B. Rapports avec les cadres institutionnels régionaux et internationaux
Beaucoup de catastrophes franchissent les frontières nationales et touchent plus d’un pays en même temps. Il
importe donc de s’assurer que la législation nationale est compatible au niveau régional. Normalement, des accords
bilatéraux et régionaux sur l’assistance mutuelle devront être préalablement conclus afin de pouvoir les appliquer au
cas où un événement imprévisible dépasserait les capacités nationales ou franchirait les frontières internationales.
Des règles et des procédures concernant la demande et la réception d’une assistance internationale ou
régionale devront également être convenues et approuvées à l’avance, et ce même s’il est prévu qu’elles ne
seront probablement pas nécessaires dans la plupart des interventions.
Lors de l’élaboration de leurs cadres législatifs, les gouvernements sont encouragés à tenir compte des
initiatives en cours visant à renforcer et mettre au point le droit, les directives et les principes internationaux
applicables aux catastrophes. Dans le domaine des télécommunications d’urgence, les États sont notamment
appelés à devenir signataires de la Convention de Tampere visant à mettre en place avant la survenance des
catastrophes un cadre qui permet de réduire entre autre les obstacles réglementaires à la mise à disposition
de ressources de télécommunications pour l’atténuation des effets des catastrophes et pour les opérations de
secours en cas de catastrophe.
La Fédération internationale de la Croix Rouge a joué un rôle actif dans la conduite d’un programme axé sur
la promotion des lois, règles et principes devant guider les interventions internationales en cas de catastrophe
(International Disaster Response Law, Rules and Principles, IDRL). Ces activités ont abouti à la rédaction
d’un ensemble de lignes directrices relatives à la facilitation et la réglementation nationales des opérations
internationales de secours et d’assistance au relèvement initial en cas de catastrophe, qui ont été adoptées
à l’unanimité par les États parties aux Conventions de Genève et les différents éléments du Mouvement
international de la Croix Rouge et du Croissant Rouge en novembre 2007. Les questions traitées portent sur la
délivrance des visas au personnel humanitaire, les permis de travail, le dédouanement et les droits de douane,
les droits de survol et d’atterrissage, la fiscalité et la personnalité juridique interne. Les États sont encouragés à
utiliser ces lignes directrices dans l’élaboration de leur législation nationale.
Les directives d’Oslo sur l’utilisation des ressources militaires et de la protection civile en cas de catastrophe
sont également un outil pour renforcer la préparation juridique à la réponse aux catastrophes. Les directives
établissent le cadre général pour la formalisation et l’amélioration de l’efficacité et de l’efficience des équipes
militaires et de protection civile étrangères et de l’expertise internationale dans les opérations de secours en cas
de catastrophe au cas où elles seraient nécessaires en dernier recours.
Tout cadre juridique doit être compatible avec le droit international général et le droit international des droits
de l’homme. Les directives opérationnelles du Comité permanent interorganisations relatives aux droits de
l’homme dans les situations de catastrophes naturelles fournissent des orientations sur certaines questions
clés, notamment l’évacuation, l’accès aux biens et services, les biens et avoirs, la documentation et la liberté de
circulation des personnes touchées par des catastrophes liées à des phénomènes naturels.
Étude de cas : Costa Rica
La loi nationale du Costa Rica sur la gestion des catastrophes, adoptée en 2006, décrit clairement les rôles
et responsabilités de chacun des partenaires gouvernementaux et non gouvernementaux en matière de
préparation et de réponse. Cette loi a également établi un fonds autorenouvelable pour les opérations de
secours d’urgence au sein du budget national. Elle stipule que 3 % des fonds municipaux résiduels sont
destinés aux activités de préparation à la réponse aux catastrophes et indique de quelle manière des fonds
de secours supplémentaires peuvent être obtenus. Ainsi, une autorité gouvernementale désignée au niveau
local peut immédiatement disposer des fonds dont elle a besoin pour faire face à un danger (aléa) et financer
directement un certain nombre d’activités prioritaires en matière de préparation.
Pour de plus amples informations, voir : www.preventionweb.org/
12
Disaster Preparedness for Effective Response
Guidance and Indicator Package for Implementing Priority Five of the Hyogo Framework
1.3
CAH
Coordination aux niveaux local, régional, national et international
Résultats attendus : Un mécanisme efficace de coordination en cas de catastrophe assorti de directives et
de procédures claires est en place et toutes les entités qui y participent sont bien au courant de leurs rôles et
responsabilités.
L’expérience a montré que l’un des éléments
essentiels d’une capacité efficace de
préparation à la réponse aux catastrophes
consiste à déterminer dans quelle mesure
les différents acteurs et entités fonctionnent
de façon coordonnée et opportune en évitant
les oublis et lacunes, le double emploi et
les structures parallèles. Une coordination
habile entre les différentes parties prenantes
susceptibles d’apporter une assistance en cas
d’urgence (militaires, ONG, entreprises de
services publics et entités du secteur privé)
est essentielle pour éviter toute confusion
et faciliter une intervention efficace. Il est
également primordial d’assurer la mise en
place d’un organe central de coordination, tel
qu’un centre des opérations d’urgence (pour
plus de détails, voir chapitre 4)1.
Les différents environnements politiques,
culturels et socio-économiques nécessitent que
des arrangements institutionnels, notamment
des mécanismes de coordination, soient
adaptés à leur contexte particulier. Pour assurer
une coordination efficace, il faut aussi clarifier
la division du travail et préciser qui fait quoi. Il
importe également de reconnaître que même
dans des systèmes décentralisés, les entités
responsables peuvent néanmoins communiquer
de l’information et tirer avantage de leur
participation à des mécanismes de coordination
plus centralisés.
Une préparation efficace exige une coordination
étroite et un échange d’information entre
les organisations participantes, notamment
aux niveaux interne (au sein de leurs
propres ministères ou services) et externe
(avec d’autres parties prenantes). Il importe
également d’assurer une coordination verticale
entre les niveaux locaux, régionaux et
1
Indicateurs
Gouvernements : Des mécanismes de coordination
sont en place au sein du gouvernement pour relier tous
les ministères et les administrations publiques ayant
un rôle à jouer dans la préparation à la réponse aux
catastrophes.
Un mécanisme de coordination plus large au
niveau national est en place et relie le système
gouvernemental aux parties prenantes de la société
civile, aux spécialistes techniques et universitaires, aux
organisations internationales et non gouvernementales et
aux communautés.
Société civile : La société civile participe et apporte son
appui au renforcement des efforts de coordination en
matière de préparation à la réponse aux catastrophes à
tous les niveaux.
La société civile participe à des échanges avec des
parties prenantes nationales et internationales en
vue de faciliter le partage d’informations, de données
d’expérience et d’enseignements tirés de la pratique.
Les organisations de la société civile sont au fait des
politiques et des protocoles régionaux et de leur rôle au
sein des systèmes régionaux de gestion des catastrophes.
Organisations régionales : Un mécanisme de
coordination régional est en place et rassemble les
représentants de chacun des États Membres et des
principaux organismes régionaux de gestion des
catastrophes.
Des mécanismes de coordination sont établis à l’avance
et peuvent être utilisés en cas de catastrophe régionale
et intrarégionale.
Acteurs internationaux : Un appui, notamment sur le plan
technique, est apporté pour la mise au point, à l’échelle
régionale et mondiale, de mécanismes de coordination
pour la préparation à la réponse aux catastrophes.
1 Veuillez également vous reporter à Twigg, J. (2007), Characteristics of a Disaster-resilient Community A Guidance Note (for the DFID
Disaster Risk Reduction Interagency Coordination Group), http://www.proventionconsortium.org/themes/default/pdfs/characteristics/
community_characteristics_en_highres.pdf (Thematic Area 5: Disaster preparedness and response)
13
1.3 Coordination aux niveaux local, régional, national et international
CAH
nationaux. Un mécanisme efficace de coordination favorisera la circulation de l’information dans les deux sens et
un réel dialogue plutôt qu’un simple partage d’informations entre les différentes composantes du système.
La responsabilité de coordonner les initiatives de gestion des catastrophes incombe au gouvernement. Des
partenaires externes peuvent toutefois offrir toute une gamme de services d’appui qui peuvent s’avérer
nécessaires au lancement de initiatives globales de préparation à la réponse aux catastrophes et de grandes
opérations d’intervention. Beaucoup se spécialisent dans des domaines techniques spécifiques (la prévision
météorologique ou la préparation en vue d’une pandémie, par exemple), apportant ainsi une contribution
inestimable à toute capacité de préparation. De plus en plus, les organisations internationales insistent sur
la nécessité d’améliorer la coordination entre elles et avec les gouvernements. Dans de nombreux pays, les
organisations membres du Comité permanent interorganisations (y compris des organismes de l’ONU, plusieurs
organisations non gouvernementales et certaines organisations internationales) établissent de plus en plus de
mécanismes de coordination sectorielle en s’inspirant du principe de la responsabilité sectorielle (« cluster »).
Au niveau régional, les gouvernements devraient envisager une coordination étroite avec les organisations
régionales s’occupant de questions liées aux catastrophes. L’Union africaine (UA), la Communauté de
développement de l’Afrique australe (SADC) et l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) se sont
notamment intéressées activement aux questions liées aux catastrophes dans leurs domaines respectifs. La
plupart des régions disposent également de centres régionaux de préparation à la réponse aux catastrophes
pouvant contribuer pour beaucoup en fournissant des compétences et des renseignements. En Asie, notamment,
le Centre asiatique de préparation aux catastrophes (« Asian Disaster Preparedness Center », ADPC) et le
Centre de prévention des catastrophes d’Asie (Asian Disaster Reduction Centre, ADRC) possèdent une vaste
expérience en matière de formation et de collaboration avec les gouvernements et autres parties prenantes afin
d’augmenter la résilience face aux catastrophes. Le Centre régional d’information sur les catastrophes naturelles
en l’Amérique latine et les Caraïbes (CRID) et l’Organisme caraïbe d’intervention rapide en cas de catastrophe
(CDERA) disposent également d’informations exhaustives sur les initiatives régionales de réduction des risques
de catastrophe. Il existe aussi un certain nombre de programmes et de réseaux mondiaux, dont les travaux
portent sur la réduction des risques de catastrophe, qui peuvent aider les gouvernements à renforcer leur état de
préparation à la réponse aux catastrophes.
Étude de cas : Mozambique
Le Mozambique a récemment mis au point des mécanismes de coordination à plusieurs niveaux et un modèle
décentralisé pour les interventions en cas de catastrophe. L’Institut national pour la gestion des catastrophes est
intégré au Ministère de l’administration d’État. Il coordonne les ministères et les directions régionales ainsi que 10
conseils provinciaux pour les situations d’urgence. En outre, un forum des parties prenantes, regroupant notamment les
organisations locales de la société civile, l’ONU, les entités de la Croix Rouge et du Croissant Rouge et les ONG, exerce
des activités aux niveaux national, régional et local. Tous ces mécanismes ont travaillé ensemble à l’élaboration d’un
plan d’opération d’urgence s’inscrivant dans un cadre global de réduction des risques de catastrophe. Les inondations de
2001 ont fait plus de 700 victimes alors que celles qui ont frappé le pays en 2007, bien que d’une ampleur légèrement
inférieure, ont fait moins de 20 victimes. Pour de plus amples informations, voir : www.preventionweb.org/
Étude de cas : mécanismes gouvernementaux de préparation à la réponse, le cas du Bureau de la gestion des
catastrophes du Bangladesh
Au niveau national, le Bureau de la gestion des catastrophes travaille en étroite collaboration avec les autorités locales
et au niveau des districts. Les ministères en charge sont placés sous l’autorité générale d’un comité interministériel de
haut niveau. Le Bureau de la gestion des catastrophes constitue une branche technique du Ministère de l’alimentation et
de la gestion des catastrophes, lequel coordonne toutes les activités liées à la gestion des catastrophes tant au niveau
local que national.
En temps normal, les rôles et responsabilités du Bureau consistent à :
• Élaborer un plan d’action national sur les catastrophes et les directives pratiques connexes à l’intention des
responsables de sa mise en œuvre;
14
CAH
Coordination aux niveaux local, régional, national et international 1.3
• Aider les ministères et organismes en charge à élaborer leurs propres plans d’action/d’urgence et tester leur
efficacité;
• Aider les autorités au niveau du district (thana) à élaborer leurs propres plans de préparation à la réponse aux
catastrophes et tester leur efficacité;
• Collaborer avec les autorités locales, la Société bangladaise du Croissant Rouge, les ONG et autres partenaires,
notamment, afin d’aider les conseils syndicaux et les communautés villageoises dans les zones à haut risque à
élaborer leur propres plans d’intervention d’urgence et renforcer leur capacité à faire face aux situations difficiles.
• Collaborer avec les établissements de formation existants, les services chargés de la mise au point de matériels
de formation et les ONG déjà engagées dans des activités de formation afin de coordonner et de promouvoir
l’élaboration de programmes et de matériels de formation pertinents à l’intention des divers groupes cibles;
• Collaborer avec les organismes en charge, les autorités locales, les établissements de formation existants et les
ONG intéressées pour planifier et organiser des programmes de formation s’adressant à un large éventail de
fonctionnaires, d’élus et d’autres partenaires;
• Mettre en place des installations, des procédures normalisées de fonctionnement des systèmes d’information ainsi
que des systèmes de télécommunications dans la salle de commande d’un centre national des opérations d’urgence
pour utilisation immédiate lorsqu’une situation d’urgence l’exige;
• Établir des modalités de mobilisation de personnel supplémentaire pour le centre des opérations d’urgence et pour
aider les autorités locales sur place, selon les besoins;
• Fournir aux organismes en charge de la documentation et des services d’information sur la gestion des catastrophes;
• Collaborer avec la commission de la planification et les organismes en charge pour sensibiliser le public aux risques
des catastrophes et veiller à ce que ces risques, et les possibilités de les réduire, soient pris en considération et que
des mesures appropriées soient incorporées dans la planification du développement;
• Faire un suivi permanent de la situation et présenter des rapports au gouvernement et au parlement concernant les
risques encourus, la vulnérabilité des populations et des actifs économiques aux aléas connus, l’état de préparation
dans le pays et les retards ou « goulets d’étranglement » dans la mise en œuvre de programmes de prévention ou
de préparation à la réponse aux catastrophes.
1
Au cours d’une situation d’urgence
• Assurer une diffusion efficace des alertes appropriées, notamment en cas d’inondation ou de cyclone (en collaborant
avec les autorités responsables existantes, notamment le Département météorologique, l’Office de mise en valeur
des eaux, le Programme de préparation à la réponse aux cyclones, les services de radiodiffusion et de télédiffusion);
• Mettre en service le centre national des opérations d’urgence (salle de commande), recevoir, analyser et stocker les
données entrant, organiser des missions de reconnaissance et d’évaluation rapides, en tant que de besoin;
• Assurer les services de secrétariat et fournir des conseils d’experts au Conseil national de la gestion des
catastrophes et au Comité de coordination interministériel de la gestion des catastrophes ou les entités
correspondantes;
• Coordonner les informations concernant les exigences en matière d’assistance internationale et les mettre à la
disposition de la Division des relations économiques et du Ministère de l’information.
Pendant la phase de relèvement après une catastrophe
• Coopérer avec la Commission de planification et les organismes en charge, selon les besoins, en rassemblant des
données sur les moyens nécessaires à la reconstruction et en coordonnant la préparation d’un programme intégré de
reconstruction;
• Veiller à ce que des mesures de réduction des risques soient incluses autant que possible dans tous les programmes
de reconstruction;
• Entreprendre une évaluation finale, ou à tout le moins une analyse rétrospective, du fonctionnement général, et
tirer des enseignements et les réintroduire dans les activités de formation et les directives actualisées du Comité de
coordination interministériel de la gestion des catastrophes.
Pour de plus amples informations, voir http://www.dmb.gov.bd/
15
© Jaspreet Kindra/IRIN
Chapitre 2. Éléments clés de la préparation
Chapitre 2
1
Éléments clés de la préparation
Le processus de préparation à la réponse vise à établir une capacité d’intervention permanente pour faire face à
diverses situations susceptibles de perturber un pays ou une région en mettant en place une série de mesures
de préparation. Ces mesures comprennent notamment des systèmes d’alerte rapide, une évaluation continue des
risques et de la vulnérabilité, le renforcement des capacités, la création et le maintien de capacités de réserve et
le stockage de fournitures humanitaires. La mise en train d’un processus de planification de contingence sera l’un
des éléments clés d’une analyse des mesures à prendre dans le cadre de ce processus et aidera à la conception,
l’évaluation et la mise en œuvre de mesures d’intervention.
Pour assurer l’efficacité d’un plan, il est essentiel que toutes les parties intéressées participent de façon
significative à sa conception. Un processus fondé sur la participation se traduira par une plus grande implication de
la part de tous les acteurs et contribuera à la bonne exécution des plans en période de catastrophe. Cela suppose
une participation aux différents niveaux : local, national et international. De plus, une participation coordonnée
permettra de définir les rôles et responsabilités de chacun lors d’une catastrophe. Elle peut également permettre
un renforcement efficace de la réponse au moment des catastrophes, permettant ainsi d’acheminer les biens et les
services nécessaires aux populations les plus touchées et les plus vulnérables.
Le guide « Words in Action » de la SIPC (2007) suggère un certain nombre de questions utiles à poser lors de
l’évaluation de la participation au processus de préparation, notamment :
• Les organismes compétents et investis d’un mandat, y compris les secteurs techniques, sont-ils tous
représentés?
• Les organisations locales, régionales et internationales compétentes sont-elles représentées? Il importe
de se rappeler que les organisations locales sont mieux renseignées sur les conditions locales (sociales,
culturelles, politiques), les risques prédominants et les acteurs pouvant contribuer à l’exécution du plan. Au
niveau international, la priorité devrait être accordée aux organisations installées de façon plus permanente
dans le pays.
• Le processus de planification est-il organisé de façon à permettre à tous les participants d’assister aux
sessions de planification? Le processus doit être bien défini avant sa mise en œuvre (des réunions
mensuelles ou des ateliers s’échelonnant sur plusieurs jours, par exemple).
• Les structures sociales et communautaires traditionnelles et les considérations culturelles ont-elles été prises
en compte lors de la planification de la fourniture de biens et de services?
• Les différents rôles des hommes et des femmes ont-ils été pris en considération lors du processus de
planification?
• De quelle manière les membres de la communauté ont-ils participé à la prise de décisions, à la planification,
à l’exécution et à l’évaluation de la prestation de services et des programmes?
17
2
• Les besoins particuliers des groupes vulnérables ont-ils été évalués et pris en compte?
• Les sources de tension potentielles entre les secteurs communautaires ont-elles été évaluées et prises en
compte?
• Les capacités locales ont-elles été évaluées en tenant compte des moyens susceptibles d’encourager
les membres d’une communauté à participer activement à une opération en cas de catastrophe et au
relèvement, laquelle est ensuite reliée au processus de planification national et local?
Un processus judicieux de planification de la réponse devra se traduire par un meilleur état de préparation qui,
en fin de compte, aura pour effet de protéger des vies et des moyens de subsistance. Le processus de mise
en place d’une capacité nationale de préparation devra réunir chacun des éléments décrits dans le présent
document, de manière à refléter les arrangements législatifs et institutionnels, les structures de coordination,
les plans de contingence et d’intervention ainsi que les systèmes d’information et de communication. Il se peut
que le processus exige beaucoup de temps et de ressources, mais il est essentiel que tous les partenaires
éprouvent un véritable sentiment d’appartenance, condition indispensable de la pérennité. L’objectif du
processus de planification ne consiste pas seulement à rédiger un plan mais aussi à stimuler des interactions
permanentes entre les parties devant aboutir à des accords écrits utilisables. Le plan est un produit visant à
faciliter un meilleur état de préparation; ce n’est pas le but du processus de planification2.
Etude de cas : La gestion communautaire des catastrophes, Indonésie
Depuis 1999, Oxfam et des ONG locales partenaires ont travaillé dans plusieurs provinces de l’Indonésie
afin de renforcer la préparation aux catastrophes à l’échelon local, notamment en s’associant à l’action des
ONG locales, des gouvernements de district et des collectivités pour s’attaquer aux effets des catastrophes
et réduire la vulnérabilité aux risques qu’elles présentent. Par exemple, des organisations locales ont
formé les membres d’une communauté vivant sur les versants du volcan Merapi, au centre de Java, sur
les principes généraux de la gestion communautaire des catastrophes à l’échelon local, la préparation et
l’atténuation des risques volcaniques, la cartographie de la vulnérabilité et des capacités, la gestion des
premiers secours et la mise en place de systèmes d’alerte rapide. Après avoir établi la cartographie des
risques à l’échelon communautaire, la population locale a reçu une aide pour entreprendre des activités
visant à renforcer sa capacité à faire face à des menaces et des catastrophes imminentes. Ainsi,
• Chaque village a construit un poste de sécurité et d’observation en utilisant son propre matériel et
outillage;
• Des réunions régulières portant sur les exercices ont été organisées (évacuation, premiers secours,
alerte rapide), ce qui a permis de maintenir un niveau élevé de l’état de préparation;
• Des dispositions ont été prises pour établir une station radio à modulation d’amplitude (radio AM) qui
servira d’outil de surveillance quotidienne des volcans et de communication entre les villages;
• Des abris fortifiés ont été construits dans les villages pour protéger les populations contre les gaz
volcaniques;
• Des efforts ont été faits pour réduire au minimum la dégradation de l’environnement et les activités
qui augmentent la vulnérabilité aux coulées de lave (abattage des arbres et extraction de sable et de
pierres);
• Une formation aux questions sexospécifiques a été dispensée à des groupes de femmes;
2 Pour plus de détails sur la façon d’assurer une préparation efficace au niveau local, veuillez vous reporter à Twigg, J. (2007),
Characteristics of a Disaster-resilient Community A Guidance Note (for the DFID Disaster Risk Reduction Interagency Coordination
Group), http://www.proventionconsortium.org/themes/default/pdfs/characteristics/community_characteristics_en_highres.pdf (Thematic
Area 5: Disaster preparedness and response)
18
• Tous les participants se sont engagés à partager leurs compétences et leurs connaissances avec leur
famille et les membres de la communauté;
• Les enseignants et les étudiants ont reçu une éducation à l’environnement volcanique.
À la fin du mois de février 2001, une petite éruption s’est produite et a été suivie d’une explosion libérant
un panache de cendres, de vapeur et de gaz. Pendant trois jours, les résidents de deux villages se
sont réfugiés dans des abris d’évacuation. Ils ont pu ainsi démontrer leur état de préparation et leurs
nouvelles compétences en détectant rapidement l’éruption et en procédant à une évacuation ordonnée.
Les responsables des administrations publiques se sont rendus dans les villages pour venir en aide aux
communautés plusieurs heures après leur évacuation. Les communautés étant bien préparées et ayant
identifié un centre d’évacuation et prévu les articles de base qui seraient nécessaires pendant l’évacuation
au préalable, aucune aide d’urgence n’avait été requise. Après avoir constaté que le mauvais état des routes
ralentissait l’évacuation lors d’une éruption volcanique, les collectivités vulnérables ont fait pression sur le
gouvernement du district pour qu’il fournisse les ressources nécessaires en vue d’accélérer la construction
de routes. Elles ont reçu une réponse rapide et favorable. Le gouvernement a fourni l’asphalte et le matériel
pour remettre en état un kilomètre de route jugé critique en cas d’évacuation rapide. Les populations locales
ont participé au projet en fournissant de la pierre, du sable, de la main-d’œuvre et des fonds.
1
2
En 2006, une éruption volcanique majeure s’est produite et, grâce à leur savoir-faire, quelque 20 000 locaux
ont pu évacuer la zone et se mettre à l’abri. Pour de plus amples informations, voir www.oxfam.org/
19
2.1
Planification de contingence3
CAH
Résultats attendus : Un plan de contingence4 comprenant une analyse approfondie des aléas, de la
vulnérabilité et des capacités (c'est-à-dire des risques) est élaboré et mis à jour régulièrement.
L’élaboration d’un plan de contingence est un
processus de gestion utilisé pour analyser l’impact
des crises potentielles afin d’établir des modes
d'action à l'avance pour permettre en temps opportun,
des réponses appropriées et efficaces aux besoins
des populations touchées. C’est un outil qui permet
d’anticiper et de résoudre les problèmes qui se
posent généralement au cours d’une intervention
humanitaire5. Un plan de contingence bien défini et
régulièrement mis à jour constitue un des éléments
essentiels d’une capacité globale de préparation à la
réponse au niveau national.
Les plans de contingence doivent être clairs,
accessible et concis, sinon le lecteur risque de se
perdre dans les détails. Un plan de contingence
national devrait pouvoir se lire d’une traite. Les plans
sectoriels, ou ceux des ministères ou d’agences
humanitaires peuvent figurer en annexe.
Un certain nombre d’organismes des Nations Unies
et d’autres organisations chargées de la gestion des
catastrophes ont élaboré leurs propres manuels sur
l’élaboration de plan de contingence, lesquels peuvent
être adaptés à un contexte national spécifique.
(Quelques exemples figurent dans les sources
annexées au présent document.) Les « Directives
relatives à la planification des mesures d’urgence pour
l’assistance humanitaire », approuvées par le Comité
permanent interorganisations, énoncent les quatre
principales étapes du processus de planification de
contingence : préparation, analyse, planification des
interventions et mise en œuvre des mesures pour
accroître l’état de préparation6.
Indicateurs
Gouvernements : Le plan de contingence est
multisectoriel et repose sur une évaluation et une
analyse rigoureuses des risques.
Des exercices d’entraînement et de simulation
auxquels participent tous les acteurs ont lieu au
moins une fois par an. Les enseignements tirés de
ces exercices sont incorporés dans les révisions
du plan de contingence.
Société civile : La société civile participe à
l’élaboration, à la vérification et à l’application
des plans de contingence en prévision de
catastrophes.
Les processus de préparation au niveau local
font partie intégrante de la préparation nationale
et reflètent les ressources et les capacités du
gouvernement qui seraient disponibles en cas de
catastrophe.
Organisations régionales : Un appui, notamment
sur le plan technique, est apporté aux États pour
l’élaboration d’un plan de contingence national en
prévision de catastrophes.
Des plans de contingence régionaux sont élaborés
et approuvés par les acteurs participants de la
région.
Acteurs internationaux : Un appui, notamment
sur le plan technique, est apporté aux États et
organisations régionales pour l’élaboration de
plans de contingence.
3 La « planification de contingence » est aussi connue sous l’expression « planification des interventions d’urgence ».
4 L’utilisation du terme « plan de contingence » semble être la plus courante mais on peut trouver aussi « plan d’urgence », « plan des
interventions d’urgence », « plan de gestion d’urgence » et « plan de gestion des risques ».
5 La présente section applique les définitions et les principaux éléments méthodologiques des « Directives relatives à la planification
des mesures d’urgence pour l’assistance humanitaire » du Comité permanent interorganisations.
6 Pour plus de détails sur la façon d’assurer une planification d’urgence efficace au niveau local, veuillez vous reporter à Twigg,
J. (2007), Characteristics of a Disaster-resilient Community A Guidance Note (for the DFID Disaster Risk Reduction Interagency
Coordination Group), http://www.proventionconsortium.org/themes/default/pdfs/characteristics/community_characteristics_en_
highres.pdf (Thematic Area 5: Disaster preparedness and response).
20
CAH
Planification de contingence 2.1
A. Préparation du processus
L’organisation chargée de la gestion des catastrophes est certes la mieux placée pour diriger ou coordonner
un processus national de l’élaboration du plan de contingence, mais toutes les principales parties prenantes
devront y participer. Avant d’élaborer un plan de contingence, il convient d’entreprendre une analyse des plans et
procédures d’urgence existants, des inventaires des ressources et du matériel, des dossiers de formation ainsi
qu’un examen des expériences passées en matière de catastrophe et des enseignements tirés des travaux de
recherche et des rapports.
Il est conseillé que les équipes qui sont intervenues lors de catastrophes antérieures et celles qui ont pris part
aux activités de relèvement participent au processus de planification. Les représentants des populations à risque
devront également participer à l’élaboration et à la révision du plan. Il est utile également de s’assurer de la
participation du personnel administratif et logistique et d’organismes de financement ou de bailleurs de fonds
pour faciliter les flux de ressources nécessaires lors d’une situation d’urgence.
Des experts externes peuvent apporter une contribution précieuse au sein de l’équipe chargée de l’élaboration
d’un plan, mais il est important que les organisations utilisatrices en déterminent son contenu. L’embauche d’un
consultant externe pour élaborer un plan n’est pas conseillée. Toutefois, il pourrait être utile de faire appel à
l’expertise de spécialistes pendant le processus de l’élaboration du plan de contingence ou de faire revoir les
plans par un spécialiste avant de les finaliser.
B. Analyse
Un plan de contingence devra reposer sur une solide analyse des risques dans un contexte donné. Il reflétera
ainsi la nature des aléas ou des menaces, ainsi que les vulnérabilités et les capacités dans un contexte
particulier.
Dans le cadre de la planification des scénarios, il convient d’envisager la totalité des aléas possibles, puis de
tenter de donner la priorité à ceux qui correspondent le plus au profil de risque de la zone. Lors de l’élaboration
des scénarios, il importe d’entreprendre une analyse adéquate des catastrophes antérieures afin d’évaluer le
niveau actuel du risque et d’établir des projections concernant les conséquences humanitaires potentielles d’une
menace ou d’un aléa donné dans un contexte de risque spécifique.
Il est également nécessaire de bien comprendre qui est vulnérable et pourquoi et d’examiner les mesures qui
peuvent être prises pour renforcer la résilience des populations à risque, en déterminant notamment si les
mécanismes locaux d’adaptation sont viables à long terme. Cela comprend invariablement une approche axée
sur l’individu qui tient compte des questions de sexospécificité, de la culture et autres questions propres à un
contexte particulier qui affaiblissent ou renforcent certains groupes et individus. Les informations devront être
recueillies à l’aide d’une cartographie détaillée de la vulnérabilité afin d’identifier clairement les zones et les
populations en situation de grande vulnérabilité.
Bien que les scénarios doivent être envisagés en fonction des événements les plus probables et les plus
fréquents, il importe cependant prévoir ce qui pourrait se produire lors d’un événement d’une ampleur
exceptionnelle ou la manière dont les interventions devront être adaptées dans le cas d’un événement possible,
mais moins probable. Il est également utile d’identifier les indicateurs d’alerte rapide et les déclencheurs qui
pourront être utilisés pour suivre l’évolution d’un aléa et son impact sur l’homme.
Le processus d’élaboration du plan de contingence devra permettre aux organisations désignées de décrire la
façon dont elles s’acquitteront de leurs obligations en matière de renforcement des capacités de préparation à la
21
2
2.1 Planification de contingence
CAH
réponse. Le processus devra donc énoncer clairement les normes minimales d’assistance que les organisations
seront appelées à fournir.
Les plans devront se fonder sur des normes clairement établies, telles que celles élaborées par le projet
Sphère. Les questions portant sur la quantité et la qualité des services à fournir devront être abordées avant
la catastrophe et prises en compte lors de la constitution des stocks et dans les processus de budgétisation. Il
faudra mettre en place des mécanismes de responsabilisation efficaces et accessibles aux acteurs locaux et
aux communautés.
Les plans de contingence devront également comporter une analyse du fonctionnement des organisation
de l’urgence si leurs propres installations, personnel ou systèmes devaient être immobilisés en raison de la
catastrophes (la destruction de leurs principaux entrepôts lors d’un séisme ou l’impossibilité pour leur personnel
de se rendre au travail comme d’habitude pendant une inondation). Ce processus, la planification pour la
continuité des opérations, peut s’avérer essentiel pour s’assurer que les principales organisations restent
opérationnelles lors d’un tel événement.
Chaque organisation impliquée dans l’élaboration du plan apportera des capacités et des ressources différentes.
Chacune est en droit de participer à l’élaboration du plan de contingence et peut apporter une contribution.
Les compétences et les ressources nécessaires varient selon le scénario de catastrophe donné. Alors que
certaines organisations seront spécialisées dans des domaines très techniques (la prévision météorologique,
par exemple), d’autres auront des connaissances et des compétences de type communautaire tout aussi
essentielles mais d’application plus générale. Le recours à un processus par lequel diverses voix se font
entendre assez tôt permet d’engager un dialogue et de résoudre les différends avant, et non pendant, une
intervention suite à une catastrophe6.
Les normes Sphère : une charte humanitaire et des normes minimales pour les interventions
lors de catastrophes
Le projet Sphère a été lancé en 1997 par un groupe d’organisations non gouvernementales humanitaires et le
Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Sphère, c’est trois choses : un ensemble de
normes, un vaste processus de collaboration et l’expression d’un engagement en faveur de la qualité et de la
responsabilité. Le projet a mis au point plusieurs outils largement acceptés, dont le manuel est la clé de voûte.
Le manuel énonce des normes minimales claires applicables à toute une série de domaines clés tels que
l’eau, l’assainissement, la nutrition, la protection et l’éducation. De nombreuses organisations humanitaires
et certains gouvernements se sont engagés à faire en sorte que l’assistance des acteurs humanitaires
respecte ou dépasse les normes Sphère. En se référant aux normes Sphère lors de l’élaboration d’un plan
d’intervention, on peut s’assurer que l’assistance envisagée répondra aux normes minimales. Étant donné
que de nombreux donateurs et organisations internationales ont également convenu de se conformer aux
normes Sphère, s’y référer lors de l’élaboration de plans d’intervention nationaux peut aussi être utile pour
s’assurer que toutes les parties intéressées contribuent au même objectif et que l’aide est acheminée de
façon responsable et transparente.
Le manuel a été traduit en plusieurs langues et peut être téléchargé à partir de l’adresse suivante :
www.sphere.org. Le projet assure également la formation et une série d’autres activités visant à promouvoir
ses travaux et encourager la responsabilisation des acteurs humanitaires.
6 Pour de plus amples informations, veuillez vous reporter à Twigg, J. (2007), Characteristics of a Disaster-resilient Community A
Guidance Note (for the DFID Disaster Risk Reduction Interagency Coordination Group), http://www.proventionconsortium.org/
themes/default/pdfs/characteristics/community_characteristics_en_highres.pdf (Thematic Area 2: Component 2 & Thematic Area 5,
Component 6).
22
CAH
Planification de contingence 2.1
C. Planification de la réponse
Selon les rôles et les responsabilités convenus d’un commun accord, il importe que les participants au
processus d’élaboration du plan de contingence définissent plus en détail les objectifs et les stratégies en
matière d’intervention. Les arrangements institutionnels évoqués au début du présent document exposent
en détail les stratégies et objectifs généraux communs en matière d’intervention, tandis que le processus
d’élaboration du plan de contingence fournira plus de précisions sur les participants quant à la manière de
s’acquitter de leurs responsabilités.
Dans la plupart des cas, ces responsabilités sont prises au niveau ministériel selon des arrangements
sectoriels précis. Un résumé de ces arrangements peut figurer dans les mises à jour du plan de contingence.
L’élaboration de ces plans permettra d’identifier les insuffisances auxquelles il faudra remédier ou de
démontrer la nécessité de mener un plus grand nombre d’opérations conjointes dans les divers secteurs.
Ces plans devront également contenir des informations sur la diffusion et la communication expliquant aux
populations touchées et aux principales parties prenantes, notamment les décideurs et les donateurs, la
manière dont les informations leur seront communiquées et comment les médias en seront informés. En
retour, le système mis en place devra aussi permettre à l’information et aux connaissances locales d’être
transmises au gouvernement, permettant ainsi aux personnes touchées par les catastrophes d’exprimer
leur point de vue et de partager les enseignements tirés de leur expérience. Les résultats des évaluations
communautaires devront être mis à la disposition de toutes les parties intéressées (à l’intérieur et à l’extérieur
des communautés) et pris en compte dans les processus de planification du développement et de la
préparation à la réponse aux catastrophes .
2
D. Accroître l’état de préparation : consolidation du processus et mesures de
suivi
Un plan à lui seul ne suffit pas. La population et les organismes appelés à l’utiliser doivent d’abord le tester
et le pratiquer. Des exercices de simulation à partir de scénarios précis, qu’ils soient réalisés dans une
salle de classe ou directement sur le terrain, constituent un moyen efficace pour déterminer l’applicabilité
du plan dans les faits et évaluer la capacité des différents acteurs. À partir des résultats obtenus et des
enseignements tirés de ces exercices, les plans (procédures, responsabilités, etc.) peuvent alors être
modifiés en conséquence.
Les exercices de simulation et de réponse peuvent aider à identifier les forces et les faiblesses, ainsi que le
type de formation qui ferait en sorte que tous les participants puissent s’acquitter des responsabilités qui leur
ont été attribuées. Les exercices de simulation permettent également à tous les acteurs de mémoriser le plan
et de maintenir à jour leurs connaissances et leurs compétences. Il en va de même pour tester l’efficacité des
systèmes d’alerte rapide. Des exercices visant à identifier les enseignements tirés d’interventions antérieures
sont également importants.
Les exercices de simulation peuvent aussi être un bon moyen de vérifier si les questions intersectorielles
sont bien reflétées dans le plan et si les groupes vulnérables seront en mesure de bénéficier d’un appui
supplémentaire lors d’une intervention éventuelle en cas de catastrophe.
Une fois le processus de planification terminé, il faut absolument que son contenu serve à augmenter
directement l’état de préparation dans le cadre d’activités telles que le perfectionnement des systèmes
d’alerte rapide, la mise en place de ressources dans des secteurs susceptibles d’être touchés ou l’allocation
23
2.1 Planification de contingence
CAH
de budgets spécifiques aux administrations publiques associées ayant des responsabilités centrales dans la
préparation à la réponse.
Il importe que des ressources suffisantes soient allouées pour permettre à toutes les parties appelées à
contribuer à la mise en œuvre du plan de l’examiner et le diffuser. Il est primordial que toutes les parties
comprennent bien le plan et leurs rôles et responsabilités.
24
2.2
CAH
Analyse et renforcement des capacités
Résultats attendus : Tous les organismes, personnes et bénévoles responsables du maintien de l’état de
préparation sont dotés du matériel nécessaire et sont formés en vue d’une préparation et réponse efficaces en
cas de catastrophe7.
Pour renforcer les capacités de préparation à la réponse,
il faut procéder à une évaluation des systèmes et des
ressources existants. Les évaluations des capacités
peuvent révéler la présence insoupçonnée de biens et de
ressources dans les organismes gouvernementaux et la
société civile pouvant servir à renforcer la préparation et
mener à une intervention d’urgence et un relèvement plus
prévisibles et efficaces. Des insuffisances importantes
peuvent également être décelées et révélées, incitant
ainsi à prendre des mesures correctives.
L’évaluation devra se fonder sur la relation entre les
aléas et le niveau de vulnérabilité dans un contexte
particulier (et donc se référer à l’analyse des risques
effectuée pendant le processus d’élaboration du plan de
contingence). Elle ne doit pas être un processus à sens
unique mais s’inscrire dans une démarche participative.
De même, les formations doivent aussi s’effectuer dans
l’esprit d’une démarche inclusive et participative. Les
activités de renforcement des capacités doivent reposer
sur les principes de l’autonomisation des populations
touchées et la responsabilité de toutes les parties
prenantes.
L’évaluation devra tenir compte des ressources
disponibles, des capacités existantes, des plans et
procédures opérationnels, ainsi que des systèmes de
communication et de coordination à tous les niveaux
afin d’identifier les insuffisances et les besoins en
matière de renforcement des capacités et de planifier
en conséquence. Elle devra examiner toutes les phases
d’une situation d’urgence, y compris la préparation,
l’intervention d’urgence et le relèvement rapide.
Dans la plupart des cas, il est préférable de faire appel à
une équipe interdisciplinaire pour l’analyse des capacités.
Il est essentiel d’assurer les ressources suffisantes pour
mener l’évaluation, ainsi qu’un appui organisationnel
et celui des preneurs de décision à la réalisation d’une
évaluation, ainsi que. Les activités à considérer lors de
l’évaluation pourraient comprendre :
Indicateurs
Gouvernements : Une évaluation
interorganisations et plurisectorielles des
capacités a été effectuée et donné lieu à
des mesures concrètes quantifiables en vue
de renforcer et maintenir les capacités de
préparation à la réponse.
2
Des programmes de formation appropriés,
notamment des exercices de simulation, ont
été mis au point et exercé au niveau national,
provincial/régional et local.
Un financement pour le renforcement des
capacités institutionnelles et la formation
technique est prévu dans les budgets et est mis
à disposition d’une manière cohérente et en
temps opportun.
Société civile : Les acteurs de la société civile
participent au processus d’évaluation des
capacités.
Une formation adéquate et d’autres services
d’appui sont dispensés aux acteurs de la
société civile et aux populations locales pour les
aider à s’acquitter de leur rôle dans le système
de préparation.
Des universités, des institutions spécialisées et
des organisations chargées de la préparation
à la réponse aux catastrophes participent aux
initiatives de renforcement des capacités en vue
du renforcement de l’état de préparation aux
catastrophes.
Organisations régionales : Du matériel et
des cours de formation sont offerts aux États
Membres et autres parties prenantes pour
augmenter leur capacité régionale dans la
préparation et la réponse en cas de catastrophe.
7 Cet indicateur figure également dans le guide « Words into Action : A Guide for Implementing the Hyogo Framework » (ONU/SIPC,
2007) dans la partie sur la priorité 5 du Cadre d’action de Hyogo.
25
2.2 Analyse et renforcement des capacités
• Des visites des installations opérationnelles des
autorités en place ayant des responsabilités dans la
préparation à la réponse aux catastrophes;
• Des entretiens avec divers acteurs du système aux
niveaux national, régional, départemental, municipal et
local et des visites dans des régions très vulnérables;
• L’observation de simulations et d’exercices de
simulation, l’étude et l’analyse de documents officiels;
• La révision de bilans des catastrophes passées et
la participation aux réunions sur la préparation aux
catastrophes et les dispositifs prévisionnels.
Le processus d’analyse des capacités devra également
évaluer les besoins en ressources matérielles et la
disponibilité des fonds par rapport aux besoins. Si
nécessaire, il conviendra d’élaborer une stratégie pour
combler le fossé entre les ressources disponibles et
les ressources nécessaires. Celle-ci pourra porter sur
la préparation de propositions précises à l’intention
d’organismes donateurs internationaux (voir ci-dessous la
section sur le financement).
CAH
Une auto-évaluation régionale a été réalisée
afin d’évaluer les capacités disponibles dans
la région pour venir en aide aux États et
aux équipes de gestion des catastrophes,
et d’identifier et classer par ordre de priorité
les mesures à prendre pour remédier aux
insuffisances éventuelles.
Des normes régionales en matière de
formation et de capacité sont en place et
diffusées dans toute la région.
Acteurs internationaux : Des enseignements
tirés de l’expérience et de bonnes études de
cas sont rassemblés et partagés avec d’autres
pays.
Un appui technique est fourni aux acteurs
régionaux et nationaux pour mettre en œuvre
des plans de renforcement des capacités,
selon les besoins.
Le processus d’analyse devra être utilisé comme base pour
l’élaboration d’un programme global de renforcement des capacités qui comprendra normalement des cours
de formation, ainsi que des travaux de recherche, des évaluations et d’autres activités en vue de renforcer la
capacité de préparation à la réponse.
Il sera nécessaire d’élaborer et de mettre à disposition le matériel de formation destiné aux différents publics
cibles (décideurs, gestionnaires, personnel technique, organisations communautaires) et de désigner des
instructeurs expérimentés. Des outils tels que la formation en ligne sont de plus en plus utilisés pour élargir la
portée et réduire les coûts des activités de formation.
Les programmes de formation mis au point devront être réalistes en ce qui concerne les demandes concurrentes
de temps de personnel et comporter des dispositions pour la mise à jour des compétences en cas de besoin.
Les activités de renforcement des capacités devront comprendre des analyses des interventions aux
catastrophes antérieures et les enseignements tirés de celles-ci devront être incorporés dans les futures
stratégies de renforcement des capacités. Elles devront également englober des activités de suivi et d’évaluation
des modifications apportées à l’état de préparation par suite de ces activités.
Le personnel et les populations locales devront également être formés aux normes et procédures nationales
applicables à tous les aspects techniques de la préparation et la réponse d’urgence en cas de catastrophe, y
compris l’évaluation des besoins en matière de secours d’urgence et de relèvement rapide. Cette formation
devra également porter sur la reconnaissance et l’atténuation de la vulnérabilité et de l’impact négatif sur
l’environnement. Il faudra également penser à prévoir des modules de formation technique axés sur l’adaptation
des compétences techniques aux situations de catastrophe.
Il est essentiel que des instructeurs compétents soient identifiés, soit au sein du système national ou dans le
cadre d’un concours extérieur. Cet appui externe pourra comporter une représentation du secteur de l’éducation,
d’organismes de formation, d’organismes possédant des connaissances spécialisées dans tous les domaines
techniques ainsi que des organismes internationaux, nationaux, régionaux et locaux de gestion des catastrophes
et de groupes communautaires pertinents.
26
CAH
Analyse et renforcement des capacités 2.2
La liste suivante sert de guide pour l’élaboration d’un programme de renforcement des capacités
institutionnelles :
• Une évaluation détaillée des besoins et des capacités actuels a été réalisée se focalisant expressément sur
les politiques, procédures et systèmes à tous les niveaux.
• Des instructeurs expérimentés ont été identifiés et orientés vers les besoins en formation.
• Le matériel de formation destiné aux divers publics cibles (décideurs, personnel cadre, personnel technique,
organisations communautaires) a été élaboré et mis à disposition, y compris par le biais de formations en
ligne, dans la mesure du possible.
• Un programme de formation a été mis au point, comprenant notamment des dispositions pour la mise à jour
des compétences en cas de besoin.
• Les interventions lors de catastrophes antérieures sont analysées et les enseignements tirés de celles-ci
incorporés dans les stratégies et programmes futurs de renforcement des capacités.
2
• Une formation aux normes, procédures et protocoles est offerte au sein de chaque institution.
• Des systèmes de suivi et d’évaluation ont été mis au point et du personnel à tous les niveaux et secteurs a
été affecté à leur application.
• Une stratégie et un système de communication pour l’échange et la diffusion d’informations en temps voulu
lors de catastrophes sont en place et le personnel approprié a été formé à son utilisation.
• Des partenariats institutionnels ont été établis en fonction des besoins ainsi que des accords
d’accompagnement signés définissant les rôles, les responsabilités et les obligations.
• Des modules de formation dans tous les domaines techniques ont été mis au point et mettent l’accent
sur l’adaptation des compétences techniques à des situations de catastrophe. Le personnel de tous les
organismes et collectivités participants a été formé en conséquence.
• Des normes et procédures nationales applicables à tous les domaines techniques de la préparation et la
réponse en cas de catastrophe ont été élaborées et le personnel de tous les secteurs et organismes a été
formé à leur application.
• Des équipes techniques d’intervention (logistique, eau et assainissement, santé) ont été créées et formées
et des procédures et protocoles d’activation ont été mis en place.
• Le personnel approprié a reçu une formation en évaluation des dommages et des besoins.
• Tout le personnel a reçu une formation sur les thèmes transversaux tels que les considérations
sexospécifiques, l’environnement, la culture et la collaboration avec les collectivités.
• Une formation à la conception et à la mise en œuvre de projet pour toutes les étapes de la gestion des
catastrophes est en cours.
27
2.3
CAH
Surveillance des risques, prévision et alerte rapide
Résultats attendus : Un système d’alerte rapide efficace aux niveaux national et régional, utilisant des
informations scientifiques solides et une connaissance des risques, est en place et peut communiquer des
avertissements afin de mobiliser les interventions nécessaires dans toutes les collectivités à risque.
Une alerte rapide porte sur la collecte et l’analyse
systématiques d’informations dans le but d’anticiper et
de signaler toute apparition, dégradation ou répétition de
crises humanitaires. Une alerte rapide permet au public
et aux intervenants en situation d’urgence de prendre
des mesures de prévention et de protection pour éviter
des dommages. Une alerte rapide devra déclencher une
action concrète des organismes désignés ou des membres
des communautés locales en vue de se préparer en
prévision d’un risque ou de prêter main forte à l’évacuation
de la population d’une zone à risque. Dans la plupart
des pays, un certain nombre d’organismes, notamment
des organisations météorologiques, des observatoires
sismologiques et volcaniques, des établissements
universitaires, des groupes d’intérêt régionaux, des
organismes de l’ONU, des associations agricoles et autres
organisations produiront tous des informations sur la
surveillance des risques.
En tant qu’éléments de la capacité de préparation au
niveau national, les autorités de gestion des catastrophes
devront à tout le moins être liées aux départements
chargés de la surveillance météorologique et sismologique
aux niveaux national et régional et aux principaux
établissements publics et universitaires qui suivent
constamment l’évolution des catastrophes. Selon le type
de risque, des mécanismes de contrôle communautaires
pourront surveiller les changements au niveau local. Il
faut renforcer ces mécanismes en apportant un appui à
l’élaboration d’indicateurs d’alerte rapide à l’échelon local.
Le dialogue permanent avec les milieux scientifiques
et technologiques est crucial, en particulier dans le
contexte des tendances nouvelles qui auront un impact
sur la vulnérabilité aux catastrophes, notamment les
changements climatiques. L’amélioration du partage des
données, l’observation de la terre et des risques à partir de
l’espace, la modélisation et la prévision du climat ainsi que
le renforcement des systèmes d’alerte rapide peuvent tous
contribuer à renforcer la capacité d’alerte rapide. Le défi
pour l’organisme chargé de la gestion des catastrophes
consiste à produire une analyse et une application
efficaces des multiples sources d’information, en particulier
dans les cas où les informations peuvent être parfois
contradictoires. Dès qu’un risque potentiel est détecté, il
faudra notifier les organisations ayant des responsabilités
28
Indicateurs
Gouvernements : Les rôles et les responsabilités
de toutes les parties prenantes, notamment des
organismes responsables de la production et de la
communication d’alertes de danger, sont clairement
définis dans la législation nationale.
Le système national d’émission des alertes rapides
possède divers moyens pour atteindre l’ensemble
de la population, notamment les groupes difficiles
d’accès, d’une manière qui soit clair et facile à
comprendre.
Les systèmes d’alerte rapide reposent sur les
connaissances qu’ont les communautés locales
des dangers (aléas) et des risques et prévoient
des dispositions pour faciliter la circulation de
l’information dans les deux sens.
Les systèmes d’alerte rapide sont régulièrement
testés et modifiés sur la base des enseignements
tirés de l’expérience.
Des arrangements institutionnels testés sont en
place afin de faciliter l’efficacité et l’opportunité
des systèmes d’alerte rapide impliquant toutes les
parties prenantes.
Société civile : Des réseaux locaux dispensent
régulièrement une formation sur le système national
d’émission d’alerte rapide.
Les communautés locales et autres acteurs de
la société civile participent activement à tous les
aspects de la mise au point, du fonctionnement, de
la formation et de la mise à l’essai des systèmes
d’alerte rapide.
Les systèmes d’alerte rapide sont alignés sur la
capacité des communautés locales, en mettant
particulièrement l’accent sur le bon fonctionnement
des systèmes de communication et la
reconnaissance et la compréhension des messages
d’avertissement.
Organisations régionales : Des services
d’information et de conseil sont fournis aux États
CAH
Surveillance des risques, prévision et alerte rapide 2.3
dans le système de préparation à la réponse aux catastrophes
et mobiliser des capacités de réserve pour l’intervention
d’urgence.
pour les aider à mettre en place des systèmes
d’alerte rapide.
L’autorité chargée de déclencher les avertissements, les
organisations devant être notifiées et les procédures à suivre
devront être clairement définies dans les arrangements
institutionnels nationaux. Les formats et les éléments d’un
avertissement standard devront être préparés à l’avance.
Les moyens ou les systèmes appropriés pour l’émission de
l’avertissement devront être déterminés en fonction de la
nature du risque imminent. Ces systèmes devront reposer sur
un modèle uniforme pour tous les aléas.
Des systèmes régionaux d’alerte rapide et de
diffusion en cas de catastrophes susceptibles
d’avoir des effets transfrontières sont mis au point.
Les systèmes d’alerte rapide devront s’appuyer sur des
évaluations approfondies des aléas ainsi que sur les
évaluations de la vulnérabilité et des capacités à tous les
niveaux, y compris à l’échelon local. Les organisations
communautaires chargées de la préparation et de la réponse
en cas de catastrophe devront être capables de réagir suite
à des messages d’alerte rapide et de mobiliser l’appui des
communautés.8
Des cartes représentant tous les risques et les
aléas aux niveaux local, régional et national sont
élaborées pour les zones à haut risque.
Les meilleures pratiques régionales sont partagées
entre les États Membres.
Acteurs internationaux : Des normes et directives
relatives aux système d’alerte rapide sont élaborées
et diffusées.
Un appui technique, organisationnel ainsi qu’en
terme de conseil et d’élaboration de directives est
fourni aux États et organisations régionales pour
la mise au point, l’exécution et la mise à l’essai de
systèmes d’alerte rapide.
Des services d’appui sont fournis aux États et
Il est impératif que la préparation et les systèmes d’alerte
organisations régionales pour l’élaboration de
soient conçus pour atteindre toutes les populations,
directives et de procédures visant à faciliter
notamment les populations saisonnières et celles des régions
l’incorporation de l’assistance internationale si
éloignées. Ces systèmes de communication devront être
nécessaire lors d’une situation d’urgence.
réciproques et interactifs pour permettre de vérifier que les
alertes ont été reçues et de mesurer l’impact d’un événement.
Les alertes et les messages devront être géographiquement précis de sorte qu’elles ne visent que les personnes à
risque.
Il est également recommandé de s’assurer que des moyens de communication multiples sont utilisés pour la diffusion
d’alertes (les médias et la communication informelle, par exemple). Les alertes devront être communiquées aux
populations à risque par des sources crédibles (gouvernement, chefs spirituels, organisations communautaires
respectées). Des réseaux de bénévoles peuvent également être formés et habilités à recevoir et diffuser largement
les alertes de danger aux ménages et communautés éloignés. Il faudra éviter de compter uniquement sur des
technologies vulnérables lors d’une catastrophe, notamment la téléphonie mobile.
Les systèmes de diffusion devront être adaptés aux besoins de chaque communauté (par exemple, la radio ou
la télévision pour celles qui y ont accès, des sirènes, des drapeaux d’avertissement ou des coursiers pour les
communautés éloignées). Les alertes et les messages devront également être adaptés aux besoins spécifiques
des populations à très haut risque (selon les origines culturelles, sociales et linguistiques, le sexe et le niveau
d’instruction). Les messages devront intégrer la compréhension des valeurs, des préoccupations et des intérêts de
ceux qui devront prendre des mesures (les instructions pour la protection du bétail et des animaux de compagnie,
par exemple). Il importe également d’essayer de réduire au minimum le nombre de fausses alertes pour maintenir la
confiance dans le système d’alerte.
L’organisation chargée de l’alerte devra aussi être reliée en permanence à un réseau de surveillance entièrement
équipé et coordonné pouvant fournir des analyses de données continues lors de la matérialisation d’un danger
(aléa). Ces centres d’alerte doivent être opérationnels et dotés d’un personnel qualifié en tout temps. Des
Guidance Note (for the DFID Disaster Risk Reduction Interagency Coordination Group), http://www.proventionconsortium.org/themes/
default/pdfs/characteristics/community_characteristics_en_highres.pdf
29
2
2.3 Surveillance des risques, prévision et alerte rapide
CAH
ressources appropriées devront également être mises en place pour assurer l’entretien de cet équipement et fournir
des systèmes de secours en cas de défaillance. Lors de la mise en place de ces systèmes, des organisations
internationales ou des experts peuvent faciliter l’identification et l’achat du matériel approprié et assurer sa
compatibilité avec les systèmes régionaux ou internationaux. Dans certains cas, il pourra également être opportun de
négocier des accords préalables en vue de l’utilisation des ressources du secteur privé, le cas échéant (des radios
amateurs et des abris de sécurité, par exemple).
Pour être efficaces, les systèmes d’alerte rapide doivent être testés pour s’assurer que les messages sont bien
compris et que les systèmes fonctionnent. L’éducation et la sensibilisation du public préalablement à toute éventuelle
catastrophe est également essentielle. En principe, les activités régulières de sensibilisation et d’éducation du public
en rapport avec la préparation aux catastrophes devront être intégrées aux programmes scolaires du primaire à
l’université. Ces activités devront fournir aux collectivités vulnérables et aux décideurs des informations claires sur
les aléas, les vulnérabilités, les risques et les moyens de réduire l’impact des catastrophes. Elles devront également
comprendre une formation communautaire aux différents moyens de diffusion des alertes et aux mesures à prendre
face aux différents types de risque après la réception d’un message d’alerte.
L’utilisation des moyens d’information et des médias populaires ou alternatifs peut également permettre de mieux
sensibiliser le public à cet égard. En outre, les campagnes de sensibilisation et d’éducation du public devront être
adaptées aux besoins spécifiques de chaque groupe cible (les enfants, les gestionnaires de situations d’urgence, les
médias). Les stratégies et programmes de sensibilisation du public devront être réexaminés au moins une fois par an
(de façon à ce qu’ils puissent être mis à jour selon les besoins).
Pour de plus amples informations sur la surveillance des risques et l’alerte rapide, voir le guide « Words into Action : A
Guide for Implementing the Hyogo Framework » (ONU/SIPC, 2007) dans le chapitre portant sur la priorité 2 du Cadre
d’action de Hyogo : mettre en évidence, évaluer et surveiller les risques de catastrophe et renforcer les systèmes
d’alerte précoce.
30
2.4
CAH
Gestion et communication de l’information
Résultats attendus : Un système de gestion et de diffusion de l’information facilitant l’échange réciproque
d’informations pertinentes entre les parties prenantes internes et externes a été mis au point et est fonctionnel.
Il est primordial que des informations et des instructions
exactes, opportunes et utiles soient communiquées au
public tout au long d’une catastrophe et non seulement
pendant la durée de l’alerte. En outre, il est essentiel que
les institutions en charge de la gestion des catastrophes
recueillent et analysent continuellement des informations
pour leur compte propre, afin de pouvoir s’assurer que
les besoins humanitaires sont satisfaits et tirer des
enseignements de leurs expériences.
A. Gestion de l’information publique
Outre les personnes à risque, l’information doit également
atteindre le grand public. Pendant et immédiatement
après une catastrophe, il risque d’y avoir une forte
demande d’informations actualisées de la part des
populations indirectement touchées par la catastrophe,
par exemple, celles dont les familles ou les amis sont
à risque, ou des personnes désireuses de se porter
volontaires pour participer aux opérations de secours.
Les systèmes devront être conçus et testés à l’avance
permettant ainsi au personnel de terrain de fournir des
informations précises sur des points clés tels que le
type et le volume d’aide fournie, les endroits les plus
vulnérables, les principaux problèmes rencontrés ou les
lacunes au niveau de l’assistance. Pour être en mesure
de communiquer efficacement et en temps utile les
informations au grand public, il faudra établir et maintenir
de bons contacts avec la radio locale et la presse écrite.
La responsabilité de la communication de l’information
publique en cas d’urgence devra être confiée à une
équipe ou un ministère particulier. Des procédures
devront être établies à l’avance en vue d’obtenir
l’approbation de l’autorité compétente pour ce qui est de
déterminer les informations pouvant être diffusées et les
canaux de diffusion.
Indicateurs
Gouvernements : Des modalités et des
ressources concernant le maintien des relations
avec les médias et la diffusion de l’information
sont prévues pour la durée de toutes les phases
d’une situation d’urgence.
Un système d’information est en place pour
la collecte, la compilation et la diffusion des
connaissances et des informations pertinentes
sur toute la gamme d'aléas, de vulnérabilités
et de capacités aux niveaux local, régional et
national.
Les structures de coordination prévoient des
échanges d’information réguliers sur la gestion
des catastrophes entre tous les niveaux.
Les procédures nationales indiquent clairement
quelles entités sont chargées de la diffusion
des informations aux médias pendant une
catastrophe. Des mécanismes explicites et du
personnel qualifié sont en place pour s’occuper
des questions relatives aux médias.
Société civile : Les organisations de la société
civile transmettent et reçoivent des informations
à partir des systèmes d’information mis au point.
Des campagnes médiatiques sont lancées dans
le but de sensibiliser le public aux risques de
catastrophe et aux étapes de la préparation.
L’influence de ces campagnes est évaluée et
surveillée de façon régulière.
Le grand public est conscient et informé des
risques de catastrophe et de la façon de les
gérer.
Le secteur privé participe activement en
apportant son concours à la formation et à la
diffusion des connaissances auprès de tous les
secteurs du gouvernement et du grand public.
31
2
2.4 Gestion et communication de l’information
B. Gestion des données
Il importe que les données soient recueillies et gérées tout
au long d’une situation d’urgence. En plus d’accroître la
responsabilité financière et celle envers les destinataires de
l’information, cette façon de procéder permettra également
de tirer les enseignements nécessaires pour de futures
interventions. Une bibliothèque centrale ou une base
de données pourrait notamment être créée pour stocker
des informations sur les risques liés aux aléas et des
statistiques sur les catastrophes. Il est essentiel d’assurer
la maintenance et la mise à jour d’un tel service.
Des systèmes transparents en matière de suivi et de
gestion des données financières devront être mis en
place et testés à l’avance. La gestion de l’information
devra se faire systématiquement et ce, dès la phase de
préparation et se poursuivre jusqu’aux premières phases
du relèvement. Les données recueillies devront, dans
la mesure du possible, être accessibles au public. Ces
données seront essentielles à l’évaluation des systèmes
de préparation après une catastrophe et à la promotion de
l’apprentissage basé sur l’expérience pour améliorer ces
systèmes.
32
CAH
Organisations régionales : Des mécanismes
d’échange d’idées et d’informations techniques
entre les États et les organisations non
gouvernementales jouant un rôle dans la
gestion des catastrophes sont mis au point au
niveau régional.
Un appui, notamment sur le plan technique,
est fourni pour l’élaboration de stratégies
d’information et de communication afin
d’améliorer les interventions d’urgence.
Acteurs internationaux : Un appui, notamment
sur le plan technique, est fourni pour promouvoir
le dialogue au niveau régional, national et
mondial, l’échange d’informations et l’élaboration
de stratégies d’information et de communication
afin d’améliorer les interventions. Un appui
technique est également fourni aux acteurs
régionaux et nationaux pour la mise en œuvre
de plans de renforcement des capacités, selon
les besoins.
1
2
33
© IRIN/ G. Cranston
Chapitre 3. Capacité de réponse
Chapitre 3
1
Capacité de réponse
Une préparation renforcée à la réponse en cas de catastrophe touche essentiellement deux objectifs : 1) accroître
la capacité de prévoir, de surveiller et de réduire ou d’éviter d’éventuels dommages ou de parer à des menaces
potentielles et 2) renforcer la préparation à la réponse face à une catastrophe ou venir en aide aux populations qui
ont été touchées.
3
35
3.1
CAH
Services d’urgence et dispositifs prévisionnels
Résultats attendus : Des mécanismes d’intervention, appuyés par une législation et accompagnés de
ressources nécessaires, sont mis au point entre les divers intervenants et testés en fonction du plan de
contingence, assurant ainsi une action efficace pendant la durée d’une situation d’urgence.
Une capacité de réserve d’urgence fonctionnelle en tant
que dispositif prévisionnel est un élément crucial d’un
système de préparation à la réponse. La capacité de
réserve devra comprendre des systèmes de surveillance
ainsi que des ressources humaines, matérielles et
logistiques. Le processus d’élaboration du plan de
contingence devra permettre de faire le point sur les
dispositifs prévisionnels existants. Ces derniers devront
être régulièrement testés et actualisés en fonction des
enseignements tirés des interventions ou dans le cadre
d’exercices de simulation.
Un groupe restreint composé de membres du personnel
de chaque secteur ou zone ayant des responsabilités
dans le plan de contingence devra également constituer
la liste de réserve des personnes pouvant être déployées
rapidement en cas d’urgence. Ce groupe devra jouer
un rôle central dans le processus d’élaboration du plan
de contingence et participer également à des exercices
de simulation. Ces équipes devront être formées non
seulement au niveau national, mais également aux niveaux
local et régional. Elles devront avoir un accès immédiat au
matériel de communication (téléphones satellite, véhicules,
services d’appui) qui peut s’avérer nécessaire lors d’une
intervention.
Les équipes devront être bien au courant de leurs rôles
et responsabilités et de leurs rapports hiérarchiques avec
d’autres fournisseurs de services.
La désignation d’un centre des opérations d’urgence, et son
aménagement, constitue une autre mesure importante de la
préparation. Il s’agit d’une installation servant de centre de
liaison unique pour trois activités clés pendant une situation
d’urgence ou une catastrophe : 1) la coordination entre les
organisations intervenantes, 2) la prise de décisions et 3)
la gestion de l’information. Il pourrait également assumer
la responsabilité de la coordination et de la répartition des
ressources opérationnelles, mais cet aspect dépendra
d’accords préalables entre les institutions.
Le centre des opérations d’urgence peut être situé dans
un espace à usages multiples ou réservé exclusivement
à cet usage. Il devra comprendre des installations pour
abriter du personnel 24 heures sur 24. Un tel centre peut
comporter des installations très élaborées ou de simples
36
Indicateurs
Gouvernements : Les activités d’intervention font
appel à des capacités nationales de préparation
et appliquent ou dépassent les normes
minimales de Sphère pour les secours en cas
de catastrophe.
Un centre des opérations d’urgence ou
l’équivalent a été mis en place et testé.
Des mécanismes d’évaluation du risque
de dommage ont été définis et testés et
des équipes d’évaluation ont été formées à
l’utilisation appropriée des outils.
Les projets d’intervention comportent des
dispositions spécifiques visant à promouvoir
l’égalité des sexes et assurer un appui
supplémentaire aux populations vulnérables.
Des exercices de simulation d’intervention ont
été organisés pour évaluer et améliorer les
capacités d’intervention. Le personnel et les
collectivités ont reçu une formation qui leur
permet d’exercer leurs fonctions dans le cadre
d’une intervention d’urgence.
Des mécanismes pour financer les activités
d’intervention d’urgence sont en place.
Des accords ont été préalablement signés
avec des fournisseurs internationaux et autres
fournisseurs d’aide, ce qui leur permet de fournir
une assistance supplémentaire, si nécessaire et
sur demande.
Des procédures sont en place pour documenter
les expériences vécues lors de la réponse
aux catastrophes et faciliter l’examen
postcatastrophe.
Société civile : Du personnel et des bénévoles
ont été formés dans leurs domaines de
responsabilité respectifs et sont qualifiés pour
intervenir au niveau local.
CAH
salles de conférence converties en cas de besoin. Son
infrastructure matérielle devra être organisée de façon à
faciliter la coordination et l’échange d’informations entre
tous les participants. Un modèle courant abrite une salle
d’opérations, dans laquelle toutes les fonctions sont
centralisées, ainsi que des aires de services adjacentes
pour les repas, le coucher, les communications et les
équipements mécaniques. Le matériel et les fournitures
devront être suffisants pour assurer des opérations
prolongées et comprendre, entre autre, une alimentation
électrique d’appoint, des systèmes de communications
multiples, des systèmes de gestion de l’information, des
cartes et des systèmes d’information géographique.
Le centre des opérations d’urgence peut s’avérer très utile
pour la coordination des activités des différents acteurs, en
particulier ceux dont les tâches techniques occasionnent
des coûts particulièrement élevés et pour lesquels le facteur
temps est déterminant, notamment les équipes d’opérations
de recherche et de sauvetage, les services médicaux
spécialisés et l’appui aérien.
Services d’urgence et dispositifs prévisionnels 3.1
Organisations régionales : Un appui est fourni
aux États pour qu’ils veillent à ce que la
législation et les mécanismes d’intervention
soient applicables aux situations d’urgence
susceptibles de s’étendre à l’extérieur des
frontières nationales.
Un appui est fourni aux États pour l’élaboration
d’accords de coopération régionale en matière
d’intervention en cas de catastrophe.
Acteurs internationaux : Un appui technique en
matière d’intervention en cas de catastrophe,
notamment un appui à l’application du droit
international applicable et des normes de
Sphère est fourni aux États et autres acteurs.
Des mécanismes sont en place pour la
coordination des intervenants externes et des
recours internes en matière de financement, si
nécessaire et sur demande.
Les représentants des services essentiels et des services publics comme les hôpitaux et les fournisseurs
d’électricité, d’eau et autres services essentiels, ainsi que les responsables politiques et administratifs, les médias,
les chargés de l’information et les spécialistes en communication devront tous être impliqués dans la conception
des dispositifs prévisionnels et la mise sur pied d’un centre des opérations d’urgence.
3
Dans de nombreux cas, la plupart des décès lors d’une catastrophe surviennent au cours des premières 24 ou 48
heures. Il est crucial, dans cette phase initiale, de maximiser la rapidité et l’efficacité des activités d’intervention,
en particulier des équipes d’opérations de recherche et de sauvetage. Les équipes spécialisées de recherche
et de sauvetage et les équipes médicales sont des ressources limitées et coûteuses. Comme elles seront
probablement très sollicitées pendant les premières heures d’une situation d’urgence, il est essentiel que leurs
mouvements soient bien coordonnés pour faire en sorte qu’elles portent secours aux personnes qui en ont le plus
besoin. Ces ressources ainsi que d’autres éléments onéreux et peu disponibles, tels qu’un appui aérien, seront
le mieux coordonnés par un centre des opérations d’urgence centralisé. La formation préalable des bénévoles
communautaires aux techniques de base des opérations de recherche et de sauvetage et aux premiers secours
aux victimes de catastrophe peut réduire la pression sur ces ressources, tout en augmentant la portée des
opérations de recherche et de sauvetage pendant les premières heures suivant une catastrophe.
Le processus d’élaboration du plan de contingence devra aboutir au développement de systèmes pour le suivi des
besoins probables et de la disponibilité effective des biens, des services et des ressources humaines qui pourront
être déployés rapidement en cas d’urgence (des ressources médicales, des denrées alimentaires, de l’eau, des
abris d’urgence, des sacs mortuaires et autres matériels ainsi que des ressources humaines selon les besoins,
notamment pour des opérations de recherche et de sauvetage, les communications et l’ingénierie). Ces systèmes
devront non seulement recenser les ressources gouvernementales réservées pour les cas d’urgence, mais aussi
celles d’autres organisations, notamment de la Croix-Rouge/Croissant-Rouge, des organismes des Nations
Unies et autres. Ces informations devront être immédiatement mises à la disposition des coordonnateurs des
interventions. Le personnel doit être formé et capable de les mettre à jour régulièrement lors d’une intervention.
En fonction des scénarios élaborés, il faudra envisager la mise en place préalable de stocks dans des lieux sûrs
dans les zones à haut risque. Les plans devront également comprendre des informations sur l’approvisionnement
de fournitures supplémentaires en cas de catastrophe plus grave que prévu.
37
3.1 Services d’urgence et dispositifs prévisionnels
CAH
Des directives portant sur les questions de conformité et de responsabilité devront être élaborées. Il est essentiel
que les entités participantes s’acquittent de leurs obligations en temps opportun et selon des principes éthiques et
conviennent de fixer des modalités visant à renforcer les capacités de préparation en fonction de leurs mandats
institutionnels respectifs et le rôle qui leur est attribué. L’assistance fournie doit être en conformité avec les droits
des personnes touchées conformément au droit national et international. Les conséquences d’une non-conformité
devront être clairement énoncées dans tout document directif ou accord signé.
Il importe de se préparer à tout mouvement de populations, prévu et non, avant, pendant et après une catastrophe.
Les populations qui pourraient avoir été évacuées avant une catastrophe auront besoin d’un soutien de même que
les personnes qui pourraient s’être déplacées par leurs propres moyens. D’autres groupes pourraient également
se déplacer suite à une catastrophe. Il se peut qu’un soutien temporaire à ces populations déplacées exige des
ressources importantes et crée de nouvelles tensions dans les communautés d’accueil situées en dehors des
régions principalement touchées par la catastrophe.
Des efforts devront être faits, en particulier dans les zones à haut risque, avant l’apparition probable d’une
catastrophe en vue de renforcer à l’avance les capacités d’intervention de chaque communauté. Dans les zones où
les communautés ont participé à des activités de préparation aux catastrophes, elles auront déjà pu cartographier
les zones et les populations vulnérables, être au courant des procédures d’alerte rapide et d’évacuation et pourront,
le plus souvent, entreprendre des activités d’intervention sans aide extérieure.
Les populations et les organisations locales peuvent également obtenir de l’aide pour développer les compétences
nécessaires à la préparation et la réponse en cas de catastrophe (évaluation de l'aléa, du risque et de la
vulnérabilité, planification communautaire de la gestion des risques, opérations de recherche et de sauvetage,
premiers soins, gestion des abris d’urgence, évaluation des besoins, distribution des secours d’urgence, lutte contre
les incendies). Ces interventions sont généralement plus rapides que les interventions externes et moins coûteuses
et plus durables à long terme.
Un certain nombre de ressources offrent davantage d’informations pour la conception et l’évaluation de la capacité
d’intervention (pour plus de détails, voir annexe 3).
38
3.2
CAH
Intégrer le relèvement rapide dans la préparation à la réponse
Résultats attendus : Le passage à des activités de relèvement rapide est pris en compte et prévu dans les
processus d’élaboration du plan de contingence et autres processus de planification et est intégré dans des
cadres généraux de réduction des risques en cas de catastrophe.
L’aide humanitaire est vitale pour réduire les
pertes en vies humaines et les souffrances.
Les secours d’urgence ne sont cependant pas
conçus pour s’attaquer aux causes d’origine
d’une catastrophe et ils ne stimulent pas non
plus automatiquement un relèvement rapide
et durable. Dans certains cas, les efforts de
secours après une catastrophe peuvent même
exacerber les causes sous-jacentes de la
vulnérabilité et augmenter le risque.
Auparavant, la reconstruction était souvent
conçue dans le souci de permettre aux
collectivités touchées par une catastrophe
de retrouver les conditions qui prévalaient
antérieurement. Cette conception a souvent
conduit à reconstruire les mêmes conditions
de risque qui existaient avant la catastrophe,
préparant ainsi le terrain à de futures
catastrophes. Récemment, les décideurs et les
praticiens ont commencé à considérer d’autres
façons de reconstruire sans reproduire ces
mêmes conditions. On reconnaît de plus en
plus qu’une coordination plus étroite entre les
activités de relèvement rapide et les secours
d’urgence peut mener à des interventions plus
efficaces à long terme qui réduiront les risques
tout en accélérant le processus de relèvement9.
Indicateurs
Gouvernements : Les principales parties prenantes dans
les activités de relèvement rapide sont consultées en tant
qu’éléments du renforcement d’une capacité de préparation.
Les besoins en matière de relèvement rapide sont pris
en compte dans les évaluations des catastrophes et les
processus de planification.
2
Les fonds alloués aux activités de relèvement rapide sont
prévus dans l’allocation de fonds pour la préparation et la
réponse en cas de catastrophe.
Société civile : Des organisations de la société civile et des
groupes communautaires participent à la mise au point des
éléments de la préparation touchant le relèvement rapide et
participent activement à toute stratégie de mise en œuvre.
3
Organisations régionales : Des conseils techniques et
autres formes d’appui en matière de relèvement rapide en
cas de catastrophes sont fournis aux États et autres parties
prenantes.
Acteurs internationaux : Des conseils techniques et autres
formes d’appui sont fournis aux États et aux organisations
nationales et régionales pour l’élaboration de stratégies de
relèvement.
Il est indispensable de faire participer des
personnes qualifiées possédant une expérience
dans le domaine du relèvement lors de la mise au point d’une capacité de préparation. Le succès d’une
planification de relèvement rapide exigera la participation d’un large éventail d’acteurs, notamment :
• Les ministères compétents, y compris éventuellement d’autres services responsables des initiatives de
développement,
• Les autorités locales dans les zones à haut risque de catastrophe,
• Les services des finances, de la planification et des infrastructures,
• Les entreprises de services publics (électricité, approvisionnement en eau, etc.),
Guidance Note (for the DFID Disaster Risk Reduction Interagency Coordination Group), ibid., en particulier domaine d’action 5 : «
Disaster preparedness and response ».
39
3.2 Intégrer le relèvement rapide dans la préparation à la réponse
CAH
• Les ONG locales et les organismes communautaires dans les zones identifiées comme étant à haut risque,
• Les entreprises privées situées dans les zones à haut risque,
• Les associations de professionnels, notamment les ingénieurs et les architectes,
• Les réseaux de médias.
• Les autorités provinciales et locales qui auraient le pouvoir exécutif de la planification et de la mise en
œuvre des plans de relèvement et de reconstruction après la catastrophe;
• Les autorités financières et budgétaires afin qu’elles puissent affecter d’avance des ressources d’urgence au
relèvement en cas de catastrophe.
L’intégration d’activités de relèvement rapide dans la planification de contingence peut aider à renforcer la
résilience d’une collectivité confrontée à une catastrophe. Ces activités devront comprendre des mesures visant
à réduire le risque immédiat, notamment en installant des abris pour les populations déplacées à l’extérieur
des zones d’inondation ou dans des zones où les risques de catastrophes futures sont faibles. Elles devront
également comprendre des mesures visant à réduire les menaces aux moyens de subsistance et aux biens qui
affecteront fortement la capacité d’une communauté à se relever après une catastrophe.
Il conviendra d’entreprendre des discussions bien avant l’apparition d’une catastrophe quant à la façon dont
des projets « d’urgence » en vue de fournir des services de base, tels que la nourriture, les soins de santé et
l’éducation, feront rapidement place à des interventions davantage axées sur la transition ou le développement.
Ces discussions préalables pourront potentiellement mener à des interventions plus efficaces à long terme et
réduire au minimum le recours à des fournitures d’urgence temporaires. Des activités plus compatibles avec
un relèvement à long terme (des programmes à haute intensité de main-d’œuvre tout de suite après une
catastrophe) pourront également être examinées au cours de la phase de réponse d’urgence afin de permettre
aux populations de conserver leurs biens et leurs moyens de subsistance au lendemain d’une catastrophe.
Il existe davantage d’informations sur le relèvement rapide dans des documents directifs tels que « Words into
Action » de la SIPC.
40
3.3
CAH
Affectation des ressources et financement
Résultats attendus : Des réserves financières et des mécanismes de financement d’urgence sont en place pour
appuyer efficacement la préparation, la réponse d’urgence et le relèvement rapide.
Il est fondamental pour le bon fonctionnement
d’un système de gestion des catastrophes
d’avoir les ressources et financements
adéquats pour la planification et les
opérations. Les cadres juridiques nationaux
devront prévoir une enveloppe budgétaire
nationale et un mécanisme de financement
institutionnalisé pour la gestion des risques
et des catastrophes. Ces budgets ne devront
pas être limités à des fonds d’urgence
accessibles seulement suite à une catastrophe
(lors de la proclamation d’une déclaration
d’urgence, par exemple), mais devront avoir un
caractère permanent et s’appliquer également
aux activités de préparation ainsi que de
relèvement et de remise en état.
La loi devra aussi indiquer clairement de quelle
façon les fonds de secours alloués seront
reconstitués aux niveaux local et national après
une situation d’urgence et d’où proviendront
les fonds supplémentaires dans le cas d’une
catastrophe qui serait de plus grande ampleur
que prévue.
Indicateurs
Gouvernements : Les budgets alloués aux activités de
préparation sont institutionnalisés dans le cadre du plan de
gestion des catastrophes à tous les niveaux.
Des mécanismes de financement publics pour la préparation
et la réponse en cas de catastrophes sont élaborés,
institutionnalisés et font l’objet de rapports réguliers.
Un système visant à assurer la responsabilité vis-à-vis
l’utilisation des ressources publiques est mis en place et
institutionnalisé.
Des accords bilatéraux sont signés avec des organismes
donateurs afin d’avoir un accès au financement et à
l’assistance technique aux niveaux international ou régional
pour la préparation, la réponse et le relèvement en cas de
besoin.
3
Société civile : Des fonds sont disponibles pour renforcer la
capacité et les activités des parties prenantes de la société
civile qui contribuent activement à la préparation en prévision
des catastrophes conformément à la définition de leurs rôles
et responsabilités.
Bien qu’un plan national ne recommande
Organisations régionales : Des mécanismes de financement
pas nécessairement de demander une aide
conjoints, qui pourront être débloqués en cas d’événements
internationale, des lois et des directives
appropriées devront être adoptées pour faciliter transfrontières, sont en place, y compris les directives,
protocoles et procédures appropriés y nécessaires.
l’entrée et la gestion de fonds extérieurs
et veiller à ce qu’ils soient effectivement
Acteurs internationaux : Un appui est fourni aux États, aux
transférés au niveau local, s’ils devaient
organismes régionaux et aux parties prenantes de la société
être nécessaires à un moment donné. Ces
civile pour assurer les fonds nécessaires à la mise en œuvre
mesures devront comprendre l’élaboration et
des plans de préparation en prévision des catastrophes ainsi
l’approbation de systèmes de mobilisation des
que des plans de réponse d’urgence et de relèvement.
ressources tels que l’adoption d’une législation
financière et des règles de fonctionnement
courantes concernant l’accès et l’utilisation.
En outre, des formalités devrpnt être arrêtées afin de régler rapidement la question du dédouanement et des
tarifs douaniers à l’arrivée des articles de secours et autres dons en nature. Les procédures de passation des
marchés devront tenir compte de ces arrangements.
On peut aussi avoir recours à d’autres moyens pour augmenter la disponibilité des fonds destinés à la gestion
des catastrophes, dont beaucoup comportent des accords qui n’impliquent pas nécessairement des fonds
2
41
3.3 Affectation des ressources et financement
CAH
supplémentaires en soi, mais permettent plutôt la libération de fonds déjà existants. Cependant, tous ces
moyens doivent être mis au point en fonction d’une compréhension claire des effets bénéfiques directs qu’ils
auront sur les communautés touchées et les économies locales, à savoir :
• Des partenariats public-privé offrant des services d’assurance à des prix abordables qui répartiraient le
fardeau des risques de catastrophe pour les particuliers ou les gouvernements;
• Des plans pour assurer les gouvernements, en particulier des plus petits États, contre les énormes
incidences fiscales des catastrophes (le Plan de gestion des catastrophes du Commonwealth et des petits
États, par exemple);
• Des mécanismes qui répartissent le risque entre les marchés internationaux de réassurance, y compris les
instruments nécessaires pour relier les financiers mondiaux et les populations pauvres;
• Des programmes publics de protection sociale en partenariat avec les fournisseurs de services financiers du
secteur privé;
• Des systèmes pour la restructuration du partage des risques par l’amélioration des mécanismes
d’intermédiation financière.
La participation des organismes internationaux au processus de planification des mesures d’urgence et
l’intégration de la réduction des risques de catastrophe dans les processus d’élaboration nationaux, notamment
les stratégies de réduction de la pauvreté financées par la Banque mondiale, permettent aux gouvernements
d’avoir des discussions avant une catastrophe au sujet de la disponibilité possible de fonds internationaux
pour la préparation et les interventions. Toutefois, de nombreux fonds internationaux en cas de catastrophe ne
peuvent pas financer directement des opérations de secours gouvernementales, mais demandent plutôt aux
organismes de l’ONU ou aux ONG d’entreprendre eux-mêmes le travail sur le terrain.
De nombreux organismes de l’ONU, la Croix-Rouge et certaines ONG détiennent des fonds d’intervention
d’urgence qui peuvent être utilisés pour financer leurs opérations dans le cadre d’une intervention nationale.
En outre, la Fédération internationale de la Croix-Rouge possède un Fonds d’urgence pour les secours
lors de catastrophes (FUSC) qui peut être utilisé pour financer les interventions de la société nationale lors
de catastrophes à petite et moyenne échelle. En complément, l’ONU a récemment créé le Fonds central
d’intervention pour les urgences humanitaires qui peut rapidement décaisser des fonds en cas de situations
d’urgence à plus grande échelle.
Des informations supplémentaires sur les mécanismes de financement figurent à l’annexe 4 du présent
document.
42
1
3
43
© Tanvir Ahmed/IRIN
Conclusions
Conclusions
La préparation à la réponse aux catastrophes n’est qu’un élément d’une approche globale à la réduction des
risques associés aux aléas naturels. Toutefois, un niveau adéquat de préparation peut être particulièrement
essentiel pour sauver des vies et des moyens de subsistance face à une catastrophe naturelle. Ce document
fournit des directives sur les indicateurs clés pour une capacité de préparation efficace. Il met particulièrement
l’accent sur le fait que le processus de préparation à la réponse devra aboutir aux résultats suivants :
1
• Des objectifs réalistes et mesurables, des produits et des activités visant à renforcer et maintenir les capacités
de préparation aux catastrophes constituent des composantes intégrantes d’une stratégie nationale globale de
réduction des risques de catastrophe.
• Un cadre législatif national approuvé qui décrit en détail les mécanismes de financement ainsi que les rôles et
responsabilités dans la préparation aux catastrophes, la réponse et le relèvement est élaboré ou mis à jour,
largement diffusé et systématiquement appliqué.
• Un mécanisme efficace de coordination en cas de catastrophe assorti de directives et de procédures claires
est en place et toutes les entités qui y participent sont bien au courant de leurs rôles et responsabilités.
• Un plan de contingence comprenant une analyse approfondie des risques, de la vulnérabilité et des capacités
est élaboré et mis à jour régulièrement.
• Tous les organismes, personnes et bénévoles responsables du maintien de l’état de préparation sont dotés du
matériel nécessaire et sont formés en vue d’une préparation et réponse efficaces en cas de catastrophe.
• Un système d’alerte rapide efficace aux niveaux national et régional, utilisant des informations scientifiques
solides et une connaissance des risques, est en place et peut communiquer des avertissements afin de
mobiliser les interventions nécessaires dans toutes les collectivités à risque
• Un système de gestion et de diffusion de l’information facilitant l’échange réciproque d’informations pertinentes
entre les parties prenantes internes et externes a été mis au point et est fonctionnel.
• Des mécanismes d’intervention, appuyés par une législation et accompagnés de ressources nécessaires, sont
mis au point entre les divers intervenants et testés en fonction du plan de contingence, assurant ainsi une
action efficace pendant la durée d’une situation d’urgence.
• Le passage à des activités de relèvement rapide est pris en compte et prévu dans les processus d’élaboration
du plan de contingence et autres processus de planification et est intégré dans des cadres généraux de
réduction des risques en cas de catastrophe.
• Des réserves financières et des mécanismes de financement d’urgence sont en place pour appuyer
efficacement la préparation, la réponse d’urgence et le relèvement rapide.
La préparation est un processus qui exige une vigilance constante et soutenue. La mise au point d’une capacité
de préparation n’est que la première étape. Une fois que les activités de préparation de base décrites dans ce plan
ont été entreprises, il est essentiel que des ressources nécessaires, y compris les ressources humaines, soient
allouées au maintien et à la mise à jour des systèmes, et que les enseignements tirés à la suite de catastrophes
soient utilisés afin de renforcer la préparation à l’avenir.
45
Annexe 1 : Note sur les indicateurs
Annexe 1
Note sur les indicateurs
Les indicateurs servent de mesure explicite utilisée pour déterminer la performance; il s’agit d’un signal révélant
du progrès ou l’absence de progrès, d’un moyen pour mesurer les faits réels par rapport aux prévisions ou
anticipations du point de vue de la qualité, de la quantité et de la rapidité d’exécution. Un indicateur peut être
utilisé pour mesurer le rendement, le changement dans les processus ou les résultats.
Pour assurer l’efficacité des indicateurs, les facteurs suivants doivent être pris en compte :
• Clarté : Absence d’ambiguïté au sujet de ce qui est mesuré pour s’assurer que l’interprétation des résultats
ne sera pas contestée;
• Le rapport coût/efficacité : Les résultats justifient leur investissement en temps et en argent. Les résultats
devront reposer sur des processus et des activités à coût abordable;
• Comparabilité : Les résultats devront être disponibles pour comparaison entre les unités et dans le temps;
• Quantification : L’indicateur peut-il être mesuré?
• Pertinence : L’indicateur devra être réaliste et tenir compte de l’environnement dans lequel le changement
est mesuré;
• Fiabilité : Les données sont suffisamment fiables pour servir de base à une prise de décision judicieuse;
• Fonctionnalité: Les données peuvent être obtenues en temps voulu et à un coût raisonnable
• Spécificité : L’indicateur ne devra mesurer que l’unité ou le processus visé;
• Validité : L’efficacité avec laquelle l’indicateur mesure son objectif.
La littérature sur l’utilisation des différents types d’indicateurs est abondante. Cette typologie peut être ventilée
comme suit :
• Les indicateurs d’entrée mesurent l’investissement dans une activité ou un processus particulier et sont
généralement quantitatifs;
• Les indicateurs de résultat identifient ce qu’une activité a produit;
• Les indicateurs de résultat mesurent les réalisations d’une activité;
• Les indicateurs de processus se réfèrent à la façon dont une activité avance ou recule et peuvent être
mesurés en regard des objectifs ou des normes. Ces indicateurs sont souvent qualitatifs;
• Les indicateurs qualitatifs se réfèrent à la façon dont une activité avance ou recule et peuvent être mesurés
en regard des objectifs ou des normes;
• Les indicateurs quantitatifs identifient la variation en quantité ou en pourcentage d’une activité ou d’un
objectif défini pendant une période donnée.
46
Annexe 2 : Définitions
Annexe 2
Définitions
1
Capacité Combinaison de toutes les forces et de tous les moyens disponibles au sein d'une communauté, d’une société ou
d’une organisation qui peuvent être utilisés pour atteindre des objectifs fixés.
Commentaire: La capacité peut comprendre les infrastructures, les moyens matériels, les institutions, les capacités
de la société à faire face, ainsi que la connaissance humaine, les compétences et les attributs tels que les relations
sociales, le leadership et le management. La capacité peut également avoir le sens d’aptitude. La capacité
d'évaluation est un terme pour le processus par lequel la capacité d'un groupe est passée en revue par rapport à des
objectifs souhaités, et dont les lacunes sont identifiées pour des actions futures. (SIPC, 2009)
Planification de contingence (aussi : planification des interventions d’urgence)
Processus de gestion utilisé pour analyser l’impact des crises potentielles afin d’établir des modes d'action à l'avance
pour permettre en temps opportun, des réponses appropriées et efficaces aux besoins des populations touchées.
Basé sur des scénarios possibles de situations d'urgence ou d'évènements catastrophiques, la planification de
contingence permet aux acteurs clés d'envisager, d'anticiper et de résoudre les problèmes qui peuvent survenir
pendant les crises. (Adapté de la version anglaise du Comité permanent interorganisations, 2007).
Catastrophe
Perturbation grave du fonctionnement d’une communauté ou d’une société causant des dommages généralisés à la
vie humaine, aux biens, à l’économie ou à l’environnement auxquels la communauté ou société affectée n’est pas en
mesure de faire face par ses propres moyens. Une catastrophe est fonction du processus de risque. Elle résulte de
la combinaison d’aléas, de conditions de vulnérabilité et de capacités ou de mesures insuffisantes pour réduire les
conséquences potentiellement néfastes des risques (SIPC, 2007).
Gestion des risques de catastrophe
Utilisation systématique des décisions administratives et institutionnelles et des compétences et capacités
opérationnelles pour mettre en oeuvre des politiques et des stratégies pertinentes et tirer parti des capacités
de réaction de la société et des collectivités afin de réduire l’impact des risques naturels et des catastrophes
environnementales et technologiques connexes. Cette expression s’applique à toutes les formes d’activités,
notamment aux mesures de protection, physique ou non, destinées à éviter (prévention) ou à limiter (atténuation des
effets et préparation) les effets néfastes des catastrophes (SIPC, 2007).
Réduction des risques de catastrophe
Cadre conceptuel englobant les éléments à prendre en considération pour réduire les facteurs de vulnérabilité et
prévenir les risques de catastrophe dans l’ensemble d’une société donnée, en vue d’éviter (prévention) ou de limiter
(atténuation des effets négatifs et préparation à la réponse aux catastrophes) les conséquences néfastes des aléas,
dans le contexte plus large du développement durable (SIPC, 2007).
47
Aléa (danger)
Événement ou phénomène physique ou activité humaine potentiellement dommageable qui peut causer des
dommages aux personnes, y compris des pertes en vies humaines, et aux biens, et des perturbations de l’activité
économique et sociale ou des dégradations de l’environnement (SIPC, 2007). Un aléa peut comporter des
conditions latentes pouvant représenter des menaces futures et avoir différentes origines : naturelle (géologique,
hydrométéorologique et biologique) ou découlant d’activités humaines (dégradation de l’environnement et risques
technologiques). Les aléas peuvent être isolés, successifs ou combinés dans leur origine et leurs effets. Chaque aléa
(danger) se caractérise par sa localisation, son intensité, sa fréquence et sa probabilité. (SIPC, 2007)
Système d’alerte rapide
Communication d’informations opportunes et efficaces, par l’intermédiaire d’institutions désignées, pour permettre aux
populations exposées à des aléas (dangers) de prendre les dispositions nécessaires afin d’éviter les risques ou en
réduire l’impact et se préparer à réagir efficacement. Un système d’alerte implique un certain nombre de points dont
il faut tenir compte, notamment la compréhension et la cartographie des risques, la surveillance et la prévision des
événements imminents, le traitement et la diffusion d’avertissements intelligibles aux autorités gouvernementales et à
la population et la prise de mesures appropriées et opportunes afin de donner suite aux avertissements (SIPC, 2007).
Atténuation
Mesures structurelles et non structurelles adoptées pour limiter les effets préjudiciables des aléas naturels, de la
dégradation de l’environnement et des aléas technologiques. (On entend par mesures structurelles des travaux
d’ingénierie et de construction résistant aux catastrophes et par mesures non structurelles des activités de
sensibilisation, le développement des connaissances, des politiques sur l’utilisation des terres et la gestion des
ressources et des procédures de fonctionnement des installations.) (SIPC, 2007).
État de préparation
Les connaissances et les capacités développées par les gouvernements, les professionnels d'intervention et autres
organisations concernées, les communautés et les individus, de manière à anticiper efficacement, à réagir et à
récupérer, des impacts probables, imminents ou en cours.
Commentaire: La préparation est réalisée dans le cadre de la gestion des risques de catastrophe et vise à renforcer
les capacités nécessaires pour gérer efficacement tous les types de situations d'urgence et pour permettre une
transition harmonieuse entre la réponse et la reprise soutenue. La préparation est basée sur une solide analyse des
risques de catastrophe et de bonnes liaisons avec les systèmes d'alerte précoce, et comprend des activités telles
que la planification, le stockage de matériel et de fournitures, la mise en place de mécanismes de coordination,
d'évacuation et de l'information du public, et de la formation et des exercices sur le terrain. Ceux-ci doivent être
soutenus par les institutions, et des capacités juridiques et budgétaires. Le terme "état de préparation" décrit la
capacité à répondre rapidement et en adéquation au besoin. (SIPC, 2009)
Prévention
Ensemble d’activités permettant d'éviter complètement l'impact négatif des aléas, et de minimiser les catastrophes
environnementales, technologiques et biologiques qui leur sont associées.
Commentaire: La prévention (c'est-à-dire la prévention des catastrophes) exprime le concept et l'intention d'éviter
complètement les effets négatifs éventuels par le biais de mesures prises à l'avance. Par exemple, les barrages
ou les digues, qui éliminent les risques d'inondation, l'utilisation des terres que les règlements ne permettent pas à
un règlement dans les zones à risque, les études d'ingénierie sismique et qui assurent la survie et la fonction d'un
bâtiment en cas de tremblement de terre. Très souvent, l'absence totale de pertes n'est pas possible et la tâche se
transforme en mesures d'atténuation. C'est en partie pour cette raison que les termes de prévention et d'atténuation
sont parfois utilisés de manière interchangeable. (SIPC, 2009)
48
Réponse d’urgence/ Réaction La fourniture de services d'urgence et de l'assistance publique pendant ou immédiatement après une catastrophe afin
de sauver des vies, de réduire les impacts sur la santé, d'assurer la sécurité du public et de répondre aux besoins
essentiels de subsistance des personnes touchées.
Commentaire: En cas de catastrophe, la réponse d’urgence/réaction est principalement axée sur les besoins
immédiats à court terme et est parfois appelé "cas de catastrophe". La division entre ce stade de réponse et la phase
de récupération n'est pas claire. Certaines des actions, telles que la fourniture de logements temporaires et d'eau,
peuvent s'étendre à la phase de récupération. (SIPC, 2009)
1
Redressement (aussi : Relèvement)
La restauration, l'amélioration, l'installation de moyens de subsistance et les conditions de vie des communautés
touchées par des catastrophes, y compris les efforts visant à réduire les facteurs de risque.
Commentaire: La réhabilitation et la reconstruction commencent juste après que la phase d'urgence soit terminée,
et doit être fondée sur des stratégies préexistantes et des politiques qui facilitent clairement les responsabilités
institutionnelles pour le recouvrement et permettent la participation du public. Les programmes de récupération,
conjugués à la sensibilisation du public et l'engagement après un sinistre, constituent une bonne occasion de
développer et de mettre en œuvre les mesures de réduction des risques de catastrophe et d'appliquer le principe du
"construire mieux". (SIPC, 2009)
Résilience : La capacité d'un système, une communauté ou une société exposée aux risques de résister, d'absorber,
d'accueillir et de corriger les effets d'un danger, en temps opportun et de manière efficace, notamment par la
préservation et la restauration de ses structures essentielles et de ses fonctions de base.
Commentaire: La résilience désigne la capacité à "revenir" ou à "rebondir" après un choc. La résilience de la
communauté en ce qui concerne les risques potentiels des événements est déterminée dans la mesure où la
collectivité a les ressources nécessaires et est capable de s'organiser elle-même avant et pendant les périodes de
besoin. (SIPC, 2009)
Risque
Probabilité de conséquences dommageables, telles que des pertes de vies humaines ou dommages aux personnes
ou aux biens, aux moyens de subsistance, à l’activité économique ou à l’environnement résultant d’interactions entre
des risques naturels ou découlant d’activités humaines et des situations de vulnérabilité (SIPC, 2007).
Le risque est souvent mis en équation de la façon suivante : risque = aléa x vulnérabilité/capacité d’intervention
(Comité permanent interorganisations, 2007).
Le risque est un facteur dynamique ET tous n’y sont pas exposés de la même manière.
Élaboration de scénarios
Processus fondé sur des hypothèses de planification concernant l’impact humanitaire probable d’une menace ou
d’un danger particulier. Ces hypothèses peuvent être établies à différents niveaux, notamment des hypothèses
contextuelles générales telles que des conséquences humanitaires dramatiques et des hypothèses plus spécifiques
telles que les besoins humanitaires probables, les vulnérabilités et les capacités particulières des collectivités
touchées et la capacité des institutions à y faire face. Le niveau d’assistance que le gouvernement et la communauté
humanitaire seront appelés à fournir, ainsi que l’identification des contraintes et des lacunes potentielles dans l’octroi
d’une assistance peuvent également être pris en compte (Comité permanent interorganisations, 2007).
Vulnérabilité
Conditions déterminées par des facteurs ou processus physiques, sociaux, économiques et environnementaux qui
accroissent la susceptibilité d’une collectivité à subir l’impact des aléas (dangers) (SIPC, 2007).
49
Annexe 3 : Responsabilités sectorielles en cas catastrophe
Annexe 3
Responsabilités sectorielles
en cas de catastrophe
Chaque domaine d’action d’une intervention en cas de catastrophe et des plans de contingence est différent
et tous les éléments doivent être pris en compte, ce qui oblige les différents secteurs gouvernementaux, à
tous les niveaux, à assumer des responsabilités spécifiques en fonction de leur mandat et capacité. La liste cidessous énumère les principaux domaines d’action et quelques-unes des activités devant figurer dans le plan de
contingence. Il importe de se rappeler que chaque énoncé doit être adapté au scénario pour lequel il est prévu.
Évaluation de la situation d’urgence
• Définir les responsabilités de l’organisme chef de file en matière d’évaluation et déterminer les rôles des autres
parties intéressées en appui au processus d’évaluation;
• Élaborer des normes et des procédures d’évaluation pour distribution aux responsables en incluant le type
d’information requise, tous les formulaires nécessaires et les destinataires.
• Dispenser une formation aux équipes chargées de l’évaluation, y compris aux spécialistes thématiques/
sectoriels;
Opérations de recherche et de sauvetage et soins d’urgence
• Désigner l’organisme responsable des opérations de recherche et de sauvetage et s’assurer qu’il dispose de
la capacité et du financement nécessaires
• Désigner un responsable de l’administration des premiers soins, des évacuations médicales et de la gestion
des restes de corps humains;
• Veiller à ce que les imprévus soient pris en compte en cas de perte d’infrastructures hospitalières;
• Établir des protocoles en vue d’intégrer des équipes internationales d’opérations de recherche et de sauvetage
dans l’intervention d’urgence, y compris les directives et les systèmes nécessaires pour permettre à ces
groupes d’entrer dans le pays et être opérationnels dans les plus brefs délais.
Secours d’urgence et logistique
• S’assurer que les stocks de réserve d’articles de premiers secours existent en quantités suffisantes;
• Mettre en marche rapidement des systèmes de passation des marchés et préparer à l’avance des contrats
avec des fournisseurs locaux. Au cas où les articles nécessaires ne seraient pas disponibles au niveau du
pays, des fournisseurs extérieurs devront être identifiés;
• Mise en place d’un processus de contrôle de la qualité pour les articles achetés;
• Assurer des installations d’entreposage adéquates dans toutes les régions du pays;
50
• Établir des processus d’enregistrement, de distribution et de suivi;
• Mise en place de tous les mécanismes logistiques nécessaires en ce qui concerne le transport et la distribution
des articles de secours, y compris la désignation des responsables de la gestion;
• Veiller à ce que les aéroports et les ports maritimes soient capables de recevoir de grandes quantités de
marchandises et que celles-ci soient traitées rapidement pour la distribution, y compris le dédouanement;
• Assurer le transport nécessaire que ce soit par l’intermédiaire des systèmes gouvernementaux ou par des
accords négociés avec des fournisseurs privés;
• Veiller à ce que les responsables de la logistique soient dotés de la capacité nécessaire pour intervenir
également en cas de catastrophe à grande échelle.
1
Abris et infrastructures communautaires
• Désigner le principal responsable de la gestion des abris.
• Identifier les abris potentiels dans toutes les zones à haut risque en prenant en considération la propriété
foncière, les questions de climat et de sol;
• Assurer un approvisionnement adéquat en tentes, matériaux de construction et bâches en plastique et identifier
des fournisseurs en cas de pénurie;
• Évaluer si les infrastructures existantes telles que les écoles et les centres communautaires peuvent servir
d’abris dans les différentes régions à haut risque et si les personnes touchées peuvent autrement se réfugier
aussi avec leurs familles et leurs amis;
• Évaluer, dans chaque région à haut risque, si d’autres structures communautaires, telles que les écoles,
pourraient être nécessaires et identifier les responsables de leur construction.
Eau et assainissement
• Identifier le responsable de l’approvisionnement en eau en s’assurant que les capacités techniques appropriées
et le matériel requis seront disponibles pendant la durée d’une catastrophe;
• S’assurer, lors de la phase de planification, que les considérations culturelles, telles que les bains, les
boissons, la toilette et la préparation des repas ont été prises en compte;
• Vérifier la disponibilité de l’eau dans les différentes régions du pays;
• Évaluer les meilleures options pour la distribution et le stockage d’eau potable;
• Déterminer des moyens d’approvisionnement en eau en tenant compte du besoin potentiel
d’approvisionnements en vivres;
• Identifier des fournisseurs de services au cas où il serait nécessaire de transporter l’eau par camions-citernes;
• Vérifier si des programmes d’éducation et de sensibilisation à l’eau seront prévus et planifier en conséquence.
• Vérifier le genre d’installations sanitaires qui pourraient être nécessaires (des latrines, par exemple), l’endroit
où elles seront situées si des camps sont établis en prenant en considération les questions relatives à la santé
et au sexe;
• Déterminer le mode d’évacuation des ordures ménagères;
Alimentation, nutrition et besoins des ménages
• Identifier le responsable de l’évaluation et de la coordination des informations concernant les besoins
alimentaires et nutritionnels;
51
• S’assurer que les denrées alimentaires distribuées sont appropriées pour la population et vérifier si les aliments
peuvent être achetés localement ou ailleurs dans le pays, ou à l’échelle régionale ou internationale, en tenant
compte des incidences que cela pourrait avoir sur l’économie locale;
• Déterminer la composition (type d’aliments, quantité) de la ration alimentaire en s’assurant que les besoins
caloriques adéquats ont été pris en compte en fonction des conditions météorologiques et selon des normes
établies (Sphère, par exemple);
• Établir un plan approprié concernant les conditions particulières des enfants et autres groupes vulnérables;
• Prendre des dispositions permettant un stockage adéquat;
• Mettre en place un système de distribution alimentaire et déterminer le responsable de la gestion;
• Déterminer si l’aide alimentaire sera également fournie à la population locale;
• S’assurer de faire participer le plus possible les membres de la communautés et les bénéficiaires dans le
processus de prise de décision;
• Déterminer les articles de maison dont ont besoin les populations cibles dans les zones à haut risque en tenant
compte des questions culturelles et des besoins particuliers des femmes (trousses hygiéniques, serviettes
sanitaires);
• Déterminer les quantités nécessaires pour les individus et les familles;
• Établir le mode de distribution et d’enregistrement (pour le suivi) des articles non alimentaires;
• Déterminer le type de combustible qui sera utilisé pour la cuisson et le chauffage et l’impact potentiel de celuici sur la santé et l’environnement.
Santé
• Identifier le responsable de l’évaluation sanitaire et de la prestation de ces services et les autres organismes
ou organisations pouvant fournir un appui;
• Déterminer les services de santé et de dépistage qui seront fournis en veillant à ce qu’ils soient coordonnés
avec les autorités sanitaires;
• S’assurer que les considérations culturelles ont été prises en compte et que les groupes cibles sont impliqués
dans la gestion des services de santé le cas échéant;
• Évaluer la nécessité d’envisager un programme d’immunisation;
• Prendre en compte les besoins de groupes particuliers (enfants, femmes enceintes et allaitantes, personnes
âgées) lors de la planification;
• Inclure dans le plan des questions ayant trait aux conditions météorologiques;
• Déterminer si les services de santé ont besoin d’être accompagnés de programmes d’éducation sanitaire et de
sensibilisation;
• S’assurer que tout le matériel médical et les fournitures requis sont disponibles (une chaîne de froid, par
exemple) et, dans le cas contraire, prévoir une solution de rechange;
• Assurer la sécurité des installations de stockage.
Télécommunications
• Évaluer la disponibilité des systèmes de communication de remplacement au cas où des catastrophes
endommageraient les systèmes existants;
• S’assurer que du matériel de communication (radios, téléphones satellite) est en place, y compris les
fréquences radio requises selon le type de radio utilisé;
52
• Former le personnel à l’utilisation de tout type possible de système de communication.
Services éducatifs et communautaires
• Identifier le responsable de la prestation des services d’éducation;
• Évaluer la possibilité de maintenir le système d’éducation nationale (structure, programmes, etc.);
• Faire participer les enseignants locaux et autres éducateurs aux programmes d’éducation;
• Prévoir des dispositions culturelles spéciales (espaces distincts pour les filles et les garçons, par exemple);
• Déterminer si des programmes de formation spécialisée élaborés à l’intention des adultes et des jeunes seront
fournis;
• Tenir compte des besoins récréatifs de la population bénéficiaire;
• Déterminer le matériel et les fournitures qui seront nécessaires et s’assurer de leur disponibilité;
• Tenir compte de la possibilité de devoir construire une nouvelle infrastructure et s’assurer du concours des
bénéficiaires (main-d’œuvre, par exemple);
• Intégrer la création de revenus dans le rétablissement des activités économiques antérieures et le
développement de nouvelles initiatives facilement applicables;
• Déterminer dans quelle mesure les terres doivent être remises en état pour les superficies agricoles destinées
à la culture et l’élevage;
• Intégrer dans l’évaluation la possibilité d’un conflit entre les bénéficiaires qui reçoivent des biens, des services
ou des subventions et les populations locales qui n’ont pas été incluses dans les programmes et veiller à ce
que du personnel soit disponibles pour répondre à ces questions. Inclure des moyens de réduire les risques de
conflit dans le processus de planification;
• Déterminer si un programme d’incitation pour des services fournis par la population bénéficiaire est approprié
et, le cas échéant, la manière dont il sera appliqué.
Sécurité et protection (en particulier dans le cas de catastrophes complexes ou de troubles civils)
• Identifier le responsable chargé d’évaluer et d’assurer la sécurité et la protection du personnel et des
bénéficiaires et déterminer la manière d’obtenir les renseignements en matière de sécurité;
• Inclure dans le plan les besoins spécifiques en matière de sécurité et de protection des groupes les plus
vulnérables tels que les femmes, les enfants, les personnes âgées et les handicapés;
• Établir des directives et des procédures en matière de sécurité et de protection en s’assurant que toutes
les personnes concernées ont reçu une formation à leur application et sont bien au fait de leurs rôles et
responsabilités;
• Déterminer les responsables et les ressources nécessaires pour mettre en œuvre cet élément du plan;
• Élaborer des plans d’évacuation du personnel.
Suivi et évaluation
• Identifier les responsables du suivi et de l’évaluation aux niveaux global et sectoriel et dispenser la formation
nécessaire;
• Déterminer les informations devant être incluses dans l’ensemble des activités et pour chaque secteur.
53
1
Annexe 4 : Ressources
Annexe 4
Ressources
Approches globales, stratégies et cadres institutionnels
IFRC and WPNS, Well Prepared National Society Self Assessment, 2003
ISDR, ADB, AU, NEPAD, Guidelines for Mainstreaming Disaster Risk Reduction into Development, 2004, www.unisdr.
org/eng/risk-reduction/sustainable-development/cca-undaf/cca-undaf.htm
ISDR, Words into Action: A Guide For Implementing the Hyogo Framework for Action, ONU/ Stratégie internationale de
prévention des catastrophes, 2007, http://www.unisdr.org/eng/hfa/docs/Words-into-action/Words-Into-Action.pdf (version
française disponible sous peu : « Du discours à l’acte : Guide pour l’application du Cadre de Hyogo »)
Éléments clés de la préparation
ALNAP and the ProVention Consortium, « South Asia Earthquake 2005: Learning from previous earthquake relief
operations », 2005, http://www.alnap.org/
APELL, « Awareness and Preparedness for Emergencies at the Local Level » (sensibilisation et préparation aux situations
d’urgence au niveau local), est un processus visant à sensibiliser le public aux dangers (aléas) et à veiller à ce que les
collectivités et les services d’urgence reçoivent une formation adéquate et soient prêts à intervenir. APELL est un outil
méthodologique modulaire et souple pour aider à prévenir les accidents et, à défaut, en minimiser les dommages. Il aide
les décideurs et le personnel technique à accroître la sensibilisation de la collectivité et à préparer des plans d’intervention
coordonnés impliquant l’industrie, le gouvernement et la population locale, dans le cas où des événements imprévus
mettraient en danger des vies humaines, des biens ou l’environnement. Le manuel APELL, lancé en 1988, énonce 10
étapes pour l’élaboration d’un plan d’intervention d’urgence intégré et fonctionnel impliquant, entre autres, les populations
locales, les gouvernements et les responsables des interventions d’urgence. Ce processus contribue à sensibiliser aux
dangers (aléas) les collectivités vivant à proximité d’installations industrielles, encourage la réduction et l’atténuation des
risques et renforce la préparation à la réponse d’urgence. Voir www.unep.fr/pc/apell/process/natural.html
Le « Asian Disaster Preparedness Center » (centre asiatique de préparation aux catastrophes) de Bangkok offre de
nombreux cours de planification de la gestion des catastrophes et activités connexes, dont un cours de gestion des
catastrophes, voir http://www.adpc.net/.
Benson, Charlotte et John Twigg, « Tools for Mainstreaming DRR : Guidance Notes for Development Organisations »
2006, www.benfieldhrc.org/activities/publications.htm
Choularton, Richard, « Contingency Planning and humanitarian action: a review of practices », ODI, 2005, http://www.
odihpn.org/
Community Based Disaster Risk Management and Financial Strategies for Managing the Economic Impacts of Natural
Disasters. Voir http://www.worldbank.org/
Programme de formation à la gestion des catastrophes, Planification de contingence, module de formation, 1996. http://
www.unisdr.org/cadri/documents/English/All%20English%20modules/Contingency-Planning.pdf
Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (2006). Guide for Developing
Response and Contingency Plans for Latin America and the Caribbean.
Directives sur la planification des interventions d’urgence interinstitutions pour l’assistance humanitaire, préparées par
le Groupe de référence du Comité permanent interinstitutions sur la planification et la préparation de mesures d’urgence
en 2001 et mises à jour en 2007. Elles visent à fournir une méthodologie interinstitutions commune pour la planification
de mesures d’urgence et pour assurer une réponse efficace aux besoins humanitaires au début d’une crise. http://www.
humanitarianinfo.org/iascweb2/downloaddoc.aspx?docID=4454&type=pdf
54
Annexe 4 : Ressources
Groupe commun sur l’environnement PNUE/OCHA : Directives pour l’élaboration d’un Plan national d’intervention
écologique, 2005, www.reliefweb.int/OCHA_OL/programs/response/unep/planguid.html
Natural Disasters Organisation, Australian Emergency Manual: Community Emergency Planning Guide, 2nd Edition, 1992.
RADIUS – « Risk Assessment Tools for Diagnosis of Urban Areas against Seismic Disasters » (instruments d’évaluation
des risques sismiques dans les zones urbaines) – est un logiciel lancé par l’ONU/SIPC en 1996 pour promouvoir des
activités mondiales de réduction des catastrophes sismiques dans les zones urbaines, en particulier dans les pays en
développement. Le logiciel offre des outils pratiques pour l’estimation des dommages causés par les séismes. Voir http://
www.preventionweb.net/files/2752_RADIUSRiskAssessment.pdf
U.S. Federal Emergency Management Agency (FEMA), divers manuels de planification tels que le « Guide for All-Hazard
Emergency Operations Planning », et autres documents disponibles par l’intermédiaire de son centre de publications ou
sur son site Web: http://www.fema.gov.us/
Le programme en ligne de l’Institut de la Banque mondiale sur la gestion des risques de catastrophe consiste en cinq
cours offerts en anglais, français et espagnol, et porte notamment sur un cadre général de la gestion des catastrophes,
la sécurité des villes, l’évaluation des dommages et les besoins en matière de reconstruction.
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/WBI/WBIPROGRAMS/CMUDLP/
0,,contentMDK:20318381~menuPK:461782~pagePK:64156158~piPK:64152884~theSitePK:461754~isCURL:Y,00.html
Capacité de réponse
Des cours sont offerts par le « Asian Disaster Preparedness Center » (centre asiatique de préparation aux catastrophes,
voir http://www.adpc.net/), l’Institut de la Banque mondiale et le Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et
portent sur un certain nombre de questions clés relatives aux interventions, y compris la création de centres d’opérations
d’urgence et de systèmes de gestion de l’information.
CAMEO – « Computer-Aided Management of Emergency Operations » (gestion des opérations d’urgence assistée par
ordinateur) – est un système de logiciels largement utilisé dans la préparation et la réponse aux urgences chimiques.
Il est l’un des outils mis au point par l’Environmental Protection Agency’s Chemical Emergency Preparedness and
Prevention Office et le National Oceanic and Atmospheric Administration pour aider les planificateurs et les intervenants
de première ligne en cas d’urgence chimique. CAMEO peut être utilisé pour accéder, sauvegarder et évaluer
l’information nécessaire à l’élaboration de plans d’urgence. Le système CAMEO intègre une base de données chimiques
et une méthode de gestion des données, un modèle de dispersion de l’air et une capacité de cartographie. Tous les
modules fonctionnent dans une forme interactive pour partager et afficher des informations cruciales en temps opportun
(à partir du site Web des outils APELL, www.unep.fr/pc/apell/tools/home.html).
FICR, Lignes directrices pour l’évaluation des situations d’urgence, 2004, www.proventionconsortium.org/themes/default/
pdfs/71600-Guidelines-for-emergency-en.pdf
Kent, Randolph, Disaster Preparedness DMTP training module, 1994, www.proventionconsortium.org/themes/default/
pdfs/DisasterAssess.pdf
Natural Disasters Organisation, Australian Emergency Manual: Community Emergency Planning Guide, 2nd Edition, 1992.
Bureau de la coordination des affaires humanitaires/ONU, « Orientation Handbook », 2002, http://www.reliefweb.int/rw/
lib.nsf/db900sid/LGEL-5R8DWY/$file/ocha-orient-2002.pdf?openelement
Bureau de la coordination des affaires humanitaires/ ONU, United Nations Disaster Assessment and Coordination, Field
Handbook (Manuel pratique des Nations Unies sur l’évaluation et la coordination en cas de catastrophe), 2002, www.
reliefweb.int/undac/documents/UNDACHandbook.pdf
UNDRO/PNUE, Preparedness Aspects: A compendium of current knowledge, 1984
U.S. Federal Emergency Management Agency (FEMA), divers manuels de planification tels que Guide for All-Hazard
Emergency Operations Planning, et autres documents disponibles par l’intermédiaire de son centre de publications ou
sur son site Web : http://www.fema.gov.us/
Twigg, John, Disaster risk reduction, mitigation and preparedness in developing emergency programming, Good
Practices Review, 2004 www.proventionconsortium.org/themes/default/pdfs/CRA/HPN2004.pdf http://www.odihpn.org/report.asp?id=2618
55
1
SIPC
RESUME du Cadre d'Action de Hyogo (CAH) pour 2005-2015:
Pour des nations et des collectivités résilientes face aux catastrophes
Annexe 5:
Egalité des sexes et diversité culturelle
Participation communautaire et volontariat
Contribution à l'accomplissement des objectifs pour le développement approuvés par la communauté internationale y compris les OMD
www.unisdr.org
 Capacités politiques, techniques et
institutionnelles;
 Dialogue, échange d'information et
coordination entre les gestionnaires
des effets de catastrophes et les
secteurs pour le développement;
 Approches régionales en matière de
réponse aux catastrophes, avec la
réduction des risques pour thème
principal.
 Révision et pratique des plans de
contingence;
 Fonds de secours ;
 Volontariat et participation.
5. Renforcer la préparation face
aux catastrophes pour une
réponse efficace à tous les niveaux.
Renforcement des capacités et
transfert de technologie
 Ecosystèmes durables et gestion de l'environnement ;
 Intégration des Stratégies de la RRC tenant compte des
changements climatiques ;
 Sécurité alimentaire pour la résistance des collectivités ;
 Intégration de la RRC dans le secteur de la santé et des
hôpitaux à l'abri des catastrophes ;
 Protection des infrastructures publiques destinées aux
secours d'urgence ;
 Plans de récupération et des acquis sociaux sûrs ;
 Réduction de la vulnerabilité par la diversification des
sources de revenus ;
 Mécanismes de partage des risques financiers ;
 Partenariat entre les secteurs public et privé ;
 Plans d'aménagement du territoire et les codes/ normes
de construction ;
 Echange d'information et coopération;
 Réseaux inter-disciplinaires et interrégionaux ; dialogue ;
 Utilisation d'une terminologie standard
internationale pour la RRC ;
 Introduire la RRC dans les programmes
scolaires, l'éducation formelle et informelle ;
 Formation et enseignement sur la RRC au
niveau des communautés, des autorités
locales, de secteurs ciblés et égalité
d'accès;
 Capacité de recherche : multirisques, socioéconomique ; application
 Sensibilisation du public et des médias.
Questions intersectorielles
4. Réduire les facteurs de risques sousjacents.
Incorporation systématique des méthodes de réduction des
risques dans la mise en œuvre des programmes d'urgence de
préparation, de lutte et de récupération.
3. Utiliser les connaissances, les
innovations et l'éducation pour instaurer
une culture de sûreté et avec une capacité
de récupération à tous les niveaux.
Actions prioritaires
Mise en place et renforcement des institutions, des
mécanismes et des moyens pour renforcer la
capacité de récupération des pays face aux risques.
 Evaluations des risques et cartographies :
élaboration et diffusion des risques divers;
 Indicateurs pour les risques de
catastrophe et la vulnérabilité ;
 Données et informations statistiques sur
les pertes ;
 Les alertes précoces : axées sur les
populations, les systèmes d'information et
les politiques publiques ;
 Développement des domaines
scientifiques et technologiques ; Echange
d'informations ; Observation terrestre
depuis l'espace ;
 Modèles climatiques et prévisions, alerte
précoce,
 Risques émergents et régionaux
2. Identifier, évaluer et surveiller
les risques de catastrophe et
renforcer les systèmes d'alerte
précoce.
RRC= Réduction des Risques de Catastrophes
Approches multirisques
 Des mécanismes institutionnels
pour la RRC* (Plates- formes
nationales) ;
 Des responsabilités précises ;
 La RRC incluse dans les politiques
et les plans de développement
sectoriels et plurisectoriels ;
 Législation pour soutenir la RRC ;
 écentralisation des responsabilités
et des ressources ;
 Evaluation des ressources
humaines et des capacités ;
 Promouvoir l'engagement politique ;
 Participation communautaire.
1. Assurer que la réduction des
risques liés aux catastrophes est
une priorité nationale et locale
avec un cadre institutionnel solide.
Intégration de la réduction des risques liés aux
catastrophes dans les politiques et la planification du
développement durable.
Buts Stratégiques
La réduction de manière substantielle des pertes en vies humaines et les dommages subis par
les collectivités et les pays en biens sociaux, économiques et environnementaux dus à des catastrophes.
Résultat escompté
Résultat escompté, buts stratégiques et actions prioritaires pour 2005 2015 :
Nations Unies
Stratégie Internationale de Prévention des Catastrophes
Activtés Clés
56
1
Mise en Oeuvre et Suivi
 S'engager dans l'application de la SIPC en encourageant l'intégration de la RRC dans les domaines de développement
durable et humanitaires;
 Renforcer les capacités du système des NU pour aider les pays en développement sujets à des catastrophes en RRC et de
mettre en œuvre des mesures d'évaluation des progrès;
 Identifier des actions qui aident les pays en voie de développement sujets à des catastrophes à appliquer le CAH, veiller à
leur intégration et à l'allocation adéquate de fonds, aider à l'élaboration de stratégies et de programmes nationaux pour la
RRC;
 Intégrer des actions dans des mécanismes de coordination pertinents (ENUD, CPIO, CR et équipes des NU dans les pays
assistés);
 Intégrer la RRC dans les dispositifs d'aide au développement tels que les BCP/PNUAD (Bilan commun des pays), DSRP;
 En collaboration avec les réseaux et l'aide des plates-formes: collecte d'information et de prévisions sur les aléas naturels et
les risques; systèmes d'alerte précoce ; échange de données sans restrictions;
 Soutenir les pays avec une aide d'urgence internationale coordonnée, pour réduire leur vulnérabilité et accroître leurs
capacités
 Renforcer les mécanismes internationaux pour aider à la récupération des états sinistrés avec les méthodes de la RRC
 Adapter et renforcer la formation sur la RRC et les capacités pour gérer les catastrophes




Soutenir les plates-formes nationales et la coordination régionale;
Créer des partenariats utiles avec la Commission pour le Développement durable
Stimuler les échanges, la compilation, la synthèse et la diffusion des meilleures pratiques et des enseignements tirés;
Faire périodiquement le point sur les progrès pour la réalisation des objectifs du CHA et présenter des rapports à l'AGNU & autres organes
des NU.
MOBILISATION DES RESSOURCES Etats & Organisations régionales et internationales
 Concevoir une matrice des rôles et des initiatives pour le suivi du CHA;
 Faciliter la coordination d'actions efficaces au sein du système des NU et autres entités internationales
et régionales pour la réalisation du CHA, identifier les lacunes, faciliter le processus de
développement des lignes directrices, et des outils politiques pour tous les domaines prioritaires;
 Vastes consultations en vue d'élaborer des indicateurs génériques, réalistes et mesurables. ; qui
pourraient aider les Etats à mesurer leurs progrès dans la réalisation du CHA;
Suivi intégré avec celui d'autres
Conférences majeures relatives
aux thèmes de la RRC ; examens
appropriés
Organisations Internationales (Système des Nations Unies et IFIs inclus)
Les Etats et les organisations régionales et
internationales doivent améliorer la
coordination entre eux et une Stratégie
renforcée pour la réduction des risques liés
aux catastrophes (RRC)
SIPC (Groupe de travail interinstitutionnel pour la réduction des catastrophes & Secrétariat)
Organisations Régionales et Institutions
Acteurs
Attention particulière aux:
- Petits Etats insulaires : la Stratégie de l'île
Maurice;
- Pays les moins avancés;
- Afrique
 Promouvoir des programmes régionaux , notamment
des programmes de coopération technique, de
développement des capacités, de méthodologies et
de normes de surveillance et d'évaluation des aléas
et de la vulnérabilité, l'échange d'information et la
mobilisation efficace des ressources ;
 Dresser et publier les évaluations de base d'ordre
régional et sous régional;
 Coordonner et publier des études périodiques sur les
progrès réalisés et les besoins d'appui, et assister les
pays pour la préparation de rapports nationaux;
 Etablir des centres d'experts pour la collaboration
régionale;
 Soutenir le développement de mécanismes régionaux
et des capacités d'alerte précoce, y compris les
tsunamis.
Etablir des
partenariats
multiintervenants
Gouvernements
Etats responsables en premier lieu ;
Un environnement international
propice est vital, y compris des
capacités régionales renforcées
 Designer des mécanismes nationaux de coordination pour
l'application et le suivi auprès du Secrétariat de la SIPC
 Evaluation des bases nationales sur la situation de la RRC
 Publier et mettre à jour un résumé des programmes nationaux
pour la RRC y compris des programmes de coopération
internationale;
 Elaborer des procédures pour examiner les progrès accomplis
au niveau national y compris des systèmes d'analyse des
coûtsbénéfices et de surveillance continue des risques
 Envisager d'accéder, d'approuver ou de ratifier des instruments
juridiques internationaux pertinents et d'assurer leur application ;
 Promouvoir l'intégration de la RRC avec la variabilité et les
changements climatiques dans les stratégies de RRC et
d'adaptation aux changements climatiques ; assurer une gestion
des risques liés aux aléas géologiques.
Mise en œuvre réalisée par différents
intervenants, avec une approche multisectorielle,
la participation des sociétés civiles (ONG, OCB,
volontaires), la communauté scientifique & le
secteur privé est vitale
Considérations générales
Afin d'atteindre les objectifs et d'agir en fonction des priorités identifiées dans le CHA, les tâches suivantes ont été identifiées pour assurer la mise en oeuvre et le suivi par les Etats et les organisations
Régionales et internationales, en collaboration avec la socitété civile et d'autres intervenants. Les partenaires de la SIPC, en particulier la SIPC et son secrétariat, doivent aider pour la mise en oeuvre du CHA
Source: Décisions de la Conférence mondiale sur la prévention des
catastrophes, Hyogo, Kobe, Japon, 18-22 janvier 2005.
* El Equipo de Trabajo Interinstitucional sobre la Reducción de Desastres fue remplazado
en el 2007 por por la Plataforma Global para la Reducción del Riesgo de Desastres
www.unisdr.org
 Mobiliser les ressources et les moyens des différents organes nationaux, régionaux et internationaux, y compris le système des NU  Promouvoir des contributions financières volontaires appropriées au Fonds d'affectation spéciale des NU pour la réduction des
catastrophes afin de soutenir les activités de suivi du CHA, examiner l'usage et les possibilités d'expansion du fonds;
 Pourvoir à la mise en oeuvre du CHA dans les pays en voie de développement sujets à des catastrophes, à travers une assistance
 Conclure des partenariats afin d'appliquer des projets de répartition des risques, réduire les primes d'assurance, augmenter leur
technique et financière, l'examen du problème de l'endettement tolérable, le transfert de technologies, les partenariats entre les
couverture et augmenter le financement pour les opérations de reconstruction après les désastres, grâce à des partenariats
secteurs public et privé ainsi que la coopération Nord-Sud et Sud-Sud;
public-privé. Promouvoir un environnement qui favorise une culture d'assurance dans les pays en voie de développement
 Intégrer les mesures de RRC dans les programmes multilatéraux et bilatéraux d'aide au développement;
Tâches critiques
Continuation SUME du Cadre d'Action de Hyogo (CAH) pour 2005-2015: Pour des nations et des collectivités résilientes face aux catastrophes
1
57
BACH
Bureau des Nations Unies de la
coordination des affaires humanitaires
Siège de Genève
Tél. : +41 22 917 1234
Fax : +41 22 917 0023
ochagva@un.org
http://ochaonline.un.org/
Palais des Nations
CH-1211 Genève 10
Suisse
Siège de New York
Tél. : + 1 212 963 1234
Fax : + 1 212 963 1312
ochany@un.org
UN Secretariat
1 UN Plaza,
New York, NY
10017 USA
Bureau régional pour l’Asie et le Pacifique, Bangkok
ocha-roap@un.org
http://ochaonline.un.org/roap
Bureau régional pour l’Afrique centrale et l’Afrique de l’Est, Nairobi
roceainfo@un.org
http://ochaonline.un.org/rocea
Secrétariat de Genève
Tél. : + 41 22 917 8908/8907
Fax : + 41 22 917 8964
isdr@un.org
http://www.unisdr.org/
Bureau régional pour l’Afrique australe, Johannesburg
http://ochaonline.un.org/rosa
International Environment House II
7-9 Chemin de Balexert
CH 1219 Châtelaine
Geneva, Switzerland
Bureau régional pour l’Afrique de l’Ouest, Dakar
http://ochaonline.un.org/rowa
Adresse postale :
Palais des Nations, CH-1211
Genève, Suisse
Bureau régional pour le Moyen-Orient,
l’Afrique du Nord, l’Iran et l’Afghanistan, Dubaï
http://ochaonline.un.org/romenaia
Bureau régional pour l’Amérique latine et les Caraïbes, Panama
ocha-rolac@un.org
http://ochaonline.un.org/rolac
UN/ISDR-15-2008-Geneva

Chapitre 1 : Approches globales, stratégies et

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