Pagine di storia del Ministero dell`Interno

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PUBBLICAZIONI DELLA SCUOLA SUPERIORE DELL'AMMINISTRAZIONE DELL'INTERNO
I QUADERNI DELLA SCUOLA
STEFANO SEPE E LAURA MAZZONE
PAGINE DI STORIA DEL MINISTERO DELL'INTERNO
ROMA 1998
INDICE
Presentazione del Prefetto Carlo Mosca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .005
Premessa (di Stefano Sepe) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 07
Il Ministero dell’Interno nella storia unitaria (di Stefano Sepe) . . . . . . . . . . . . . . . 09
L’unificazione politica e amministrativa (di Francesca Altomare) . . . . . . . . . . . . .039
L’età della Destra (di Fiorangelo Angeloni) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
La sinistra al governo (di Piera Bumma) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Crispi: autoritarismo e riforme amministrative (di Giovanni De Francisco) . . . . . 171
L’età giolittiana (di Adele Mirra) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
La Prima Guerra Mondiale (di Giorgio Collu) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
La crisi dello Stato liberale (di Rosa Correale) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
Avvento e consolidamento del Fascismo (di Angela Rosa Buono) . . . . . . . . . . . . 327
La stabilizzazione del regime fascista (di Fabio Giombini) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375
La Seconda Guerra Mondiale (di Rosanna Fontana) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413
Dalla resistenza alla Repubblica (di Marcello Oggianu) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455
La ricostruzione: il miracolo economico italiano (di Michele Parisi) . . . . . . . . . 487
La ridefinizione del rapporto centro e periferia: la regionalizzazione
(di Franca Fico) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 539
Gli sviluppi più recenti della situazione italiana (di Gabriella Mosti) . . . . . . . . 579
Itinerario per una ricerca bibliografica (di Laura Mazzone) . . . . . . . . . . . . . . . . . 645
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PRESENTAZIONE
Sono stato sempre convinto dell’importanza della cultura dell’identità.
Anche prima di assumere questo incarico di direttore della Scuola Superiore
dell’Amministrazione dell’Interno. Direi che forse sono cresciuto e sono stato
educato, sin dagli anni della Nunziatella, al mito del passato, al fascino di esso,
alla forza della continuità istituzionale.
Sono stato quindi contento quando il professore Stefano Sepe mi ha proposto il progetto di una “radiografia”, dell’evoluzione del Ministero dall’Unità
alle riforme amministrative degli anni novanta, progetto da affidare, per la sua
realizzazione, ad un gruppo di quattordici giovani e valenti vice consiglieri di
prefettura.
Dicevo prima del mio culto per l’identità, per l’essere. Ritengo e con buona
ragione, che la rottura dell’identità sia uno dei problemi di questo scorcio di
secolo e di millennio così contraddistinto dalla cultura delle immagini che
rende sempre meno importante la cultura dello scritto cui è legata la conoscenza del passato, tramandata proprio attraverso ciò che è stato scritto, si scrive e
si scriverà.
Il grande compito di una Scuola, non solo la nostra ovviamente, è quello di
trasmettere il passato alle nuove generazioni poiché solo così si trasmette l’identità che è vitalmente legata al passato. Trasmettere l’identità significa, poi,
in sostanza, trasmettere la cultura dell’essere, cioè di chi siamo, la cui consapevolezza è il migliore presupposto per agire sempre meglio.
Coinvolgere, come nel caso di questo progetto, i destinatari della stessa trasmissione, assume un valore ancora più incisivo poiché v’è così un calarsi
immediato nel passato e quindi v’è un bagno d’identità. Chiamare poi questi
destinatari a scrivere del passato significa averli coinvolti in presa diretta in un
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progetto di collegamento con una storia importante, quella di un Ministero
definito da Marco Minghetti “il grande motore del sistema amministrativo
dello Stato Unitario” e da Oscar Luigi Scalfaro “l’incarnazione dell’articolo 2
della Corte Costituzionale, garanzia nella vita quotidiana dei diritti inviolabili
dell’uomo”.
Ben ha sottolineato il Professore Sepe che la storia del Ministero dell’Interno
è ancora tutta da scrivere e ciò è da attribuire in larga parte al ritardo complessivo della storiografia amministrativa che soltanto da alcuni anni ha visto il
moltiplicarsi di studi sul funzionamento effettivo degli apparati amministrativi
nella storia d’Italia.
Questo progetto realizzato dai giovani consiglieri sotto la paziente, attenta e
abile guida del Professore Sepe non ha evidentemente l’ambizione di produrre
dei saggi storici. Vuole, questo sì, essere strumento per offrire, non solamente ai
funzionari che lo hanno direttamente vissuto, ma anche agli altri, a tutti gli
impiegati dell’Amministrazione dell’Interno, la possibilità di essere consapevoli del ruolo svolto dal Ministero e dai Prefetti in ogni passaggio cruciale dell’evoluzione degli apparati pubblici del nostro Paese. Tale consapevolezza significa, infatti, cogliere il senso dell’identità e dell’orgoglio di appartenenza. Vuole
ancora questo progetto essere di stimolo ad ulteriori approfondimenti che
potranno avvalersi della stimolante analisi biografica condotta con rigorosa
puntualità dalla dottoressa Laura Mazzone collaboratrice del Professore Sepe,
alla quale pure è rivolto il mio plauso.
Mi piace chiudere questa presentazione con un’affermazione che è anche il
modo migliore per ringraziare tutti gli autori di questo impegnativo progetto.
La collana dei Quaderni della Scuola si è arricchita di un’altra pregevole
monografia.
CARLO MOSCA
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PREMESSA
L’idea di affidare ad alcuni partecipanti al corso di formazione iniziale per
vice-consiglieri, svoltosi nel 1997, il compito di effettuare una serie di analisi
sulla evoluzione degli apparati del ministero dell’Interno è nata, quasi spontaneamente, da due considerazioni, tra loro connesse: lo spiccato interesse mostrato da gran parte dei funzionari - per l’analisi delle vicende dell’amministrazione nella quale lavoravano e la perdurante carenza di studi analitici al
riguardo. Utilizzare le relazioni finali (che ogni allievo deve svolgere alla fine
del corso) come momento per condurre le ricerche è stata, null’altro, che una
conseguenza.
Affidare a quattordici tra i partecipanti al corso, un segmento dell’argomento si è rivelato semplice. Meno semplice è stato concordare un percorso di lavoro unitario che permettesse ad ognuno di svolgere una ricerca originale. Tra le
diverse opzioni possibili, chi scrive ha creduto opportuno suddividere dal
punto di vista cronologico l’analisi, commissionando a ciascun funzionario il
compito di occuparsi di un “pezzo” della storia del ministero. Conseguentemente è venuta fuori una sorta di percorso obbligato, che gli autori hanno
dovuto seguire.
La scelta di centrare le ricerche sull’evoluzione delle strutture organizzative
è derivata da due circostanze: la consapevolezza che tale ricognizione - benché
non esaurisca affatto la storia effettiva degli apparati amministrativi - è un presupposto indispensabile per successivi approfondimenti; il limitato tempo a
disposizione da parte dei funzionari. Nell’insieme i lavori costituiscono, quindi,
un primo livello di analisi, un terreno di dati e di conoscenze dai quali potranno prendere le mosse altre indagini. L’obiettivo non era (né poteva essere) quello di pervenire a quattordici saggi sulla storia del ministero. Più ragionevol-
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mente si è pensato che fosse utile predisporre una “radiografia” dell’evoluzione
del ministero dall’Unità alle riforme amministrative degli anni ‘90. Ne è emersa
una significativa - sia pur breve - ricognizione dell’evoluzione delle funzioni e
delle strutture dell’amministrazione dell’Interno, connessa all’analisi della trasformazione delle dimensioni ed a cenni sui funzionari chiamati - nell’arco di
centotrent’anni - ai vertici degli apparati centrali.
I risultati raggiunti vanno, di conseguenza, misurati sulla base dell’obiettivo. A chi legge il compito di giudicare se essi siano stati soddisfacenti. A chi
scrive “l’obbligo” di sottolineare l’impegno profuso da tutti gli autori, nonché
l’utilità che una simile ricostruzione potrà avere per i successivi corsi rivolti ai
funzionari dell’Amministrazione.
Nel consegnare alle stampe il volume mi preme rivolgere alcuni telegrafici
(ma sentiti) ringraziamenti. Agli autori dei saggi soprattutto per la pazienza
con la quale hanno accettato di seguire un percorso di ricerca prefissato e, forse,
fin troppo schematico. Alla dottoressa Laura Mazzone, che - oltre a scrivere il
saggio bibliografico - ha rivisto tutti i lavori, per renderli il più possibile omogenei. Alla dottoressa Marina Casa, che ha curato l’editing del volume. Alla
signora Paola Peluso, che ha pazientemente riordinato e dattiloscritto i testi. E,
soprattutto, al prefetto Carlo Mosca, direttore della Scuola superiore dell’Amministrazione dell’Interno, che ha condiviso l’ipotesi iniziale, seguendo con la
consueta attenzione tutte le fasi del lavoro.
STEFANO SEPE
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S T E FA N O S E P E
IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA
1. Premessa: il Ministero nella storia e nella storiografia. 2. L’evoluzione delle
funzioni del ministero nel panorama amministrativo: le fasi. 3. L’organizzazione:
struttura e dimensione degli apparati. 4. I Prefetti: una burocrazia unificatrice. 5.
Le prospettive. Note.
1. Premessa: il ministero nella storia e nella storiografia
“Il ministero dell’interno ha nella società odierna un compito amplissimo. La
sua azione preventiva si stende a tutto ciò che riguarda la sicurezza pubblica ed è
quella parte che si chiama propriamente polizia, la quale comprende la vigilanza
e la prevenzione dei reati, e l’immediata loro repressione. E quando il Tribunale
abbia pronunziato una condanna, ad esso appartiene la custodia dei rei, e l’ordinamento dei luoghi di pena. Né la vigilanza preventiva riguarda solo i reati, ma
inoltre tutto ciò che può mettere a repentaglio la sanità pubblica, od offendere il
costume. Quindi appartiene al Ministero dell’Interno fare provvisioni nei casi di
malattie epidemiche, di epizozie e ancora sull’esercizio delle farmacie, sulla vaccinazione, sulla arti insalubri, o pericolose e via dicendo. Un altro compito dell’amministrazione interna è l’alta tutela dei corpi locali, Provincie, Comuni, Opere Pie [….]. Spettano ad esso gli archivi pubblici, ed eziandio alcune parti di beneficenza”1 così nel 1881 Marco Minghetti enumerava le funzioni dell’apparato
ritenuto, non a torto, il “grande motore” del sistema amministrativo dello Stato
unitario. L’anno precedente un altro grande esponente della Destra storica, Silvio Spaventa, metteva in risalto il “potere immenso” del responsabile degli affari
interni, scrivendo: “È il ministro che decide in ultima analisi della regolarità delle elezioni comunali e provinciali, della convenienza degli atti più importanti di
queste amministrazioni e delle opere pie, dell’adempimento delle loro spese obbligatorie, delle legalità delle loro deliberazioni, dello svolgimento delle loro
rappresentanze, delle validità dei loro regolamenti di polizia e di altri servizi locali”2. Lo stesso Spaventa, due decenni prima, così testimoniava al fratello Bertrando il suo quotidiano impegno di segretario generale nel ministero: “Non ti
ho scritto più e puoi immaginare perché: sono oppresso dal lavoro e non trovo
pace da niuna parte; tutto il Ministero mi sta sulle spalle; il Peruzzi ha troppa fiducia in me [….]. Vengo qui alle sette del mattino, n’esco alle sei di sera e vi torno
alle otto per restarvi fino a mezzanotte”3. Le osservazioni di Minghetti e Spaventa chiariscono in modo esemplare tanto l’ampiezza delle funzioni del ministero
dell’Interno nei decenni della “nazionalizzazione” effettiva dello Stato nato dal
Risorgimento quanto l’onerosità dell’attività che nei suoi uffici si svolgeva. Alla
vastità delle attribuzioni si aggiungeva, normalmente, la circostanza che il presidente del consiglio riservava per sé il portafoglio dell’Interno. Tale consuetudine
- protrattasi, con poche eccezioni, fino al secondo dopoguerra - ha contribuito a
delineare la complessiva “centralità” del ministero nel nostro ordinamento per
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larga parte della storia unitaria.
Da alcuni decenni - segnatamente dal momento nel quale venne trasferita alle
regioni la funzione di controllo sugli atti degli enti locali - le riforme (attuate o
semplicemente tentate) che hanno riguardato il ministero dell’Interno hanno
oscillato in maniera vistosa tra la riproposizione (nell’ambito di un sistema amministrativo profondamente mutato) di un ruolo di raccordo tra Stato e comunità locali ed il peso crescente dei compiti di pubblica sicurezza. Da una centralità del ministero nel sistema amministrativo si è passati (in pratica) ad una centralità nel ministero delle funzioni di ordine pubblico. Quanto tale linea di tendenza rischi di essere fuorviante per la tradizione e la “vocazione” proprie dell’amministrazione dell’Interno lo metteva in rilievo, nell’ottobre 1983, l’allora
ministro Scalfaro in un incontro con la segreteria nazionale dell’Associazione nazionale dei funzionari della carriera prefettizia. Nella circostanza egli affermò
che il ministero doveva “essere l’incarnazione dell’articolo 2° della Carta costituzionale”, garantendo nella “vita quotidiana” i diritti inviolabili dell’uomo. “Coloro che vogliono svuotare i compiti di questo Ministero - concludeva Scalfaro -,
il giorno in cui dovessero avere un Ministero di polizia, si troverebbero di fronte
la peggiore tentazione di uno Stato democratico, che può degenerare”4.
Nell’arco di quasi centocinquant’anni le vicende del ministero dell’Interno
hanno rappresentato un caso esemplare dell’evoluzione dell’intero sistema amministrativo, passato da funzioni d’ordine a compiti di regolazione dell’attività
economica e di trasferimento di ingenti risorse finanziarie, nonché da un modello fortemente accentrato ad una progressiva accentuazione dei poteri delle amministrazioni locali.
La storia del ministero dell’Interno è, nel complesso, ancora tutta da scrivere,
benché non manchino (e non siano mancati anche in epoche meno recenti) tentativi di sintesi a volte significativi. Ciò è dipeso, in larga parte, dal ritardo complessivo della storiografia amministrativa, che soltanto da alcuni anni ha visto
moltiplicarsi gli studi sul funzionamento effettivo degli apparati amministrativi
nella storia d’Italia. In più - in quest’ambito di relativa arretratezza - coloro che
hanno cominciato ad affrontare il tema si sono trovati di fronte ad una sorta di
colosso. Le ricerche sull’attività del ministero sono state rese difficili sia dalla vastità dell’oggetto sia dalla insufficienza delle analisi di settore.
Tanto nelle ricostruzioni d’insieme della storia dell’amministrazione dell’Italia unita,5 quanto in molte opere su singoli momenti o aspetti dell’evoluzione
dell’amministrazione dello Stato, i riferimenti al ministero dell’Interno (e, natu-
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ralmente, ai prefetti) sono continui. Non si dà spiegazione di alcun passaggio
cruciale dell’evoluzione degli apparati pubblici nel nostro paese senza tener conto del ruolo del ministero dell’Interno. Nondimeno, a tutt’oggi, non esiste una
storia di questo apparato chiave del nostro sistema politico-amministrativo. I
non molti scritti sull’evoluzione del ministero insistono sul suo “lento declino”6 ,
oppure mettono in rilievo come il “primato”, detenuto fino alla fine del secondo
conflitto mondiale, si sia “piuttosto attenuato”7. Lo stesso Raoul Gueze, nel suo
pionieristico saggio del 1961, affermava che “giunti al 1922-1925 la storia dell’Amministrazione dell’Interno come prevalente ‘motore dello Stato’ termin[ò]
(salvo un breve particolarissimo periodo) per non ricominciare mai più”8. Tutti
concordi, quindi, nel ritenere la vicenda segnata da una progressiva perdita di
centralità.
Tale impostazione rischia, peraltro, di essere unilaterale se non, addirittura,
fuorviante. La perdita di funzioni in termini assoluti (ed ancor più in termini
relativi) è stata - nell’arco di oltre un secolo - indubbia. Ma essa va necessariamente correlata alla modifica complessiva del sistema amministrativo italiano
che - al pari di tutti gli altri Stati contemporanei - ha visto il progressivo accrescersi delle funzioni pubbliche e, soprattutto, l’espansione di amministrazioni
di settore. Il ministero dell’Interno è stato, indubbiamente, quello che ha “pagato” maggiormente il prezzo della tendenza, nel nostro sistema politico-costituzionale, alla creazione di apparati settoriali per la rappresentanza di interessi
particolari.
Tale fenomeno ha avuto, nel periodo repubblicano, un andamento addirittura esasperato, conducendo alla istituzione di ministeri inutili fin dalla loro nascita. In siffatto processo (di lunga durata) si è, oltretutto, inserito - alla fine degli
anni Settanta - un elemento contingente (e politicamente rilevantissimo): l’attacco terroristico al “cuore dello Stato”. La necessità di rispondere - con il rafforzamento di strutture e mezzi - alla minaccia contro l’ordine democratico si è coniugata alla tendenza (fortemente presente tanto nei vertici amministrativi quanto
nei responsabili politici del ministero) a recuperare il “terreno perso” dopo la regionalizzazione. Da quel momento il rischio che l’Interno finisse per assumere i
connotati di un ministero di polizia è diventato effettivo. L’aver modellato l’intero assetto organizzativo in base ai principi della delega contenuta nella legge 121
del 1981 - se da un lato è stata una strada obbligata - ha finito per creare una sorta di sovraordinazione degli apparati di pubblica sicurezza rispetto agli altri.
Le ipotesi di riforma avanzate in questi ultimi anni sono state, quindi, orien-
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tate, nella quasi totalità dei casi, a riequilibrare le competenze dell’amministrazione dell’Interno e riaffermarne la vocazione “generalista”. Lucidamente - già
pochi anni dopo l’emanazione della legge 121 (e del decreto 340 del 1982) - Elio
Gizzi9, da un lato, sottolineava l’esigenza di evitare di confinare l’amministrazione dell’Interno in compiti di tutela della sicurezza pubblica e, dall’altro, tracciava
le linee di un possibile ridisegno delle funzioni del ministero: collaborazione istituzionale con gli enti locali, raccordo tra Stato ed autonomie, monitoraggio dei
fenomeni sociali “sensibili”, gestione delle emergenze e delle calamità sono - insieme, naturalmente, alla tutela della sicurezza pubblica (intesa soprattutto come
tutela dei cittadini e della comunità) - i pilastri sui quali si deve reggere l’amministrazione dell’Interno.
2. L’evoluzione delle funzioni del ministero nel panorama amministrativo:
le fasi
Il ministero dell’Interno è stato, insieme alle Finanze, uno dei due pilastri sui
quali si è costruita la “nazionalizzazione” dello Stato italiano, giunto tardivamente (rispetto alla stragrande maggioranza degli altri paesi europei) e, nel contempo, in modo affrettato all’unificazione nazionale. Di conseguenza, era quasi
inevitabile che le classi dirigenti risorgimentali - messe di fronte al dilemma di
garantire (anche a scapito delle autonomie e delle libertà delle rappresentanze
locali) la sopravvivenza del giovane Stato - decidessero di estendere a tutta la penisola il modello amministrativo, fortemente accentrato, vigente nel regno di
Sardegna. Di tale forma di organizzazione pubblica il ministero dell’Interno fu,
certamente, il garante ed il custode più vigile. Che da ciò consegua una vocazione genetica dell’apparato dell’Interno al centralismo non soltanto è tutto da dimostrare, ma è anche logicamente difficilmente sostenibile. Le funzioni del ministero e le attribuzioni del suo funzionario di vertice in periferia furono null'altro
che la conseguenza della scelta della Destra storica di mettere da parte le ipotesi
(e le istanze) decentratrici, presenti anche al suo interno, per imboccare con i “decreti di ottobre”, voluti da Ricasoli nel 1861, la strada di un marcato accentramento10. Nel contempo il rafforzamento del nuovo Stato esigeva la cooptazione
delle elites politiche locali, che venne rapidamente acquisita attraverso una progressiva presenza dei gruppi dirigenti degli Stati annessi nelle compagini di governo. L’insieme dei due fenomeni - stretta accentratrice per evitare il prevalere
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delle forze centrifughe e necessità di coinvolgimento dei maggiorenti locali nel
governo nazionale - fu alla base di un compromesso politico ed amministrativo
che ha segnato la vita dello Stato unitario11. Le scelte delle classi dirigenti favorirono quel “mostruoso connubio” tra accentramento alla francese e parlamentarismo inglese denunciato all’epoca da Stefano Jacini.
Nei primi decenni unitari toccò ai funzionari dell’amministrazione dell’interno
il compito di assicurare la presenza dello Stato anche negli angoli più remoti del
paese. Ciò avvenne in modi e con sfumature assai diverse da luogo a luogo e da momento a momento. Ma con due chiare polarità: da un lato l’apparato periferico del
ministero - nel quale si concentrava la quasi totalità degli uffici statali - servì ad assicurare ai governi il ferreo controllo delle realtà locali, dall’altro i prefetti furono in
grado di garantire un circuito tra le istanze locali ed il governo centrale.
Il ruolo del prefetto nell’orientare le competizioni elettorali è noto ed è stato
messo in rilievo ripetutamente dalla storiografia. Di certo tale compito era reso
possibile - come osservava lucidamente alcuni decenni orsono Alberto Caracciolo12- dalla ristrettezza estrema del suffragio (aveva diritto di voto il 2,5% degli italiani) e dallo stesso prestigio personale del prefetto. Che gli si chiedesse di essere
in perfetta sintonia con l’indirizzo di governo lo dimostrò, tra l’altro, il vorticoso
ricambio di prefetti operato da Giovanni Nicotera nei primi anni di governo della Sinistra e vivacemente contestato all’epoca13. Non meno significativo è il fatto
che la dottrina giuridica - oltre a dare per scontato il potere del ministro di rimuovere un funzionario ritenuto inidoneo a rappresentarlo - fosse incline a ritenere che il prefetto avesse l’obbligo di dimettersi in caso di mancata sintonia con
l’esecutivo. Il prefetto - scriveva nel 1890 Giuseppe Saredo “ ha il dovere assoluto
di secondare lealmente e senza riserva l’indirizzo politico: se questo non gli piace, ha un mezzo semplicissimo di rimanere coerente con le sue convinzioni: la rinuncia all’incarico”14. Non meno rilevante fu il ruolo attivo del prefetto, il quale
“non di rado [….] era anche un suscitatore di energie nelle fiacca vita politica locale, un centro organizzatore e propulsore di iniziative politiche e amministrative”15. La capacità di singoli prefetti - largamente messa in luce da studi recenti di contribuire alla crescita della vita civile nelle province fa ritenere assolutamente assodato che i prefetti ebbero, nel primo cinquantennio unitario, un ruolo centrale nella vita politica e amministrativa del paese.
Significativa, al riguardo, una circolare 27 luglio 1868 - firmata dal segretario
generale Adolfo Del Carretto di Torre Bormida - nella quale l’alto funzionario
raccomandava ai prefetti di “astenersi” dal “secondare e dar corso presso i Dica-
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steri a deliberazioni dei Comuni e Province prive di ragionevole fondamento”. A
sostegno della direttiva veniva ricordato come fosse erroneo credere che il ministero potesse “interporre i suoi uffici presso gli altri, raccomandando o sollecitando” quanto richiesto dalle comunità locali16. L’avvertimento dimostra l’attivismo dei prefetti nella difesa degli interessi delle elites locali, che non era naturalmente disgiunto dalla consapevolezza di dover vigilare affinché le “partigianerie” (come le bollavano molti prefetti nelle loro relazioni periodiche al ministro)
locali non avessero a prevalere sugli interessi generali. Esempio lampante di
questo problema che ha attraversato l’intera vicenda del rapporto tra Stato e
gruppi dirigenti locali si riscontra nella testimonianza del prefetto Alfonso Sanseverino Vimercati che, nel 1882, lamentava che, a Napoli (sua sede di servizio in
quel momento) il rappresentante del governo doveva necessariamente “venire a
patti” con i gruppi che controllavano le potentissime opere pie17.
Tra la fine degli anni Ottanta e la prima guerra mondiale il ministero dell’Interno vide progressivamente crescere la propria centralità nel sistema amministrativo italiano. In primo luogo le riforme crispine - mosse da un intento centralizzatore e tese al rafforzamento del presidente del consiglio - ottennero, nell’immediato, il risultato di irrobustire le competenze tanto degli uffici centrali quanto
delle prefetture. Il ridisegno della legislazione amministrativa interna attuato tra
il 1888 ed il 1890 non produsse trasformazioni evidentissime nelle strutture, ma
ne accrebbe le capacità di intervento, facendone il perno essenziale del sistema
amministrativo. Lo stesso “decentramento” messo in opera dal ministro Antonio
Di Rudinì negli anni successivi, affidando ai prefetti diverse attribuzioni fino ad
allora di competenza del ministero, non fu altro che il coronamento dell’opera di
Crispi.
Dopo la crisi di fine secolo e la svolta liberale Giolitti fece del ministero lo
strumento chiave della sua azione politica ed amministrativa. Il controllo sugli
enti locali - come è testimoniato dai dati sugli scioglimenti e sui commissariamenti - si mantenne molto vigile e severo. Parimenti incisiva fu l’attività di tutela
dell’ordine pubblico nella quale il ministro poté contare sulla lunga permanenza
- alla guida della direzione generale di pubblica sicurezza - di Giuseppe Leonardi rimasto in carica dal 1898 fino alla morte nel 1911. Grande impulso fu dato per opera del direttore generale dell’amministrazione civile, Carlo Schanzer, e di
Camillo Peano, capo di gabinetto del ministro - all’azione di vigilanza nei confronti delle opere pie. Altrettanto significativo fu lo sforzo di “tecnicizzazione”
dei servizi di sanità pubblica: il codice sanitario ne fu uno degli aspetti più rile-
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vanti. In più sugli apparati periferici ricadde l’incombenza di esercitare un difficilissimo compito di mediazione tra istituzioni e società civile. L’intervento dei
prefetti nei conflitti di lavoro - rispetto ai quali Giolitti alternava l’indicazione alla prudenza da parte dei prefetti con gli ammonimenti ad agire con la massima
decisione e durezza - ne sono l’aspetto più macroscopico e maggiormente noto.
Non meno importanti furono, peraltro, la capacità delle prefetture di occuparsi
delle condizioni dei lavoratori (collaborando con l’Ufficio governativo del lavoro) o l’attività istruttoria sulle richieste degli enti locali di municipalizzare alcuni servizi essenziali (tramvie, illuminazione, asili infantili). Nel complesso non
si ebbe una svolta immediatamente visibile, poiché non vi furono modifiche
normative e organizzative repentine e profonde, ma un progressivo accrescersi
di compiti rispetto ai quali l’amministrazione mostrò una grande capacità di risposta18.
Nella complessa fase che precedette - dopo lo scoppio del conflitto mondiale l’entrata in guerra dell’Italia “l’attività del Ministero assunse, com’era logico, un
ritmo più pressante e la mole dei suoi compiti si accrebbe”19. Ai tradizionali compiti di ordine pubblico e di controllo sugli enti locali si aggiunsero attività non
meno rilevanti quali la collaborazione alla mobilitazione militare; l’assistenza
agli orfani, alle vedove ed ai reduci; il mantenimento della disciplina interna; la
necessità di garantire il vettovagliamento; la gestione dei problemi sanitari. Nell’insieme, nonostante la presenza di “disfasie ed errori”20, l’amministrazione diede prova di saper reggere l’impatto dell’emergenza bellica. Ancora nel corso del
conflitto la relazione al bilancio per l’anno 1917- 1918 riconosceva che “l’Amministrazione centrale e provinciale dell’interno” - trovandosi di fronte “al grave
onere di compiti nuovi” e della “massima importanza” - aveva saputo “attendervi col più grande zelo e con riconosciuta capacità”. Significativamente la relazione metteva in risalto come “molti fra i più importanti servizi di nuova istituzione” fossero “completamente affidati alle Prefetture” e come “il lavoro, vecchio e
nuovo” fosse svolto “da un personale ridotto di numero”, poiché l’invio al fronte
aveva “sottratto molti impiegati” agli uffici21.
Negli anni della crisi dello Stato liberale le proposte di riordinamento del ministero - in particolare quelle avanzate dalla commissione parlamentare d’inchiesta sull’amministrazione pubblica guidata dal senatore Giovanni Cassis - tesero
a mantenerne inalterato il profilo funzionale. L’unico settore per il quale si ipotizzò un più massiccio intervento fu quello dell’assistenza. La necessità di provvedere in modo adeguato ai gravissimi problemi del dopoguerra, unita alle pres-
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sioni delle classi lavoratrici per l’estensione della tutela previdenziale, fecero
avanzare la proposta di creare una apposita direzione generale dell’assistenza
pubblica. Non mancò nemmeno chi si spinse a chiedere l’istituzione di un ministero della sanità nel quale concentrare anche i servizi assistenziali22.
L’ascesa al potere del fascismo determinò, nell’immediato, una sola novità significativa: il passaggio - nell’ambito dell’esercizio dei poteri delegati in base alla legge 1601 del 1922 - della direzione generale delle carceri e dei riformatori al
ministero di Grazia giustizia e culti (R.D. 31 dicembre 1923 n. 1718). Nel lungo
periodo, al contrario, gli effetti della riforma operata dal ministro delle Finanze,
Alberto De Stefani, furono assai profondi. Benché rimanesse il ministero politicamente più importante (tanto che Mussolini lo riservò a sé, tranne il breve periodo, successivo al delitto Matteotti, nel quale preferì affidarlo a Luigi Federzoni)
l’Interno andò perdendo progressivamente il ruolo guida dell’apparato amministrativo statale.
L’assorbimento del Tesoro - voluto da De Stefani e disposto appena due mesi
dopo la marcia su Roma - ampliò enormemente il potere del ministero delle Finanze, che divenne il motore delle riforme amministrative del fascismo ed il
“guardiano” dell’attività di tutte le amministrazioni. A ciò contribuì la legge di
contabilità generale del 1923 e, più ancora, il rafforzamento delle ragionerie centrali dei ministeri attuato con due regi decreti nella primavera dello stesso anno.
Le ragionerie divennero uffici delle Finanze, passando alle dirette dipendenze
del ragioniere generale. Da quel momento gli uffici contabili ebbero modo non
soltanto di occuparsi della legittimità delle spese, ma di sindacare il merito stesso dei provvedimenti. Di tale situazione ebbero a dolersi quasi tutti i ministeri,
ma in particolare l’Interno che mal sopportava l’eccessiva ingerenza dell’amministrazione finanziaria negli affari degli altri apparati. Una dura presa di posizione nei confronti delle Finanze venne dal direttore generale del personale del ministeo dell’Interno, Costantino Cellario, il quale - in una nota riservata del 21 luglio 1923 al segretario della presidenza del consiglio - protestò contro “gli inconvenienti” determinati dal fatto che l’amministrazione delle Finanze si era “attribuita ogni iniziativa in tema di norme riflettenti non soltanto lo stato economico
del personale, ma anche il loro stato giuridico”, perdipiù operando “senza alcuna intesa con gli altri ministeri”23. Le lamentele contro lo strapotere dell’amministrazione finanziaria non riuscirono a fermarne l’ascesa che fu confermata dalla
decisione del governo - assunta nell’agosto del 1931 - di affidare ad essa tutta la
materia riguardante gli organici delle amministrazioni statali.
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Ma la vera ragione del crescente peso del ministero delle Finanze risiedeva in
un cambiamento di fondo del sistema amministrativo italiano avviatosi a metà
degli anni Venti e completatosi nel corso del decennio successivo. La nascita di
un sistema assistenziale e previdenziale per enti pubblici e, ancor più, l’intervento dello Stato nell’economia, concretizzatosi con l’istituzione dell’IRI, resero necessario un sempre più massiccio spostamento di fondi dallo Stato al sistema degli enti. Evidentemente, l’apparato che gestiva le risorse finanziarie - incamerando i tributi e collocando le spese - era destinato ad assumere il ruolo guida dell’amministrazione statale.
Nove anni dopo il passaggio delle direzione generali delle carceri al ministero
di Grazia e giustizia avvenne un movimento inverso: con R.D. 20 luglio 1932 n.
884 la direzione generale del Fondo per il culto e del fondo di beneficenza e religione della città di Roma, nonché la direzione generale degli Affari di culto entrarono a far parte del ministero dell’Interno.
Nella guida degli apparati del ministero il regime, pur tentando più volte la
carta della “fascistizzazione”, utilizzò anche funzionari non apertamente politicizzati. In periferia i primi mesi dopo la presa del potere furono contrassegnati
da un vistoso ricambio, ottenuto attraverso la collocazione a disposizione o a riposo di prefetti sgraditi. Tale tentativo di politicizzare non venne mai condotto
sino in fondo: nell’arco del ventennio il fascismo nominò 332 prefetti meno di un
terzo dei quali (100) era di estrazione politica. Negli ultimi anni la percentuale si
rovesciò, al punto che nel 1940 soltanto 33 prefetti in servizio su 100 provenivano dalla carriera24.
Negli uffici centrali, al contrario, il regime scelse la strada di una maggiore
continuità. La più vistosa eccezione fu costituita dalla nomina, l’otto novembre
del 1922, di Emilio De Bono a direttore generale della pubblica sicurezza. Due
anni più tardi, peraltro, il governo - a seguito delle proteste suscitate dal delitto
Matteotti - operò un vasto ricambio ai vertici della pubblica sicurezza, insediando al posto di direttore generale Francesco Crispo Moncada25, prefetto di Trieste,
assai vicino ai nazionalisti. Lo stesso Mussolini lasciò la guida del ministero, affidandola a Luigi Federzoni. Furono gli attentati contro la sua persona a convincere il capo del governo a chiamare alla guida della polizia Arturo Bocchini, il quale, benché gradito ai fascisti, era un funzionario di carriera e tese sempre a rivendicare una certa autonomia di giudizio e di azione26.
La “dialettica” tra istituzioni e regime si manifestò ripetutamente, giungendo
anche a contrapposizioni aperte. Al riguardo, come è noto, Mussolini tentò di
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evitare che i maggiorenti periferici del partito fascista prendessero il sopravvento sulle istituzioni dello Stato. La circolare del 1927 con la quale si riaffermava la
supremazia dei prefetti su tutte le altre autorità provinciali - pur confermando
l’esistenza di dissidi - segnalava la volontà del capo del governo di non menomare l’autorità della burocrazia statale che si stava dimostrando capace di garantire
il mantenimento dell’ordine. “L’Amministrazione degli Interni in quegli anni
continuava - ha scritto Gueze - la sua routine sotto la guida di un uomo abile, il
Buffarini-Guidi, discutibile per alcuni aspetti del carattere, ma indubbiamente
tecnico consumato. Del resto al Dicastero non si chiedeva di amministrare (il
gran compito che era stato il vanto dei periodi precedenti) ma solo di eseguire e
controllare. Il tecnicismo aveva ucciso lo spirito ma non c’era nulla da fare: era
un prodotto inevitabile dei tempi”27.
Dalla caduta del fascismo alla regionalizzazione al ministero sono state sottratte diverse competenze: in primo luogo quelle sanitarie e quelle archivistiche.
Il fenomeno ha la sua radice nel processo di “segmentazione”28 del sistema amministrativo (ed in particolare dell’amministrazione statale) avvenuto nell’ultimo cinquantennio. La nascita di apparati centrali di settore - determinata a volte
da esigenze di specializzazione altre volte frutto di pressione di gruppi di interesse - è stato, infatti, il tratto caratterizzante le vicende dell’amministrazione nel
periodo repubblicano.
Il segmento più importante uscito dal ministero, è stato - senza dubbio - quello della sanità. L’ipotesi di costituire un alto commissariato presso la presidenza
del consiglio fu avanzata per la prima volta da Ferruccio Parri il 18 luglio 1945 in
una riunione dell’esecutivo. Le perplessità avanzate da Mario Scelba valsero a
rinviare la decisione29 che venne, però, assunta con un decreto del 31 luglio successivo. Tredici anni più tardi - dopo una nutrita serie di proposte e lunghe discussioni parlamentari - venne istituito il ministero della Sanità (legge 13 marzo
1958 n. 296) alla cui guida fu chiamato il clinico Vincenzo Monaldi. Due decenni
più tardi la nascita del ministero dei Beni culturali ed ambientali comportò l’assorbimento degli archivi di Stato. In epoca più recente l’istituzione dell’alto commissario (poi ministro senza portafoglio) per la Protezione civile - connesso al
generale orientamento degli anni Ottanta alla proliferazione degli uffici dipendenti dalla presidenza del consiglio - ha finito per favorire le difficoltà operative
e di coordinamento nel settore.
Nel contempo - a partire dalla fine del secondo conflitto mondiale - il ministero ha visto rafforzato (fino alla regionalizzazione) il suo ruolo nel settore del-
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la protezione sociale. Insieme al ministero del Lavoro, l’Interno ha assunto il
ruolo chiave delle politiche di Welfare, contribuendo sia ad assicurare sostegno
alle categorie socialmente deboli, sia a garantire gli interventi di urgenza in caso
di calamità. La direzione di Assistenza pubblica e, successivamente, quella dei
Servizi civili (che ne ha ereditato le competenze rimaste allo Stato dopo il DPR
616 del 1977) sono state - insieme all’AAI - i pilastri dell’attività “sociale” del
ministero.
Dopo la regionalizzazione l’amministrazione dell’Interno ha trovato nella
legge 121 del 1981 un elemento al quale “agganciare” le ipotesi di riforma, ma
non è, forse, riuscita, a trovare sempre le soluzioni più adatte. Molto più reattiva
è sembrata di fronte al nuovo ordinamento locale sancito dalla legge 142 del
1990.
3. L’organizzazione: struttura e dimensione degli apparati
L’evoluzione dimensionale degli uffici centrali del ministero si può cogliere
(con le dovute cautele) da un semplice dato dimensionale: nel 1862 essi erano costituiti da 10 divisioni, ripartite in 29 sezioni; poco prima della “grande guerra” il
numero delle divisioni era aumentato di una sola unità, mentre le sezioni erano
diventate 36. Nel 1943 le divisioni erano ben 46 e le sezioni addirittura 11330. Il
che porta a concludere che l’aumento degli apparati sia coinciso con gli anni del
primo conflitto mondiale (nel 1920 vi erano 15 divisioni suddivise in 43 sezioni) e
sia continuato, quasi inarrestabile, nei decenni successivi. Anche la seconda
guerra mondiale ha prodotto un effetto analogo, facendo ulteriormente lievitare
le dimensioni delle strutture.
L’amministrazione dell’Interno all’indomani dell’unificazione nazionale
aveva - come, del resto, l’insieme degli apparati statali - dimensioni molto limitate. Nel 1877 - secondo le rilevazioni condotte dalla Commissione Brin - vi erano 225 addetti al ministero e 2.697 presso le prefetture. Alla fine del secolo (per
la precisione nel 1898) gli impiegati “centralisti” scendevano a 221 unità e quelli
delle prefetture a 2.635. La relativa stabilità delle dimensioni nei primi cinquant’anni unitari non è priva di significato se si tiene conto che - come è stato
opportunamente sottolineato31 - le riforme amministrative varate da Crispi nel
triennio 1888-1890 addossarono al ministero ed alle sue strutture periferiche un
carico di compiti sempre più ampio. La circostanza fu messa in rilievo già all’e-
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poca. Un funzionario del ministero lamentava apertamente la tendenza di altre
amministrazioni (in particolare la direzione generale della Statistica dipendente
dal ministero di Agricoltura, industria e commercio) di soffocare gli uffici di
prefettura….32. Qualche anno più tardi, Carlo Schanzer - che aveva appena lasciato l’incarico di direttore generale dell’amministrazione civile - rilevò in Parlamento come “ogni nuova legge amministrativa” caricasse “di nuovo lavoro
gli uffici delle prefetture” senza che il numero degli addetti venisse adeguato alle esigenze33.
Il “balzo in avanti” nelle dimensioni degli apparati si manifestò all’indomani
della grande guerra. Nel 1926 tra prefetture e ministeri gli addetti erano 7.567.
Soltanto cinque anni più tardi il loro numero era salito a 7.725. In totale gli addetti (compresi gli agenti di p.s. , le guardie carcerarie e i dipendenti degli archivi)
erano 20.551 nel 1926 e 24.321 nel 193134. Prima del secondo conflitto mondiale
(nel 1938) gli impiegati erano, tra centro e periferia, 8.654 ai quali si aggiungevano i 17. 624 appartenenti al corpo degli agenti di pubblica sicurezza35. Dieci anni
più tardi gli impiegati erano quasi raddoppiati (15.160), mentre gli appartenenti
alla pubblica sicurezza erano quasi quadruplicati (68.378)36. La massiccia espansione del dopoguerra è andata rallentando nei decenni successivi: nel 1968 gli
impiegati raggiungevano le 17.899 unità e gli addetti di pubblica sicurezza le
79.312 unità37. La riforma del 1981 ha prodotto nel tempo significativi riflessi sul
numero dei dipendenti. Gli addetti alla Polizia di Stato - che erano diminuiti fino
a raggiungere le 72.000 unità nel 1983 - hanno superato le 80.000 unità nel 1988.
Nello stesso anno gli impiegati erano diventati più di 25.00038.
La struttura organizzativa del ministero subì, nel primo cinquantennio unitario, molteplici rimaneggiamenti. La base normativa dell’assetto del ministero era
quella dettata - per tutti gli apparati centrali del regno di Sardegna - dalla legge
Cavour del 23 marzo 1853 e dal regolamento attuativo del 23 ottobre dello stesso
anno. Il primo ordinamento successivo all’Unità si ebbe con il R.D. 9 ottobre 1861
n. 255. Abolita la figura del segretario generale, il ministero venne suddiviso in
quattro direzioni generali: centrale (personale e contabilità); carceri; pubblica sicurezza; amministrazione comunale, provinciale, opere pie e sanità. Nel marzo
dell’anno successivo furono abolite la direzione centrale e quella per l’amministrazione comunale, mentre fu ricostituita la figura del segretario generale. Le
continue modifiche nell’organizzazione degli uffici centrali ebbe un punto di
svolta con alcune disposizioni emanate nel dicembre del 1866. In linea con un regio decreto-legge emanato il 24 ottobre precedente, il presidente del consiglio (e
22
ministro dell’Interno) Bettino Ricasoli riorganizzò l’apparato centrale, affiancando al segretariato generale tre direzioni “superiori” (amministrazione; pubblica
sicurezza; carceri) e parificando le carriere degli impiegati ministeriali e di quelli
di prefettura. L’ordinamento voluto dallo statista toscano fu ampiamente rimaneggiato da Giovanni Lanza, il quale - negli anni in cui fu ministro dell’Interno
(ottobre 1869 - luglio 1873) - apportò cambiamenti nell’organizzazione degli uffici “persino a distanza di 20 giorni l’uno dall’altro”39. Alla base di un così frenetico
attivismo vi era l’esigenza di assicurare la gestione degli affari interni in una situazione politica di particolare complessità: la terza guerra d’indipendenza e
l’ingresso in Roma, quattro anni più tardi, non soltanto ampliarono il territorio
dello Stato, ma resero necessari continui rimaneggiamenti nell’organizzazione
dei servizi. Nell’arco di meno di un decennio la capitale del regno cambiò tre volte. E con essa tutti gli apparati centrali. In tale contesto le modifiche introdotte all’inizio degli anni ‘70 segnarono la prima, vera stabilizzazione degli apparati
centrali e periferici del ministero. In più, la “generazione” dei funzionari entrata
in carriera nel periodo di Lanza fu la prima autenticamente italiana per (relativa)
uniformità di valori, di cultura, di preparazione giuridica. Fu quella leva di funzionari - giunta ai vertici nel periodo crispino - a dare un’impronta di lunga durata all’azione degli uffici dell’amministrazione dell’Interno, fornendo l’ossatura
all’apparato chiave dell’edificazione dello Stato unitario40. Tenuti ad applicare
gran parte della legislazione amministrativa - in particolare tutto il complesso di
norme varato con la legge di unificazione amministrativa del 1865 - i funzionari
dell’Interno parteciparono in maniera significativa alla elaborazione di una prassi amministrativa nuova e, sostanzialmente, omogenea. Ne fu lampante testimonianza la nascita, nel 1862, del Manuale degli amministratori dei comuni e delle province ad opera di un funzionario del ministero, Carlo Astengo. Il manuale - che
era universalmente conosciuto con il nome del suo fondatore - divenne rapidamente uno strumento di lavoro indispensabile tanto per gli impiegati statali
quanto per quelli degli enti locali e delle istituzioni di beneficenza. Insieme ad altri periodici - quali la Rivista amministrativa del regno, la Rivista della beneficenza
pubblica, la Rivista dei comuni, delle province e delle opere pie - costituirono i ferri del
mestiere dei funzionari pubblici, contribuendo alla formazione di un sapere comune ed alla nascita di una burocrazia “nazionale”41.
Il significato (e la forza) di tale processo ebbe modo di manifestarsi nel passaggio dalla Destra alla Sinistra, dopo la “rivoluzione parlamentare” del 18 marzo 1876: la sostanziale continuità nell’attività del ministero fu resa possibile dalla
23
solidità dei funzionari dell’amministrazione, i quali “avevano in sé, nella loro coscienza morale, nel loro senso del dovere, le risorse per imporre il senso dello
Stato, per creare una tradizione, e uno ‘stile’ ”42.
Dopo i falliti tentativi di Nicotera di “rifondare” l’amministrazione interna
attraverso la modifica dell’ordinamento locale, della legge di sanità, della legislazione di pubblica sicurezza e delle norme di controllo sulle opere pie43, le modifiche più significative nell’organizzazione del ministero furono costituite dalla
istituzione di un servizio ispettivo amministrativo (R.D. 16 settembre 1877 n.
4079) e dalla nascita della direzione di sanità pubblica. Il servizio d’ispezione regolato più volte negli anni successivi - assurse a rango di ispettorato generale
(R.D. 10 settembre 1899 n. 358) ed alla sua guida venne posto Cesare Salvarezza,
che mantenne contemporaneamente il ruolo di direttore generale dell’amministrazione civile. Si trattò, tuttavia, di un esperimento di breve durata: due anni
più tardi, infatti, fu abolita la funzione di ispettore generale capo e l’ispettorato
venne posto alle dirette dipendenze del ministro. L’istituzione della direzione di
sanità fu il corollario della riforma voluta da Francesco Crispi, che collocò alla testa della sanità pubblica Luigi Pagliani, professore di igiene all’università di Torino. L’autonomizzazione dei servizi di sanità ebbe, però, vita travagliata: Antonio Di Rudinì abolì, nel 1896, la direzione, ridimensionandola a divisione, a sua
volta soppressa dal ministro Girolamo Pelloux. Soltanto in età giolittiana la direzione (da quel momento generale) fu ricostituita in modo permanente. La stabilizzazione dell’organizzazione del ministero in direzioni generali, avvenuta in
epoca crispina, fu la “logica conseguenza”44 delle leggi sulla pubblica sicurezza,
sulla sanità, sulla beneficenza pubblica, sull’ordinamento comunale e provinciale, sulla giustizia amministrativa: tutti settori nei quali il ministero interveniva
regolando o (nel caso dell’attività del Consiglio di Stato) fornendo supporto amministrativo. Il ministero dell’Interno risultò, quindi, ripartito in quattro direzioni generali: amministrazione civile, carceri, pubblica sicurezza, sanità pubblica.
I fenomeni più significativi (e che maggiormente avrebbero inciso sull’assetto
del ministero) furono l’abolizione del segretariato generale ed il correlato rafforzamento delle direzioni generali. La prima riguardò tutte le amministrazioni
centrali e fu conseguente alla scelta di Crispi di chiedere l’istituzione - sul modello inglese - dei sottosegretari di Stato per farne dei vice-ministri. La soppressione
della figura di raccordo tra vertice politico ed alta burocrazia fu, in realtà, favorita dagli stessi alti funzionari che vedevano nel segretario generale un fastidioso
diaframma tra loro ed il ministro45. In quegli anni, infatti, il numero delle direzio-
24
ni generali nei ministeri era sensibilmente aumentato, ma soprattutto si era largamente accresciuto il loro peso all’interno degli apparati46. Negli ultimi decenni
del secolo la piramide gerarchica nei ministeri si poteva dire compiuta: soppressa la funzione di coordinamento amministrativo e organizzati i ministeri per direzioni generali si rafforzò il canale diretto tra il responsabile politico ed i funzionari di vertice. La scelta di stabilizzare questo tipo di ordinamento nel ministero
dell’Interno fu esplicitamente difesa dallo stesso Crispi, il quale - rispondendo il
12 aprile 1888 nel corso della discussione sul bilancio del ministero all’onorevole
Lacava - dichiarò che, dopo aver visto “in pratica come l’amministrazione procedeva”, si era convinto dell’esigenza di avere un ristretto numero di interlocutori47. Ancor più nettamente - e sulla identica linea - si espresse, nel marzo del 1908,
Giovanni Giolitti, il quale affermò in Senato: “non mi sentirei di fare il ministro
dell’interno se non avessi quattro direttori generali bravissimi; e se dovessi invece trattare gli affari del mio Dicastero con 15, 16, 17 o 18 capi-divisione, sarebbe
impossibile andare avanti”48.
Nel dodicennio giolittiano il ministero dell’Interno visse forse la sua stagione
migliore. Da profondo conoscitore della macchina amministrativa il presidente
del consiglio - piuttosto che puntare, come Crispi, a radicali riforme legislative preferì tentare la strada dell’ammodernamento dell’amministrazione, valorizzandola, convinto (come affermò alla Camera il 17 marzo del 1904) che “la buona
amministrazione [fosse] la migliore politica”49. Il proposito di utilizzare gli apparati amministrativi come strumento essenziale di una politica di svolta liberale
Giolitti lo aveva dichiarato già nell’ottobre 1899 nel suo discorso agli elettori di
Busca, impegnandosi esplicitamente a “rendere l’amministrazione dello Stato
meno complicata, meno lenta e più curante dei legittimi interessi dei cittadini”50.
L’azione di governo attuata da ministro dell’Interno nel governo Zanardelli e,
ancor più, in veste di presidente del consiglio (oltre che titolare del portafogli dell’Interno) rispecchiò largamente gli impegni programmatici: “Giolitti trovò - ha
scritto Gueze51 - nel Ministero il suo strumento connaturale e fece di esso la base
del Paese”.
La forte impronta del ministro emerse in tutti i settori dell’amministrazione.
Molto deciso fu il suo intervento nei riguardi degli uffici di ragioneria delle prefetture ai quali spettavano le verifiche contabili sull’attività degli enti locali. Altrettanto incisiva fu l’azione di rafforzamento del controllo sulle istituzioni di beneficenza ottenuta mediante la creazione - con una legge del luglio 1904 - delle
commissioni provinciali di assistenza e beneficenza e di un organo consultivo
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tecnico (il Consiglio superiore di assistenza e beneficenza). Il tentativo giolittiano
di pervenire ad un più stretto coordinamento dell’attività assistenziale non produsse, alla lunga, risultati di portata significativa, ma determinò, tuttavia, un deciso incremento nell’attività della divisione III della direzione generale dell’amministrazione civile52. Nell’altro settore chiave dell’amministrazione civile - il
controllo sui comuni e le province - l’azione del ministero fu ancor più incisiva al
punto da determinare accuse, da parte dell’opposizione, di uso discriminatorio
del potere di scioglimento e di sospensione delle amministrazioni locali. Al riguardo il presidente del consiglio difese in Parlamento in modo deciso l’operato
del governo, affermando di essere pronto a dare “le più ampie spiegazioni” a
ciascun parlamentare sui motivi dei provvedimenti adottati53.
Chiave di volta del meccanismo di controllo e tutela furono gli ispettori ministeriali. Nei primi anni del secolo - come testimoniò lo stesso ministro dell’Interno - il servizio ispettivo si accrebbe notevolmente di numero e andò specializzandosi in modo sempre più marcato. Agli ispettori generali amministrativi, a quelli
delle carceri ed a quelli di pubblica sicurezza (che operavano da tempo) furono
affiancati un corpo di ispettori di ragioneria e - con la legge 390 del 1904 - un
gruppo di ispettori specificamente destinato ad occuparsi delle opere pie54. Nel
servizio ispettivo lavorarono - nel primo decennio del secolo - funzionari come
Camillo Peano, Giovanni Cassis, Alessandro Brunialti, destinati a brillanti carriere fuori e dentro l’amministrazione.
Altro fenomeno caratterizzante il primo decennio del secolo fu la creazione di
alcuni uffici, nati o per assolvere nuovi compiti o per far fronte a situazioni di
emergenza: l’Ufficio speciale per la municipalizzazione dei pubblici servizi, che
si occupava dell’istruzione delle richieste avanzate dagli enti locali e sottoposte
al vaglio della Commissione reale per il credito comunale e provinciale insediata
presso il ministero; nonché l'Ufficio speciale per i servizi in dipendenza dei terremoti, nato dopo il devastante sisma del 1908.
Ad uscire enormemente rafforzata dai processi di riorganizzazione dei primi
anni del secolo fu la direzione generale dell’amministrazione civile, divenuta il
vero “cuore” dell’amministrazione statale. Alla testa della direzione generale
Giolitti chiamò un suo personale amico, Carlo Schanzer, giovane consigliere di
Stato, poi avviato alla carriera politica e divenuto più volte ministro55. Dopo di
lui (e la breve parentesi di Arnaldo Raimoldi, direttore generale per pochi mesi)
l’amministrazione fu guidata per diciassette anni (1907-1924) da Alberto Pironti:
ciò contribuì, naturalmente, a fare della direzione generale l’apparato simbolo
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del ministero ed il referente principale per le amministrazioni locali e per le potenti istituzioni di beneficenza.
Nel complesso il ministero andò strutturandosi in maniera più articolata: le
direzioni generali rimasero immutate, mentre si accrebbe sensibilmente il numero delle divisioni (che nel 1903 erano 9 e nel 1912 erano divenute 11) e delle sezioni (che raddoppiarono, passando da 18 a 36). In periferia le prefetture continuavano ad essere il centro di riferimento dell’amministrazione statale e furono,
in più, investite dai compiti di mediazione dei conflitti di lavoro. Particolarmente gravoso divenne il controllo sulle istituzioni di beneficenza, poiché Giolitti
puntò ad affidare allo Stato il ruolo di coordinamento dell’assistenza. Presso
ogni prefettura il consigliere delegato per le opere pie doveva sovraintendere a
tutte le attività del settore. Nelle prefetture piccole - come lamentavano molti
prefetti - ciò determinò non poche difficoltà, poiché i funzionari avevano normalmente diverse altre incombenze. Nei centri maggiori si ebbero problemi di
altro tipo: il numero assai elevato delle istituzioni di beneficenza in città come
Roma, Milano, Napoli, Palermo rendeva comunque arduo un controllo effettivo.
In più, nel primo decennio del secolo, la “questione ospitaliera” (generata dal
massicio aumento di ricoveri e dalla richiesta di rimborso da parte degli ospedali) si rivelò fonte di continue dispute tra opere pie, Stato e comuni56.
Nel corso della “grande guerra” il ministero subì - come tutti gli apparati centrali - vistose e, spesso, repentine modificazioni. All’uscita dal conflitto il ministero ritrovò un assetto non molto dissimile - nelle strutture di vertice - a quello
precedente. La creazione di uffici speciali, di commissioni e di organismi consultivi di vario genere misero all’ordine del giorno le ipotesi di razionalizzazione.
Le semplificazioni indicate dalla commissione Schanzer nel 1919 e, soprattutto,
dalla commissione Cassis nel 1921 non riuscirono a concretizzarsi.
Fu il fascismo - con i pieni poteri - a introdurre modifiche significative. Oltre
al passaggio, avvenuto alla fine del 1923, della direzione generale delle Carceri al
ministero di Grazia e giustizia, fu ricostituita - sia pure per breve tempo - la figura del segretario generale e venne sciolta la Guardia regia. Ma, soprattutto, il ministero subì i riflessi della progressiva espansione della presidenza del consiglio
presso la quale furono collocate alcune attività fino ad allora svolte dall’Interno (i
servizi della Consulta araldica, i servizi amministrativi del Consiglio di Stato).
Dopo (ed a dispetto di) questa iniziale perdita di quota il ministero vide i suoi
apparati espandersi in misura significativa. Nel 1923 le direzioni generali erano
diventate tre, ma nel 1932 diventarono cinque, con l’assorbimento della direzio-
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ne generale del Fondo per il culto e della direzione generale dei servizi di culto.
Nel 1938 dalle ceneri dell’ufficio demografico nacque la direzione generale Demografia e razza. L’anno successivo l’ispettorato dei servizi antincendio fu elevato al rango di direzione generale. Altrettanto avvenne, nel 1940, con l’ufficio
del personale. Nel 1941 venne istituita la direzione generale per la Protezione antiaerea e, l’anno dopo, l’ispettorato dei Servizi di guerra fu trasformato in una direzione generale. In totale, quindi, gli apparati amministrativi di vertice erano
diventati ben dieci. Di conseguenza si ebbe una notevole espansione delle divisioni e delle sezioni (le prime superarono le quaranta unità, le seconde le cento).
Ad uscire rafforzati, nel ventennio fascista, furono le funzioni d’ordine. Il regime, infatti, dopo aver unificato le forze di polizia nell’Arma dei Carabinieri
(tradizionalmente vicina alla corona) fece marcia indietro, ricostituendo - con
due decreti dell’aprile 1925 - il corpo degli agenti di pubblica sicurezza. Ciò contribuì a dare all’apparato di pubblica sicurezza del ministero “una posizione preminente non priva di una certa autonomia rispetto al partito fascista”57.
Una notevole dilatazione ebbero anche i servizi di sanità pubblica, conseguente alla estensione della politica sanitaria del regime (lotta alla tubercolosi
ed alla malaria). La dura contrapposizione che si andò creando tra la direzione
generale di Sanità e la direzione generale dell’amministrazione civile (che
manteneva il controllo sugli ospedali) gettò le basi dell’uscita dei servizi dal
ministero58.
In periferia i fenomeni più importanti furono la soppressione, all’inizio del
1927, delle sottoprefetture e la contestuale creazione di 16 nuove province; nonché la istituzione (con il d.l. 23 ottobre 1925 n. 2113) della figura del vice prefetto ispettore, destinato a garantire un “controllo capillare sulle amministrazioni
locali”59.
I primi anni successivi alla caduta del fascismo videro l’istituzione dell’Alto
commissariato per la sanità pubblica (in virtù della quale gli uffici centrali uscirono dal ministero, mentre le strutture periferiche di sanità restarono alle dipendenze dei prefetti). Fu quello il primo passo verso il distacco dei servizi sanitari
dal ministero dell’Interno.
Nel contempo le drammatiche conseguenze del secondo conflitto mondiale
fecero emergere con forza l’esigenza di dar vita ad una struttura centrale deputata espressamente ad occuparsi dei problemi assistenziali. Ed, infatti, il governo
Parri provvide immediatamente alla costituzione del ministero dell’Assistenza
post-bellica, che venne affidato all’azionista Emilio Lussu. Appena due anni più
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tardi il ministero venne sciolto e molte delle sue attribuzioni passarono all’Interno. Due anni più tardi la direzione generale dell’Assistenza post-bellica mutava
la sua denominazione in Assistenza pubblica. In ogni provincia - con un decreto
del 22 marzo 1946 - il governo provvide alla ricostituzione delle commissioni di
assistenza e beneficenza soppresse dal fascismo nel 1923. Parallelamente, dalla
trasformazione dell’UNRRA, nasceva l’Amministrazione degli aiuti internazionali che - sotto la guida del presidente, Lodovico Montini, e del direttore generale, Ettore Cambi - sviluppò un’intensa attività di assistenza sociale. L’AAI, nel
1962, entrò a far parte - fino alla soppressione disposta nel 1977 - delle strutture
del ministero.
Nel 1953 l’amministrazione centrale del ministero si articolava in sette direzioni generali. In quegli anni venne attuata una prima devoluzione di competenze
dal centro alle prefetture e fu, inoltre, istituito (nell’ottobre1958) un ufficio informazioni. La decisione era il prodotto dei tentativi fatti in diverse prefetture in base
alle indicazioni di una circolare emanata da Mario Scelba il 30 marzo del 1954. In
questa azione di innovazione si segnalarono il prefetto di Vicenza, Palutan, e quello di Napoli, Gaetano Marfisa, che presero attivamente parte alle iniziative promosse dall’ufficio per la riforma burocratica della presidenza del consiglio.
All’inizio degli anni sessanta fu riorganizzato il settore archivistico con l’istituzione - a decorrere dal 1° gennaio del 1963 - dell’Ufficio centrale degli archivi
di Stato. Una più ampia riorganizzazione dei servizi fu disposta con due decreti
ministeriali del giugno e del luglio del 1969. Alle direzioni generali - divenute otto - si aggiunsero due Uffici centrali (quello legislativo e quello delle zone di confine), nonché l’AAI.
Il trasferimento di funzioni alle regioni ha comportato, all’opposto, il ridimensionamento del numero delle direzioni generali, passate da sette (nel frattempo quella degli Archivi era transitata nel ministero dei Beni culturali) a cinque. La riforma conseguente alla legge 121 del 1981 ha determinato - con la trasformazione della direzione generale della pubblica sicurezza in Dipartimento una sorta di “asimmetria” organizzativa che successivi aggiustamenti hanno
tentato di sanare.
4. I prefetti: una burocrazia “unificatrice”
Le ragioni che hanno reso il prefetto la figura di maggior rilievo dell’organiz-
29
zazione amministrativa della storia unitaria sono di tipo politico-costituzionale e
di natura più strettamente amministrativa. Le prime risiedevano - nel primo cinquantennio unitario - nella ristrettezza del suffragio e nel fatto che, salvo poche
eccezioni, il ministro dell’Interno era anche presidente del consiglio. Le ragioni
di natura amministrativa erano rappresentate dalla semplicità dell’organizzazione periferica dello Stato e, soprattutto, dalla estrema “latitudine” delle competenze prefettizie60. Tali condizioni - che hanno segnato tutto il periodo liberale - si
sono modificate in modo significativo soltanto nei decenni più recenti.
Con il regio decreto 9 ottobre 1861 n. 250 - uno di quei “decreti di ottobre” che
segnarono la stretta “accentratrice” del neonato Stato unitario operata da Bettino
Ricasoli - in ogni provincia del regno venne istituita la figura del prefetto (che sostituì quella degli intendenti e dei governatori). Il provvedimento gettò le basi
per la creazione di un circuito decisionale che vedeva nel prefetto un elemento
insostituibile. Rappresentanti del governo in provincia, i prefetti furono posti dalla legge di unificazione amministrativa del marzo 1865 - anche alla testa della
Deputazione provinciale (organo esecutivo locale parzialmente elettivo). Tale
duplicità di attribuzioni venne giustificata dal presidente del consiglio, Urbano
Rattazzi, con la doppia funzione che doveva competere al prefetto: essere simultaneamente organi del governo rispetto alle popolazioni e "organi di queste rispetto al Governo".
Nella loro concreta attività i prefetti furono la vera burocrazia unificatrice del
giovane Stato italiano61. Essi, infatti, contribuirono in modo decisivo alla tenuta
dell’unità e, nel contempo, furono il principale veicolo dell’azione di governo nei
difficili anni della costruzione dello Stato nazionale. Tale esigenza si manifestò
assolutamente inderogabile nel tumultuoso processo risorgimentale. Ne offrì
chiara testimonianza, nel novembre del 1860, il governatore di Potenza, Giovanni Gemelli (in seguito prefetto in diverse province), il quale segnalava la “suprema necessità” di “organizzare le provincie” e di far fronte ai “bisogni più urgenti
dell’amministrazione”62. In effetti, la rapidità del processo di unificazione nazionale pose enormi problemi nell’organizzazione dell’attività amministrativa. Alle
prese con i delicati equilibri internazionali (la protezione francese al papato) e
con la minaccia di spinte centrifughe (segnalate, ad esempio, dal brigantaggio
meridionale) i governi dovevano contare sull’assoluta lealtà dei loro rappresentanti nelle province.
Nell’aprile 1862 Urbano Rattazzi, in una circolare sulla condotta politica ed
amministrativa dei prefetti, li invitava alla massima collaborazione contro i peri-
30
coli di disgregazione: “Mentre i prefetti - scriveva il ministro dell’Interno - avranno a secondare lo svolgimento di tutte le libertà, non cesseranno dal tener d’occhio i resti delle fazioni avverse all’unità nazionale e alla monarchia costituzionale, non già per negare a coloro che ne fan parte le guarentigie cui hanno diritto
tutti i cittadini, ma per essere pronti a reprimere con energia gli atti che fossero
per fare contro l’ordine fondato sul voto della nazione”63. Nel corso della terza
guerra d’indipendenza Bettino Ricasoli sollecitò (con una circolare del 24 giugno
1866) a “promuovere” ed “incoraggiare” le “dimostrazioni di premura e di affetto verso i combattenti per la patria”64. Nel 1878 Giuseppe Zanardelli, appena insediatosi a palazzo Braschi, si rivolse ai prefetti per chiedere la loro “assidua e zelante cooperazione”65 nello svolgimento del suo incarico.
Nei momenti di crisi (politica o istituzionale) la centralità dei prefetti è stata,
di fatto, continuamente confermata. Non a caso, proprio in tali circostanze, i responsabili di governo sollecitavano i prefetti a farsi carico della gravità della situazione e ad assumere i provvedimenti conseguenti. Il 21 agosto del 1919 Francesco Saverio Nitti - appena assunto, nel precipitare della crisi economico-politica del dopoguerra, l’incarico di presidente del consiglio - inviava ai prefetti un
drammatico monito: “Mettiamo argine alle dissipazioni inconsiderate, limitiamo
tutte le spese non necessarie [….]. Bisogna principalmente che tutti lavorino di
più e alti salari possono essere mantenuti a una condizione: che aumenti l’intensità del lavoro [….]. Occorre limitare i consumi di tutto al minimo indispensabile
[….]. Ma bisogna soprattutto aumentare la produzione”66.
Il raccordo con il centro veniva mantenuto attraverso una fittissima serie di
informazioni, valutazioni, indicazioni che i prefetti inviavano al ministero. Ai
giornalieri rapporti sull’ordine pubblico faceva da contraltare la relazione mensile sullo “spirito pubblico nella quale erano condensate tanto le valutazioni politiche quanto le osservazioni sull’andamento dei servizi amministrativi degli uffici
(statali e locali) della provincia. Dal 1865, in base ad una direttiva ministeriale67, i
rapporti divennero quindicinali e le relazioni trimestrali. In questa attività di
supporto al governo e di analisi della realtà locale alcuni prefetti diedero prove
eccellenti: funzionari come Giacinto Scelsi - studioso di statistica e autore di molte indagini sulla realtà socio-economica delle province nelle quali fu inviato - come Luigi Torelli, Luigi Sormani Moretti (e tanti altri) riuscirono a “portare lo Stato” negli angoli più riposti del paese. All’apice della crisi che avrebbe portato all’ascesa del fascismo sulle colonne de “la Rivoluzione liberale” un acuto osservatore delle vicende dell’epoca concluse che il prefetto (insieme al segretario comu-
31
nale) aveva “governato” l’Italia68.
L’affermazione - benché utilizzata polemicamente per mettere a nudo i limiti
delle elites politiche borghesi del periodo liberale - dà il segno dell’importanza rivestita dai funzionari della carriera prefettizia nel sostenere quotidianamente le
istituzioni. Quanto tale ruolo continuasse ad essere sentito anche in epoche successive lo dimostra l’esortazione rivolta ai giovani consiglieri dal direttore generale del personale, Adolfo Memmo. Nella circostanza egli li invitava a munirsi,
appena giunti in prefettura, di una cartina geografica della provincia ed a studiare gli usi ed i costumi locali, per imparare a “vivere da cittadini fra cittadini” senza rimanere “chiusi nel guscio degli uffici”69.
Prova di questa capacità i prefetti la diedero soprattutto attraverso la “mobilità” sul territorio. Tale elemento può essere valutato tenendo conto principalmente di due indicatori: la permanenza nelle sedi ed il numero di province “attraversate” da ogni prefetto. I tempi di permanenza non sono mai stati molto alti: nel periodo 1861-1915 la media era di poco superiore ai due anni di modo che
in ciascuna provincia si susseguirono mediamente 25 prefetti. Naturalmente vi
erano oscillazioni significative: a Milano si alternarono soltanto 13 prefetti, mentre a Catanzaro e Siracusa ne furono nominati ben 41. Nell’intera Italia meridionale restavano in sede per periodi più brevi (in Sicilia furono insediati, in media,
32 prefetti); all’opposto nelle province del Lombardo-Veneto il numero dei prefetti variò in genere tra le 13 e le 17 unità70.
Alla capacità di essere parte integrante delle classi dirigenti contribuì notevolmente in età liberale - per i prefetti quanto per la burocrazia nel suo insieme la consistente osmosi tra carriere amministrative e carriera politica. Per i funzionari del ministero dell’Interno tale circostanza ebbe un peso significativo. Oltre
al ben noto fenomeno della nomina di prefetti “politici” - ripetutosi, con modalità ed obiettivi diversi dopo l’unificazione, nel ventennio fascista, e dopo il crollo della dittatura - è da sottolineare come, fino almeno agli anni venti, fossero frequenti i casi di carriere “miste”. Esemplare, al riguardo, il percorso di Luigi Zini,
prefetto di carriera, segretario generale del ministero - eletto deputato e poi nominato consigliere di Stato - il quale fu richiamato da Nicotera a reggere la prefettura di Palermo e, successivamente, rimosso mediante la nomina a senatore.
Camillo Peano, funzionario del ministero e capo di gabinetto di Giolitti, fu eletto
deputato e fu ministro dei Lavori pubblici e del Tesoro nel primo dopoguerra,
concludendo la sua carriera come presidente della Corte dei Conti. Angelo Bargoni, già deputato e ministro della Pubblica istruzione, fu prefetto di Pavia e di
32
Torino. Di lì fu chiamato da Depretis alle funzioni di ministro del Tesoro e, caduto il governo, tornò a reggere la prefettura. Carlo Schanzer, direttore generale
dell’amministrazione civile all’inizio del secolo, fu successivamente ministro alle
Poste, al Tesoro ed agli Esteri. Il più giovane ministro dell’Interno della storia
unitaria, Antonio di Rudinì, era - quando fu chiamato a far parte, nel 1869, del
governo Menabrea - prefetto di Napoli ed in precedenza era stato prefetto di Palermo71.
Nella loro azione nelle province i prefetti furono costretti spesso - come osservava il senatore Alessandro Rossi - a “navigare fra Scilla e Cariddi” per riuscire a
svolgere in modo appropriato la loro delicata funzione. Se si tiene conto delle
enormi difficoltà nelle quali i rappresentanti dello Stato in provincia dovettero
operare, si può ritenere assolutamente fondata la conclusione di Luigi Zini che,
intervenendo al Senato nel giugno 1880, qualificò i prefetti come dei veri e propri
“defensores civitatis”72.
5. Le prospettive
La necessità di rivedere le competenze del ministero si è incrociata con le norme che - nell’ultimo biennio - hanno messo in moto un processo di complessivo
ridisegno del sistema amministrativo. Tanto la legge 59 quanto la legge 127 del
1997 incidono, in modo significativo, sull’amministrazione dell’Interno. Soprattutto la prima - prevedendo, coerentemente con il conferimento di funzioni alle
regioni ed agli enti locali, alcune deleghe al governo per il riordinamento degli
apparati statali - apre la strada alla possibilità di un profondo ripensamento della struttura organizzativa del ministero e delle prefetture. Che esso debba essere
compiuto partendo dall’analisi delle funzioni è cosa ovvia. Su questa linea il governo ha proceduto, preliminarmente, alla definizione puntuale (con il decreto
legislativo 112 del 1998) dei compiti spettanti, rispettivamente, allo Stato ed alle
altre amministrazioni territoriali. Nel frattempo è allo studio la ridefinizione delle strutture, fondata sui principi dell’accorpamento di funzioni omogenee, di
snellezza ed elasticità organizzativa, di riduzione complessiva del numero degli
apparati.
Se questo disegno verrà rispettato (e coerentemente portato sino in fondo) il
ministero dell’Interno ha una grande occasione di veder rilanciato il suo ruolo di
amministrazione “generale”. L’ipotesi di un ridimensionamento secco dell’am-
33
ministrazione è, infatti, rapidamente sfumata. La tesi massimalistica dell’abolizione dei prefetti sembra aver perso ogni probabilità di divenire operante. Contemporaneamente è venuta emergendo la consapevolezza che qualunque ordinamento ha bisogno sia di un referente tra centro e periferia (prefetto o comunque lo si voglia chiamare) sia di un apparato centrale in grado non soltanto di assicurare alcune funzioni fondamentali quali la tutela della sicurezza dei cittadini,
ma anche di fungere da punto di raccordo tra Stato e comunità locali e di assicurare al governo la conoscenza dei fenomeni locali. Ciò è tanto più utile quanto
più l’ordinamento assume forme decentrate o di tipo federale.
In quest’ottica le ipotesi di riforma dovrebbero muoversi verso il riconoscimento dell’esigenza primaria di valersi dell’amministrazione dell’Interno come
apparato in grado sia di garantire le tradizionali funzioni “d’ordine” sia di svolgere in modo ancor più ampio l’attività di consulenza istituzionale nei confronti
degli enti locali già sviluppata - all’indomani della legge 142 del 1990 - con lo
sportello delle autonomie. Non meno rilevante è la necessità di un “riassorbimento” pieno delle competenze di protezione civile, il cui spezzettamento (tra il
ministero dell’Interno ed il ministro senza portafoglio per la protezione civile) ha
costituito uno dei più macroscopici esempi di insipienza politica da parte del
Parlamento e del governo. Coerente a tale disegno deve essere la configurazione
delle funzioni prefettizie che vanno articolate intorno al principio che il prefetto
deve essere un funzionario “di governo”.
34
NOTE
M. MINGHETTI, I partiti politici e la pubblica amministrazione, (1881), ristampato a cura di B. Widmar,
Bologna, Cappelli, 1969, pp. 40-41.
2
S. SPAVENTA, Giustizia nell’amministrazione. Discorso pronunciato all’Associazione costituzionale di
Bergamo il 6 maggio 1880, Roma, Tipografia de l’Opinione.
3
S. SPAVENTA, Lettere politiche (1861-1893), edite da G. Castellano, Bari, Laterza, 1926, p. 42 (la lettera è del 25 dicembre 1862).
4
Citato in I valori, un patrimonio attuale, in “Amministrazione pubblica”, anno primo, n.1,
maggio/giugno 1998, p. 52.
5
Cfr., al riguardo, G. MELIS, Storia dell’amministrazione italiana (1861-1993), Bologna, il Mulino, 1996;
S. SEPE, Amministrazione e storia. Problemi della evoluzione degli apparati statali dall’Unità ai nostri giorni,
Rimini, Maggioli, 1995.
6
Cfr. G. SIRIANNI, Il lento declino della amministrazione dell’Interno dall’età giolittiana alla regionalizzazione, in “Foro amministrativo”, 1985, pp. 2087-2104 e 2385-2401.
7
C. MEOLI, Il ministero dell’Interno, Roma, Nuova Italia scientifica, 1986, p. 9.
8
R. GUEZE, Lineamenti storici del Ministero dell’Interno, in “Amministrazione civile”, n. 47/51, aprileagosto 1961, p. 209.
9
Cfr. E. GIZZI, Valutazioni e proposte intorno alla riforma del Ministero dell’Interno, in Costituzione e struttura del governo. La riforma dei ministeri (a cura di E. Spagna Musso), Padova, CEDAM, 1984 vol. I, pp.
577-653.
10
Cfr., almeno, C. PAVONE, Amministrazione centrale e amministrazione periferica da Rattazzi a Ricasoli
(1859-1866), Milano, Giuffré, 1964.
11
Sulla questione restano illuminanti le osservazioni di R. ROMANELLI, Il comando impossibile. Stato e
società nell’Italia liberale, Bologna, il Mulino, 1988. “Non si trattava dunque soltanto - scrive Romanelli
- di ‘imporre l’unità alla parte più corrotta, più debole dell’Italia’, come nel dicembre del 1860 Cavour
aveva scritto al re, ma anche di imporre la libertà, che è cosa diversa e più difficile” (p. 7).
12
A. CARACCIOLO, Stato e società civile. Problemi dell’unificazione italiana, Torino, Einaudi, 1960.
13
Violente accuse all’azione di governo di Nicotera vennero da L. ZINI, Dei criteri e dei modi di governo
della sinistra nel regno d’Italia. Lettere e note, Bologna, Zanichelli,1880. Zini, senatore del regno, era stato
prefetto, segretario generale del ministero, deputato e consigliere di Stato.
14
G. SAREDO, Il Prefetto nel diritto pubblico italiano, in “Giurisprudenza italiana”, vol. XLII, 1890, parte IV, col. 7.
15
A. AQUARONE, Alla ricerca dello Stato liberale, Napoli, Guida, 1972, p. 162.
16
ARCHIVIO CENTRALE DELLO STATO (d’ora in poi ACS), Ministero dell’Interno, Direzione superiore di amministrazione, circolare 27 luglio 1868, Avvertenza sulla corrispondenza con il Ministero dell’Interno. La circolare è citata in A. PORRO, Il Prefetto e l’amministrazione periferica in Italia, Milano,
Giuffré, 1972, p. 421.
17
Cfr. ACS, Ministero dell’Interno, Rapporti dei prefetti (1882-1894), busta 2. Di eguale tenore l’osservazione di Francesco Saverio Nitti che, alcuni anni più tardi, affermava che a Napoli il “partito” delle
opere pie era in grado di determinare l’esito delle elezioni amministrative (F.S. NITTI, L’assistenza
pubblica in Italia, in “Rassegna pugliese di scienze, lettere ed arti”, 1892, p. 134.
18
Sul punto rinvio a S. SEPE, Amministrazione e storia, cit., pp. 193-202.
19
R. GUEZE, Lineamenti, cit., p. 205.
20
Ivi.
21
ATTI PARLAMENTARI (d’ora in poi: AP), Camera, XXIV legisl. Doc. n. 641/A. La relazione - dopo
aver sottolineato che l’attività ricadeva su “non molti ma valentissimi funzionari” - concludeva:
“Ove si aggiunga che per la sospensione dei concorsi non si è fatto luogo ad assunzione di nuovo personale, apparirà ancor più evidente di quanto sia stata complessivamente assottigliata la schiera del
1
35
personale rimasto a sostenere l’onere degli uffici centrali e provinciali, del quale onere si ha concetto
solo studiando la grande attività spiegata dall’amministrazione dell’interno in questo periodo”.
22
Cfr. M. PIETRAVALLE, Per un ministero di Sanità ed assistenza pubblica in Italia, in “Nuova Antologia”, 1° marzo 1919, pp. 103-117.
23
Cfr. ACS, Presidenza del consiglio dei ministri, Atti (1923), b. 698, fasc. 1/31.
24
I dati sono tratti dalle elaborazioni compiute da A. CIFELLI, Le biografie dei prefetti, in SSAI, Studi per
la Storia dell’amministrazione pubblica. Il Ministero dell’Interno e i prefetti, Roma, 1998, pp. 111-115.
25
Al riguardo rinvio a S. SEPE, Crispo Moncada F., voce del “Dizionario biografico degli italiani”, vol.
XXXIV, Roma, 1986, pp. 796-799.
26
Al punto che - secondo R. GUEZE, Lineamenti, cit., p. 211 - il capo della polizia politica, Ernesto
Gull, ebbe dal segretario del PNF, Augusto Turati, l’incarico di “sorvegliare all’occorrenza lo stesso
Bocchini”.
27
28
Sui caratteri e le vicende specifiche della “segmentazione” mi permetto di rinviare a S. SEPE, Amministrazione e storia, cit., pp. 232-246.
29
Cfr. Verbali del Consiglio dei ministri (1943-1948), a cura di A. Ricci, Roma, Istituto poligrafico e zecca
dello Stato, vol. V, 1, Governo Parri, pp. 116-119.
30
L’elaborazione (su dati tratti dal “Calendario generale del Regno d’Italia”) è in Il ministero dell’Interno (a cura di G. Tosatti) in L’amministrazione centrale dall’unità alla repubblica. Le strutture e i dirigenti (a
cura di G. Melis), Bologna, il Mulino, 1992, vol. II, p. 33.
31
Cfr. G. MELIS, Introduzione a Amministrazione statale, in “Archivio ISAP” n.s. n. 6 Le riforme crispine,
vol. I, Milano, Giuffré, 1990, pp 3-13.
32
E. ALESSIO, Il servizio d’ispezione nell’amministrazione dell’interno, in “La Riforma sociale”, 1900, n.
12, pp. 1150 ss.
33
Cfr. AP, Camera, legisl. XXII, Discussioni, tornata del 30 marzo 1906, p. 1758.
34
Cfr. GAZZETTA UFFICIALE DEL REGNO D’ITALIA, Situazione numerica dei personali civili e militari, e spesa relativa al 1° ottobre 1931, supplemento ordinario al n. 20 del 26 gennaio 1932, p. 10.
35
MINISTERO DEL TESORO, Dipendenti delle amministrazioni statali dal 1923 al 1992, Roma Istituto
poligrafico e zecca dello Stato, 1994, pp. 66-73.
36
Ivi, pp. 108-115.
37
Ivi, pp. 196-205.
38
Ivi, pp. 296-306.
39
40
Cfr., al riguardo, N. RANDERAAD, Gli alti funzionari del ministero dell’Interno durante il periodo 18701899, in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, 1989, n. 1, pp. 202 ss.
41
Sul punto cfr. G. MELIS, La burocrazia e le riviste: per una storia della cultura dell’amministrazione, in
“Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico”, 16, 1987, Riviste giuridiche italiane 18651945, pp. 63-65; R. ROMANELLI, Sulle carte interminate. Un ceto di impiegati tra privato e pubblico: i segretari comunali in Italia, 1860-1915, Bologna, il Mulino, 1989, pp. 29-41; nonché S. SEPE, Burocrazia ed
apparati amministrativi. Evoluzione storica e prospettive di riforma, Milano, Giuffré, 1996.
42
43
Rinvio, al riguardo, a S. SEPE, Stato e opere pie: la beneficenza pubblica da Minghetti a Depretis (18731878), in “Quaderni sardi di storia”, n. 4, luglio 1983 - giugno 1984, pp. 179-205.
44
Così G. TOSATTI, L‘evoluzione organizzativa del ministero, in “Studi per la storia”, cit. p. 37.
45
All’opposto, i segretari generali si mostravano assai preoccupati della crescita di importanza dei direttori generali. Significativo, al riguardo, ciò che scriveva a Crispi l’ultimo segretario generale del
ministero, Giovanni Della Rocca, in una lettera del 22 luglio 1887: “le direzioni generali autonome
[….] sono un ministero nel ministero, annullano il potere del ministro e del segretario generale, e
quindi ne menomano di fatto (se non in iure) la responsabilità costituzionale” (ACS, Carte Crispi, Roma, fasc. 151).
36
Cfr. G. CANDELORO, Storia dell’Italia moderna, vol. IV, Milano, Feltrinelli, 1970, p. 348
“Ora - affermava il presidente del consiglio - tre direzioni generali, con materie tutte e tre divise ed
indipendenti, non sono soverchie, sono anzi necessarie. In effetti, signori, la Direzione generale delle
carceri, chi potrà dirmi che non debba essere retta da un solo funzionario pubblico? La Direzione generale della pubblica sicurezza, potete voi farla dipendere da tre o quattro capi divisione che non si
armonizzano tra loro, che non siano d’accordo nell’andamento dei servizi pubblici? Che cosa è la direzione generale dell’amministrazione civile? Dipendono da essa i comuni, le province, le opere pie
ed un certo numero di materie che si aggirano tutte nell’orbita istessa, che hanno bisogno di una sola
mente che le diriga e vi sovrintenda. Certo, queste direzioni generali non escludono la responsabilità
del ministro, ma rendono facile al ministro parlamentare di poter regolare questi servizi, giacché egli
difficilmente può provvedere a tutti i particolari di una grande azienda”. (F. CRISPI, Discorsi parlamentari, Roma, Tipografia della Camera dei deputati, 1915, vol. 3°, pp. 30-31).
48
G. GIOLITTI, Discorsi parlamentari, Roma, Tipografia della Camere dei deputati, 1954, vol II, p.
1056.
49
Ivi, p. 787.
50
Ivi, p. 1189.
51
52
Cfr. S. SEPE, Amministrazione e mediazione degli interessi: il controllo sugli istituti di pubblica assistenza e
beneficenza, in “Archivio ISAP”, ns. n. 3, L’amministrazione nella storia moderna, Milano, Giuffré, 1985,
vol. II, pp. 1707 ss.
53
Cfr. G. GIOLITTI, Discorsi parlamentari, cit., vol. II, p. 719.
54
In un intervento al Senato, il 9 maggio del 1904, Giolitti si disse “convinto della necessità di specializzare” i servizi ispettivi, poiché i diversi servizi avevano assunto una specificità tanto elevata da
rendere necessaria una competenza molto specifica. Cfr. G. GIOLITTI, Discorsi parlamentari, cit., vol.
II, p. 815.
55
Il personale legame tra Schanzer e Giolitti è testimoniato, tra l’altro, dal fatto che Schanzer lasciò
l’incarico allorquando il presidente del consiglio si dimise e ritornò al suo posto nel momento in cui
Giolitti riprese la guida del governo. Non meno indicativo è il fatto che Giolitti volle, nel suo “lungo”
governo (1906-1909), Schanzer come ministro delle Poste.
56
Su questi due aspetti sono oltremodo significative le relazioni annuali dei consiglieri di prefettura
responsabili del servizio delle opere pie contenute in ACS, ministero dell’Interno, Ispettorato generale. Al riguardo, cfr. S. SEPE, Amministrazione e mediazione degli interessi, cit.
57
Ivi, pp. 2099-2100: Sulla polizia - ha osservato A. AQUARONE, La formazione dello Stato totalitario,
Torino, Einaudi, 1967, p. 107 - “il fascismo aveva poca e punta voce in capitolo”.
58
Lo stesso direttore generale della Sanità, Petragnani, ebbe a lamentare la “dominanza” dell’amministrazione civile ed a sottolineare come essa lottasse con “fervore” per “mantenere le antiche posizioni” (cfr. A. PETRAGNANI, La legislazione sanitaria e l’assistenza sanitaria viste in ordine storico, Firenze, Vallecchi, 1957, p. 57).
59
G. SIRIANNI, Il lento declino cit., p. 2091.
60
L’espressione è di P. CASULA, I prefetti nell’ordinamento italiano, Milano, Giuffré, 1972, p. 187.
61
Per un approfondimento degli argomenti in questione rinvio a S. SEPE, Amministrazione e storia, cit.,
pp. 351-360.
62
La lettera, inviata a Silvio Spaventa, è citata in Silvio Spaventa politico e statista dell’Italia unita nei documenti della biblioteca civica “A. Mai”, Napoli, 1990, p. 195.
63
La circolare, datata 8 aprile 1862, è citata in “Manuale degli amministratori comunali e provinciali”,
1° maggio 1862, p. 129.
64
MINISTERO DELL’INTERNO, Gabinetto, circolare 24 giugno 1866.
65
MINISTERO DELL’INTERNO, Gabinetto, circolare 25 marzo 1878.
66
ACS, Presidenza del consiglio dei ministri, Gabinetto, 1919, busta 559, fasc. 1/3.
67
MINISTERO DELL’INTERNO, Direzione generale della pubblica sicurezza, div. 4a, sez. 1a, circolare
46
47
37
18 aprile 1865 n. 31128/12193.
68
A. MONTI, Attivo e passivo della burocrazia, in “La Rivoluzione liberale”, 1922, n. 14.
69
L’esortazione fu ripetuta dallo stesso Memmo nel corso di un convegno negli anni successivi. Cfr.
La selezione dei migliori per la pubblica amministrazione, Milano, Giuffré, 1962, p. 16.
70
Cfr. S. SEPE, Amministrazione e storia, cit., pp. 357-360.
71
Sul punto rinvio a S. SEPE, Burocrazia e apparati amministrativi, cit., pp. 150 ss.
72
Cfr. AP, Senato del regno, XIV legisl. Discussioni, tornata del 26 giugno 1880, p. 203.
38
F R A N C E S C A A LT O M A R E
L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA
1. Le strutture. 1.1. Organizzazione degli uffici centrali. 1.2. La situazione nel
1860: i decreti del 1° febbraio 1861 e del 25 luglio 1861. 1.3. Anno 1861. 1.4.
Anno 1862. 1.5. Anno 1863. 1.6. Anno 1864. 1.7. Anno 1865. 1.8. Organizzazione
degli uffici periferici. 1.9. Prefetture e Prefetti. 1.10. Numero degli impiegati
nell’Amministrazione centrale. 2. Le Funzioni. 2.1. Le funzioni del Ministero
dell’Interno. 2.2. Le funzioni delle Prefetture. 3. I vertici amministrativi. 3.1. I
Segretari Generali. 3.2. I Direttori Generali. 4. L’attività. 4.1. Aspetti significativi.
4.2. Alcuni costi. 5. Le riforme inattuate. Appendice 1. Provenienza regionale
dei Prefetti del Regno (1861-1865). Appendice 2. Provenienza regionale dei
Segretari Generali. Note.
PREMESSA
L’unificazione politica e amministrativa ha generato la nascita di una
nuova entità, dalle connotazioni politiche, istituzionali e sociali, a cui sono
state affidate le speranze maturate negli anni precedenti e caratterizzate da
una tensione sociale orientata alla costruzione di un riferimento unitario per
tutti i cittadini che dopo anni di sacrifici si trovavano, pur nelle diversità
sociali e geografiche, finalmente accomunati dall’appartenenza ad un unico
Paese.
Tali aspettative, tuttavia, per trovare una concreta realizzazione, dovevano
trovare gli strumenti necessari, sia dal punto di vista normativo che organizzativo, che consentissero la nascita di istituzioni adeguate alla gestione di un
nuovo soggetto politico e sociale e che, pur assicurando la continuità della vita
istituzionale, avviassero, nel contempo, un rapido processo di trasformazione
degli apparati burocratici in direzione di una sostanziale unificazione del Paese.
Per queste ragioni il processo di unificazione riveste particolare interesse
soprattutto se esaminato dal punto di vista dell’adeguamento del sistema
amministrativo alle nuove e mutate istanze politiche sociali a cui corrisponde
una diversa idea dello Stato, sia dal punto di vista dell’organizzazione interna
che nei rapporti con i cittadini.
Negli anni immediatamente successivi all’unificazione, la pubblica amministrazione, ed in particolare l’amministrazione dell’Interno che ne rappresenta la
componente più importante, sia in virtù delle funzioni che le vengono attribuite
che per la presenza sul territorio, vivono un processo di trasformazione che può
essere meglio compreso se osservato da più punti di vista quali: le strutture, le
funzioni, i vertici amministrativi e l’attività.
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1. Le strutture
1.1. Organizzazione degli uffici centrali
L’organizzazione ministeriale italiana ha avuto per base quella piemontese
del 1853 (legge 23.3.1853 n. 1483; r.d. 23.10.1853 n. 1611 e successivo r.d.
13.11.1859 n. 3746) la quale prevedeva che l’attività di ogni ministero potesse riguardare più rami che prendevano il nome di Amministrazioni. Queste espletavano le loro attribuzioni per mezzo di uffici dipendenti che costituivano le Direzioni Generali variamente denominate a seconda delle diverse amministrazioni
che rappresentavano. Ogni Direzione Generale, a sua volta, riuniva gli uffici dipendenti - sempre sulla base delle competenze a ciascun ufficio attribuite - in altri organismi chiamati Divisioni che si articolavano, ancora, su una o più Sezioni.
Al di sotto del ministro, l’apparato burocratico fu strutturato per “titoli” e “gradi”, ognuno gerarchicamente subordinato rispetto a quello superiore: segretario
generale, direttore generale, direttore capo di divisione, capo di sezione, segretario di 1a e 2a classe, applicato di 1a, 2a, 3a e 4a classe1 .
Le due figure chiave dell’amministrazione centrale erano il Segretario generale ed il Segretario particolare del Ministro. Il primo era un alto funzionario,
spesso di estrazione politico-parlamentare, con poteri di coordinamento delle
varie Direzioni generali. Egli “avrebbe dovuto assicurare che le direttive politiche del Ministro discendessero senza soluzione di continuità nei livelli sottostanti sino a raggiungere i gradini più bassi”2 e, pertanto, rappresentava la “vera cerniera tra politica ed amministrazione”3. Al Segretario particolare - detto di Gabinetto - era attribuita la direzione dell’Ufficio di Gabinetto di cui il Ministro disponeva per la trattazione di affari riservati. Egli poteva essere scelto fra gli impiegati dipendenti dal Ministero di un grado inferiore a quello di Direttore capo
divisione (tranne che per gli Interni e gli Esteri). Soltanto nei ministeri “politici”
(Interno, Esteri) il Ministro poteva chiamare al suo fianco anche persona estranea
all’amministrazione.
I Direttori generali, i Direttori Capi Divisione ed i Capi Sezione costituivano il
personale direttivo di ciascuna amministrazione; il personale esecutivo era costituito dai Segretari e dagli Applicati, mentre gli “uscieri capi”, gli “uscieri” e gli
“inservienti” costituivano il personale subalterno.
È necessario sottolineare che, nel quadro della suddetta organizzazione, le
Direzioni generali rappresentavano una sorta di eccezione e, nei Ministeri dove
non esistevano, la direzione di tutti gli affari e di tutti gli uffici era affidata al Se-
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gretario Generale, esclusi soltanto gli affari la cui trattazione era, dal Ministro, riservata al suo gabinetto particolare. Per quanto riguarda il Ministero dell’Interno, ad esempio, all’epoca esso era costituito dal solo Segretario generale senza alcuna direzione generale.
1.2. La situazione nel 1860: i decreti del 1° febbraio 1861, 25 luglio 18614
L’assetto organizzativo del Ministero, quale risulta tracciato dal r.d. 10.6.1860,
n. 4128, riproduceva nelle sue linee essenziali l’organizzazione ministeriale
emersa dalla riforma Cavour. Alla direzione del Ministero era preposto il Ministro Segretario di Stato affiancato dal Segretario Generale e da un addetto al Ministero con incarico di dirigerne la parte amministrativa. Alle dirette dipendenze
del Ministro vi era l’Ufficio del Gabinetto particolare - diretto dal Segretario particolare - per la trattazione degli affari assegnati dal Ministro stesso. Come già nel
1853, non esisteva alcuna Direzione Generale ed i vari servizi erano articolati in
sei divisioni. Alla divisione III, competente in materia di carceri giudiziari e di
pena, erano applicati gli Ispettori delle carceri. Esisteva, inoltre, l’Ufficio isolato
di servizio interno al quale era attribuita l’amministrazione della contabilità interna. Di lì a breve si verificarono alcuni cambiamenti organizzativi. Con d.m. 1
febbraio 1861 gli affari del Gabinetto vennero riuniti a quelli del Segretario generale e la Divisione III annullata per formare l’Ufficio Ispettorato Generale delle
carceri. Con successivo d.m. 25 luglio 1861, si attuò una ridistribuzione delle
competenze fra gli uffici, “ritenuta la necessità di alleggerire la Divisione I dei
molti lavori che le sono attualmente assegnati”. All’Ufficio Ispettorato Generale
delle carceri fu assegnata, in particolare, la verificazione della contabilità dei trasporti, la materia dei detenuti condannati e corpi di reato.
1.3. Anno 18615
Il 18 febbraio del 1861 Vittorio Emanuele II inaugurò a Torino il primo Parlamento italiano innanzi a 443 deputati in rappresentanza di tutta la penisola con
l’eccezione del Veneto e dello Stato romano. Il Parlamento accoglieva deputati
che si erano distinti sia sui campi di battaglia che per le opere dell’ingegno (Garibaldi, Bixio, Spaventa, Bertani, Guerrazzi, Brofferio, Verdi) e fu il nuovo Parlamento, con la legge n. 671 del 17 marzo 1861, a proclamare Vittorio Emanuele II,
Re d’Italia. Con l’instaurazione del Regno d’Italia il Ministero dell’Interno ebbe il
suo primo ordinamento, nell’ambito della costituenda organizzazione amministrativa, con il R.D. 9 ottobre 1861 n. 255, che modificò l’assetto preesistente “non
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tanto per ragioni di ordine politico, quanto per ragioni di ordine amministrativo” (come si legge nel preambolo del provvedimento innovativo). Fu abolito
il Segretariato generale e le sue competenze vennero ripartite in quattro Direzioni Generali di nuova istituzione: 1) Direzione Generale Centrale che ebbe
attribuita la trattazione degli affari riguardanti il personale, la contabilità ed i
servizi diversi; 2) Direzione Generale di Pubblica Sicurezza; 3) Direzione Generale dell’Amministrazione comunale e provinciale, opere pie e sanità; 4) Direzione Generale delle Carceri che sostituì l’Ispettorato generale delle carceri.
La notevole importanza che l’amministrazione carceraria aveva assunto dopo
l’unificazione del Regno determinò l’istituzione della direzione generale autonoma in sostituzione dell’Ispettorato generale, e la creazione di un corpo di
ispettori. Agli ispettori spettavano la vigilanza ed il controllo di tutte le parti
del servizio carcerario, avevano facoltà di emettere provvedimenti temporanei in casi di urgenza ed erano consulenti del Direttore generale6. Con D.M. 15
ottobre 1861 le Direzioni generali vennero ripartite in Divisioni e Sezioni secondo il seguente schema: DIREZIONE GENERALE CENTRALE: DIVISIONE I, SEZIONI I, II, III, IV. DIVISIONE II, SEZIONI I, II, III, IV. DIVISIONE III, SEZIONI I, II.
DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA: DIVISIONE I, SEZIONI I, II.
DIVISIONE II, SEZIONI I, II. DIREZIONE GENERALE DELLA AMMINISTRAZIONE
COMUNALE E PROVINCIALE, OPERE PIE E SANITA’: DIVISIONE I, SEZIONI I, II,
III. DIVISIONE II, SEZIONI I, II, III. DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI: DIVISIONE I, SEZIONI I, II. DIVISIONE II, SEZIONI I, II. Come sottolineò il senatore
Luigi Zini, nel corso di una discussione al Senato, l’ordinamento adottato da
Ricasoli ebbe il merito di aver distinto in modo razionale “i settori fondamentali del Ministero e cioè dell’Amministrazione civile, carceri, polizia, dalla materia relativa all’organizzazione interna e dai settori usualmente di competenza del Segretario Generale o del Gabinetto”7. Il R.D. del 1861 n. 255 assicurava
la conservazione del Gabinetto particolare del Ministro e non apportò alcuna
innovazione alla Direzione degli Archivi generali del Regno che continuò a dipendere dal Ministero dell’Interno.
1.4. Anno 18628
Il primo decennio dell’Unità fu caratterizzato da un frenetico avvicendarsi
di modifiche organizzative dell’assetto ministeriale consistenti nell’istituzione, abolizione e ricostituzione di uffici. In realtà tra il 1860 e il 1870 vennero
istituite alcune commissioni parlamentari che studiarono l’elaborazione di
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progetti di riordinamento dell’Amministrazione centrale. Organizzare il Ministero dell’Interno nei primi anni del regno non era un compito facile ed il rapido espandersi del territorio dello Stato, il variare delle condizioni economico-sociali, l’aumento dei fini dell’Amministrazione richiedevano continui aggiornamenti delle strutture dell’apparato ministeriale. Succeduto Rattazzi a
Ricasoli alla guida del Ministero, l’ordinamento subì profondi mutamenti.
Con R.D. 10 marzo 1862 n. 482 venne ricostituito il Segretariato generale e furono abolite la Direzione generale centrale e quella per l’Amministrazione comunale e provinciale, opere pie e sanità continentale. Dal Segretario generale
dipendeva direttamente l’Ufficio speciale del servizio interno, istituito con
d.m. 11 ottobre 1861, con competenza sull’archivio generale di deposito del
Ministero, protocollo, copisteria, spese per i trasporti in ferrovia. L’assetto organizzativo si incentrò sulle DIVISIONI, sulla DIREZIONE generale di sicurezza
pubblica, sulla DIREZIONE generale delle Carceri e gli uffici erano ripartiti come di seguito. PRIMA DIVISIONE: Sezioni I, II, III, IV. SECONDA DIVISIONE: Sezioni I, II, III, IV, V. TERZA DIVISIONE: Sezioni I, II. QUARTA DIVISIONE: Sezioni I, II, III. QUINTA DIVISIONE: Sezioni I, II, III, IV. SESTA DIVISIONE: Sezioni I,
II. Dalla DIREZIONE GENERALE DI SICUREZZA PUBBLICA dipendevano gli uffici del Gabinetto e Protocollo speciale per gli Affari riservati ed altresì la DIVISIONE SETTIMA composta dalle Sezioni I, II, III e la DIVISIONE OTTAVA con le
Sezioni I, II. In seno alla DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI v’erano la
NONA DIVISIONE, competente in materia di carceri giudiziarie e costituita
dalle Sezioni I, II e la DECIMA DIVISIONE (competente per le case di pena ed i
sifilicomi) articolata nelle Sezioni I, II. Un ufficio di nuova istituzione era quello preposto alla compilazione dei decreti, dei progetti di legge, dei regolamenti del Ministero istituito nell’ambito della DIVISIONE PRIMA (d.m. 18 ottobre
1862). Nel 1862 il Ministero dell’Interno intensificò la sua funzione ispettiva e,
a tale processo, corrispose un ampliamento delle strutture ministeriali. Con
R.D. 16 novembre 1862 n. 985 l’Ispettorato generale della Guardia Nazionale
(creato con il decreto 28 ottobre 1860 n. 4330) venne aggregato al Ministero
dell’Interno e gli impiegati dello stesso ufficio fecero parte integrante del personale dell’Amministrazione centrale dello Stato. Inoltre, a differenza che nell’ordinamento del 1861, ove era previsto che la Direzione Generale delle carceri sostituisse l’Ispettorato Generale delle Carceri, nell’organizzazione tracciata
da Rattazzi esisteva un ufficio particolare d’Ispettorato in seno alla suddetta
Direzione Generale.
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1.5. Anno 18639
Nel nuovo Stato unitario all’entusiasmo per la conseguita unità si accompagnavano le difficoltà legate al contesto di arretratezza della società civile. Nel
Mezzogiorno esplodeva il malcontento dei contadini represso con dure rappresaglie dalle truppe impiegate dal governo italiano. Il 15 agosto 1863 fu votata la
legge Pica che affidò ai tribunali militari i processi per brigantaggio. I timori per
il mantenimento dell’unità accentuavano l’importanza dell’apparato pubblico,
verticalizzato ed accentrato, come strumento di aggregazione nazionale. Sotto il
Ministro Peruzzi, con r.d. 4 gennaio 1863 n. 1194 venne soppressa nel Ministero
dell’Interno la Direzione generale di pubblica sicurezza. Delle quattro Direzioni
generali istituite da Ricasoli nel 1861, l’unica a sopravvivere fu quella delle carceri. In realtà, nel tracciare un quadro evolutivo delle vicende inerenti l’organizzazione ministeriale nel periodo compreso fra il 1861 ed il 1863, l’aspetto peculiare
che si coglie è rappresentato dal processo modificativo del Segretario Generale e
delle Direzioni Generali. Dopo l’iniziale abolizione del Segretario generale (voluta da Ricasoli nel 1861) si assistette negli anni successivi alla sua ricostituzione e
ad una fase di assestamento dell’ufficio, laddove per le Direzioni Generali iniziò
un fenomeno di progressivo ridimensionamento. La vicenda è sintomatica di un
mutamento di indirizzo politico legato ai vertici ministeriali e che si tradusse in
due diversi progetti organizzativi. Nel 1861 era prevalso l’orientamento che privilegiava le Direzioni Generali quale strumento idoneo ad assicurare la stabilità
nell’indirizzo degli uffici amministrativi e si opponeva alla figura del Segretario
generale sul presupposto che esso rappresentasse un eccessivo contrappeso al
Ministro. Così, quando Ricasoli abolì l’ufficio osservò: “le dimissioni del Segretario generale verificandosi simultaneamente a quelle del Ministro portano un’interruzione o per lo meno una pericolosa incertezza nel disbrigo degli affari”10. All’epoca, il diffondersi delle Direzioni generali, rette da funzionari di carriera, dimostrò la tendenza dell’Amministrazione ad assumere connotati spiccatamente
tecnici e ad espandere la propria sfera di autonomia. Negli anni successivi, il timore che le Direzioni Generali, in quanto centri autonomi di potere, potessero
costituire un pericolo per la responsabilità del Ministro spinse ad incentrare l’organizzazione ministeriale sulla figura del Segretario generale. Si rafforzò, pertanto, la stretta accentratrice dell’assetto ministeriale ove il Ministro si configurava come “l’onnipotente capo responsabile” ed il suo rapporto con l’Amministrazione era mediato dal Segretario generale, il quale non a caso era spesso un funzionario di estrazione politica. Nel 1863 l’abolizione della Direzione Generale di
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Pubblica Sicurezza comportò un duplice ordine di conseguenze sull’assetto organizzativo. Anzitutto si verificò un ampliamento del Segretariato generale che
assorbì le Divisioni VII e VIII dell’abolita direzione generale ed al quale venne
pertanto assegnata l’immensa mole degli affari amministrativi e politici. Le competenze dell’Ufficio di Gabinetto, fino all’anno prima inserito nell’ambito della
Direzione generale di Sicurezza pubblica (unitamente all’ufficio di Protocollo
speciale per gli affari riservati), passarono alla Divisione I (d.m. 23 febbraio
1863). Con regolamento ministeriale del 31 marzo 1863 venne istituita la Segreteria particolare del Ministro dell’Interno composta dal Segretario particolare e da
un numero variabile di impiegati che potevano essere scelti dal Ministro non solo fra gli iscritti nei ruoli del Ministero ma anche fra persone che non erano dipendenti statali. La Segreteria particolare si occupava in particolare di: a) apertura della corrispondenza riservata, delle lettere e telegrammi diretti alla persona
del Ministro; b) informazioni confidenziali; c) carteggio particolare del Ministro;
d) domande di udienza. Tale ufficio era competente, inoltre, in tutte le materie
direttamente assegnate dal Ministro. Complessivamente nel Ministero dell’Interno esistevano dieci divisioni articolate in sezioni, secondo lo schema tradizionale. DIVISIONE PRIMA: Sezioni I, II, III. DIVISIONE SECONDA: Sezioni I, II, III. DIVISIONE TERZA: Sezioni I, II. DIVISIONE QUARTA: Sezioni I, II, III. DIVISIONE
QUINTA: Sezioni I, II, III, IV, V, VI. DIVISIONE SESTA: Sezioni I, II, III, IV, V. DIVISIONE SETTIMA: Sezioni I, II, III, IV. DIVISIONE OTTAVA: Sezioni I, II. La DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI constava della DIVISIONE NONA, articolata nelle
Sezioni I, II e della DIVISIONE DECIMA composta dalle Sezioni I, II.
1.6. Anno 186411
Nei primi anni dello Stato unitario il Governo dovette affrontare la delicata
questione romana. Nel celebre discorso tenuto il 25 marzo 1861 alla camera dei
Deputati Camillo Cavour aveva messo a fuoco le ragioni per cui a suo giudizio
“Roma, e solo Roma, doveva essere la capitale d’Italia”. A seguito della Convenzione stipulata con la Francia il 15 settembre 1864 e con la quale il Governo italiano si impegnò a trasferire la capitale da Torino a Firenze, i torinesi si ribellarono e
prese vita una vera e propria rivolta urbana, sedata solo per l’intervento dei carabinieri e dell’esercito e con un bilancio di cinquanta morti in due giorni. Sul piano dell’organizzazione del Ministero dell’Interno, mutando i criteri riformatori
ed il Ministro (nuovo ministro è Lanza), vennero ricostituite le due Direzioni Generali della pubblica sicurezza e dell’Amministrazione comunale e provinciale,
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opere pie e sanità. Il R.D. 30 ottobre 1864 n. 1980 precisò nel preambolo che la
riforma parziale dell’ordinamento del Ministero dell’Interno era scaturita dall’esigenza di assicurare “maggiore speditezza, e più uniforme e matura risoluzione
degli affari”. In realtà, il provvedimento derivò dalla necessità di alleviare il Segretariato Generale dal complesso delle incombenze che nel tempo erano andate
sempre più aumentando. Alla luce del nuovo ordinamento le due Direzioni Generali ripristinate si aggiunsero alla Direzione generale delle Carceri e si attuò
una riorganizzazione degli uffici che non alterò, tuttavia, le linee essenziali dell’assetto precedente. La distribuzione degli uffici risultò essere la seguente: DIVISIONE PRIMA: Sezioni I, II, III, IV (quest’ultima aggiunta con d.m. 31.12.1863). DIVISIONE SECONDA: non constava di alcuna sezione (con d.m. 31.12.1863 le Sezioni I, III erano passate alla Divisione III, la Sezione II era passata alla Divisione I).
DIVISIONE TERZA: Sezioni I, II, III, IV (le Sezioni III e IV erano state aggiunte con
d.m. 31.12.1863). DIVISIONE QUARTA: Sezioni I, II, III. In base al regolamento ministeriale del 7 novembre 1864 le DIVISIONI V e V bis, VI e VI bis passarono a far
parte della Direzione generale dell’Amministrazione comunale e provinciale,
opere pie e sanità (la doppia numerazione delle due divisioni era dovuta all’esistenza di due condirettori). Le DIVISIONI VII e VIII passarono a far parte della DIREZIONE GENERALE DI SICUREZZA PUBBLICA. Infine, dalla DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI dipendevano la DIVISIONE NONA (Sezioni I, II, III) e la DIVISIONE DECIMA (Sezioni I, II).
1.7. Anno 186512
Nel 1865 la struttura del Ministero dell’Interno non fu esente dal processo di
instabilità che contrassegnò il sistema organizzativo sin dal 1861. Il trasferimento
della capitale da Torino a Firenze, in esecuzione della legge 11 dicembre 1864,
comportò profonde modifiche nell’organizzazione degli uffici. L’ordine del giorno n. 186, adottato dal Ministro in data 24 gennaio 1865, stabilì che primi a trasferirsi nella nuova capitale sarebbero stati gli uffici del Segretariato generale e della Direzione generale di Pubblica Sicurezza. Pertanto, gli impiegati delle Divisioni I, II, III, IV si sarebbero dovuti trovare nella nuova sede entro la prima decade
del mese di maggio. Secondo le disposizioni ministeriali, gli impiegati della Direzione Generale dell’Amministrazione Comunale e Provinciale e quelli delle
Divisioni 5a e 7a si sarebbero dovuti trasferire entro il giorno 15 del mese di ottobre. Gli addetti alla Direzione Generale delle carceri, quelli cioè delle Divisioni 8a
e 9a, sarebbero rimasti a Torino fino a nuovo ordine. Con successivo ordine del
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giorno n. 193 del 24 aprile 1865 fu disposto il trasferimento a Firenze delle prime
quattro Divisioni e con quello del 29.4.1865 n. 197 il trasferimento della VII Divisione. Nell’ambito della Direzione Generale di Pubblica Sicurezza la DIVISIONE
VII diventò DIVISIONE III e la DIVISIONE VIII diventò DIVISIONE IV. In seno alla
Direzione generale delle Carceri la DIVISIONE X diventò DIVISIONE VIII. Un’ulteriore novità fu rappresentata dalla DIREZIONE GENERALE AMMINISTRATIVA
che sostituì la DIREZIONE GENERALE dell’Amministrazione comunale e provinciale, opere pie e sanità. La Direzione generale di nuova istituzione si articolò
nelle DIVISIONI V, VI, VII; a loro volta le divisioni erano ripartite secondo il seguente schema: DIVISIONE QUINTA: Sezioni I, II, III, IV. DIVISIONE SESTA: Sezioni I, II. DIVISIONE SETTIMA: Sezioni I, II.
1.8. Organizzazione degli uffici periferici
L’amministrazione a livello periferico era già stata sperimentata negli stati
preunitari ed aveva trovato la sua fonte di organizzazione nel D.L. 7 ottobre 1848
del Regno di Sardegna e, successivamente, nella legge 23 ottobre 1859 n. 3702, relativa al nuovo ordinamento provinciale e comunale, che aveva diviso lo Stato in
province e le province in circondari comprendenti un certo numero di mandamenti e comuni. A capo delle province era posto il Governatore o intendente generale il quale era anche presidente della Deputazione provinciale, organo che
amministrava la provincia. Il circondario era invece assegnato all’intendente. Fra
i decreti dell’ottobre 1861, promossi da Ricasoli, il R.D. 9 ottobre 1861 n. 250 mutò
la denominazione di governatore in quella di Prefetto e agli intendenti di circondario attribuì il nome di sottoprefetto. Al compiersi dell’unità d’Italia sul Ministero dell’Interno gravarono i compiti più delicati nell’opera di centralizzazione
ed esso fu sorretto in periferia dall’azione dei Prefetti e dei sottoprefetti. Il Prefetto non era soltanto organo periferico del Ministero dell’Interno ma, in quanto vigilava sul complesso delle propaggini burocratiche dello Stato, dipendeva da altri Ministri per le materie di loro competenza. Soprattutto i prefetti della prima
generazione (i c.d. “prefetti dell’unificazione”) seppero radicare l’immagine del
nuovo Stato unitario contribuendo a tutelare e garantire la conseguita unità ancora minacciata da tante parti13. Nel 1865 la nuova legge comunale e provinciale
(L. 20 marzo 1865 n. 2248 All. A) ribadì la divisione del Regno in province, circondari, mandamenti e comuni e riaffermò che in provincia il potere esecutivo
era rappresentato dal Prefetto, presidente del Consiglio di Prefettura, composto
da non più di tre consiglieri, salva la presenza di due consiglieri aggiunti. In ogni
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circondario vi era un sottoprefetto che dava esecuzione agli ordini del Prefetto e
svolgeva sotto la sua direzione gli adempimenti prescritti dalle leggi. In esecuzione della nuova legge comunale e provinciale, un regolamento apposito (approvato con R.D. 8 giugno 1865 n. 2321) dettò una meticolosa normativa per l’organizzazione degli uffici in seno alle Prefetture e alle Sottoprefetture. Ogni ufficio di Prefettura era ripartito in quattro divisioni: la 1a divisione comprendeva la
segreteria ed aveva una funzione di supporto per il Consiglio di prefettura e la
deputazione provinciale, inscrivendo in apposito registro le relative deliberazioni. La divisione 2a comprendeva l’amministrazione dei corpi morali. La divisione
3a trattava gli affari relativi alla sicurezza pubblica, al servizio militare, alla leva
ed alla sanità pubblica. La divisione 4a si occupava dell’amministrazione governativa, della contabilità, delle contribuzioni ed in genere degli affari non attribuiti alle altre divisioni. Il regolamento riconosceva al Prefetto la facoltà di ripartire i
suddetti uffici in sezioni e di assegnare a ciascun consigliere la direzione di uno
speciale servizio amministrativo. Era previsto che un consigliere di Prefettura
appositamente nominato con regio decreto sostituisse il Prefetto in caso di assenza o impedimento mentre nelle ipotesi di vacanza si provvedeva a nominare un
reggente temporaneo. La strutturazione delle sottoprefetture si uniformava all’organizzazione-tipo delle Prefetture seppur con gli inevitabili adattamenti legati ai diversi contenuti dell’attività. Presso ogni prefettura e sottoprefettura erano addetti impiegati di segreteria che il regio decreto 7 settembre 1862 n. 810 aveva classificato in quattro gradi e classi secondo un ordine crescente: Applicati di
1a, 2a, 3a classe, Sotto-Segretario di 1a, 2a classe, Segretari Capi di 1a, 2a, 3a classe.
Nel disciplinare l’assetto delle Prefetture il regolamento del 1865 prescrisse una
serie di disposizioni per la classificazione delle carte e per l’organizzazione degli
archivi. Tale corpus di regole potenziava gli automatismi dell’attività burocratica
e accresceva la regolarità delle attività, ma presentava anche dei risvolti negativi.
Il susseguirsi di iscrizioni a protocollo, registrazioni, verbalizzazioni, firme, timbri, verifiche formali, cristallizzava l’attività degli uffici dove l’amministrazione
dei controlli prevaleva spesso sulle funzioni operative. Il regolamento del 1865
prescriveva la tenuta di un registro di protocollo generale su cui venivano annotati e sommariamente descritti tutti gli atti che pervenivano negli uffici della Prefettura nonché quelli destinati alla spedizione. La situazione dell’archivio e le
operazioni di registrazione e trasmissione degli atti si svolgevano sotto la sorveglianza del Segretario Capo della Prefettura. Che il lavoro d’ufficio subisse dei
rallentamenti a causa delle lungaggini procedurali si evince anche dalla norma
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che prescriveva all’impiegato, incaricato della tenuta del registro di protocollo,
di presentare al Prefetto o al Sottoprefetto, nel primo e nel sedicesimo giorno di
ciascun mese, un elenco degli affari registrati da più di quindici giorni ed ai quali non si fosse dato corso. Già in quegli anni sessanta si profilava quello che sarebbe stato uno dei più gravi limiti della burocrazia nei decenni successivi: la
complicazione degli adempimenti burocratici faceva perdere il “risultato concreto dell’attività amministrativa ... sullo sfondo di una nebulosa cartacea”14. Nel
1861 sul territorio del giovane Stato unitario operavano 59 Prefetture: tale numero non avrebbe subito variazioni sino a tutto il 1865.
1.9. Prefetture e Prefetti15
Prov. di Girgenti - anno 1861: Scelsi Giacinto (Collesano, Palermo); Anno
1865: Bosi Carlo (Firenze), Albenga Albino (Incisa Scapaccino, Asti). Prov. di
Alessandria - anno 1861: Elena Domenico (Genova); anno 1865: Mayr Carlo (Ferrara). Prov. di Ancona - Anno 1861: Bellati Antonio (Magnago, Milano); Anno
1865: Torre Conte Carlo (Benevento). Prov. di Arezzo - Anno 1861: Doni Francesco (Padova), Gemelli Giovanni (Filadelfia, Catanzaro); anno 1865: De Novellis
Raffaele (Alanno, Pescara), Calenda di Tavani Nob. -Andrea (Nocera Inferiore,
Salerno). Prov. di Ascoli Piceno - Anno 1861: Campi Bazan Giuseppe (Cagliari);
anno 1865: Scelsi Giacinto (Collesano, Palermo), Ranuzzi Conte Annibale (Bologna), Gerra Luigi (Parma). Prov. di Principato Ulteriore - Prefettura del Circondario di Avellino - Anno 1861: De Luca Nicola (Campobasso); anno 1865: Bruni
Grimaldi Nicola (Nocera Inferiore, Salerno). Prov. di Terra di Bari - Prefettura del
Circondario di Bari - anno 1861: Papa Federico (Napoli), Alasia Giuseppe (Torino); anno 1865: Fasciotti Eugenio (Torino). Prov. di Benevento - Anno 1861: Torre
Conte Carlo (Benevento); anno 1865: Cler Emilio (Chiomonte, Torino). Prov. di
Bergamo - Anno 1861: Centurione Scotto Nob. Stefano (Genova); anno 1865:
Conte Angelo (Centallo, Cuneo). Prov. di Bologna - Anno 1861: Mayr Carlo (Ferrara); anno 1865: Cordero di Montezemolo (Mondovì, Cuneo), Balboni Carlo
(Ferrara), Cornero Giuseppe (Alessandria). Prov. di Brescia - Anno 1861: Natoli
Giuseppe Barone di Scaliti (Messina); Anno 1865: Zini Luigi (Modena), Bosone
Giacomo (Milano), Zoppi Vittorio (Cassine, Alessandria). Prov. di Cagliari - Anno 1861: Mathieu Antonio (Annecy); anno 1865: Elena Domenico (Genova). Prov.
di Caltanissetta - Anno 1861: Morillo Francesco (Naro, Agrigento); anno 1865:
Gerbino Giovanni Battista (Torino). Prov. di Molise - Prefettura del Circondario
di Campobasso - Anno 1861: Belli Giuseppe (Atripalda, Avellino); anno 1865: De
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Caro Alfonso (Candida, Avellino). Prov. di Terra di Lavoro - Prefettura del Circondario di Caserta - Anno 1861: De Caro Alfonso (Candida, Avellino); anno
1865: De Ferrari Giuseppe (Roma). Prov. di Catania - Anno 1861: Tedeschi Vincenzo (Catania); anno 1865: Bossini Alessandro (Siena). Prov. di Calabria Ulteriore 2a (Catanzaro) - Anno 1861: Cammarota Gaetano (Napoli); anno 1865: Homodei Francesco (Pavia). Prov. di Abruzzo Citeriore - Prefettura del Circondario di
Chieti - Anno 1861: Giuliani Giacomo; anno 1865: De Rolland barone Giulio Alessandro (Chambéry). Prov. di Como - Anno 1861: Valerio Lorenzo (Torino); anno
1865: Valerio Lorenzo (Torino), Strada Alessandro (Ferrera Erbognone, Pavia).
Prov. di Calabria Citeriore - Prefettura di Cosenza - Anno 1861: Vercillo Luigi
(Cosenza); anno 1865: Guicciradi nob. Enrico (Sondrio). Prov. di Cremona - Anno
1861: Plutino Antonio (Reggio Calabria); anno 1865: Tholosano Giacinto (Fossano, Cuneo). Prov. di Cuneo - Anno 1861: Conte Angelo (Centallo, Cuneo); anno
1865: Elia Francesco (Torino), Pirinoli Giuseppe (Alessandria). Prov. di Ferrara Anno 1861: Zini Luigi (Modena); anno 1865: Strada Alessandro (Ferrera Erbognone, Pavia), Gallarini Giovanni (Novara), Sorisio Tommaso (Ottiglio, Alessandria). Prov. di Firenze - Anno 1861: Bossini Alessandro (Siena); anno 1865: Cantelli Girolamo (Parma). Prov. di Capitanata - Prefettura del Circ. di Foggia - Anno
1861: Strada Alessandro (Ferrera Erbognone, Pavia); anno 1865: Gadda Giuseppe
(Milano). Prov. di Forlì - Anno 1861: Tirelli Giuseppe (Modena); anno 1865: Campi Bazan Giuseppe (Cagliari). Prov. di Genova - Anno 1861: D’Afflitto Rodolfo
(Ariano di Puglia, Avellino); anno 1865: Gualterio Filippo (Orvieto, Terni), Nomis Augusto (S. Benigno Canavese, Torino). Prov. di Grosseto - Anno 1861: Lazzerini Michele (Capalbio, Grosseto); anno 1865: Gallarini Giovanni (Novara),
Rey Filippo (Breil, Nizza), Cassitto Raffaele (Lucera, Foggia). Prov. di Porto Maurizio - Anno 1861: Pirinoli Giuseppe (Casale Monferrato, Alessandria); anno
1865: Bosi Carlo (Firenze). Prov. di Abruzzo Ulteriore II - Anno 1861: De Novellis
Raffaele (Alamo, Pescara); anno 1865: Alasia Giuseppe (Torino), Marco Domenico (Bollengo, Torino). Prov. di Terra d’Otranto - Prefettura del Circondario di
Lecce - Anno 1861: Calenda di Tavani nob. Andrea (Nocera Inferiore, Salerno);
anno 1865: Murgia Francesco Ignazio (Villamar, Cagliari). Prov. di Livorno - Anno 1861: Annibaldi Biscossi nob. Teodoro (Valenza, Alessandria); anno 1865:
Amari Michele (Palermo). Prov. di Lucca - Anno 1861: Becagli Luigi (Prato, Firenze); anno 1865: Tegas Luigi (S. Secondo di Pinerolo, Torino). Prov. di Macerata anno 1861: Bosi Carlo (Firenze); anno 1865: Tirelli Giuseppe (Modena). Prov. di
Massa e Carrara - anno 1861: Riccati Giacomo Leone (Manta, Cuneo); anno 1865:
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Calenda di Tavani nob. Andrea (Nocera Inferiore, Salerno). Prov. di Messina - anno 1861: Piraino Domenico (Milazzo, Messina); anno 1865: Zoppi Vittorio (Cassine, Alessandria), Valerio Lorenzo (Torino), Reggio Celestino (Saluzzo, Cuneo),
Fortuzzi Guido (Sasso Marconi, Bologna), Faraldo Carlo (Mentone, Nizza). Prov.
di Milano - anno 1861: Pasolini conte Giuseppe (Ravenna); anno 1865: Pes Salvatore (Cagliari). Prov. di Modena - anno 1861: Amari Michele (Palermo); anno
1865: Viani D’Ovrano Emilio (Ivrea, Torino). Prov. di Napoli - anno 1861: D’Afflitto Rodolfo (Ariano di Puglia, Avellino); anno 1865: Vigliani Paolo Onorato
(Pomaro Monferrato, Alessandria). Prov. di Novara - anno 1861: Prinetti Ignazio
(Milano); anno 1865: Panizzardi Antonio (Voghera, Pavia). Prov. di Palermo - anno 1861: Colonna Romano Filangieri (Palermo); anno 1865: Nomis Augusto (S.
Benigno Canavese, Torino), Gualterio Filippo (Orvieto, Terni). Prov. di Parma anno 1861: Gamba Ghiselli (Ravenna); anno 1865: Verga Carlo (Vercelli). Prov. di
Pavia - anno 1861: Sangervasio Gerolamo (Brescia); anno 1865: Micono Domenico (Rivarolo Canavese, Torino). Prov. dell’Umbria - Prefettura del Circondario di
Perugia - anno 1861: Gualterio Filippo (Orvieto, Terni); anno 1865: Tanari marchese Luigi (Bologna), Gadda Giuseppe (Milano). Prov. di Pesaro Urbino - anno
1861: Tanari marchese Luigi (Bologna); anno 1865: De Rolland Giulio Alessandro
(Chambéry), Cassitto Raffaele (Lucera, Foggia), Rey Filippo (Breil, Nizza). Prov.
di Piacenza - anno 1861: Visone Giovanni (Asti); anno 1865: Notta Giovanni (Torino). Prov. di Pisa - anno 1861: Luciani Stefano (Firenze); anno 1865: Lanza Raffaele (Siracusa). Prov. di Basilicata - Prefettura del Circondario di Potenza - anno
1861: Stampacchia Salvatore (Lecce); anno 1865: Veglio di Castelletto Emilio
(Cherasco, Cuneo). Prov. di Ravenna - anno 1861: Tegas Luigi (Torino); anno
1865: Corneo Giuseppe (Alessandria), Alasia Giuseppe (Torino). Prov. di Calabria Ulteriore I - Prefettura del Circondario di Reggio Calabria - anno 1861: Cassitto Raffaele (Foggia); anno 1865: Sigismondi Decoroso (Bomba, Chieti), Bardesono Cesare Prov. di Reggio Emilia - anno 1861: Verga Carlo (Vercelli); anno 1865:
De Luca Nicola (Campobasso). Prov. di Principato Citeriore - Prefettura del Circondario di Salerno - anno 1861: Gemelli Giovanni (Filadelfia, Catanzaro); anno
1865: Bardesono Cesare, Sigismondo Decoroso (Bomba, Chieti). Prov. di Sassari anno 1861: Daziani Lodovico (Torino); Anno 1865: Belli Giuseppe (Atripalda,
Avellino). Prov. di Siena - anno 1861: Finocchietti conte Francesco (Pisa); anno
1865: Ranuzzi conte Annibale (Bologna), Papa Federico (Napoli). Prov. di Noto anno 1861: Cusa Nicolò (Corleone, Palermo); anno 1865: Peverelli nob. Pietro
(Milano), Faraldo Carlo (Mentone, Nizza), Colonna Romano Filangieri (Paler-
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mo). Prov. di Sondrio - anno 1861: Torelli Luigi (Sondrio); anno 1865: Papa Federico (Napoli), Scelsi Giacinto (Collesano, Palermo). Prov. di Abruzzo Ulteriore I Prefettura del Circondario di Teramo - anno 1861: Sigismondi Decoroso (Bomba,
Chieti); anno 1865: Maramotti Benedetto (Reggio Emilia). Prov. di Torino - anno
1861: D’Adda nob. Carlo (Milano); anno 1865: Pasolini conte Giuseppe (Ravenna), Radicati Talice Costantino conte di Passerano (Passerano Marmoriti, Asti),
Cadorna Carlo (Pallanza, Novara), Torre conte Carlo (Benevento). Prov. di Trapani - anno 1861: Lanza Raffaele (Siracusa); anno 1865: Sorisio Tommaso (Ottigliano, Alessandria), Racca Spirito, Cusa Nicolò (Corleone, Palermo). L’analisi della
provenienza geografica dei Prefetti negli anni 1861 e 1865 evidenzia la netta preponderanza di funzionari del Nord, il che avrebbe rappresentato una caratteristica costante di tutto il primo decennio unitario. In realtà, la maggior parte della
burocrazia, sia a livello centrale sia a livello periferico era all’epoca di origini settentrionali. Tale fenomeno denunciato come “piemontesizzazione” interessò soprattutto gli alti gradi dell’amministrazione e si giustificò con l’esigenza di tenere coeso il nuovo Stato unitario assegnando agli uffici delle zone annesse al Regno di Sardegna i funzionari piemontesi per l’alto grado di affidabilità politica
che essi garantivano al nuovo Governo. A questi funzionari fu affidata la trasposizione del modello amministrativo sardo e con essa la formazione di una élite
omogenea che non spezzasse le linee direttrici della politica cavouriana16. Su
questo primo “tronco della burocrazia sabauda”17 si “operarono via via innesti di
funzionari originari delle altre province”18, ma l’operazione di integrazione si rivelò estremamente difficile sia a causa delle resistenze opposte dai funzionari
meridionali a trasferirsi nel Nord sia per le difficoltà che essi incontravano nell’uniformare la propria attività al sistema di regole e di codici da sempre applicati nell’Amministrazione sabauda.
1.10. Numero degli impiegati nella Amministrazione centrale
Nel 1860 il personale del Ministero dell’Interno era costituito, oltre che dal
Ministro, dal Segretario generale e dal Segretario particolare, dai seguenti funzionari: 1 Ispettore generale delle carceri, 3 Direttori capi Divisione di 1a classe, 3
Direttori capi Divisione di 2a classe, 15 Capi Sezione, 2 Ispettori delle Carceri col
grado di Capi Sezione, 22 Segretari di 1a classe, 20 Segretari di 2a classe, 18 Applicati di 1a classe, 18 Applicati di 2a classe, 16 Applicati di 3a classe, 16 Applicati di
4a classe, 13 Inservienti. Nei primi anni Settanta, in concomitanza ai continui mutamenti organizzativi, si assistette ad una tumultuosa revisione delle diverse
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piante organiche. Il fenomeno fu originato anche “dall’esigenza di sfoltire i ranghi delle amministrazioni pre-unitarie”19 per cui si attuò “il collocamento a disposizione di circa 8.000 impiegati”20. Il processo di “epurazione” dell’eredità burocratica borbonica non fu agevole: all’inizio della vita unitaria il rispetto dei diritti acquisiti e l’influenza politica del ceto dei pubblici funzionari esigevano fino
ad un certo punto la conservazione del numeroso personale dei vecchi Governi21.
Nel 1861 il r.d. n. 255 abolì il segretario generale e ripartì tutti i servizi in quattro
direzioni generali. In relazione a questa novità si rese necessaria una revisione
della pianta organica del ministero con R.D. 20 ottobre 1861 n. 291. Il personale
dell’Amministrazione centrale dell’Interno risultava così articolato: 1 Ministro, 4
Direttori Generali, 5 Direttori Capi di Divisione di prima classe, 4 Direttori capi
di Divisione di seconda classe, 24 Capi di Sezione, 3 Ispettori delle carceri di 1a
classe, 2 Ispettori delle Carceri di 2a classe, 1 Segretario particolare, 32 Segretari
di 1a classe, 32 Segretari di 2a classe, 28 Applicati di 1a classe, 26 Applicati di 2a
classe, 23 Applicati di 3a classe, 25 Applicati di 4a classe. Il numero complessivo
dei posti in organico era 210. Nel 1862 il personale aumentò ulteriormente in seguito alla soppressione della Luogotenenza delle Province Siciliane, le cui attribuzioni passarono al Governo Centrale. I dipendenti passarono da 210 a 258
unità, così ripartite: 1 Ministro, 4 Direttori Generali, 5 Direttori Capi di Divisione
di 1a classe, 5 Direttori Capi di Divisione di 2a classe, 29 Capi di Sezione, 3 Ispettori delle Carceri di 1a classe, 2 Ispettori delle Carceri di 2a classe, 1 Segretario particolare, 40 Segretari di 1a classe, 40 Segretari di 2a classe, 32 Applicati di 1a classe,
32 Applicati di 2a classe, 32 Applicati di 3a classe, 32 Applicati di 4a classe (R.D. 10
gennaio 1862 n. 410). Successivamente il passaggio al Ministero dell’Interno delle funzioni svolte sino a quel momento dalle luogotenenze di Napoli e Palermo
richiese l’aumento degli impiegati, mediante l’assunzione di 116 impiegati
straordinari. Si passò da 258 unità nel 1862 a ben 374 addetti22. Il Regio decreto
del 24 dicembre 1864 n. 2111, approvativo di una nuova pianta numerica del personale del Ministero dell’Interno, il quale veniva ridotto “anche per ragioni di
economia” (come si legge nel preambolo), stabilì la ripartizione degli addetti secondo il seguente schema: 1 Ministro, 1 Segretario Generale, 3 Direttori Generali,
5 Direttori Capi di Divisione di 1a classe, 4 Direttori Capi di Divisione di 2a classe,
2 Ispettori centrali delle carceri di 1a classe, 1 Segretario particolare, 26 Capi di Sezione, 2 Ispettori Centrali delle Carceri di 2a classe, 37 Segretari di 1a classe, 37 Segretari di 2a classe, 32 Applicati di 1a classe, 32 Applicati di 2a classe, 59 Applicati
di 3a classe, 59 Applicati di 4a classe, 1 Commesso, 5 Capi Uscieri, 29 Uscieri, 1
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Portinaio. Nella proposta fatta al Re si ipotizzava di ridurre il numero degli impiegati a 301 unità, ma il r.d. approvato quello stesso giorno previde una soluzione meno drastica, portando il numero dei dipendenti a 33723. Nel 1865, in esecuzione della nuova legge di pubblica sicurezza, venne approvato il ruolo organico
del Personale dei Funzionari per l’Amministrazione della sicurezza pubblica
(R.D. 24 agosto 1865 n. 2487). Furono previsti: 10 Questori, 14 Ispettori di Questura, 30 Ispettori di Sezione di 1a classe, 42 Ispettori di Sezione di 2a classe, 68
Delegati di P.S. di 1a classe, 132 Delegati di P.S. di 2a classe, 146 Delegati di P.S. di
3a classe, 538 Delegati di P.S. di 4a classe, 380 Applicati di 1a classe, 340 Applicati
di 2a classe.
2. Le funzioni
2.1. Le funzioni del Ministero dell’Interno
In base alla classificazione proposta dal Porrini nel 1900 le funzioni del Ministero dell’Interno sono riconducibili a due categorie: a) di polizia; b) di tutela su
Comuni, Province e “sugli altri istituti di ragione pubblica”. Le funzioni di polizia sono strumentali rispetto alla finalità di tutela e conservazione della pace sociale, della sicurezza dei cittadini, dell’integrità delle istituzioni. Secondo l’autore, inoltre, occorre distinguere le attribuzioni di polizia giuridica, proprie degli
uffici per la pubblica sicurezza e per le carceri, da quelle di polizia sociale riferibili agli uffici di sanità pubblica e di tutela dell’emigrazione. Attraverso le funzioni di tutela su comuni, province ed altri enti pubblici minori, lo Stato si ingerisce nell’Amministrazione locale ed esercita un penetrante controllo finalizzato a
realizzarne la coesione con l’ordinamento generale dello Stato. Tale ripartizione
di funzioni, in verità, ha caratterizzato il Ministero dell’Interno sin dagli anni
successivi all’unità. Agli inizi dello Stato unitario le attribuzioni del suddetto Ministero erano alquanto limitate e consistevano essenzialmente in compiti rivolti
alla conservazione dell’ordine pubblico e alla vigilanza. Nell’organizzazione ministeriale risalente al 1861 ogni categoria delle suindicate funzioni corrispose ad
una speciale direzione amministrativa. Le funzioni di polizia erano affidate alle
Direzioni Generali per la pubblica sicurezza e per le carceri, laddove le funzioni
di tutela appartenevano alle divisioni della Direzione generale per l’Amministrazione Civile, le quali si occupavano di amministrazioni locali e di opere pie.
La materia relativa al personale era trattata dagli uffici della Direzione generale
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centrale. È possibile descrivere in maniera analitica la ripartizione delle competenze nell’ambito di ciascuna Direzione. DIREZIONE GENERALE CENTRALE. DIVISIONE I Sez. I: personale del Ministero, del Consiglio di Stato e delle prefetture.
Sez. II: personale del Consiglio superiore di sanità, dei comandi superiori della
Guardia Nazionale e dello Stato Maggiore, dei sindaci e dei gonfalonieri, degli
Archivi del Regno. Sez. III: elezione dei deputati, nomina dei senatori, relazioni
del ministero con il Parlamento, ordini cavallereschi, onorificenze e medaglie
commemorative, accademie, titoli nobiliari e feudi. Sez. IV: Lettura ed estratti dei
giornali, comunicazioni con la stampa ufficiale, andamento della Gazzetta ufficiale del regno e del relativo personale, compilazione di note ed articoli da pubblicarsi ove occorra al Governo fare rettifiche o dare chiarimenti, censura teatrale. DIVISIONE II Sez. I: compilazione del bilancio del conto amministrativo, contabilità di maggiori e nuove spese, storno di fondi, libro maestro. Sez. II: contabilità delle categorie del bilancio relative alle carceri e alle opere pie. Sez. III: contabilità dell’Ispettorato delle guardie nazionali, delle spese comuni a tutti i rami
del servizio e delle spese straordinarie. Sez. IV: contabilità del ministero, del
Consiglio di Stato, degli Archivi generali, dei teatri, della sanità pubblica e dell’amministrazione provinciale, della situazione mensile e del conto generale dei
prodotti del ministero, delle spese per la conservazione dei monumenti pubblici.
DIVISIONE III Sez. I: fondi e spese segrete, spese diverse ed impreviste, fondi e
contabilità degli uffici sanitari, fondi dell’Ordine civile di Savoia, economia interna, pagamenti diversi e cassa, indennità di traslocazione, medaglie e ricompense per azioni di coraggio civile. Sez. II: pensioni, sussidi, gratificazioni, spese
di stampa e provvista di stampati, archivio e biblioteca, affari generali e compilazione dell’Annuario del regno, teatri, personale e spese, protocollo della Direzione generale centrale, Gazzetta Ufficiale, fondi e contabilità, conservazione dei
monumenti antichi. DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA. DIVISIONE I Sez. I: personale, ufficiali, guardie, contabilità. Sez. II: relazioni coi prefetti,
relazioni con il corpo del r.r. carabinieri, erogazione di fondi segreti di p.s., disamina ed approvazione dei conti relativi alle prefetture, espulsioni ed estradizioni, dichiarazioni dei giornali, vetture pubbliche. DIVISIONE II Sez. I: emigrazione, associazioni, ricorsi contro i decreti e le risoluzioni delle prefetture in materia
di polizia, polizia dei teatri e degli spettacoli, tiro a segno. Sez. II: polizia dei luoghi pubblici, polizia delle strade ferrate, sorveglianza sui condannati liberati,
transito d’armi e vendita di polveri, porto d’armi, mendicità, vagabondaggio,
passaporti, giochi proibiti. DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE
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COMUNALE E PROVINCIALE, OPERE PIE E SANITA’ CONTINENTALE. DIVISIONE I
Sez. I: elezioni comunali, imposte straordinarie e tasse municipali, prestiti comunali, consorzi di più comuni, espropriazioni per utilità pubblica nell’interesse dei
Comuni, ricorsi al ministero contro i decreti delle prefetture e contro le decisioni
delle deputazioni provinciali, regolamenti di imposte, di polizia e di ornato locale, proposizioni per la nomina dei sindaci, acquisti, lasciti, eredità a favore dei comuni, protocollo della divisione. Sez. II: consigli provinciali, elezioni, convocazioni e sessioni, studio dei voti emessi dai consigli provinciali, prestiti provinciali, amministrazione dei fiumi e corsi d’acqua, espropriazione nell’interesse di
province, ricorsi al ministero contro decreti delle prefetture nell’interesse delle
province, proposizioni per il personale dell’amministrazione provinciale. Sez.
III: Guardia nazionale, leva, personale dei commissari e dei pompieri. DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI. DIVISIONE I Sez. I: personale delle carceri giudiziarie e dei sifilocomi. Sez. II: materiale e contabilità delle carceri giudiziarie. DIVISIONE II Sez. I: personale delle carceri di pena. Sez. II: materiale e contabilità
delle carceri di pena. Dopo il 1861 si verificò un convulso processo di trasformazione nell’assetto organizzativo del Ministero dell’Interno con la soppressione di
uffici, seguita a breve termine, dalla loro ricostituzione. Tali vicende modificative
non produssero, tuttavia, una contrazione della competenza del Ministero ma si
attuò spesso una loro redistribuzione in seno agli uffici. In molti casi le DIVISIONI
assunsero le attribuzioni delle abolite Direzioni generali e, talvolta, si verificò
un’estensione dei compiti. Con l’unificazione amministrativa e legislativa del
1865 vennero confermati i poteri di direzione del Ministro dell’Interno sull’amministrazione di pubblica sicurezza, incluso il potere di proporre al re la nomina
di tutti gli ufficiali. La sfera di competenza della Direzione generale di pubblica
sicurezza che con riguardo al 1861 aveva subito un ampliamento già nel 1862,
venne solo riorganizzata con una diversa denominazione degli uffici. Numerose
erano le attribuzioni aggiuntive rispetto al 1861: tenuta dei registri per le piante
nominali e personali degli ufficiali di sicurezza pubblica e per le categorie di anzianità, protocollo e rubrica della divisione, contratti di caserme e casermaggio
per le guardie di p.s., fitti di locali per uffici di questura e di sezione, provvista e
manutenzione del mobilio per gli uffici di questa e di sezione, spese di ufficio, indennità di alloggio, personale degli inservienti di questura e di sezione, esame
ed approvazione degli Statuti delle società locali, naturalità ed interpretazione
dei relativi trattati internazionali, disciplina e contabilità dei sussidi, sorveglianza degli esercizi di alberghi, osterie, caffè, biliardi, giochi proibiti e simili. Un
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consistente incremento di attribuzioni si verificò, tra il 1861 ed il 1865, in seno alla DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI. Nel 1861 le competenze della suddetta direzione generale si esaurivano in un elenco di voci alquanto limitato, mentre
nel 1865 le funzioni erano svariate: opere nuove, riparazioni e manutenzione dei
fabbricati, opere di igiene, affitto di locali e contenzioso relativo, contratti per viveri, medicinali e provviste diverse, contratti e contenzioso relativo, casermaggio per i guardiani, verbali delle visite trimestrali, lavoro dei detenuti, liquidazione delle spese per viveri, medicinali e provviste diverse, raccolta di dati statistici, indennità di traslocazione, vestiario ed armamento dei guardiani, ricovero
forzato dei giovani oziosi e vagabondi, evasioni e proposte di grazia, relazioni
sull’andamento del servizio, istituzioni di patronato, riscossione e versamento
dei proventi, esame approvazione ed esecuzione dei regolamenti di servizio interno. L’ampliamento delle competenze è sintomatico della posizione di centralità che il Ministero dell’Interno va acquisendo nei primi anni dello Stato unitario
in seno all’amministrazione centrale ed emerge sovente in modo poco coordinato dalla febbrile e disordinata attività organizzatrice. Nel processo evolutivo delle attività si coglie la tendenza ad una sempre più accentuata burocratizzazione
delle procedure ed una particolare cura per la gestione del personale; assumono
contorni molto ampi, inoltre, le funzioni tutorie nei confronti delle amministrazioni locali. In proposito, la legge 3 agosto 1862, n. 753 sull’amministrazione delle opere pie stabilì che i bilanci ed i conti dei suddetti istituti venissero approvati
dal Ministro dell’Interno limitatamente però alle spese poste a carico dello Stato.
Ma soprattutto fu previsto in capo al Ministro un penetrante potere di vigilanza
sulle amministrazioni delle opere pie, rivolto ad accertare l’osservanza di leggi,
statuti e regolamenti e che poteva sfociare in un decreto reale di scioglimento.
Nel 1865, nel suddetto settore l’assetto delle competenze risultava incentrato soprattutto su: circoscrizioni territoriali e denominazione dei Comuni, Cassa dei
depositi e prestiti, bilanci e conti comunali, elezioni comunali, scioglimento dei
consigli comunali, ricorsi contro le decisioni delle deputazioni provinciali, acquisti ed altri atti comunali da approvarsi dal re, espropriazioni nell’interesse dei
comuni, elezioni sessioni e personale dei consigli provinciali, bilanci e conti provinciali, esame delle deliberazioni dei consigli provinciali, dichiarazioni di utilità
pubblica ed espropriazioni per opere provinciali. La legge sulla sanità pubblica
del 1865 (All. C) collocò al vertice dell’apparato burocratico per la tutela della sanità pubblica il Ministero dell’Interno, coadiuvato da un Consiglio superiore di
sanità e con potere di nomina di commissioni, ispettori o delegati temporanei. Le
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funzioni di polizia sociale (ossia di tutela della salute pubblica, secondo la classificazione del Porrini) rientravano nella competenza della DIREZIONE GENERALE
AMMINISTRATIVA, unitamente a quelle tutorie su Comuni, province, Opere pie.
Nelle funzioni di tutela il provvedimento adottato dal Ministro presupponeva
un altro atto proprio degli enti cui la tutela si riferiva. Così per l’annullamento
delle deliberazioni illegittime dei Consigli Comunali e provinciali e delle Opere
pie, così per lo scioglimento delle stesse amministrazioni affidate alla gestione
provvisoria di un commissario regio.
2.2. Le funzioni delle Prefetture
Il regio decreto 9 ottobre 1861 n. 251 delegò ai Prefetti varie attribuzioni del
Ministro dell’Interno fissando il limite del rispetto delle leggi, dei regolamenti
generali o speciali vigenti in ciascuna provincia, nonché l’obbligo di conformarsi
alle istruzioni ministeriali. Le materie oggetto del decentramento vennero indicate tassativamente e sul presupposto che esse non rientrassero fra quelle riservate alla competenza esclusiva del Governo. Con riferimento agli uffici di Prefettura si delegò al Prefetto una serie di compiti inerenti la gestione del personale
sia sul piano dell’irrogazione delle sanzioni disciplinari sia per la concessione di
sovvenzioni, indennità, rimborsi di spese, permessi di assenza. Si riconobbe,
inoltre, la facoltà del Prefetto di stipulare i contratti relativi ai locali delle Prefetture e delle Sottoprefetture, nonché di autorizzare le spese per la manutenzione
degli stessi. L’ampiezza della delega era temperata dall’obbligo di rispettare non
solo i limiti degli stanziamenti di spesa contenuti nel bilancio ma, altresì, la ripartizione delle somme effettuate dal Ministero. Sempre in materia di spese, l’art. 13
del regio decreto succitato, prevedeva per il Prefetto il potere di ordinare e liquidare le indennità dovute agli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza e in generale il pagamento di ogni spesa necessaria all’espletamento dei servizi pubblici posti sotto la sua dipendenza. Limitatamente alle province sottratte alla vigenza
della legge comunale e provinciale del 1859 (Legge Rattazzi la quale subordinava le esecutività di una serie di atti all’approvazione del Ministro), venne delegato al Prefetto il potere di approvare le deliberazioni dei Consigli comunali e provinciali e, per quanto riguardava le Opere pie: i bilanci, i contratti di acquisto e di
alienazione di immobili, l’accettazione o il rifiuto di donazione o di lasciti, gli atti concernenti il patrimonio, i contratti di appalti e forniture stipulati per conto
degli istituti di beneficenza. Nelle suddette province il Prefetto nominava inoltre:
il personale di tutti gli istituti di beneficenza, i segretari ed i cassieri, nonché il di-
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rettore ed il personale degli stabilimenti termali dipendenti dal Ministero dell’Interno. Prescindeva invece da limiti territoriali la facoltà di nomina nei confronti
dei Vicepresidenti e membri dei Consigli sanitari di circondario (affidati alla direzione dei sottoprefetti), del Viceconservatore del vaccino, del personale preposto ai controlli sulle farmacie ed infine della “bassa forza delle Guardie di pubblica sicurezza” (art. 2 del regio decreto). Nel 1865 la legge sull’unificazione amministrativa con i suoi vari allegati attribuì alle Prefetture competenze vastissime,
in tutti i campi dell’organizzazione amministrativa. Essenzialmente però le attribuzioni prefettizie, dalla soprintendenza sulla sicurezza pubblica alla vigilanza
su tutte le amministrazioni pubbliche al controllo sugli enti locali ed istituzionali, erano tutte riconducibili alla posizione del Prefetto rappresentante del potere
esecutivo nella provincia. La legge sulla sicurezza pubblica (All. B) prevedeva
che tale settore amministrativo, nell’ambito del territorio provinciale, fosse sottoposto alla direzione dei prefetti, in rappresentanza del Ministro dell’Interno, e
che presso gli uffici di Prefettura vi fossero delegati di p.s. in parte distribuiti in
vari punti della circoscrizione per l’esercizio delle funzioni. L’allegato C della
legge del 1865 n. 2248 ribadì le attribuzioni prefettizie in materia di polizia sociale affidando la tutela della sanità pubblica al Prefetto, in posizione di dipendenza
gerarchica rispetto al Ministro dell’Interno e coadiuvato dal Consiglio Sanitario
provinciale. L’ampiezza del settore suggerì al legislatore di prevedere inoltre in
capo al Prefetto il potere di subdelega di una parte dei propri compiti a commissioni, ispettori, delegati temporanei. È necessario sottolineare, comunque, che il
decentramento delle competenze non escludeva l’ingerenza governativa la quale si palesava attraverso la presenza di un procuratore del Re nella composizione
del Consiglio provinciale di Sanità. Le Prefetture vigilavano anzitutto sull’osservanza delle leggi e dei regolamenti, sull’esercizio delle professioni sanitarie, sui
cimiteri, sugli stabilimenti insalubri e adottavano le misure idonee contro la diffusione delle malattie infettive. Il potere di vigilanza si estendeva sugli enti esistenti sul territorio provinciale: ospedali, luoghi di detenzione, istituti pubblici
d’educazione, stabilimenti sanitari. Attraverso la consulenza del Consiglio di Sanità il Prefetto poteva attendere alle direttive impartite con le circolari ministeriali che sollecitavano indagini statistiche sulla materia. Risulta evidente, anche sotto tale aspetto, come il settore della sanità fosse all’epoca caratterizzato da uno
spiccato dinamismo nelle iniziative, tanto che: “I Consigli sanitari di circondario
(diretti dai sottoprefetti) rassegnano al prefetto le proposte pel miglioramento
delle condizioni igieniche e del servizio sanitario nel circondario rispettivo” (art.
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22 Legge sulla sanità pubblica). Le Prefetture esplicavano le funzioni senza dubbio più pregnanti attraverso il potere di vigilanza sulle amministrazioni comunali e provinciali. La nuova legge comunale e provinciale (Allegato A della legge
n. 2248 del 1865) prevedeva che le deliberazioni dei consigli comunali e delle
giunte municipali, nonché quelle dei consigli provinciali venissero sottoposte all’esame del Prefetto sotto il profilo sia della legittimità che della regolarità formale. Rispetto al 1861 quando, come si è già detto, l’approvazione del Prefetto sostituiva quella del Ministro solo per le deliberazioni adottate nelle province ove
non fosse vigente la legge Rattazzi, nel 1865 si verificò un ampliamento del potere di controllo esteso a tutte le deliberazioni degli enti locali. Il conseguente potere di annullamento (da esercitare previo parere del Consiglio di Prefettura) era il
segno incontrovertibile di una forte ingerenza governativa nelle amministrazioni comunali e provinciali, e nello stesso tempo esaltava il ruolo che il Prefetto rivestì in questo periodo. Basti pensare, ancora, al potere di inviare un commissario nei comuni inadempienti “per la spedizione degli affari in ritardo” e, soprattutto all’art. 3 della legge comunale e provinciale che concedeva al Prefetto di
adottare in caso di urgenza i provvedimenti che ritenesse indispensabili “nei diversi rami del servizio”. L’importanza assunta dal Prefetto fece dire al Saredo
“ogni Prefetto è un ministro nella provincia che governa”24. Pertanto, il Prefetto
godeva, in virtù della legge del 1865, n. 2248 della cosiddetta “garanzia amministrativa” in base alla quale non poteva essere chiamato a rendere conto dell’esercizio delle proprie funzioni fuorché dall’autorità amministrativa né poteva essere sottoposto a procedimento penale per atti inerenti alla funzione se non con autorizzazione del Re previo parere del Consiglio di Stato. Da notare che l’istituto
della “garanzia amministrativa” fu conservato sino al 1965, quando la Corte Costituzionale ne dichiarò la incostituzionalità. Nella veste di presidente della Deputazione provinciale il Prefetto rappresentava la provincia in giudizio, esercitava la sorveglianza sugli uffici e sugli impiegati provinciali, sottoscriveva gli atti
d’interesse dell’amministrazione provinciale. In base al regolamento esecutivo
della legge comunale e provinciale il Prefetto, con ordinanza scritta, dichiarava
dimissionari i membri della deputazione che non fossero intervenuti alle sedute
per un mese senza aver ottenuto regolare congedo. Dal complesso delle attribuzioni prefettizie emerge la presenza di un’ampia catena di controlli che veniva a
creare un “cordone ombelicale Amministrazione dell’Interno - Prefetto - Enti Locali”25, in cui il Prefetto si configurava come l’interprete partecipe dell’azione di
Governo. In tale ottica l’art. 1 del Regolamento prevedeva che egli, nel mese di
62
novembre di ogni anno, trasmettesse al Ministro dell’Interno una relazione descrittiva delle condizioni generali della Provincia, delle condizioni economiche
dei Comuni, nonché delle condizioni morali delle popolazioni, del regolare svolgimento delle elezioni e frequenza degli elettori, dell’industria in generale, della
sicurezza pubblica, dell’istruzione.
3. I vertici amministrativi
3.1.I Segretari Generali
Eredità della riforma cavouriana del 1853, la figura del Segretario generale
subì alterne vicende nei primi anni di consolidamento dello Stato unitario.
Abolito con il decreto Ricasoli del 7 ottobre 1861, ripristinato dal R.D. 10 marzo 1862, n. 482 che gli restituiva le attribuzioni godute anteriormente, la sua
parabola si concluderà con la definitiva abolizione per effetto della legge Crispi nel 1888. La legge Cavour istituì il Segretario generale in tutti i ministeri
con il compito di coordinare l’amministrazione delle varie Direzioni Generali
e garantire la continuità dell’azione amministrativa. Nella discussione sul bilancio dello Stato svolta nel 1854 il Cavour osservò: “nel regime costituzionale
gli è indispensabile che vi sia incessantemente un capo speciale per l’amministrazione”. Con tali parole egli intese sottolineare che il Ministro, in quanto responsabile della gestione amministrativa, dovrà essere affiancato da una persona “investita di una suprema autorità sopra gli uffici”26. Nel regolamento
del 1853, l’unico ufficio non ricompreso nei poteri di coordinamento del Segretario generale erano le Segreterie particolari che coadiuvavano il Ministro
nell’espletamento delle funzioni politiche. La volontà espressa dal Cavour di
mantenere distinte le funzioni amministrative da quelle politiche del Ministero non si attuò nella pratica perché ben presto si assistette al rovesciamento
delle competenze tra Segretario generale e Segretario particolare. In contrasto
con i principi delle norme in vigore si verificò l’evoluzione delle attribuzioni
del Segretario generale in senso politico, per una serie di ragioni concomitanti.
Innanzitutto perché “prevalse ... il criterio di nominare all’alta carica ministeriale deputati al Parlamento anziché funzionari di carriera”27. Più della metà
dei Segretari generali succedutisi sin dagli inizi degli anni Sessanta avevano la
qualifica di deputato e senatore. Un’altra causa riguardò la trasformazione del
sistema da monarchia costituzionale pura a monarchia parlamentare e la con-
63
seguente dipendenza, sempre più stringente, del Governo rispetto al Parlamento. Ciò spinse i ministri a scegliere come stretti collaboratori persone provenienti dall’ambiente parlamentare che condividessero le loro idee politiche
e li appoggiassero. Il mutamento della qualità delle funzioni del Segretario generale produsse come immediata conseguenza l’instabilità dell’ufficio che seguiva la sorte alterna dei ministri: il periodo di permanenza nella carica non
superava in media l’anno e mezzo. La direzione superiore dell’amministrazione dello Stato, che si incarnava nella figura del Segretario generale, finì di riflesso con l’essere fortemente incrinata dalle frequenti crisi ministeriali. L’ambivalenza del Segretario generale produsse un ulteriore squilibrio nell’attività
del ministero nei rapporti con le Direzioni generali. Man mano che il Segretario generale dedicava quasi tutte le sue energie alla trattazione degli affari politici, i Direttori generali assunsero incarichi burocratici rilevanti finendo con
l’ingerirsi nella sfera di competenza dello stesso Segretario. Come si legge in
una relazione del 1861 al ministro delle Finanze Bastogi, la sovrapposizione
dei Direttori generali e del Segretario generale, rispetto alle funzioni amministrative, era “l’origine del disordine, nonché l’occasione di disgregamento e di
confusione nell’azione delle amministrazioni centrali”28. Nel Ministero dell’Interno, in particolare, la circostanza che negli anni fra il 1861 ed il 1865 alla
istituzione di nuove Direzioni generali facesse da contrappeso l’abolizione del
Segretariato generale, e viceversa, conferma l’incompatibilità esistente tra i
suddetti uffici. È da sottolineare, tuttavia, che la figura del Segretario generale
si eclissò negli anni non già a causa del rafforzamento della dirigenza amministrativa ma piuttosto in conseguenza dell’emergere del Segretario particolare
e degli uffici di gabinetto29. Fra il 1861 ed il 1865 la carica di Segretario generale fu ricoperta da: BORROMEO conte GUIDO, deputato, fino al 1° ottobre 1861
(nato a Milano); CAPRIOLO VINCENZO, avv., deputato (nominato senatore il
30.11.1862), 10 marzo 1862 - 8 dicembre 1862 (nato ad Alessandria); SPAVENTA
SILVIO, avv., deputato, 8 dicembre 1862 - 24 settembre 1864 (nato a Bomba,
Chieti); AVETA CARLO, avv., 1° ottobre 1864 - 26 marzo 1865; ZINI LUIGI, avv.,
Prefetto di Brescia, 26 marzo 1865 - 1° giugno 1865 e dal 1° giugno 1865 al 24
agosto 1865 (nato a Modena); RAELI MATTEO, avv., Consigliere di Stato, 7 settembre 1865 - 17 dicembre 1865 (nato a Noto, Siracusa); ALASIA GIUSEPPE,
avv., Prefetto di Ravenna, 17 dicembre 1865 - 17 giugno 1866 (nato a Torino).
L’analisi della provenienza regionale dei Segretari generali consente di registrare la netta preminenza di funzionari del Nord nel periodo considerato30.
64
3.2. I Direttori Generali
Nell’organizzazione ministeriale strutturata per “titoli” e “gradi” il direttore
generale si collocava subito dopo il segretario generale e, come questi, rispondeva del suo operato direttamente al Ministro. Con decreto ministeriale del 1861
erano state regolamentate le competenze delle Direzioni generali e “il modo di
trattare e risolvere gli affari”, i quali venivano divisi in tre categorie: quelli che i
direttori potevano risolvere senza riferire al Ministro, quelli che richiedevano
una relazione verbale al Ministro ed infine quelli per i quali le relazioni dovevano essere scritte31. Il Ministro poteva ordinare una relazione scritta in tutti i casi in
cui lo avesse ritenuto opportuno. Il regolamento prevedeva che il Direttore generale firmasse con il proprio nome per il Ministro nei limiti da lui stabiliti e comunque, eccezion fatta per le relazioni scritte le quali richiedevano la firma diretta del Ministro. Era previsto, altresì, che il Ministro oltre alle relazioni giornaliere dovesse avere un incontro settimanale con i direttori generali “per trattare
collegialmente degli affari più importanti di ciascuna direzione”. Il forte carattere centralistico del Ministero dell’Interno escludeva un autentico decentramento
burocratico e consentiva, al Ministro, in quanto principale responsabile della gestione operativa, di riservare a sé la trattazione di singoli affari amministrativi od
anche di un’intera categoria di questioni. I direttori generali erano tenuti alla rigorosa osservanza degli ordini e delle istruzioni e qualora ritenessero che poteva
scaturirne qualche danno avevano l’obbligo di fare al Ministro le proprie osservazioni per iscritto. In ogni caso, l’esecuzione dell’ordine non poteva essere ritardata. Negli anni compresi fra il 1861 ed il 1865 la carica di direttore generale fu ricoperta come di seguito indicato32.
ANNO 1861 DIREZIONE GENERALE CENTRALE - DIRETTORE GENERALE:
BIANCHI CELESTINO (MARRADI, FIRENZE). DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA
SICUREZZA - DIRETTORE GENERALE: FONTANA EDOARDO (MONTANARO, TORINO). DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE COMUNALE E PROVINCIALE, OPERE PIE E SANITA’ CONTINENTALE - DIRETTORE GENERALE: SALINO LUIGI. DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI - DIRETTORE GENERALE: BOSCHI GIUSEPPE (VIGONE, TORINO). ANNO 1862 DIREZIONE GENERALE DI SICUREZZA PUBBLICA - DIRETTORE GENERALE: FONTANA cav. avv. EDOARDO (predetto). DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI - DIRETTORE GENERALE: BOSCHI
cav. avv. GIUSEPPE (predetto). ANNO 1863 DIRETTORE GENERALE D’AMMINISTRAZIONE A DISPOSIZIONE DEL MINISTERO: SALINO comm. LUIGI - DIRETTORE GENERALE D’AMMINISTRAZIONE IN ASPETTATIVA SENZA STIPENDIO: BIANCHI
65
comm. CELESTINO (predetto). DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI - DIRETTORE GENERALE: BOSCHI comm. avv. GIUSEPPE (predetto). ANNO 1864 DIREZIONE
GENERALE DELLE CARCERI - DIRETTORE GENERALE: BOSCHI comm. avv. GIUSEPPE (predetto). DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE COMUNALE
E PROVINCIALE - DIRETTORE GENERALE: NON RILEVATO. DIREZIONE GENERALE DI SICUREZZA PUBBLICA - DIRETTORE GENERALE: NON RILEVATO. ANNO
1865 DIREZIONE GENERALE AMMINISTRATIVA - DIRETTORE GENERALE: NON RILEVATO. DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA - DIRETTORE GENERALE: NON RILEVATO. DIREZIONE CENTRALE DELLE CARCERI - DIRETTORE GENERALE: BOSCHI GIUSEPPE (predetto)33 .
4. L’attività
4.1.Aspetti significativi
Nel periodo compreso fra il 1861 ed il 1865, l’attività politica ma anche quella
amministrativa del Ministero dell’Interno, convergevano verso un comune
obiettivo: il consolidamento dell’unità nazionale. Ciò spiega il processo di
“osmosi” o piuttosto simbiosi, fra politica ed amministrazione nel sistema delle
carriere miste: molti uomini politici assumono incarichi nell’ambito burocratico
e, viceversa, numerosi approdavano alla politica dopo la carriera amministrativa. L’ideale ottocentesco di funzionario è quello di una persona che si pone al
servizio dello Stato anche assumendo incarichi pubblici; il che è tanto più vero
per i Prefetti che sedettero nei Governi dei primi anni dello Stato unitario e rappresentarono uno strumento decisivo della centralizzazione. La ricerca costante
del collegamento fra centro e periferia rappresentò uno degli aspetti salienti dell’attività che si concretizzò nella produzione di numerose circolari diramate dal
Ministro ai Prefetti del Regno. Con circolare 15 ottobre 186134 il Ministro Ricasoli
impose ai Prefetti di corrispondere con il Ministero inviando ogni quindici giorni
particolari relazioni sui fatti accaduti nella Provincia e meritevoli di attenzione
da parte dell’autorità politica, con relazione negativa qualora non fosse accaduto
niente di rilevante. Relazioni straordinarie dovevano inoltre essere trasmesse nel
caso di fatti gravi che richiedevano l’adozione di provvedimenti speciali. Era
prevista anche una relazione generale trimestrale “sulle condizioni morali, economiche e politiche e sull’andamento delle pubbliche Amministrazioni della
provincia” nonché una relazione semestrale “sulla condotta e sulle attitudini de-
66
gli impiegati della provincia”. Dalle suddette istruzioni si desume l’intento del
Governo centrale di essere presente nella vita di una società intrinsecamente debole, assumendo un ruolo “paterno”. Nella circolare si precisò, infatti, che le relazioni dovevano riferire “sullo spirito pubblico, sia riguardo alle questioni politiche che più commuovono l’opinione pubblica, sia riguardo allo stato generale
dei sentimenti e dei bisogni delle popolazioni”. Il successore di Ricasoli, Rattazzi, con circolare 8 aprile 1862 espose le linee portanti del programma politico del
nuovo Governo e spiegò i contenuti dell’indirizzo amministrativo. Dopo avere
premesso che la politica “è dominata dal concetto della reintegrazione dell’unità
nazionale, e da quello della libertà” e che gli uomini che si avvicendavano al potere non potevano diversificarsi “se non nel misurare il grado di libertà di cui
nelle condizioni presenti possono stimare suscettivo il paese” affermò che il Governo avrebbe attuato un programma politico fondato sul giusto equilibrio fra
unità e libertà. Quindi Rattazzi invitò i Capi delle Province a promuovere una
politica di rispetto delle libertà costituzionali dei cittadini “fino al limite oltre al
quale uscirebbero dalle condizioni dell’ordine pubblico e cesserebbero di essere
legittime” e li sollecitò, pertanto, a vigilare sulle fonti di pericolo per l’unità nazionale e ad attivarsi prontamente per reprimere con energia ogni possibile minaccia. Quanto all’indirizzo amministrativo nella circolare si pose l’accento sul
decentramento di competenze alle Province ed ai Comuni. Nelle materie di interesse locale e “che per considerazioni d’interesse generale non vogliono essere
mantenute sotto il potere politico” si suggerì ai Prefetti la strada della collaborazione con le Deputazioni provinciali. Infine si prescrisse di vigilare sui servizi
pubblici al fine di assicurarne la conformità agli indirizzi governativi. Al di là dei
toni enfatici con cui nella circolare del 1862 veniva conclamato l’allargamento
delle autonomie locali, l’ordinamento comunale e provinciale non fu autenticamente liberale perché avviluppato da una rete di stretti controlli gerarchici. La
circolare del Ministro Peruzzi l’anno successivo (18 marzo 1863) richiamò l’attenzione su un problema destinato a contrassegnare in modo cronico l’attività burocratica. Mentre si preparavano le leggi sull’unificazione amministrativa per sollevare il Governo centrale da una congerie di competenze che ne appesantivano
il funzionamento, i Prefetti furono invitati a formulare proposte per rendere più
celere l’andamento dell’amministrazione. Nella circolare si denunciò il carattere
artificiale di talune forme di attività, inventate dalla burocrazia “per giustificare
il suo continuo e laborioso affaccendarsi” e che era necessario sostituire con forme razionali, indispensabili alla “retta risoluzione degli affari”. Secondo Peruzzi
67
il decreto ricasoliano (r.d. ottobre 1861 n. 251) che dispose la delega di numerose
attribuzioni ai Prefetti non riuscì a sortire tutti gli effetti che si auspicavano in termini di speditezza dell’azione amministrativa sia perché rimasero in vigore le
prassi precedenti, sia perché i Capi delle Province non seppero cogliere pienamente la portata innovativa di quelle disposizioni. Nella circolare il Ministro palesò l’intento di insistere in una più ampia delegazione di competenze e richiese
la collaborazione dei Prefetti del Regno sollecitandoli a trasmettere informazioni
su quanto sarebbe stato necessario fare per rendere meno complicate le procedure burocratiche. Peruzzi sottolineò l’importanza non solo amministrativa ma anche politica dell’argomento. Infatti “quanto più rapido ai giorni nostri si fa il moto degli interessi privati, tanto più spedita e senza incagli deve procedere la pubblica amministrazione”. Se i cittadini vedono nell’amministrazione “un inciampo piuttosto che un aiuto alla loro attività, il Governo scapita di ogni riputazione
e manca a se stesso: ed i lamenti sulla mala condotta dei piccoli affari gli tolgono
anche il merito che potesse farsi colla buona riuscita dei grandi”. Ai Prefetti si fece così ricorso come centri unitari di un’azione governativa che cercava anche di
“conoscere per deliberare”. In realtà, fin dalla proclamazione del Regno emerse
un quadro della burocrazia che presentò aspetti di inefficienza e furono adottate
numerose circolari per richiamare gli impiegati alla rigorosa osservanza dei doveri d’ufficio. Così in alcune circolari del febbraio 1863 Silvio Spaventa, all’epoca
segretario generale, ammonì gli impiegati a non lasciare la propria sede senza regolare congedo ed avvertì che i reclami proposti contro i trasferimenti non autorizzavano i reclamanti ad astenersi dal lavoro rischiando anzi la dispensa dal
servizio. Sul piano formale si cercava di accreditare del Ministero dell’Interno
l’immagine di un’amministrazione efficiente, come si evince dal Regolamento di
servizio del 1863 che prevedeva: “nelle camere destinate al lavoro sarà serbato il
più rigoroso silenzio”. La situazione tuttavia era critica e si sarebbe manifestata
come tale anche nel 1865, quando nuove circolari denunciarono la rilassatezza
nel servizio e l’inosservanza dell’orario di lavoro. Né la critica risparmiò i sistemi
di reclutamento del personale troppo spesso assunto sulla base di presunti meriti patriottici o attraverso una rete di conoscenze politiche. Significativa al riguardo è una circolare ministeriale del 25 marzo 186335 che prescrisse ai Prefetti di vigilare sui Sindaci, specialmente delle province meridionali, inclini a trasmettere
al Ministero di Grazia e Giustizia deliberazioni dei rispettivi Consigli Comunali
al fine di formulare raccomandazioni e proposte a favore dei funzionari dell’ordine giudiziario ed in particolare delle Segreterie mandamentali.
68
4.2. Alcuni costi
All’atto della proclamazione del Regno d’Italia (17 marzo 1861) gli stipendi
degli impiegati civili dello Stato erano regolati da disposizioni che risalivano al
novembre del 1859 ed esistevano nell’amministrazione centrale 18 livelli di retribuzione36 . Fu disposto che ai Prefetti delle tre classi venissero attribuiti, rispettivamente, gli stipendi annui lordi di Lit. 10.000, Lit. 9.000, Lit. 8.000. Nel 1865 il
trattamento economico dei Prefetti fu stabilito con legge n. 2297 che li divise in
tre classi: dieci con lo stipendio di Lit. 12.000 annue lorde, venti Lit. 10.000, ventinove Lit. 9.000, con un aumento cioè di Lit. 2.000 per la prima classe, e di Lit.
1.000 per la seconda e la terza classe. Inoltre, la legge n. 2297 del 1865 stabilì che
nello stato di previsione della spesa per il Ministero dell’Interno fosse iscritta
ogni anno una somma a titolo di indennità di rappresentanza da ripartire con decreto reale. La prima ripartizione fu disposta con regio decreto 30 dicembre 1865
n. 2728 che fissò un’indennità molto elevata per i prefetti delle città più importanti o per quelle che erano state capitali degli stati preunitari (Napoli: 60.000; Torino: 40.000; Palermo: 30.000; Milano: 25.000; Genova: 20.000; Firenze: 10.000; per
Cagliari, Messina, Ancona, Livorno, Bologna: 6.00037. Al Prefetto ed al sottoprefetto spettava l’alloggio38 ammobiliato a spese della provincia (art. 174 n. 15 legge
comunale e provinciale 1865) ed il regolamento per l’esecuzione della legge precisava, al riguardo, che “non si doveva abbondare soverchiamente nella provvista di oggetti di puro lusso”. In proposito, nelle biografie sui Prefetti dell’unificazione amministrativa conservate nell’Archivio di Francesco Crispi39 si parla del
contrasto insorto fra il Prefetto MACCAFERRI Luigi e la Deputazione provinciale
di Sassari che gli aveva rifiutato un pianoforte per l’alloggio di servizio. Così si
legge nella biografia: “... chiese alla Deputazione provinciale un pianoforte che
gli fu negato, il Ministero esprimendo l’avviso che non convenisse insistere per
ottenerlo, manifestò rincrescimento perché in cose di così poco momento il Prefetto non avesse potuto ottenere soddisfatto il suo desiderio dalla Provincia”.
5. Le riforme inattuate
Nei primi anni di assestamento del giovane Stato unitario la questione più dibattuta fu quella delle autonomie locali e del loro rapporto con il potere centrale.
Il Regno d’Italia si venne costituendo per mezzo dell’allargamento successivo
del piccolo Stato sabaudo con l’annessione di province o l’incorporazione di Sta-
69
ti preunitari e, sovente, le popolazioni annesse erano convinte della necessità di
mantenere le istituzioni e le tradizioni delle proprie regioni. Il liberalismo della
nuova classe dirigente dovette misurarsi, pertanto, con il problema di riconoscere il ruolo delle istanze periferiche nel contesto dell’unificazione. Due anni dopo
la legge Rattazzi del 1859, nel gruppo Cavour-Farini-Minghetti maturarono alcuni progetti di “cauto decentramento” presentati in seno ad una Commissione
temporanea di legislazione. I disegni di legge prevedevano anzitutto il rafforzamento di poteri degli enti locali e nel discutere sulle competenze delle province
la sottocommissione presieduta da Ponza di San Martino propose di eliminare
l’istituto prefettizio e di sottrarre l’amministrazione comunale all’ingerenza della deputazione provinciale. Alla fine la Commissione legislativa optò per il mantenimento di entrambi gli organi, la cui presenza si considerò indefettibile nell’ordinamento locale, e nei suoi lavori si affacciò l’idea di una nuova e più ampia
circoscrizione territoriale: la Regione. L’istituto regionale era concepito come un
consorzio permanente di province, dotato di svariate competenze ma con finanza non autonoma bensì derivata dalle province stesse. A capo della Regione sarebbe stato preposto un Governatore con poteri più estesi dei Capi di Provincia
ed avente il duplice ruolo di rappresentante del Governo e di organo esecutivo
della regione. I fautori del progetto regionalista, e in particolare Minghetti, sostennero la tesi che varie attribuzioni del Ministero dell’Interno potevano essere
largamente decentrate in sede regionale trovando il polo di coagulo proprio nella figura del Governatore. I disegni di legge del Minghetti volevano essere un
tentativo di risposta alle esigenze delle istituzioni periferiche senza però discostarsi dagli schemi di un’organizzazione accentrata e strumentale alla tutela della conseguita unità. Una fitta rete di controlli burocratici, facente capo al Governatore, era previsto che avviluppasse la realtà locale secondo la logica gerarchica
centro-periferia. Il progetto minghettiano era, tuttavia, destinato al fallimento,
perché troppi e troppo gravi erano i pericoli che minacciavano la recente unità.
La classe politica moderata riteneva che nelle regioni si annidasse il rischio delle
antiche divisioni degli Stati preunitari e, del resto, non riponeva alcuna fiducia
nelle classi dirigenti locali prive di una adeguata preparazione e senza efficaci
strumenti operativi. Nell’ottobre 1861 i disegni di legge Minghetti decaddero dopo che ai primi di luglio Ricasoli, in un discorso alla Camera, aveva esaltato la
scelta dell’accentramento.
70
Appendice 1
PROVENIENZA REGIONALE DEI PREFETTI DEL REGNO
(1861 e 1865)
1861 ..................................
1865 ..................................
Nord
Centro
Sud
31
37
11
9
17
13
Appendice 2
PROVENIENZA REGIONALE DEI SEGRETARI GENERALI
(1861 e 1865)
Nord
Centro
Sud
4
1
1
71
NOTE
G. MELIS, Storia dell’Amministrazione Italiana 1861-1883, pag. 26, Bologna, 1996.
Ibidem.
3
S. SEPE, Amministrazione e storia, Problemi della evoluzione degli apparati statali dall’Unità ai
nostri giorni, pag. 177, Rimini, 1995.
4
Calendario generale del Regno - Raccolta delle disposizioni ed ordini del giorno in Archivio Centrale dello Stato.
5
G. TOSATTI, L’Amministrazione centrale dall’Unità alla Repubblica. Le strutture e i dirigenti (a
cura di G. MELIS), il Ministero dell’Interno, II, Bologna, 1992.
6
E. QUERCI-SERIACOPI, Il passato, il presente e l’avvenire. L’amministrazione delle carceri in
Italia (Memorie storiche, mitiche e anneddotiche), estratto da “Rivista disciplinare carceraria e correttiva”, Fasc. n. 7-12, anno 1925, pag. 8.
7
G. TOSATTI, op. cit., pag. 27.
8
Calendario generale del Regno, op. cit.
9
10
P. CALANDRA, Storia dell’Amministrazione pubblica in Italia, Bologna, 1978.
11
12
Calendario generale del Regno - Raccolta delle disposizioni ed ordini del giorno in ACS.
13
G. MELIS, op. cit., pag. 81.
14
S. SEPE, op. cit., pag. 308.
15
M. MISSORI, Governi, alte cariche dello Stato, alti magistrati e prefetti del Regno d’Italia, Ministero
per i beni culturali e ambientali, Pubblicazione degli Archivi di Stato, sussidi 2, Roma, 1989.
16
17
18
19
Ivi, pag. 183.
20
Ivi, pag. 184.
21
La Burocrazia di Stato in Italia (1900) in La Riforma sociale.
22
23
Ivi, pag. 308.
24
E. GUSTAPANE, I Prefetti dell’unificazione amministrativa nelle biografie dell’archivio di
Francesco Crispi in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1984, n. 4, pag. 1051.
25
26
Voce Ministeri in Enciclopedia del Diritto, pag. 1.
27
S. RUDATIS, I Segretari generali dei Ministri; amministrazione e politica (1848-1888), Milano,
1986, pag. 68.
28
29
Ivi, pag. 338.
30
M. MISSORI, op. cit.
31
P. CALANDRA, op. cit., pag. 67.
32
M. MISSORI, op. cit.
33
G. TOSATTI, op. cit.
34
Manuale Astengo (Il Manuale degli Amministratori comunali e provinciali).
35
Ibidem.
36
TARADEL, Gli stipendi degli impiegati civili dello Stato dal 1861 all’epoca presente in Rassegna
Parlamentare III (1961) pag. 438.
37
E. GUSTAPANE, op. cit., pag. 1050.
38
Ivi, pag. 1051.
39
Ivi, pag. 1051.
1
2
72
FIORANGELO ANGELONI
L’ETÀ DELLA DESTRA
1. Le strutture e il personale. 1.1. Le strutture. 1.2. Modifiche delle norme sull’ordinamento del personale e numero degli impiegati. 2. Le attribuzioni del
Ministero dell’Interno ed evoluzione dal 1865 al 1876. 2.1. Le attribuzioni iniziali. 2.2. Le successive modificazioni delle funzioni all’interno degli uffici. 3. I vertici amministrativi. 3.1. I segretari generali. 3.2. I direttori generali e superiori.
3.3. Il servizio ispettivo. 4. L’attività. 4.1. La relazione Binda al ministro Ricasoli
e l’inefficienza del personale. 4.2. Il modello organizzativo. 4.3. La pubblica
sicurezza. 4.4. L’economia di gestione. 4.5. I controlli sul personale. 4.6. La direzione generale delle carceri. 5. I progetti di riforma. Note.
PREMESSA
Organizzazione del nuovo Stato e completamento dell'indipendenza nazionale: questi i due obiettivi che i governi della Destra storica si trovano ad affrontare l'indomani del 1861. Più difficile, non solo a posteriori, ma anche secondo le
testimonianze dei contemporanei, si rivela il primo.
La spinta unitaria ed accentratrice si dimostra, infatti, poco funzionale alle
nuove esigenze originate dall'unificazione politica ed amministrativa, tanto sotto il profilo del personale proveniente dagli Stati pre-unitari, quanto sotto quello
dell'organizzazione delle funzioni, che si sovrappongono a quelle preesistenti
sostituendosi ad esse solo in minima parte: di qui un clima di incertezza che, all'interno dei vari ministeri, dà luogo a continue modifiche degli apparati e degli
uffıci.
Al ministero dell'Interno sono affidate, a partire dal 1865, un congruo numero
di funzioni, che si dipanano da un nucleo originario rappresentato dal controllo
sulle amministrazioni locali, la pubblica sicurezza, la sanità, la beneficenza, le
carceri e gli archivi di stato.
Le modifiche delle strutture sono affrontate, nel primo decennio post-unitario, con una serie di regi decreti che consacrano la nascita delle direzioni superiori deputate ad essere centro di impulso e coordinamento amministrativo, ma che
si rivelano ben presto elementi di duplicazione e di ritardo nella speditezza dell'azione amministrativa, tanto da essere definitivamente abolite nel 1870. Nel
medesimo anno è istituita la Ragioneria centrale presso il ministero dell'Interno,
così come nelle altre amministrazioni centrali, al fine di assicurare lo svolgimento dei servizi contabili nell'ambito di strutture di cui risultano significativamente
ampliate le attribuzioni.
In questo contesto il procedere dell'attività amministrativa è rallentato da due
cause: dalla scarsa, o se si vuole differente, professionalità del personale proveniente dalle amministrazioni dei regni preunitari e dalla conseguente prevalenza di impiegati di origine piemontese. Correttivi sono individuati nel reclutamento di personale in altre province del Regno, in modo da rendere meno
profondo il distacco tra Italia "legale" e "reale", nella rimozione degli impiegati
segnalati per scarso rendimento e nell'applicazione di severe misure contro abusi e disonestà nei confronti dell'autorità costituita.
Le parole d'ordine divengono: riduzione delle spese di gestione e controllo
75
sull'efficienza e la qualità del personale, per il quale si profila la possibilità di ottenere avanzamenti di carriera sulla base del merito e non più della semplice anzianità.
La concentrazione della responsabilità sia politica che amministrativa nella
persona del ministro stigmatizzata da Cavour ha condotto ad un processo di deresponsabilizzazione dell'alta burocrazia, indebolendo i circuiti decisionali necessari per il raggiungimento dell'efficienza amministrativa. I primi segnali della
disfunzione provocata da questa scelta cominciano ad essere avvertiti in questi
anni da uomini come Ricasoli, Cadorna e Lanza: si apre, dunque, il periodo delle
riforme "inattuate" della pubblica amministrazione.
76
1. Le strutture e il personale
1.1. Le strutture
La struttura del Ministero dell’Interno alla fine del 1865, così come si ricava
dal Calendario Generale del Regno d’Italia1 era il frutto di numerosi cambiamenti degli anni precedenti.
In tema di variazioni della struttura, una riforma più vasta o, almeno, più duratura delle precedenti fu tentata con i regi decreti 11 luglio 1866 n.3071 e 14 dicembre 1866 n.34752. Tale riforma veniva provata sulla base di due decreti reali di
delega al governo per il riordinamento dei Ministeri e Uffici Dipendenti (legge
28 luglio 1866 n.2987 e R.D. 24 ottobre 1866 n.3306)3 . Veniva soppresso il nome di
direzioni generali sostituendovi quello di direzioni superiori. L’ufficio veniva ripartito tra segretariato generale, una direzione superiore della amministrazione
civile, una direzione superiore della pubblica sicurezza e una direzione superiore delle carceri. Il regio decreto 23 dicembre 1866 n.3476, che però doveva riguardare più specialmente il personale delle province, doveva completare la riforma.
La gerarchia nell’ufficio del Ministero era così stabilita: al di sotto del Ministro vi
era il segretario generale, poi vi erano i direttori superiori, i direttori capi di divisione, gli ispettori, i capi di sezione, i segretari di 1a e 2a classe, i vice segretari, i
primi commessi e i commessi di prima, seconda e terza classe. La contabilità e
l’archivio erano riuniti in un solo ufficio e veniva costituito un nuovo ufficio di
spedizione e copisteria4 . La ragione della creazione delle direzioni superiori era
da ricercare nel fatto che, dal momento che non era possibile istituire direzioni
generali per tutti gli affari, si era stabilito con il R.D. 16 ottobre 1861 n.276, che
potessero esistere le direzioni superiori, nuovi centri per l’impulso, la sorveglianza, la revisione delle cose amministrate. Le direzioni superiori “obbediscono alle regole della divisione del lavoro, le altre non fanno che alleviare una parte del lavoro del capo dell’amministrazione”. Tuttavia, mentre le direzioni generali, “fondate sulla specialità degli affari, con azione strettamente circoscritta,
(....) con incarichi facilmente assegnabili, provarono l’utilità della loro esistenza,
le direzioni superiori, col diminuire delle attribuzioni dell’amministrazione centrale, col compimento dell’unificazione amministrativa, col formarsi della giurisprudenza, riuscirono naturalmente a duplicazione di indagini e studi, a ritardo
di decisioni”. Così le direzioni superiori andarono scomparendo una dopo l’altra; l’ultima fu quella delle carceri, abolita nel 18705 .
È da sottolineare che il R.D n.3475 sopprimeva le “divisioni” nelle prefetture
77
(successivamente sostituite dalle “ripartizioni”) e istituiva un ufficio unico di
protocollo, archivio, copisteria e spedizione per gli affari amministrativi6. Il lavoro fra gli impiegati di ordine superiore era ripartito dal prefetto o da chi ne faceva le veci.
Tale strutturazione veniva cambiata ripetutamente negli anni successivi: la
direzione superiore della pubblica sicurezza istituita nel 1866 era soppressa con
R.D. 23 aprile 1868 n.4551 e ricostituita con R.D. 20 giugno 1871 n.3237 : tale soppressione comportava la scomparsa del posto previsto in ruolo di “direttore superiore”. Pertanto il Ministero rimaneva costituito da due Direzioni Superiori e
cioè dell’Amministrazione e delle Carceri. Successivamente veniva soppressa la
“Direzione superiore dell’amministrazione” con il R.D. 23 ottobre 1868. Così il
1868 si concludeva con una sola Direzione superiore, quella delle Carceri. La ratio di tale decisione può essere trovata nella relazione del ministro dell’Interno
Cantelli, il quale spiegava che le materie trattate dalle due Direzioni superiori
soppresse erano troppo importanti, “erano tra i doveri principali del titolare del
dicastero” e non potevano essere delegate ai direttori superiori. La divisione I
dunque riferiva direttamente al segretario generale: con un D.M. del 19 gennaio
1868 per alcuni mesi si chiamò Ufficio di affari politici riservati e di personale.
Cantelli, inoltre, con D.M. 26 dicembre 1868 istituiva un gabinetto che non compariva più come particolare del ministro, bensì organo con attribuzioni ben precise8 . I poteri del segretario generale e della divisione I venivano pertanto diminuiti9 .
Con il decreto del 10 ottobre 1869 n.5318 veniva istituita la Consulta Araldi10
ca , mentre la direzione generale delle carceri veniva ricostituita con R.D. 20 gennaio 1870 n.5449.
Altra modifica di rilievo era la istituzione di una Ragioneria centrale presso il
Ministero dell’Interno, ai sensi del R.D. 8 ottobre 1870 n.5927, determinata dal
“lento ma progressivo sviluppo dei servizi delle amministrazioni, in relazione
all’ampliamento delle attribuzioni a ciascuna demandate” per cui si era reso necessario costituire “appositi uffici cui affidare il complesso svolgimento dei servizi contabili”. Tali uffici assumevano la denominazione di “ragioneria” e potevano essere una o più di una in ogni Ministero, in base alle necessità. Nel Ministero dell’Interno era prevista una “Ragioneria unica”11.
È da sottolineare anche che il decreto organico dell’Amministrazione centrale
del Regno del 24 ottobre 1866 istituiva ispettori centrali e ispettori generali alla
diretta dipendenza del Ministro per tutte le branche di servizio12 .
78
I continui cambiamenti danno l’impressione che il governo mettesse in atto
una serie di tentativi di organizzazione non ispirati da un preciso disegno organico, ma nati dalla esigenza di affrontare e risolvere con provvedimenti urgenti,
e anche scoordinati fra di loro, i problemi organizzativi della amministrazione.
Anche la riforma del Ministro Lanza del 1870, che partiva dal presupposto, poi
rivelatosi ottimistico, che un decennio di esperienze potesse bastare per raccogliere i relativi frutti, nonché per restringere la spesa e il numero degli impiegati, restando nei limiti rigorosi delle esigenze amministrative, aveva avuto breve
durata e già nel 1874 erano stati emanati altri decreti di riorganizzazione del Ministero.
La sensazione che si ha dall’esame di tutti i cambiamenti sopravvenuti è che
le uniche strutture più stabili siano state la divisione e la sezione, diversamente
che per le direzioni generali, la cui esistenza ed opportunità furono a lungo messe in discussione e non soltanto per l’Amministrazione dell’Interno13 .
La Direzione generale delle carceri costituisce un caso particolare dell’Amministrazione: essa è stata l’unica direzione generale che sia rimasta autonoma dal
1861 al 1922, tanto da avere un proprio servizio di ispezione, un proprio ufficio
contabile, un proprio ufficio tecnico, un proprio ufficio statistico e una propria rivista14. Questa direzione, sebbene unificata nominalmente, era rimasta frazionata
in tre parti fino a tutto il 1867: le carceri giudiziarie, le case penali, i bagni penali,
con la conseguenza che diversi erano gli organi del personale dell’amministrazione e di custodia dei tre ordini di stabilimenti. In particolare il passaggio dei
bagni penali al Ministero dell’Interno era avvenuto con R.D. del 29/11/1866, con
decorrenza dal 1°/1/1867, poco dopo essere stato compiuto il trasferimento della Direzione superiore delle carceri da Torino a Firenze, nuova provvisoria capitale del Regno. Con decreto del 17/11/1869 era stata operata su basi meno empiriche una “ricostituzione“ della direzione generale secondo la materia e gli affari
di ordinaria trattazione “cosicché le divisioni che prima s’intitolavano rispettivamente alle carceri giudiziarie, alle Case, ai Bagni penali, fondendo in un unico
concetto scientifico e amministrativo questi vari tipi di prigione, ebbero nomi
corrispondenti alle materie stesse, cioè: la VII del personale, l’VIII del servizio
economico e delle manifatture; la IX dei fabbricati, trasporti e affari diversi; oltre
di che venne creato un ufficio di gabinetto per gli affari riservati. Ma i tre ordini
di personale tanto amministrativo che di custodia rimasero per qualche tempo
ancora distinti secondo l’origine e la provenienza loro; ciò che era d’impaccio al
libero e sollecito svolgimento dei servizi”15 .
79
Per quanto concerne la Prefettura la struttura che si può desumere dall’esame
dei dati tratti dal Calendario Generale del Regno16 è la seguente. Vi era una struttura, non definita, con a capo un consigliere delegato, poi vi era l’ufficio di pubblica sicurezza, con a capo il questore. Ad essa erano collegate, almeno nella
strutturazione del calendario, le carceri giudiziarie, le case di custodia e di pena,
il consiglio provinciale, la deputazione provinciale, la segreteria provinciale e le
sottoprefetture. Tale struttura è stata desunta dall’esame di due prefetture-tipo,
Torino e Napoli, operanti su realtà socio-economiche profondamente diverse e in
due periodi diversi, gli anni 1866 e 187617 .
1.2. Modifiche delle norme sull'ordinamento del personale e numero degli impiegati
La pianta organica degli impiegati dell’amministrazione centrale nel 1866 veniva determinata con un R.D. del 14 dicembre così come segue18 : 1 Segretario generale, 3 Direttori superiori, 5 Direttori capi divisione di I classe, 4 Direttori capi
divisione di II classe, 2 Ispettori delle carceri di I classe, 2 Ispettori delle carceri di
II classe, 26 Capi di sezione, 30 Segretari di I classe, 30 Segretari di II classe, 40 Vice segretari, 18 Primi commessi, 18 Commessi di I classe, 18 Commessi di II classe, 20 Commessi di III classe, 1 Commesso per il servizio di posta, 5 Uscieri capi,
30 Uscieri, 1 Portinaio, per un totale di 254 unità.
Il personale dell’amministrazione provinciale era distinto in impiegati di
“ordine superiore” ed impiegati di “ordine inferiore” in sostituzione del personale della “carriera superiore” e personale della “carriera delle segreterie”. Gli
impiegati di “ordine superiore” avevano le seguenti denominazioni: Prefetti,
Sottoprefetti, Consiglieri, Consiglieri aggiunti, Segretari capi, mentre gli impiegati di “ordine inferiore” erano denominati Segretari ed applicati. Con il R.D.
del 23 dicembre 1866 n.3476 nella carriera dell’amministrazione provinciale i
prefetti venivano distinti in due classi (I e II classe), le denominazioni di consigliere aggiunto e di segretario capo venivano abolite e i consiglieri venivano distinti in quattro classi (I, II, III, IV classe), erano previste le qualifiche (oltre che
di segretari) di primi commessi, di commessi di I, II e III classe. Il “basso personale” era distinto nella denominazione di uscieri capi, uscieri di I, II e III classe e
inservienti. Vi è da aggiungere che lo stesso decreto parificava la carriera centrale e provinciale: al capo sezione del ministro corrispondeva il grado di sottoprefetto e consigliere di prefettura di I e II classe; al segretario il consigliere di prefettura di III e IV classe19 . Pertanto la nuova pianta organica dell’amministrazione provinciale era così costituita20 : 10 Prefetti di I classe, 20 Prefetti di II classe,
80
29 Prefetti di III classe, 60 Sottoprefetti di I classe, 74 Sottoprefetti di II classe, 40
Consiglieri di I classe, 40 Consiglieri di II classe, 70 Consiglieri di III classe, 50
Consiglieri di IV classe, 300 Segretari, 118 Primi commessi, 300 Commessi di I
classe, 350 Commessi di II classe, 350 Commessi di III classe, 59 Uscieri capi, 100
Uscieri di I classe, 100 Uscieri di II classe, 100 Uscieri di III classe, 400 Inservienti, per un totale di 2571 unità.
Per quanto concerne in particolare la prefettura occorre sottolineare che l’iniziale struttura era parzialmente modificata dal R.D. 23/12/1866 n.3476 con il
quale le soppresse “divisioni” erano sostituite dalle “ripartizioni” fra le quali il
prefetto distribuiva gli affari di competenza. A capo di ciascuna ripartizione erano preposti Consiglieri di prefettura o Segretari. Il riparto degli affari di competenza degli uffici di sottoprefettura era stabilito dal sottoprefetto21 .
Come citato in precedenza22 la istituzione della “ragioneria unica” e delle “ragionerie” presso l’amministrazione provinciale comportava un ampliamento degli organici e una ridefinizione della pianta organica con il R.D. 20 giugno 1871
n.323, per cui nell’Amministrazione centrale, fra gli impiegati di I categoria si
contano: 1 Segretario generale, 1 Direttore generale, 4 Capi divisione I classe, 4
Capi divisione II classe, 2 Ispettori Centrali delle Carceri di I classe, 2 Ispettori
Centrali delle Carceri di II classe, 7 Capi sezione di I classe, 8 Capi sezione di II
classe, 18 Segretari di I classe, 18 Segretari di II classe, 18 Sottosegretari di I classe, 18 Sottosegretari di II classe, 18 Sottosegretari di III classe; fra gli impiegati di
II categoria: 1 Ragioniere capo di I classe, 2 Ragionieri capo sezione di I classe, 2
Ragionieri capo sezione di II classe, 7 Ragionieri di I classe, 7 Ragionieri di II classe, 10 Ragionieri di III classe, 18 Computisti di I classe, 18 Computisti di II classe,
1 Cassiere; fra gli impiegati di III categoria: 2 Archivisti capi, 3 Archivisti di I classe, 8 Archivisti di II classe, 8 Archivisti di III classe, 17 Ufficiali d’ordine, per un
totale di 124 unità.
Per quanto riguarda l’Amministrazione Provinciale, tra gli impiegati di I categoria si hanno: 13 Prefetti di I classe, 23 Prefetti di II classe, 33 Prefetti di III classe, 120 Consiglieri e sottoprefetti di I classe, 153 Consiglieri e sottoprefetti di II
classe, 160 Consiglieri e commissari distrettuali di III classe, 250 Segretari di I
classe, 250 Segretari di II classe, 300 Sottosegretari di II classe; tra gli impiegati di
II categoria si hanno: 18 Ragionieri di I classe, 17 Ragionieri di II classe, 17 Ragionieri di III classe, 17 Ragionieri di IV classe, 110 Computisti di I classe, 110 Computisti di II classe, 110 Computisti di III classe; tra gli impiegati di III categoria si
hanno: 23 Archivisti di I classe, 23 Archivisti di II classe, 23 Archivisti di III classe,
81
110 Ufficiali d’ordine di I classe, 110 Ufficiali d’ordine di II classe, 110 Ufficiali
d’ordine di III classe, per un totale di 2100 unità.
Lo stesso decreto 323, unitamente al 324 di pari data, stabilivano la divisione
di tutto il personale in tre categorie: di concetto, di ragioneria e d’ordine; per la
prima era necessaria la laurea in giurisprudenza, per la seconda il diploma di ragioniere, per la terza la licenza di ginnasio o di scuola tecnica. La durata del volontariato era ridotta ad un anno e per gli avanzamenti si teneva conto nei primi
passi sia dell’anzianità che del merito, successivamente solo del merito, riconosciuto da una apposita commissione23.
Tale distinzione del personale, in categoria e denominazioni, era confermata
anche per l’organizzazione generale di ogni Ministero (R.D. 4 gennaio 1872
n.650)24.
Per il servizio di copia era prevista l’assunzione di scrivani pagati a giornata
quando il servizio stesso non poteva essere affidato ad impiegati della III categoria. Il basso servizio negli uffici provinciali poteva essere effettuato da inservienti pagati a giornata25.
Il Melis sottolinea che i dati sugli organici non corrispondono se non parzialmente alla realtà dell’impiego nei ministeri, che dovette essere molto spesso precario, caratterizzato da reclutamenti di fatto e solo in tempi successivi dall’immissione in organico26. In effetti la verifica della attendibilità dei dati indicati nei
ruoli organici è estremamente difficile per la mancanza di fonti precise in materia. In ogni caso i ruoli sembrano sufficientemente indicativi per la cognizione
della composizione e della consistenza numerica degli organici nel periodo esaminato.
Un discorso a parte può essere fatto per la controversia sulla presunta meridionalizzazione della pubblica amministrazione. Come è facilmente verificabile
ciò non corrispondeva affatto al vero. Infatti una delle caratteristiche della burocrazia ministeriale degli anni sessanta è che in prevalenza era di origini settentrionali, in particolare piemontesi. In proposito è da citare la stima effettuata da
N. Randeraad , che ha elaborato i dati sulla provenienza geografica dei direttori
generali e dei capi divisione dell’Interno con i seguenti risultati: Piemonte
40,00%, Regno di Napoli 12,30%, Sicilia 10,80%, Italia del Nord 56,9%, Italia Centrale 20,0%, Italia del Sud 23,10%.
Uguale dato si evince dalla annessa tabella relativa agli ingressi dei funzionari nel periodo 1861-7028 : Piemonte, 7; Sardegna, 1; Liguria, 3; Veneto, 3; Marche,
3; Toscana, 2; Lombardia, 2; Trentino, 2; Campania, 1; Calabria, 1; Emilia, 1; Friu-
82
li, 1; Lazio, 1; Abruzzi, 1, per un totale di 29 unità, di cui solo 3 del meridione,
esclusa la Sardegna.
Un ulteriore dato si ricava dall’esame della provenienza geografica dei prefetti in carica al 31/12/1865 e al 1/1/1876.
31/12/1865:
Numero delle Prefetture: 59
Prefetti del Nord: 34
Prefetti del Centro: 5
Prefetti del Sud: 8
Prefetti delle isole: 9
Prefetti Prov. da Nizza e Savoia: 3
1/1/1876
Numero delle Prefetture: 6929
Prefetti del Nord: 31
Prefetti del Centro: 10
Prefetti del Sud: 13
Prefetti delle isole: 10
Prefetti Prov. da Nizza e Savoia: 2
Prefetti Prov. dall’estero: 1
NORD: Piemonte Liguria, Lombardia, Valle d’Aosta, Emilia (Veneto e Mantova dal 1866);
CENTRO: Toscana, Marche, Umbria (Lazio dal 1870);
SUD: Campania, Puglia, Calabria, Abruzzi, Basilicata;
ISOLE: Sicilia e Sardegna30.
Al fine di avere un quadro di comparazione tra l’anno iniziale del periodo
considerato (1866) e l’anno finale (1876) si elenca il ruolo organico previsto dal
R.D. 31 dicembre 1876 per il personale del Ministero.
Amministrazione centrale: 1 Ministro, 1 Segretario generale; nella I categoria:
1 Direttore generale delle carceri, 2 Ispettori generali delle carceri I cl., 2 Ispettori
generali delle carceri di II cl., 4 Direttori capi di divisione di I cl., 5 Direttori capi
di divisione di II cl., 1 Ispettore centrale delle carceri di I cl., 1 Ispettore centrale
delle carceri di II cl., 1 Ispettore centrale di amministr. di I cl., 1 Ispettore centrale
83
di amministr. di II cl., 8 Capi di sezione di I cl., 10 Capi di sezione di II cl., 20 Segretari di I cl., 20 Segretari di II cl., 20 Vice segretari di I cl., 20 Vice segretari di II
cl.; nella II categoria: 1 Direttore capo di ragioneria, 1 Capo sezione di ragioneria
di I cl., 1 Capo sezione di ragioneria di II cl., 6 Segretari di ragioneria di I cl., 8 Segretari di ragioneria di II cl., 10 Segretari di ragioneria di III cl., 12 Vice segretari
di ragioneria di I cl., 12 Vice segretari di ragioneria di II cl., 1 Cassiere; nella III categoria: 1 Archivista capo, 3 Archivisti di I cl., 7 Archivisti di II cl., 9 Archivisti di
III cl., 20 Ufficiali di ordine, 1 Ufficiale postale; nel cosiddetto personale di basso
servizio: 4 Capi uscieri, 30 Uscieri, per un totale di 245 unità.
Amministrazione provinciale: nella I categoria sono inquadrati: 13 Prefetti di
I cl., 23 Prefetti di II cl., 33 Prefetti di III cl., 170 Consiglieri e sottoprefetti di I cl.,
170 Consiglieri e sottoprefetti di II cl., 170 Commissari distrett.li e consigl. di III
cl., 250 Segretari di I cl., 250 Segretari di II cl., 250 Sottosegretari; nella II categoria: 27 Ragionieri di I cl., 27 Ragionieri di II cl., 27 Ragionieri di III cl., 28 Ragionieri di IV cl., 144 Computisti di I cl., 144 Computisti di II cl., 144 Computisti di
III cl., 10 Archivisti di I cl., 20 Archivisti di II cl., 25 Archivisti di III cl., 30 Archivisti di IV cl., 204 Ufficiali d’ordine di I cl., 204 Ufficiali d’ordine di II cl.; nel personale di basso servizio: 500 Uscieri, per un totale di 2863 unità.
2. Le attribuzioni del Ministero dell’Interno ed evoluzione dal 1865 al 1876
2.1. Le attribuzioni iniziali
Il Ministero dell’Interno è stato definito il più importante tra gli uffici dell’amministrazione centrale anche perché “rientra nella sua competenza in modo
eguale una gran parte dell’attività giuridica e di quella sociale dello Stato”31. La
sua importanza deriva anche dalla “tutela che esercita sulla amministrazione dei
Comuni, delle Provincie, delle Opere Pie e dei Consorzi” tanto da non ritenere
impropria la frase con cui Jules Simon lo designava le grand moteur de tout le mécanisme administratif. Egli ritiene che le attribuzioni del Ministero possono ripartirsi in due grandi categorie: a) di polizia; b) di tutela sui comuni e provincie e sugli
altri istituti di ragione pubblica. Le ragioni di tale ripartizione sono da ricercare
nel fatto che nelle funzioni di polizia rientra il concetto di Stato come custode e
conservatore dell’incolumità e del benessere dei cittadini, nelle funzioni di tutela
lo Stato estrinseca una qualsiasi ingerenza sull’amministrazione degli enti minori, la cui attività deve essere in equi limiti frenata e coordinata a quella dello Sta-
84
to. Lo stesso autore sottolinea il fatto che non esiste un testo legislativo che segni
i limiti dell’attività del Ministero: cita in proposito un tentativo (l’unico) realizzato con l’art.4 del R.D. 21/12/1850 n.1122, vanificato dalla tendenza del legislatore di emanare nuove leggi amministrative che attribuiscono o sottraggono le attribuzioni precedentemente conferite.
In base a quanto si evince dal Calendario Generale del Regno d’Italia32 le funzioni possono così riassumersi: controllo sulle amministrazioni locali, pubblica
sicurezza, sanità, beneficenza, carceri ed archivi di stato33. Più in dettaglio è possibile individuare questo elenco di voci: bilancio e contabilità generale del ministero, prefetture e questure, archivi di Stato, casermaggio dei Regi Carabinieri e
delle Guardie di pubblica sicurezza, personale, pubblica sicurezza e ordine pubblico, vigilanza sui teatri e spettacoli, su società ricreative, stampe e giornali, carceri giudiziarie e di pena, opere pie e relativo personale, sanità pubblica, manicomi, accademie e società di storia patria, culti tollerati, monumenti pubblici, biblioteca e archivio del ministero. Si rileva che si tratta, con l’eccezione del consistente nucleo di compiti connessi al mantenimento dell’ordine pubblico, di funzioni di vigilanza. Va anche ricordato che il Ministero svolgeva funzioni di apparato di supplenza del Presidente del Consiglio. Quest’ultimo, a causa del silenzio
dello Statuto in merito, non aveva un proprio autonomo apparato. Invalse pertanto la prassi (anche se con ampie eccezioni) di unire nella stessa persona l’incarico di Presidente del Consiglio con quello di Ministro dell’Interno: ciò accadde
con Ricasoli (1866-67), Rattazzi (1867), Lanza (1869-73) con l’effetto di accrescere
di fatto le funzioni dell’Interno, contribuendo a farne il ministero leader34.
Un discorso a parte deve essere fatto per la Direzione superiore delle carceri,
in cui l’amministrazione rimaneva ripartita in carceri giudiziarie, case penali e
bagni penali. Questi ultimi erano riservati alla espiazione dei lavori forzati, le case penali invece erano destinate a fare scontare le pene della reclusione, della relegazione e del carcere35.
2.2. Le successive modificazioni delle funzioni all’interno degli uffici
Come già accennato la struttura interna degli uffici e le relative funzioni erano continuamente cambiate nel corso degli anni, segno di un apparato che evidentemente non soddisfaceva le esigenze di efficienza richieste per cui si riteneva necessario porvi rimedio. Per una migliore esposizione, la trattazione dei
cambiamenti rispetta la struttura delle direzioni generali (o superiori) e, all’interno di esse, delle divisioni.
85
Anno 1866
SEGRETARIATO GENERALE. Con D.M. 18/7/1866 venivano adottati i seguenti provvedimenti: la sezione I si occupava della gestione dell’archivio generale
del ministero. La sezione II perdeva invece la competenza sulla conservazione
dei monumenti antichi e sulla tipografia nazionale di Napoli36.
GABINETTO. Con il D.M. 18/7/1866 passava a dipendere dalla Segreteria Generale unitamente alla divisione I e II con le seguenti competenze: apertura del
corriere riservato, corrispondenza telegrafica e cifra, relazioni del Ministro con il
Parlamento, elezioni dei deputati, nomine dei senatori, carteggio particolare del
Ministro. Con successivo decreto del 14/8/1866 acquisiva anche l’Ufficio lettura
e sunto dei giornali esteri e del Regno37.
DIREZIONE SUPERIORE DELLA SICUREZZA PUBBLICA. Con D.M. 30/3/1866
la sezione III della divisione V veniva soppressa dal 1° aprile e la sezione IV diventava la III. Gli affari concernenti caserme e casermaggio delle guardie di p.s. e
dei RR.CC. erano attribuiti alla divisione V. Gli affari riguardanti il fitto dei locali, provvista e manutenzione della mobilia, spese di ufficio, indennità di alloggio,
riparazioni ai locali delle questure e uffici di sezione erano attribuiti alla nuova
sezione III della divisione V, in aggiunta alle precedenti competenze38.
DIREZIONE SUPERIORE DELL’AMMINISTRAZIONE. Con D.M. 17/7/1866 erano
attribuiti alla divisione V, a partire dal 1° aprile, gli affari su caserme e casermaggio
delle guardie di p.s. e dei carabinieri, fino a quel momento attribuiti alla divisione
IV. La sezione IV della stessa divisione avrebbe provveduto alla liquidazione del
pagamento dei fitti di esse anteriori al 1/1/186639. Con D.M. del 18/7/1866 la divisione VII subiva alcune variazioni nella sezione III (sanità marittima): personale,
notizie e trattamenti sanitari all’estero e all’interno, lazzaretti, case ed uffici di sanità marittima, leggi e regolamenti relativi, tasse sanitarie marittime, esercizio del
bilancio, affari diversi. Si ricorda che il servizio di sanità marittima era stato posto
alla dipendenza del Ministero con R.D. 7/5/1865 n.228940.
DIREZIONE SUPERIORE DELLE CARCERI. Con il R.D. 23/12/1866 n.3472 veniva attribuita alla direzione, a partire del 1° aprile 1867, la competenza sul servizio disciplinare sui bagni penali. Per effetto di ciò alla divisione VIII e IX si aggiungeva la X (bagni penali), costituita in principio da una sola sezione e, successivamente, divisa in due sezioni41.
Anno 1867
SEGRETARIATO GENERALE. Con D.M. del febbraio 1867 l’Ufficio contabilità
86
passava dalla divisione I alla divisione II (sezione III). Con D.M. 16/4/1867 la divisione I del segretariato acquistava le seguenti competenze: sezione I, affari riservati, dichiarazioni per pubblicazioni di giornali, statistica della stampa periodica, privilegi per le inserzioni giudiziarie e amministrative nei giornali della provincia; sezione II, relazioni del ministero con il Parlamento, atti per la nomina dei senatori e
per l’elezione dei deputati; titoli nobiliari e araldica, ordini cavallereschi, personale
del ministero, dei prefetti, dei sottoprefetti, ecc.; sezione III, personale delle prefetture e dei sindaci; sezione IV, protocollo generale e registrazione decreti reali. Cessavano dunque gli uffici contabilità arretrate e per gli affari veneti42. Con D.M. del
15/11/1867 alla divisione I era attribuita la competenza sul personale degli ufficiali di p.s.; alla sezione I spettava il compito di emanare le disposizioni e di esaminare i ricorsi in materia di revisione teatrale. Inoltre il protocollo generale del ministero e tutti i protocolli speciali esistenti erano soppressi: ogni divisione avrebbe avuto un solo protocollo, un solo archivio, un solo ufficio copiatura e spedizione43.
DIREZIONE SUPERIORE DI SICUREZZA PUBBLICA. Con D.M. 16/4/1867 veniva abolito il gabinetto della Direzione. Con l’Ordine del giorno del 21/11/1867 le
prime due divisioni erano ridotte ad una (veniva soppressa la III e la IV diventava III divisione)44. Con D.M. 15/11/1867 gli affari relativi al personale degli ufficiali di p.s. passavano alla divisione I. Alla III divisione rimaneva l’esecuzione
della legge sul domicilio coatto45. Con Ordine del giorno del 1°/12/1867 si riorganizzava la divisione III con l’aggiunta della sezione IV con competenza sulle
guardie di p.s., che prima rientrava fra le competenze della sezione II della divisione II. Con lo stesso O.d.G. la divisione IV diventava la III46.
DIREZIONE SUPERIORE AMMINISTRAZIONE. Con D.M. del 21/11/1867 la divisione VII diventava divisione IV47.
DIREZIONE SUPERIORE DELLE CARCERI. Con R.D. 17/11/1867 n.4047 il ministero acquistava la competenza sulla amministrazione delle carceri giudiziarie e
penali della provincia di Venezia e Mantova a partire dal 1°/1/1868. Nello stesso
anno cambiavano le competenze delle tre divisioni48. Con successivo Ordine del
giorno del 1°/12/1867 veniva modificata la numerazione delle divisioni: la VIII,
la IX e la X divisione diventavano rispettivamente la VII, VIII e IX, ognuna composta da tre sezioni49. Le divisioni mantenevano le vecchie competenze, con la IX
divisione suddivisa in tre sezioni50.
Anno 1868
GABINETTO. Con D.M. 19/1/1868 al Gabinetto venivano riservati la corri-
87
spondenza particolare del ministro e gli altri affari che quest’ultimo voleva personalmente trattare. Le altre attribuzioni passavano al Segretariato generale. Con
D.M. 26/12/1868 le competenze variavano nuovamente: affari politici riservati,
corrispondenza telegrafica e particolare, nomina dei senatori, elezione dei deputati, collegi elettorali politici, relazioni del ministero con il Parlamento, direzione
della Gazzetta Ufficiale del Regno, lettura dei giornali, rapporti periodici dei prefetti, revisione teatrale, raccolta delle circolari del ministro, portafoglio del ministro, apertura dei dispacci51.
SEGRETARIATO GENERALE. Con D.M. del 19/1/1868 passavano al Segretariato molte delle competenze del Gabinetto: corrispondenza telegrafica, portafoglio del ministro, lettura dei giornali, rapporti periodici dei prefetti, apertura del
corriere. Il segretariato risultava composto da un Ufficio di affari politici riservati e personale (divisione I che sostituiva la precedente divisione I), una Divisione
del servizio interno e contabilità (la II), una Divisione di pubblica sicurezza e polizia giudiziaria (la III)52. Con D.M. 1/4/1868 n.252 passavano alla sezione IV della divisione I gli affari sulle spese di ufficio per la p.s. e l’indennità di alloggio per
gli ufficiali di p.s. nonché le pratiche sulla indennità di trasporto e di trasferta degli ufficiali di p.s. Successivamente, con il D.M. 1/4/1868 n.253 si attribuivano
alla sezione I dell’Ufficio di affari politici e riservati anche gli affari sul domicilio
coatto53.
Con D.M. del 23/10/1868 le divisioni IV, V e VI, in seguito alla soppressione
della direzione, passavano alle dipendenze della Segreteria54. La divisione VI assumeva gran parte delle competenze della divisione II, veniva divisa in quattro
sezioni; le competenze possono essere così riassunte: affari generali, archivi, controllo sulla stampa, biblioteca, economato, cassa, personale delle prefetture, Consiglio di Stato, archivi, Gazzetta ufficiale, protocollo e archivio ministero, ufficio
centrale di contabilità55. Con D.M. del 2/11/1868 la divisione I veniva ricostituita, con competenze concentrate essenzialmente sul personale sia del ministero
sia periferico sia della pubblica sicurezza56.
Con D.M. 26/12/1868 si costituiva la divisione II, che subentrava alla III, con
una serie di competenze in materia di pubblica sicurezza e organizzazione dei
relativi corpi operativi. La divisione IV si occupava di sanità pubblica e la V di
opere pie57. Con lo stesso decreto la divisione III, divisa in tre sezioni, si occupava
di enti locali58.
DIREZIONE GENERALE CENTRALE. Già costituita con funzioni di coordinamento degli archivi governativi, generali e provinciali, con D.M. 26/12/1868 ce-
88
deva le proprie competenze alla divisione VI59.
DIREZIONE SUPERIORE DI SICUREZZA PUBBLICA. Con D.M. 1/4/1868 passava al Segretariato generale la trattazione degli affari concernenti le spese di ufficio
della p.s. e l’indennità di alloggio (fino a quel momento di competenza della sezione III) e l’indennità di trasporto e di trasferta degli ufficiali di p.s. (fino a quel
momento assegnate alla sezione IV)60. Con R.D. 23/4/1868 n.4551 la direzione veniva soppressa. Con D.M. 26/12/1868 la divisione III diventava divisione II61.
DIREZIONE SUPERIORE DELL’AMMINISTRAZIONE. Con D.M. del 23/10/1868
veniva soppressa. Era anche disposto che i direttori delle divisioni dalla I alla VI
sarebbero stati subordinati direttamente al ministro e, per esso, al segretario generale62.
DIREZIONE SUPERIORE DELLE CARCERI. Con D.M. del 26/12/1868 cambiava
l’organizzazione: la divisione VII era ripartita in due sezioni, la VIII divisione in
tre sezioni, la divisione IX in due sezioni63. Con D.M. del 26/12/1868 si riorganizzavano le tre divisioni, stabilendo due sezioni per ciascuna64.
Anno 1869
GABINETTO. Per effetto del D.M. del 17/11/1869 si occupava degli affari ri-
servati.
DIREZIONE SUPERIORE DELLE CARCERI. Con D.M. del 17/11/1869 veniva
riorganizzata in un gabinetto e tre divisioni (VII-VIII-IX). Veniva altresì disposto
che vi fosse un solo ufficio di protocollo e archivio, una sola copisteria e spedizione. La direzione assumeva, inoltre, le competenze sul personale carcerario. Per
quanto riguarda l’VIII divisione il D.M. 17/11/1869 concentrava le competenze
nell’ambito del servizio economico e delle manifatture e disponeva che la numerazione delle divisioni cambiasse così come segue: la VIII in VII e la IX in VIII.
Quest’ultima divisione assumeva le competenze su fabbricati, trasporti e affari
diversi65.
Anno 1870
SEGRETARIATO GENERALE. Con D.M. del 26/1/1870 veniva stabilito che la
divisione I si occupasse del personale, con alcuni uffici aggregati: matricola generale del personale, archivio e protocollo degli affari riservati, copisteria e spedizione della divisione. Si stabiliva anche che la divisione III avesse la competenza sulla amministrazione comunale e provinciale, la divisione IV sulle opere pie
e sulla salute pubblica, la V sui servizi generali. In tale ultima divisione era collo-
89
cato l’Ufficio speciale esecuzione, costituito con R.D. 11/12/1870 n.6133, che
sopprimeva la Direzione generale degli archivi del Regno (1871)66. Con D.M.
26/12/1870 tutte le attribuzioni del Segretariato attribuite in base al D.M.
19/1/1868 tornavano al Gabinetto. Veniva anche stabilita la nuova denominazione delle divisioni I (personale), III (amministrazione comunale e provinciale),
mentre le divisioni IV e V confluivano nella divisione IV (sanità e opere pie)67.
DIREZIONE SUPERIORE (POI GENERALE) DELLE CARCERI. Con D.M. 26/1/1870
cambiava la denominazione in Direzione generale delle carceri. La divisione VII diventava VI. Veniva definita l’organizzazione in questi termini: Gabinetto e tre divisioni (VI personale, VII servizio economico e manifatture, VIII fabbricati, trasporti e
affari diversi). Alle competenze della VIII divisione venivano aggiunte le competenze su ordinamento, personale, contratti, contabilità dei sifilocomi68. Con il D.M.
6/12/1870 cambiavano alcune competenze della divisione e del gabinetto; la divisione VIII veniva privata degli Uffici speciali di statistica, delle carceri, dell’archivio
e protocollo, della copisteria. Veniva precisato l’insieme delle competenze del gabinetto: affari riservati, corrispondenza particolare, personale della direzione generale, affari generali, apertura della corrispondenza, ufficio statistica delle carceri. Lo
stesso decreto ridistribuiva le competenze fra le due sezioni della divisione VI,
mentre per la divisione VII e VIII si verificavano cambiamenti di competenze fra le
sezioni (VII, sez. I: perdeva la competenza su contratti sul mantenimento, acquisiva
la competenza sulla contabilità sull’esame e liquidazione della contabilità delle forniture e diarie per i giovani “oziosi” e vagabondi nelle case di custodia e istituti pii;
sez.II: perdeva la competenza su provviste di macchine, ecc. e acquistava quella su
bilanci speciali delle case di pena per l’amministrazione delle manifatture, anticipazione di fondi per le spese, liquidazione e rimborsi, relazioni degli ispettori centrali
sulle manifatture; sez.III: perdeva la competenza su sindacato e vigilanza, ecc. e la
acquistava su quote di concorso dei comuni per la custodia dei detenuti mandamentali nelle carceri governative, proventi delle case di pena e delle carceri giudiziarie, raccolta e spedizione delle proposte per i bilanci attivi e passivi dei servizi
dell’amministrazione carceraria. Divisione VIII, sez.I: perdeva le competenze su
trasporto detenuti...convenzioni e liquidazione...proposte per il bilancio, ecc.;
sez.II: acquisiva la competenza su movimento dei detenuti e dei condannati, liberazioni e decessi, proposte per il bilancio passivo, carceri mandamentali, ecc.)69.
Anno 1871
GABINETTO. Con il D.M. 11/10/1871 veniva abolita la divisione V e le com-
90
petenze venivano attribuite al Gabinetto: dichiarazioni per pubblicazioni di giornali, privative per inserzioni di avvisi giudiziari ed amministrativi nei giornali di
provincia, statistica della stampa periodica, archivio dei giornali, biblioteca del
ministero, affari generali70.
SEGRETARIATO GENERALE. Con il D.M. 11/10/1871 veniva costituito l’Ufficio speciale del servizio interno con competenze di protocollo, copisteria, archivio, registrazione di decreti reali, economato e cassa, contabilità della corrispondenza telegrafica, ecc.71. Con lo stesso decreto la divisione I acquisiva le
competenze su personale degli inservienti presso il Consiglio di Stato, gli archivi di Stato, le prefetture e le sottoprefetture. La divisione III acquistava invece le competenze su archivi di Stato, Calendario del Regno, affari diversi, ecc.;
la divisione V veniva soppressa72. La divisione IV veniva abolita ai sensi del
R.D. 8/10/1870 n.5917, che istituiva la ragioneria del ministero. Quest’ultimo
ufficio aveva il rango di divisione e si occupava del controllo di tutte le spese
del ministero.
DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI. Con il D.M. 12/10/1871 veniva modificato il numero delle divisioni: la VI, VII e VIII divisione diventavano rispettivamente V, VI e VII.
Anno 1874
SEGRETARIATO GENERALE. Con D.M. 4/1/1874 la divisione I subiva la di-
minuzione delle competenze: veniva soppresso il servizio di archivio, protocollo e copisteria della divisione73. La III divisione otteneva la restituzione delle competenze del 1870, tranne gli affari diversi e la statistica amministrativa.
Alla divisione veniva altresì assegnato uno degli ispettori centrali quando non
era in missione. Quest’ultimo poteva svolgere ispezioni per il Gabinetto, per
le prime sei divisioni e per la Ragioneria. La divisione IV si occupava nuovamente e soltanto di opere pie, mentre la divisione V si occupava della sanità
pubblica. La divisione VI si occupava di affari generali, archivi di Stato e statistica74.
DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI. Veniva istituito presso la direzione
l’Ufficio speciale di contabilità. Cambiava inoltre la numerazione delle divisioni:
la V, VI e VII diventano VII, VIII e IX75.
Nel 1874 venivano altresì creati, senza peraltro inserirli nelle rispettive divisioni, i seguenti uffici: ragioneria centrale, protocollo, archivio e copisteria del
91
gabinetto, protocollo e archivio della segreteria generale, protocollo e archivio
della Direzione generale delle carceri, protocollo, archivio e copisteria della ragioneria centrale, copisteria del Ministero76. La ragioneria centrale77 si occupava
di tutti i servizi di contabilità, tranne di quelli delle carceri.
Anno 1875
SEGRETARIATO GENERALE. Alla divisione I venivano sottratte le competenze
su armamento delle guardie di p.s., su gratificazioni e sussidi alle medesime ed
ai commessi di p.s., su indennità di trasloco78.
Nel 1871 veniva istituito l’Ufficio di statistica delle carceri79.
Nel 1872 veniva istituito il Consiglio Superiore di Sanità80.
Nel 1874 veniva inserito nel quadro anche il Comando generale della Guardia
Nazionale del Regno81.
Nel 1875 tutti gli archivi di Stato erano posti alle dipendenze del Ministero
per R.D. 5 marzo 1874 n.1852 e, con altro decreto dello stesso giorno, erano statuite le norme fondamentali per il riordinamento degli archivi. Era costituito un
Consiglio per gli Archivi, composto da un presidente e otto consiglieri nominati
per decreto reale su proposta del ministro dell’Interno e della Pubblica Istruzione, scelti tra persone estranee al personale archivistico, e di un segretario nella
persona del direttore della divisione ministeriale incaricata di questo servizio. Il
Consiglio degli archivi aveva una funzione consultiva sulle leggi in materia,
sull’ordinamento generale, sui metodi di lavoro, sui programmi di esame per il
reclutamento del personale, sulle promozioni, ecc.82. Il servizio archivistico nelle
province veniva però gestito da sovrintendenti sotto la direzione del ministro.
Con il R.D. 31 maggio 1874 n.1949 le sovrintendenze venivano fissate nel numero di dieci.
Per quanto concerne le competenze attribuite alle prefetture e sottoprefetture non vi è da segnalare alcuna variazione rispetto a quanto stabilito con il regolamento per l’esecuzione della legge comunale e provinciale del giugno 1865.
Rimaneva pertanto la ripartizione delle competenze in quattro divisioni: I (affari generali e segreteria del consiglio di prefettura e della deputazione provinciale); II (amministrazione dei corpi morali); III (sicurezza pubblica, servizio militare, sanità pubblica); IV (amministrazione governativa della contabilità e delle
contribuzioni)83.
92
3. I vertici amministrativi
3.1. I segretari generali
Secondo l’idea del Cavour le mansioni del segretario generale dovevano rientrare nel solo ambito amministrativo delle attività ministeriali, anche se ad altissimo livello, in modo da lasciare quelle di carattere politico al segretario particolare
del ministro o al gabinetto. Ma già negli anni sessanta la carica aveva assunto caratteristiche funzionali di tipo prettamente politico, tanto che essa era ricoperta da
deputati al Parlamento più che da funzionari della carriera. L’organo pertanto era
inteso in senso politico e in palese contrasto, tra l’altro, con le norme in vigore. Di
conseguenza l’ufficio cambiava continuamente i titolari a seconda della sorte dei
ministri. Due sono le cause di questo mutamento di funzioni: la prima va ricercata
nello Statuto che aveva aggiunto alla responsabilità amministrativa dei ministri
anche quella politica, così che il ministro doveva delegare ad un organo (il segretario appunto) la trattazione di una parte delle competenze di ordine politico che
non riusciva a curare personalmente, l’altra è rappresentata dalla lenta trasformazione del sistema da monarchia costituzionale pura a monarchia parlamentare84.
Man mano che i segretari generali si andavano specializzando nella trattazione degli affari politici, i direttori generali assumevano incarichi di maggiore rilevanza
nel settore burocratico, contendendone a volte l’esecuzione agli stessi segretari.
L’elenco analitico dei segretari generali dal 26/3/1865 al 31/12/1876 è il seguente: Zini Luigi, di Modena; Raeli Matteo, della provincia di Siracusa; Alasia
Giuseppe, di Torino; Bianchi Celestino, della provincia di Firenze; Monzani Cirillo, della provincia di Reggio Emilia; Borromeo conte Guido, di Milano; Gerra
Luigi, di Parma; Gadda Giuseppe, di Milano; Gerra Luigi, di Parma; Cavallini
Gaspare, della provincia di Pavia; Gerra Luigi, di Parma; Codronchè-Argeli conte Giovanni, della provincia di Bologna; Lacava Pietro, della provincia di Potenza (che rimarrà in carica fino al 2/1/1878)85.
3.2. I direttori generali e superiori
La nomina dei direttori generali spettava al Consiglio dei Ministri, ma “naturalmente la voce del Ministro dell’Interno era decisiva”. Quindi si trattava di una
carica estremamente importante per la quale la classe politica sceglieva persone
di fiducia. Infatti i direttori rappresentavano “il delicato anello di congiunzione
tra vertici politici e apparato propriamente burocratico. Essi...(omissis)...erano i
consiglieri permanenti del Ministro”86. In realtà, nonostante fosse ribadita la se-
93
parazione tra politica e attività amministrativa, nei fatti si assisteva a quello che
Stefano Jacini definiva il “mostruoso connubio”87: di fatto vi era interscambiabilità tra ruoli politici e amministrativi con le conseguenze immaginabili sul piano
operativo; è da sottolineare, inoltre, che in quel periodo gli alti funzionari si susseguivano negli incarichi ad un ritmo così rapido da impedire di fatto l’espletamento di funzioni così delicate e decisive; infine la soppressione della Direzione
superiore di sicurezza pubblica e della Direzione superiore dell’amministrazione
aveva determinato la conseguenza che “tra il 1870 e il 1887 nel Ministero non esiste(va) che un solo Direttore Generale, quello delle Carceri”88. Di fatto l’amministrazione comunale e provinciale, la pubblica sicurezza, la beneficenza pubblica
e la sanità restavano nelle mani dei capi di divisione. I Direttori Generali, dopo
la riforma Lanza del 1871, erano tutti impiegati di I categoria, ad eccezione dei
direttori capi di ragioneria. Anche tra il personale appartenente a questa categoria, nonostante fosse diffusa l’opinione che i ministeri fossero occupati in prevalenza da impiegati di origine meridionale, in realtà persisteva una forte predominanza settentrionale89.
La categoria in esame era composta da soggetti di prevalente estrazione borghese, in pochi casi titolari di rendite e patrimoni, con una carriera passata in
gran parte nella provincia con notevoli riflessi sulla vita personale (molti di essi
non erano sposati). Il livello culturale dei funzionari non era elevatissimo: infatti
fino alla riforma Lanza per accedere alla prima categoria non era necessario avere la laurea e, di conseguenza, coloro che erano entrati in servizio prima del 1871
avevano avuto modo di salire fino al grado di direttore generale, anche se non in
possesso della laurea90. Molti avevano esercitato una libera professione in precedenza, molti avevano prestato servizio in uno degli stati pre-unitari o nei governi provvisori del periodo 1859-61, moltissimi avevano iniziato a lavorare nello
Stato con la pratica del volontariato. Un ulteriore elemento di riflessione è la mobilità tra amministrazione centrale e prefetture: il centro e la periferia si integravano intimamente e i funzionari risentivano di tale stato di cose essendo spostati
continuamente per l’Italia (si calcola che i direttori generali e i capi di divisione
in servizio nel 1870 avevano trascorso almeno il 65% della carriera fuori dell’amministrazione centrale)91.
Elenco dei Direttori generali (e superiori) del periodo: Boschi Giuseppe Dir.generale carceri dal 1866 al 1870, nato a Vigone (TO), Del Carretto di Torre
Bormida march. comm. Adolfo - dir. superiore amministrazione dal 1866 al 1868,
(luogo di nascita non rinvenuto), Amore comm. Nicola - dir.superiore p.s. nel
94
1866, nato a Roccamonfina (CE), De Ferrari comm. Giuseppe - dir. superiore p.s.
nel 1867, nato a ROMA, Castelli avv. Michelangelo - dir. generale archivi di Stato
dal 1869 al 1870 (luogo di nascita non rinvenuto), Cardon Felice - dir.generale
carceri dal 1871 al 1876, nato a NIZZA92, Pavolini Luigi - dir. generale carceri dal
1876, nato a Pitigliano (GR).
3.3. Il servizio ispettivo
Nella evoluzione dei servizi costituenti la nuova organizzazione amministrativa era considerato necessario istituire un servizio che controllasse l’attività degli organi dipendenti, dando agli stessi una nuova organizzazione ed
eventuali elementi per un migliore indirizzo. Con il decreto organico del 24 ottobre 1866 n.3306 (art.16) del ministro Ricasoli, costitutivo dell’ufficio di ispettore centrale e generale delle carceri, si istituivano due figure che avrebbero
avuto il compito di sorvegliare, investigare, controllare e proporre93. Tale norma non veniva convertita in legge dal Parlamento, ma le sue disposizioni non
erano state revocate in modo esplicito94, tanto che gli ispettori delle carceri
compaiono regolarmente inseriti nell’organizzazione della Direzione Superiore (poi generale) delle carceri95 fino al successivo R.D. 15 settembre 1869 n.
5362, istitutivo del “servizio ispettivo”, che aveva il compito di verificare la
“regolarità dei servizi ed assicurare e coordinare l’osservanza delle leggi e dei
regolamenti”. Per quest’ultimo ufficio le ispezioni venivano distinte in “generali” e “speciali” e potevano riguardare gli uffici delle prefetture, delle questure e i relativi uffici dipendenti. I funzionari incaricati erano scelti tra i funzionari superiori dell’ordine amministrativo e designati per le ispezioni con decreto
del Ministro dell’Interno, provvedimento che poteva determinare anche l’oggetto delle ispezioni96.
Si dovette attendere peraltro il 1873 perché, accanto agli ispettori delle carceri, comparissero i primi “ispettori centrali di amministrazione” con il R.D. 4
dicembre 1873 n.174497.
4. L’attività
4.1. La relazione Binda al ministro Ricasoli e l’inefficienza del personale
Una prima serie di elementi, da cui dedurre l’andamento dell’amministrazione nel periodo, è fornita sicuramente dalla relazione del Direttore capo della I di-
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visione, Antonio Binda, al ministro Ricasoli. In tale scritto veniva in primis sottolineato che le lamentele sulla inefficienza dell’amministrazione avevano fondamento. Le cause di tale situazione erano da ricercarsi nella scarsa professionalità
del personale, in buona parte proveniente dalle amministrazioni dei regni preunitari e quindi non preparato sull’ordinamento giuridico piemontese. Il personale, comunque, manifestava una tendenza ad accontentarsi della propria posizione ( “si lasciarono trascinare a rimorchio dagli uomini e dalle cose e parve quasi
bastasse loro di riuscire a mantenersi in posto come dimenticati...”98) ed era di
eterogenea provenienza, in quanto assunto negli ultimi tempi, soprattutto fra
persone che “avevano sofferto per la causa italiana”. Inoltre si lamentava la eccessiva “influenza” degli uomini politici, con la conseguenza che i funzionari si
avvalevano della loro posizione di ufficio per “brigare” a favore dei politici al governo99. Altro elemento era la selezione del personale per le promozioni sulla base della sola anzianità di servizio, senza tenere conto della esistenza o meno delle attitudini per occupare la nuova carica. Tale criterio di scelta provocava anche
una rilassatezza dei funzionari, che non erano più invogliati a impegnarsi, erano
indotti “a non pensare più a cercare le occasioni, a impegnare l’ingegno, lo studio, la solerzia per distinguersi”100 . Veniva inoltre lamentato un notevole squilibrio nella distribuzione sul territorio del personale, così che “le provincie, che
meno hanno bisogno di personale, ne sono sopraccariche; e sprovviste ne sono
quelle che più ne avrebbero necessità”101. Il Binda segnalava anche la rilassatezza
della disciplina in tutto il personale tanto che i funzionari risultavano spesso assenti “dalle loro residenze”, era “...persino occorso di trovare che taluno aveva
domicilio stabile in tutt’altra città che non fosse quella dov’è l’ufficio cui era virtualmente addetto”102. Le lamentele sul personale riguardavano perfino la inosservanza, non di rado, delle leggi in vigore “sia perchè ne ignorino il disposto,
sia perchè manchino di una esatta nozione dell’obbligo imprescindibile della relativa osservanza”103.
Una ulteriore causa della situazione di inefficienza lamentata era individuata
nell’eccesso di personale e nel considerevole numero di impiegati di origine piemontese. La inefficienza degli uffici si rilevava, secondo il relatore, anche dal fatto che il ministero era stato costretto a sollecitare più di una volta un riscontro
chiesto d’urgenza. A porre rimedio a tale situazione, secondo il Binda, non bastava la sorveglianza e la severità, ostacolate, tra l’altro, dall’ostruzionismo talvolta
palese dei prefetti, che cercavano, da un lato, di coprire e giustificare l’operato
dei loro sottoposti più negligenti, mentre non ponevano in adeguato risalto i fun-
96
zionari validi, tanto che il Binda non riteneva affidabili le valutazioni del personale da essi elaborate. Secondo il funzionario era piuttosto auspicabile una maggiore rappresentanza delle altre regioni, con una maggiore possibilità di scelta di
personale preparato e capace di compiere le funzioni attribuite. La scelta di personale del luogo ove era dislocato l’ufficio periferico avrebbe consentito anche di
rendere l’amministrazione più elastica, in modo da rispondere in misura adeguata alle esigenze delle province “che in parte sono ancora fra di loro ben diverse per indole e per costumi”104. Personale di diverse regioni avrebbe consentito di
raccogliere i migliori consigli derivanti dalle “cognizioni locali, dagli studi, dalle
tradizioni e dalle pratiche rispettive...”. Le soluzioni proposte da Binda erano radicali: rimozione del personale non utile, sulla base del criterio della disonestà e
della incapacità, emanazione di un “atto solenne di avvertimento che stabilisca
un punto di partenza oltre cui dal Governo saranno trattati con severe misure di
rigore gli abusi...”. Anche i prefetti dovevano essere responsabilizzati e invitati
ad intervenire con maggior rigore nei confronti del personale. Doveva essere eliminato il criterio di selezione del personale per le promozioni sulla base della sola anzianità, i volontari dovevano diventare effettivi solo dopo un rigoroso esame e così anche per i passaggi alle qualifiche superiori e si consigliava anche la
preparazione di un regolamento in cui fossero specificati con precisione i criteri
di scelta al fine di evitare i “favoritismi” per l’influenza dei deputati e dei senatori. L’epurazione proposta doveva essere attuata con il pensionamento, modificando opportunamente la legislazione vigente. È interessante che il relatore proponesse, quale misura urgente, la rimozione di cinque prefetti, ritenuti inadatti a
ricoprire la carica, oltre a altri sette di cui consigliava il pensionamento. Il piano
di riforma proposto da Binda veniva realizzato solo parzialmente, anche perché
l’apparato era particolarmente sensibile e pronto a reagire ai cambiamenti strutturali dell’amministrazione. In una circolare del 1872105 riservata si trattava della
diffusione di uno stampato anonimo, datato 18/5/1872, con il quale si invitava
gli impiegati provinciali ad astenersi dal sostenere gli esami sul nuovo ordinamento. Con la circolare si invitava i prefetti a predisporre le opportune indagini.
In effetti il comportamento “rilassato” del personale si può intuire anche dal
tenore di altre disposizioni, come quelle che disponevano il divieto di ricevere il
pubblico in ufficio106, oppure di rispettare gli orari di ufficio107, di non rilasciare
documenti irregolari108 o di non accettare mance durante il periodo natalizio109. I
tentativi non andavano evidentemente a buon fine, se il ministro Cantelli, vista
la difficoltà di ottenere l’assidua presenza degli impiegati per sette ore, tentava
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di introdurre l’orario flessibile. Con Ordine del giorno del marzo 1869 lasciava
agli impiegati la possibilità di scegliere tra l’orario continuato (sei ore) o spezzato
(sette ore e trenta minuti con un’ora di intervallo). Le opzioni degli impiegati duravano almeno un mese e di esse veniva fatta registrazione in una apposita “tabella nominativa”. L’anno successivo il ministro Lanza, nell’ambito del riordinamento dell’amministrazione, ripristinava l’orario di sette ore giornaliere110.
Questo non era stato l’unico tentativo: in precedenza, nel 1867, con Ordine
del giorno del 10 maggio, l’orario era stato fissato in sei ore, dalle 10 alle 16, ma
evidentemente il tentativo non aveva avuto successo111.
Altri ministri tentavano di ottenere qualche risultato facendo appello al senso
di responsabilità. Ad esempio il Cadorna, con una circolare “confidenziale” del
1868, rivolta ai prefetti, riferiva che “la sollecita spedizione degli affari è un rigoroso debito delle pubbliche amministrazioni, ed è un diritto degli amministrati.
Le lentezze, le sospensioni nel corso degli affari pregiudicano gli interessi privati, scemano e paralizzano l’azione, e l’autorità del Governo, sollevano giusti reclami, rendono inefficace la bontà stessa delle leggi...(omissis)... molti sono nelle
prefetture codesti affari in ritardo, e che per alcuni di essi il ritardo è singolarmente notevole”112. Il ministro chiedeva ai prefetti l’elenco degli affari in ritardo e
i motivi, con la indicazione specifica dei casi in cui tale ritardo era dovuto al ministero.
4.2. Il modello organizzativo
In realtà i problemi dell’amministrazione non si riducevano alla inefficienza
del personale. Occorre infatti rilevare le caratteristiche della attività amministrativa del Regno, fondata su una “prassi” formatasi sulla base di una disposizione
che imponeva agli uffici di dotarsi di un registro sul quale andavano annotati le
“decisioni ed i fatti che (potessero) essere in seguito applicati come massime od
invocati come precedenti”. L’esperienza pratica come guida dell’agire era diventato un “valore” sul quale si basava la prassi degli uffici. I funzionari statali invocavano spesso l’importanza del precedente: ”all’attitudine speciale ed alle teoretiche cognizioni, di cui deve essere fornita, l’intelligenza deve accoppiare quella
pratica degli affari che solo colla loro trattazione si acquista: la sola scienza è insufficiente al maneggio dei pubblici interessi, essa vuole essere sussidiata dall’esperienza”113. In questo contesto, sulla convinzione che la parcellizzazione dell’attività fosse il criterio di organizzazione ideale per raggiungere i migliori risultati sul piano della efficienza114, gli alti burocrati avevano impostato gli uffici sul-
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la parcellizzazione della attività. Diventavano, pertanto, importanti gli uffici di
registrazione e di classificazione degli atti, l’archivio e il protocollo. Nei fatti,
però, pur con questi intendimenti, la realtà era meno esaltante, dominata da una
parcellizzazione che avrebbe prodotto una macchina amministrativa eccessivamente rigida, più attenta al rispetto della forma che non alla ricerca della sostanziale efficienza. Alla standardizzazione delle regole di funzionamento degli uffici era seguita la regolamentazione delle procedure di spesa, attuate con R.D.
25/1/1870 n.5452115. Una circolare del 1872, forse per verificare la difformità dei
modelli organizzativi attuati, chiedeva ai prefetti notizie sulla organizzazione interna di prefetture e sottoprefetture116.
4.3. La pubblica sicurezza
Tra gli atti di rilievo vi sono le “istruzioni” impartite dal ministro Ricasoli ai
funzionari di pubblica sicurezza il 4 aprile 1867, in applicazione della legge sulla
p.s. del 20 marzo 1865. In tale documento venivano formulati ed esplicitati tutta
una serie di concetti che dovevano costituire la base dell’azione delle forze di
pubblica sicurezza. Infatti, al di là del richiamo del concetto fondamentale della
funzione del governo di tutelare l’ordine pubblico e la sicurezza delle persone, i
funzionari ed agenti di p.s. venivano richiamati sul rispetto delle leggi, sulla prudenza nella loro applicazione, sulla irreprensibilità nella vita privata e pubblica,
sulla necessità che essi conoscessero la realtà sociale in cui operavano per comprenderne i fenomeni criminosi “essendo manifesto che non poche questioni di
sicurezza pubblica sono intimamente connesse a gravi problemi sociali, la cui soluzione non può dipendere da semplici misure di polizia...”117, sulle modalità di
azione che doveva essere “cauta, guardinga, e tutta circospezione e segreto”118.
L’attività delle forze di p.s. doveva essere coordinata dal prefetto e dal sottoprefetto, per il circondario di competenza, con disposizioni precise anche per i casi
di mancanza delle autorità dirigenti la p.s., nell’ambito delle rispettive competenze territoriali. Il Ricasoli forniva anche istruzioni sugli uffici che nell’ambito
della prefettura e sottoprefettura si sarebbero occupati di p.s., nonché sulla definizione di agente di p.s. ordinario e straordinario. Tale ultima distinzione veniva
fornita per chiarire in quali ipotesi fosse possibile utilizzare operativamente alcuni corpi (ad es. “guardie forestali, municipali, campestri, guardie doganali, daziarie, telegrafiche, ecc.)119. Altro dovere sottolineato nella direttiva era quello di
relazionare su tutti gli aspetti della vita locale (pubblica opinione, stampa, adunanze, “meetings”, gli assembramenti in genere, le elezioni, con le relative riu-
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nioni preparatorie, i crimini, anche quelli tentati, gli arresti, gli “avvenimenti fortuiti, come gl’incendi casuali, le inondazioni, gli straripamenti di fiumi...”,
ecc.)120. Si sottolineava anche la necessità di una relazione mensile del prefetto
sulle condizioni generali della provincia, mentre il Comandante di legione dei
“reali carabinieri” doveva inviare al ministero una relazione sulla attività della
sua unità (arresti operati, individui ricevuti in consegna alla frontiera) e il comandante di compagnia o di divisione l’elenco dei ricercati, evasi, renitenti alla
leva, ecc.121. Particolare rilievo veniva dato all’importanza del coordinamento tra
forze dell’ordine, autorità giudiziaria e prefetti, che dovevano collaborare fra di
loro, senza escludere il sindaco122.
Il controllo dell’ordine pubblico era ovviamente al centro della attenzione del
Governo del Regno e molte sono le circolari che si occupano di problemi specifici al riguardo: sequestro di giornali (con obbligo ai prefetti di comunicarli con un
apposito rendiconto)123, attività di organizzazioni segrete124, possibilità di manifestazioni spontanee125, problemi di ordine pubblico legati alla riscossione della
tassa sul macinato126, notizie sullo “spirito pubblico”, cioè sull’orientamento della pubblica opinione sull’operato del governo127. In proposito il ministro Lanza
aveva cambiato la periodicità delle relazioni richieste ai prefetti da mensili a trimestrali perché fossero più complete, “più largamente coordinate, con maggiori
riscontri fra esse, e con quella ampiezza e sicurtà di giudizi che una più lunga osservazione delle cose saprà suggerire”.
4.4. L’economia di gestione
Un caso esemplificativo del modo di procedere dell’amministrazione in quegli anni è ricavabile dalla richiesta del Ministro Lanza di definire l’organigramma della amministrazione al fine di ridurre il personale per motivi di economia.
Nella Raccolta delle disposizioni e ordini del giorno, curata dal Segretario Generale, è possibile ricavare i dati per ricostruire la genesi del decreto del 26 gennaio
1870, originato da uno studio approfondito del direttore capo della Divisione I,
Felice Cardon, circa il carico di lavoro svolto da ciascun impiegato del ministero
e le conseguenti possibili riduzioni del personale; sono allegate una tabella relativa al volume delle pratiche trattate128 ed un’altra contenente il raffronto dei dati
dei diversi ministeri (numero degli impiegati, totale degli stipendi, spesa media
per ciascun impiegato, media degli impiegati per divisione e per sezione). In tale
relazione risulta che gli impiegati erano passati, nel giro di sei anni, da 457 a 296,
così il funzionario aveva potuto affermare che “nessun ministero fu secondo (a)
100
questo dell’Interno nel ridurre via via le proprie spese”129. La conseguenza immediata di tale relazione era stato, a distanza di pochi giorni dalla sua presentazione, il rinvio degli impiegati comandati alle amministrazioni di origine, secondo quanto previsto dalla relazione e l’emanazione di decreti di riorganizzazione
del ministero sulla base delle diminuzioni del personale ritenute possibili e di ridistribuzione del personale fra gli uffici130. In questi anni si verificava una riduzione consistente del personale per ridurre i costi gravanti sul bilancio: tale operazione aveva determinato, peraltro, conseguenze negative sulla attività degli
uffici con l’aumento delle pratiche inevase, tanto che il ministero, con un ordine
del giorno del 13/7/1867, aveva disposto turni lavorativi in giorni festivi proprio per fronteggiare tale situazione, causata dalla riduzione degli organici e dalla esigenza di spedire gli affari con sollecitudine131.
Altro elemento di interesse sono le altre disposizioni miranti al contenimento della spesa. Il Governo cercava di essere tempestivamente informato della
situazione finanziaria degli enti locali, in particolare sulla situazione dell’indebitamento132, sul contenimento delle spese per i servizi in favore delle classi povere133, sulle spese di viaggio affrontate dai comuni per il trasporto di persone
indigenti134, sulla soppressione dei piccoli comuni (centri di spesa) su proposta
dei Consigli provinciali135. D’altra parte le ristrettezze di bilancio non consentivano altre alternative: come si sottolineava in una relazione sulla spesa di ufficio del 25/3/1867, diretta al ministro dell’interno, gli stanziamenti iscritti in bilancio per il ministero avevano subito una drastica riduzione a partire dal 1863.
Infatti dalle L.100.000 previste come stanziamento di quell’anno si era calati a
L.60.000 nel 1866, anno cui la relazione si riferiva136. La riduzione drastica delle
somme a disposizione metteva in grave difficoltà il ministero, nonostante le
economie e i tagli effettuati, tanto che il relatore segnalava un disavanzo di oltre 24.000 lire, per il quale era necessario chiedere uno stanziamento supplementare al Parlamento.
4.5. I controlli sul personale
In proposito è da segnalare la circolare del ministro Lanza, il quale raccomandava ai prefetti di vigilare affinché i funzionari non fossero conniventi o
solidali con dimostrazioni politiche contro l’autorità costituita (agosto 1865)137.
Anche Cadorna, appena assunto al ministero dell’interno, emanava una circolare (gennaio 1868) sulle “norme di condotta politica raccomandate agli impiegati amministrativi” anche se si limitava ad alcune affermazioni generali sul-
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l’esigenza che il Governo “osservando la più stretta legalità” le facesse rispettare da tutti e non si piegasse ad alcuna legittima influenza. Il successore di Cadorna, Cantelli, emanava a sua volta una circolare (marzo 1869) per avere nella
imminenza di provvedimenti generali per la riforma degli ordini amministrativi “notizie molte e sicure intorno ai servizi che ogni impiegato ha prestato o
può essere in grado di prestare, così per non dimenticare i buoni, come per applicare a tutti secondo le loro attitudini”. Cantelli aveva ben chiaro che “il rispetto della legge dipende in gran parte dalla onestà e dalla intelligenza di chi
la applica ed è anche con la buona amministrazione che si conserva ed aumenta la devozione al Governo, i sacrifici si fanno più tollerabili, la solidarietà del
Governo col Paese si appalesa e si rinvigorisce”138. Perciò occorreva occuparsi
degli impiegati “ai quali, non consentendo le strettezze dell’erario aumento di
rimunerazione, conviene almeno dar subito dignità e sicurezza di stato, fiducia
nei progressi secondo il merito”139. Per il riordinamento occorrevano quindi dati che venivano richiesti sulla base di diciannove elementi, al termine dei quali
si richiedeva se l’impiegato fosse ottimo, buono, mediocre o infimo. Si raccomandava la “verità intera” senza altra considerazione salvo quella del pubblico bene, perché molti impiegati ricoprivano cariche che non avrebbero ottenuto “sotto l’impero di leggi che avessero stabilito giuste prove di esami” e ciò era
dimostrato dalle continue richieste dei capi uffici di “impiegati esperti, non dico nelle discipline legali, ma pur solo nello scrivere corretto”140. In un’altra circolare dell’agosto 1869 veniva ribadito il divieto di accesso negli esercizi pubblici agli “esercenti di agenzie di sollecitazione” che “mentre sono dirette a lucrare indebitamente riescono disdoro all’amministrazione, quasi abbia bisogno
di essere eccitata a compiere il proprio debito” raccomandandosi però nel contempo “di procurare il più pronto disbrigo degli affari compatibilmente alla loro varia indole”141.
4.6. La direzione generale delle carceri
Come già rilevato in precedenza, la Direzione generale delle carceri contattava direttamente i direttori delle carceri senza passare per gli uffici della prefettura142. Il nuovo direttore generale, nominato nel marzo 1876, Comm. Pavolini, era
stato una eccezione in quanto, come primo atto della sua gestione, aveva “adottato il sistema di tagliare fuori le direzioni carcerarie nel carteggio col Ministero,
mettendole alle dipendenze delle prefetture”143. Anche il personale delle carceri
era soggetto a vari controlli, almeno sulla carta, a seguito in genere di evasioni
102
dalle case di pena, che dovevano essere piuttosto frequenti: in questi casi venivano chieste ai prefetti notizie precise sulle evasioni e il riesame della posizione del
personale di custodia assunto al fine di verificare l’esistenza o meno di eventuali
connivenze con i malviventi164.
5. I progetti di riforma
Un elemento fondamentale di riflessione, prima di addentrarci nell’esame dei
progetti di riforma dell’ordinamento del Ministero dell’Interno, è il fatto che nonostante le strutture del Ministero fossero continuamente cambiate, esse non realizzassero gli obbiettivi che i promotori delle riforme propugnavano, cioè una
amministrazione efficiente.
I progetti di riforma elaborati nel periodo in esame sono la dimostrazione che
gli apparati amministrativi non soddisfacevano il governo, tanto da indurlo a
proporre sempre nuove forme di organizzazione nel tentativo, risultato vano
nella pratica, di trovare una soluzione soddisfacente.
Già il governo Rattazzi aveva istituito un comitato, composto dai Segretari
generali e dai Direttori generali dei ministeri, che doveva formulare un progetto sull’ordinamento dei dicasteri, ma che rimase a livello di studio. I concetti
espressi dai membri del comitato erano in sintonia con quanto ribadito da altre
Commissioni: “innanzitutto la conferma della suddivisione del ministero in
Direzioni generali ciascuna delle quali comprendeva uno o più rami di pubblico servizio (art.1), poi il mantenimento del Segretario generale, che rappresentava il ministro nei dicasteri di maggiore importanza” (art.2) e la introduzione,
per la prima volta, del principio della indispensabilità del coordinamento amministrativo nell’ambito del ministero stesso. Tale criterio si fondava sull’esigenza che in ogni ramo amministrativo gli affari comuni a più Direzioni generali fossero trattati sotto la direzione del Segretario generale o di un Direttore
generale (art.3). Il comitato ribadiva inoltre la regola che le nomine, sia del Segretario generale che dei Direttori generali, sarebbero state promosse con decreto reale, a scelta, sulla proposizione del Ministro ed udito il Consiglio dei
Ministri (art.9)”145.
Altro progetto veniva presentato da Bettino Ricasoli in seguito alla attribuzione di pieni poteri per riformare l’amministrazione, fatta salva l’approvazione del Parlamento146. Egli tentava, invano, alla fine del 1866, di ottenere la
103
“convalidazione” del decreto luogotenenziale 24 ottobre 1866, nel quale era
prevista la possibilità di istituire all’interno dei ministeri alcune direzioni generali o “altri uffici generali” di fatto svincolati dall’autorità del ministro: ai
direttori generali era, infatti, riservata la trattazione di quasi tutti gli affari,
mentre l’intervento del ministro era limitato ai casi di “richiamo amministrativo” presentato contro le loro risoluzioni. Nel proporre l’approvazione del suo
progetto, Ricasoli coglieva l’occasione per muovere critiche di fondo all’uniformità di tutti gli uffici centrali voluta dal Cavour: egli sosteneva che fosse
“generalmente sentita la necessità di riformare l’ordinamento dell’amministrazione centrale, perché aveva mostrato numerosi difetti. Il più rilevante era
proprio nel principio della responsabilità ministeriale. Era prevalsa la esagerazione del principio astratto della responsabilità individuale del ministro per
tutti gli atti amministrativi e ciò aveva scemato la responsabilità dei capi di
amministrazione (direttori generali e, ove mancavano, direttori di divisione)
cui era demandato il compito della direzione degli affari ordinari”147. Egli riteneva che i capi amministrativi dovessero risolvere definitivamente tutti gli affari di loro competenza per i quali non si richiedeva di volta in volta l’approvazione del ministro, oltre a quelli che potevano venire loro delegati, salvo il
ricorso al Ministro stesso. Si voleva quindi affermare il principio della responsabilità effettiva148. Il Ricasoli intendeva anche introdurre la divisione degli
impiegati in classi, con possibilità, però, per gli impiegati di ordine inferiore
di cimentarsi nelle prove per gli impieghi di ordine superiore. Infatti “l’opera
della intelligenza, non essendo abbastanza distinta da quella delle braccia perché non le fu assegnata una parte propria, non frutta quanto dovrebbe”149. Dal
punto di vista strutturale il progetto Ricasoli prevedeva la ripartizione del Ministero in un segretariato generale ed in tre direzioni superiori (amministrazione civile, pubblica sicurezza e carceri) e si parificava la carriera dell’amministrazione centrale e della provinciale150. Il tentativo di riforma sarebbe fallito: né il decreto base di Ricasoli, né quelli di riordinamento dei ministeri sarebbero stati approvati dal Parlamento, ove si era ritenuto che la materia andasse regolata per legge a maggior garanzia di stabilità. Tuttavia le disposizioni del decreto non erano state revocate in modo esplicito, mentre veniva meno
l’applicazione delle norme contenute nei decreti emanati successivamente:
questo fatto aveva creato una situazione di incertezza normativa nell’amministrazione centrale151.
Un progetto più organico veniva presentato dal Cadorna, Ministro dell’In-
104
terno del governo Menabrea, nel 1868, sul “Riordinamento dell’Amministrazione centrale e provinciale dello Stato”. L’intento era quello di creare le basi di
un sistema razionale, con cui, ricondotta l’amministrazione nella sfera delle attribuzioni e funzioni che le appartenevano, potesse essere più facile e semplice
il procedimento. Il Cadorna partiva dal concetto, da cui era partito il Cavour,
della separazione tra politica e amministrazione: allo scopo egli voleva reintrodurre, in luogo del Segretario generale, il Sovrintendente generale, cioè un ufficiale “stabile” con compiti esclusivamente burocratici. L’art.2 del progetto stabiliva che “agli uffici ministeriali sarebbe stato preposto, alla immediata dipendenza di ciascun Ministro, un funzionario col titolo di Soprintendente generale, presso il quale si sarebbero dovuti concentrare gli affari e le proposte d’ordine amministrativo che avrebbero dovuto essere risolute dal Ministro...per questi affari avrebbe avuto egli solo la firma pel Ministro”152. Il nuovo progetto, secondo l’intenzione del Cadorna, voleva eliminare le cause del mancato funzionamento dell’amministrazione statale fin dalla formulazione dello Statuto, vale a dire la “poca uniformità d’indirizzo”, la “rilassata disciplina” e il “difetto
d’autorità”153. Non si introducevano mutamenti riguardo all’ordine gerarchico
dei funzionari del dicastero, perché i gradi di Soprintendente e di Segretario
generale erano uguali a quello dei Segretari generali precedenti, la cui “carica
rimaneva abolita”(art.2)154. Visto che il Segretario generale rimaneva carica di
indole politica di conseguenza gli si toglievano le attribuzioni di genere amministrativo che passavano al Soprintendente generale. Il Segretario avrebbe dovuto occuparsi, quindi, dei soli affari politici. Altro concetto fondamentale contenuto nella riforma era la precisazione delle attribuzioni dei direttori generali
e la fissazione della loro responsabilità per gli affari di competenza155: essi
avrebbero avuto altre funzioni con diretta responsabilità verso i Ministri, al
quale dovevano presentare una relazione annuale156. Essi avrebbero dovuto anche selezionare gli affari di maggiore importanza che erano riservati al titolare
del dicastero o al funzionario superiore che lo rappresentasse per gli affari amministrativi, il Soprintendente appunto. Altra caratteristica del progetto era la
proposta di creare l’istituto della “grande prefettura” nella quale far convergere gli uffici statali presenti nella provincia: a tal fine andavano modificate alcune attribuzioni dei ministeri, dovendosi arrivare ad un significativo decentramento di funzioni ai prefetti157. In questo ambito il prefetto sarebbe stato il destinatario per la provincia di competenza di tutte le istruzioni dei vari ministeri, cui avrebbero fatto capo i servizi, il quale avrebbe potuto annullare o rifor-
105
mare, su ricorso delle parti interessate, gli atti che contenevano violazioni di
leggi o di regolamenti. Si voleva quindi consolidare il criterio che i prefetti
esercitavano una funzione di vigilanza anche su tutto il personale dei vari rami
del servizio pubblico e funzioni di gestione amministrativa, consentendo peraltro la soppressione delle direzioni compartimentali (regionali) del contenzioso finanziario, del debito pubblico e della Cassa depositi e prestiti, nonché
delle imposte dirette, demanio e tasse, cui sarebbe stato sostituito un unico ufficio presso ciascuna prefettura, senza attenuare la responsabilità dei capi di tali servizi, cui apparteneva l’esercizio della gestione amministrativa158.
La proposta di istituzione di un organo stabile con attribuzioni amministrative veniva, comunque, bocciata dalla Commissione Bargoni159, che la considerava un possibile ostacolo allo svolgimento di una azione diretta e immediata
del Ministro sull’amministrazione stessa; inoltre si riteneva impossibile distinguere tra affari di ordine politico e di ordine amministrativo. La commissione,
invece, proponeva la istituzione della figura del Sottosegretario di stato, del
tutto simile al Segretario generale in quanto titolare di funzioni sia amministrative che politiche, ma la Camera non accoglieva quest’ultima proposta. È da
sottolineare che, nel momento della discussione del progetto di legge al parlamento, veniva presentato un disegno di legge del ministro delle finanze Cambray-Digny, che proponeva l’istituzione delle intendenze di finanza. Quest’ultimo progetto, contrariamente a quello del Cadorna, diventava legge dello Stato160 (R.D. 26 settembre 1869 n.5286 e 18 dicembre 1869 n.5397). Unica concessione al prefetto era il riconoscimento del potere di sospensione della emanazione o esecuzione dei provvedimenti dell’intendente di finanza che “egli creda di poter compromettere l’ordine pubblico, dandone immediato ragguaglio
al Ministero delle Finanze” (art.5 R.D. n.5397)161.
Un altro tentativo veniva intrapreso dal Lanza nel 1870, il quale riproponeva gli articoli del Titolo I del progetto Cadorna, rivisti dalla Commissione Bargoni, approvati dalla Camera nel 1869 e mai resi “esecutivi”162. Unica variante
era la denominazione del funzionario più alto dopo il Ministro: il Sottosegretario di Stato era sostituito dal Segretario generale, il quale però svolgeva le
funzioni previste per quel funzionario e, gerarchicamente, rimaneva superiore al Direttore generale. Anche questo progetto non avrebbe avuto seguito per
le obiezioni sul problema dei controlli governativi verso le province e i comuni. Altro progetto del 1871 avrebbe fatto la stessa fine, perché trovato in contraddizione con un progetto di riforma della legge comunale e provinciale del
106
1865, presentato contestualmente. I commissari decidevano addirittura di non
discutere il progetto, che non sarebbe stato più ripresentato alla Camera per la
caduta del governo.
107
NOTE
1
La struttura che si può evincere dal Calendario è la seguente:
Ministero
- n.1 Segretario generale
- n.1 Direttore generale
- n.2 Direttori superiori
Segretariato generale
Gabinetto particolare
DIVISIONE I: n. 3 sezioni e un ufficio stralcio (assetto della contabilità del Ministero e resoconti amministrativi degli esercizi antecedenti al 1865)
DIVISIONE II: n. 3 sezioni
Direzione Superiore di Sicurezza Pubblica
Gabinetto del Direttore superiore
DIVISIONE III: n. 2 sezioni
DIVISIONE IV: n. 3 sezioni
Direzione Superiore di Amministrazione
DIVISIONE V: n. 4 sezioni
DIVISIONE VI: n. 2 sezioni
DIVISIONE VII: n. 3 sezioni
Direzione Superiore delle carceri
DIVISIONE VIII: n. 2 sezioni
DIVISIONE IX: n. 3 sezioni
REGIA COMMISSIONE PER ESAMINARE LE DOMANDE DI DISTINTIVO AL VALOR CIVILE
COMMISSIONE GOVERNATIVA PER LA EMIGRAZIONE
CONSIGLIO DI STATO
ARCHIVIO DI STATO
2
R. Porrini, I Ministeri, in V.E. Orlando, Primo Trattato di Diritto Amministrativo italiano, Milano
1900, pag. 646 e segg.
3
Contributi allo studio sugli ordinamenti del Ministero dell'Interno ed in particolare dell'amministrazione della p.s., di A. Cicero, dattiloscritto s.d., pag. 33 e segg., pag. 44. La legge mirava ad evitare l’iter parlamentare alla redigenda riforma. Il decreto fissava le linee direttive della stessa,
prevedendo che i direttori generali si occupassero degli affari dei dipendenti uffici, esclusi quelli che il Ministro volesse riservare a se stesso. Era prevista la istituzione di un Consiglio di Amministrazione nelle Amministrazioni Generali Centrali, con il compito di esprimersi sugli affari
per i quali ciascuna amministrazione riteneva di dover sentire il parere di tale consesso e di
predisporre e di presentare, alla fine di ogni anno, al Ministro una relazione sull’andamento dei
vari servizi e sul risultato dell’applicazione delle leggi e dei regolamenti, sulle principali osservazioni occorse e sui provvedimenti fatti dall’Amministrazione o proposti al Ministro. Tale Consiglio aveva anche il compito di designare gli impiegati meritevoli di promozione e di espri-
108
mere il proprio parere per l’irrogazione delle sanzioni disciplinari più gravi. Il Consiglio doveva essere composto dal Capo dell’Amministrazione e da Ufficiali superiori della medesima con
titoli di “Consiglieri di amministrazione” preposti alla direzione di una parte delle Amministrazioni centrali cui appartenevano. Era previsto, altresì, che presso i Ministeri e nelle Amministrazioni generali potevano essere istituiti Consigli, Ispettori centrali e Ispettori generali dipendenti direttamente dal Ministro. Era stabilito, infine, che le Amministrazioni centrali e gli
uffici che erano ordinati in Direzioni generali, in Consigli od altrimenti e quelle Amministrazioni composte da uffici centrali raccolti sotto un sol capo, potevano essere con decreti reali, e
previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, composti ed ordinati variamente fra di loro.
4
I. Santangelo Spoto, Ordinamento concreto in Italia, a) Interno, in DIGESTO ITALIANO, diretto
da Luigi Lucchini, vol. XV, parte II, Torino 1904-1911, pag. 442.
5
G. Tosatti, Introduzione, in L’amministrazione centrale dall’Unità alla Repubblica. Le strutture e i dirigenti, a cura di G. Melis, vol. II, Il Ministero dell’Interno, a cura di G. Tosatti, Bologna 1992,
pag. 39.
6
Cicero, op. cit., pag. 37.
7
C. Meoli, Il Ministero dell’Interno, ordinamento e attribuzioni, Roma 1984, pag. 12.
8
Vedere al III capitolo, a) Le attribuzioni iniziali, anno 1868, pag. 20.
9
M. Cacioli, Il Ministero degli interni: i funzionari, in “Archivio ISAP”, n.s., n. 6, Le riforme crispine, t.1, L’amministrazione statale, Milano 1990, pag. 347.
10
R. Gueze, Lineamenti storici del Ministero degli interni, in “Amministrazione civile” (numero speciale: cento anni di amministrazione italiana), 1961, pag. 200.
11
Ibidem.
12
E. Querci-Seriacopi, Il passato, il presente e l’avvenire dell’Amministrazione delle carceri in Italia, estr.
dalla “Rivista di discipline carcerarie e correttive”, fascc. n. 7-12 del 1925, Roma 1925, pag. 14.
13
G. Tosatti, op. cit., pag. 37.
14
G. Tosatti, op. cit., pag. 40 e seg.
15
E. Querci-Seriacopi, op. cit., pag. 9 e seg.
16
Calendario Generale del Regno, Firenze 1866, pag. 1102 e segg.
17
Calendario Generale del Regno, Firenze-Roma, 1866-1876.
18
A. Cicero, op. cit., pag. 36.
19
M. Cacioli, op. cit., pag. 355.
20
21
22
Cfr. pag. 47 del testo (vedere nella parte in cui parla della costituzione della ragioneria).
23
24
A. Cicero, op. cit., pag. 41 e segg.
25
A. Cicero, op. cit., pag. 43 e seg.
26
G. Melis, Storia dell'Amministrazione italiana, 1861-1993, Bologna, 1996, pag. 32 e seg.
27
N. Randeraad, Gli alti funzionari del Ministero dell’Interno durante il periodo 1870-1899, in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, 1989, n. 1, pag. 210, cit. in G. Melis, op. cit., pag. 37.
28
29
Il numero totale delle prefetture appare superiore al numero di prefetti di due unità perché
per due di esse non era stato ancora nominato il prefetto.
30
Dati ricavati da M. Missori, Governi, alte cariche dello Stato, alti magistrati e prefetti del Regno
d’Italia, Roma 1989, pag. 393 e segg.; pag. 645 e segg.
31
R. PORRINI, op. cit., pag 641.
32
Le funzioni in dettaglio erano le seguenti:
Segretariato Generale, PRIMA DIVISIONE, prima sezione: si occupava della gestione del personale del Ministero, del Consiglio di Stato, dei Prefetti, dei Sottoprefetti e dei Consiglieri di prefettura; la seconda sezione, del personale delle segreterie delle prefetture e sottoprefetture e dei
109
rispettivi uscieri, del personale dei Sindaci, dell’esame delle pratiche relative agli Ordini cavallereschi, alle onorificenze, alle medaglie commemorative per azioni di valore civile, delle feste
governative e dei titoli nobiliari, della stampa periodica, delle “dichiarazioni per pubblicazione
di giornali”, dei privilegi per le iscrizioni giudiziarie. La terza sezione si occupava anche della
gestione del protocollo generale del Regno e della registrazione dei Decreti Reali. Un Ufficio
stralcio si occupava dell’assetto della contabilità del Ministero e dei resoconti amministrativi degli esercizi anteriori al 1865.
La SECONDA DIVISIONE, prima sezione, si occupava della gestione contabile: servizio interno
ed economia, cassa ed amministrazione dei fondi segreti, dell’Ordine civile dei Savoia ed altri
diversi, della provvista di stampati, delle spese diverse e casuali, del personale degli uscieri ed
inservienti del Ministero, delle gratificazioni e sussidi, delle indennità di tramutamento e missione, della “compra” di libri e spese relative, della conservazione degli atti del Parlamento,
della gestione della biblioteca e dell’archivio generale del Ministero, della contabilità del Calendario Generale del Regno, della contabilità dei dispacci telegrafici, del protocollo della seconda divisione; la seconda sezione, degli indennizzi per danni politici e danni di guerra, delle
pensioni sul fondo comune provinciale e sui fondi comunitativi parmensi, della liquidazione
delle pensioni ai militi della Guardia Nazionale, dei teatri di proprietà demaniale, delle scuole
di ballo (personale e spese), della direzione delle commissioni di sorveglianza sopra i teatri, dei
ricorsi in materia di revisione teatrale, della costituzione del grande Archivio del Regno e del
personale di tutti gli archivi governativi con i relativi affari e spese, degli affari non attribuiti
alle altre divisioni del Ministero, della compilazione del Calendario Generale del Regno. La terza sezione, denominata anche “Ufficio centrale di contabilità”, si occupava di impartire le “disposizioni generali di contabilità”, della compilazione dei progetti di bilancio attivo e passivo
del Ministero, del “ripartimento” del bilancio in articoli dopo emanata la legge di approvazione, delle proposte di maggiori spese e spese nuove e dello storno dei fondi, del registro delle
entrate e loro situazione mensuale, della tenuta del Libro Mastro, della compilazione degli spogli trimestrali delle spese, del resoconto amministrativo attivo e passivo, della provvista degli
stampati previsti dal regolamento sulla contabilità e loro distribuzione, della trasmissione alla
Corte dei Conti dei mandati, dei decreti di apertura di crediti e delle relative note di variazioni (tenuta di registro e formazione di elenchi), della partecipazione alle divisioni “dell’ammessione” dei mandati e dei decreti d’apertura di crediti.
Nell’ambito della Direzione superiore della sicurezza pubblica erano comprese la TERZA e la
QUARTA DIVISIONE.
La TERZA DIVISIONE era costituita da due sezioni: la prima si occupava della gestione del personale degli ufficiali di pubblica sicurezza, compresa l’attribuzione di gratificazioni e sussidi e
relativa contabilità, nonché delle domande per impieghi di pubblica sicurezza. La seconda sezione si occupava anche del personale delle Guardie di Pubblica Sicurezza e dei militi a cavallo
in Sicilia, del personale degli inservienti delle questure e delle loro sezioni, delle indennità di
trasporto agli ufficiali di pubblica sicurezza e alle guardie, delle gratificazioni e dei sussidi e
relativa contabilità, delle gratificazioni ai medici per la cura delle guardie e per gli altri servizi di pubblica sicurezza, dell’armamento delle guardie e della contabilità del fondo di massa e
del magazzino.
La QUARTA DIVISIONE era ripartita in tre sezioni: la prima si occupava della gestione della
polizia giudiziaria, degli elenchi per ricerca di imputati, delle comunicazioni con l’estero per
reati comuni e altre, dei ricorsi contro le risoluzioni dei prefetti in materia di polizia giudiziaria, della sorveglianza sui condannati liberati, della mendicità e vagabondaggio, del porto d’armi e la vendita delle polveri, degli avvenimenti straordinari, incendi, inondazioni, morti istantanee, della “naturalità”, estradizioni, espulsioni e passaporti; la seconda sezione si occupava delle vetture pubbliche, della polizia dei teatri, della polizia degli altri luoghi pubblici e la sorveglianza degli esercizi di alberghi, caffè, osterie, biliardi, giuochi proibiti e simili, della sorve-
110
glianza sulla prostituzione, della sorveglianza sulle strade ferrate e i telegrafi in rapporto alla
pubblica sicurezza, dei ricorsi contro le risoluzioni dei prefetti nelle materie su designate, della emigrazione e della amministrazione dei fondi relativi; la terza sezione delle indennità di via
e trasporti d’indigenti, delle competenze e spese d’accasermamento della Guardia Nazionale in
servizio di pubblica sicurezza, del soprassoldo di pubblica sicurezza ai corpi militari, delle competenze alle squadriglie dei volontari per la repressione del brigantaggio, delle gratificazioni e
premi ai Carabinieri reali, delle spese e trasporti di Carabinieri reali e guardie di pubblica sicurezza in servizio di pubblica sicurezza, delle “spese di barca”, di corpi di guardia e di cancelleria dei Carabinieri reali, della indennità ai reali Carabinieri per scorta ai “procacci” e per
brigate volanti, dell’esame ed approvazione dei conti, delle spese di pubblica sicurezza agli uffici di prefettura, questura ecc., del servizio marittimo di pubblica sicurezza, del fitto e riparazioni di locali, della provvista e manutenzione della mobilia per gli uffici di pubblica sicurezza, delle spese di ufficio, delle indennità di alloggio, della liquidazione delle spese anteriori al
1° gennaio 1866 per fitti, caserme e spese di casermaggio dei Carabinieri reali e guardie di pubblica sicurezza.
Nell’ambito della Direzione superiore di amministrazione erano comprese la QUINTA, SESTA
e SETTIMA DIVISIONE.
La QUINTA era divisa in quattro sezioni, di cui la prima si occupava di definire la circoscrizione territoriale e la denominazione dei comuni, della cassa depositi e prestiti, dei registri dello
stato civile, dei locali delle magistrature e liste dei giurati, dei consorzi, degli “affari e ricorsi
diversi”, della occupazione di case religiose, della anticipazione di fondi ai comuni delle provincie “napolitane” per “l’eseguimento d’opere pubbliche”, degli alloggi e “somministranze”
militari, dei regolamenti municipali; la seconda sezione, dei bilanci e conti comunali, delle elezioni comunali, dello scioglimento dei consigli comunali, dei ricorsi contro le decisioni delle deputazioni provinciali, dei ricorsi contro i decreti delle prefetture, degli acquisti ed altri atti comunali “da approvarsi dal Re”, degli esattori comunali, delle tasse ed imposte comunali, del
canone gabellario e dei sussidi ai comuni, delle leggi e dei quesiti in materia di amministrazione comunale, dell’affrancamento di canoni in Sicilia, dei crediti dei comuni verso lo Stato e
di questo verso i comuni; la terza sezione, della gestione della Guardia Nazionale (ispettorati
provinciali, ordinamento quadri relativi, battaglioni mandamentali, ufficiali di regia nomina,
corpi speciali, scioglimento, revoche e sospensioni di ufficiali, servizi diversi, parate, esercitazioni, passeggiate militari, indulti, ricorsi in grazia, distribuzione di fucili - riparazioni e contratti -, guardia mobile, tiri a segno e statuti, operazioni relative alla leva, quesiti e circolari, affari diversi); la quarta sezione, della gestione delle elezioni, sessioni e personale dei consigli e
delle deputazioni provinciali, dei bilanci e conti provinciali, dell’esame delle deliberazioni dei
consigli provinciali, dei ricorsi contro decisioni ministeriali sopra atti delle amministrazioni provinciali, del personale degli impiegati a carico delle provincie, delle liquidazioni di contabilità
dipendenti da mutazioni nella circoscrizione territoriale delle provincie, delle anticipazioni di
fondi alle provincie napoletane per “l’eseguimento” di opere pubbliche provinciali, dei ponti e
delle strade provinciali nelle provincie ex pontificie, della amministrazione delle casse di soccorso nelle provincie siciliane, della risoluzione di quesiti sulla legge comunale e provinciale,
delle circolari ed istruzioni in materia d’interesse provinciale, degli “oggetti diversi”, delle spese di rappresentanza e d’ufficio.
La SESTA DIVISIONE era ripartita in due sezioni: la prima sezione si occupava di statistica delle
opere pie e loro inventari, delle circolari di massima e provvedimenti generali in materia di beneficienza, delle risoluzioni di dubbi e quesiti, delle congregazioni di carità, dei monti di pietà,
dei monti di pegni, dei “monti frumentari”, dei monti di “maritaggi e lasciti per doti”, delle
casse di soccorso per gli operai ed agricoltori poveri, delle confraternite laicali, degli eremi, dei
luoghi pii laicali e cappelle non erette in titolo, dei “collegi di Maria in Sicilia”, delle scuole
gratuite per i poveri, delle fondazioni per posti di studio o per agevolare i poveri “nell’acqui-
111
sto di un’arte o mestiere”, delle fondazioni elemosiniere in genere “come distribuzione di medicinali, di derrate, di soccorsi in danaro ec. ec.”, delle istituzioni e opere pie sotto qualunque
denominazione o titolo “non appartenenti all’altra sezione”, della “erezione di nuovi enti morali”, degli statuti organici di tutte le istituzioni ed opere pie suddette e delle loro riforme
“quando più non corrispondano al fine per cui furono stabilite, della autorizzazione sovrana
per accettazioni di eredità e di legati al loro favore disposti, dello scioglimento delle rispettive
amministrazioni, dei sussidi in caso di danni straordinari prodotti da “inondazioni, incendi, terremoti, epidemie ecc.”, della tutela delle deputazioni provinciali in genere “e speciale ingerenza di quelle delle provincie meridionali per gli effetti del R. Decreto 20 agosto 1864, del riparto della spesa degli esposti tra provincie e comuni in applicazione dell’art.237 della legge 20
marzo 1865, all. A, dei ricorsi, memoriali ed istanze relativi alle materie attribuite alla sezione,
del protocollo ed archivio, del personale della divisione; la seconda sezione, degli ospedali, dei
manicomi, degli ospizi per gli “esposti”, dei ricoveri per mendicità, degli “orfanotrofi”, degli
“ospizi pei giovanetti discoli od usciti dalle carceri”, degli “istituti per sordomuti”, degli “istituti pei ciechi”, degli istituti per gli storpi, degli “istituti pei scrofolosi”, dei “conservatorii”, dei
“ritiri ed altri stabilimenti congeneri di beneficenza educativa”, degli asili di infanzia, della
“erezione di nuovi enti morali”, degli statuti organici di tutte le istituzioni suddette, dei provvedimenti di riforma quando le rispettive amministrazioni non corrispondano più al proprio fine e del loro scioglimento nei casi previsti dalla legge, della autorizzazione sovrana per accettazioni di eredità o di legati a loro favore disposti, del “rimpatrio di dementi italiani all’estero
e rinvio di dementi esteri ai rispettivi paesi”, della cura e mantenimento negli “spedali” del
Regno degli ammalati esteri miserabili “idem di ammalati italiani negli spedali di altri stati”,
del rimborso di spedalità, degli assegni determinati a pii istituti, della beneficenza, dei bagni
termali d’Acqui, dei sussidi ad istituti bisognosi, della contabilità della “divisione, bilancio,
esercizio del medesimo”, dei crediti arretrati degli “spedali” lombardi per le spese “a pro di
dementi ed esposti”, dei fondi generali per gli “spedali” toscani, dei ricorsi, memoriali ed istanze relativi alle materie attribuite alla sezione.
La SETTIMA DIVISIONE era ripartita in tre sezioni, di cui la prima si occupava dei consigli di
sanità e del personale sanitario, delle farmacie e “traffichi” soggetti a sorveglianza sanitaria,
delle vaccinazioni, degli stabilimenti termali e sanitari, delle manifatture, fabbriche e depositi
insalubri, incomodi e pericolosi, della risicoltura, delle “epidemie, epizoozie, idrofobia”, degli
esercizi di medicina, chirurgia, flebotomia, ostetricia, e veterinaria, dell’ “empirismo”, della tumulazione e dei cimiteri; la seconda sezione, della gestione del personale dei “sifilicomi”, compresi ordinamento, contratti e contabilit, degli uffici sanitari per la sorveglianza della prostituzione, del personale medico per la visita delle prostitute, delle disposizioni di massima “e della contabilità relativa”; la terza sezione, della gestione del personale della sanità marittima, delle notizie e trattamenti sanitari all’estero, dei trattamenti sanitari all’interno, dei “lazzeretti”,
delle “case ed uffizi di sanità marittima”, delle leggi e regolamenti relativi, delle tasse sanitarie
marittime, del bilancio e gli affari diversi.
Nella Direzione superiore delle carceri erano comprese la OTTAVA e la NONA DIVISIONE.
La OTTAVA DIVISIONE era ripartita in due sezioni, di cui la prima gestiva il personale dei funzionari ed inservienti nelle case di pena, della interpretazione ed applicazione dei relativi regolamenti, dei sussidi, gratificazioni, indennità di traslocazione, della relazione sull’andamento
del servizio, delle istituzioni di patronato, del personale dei detenuti, del ricovero forzato dei
giovani oziosi e dei vagabondi, della assegnazione dei detenuti alle case di pena, evasioni, proposte di grazia, della raccolta dei dati statistici; la seconda sezione, delle opere nuove e della manutenzione e riparazione dei fabbricati, dell’approvvigionamento dei viveri, dei medicinali, delle “provviste diverse”, dei contratti e del relativo contenzioso, del vestiario, del casermaggio e
dell’armamento dei guardiani, della scuola per i detenuti, dei lavori dei detenuti “contratti relativi e maestri d’arte”, dei bilanci delle case di pena e conti dei contabili, delle riscossioni e
112
versamenti di proventi, dei verbali mensili di verificazione di cassa, delle anticipazioni di fondi e rimborsi, della liquidazione di spese, della contabilità del garante delle manifatture carcerarie, degli inventari del materiale delle case di pena appartenenti allo Stato, degli inventari e
dei conti dei contabili del materiale.
La NONA DIVISIONE era ripartita in tre sezioni, di cui la prima si occupava della gestione del
personale e degli inservienti presso le carceri giudiziarie, della interposizione ed applicazione
del regolamento generale 27 gennaio 1861, dell’esame, approvazione ed esecuzione dei regolamenti di servizio interno, dei sussidi e delle “gratificazioni”, delle relazioni annue e trimestrali sull’andamento del servizio, del personale dei detenuti “alle carceri giudiziarie, evasioni, proposte di grazia”; la seconda sezione, delle “opere nuove, riparazioni e manutenzione di fabbricati”, delle “opere di igiene”, dell’affitto di locali e relativo contenzioso, dei “contratti pei viveri, medicinali e provviste diverse, dei contratti e relativo contenzioso, del “casermaggio per
guardiani”, dei verbali delle visite trimestrali, del lavoro dei detenuti; la terza sezione, della liquidazione delle spese per viveri, medicinali e provviste diverse, degli inventari del materiale
delle carceri e della relativa contabilità, della contabilità delle suore di carità addette alle carceri, delle spese per gli stampati per le direzioni carcerarie, del servizio dei trasporti e spese
relative, della indennità di traslocazione, delle “masse, vestiario ed ornamento” dei guardiani,
del “movimento quindicennale nelle carceri, della raccolta dei dati statistici, della riscossione e
versamento dei proventi.
Del tutto particolare era la Regia Commissione che si occupava di esaminare le domande di distintivo al valore civile di cui al R.D. 30 aprile 1865 e la Commissione Governativa per la emigrazione.
33
N. Randeraad, op. cit., pag. 204.
34
G. Melis, op. cit., pag. 35 e seg.
35
E. Querci-Seriacopi, op. cit., pag. 9 e seg.
36
ACS (Archivio Centrale dello Stato, d’ora in poi citato con la sigla ACS), Ministero dell’Interno, Raccolta degli Ordini del giorno, III.
37
ACS, ibidem, III.
38
ACS, ibidem, IV.
39
ACS, ibidem, III.
40
ACS, ibidem, III.
41
G. Tosatti, op. cit., pag. 87 e 227.
42
ACS, ibidem, III.
43
ACS, ibidem, III.
44
ACS, ibidem, IV.
45
ACS, ibidem, IV.
46
ACS, ibidem, IV.
47
ACS, ibidem, III.
48
Provvedimento non trovato, cfr. Calendario generale del Regno, Firenze 1867, pag. 1042 e
segg.
49
ACS, Min. Int., Raccolta degli ordini del giorno, III.
50
G. Tosatti, op. cit., pag. 89.
51
ACS, Min. Int., Raccolta degli ordini del giorno, III.
52
ACS, ibidem, IV.
53
ACS, ibidem, IV.
54
Gazzetta Ufficiale del Regno del 24/11/1868.
55
ACS, Min. Int., Raccolta degli ordini del giorno, busta unica, IV.
56
ACS, ibidem, IV.
57
ACS, ibidem, IV.
58
ACS, ibidem, IV.
113
ACS, ibidem, IV.
ACS, ibidem, IV.
61
ACS, ibidem, IV.
62
ACS, ibidem, IV.
63
ACS, ibidem, IV.
64
ACS, ibidem, IV.
65
ACS, ibidem, IV.
66
ACS, ibidem, IV
67
ACS, ibidem, IV.
68
ACS, ibidem, IV.
69
ACS, ibidem, IV.
70
ACS, ibidem, III.
71
ACS, ibidem, IV.
72
ACS, ibidem, IV.
73
ACS, Carte Pisani-Dossi, sc. 28, fasc. 65.
74
ACS, ibidem.
75
ACS, ibidem.
76
Calendario generale del Regno, Roma 1874, pag. 164.
77
D.M. 4/1/1874.
78
Calendario generale del Regno, Roma 1875, provvedimento modificativo non reperito.
79
Calendario generale del Regno, Firenze 1871, pag. 164.
80
81
82
83
E. Gustapane, I prefetti dell’unificazione amministrativa nelle biografie dell’archivio di Francesco Crispi, in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, 1984, n. 4, pag. 1055 e seg.
84
S. Rudatis, I segretari generali dei ministeri: amministrazione e politica (1848-1888) Milano 1986,
pag. 68 e seg.
85
Dati ricavati da M. Missori, op.cit., pagg. 205 e 643 e segg.
86
N. Randeraad, op. cit., pag. 205 e seg.
87
88
89
90
N. Randeraad, op. cit., pag. 211 e segg.
91
N. Randeraad, op. cit., pag. 224 e seg.
92
Fonti dei dati sono i Calendari generali del Regno riferiti agli anni 1866-1875, unitamente a
M. Missori, op. cit., N. Randeraad, op. cit.
93
E. Querci-Seriacopi, op. cit., pag. 22.
94
S. Rudatis, op. cit., pag. 85.
95
Cfr. Calendari Generali del Regno anni 1867, 1868, 1869.
96
97
G. Melis, op. cit., pag. 88.
98
ACS, Carte Ricasoli, Relazione Binda al Ministro Ricasoli (1866) sulle condizioni del Personale della
carriera superiore amministrativa, b. 3, fasc. 18, sf. B.
99
ACS, Ibidem.
100
ACS, Ibidem.
101
ACS, Ibidem.
102
ACS, Ibidem.
103
ACS, Ibidem.
104
ACS, Ibidem.
59
60
114
105
Circolare n.5007 del 2/6/1872, in ACS, Min.Int., Raccolta delle circolari del gabinetto del ministero, vol. 1872.
106
D.M. 8/12/1868, in ACS, Min.Int, Raccolta degli ordini del Giorno, cit., IV, 266; Disposizione
del Direttore generale delle carceri, ACS, ibidem, IV, 278.
107
Circolare n. 5199 dell’11/2/1870, con riferimento a delibera del Consiglio dei ministri, cit. in
ACS, Min. Int., Raccolta delle circolari del gabinetto, cit., vol. 1870.
108
Circolare n. 12850 del 28/5/1870, Segr. Gen., DIV.II, sez. I: rilascio di passaporto senza il bollo di ufficio o senza la indicazione del luogo di nascita o di domicilio, in ACS, Min.Interno,
Raccolta delle circolari..., cit., vol. 1870.
109
Ordine del ministro agli uscieri di non accettare le mance con ordine di restituire quanto percepito (a cura dell’Ufficio del servizio interno) emesso il 5/2/1872, in ACS, Min. Int., Raccolta
delle circolari..., cit., vol. 1872.
110
ACS, Min. Int., Raccolta degli ordini del giorno, cit., IV, n. 274. Cfr. anche S. Sepe, op.cit. pag. 404.
111
ACS, ibidem, III, n. 226.
112
Circolare n.1437 del 29/8/1868, gab. particolare, in ACS, Min. Int, Raccolta delle circolari..., cit.,
vol. 1868.
113
ACS, Min. Interno, Segretariato Generale, Raccolta degli ordini del giorno, cit., III, n. 210. Cfr.
anche S. Sepe, op. cit., pag. 388.
114
Nella relazione Cardon la divisione del lavoro era ritenuta il principio migliore di organizzazione, anche per i risultati notevoli che aveva raggiunto nella impresa privata. Cfr. S. Sepe,
op. cit., pag. 389.
115
S. Sepe, op. cit., pag. 389.
116
Circolare n. 18400 del 12/4/1872, in ACS, Min. In., Raccolta delle circolari..., cit., vol. 1872
117
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119
120
121
122
123
Circolare n. 179 del 26/1/1868, in ACS, Min. Int., Raccolta delle circolari..., vol. 1868.
124
Circolare senza numero del 5/1/1868, in ACS, ibidem, vol. 1868: voci di spedizione contro il
Territorio pontificio.
125
Circolare urgente e confidenziale n.3823 del 29/10/1868, in ACS, ibidem, vol.1868: il ministro
Cantelli disponeva di “prevenire le dimostrazioni delle quali si tratta; se non si riesce di prevenirle, impedirle” (in occasione della commemorazione della battaglia di Mentana).
126
Circolare del 1/1/1870 senza numero: si invitano i prefetti a predisporre mezzi “conciliativi
e di persuasione”. Ogni prefetto “procurerà...di superare...la ripugnanza degli esercenti affinché
nessuna violazione della legge (possa) andare impunita”. Si raccomanda la massima collaborazione con le autorità finanziarie e militari, in ACS, ibidem, vol. 1870.
127
Circolare senza numero del 16/1/1870; Circolare riservata n.99 del 11/2/1870 in ACS, ibidem,
vol. 1870.
128
Si calcolava un totale di 24.000 mandati di pagamento tra il 1867 e il 1869, con un aumento del 60%. In totale gli affari contabili sfioravano le 50.000 unità annue. Cfr. S. Sepe, op. cit.,
pag. 389.
129
ACS, Min. Int., Segr. Gen., Raccolta delle disposizioni sull’organizzazione del ministero dell’interno
(1841-1872), III, n. 210. Cfr. anche S. Sepe, op. cit., pag. 388.
130
ACS, Ministero dell’interno, Raccolta degli ordini del giorno, vol.IV, nn.287-294, citato in G. Tosatti, op. cit., pag. 46.
131
ACS, ibidem, III, n. 228.
132
Circolare n. 18802 del 7/3/1870, in ACS, Min. Int., Raccolta delle circolari..., cit., vol. 1870.
115
133
Circolare n. 11750 del 14/1/1870, in ACS, ibidem, vol. 1870; Circolare n. 5175 del 13/2/1868,
in ibidem, vol.1868; Circolare n.7579 del 1/3/1870: si noti che in quest’ultima, al fine di ottenere l’adempimento della disposizione, si cita l’episodio di un ispettore della p.s. destituito per
avere rilasciato richieste di trasporto gratuito a chi non ne aveva il diritto. Allo scopo si invitava i prefetti a diffondere la notizia fra i funzionari. Il provvedimento era firmato personalmente dal ministro Lanza, in ibidem, vol. 1870.
134
Circolare n. 14900 del 4/5/1872, in ACS, ibidem, vol. 1872.
135
Circolare n. 277 del 15/1/1868, in ACS, ibidem, vol. 1868.
136
ACS, Carte Ricasoli, cit., fasc.19.
137
P. Calandra, Storia dell’amministrazione pubblica in Italia, Bologna 1978, pag. 65.
138
P. Calandra, op. cit., pag. 66.
139
140
141
P. Calandra, op. cit., pag. 66 e seg.
142
Cfr. Circolare n. 10659-1158 del 11/7/1868: “sia proposito del Ministero di fare sui servizi
pubblici tutte quelle economie che possono conciliarsi coll’andamento dei servizi stessi...”, in
ACS, Min. Int., Raccolta delle circolari..., cit., vol.1868.
143
E. Querci-Seriacopi, op. cit., pag. 14.
144
Circolare n. 143-10-60a, VIII div., I sez., del 3/1/1868; Circolare n. 969-101-60a, VIII div, I sez.,
del 16/1/1868; in ACS, Min. Int., Raccolta delle circolari..., cit., vol.1868.
145
S. Rudatis, op. cit., pag. 87 e seg.
146
147
S. Sepe, Profilo storico dell’amministrazione dello Stato in Italia (1861-1979), testi e studi n. 6, Roma 1988, pag. 11.
148
P. Calandra, op. cit., pag. 71 e seg.
149
150
151
P. Calandra, op. cit., pag. 76; S. Rudatis, op. cit., pag. 85.
152
153
154
155
156
P Calandra, op. cit., pag. 79.
157
S. Sepe, Profilo storico..., op. cit., pag. 12.
158
159
160
S. Sepe, Profilo storico..., cit., pag. 12.
161
A. M. Rizzoli, Prefetti no, prefetti sì, Napoli 1971, pag. 14.
162
116
PIERA BUMMA
LA SINISTRA AL GOVERNO
1. Il Ministero dell’Interno dal 1876 al 1888: struttura e organizzazione. 1.1. La
struttura. 1.2. I Segretariati Generali. 1.3. Le funzioni. 1.4. Gabinetto. 1.5. Ufficio
del personale. 1.6. Opere pie e sanità pubblica. 1.7. Pubblica Sicurezza. 1.8.
Amministrazione Comunale e Provinciale. 1.9. Direzione delle Carceri. 1.10.
Divisione Agricoltura. 1.11. Direzione Generale di Statistica. 1.12. Gli Archivi.
1.13. Gli Ispettorati. 2. Le risorse umane. 2.1. Il personale. 2.2. I Prefetti. 2.3. Gli
alti vertici. 3. L’attività. 3.1. L’attività del Ministero dell’Interno. 3.2. L’attività
del Ministero dell’Interno nelle circolari. 3.3. Un caso particolare: la beneficenza
pubblica. Allegato 1 - Ruolo organico del personale del Ministero. Allegato 2 Personale dell’amministrazione provinciale. Allegato 3 - Personale degli
Archivi di Stato. Allegato 4 - Personale degli Ufficiali di Pubblica Sicurezza e
degli uscieri e commessi di questura. Allegato 5 - Provenienza regionale dei
Prefetti. Note.
PREMESSA
Uscito dalle elezioni del 1874 con una debole maggioranza, il ministero
Minghetti acuisce la precarietà della propria permanenza al potere perdendo
l'appoggio dei conservatori toscani amareggiati per il mancato sostegno governativo a Firenze, oberata dai gravami finanziari contratti durante gli anni in cui
la città era stata capitale del Regno.
Il 18 marzo 1876 il deputato Giovanni Battista Morana presenta, a nome
della Sinistra, una mozione su una questione procedurale inerente all'applicazione della tassa sul macinato.
Non ottenuto il voto di fiducia dal Parlamento, Minghetti è costretto a
dimettersi e la Sinistra sale al potere con questo programma: riforma della
legge elettorale ed allargamento del diritto di voto, istruzione elementare laica,
gratuita ed obbligatoria, decentramento amministrativo, riforma fiscale, in particolare soppressione dell'impopolare tassa sul macinato, e revisione dei trattati
di commercio secondo i principi del libero scambio.
Dopo i tentativi del quindicennio precedente di riformare il modello amministrativo cavouriano, si consolida definitivamente l'organizzazione per direzioni generali, di cui anzi, si vede lievitare il numero in conseguenza di un più
preciso delinearsi di compiti e funzioni del nuovo Stato.
Inoltre, con l'ingresso nella pubblica amministrazione di personale dotato di
cultura specialistica prevalentemente tecnico-giuridica, si pongono le basi per
le trasformazioni che culmineranno durante il periodo crispino nel conferimento di una maggiore autonomia all'amministrazione: emblematici, in proposito,
la sostituzione dei Segretari generali con i Sottosegretari di Stato ed il conferimento all'esecutivo del potere di istituire e sopprimere i ministeri.
Nel 1877 il ministero dell'Interno, sino ad allora preposto soprattutto alla
conservazione dell'ordinamento statale, assorbe tra le proprie competenze
anche quelle in materia di statistica del soppresso ministero dell'Agricoltura,
industria e commercio, costituendo, in virtù dell'aspetto tecnico richiesto per
l'espletamento di questa funzione, una apposita Direzione generale. Significativa l'istituzione della Giunta centrale di statistica, composta dai rappresentanti
di tutti i ministeri e presieduta dal ministro dell'Interno, che prefigura, per la
composizione specialistica e collegiale, gli organi consultivi della successiva
epoca giolittiana.
119
Nel 1888, sempre all'interno di questa logica, la struttura del ministero trova
la propria configurazione in una articolazione che comprende quattro Direzioni
generali: Amministrazione Civile, Sanità Pubblica, Pubblica Sicurezza e Carceri,
in cui emerge un maggiore spazio per le competenze tecniche con l'istituzione
dell'Ufficio degli ingegneri sanitari e carcerari.
Alle modifiche delle strutture si accompagna la necessità di controlli puntuali che verifichino la regolarità dei servizi e l'efficienza del personale: già nel
1877 è introdotta la figura di Ispettori che periodicamente rispondono al capo
del dicastero delle ispezioni condotte nei vari uffici, così come di due
Commissioni, create ad hoc, che si adoperano per definire una soddisfacente e
non pletorica organizzazione del personale.
Per quanto riguarda l'attività dei prefetti la novità saliente consiste nella fine
dell'incompatibilità di questa carica con quella di deputato e ciò al fine di facilitare al Governo la scelta delle persone più adatte a fronteggiare le diverse situazioni: i prefetti non ritenuti idonei possono, pertanto, essere collocati in aspettativa o a riposo ed essere sostituiti con membri del Parlamento.
Presupposto di questo orientamento è l'importanza del controllo e del monitoraggio svolto dal prefetto nel mutevole contesto politico del giovane Stato, di
cui sono testimonianza copiose circolari e relazioni periodiche inviate al
Ministro.
120
1. Il Ministero dell’Interno dal 1876 al 1888: struttura e organizzazione
1.1. La struttura
“Ministeri ed uffizi dipendenti 1860-1877. 20 decreti, 22 volte modificati gli
organici e mutate le piante organiche. Viene il tempo in cui il lavoro aumenta ed
è necessaria la divisione delle materie”.
Questo l’appunto scritto da Crispi che, pur nel suo consueto stile telegrafico,
fornisce una nitida immagine della caotica situazione in cui versava il Ministero
dell’Interno nel dicembre 18771.
Il dato esposto veniva assunto da Crispi quale punto di partenza per una
riforma organica del dicastero che egli intendeva realizzare. Ma nel decennio
successivo gli interventi normativi che si susseguirono, per la verità frequenti,
operano in via settoriale: continuarono a modificarsi le piante organiche, ad attribuire questa o quella competenza al Ministero, dettata tra le esigenze del momento da quella più impellente, cambiavano l’ordine delle divisioni etc.
Prima di esaminare le evoluzioni intervenute, cercando di fornire una possibile chiave di lettura, va chiarita la funzione del Ministero dell’Interno nell’ambito dello Stato Italiano nel periodo 1876-1888.
La complessità della funzione e l’estensione della sua attività sono la causa
principale della difficoltà di una definizione legislativa o regolamentare di tutti i
servizi e degli uffici pubblici di sua competenza.
Difficoltà riscontrata anche nel periodo studiato, come prova il tentativo di
Cairoli che, nell’allegato A alla proposta sul riordinamento dell’amministrazione
centrale, presentata il 9.12.1878 alla Camera dei Deputati, designava genericamente le attribuzioni di tutti i ministeri2.
Il Ministero dell’Interno era allo stesso tempo Ministero di polizia e politico.
Da questa stessa definizione discende la mappa delle competenze e della stessa
struttura del Ministero.
Definendo il senso dell’espressione di Ministero politico e Ministero di polizia ne discende la mappa delle competenze e le linee della sua struttura.
In quanto Ministero politico è preposto alla prevenzione, repressione e promozione di quanto necessario per la conservazione dell’ordinamento dello Stato
e per il funzionamento degli organi politici. Sono ascrivibili a tale aspetto le attribuzioni dirette a curare l’esecuzione delle leggi elettorali e politiche, la nomina
dei senatori, e a provvedere con tutti i mezzi ad assicurare ai cittadini il rispetto
della libertà statutaria e la partecipazione alle funzioni della sovranità.
121
In quanto Ministero di polizia, il Ministero dell’Interno è preposto alla cura
delle funzioni di mantenimento e controllo dell’ordine dello Stato nella sua globalità e nelle sue diverse accezioni.
Innanzitutto come mantenimento dell’ordine dello Stato riferito alle persone,
alla proprietà, alle istituzioni politiche, civili o sociali predisposte ai fini della
conservazione. In tal senso si distingue la polizia giudiziaria, relativa alla repressione dei reati e alla custodia delle carceri, la polizia civile, volta cioè alla prevenzione dei reati contro la proprietà e le persone, e la polizia sanitaria, attuata con
uffici che provvedono alla igiene degli abitati, delle persone, all’igiene degli alimenti e che impediscono la diffusione di malattie.
L’ordine e la tutela vanno altresì riferiti anche a diritti ed attività individuali
di singoli o di enti morali. Nei riguardi delle persone, sorveglia e dirige l’emigrazione, sorveglia i pubblici esercizi, i teatri, i locali di prostituzione, il servizio
di consulta araldica, archiviazione dei documenti etc. Nei riguardi degli enti
morali compie e dirige gli atti per il riconoscimento della personalità degli enti
autonomi, locali, provvede alla organizzazione amministrativa dei medesimi e
la sorveglia, scioglie i Consigli Comunali, o provinciali, sorveglia le opere pie
etc.
A queste funzioni si aggiungono quelle strumentali, relative cioè all’organizzazione delle strutture, alla gestione delle risorse umane e finanziarie indispensabili all’esistenza e alla stessa vitalità dell’apparato.
In questa sommaria descrizione delle funzioni sono presenti gli elementi della ripartizione organizzativa del Ministero che nel 1876 si presenta nel seguente
modo3:
MINISTERO DELL’INTERNO: Gabinetto; SEGRETARIATO GENERALE: Divisione
a
1 - Personale; Divisione 2a - Pubblica Sicurezza; Divisione 3a - Amministrazione Comunale e Provinciale; Divisione 4a - Opere Pie; Divisione 5a - Sanità Pubblica; Divisione 6a - Affari Generali, Archivi di Stato, Statistica; DIREZIONE GENERALE DELLE
CARCERI: Gabinetto; Ufficio di Statistica; Divisione 7a - Personale; Divisione 8a - Servizio economico e Manifatturiero; Divisione 9a - Fabbricati e movimento detenuti; Ragioneria Centrale: Protocollo, Archivio e Copisteria del Gabinetto; Protocollo, Archivio
della Direzione Generale delle Carceri; Copisteria del Ministro.
Rispetto a questo assetto iniziale si registrano una serie di mutamenti già a
partire dal 1877.
A tal fine venne precedentemente istituita, con r.d. 3/2/1877 n. 3677, una
Commissione che oltre al compito di rivedere i ruoli organici degli impiegati ci-
122
vili, doveva predisporre delle proposte di riforma e di ordinamento degli uffici.
È interessante notare l’importanza attribuita alle esigenze ed ai dati forniti da
chi operava all’interno dell’apparato, grazie alla possibilità della Commissione
di sentire i capi servizi (art. 5). Segnale evidente di una volontà di intervenire in
maniera sistematica nell’ordinamento del Ministero, intento che però venne attuato solo parzialmente e sempre grazie ad interventi settoriali.
Infatti i provvedimenti successivi costituivano la risposta alle esigenze più diverse, non sempre erano sorretti da un disegno organizzativo unitario, risultando così caratterizzati dalla loro frequenza e contraddittorietà.
Appare nell’organizzazione dell’anno successivo il corpo degli Ispettori generali e centrali, istituito con Regio Decreto del 1877.
Nel 1877 a seguito della soppressione del Ministero agricoltura, industria e
commercio le relative competenze vengono attribuite al Ministero del Tesoro,
della Pubblica Istruzione, dei lavori pubblici, delle finanze ed in via residuale e
generale al Ministero dell’Interno, così come stabilisce l’art. 5, norma di chiusura.
Presso il Ministero dell’Interno venne istituita una nuova divisione, la 5a, divisione che venne soppressa l’anno successivo a seguito della ricostituzione del soppresso ministero.
Conseguentemente alla vicenda del dicastero dell’agricoltura, il Ministero
dell’Interno acquisisce anche le competenze in materia di statistica, organizzate
in una Direzione Centrale, e non in una divisione, schema adottato per le altre
competenze, in quanto si riconosceva la particolare tecnicità e specialità dell’organo e del suo personale.
Per una Direzione Generale che si costituiva una si sopprimeva: nel 1878, infatti, con r.d. 24/21/1878 n. 4306 si elimina la Direzione Generale delle Carceri e
le Divisioni destinate alla cura e gestione della materia dipendono direttamente
dal Segretariato Generale. Ma l’anno successivo la Direzione veniva ricostituita
(r.d. 24/21/1878 n. 4306).
Questi alcuni esempi dell’avvicendarsi di norme relative all’organizzazione
che pur apportando dei mutamenti non introducevano segni di novità relativi alla struttura ed all’apparato nel suo complesso.
Infatti l’unico vero tentativo di razionalizzazione dell’apparato, l’unico di più
vaste proporzioni dopo l’unificazione, si deve a Crispi. Egli riprese così le fila del
discorso iniziato nel 1877 e subito interrotto.
La riforma da lui attuata si basava innanzitutto sull’abolizione del segretario
generale, da cui dipendevano le divisioni e esercitava una notevole influenza an-
123
che sull’operato dei direttori generali. Esemplificative furono le vicende, già descritte, dell’abolizione della Direzione Generale delle Carceri nel 1878 motivata
in ultima istanza dalla autonomia di cui godeva il settore, e l’istituzione della direzione Generale di Statistica, in quanto organo tecnico4.
In questo modo le quattro Direzioni Generali istituite, Amministrazione Civile, Sanità Pubblica, Pubblica Sicurezza, Carceri, venivano a rappresentare i nuovi
organi stabili di coordinamento dei diversi rami dell’amministrazione.
Viene inoltre attribuito maggiore spazio alle competenze tecniche grazie all’istituzione dell’Ufficio degli ingegneri sanitari e dell’Ufficio tecnico e del corpo
degli ingegneri carcerari.
Tutto ciò determinò la nuova struttura del Ministero dell’interno che nel 1888
risulta essere la seguente:
MINISTERO DELL’INTERNO5: Gabinetto del Ministro; Servizio d’Ispezione; DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE CIVILE: Divisione I - Personale; Archivio, copia spedizione; Divisione II - Amministrazione dei comuni e delle province; Divisione III - Beneficenza pubblica; DIREZIONE DELLA SANITÀ PUBBLICA:
Ufficio del Direttore; DIREZIONE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA: Divisione V - Polizia giudiziaria ed amministrativa; Divisione VI - Personale di polizia;
DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI: Servizio d’ispezione delle carceri; Statistica delle carceri; Divisione VII - Mantenimento delle guardie e dei detenuti e lavoro carcerario; Divisione VIII - Edifizi carcerari; Divisione IX - Personale d’amministrazione e di custodia e movimento dei detenuti; Divisione X - Ragioneria.
1.2. I Segretariati Generali
Tra il ministro e l’apparato burocratico vi era il Segretario generale, figura che
per la sua posizione intermedia assommava funzioni politiche ed amministrative.
Infatti il segretario generale svolgeva una funzione di raccordo tra organo politico ed apparato burocratico, di direzione e coordinamento del dicastero. Alla
descritta funzione amministrativa si aggiungeva quella politica: essendo infatti i
titolari dell’organo scelti fra i membri del parlamento. La scelta nell’ambito dell’organo politico non era prevista in alcuna norma. Infatti dopo una prima fase in
cui i titolari dell’ufficio erano stati chiamati dalla carriera amministrativa, si instaurò la prassi di scegliere i Segretari generali tra i parlamentari, prevalentemente tra i membri della Camera6. Prassi che consentiva di raggiungere un importante risultato, ampliando in questo modo la base parlamentare del Governo,
all’interno dello stesso ministero.
124
Di fatto però il Segretario Generale, persona di fiducia del capo del dicastero,
curava nell’ambito del ministero più l’aspetto politico delle funzioni che quello
prettamente burocratico, delegato, nel rispetto del principio della separazione
tra i campi di attività, alle Direzioni Generali. Principio messo però fortemente in
discussione per quei Ministeri, come quello dell’Interno, in cui la presenza dei
Direttori Generali non era un dato costante.
Esisteva in realtà un rapporto di dipendenza o di stretto legame con il Ministro, confermato dal dato quasi costante della connessione riscontrata tra l’avvicendarsi delle nomine a Segretario Generale ed i mutamenti di Governo7.
La forte incidenza politica del Segretario Generale diede luogo in sede di dibattito politico a due obiezioni fondamentali. La prima riguardava il contrasto
dell’attribuzione delle due funzioni alla stessa persona con il principio di divisione della politica ed amministrazione, già affermato ai tempi di Cavour ma di
fatto privo di applicazione fino agli anni ’70. Inoltre si riteneva che rivolgendo il
Segretario Generale la sua attività ai due settori di fatto non poteva seguirli con
uguale impegno.
Queste le motivazioni addotte a sostegno di quanti, studiosi e politici ritenevano che urgeva un intervento legislativo volto a dividere le due funzioni ed affidarle a distinti organi. Ciononostante i tentativi del legislatore furono invece
volti per lo più a mantenere lo “status quo ante” ratificato da una previsione normativa, fino ad allora inesistente che ne prevedesse espressamente compiti politici e parlamentari.
Atteggiamento quest’ultimo che trova la sua spiegazione nella ferma volontà
del potere legislativo di non perdere la supremazia sul potere esecutivo.
Con l’avvento della Sinistra si coglie il primo segno di mutamento verso un
collegamento più diretto tra il Segretario Generale e l’organo esecutivo.
Il primo tentativo è rappresentato dal provvedimento8 adottato da Depretis,
Presidente del Consiglio, volto nel suo complesso a rafforzare la posizione del
Gabinetto9. La scelta del Segretario Generale rientrava tra gli oggetti da sottoporsi alla deliberazione del Consiglio dei Ministri. Si attribuiva quindi al vertice collegiale dell’organo esecutivo una maggiore autonomia sia rispetto alla Corona
sia rispetto ai singoli ministeri, spettando al Consiglio dei Ministri, e quindi al
più alto organo collegiale del potere esecutivo, le decisioni relative ai Segretari
Generali, sia in merito alle nomine che alle dimissioni, collocazioni a riposo e destituzioni.
La previsione però sia pur di notevole importanza non risolveva il problema
125
della natura politica del Segretario Generale, tematica nuovamente affrontata da
Depretis che presentò nel 1884 un progetto di legge sul riordinamento dei Ministeri, in base al quale al Segretario Generale era attribuita una funzione amministrativa, ma solo sul piano direttivo, mentre conservava le attribuzioni inerenti ai
rapporti col potere legislativo: in questo modo veniva accentuata la natura politica dell’organo. Per la prima volta appare il termine Sottosegretario.
La riforma presupponeva però una riorganizzazione dei Ministeri, basata in
modo uniforme su di una ripartizione per Direzioni Generali, cui attribuire la gestione dell’aspetto amministrativo ed un rafforzamento del Gabinetto.
Il progetto però non fu approvato10, finché con la malattia e la morte di Depretis vennero meno le incertezze sulla necessità di dare una risposta al problema
del riordinamento delle amministrazioni centrali dello Stato.
Crispi, nominato subito dal Re Presidente del Consiglio, spinto dalla necessità di dominare il Parlamento, diminuendone le prerogative per rafforzare il potere esecutivo, proseguì l’opera rimasta interrotta da Depretis.
Egli mutò il testo del progetto ed operò su due concetti fondamentali: da un
lato ripropose il mantenimento della preminenza del Presidente del Consiglio
sugli altri componenti del Gabinetto, a cui aggiunse la regolamentazione dell’organizzazione dei ministeri e dei pubblici uffici con decreto reale, anziché
per legge11.
Con il decreto ministeriale del 31/7/1887, Crispi introdusse le modifiche agli
ordinamenti dei ministeri che egli controllava di persona: Interno, di cui era titolare, e Affari Esteri, che deteneva “ad interim”.
Per quanto riguarda il Ministero dell’Interno il decreto ministeriale prevedeva la ripartizione in un Gabinetto del ministro, in un Segretariato generale, in
una Direzione della Sanità Pubblica e in tre grandi Direzioni Generali.
Il Segretario generale curava “in modo speciale” la parte “d’ordine” e quella
di “avviare gli affari”, per assumere il “regolare procedere dell’amministrazione
e il rapido disbrigo delle pratiche”.
Dalla Segreteria dipendevano l’archivio e il protocollo generale, la copisteria generale, la posta e spedizione, l’economato, per la parte relativa alla supervisione.
Con il successivo R.D. 1/3/1888 n. 5247 vennero aboliti i Segretari generali in
tutti i ministeri ed i compiti di coadiuvare il ministro, di esercitare nel rispettivo
dicastero le funzioni che questi avrebbe loro delegato e di rappresentarlo in caso
di assenza o impedimento erano affidati al Sottosegretario.
126
Ogni ministro poteva determinare le attribuzioni speciali del proprio Sottosegretario di Stato con regolamento particolare approvato con decreto reale e udito
il Consiglio dei Ministri.
Le funzioni del Sottosegretario si distinguevano in funzioni parlamentari e
funzioni amministrative.
Queste ultime trovavano il loro fondamento in una delega espressa del ministro e si distinguevano da quelle esercitate dai Segretari generali, in quanto la
competenza del nuovo ufficio non era di carattere generale, non si estendevano
cioè pienamente all’opera di coordinamento amministrativo del dicastero.
I poteri parlamentari consistevano nella rappresentanza del Ministro in Parlamento o nel dicastero in caso di assenza o impedimento di quest’ultimo, limitata per espressa previsione di legge agli affari di comune o ordinaria amministrazione.
Infine, il decreto assegnava al Sottosegretario di Stato delle facoltà “speciali”,
da esercitarsi nel dicastero, che il ministro aveva l’autorità d’imporgli per regolamento, previa la convalida del decreto reale.
Concludendo, la figura del Sottosegretario si connota di caratteri essenzialmente politici, avendo la legge inteso privilegiare le competenze politico-parlamentari dell’organo. Si riscontra un affievolimento delle attribuzioni amministrative rispetto a quelle del Segretario Generale, in quanto più specifiche e meglio rispondenti alle esigenze del particolare ramo da dirigere.
1.3. Le funzioni
Nel paragrafo precedente si è dato un quadro generale delle modifiche intervenute nel periodo considerato, con particolare riguardo alla incidenza che esse
hanno avuto sull’assetto generale del Ministero dell’Interno.
Si intende ora esaminare nel dettaglio l’evoluzione nella determinazione delle funzioni, esaminate per ambiti di competenza.
Nel 1876 la ripartizione delle competenze del MINISTERO è la seguente:
Gabinetto - Affari riservati, corrispondenza particolare; nomina dei Senatori;
elezione dei deputati; collegi elettorali politici; relazioni del Ministro con il Parlamento; direzione della Gazzetta Ufficiale del Regno; lettura dei giornali; rapporti periodici dei Prefetti; portafoglio del Ministro; apertura dei dispacci; registrazione e raccolta dei decreti reali e delle circolari del Ministro e della Cassa del
Ministro;
Divisione 1a - Personale - personale del Ministero, delle Prefetture, delle sotto-
127
Prefetture, dei Commissariati distrettuali, degli uffici di Pubblica Sicurezza, delle guardie di pubblica sicurezza, dei militi a cavallo, degli inservienti del Ministro, delle Prefetture e sotto-Prefetture, delle Questure e delle loro sezioni;
Divisione 2a - Pubblica Sicurezza - ordine pubblico; porto d’armi; pubblici
spettacoli, regolamenti teatrali, revisione teatrale; alberghi, osterie, caffè; vetture
pubbliche, stamperie, affissioni, professioni e traffici ambulanti, mendicanti,
quiete, moralità e incolumità pubblica, danni e disastri, brigantaggio, falsificazioni, persone pericolose, condannati alla sorveglianza speciale della polizia,
ammonizione, allontanamento e domicilio coatto, arresto degli imputati di reati
comuni e dei renitenti e dei disertori, circolare periodica dei catturandi, estradizioni, espulsioni, passaporti, emigrazioni, servizio dei reali carabinieri, indennità di alloggio e di trasferta e gratificazioni agli ufficiali ed alle guardie di p.s.,
spese d’ufficio, fitto e riparazioni di locali, mobili e loro riparazione per gli uffici
di p.s., indennità e gratificazioni ai reali carabinieri, trasporti dei reali carabinieri
e delle guardie di p.s., trasporti d’indigenti pericolosi, soprassoldo alle guardie
nazionali e alla truppa in servizio di p.s., stralcio di contabilità relative al casermaggio dei reali carabinieri e delle guardie di p.s.;
Divisione 3a - Amministrazione comunale e provinciale circoscrizioni comunali e provinciali, personale dei sindaci, bilanci e conti comunali e provinciali, ricorsi contro le decisioni delle Deputazioni e delle Prefetture, conflitti di attribuzioni,
scioglimento dei consigli provinciali e comunali, tasse e sovrimposte comunali e
provinciali, esattori comunali, quesiti in materia di amministrazione, sorveglianza sulle amministrazioni comunali e provinciali, liste elettorali, spese di residenza ai prefetti, spese d’ufficio delle Prefetture, sottoprefetture e commissariati distrettuali, amministrazione della cassa di soccorso nelle province siciliane, pendenze relative alle anticipazioni di fondi ai comuni delle provincie napoletane,
crediti dei comuni e provincie verso lo Stato, e di questo verso quelli, monti frumentari in Sardegna, congreghe ai parroci delle provincie siciliane, cessione di
fabbricati di provenienza ecclesiastica, regolamenti di polizia municipale guardia nazionale, tiri a segno, leva militare, alloggi e somministrazioni militari, casermaggio dei RR. Carabinieri, acquisti ed altri atti da approvarsi dal Re;
Divisione 4a - Opere pie, congregazioni di carità, monti di pietà, monti frammentari, lasciti per doti, casse di prestanze e di soccorsi dei poveri, confraternite
laicali, eremi, luoghi pii laicali, scuole gratuite per i poveri, fondazioni per posti
di studio, fondazioni per elemosine o per distribuzioni di medicine, di derrate,
altre istituzioni congeneri di carità, sussidi per straordinari infortuni, riparto del-
128
la spesa degli esposti tra provincie e comuni, ospedali, manicomi, orfanotrofi
ospizi, ricoveri di mendicità, conservatori, ritiri, asili d’infanzia, altri stabilimenti congeneri di beneficenza educativa, rimpatrio di dementi italiani ed esteri, cura e mantenimento di ammalati italiani all’estero, rimborsi di spedalità, bagni
termali d’Acqui per poveri;
Divisione 5a - Sanità Pubblica, consigli di sanità, esercizi di medicina, chirurgia, flebotomia, ostetricia, veterinaria e farmacia, empirismo, sanità marittima,
lazzaretti, case ed uffici di sanità marittima, notizie e trattamenti sanitari all’interno e all’esterno, epidemie, episosie, idrofobia, servizio vaccino, regolamenti di
pubblica igiene, risicoltura, stabilimenti termali e sanitari, manifatture, fabbriche
e depositi insalubri, incomodi e pericolosi, tumulazioni e cimiteri, corrispondenza coi RR. Consoli italiani per le notizie sanitarie all’estero, uffici sanitari di p.s.,
sifilicomi, personale dei Consigli di sanità, dei Commissariati di sanità marittima, degli uffici sanitari e dei sifilicomi, spese di sanità pubblica, tasse sanitarie;
Divisione 6a - Affari generali, archivi di stato, statistica, affari generali, consiglio
di stato, archivi di stato, e provinciali, araldica, ordini cavallereschi, decorazioni e
medaglie, ricompense al valor civile, cerimoniali, feste e funzioni governative, naturalizzazioni, dichiarazioni per pubblicazioni di giornali, privilegi per le inserzioni amministrative e giudiziarie nei giornali di provincia, amministrazione della gazzetta ufficiale del regno, statistiche amministrative, calendario generale del
regno, biblioteca del ministero, economato, servizio interno, sussidi alle vedove e
famiglie d’impiegati non provviste di pensione, assegni ai figli dei morti per la
causa nazionale, ai Mille di Marsala, agli ex-ufficiali Veneti, spese generali e spese
diverse, archivi del Ministero, uffici di copisteria e spedizione del Ministero.
Alla DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI fanno capo il Gabinetto, l’ufficio
di statistica e tre divisioni, la 7a, la 8a e la 9a.
Gabinetto - Affari riservati, corrispondenza particolare, raccolta e spedizione
delle proposte per i bilanci attivi e passivi dei servizi dell’amministrazione carceraria e gli affari generali.
Divisione 7a - Personale, personale amministrativo, religioso, sanitario, delle
suore di carità, degli agenti di custodia e degli inservienti delle carceri, dei sussidi, gratificazioni, indennità di alloggio e di traslocazione, e concessioni di trasporto gratuito agli agenti di custodia, interpretazione ed applicazione di regolamenti nelle parti relative alla disciplina ed all’ordine di servizio, esame approvazione ed esecuzione dei regolamenti interni, matricola del personale, armamenti
e vestiario degli agenti di custodia, masse degli agenti di custodia, proposte per
129
la grazia sovrana, avvenimenti diversi negli stabilimenti carcerari, scuole, istituzioni di patronato e commissioni visitatrici, indennità agli ispettori centrali, trasporti dei detenuti, delle scorte e dei corpi di reato, contenzioso.
Divisione 8a - Servizio economico e Manifatture, mantenimento dei detenuti e
dei condannati, degli oziosi e dei vagabondi nelle case di custodia e negli istituti
pii, inventari del materiale delle carceri giudiziarie, esame e liquidazione della
contabilità delle forniture, registri dei conti correnti coi fornitori, provviste e spese non comprese nei contratti per forniture, interpretazione ed esecuzione dei regolamenti nelle parti relative al servizio economico, lavori dei detenuti e dei condannati, tariffe di mano d’opera, maestri dei lavori, bilanci speciali delle case di
pena per l’amministrazione delle manifatture, anticipazioni di fondi, liquidazioni e rimborsi, verificazioni mensili di cassa, inventari del materiale delle case di
pena, conti economici delle case di pena, quote di concorso dei comuni per la custodia dei detenuti, proventi delle case di pena e delle carceri giudiziarie, massa
di economia dei bagni penali, conti trimestrali e conti giudiziali dei contabili, dati per la situazione del tesoro.
Divisione 9a - Fabbricati e movimento dei detenuti, conservazione dei fabbricati carcerari, opere e costruzioni nuove, ricerche, cessioni, acquisto e fitto di locali, imposta sui fabbricati, carceri mandamentali, esecuzione dell’art. 416 della
legge comunale e provinciale, contenzioso, movimento dei detenuti e dei condannati, custodia esterna delle carceri, legati pii a favore dei carcerati, situazione
dei fondi dei detenuti, trattative e convenzioni con istituti pii per ricovero forzato di giovani oziosi e vagabondi.
1.4. Gabinetto
Con provvedimento del 1885, non rinvenuto, viene inserito nell’ambito del
Gabinetto il Gabinetto del Segretario Generale12.
Nel successivo decennio non si registrano modifiche in merito all’ufficio c.d.
politico fino a che nel 1887, con l’entrata in vigore del r.d. del 31/7/1887, relativo
alla riorganizzazione dell’ordinamento del Ministero, le competenze del gabinetto vengono precisate attraverso una articolazione dell’ufficio in 5 riparti, ad
ognuno dei quali spettava la trattazione di alcuni affari. Il 1°, il 2° e la Cassa dipendono direttamente dal Ministro, mentre il 3°, il 4° ed il 5° dipendono dal Ministro tramite il Capo di Gabinetto. Presumibilmente si poneva l’esigenza di
mantenere una divisione tra le competenze originariamente riservate al Gabinetto del Segretario Generale, abolito nello stesso anno, acquisite dal Gabinetto ma
130
poiché relative agli affari del Ministro e quindi ai rapporti di quest’ultimo con gli
organi politici centrali, e soprattutto con il Parlamento e con i mezzi di comunicazione di massa, dipendono e sono gestite direttamente dal Ministro. Le altre
competenze, meglio specificate ed aumentate in termini di volume d’affari, vengono invece gestite dal Ministro per il tramite del Capo di Gabinetto che, depositario di una visione non settoriale dei problemi affrontati dal ministero, dovrà assicurare il soddisfacimento delle esigenze di sintesi, di coordinamento e di direzione unitaria. L’intervento legislativo è figlio della visione del ministero di Crispi e dell’importanza che assume il Gabinetto che attraverso la nuova struttura
articolata permetteva al ministro di controllare la vita di tutto il ministero
A riprova di quanto detto si indicano nel dettaglio le attribuzioni dei singoli
riparti.
a) alle dipendenze del Ministro:
Riparto I: affari riservatissimi, corrispondenze particolari e cifrate speciali, relazioni del Ministro con il Parlamento, nomina dei Senatori, ordini del giorno,
comunicazioni ai giornali, portafoglio del Ministro;
Riparto II: studio e preparazione dei progetti di legge, regolamenti e revisione
di quelli delle varie divisioni, revisione dei decreti da presentarsi alla firma reale
e ogni documento da affidarsi alla cassa;
Cassa: introiti delle casse dello stato; maneggio sul fondo a disposizione del
Ministero o dell’ordine civile dei Savoia; pagamento stipendi, indennità di residenza e missione dei pagamenti a impiegati centrali, introiti e pagamenti della
consulta araldica, movimento offerte per il monumento a Re Vittorio Emanuele
II e pubbliche calamità;
b) alle dipendenze del Ministro per il tramite del Capo di Gabinetto:
Riparto III: elezioni politiche, circoscrizioni elettorali, registrazione dei decreti reali, araldica ed atti al valor civile, decorazioni;
Riparto IV: lettura, esame giornali e comunicazione ai giornali, osservatorio
della pubblica opinione13, rapporti periodici dei prefetti;
Riparto V: archivio, copia speciale, telegrafo e cifra.
1.5. Ufficio del personale
I mutamenti registrati in tale ambito sono riconducibili a due fattori: da un lato
l’aumento del personale in termini numerici e delle relative esigenze, e l’attribuzione di nuove competenze che impone la necessità di una riorganizzazione degli uffici. Allo stesso tempo emergono le caratteristiche peculiari del rapporto giuridico
131
di alcune categorie, e quindi la necessità di una gestione separata. Rispetto al secondo fattore descritto si segnala il passaggio, intervenuto nel 1878, della gestione del
personale di pubblica sicurezza alla relativa divisione II.
Nello stesso anno la Divisione I inizierà ad occuparsi della gestione del personale del Consiglio di Stato.
È invece riconducibile alla funzione generale che la Divisione I assolve l’attribuzione, intervenuta in virtù del d.m. 31.7.1877, delle competenze della Divisione VI Affari generali, Archivi di Stato e Statistica soppressa nello stesso anno, e di
una c.d. competenza residuale relativa agli affari generali e speciali non attribuiti alle altre divisioni.
Presso la divisione si effettua la copiatura, registrazione, conservazione e spedizione degli atti anche delle altre divisioni, nonché fanno ad essa riferimento la
biblioteca del ministero e l’economato.
A partire dal 1881 entra in vigore il d.m. 20.12.1880 che muta l’organizzazione
della Divisione I che viene ripartita in 3 sezioni con attribuzione delle competenze, non mutate in linea di massima, in base ad un criterio ratione materiae: la Sezione I si occupa del personale del Ministero, delle Prefetture, delle sotto-Prefetture e Commissariati distrettuali; la Sezione II degli archivi Statali dell’Araldica,
Ordini equestri, naturalità e delle competenze residuali, mentre la Sezione III si
occupa della statistica e della matricola.
Le sezioni vengono poi portate a quattro dal d.m. 15/3/1885: la I e la II relative al personale, inclusi gli aspetti economici, la III relativa agli archivi, alle naturalità, nazionalità ed appartenenza e la IV, di nuova istituzione, che tra le altre
cura la materia dei danneggiamenti politici e di guerra, competenza già acquisita
forse in virtù di un provvedimento non rinvenuto del 1883.
Con la riorganizzazione del 1877 la divisione I del Personale passa alle dipendenze della Direzione Generale dell’Amministrazione Civile e viene organizzata
in tre sezioni: Personale (Sez.I) Matricola (sez.II) ed Affari Diversi (sez.III).
Di rilievo è l’unificazione della matricola di tutto il personale ad eccezione
di quello delle carceri, segno di interventi sempre più volti a prediligere l’aspetto organico e sistematico, richiesto da un aumento di competenze, ma soprattutto dall’esigenza, che emerge in maniera costante nel periodo considerato, di specificazione e diversificazione nella gestione. Motivazione sottesa
anche al successivo intervento del 1887, che prevede il passaggio delle competenze della Sezione II (archivi e cittadinanza) alla Segreteria Generale riparto I.
132
1.6. Opere pie e sanità pubblica
Come già visto le due materie vengono inizialmente attribuite a due divisioni diverse, rispettivamente la IV e la V, ma con il decreto 31/7/1877 la Divisione
IV cambia denominazione e competenze: vengono riunite le opere pie e la sanità
pubblica e la divisione ne assume la relativa denominazione. Nel 1881 cambia la
numerazione delle divisioni e la divisione IV delle opere pie e sanità pubblica diviene divisione V, ma le due materie vengono affidate a due sezioni diverse.
L’assetto costante nel decennio 1876-1886 viene rivoluzionato dalle modifiche
intervenute nel 1887: oltre al passaggio del servizio dei lazzaretti marittimi e del
relativo materiale e personale, dal Ministero della marina a quello dell’Interno, la
riorganizzazione del ministero ad opera del d.m. 31.7.1887 travolge in pieno la
divisione V che viene smembrata in:
Divisione III Beneficenza pubblica, dipendente dalla Direzione generale dell’amministrazione civile, ripartita in:
– Sezione I Istituti di beneficenza educativa, elemosiniera e di credito: asili per
bambini lattanti, asili infantili, orfanotrofi, collegi, educandati, conservatori, istituti per sordomuti, istituti per ciechi, scuole per l’istruzione elementare e superiore, sussidi per l’istruzione in genere e posti di studio, congregazioni di carità,
istituzioni elemosiniere, istituzioni con scopi diversi, istituzioni e sussidi dotali,
sussidi alla puerpere, sussidi di latte e baliatico, soccorsi per infortuni straordinari, monti di pietà, monti frumentari, casse di prestito agrarie, prestiti e miti interessi a favori di province e comuni;
– Sezione II Istituti ospedalieri e di assistenza pubblica: brefotrofi, ospedali,
ospedali e ospizi per cronici, cura a domicilio, istituzioni per distribuzione gratuita di medicinali, ospizio di maternità, rimborsi di spedalità, rimpatrio di dementi italiani ed esteri, cura e mantenimento di ammalati italiani all’estero, ospizi marini ed istituzioni congeneri per gli scrofolosi, istituti per i rachitici, manicomi, case di ricovero, ricoveri di mendicità, case di industria o di lavoro volontario, ospizi per catecumeni, patronati, dormitori.
Contemporaneamente venne istituita la Direzione della Sanità pubblica coerentemente alla maggiore attenzione dedicata agli aspetti tecnici della gestione
del servizio sanitario sia al livello centrale che al livello periferico a mezzo degli
enti locali, a cui era devoluta la funzione di tutela dell’igiene e della salute pubblica, ma sotto il controllo del centro.
Questa direzione infatti si configurava come organismo tecnico preposto allo
svolgimento della funzione di polizia sanitaria e di assistenza sanitaria. La prima
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funzione, comprendente l’organizzazione e il funzionamento dei servizi di vigilanza igienico-sanitaria, intesi al miglioramento igienico del paese e della difesa
della pubblica salute, viene svolta dallo Stato per la parte relativa ai servizi di difesa sanitaria, ai confini, e per ciò che riguardava la direzione, gli indirizzi, vigilanza, controllo e integrazione dell’attività svolte dai Comuni.
Questa direzione era infatti caratterizzata da un notevole decentramento delle funzioni rimesse per la gran parte alle prefetture e agli enti locali.
La Direzione della Sanità Pubblica, che costituisce la divisione IV, è costituita
da un Ufficio del Direttore, e tre Sezioni: la Sanità Pubblica, l’Edilizia Sanitaria e
la Sanità Marittima e dei confini.
L’Ufficio del direttore si occupa del personale preposto agli uffici e alle
strutture del settore (consigli di sanità, degli uffici sanitari e degli stabilimenti
governativi aventi attinenza con la polizia sanitaria), della preparazione, dell’attività legislativa e regolamentare e dell’istruzione e preparazione del personale tecnico (medici, ingegneri, veterinari e periti chimici) nonché di una sorta
di osservatorio consistente in una rappresentazione grafica giornaliera delle
condizioni sanitarie.
La struttura ed alcune competenze, ed in particolare quella relativa alla formazione tecnica e specialistica del personale preposto a tali uffici, depongono
per la prevalenza accordata in sede di riforma all’aspetto ed agli emergenti criteri di tecnicità e di specializzazione cui doveva essere improntata l’attività della
Direzione.
Considerazione che aveva ispirato l’altra novità intervenuta: venne infatti
istituito l’Ufficio degli Ingegneri Sanitari ad opera del r.d. 14/7/1887 n. 4878,
al fine di migliorare la pubblica igiene e rendere più diretta ed efficace la sorveglianza nei comuni dove veniva spesso riscontrata una non puntuale applicazione delle leggi e dei regolamenti di edilizia sanitaria. Infatti i cinque
membri, di cui era costituito l’ufficio venivano scelti tra quelli facenti parte
del Consiglio superiore e dei consigli provinciali di sanità, a garanzia della loro preparazione specialistica e svolgono un ruolo ispettivo, di studio e di proposta.
1.7. Pubblica Sicurezza
Diversa la vicenda della Divisione II - Pubblica Sicurezza. Innanzitutto fino al
1880 la materia della pubblica sicurezza fu appannaggio del Segretariato Generale. Si registra una graduale acquisizione delle competenze relative al servizio
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in sé, all’organizzazione delle strutture e del personale, evoluzione che culmina
nella istituzione della Direzione Generale di Pubblica Sicurezza, nel 1887, a seguito di una radicale modernizzazione nei metodi di indagine e della rivisitazione dell’istituto nel pensiero di Crispi in termini di istituto di previdenza e provvidenza al tempo stesso.
Infatti nei primi anni, e precisamente nel 1878, si assiste ad una acquisizione
delle competenze relative al personale preposto a tale servizio (incluse quindi le
guardie ed il personale diurnista e di basso servizio), la gestione di fondi in dotazione e le statistiche connesse alla materia. Allo stesso tempo aumentano le competenze (estradizione, espulsioni, porto d’armi e fabbricazione d’armi, ufficio
stampa e relativa sorveglianza).
Ma la svolta interviene nel 1880, a seguito di un intervento organico dell’ordinamento con il decreto 5 settembre 1880. Vi è chi riconduce detto intervento normativo all’attentato al Re, ad opera dell’anarchico Passante14, ma non mancavano
ragioni di ordine tecnico; e soprattutto la considerazione relativa al rilevante aumento delle competenze, all’aumento degli organici e soprattutto una emergente
esigenza di una gestione più autonoma portarono alla istituzione di un Servizio
di pubblica sicurezza, diretto da un prefetto, con il compito di coordinare e dirigere le strutture preposte alla gestione della materia della pubblica sicurezza fino
ad allora di competenza della Divisione II.
Per la prima volta appare l’istituzione di un ufficio politico, a cui erano affidati in particolare la trattazione degli affari politici e d’indole riservata innanzitutto
e la tenuta dei registri: protocollazione, copisteria e spedizione degli atti relativi.
Le divisioni, due e non più una, sono organizzate in sezioni: la Divisione II
Polizia giudiziaria e amministrativa con il compito di seguire l’azione di polizia
e di attuare quelle iniziative ritenute più idonee; la divisione veniva ripartita in
Sezione I, Polizia giudiziaria, e Sezione II, Polizia amministrativa. La Divisione II
aveva il compito di provvedere gli uffici del personale necessario e idoneo e di
adempiere a tutte le incombenze relative all’ammissione in carriera ed allo svolgimento della stessa, tenuto conto della distinzione tra ufficiali di P.S. (sez. I)15 e
agenti di P.S. (sez. II)16.
La struttura organizzativa rimase sostanzialmente immutata fino al 1887, ma
ulteriori modifiche riguardarono l’organizzazione del servizio per la sorveglianza dei pregiudicati, con l’istituzione di un registro biografico dei sospetti (Regolamento 10.12.1881); la creazione di un ruolo degli agenti ausiliari, per coadiuvare l’amministrazione nella vigilanza per la prevenzione dei reati e per la tutela
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dell’ordine pubblico. Inoltre in virtù di un provvedimento non rinvenuto del
1886, vengono attribuite le competenze relative alla segreteria per gli esami di
ammissione e di promozione e del Consiglio di amministrazione e di disciplina
per le promozioni per merito ed anzianità e per misure disciplinari. Furono inoltre avviate le statistiche dei reati sui pregiudicati e sui minorenni , un corso pratico di perfezionamento per gli impiegati di p.s., ed il servizio delle ispezioni.
Gli interventi descritti di ampio respiro erano tutti riconducibili al disegno
unitario di riorganizzazione di Giovanni Bolis, nominato già dal 1879 direttore
della P.S.
I nuovi interventi organizzativi sono datati 1887. Innanzitutto, con il d.m.
31/7/1887 viene istituita, meglio si ricostituisce, la Direzione Generale della
Pubblica Sicurezza, costituita da due divisioni, una per la polizia giudiziaria ed
amministrativa (Div. V) e l’altra per il personale di polizia. Contestualmente interviene una riorganizzazione interna delle divisioni; infatti la divisione V viene
ripartita in 3 sezioni: Sezione I Polizia Giudiziaria, Sezione II Polizia amministrativa, secondo lo schema del riparto delle competenze già esistenti, e Sezione III
di nuova istituzione relativa alle materie della emigrazione, navigazione, licenza
per le imprese di emigrazione o colonizzazione e per gli agenti reclutatori, condizione degli agenti, passaporto, raccolta di materiale per le statistiche di emigrazione.
La gestione del personale di Polizia, materia della Divisione VI, viene suddistinta in base al grado: da un lato personale degli ufficiali di P.S. (Sezione I) e dall’altro gli agenti di P.S. (Sezione II), in conformità allo schema già esistente.
1.8. Amministrazione Comunale e Provinciale
Non si sono registrati nel periodo studiato grandi mutamenti: infatti la 3a Divisione amministrazione comunale e provinciale continua ad occuparsi delle
competenze già esaminate cui si aggiungono tra il 1877 e il 1878 le materie di spese di residenza ai prefetti, l’amministrazione della Cassa di Soccorso nelle province siciliane e le pendenze relative alle anticipazioni di fondi ai Comuni delle
province napoletane e la Guardia nazionale.
Risulta nel Calendario Generale del Regno che, nel 1881, la divisione viene
organizzata per sezioni e contestualmente a seguito di un provvedimento non
rinvenuto aumentano le competenze delle due sezioni: la prima destinata alle
competenze di c.d. raccordo tra centro e periferia, di coordinamento e di controllo degli enti locali da parte del ministero17 e la sezione seconda relativa alla ge-
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stione più propriamente tecnica delle strutture organizzative e delle risorse umane, a cui si aggiungono le altre competenze relative ai provvedimenti di autorizzazione ad acquistare gli immobili, requisizioni, danni da guerra, ordinamento
contabile, crediti di comuni e province verso lo stato e viceversa, affari relativi allo stato civile e al registro della popolazione ed il foglio degli annunci legali18.
Diviene divisione IV nel 1882, senza che nulla muti in ordine alle competenze.
Nel 1887 a seguito della riorganizzazione del ministero è la Divisione II ad occuparsi dell’Amministrazione Comunale e Provinciale della Direzione Generale
dell’Amministrazione Civile. Non intervengono modifiche di rilievo nella suddivisione interna delle competenze tra le due divisioni.
1.9. Direzione delle Carceri
Già dall’unificazione del Regno emerse l’importanza dell’istituzione di una
direzione generale autonoma delle carceri e di un Capo degli Ispettori (in sostituzione dell’ispettorato generale), scelta adottata con il D.R. 9.10.1861.
La situazione rimase immutata finché con il R.D. 24.2.1878 n.4306 fu soppressa la Direzione Generale delle Carceri, le divisioni esistenti facevano riferimento
alla Segreteria Generale. Il Direttore Generale, allora Pavolini, fu nominato prefetto della provincia di Padova.
Il perché della scelta, operata nel periodo del governo Crispi, Ministro dell’Interno e Della Rocca, segretario generale, fu determinato, secondo quanto accennato nella relazione al Re che precedeva il decreto, dalla volontà di ricondurre la direzione, che storicamente godeva di una sua autonomia, alle uniformità
di indirizzo che la Segreteria Generale dettava per tutti i servizi dipendenti dal
Ministero stesso.
La situazione infatti precipitò a seguito della decisione assunta da Pavolini di
tagliar fuori le direzioni carcerarie nel carteggio con il Ministro, mettendole alle
dipendenze delle Prefetture. Decisione contestata dalla stampa del tempo19 poiché si riteneva che avrebbe portato all’abolizione delle Direzioni locali. A tutto
ciò si aggiunse la considerazione dello stato dei dipendenti dell’amministrazione carceraria, tenuti ad un livello più basso di quello delle altre amministrazioni
dipendenti dal Ministero.
Ma l’esperienza, definita della “acefalia”, sortì l’effetto opposto: si dimostrò
infatti l’assoluta necessità di un capo responsabile di un’amministrazione così
speciale, così complessa, così tecnica. Considerazioni che portarono alla ricostituzione della Direzione Generale delle Carceri con r.d. 11/9/1879 n. 5131, e con-
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temporaneamente alla nomina alla carica di direttore di Beltrani Scalia, in quanto specialista della materia, distintosi per i suoi studi e per la sua azione di propaganda.
Le successive vicende della direzione generale delle carceri si desumono dalla lettura del d.m. 30/12/1880 che prevede l’organizzazione in tre divisioni, una
per il mantenimento e il lavoro dei detenuti, una per la costruzione e manutenzione dei fabbricati carcerari, una per il personale di amministrazione e custodia
e per il movimento dei detenuti.
Con d.m. 24/6/1884 viene istituito il Consiglio amministrativo che ha il compito di occuparsi dei progetti d’arte che il direttore generale ritiene di sottoporre
al suo esame, relativi a costruzioni, modificazioni, e rinnovazioni degli stabilimenti dipendenti dalla direzione generale.
1.10. Divisione Agricoltura
Per un solo anno, il 1878, viene istituita da Divisione V Agricoltura a seguito
del decreto 26.12.1877 che sopprimeva il Ministero di agricoltura, industria e
commercio e le relative competenze passano al Ministero dell’interno.
Le competenze attribuite riguardano istituzioni intese all’incremento dell’agricoltura in genere (Consiglio di agricoltura, comizi agrari, accademie, associazioni agrarie, comitato ampelografico e commissioni provinciali, ampelografiche, commissione idrografica, stazioni sperimentali, conferenze agrarie, scuole,
poderi e colonie agricole ecc.), concorsi ed esposizioni agrarie, esperienze agrarie, nuovi metodi di coltura, miglioramenti agrari, irrigazioni, fognature, studi
per bonificazione di terreni paludosi, servizio idrografico e pluviometrico, entomologia agraria, crittogamia agraria, industrie agrarie, notizie sulle campagne,
legislazione agraria, inchiesta agraria, esposizione internazionale di Parigi 1878,
miglioramenti del bestiame, servizio ippico, Stud book italiano, industria dei caseifici, concimi, insetti utili, esercizio della veterinaria, caccia, pesca, macchine e
strumenti agrari, regime forestale e industrie forestali, rimboschimenti, legge sui
beni incolti dei comuni.
Fa capo al Ministero dell’Interno anche il Consiglio di Agricoltura, ripartito in
una sezione agraria, una sezione forestale ed un comitato forestale ed un servizio
ippico.
L’esperienza è però molto breve perché l’anno successivo viene ricostituito il
Ministero di agricoltura, industria e commercio con r.d. 8/9/1878 n. 4494 e quindi viene soppressa la divisione V Agricoltura ed il Consiglio di Agricoltura.
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1.11. Direzione Generale di Statistica
Strettamente connessa alle vicende già descritte del Ministero di agricoltura,
industria e commercio è la istituzione della Direzione generale di statistica presso il Ministero dell’interno nell’anno 1878; successivamente alla soppressione del
dicastero dell’agricoltura ad opera del sopra richiamato r.d. 26.12.1877 n.4220 la
competenza in materia di statistica viene trasferita al Ministero dell’Interno. Però
le materie e le competenze non vennero mai definite benché fu formulato un progetto di organizzazione della direzione in due divisioni.
Più dettagliata è invece la normativa relativa alla Giunta Centrale di Statistica20, la cui composizione era articolata in modo tale che fosse assicurata la
presenza di rappresentanti di tutti i ministeri tramite la presenza di un ufficiale
delegato dai ministri. In particolare nel 1878 la presidenza è assunta dal ministro dell’interno e dal segretario generale.
La presenza composta è funzionale alle competenze dell’organo che assumeva le decisioni relative alle statistiche da effettuare ed ai metodi di ricerca; era altresì preposto all’uniformità delle statistiche la cui elaborazione veniva affidata
ad altri ministeri, essendo chiamato ad esprimere il proprio parere in merito.
Anche l’esperienza della Direzione Generale di Statistica e della Giunta centrale di statistica presso il Ministero dell’interno si concluse nel 1878 poiché la
materia passa al ricostituito Ministero di agricoltura, industria e commercio (r.d.
8/9/1878 n.4498).
1.12. Gli Archivi
L’essenzialità della funzione svolta dagli archivi emerge sin dai primi anni di
vita del ministero. La sua duplice funzione di produzione e conservazione degli
atti d’ufficio, e di evidenziazione e raccolta di alcuni dati evidenziano da un lato
la tecnicità del lavoro svolto, laddove consiste in operazione di protocollazione,
formazione di fascicoli etc., dall’altro, lo studio che esso consente di compiere in
quanto centro attivo di circuiti di informazione.
Il Ministero dell’interno conserva l’organizzazione mutuata dallo schema ottocentesco basato sull’esistenza di un protocollo generale, e di vari protocolli nelle divisioni21.
L’attività del protocollo si adegua nel periodo considerato all’esigenza di unificare e dettare criteri comuni tra centro e periferia. Infatti mentre negli anni immediatamente successivi all’unità abbondano soprattutto decreti, circolari e ordini del giorno relativi alla classificazione delle carte, nel periodo considerato so-
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no sempre più frequenti le disposizioni relative all’andamento dei servizi, ad
una corretta trasmissione di notizie dalla periferia al centro, a sollecitazioni sull’osservanza di scadenze periodiche per invio di rapporti. Si registra infatti un
aumento progressivo di disposizioni inviate dal ministero ai prefetti, comandi
dell’Arma dei Real Carabinieri, ai direttori degli stabilimenti penali, relative al
modo di scrivere i rapporti: spesso venivano inviati schemi-tipo da seguire nella
redazione di rapporti o relazioni, al fine di consentire al ministero una corretta e
più facile utilizzazione dei dati22.
Il problema si complicò ulteriormente quando con l’esigenza di versare gli
atti dei singoli dicasteri nell’Archivio del Regno l’esigenza di uniformità del sistema di ordinamento degli atti investiva tutti i ministeri. Enrico De Paoli, soprintendente per gli Archivi romani, e preposto alla direzione dell’Archivio del
Regno, individuò una possibile soluzione nella istituzione di una commissione
per la registrazione e l’archiviazione degli atti dei dicasteri centrali, proposta
che benché approvata dal consiglio degli archivi il 12.2.1882 fu realizzata solo
nel 1894.
Per la gestione dell’archivio si faceva frequente ricorso agli scrivani straordinari, aspetto oggetto di osservazioni formulate dalla Commissione istituita con
d.m. 26.6.1887 in quanto si assumevano persone delle quali spesso non si conoscevano i precedenti di condotta, le capacità e le attitudini.
Pur essendo stato oggetto di studio il servizio di archivio non fu sottoposto a
particolari modifiche, ma rimase anche nel periodo crispino conforme al modello ottocentesco, né grandi mutamenti si registrano nella composizione dell’ufficio che fu diretto da Achille Ramazzini, capo dell’ufficio d’ordine dal 1881 al
1893, e tra gli altri impiegati si registrano solo alcune promozioni.
1.13. Gli Ispettorati
Nel 1877 viene introdotta e disciplinata la figura degli Ispettori. Il decreto istitutivo prevedeva due ispettori generali e quattro centrali.
Essi avevano il compito di effettuare ispezioni in tutti gli uffici dipendenti dal
ministero, al fine di verificare la regolarità del servizio e l’osservanza delle leggi.
I controlli erano ordinati dal ministro o dal Segretario Generale, ma essi rispondevano solo al capo del dicastero, previsione questa che dà il senso della tematica della loro dipendenza.
La novità infatti consisteva proprio nella creazione di una figura ad hoc, preposta stabilmente a detto ufficio, al fine di assicurare la sistematicità e la periodi-
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cità delle ispezioni nei vari uffici.
Allo stesso tempo la loro era una competenza generale, non sempre sufficiente nel caso in cui gli organi ispezionati avessero una valenza specificamente tecnica. Ma sulla preparazione ed esperienza nei vari settori dell’amministrazione
prevaleva la fiducia riposta dal Ministro in alcuni funzionari chiamati a svolgere
una funzione così delicata.
La tematica degli ispettori assume particolare rilievo per gli ispettori delle
carceri.
La situazione esistente al 1/1/1876 va desunta dall’organico del 28/7/1860: il
corpo degli ispettori era costituito da quattro funzionari che esercitavano la vigilanza ed il controllo del servizio carcerario nella sua globalità e emettevano, ove
lo ritenevano necessario per ragioni d’urgenza dettate dalle situazioni riscontrate in sede di ispezione, provvedimenti temporanei. Essi esercitavano un’azione
propositiva in sede di collegio di consulenza, da loro costituito.
Grazie agli studi del Lucas, autorità indiscussa in materia carceraria, emerse
che per le peculiarità di un’azienda speciale e complessa quale quella carceraria
era necessario un corpo ad hoc preposto unicamente allo svolgimento di questa
attività. Idea che fu confermata anche dall’esperienza del periodo 1877-1878 durante il quale fu istituito un corpo unico di ispettori generali a servizio di tutti gli
uffici e stabilimenti dipendenti in qualsiasi modo dal Ministero dell’Interno (R.d.
16/9/1877). Infatti il decreto rimase sostanzialmente privo di effetti, soprattutto
nella parte relativa alla costituzione e al funzionamento del Consiglio Superiore
degli Ispettori e quindi nulla fu prodotto in merito alle proposte di un miglioramento del funzionamento dei servizi del ministero.
Il rimedio per il ritorno al sistema quo ante fu escogitato da Beltrani Scalia, altro convinto assertore della specificità e dell’autonomia degli ispettori delle carceri, che per prospettare una possibile soluzione approfittò della situazione di
difficoltà in cui versavano gli ispettori generali, dotati di competenze generali,
chiamati a giudicare e riferire su questioni tecniche.
In occasione dell’approvazione del ruolo organico intervenuta il 6/3/1881,
vennero istituiti dei circoli di ispezione delle carceri, con sede a Genova, Verona,
Firenze, Roma e Napoli. Erano diretti da funzionari (c.d. ispettori di circolo) investiti della duplice funzione di direttore e di ispettore. Stante l’incompatibilità
della funzione direttiva e di quella ispettiva, essi finivano per esercitare solo la
seconda.
Il decreto fu oggetto di vivaci critiche per il sistema ibrido previsto, tant’è che
141
l’anno successivo le due figure vennero distinte, furono aboliti i circoli di ispezione, ed i funzionari ad essi assegnati vennero trasferiti nella capitale. Ciò comportò il ritorno allo status quo ante.
2. Le risorse umane
2.1. Il personale
Numerosissimi furono gli interventi e mutamenti in materia di personale, che
accompagnavano di solito le riforme strutturali, ma in alcuni casi era difficile rinvenire una logica di intervento organico23. È proprio a partire dal 1876, con il ministro Nicotera, che il ritmo delle modifiche si fece ancora più incalzante.
Partendo da un numero significativo: nel 1877, con le riforme Nicotera (r.d.
31.12.1876 n. 3617 e r.d. 25.6.1877 n.3925) vennero realizzati 77 cambi di denominazione in taluni gradi degli impiegati di 1a e 2a categoria del Ministero; nel 1880
venne riordinato il personale di pubblica sicurezza, poi riordinato nel maggio
1881 e nel 1882.
Unico intervento caratterizzato da una certa organicità è il decreto del giugno
1877 con cui veniva isolato nell’amministrazione provinciale il grado di consigliere delegato, incaricato di delicate funzioni di supplenza del prefetto e posto
perciò al di sopra degli altri consiglieri e dei sottoprefetti. I ruoli organici vennero ridotti di 186 unità rispetto al numero previsto nel dicembre dell’anno precedente. (I capi di divisione erano stati ridotti da 9 a 6, i capi di sezione da 18 a 16,
gli ispettori generali e centrali da 8 a 6; nell’amministrazione provinciale si erano
soppressi 70 sottoprefetti e un totale di 116 impiegati).
Per l’amministrazione centrale in particolare: nel 1879 erano state fissate nuove norme per la nomina dei capi di divisione e degli ispettori, nel 1880 era stato
modificato il ruolo organico degli impiegati di 1a categoria, poi l’ordinamento
dell’amministrazione centrale e di quella provinciale, nel marzo 1881 modificato
l’organico, in agosto ulteriormente ritoccato l’ordinamento del personale centrale e provinciale, nel 1884 erano stati riformati gli esami di promozione nella carriera amministrativa, ritoccato l’ordinamento del personale carcerario, varato un
nuovo ordinamento del personale di pubblica sicurezza e modificato l’organico
del Ministero, per altro subito rivoluzionato da un decreto del febbraio 1885,
l’anno successivo venne revisionato anche l’organico del personale di 1a e 2a categoria della pubblica sicurezza, modificate le norme per gli esami di ammissione
142
e di promozione di ogni categoria.
Il problema di una riorganizzazione sistematica del personale venne avvertito
nel periodo considerato che si apre e si chiude con i lavori di due Commissioni
istituite ad hoc.
La prima, istituita con r.d. 3.2.1877 n. 3677, aveva il compito di studiare l’assetto definitivo dei ruoli organici, tenendo quali obiettivi da un lato la riduzione
del numero degli impiegati e dall’altro il graduale adeguamento della misura degli stipendi.
A monte vi era il problema non risolto e successivamente affrontato dal Depretis con riferimento specifico alla situazione del Ministero dell’interno, che in
vent’anni aveva modificato il ruolo degli impiegati per venticinque volte, di introdurre il principio della modifica dei ruoli organici solo per legge, eventualmente quella di approvazione del bilancio.
Crispi durante il suo primo ministero dal dicembre 1877 al marzo 1878, benché animato da intento di riformare e riorganizzare il personale del ministero, si
limitò a modificare le norme di ammissione.
Infatti venne allargata ad alcune categorie la possibilità di accedere alla 2a e 3a
categoria per le quali in precedenza non era richiesta la laurea.
Altro problema particolarmente avvertito era quello di dettare norme relative
alla nomina ai gradi di capidivisione ed ispettori: benché inizialmente si optò per
il sistema del merito, avendo stabilito che la scelta veniva effettuata tra i capisezione di 1a classe del ministero o delle amministrazioni da esso dipendenti successivamente il r.d. 15.10.1880 n. 5693 e il r.d. 20.6.1871 optavano per il criterio
dell’anzianità successivamente abbandonato con il r.d. 6.3.1881 n. 89.
L’anno successivo per l’accesso agli impieghi di 1a categoria si richiedeva il diploma di laurea o il diploma della scuola di scienze sociali “Cesare Alfieri”di Firenze.
Numerose furono le modifiche intervenute nella disciplina dei programmi e
dei concorsi alla carriera di concetto24.
Nello stesso anno gli ispettori generali e i capi divisione formarono un ruolo
unico di 14 unità, all’interno del quale le promozioni di classe avvenivano esclusivamente per anzianità (r.d. 14.12.1884 n. 22830).
L’esigenza di riordinare non solo in termini numerici, ma nell’ambito delle
previsioni delle piante organiche, l’assegnazione degli impiegati ai vari uffici fu
affrontata contestualmente al problema del riordinamento del Ministero da una
commissione, istituita da Crispi con d.m. 26.6.1887.
143
La Commissione aveva il compito di concertare e proporre il numero degli
impiegati distinti per grado, classe e stipendio da assegnarsi all’ufficio del ministero.
Dalla discussione emerse innanzitutto la situazione particolare degli impiegati del Gabinetto, la cui assegnazione era affidata in toto al Ministro, libero nella
determinazione del numero, delle singole destinazioni. A riprova di ciò la punta
massima di ventisette impiegati addetti al Gabinetto si registra nel 1888.
Per i rimanenti uffici venivano esaminati sotto il profilo relativo alla determinazione con precisione assoluta del numero degli impiegati necessari ai vari servizi, tenendo conto anche dell’incidenza economica tra un impiegato di prima o
di seconda classe, e di una minuziosa, talvolta individuale, definizione dei compiti burocratici. Ciò a testimonianza di un’ottica formalistica, probabilmente determinata dalla non ancora acquisita consapevolezza della svolta di fronte alla
quale si trovava il ministero, e quindi della necessità di nuovi criteri di organizzazione delle strutture umane25.
Ritorna e si acuisce l’esigenza di dettare norme precise e minuziose in tutti i
settori ed in particolare in quelli in cui era più avvertita l’esigenza di rispondenza e parallelismo tra l’organizzazione amministrativa e l’archivio degli uffici in
cui si lavorava, soprattutto se dotati di una certa autonomia organizzativa.
Aspetto che investiva in modo particolare la materia della pubblica sicurezza come testimonia la circolare inviata da Crispi a tutti i prefetti il 16.9.1887 relativa alla tenuta degli archivi della pubblica sicurezza. In essa viene fatto obbligo a tutti
gli uffici della tenuta e gestione di un unico protocollo generale, con divieto assoluto del ricorso a protocolli speciali per le singole materie; l’ordine doveva essere
tenuto, preferibilmente secondo indici alfabetici e addirittura si scendeva nel
dettaglio nel raccomandare l’uso di cartelline di colori differenti “per rendere
quasi impossibile l’inconveniente di riporre nello scaffale di Polizia amministrativa un fascicolo di Polizia giudiziaria e viceversa”.
L’ufficio era composto da un direttore, sei archivisti, quattro ufficiali d’ordine, tredici scrivani.
Per quanto riguarda il personale di P.S., la riforma più importante nel periodo
considerato si ebbe con il r.d. 25.3.1880 n.5373 che prevedeva la distinzione nelle
due categorie, una superiore (1a categoria), di cui facevano parte i Questori, gli
Ispettori ed i Vice Ispettori ed una inferiore (2a categoria) per i Delegati. Per l’accesso ad entrambi i profili si richiedeva sia il possesso della laurea in giurisprudenza e
del diploma di licenza liceale, sia un tirocinio gratuito in un ufficio di Questura.
144
Inoltre era previsto per il passaggio al grado di Ispettore un esame presso una Commissione centrale. Con funzioni di gestione dell’aspetto disciplinatorio veniva istituito il “Consiglio di Amministrazione e di disciplina per il personale di P.S.”.
Con la normativa successiva del 12 maggio 1881 n.226 veniva stabilita l’equiparazione tra i gradi dell’Amministrazione della P.S. a quelli dell’Amministrazione Provinciale: i Questori ai Consiglieri delegati, gli Ispettori ai Consiglieri ed
i Vice Ispettori ai Segretari.
Per quanto riguarda le promozioni il criterio del merito prevaleva su quello
dell’anzianità e veniva altresì riconosciuta la possibilità di conferire promozioni
straordinarie di classi26.
Emergeva inoltre il problema della preparazione e pertanto fu istituito un
corso pratico di perfezionamento per gli aspiranti alla carriera di P.S., e per i Vice
Ispettori e i Delegati che aspiravano al grado di Ispettore (sei mesi) e per i Vice
Ispettori e i Delegati (due mesi).
2.2. I Prefetti
Risolti i problemi dell’unificazione, la questione amministrativa, che investiva
da un lato la polemica “accentramento-decentramento”, e dall’altro i rapporti politica-amministrazione, imponeva una considerazione sulla figura ed il ruolo del prefetto, rappresentante dello stato accentrato e oggetto di pesanti critiche poiché nella
loro qualità di “agenti elettorali del Governo” consentivano una indebita ingerenza
della politica nell’amministrazione, soprattutto dopo l’avvento della Sinistra.
I prefetti venivano scelti con decreto reale, previa deliberazione del consiglio
dei ministri, procedimento seguito anche nel caso di trasferimento da una provincia all’altra ed in caso di collocamento a riposo. Con decreto 25.8.1876 n. 3289
la stessa procedura veniva estesa anche alle decisioni assunte per i sottoprefetti.
La facoltà di scelta del Governo nella nomina dei prefetti era limitata dalla previsione dell’art.7 della legge 13 maggio 1877 n.3839 che non consentiva la nomina
dei deputati i quali, durante il tempo in cui esercitavano il loro mandato e sei mesi dopo, non potevano essere nominati a nessun ufficio retribuito a carico dello
Stato. L’impasse veniva superato laddove interveniva un’opzione dell’uomo politico per la carica prefettizia27.
L’incompatibilità tra la carica di prefetto e la carica di deputato fu abolita per
iniziativa di Crispi con legge 14.7.1887 n. 4711, art. 7, legge che introduceva la
nuova disciplina del collocamento in aspettativa e a riposo.
Prima di questa legge il Ministro che volesse liberarsi di un prefetto poteva ri-
145
correre esclusivamente al collocamento a riposo (come per gli altri funzionari)
oppure alla dispensa dal servizio28. La normativa citata inseriva novità sull’aspettativa, che non interrompeva il rapporto e garantiva il mantenimento alla retribuzione del prefetto sollevato dal suo incarico per ragioni di servizio.
Nel suo complesso l’intervento di Crispi era volto a consentire una più facile manovra dei prefetti e quindi a garantire il diritto del governo di scegliere
le persone più adatte ad ogni situazione, sia allontanando dalla provincia i
prefetti ritenuti poco idonei, sia sostituendoli ove necessario con membri del
parlamento29. Ma almeno nel primo periodo, nel 1888 nessun prefetto fu messo in aspettativa.
Erano invece compatibili l’esercizio delle funzioni prefettizie con la nomina
alla carica di senatore in base a quanto previsto dall’art. 33 n. 17 dello Statuto,
benché l’applicazione della norma ponesse problemi in merito alla conciliabilità
con il principio della divisione dei poteri, dell’incidenza della carica esplicata
sulla libertà di voto del prefetto-senatore30.
La delicatezza della scelta discende dalle particolari funzioni esercitate, riconducibili tutte a quella di rappresentante del potere esecutivo nella provincia,
da cui derivano le funzioni di soprintendenza alla sicurezza pubblica, di vigilanza su tutte le amministrazioni pubbliche e di controllo sugli enti locali territoriali
ed istituzionali31.
Nel periodo considerato si indicano i principali provvedimenti normativi relativi al loro trattamento economico. Con r.d. 25.6.1877 venne modificata la suddivisione in classi in relazione all’aumentato numero delle province: tredici alla
prima classe, ventitré alla seconda e trentatré alla terza.
Con i regi decreti 6.5.1883 n.1323, 24.7.1885 n.3265 e 13.7.1886 n. 3686 l’indennità venne ridotta a L.20.000 (Firenze, Milano, Napoli, Torino e Venezia) e ridotta
proporzionalmente quella delle altre città importanti32, mentre ai prefetti delle altre città veniva volta per volta determinato il rimborso delle spese sostenute per
necessità e decoro dell’ufficio. Interventi forse dettati da esigenze di economia,
ma anche dall’intento di contenimento delle spese a solo quelle necessarie per
l’ufficio. In tal senso si riporta la circolare del 1.7.1887 con cui Crispi ammoniva i
prefetti che gli assegni per indennità di rappresentanza “furono istituiti per porli
in grado di sostenere le maggiori spese alle quali si trovano esposti per circostanze di luogo o ragioni di ufficio, e che però, essendo dati non alla loro persona, ma
alla carica da essi coperta, debbono interamente e solo erogarsi a vantaggio e decoro di quest’ultima”.
146
Dai dati esposti si desume una prevalenza ma non assoluta dei prefetti “piemontesi”, si registra anzi una provenienza abbastanza equilibrata in quanto appaiono prefetti provenienti da tutte le regioni d’Italia.
Vi furono numerosi movimenti ma in realtà si trattava di continui trasferimenti ai quali erano sottoposti non solo i prefetti ma anche i consiglieri delegati.
In quel periodo si riteneva infatti che le basi della carriera venissero poste proprio nella conoscenza di quasi tutte le regioni e le realtà italiane. Movimenti che
si intensificarono con i dicasteri Crispi che di norma si riservava le decisioni sulla scelta dei prefetti e sulla loro destinazione, senza tener conto, nella maggior
parte dei casi e salvo motivi reali di opportunità, né delle preferenze manifestate
dai rappresentanti locali, né delle proteste avanzate dagli stessi prefetti o da altri
a loro nome.
La media della permanenza di un prefetto nella stessa città era di due anni
circa, ma toccava punte massime di pochi mesi o in altri casi di più anni. Pochi
sono i casi di permanenza per lunghi periodi: Maramotti titolare a Perugia per
ben 21 anni, dal 1868 al 1889; Bermondi ad Imperia per 14 anni ed Agnetta a Massa Carrara per 12 anni, dal 1877 al 1889, Pallotta a Treviso per 11 anni e Achille
Basile a Milano per 10 anni, e Gravina a Roma dal 1880 al 1890.
2.3. Gli alti vertici
SEGRETARI GENERALI MINISTERO DELL’INTERNO
(1 GENNAIO 1876-31 DICEMBRE 1888)33
SEGRETARIO GENERALE
Codronchi-Argeli Giovanni
Lacava Pietro
Della Rocca Giovanni
Ronchetti Tito
Morana Giovanni Battista
Bonacci Teodorico
Lovito Francesco
Morana Giovanni Battista
Della Rocca Giovanni
DAL
1 novembre 1875
31 marzo 1876
3 gennaio 1878
28 marzo 1878
24 dicembre 1878
7 settembre 1879
3 giugno 1881
24 luglio 1884
10 aprile 1887
AL
31 marzo 1876
2 gennaio 1878
27 marzo 1878
23 dicembre 1878
18 luglio 1879
24 dicembre 1880
7 dicembre 1883
7 aprile 1887
29 febbraio 1888
147
CODRONCHI-ARGELI GIOVANNI
(conte), deputato, senatore, nato il 14 maggio 1841 a Imola (Bologna) morto il
9 maggio 1907 a Imola. Eletto deputato di Imola e Bologna nelle legislature XI,
XII, XIII, XIV, XV e XVI. Nominato senatore il 15 dicembre 1889. Prese parte ai
moti liberali del 1859 e da allora non abbandonò più la vita pubblica. A 26 anni fu
sindaco di Imola. Eletto per l’XI legislatura, la sua elezione fu in un primo tempo
annullata per non aver egli ancora raggiunto i trent’anni. Sedette al centro destra
e vi rappresentò subito una parte notevole. Nella XII legislatura fu questore dell’ufficio di presidenza. Dall’ottobre 1875 al marzo 1876 fu segretario generale del
ministero degli Interni (gabinetto Minghetti). In quest’ufficio preparò e studiò
importanti riforme, fra cui quella delle Opere Pie. Caduta la Destra del 1876,
dapprima seguì il Minghetti nell’opposizione al Governo e fu il capo della “Giovane Destra”; poi lo imitò accostandosi al Depretis. Nel dicembre 1888 fu nominato prefetto di Napoli e poi di Milano. Al Senato combattè la politica ministeriale. Dall’aprile 1896 al luglio 1897, come ministro senza portafoglio, fu commissario civile in Sardegna. Nell’ottobre 1897, dal settembre al dicembre, fu ministro
dell’Istruzione (gabinetto Di Rudinì). A Bologna coprì cariche pubbliche.
LACAVA PIETRO
(avv.), deputato, nato il 26 ottobre 1835 a Corleto Perticara (Potenza), morto
nel 1912 a Roma. Eletto deputato di Corleto Perticara e Potenza nelle legislature
X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI, XXII e XXIII. Seguì dapprima le idee mazziniane. Nel 1860 fu segretario del Governo Provvisorio della
Basilicata; poi sottoprefetto e questore. Alla Camera sedette a sinistra e fece parte
del comitato direttivo della Giovane sinistra. Collaboratore fedele del Nicotera,
lo coadiuvò nell’opera che doveva portare nel 1876 la sinistra al potere. Prese
parte attiva ai lavori della Camera, come membro di commissioni e relatore di
progetti di legge. Dimostrò speciale competenza nelle questioni di politica interna, di lavori pubblici, di economia. Nel Gabinetto Depretis del 1876 fu segretario
generale al ministero degli Interni e nel terzo Gabinetto Depretis segretario generale al ministero dei Lavori pubblici. In seguito si scostò dalle idee del suo capo.
Durante l’ultimo ministero Crispi si schierò con l’opposizione, appoggiando subito dopo il Gabinetto Di Rudinì. Il Depretis gli affibbiò il nomignolo di “lupo di
Corleto”. Fu il primo ministro delle Poste e Telegrafi, nel Gabinetto Crispi che lo
costituì, dal marzo 1889 al febbraio 1891; ministro d’Agricoltura, Industria e
Commercio nel Gabinetto Giolitti dal maggio 1892 al novembre 1893; ministro
148
dei Lavori Pubblici nel Gabinetto Pelloux dal giugno 1898 al giugno 1900; ministro delle finanze nel Gabinetto Giolitti dall’aprile 1907 al dicembre 1900. Fu anche per qualche tempo vicepresidente della Camera.
DELLA ROCCA GIOVANNI
(avv.), deputato, nato nel 1839 a Gragnano (Napoli). Eletto deputato di Napoli IX
e III, nelle legislature XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX e XXI. Nel 1860
entrò nella vita pubblica a Napoli. Fu vice-sindaco della sezione di San Lorenzo e titolare di altre importanti cariche amministrative. Durante la spedizione garibaldina
nell’Agro romano fu segretario del comitato napoletano. Alla Camera militò nelle file della Sinistra costituzionale, prendendo parte attiva ai lavori parlamentari. Assunse presto una posizione predominante, dimostrando speciale competenza nelle
questioni giuridiche e amministrative. Fece parte di commissioni e fu relatore di non
pochi progetti di legge. Nella X legislatura fu membro della Giunta generale del bilancio e riferì su quello della Marina. Venne anche chiamato a far parte della commissione dei Cinque, incaricata di esaminare le imputazioni mosse contro Crispi.
Dal dicembre 1877 all’aprile 1878 fu segretario generale all’Interno (titolare Crispi),
alla Grazia e Giustizia (titolare Conforti) dall’aprile al luglio 1878, ancora all’Interno
dall’aprile 1887 al febbraio 1888 (secondo Gabinetto Crispi). Dal febbraio 1891 all’aprile 1892 fu sottosegretario di Stato alla Grazia e Giustizia (Gabinetto Di Rudinì).
RONCHETTI TITO
(avv.), deputato, nato nel 1827 a Modena, morto il 15 marzo 1882 a Roma.
Eletto deputato di Modena II nelle legislature X, XI, XIII, e XIV. Nel 1859 fu tra i
più attivi collaboratori del Farini. Presiedette il consiglio provinciale di Modena
e nella sua città coprì anche altre cariche amministrative. Partecipò attivamente
ai lavori della Camera, dove sedette a sinistra. Fu membro di giunte e commissioni, pronunciò vari discorsi e riferì su progetti di legge. Amicissimo del Cairoli,
nel suo primo Gabinetto fu segretario generale ai Lavori pubblici, dal marzo al
dicembre 1878, e nel suo secondo Gabinetto, dal luglio 1879 al maggio 1881, segretario generale di Grazia e Giustizia, continuando con tale carica nel successivo Gabinetto Depretis fino alla morte, nel maggio 1882.
I dati raccolti non coincidono per la carica svolta da Ronchetti nel periodo intercorrente da marzo a dicembre 1871: in Missori, op. cit., p.205, risulta segretario
generale dell’Interno, invece in Malatesta, op. cit., risulta segretario generale dei
lavori pubblici.
149
MORANA GIOVANNI BATTISTA
(avv.), deputato, nato nel 1833 a Palermo. Eletto deputato di Palermo III, Palermo
I e Caltanissetta nelle legislature XII, XIII, XIV, XV e XVI. Nel 1860, all’arrivo dei garibaldini a Palermo, entrò nelle file e combattè fino al Volturno, poi passò come maggiore nell’esercito regolare, fece la campagna contro il brigantaggio e lasciò l’esercito
nel 1873. Entrato due anni dopo alla Camera, pronunciò subito un vivacissimo discorso sulle condizioni della Sicilia, appoggiato dalla sinistra, e che sollevò incidenti,
ciò che accadde anche in altre occasioni, dato il suo carattere battagliero. Il 18 marzo
1876 presentò una interpellanza, e la trasformò in mozione, contro il ministero Minghetti, a nome della sinistra, a proposito della tassa sul macinato, della quale chiedeva modificazioni nell’applicazione. Il ministero aveva annunciato di avere raggiunto il pareggio, e ottima si presentava pertanto la situazione per la sinistra di salire al
potere. La mozione Morana, alla quale il Minghetti energicamente si oppose, ritenendola troppo piccola cosa per combattere tutta la vasta politica della destra, fu il
pretesto afferrato dalla sinistra per dare battaglia, che riuscì vittoriosa e la fece salire
al potere. Il Morana durante la sua carriera parlamentare pronunciò molti discorsi,
di politica interna e ferroviaria, e di indole locale, e fu relatore di varie leggi. Nel gennaio 1877 prese ancora la parola sulle condizioni della Sicilia e chiese a suo favore
provvedimenti amministrativi e sociali. Nel 1878 combattè la politica finanziaria del
Seismit Doda (Gabinetto Cairoli). Due volte fu segretario generale degli Interni nei
Gabinetti Depretis, al quale fu devotissimo, dal dicembre 1878 al luglio 1879 e dal luglio 1884 all’aprile 1887. Nel 1879 favorì il riavvicinamento tra Depretis e Crispi, e da
quest’ultimo si scostò nel 1881. Competente in problemi finanziari, fu relatore della
legge per l’abolizione del corso forzoso (1880). Votò contro Cairoli per gli avvenimenti tunisini. L’11 giugno 1881 si difese alla Camera dall’accusa di traditore della
sinistra, per avere accettato di entrare in un ministero Sella che però non si costituì.
Fondò una propria Banca a Roma. Lasciò la carica di deputato per accettare la nomina di commissario italiano alla cassa del debito pubblico egiziano.
BONACCI TEODORICO
(avv.), deputato, senatore, nato il 30 giugno 1838 a Jesi (Ancona), morto il 13
gennaio 1905. Eletto deputato di Jesi, Ancona e Sora nelle legislature XII, XIV, XV,
XVI, XVII, XVIII, XIX e XX. Nominato senatore il 4 marzo 1904 per la 3a categoria,
e convalidato il 23 dello stesso mese. Alla Camera sedette costantemente tra le file della sinistra costituzionale. Prese parte viva ai lavori parlamentari e parlò
spesso su argomenti amministrativi. Fu segretario generale al Ministero di Gra-
150
zia e Giustizia e Culti, e nel settembre 1879 al Ministero degli Interni. Fece parte
di importanti giunte parlamentari e appoggiò decisamente il Crispi. Benché genero del Mancini, ne combattè spesso la politica estera. Dal maggio 1892 al maggio 1893 fu ministro Guardasigilli nel Gabinetto Giolitti.
LOVITO FRANCESCO
(avv.), deputato, nato il 22 ottobre 1830 a Moliterno (Potenza), morto il 6 gennaio 1906 a Moliterno. Eletto deputato di Chiaromonte, Potenza II e Brienza nelle legislature VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX e XXI.
Patriota, partecipò ai moti del 1848 e continuò a cospirare, affiliato alla società
mazziniana “L’Unità Italiana”; nel 1860 fece parte del governo provvisorio di
Potenza. Alla Camera sedette a sinistra, ma nel 1866 appoggiò il ministero Lamarmora. Parlò spesso alla Camera, quasi sempre su problemi economici e sociali; ad esempio sul codice di Pubblica Sicurezza, sulla viabilità nel Mezzogiorno, sulle leggi contro il brigantaggio, contro le tassazioni del ministro Sella, contro il macinato (29 marzo 1873), ecc. Fu due volte segretario generale: la prima
all’Agricoltura (1870) e la seconda agli Interni (1881); da quest’ultimo si dimise
per battersi in duello col Nicotera, col quale aveva avuto una violenta polemica.
Per qualche tempo appartenne alla Giovane sinistra; poi appoggiò il trasformismo del Depretis.
CAPI DIVISIONE E DIRETTORI GENERALI DELLA
PUBBLICA SICUREZZA
GENNAIO
1876-31 DICEMBRE 1888)
(1
CAPI DIVISIONE E DIRETTORI GENERALI
DELLA PUBBLICA SICUREZZA
Galletti Onofrio
Ramognini Ferdinando
Rossi Giuseppe
Berti Luigi
Ramognini Ferdinando
Bolis Giovanni
Lovera di Maria Ottavio
Casalis Bartolomeo
Berti Luigi
DAL
AL
1 dicembre 1873
7 aprile 1876
1 ottobre 1876
1 maggio 1878
15 gennaio 1879
9 novembre 1879
31 dicembre 1883
1 novembre 1885
15 luglio 1887
1 aprile 1876
10 maggio 1876
15 settembre 1877
16 dicembre 1878
9 novembre 1879
30 dicembre 1883
1 novembre 1885
16 aprile 1887
29 ottobre 1890
151
RAMOGNINI FERDINANDO
Nato a Sassello (Genova) il 20 luglio 1829, morto a Genova il 18 marzo 1889,
coniugato, tre figli, rendita annua L.1.000. Entra in amministrazione nel 1848 come scrivano dell’amministrazione della pubblica sicurezza a Genova e percorse
la carriera presso la pubblica sicurezza in Piemonte, a Milano e a Ravenna (18591860). Trasferito al Ministero nel 1860 torna in provincia nel 1866 in qualità di
sottoprefetto. Nel 1876 fu per breve tempo direttore reggente dei servizi di pubblica sicurezza. Nominato prefetto e destinato prima a Chieti (in realtà fu inviato
in missione a Napoli) e poi a Pavia. Nel 1879 fu richiamato a Roma per dirigervi i
servizi di polizia, sostituendo il segretario generale nella sua assenza. Prosegue
la sua carriera come prefetto nelle seguenti sedi: 1879 Porto Maurizio, poi Genova, 1887 Ancona (rifiutò la nomina a prefetto di Bari), 1889 Livorno. Dal dicembre 1890 fino al settembre 1893 fu incaricato della direzione generale della pubblica sicurezza. In seguito fu prefetto di Torino, dopodiché nel 1896 fu collocato a
riposo. Dal 1892 fu senatore.
ROSSI GIUSEPPE
Nato a Potenza nel 1825. Venne nominato prefetto il 17/12/1874 e destinato
ad Agrigento. Successivamente fu trasferito a Catanzaro e poi a Rovigo, prima di
essere chiamato a dirigere i servizi di polizia.
BERTI LUIGI
Nato a Prignano (Modena) il 13 febbraio 1828; morto a Roma il 29 ottobre 1890.
Coniugato, due figli, rendita annua L.6.500; laureato in legge. Inizia la carriera nel
1860 come consigliere d’intendenza a Reggio Emilia; sottoprefetto nel 1862 a Sora e
a Sanremo. Nel 1866 passa alla pubblica sicurezza, destinato a Messina, Firenze e
Roma. La carica a Roma, immediatamente dopo la presa, gli portò molte lodi e di
conseguenza nel 1872 fu nominato prefetto reggente a Ravenna (ma non raggiunse
mai la sede). Fu nominato consigliere delegato a Modena. Nel 1873 fu nominato
prefetto reggente a Belluno, e nello stesso anno fu promosso a prefetto, successivamente destinato ad Agrigento, Ravenna e Siena. Nel 1878 fu richiamato a Roma
per reggere la direzione dei servizi di pubblica sicurezza, ricoprendo questa carica
solo per pochi mesi, durante il ministero Zanardelli. Ritornò in provincia come
prefetto, successivamente a Reggio Emilia, Modena, Bari e Padova. Quindi, nel
1886, fu collocato per qualche tempo in disponibilità per motivi di salute. Dal luglio 1887 alla morte fu direttore generale della pubblica sicurezza.
152
BOLIS GIOVANNI
Nato a Caprino (Bergamo) il 22 gennaio 1831; morto a Bergamo il 17 novembre 1884. Coniugato, tre figli, patrimonio indiviso con i fratelli. Entrato in servizio nel 1853 come praticante legale della magistratura giudiziaria di Bergamo,
per qualche anno continuò a prestare servizio alla magistratura della Lombardia
e del Veneto. Divenuto questore di seconda classe nel 1859, nel 1862 fu mandato
a Palermo, in qualità di questore reggente. Tra il 1863 ed il 1865 fu impegnato nella campagna contro il brigantaggio nelle provincie di Benevento e di Basilicata.
Poi fu questore a Bologna, Livorno e Roma. Nel 1877 fu nominato prefetto di Belluno, continuando però a reggere la questura di Roma. Dal 1879 al 1883 fu incaricato della direzione dei servizi della pubblica sicurezza presso il Ministero. Continuò a reggere i servizi di P.S. nonostante le nomine a prefetto di Cremona (nel
1881) e di Como (nel 1882).
LOVERA DI MARIA OTTAVIO
Nato a Torino il 2 luglio 1833, morto a Torino il 5 febbraio 1900. Coniugato,
tre figli, rendita annua L. 20.000, laureato in legge. Fu assunto nel 1853 come
aspirante per la carriera superiore amministrativa presso la prefettura di Torino. Nel 1855 fu nominato volontario effettivo a Saluzzo, dove nello stesso anno passò di ruolo in qualità di applicato. Dopo l’incarico di sostituto procuratore del Re di Alessandria, passò nel 1859 al governo provvisorio di Modena e
quindi di Parma. Nel 1860 fu nominato consigliere a Cuneo, da dove fu mandato in missione al Quartier Generale nelle Marche ed Umbria, e alla Luogotenenza Generale del Re a Napoli. Poi fu sottoprefetto a Novi e capo sezione
al Ministero a Torino. Nel 1866 fu di nuovo assegnato presso l’amministrazione provinciale, successivamente a Salò ed a Lodi. Nel 1873 fu nominato prefetto a Belluno per passare poi a Catania, Verona, Ancona e Livorno. Nel 1883
fu richiamato a Roma per dirigervi il servizio di pubblica sicurezza. Nel 1885
fu nominato prefetto a Torino. Nel 1891 fu collocato a riposo. Dal 1884 fu senatore.
CASALIS BARTOLOMEO
Nato a Carmagnola (Torino) il 9 novembre 1825; morto a Torino il 13 maggio 1903. Coniugato, sette figli, la rendita annua variava da L. 20.000 a 28.000.
Laureato in legge all’università di Torino. Eletto deputato nel 1853 nel collegio di Caselle, nel 1860 cominciò la carriera burocratica, in qualità di consi-
153
gliere presso il Governo provvisorio dell’Emilia a Parma. Sempre nello stesso
anno fu mandato a Palermo, nella funzione di capo del gabinetto Prodittatore
Depretis. Alcuni mesi dopo partì per Napoli, dove prestò servizio presso il
Luogotenente Generale del Re. Dal giugno 1861 fu nominato intendente successivamente a Pontremoli, Cesena ed Asti. Nel 1867 fu nominato reggente
prefetto di Cosenza, destinato subito dopo a Catania. Tra il 1868 e il 1879, a
causa di una divergenza d’opinioni con il ministro, fu sospeso dal servizio. In
seguito fu per molti anni prefetto, prima a Catanzaro, poi ad Avellino, Macerata, Genova e Torino. Nel 1885 fu chiamato a Roma dal suo vecchio amico
Depretis, per dirigere il servizio della pubblica sicurezza. Dopo la morte di
Depretis nel 1887 fu collocato in aspettativa e poi, nel 1891, a riposo. Dal 1880
fu senatore.
3. L’attività
3.1. L’attività del Ministero dell’Interno
Le impellenti esigenze di uno Stato unitario si ripercuotono anche sull’attività amministrativa, che nel periodo intercorrente tra il 1876 e il 1888 può essere
definita ancora nazionale, grazie agli indirizzi unitari e i criteri uniformi indicati
dai ministri e dagli alti burocrati34.
I modelli di procedura che vanno delineandosi sono tutti caratterizzati dal
tentativo di fondere i moduli organizzativi propri delle diverse realtà burocratiche in un unico modello ritagliato sulla falsariga di quello piemontese35.
L’esame dell’evoluzione degli apparati burocratici viene completato da alcune considerazioni relative alle più ricorrenti forme di prassi amministrativa e al
concreto modo di operare degli apparati burocratici, aspetti legati da un nesso
inscindibile.
In questo capitolo verranno riportati i dati significativi, o reputati tali, dedotti
ed elaborati sulla base di ciò che risulta dalle “carte”, più che da un esame della
sola normativa.
Il 19/9/1879 viene trasmesso dal Ministro dell’Interno, Villa, al Presidente
della camera dei Deputati un rapporto sul volume di pratiche movimentate dai
vari uffici del dicastero rapportato al personale impegnato. Costituisce un raffinato esempio di calcolo della produttività.
La tabella viene accompagnata da una relazione esplicativa delle modalità di
154
raccolta dei dati in essa contenuti ed allo stesso tempo ne indica le possibili chiavi di lettura.
Quanto al primo aspetto emerge la difficoltà dei rapporti tra centro e periferia
e del problema di un coordinamento e gestione dei dati e documenti acquisiti secondo parametri uniformi. Infatti venne fatto un tentativo di raccolta dei dati necessari organizzato dall’amministrazione centrale, con ricorso alle amministrazioni provinciali solo nel caso di insufficienza ed incompletezza delle informazioni acquisite. Ma, si legge, “la prova fallì, senza però nulla togliere all’indagine
svolta perché il Ministero “è in possesso di tutti quegli altri dati che sono necessari per comprendere esattamente il lavoro”.
Il numero complessivo delle lettere scritte dalle divisioni ed uffici del ministero nel 1878 ammonta a 188.539, dato numerico che però va letto alla luce delle seguenti considerazioni.
Vi è infatti nella relazione di accompagnamento una chiara distinzione del tipo di attività svolta dai diversi uffici, che costituisce un importante criterio correttivo del diverso apporto registrato per le varie divisioni. Infatti, “ad esempio,
per gli uffizi ai quali è affidata la trattazione degli affari del personale, sia d’impiegati che di basso servizio o di guardie di pubblica sicurezza e di movimento
dei condannati (rispettivamente le divisioni 1a, 2a, 5a e 6a) scrivono normalmente
un gran numero di lettere, superiore certamente a quello delle altre divisioni, ma
queste lettere non importano grande fatica, salvo qualche eccezione, né per studio, né per opera materiale di scritturazione “la somma degli affari trattati dalla
divisione 3a e 4a richiede buone quantità di relazioni al Consiglio di Stato, le quali non sono computate come facenti parte dell’ordinamento dell’ordinaria amministrazione”.
Diverso il caso delle relazioni proposte per il movimento del personale, del
lungo ed accurato studio di riforma e riordinamento del personale , delle relazioni al Consiglio di Stato o relazioni a corredo dei decreti di nomina la cui importanza si valuta “non dall’ordinaria corrispondenza, ma dagli atti interni dell’amministrazione”.
Si riscontra la difficoltà ricorrente anche oggi della valutazione dei risultati
raggiunti dalle pubbliche amministrazioni e quindi del conseguimento degli
obiettivi parametrati ai tempi e personale necessario.
155
RAFFRONTO DEL MOVIMENTO DI LETTERE RISPETTO AL PERSONALE
ASSEGNATO PER UFFICI DEL MINISTERO
PERSONALE ASSEGNATO
UFFICI
GABINETTO
6
Archivio e Prov.
Servizio
Cassa
4
1
1
12
TOTALE
ISPETTORI
MOVIMENTO LETTERE
19656
6
Div. 1a
Sez. 1a
Sez. 2a
Biblioteca
Matricola
Economato
Archivio e prot. gen.
Copisteria e Spediz.
Ufficio postale
TOTALE
11
6
2
4
2
18
2
1
46
11983
11687
-871
500
---25241
TOTALE
7
11
8
26
12268
18328
9174
39770
TOTALE
7
6
13
7591
6537
141280
TOTALE
12
8
20
9613
7996
17609
TOTALE
8
4
4
16
17823
10182
14178
42173
TOTALE
7
6
6
19
9329
7766
45578
21656
Div. 2a
Sez. 1a
Sez. 2a
Sez. 3a
a
Div. 3
Sez. 1a
Sez. 2a
a
Div. 4
Sez. 1a
Sez. 2a
a
Div. 5
Sez. 1a
Sez. 2a
Sez. 3a
Div. 6a
Sez. 1a
Sez. 2a
Sez. 3a
156
3.2. L’attività del Ministero dell’Interno nelle circolari
Dalla relazione emerge innanzitutto la tematica dei rapporti, meglio della comunicazione centro-periferia. Dalla lettura delle numerose circolari si è infatti
notato che tutte le disposizioni erano indirizzate ai Prefetti, ad eccezione di quelle aventi ad oggetto il personale e la gestione degli stabilimenti carcerari inviate
dal Direttore Generale delle Carceri ora ai direttori degli Stabilimenti ora ai Prefetti36.
Dato giustificato non solo dalla diversa organizzazione del settore facente capo ad un direttore generale, a differenza degli altri, ma allo stesso tempo segno
tangibile di quella autonomia di cui la direzione godeva.
Il collegamento centro periferia era comunque molto intenso e frequente per
la parte relativa al controllo della vita politica della provincia esigenza particolarmente avvertita, considerato il momento storico che vede la presenza da un
lato di movimenti di protesta nei confronti dello Stato unitario, forme sempre
più organizzate e ramificate di movimenti operai.
È interessante notare in questo senso i diversi canali di collegamento c.d. ordinari e sottoposti a vincolo di riservatezza.
Infatti vi sono circolari indirizzate ai Prefetti, senza apposizione alcuna della
dicitura “riservata” o “riservatissima”, con le quali si chiede la trasmissione con
cadenza di solito trimestrale dei dati relativi ad associazioni politiche e società
operaie, allegando una tabella, secondo uno schema predisposto dal Ministro, da
cui risultassero oltre ai dati anagrafici anche il “tipo di influenza esercitata” e “in
quale ordine di cittadini” nel caso di associazioni politiche o il “carattere politico
dei capi”, i “mezzi economici” se relative ad associazioni operaie.
La tabella veniva richiesta anche a proposito dell’Internazionale, con circolare
“riservatissima” con la quale si chiede un elenco generale degli affiliati all’Internazionale, non il “nome di caporioni”, continua la circolare, “ma desidero che
non sia omesso nel quadro che attendo nessuno dei socialisti che eserciti una
qualche influenza o si sappia all’occorrenza imporre con la audacia”.
Così nel caso di richiesta, anch’essa riservata di tutti i cittadini che appartengono al partito clericale, o delle associazioni clericali retrive che “con qualsiasi
forma ed apparenza abbiano carattere e fine politico o di opposizione all’ordine
attuale delle cose”.
La forte esigenza di controllo del territorio provinciale degli avvenimenti politici, manifesti e latenti, si avverte dalla circolare del 28/6/1876, avente ad oggetto lo “spirito politico”: in essa si legge: “a seguito del cambiamento politico
157
del 1883/1876 si rende palese la necessità di conoscere il giudizio del paese sugli atti del Governo non meno che sulle riforme che si attuano nel paese”.
Due sono le considerazioni che si impongono: la prima è relativa all’importante ruolo di controllo o di monitoraggio politico svolto dal Prefetto in un contesto politico ancora giovane e mutevole.
Si nota altresì la crescente affermazione della corrispondenza parallela, c.d. riservata, vero canale di trasmissione dei dati. Questa tendenza andrà accentuandosi nel periodo crispino, caratterizzato dal carteggio personale.
Particolare interesse ha suscitato la circolare del 2/2/1876 Div. 1a Sez. 1a n.
5013-1 esplicativa del concetto di “nota riservata del Governo”: “se la nota è riservata alla persona del Prefetto, il Prefetto deve comunque lasciare detta nota
nell’archivio degli affari riservati della Prefettura” non si tratta infatti di note riservate alla persona del Prefetto ma è un atto di fiducia del Ministro al capo della
Provincia non come individuo ma come responsabile presso il Governo.
Altro aspetto saliente attiene alla attenzione manifestata dal Governo per la
gestione del personale delle Prefetture e degli uffici di P.S., nonché alla condotta
ed alla moralità dei dipendenti e quindi all’immagine dello Stato che essi davano
nell’ambito della provincia.
Numerosi sono gli esempi in tal senso: vi sono altre circolari relative all’espletamento delle procedure concorsuali, a partire dalle forme di divulgazione assicurate dai Prefetti38 alla documentazione da acquisire, ma sono frequenti le circolari relative a provvedimenti disciplinari e di encomio a carico di impiegati sui
quali si richiama l’attenzione di tutto il personale a titolo di insegnamento e di riflessione delle conseguenze del comportamento tenuto in uffici.
Allo stesso fine risponde la circolare relativa ai debiti contratti dagli impiegati e dall’intento del Ministro di “non voler assumere ingerenza diretta negli affari
che riguardano gli impiegati” ma di sollecitare l’adozione di “provvedimenti di
rigore per gli impiegati che per abitudine contraggano debiti o abusino di qualità
o per azioni indoverose per la propria condotta”.
Biasimo viene espresso anche per la prassi invalsa, da quanto risulta dalle
stesse circolari, di richieste da parte degli impiegati di promozioni senza il rispetto delle prescritte formalità (trasmissione tramite la competente prefettura e redazione su carta da bollo) o ricorrendo al sistema delle raccomandazioni.
Il rigore nella formazione degli impiegati emerge da una circolare del
l’11/1/1878 n. 7017 che richiede un rapporto dettagliato e sollecita di addivenire
ad una epurazione proponendo il licenziamento di tutti coloro la cui presenza
158
nel Corpo delle Guardie torni doverosa alla disciplina per la loro incorreggibile
condotta , o che sono tutti al servizio sia per troppo scarsa intelligenza sia per l’inabilità fisica.
L’obiettivo di un certo rigore nella gestione del personale si evince altresì dalla circ. 13/2/1878 dove viene affermato a chiare lettere che nell’assegnazione e
nei trasferimenti doveva essere data prevalenza assoluta alle esigenze dell’ufficio rispetto agli interessi privati degli impiegati: “essi siano”, si legge “dissuasi
dal fare direttamente o indirettamente inutili rimostranze”.
Gli altri grandi settori di intervento riguardano l’organizzazione dei nuovi
servizi e competenze e la riorganizzazione di servizi già esistenti partendo da
ispezioni, raccolte di dati sulla cui base formulare eventuali nuove proposte.
Grande importanza rivestivano a tal fine le relazioni che i prefetti inviavano
periodicamente al Ministero, di cui una annuale, e l’altra, rigorosamente riservata, trimestrale prima e dal 1874 semestrale. Le modalità di redazione del secondo
resoconto vennero disciplinate in modo particolareggiato dal Ministro dell’Interno Nicotera con circolare 4/12/1876 n. 6808:“ Per ottenere la conveniente unità
di tali relazioni desidero siano trattate le seguenti materie nell’ordine qui stabilito: spirito pubblico, partiti politici, associazioni politiche e società operaie, stampa periodica, pubblica sicurezza, amministrazioni comunali e provinciali, opere
pie, sanità pubblica, servizio delle carceri, servizi dipendenti dagli altri Ministri.” Dato che consentiva l’esame dell’andamento dell’attività delle Prefetture.
Invece i dati forniti in appendice relativi a bisogni degli uffici, bisogni della Provincia, aspirazioni della popolazione, considerazioni diverse, fornivano spunti
per studi di riforma.
Per quanto riguarda invece l’organizzazione di servizi di nuova istituzione,
nel 1876, a seguito della nuova legge sull’istituzione del foglio degli annunzi legali, il Ministero dettò criteri uniformi, tempi di attuazione e modalità di verifica
del funzionamento del servizio.
Avvalendosi infatti dell’esperienza effettuata dalla Prefettura di Foggia, le
circolari 5/12/1876 , che rinviava alla circolare 7/9/1875 in attuazione della L.
30/6/1876 n. 3195, richiamano l’attenzione dei Prefetti sui primi adempimenti
da porre in essere (nomina dell’impiegato addetto alla compilazione, revisione
della contabilità e tenuta dei relativi registri, versamento di una somma a titolo
di cauzione etc.) e sul periodo di prova concesso alle Prefetture per il pieno decollo del servizio.
In tale contesto si inseriscono inoltre le statistiche dei Prefetti relative ai vari
159
settori di attività: nel periodo considerato di particolare interesse quelle relative
alle prostitute ed ai sifilicomi.
3.3. Un caso particolare: la beneficenza pubblica
Copiosa fu la serie di circolari che avevano come obiettivo il riordinamento
delle opere pie, indagine in realtà già avviata negli anni precedenti.
Il problema del controllo delle opere pie era stato avvertito probabilmente già
dai governi della Destra, che però non avevano attivato gli strumenti necessari
per esercitare i controlli, per scelta di una non interferenza nell’attività delle istituzioni di beneficenza, scelta che trovava la sua giustificazione formale nelle difficoltà di attuazione dei controlli per assenza di collaborazione degli Istituti, e
nell’insufficienza del personale, lamentata dalle Prefetture.
L’esigenza di studiare il settore sorgeva dall’opportunità di una riforma; a tal
fine i primi tentativi si rinvengono nella relazione di Giovanni Gemelli39, ma soprattutto nei dati raccolti a seguito dell’indagine affidata ad Evandro Caravaggio
a capo dei servizi di beneficenza del Ministero dell’Interno.
Le circolari emesse tra la fine del 1875 e l’inizio del 1876 (in particolare le circ.
2-3-4- del gennaio 1876) si inseriscono nel contesto descritto, sintetizzato così
“bisogna proseguire nella volontà di un riordinamento organico attivato dalle
circolari del 1875” per affrontare il “disagio morale e materiale in cui si trovano le
opere pie e il dubbio che le rendite vengano per gran parte distratte da ingenti
spese di amministrazione e di personale e che qualche abuso sia pure entrato nella distribuzione della beneficenza”. A tal fine venivano dettate istruzioni “severe
ma strettamente legali”.
I dati più volte sollecitati alle Prefetture furono fondamentali per il lavori delle Commissioni nominate allo scopo di formulare proposte di un riordinamento
complessivo della materia.
160
Allegato 1
RUOLO ORGANICO DEL PERSONALE DEL MINISTERO
Ministro
Segretario Generale 1876
Sottosegretario di Stato 1888
1876
1
1
1
1888
1
1
1
CARRIERA AMMINISTRATIVA
Direttori Generali
Direttore della Sanità Pubblica
Direttori Capi div. ed ispettori generali - 1a classe
Direttori Capi div. ed ispettori generali - 2a classe
Capi di sezione - 1a classe
Capi di sezione - 2a classe
Primi segretari - 1a classe
Primi segretari - 2a classe
Segretari - 1a classe
Vice segretari - 1a classe
Vice segretari- 2a classe
Subtotale
1
//
5
6
8
10
//
//
20
20
//
20
20
116
3
1
7
7
10
10
17
20
21
14
6
//
//
116
2a CATEGORIA (1876)
CARRIERA DI RAGIONERIA (1888)
Direttore Capo di ragioneria
Ragionieri capi sezione - 1a classe
Ragionieri capi sezione - 2a classe
Ragionieri - 1a classe
Computisti - 1a classe
Segretari di ragioneria- 1a classe
1
1
1
//
//
//
//
//
6
1
4
3
11
10
10
9
5
//
161
Segretari di ragioneria - 2a classe
Segretari di ragioneria - 3a classe
Vice segretari di ragioneria-1a classe
Vice segretari di ragioneria -2a classe
Cassiere
Subtotale
3a CATEGORIA (1876)
CARRIERA D’ORDINE (1888)
Archivista capo 1876
Direttore degli uffici d’ordine 1888
Archivisti - 1a classe
Ufficiali d’ordine
Ufficiale postale
Subtotale
BASSO SERVIZIO
Commesso del Ministro
Usciere maggiore
Capi uscieri
Uscieri - 1a classe
Uscieri - 2a classe
Usciere - 3a classe
Subtotale
TOTALE GENERALE
162
8
10
12
12
1
52
//
//
//
//
//
53
1
2
3
7
9
20
1
41
7
6
5
20
//
40
1876
//
//
4
15
14
1
34
245
1888
1
1
9
9
8
6
34
245
Allegato 2
PERSONALE DELL’AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE
GRADI
1876
Prefetti di 1a classe
Consiglieri e sottoprefetti - 1a classe
Consiglieri e sottoprefetti - 2a classe
Commissari distrett. e consiglieri - 3a classe
Sottosegretari
Subtotale
2a CATEGORIA
13
23
33
170
170
170
250
250
250
1329
Subtotale
27
27
27
28
144
144
144
541
Subtotale
10
20
25
30
204
204
493
PERSONALE DI BASSO SERVIZIO
Uscieri
Subtotale
TOTALE GENERALE
500
500
2863
3a CATEGORIA
Archivisti -1a classe
Ufficiali d’ordine -1a classe
Ufficiali d’ordine - 2a classe
163
Allegato 3
PERSONALE DEGLI ARCHIVI DI STATO
1876
GRADI
Capi archivisti
Sottoarchivisti - 1a classe
Alunni
Subtotale
2 CATEGORIA
Registratori - 1a classe
Copisti
9
4
6
14
18
14
14
24
20
123
a
Subtotale
Custodi - 1a classe
Custodi - 2a classe
Uscieri - 1a classe
Uscieri - 2a classe
Uscieri - 3a classe
Subtotale
TOTALE GENERALE
164
10
20
31
25
86
4
7
7
26
24
68
277
Allegato 4
PERSONALE DEGLI UFFICIALI DI PUBBLICA SICUREZZA
E DEGLI USCIERI E COMMESSI DI QUESTURA
GRADO
1876
1888
Ufficiali di pubblica sicurezza
Questori
Ispettori di questura
1876
Ispettori - 1a classe
1876
a
Ispettori - 2 classe
Vice ispettori - 1a classe
Delegati - 1a classe
Applicati
Subtotale
12
13
75
60
/
/
/
140
200
452
/
600
1552
/
6
/
70
97
30
50
100
140
250
500
392
1642
Uscieri
Commessi
Subtotale
TOTALE GENERALE
9
132
141
1693
151
/
151
1786
165
Allegato 5
PROVENIENZA REGIONALE DEI PREFETTI
ANNI 1876-1888
ANNO
1876
1877
1878
1879
1880
1881
1882
1883
1884
1885
1886
1887
1888
TOT.
66
67
67
66
65
64
67
65
69
68
66
65
68
0
0
0
0
0
0
0
1
1
1
1
1
0
1
1
34
30
27
27
28
29
29
29
34
35
33
33
32
2
7
9
12
10
8
8
8
7
9
9
10
9
8
3
14
13
16
13
15
14
17
16
15
16
15
14
20
4
8
12
10
13
11
11
10
10
8
6
6
5
6
5
3
3
2
3
2
2
2
2
2
1
1
1
1
Legenda:
0 = nati all’estero; 1 = Italia settentrionale (Piemonte, Liguria, Lombardia, Veneto
ed Emilia); 2 = Italia centrale (Toscana, Marche, Umbria e Lazio); 3 = Italia meridionale (Campania, Abruzzi, Puglia, Basilicata e Calabria); 4 = Italia insulare (Sicilia, Sardegna); 5 = Nizza e Savoia.
166
NOTE
Cfr. ACS, Carte Crispi - Deputazione di storia patria di Palermo, b. 19 fasc. “Ministero ed uffizi dipendenti.
2
Nello stesso senso si veda l’art. 4 del decreto 21.12.1850 che approvò il regolamento sulle attribuzioni dei Ministeri.
3
I dati sono attinti dal Calendario Generale del Regno del 1876.
4
A tal proposito rileva l’atteggiamento del Segretario generale Della Rocca, che in due lettere del 22 e
del 24 luglio espresse la sua opposizione all’istituzione delle direzioni generali, ad eccezione di quella sanitaria, “per la perdita di potere del ministro e specialmente del segretario generale cfr. ACS Carte Crispi Roma.
5
I dati sono presi dal Calendario Generale del Regno 1888.
6
La percentuale era del 60% per la Camera, e del 2,5% per il Senato: è riportata ne “I segretari Generali dei Ministeri: amministrazione e politica”, 1986.
7
La durata nella titolarità dell’ufficio era assai breve e rispecchiava quella dei numerosi Governi succedutisi dall’unità d’Italia in poi. Infatti nei ministeri che maggiormente risentivano dei mutamenti
politici, Finanze, Interno, Agricoltura e Commercio e Lavori pubblici, la durata media di due anni,
toccava delle punte più basse.
8
Il provvedimento fu adottato nella forma di decreto per evitare l’approvazione del Parlamento.
9
Depretis riprese il concetto proposto già da Ricasoli dieci anni prima che in una fase di crisi politica
aveva emesso un analogo decreto (R.D. 27/3/1867 n. 3629)che stabiliva tra le competenze del Presidente del Consiglio il mantenimento dell’uniformità dell’indirizzo politico e amministrativo di tutti i
Ministeri. In S. Rudatis, La riforma del Segretario Generale, p.121, si legge “con l’avvento della Sinistra erano anche scomparsi i motivi e le preoccupazioni d’ordine costituzionale, mentre risultava evidente il motivo per cui essa era stata (la previsione citata dell’art. 5 R.D. 17/3/1867) ripristinata, valendo come mezzo per permettere al Depretis sia di dare maggiore autonomia al Gabinetto rispetto
alla Corona e al Parlamento, sia di contenere le pretese degli altri esponenti della sua corrente, soprattutto del Nicotera, Ministero degli Interni, e dello Zanardelli, considerati i veri capi del Governo”....” il delicato rapporto con i singoli ministri che minavano ed interferivano sulla posizione di
preminenza del Presidente del Consiglio si ripropose per Cairoli che vedeva quale antagonista Zanardelli, titolare del Ministero degli Interni (dipartimento usualmente appannaggio dei capi di Governo)”.
10
Per le motivazioni circa la mancata approvazione si veda S. Rudatis “Segretario generale”, op. cit.,
p. 153 ss.
11
A.P. Camera leg. XV, Sess. I progetti. Atto n. 17. Disegno di legge sul “Riordinamento dell’Amministrazione centrale dello Stato”.
12
In assenza del citato provvedimento di modifica, e facendo riferimento al Calendario Generale del
Regno del 1885, non si registra alcuna modifica in ordine alle attribuzioni del Gabinetto del Segretario Generale, costituito da un Segretario del Ministro, da un ragioniere dell’amministrazione provinciale e da un vice-segretario della Corte dei Conti.
13
L’ufficio aveva l’incarico di leggere e riassumere le principali pubblicazioni italiane e straniere, sintomo dell’importanza attribuita da Crispi alla stampa e della consapevolezza di quanto questa potesse influire sull’opinione pubblica e giocare un ruolo determinante nella risoluzione di alcune vicende, v. L. Montevecchi,” Il ministero degli interni: gli archivi e le informazioni”, p.435 in ISAP, Le riforme crispine, Amministrazione statale, Milano, 1990.
14
In tal senso G. Tosatti, in Repressione del dissenso politico tra l’età liberale e il fascismo. L’organizzazione della Polizia, Studi Storici, 1997, n. 7, nota il nesso intercorrente anche per i successivi provvedimenti organizzati del settore e gli eventi dell’attentato del 1894 e di quello diretto a Mussolini
del 1926.
1
167
Affari relativi agli Ufficiali, commessi e diurnisti di P.S., Nomine, promozioni, aspettative collocamenti a riposo, provvedimenti disciplinari, traslocamenti, indennità d’alloggio, spese d’ufficio, contabilità e liquidazioni relative alle indennità di missione e di traslocazione, ai soprassoldi per gli impiegati residenti in Sicilia, concessione dei sussidi, affari relativi ai locali degli Uffici di P.S., mantenimento, affitto e pulizia dei medesimi, provviste dei mobili e loro riparazione, contabilità diverse che
si riferiscono in genere agli affari trattati dalla sezione, tenuta dei registri e degli atti del personale.
16
Affari relativi al personale degli agenti di P.S. ed a cavallo, nomine, promozioni, traslocazioni, istruzione e disciplina, servizio sanitario, sorveglianza e provvedimenti per la scuola degli allievi ed appuntati, contratti di fornitura per il vestiario e piccolo corredo, sussidi, amministrazione e contabilità
degli agenti a piedi e a cavallo, quote d’ingaggio e ringaggio e loro rendiconti, concorso dei Comuni
nella spesa degli stipendi degli agenti di P.S., affari relativi alle caserme e casermaggio, alle spese d’istruzione e d’altre necessarie per le guardie e per la scuola, Casse di economia e riparto dei proventi
relativi , rimborso dei debiti di massa degli agenti e disposizioni sul fondo dei profitti, cauzioni, fondo ritenute per danni e furti, trattamento degli agenti sotto processo e destinati alle Compagnie di disciplina provviste delle indennità di trasferta e tramutamento degli Agenti di p.s.,indennità di residenza a Roma, Matricola degli agenti a piedi e a cavallo, Tenuta dei diversi registri occorrenti alla Sezione.
17
Personale dei sindaci, ricorsi contro le decisione delle Deputazioni provinciali in materia di elezioni, d’amministrazione generale e di bilancio, scioglimento dei Consigli comunali e provinciali, tasso e
sovrimposte comunali e provinciali, esattori comunali, quesiti in materia di amministrazione, sorveglianza delle amministrazioni comunali e provinciali, bollettini delle Prefetture, spese d'ufficio delle
prefetture, sottoprefetture, e dei commissari distrettuali.
18
Confini di Stato, circoscrizioni comunale e provinciale, regolamenti di polizia urbana, delle vetture
pubbliche etc. e relativi ricorsi, ordinamento delle guardie municipali e dei pompieri, autorizzazioni
ad acquistare immobili, cessione di fabbricati di provenienza ecclesiastica, alloggi e somministrazioni militari, requisizioni di quadrupedi per l’esercito, casermaggio dei Reali Carabinieri, danni di
guerra, milizia territoriale e comunale, affari concernenti le armi della cessata guardia nazionale, tiri
a segno, leva militare, ordinamento della contabilità comunale e provinciale, crediti dei comuni e
provincie verso lo Stato e viceversa, monti frumentari in Sardegna, congrue ai Parroci delle provincie
siciliane, assestamento dei conti delle soppresse Divisioni amministrative delle antiche provincie del
Regno, assegni ai padri di dodicesima prole, affari contenziosi e relativi al consorzio nazionale e al
prestito forzoso del 1866, affari relativi allo stato civile e al registro di popolazione, dichiarazioni per
pubblicazione di giornali, foglio degli annunzi legali, amministrazione della Gazzetta Ufficiale del
Regno, statistiche amministrative, calendario generale del Regno.
19
Si svolse una polemica tra il “Popolo romano” e la “Rivista delle discipline carcerarie”.
20
Istituita con d.r. 25/2/1872 n.708 e con r.d. 16/11/1873 n. 11696.
21
In tal modo “ciascuna pratica, oltre al numero del protocollo generale, avrà pure quello subalterno
della Divisione a cui l’affare appartiene” secondo quanto previsto nel D.M. 30.12.1860.
22
Vedi circolare del 15.12.1883 inviata dalla Direzione generale delle carceri alle direzioni degli stabilimenti carcerari “....nell’intendimento di rendere uniforme il modo col quale si classifica la corrispondenza ufficiale nelle Direzioni delle Carceri e nelle Case penali....si ravvisa conveniente adottare
col primo gennaio venturo anno una rubrica di classificazione unica per tutti gli stabilimenti”.
23
Non fu però chiaro se le modifiche intervenivano: ”per pura necessità di amministrazione o se per
capriccio di Ministro, o se per far servire gli uffici agli interessi della persone: illazione legittima, in
quanto dal 1868 i ruoli organici si vedono mutati due volte, e dopo il 1876 in soli dieci mesi, tre volte”
in Digesto Italiano, vol. XV parte II, diretto da L. Lucchini, Utet, Torino 1904-1911, p.442.
24
Per i concorsi alla carriera di concetto le materie erano storia d’Italia, storia della letteratura italiana;
furono fuse in una materia chiamata “Storia civile e politica”da sostenere solo oralmente, che richiedeva la conoscenza della storia con riferimenti ai principali movimenti filosofici e letterari delle varie
epoche; non era più prevista la conoscenza del diritto internazionale e di alcuni elementi di diritto
15
168
commerciale.
25
La commissione era composta dal segretario generale Giovanni Della Rocca, dal direttore generale
delle carceri Napoleone Vazio, dagli otto direttori capi di divisione, dall’incaricato dell’ufficio di poliza sanitaria, Luigi Pagliani, dal capo del gabinetto del ministro Alberto Pisani Dossi e da Iginio Chierra, con funzioni di segretario.
26
Nella Relazione al Re, che precedeva il provvedimento, si legge “.....Gli ufficiali di P.S. sono chiamati, per loro istituzioni, non solo alle aspre lotte contro la malvivenza, ma eziando al soccorso di chi
fosse colpito dalla sventura o nei pericoli della vita travolto”.
27
Secondo N. Raanderad, in “Gli alti funzionari dell’Interno durante il periodo 1893-1899”, in Rivista
Trimestrale di Diritto Pubblico, 1989, n, 1, p.1050, le motivazioni di una rinuncia alla carica politica a
favore della carica di prefetto erano da ricercare nel fatto che “ogni prefetto è un ministro nella provincia che governa”, espressione mutuata dal Saredo, e che per i particolari e pregnanti poteri attribuitigli in materia di provvedimenti d’urgenza ex art. 3 legge comunale e provinciale, potere non riconosciuto al ministro, il prefetto è nella provincia qualcosa di più di un ministro nello Stato”. Gli
esempi di tali scelte non mancano: Gadda che era stato Ministro dei lavori pubblici, Capitelli sindaco
di Napoli, Casavola ministro dell’agricoltura e numerosi ex deputati quali Cornero, Maramotti, Gravina, Brescia Morra, Mussi, Minghelli Vaini, Bosia, Pissavini, Tamaio, Giacomelli.
28
L’art. 1 della L. 11.10.1863 n. 1500 disponeva infatti che i pubblici dipendenti potevano essere collocati in disponibilità soltanto per soppressione degli uffici o riduzione dei ruoli organici; in aspettativa
solo per infermità o motivi di famiglia; in congedo solo per un periodo determinato.
29
Crispi a lungo manifestò la sua opinione favorevole a che i prefetti non si occupassero di politica ed
inoltre durante la discussione alla Camera sostenne che il concetto ispiratore della legge era “puramente amministrativo”, in G. Tosatti, Il Ministero degli interni: le origini del casellario politico centrale, p.472.
30
Secondo Raanderad, opera cit., 1052, i senatori-prefetti godevano di una certa autonomia e di indipendenza nei confronti del potere esecutivo, sia per il prestigio derivante dalla carica, sia perché
un’eventuale destituzione dalla carica di prefetto non li danneggiava molto. Tra i senatori-prefetti:
Gadda, Bardesono di Rigras, Cornero, Gravino, Sanseverino-Vimercati Tadini, Casalis e Paternostro).
31
L’ordinamento interno delle prefetture si basava su quattro divisioni: 1) affari generali e segreteria
del consiglio di prefettura e della deputazione provinciale; 2) amministrazione dei corpi morali; 3) sicurezza pubblica, servizio militare, sanità pubblica; 4) amministrazione governativa delle contabilità
e delle contribuzioni.
32
Roma e Genova L.12.000, Livorno L.10.000, Cagliari, Messina, Catania, Ancona, Bari, Bologna L.
5.000.
33
I dati sono stati raccolti da M. Missori, Governi, alte cariche dello Stato, alti magistrati, prefetti del
Regno d’Italia, Ministero per i beni culturali e ambientali, Pubblicazione degli archivi di Stato, Sussidi 2, Roma 1989 e da A. Malatesta, Ministri deputati e senatori d’Italia dal 1848 al 1922, in Dizionari
biografici e bibliografici Tosi, Roma.
34
“Il modello che si andò affermando, in età crispina, non resistette all’impatto delle trasformazioni
imposte dal primo conflitto mondiale” S. Sepe, Amministrazione e storia. Problemi delle evoluzioni
degli apparati statali dall'Unità ai nostri giorni, Rimini, 1995, p.375.
35
“Un’amministrazione compatta riguardo alle strutture organizzative e fortemente verticalizzate
(almeno al centro) per quanto concerne la ripartizione delle competenze” S. Sepe. Op. cit., p.382.
36
Circ. Div. 1a, Sez. 2a del 2/1/1876. Circ. del 6/2/1876. Circ. 1/12/1886 n. 7123. Circ del 5/4/1876.
Circ. 1/5/1876 Div. 7a Sez. 2a Richiesta ai Direttori degli stabilimenti di pena affinché vengano trasmesse tramite i Prefetti le proposte di grazia. Circ. 20/6/1876. Circ. n. 2139/1878 Div. II - Sez. 1a .
37
Circ. n. 315-316-317-318 Div. 2 a Sez. Gab. del 23/1/1876; Circ. n. 440 del 26/1/1876; Circ.
15/1/1876; Circ. 39/1878 Gab.
38
Circ. 17/1/1876 Div. 1a Sez. 1a n. 5010; Circ. 18/2/1876 n. 7123-103 e n. 971.
39
S. Sepe “La beneficenza pubblica da Minghetti a Depretis” in Quaderni di Storia Sarda, n. 4, 1983-
169
1984. Le modalità di ricerca dell’indagine venivano stabilite dalla Giunta Centrale di Statistica nella
seduta del 4/6/1875 nel seguente modo: procedere ad una revisione della situazione esistente alla
data di entrata in vigore della legge, quindi ad una relazione dei lasciti intervenuti fino a quella data
e delle opere pie sorte o trasformate nello stesso periodo quindi descrivere la situazione riguardante
l’amministrazione degli istituti di beneficenza”.
170
G I O VA N N I D E F R A N C I S C O
CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE
1. L’organizzazione del Ministero. 1.1. Il Ministero nel 1888. 1.2. L’istituzione
dei Sottosegretari. 2. Le nuove funzioni e le trasformazioni nell’amministrazione. 2.1. Premessa. 2.2. La Pubblica Sicurezza. 2.3. Le carceri. 2.4. La Beneficenza
Pubblica. 2.5. I Comuni e le Province. 2.6. L’Amministrazione Civile. 2.7. La
Sanità Pubblica. 2.8. Effetti delle riforme nell’amministrazione provinciale. Il
Prefetto crispino. 2.9. La gestione politica di Crispi. 3. Il personale. 3.1. Gli alti
funzionari tra il 1888 e il 1901. 3.2. Gli Organici del Ministero tra il 1888 e il
1901. Appendice 1 - Ruolo organico approvato con R.D. 18 agosto 1888 n. 5699.
Appendice 2 - Ruolo organico del Ministero dell’Interno al 1° luglio 1898. Note.
PREMESSA
Nel 1887, alla morte di Agostino Depretis, diviene Presidente del Consiglio
dei ministri Francesco Crispi che, già entrato nel governo con il portafoglio
dell'Interno, si caratterizza per il suo acceso triplicismo e per l'ostilità alle correnti di estrema Sinistra.
Dopo la "rivoluzione parlamentare" del 1876 si è delineato un nuovo modo
di condurre l'azione amministrativa che ha finito con l'acuire i problemi della
direzione politica e del coordinamento dell'attività, dando luogo a numerose,
ma inascoltate, proposte di creare una struttura di supporto per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
I tentativi di Depretis miranti a rafforzare il Governo di fronte al Parlamento
sono ripresi da Crispi, con l'obiettivo di estendere la centralizzazione ed il controllo dell'esecutivo a tutti i settori di intervento pubblico.
Abolita, all'interno dei ministeri, la figura del Segretario generale ed istituita
quella del Sottosegretario di Stato, gli uffici di gabinetto dilatano le proprie
competenze assorbendo le funzioni del primo. Con la stessa legge all'esecutivo
è attribuita la facoltà di istituire o sopprimere i ministeri.
Con le leggi "amministrative" del triennio 1888-1890, relative a settori cardine
quali la sanità, la pubblica sicurezza, l'ordinamento dei comuni e delle province e
la beneficenza pubblica si avvia il processo di trasformazione del ministero
dell'Interno, che segna il coronamento del progetto di rafforzamento dell'esecutivo. Nella stessa ottica si inserisce l'istituzione della IV sezione del Consiglio di
Stato, che reintroduce il contenzioso amministrativo abolito nel 1865.
Per consentire all'interno dell'organizzazione della pubblica sicurezza di
conseguire gli obiettivi di accentramento ed unità di indirizzo è istituita la
Direzione generale della Sicurezza Pubblica. Nuovo impulso è dato al processo
di modernizzazione della polizia con l'ingresso della scienza antropologica, che
vanta illustri studiosi come Cesare Lombroso. Nel 1894 vede la luce anche il
primo embrione del futuro Casellario politico centrale e con successiva legge
del 1897 (capo del Governo è dal 1896 il siciliano di Rudinì) il Governo annovera tra le sue facoltà quella di stabilire, per la sola città di Roma, la pianta organica degli ufficiali di pubblica sicurezza che da quel momento, ovunque, sono
posti alle dipendenze dei prefetti territorialmente competenti.
Nel 1888, entrato in vigore il nuovo codice penale, si pone mano alla riforma
173
carceraria, mentre, in tema di beneficenza si assiste al passaggio dalla cosiddetta carità legale, che aveva caratterizzato l'età della Destra, alla beneficenza intesa come funzione di interesse statale. A livello centrale, al ministro sono conferiti il potere di vigilare e, in caso di accertate malversazioni, di sciogliere gli istituti di beneficenza; a livello periferico, in ogni provincia è designato un consigliere ad hoc con l'incarico di verificare l'osservanza delle leggi in materia: si
inaugura in tal modo un più stretto collegamento tra organi centrali e periferici
dello Stato attraverso il controllo di strati sociali miseri, emarginati e, quindi,
potenzialmente pericolosi per l'assetto istituzionale.
Dello stesso anno è la legge comunale e provinciale, che rivitalizza il tessuto
delle autonomie con l'istituzione della Giunta provinciale amministrativa che
ha il compito di decidere sulle più importanti deliberazioni adottate da province e comuni. Ampliato per censo l'elettorato amministrativo, si rende elettiva la
carica di sindaco nei capoluoghi di provincia o nelle città con più di diecimila
abitanti e la figura del Segretario comunale assume una fisionomia più definita.
Si intensificano, alla fine del secolo, le inchieste sulle condizioni igienicosanitarie dei comuni e, con la riforma della pubblica sanità, si raccorda, anche
in questo campo, l'attività amministrativa che ha i suoi vertici nel ministro, nei
prefetti e nei sindaci con l'indagine scientifica. Sono previsti, a livello centrale e
provinciale, organi consultivi a carattere collegiale ed è introdotta la figura del
medico provinciale, con funzioni di vigilanza e controllo.
Anche l'istituto prefettizio risente del periodo riformatore. Le modifiche
riguardano la possibilità di collocare a riposo ed in aspettativa i prefetti per
motivi di servizio e l'abolizione della incompatibilità tra mandato parlamentare
e carica prefettizia. Meno fortunato il tentativo, invece, di ricondurre sotto il
controllo del prefetto considerevoli segmenti funzionali delle amministrazioni
decentrate dei vari ministeri con la creazione di una "grande prefettura".
174
1. L’organizzazione del Ministero
1.1. Il Ministero nel 1888
In seguito al regio decreto del 1887 il Ministero dell’Interno si presenta strutturato in direzioni generali, divisioni e sezioni. La creazione delle direzioni
generali (amministrazione civile, pubblica sicurezza, carceri) e di una direzione
(sanità) nasce dalla consapevolezza dell’importanza di alcuni settori che richiedevano un’organizzazione più razionale che facesse riferimento non a diversi
capi divisione, ma ciascuno al rispettivo direttore generale. Al di sopra delle
direzioni, tuttavia, nell’intento di accentrare tutto il potere Crispi crea una
struttura composta dall’ufficio di gabinetto e da una segreteria generale. Con
l’introduzione del sottosegretario che (R.D. 1 marzo 1888) sostituì il Segretario
Generale, Crispi introdusse, poi, un ulteriore elemento politico a rafforzamento
del Governo.
Dal Calendario del Regno del 1888 il Ministero dell’Interno, in conseguenza
della riforma di Crispi dell’anno precedente, risulta avere le seguenti competenze e composizione:
MINISTRO, S.E. Crispi Avv. Francesco, Gr.Cr.
SOTTOSEGRETARIO DI STATO, N.N.
GABINETTO DEL MINISTRO:
Capo di Gabinetto, Vandiol Luigi.
Riparto I: Apertura della corrispondenza del Ministro-Affari RiservatissimiCorrispondenza particolare-Relazioni del Ministro con il Parlamento-Nomina
dei Senatori-Ordini del giorno-Portafoglio del Ministro-Cerimoniale; Riparto II:
Studio e preparazione dei progetti di legge e di regolamenti-Revisione di quelli
compilati dalle varie divisioni; Riparto III: Elezioni politiche-Circoscrizioni elettorali-Registrazione decreti reali-Araldica-Atti di valor civile-Decorazioni
nazionali ed estere-Ordine Civile di Savoia-Medaglie commemorative-Sussidi;
Riparto IV: Osservatorio della pubblica opinione-Rapporti periodici dai
Prefetti-Lettura e riassunti dalle pubblicazioni politiche italiane e straniereInformazioni-Traduzioni; Riparto V: Apertura della corrispondenza del
Ministero-Archivio e copia speciale-Telegrafo e cifra.
BIBLIOTECA - CASSA - ECONOMATO.
SERVIZIO D’ISPEZIONE
Ispettori Generali: Frate Francesco, comm.-Noghera dott. Eugenio comm.Taddeucci Pietro, comm.-Conti dott.Alfonso comm.-Bertarelli dott. Pietro
175
comm.-Gelanze dott. Celestino comm.
DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE CIVILE
(comprende le divisioni I, II e III):
Vazio Napoleone, comm.-Direttore Generale del Ministero dell’Interno incaricato di reggere la Direzione Generale.
Divisione I - Personale Dirett. Capo div., Cicognani Eugenio, comm.;
Sezione I Personale - Capo sezione Bettioli Luigi; Sezione II MatricolaRag.Capo sez. Chiera Igino; Sezione III Affari Diversi-Foppoli dott.Alessandro
Cons.di Prefettura, inc.della direzione della sezione; Archivio, copia generale e
spedizione; Segreteria delle Commissioni pei danneggiati politici delle province
napoletane e siciliane (aggregata alla sezione III).
Divisione II-Amministrazione dei Comuni e delle Province: Dirett.Capo
div.Tarchioni Avv.Telesforo, comm.; Sezione I Amministrazione Comunale e
provinciale - Capo sez. Gola Avv. Carlo Filippo; Sezione II Circoscrizione comunale e prov. e affari diversi Capo sez.Toni Avv. Ulisse; Sezione III Archivi di
Stato Capo sez. Fantaccia Antonio.
Divisione III - Beneficenza pubblica: Dirett. Capo Div.Casanova dott.
Giuseppe, comm.; Sezione I Istituti di beneficenza educativa, elemosiniera e di
credito; Sezione II Istituti ospitalieri e di assistenza pubblica Capo sez.De
Michelis Avv. Michele.
DIREZIONE DELLA SANITÀ PUBBLICA
(costituisce la divisione IV):
Pagliani dott. Luigi, comm., prof. d’igiene nella r.Università di Torino incaricato di reggere la Direzione; Ufficio del Direttore; Sezione I Sanità Pubblica
Capo sez. Risso Santo; Sezione II Edilizia Sanitaria Capo sez. Alocci Giovanni
Evangelista, comm.; Sezione III Sanità marittima e di confini; Laboratori d’ispezione igienica.
DIREZIONE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA
(comprende le divisioni V e VI):
Berti Avv. Luigi, comm. Gr. Uff., Prefetto in disponibilità inc. di regg. la
Direz. generale. Divisione V Polizia giudiziaria ed ammin. Dirett. Capo div.
Mazzucchelli Avv. Edoardo; Sezione I Polizia Giudiziaria Capo sez. Prina dott.
Paolo; Sezione II Polizia Amministrativa Capo sez. Bertagnoli dott. Carlo;
Sezione III Polizia dell’Emigrazione. Divisione VI Personale di polizia Dirett.
Capo div. Visconti Felice, uff. comm.; Sezione I Personale degli Ufficali di P.S.
Capo sez. Lamponi dott.Gregorio; Sezione II Personale degli agenti di P.S.
176
Sacchetti Avv. Berardo inc. della direzione sez.
DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI
(comprende le divisioni VII VIII e IX):
Beltrani-Scalia Martino comm. Gr. Uff incaricato di reggere la Direzione
generale. Divisione VII Mantenimento delle guardie e dei detenuti e lavoro
carcerario Dirett. Capo div. Bentivegna Giovanni comm.; Sezione I
Mantenimento del personale di custodia, dei detenuti degli stabilimenti carcerari e dei domicili coatti Capo sez. Puccioni Demostene; Sezione II
Contabilità del mantenimento e del lavoro dei condannati Rag. capo sez.
Campolmi Luigi. Divisione VIII Edifizi carcerari Dirett. capo div. Scarzelli
Pietro, Uff., comm.; Sezione I (Amministrativa) capo sez. Canevelli
Giuseppe; Sezione II (Tecnica) Mars Ing. Pietro. Divisione IX Personale d’amministrazione e di custodia e movimento, dei detenuti Dirett. capo div.
Onesti avv. Giulio uff, comm.; Sezione I Personale amministrativo, sanitario,
religioso ed insegnante addetto agli stabilimenti carcerari e penali. Capo sez.
Londero Luigi; Sezione II Personale degli agenti di custodia degli stabilimenti carcerari. Capo sez. Carozzo Luigi; Sezione III Movimento della popolazione degli stabilimenti carcerari e degli istituti di correzione. Capo sez. Mellini
dottor. Francesco. Divisione X Ragioneria centrale del Ministero. Dirett.Capo
rag. Gargiulo Giulio, comm.. Capo II: Commissione per esaminare le domande di ricompense al valor civile. Capo III: Consiglio superiore di sanità. Capo
IV: Commissione per l’applicazione della legge 8 luglio 1883 relativa ai provvedimenti per i danneggiati politici delle province napoletane. Capo V:
Commissione per l’applicazione della legge 8 luglio ‘83 relativa ai provv. per
i dann. politici delle prov. siciliane. Capo VI: Commissione edilizia per l’isola
di Ischia. Capo VIII: Commissione reale d’inchiesta sulle opere pie del regno.
Capo VIII: Commissione per i sussidi ai danneggiati dal terremoto nei comuni delle province di Porto Maurizio, Genova e Cuneo.
1.2. L’istituzione dei Sottosegretari
L’obiettivo che si prefisse Crispi quando divenne Presidente del Consiglio
dei ministri nel 1887 fu il controllo politico del Governo sia sull’amministrazione sia sul Parlamento, con un programma di riforme di carattere amministrativo che culminarono nell’emanazione della legge sui ministeri. Questa
mirava a sottrarre al potere legislativo la competenza in materia di organizzazione interna per lasciarla al potere esecutivo. Complementare al primo
177
era il secondo articolo della suddetta legge che al fine di mantenere saldo e
forte il Gabinetto nei confronti del Parlamento stabilì l’istituzione dei Sottosegretari in sostituzione dei Segretari Generali. I Sottosegretari come organo
politico parlamentare avrebbero dovuto collaborare con il Ministro, rappresentarlo verso le Camere, sostituirlo nell’amministrazione del dicastero per
le incombenze loro delegate dal superiore. Il nuovo organo, dunque, veniva
ad assumere due tipi di poteri: l’uno derivato ex lege qualora il suo superiore fosse impedito o assente e che egli doveva praticare sia in Parlamento che
nel Ministero; l’altro determinato dalla delegazione e stabilito per aiutare il
Ministro. Rispetto a prima la struttura interna veniva così modificata: la direzione dei lavori era suddivisa tra due persone, Sottosegretario e Ministro
uno subordinato all’altro. In realtà il loro rapporto più che di divisione di
compiti era quasi di collaborazione pur mantenendo inalterata la dipendenza gerarchica1. Dopo la legge Crispi la struttura del Ministero poneva al vertice il Ministro cui seguivano il Sottosegretario di Stato, organo politico con
competenze prevalentemente parlamentari, coi Gabinetti del Ministro e del sottosegretario di Stato addetti agli affari riservati e personali; al di sotto venivano i
direttori generali e i capi delle divisioni.
2. Le nuove funzioni e le trasformazioni nell’amministrazione
2.1. Premessa
Le funzioni del Ministero dell’Interno sono definite con chiarezza dal
Porrini2 il quale le distingue in due grandi categorie, funzioni a) di polizia b) di
tutela sui comuni e province e sugli altri istituti di ragione pubblica.
Le funzioni di polizia, nelle quali “lo Stato appare nella veste di custode e
conservatore dell’incolumità e del benessere dei cittadini”, possono distinguersi
in attribuzioni di polizia giuridica affidate agli uffici per la pubblica sicurezza e
per la carceri, e attribuzioni di polizia sociale curate dagli uffici di sanità pubblica. La funzione di tutela si estrinseca, sempre secondo il Porrini, nell’ingerenza sull’amministrazione degli enti minori, la cui attività in equi limiti deve
essere fissata e coordinata alla propria dallo Stato. Nell’arco di tempo considerato le funzioni attribuite all’Interno subiscono, per effetto di un diverso agire
dello Stato e di un nuovo atteggiamento dell’amministrazione rispetto alla
società, una profonda evoluzione.
178
2.2. La Pubblica Sicurezza
L’organizzazione della pubblica sicurezza voluta da Crispi risente del clima
delicato che seguì alla nascita, con il Congresso di Genova dell’agosto 1892, del
Partito dei Lavoratori, il futuro PSI. I conflitti sociali che esplosero in quel
periodo, l’esistenza di un vasto e pericoloso movimento anarchico comune
anche ad altri paesi europei, indussero Crispi a rivedere gli apparati polizieschi
e le attività di controllo. Sebbene, infatti, fosse un sostenitore delle leggi eccezionali, tuttavia lo statista siciliano era convinto della necessità che la polizia
fosse dotata di mezzi idonei a prevenire la commissione del reato. I provvedimenti che seguirono furono dettati da questa esigenza e si innestarono su quel
sistema che lo stesso Crispi aveva contribuito a creare. Per garantire accentramento e unità di indirizzo e di azione fu stabilita in via definitiva con r.d. 3
luglio 1887 n° 4707 la Direzione Generale della Sicurezza Pubblica, in sostituzione del preesistente ufficio di P.S. nell’ambito del quale esisteva un ufficio
politico per la trattazione degli affari politici e di indole riservata; durante il suo
secondo ministero (1895) venne creato l’ufficio riservato di pubblica sicurezza
cui vennero devoluti gli affari che erano di competenza fino a quel momento
del Gabinetto del Direttore Generale della P.S. Gli organi di P.S che avevano il
compito di prevenire più che di reprimere i reati, non erano dotati, però, degli
strumenti adatti per operare. Gli istituti dell’ammonizione, della vigilanza, del
domicilio coatto, previsti dalle leggi vigenti, si rivolgevano, infatti, esclusivamente contro persone ritenute “pericolose alla società”, rimanevano esclusi
dalla sorveglianza perciò tutti coloro per i quali la polizia non aveva alcun dato,
ma i quali, per le amicizie ed il tipo di vita condotto, meritavano un più attento
controllo. Tuttavia l’età crispina non fu caratterizzata soltanto dall’uso di strumenti repressivi. In quegli stessi anni fu infatti dato nuovo impulso al processo
di modernizzazione della polizia e dei metodi d’indagine, grazie alla particolare sensibilità dello statista siciliano, che seppe circondarsi di un gruppo di collaboratori di grande levatura, affiatati, attenti a quanto la scienza antropologica e
i progressi della moderna tecnica d’indagine offrivano. Furono infatti chiamati
ad una stretta collaborazione con Crispi uomini come Luigi Bodio e il Direttore
Generale delle carceri Martino Beltrani Scalia, uno studioso di psichiatria e criminologo come Cesare Lombroso, un medico antropologo come Salvatore
Ottolenghi3. Con una circolare del 30 ottobre 1887 fu istituito il Servizio di anagrafe statistica per la necessità che gli uffici di P.S. fossero forniti del maggior
numero di notizie interessanti la sicurezza pubblica. Tale servizio con il
179
T.U.L.P.S. emanato con r.d. 30 giugno 1889 n°6144 e con il regolamento relativo
approvato l’8 novembre dello stesso anno, divenne parte integrante dell’organizzazione della polizia. Diverse circolari, poi, tra il 1888 ed il 1890 furono emanate per precisare meglio le istruzioni per la compilazione dei registri (nota il
servizio, di fatto decaduto con Nicotera nel 1891, fu ripreso all’epoca del secondo ministero Crispi per essere definitivamente abbandonato nel 1896).
Con la predisposizione delle cartelle biografiche dei pregiudicati, con la diffusione delle fotografie giudiziarie andava nascendo una nuova scienza: l’antropologia criminale, dalla quale sarebbero in seguito derivate la sociologia e la
statistica criminale. Con la circolare n° 5116 del 25 maggio 1894 fu istituito presso la D.G. di P.S. il Servizio dello schedario biografico degli affiliati ai partiti
sovversivi maggiormente pericolosi per l’ordine e la sicurezza pubblica, ossia il
primo embrione di quello che sarebbe divenuto il Casellario politico centrale.
Con l’istituzione del nuovo servizio dello schedario i controlli non venivano
più ad interessare larghissimi strati della popolazione, come nell’anagrafe di
polizia, bensì erano circoscritti ai più pericolosi oppositori del governo: socialisti, anarchici e repubblicani4. Non c’è dubbio che il buon funzionamento del
Servizio richiedeva una collaborazione assidua del governo con i responsabili
locali dell’ordine e della sicurezza pubblica: i Prefetti. Diventava perciò essenziale per il Governo poter disporre di funzionari capaci di fronteggiare ogni
situazione nei momenti difficili. Significativa al riguardo è una lettera di Giolitti
al Prefetto di Milano Codronchi del 2 febbraio 1893: “Condizioni politiche provincia di Milano m’impongono grave sacrificio privarmi costà dei servizi di S.V.
cedendo a necessità di ordine superiore e sottoponendo alla firma di Sua
Maestà decreto che lo colloca a disposizione Ministero, Le esprimo piena fiducia che lo Stato possa fra breve fare nuovo assegnamento sovra i suoi servizi5”.
Il controllo dei Prefetti risultava, dunque, talmente essenziale per la manovra di
governo da costituire il motivo principale per cui il Presidente del Consiglio era
quasi sempre il Ministro dell’Interno. Il Prefetto, infatti, non doveva eseguire
soltanto le disposizioni emanate in sede centrale, ma doveva penetrare nella
realtà locale per mettere in grado il Governo di conoscere quale fosse il livello
di adesione alla sua politica e quali i provvedimenti più adeguati da assumere
nelle diverse situazioni. Gli anni che seguirono alle ondate di attentati anarchici
degli ultimi anni del secolo furono caratterizzati non solo da grandi riforme,
quanto da una puntigliosa organizzazione del servizio di polizia e dall’introduzione di tutti i mezzi resi frattanto disponibili dai progressi della polizia
180
scientifica e dell’antropologia criminale. Il capo della direzione, Leonardi,
aveva in mente, infatti, una riorganizzazione dell’Ufficio Riservato, da trasformare in Divisione con due sezioni, una per la polizia politica, sociale, internazionale, e l’altra per l’ufficio delle biografie dei sovversivi, della stampa sovversiva, delle associazioni politiche. L’ordinamento suggerito da Leonardi non
venne per il momento attuato, ma la sua proposta sarebbe poi stata parzialmente recepita nella nuova organizzazione della Direzione Generale del 1919.
La Direzione Generale di Pubblica Sicurezza composta, nella struttura delineata dalla riforma del 1887, da due divisioni, una per la polizia giudiziaria e
amministrativa, l’altra per il personale di polizia, subisce una modificazione
strutturale con il D.M. 15 febbraio 1900 che riorganizza gli uffici del Ministero6.
Con tale Decreto le due Divisioni V e VI diventano rispettivamente IV e V,
mantenendo tuttavia le competenze originariamente attribuite ad esse dal
D.M. 31 luglio 1887. Nel 1895 il Gabinetto viene sostituito dall’Ufficio
Riservato7. Con il D.M. 20 giugno 1896 viene istituito un Ufficio Contabile presso la D.G. competente per la tenuta degli impegni passivi, per la revisione delle
contabilità, per la compilazione e registrazione dei mandati di pagamento e dei
decreti di scarico, per la tenuta dei conti individuali dei funzionari delegati, per
i registri speciali dei residui passivi8. Nell’ordinamento dei servizi dovette essere considerata anche una situazione particolare che cominciava a destare serie
preoccupazioni per le condizioni della sicurezza e dell’ordine pubblico in
Sicilia. Per un più attento esame del fenomeno, per porre ad esso, quindi, rimedio fu istituito (legge 30.7.1896 n° 345) il Regio Commissario Civile per la
Sicilia, con i poteri civili e politici spettanti ai Ministri dell’Interno, delle
Finanze, dei Lavori Pubblici e dell’Agricoltura per la durata di un anno. I
Prefetti dovevano corrispondere con il Commissario Civile e, tra l’altro, avevano facoltà di ordinare ispezioni. Continuavano, per altro, gli studi per un
miglioramento dell’organizzazione della polizia. La Commissione istituita a tal
fine da Di Rudinì non approdò però a nessun risultato. Nell’anno successivo
(1897), invece, fu esaminato il problema di dare a Roma un’organizzazione di
polizia che potesse meglio far fronte alle esigenze ed ai servizi che andavano
sempre più aumentando. Con la legge 11.7.1897 n° 265 concernente “riordinamento del servizio di p.s. nella capitale del Regno” fu data, pertanto, facoltà al
Governo di stabilire la pianta organica degli ufficiali di p.s. impiegati e guardie
di città per la capitale e di riordinare e distribuire funzioni e personale9. In particolare con il nuovo provvedimento, emanato in ossequio alla facoltà concessa
181
dalla legge 265, si volle avvicinare la polizia al Prefetto e mettere questi in
grado di far meglio sentire la propria azione direttiva. Si dispose infatti che la
polizia era posta alle immediate dipendenze del Prefetto. Con il T.U. approvato
con R.D. 21 agosto 1901 n°409 furono dettate norme sugli uffici e funzionari di
p.s.; sugli agenti di p.s; sulle attribuzioni degli ufficiali e degli agenti di p.s.
Veniva stabilito che il servizio di p.s. dipendeva dal Ministero dell’Interno e
subordinatamente, dai Prefetti e Sottoprefetti ed era seguito, sotto la loro direzione, dagli ufficiali e dagli agenti di p.s., coadiuvati da personale d’ordine
(archivisti e ufficiali d’ordine) e di servizio (uscieri ). Al contempo si ribadivano
i compiti degli ufficiali e degli agenti di p.s. Erano quelli tradizionali, cioè di
vegliare per il mantenimento dell’ordine pubblico, sulla incolumità e sulla tutela delle persone e della proprietà, di curare l’osservanza delle leggi e dei regolamenti generali e speciali dello Stato, delle Provincie e dei Comuni. In ogni
capoluogo di provincia era istituito alle dipendenze del Prefetto un ufficio provinciale di p.s. Alla direzione dell’ufficio poteva essere preposto un Questore o,
nelle altre città capoluogo di provincia con popolazione inferiore a centomila
abitanti, un Commissario. Nei Comuni ove non vi era ufficiale di p.s. il Sindaco
ne esercitava le funzioni sotto la direzione e la dipendenza del Prefetto, del
Sottoprefetto o del Questore.
2.3. Le carceri
La Direzione Generale delle Carceri ha assunto un ruolo particolare nell’ambito dell’organizzazione del Ministero. Per la specificità del settore si è sempre
contraddistinta per una sua spiccata autonomia, maggiore rispetto alle altre
direzioni generali10. La D.G. aveva, infatti, un proprio servizio d’Ispezione, nel
quale esisteva l’Ispettorato generale delle carceri, competente in materia di vigilanza e di controllo di tutte le parti del servizio carcerario. Gli ispettori avevano
facoltà di emettere provvedimenti temporanei in caso di urgenza ed erano consulenti del Direttore Generale. Il servizio ispettivo rimase autonomo anche
quando il controllo di tutte le ispezioni venne accentrato nell’Ispettorato
Generale istituito nel 1899-1900. La D.G. aveva, inoltre, un proprio ufficio tecnico diretto da un funzionario superiore del Genio Civile da cui partivano direttive uniformi di tecnica carceraria. In tale ufficio nel 1888 operavano cinque ingegneri specializzati in edifici e architettura carceraria. L’attività dell’ufficio si
esplicava nella trasformazione di edifici antichi in riformatori modello e nella
costruzione di nuovi edifici. La Direzione aveva, infine, un proprio ufficio con-
182
tabile, un ufficio statistico ed una propria rivista. Tale rivista, che nella prima
parte trattava delle materie penali “in guisa scientifica” e nella seconda pubblicava tutti gli atti ufficiali, sospese le pubblicazioni nel 1891, per poi riprenderle
nel 1897. La storia dell’amministrazione carceraria è intimamente legata alla
figura di Martino Beltrani Scalia, alla guida della Direzione Generale delle carceri in vari periodi (dal 1879 al 1895, tra il 1887 ed il 1891 e tra il 1895 ed il 1898).
Beltrani Scalia, infatti, richiamato da Crispi al posto di Vazio nel 1887 come
direttore dell’amministrazione carceraria per la sua spiccata competenza in
materia, volse la sua attenzione sulla questione della riforma penitenziaria in
armonia al nuovo codice penale entrato in vigore nel novembre 1888. Beltrani si
dedicò principalmente alla preparazione di un disegno di legge nonché alla
compilazione, sempre consequenziale all’approvazione del codice, di un nuovo
regolamento carcerario. Nella seduta del 28 marzo 1889 il Presidente del
Consiglio e Ministro dell’Interno Crispi presentava al Parlamento il disegno di
legge preceduto da una relazione sulla riforma penitenziaria. Ampio fu il dibattito parlamentare perché non mancarono le polemiche sollevate da coloro che
criticavano la scelta dei mezzi ritenuti necessari per raggiungere gli scopi della
legge: mezzi tra i quali era ricompreso quello del cosiddetto consolidamento
del bilancio dell’amministrazione carceraria mediante lo stanziamento di una
somma annuale fissa con la quale si sarebbe fatto fronte alle spese per la riforma dei fabbricati, dando anche facoltà all’amministrazione di usufruire delle
somme ricavabili dalla vendita dei vecchi edifici ritenuti inservibili. Il progetto
proponeva, altresì, la reistituzione del Consiglio delle Carceri la cui funzione di
consulenza spesso era rimasta disattesa. Il progetto, malgrado le opposizioni,
fu approvato con poche modifiche. La legge però rimase inattuata a causa di
urgenti necessità economiche che costrinsero Crispi ad evolvere ad altri scopi le
somme accantonate. Il Consiglio delle Carceri che venne poi disciplinato con
r.d. 6 marzo 1890, non si riunì che poche volte e senza costrutto. Nello stesso
anno si provvide, inoltre, ad atti di decentramento mediante delega ai Prefetti
di alcune facoltà e attribuzioni amministrative, prima devolute al Ministero. La
situazione mutò quando diventò Ministro Nicotera, nel 1891. Infatti il
Sottosegretario di Stato, on. Pietro Lucca, decise di avocare a sé la direzione ed
il controllo di tutti gli atti del Ministero disponendo che venissero a lui sottoposte tutte le questioni di competenza della Direzione Generale delle Carceri.
Beltrani Scalia non volle soggiacere alla perdita di autonomia e si dimise.
Durante un interregno di alcuni mesi, durante i quali sotto l’apparente e forma-
183
le direzione del Sottosegretario di Stato i servizi vennero condotti separatamente dai tre capi divisione: Onesti per il personale, Risso per il mantenimento e le
lavorazioni e Scarzelli per i fabbricati, alla direzione effettiva del servizio carcerario venne chiamato il Comm. E. Cicognani che copriva allora il posto di
Direttore capo del personale al Ministero dell’Interno. Egli, come Vazio, proveniva dall’Amministrazione Carceraria ove aveva militato come Direttore di stabilimenti di pena ed era poi passato al Ministero ove aveva coperto gli uffici
d’Ispettore Centrale e di Ispettore Generale11. La sua amministrazione durò
circa tre anni, durante i quali egli dovette far fronte alle difficoltà di applicazione del nuovo ordinamento carcerario12. Alla fine del 1895 Beltrani assunse per la
terza volta la direzione del servizio carcerario per poi lasciarla definitivamente
nel luglio del 1898. Gli successe nell’ufficio il Comm. Giuseppe Canevelli. In
tutto questo periodo dal punto di vista organizzativo la Direzione Generale
subì un’intensa opera di ristrutturazione. Sul sistema di competenze attribuite
alle tre divisioni della Direzione Generale dal D.M. 31 luglio 1887, è intervenuto
nel 1888 un provvedimento13 che ha mutato le competenze della Divisione VIII
(Edifici carcerari) e delle tre sezioni della Divisione IX (Personale di amministrazione e custodia e movimento dei detenuti). Per effetto di questo provvedimento la Divisione VIII risultava divisa in due sezioni: la prima con competenze nel settore amministrativo-carcerario (provvedimenti amministrativi per i
progetti d’arte riguardanti la costruzione, l’adattamento, il restauro dei fabbricati carcerari; acquisto o affitto di aree e fabbricati da servire per uso carcerario
etc.), la seconda con competenze di natura tecnica (preparazione di progetti
d’arte per la costruzione e l’adattamento di fabbricati carcerari, esame e parere
tecnico su immobili e mobili dei servizi carcerari etc.). La Divisione IX risultava
strutturata in tre sezioni: la prima con competenze relative al personale amministrativo, sanitario, religioso ed insegnante addetto agli stabilimenti carcerari e
penali; la seconda competente per il personale degli agenti di custodia degli
stabilimenti carcerari; la terza addetta al movimento della popolazione degli
stabilimenti carcerari e degli istituti di correzione. Con lo stesso provvedimento
del 1888 alla Divisione IX si è aggiunto l’Ufficio di Matricola del Personale competente per i provvedimenti relativi ai prospetti biografici e allo stato civile
degli impiegati e degli agenti di custodia, ai loro stati di servizio etc. Un’ ulteriore modifica si è avuta con il provvedimento del 1 gennaio 189014 che ha previsto una diversa redistribuzione tra le varie sezioni delle suaccennate competenze. Nello stesso anno viene istituito l’Ufficio di Gabinetto al quale vengono
184
attribuite funzioni di segreteria particolare del Direttore Generale. Da tale ufficio dipende il servizio d’Ispezione delle carceri. Gli ispettori su invito del
Direttore Generale e dei direttori capi di Divisione danno il loro parere su tutto
quanto riguarda il personale amministrativo e di custodia, i capitolati d’appalto
per le forniture, i progetti di costruzione, riduzione e adattamento dei fabbricati
carcerari, la compilazione e l’interpretazione dei regolamenti etc. Con lo stesso
provvedimento nell’Ufficio di Gabinetto vengono, inoltre, inseriti l’amministrazione della Gazzetta Ufficiale e il Consiglio delle carceri. Quest’ultimo ha come
competenze l’ispezione degli stabilimenti carcerari, delle case di custodia e dei
riformatori, l’istruzione di affari riservati, lo studio e la ricerca nell’interesse
dell’amministrazione carceraria etc. Nel 1892 il Gabinetto viene abolito15, il servizio di Ispezione delle carceri, il Consiglio delle carceri e l’amministrazione
della Gazzetta Ufficiale passano alla diretta dipendenza del Direttore Generale.
Il D.M 17 novembre 1896 istituisce nuovamente l’Ufficio di Gabinetto attribuendogli nuove competenze: affari riservati, affari collettivi che riguardano gli uffici della direzione generale, studi relativi agli ordinamenti e ai regolamenti degli
stabilimenti carcerari e dei riformatori governativi; compilazione dei bilanci e
delle statistiche; comunicazioni da inserirsi nel bollettino ufficiale, affari relativi
al bollettino delle carceri e alla commissione penitenziaria internazionale, relazioni con le amministrazioni estere, biblioteca. Con lo stesso decreto mutano
anche organizzazione e attribuzioni degli uffici. Il nome della Divisione VII
muta in Fabbricati, lavorazioni, mantenimento. Il nome della Divisione VIII
muta, invece, in Personale Amministrativo e di custodia e movimento dei detenuti e dei giovani corrigendi. Alle due divisioni si affiancano un Ufficio tecnico
competente tra le altre cose per la preparazione di progetti d’arte per la costruzione, adattamento e restauro dei fabbricati carcerari e di ricovero per minorenni, e un Ufficio contabile di controllo. Il D.M. 15 febbraio 1900 (Decreto Pelloux)
riorganizza nuovamente gli uffici del Ministero. Le Divisioni VII e VIII divengono la VI e la VII; rimangono immutate però le rispettive competenze.
2.4. La Beneficenza Pubblica
Nell’ambito dell’attività benefica la legislazione degli Stati preunitari aveva
già cercato di associare “l’elemento laico all’elemento religioso”16, introducendo
i primi controlli pubblici sui sistemi di erogazione degli istituti caritativi. Tali
controlli vengono rafforzati e ampliati con la legge speciale sulle opere pie del
20 novembre 1859. La prima legge organica in materia è tuttavia quella del 3
185
agosto 1862 n° 753 che, tenendo ferma l’autonomia dei diversi enti estendeva
l’area del controllo e dell’intervento pubblico sino a prevedere la possibilità di
riforma dell’opera pia quando “venisse a mancare il fine”. Con la legge sull’assistenza e beneficenza (legge 17 luglio 1890 n°6972) si determinò il definitivo
passaggio “dalla carità legale a quella della beneficenza in senso specifico”17,
assimilando le finalità delle istituzioni benefiche a fini pubblici. L’art. 1 della
legge n° 6972 detta un regime unitario per una serie di istituzioni ed enti di
diversa provenienza e struttura che svolgevano attiività in settori differenti
della vita civile. Per l’art. 1 sono infatti “istituzioni di beneficenza, soggette alla
presente legge, le opere pie ed ogni altro ente morale che abbia in tutto o in
parte per fine a) di prestare assistenza ai poveri, tanto in istato di sanità quanto
di malattia; b) di procurare l’educazione, l’istruzione, l’avviamento a qualche
professione, arte o mestiere o, in qualche altro modo, il miglioramento morale
ed economico”. La stessa legge stabilisce all’art. 2 il confine del nuovo regime
pubblicistico escludendo dal novero delle istituzioni di assistenza e beneficenza
“ a ) i comitati di soccorso ed altre istituzioni temporanee mantenute con il contributo di soci e con oblazione di terzi; b) le fondazioni private destinate a pro
di una o più famiglie determinate, non soggette a devoluzione a favore della
beneficenza pubblica; c) le società e le associazioni regolate dal codice civile”.
Funzione di controllo e tutela era affidata al Ministero dell’Interno e alle
Prefetture. L’art. 44 demandava, infatti, al Ministro l’alta sorveglianza sulla
pubblica beneficenza, sul regolare andamento delle istituzioni, sulla cura dell’osservanza delle prescrizioni di legge, delle tavole di fondazione, degli statuti
e dei regolamenti. Per ogni Provincia veniva designato dal Prefetto un consigliere di Prefettura con l’incarico di vigilare sull’osservanza delle leggi in materia di pubblica beneficenza. La finalità della legge stava dunque nell’idea di
Crispi di fondare un sistema istituzionale che agisse in raccordo con gli organi
centrali e periferici dello Stato18. L’intervento statale si giustificava, oltre che per
il generico potere di controllo sull’attività di enti giuridicamente riconosciuti,
anche per l’intento, politico, di controllare strati sociali emarginati e potenzialmente pericolosi per l’assetto istituzionale. La vigilanza sulle opere pie era
anche imposta dagli abusi frequenti degli amministratori e dallo sperpero delle
rendite degli istituti; fenomeni che spesso erano causa di continue polemiche
nei dibattiti parlamentari. L’attività di controllo coordinata dalla Divisione III
del Ministero era svolta dalle prefetture e dalle sottoprefetture. Ad esse venivano inviati gli atti da sottoporre ad approvazione. La tutela consistente nella
186
verifica che gli amministratori non sperperassero il patrimonio si configurava
nel controllo contabile che spettava alle deputazioni provinciali. Al riguardo, al
fine di rendere più efficace il controllo delle Giunte Provinciali Amministrative
(eredi delle deputazioni), era prevista una norma che imponeva alle opere pie
di presentare all’approvazione non solo i consuntivi, ma anche i bilanci preventivi. La giunta aveva, inoltre, il compito di curare che le istituzioni di beneficenza contenessero al minimo le spese di amministrazione. Il controllo non era
esteso a tutti gli atti come avveniva nei confronti dei Comuni e delle Province,
ma riguardava solo una parte di essi. Dal punto di vista dell’attività, però, i
controlli coincidevano. Infatti i sistemi predisposti per vigilare sull’osservanza
delle leggi da parte degli istituti di carità e le direttive ministeriali sull’azione
nei loro confronti erano gli stessi usati verso i Comuni e le Province: le ispezioni ordinate dal Ministero erano condotte da un corpo di funzionari che controllava indifferentemente sia gli istituti di carità, sia gli enti locali. La vigilanza,
pertanto, veniva attuata mediante la stessa tipologia degli atti e con procedimenti analoghi. Sulla struttura periferica del Ministero dell’Interno gravava,
quindi, quasi tutto il peso della vigilanza e della tutela, stante la particolare previsione dell’art. 44 che stabiliva che un Consigliere di Prefettura, designato dal
Prefetto, aveva lo speciale incarico di vigilare sull’osservanza delle leggi in
materia di pubblica assistenza. A dire il vero tale norma restò largamente inattuata per l’impossibilità di molte Prefetture, oberate da molteplici funzioni, di
destinare un funzionario al solo compito di tutela e controllo delle opere pie19.
Al Ministero dell’Interno, poi, competeva, anche, l’emanazione di provvedimenti di scioglimento degli istituti di beneficenza, qualora fossero accertate
gravi irregolarità nell’amministrazione, derivanti da “trascuratezza” e da
“ignoranza e malafede” degli amministratori. Dall’entrata in vigore della legge,
fino al 1902, furono disciolte 695 amministrazioni; molte di esse, per la gestione
provvisoria, furono affidate ad un regio commissario (funzionario del
Ministero o delle Prefetture). La legislazione successiva alla legge n°6972 completò il riordino degli istituti di beneficenza: la legge 30 luglio 1890 dispose la
fusione in un solo ente di tutti gli ospedali della città di Roma; la legge 20 agosto 1897 dispose, invece, il raggruppamento degli istituti ospedalieri e di ricovero di Napoli.
2.5. Le Province e i Comuni
La legge comunale e provinciale del 1888, poi ricompresa nel testo unico del
187
1889, ricalcò la legge del 1865 introducendovi però importanti innovazioni che
confermano l’intento di Crispi di rivitalizzare il tessuto delle autonomie20. La
prima innovazione è costituita dall’istituzione della Giunta Provinciale
Amministrativa composta dal “prefetto che la presiede, di due consiglieri di
prefettura, designati al principio di ogni anno dal Ministro dell’Interno e di 4
membri effettivi e due supplenti nominati dal Consiglio Provinciale. La G.P.A.
avrebbe deciso nel merito circa le deliberazioni di maggior rilievo adottate da
province, comuni e opere pie e avrebbe avuto la facoltà di porre il veto all’esecuzione delle delibere. Una successiva legge del 1890 avrebbe affidato a quest’organo la giustizia amministrativa in sede locale, decentrandole i poteri giurisdizionali della IV Sezione del Consiglio di Stato nel frattempo costituita. Sul
nuovo sistema di controlli, quello sugli atti dei Comuni e delle Province, si riassestava ora il rapporto centro-periferia. Effetto di tale istituzione fu che il Prefetto cessò di essere Presidente della Deputazione Provinciale e a sua volta
cessò di esercitare il controllo su comuni opere pie. Le attribuzioni affidate
dalla legge al Prefetto come capo della deputazione provinciale vennero deferite al Presidente della medesima (art. 77). Altra novità riguardò l’elettorato
amministrativo che venne esteso a tutti i cittadini che avessero provato “di
pagare annualmente nel comune una contribuzione diretta di qualunque natura” o che “paghino 5 lire annue di tasse comunali di famiglia, di focatico, sul
valore locativo, sul bestiame, sulle vetture, sui domestici, sugli esercizi e sulle
rivendite” (art. 6). L’estensione dell’elettorato locale allargava la base di consenso delle istituzioni periferiche e creava le premesse perché in esse si sperimentassero indirizzi di Governo espressi da forze diverse da quelle che governavano al centro: radicali, poi socialisti, poi cattolici. Altra novità fu l’elettività del
sindaco da parte del consiglio comunale nei comuni capoluogo di provincia o
con più di diecimila abitanti (nel 1896 una legge Di Rudinì avrebbe esteso la
misura a tutti i comuni del Regno indistintamente). Il nuovo sistema di elezione
(art. 50) non prevedendo più la nomina dei sindaci da parte del Re faceva cadere un potente fattore di condizionamento dal centro alla periferia. Con la legge
n° 5865 venne anche regolamentata la figura del Segretario Comunale. L’art. 2
sanciva, infatti, che ogni Comune dovesse avere un Consiglio, una Giunta e un
Sindaco, ed inoltre un Segretario ed un Ufficiale Comunale. Il Segretario durava in ufficio due anni, non poteva essere licenziato prima del termine per il
quale era nominato e senza deliberazione motivata presa dal Consiglio Comunale con l’intervento di almeno due terzi del Consiglio, contro tale deliberazio-
188
ne era ammesso ricorso alla GPA e contro la decisione di questa al Consiglio di
Stato. Il nuovo contesto delineato dalla legge 5865, caratterizzato da un nuovo
sistema di controlli, potenziò l’uso di due strumenti tradizionali di conoscenza
amministrativa: l’inchiesta e l’ispezione. Le inchieste furono intensificate alla
fine del secolo (1895) sulle condizioni igieniche e sanitarie dei Comuni, quella
del 1898 sui manicomi e alienati, quella del 1900 sull’Amministrazione
Comunale di Napoli. Quanto alle ispezioni un serio tentativo di radicare stabilmente nell’amministrazione la funzione ispettiva si ebbe proprio con Crispi, nel
quadro del più generale potenziamento dell’Amministrazione dell’Interno. Il
maggior uso di controlli, di quelli ispettivi in primo luogo (Crispi aveva promosso sistematicamente una serie di ispezioni presso tutte le province, prima
quelle meridionali, poi tutte le altre) doveva servire al corretto indirizzo dell’intero sistema amministrativo in una stagione di riforme decentratrici. Si registrò,
pertanto, con Crispi un aumento del numero degli ispettori con la designazione
di uomini di provata esperienza (tra tutti Cesare Salvarezza e Giovanni Cassis).
Caduto Crispi, alla fine del secolo il movimento d’idee favorevole all’ispezione
come strumento precipuo di governo del Ministero, avrebbe conseguito un ultimo successo nell’istituzione dell’Ispettorato Generale, affidato allo stesso
Direttore Generale dell’Amministrazione Civile Cesare Salvarezza, che sarebbe
stato poi soppresso nel 1901.
2.6. L’Amministrazione Civile
Le nuove leggi di riforma riguardanti settori di competenza della Direzione
Generale dell’Amministrazione Civile determinano profondi mutamenti nell’ambito di questa struttura. Con r.d. 29 marzo 1891 n°149 la Direzione Generale dell’Amministrazione Civile viene soppressa. Le tre Divisioni (Personale,
Amministrazioni dei Comuni e delle Province, Beneficenza Pubblica) divengono autonome. La Direzione viene ricostituita con il r.d. 24 dicembre 1893 n° 689
e conseguentemente le tre divisioni rientrano a far parte di essa. Per la sezione
II della Divisione I oltre alle precedenti competenze se ne aggiungono altre relative alle liquidazioni delle indennità di missione e di trasferimento al personale
dell’Amministrazione centrale e provinciale. Uffici dipendenti della Divisione
risultano: la Biblioteca, l’Economato, l’Archivio ed il Protocollo generale, Posta,
Copia e Spedizioni, la Segreteria della commissione per i danneggiati politici
delle province napoletane e siciliane, la Segreteria della commissione per i danneggiati dal terremoto della Liguria. Con provvedimento del 1895 vengono
189
apportate alcune modifiche nelle competenze delle sezioni della I Divisione per
cui la sezione II cambia la propria denominazione in quella di “Matricola e contabilità” e diviene competente anche per la pubblicazione del Bollettino
Ufficiale del Ministero e la liquidazione delle indennità di rappresentanza ai
prefetti. La sezione III viene ad occuparsi anche di questioni di naturalità,
nazionalità e cittadinanza. Nel 189721 la Divisione viene resa autonoma con le
medesime competenze. Ne acquisisce altre solo la sezione III che diviene competente anche per il personale addetto all’Ufficio della Gazzetta Ufficiale e
dell’Amministrazione della Gazzetta stessa. Con r.d. 10 settembre 1899 n°538 la
Divisione è di nuovo inserita nell’ambito della Direzione Generale
dell’Amministrazione Civile che per pochi mesi è sostituita dall’Ispettorato
Generale. Le competenze della Divisione sono definite in base al D.M. 15 febbraio 1900; le attribuzioni relative al personale sanitario vengono aggiunte alla
Divisione in seguito al r.d. 14 gennaio 1900 n°4 che istituisce un Ispettorato
sanitario e al D.M. di esecuzione 8 febbraio 1900. Circa le attribuzioni della
Divisione II nel 189622 vengono aumentate le competenze delle due sezioni. Alla
sezione I vengono aggiunte le funzioni relative alle sezioni elettorali, politiche e
amministrative e alle liste elettorali politiche; alla sezione II vengono attribuite
le funzioni in materia di polizia urbana e rurale e di regolamenti di polizia
municipale e relativi ricorsi. Nel 1897 la Divisione assume la denominazione di
Amministrazione dei Comuni e delle Province e Archivi di Stato23. La sezione I
risulta competente relativamente al personale dei sindaci, giunte e deputazioni,
dei consigli comunali e provinciali, della loro costituzione e del loro funzionamento, in ordine agli istituti dipendenti dalle amministrazioni comunali e provinciali, alle liste elettorali politiche e amministrative etc. La sezione II risulta
competente sui confini dello Stato, sulle circoscrizioni comunali e provinciali,
sui cambiamenti e sulle modificazioni dei nomi dei comuni etc. Con il D.M. 15
febbraio 1900 alla Divisione si aggiungono altre due sezioni: la sezione III competente sui provvedimenti amministrativi concernenti condotte mediche e ostetriche, sulle questioni relative alla nomina e al licenziamento dei sanitari comunali, sullo stipendio e sugli assegni ai medici condotti in rapporto alla loro
responsabilità etc; la sezione IV competente sui provvedimenti amministrativi
per il risanamento del suolo abitato dei comuni, per condutture di acque potabili, fognature, costruzione ed ampliamento dei cimiteri etc. Per quanto riguarda la Divisione III (Beneficenza pubblica) un provvedimento del 1897 ha
aggiunto una sezione ed ha redistribuito le competenze delle tre sezioni per cui:
190
la Sezione I si occupa dell’applicazione della legge 17 luglio 1890 n°6972, nella
parte riflettente le riforme allo stato attuale delle istituzioni di beneficenza e
delle leggi per la beneficenza nella città di Roma del 20 luglio 1890 e del 30
luglio 1896; la Sezione II si occupa invece della beneficenza elemosiniera, della
costituzione di enti morali elemosinieri e della vigilanza su di essi; la Sezione
III, infine, si occupa della beneficenza ospedaliera, della costituzione di enti
morali aventi scopo di ricovero, dell’approvazione e revisione dei relativi statuti organici, della vigilanza sull’amministrazione di tali istituti. Con il D.M. 15
febbraio 1900 vengono attribuite alla Sezione I nuove competenze che derivano
dall’applicazione del r.d. 14 gennaio 1900 n° 4 con cui viene istituito l’Ispettorato Generale di Sanità e del D.M. di esecuzione 8 febbraio 1900. Con il D.M. 6
ottobre 1900 i servizi sanitari attribuiti alle Divisioni I, II e III sono riuniti in
un’unica Divisione: la Divisione IV Sanità.
2.7. La Sanità Pubblica
La Sanità Pubblica fu regolata, fino all’entrata in vigore della legge sanitaria
Crispi, dalla legge Rattazzi del 1859 e dalla legge 20 marzo 1865 n°2248 all.C.
Tale sistema normativo affidava la competenza sanitaria alle autorità amministrative ordinarie relegando gli ordini tecnico-sanitari ad un ruolo puramente
consultivo. La legge del 1888, invece, è ispirata dall’intento di Crispi di contemperare l’esigenza dell’esecutivo, tendente a privilegiare il momento amministrativo, e la necessità, scaturita dalle condizioni sanitarie del paese, di interventi scientificamente adeguati. La legge crispina affidava agli uffici centrali il
compito di studiare meccanismi d’indagine più idonei alle singole situazioni
regionali per porre in evidenza le emergenze sanitarie, saperle interpretare e
tradurre in tabelle e grafici, infine elaborare chiare relazioni da sottoporre ai
politici. A livello provinciale e comunale l’amministrazione sanitaria risultò
modificata principalmente con l’introduzione del medico provinciale.
L’inserimento di tecnici, la creazione di organi consultivi, lasciarono però intatto il potere decisionale del Prefetto. Con l’istituzione degli Ufficiali Sanitari e
con i Regolamenti Comunali d’Igiene fu proposta una capillare opera di controllo preventivo del paese che garantì l’adozione di misure sanitarie adeguate
ai reali bisogni della popolazione (inchieste sanitarie). La gerarchia degli organi
preposti all’amministrazione della sanità è espressa nei primi due articoli della
legge n°5849 del 1888. Vi si dice che a capo del Governo della Pubblica Salute
sta il Ministro dell’Interno e che sotto la sua dipendenza stanno i Prefetti, i
191
Sottoprefetti ed i Sindaci. Vengono, altresì, previsti un Consiglio Superiore di
Sanità presso il Ministero dell’Interno ed in ogni provincia, alle dipendenze del
Prefetto, un Consiglio Provinciale di Sanità. La legge prevede anche la figura di
un medico provinciale e, nei Comuni, di un Ufficiale Sanitario. Nonostante che
tutte le autorità del Regno fossero tenute a cooperare con il Ministro tuttavia la
legge ne indicava in modo specifico i Prefetti per la sua applicazione. Il Prefetto
era infatti nella Provincia, in tema di sanità, l’unico organo investito di potere
decisionale in quanto diretta emanazione dell’organo centrale. Il medico provinciale, organo tecnico, e il Consiglio Sanitario Provinciale, organo consultivo,
non avevano, infatti, potere decisionale. Quanto ai Sottoprefetti, in materia di
sanità non avevano specifiche funzioni se non la trasmissione di ordini ministeriali e prefettizi. Le attribuzioni del Prefetto si possono schematicamente riassumere nelle funzioni di vigilare, ordinare e autorizzare; spetta a lui, inoltre, la
nomina dell’Ufficiale Sanitario e, implicito nella legge, venivano da lui proposti
i membri del Consiglio Sanitario Provinciale al Ministro dell’Interno, il quale li
proponeva a sua volta al Re. L’art.8 disciplina la composizione e la funzione del
Consiglio Provinciale Sanitario. Circa il primo aspetto esso è composto dal
Prefetto, come presidente, dal Procuratore del Re presso il Tribunale civile e
penale, dal medico provinciale e da otto membri elettivi (due medici chirurghi,
un chimico, un giureconsulto, un farmacista, un veterinario, un esperto in
materia amministrativa ed un ingegnere). Fra le attribuzioni del Consiglio
Provinciale le prime tre di carattere generale riassumono lo scopo principale di
quest’organo: vigilare sull’igiene e la salute pubblica della provincia, proporre
al Prefetto ogni intervento ritenuto necessario ed esprimere il proprio giudizio
su ogni questione presentata dal Prefetto. Fra esse i regolamenti locali d’igiene,
la formazione di consorzi per l’assistenza ostetrica e veterinaria, le contestazioni tra sanitari e comuni, i provvedimenti disciplinari contro il personale sanitario e gli esercizi abusivi e, forse compito più rilevante, la relazione annuale
sullo stato sanitario della Provincia che, compilata dal medico provinciale,
doveva essere inviata al Ministro dell’Interno con le osservazioni del Consiglio,
se occorrenti. Il Medico Provinciale rappresenta la grande innovazione del
188824. L’organo fu concepito con un ambito di intervento che nelle province
copriva pressoché ogni aspetto della salute pubblica. Organo tecnico, nominato
con Decreto Reale, aveva compiti di vigilanza, controllo, ma non poteri di decisione. In quanto organo tecnico e subordinato stava al medico dare pareri, proporre provvedimenti, suggerire interventi, ispezioni e relazionarle nelle proprie
192
indagini, denunciare infrazioni e abusi e vigilare sull’applicazione delle leggi.
Tra i compiti c’era in primo luogo quello di tenersi in corrispondenza con gli
ufficiali sanitari dei singoli Comuni per tutte le questioni relative alla sanità
pubblica e all’igiene. I medici provinciali, in base ai rapporti degli ufficiali sanitari, avrebbero portato tempestivamente a conoscenza del Consiglio Provinciale
Sanitario le reali situazioni, evitando, con grande beneficio della popolazione,
soprattutto nelle temute emergenze, il circolare di notizie esagerate ed allarmanti così pericolose per il mantenimento dell’ordine pubblico. La legge poi
prevedeva che il Medico Provinciale vegliasse sul servizio sanitario e sulle condizioni igieniche della Provincia e controllasse l’esatta applicazione della legge
e del regolamento. Il controllo si estendeva agli uffici sanitari e a tutte le professioni mediche e paramediche. All’insorgere di qualsiasi evento attinente la pubblica salute doveva informare il Prefetto e in caso di necessità era tenuto a suggerire i provvedimenti d’urgenza ritenuti indispensabili per la pubblica utilità.
Per quanto riguarda l’Ufficiale sanitario esso fu creato da Crispi per vigilare
sulle condizioni igieniche e sanitarie dei Comuni. Assistente del Sindaco per le
questioni sanitarie, era tenuto a riferire a quest’ultimo e al medico provinciale
tutto ciò che nell’interesse della sanità pubblica poteva reclamare speciali e
straordinari provvedimenti, nonché le trasgressioni alle leggi e ai regolamenti
sanitari. Suo compito era inoltre quello di fornire al medico provinciale tutte le
notizie e le informazioni utili per la relazione sullo stato annuale sanitario del
Comune. Dopo aver descritto gli organi dell’amministrazione sanitaria la legge
entra nel vivo della questione igienica. Nel succedersi degli articoli si contemplano “l’assistenza medico-chirurgica e ostetrica nei comuni”, “la sanità marittima”, “l’assistenza e vigilanza zooiatrica”, “l’esercizio delle professioni sanitarie ed affini”, “le misure contro la diffusione delle malattie infettive dell’uomo e
degli animali”, “la polizia mortuaria” ed infine “i regolamenti locali d’igiene”.
Quanto a quest’ultimi i Comuni erano obbligati a provvedere all’emanazione di
un regolamento che riflettesse la specificità della topografia, delle condizioni di
vita, delle abitudini e delle particolari esigenze sanitarie dei singoli luoghi. In
particolare i regolamenti avrebbero dovuto adottare delle norme per l’esecuzione a livello locale di quanto già previsto dalle legge per l’assistenza medica e
vigilanza sanitaria, per la salubrità del suolo e delle abitazioni, per la difesa
dalle epidemie etc. Tali regolamenti dovevano essere redatti dall’ufficiale sanitario che era tenuto a farli rispettare. Per effetto della riforma crispina anche la
struttura organizzativa della sanità, a livello centrale, subì vari mutamenti. La
193
Direzione Generale della Sanità al momento della sua costituzione (D.M. 31
luglio 1887) era composta unicamente dalla Divisione IV25. Tale Divisione si
componeva a sua volta di un Ufficio del direttore e di tre Sezioni competenti
sulla sanità pubblica, sull’edilizia sanitaria, sulla sanità marittima e confini.
Quando nel 1890 il r.d. n° 6968 approva il ruolo organico del personale dei
Laboratori Scientifici e dell’annessa Scuola di perfezionamento nell’igiene pubblica di cui si occupa l’Ufficio del direttore, tale Ufficio viene ad avere le
seguenti competenze: studio e preparazione di leggi, regolamenti e disposizioni
d’igiene e sanità pubblica, laboratori scientifici della direzione, scuola di perfezionamento dell’igiene pubblica, ispezioni tecniche nel Regno, corrispondenza
e bollettini per le malattie infettive, Istituto vaccinogeno dello Stato, Servizio
sanitario internazionale e marittimo, misure preventive contro le malattie infettive di provenienza estera, servizio veterinario ai confini, leggi, regolamenti e
ordinanze relative etc. Nello stesso anno, probabilmente a causa del regolamento emanato con r.d. 9 ottobre 1889, n° 6442, che aveva attuato un maggior
decentramento aumentando le competenze dei prefetti e dei sindaci, mutano le
competenze delle Sezioni. La Sezione I assume la competenza dell’amministrazione e dell’assistenza sanitaria. In particolare si occupa del personale dei consigli e dei servizi sanitari governativi, delle questioni relative alla nomina ed al
licenziamento dei sanitari comunali e della vigilanza sull’esercizio abusivo
delle professioni sanitarie ed affini. La Sezione II ha competenze in materia di
risanamento del suolo e dell’abitato; vigila sulle colture insalubri, sulle fognature, sui cimiteri, sull’applicazione della legge per il risanamento della città di
Napoli etc. In essa è inoltre incardinato l’Ufficio degli ingegneri sanitari che ha
incarichi d’ispezione nei comuni, dove sono spesso trascurate le norme stabilite
dalle leggi e dai regolamenti dell’edilizia sanitaria. La Sezione III, infine, ha
competenze squisitamente tecniche. Essa infatti esamina dal punto di vista tecnico-sanitario i regolamenti comunali d’igiene e d’edilizia, i progetti per il risanamento dell’abitato e per la costruzione di macelli, di cimiteri etc. La
Direzione della Sanità Pubblica viene abolita con r.d. 21 giugno 1896 n°247. Tale
provvedimento fu dettato, secondo Porrini26, da motivi di convenienza politica;
essa, infatti, non doveva confondersi con la direzione generale “di cui non ha
né il nome né l’importanza”. Per effetto di questa abolizione la Divisione IV
passa, con le medesime competenze, alle dipendenze della Direzione Generale
dell’Amministrazione Civile. Con il D.M. 27 settembre 1898 la Divisione passa
alla diretta dipendenza del sottosegretario. Le competenze delle tre Sezioni
194
vengono così ripartite: Sezione I: servizio medico-chirurgico e ostetrico, condotte mediche e ostetriche comunali e consorziali, questioni relative alla nomina e al licenziamento dei segretari comunali, servizio farmaceutico, servizio
zooiatrico per la parte non di competenza del Ministero dell’agricoltura etc;
Sezione II: ordinamento dei manicomi e del servizio dei mentecatti, vigilanza
sugli istituti di cura medico-chirurgica e degli stabilimenti climatici e balneari,
provvedimenti amministrativi per il risanamento del suolo e abitato dei comuni, controllo sull’esercizio abusivo delle professioni sanitarie e affini etc. La
Sezione III che comprende il Consiglio superiore di sanità assume competenze
infine in merito al personale del Consiglio superiore, dei consigli provinciali di
sanità, delle stazioni sanitarie marittime, dei medici provinciali, dei medici di
porto etc; adotta misure contro le malattie di provenienza estera e provvedimenti contro le malattie infettive all’interno etc. Con r.d. 14 gennaio 1900, viene
istituito presso il Ministero un Ufficio sanitario che sostituisce la Divisione IV.
Tale Ufficio si compone di un Ispettore generale della sanità, di un vice ispettore generale e di 3 ispettori sanitari. L’Ufficio veglia sulle condizioni dell’igiene e
della sanità pubblica del Regno, propone al ministro o al sottosegretario i provvedimenti necessari alla tutela di esse e ne vigila l’esecuzione nei limiti della
propria competenza tecnica; istruisce per la parte tecnica gli affari sui quali
debba essere udito il parere del Consiglio superiore sanitario e presenta al
Consiglio medesimo le relazioni degli uffici amministrativi sugli affari istruiti
da quest’ultimi; dà il proprio parere quando sia prescritto dalle leggi e dai regolamenti ovvero richiesto dagli uffici amministrativi. Con r.d. 3 febbraio 1901 n°
45 che approva il regolamento per l’esecuzione della legge sulla tutela dell’igiene e della sanità pubblica si precisa, poi, che i laboratori di sanità pubblica sono
parte integrante dell’Ufficio sanitario e che i loro capi dipendono direttamente
dal capo dell’Ufficio sanitario. In generale è possibile rilevare che nonostante
gli sforzi di Crispi, la competenza di Pagliani e dei suoi collaboratori, la
Direzione Generale della Sanità non riuscì ad essere un’istituzione stabile e
radicata. Con la caduta di Crispi nel 1896 non solo Pagliani è estromesso dalla
carica, ma l’ufficio centrale stesso è trasformato da Di Rudinì in divisione della
Direzione Generale dell’Amministrazione Civile. Pelloux arriva addirittura a
suddividere le competenze in materia sanitaria tra varie direzioni. Solo avvenimenti di grande portata che trovano impreparata la struttura amministrativa
(peste a Napoli nel 1902) fondano le premesse per la ricostituzione di una direzione specifica per la sanità.
195
2.8. Effetti delle riforme nell’Amministrazione provinciale. Il Prefetto crispino
L’attività riformatrice riguardò, sia pure in maniera meno profonda ed
estesa rispetto ad altri settori della pubblica amministrazione, anche l’istituto
prefettizio. Tre sono gli aspetti curati da Crispi che portarono ad un riassetto
del modello prefettizio allora vigente: 1) il collocamento a riposo e in aspettativa dei Prefetti per motivi di servizio; 2) l’abolizione della incompatibilità tra
mandato parlamentare e carica prefettizia; 3) la creazione della cosiddetta grande prefettura. La prima iniziativa celava una lucida ratio politica: quella di conferire al governo strumenti più agili e mezzi più adeguati per disporre pienamente e senza eccessivi freni dei suoi massimi rappresentanti periferici. Con la
seconda s’intendeva rompere il diaframma che separava il legislativo dall’esecutivo, la politica dall’amministrazione e si voleva consentire al governo di
attingere, per la designazione dei suoi esponenti periferici, a quel ricco serbatoio di cittadini capaci che era costituito dalla rappresentanza nazionale. A differenza di queste due proposte una sorte meno felice la ebbe il terzo obiettivo
della strategia di Crispi relativo alla istituzione della cosiddetta “grande prefettura”. Crispi mirava ad una riduzione quantitativa degli apparati pubblici
dislocati nelle circoscrizioni provinciali, attribuendo, ad esempio, ad un solo
prefetto il governo di due o più province, e ad una razionalizzazione degli stessi, mediante l’inversione di quella linea di tendenza che stava portando gradualmente ad escludere dal controllo del prefetto diversi e rilevanti segmenti
funzionali, pertinenti all’amministrazione decentrata dei singoli ministeri. I
progetti presentati nel 1891, riguardanti la revisione delle circoscrizioni amministrative e l’istituzione del distretto (formato dalla fusione di più province)
all’interno del quale sarebbe stato collocato un prefetto distrettuale, non raggiunsero, però, risultati concreti. L’intervento riformatore crispino svolse un
ruolo importante con la legge comunale e provinciale votata dal Parlamento nel
1888. Infatti la legge 30 dicembre 1888 n°5865 poi fusa con la precedente legge
nel testo unico 10 febbraio 1888 n°5921 adeguando il suffragio amministrativo a
quello politico produsse conseguenze immediate e significative nell’amministrazione locale. La legge n°5865 stabilì infatti l’elettività del Presidente della
deputazione provinciale con la conseguente estromissione del Prefetto dagli
organi della provincia per cui la Prefettura ed il relativo personale passarono
alla esclusiva dipendenza dello Stato e la provincia divenne un ente autonomo
con un proprio ufficio del personale. Inoltre la legge crispina ebbe il merito di
unificare il sistema di controllo sugli enti locali (province, comuni, opere pie),
196
prima ripartiti tra Prefetto e deputazione provinciale, riconfermando il controllo
di legittimità del prefetto e accorpando il controllo speciale di merito nella giunta provinciale amministrativa di nuova istituzione. La giunta provinciale amministrativa, presieduta dal prefetto, fu prevista a composizione mista, includendovi i rappresentanti del Governo e quelli degli interessi locali e cioè due consiglieri di prefettura e quattro membri nominati dal consiglio provinciale. In precedenza tale compito era stato espletato dalle deputazioni provinciali che si
erano mostrate piuttosto compiacenti o comunque si erano limitate a recepire e
ratificare le proposte avanzate dai rispettivi prefetti. Il nuovo assetto dei controlli porta un nuovo incremento degli stessi sotto il profilo quantitativo e ad
una loro più intensa severità e puntigliosità che senza particolari intenti oppressivi riesce almeno in parte a regolarizzare la vita amministrativa di molti comuni, a eliminare talune deficienze procedurali, a colmare non pochi limiti operativi, nonché ad attuare nei riguardi del personale politico locale un’attività di
educazione ad una corretta gestione della cosa pubblica27. L’allineamento dei
comuni alle direttive centralistiche è attuato mediante un uso calibrato dello
scioglimento dei consigli comunali ed una ponderata ingerenza nella nomina
dei sindaci e persino mediante l’invio di appositi ispettori ministeriali, quando
l’atteggiamento del prefetto fosse ritenuto troppo accondiscendente o eccessivamente garantistico. Successivamente la legge 1 giugno 1897, n°6837, istituì la
giunta provinciale amministrativa, in sede giurisdizionale, sempre presieduta
dal prefetto e composta da due consiglieri di prefettura e da due membi del
consiglio provinciale, scelti dal prefetto. Ad essa furono decentrati i poteri della
IV sezione del Consiglio di Stato in materie relative a controversie con l’amministrazione locale, sottoposte al controllo di merito. Con la nuova legislazione
crispina il controllo sul potere locale si estende inoltre agli enti di assistenza e
beneficenza e vede accrescersi, in tale ambito, le competenze e le funzioni delle
prefetture. Anche nell’ambito del nuovo ordinamento sanitario l’azione del prefetto, coadiuvato e affiancato da nuove strutture specialistiche, non si riduce più
ad una pura e semplice gestione esecutiva ma, pure in un contesto riformatore
che incrementa l’aspetto tecnico scientifico dell’amministrazione sanitaria, si
configura politicamente come canale di mediazione tra le esigenze centralistiche
di sviluppo e modernizzazione del comparto sanitario e la loro recezione e
adattamento da parte di apparati periferici e degli enti locali. Con l’espandersi
delle funzioni dello Stato si avvertì anche l’esigenza di creare numerose commissioni prefettizie, con poteri consultivi e/o deliberativi. Questi organi colle-
197
giali, posti sotto la guida politica del prefetto, costituivano strumenti efficienti
per coadiuvare ed informare il prefetto sulle condizioni socio-economiche della
provincia, sulle varie questioni tecniche da affrontare e sugli adeguamenti locali alla politica nazionale. Il lavoro direttivo delle commissioni veniva affidato a
funzionari di prefettura. Il prefetto rimane, quindi, lo strumento di promozione
politica al centro ed esercita i suoi poteri e la sua influenza secondo le esigenze
politico-amministrative del Governo. Il Governo, da parte sua, cercò di rivalutare il prefetto, almeno come organo periferico del Ministero dell’interno, con
reiterate misure di decentramento. L’art. 90 della legge n°5865 del 1888 prevedeva, infatti, la delega ai prefetti di varie attribuzioni da indicarsi in un elenco
che doveva essere approvato per decreto reale e negli anni 1891-1892 il Ministro
dell’interno delegava numerose attribuzioni al prefetto. Altri casi di delegazione delle funzioni al prefetto furono previsti da successive leggi di settore
ampliandone così la sua sfera d’azione. Il T.U. della legge comunale e provinciale 4 maggio 1898, n° 164 ed il relativo regolamento di esecuzione, approvato
con R.D. 19 settembre 1899, n° 394, ribadirono le attribuzioni del prefetto riconfermandone il ruolo preminente nell’amministrazione periferica come garante
della legittimazione dello Stato. L’art. 1 del R.D. n° 394 del 1899 prevedeva la
possibilità di delega di funzioni amministrative al sottoprefetto “per le quali
non occorre l’intervento della giunta provinciale amministrativa, o di altro consiglio deliberativo o consultivo e purché non si tratti di attribuzioni ad esso
delegate dal potere centrale”. I prefetti, grazie all’alto livello dei servizi di prefettura, continuarono a fare indagini statistico-economiche per conoscere la
situazione reale della provincia e ad occuparsi dei vari settori amministrativi
cercando di interpretare i bisogni e le esigenze locali, come risulta dalle loro
periodiche relazioni al ministro. I prefetti, quindi, non si attestano solo come
meri esecutori delle direttive governative, ma anche come interpreti sensibili ed
attenti della variegata realtà socio-economica e culturale del Paese che si stava
“emancipando”.
2.9. La gestione politica di Crispi
Dall’analisi della situazione storico-politica del decennio crispino è possibile
evidenziare come lo statista siciliano abbia gestito il suo potere in maniera
accentratrice e, a volte, quasi personalistica; egli tramite una serie di riforme
ristrutturò e razionalizzò l’amministrazione centrale consolidandovi le gerarchie e sovvertendo il normale iter burocratico. Cardine principale di tale mecca-
198
nismo erano certamente i legami assai forti (di amicizie, di alleanze, di militanza politica, di parentela) che Crispi manteneva con una serie di uomini collocati
in alcuni posti chiave dell’amministrazione. Tale gestione, per così dire parallela a quella istituzionale, era possibile proprio perché basata su un nucleo
ristretto di persone che garantivano a Crispi sempre e comunque il controllo
generale di tutta l’attività di governo. Le tre segreterie, della Presidenza,
dell’Interno e degli Esteri, facenti capo a Crispi, rendevano possibile un continuo intersecarsi di notizie e informazioni che offrivano un panorama completo
dei più svariati problemi. Certamente il Gabinetto dell’Interno era, tra i tre,
quello con una struttura più articolata e, anche dal punto di vista quantitativo,
il più importante. Con la punta massima di ventisette impiegati nel 1888 ed una
contrazione a sedici nel 1889, per ritornare poi tra i ventisei-ventotto addetti nel
1894-95, rappresentava un organismo molto più articolato rispetto al Gabinetto
degli Esteri, che contava tre o quattro persone, e all’esigua struttura della
Segreteria della Presidenza del Consiglio28. Le competenze del Gabinetto sancite dalla legge del 31 luglio 1887 più che essere ampliate furono meglio precisate
attraverso un’articolazione dell’ufficio in cinque settori ad ognuno dei quali
spettava la trattazione di alcuni affari. Il primo e secondo riparto dipendevano
direttamente dal Ministro, mentre il terzo, quarto e quinto dipendevano dal
Ministro per il tramite del Capo di Gabinetto. In tal modo Crispi creò un’area
istituzionale la cui attività veniva filtrata dal Capo di Gabinetto ed un’area nella
quale collocò persone di sua esclusiva fiducia. Crispi, inoltre, aveva con molti
uomini delle istituzioni rapporti personali tali da consentirgli canali d’informazione spesso paralleli e talvolta sostitutivi, comunque più immediati dei normali canali istituzionali. In politica interna instaurò un nuovo tipo di rapporti
con i Prefetti nei quali sembrava ricercare funzionari capaci di garantire la preminenza dell’Esecutivo e, solo secondariamente, idonei a far funzionare bene
l’amministrazione. Questi corrispondevano con il Ministro attraverso i normali
canali burocratici: rapporti periodici, corrispondenza telegrafica, lettere ufficiali; ma a fianco di questo circuito, per così dire ufficiale, se ne attivava un altro
ufficioso: la corrispondenza privata, molto più immediata e franca, che consentiva al Ministro una visione reale dei problemi, offrendogli una serie di elementi di valutazione sovente decisivi su uomini e situazioni. Ricordiamo, tra i tanti
casi, la corrispondenza parallela intercorsa tra Francesco Crispi e Antonio Winspeare, Prefetto di Milano fra l’estate del 1894 e i primi mesi del 1895. Il 2 giugno 1894 con lettera privata il Prefetto preannunciava che la settimana seguente
199
avrebbe segnalato, evidentemente tramite i canali ufficiali, la necessità di sciogliere il Consiglio Comunale di Milano. In varie lettere successive Winspeare
riprendeva l’esame della situazione della città, fornendo notizie precise sulla
mentalità della popolazione, sull’atteggiamento del Sindaco, sulla scelta di un
nuovo Prefetto che fosse principalmente “uomo politico”. Per quanto riguarda
i contatti con la stampa Crispi era ben cosciente di quanto questa potesse influire sull’opinione pubblica e giocare, quindi, un ruolo talora determinante nella
risoluzione di alcune vicende; pertanto curò sempre da vicino i rapporti con i
giornali ed i giornalisti anche stranieri. Non a caso, del resto, uno dei cinque
uffici nei quali era suddiviso il Gabinetto del Ministero dell’Interno era adibito
ad osservatorio della pubblica opinione e aveva l’incarico di leggere e riassumere le principali pubblicazioni italiane e straniere. La circolazione delle informazioni nell’ambito dell’amministrazione nel periodo crispino, infine, proprio
per la natura particolare nei rapporti tra il Ministro ed i suoi principali collaboratori avviene anche al di fuori della comunicazione scritta; si deve infatti supporre che buona parte dei rapporti tra il Ministro ed i suoi collaboratori avvenisse attraverso comunicazioni verbali e contatti diretti.
3. Il personale
3.1. Gli alti funzionari tra il 1888 ed il 1901
Per quanto riguarda l’organizzazione del Ministero Crispi istituì, come già
ricordato più volte, tre Direzioni Generali e una Direzione di Sanità. Per la direzione dell’amministrazione civile chiamò Napoleone Vazio29 che era l’unico
dirigente generale presente nel precedente ordinamento per l’amministrazione
delle carceri. Il Direttore della Sanità Pubblica fu Luigi Pagliani, docente universitario d’igiene e uomo di grande levatura che chiese e ottenne laboratori di
ricerca e personale tecnico specializzato. A dirigere le carceri fu nominato Martino Beltrani-Scalia, patriota siciliano con un intenso passato di esule negli stessi paesi in cui aveva soggiornato anche Crispi. Entrato nel 1860 al Ministero
degli Esteri siciliano, dopo l’Unità divenne ispettore delle carceri e da allora si
occupò sempre di questo settore. Il quarto Direttore Generale di Crispi per la
Pubblica Sicurezza fu Luigi Berti modenese, ex sindaco di Sassuolo entrato in
carriera nel 1860. Fin dall’inizio nel settore dell’ordine pubblico, impiantò e
resse il sistema di polizia a Roma dopo l’ingresso delle truppe nazionali nel
200
1870, fu poi prefetto e diresse i servizi di pubblica sicurezza dal 1878. Capo
della ragioneria centrale era, infine, Giulio Gargiulo, già ispettore centrale, che
sostituì Francesco Rossi. Nel 1890 rimase vacante la direzione generale dell’amministrazione civile dopo il passaggio di Vazio alla Corte dei Conti; nello stesso
anno cambiarono i capi della Divisione II (amministrazione dei comuni e delle
province) e della III (beneficenza pubblica) in coincidenza con l’emanazione
delle nuove leggi in materia: a dirigere la prima andò, in sostituzione di
Telesforo Tarchioni, Carlo Filippo Sola fino ad allora capo sezione nella medesima divisione, mentre a capo della seconda fu chiamato, in sostituzione di
Giuseppe Casanova, Giovanni Bentivegna che fino ad allora aveva diretto la
Divisione VII. Nel 1891 Crispi lascia la direzione del Ministero, lo sostituisce
Nicotera coadiuvato da Pietro Lucca come Sottosegretario e da Camillo Battista
come capo di Gabinetto. Nicotera abolisce la Direzione Generale dell’Amministrazione Civile, alla guida delle tre divisioni rimangono però Cicognani, Sola e
Bentivegna. L’unico mutamento si ebbe nell’ambito della Direzione Generale di
P.S. perché Ferdinando Ramognini fu chiamato a sostituire Luigi Berti. Con
Giovanni Giolitti ministro, nel 1893, l’avv. Pietro Rosano viene nominato Sottosegretario e l’avv. Francesco Pellizzaro Capo Gabinetto. Alla Divisione II subentra a Sola il comm. Carlo Bertagnolli. Alla Direzione Generale delle carceri
passa invece Eugenio Cicognani che per tanti anni era stato capo del personale.
Quando Crispi tornò all’Interno nel 1894, il nuovo Sottosegretario fu Roberto
Galli, mentre a capo del Gabinetto fu chiamato un capo divisione del Ministero
di grazia e giustizia, il comm. Giuseppe Pinelli. Il Ministro potenziò immediatamente il servizio ispettivo che passò da uno a quattro persone, per poi arrivare
a sette ed essere posto alle dirette dipendenze del Ministro e del Sottosegretario. Crispi ricostituì la Direzione Generale dell’amministrazione civile a reggere
la quale chiamò Giovanni Ferro Luzzi, palermitano consigliere della Corte di
Cassazione. Alla Direzione di Pubblica Sicurezza chiamò Giuseppe Sensales
altro palermitano, a capo della sanità rimase Pagliani e alle carceri Cicognani, al
quale però subentrò l’anno dopo Beltrani Scalia. Nel 1897 con Starrabba di
Rudinì, Sottosegretario è l’avv. Ottavio Serena; a capo del Personale vi è il dottor Domenico La Pera, catanzarese passato successivamente alla Corte dei
Conti; alla P.S. e all’Amministrazione Civile, con il prof. Rocco Santoliquido a
capo della Divisione IV Sanità, i piemontesi Giovanni Alfazio e Piero Bertarelli;
Beltrani rimane alle Carceri. Nei due anni che seguirono, contrassegnati dal
Ministero Pelloux (1899-1900), si sono succeduti: al sottosegretariato l’avv.
201
Ignazio Marsengo Bastia e l’avv. Pietro Bertolini, all’incarico di capo di
Gabinetto è rimasto il comm. Vittorio Ceresia; alla direzione del personale
Onorato Germanio, piemontese e Mario Bonino; alla Divisione II Cesare
Salvarezza, ligure e Arnaldo Raimoldi; alla Divisione III Riccardo Frola, anch’egli ligure e Pietro Scamuzzi; alla Sanità è rimasto il prof. Rocco Santoliquido,
potentino nominato nel 1900 ispettore dello stesso servizio; alla Direzione
Generale P.S. è rimasto Francesco Leonardi, piemontese; la Direzione delle
Carceri con Pelloux e successivamente con Giolitti viene ricoperta da Giuseppe
Canevelli, ligure di Zoagli. Giovanni Giolitti Ministro dell’ Interno nel 1901
nominò Sottosegretario l’avv. Scipione Ronchetti e Capo di Gabinetto Vittorio
Salice. Egli, infine, confermò Leonardi e Canevelli alla guida della P.S. e delle
carceri e affidò a Carlo Schanzer la Direzione Generale dell’Amministrazione
Civile.
3.2. Gli organici del Ministero tra il 1888 ed il 1901
Lo sviluppo progressivo dei servizi e la riforma delle principali leggi amministrative in particolare quella comunale e provinciale sulle opere pie e sulla
sanità accrebbero notevolmente la mole di lavoro di tutti i settori amministrativi del Ministero.
L’estensione di tali funzioni non comportò, tuttavia, un aumento dell’organico (tra il 1888 ed il 1896 l’amministrazione centrale ebbe 243 posti in organico:
116 nella carriera amministrativa, 53 in quella di ragioneria, 40 nella carriera
d’ordine e 34 nel basso servizio)30. Infatti per esigenze di bilancio l’amministrazione dovette affrontare il repentino accrescimento del lavoro facendo ricorso
ad assunzioni straordinarie (fuori organico) che di fatto, però, si trasformavano
in un rapporto stabile, tant’è che nei primi anni ‘90 erano presenti 102 impiegati
straordinari nell’amministrazione centrale e 421 in quella provinciale. Con la
legge 11 giugno 1887 n°182 si cercò di dare un freno al fenomeno, stabilendo il
divieto di assunzioni in servizio di impiegati straordinari di qualunque specie e
comunque retribuiti, salvo i casi specificatamente indicati dalla legge.
202
Appendice 1
RUOLO ORGANICO APPROVATO CON REGIO DECRETO 18 AGOSTO 1888 N° 5699
GRADI
Ministro
Sottosegretario
Carriera amministrativa
Direttori Generali
Direttori Capi di Divisione e
Ispettori Generali
Capi sezione
Primi Segretari
Segretari
Carriera di Ragioneria
Direttore Capo di Ragioneria
Ragioneria Capo sezione
Ragionieri
Computisti
Carriera d’Ordine
Dir. degli Uffici d’Ordine
Archivisti
Ufficiali d’Ordine
Basso Servizio
Commessi del Ministro
Usciere Maggiore
CLASSI
N. DEI POSTI
_
_
1
1
_
1 classe
2a classe
1a classe
2a classe
1a classe
2a classe
1a classe
2a classe
3a classe
4
7
7
10
20
17
20
21
14
6
_
1a classe
2a classe
1a classe
2a classe
3a classe
1a classe
2a classe
1
4
3
11
10
10
9
5
_
1 classe
2a classe
3a classe
_
2
7
6
5
20
_
_
1
1
a
a
203
Capi Uscieri
Uscieri
204
_
1 classe
2a classe
3a classe
a
9
9
8
6
Appendice 2
RUOLO ORGANICO DEL MINISTERO DELL’INTERNO AL 1° LUGLIO 189831
AMMINISTRAZIONE CENTRALE
Ministero, comprendente: il Sottosegretariato di Stato, la Direzione Generale
dell’Amministrazione Civile, la Direzione Generale delle Carceri, la Direzione
Generale dei Servizi di Pubblica Sicurezza e la Ragioneria.
Consiglio di Stato - Distinto in quattro sezioni.
AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE
69 Prefetture; 137 Sottoprefetture; 78 Commissariati distrettuali.
AMMINISTRAZIONE DEGLI ARCHIVI DI STATO
Consiglio per gli Archivi; 19 Archivi di Stato.
AMMINISTRAZIONE DELLA PUBBLICA SICUREZZA
13 Questure; 57 Ispezioni; 137 Delegazioni Circondariali; 293 Delegazioni mandamentali; Corpo delle Guardie di Città.
AMMINISTRAZIONE DELLE CARCERI
Personale di amministrazione, religioso, insegnante e sanitario, per le Carceri
giudiziarie e gli stabilimenti penali; Corpo delle guardie carcerarie.
AMMINISTRAZIONE DEI LAZZARETTI MARITTIMI
AMMINISTRAZIONE O CORPO
Ministero
(Regio Decreto 15 maggio 1898, N° 176)
NUMERO
1
1
3
6
6
11
7
13
GRADO E CLASSE
Ministro segretario di Stato
Sottosegretario di Stato
Direttori Generali
Direttori Capi di Divisione
Direttori Capi di Divisione
Capi Sezione 1a cl.
Capi Sezione 2a cl.
Primi Segretari di 1a cl.
205
Laboratori della Sanità Pubblica
(Regio Decreto 21 agosto 1897, n. 398)
Consiglio di Stato
(Testo Unico approvato con R.D.
2 giugno 1889 n° 6166)
206
6
19
20
2
1
5
6
10
12
7
5
6
3
6
11
11
5
5
2
1
9
8
9
1
2
2
1
1
4
1
1
4
32
4
4
1
Primi Segretari di 2a cl.
Segretari di 1a cl.
Segretari di 2a cl.
Segretari di 3a cl.
Direttore capo di ragioneria
Ragionieri capi sez. di 1a cl.
Ragionieri capi sez. di 2a cl.
Ragionieri di 1a cl.
Computisti di 1a cl.
Direttori degli uffici d’ordine
Archivisti di 1a cl.
Ufficiali di ordine di 1a cl.
Usciere Maggiore
Capi Uscieri
Uscieri di 1a cl.
Uscieri di 2a cl.
Direttore
Preparatori di 1a cl.
Preparatori di 2a cl.
Ingegnere
Ufficiale d’ordine
Inservienti
Custode
Presidente del Consiglio
Presidenti di sezione
Consiglieri
Referendari di 1a cl.
Referendari di 2a cl.
Segretario Generale
Amministrazione Provinciale
(R.D. 15 maggio 1898, n° 176)
4
2
2
3
6
6
6
8
2
3
2
3
7
15
24
30
34
35
85
85
85
175
175
175
145
5
10
25
30
41
100
134
176
14
64
25
Segretari di sezione
Segretari di 1a cl.
Segretari di 2a cl.
Sottosegretari di 1a cl.
Sottosegretari di 2a cl.
Applicati di 1a cl.
Applicati di 2a cl.
Applicati di 3a cl.
Uscieri delle adunanze di 1a
Inservienti di 1a cl.
Inservienti di 2a cl.
Prefetti di 1a cl.
Prefetti di 2a cl.
Prefetti di 3a cl.
Consiglieri Delegati di 1a cl.
Consiglieri Delegati di 2a cl.
Sottoprefetti e Consigl. di 1a cl.
Sottoprefetti e Consigl. di 2a cl.
Comm. Distrettuali e Cons.
Segretari di 1a cl.
Segretari di 2a cl.
Segretari di 3a cl.
Sottosegretari
Ufficiali d’ordine di 1a cl.
207
Medici provinciali
(R.D. 9 luglio 1896 n. 372)
Archivi di Stato
(R.D. 6 marzo 1881, n. 89;
7 agosto1881 n° 388;
8 gennaio 1885 n° 2879;
21 settembre 1896 n° 478)
Amministrazione della P.S.
e Ufficiali della P.S.
(R.D. 2 luglio 1893 n. 382)
208
103
260
500
69
Uscieri
Medici provinciali
4
4
4
3
10
11
14
20
21
33
7
18
21
38
4
4
8
2
4
4
22
34
Capi Archivisti di 1a cl.
Capi Archivisti di 2a cl.
Primi archivisti di 1a cl.
Primi archivisti di 2a cl.
Sottoarchivisti di 1a cl.
Assistenti di 1a cl.
Assistenti di 2a cl.
Sottoassistenti di 1a cl.
Sottoassistenti di 2a cl.
Commessi d’ordine di 1a cl.
Custodi di 1a cl.
Custodi di 2a cl.
Uscieri di 1a cl.
Uscieri di 2a cl.
Uscieri di 3a cl.
Ufficiali di 1a categoria
Questori di 1a cl.
Questori di 2a cl.
Ispettori di 1a cl.
Ispettori di 2a cl.
Ispettori di 3a cl.
Ispettori di 4a cl.
Vice Ispettori di 1a cl.
6
7
20
30
50
70
20
30
50
20
Guardie di città
(R.D. 6 luglio 1893 n. 427)
Personale Tecnico
per il servizio dei fabbricati carcerari
(R.D. 10 aprile 1892, n. 202)
Amministrazione delle carceri
e dei riformatori
(R.D. 9 giugno 1898, n. 223)
200
290
529
362
14
35
100
105
200
305
600
3740
150
1
1
2
1
2
3
3
16
24
42
20
16
25
9
40
80
40
16
9
50
Ufficiali di 2a categoria
Delegati di 1a cl.
Delegati di 2a cl.
Delegati di 3a cl.
Delegati di 4a cl.
Uscieri di 1a cl.
Uscieri di 2a cl.
Uscieri di 3a cl.
Marescialli
Brigadieri
Sottobrigadieri
Guardie scelte
Guardie
Allievi
Primo Ingegnere
Ingegneri di 1a cl.
Ingegneri di 2a cl.
Ingegnere di 3a cl.
Ispettori
Direttori di 1a cl.
Direttori di 2a cl.
Direttori di 3a cl.
Direttori di 4a cl.
Direttori di 5a cl.
Vice Direttori
Segretari di 1a cl.
Segretari di 2a cl.
Alunni
Ragionieri
Contabili
Alunni
Ufficiali d’ordine
209
54
266
210
35
10
60
90
110
155
155
1930
2185
150
1
3
3
7
Personale Sanitario, Religioso e
Insegnante delle Carceri
(R.D. 6 luglio 1890 n. 7010)
Corpo delle Guardie Carcerarie
(R.D. 6 luglio 1890, n. 7011;
22 settembre 1890 n. 7178)
Lazzaretti Marittimi
(R.D. 11 dicembre 1887, n. 5140;
3 giugno 1894, n. 291)
Scrivani
Sanitari
Cappellani
Insegnanti
Comandanti
Capi Guardie e Capi Sorvegl.
Sotto capi guardie di 1a cl.
Sotto capi guardie di 2a cl.
Appuntati, guardie e sorvegl.
Guardie e Sorveglianti
Allievi
Medico
Medici
Capi Guardie
Guardie
RUOLO ORGANICO APPROVATO CON REGIO DECRETO 14 GENNAIO 1900
GRADI
Ministro
Sottosegretario
Direttori Generali
Direttori Capi di Divisione e
Ispettori Generali
Capi sezione
Primi Segretari
Segretari
210
CLASSI
N. DEI POSTI
_
_
1
1
_
1 classe
2a classe
1a classe
2a classe
1a classe
2a classe
1a classe
2a classe
3a classe
3
5
7
10
7
14
5
16
15
8
a
Direttore Capo di Ragioneria
Ragioniere Capo sezione
Ragionieri
Computisti
Carriera d’Ordine
Dir. degli Uffici d’Ordine
Archivisti
Ufficiali d’Ordine
Ufficio Sanitario
Ispett. Gen. della Sanità Pubblica
V. Ispett. Gen. della Sanità Pubblica
Basso Servizio
Usciere Maggiore
Capi Uscieri
Uscieri
_
1a classe
2a classe
1a classe
2a classe
3a classe
1a classe
2a classe
1
5
6
10
12
7
5
6
_
1 classe
2a classe
1a classe
2a classe
3a classe
3
6
11
11
5
5
_
_
1
1
_
_
_
a
1 classe
2a classe
3a classe
2
1
9
8
9
4
a
211
NOTE
1
S. Rudatis, L’istituzione dei sottosegretari, in “Archivio Isap”, n.s., n. 6, Le riforme crispine, t. I,
L’amministrazione statale, Milano, Giuffrè, 1990, pp. 583 segg.
2
R. Porrini, Ministeri, cit. pag. 642.
3
G. Tosatti, L’organizzazione della polizia. La repressione del dissenso politico tra l’età liberale e il
fascismo, estratto da Studi storici, Dedalo, 1997, pag. 223.
4
G. Tosatti, Il Ministero degli Interni: le origini del Casellario politico centrale, in “Archivio Isap”,
n. 5, n. 6, Le riforme crispine, t. I, L’Amministrazione statale, Milano, Giuffré, 1990, pp. 447-476.
5
A.M. Rizzoli, Prefetti no, Prefetti sì, Napoli, 1971, pag. 16.
6
BMI 1900.
7
C.g.r. 1895.
8
C.g.r. 1897.
9
A. Cicero, Contributi allo studio sugli ordinamenti del Ministero dell’Interno ed in particolare dell’amministrazione della P.S., pp. 55 e segg.
10
G. Tosatti, Introduzione, in L’Amministrazione centrale dall’Unità alla Repubblica: le strutture e i
dirigenti, Vol. II, Il Ministero dell’Interno, Bologna, Mulino, 1992, pp. 42-44.
11
E. Querci Seriacopi, Il passato, il presente e l’avvenire. L’Amministrazione delle Carceri in Italia
(Memorie storiche, critiche ed aneddotiche) estratto dalla “Rivista disciplinare carceraria e correttiva”, 1925.
12
N. Randeraad, Gli alti funzionari del Ministero dell’Interno durante il periodo 1870-1899; in
“Rivista Trimestrale di diritto pubblico”, 1989, n. 1, pp. 235 e segg.
13
Cgr 1888.
14
Rdc 1889.
15
Cgr 1892.
16
Cicotero, Opere Pie, NSS Digesto italiano, XI, 1965, 1012.
17
Mazziotti, Assistenza, Ed. D. III, 751.
18
C. Cardia, Opere, e.d. D., pp. 319-321.
19
S. Sepe, Amministrazione e mediazione degli Interni: il controllo sugli istituti di pubblica assistenza e beneficenza, in “Archivio Isap”, n. 6, n. 3, L’Amministrazione nella storia moderna, Milano,
Giuffré, 1885, pp. 1715-1732.
20
G. Melis, Storia dell’Amministrazione italiana, 1861-1993, Bologna, 1996, pp. 152 e segg.
21
Cgr 1897.
22
Cgr 1896.
23
Cgr 1897.
24
C. Pancino, L’Amministrazione periferica e locale, “Archivio Isap”, n. 5, n. 6, vol. IV,
L’Organizzazione pubblica della Sanità, Milano, Giuffré 1990, pp. 610-623.
25
Cgr 1888.
26
R. Porrini, I Ministeri, cit., pag. 654.
27
P. Aimo, Introduzione a Le Prefetture, in “Archivio Isap”, n. 5, n. 6, Le Riforme crispine, t. I,
Milano, Giuffré, 1890, pp. 625-643.
28
M.C. Mascambruno, Il Prefetto dalle origini all’avvento della Repubblica, Milano, Giuffré, 1988,
pag. 58-70.
29
L. Montevecchi, Il Ministero degli Interni: gli archivi e le informazioni, in “Archivio Isap”, n. 5, n.
6, Le riforme crispine, t. I, L’Amministrazione statale, Milano, Giuffré, 1990, pp. 430-437.
30
Per le notizie biografiche ho utilizzato N. Randeraad, Gli alti funzionari del Ministero
dell’Interno durante il periodo 1870-1899, cit., pp. 235 e segg.
31
G. Melis, Storia dell’Amministrazione italiana, cit., pag. 132.
212
ADELE MIRRA
L’ETÀ GIOLITTIANA
1. Funzioni del Ministero dell’Interno. 1.1. Evoluzione delle funzioni. 1.2.
Competenze del Ministero dell’Interno. 2. Organizzazione del Ministero
dell’Interno. 2.1. Struttura degli uffici centrali nel 1901. 2.2. Modifiche connesse
all’organizzazione della amministrazione centrale dal 1901 al 1914. 2.3. Alti vertici amministrativi. 2.4. Direttore generale delle carceri Alessandro Doria. 2.5. Il
personale. 2.6. Costo del personale pubblico. 3. Attività del Ministero
dell’Interno. 3.1. Nozioni generali sull’attività del Ministero dell’Interno. 3.2.
L’attività delle prefetture. 3.3. Proposte di semplificazione dei servizi amministrativi. Appendice 1 - Funzioni del Ministero dell’Interno fino al 1920. Note.
PREMESSA
Nativo di Mondovì, formatosi attraverso una lunga esperienza nell'amministrazione dello Stato, Giovanni Giolitti rimane, con alcuni brevi intervalli, alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri dal 1903 al 1913, mostrando una consumata abilità di amministratore e parlamentare. Consapevole che non sarebbe stata
una politica repressiva a disarmare il movimento operaio, reputa inevitabile e
più utile avviare quest'ultimo sul terreno della legalità accogliendo alcune fra le
più impellenti richieste avanzate.
Ha così luogo una vasta attività legislativa nel campo del lavoro e della previdenza (invalidità e vecchiaia, infortuni sul lavoro, lavoro femminile e minorile,
riposo festivo, incremento delle cooperative), nonché, nel 1906, la creazione del
Consiglio Superiore del Lavoro, organo consultivo intermediario tra Governo e
partiti.
Nello stesso anno sorge l'organo supremo dell'organizzazione operaia, la
Confederazione Generale del Lavoro, cui si contrappone, da parte degli industriali, la Confederazione dell'Industria. Con legge 290 del 1908 si ha il primo
"Statuto" degli impiegati in cui sono definite le modalità di reclutamento e di
avanzamento di carriera, nonché le questioni attinenti ai provvedimenti disciplinari ed ai diritti.
Con l'inaugurazione, inoltre, di una politica di lavori pubblici, volta a valorizzare il Mezzogiorno con la realizzazione dell'acquedotto pugliese ed a promuovere le comunicazioni con l'apertura del traforo del Sempione, sono creati nuovi
posti di lavoro ed il Paese si avvia a trascorrere uno dei suoi periodi più floridi.
Nel 1913 è introdotto il suffragio elettorale maschile.
Con la legge 372 del 1904 è attribuita al potere legislativo la facoltà di istituire
o sopprimere i ministeri, precedentemente prerogativa governativa.
L'assunzione di nuove funzioni sociali da parte della pubblica amministrazione, tuttavia, non genera trasformazioni all'interno della struttura concepita
nel periodo crispino, quanto piuttosto l'adozione di soluzioni organizzative differenziate come nel caso della gestione di servizi a carattere industriale. Con la
creazione dell'Azienda di Stato delle Ferrovie e delle Poste si sperimenta un nuovo modello organizzativo dotato di autonomia ed improntato a criteri di efficienza ed economicità, così come con la legge sulla municipalizzazione dei servizi
pubblici locali lo Stato dismette l'abito di "gestore" per quello di "regolatore", in-
215
dietreggiando di fronte alla competenza degli enti locali.
Infine, l'istituzione del Commissariato per l'emigrazione e dell'Ufficio governativo del Lavoro, singolari organismi anch'essi caratterizzati da una forte autonomia e vastità di attribuzioni, è indicativa del metodo seguito dal potere pubblico di soddisfare esigenze maturate persino in ambiti, non solo esterni all'amministrazione, ma di cruciale importanza per la “pace sociale”: di fatto, durante
la lunga presidenza di Giolitti, l'unico ministero di nuova istituzione è quello per
le Colonie.
Nel 1912 nasce l'Istituto Nazionale delle Assicurazioni, il primo ente pubblico
italiano: nuove funzioni iniziano a dislocarsi al di fuori dello Stato per trovare la
loro consacrazione durante il fascismo con l'affermazione delle cosiddette "amministrazioni parallele".
Pertanto, all'interno della pubblica amministrazione, oltre alla comparsa di
uffici speciali sorti per assolvere incarichi particolari e transitori, gli unici cambiamenti che si registrano sono l'aumento delle direzioni generali e, conseguentemente, dei vertici burocratici.
Sul finire del primo decennio del secolo si avverte un'inversione di tendenza
nella provenienza geografica del personale amministrativo: ad una forte presenza
piemontese fa seguito un progressivo aumento di meridionali, dapprima nelle
classi impiegatizie, successivamente anche nelle alte sfere dell'amministrazione.
Nel periodo giolittiano la struttura del ministero dell'Interno è caratterizzata
complessivamente da stabilità. Modifiche di qualche rilievo sono introdotte nella sola Direzione generale dell'Amministrazione Civile, nel cui ambito sono istituiti uffici speciali, dotati di maggiore autonomia, quali l'ufficio per la municipalizzazione dei servizi pubblici o quello per l'assistenza ai danneggiati delle città
calabresi e siciliane distrutte dal terremoto del 1908. In particolare, i servizi di assistenza vanno assumendo un'importanza sempre maggiore che prefigurerà, dopo la guerra, la nascita di un'apposita Direzione: in questi anni il concetto di beneficenza cede il posto a quello di assistenza sociale, non ancora intesa come un
diritto da parte della collettività, ma comunque tale da essere perseguita attraverso strutture pubbliche. Nel 1904, pertanto, sorgono, oltre ad un apposito corpo ispettivo per gli enti locali e le opere pie, le Commissioni provinciali di assistenza e beneficenza, coordinate, a livello centrale, da un Consiglio superiore
istituito presso il ministero.
Nella Direzione generale di Pubblica Sicurezza è istituita la scuola di polizia
scientifica, che si avvale, sulla scia dell'insegnamento lombrosiano, di nuovi
216
strumenti di lavoro.
In tale ottica anche ai prefetti sono richieste nuove competenze per espletare
funzioni di controllo e mediazione nei conflitti sociali: sono costituite Commissioni temporanee in ogni provincia con il compito di affiancare il lavoro degli uffici di prefettura, ove, in virtù dell'introduzione di servizi statistici diviene possibile orientare, in modo concreto e puntuale, l'intervento dello Stato.
217
1. Funzioni del Ministero dell’Interno
1.1. Evoluzione delle funzioni
Dopo la crisi economico-sociale e politico istituzionale di fine secolo, l'uomo
politico che caratterizzò, con la sua presenza, il primo quindicennio del
Novecento fu Giovanni Giolitti, al quale spettò guidare la trasformazione dello
Stato liberale in risposta alle nuove sollecitazioni provenienti dall'economia.
A differenza dell'età crispina, nel primo quindicennio del Novecento, non si
ebbero grandi riforme; fu istituito, infatti, un solo Ministero, quello delle
Colonie, nel 1912-131 e le regole di funzionamento interno dell'amministrazione
non subirono particolari modifiche.
Se da un lato, però, il periodo giolittiano non fu foriero di grandi riforme,
come quello crispino che l'aveva preceduto, dall'altro si assistette ad una espansione di funzioni da collegarsi ai nuovi compiti dello Stato.
Cambiò il contesto in cui l'amministrazione si trovò ad operare e cioè cambiò il suo rapporto con gli interessi economico-sociali ed il suo atteggiamento
alle sollecitazioni esterne2.
Il periodo giolittiano fu, infatti, essenzialmente caratterizzato da sei novità.
La prima riguardava la crescita del numero degli impiegati civili e militari
dovuta all'ampliamento delle funzioni delle amministrazioni.
La seconda era, invece, attinente alla provenienza geografica degli impiegati
e dei funzionari, infatti, se fino al 1900 i ruoli della dirigenza burocratica erano
rivestiti essenzialmente da settentrionali, tale dato venne, invece, sovvertito
negli anni successivi con l'ingresso della piccola e media borghesia meridionale
nei ministeri.
Tale fenomeno provocò una spaccatura tra i laureati del Nord e del Sud, in
quanto i primi orientarono i loro interessi verso le professioni legate al mondo
economico, quali le aziende commerciali e le banche, i secondi indirizzarono le
loro forze verso l'amministrazione pubblica.
Il progresso del paese sia nel campo economico sia in quello sociale riguardò,
quindi, soprattutto l'Italia settentrionale mentre le regioni meridionali videro
accentuarsi, anziché diminuire, il loro distacco dal resto del Paese. La politica
protezionistica del Governo a favore delle industrie del Nord condannava di
fatto il Sud a condizioni di permanente inferiorità economica.
La terza novità fu rappresentata dall'ampliamento delle funzioni, infatti, le
funzioni essenziali (ordine pubblico, amministrazione giudiziaria, istruzione,
218
fisco, rappresentanza all'estero, opere pubbliche) furono affiancate dalle funzioni connesse ai servizi sociali (attribuzione alla mano pubblica della gestione
diretta di grandi servizi pubblici come le ferrovie nazionalizzate nel 1905;
costruzione e gestione di opere pubbliche, prima legislazione speciale per le
aree depresse del Sud).
Altra novità fu quella relativa al ruolo di mediazione sociale che l'amministrazione assunse in quegli anni, infatti, tale fenomeno si può individuare nella
costituzione di Consigli e Commissioni miste istituite presso alcuni Ministeri
(tra cui anche quello dell'Interno) che avevano il compito di dare pareri e suggerimenti, di esaminare testi normativi ed indirizzare le decisioni dell'amministrazione. In quegli anni furono istituiti il Consiglio del lavoro (1902) ed il
Consiglio superiore di assistenza e beneficienza (1904), la cui nascita dimostrava la volontà dello Stato di intervenire in maniera più decisiva ed incisiva nella
"questione sociale", e in tal senso è da considerare anche la riforma, nel 1910,
del Consiglio superiore di previdenza.
In tale quadro cambia, quindi, anche la posizione del prefetto in quanto
venne richiesta una particolare capacità personale di intervento nella vita politica ed economica della provincia, al fine di espletare le funzioni di controllo e di
occupare un ruolo di mediazione del conflitto sociale.
In campo politico apparvero al fianco di Giolitti uomini che provenivano
dalla carriera dell'Interno come Carlo Sehanzer, consigliere di Stato, Pietro
Bertorelli (consigliere di Stato ispettore generale, poi prefetto e poi direttore
generale dell'amministrazione civile, capo di Gabinetto alla presidenza con
Giolitti) e Camillo Peano che vantava una prestigiosa carriera al Ministero
dell'Interno come ispettore generale e prefetto.
Il primo quindicennio del Novecento fu caratterizzato da un'ulteriore
novità e cioè dalla nascita delle cd. "amministrazioni parallele", uffici speciali
costituiti nell'ambito dei ministeri e dotati di un margine di autonomia gestionale e finanziaria.
Le nuove amministrazioni furono ispirate a moduli organizzativi più simili
a quelli dell'azienda privata. Furono istituite, nel 1905 e nel 1907, le Aziende di
Stato per la gestione di due servizi di rilevante interesse per lo sviluppo del
paese: le ferrovie, poste e telefoni.
Si volle dotare, quindi, il servizio ferroviario e postelegrafonico di due strutture più agili dei ministeri, mantenendo nel contempo un collegamento tra
l'Azienda ed il Ministero che ne controllava l'attività3.
219
Prima ancora dell'istituzione delle Aziende di Stato era stata emanata nel
1903 una legge che disciplinava la gestione da parte dei comuni di numerosi
servizi pubblici.
La "municipalizzazione", benché già presente in molti comuni del centronord del Paese, conferì una normativa uniforme ai comuni.
L'età giolittiana segnò, peraltro, un momento importante per l'organizzazione pubblica in quanto la stessa fu caratterizzata da un forte aumento dei dipendenti pubblici e da una diversa composizione degli stessi, ciò portò ad un
rafforzamento della categoria del pubblico dipendente che vide tutelata la propria posizione ed ottenne nel 1908 la prima legge organica "lo Statuto", per la,
quale la categoria si batteva da circa mezzo secolo. Era la prima legge che regolava in maniera organica accessi e carriere e garantiva la stabilità del posto di
lavoro4.
1.2. Competenze del Ministero dell'Interno
Il Ministero dell'Interno costituì, nell'ambito delle amministrazioni, uno dei
ministeri di maggiore importanza per la complessità delle competenze che gli
furono attribuite come organismo politico. Ad esso competeva l'alta funzione di
mantenere l'ordine dello Stato era, quindi, il Ministero politico per eccellenza
dovendo, per ufficio, prevenire, reprimere o provvedere per conservare allo
Stato l'ordinamento vigente e assicurare il funzionamento degli organi politici
di esso.
Il Ministero dell'Interno, nonostante avesse nel primo quindicennio del
novecento un ruolo meno centrale rispetto a quello precedente caratterizzato
dalle riforme crispine, ancora oggi viene considerato "il ministero guida" dell'età giolittiana, probabilmente per il notevole interesse che dedicò alla politica
sociale soprattutto con particolare riferimento all'ordinamento previdenziale e
pensionistico, alla tutela dell'igiene pubblica e all'intervento statale nei rapporti
di lavoro.
Giolitti trovò nel Ministero dell'Interno il suo strumento connaturale e fece
di esso la base del Paese. Il Ministero divenne la struttura di riferimento che
assicurava l'ordine, la proprietà e le libere istituzioni.
Le attribuzioni proprie del Ministero dell'Interno si possono dividere in due
grandi categorie: 1) di polizia; 2) di tutela sui comuni, province ed altri istituti
di ragione pubblica. Le prime erano affidate alle Direzioni generali per la Sanità
pubblica, per la Pubblica Sicurezza e per le Carceri; le seconde erano, invece,
220
espletate dalle divisioni della Direzione generale per l'amministrazione civile,
le quali si occupavano di amministrazioni locali e di opere pie.
La funzione di polizia si distingueva in Polizia giuridica che svolgeva le attività inerenti alla pubblica sicurezza ed alle carceri; Polizia sociale che, invece,
riguardava gli uffici di sanità pubblica e di tutela dell'emigrazione (si allega
schema fine paragrafo)5.
Le attribuzioni date al Ministero erano diverse e numerose poiché rientrava
nella sua competenza gran parte dell'attività giuridica e sociale dello Stato.
La sua importanza derivava non solo dalla cura dell'ordine e del benessere
pubblico, ma anche dalla tutela che esercitava sull'amministrazione dei
Comuni, delle Province, delle Opere Pie e dei Consorzi. Se a livello centrale,
però, le funzioni di polizia erano affidate alle direzioni generali per la sanità
pubblica, per la pubblica sicurezza e per le carceri e le altre competenze appartenevano alle divisioni della direzione generale per le amministrazioni locali e
di opere pie, a livello periferico il prefetto cumulava nello stesso tempo funzioni di polizia e di tutela. La specializzazione delle funzioni era, quindi, più propria degli uffici ministeriali che non delle autorità minori.
Le funzioni del Ministero dell'Interno erano, quindi, ripartite in funzioni di
polizia e di tutela. Le prime erano tutte quelle nelle quali lo Stato appariva nella
veste di custode e conservatore dell'incolumità e del benessere dei cittadini; le
seconde erano quelle mediante le quali esplicava una qualsiasi ingerenza sull'amministrazione degli enti minori, la cui attività doveva contenersi in certi
limiti ed essere coordinata con quella propria dello Stato6.
Il Ministero dell'Interno alla fine del secolo aveva, pertanto, tre direzioni
generali ed un ispettorato di sanità che a sua volta divenne una direzione
generale.
Nel 1901 si contavano nello stesso Ministero otto divisioni e ventuno sezioni
comprese quelle che rientravano nella Ragioneria Centrale, solo quattro anni
più tardi nel 1905 le divisioni erano diventate undici e le sezioni trenta7.
Nel periodo giolittiano due direzioni generali furono caratterizzate da una
straordinaria stabilità, durata circa un ventennio: la Direzione Generale della
Pubblica Sicurezza e la Direzione Generale delle Carceri.
La prima, tra il 1900 ed il 1915, non subì alcun cambiamento di struttura e
solo poche modifiche nelle competenze; occorre al riguardo rilevare l'istituzione di alcuni uffici quali l'Ufficio valori, l'Ufficio esplosivi, il Bollettino delle
ricerche ed il Servizio centrale per la revisione cinematografica.
221
Per quanto riguarda la seconda l'unico fatto significativo fu la separazione
dei riformatori per i minorenni dall'amministrazione carceraria operata nel
1905. Notevoli cambiamenti si rilevano nella Direzione generale dell'amministrazione civile che fu il "vero cuore" dell'amministrazione statale.
Giolitti assegnò a tale Direzione un giovane consigliere di Stato, Carlo
Schanzer che ebbe un ruolo significativo nell'organizzazione e nell'attività propria della direzione in questione.
I direttori dell'Amministrazione civile come Carlo Schanzer ed Alberto
Pironti dimostrarono, infatti, particolare competenza ed abilità conquistando,
così, la piena fiducia di Giolitti.
Nell'ambito di tale Direzione vennero creati uffici per l'applicazione della
legislazione speciale in favore delle regioni meridionali, economicamente più
deboli, aspetto questo ulteriormente aggravato dalle calamità naturali che avevano colpito il Sud del paese in quegli anni. Presso il Ministero dell'Interno
venne istituito un ufficio per l'assistenza ai danneggiati del terremoto che operava insieme ad un ufficio istituito presso il Ministero dei Lavori Pubblici che si
occupò dei problemi della ricostruzione delle città della Calabria e della Sicilia
distrutte dal terremoto del 1908.
Questi uffici speciali erano caratterizzati da una maggiore elasticità rispetto
alle divisioni ed a tal riguardo occorre ricordare anche l'Ufficio per la Municipalizzazione dei pubblici servizi (1906-1923).
Al riguardo è da sottolineare che con la legge sulla municipalizzazione dei
servizi pubblici locali, lo Stato assumeva un ruolo di "regolazione" in un settore
che veniva lasciato all'iniziativa degli enti locali. Si attuava, così, un controllo
indiretto dello Stato sui servizi pubblici gestiti direttamente dagli enti locali.
Alcune leggi di particolare importanza contribuirono ad estendere l'attività
del Ministero nei confronti degli enti minori. La Commissione reale per il credito comunale e provinciale, istituita nel 1900, si occupò, a partire dal 1903, anche
delle richieste di municipalizzazione dei pubblici servizi, nella quale assai rilevante fu il peso del Ministero dell'Interno. Il Ministero ebbe un ruolo fondamentale anche «nell'Azienda per la costruzione e l'esercizio delle opere di derivazione di forza idraulica delle sorgenti del Volturno, di trasformazione di conduttura e distribuzione di energia elettrica» denominato più brevemente Ente
Volturno. Ad amministrarlo era un consiglio generale, composto dal Sindaco di
Napoli (Presidente), dal direttore generale del Banco di Napoli, dall'avvocato
erariale capo, dall'ispettore compartimentale del Genio Civile e da altri membri
222
di cui tre nominati dal Ministero dell'Interno di accordo con i Ministeri
dell'Agricoltura, Industria e Commercio, Lavori Pubblici e Finanze. Se però
l'organizzazione interna dell'ente era lasciata allo statuto che affidava funzioni
incisive al direttore, dall'altro su tale Ente esercitavano un peso decisivo sia il
Comune di Napoli che il Ministero dell'Interno, il quale si riservava poteri particolarmente penetranti. L'Ente Volturno fu visto come una forma di organizzazione svincolata dalla dipendenza gerarchica ministeriale e costituì uno dei
punti di riferimento istituzionali8.
In relazione ai nuovi compiti assegnati al Ministero dell'Interno crebbe la
dimensione e si modificò la struttura organizzativa dello stesso. Dalla
Direzione Generale dell'Amministrazione civile si separò l'ispettorato di sanità,
mentre i servizi dell'assistenza assumevano una importanza sempre maggiore
tanto che confluirono dopo la guerra9 in un'autonoma direzione generale.
Occorre rilevare che non ci furono cambiamenti di significativo interesse
connessi alle competenze fino al 1920, quello che emerge nell'età giolittiana è il
passaggio dal concetto di beneficenza a quello di assistenza sociale, che tendeva alla conservazione ed al miglioramento fisico e morale della collettività10.
Ebbero sempre più un ruolo importante anche gli uffici ispettivi, infatti al
Ministero dell'Interno venne costituito nel 1904 un apposito corpo di ispettori
degli enti locali e delle opere pie.
Le Commissioni provinciali di assistenza e beneficenza, istituite nel 1904,
andarono ad affiancare l'omonimo Consiglio superiore istituito presso il
Ministero.
Esse svolgevano le loro attività sotto il controllo del Ministero dell'Interno,
controllo che veniva operato in quegli anni da Carlo Schanzer e Camillo Peano
che avevano contribuito alla formulazione della legge. Tali Commissioni provinciali dovevano coordinare l'azione svolta dalle istituzioni caritative affinché
fosse garantita l'assistenza ai gruppi sociali più deboli (orfani, inabili al lavoro).
La regolamentazione dei servizi pubblici ed il coordinamento dell'azione assistenziale caratterizzarono l'attività amministrativa di inizio secolo.
2. Organizzazione del Ministero dell’Interno
2.1. Struttura degli uffici centrali nel 1901
All'espansione delle competenze, che caratterizzò l'età giolittiana e che
223
avvenne fino alla seconda guerra mondiale, non corrispose al Ministero
dell'Interno l'aumento del numero delle Direzioni generali, a parte il distacco
della Direzione della Sanità pubblica dall'Amministrazione civile.
Per il Ministero dell'Interno, come del resto per le altre amministrazioni, le
strutture più stabili furono sicuramente la Divisione e la Sezione. È da sottolineare che nel periodo giolittiano assunsero sempre più importanza gli uffici
contabili, infatti, anche nella Direzione Generale della Pubblica Sicurezza fu
istituito nel 1912 un ufficio di ragioneria.
Ebbero inoltre un ruolo significativo gli uffici speciali, che furono istituiti
presso le Direzioni generali dell'Amministrazione civile e della Sanità pubblica.
Tali strutture speciali erano caratterizzate da una flessibilità maggiore rispetto
alle Divisioni e nacquero per esigenze particolari, quali ad esempio la municipalizzazione dei pubblici servizi o per fronteggiare i numerosi problemi che
seguirono al terremoto di Messina del 1908. Se però l'esigenza temporanea si
trasformava in problema stabile, l'ufficio da speciale diveniva Divisione11.
Per poter dare un quadro dell'organizzazione del Ministero dell'Interno, nel
primo quindicennio del Novecento, è necessario rappresentarne, in modo analitico, la struttura a partire dal 1901 ed evidenziare le eventuali variazioni che la
stessa subì fino al 1914.
Il Ministero dell'Interno nel 1901 risultava organizzato dai seguenti uffici:
Gabinetto del Ministro, Segreteria particolare, Gabinetto del Sottosegretario di
Stato, Servizio di Ispezione, Direzione Generale dell'Amministrazione civile,
Direzione Generale di Pubblica sicurezza, Direzione Generale delle Carceri,
Ispettorato Generale della Sanità, Ragioneria Centrale ed un certo numero di
Commissioni e Consigli.
Il Gabinetto del Ministro svolgeva un'attività delicata in quanto curava tutti
gli affari riservati, la corrispondenza particolare, le relazioni del Ministero con
il Parlamento, elezioni politiche, studi e preparazione di disegni di legge, funzioni pubbliche, cerimoniale, lettura e riassunto sommario dei giornali nazionali ed esteri. Quest'ultima competenza veniva svolta da un ufficio a ciò appositamente creato, mentre la Segreteria particolare trattava tutti gli affari riservati e
la corrispondenza particolare.
Gli uffici dipendenti dal Gabinetto del Ministro erano tre: 1) telegrafo e cifra;
2) consulta araldica, medaglie commemorative, affari relativi agli atti di valore
civile; 3) Direzione della Gazzetta Ufficiale.
Al Gabinetto del Ministro si affiancava il Gabinetto del Sottosegretario di
224
Stato. Venne istituito proprio quell'anno con un R.D. 3 marzo 1901 n. 89 il servizio d'ispezione che veniva svolto da quattro ispettori generali e tre ispettori
centrali di Ragioneria, posti alle dirette dipendenze del Ministro e del
Sottosegretario di Stato.
La Direzione Generale dell'Amministrazione civile era costituita, invece, da
quattro Divisioni. La prima divisione, che si occupava del personale, era divisa
in tre sezioni e cinque uffici. La prima sezione si occupava essenzialmente del
personale del Consiglio di Stato e di quello dell'Amministrazione centrale e
periferica e, quindi, di tutti i provvedimenti connessi cioè a nomine, promozioni, collocamenti a riposo o in aspettativa, provvedimenti disciplinari. Alla
seconda sezione erano affidati numerosi compiti tra cui il servizio di cassa e di
ragioneria delle prefetture, indennità di residenza ai prefetti e indennità di
missione e trasloco al personale dell'Amministrazione centrale e periferica, stipendi, ed altre competenze. La terza sezione si occupava di questioni inerenti
alla nazionalità e cittadinanza, danneggiati politici, sussidi alle vedove e agli
orfani dei dipendenti del Ministero dell'Interno. Inoltre gli uffici dipendenti
dalla divisione I erano cinque: 1) biblioteca; 2) economato e cassa; 3) archivio e
protocollo generale; 4) copia e spedizione; 5) amministrazione della Gazzetta
Ufficiale.
La divisione II che si occupava dell'amministrazione dei Comuni, delle
Province e degli Archivi di Stato, aveva solo due sezioni e svolgeva tutte le attività relative al personale delle Amministrazioni locali e degli Archivi di Stato e
quelle inerenti ai confini dello Stato e delle circoscrizioni comunali e provinciali, al cambiamento dei nomi dei comuni. Si occupava inoltre dei bilanci comunali e provinciali e delle contabilità comunali e, quindi, delle verifiche di cassa,
inventari ed altro.
La divisione III trattava la materia della beneficenza pubblica e nell'ambito
di essa operavano tre sezioni. La prima si occupava dell'applicazione delle
leggi per la beneficenza nella città di Roma; la seconda della costituzione degli
enti morali elemosinieri; la terza, invece, della costituzione di enti morali aventi
scopo di ricovero (ospizi, ospedali, asili infantili, ecc.).
La divisione IV svolgeva attività in materia di sanità. Si articolava in due
sezioni: nella prima rientravano, tra le varie attività, i provvedimenti amministrativi concernenti le condotte mediche ed ostetriche, comunali e consorziali, e
le questioni relative alla nomina e licenziamento dei sanitari comunali; nella
seconda si collocavano i provvedimenti amministrativi per il risanamento del
225
suolo ed abitato dei comuni, per il risanamento di Napoli ed altro.
Altra Direzione che rivestiva un ruolo di importanza fondamentale fu la
Direzione Generale di Pubblica Sicurezza. Tale Direzione oltre ad avere un ufficio riservato di P.S. si componeva di due divisioni: le divisioni IV e V.
La divisione IV (polizia giudiziaria ed amministrativa) si articolava ulteriormente in due sezioni: una relativa alla polizia giudiziaria che si occupava di
reati ed avvenimenti che interessavano la sicurezza e l'ordine pubblico, espulsione dal regno, estradizioni; l'altra relativa alla polizia amministrativa e dell'emigrazione la cui attività era inerente all'ordinamento, servizio e casermaggio
dei Reali Carabinieri, polizia dei luoghi pubblici e aperti al pubblico, teatri e
pubblici spettacoli, passaporti, fabbricazione e vendita di polveri ed altro materiale esplodente.
La divisione V svolgeva compiti connessi al personale di polizia ed era composta di due sezioni.
La prima aveva competenze sui servizi relativi al personale degli ufficiali di
Pubblica Sicurezza; la seconda al personale degli agenti di Pubblica Sicurezza e,
quindi, su tutta la posizione giuridica, sul trattamento economico e sui provvedimenti disciplinari relativi al personale suindicato12.
La Direzione Generale delle Carceri - ininterrottamente presente ed autonoma dal 1861 al 1922 (tranne nell’anno 1878 in cui fu abolita) anno in cui venne
fatta rientrare nell’organizzazione del Ministero della giustizia e affari di culto rivestiva anch’essa un ruolo di fondamentale importanza nell'ambito dell'organizzazione del Ministero.
Sicuramente tale Direzione ebbe un margine di autonomia superiore rispetto alle altre, infatti, era l'unica direzione che poteva vantare un proprio servizio
d'ispezione, un ufficio contabile, un proprio ufficio tecnico, un ufficio statistico
ed una rivista.
Il servizio carcerario era difficile da gestire in quanto esigeva una preparazione specifica nella risoluzione di quesiti e nell'interpretazione di disposizioni
di servizio, inoltre vi era una complessità di problemi da affrontare relativi al
trattamento penale e penitenziario in rapporto alla disciplina, alla profilassi ed
all'igiene 13.
Per quanto riguarda l'organizzazione occorre rilevare che la Direzione
Generale delle carceri comprendeva due divisioni: le divisioni VI e VII (con
quattro sezioni e quattro uffici).
La divisione VI aveva attribuzioni in materia di fabbricati, mantenimento,
226
lavorazioni. Spettavano alla sezione I i fabbricati, quindi, tutti i provvedimenti
per progetti d'arte, di costruzione, adattamento e restauro dei fabbricati carcerari governativi, acquisti, cessioni, affitti attivi e passivi di fabbricati da destinare ad uso carcerario. Alla II sezione erano attribuite competenze in materia di
provvedimenti per il mantenimento e cura del personale di custodia, dei detenuti condannati o ricoverati negli stabilimenti carcerari e riformatori governativi, verifica semestrale di magazzini ed altro.
La divisione VII attribuiva le competenze in materia di personale amministrativo, aggregato e di custodia alla sezione I, che si occupava di tutti i provvedimenti di assunzione, nomina, promozione e trasferimenti del personale
amministrativo e di custodia. Alla sezione II, invece, erano affidati compiti inerenti al movimento dei detenuti e dei giovani corrigendi e quindi tutto quanto
riguardava l'assegnazione degli stessi agli stabilimenti penali e ai riformatori;
rientravano inoltre nella propria sfera di attività commissioni di sorveglianza e
le commissioni visitatrici, scuole e biblioteche carcerarie14.
Nell'ambito della Direzione Generale delle Carceri rientrava l'ufficio tecnico,
che esisteva fin dal 1870, da cui partivano le direttive uniformi della tecnica
edilizia carceraria ed era diretto da un funzionario superiore del Genio Civile.
Nel 1901 nell'ufficio operavano cinque ingegneri, compreso il funzionario superiore. La loro attività si esplicava essenzialmente nella trasformazione di edifici
antichi in riformatori modello e nella costruzione di nuovi edifici15. La direzione
in questione aveva poi anche un'ufficio liquidazione delle spese e l'ufficio
comandati dell'Amministrazione delle Carceri.
Molte erano le competenze spettanti al primo ufficio, tra cui la revisione dei
conti, delle spese, per il mantenimento dei detenuti nelle carceri giudiziarie; la
liquidazione delle contabilità relative alla costruzione e restauro dei fabbricati;
ordini di pagamento per indennità di via, di trasferimento, di missione, di
ispezione e di alloggio al personale. Vi era poi l'ufficio d'ordine, nell'ambito
del quale rientrava il servizio Matricola-copisteria e spedizioni-archivio e protocollo.
L'ispettorato generale della sanità aveva attribuzioni su tutto quanto rientrava nel campo dell'igiene e della sanità pubblica. In particolare aveva la sorveglianza sul servizio medico-ostetrico; sul servizio zooiatrico; sugli ospedali; sui
laboratori comunali di vigilanza igienica; sull'igiene delle bevande e degli alimenti.
Altro ufficio di notevole importanza era la ragioneria centrale composta di
227
tre sezioni: una per i bilanci e conti; l'altra per le spese variabili; la terza per le
spese fisse. Di particolare rilievo, inoltre, erano, per la specialità della materia,
le Commissioni per l'applicazione della legge 8 luglio 1883 relative a provvedimenti per danneggiati politici delle province napoletane e siciliane; la Commissione per l'esame delle proposte di ricompensa al valor civile; il Consiglio Superiore di Sanità, la Commissione consultiva per il risanamento della città di
Napoli; il Consiglio delle carceri e la Commissione Centrale per il credito comunale e provinciale16. Tali commissioni o consigli esplicavano essenzialmente
un'attività di tipo consultivo e di indirizzo per le amministrazioni in cui operavano.
2.2. Modifiche connesse all'organizzazione dell'Amministrazione centrale dal 1901 al
1914
Durante il primo quindicennio del Novecento l'organizzazione del ministero subì delle modifiche dovute proprio all'ampliamento delle competenze.
L'Ufficio di Gabinetto, infatti, ampliò le proprie attribuzioni tant'è che nel
1902 dipesero dallo stesso l'archivio riservato (in quanto tale ufficio si scisse in
Archivio della Segreteria particolare e Archivio riservato del Ministro) e
l'Ufficio stampa.
Nel 1903 inoltre anche l'ufficio Araldico venne gestito dal Gabinetto.
Per quanto riguarda, invece, la Direzione Generale della Pubblica Sicurezza
occorre rilevare che le modifiche furono relative all'ufficio valori che nel 1909 fu
inserito nella divisione IV. Più tardi un'ordinanza ministeriale (o.m.) del 4 ottobre 1911 dispose che l'ufficio Esplosivi, per la parte amministrativa, passasse
alle dipendenze della sezione III della divisione su menzionata. Alla sezione I
vennero poi conferite le competenze nel 1913 dell'Ufficio Valori e nel 1914
dell'Ufficio del Bollettino delle Ricerche.
Il lungo periodo in cui a capo della Direzione Generale della pubblica sicurezza rimase Francesco Leonardi (dal 1898 al 1911 anno della sua morte) fu
caratterizzato da un'organizzazione del servizio e da uno sviluppo dei mezzi
utilizzati all'interno della polizia scientifica e dell'antropologia criminale. Si
ebbe, quindi, un periodo di operoso riordinamento interno. In primo luogo si
verificò un ritorno di attenzione per la tenuta regolare degli archivi, ufficio
importantissimo per il buon funzionamento della struttura, la quale proprio
per la particolarità della materia non poteva assolutamente prescindere dalla
disponibilità dei precedenti e da una buona organizzazione delle informazioni.
228
Il periodo 1900-1911 fu quello in cui si avvertì in modo particolare il problema della riorganizzazione degli archivi in tutta l'amministrazione. Per quanto
riguarda la Pubblica Sicurezza il 1903 vide la pubblicazione del regolamento
per la tenuta degli archivi delle questure, mentre nel 1909 e nel 1911 per l'archivio della Direzione Generale vennero studiati e applicati a breve distanza di
tempo due diversi sistemi di organizzazione della documentazione.
Il primo decennio del secolo fu anche caratterizzato da notevoli progressi
nel campo della polizia scientifica. In quello stesso periodo, precisamente nel
1902, venne istituita presso la Direzione in questione, la scuola di polizia scientifica, la cui direzione venne affidata a Salvatore Ottolenghi che l'avrebbe diretta ininterrottamente fino al 1928. L'importanza della scuola stava nella possibilità di formare personale sempre più qualificato e nell'utilizzare strumenti di
ricerca e di sperimentazione sempre più sofisticati. Fu questo il caso, ad esempio, del questore Zoiatti, il quale, incaricato della riforma degli archivi degli
uffici di Pubblica Sicurezza, si dedicò anche alla redazione di un nuovo modello di cartella biografica che consentiva di descrivere il pregiudicato dal punto di
vista somatico e biografico-psichico, tale da rilevarne la pericolosità ai fini della
funzione preventiva di polizia.
Nell'ambito della Scuola vennero elaborati tra l'altro il servizio segnaletico
ed il sistema della fotografia segnaletica. Durante il periodo di direzione di
Leonardi non furono attuati significativi mutamenti nell'organizzazione della
Direzione, però lo stesso Leonardi progettava una riorganizzazione dell'ufficio
riservato, da trasformare in Divisione con due sezioni, una per la polizia politica, sociale, internazionale, e l'altra per l'ufficio delle biografie dei sovversivi,
della stampa sovversiva, delle associazioni politiche.
La riorganizzazione suggerita da Leonardi non venne realizzata in quel
periodo, ma venne in parte recepita nella nuova organizzazione della Direzione
Generale stabilita nel 191917. Per la Direzione Generale delle Carceri occorre sottolineare che nel 1902 venne abolito l'Ufficio di Ispezione delle Carceri, nel 1903
venne invece riorganizzata la Direzione Generale e nello stesso anno venne
soppresso con decreto ministeriale l'ufficio di liquidazione delle spese. Con un
ordine di servizio emanato, il 23 maggio 1903, dal Direttore Generale delle carceri, fu disposto che la materia relativa all'ufficio di liquidazione venisse affidata a due sezioni distaccate della ragioneria centrale. Più tardi, nel 1905, furono
modificate le attribuzioni conferite alle due sezioni.
Con un R.D. 10 novembre 1905, n. 572, la Direzione Generale assunse il
229
nome di Direzione Generale delle Carceri e Riformatori, in conseguenza della
separazione dell'amministrazione dei riformatori da quella degli stabilimenti
carcerari. Solo più tardi nel 1922 venne stabilita la dipendenza di tale direzione
dal Ministero di Grazia e Giustizia18.
Importante da rilevare è il ruolo che ebbe l'Ufficio di Gabinetto in tale direzione. Tale ufficio, che aveva funzioni di segreteria particolare del Direttore
Generale, non ebbe mai vita costante. Infatti, si passa da un provvedimento del
1892 che aboliva il Gabinetto, ad un decreto ministeriale che lo istituiva nuovamente nel 1896. A questo seguì altro decreto nel 1900 che, riorganizzando gli
uffici del ministero, non previde l'esistenza dell'ufficio in questione, più tardi
invece lo stesso fu reistituito nel 1903.
Nel 1906 l'Ufficio di Gabinetto venne sostituito dall'Ufficio Affari Generali.
Vennero poi assegnati all'ufficio in questione, con la soppressione dell'Ufficio
liquidazione delle spese, alcune competenze quali la compilazione dei bilanci e
la raccolta degli elementi da fornire alle Commissioni Parlamentari e ai relatori
di bilanci19.
Successivamente con decreto ministeriale del 23 maggio 1903 la Ragioneria
centrale diveniva divisione XI del Ministero, quindi, nel 1904 la stessa risultava
costituita da cinque sezioni contro le tre del 1901 che componevano la
Ragioneria centrale e nel 1914 la divisione XI ampliò le sue competenze al
punto che risultava costituita di sette sezioni.
Per quanto attiene alla Direzione Generale dell'Amministrazione Civile è
da sottolineare che nel 1903, nell'ambito della divisione III Beneficenza pubblica, la sezione II divenne competente anche per l'orfanotrofio militare di
Napoli e per le situazioni degli inventari, dei bilanci e dei conti delle opere
pie. Vennero aumentate le competenze anche della sezione III sia nel 1903
che nel 1913 e furono istituiti nel 1914 l'ufficio provvisorio dei servizi di
beneficenza per i danni del terremoto della Calabria e dell'eruzione del
Vesuvio.
Nell'ambito della divisione II (amministrazioni dei comuni e delle province
e archivi di Stato) vennero apportate modifiche innanzitutto perché le materie
furono distribuite diversamente tra le due sezioni, poi fu abolita la sezione III
in quanto venne creato un apposito ufficio per il credito comunale e provinciale
e per la municipalizzazione dei pubblici servizi. Altra novità fu l'istituzione dell'ufficio speciale per i servizi in dipendenza dei terremoti calabro-siculi e dell'eruzione dell'Etna. Con l'istituzione di tale ufficio veniva deferita al Ministero
230
dell'Interno la tutela sui comuni danneggiati dal terremoto e ciò costituiva la
trasformazione in ufficio speciale dell'Ufficio provvisorio aggregato alla divisione III.
Per quanto riguarda l'Ispettorato generale della Sanità occorre rilevare che
nel 1901 la divisione del servizio sanitario amministrativo veniva posta alle
dirette dipendenze dell'ispettorato generale; nello stesso anno il servizio zooiatrico passò dal ministero dell'Agricoltura a quello dell'Interno.
Con un R.D. 28 dicembre 1902, n. 538, veniva approvato l'ordinamento della
Direzione Generale della sanità pubblica che sostituiva l'ispettorato20.
Dall'esame della struttura del Ministero dell'Interno nell'età giolittiana
(1901-1914) emerge come aumentarono, in relazione anche all'espansione
delle competenze che caratterizzò quel periodo, le sezioni e le divisioni. Nel
1901 oltre al Gabinetto del Ministro, e agli uffici da questo dipendenti, al
Gabinetto del Sottosegretario di Stato e al Servizio d'ispezione il Ministero
risultava organizzato in tre direzioni generali, un ispettorato generale della
sanità ed una ragioneria centrale articolati ulteriormente in otto divisioni,
ventuno sezioni e dieci uffici. Nel 1914, invece, il Ministero risultava costituito oltre che dal Gabinetto del Ministro, con gli uffici da esso dipendenti, e dal
Gabinetto del Sottosegretario, da un servizio di ispezione molto più articolato e complesso rispetto al 1901 sia per il numero degli ispettori generali che
per le funzioni ad essi assegnate. È da sottolineare, infatti, che nell'ambito
del servizio d'ispezione rientrarono gli ispettori generali amministrativi,
quelli di pubblica sicurezza, ispettori generali medici e veterinari, ispettori
generali delle carceri e dei riformatori, ispettori di ragioneria. Le direzioni
generali, inoltre, erano diventate quattro con la particolarità che la divisione
I (personale) con i sei uffici da essa dipendenti (biblioteca, economato e
cassa, ufficio postale, archivio e protocollo generale, copia e spedizione,
amministrazione della Gazzetta Ufficiale) non rientrava più nell'ambito della
Direzione generale dell'amministrazione civile, ma costituiva una divisione
autonoma. Dato ulteriore da segnalare è quello relativo alle divisioni, sezioni
ed uffici. Nel 1914 le prime erano diventate undici, le seconde trentasette e
gli uffici venti21.
Si riportano tabella e strutture relative al numero delle divisioni (d) e sezioni
(s) delle direzioni generali dell'Amministrazione Civile (Dgac), delle Carceri
(Dgc), della Pubblica sicurezza (Dgps) e della Sanità pubblica (Dgsp) del 1901 e
del 1914.
231
ANNI
1901
1914
DGAC
d
s
4
10
2
8
DGC
d
s
2
4
2
7
DGPS
d
s
2
4
2
5
DGSP
d
s
/
3
6
TOTALE
d s
8 18
9 26
MINISTERO DELL'INTERNO
Anno 1901
Ministro S.E. Giolitti avv. Giovanni; Sottosegretario di Stato S.E. Ronchetti
avv. Scipione, deputato al Parlamento; GABINETTO DEL MINISTRO Capo del
Gabinetto, Salice dott. Vittorio, Capo Sezione, uff.; Segreteria Particolare Lettura
e riassunto sommario dei giornali nazionali ed esteri; GABINETTO DEL SOTTOSEGRETARIO DI STATO Capo di Gabinetto, Aphel dott. Faustino, cons. delegato;
UFFICI DIPENDENTI DAL GABINETTO DEL MINISTRO: 1) Telegrafo e cifra; 2)
Consulta araldica - Medaglie commemorative - Affari relativi agli atti di valore civile; 3) Direzione della Gazzetta Ufficiale; SERVIZIO DI ISPEZIONE Ispettori
Generali (n. 4) Ispettori Centrali di Ragioneria (n. 3); DIREZIONE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE (4 divisioni e 10 sezioni) Direttore Generale,
Schanzer prof. avv. Carlo, uff. comm. cons. Stato inc.; Divisione I - Personale;
Divisione II - Amministrazione dei comuni e delle province e archivi di Stato;
Divisione III - Beneficenza pubblica; Divisione IV - Sanità; DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA (2 divisioni: div. IV e V e 4 sezioni) Direttore
Generale Leonardi dott. Francesco, comm. gr. uff.; Ufficio riservato di PS
Divisione IV - Polizia giudiziaria ed amministrativa; Divisione V - Personale
di polizia; DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI (2 divisioni: divisione VI e
VII e 4 sezioni); Direttore Generale Canevelli Giuseppe, comm. gr. uff.; Servizio
di ispezioni delle carceri; Divisione VI - Fabbricati - Mantenimento - Lavorazioni; Divisione VII - Personale amministrativo, aggregato e di custodia,
movimento dei detenuti e dei giovani corrigendi; Ufficio tecnico; Ufficio di
liquidazione delle spese; Comandati delle amministrazioni delle carceri; Uffici d'ordine (Matricola - Copisteria e Spedizione - Archivio e Protocollo); ISPETTORATO
GENERALE DELLA SANITÀ Ispettore Generale della Sanità Pubblica, Santoliquido
dott. prof. Rocco, uff. comm.; Vice Ispettore Generale della Sanità Pubblica,
Lutrario dott. Alberto, uff.; RAGIONERIA CENTRALE (3 sezioni) Direttore Capo
di Ragioneria, Quaglia Agapito, uff..
232
MINISTERO DELL'INTERNO
Anno 1914
Ministro S.E. Giolitti avv. Giovanni; Sottosegretario di Stato S.E. Falcioni
avv. gr. uff. Alfredo; GABINETTO DEL MINISTRO Capo del Gabinetto, Scelsi avv.
Benedetto; Archivio Segreteria Particolare Archivio Riservato del Ministro; UFFICI
DIPENDENTI DAL GABINETTO DEL MINISTRO: 1) Ufficio stampa; 2) Ufficio
telegrafo e cifra; 3) Ufficio amministrativo della Consulta araldica; 4) Direzione della Gazzetta Ufficiale; GABINETTO DEL SOTTOSEGRETARIO DI STATO
Capo del Gabinetto, Rossi avv. Giovanni Battista; SERVIZI DI ISPEZIONE
Ispettori generali amministrativi (n. 6) Ispettori generali di pubblica sicurezza (n.
11) Ispettori generali medici (n. 2) Ispettore generale batteriologo (n. 1) Ispettore
generale chimico (n. 1) Ispettore del servizio celtico (n. 1) Ispettori veterinari (n. 2)
Ispettori generali delle carceri e dei riformatori (n. 4) Ispettori di ragioneria (n. 4);
Divisione I - Personale (4 sez. e 6 uffici); DIREZIONE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE (2 divisioni: divisione II e III e 8 sezioni) Direttore
Generale, Pironti dott. Alberto, gr. uff.; Vicedirettore Generale, De Giorgio dott.
Giovanni, comm.; UFFICIO DI SEGRETERIA DEL DIRETTORE GENERALE Divisione II - Amministrazione dei comuni e delle province e archivi di Stato; Divisione
III - Beneficenza pubblica; DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA (2
divisioni: div. IV e V e 5 sezioni) Direttore Generale, Vigliani dott. Giacomo,
comm. gr. uff. Prefetto incaricato; Vicedirettore Generale, De Giorgio dott.
Achille, comm.; UFFICIO DI SEGRETERIA DEL DIRETTORE GENERALE UFFICIO
RISERVATO DI PS; Divisione IV - Polizia giudiziaria ed amministrativa; Divisione
V - Personale di PS.; DIREZIONE GENERALE DELLA SANITÀ (3 divisioni: divisione VI, VII e VIII e 6 sezioni) Direttore Generale, Lutrario dott. Alberto, gr.
uff.; Vicedirettore Generale, Messea dott. Alessandro, comm.; UFFICIO DEGLI
AFFARI GENERALI; Segreteria del Consiglio Superiore di Sanità; Divisione VI Tecnica; Divisione VII - Amministrativa; Divisione VIII - Servizio zooiatrico; DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI (2 divisioni: divisione IX e X e 7 sezioni); Direttore Generale, Girardi dott. Gerardo, comm. gr. uff.;
Vicedirettore Generale, Martani dott. Antonio, comm.; UFFICIO DEGLI AFFARI
GENERALI; Divisione IX - Fabbricati - Mantenimento - Lavorazioni; Divisione X Personale amministrativo, di educazione, di sorveglianza, aggregato e di custodia,
movimento dei detenuti e dei giovani corrigendi; UFFICI D'ORDINE Matricola copisteria e spedizione - archivio e protocollo; RAGIONERIA CENTRALE DIVISIONE XI (7 sezioni).
233
2.3. Alti vertici amministrativi
L'aumento di potere dell'alta dirigenza amministrativa fu l'elemento che
caratterizzò l'età giolittiana. Con il primo decennio del secolo la piramide burocratica, infatti, modificò sempre più la sua fisionomia espandendosi al vertice e
assottigliandosi nel corpo centrale.
L'influenza crescente dei direttori generali e dei vertici burocratici in genere
era da ricollegarsi alla politica giolittiana che trovò massima espressione nel
corpo amministrativo. Ciò dipese anche da rapporti che Giolitti seppe istituire
con i suoi direttori generali e in genere con l'amministrazione, in modo particolare con quella dell'Interno, Ministero considerato guida dopo la crisi di fine
secolo. La sintonia che ci fu tra Giolitti e gli alti vertici amministrativi trova la
sua spiegazione anche nella straordinaria professionalità dimostrata dalla classe dirigente che concorse in modo determinante all'esercizio della funzione
governativa e indirettamente collaborò alla funzione legislativa. Gli uffici ministeriali, e primo fra tutti quello dell'Interno, divennero gli uffici studi capaci di
elaborare e interpretare i testi normativi. Le circolari interpretative divennero,
ancora più delle leggi, la fonte di riferimento per il funzionamento concreto
dell'amministrazione. Negli uffici degli alti vertici amministrativi vennero spesso risolti difficili problemi d'interpretazione, sciolti conflitti di interessi, stabilite
prassi amministrative. Giolitti diede, quindi, all'alta dirigenza amministrativa il
senso di una guida presente, ma discreta, e questo rapporto di fiducia reciproca
che si instaurò nella classe politica e classe amministrativa portò quest'ultima a
ricoprire un ruolo sempre più influente. La critica più ricorrente, infatti, che
venne mossa a Giolitti fu quella di aver creato uno stato burocratico22.
Il periodo 1901-14, caratterizzato dal predominio di Giolitti, conobbe tre sole
interruzioni, infatti, dopo il ministero Zanardelli-Giolitti ed il successivo ministero Giolitti del 1903, nel 1905 divenne ministro dell'Interno e Presidente del
Consiglio dei Ministri Fortis, a questi seguì il ministro Sonnino fino al 1910 ed il
ministro Luzzatti che durò fino al 1911. L'ultimo Ministero Giolitti durò tre anni
dal marzo 1911 al marzo 1914. Questa non continuità della Presidenza non ebbe
conseguenze rilevanti né nell'ambito del ministero, né nelle prefetture. Proprio
rispetto alle prefetture Giolitti si mosse con grande padronanza e il rapporto di
fiducia che ebbe con i prefetti emerge dal fatto che le nomine di età giolittiana
estranee alla carriera furono ridottissime. L'età giolittiana fu caratterizzata
anche da un altro problema, quello dell'ordinamento dei gabinetti ministeriali,
in quanto si ebbe un ampliamento di questi uffici con la legge 8.4.1906 n. 109
234
che dava la facoltà ai ministri e ai sottosegretari di Stato di costituirsi un gabinetto. Tra il 1904 e il 1914 si assistette ad una dilatazione numerica degli alti
gradi rispetto agli inferiori della carriera amministrativa e di quella d'ordine.
Tale fenomeno non si riscontra né nelle carriere periferiche né in quelle a carattere tecnico. La dilatazione numerica degli alti gradi rispetto agli inferiori aveva
due spiegazioni: da un lato, con l'aumento delle competenze, aumentavano
anche le direzioni generali e quindi ciò provocò un aumento dei vertici rispetto
alla base; dall'altro, il fenomeno era dovuto alla pressione operata dagli impiegati i quali potevano ottenere miglioramenti economici solo con la progressione
di carriera.
Occorre rilevare che i direttori generali dal 1886 al 1914 si triplicarono quasi
in quanto da 15 divennero 39, si quintuplicarono gli ispettori generali ed i vicedirettori generali, carica quest'ultima che venne introdotta nel periodo giolittiano; raddoppiarono i direttori capi di divisione che da 94 passarono a 175.
Anche gli archivisti e gli applicati raddoppiarono.
Per quanto riguarda la carriera di ragioneria restò sempre, invece, un solo
ragioniere generale e solo dopo il 1910 si ebbero due direttori generali, al posto
di uno; quasi triplicarono i capi sezione da 45 a 117, ma crebbero di poco i primi
ragionieri. È da sottolineare un dato importante relativo alla ragioneria, e cioè
che l'ampliamento dell'organico della stessa si ebbe solo quando i fondi disponibili erano tali da assicurare un esuberante vantaggio al ruolo amministrativo.
È importante rilevare come il Ministero dell'Interno fu l'unico tra le amministrazioni statali che contenne i propri uffici nei limiti dello stretto indispensabile e non creò nuovi organi nonostante fosse aumentato il personale specie
nelle sfere alte in proporzione all'espansione delle competenze ad esso attribuite23.
È rilevante anche evidenziare la provenienza geografica dei funzionari statali in quanto proprio nel primo quindicennio del novecento si assistette ad un
fenomeno inverso rispetto a quello verificatosi negli anni precedenti. Infatti ad
una forte guida dei piemontesi nei primi decenni unitari, fece seguito un progressivo aumento del numero dei meridionali presenti negli apparati statali.
Tale cambiamento si avvertì in un primo momento nelle classi impiegatizie e
poi si verificò anche nelle sfere alte dell'amministrazione. Le ragioni del fenomeno erano complesse e si trovano essenzialmente nello sviluppo economico
dell'età giolittiana. L'espansione senza precedenti dell'industria offriva lavoro
meglio remunerato di quello dell'amministrazione statale. Furono, quindi, pri-
235
vilegiati coloro che risiedevano al nord, nelle zone di maggior sviluppo, mentre
al sud l'ingresso nella pubblica amministrazione rappresentò una delle poche
risorse disponibili. Nei concorsi pubblici cominciò a manifestarsi la tendenza
alla crescente partecipazione del proletariato intellettuale proveniente dal meridione e le facoltà universitarie di giurisprudenza di Napoli e Palermo risultarono le più affollate 24.
Nell'amministrazione centrale del Ministero dell'Interno, come emerge dai
ruoli di anzianità del personale, così risultava la situazione per i vertici amministrativi:
AL 16 APRILE
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
Direttori generali
Vicedirettori generali
Direttori capi di divisione di I classe
Ispettore generale di I classe
Direttori capi di divisione di II classe
Ispettori generali di II classe
Capi sezione di I classe
Capi sezione di II classe
Primi segretari di I classe
l) Primi segretari di II classe
m) Segretari di I classe
n) Segretari di II classe
o) Segretari di III classe
TOT.
1903
4
1
5
1
3
4
13
8
15
AL 1° GENNAIO
1913
4
4
7
6
5
/
14
10
21
primi segretari
/
7
12
12
102
5
16
16
9
90
Nell'ambito della carriera prefettizia si distinguevano:
AL 16 APRILE
a)
b)
c)
d)
Prefetti di I classe
Prefetti di II classe
Prefetti di III classe
Consiglieri delegati di I classe
e) Consiglieri delegati di II classe
236
15
24
30
34
35
1903
AL 1° GENNAIO
1913
24
45
/
75
Vice Prefetti
/
f) Sottoprefetti e consiglieri di I classe
g) Sottoprefetti e consiglieri di II classe
h) Sottoprefetti e consiglieri di III classe
TOT.
85
85
85
393
100
120
120
484
2.4. Direttore generale delle carceri Alessandro Doria
Di notevole rilievo in quegli anni, tra gli alti vertici amministrativi, fu il
direttore generale delle carceri Alessandro Doria, che fin dai primi momenti
con il suo straordinario ingegno seppe portare un soffio di novità nell'amministrazione. Il primo suo atto in campo amministrativo disciplinare fu l'abolizione della catena dei condannati ai lavori forzati, e riuscì ad instaurare negli antichi bagni penali quell'ordine disciplinare e quella regolarità di vita coattiva che
non si erano mai avuti prima. Riformò gli organici del personale tecnico, amministrativo e di custodia migliorandone le condizioni morali e materiali. Nonostante le innovazioni il Doria fu ostacolato nella sua direzione e soprattutto
dopo il "caso D'Angelo" venne attaccato dalla stampa. Il caso D'Angelo
riguardò un detenuto che morì nel 1903 sotto le strette della camicia di forza
applicatagli per prevenire stati di delirio acuto. La direzione generale cercò di
dimostrare che la soffocazione era avvenuta per la violenta convulsione, ma a
nulla valse la difesa in quanto le reazioni della stampa e le reazioni popolari
furono incontenibili ed il governo si affrettò a punire direttore, funzionari ed
agenti. Ne derivò il decreto del 14 ottobre 1903 che portò notevoli mitigazioni
circa la disciplina e le misure precauzionali. Queste disposizioni mitigatrici
determinarono un certo esautoramento del personale direttivo e di custodia ed
un indebolimento delle regole. Dopo questi tragici incidenti, però, il Doria continuò nella sua opera riformatrice e, nell'ambito di tale opera, si colloca l'importante riforma dell'istituto correzionale dei minorenni che egli separò dall'amministrazione carceraria25.
2.5. Il personale
La burocrazia negli anni precedenti all'età giolittiana era costituita da un
numero ristretto di persone che provenivano in gran parte dal Piemonte. Le
carriere erano ordinate secondo un modello piramidale con forti dislivelli tra
un grado e l'altro. I dipendenti dei gradi più bassi non erano nemmeno considerati impiegati. Il vertice della piramide aveva stretti legami con il vertice
politico e, quindi, non si sentiva l'esigenza di una legge che regolamentasse il
237
personale impiegatizio. Fino al 1908 vi furono solo piccoli interventi legislativi
in materia di pubblico impiego, ma agli inizi del secolo la classe impiegatizia
cambiò per numero e provenienza geografica ed iniziò, quindi, la storia degli
"statuti" dei dipendenti pubblici.
Prima di tutto con l'espansione delle competenze crebbe il numero del
personale amministrativo e lo stesso divenne meno omogeneo per la diversa
provenienza geografica e per il passaggio dal «piemontesismo» alla «meridionalizzazione» della burocrazia. Cambiò il rapporto tra dipendenti pubblici ed amministrazione in quanto aumentarono le tensioni tra la stessa ed i
propri dipendenti e lo Stato venne visto come controparte dei propri stessi
dipendenti.
Con lo «Statuto» degli impiegati L. 25.6.1908 n. 290 sullo stato giuridico
degli impiegati (confluita nel T.U. 22.11.1908) e la L. 30.6.1909 n. 304, relativa al
miglioramento del nuovo trattamento economico, la burocrazia riuscì ad ottenere un formale riconoscimento.
La L. 25.6.1908 n. 290 o legge Giolitti, che segnò il tracollo delle organizzazioni sindacali, fu votata a larghissima maggioranza e l'opinione pubblica la
recepì come una legge liberale, che interveniva a regolare diritti e doveri degli
impiegati. Vennero introdotte, in parte, regole certe relative: 1) al reclutamento
(che doveva avvenire per concorso pubblico); 2) alla progressione in carriera
(che operava per anzianità o per merito o con sistema misto); 3) ai diritti degli
impiegati (ad esempio la possibilità di unirsi in associazione, mentre lo sciopero continuò ad essere vietato); 4) alle cause d'interruzione del rapporto; 5) ai
provvedimenti disciplinari.
La legge in questione previde anche le dimissioni per chi scioperava o chi
esercitava ostruzionismo. Con la stessa legge veniva anche stabilito all'art. 8 che
le nomine al grado di direttore generale o a gradi separati dovevano essere deliberate dal Consiglio dei Ministri e potevano essere conferite anche a persone
che non avevano impiego nell'amministrazione dello Stato.
Una delle cause principali della richiesta di garanzie, da parte del ceto
impiegatizio, fu sicuramente la diversa provenienza geografica degli impiegati,
i quali venendo dalle regioni meridionali non avevano un'alternativa all'impiego statale e cercarono sicurezze e garanzie, come la progressione nella carriera e
miglioramenti nella retribuzione. La regolamentazione dello stato giuridico
degli impiegati si deve alla sapiente opera di mediazione di Giovanni Giolitti,
che concesse lo statuto prima di essere obbligato dagli eventi. Egli attuando tale
238
politica ottenne due importanti risultati: riuscì a non cedere su tutte le richieste
avanzate dalla burocrazia e nel contempo riuscì a spostare il consenso degli
impiegati dal partito di Turati al proprio e, quindi, al governo. Il sindacalismo
amministrativo di parte socialista subì, quindi, un'offensiva governativa incisiva di fronte alla quale mostrò tutta la sua debolezza politica.
I provvedimenti relativi agli organici ed al personale crearono presto un diffuso malumore in quanto le due leggi, che dovevano regolamentare lo stato giuridico ed economico degli impiegati, esclusero dal riordino molte carriere. La
burocrazia rivendicò allora una carriera a ruolo aperto, infatti, per avanzare
nella carriera occorreva che vi fossero posti disponibili e quando questi non c'erano non si potevano ottenere le progressioni in carriera ed i conseguenti
aumenti retributivi26.
Altro momento importante per il regolamento dei ruoli organici si ebbe con
il R.D. 2 febbraio 1913 n. 634, che approvava il regolamento per la carriera degli
impiegati dell'amministrazione centrale e provinciale, e la L. 18 marzo 1913 n.
434 che stabiliva i ruoli dell'amministrazione centrale. È da sottolineare che il
primo all'art. 1 ribadiva il concetto che «gli impiegati dell'Amministrazione
Centrale e Provinciale dell'Interno sono distinti in tre categorie: alla prima
appartengono gli impiegati ai quali compete la trattazione degli affari amministrativi, politici e giuridici; alla seconda quelli ai quali compete la trattazione
degli affari di contabilità; alla terza gli impiegati ai quali sono affidati la direzione degli archivi, la registrazione, la spedizione... la copiatura e... talune incombenze aventi carattere di lavoro d'ordine»27.
2.6. Costo del personale pubblico
L'età giolittiana rappresentò per l'Amministrazione italiana un periodo di
espansione di competenze.
Le spese dello Stato, che nel periodo crispino erano cresciute sino ad arrivare
ad un miliardo e 941 milioni di lire nel 1888-89, subirono un incremento nei
primi anni del Novecento. Le condizioni della finanza pubblica si facevano
sempre più allarmanti in quanto tra il 1913 ed il 1919 le spese statali si erano più
che decuplicate passando dai 2.501 milioni dell'esercizio 1913-1914 ai 3.857
milioni di quello 1918-1919. Cresceva, pertanto, la consapevolezza della necessità di una politica di maggiore austerità28.
Il sistema amministrativo era caratterizzato dalla sproporzione esistente tra
personale dirigente e personale esecutivo.
239
Nel 1914 i dirigenti erano 873 e gli impiegativi esecutivi 1752 con una media
di un capo di ufficio per due impiegati.
Solo nel quadriennio 1910-1914, furono nominati 19 vicedirettori generali e
74 capi sezione, in totale 93 funzionari direttivi.
A questo seguirono altri problemi come l'aumento del personale d'ordine,
l'esistenza di una molteplicità di archivi, l'avanzamento di carriera a grado di
ispettore generale utilizzato non per sviluppare effettivamente quelle funzioni,
ma per promuovere un capo di divisione in assenza di una direzione generale.
Altro problema fu quello dell'accesso all'impiego, in quanto accanto al reclutamento che doveva avvenire per concorso si sviluppò la forma di reclutamento
del personale straordinario, tant'è che nel 1912 una circolare della Presidenza
del Consiglio dispose un'indagine sugli impiegati straordinari, invitando i
ministri all'osservanza della legge del 1897 che vietava di assumere personale
straordinario.
Erano intanto in corso anche cambiamenti nel modo di lavorare degli uffici,
infatti, si sviluppava sempre più la meccanizzazione di alcune attività e la macchina da scrivere iniziò ad essere sempre più usata nell'amministrazione29.
3. Attività del Ministero dell’Interno
3.1. Nozioni generali sull'attività del Ministero dell'Interno
Agli inizi del Novecento abbiamo visto che rientravano nella sfera di competenze del Ministero dell'Interno numerose attribuzioni. Tra quelle di polizia
giudiziaria spettanti al Ministero si distinguono quelle che avevano per oggetto
l'alta sorveglianza politica dello Stato e la sicurezza pubblica, il mantenimento
dell'ordine, l'ingerenza sull'esercizio delle industrie insalubri e pericolose, la
sorveglianza sul commercio e il porto delle armi, e quindi tutti i mezzi destinati
a prevenire pericoli che si potevano manifestare contro l'incolumità delle persone e dello Stato, la conservazione e la vigilanza sugli stabilimenti di pena.
Alla polizia sociale appartenevano tutte le funzioni che riguardavano la
sanità e l'igiene pubblica, la sorveglianza sull'esercizio delle professioni sanitarie, l'assistenza obbligatoria per gli indigenti nei comuni, l'igiene delle bevande
infettive, la protezione sulle classi operaie, la sorveglianza sul lavoro dei fanciulli negli opifici industriali.
Alle funzioni di tutela sui Comuni, sulle Provincie e sugli istituti pubblici si
240
collegavano anche tutti i poteri che al Governo spettavano sull'amministrazione di questi enti30.
Tra le attività più salienti che svolse il Ministero dell'Interno si colloca la
funzione assistenziale. Agli inizi del Novecento, infatti, si verificò un processo
di centralizzazione dell'attività assistenziale in quanto si ritenne che l'assistenza
doveva costituire una funzione dello Stato e doveva essere riconosciuta come
diritto. La gestione amministrativa della funzione assistenziale non subì modifiche radicali. In periferia i controlli venivano effettuati sempre dalle prefetture,
mentre al centro le competenze restavano concentrate nel Ministero
dell'Interno, che aveva creato un'apposita direzione generale per la sanità.
Gli interventi da parte del Governo non mutarono, ma furono effettuati controlli amministrativi e contabili più severi. La novità in tal campo si ebbe nel
1904 con la creazione del Consiglio Superiore di assistenza e beneficenza collegato con le Commissioni che avevano il compito di coordinare in ogni provincia tutta l'attività assistenziale31.
3.2. L'attività delle prefetture
Nel primo decennio del secolo le strutture periferiche dei ministeri si erano
diffuse e molti uffici si erano staccati dalle prefetture. Ciò nonostante rimanevano al prefetto compiti amplissimi di controllo e di ispezione. L'aspetto più rilevante dell'azione del ministero in periferia fu rappresentato dal ruolo centrale
che Giolitti diede ai prefetti circa la mediazione di conflitti di lavoro e sociali,
pertanto, il prefetto svolgeva il delicato compito di contemperare le esigenze
delle comunità locali con le direttive provenienti dal Governo Centrale32.
Di fronte alle frequenti agitazioni sociali del proletariato agricolo ed industriale e al crescente potere dei sindacati, Giolitti seppe adeguare l'indirizzo
politico. Esortò, infatti, costantemente i prefetti a volersi occupare anche di questioni di prezzi e di salari al fine di promuovere, nell'ambito provinciale, un
miglioramento delle condizioni economiche e sociali delle classi lavoratrici e al
fine di svolgere un ruolo di mediazione neutrale nei conflitti di lavoro33.
Venne realizzata con Giolitti una politica di prevenzione al contrario di quella degli anni '90, attuata attraverso i prefetti con arresti radicali, scioglimento di
associazioni e azioni repressive, militari e di polizia.
Nel 1904 la legge Zanardelli-Giolitti per la Basilicata introdusse quale organo esecutivo di un complesso intervento speciale nell'economia di quella regione, un autonomo commissario civile con funzioni tecnico-esecutive e con l'isti-
241
tuzione di tale organo si pensò che si volesse escludere il prefetto. Nel 1904,
invece, la nuova legge sulla Basilicata restituì le funzioni al prefetto di Potenza.
In Calabria e in Sardegna, regioni nelle quali lo Stato intervenne in modo più
incisivo per sostenere le economie locali, fu più forte il collegamento tra le
amministrazioni centrali e quelle periferiche, in particolar modo le prefetture.
La legislazione speciale accresceva inevitabilmente i compiti di coordinamento
tra centro e periferia ed il prefetto fu considerato l'organo più idoneo per espletare tale attività. Il prefetto, sulla base di un regolamento esecutivo della legge
Calabrese del 1906, aveva un ruolo importante nella complessa procedura che
regolava le anticipazioni a Province e Comuni per il ripristino e la ricostruzione
ex novo degli edifici danneggiati e distrutti. Il problema della gestione amministrativa dell'intervento speciale toccò, in modo particolare con la legge del 1897,
ai prefetti di Cagliari e Sassari. A loro furono affidati una serie di compiti, ma il
rafforzamento delle prefetture non fu sufficiente per rispondere alle nuove esigenze. L'insufficenza strutturale dell'istituto prefettizio si evidenziava in modo
particolare quando si doveva realizzare il coordinamento al di là dei confini
strettamente provinciali34.
Un ruolo importante assunsero in quegli anni gli ispettori di contabilità in
quanto su di essi il Governo concentrò la propria attenzione per ottenere il
disbrigo delle attività in tempi rapidi. Dopo l'approvazione dei miglioramenti
economici in loro favore gli impiegati di ragioneria si videro aumentare i carichi di lavoro nell'attività di controllo sui bilanci e sui conti consuntivi degli
organismi locali (comuni, province e istituzioni di beneficenza).
Fu chiesto ai prefetti di assegnare all'attività di controllo il maggior numero di
funzionari di ragioneria, furono addirittura disposti spostamenti temporanei tra
gli uffici delle prefetture e delle sottoprefetture per eliminare gli arretrati. Al
riguardo il Ministro dell'Interno inviò una circolare ai prefetti nella quale preannunciava ispezioni a sorpresa per verificare l'esecuzione delle proprie direttive.
Le statistiche e le indagini che furono condotte in quegli anni dovevano
porre l'amministrazione in grado di fotografare la reale situazione della stessa e
utilizzare il risultato delle indagini effettuate, come base per una qualsiasi proposta di riforma dell'organizzazione burocratica. L'impianto dei servizi statistici nelle prefetture ebbe un impulso notevole e le indagini furono orientate
essenzialmente al servizio di assistenza agli orfani, ai ricoveri ospedalieri e alle
condizioni di vita delle classi subalterne.
Furono così realizzate statistiche particolarmente accurate sull'assistenza ai
242
poveri, sull'infanzia abbandonata e sugli inabili al lavoro. Furono costituite,
sotto il diretto controllo e direzione dei prefetti, Commissioni temporanee in
ogni provincia, con il compito di affiancare il lavoro degli uffici e ciò rafforzò i
rapporti tra prefettura e comunità locali35.
I prefetti in periferia avevano, pertanto, un'ampia esperienza intersettoriale, sì
da essere considerati tra i pochi funzionari «generalisti» dell'epoca36. Sorse in quegli anni, infatti, la figura del «prefetto giolittiano», grande esperto e conoscitore,
avvocato autorevole degli interessi locali e fedele esecutore del potere centrale37.
I prefetti, infatti, che non si attenevano strettamente alle direttive di Giolitti
venivano ripresi aspramente da quest'ultimo. Il prefetto, autorità politica per
eccellenza, era, infatti, completamente asservito al Governo e, per esso, al
Ministero dell'Interno che non tollerava tentennamenti ed esigeva assoluta e
tempestiva obbedienza, come emerge dai telegrammi, di cui si riporta il testo,
ritrovati nel carteggio di Giolitti inviati dallo stesso ad alcuni prefetti per comportamenti non ligi alle direttive governative.
GIOLITTI AL PREFETTO DI ANCONA, OVIDI
T. 1131 Roma 24 settembre 1901
"Ella permettendo sobillazioni operaie commise atto debolezza che profondamente deploro. Se si ripetesse dovrei mandare altri a reggere la prefettura".
GIOLITTI AL PREFETTO DI FOGGIA, GIUSTINIANI
T. 1182 Roma 25 settembre 1901
"Duolmi vedere che prefettura è retta da funzionario inetto. Ella non comprende che i fatti di Cerignola sono tali da richiedere provvedimenti immediati
e non da attendere come Ella fa che altri più gravi ne avvengano. Mi telegrafi
immediatamente esecuzioni ordini che le ho dato".
GIOLITTI AL PREFETTO DI FOGGIA, BACCO
T. 5496 Roma 2 giugno 1902, ore 16.25
"Vedo che Ella non ha energia necessaria per reggere una provincia... La
avverto che se altri fatti simili avvengono Sua carriera finirà in modo poco
decoroso".
GIOLITTI AL PREFETTO DI FORLÌ, CLAVERI
T. Urgente 4325 Roma 12 dicembre 1902 ore 18.05
243
"Ella ebbe un ordine. Lo eseguisca altrimenti in giornata La esonero dalle
Sue funzioni..."38.
3.3. Proposte di semplificazione dei servizi amministrativi
Il 1911 fu un anno di particolare interesse in quanto legato all'opera di semplificazione dei servizi amministrativi che il Ministero dell'Interno si propose di
attuare.
In una relazione del Direttore Capo della Divisione I del Ministero al Ministro dell'Interno, in cui venivano sintetizzate le proposte di semplificazione
inoltrate da tutti i prefetti, emergono essenzialmente tre esigenze: 1) necessità
di diminuire le competenze al personale di concetto delle prefetture, specialmente ai segretari, in quanto gran parte del lavoro di questi rientrava nell'ambito delle competenze degli impiegati d'ordine; 2) critica all'organizzazione degli
uffici delle prefetture in quanto gli atti redatti dai funzionari erano sottoposti
ad eccessivi controlli (ad es. la minuta del segretario era rivista dal consigliere,
poi ulteriormente controllata dal consigliere delegato ed in ultimo dal prefetto)
e ciò comportava una diminuzione del senso di responsabilità dello stesso ed
un rallentamento nella speditezza delle procedure; 3) eliminazione delle sottoprefetture e sopravvivenza, invece, degli uffici circondariali di P.S.
Per quanto riguarda il secondo punto alcuni prefetti proposero di aumentare il numero delle Divisioni e Sezioni nelle prefetture, altri al contrario ritenevano che dovessero essere diminuiti e che tali uffici dovessero essere retti da
un segretario o primo segretario, il cui lavoro sarebbe dovuto essere controllato solo dal consigliere delegato. Inoltre si propose che i consiglieri avrebbero
dovuto occuparsi esclusivamente di funzioni ispettive, consultive e giurisdizionali. Altri, invece, ritenevano che i consiglieri delegati avrebbero dovuto
attendere all'andamento del proprio ufficio ed alle funzioni consultive e giurisdizionali.
Per quanto attiene alla carriera dei funzionari di prima categoria delle prefetture fu proposto di regolare la materia con una legge speciale, in analogia a
quanto era stato fatto per la carriera diplomatica. Occorre sottolineare poi una
proposta, relativa al servizio di ragioneria, di dividere la stessa in tre sezioni:
una per le contabilità erariali, una per le contabilità comunali ed una per le contabilità delle opere pie, ponendo queste ultime alla diretta dipendenza del consigliere delegato e del prefetto e lasciando al ragioniere capo la direzione e la
responsabilità della parte erariale.
244
Rilevante, tra le varie, è la relazione del prefetto di Bologna. Questi in primo
luogo evidenziava l'importanza della qualità del personale, prima ancora dell'organizzazione dei servizi e della logica ripartizione delle competenze. Egli
criticava il modo di reclutamento dei funzionari basato quasi esclusivamente
sulle facoltà mnemoniche. Coglieva lo stato d'animo dei funzionari che ad un
certo punto della carriera si vedevano di nuovo esaminati da un'Amministrazione che, invece, avrebbe dovuto dare peso all'attitudine, all'intelligenza, alla
cultura e diligenza dei funzionari prestata durante lunghi anni di servizio.
Il prefetto di Bologna, inoltre, criticava la ripartizione del lavoro e soprattutto che il personale di prima categoria fosse costretto, per l'enorme mole di lavoro e per l'incapacità degli appartenenti alla terza categoria, a svolgere il lavoro
di questi ultimi. Tutto ciò provocava un malumore diffuso nei funzionari e un
disinteressamento per il lavoro.
È sorprendente come sia di attualità la proposta del 1911 sulla semplificazione dei servizi. A distanza di quasi un secolo oggi il tema della semplificazione delle procedure è molto sentito e questo ci porta a capire come la necessità
della semplificazione si abbia quando si raggiunge un'alta burocratizzazione
dei servizi39.
245
Appendice 1
FUNZIONI MINISTERO DELL'INTERNO FINO AGLI ANNI VENTI
POLIZIA
Direz. Gen. Sanità Pubblica
FUNZIONI DI
TUTELA SUI COMUNI, PROVINCE
ED ALTRI ISTITUTI DI RAGIONE PUBBLICA
Direz. Gen. Amm.ne Civile: amm.ni
locali ed opere pie
Direz. Gen. Pubblica Sicurezza
Direz. Gen. Carceri
Polizia Giudiziaria
Polizia Sociale
246
FUNZIONI DI POLIZIA
Uffici P.S. e Carceri
Uffici Sanità Pubblica e tutela del
l’immigrazione
NOTE
Il Ministero delle Colonie, per le sue caratteristiche, rispecchiò in piccolo quelle del governo. Con la
sua istituzione si volle sperimentare un nuovo modello, con nuovi schemi organizzativi, sul quale
prefigurare in anticipo le linee della futura riforma dello Stato. Anche questo Ministero, però, risultò
subito simile agli altri per organizzazione, strutture e modi di funzionamento. G. Melis, Burocrazia e
socialismo nell'Italia liberale, Bologna, Il Mulino, 1980, p. 141 e S. Cassese, Storia della società italiana
dall'Unità ad oggi, UTET, 1984, p. 231.
2
G. Melis, Storia dell'amministrazione italiana, 1861-1993, Bologna, Il Mulino, 1996, p. 183 e ss.; S. Sepe, Amministrazione e Storia, Rimini, Maggioli, p. 193 e ss.
3
G. Melis, Storia, cit., p. 184 e ss.; S. Sepe, Amministrazione, cit., p. 199.
4
G. Sepe, L'Amministrazione tra storia e riforme in queste istituzioni, Riv. trimestrale gennaio-giugno, anno XXIII nn. 101-102, p. 8 e ss.
5
G. Tosatti, L'amministrazione centrale dall'unità alla Repubblica. Le strutture e i dipendenti. Il Ministero dell'Interno, Bologna, Il Mulino, 1992, p. 23.
6
R. Porrini, I Ministeri in Trattato completo di diritto amministrativo a cura di V.E. Orlando cap. XIII,
Milano, 1900, p. 641 ss.
7
S. Sepe, Profilo storico dell'amministrazione dello Stato in Italia (1861-1979). Testi e Studi n. 6, Roma, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, 1988, p. 16
8
G. Melis, Storia, cit., p. 247 ss.
9
S. Sepe, Profilo storico, cit., p. 15.
10
G. Tosatti, L'amministrazione, cit., p. 35; S. Sepe, Amministrazione, cit., p. 200.
11
G. Tosatti, L'amministrazione, cit., p. 42.
12
Calendario del Regno d'Italia, 1901.
13
G. Tosatti, L'amministrazione, cit., p. 42 ss.
14
15
G. Tosatti, L'Amministrazione, cit., p. 44.
16
17
G. Tosatti, La repressione del dissenso politico tra l'età liberale e il fascismo. L'organizzazione della
polizia, in Studi storici, Riv. trimestrale dell'Istituto Gramsci, gennaio-marzo 1997, anno 38, edizioni
Dedalo, p. 227 e ss.
18
G. Tosatti, L'Amministrazione, cit., p. 73 ss.
19
20
21
Calendario del Regno d'Italia, 1901-1914.
22
G. Melis, Storia, cit., p. 196 ss.
23
S. Cassese, Storia della società italiana dall'unità ad oggi, Utet 1984, p. 233; G. Tosatti, L'Amministrazione, cit., p. 49; S. Sepe, Amministrazione, cit., p. 193 e ss.
24
S. Sepe, Amministrazione, cit., p. 307 ss.
25
E. Querci - Seriacopi, Il passato, il presente e l'avvenire dell'amministrazione delle carceri in Italia,
Roma, Tipografia delle Mantellate, 1925, p. 44 e ss.
26
S. Cassese, Il sistema, cit., p. 45 e ss.; G. Melis, Storia dell'amministrazione, cit., p. 234; G. Melis, Burocrazia e socialismo nell'Italia liberale, Bologna, Mulino, 1980, p. 74 e ss.
27
R. Gûeze, Lineamenti storici del Ministero degli Interni in Amministrazione civile (numero speciale Cento anni di amministrazione italiana), 1961, p. 202.
28
S. Sepe, Amministrazione, cit., p. 105.
29
G. Melis, Storia..., cit., p. 260 e ss.
30
R. Porrini, I Ministeri..., cit., p. 644.
31
S. Sepe, Amministrazione..., cit., p. 75.
32
S. Sepe, Profilo storico dell'Amministrazione..., cit., p. 18.
1
247
C. Meoli, Il Prefetto nell'ordinamento italiano (ristampa aggiornata), Noccioli, FI, 84 vol. I, p. 20.
G. Melis, Storia..., cit., p. 239 e ss.
35
S. Sepe, Amministrazione..., cit., p. 400 e ss.
36
S. Cassese, Il sistema amministrativo italiano, Bologna, Il Mulino, 1983, p. 202.
37
R. Gûeze, Lineamenti..., cit., p. 204.; G. Melis, Storia..., cit., p. 203.
38
A.M. Rizzoli, Prefetti no Prefetti sì, Napoli 1971, p. 15 e ss.; G. Carocci, Quarant'anni di politica italiana, II - Dieci anni al potere - Dalle carte di Giovanni Giolitti, Milano, Feltrinelli, 1962.
39
Ministero dell'Interno, Affari Generali del Personale - Atti Amministrativi dal 1861-1952, Archivio
di Stato, Busta n. 10.
33
34
248
GIORGIO COLLU
LA PRIMA GUERRA MONDIALE
1. I mutamenti della organizzazione e delle funzioni del Ministero dell’Interno
fino al 1918. 1.1. Gabinetto del Ministro. 1.2. Direzione Generale dell’Amministrazione Civile. 1.3. Direzione Generale della Pubblica Sicurezza. 1.4.
Direzione Generale della Sanità. 1.5. Direzione Generale delle Carceri e dei
Riformatori. 2. L’attività del Ministero dell’Interno durante la grande guerra.
Appendice 1. Palazzo Braschi. Appendice 2. Le alte cariche del Ministero
dell’Interno. Appendice 3. Tavole di sintesi delle strutture ministeriali.
Appendice 4. Tabelle sul personale dell’Amministrazione Centrale. Note.
PREMESSA
I1 28 giugno 1914 un gruppo di terroristi serbi colpisce a morte, in un attentato, l'arciduca d'Austria Francesco Ferdinando, erede al trono imperiale, e la sua
consorte.
Gli ambienti militaristi della corte d'Austria scorgono nell'incidente occorso a
Sarajevo l'occasione per dare luogo alla vagheggiata guerra "preventiva" nei confronti della Serbia e pertanto si configura il ben noto scenario iniziale che vede
scendere in campo la Russia al fianco della Serbia e la Germania accanto all'Austria.
Lo scoppio delle ostilità coglie di sorpresa le correnti pacifiste di ogni paese:
in Italia, dopo un iniziale dichiarazione di neutralità del governo Salandra, il
partito degli "interventisti" ha il sopravvento ed il 24 maggio 1915 il Parlamento
vota la dichiarazione di guerra all'Austria.
Le operazioni militari si protraggono sino al 1918, annoverando tra i protagonisti anche l'Inghilterra, il Giappone, la Turchia, la Bulgaria, il Portogallo, la Romania e gli Stati Uniti d'America e terminano, per l'Italia, con l'annientamento
delle linee nemiche nella battaglia di Vittorio Veneto il 24 ottobre.
Il conflitto bellico assorbe la maggior parte delle risorse, sia economiche che
umane, nella difesa nazionale e dà luogo a processi di riconversione di strutture
e finalità di molti apparati centrali introducendo alterazioni nella compagine
dell'ordinamento amministrativo esistente. Alle strutture classiche si sovrappongono, specie nei settori di particolare rilevanza per la guerra, apparati straordinari con il compito di provvedere alla produzione di materiale bellico, all'assistenza di militari e civili ed all'approvvigionamento delle materie prime.
Ai tradizionali ministeri sono affiancati, tra il 1916 ed il 1919, il ministero dell'Industria, commercio e lavoro, dei Trasporti marittimi e ferroviari, il ministero
per l'Assistenza militare e le pensioni di guerra, per le Terre liberate, nonché
quello per le Armi e munizioni. Alle modifiche nell'ambito delle funzioni nel panorama ministeriale fa seguito l'istituzione di numerosi apparati speciali precariamente ed instabilmente dislocati all'interno di singoli ministeri quali il Commissariato generale per l'Aeronautica o quello per la produzione dei combustibili nazionali.
La nuova formazione di questi organismi comporta la rottura degli schemi
dell'amministrazione liberale introducendo, in virtù dell'affievolirsi dei consueti
251
controlli in uso, modelli organizzativi più agili e spregiudicati mutuati dal mondo economico. Si mette in moto così una sorta di osmosi, forse non sempre limpida, tra settori della pubblica amministrazione ed industria privata.
Nel triennio 1915-18 sorgono anche presso il ministero dell'Interno organismi
necessitati dalla guerra: sono istituiti, infatti, tre Sottosegretariati: per gli Approvvigionamenti, per la Propaganda all'estero e per gli Affari civili a Valona,
nonché il Commissariato per l'amministrazione delle isole occupate nell'Egeo.
Nel 1917 viene posto alle dipendenze del Direttore generale di Pubblica Sicurezza un ufficio speciale di investigazione, con competenza sull'intero territorio
nazionale, per i reati di spionaggio e la vigilanza nei confronti degli stranieri sospetti. Al termine della guerra l'ufficio investigativo non è abolito, ma viene inserito stabilmente nella struttura amministrativa centrale. Con decreto luogotenenziale del 1918 sono fissati i requisiti del personale di Pubblica Sicurezza, che
appaiono improntati a criteri di merito e cultura.
Sempre nel 1918 la IV Divisione della Direzione è aumentata di una Sezione
che ha il compito di occuparsi dei profughi, ovvero, dei fuoriusciti adriatici e
trentini e dei cittadini rimpatriati dall'estero a causa della guerra.
Nell'ambito dell'assistenza e della sanità è attribuita al ministero la competenza a vigilare sugli orfani di guerra e ad approntare servizi di profilassi e strutture idonee alla cura ed all'isolamento di malati infettivi sul fronte di guerra.
Questa attività di così vaste dimensioni è assolta da un esiguo numero di personale, diminuito in ragione della chiamata alle armi e non reintegrato dall'assunzione di avventizi, che pure un decreto luogotenenziale del 1916 prevede.
Anche l'attività dei prefetti si amplia durante il conflitto essendo loro conferita la facoltà di ordinare, nei casi di necessità, la riduzione del consumo dell'energia elettrica e del gas e di sospendere il transito delle linee ferroviarie meno frequentate.
252
1. I mutamenti dell’Organizzazione e delle funzioni del Ministero dell’Interno fino al 1918
1.1. Gabinetto del Ministro
I mesi intercorsi tra la dichiarazione di guerra alla Serbia da parte dell'Austria
(28 luglio 1914) e la dichiarazione di guerra dell'Italia all'Austria (24 maggio
1915) costituirono un periodo di tempo importante per preparare l'Amministrazione ed i suoi uomini alle difficili prove future. L'attività del Ministero assunse
un ritmo più pressante e la mole dei suoi compiti si accrebbe.
La collaborazione alla mobilitazione delle forze armate (che toccarono livelli
numerici non raggiunti neppure durante la II guerra mondiale), i problemi dell'assistenza, della disciplina interna, dell'ordine pubblico, della mobilitazione industriale, del vettovagliamento presentarono una serie di difficoltà crescenti.
Durante la prima guerra mondiale furono istituiti due nuovi Uffici di Sottosegretariato di Stato.
Uno con le funzioni di commissariato generale per gli approvvigionamenti
ed i consumi alimentari con il Decreto luogotenenziale n.1598 del 7 ottobre 1917;
un altro per la Propaganda all'estero e la stampa fu istituito con il R.D. n.1817 del
1° gennaio 1917 e con il Decreto luogotenenziale n.182 del 3 febbraio 1918 ne furono stabilite le attribuzioni.
Quest'ultimo Sottosegretariato nacque dopo la sconfitta di Caporetto, soprattutto per la diffusione di notizie relative alla situazione militare all'estero e per
neutralizzare l'azione della propaganda nemica. All'estero vennero creati alcuni
uffici nelle principali capitali, e in altre città l'ufficio si appoggiò alle RR. rappresentanze.
Le sue competenze si esplicavano nei servizi per la propaganda all'estero,
nella direzione dell'ufficio stampa presso il ministero, in tutte le altre attribuzioni
che il Ministro riteneva opportuno delegargli. L'ufficio era organizzato nei seguenti rami: 1) ufficio notizie, incaricato di ricevere ed esaminare tutte le informazioni e di riassumere le più notevoli in rapporti di carattere riservato o nella
Rassegna della stampa straniera; 2) ufficio stampa, incaricato della redazione del
notiziario telegrafico quotidiano, del bollettino radiotelegrafico, degli articoli da
inviare ai giornali stranieri, dei contratti con i rappresentanti della stampa periodica italiana e con i corrispondenti del giornali esteri; 3) ufficio fotocinematografico, incaricato di mantenere i rapporti con la sezione fotocinematografica del
Comando Supremo, di eseguire le stampe delle pellicole, delle fotografie, degli
253
ingrandimenti con soggetti di guerra e di curarne la regolare trasmissione all'estero; 4) ufficio grafico e del materiale, incaricato di curare le pubblicazioni di
propaganda e di eseguire l'invio all'estero; 5) l'ufficio contabilità; 6) l'ufficio prestito, incaricato dal Ministero degli affari esteri e da quello del Tesoro di curare la
propaganda all'estero per il prestito nazionale, con la collaborazione dei maggiori istituti di credito; 7) Archivio.
Ma le competenze saranno meglio definite con il D. Lgt. n.182 del 3 febbraio
1918. Nell'ufficio vennero inseriti: il Consiglio della propaganda, la Commissione per la propaganda artistica, per studiare le proposte relative a tale ramo della
propaganda, in special modo per organizzare esposizioni, concerti, ecc., con l'ausilio degli enti competenti; la Commissione per la diffusione del libro italiano all'estero istituita con D. pcm. 20 giugno 1918, per far conoscere il libro italiano all'estero e intensificare gli scambi ed i rapporti intellettuali con le nazioni alleate e
con i paesi neutrali; Commissione per l'America Latina, per rendere sempre più
saldi i vincoli che legano l'Italia al Sud America.
Nel 1916 entra a far parte dell'Ufficio di Gabinetto l'Ufficio stampa e vengono
istituiti alcuni nuovi Ispettorati (Ispettore generale degli Archivi di Stato, Ispettore del servizio farmaceutico, Ispettore centrale veterinario) mentre diventano
Ispettori generali quelli veterinari.
Nel 1917 si assiste, poi, alla nascita degli Ispettori medico compartimentale,
mentre scompaiono l'Ispettore generale batteriologico e quello chimico.
Il Capo del Personale Bobbio, con il D. Lgt. 26 novembre 1916, assume il grado di Direttore generale pur continuando a dirigere la Divisione I (Personale).
Dal 1915, inoltre, l'Ufficio Economato perde la competenza sulla ordinazione
dei lavori e sulla sorveglianza nella loro esecuzione.
1.2. Direzione Generale dell’Amministrazione Civile
Nella Divisione II, nel 1918, viene inserito l'Ufficio di Segreteria della Commissione Reale per il credito comunale e provinciale e nella Sezione III viene aggiunto il Gabinetto fotografico.
L'Ufficio speciale pei servizi in dipendenza dei terremoti calabro-siculi e dell'eruzione dell'Etna, precedentemente inserito nella Divisione II, diventa autonomo nel 1916, assumendo il rango di Divisione, e perde i riferimenti geografici.
Nel 1917 prende il nome di Sezione I (e non più III) ed, in seguito, viene inserita una ulteriore sezione (Sezione II).
La Sezione I si occupava della tutela sui comuni danneggiati dal terremoto;
254
della riparazione e ricostruzione degli uffici comunali e provinciali destinati a
pubblici servizi, delle opere comunali e provinciali e delle sedi delle istituzioni
pubbliche di beneficenza per gli scopi delle istituzioni stesse; della ricostruzione
delle cattedrali di Messina e di Reggio Calabria e di chiese parrocchiali; dei mutui per l'attuazione dei piani regolatori e per la costruzione di edifici scolastici ed
opere igieniche; della vigilanza sull'Ente edilizio in Reggio Calabria1; della gestione dei fondi del Comitato di soccorso per i danneggiati dal terremoto del
1915.
La Sezione II si occupava, invece, dell'esame dei bilanci comunali, delle variazioni e storni di fondi; dei pagamenti delle quote ad integrazione dei bilanci e
delle spese per i lavori che si eseguono sui proventi dell'addizionale, istituiti a favore dei comuni danneggiati; dei pagamenti delle spese per tutti i lavori; della sistemazione finanziaria dei comuni; della tenuta delle scritture contabili; dell'esame dei bilanci e dei conti dell'Ente edilizio in Reggio Calabria e dei bilanci dei
piani regolatori di Messina, Reggio Calabria e Palmi.
Con il R.D. n.32 del 21 gennaio 1915 era stato istituito in Roma un compartimento speciale di Ispezione per l'alta sorveglianza su tutti i servizi tecnici relativi
al terremoto del 28 dicembre 1908.
Nel 1917 viene istituito l'Ufficio orfani di guerra e segreteria del comitato nazionale per la protezione e l'assistenza degli orfani di guerra.
Sempre nel 1917, all'interno della Divisione III, viene istituito l'Ufficio funzionari a disposizione per i servizi relativi all'assistenza e protezione degli invalidi
ed orfani di guerra.
Tale ufficio era stato costituito in seguito alla Legge n.481 del 25 marzo 1917
sulla protezione e l'assistenza agli invalidi di guerra ed alla Legge n.1143 del 18
luglio 1917 per gli orfani. Con tale ultima legge il Ministro dell'Interno, sentito il
Comitato nazionale, indirizzava e coordinava l'opera dei comitati provinciali,
istituiti con questo provvedimento, e vegliava sulla osservanza della legge.
Con il decreto luogotenenziale n. 889 del 30 giugno 1918 veniva costituito
l'Ufficio di segreteria del Comitato nazionale, creato con la Legge n.1143 del 18
luglio 1917, ed aggregato alla Divisione III.
1.3. La Direzione Generale della Pubblica Sicurezza
Per rendere più intensa ed efficace la lotta contro i reati di spionaggio e di
tradimento ed in genere contro gli attentati alla Patria, il Ministro Orlando il 12
settembre 1916 aveva istituito in Roma, in via sperimentale, un Ufficio speciale
255
di investigazione sottoposto alla direzione di un Ispettore generale o di un Questore e costituito con personale che aveva dato prova di spiccate capacità investigative.
L'attività di questo Ufficio veniva precedentemente esplicata da uffici la cui
sfera d'azione era limitata ad una determinata circoscrizione territoriale. Da ciò
conseguivano difficoltà e dispersioni di energia nella repressione di quei reati,
come appunto lo spionaggio, che non si contengono entro una città o zona territoriale ma si estendono su tutto il territorio dello Stato.
L'Ufficio speciale d'investigazione ricevette legale riconoscimento ed organico ordinamento con il Decreto luogotenenziale n.1732 del 14 ottobre 1917.
Il nuovo organo centrale, integrando la preesistente organizzazione della polizia e presentando un diverso carattere rispetto alla Pubblica Sicurezza comune
non conoscendo limiti di competenza territoriale, fu posto alle immediate dipendenze del Direttore generale della Pubblica Sicurezza.
Esso estendeva la propria azione investigativa su tutto il territorio nazionale e
entro debite forme suggerite dalle convenienze internazionali, esercitava la propria sorveglianza anche fuori dei confini.
L'attività dell'Ufficio si rivolse, in via principale, contro i reati di spionaggio e
con tanta maggiore intensità, in quanto il conflitto mondiale aveva sorpreso il
nostro Paese del tutto sprovvisto di una organizzata polizia specializzata nel
controspionaggio.
Ma oltre che lo spionaggio, l'attività dell'Ufficio si rivolse verso il settore dell'anagrafe e della vigilanza degli stranieri sospetti, della raccolta di informazioni
sulle persone, dei reati comuni di eccezionale importanza che avessero ripercussioni in più giurisdizioni.
Come materiale di osservazione e di indagine, indispensabile alla vigilanza
sugli stranieri, venne istituito, prima presso il Bollettino delle ricerche e poi trasferito all'Ufficio speciale d'Investigazione, lo "Schedario centrale degli stranieri"
residenti in Italia.
A tale schedario affluivano tutte le singole dichiarazioni di soggiorno che ordinate secondo metodi di classificazione multipla, avrebbero reso agevole qualsiasi rilievo sia individuale che collettivo.
Fin dal maggio 1915 fu imposto agli stranieri che entravano ed a quelli che già
si trovavano in Italia, l'obbligo di fare, entro un breve termine di tempo davanti
all'autorità locale di pubblica sicurezza, una dichiarazione di soggiorno da rinnovarsi ad ogni successivo trasferimento di residenza.
256
Oltre a ciò, l'Ufficio organizzò, attraverso una rete di fiduciari, uno speciale
servizio di informazioni riservatissimo, nel campo politico, giornalistico, etc., allo scopo di raccogliere tutti quegli elementi che potessero permettere di seguire il
movimento dei partiti che potevano rappresentare, con la loro azione, una minaccia palese od occulta per lo Stato.
Contro il pericolo del bolscevismo, particolarmente sentito in quel periodo,
venne istituito un ufficio in Svizzera presso la città di Berna.
In Italia altri centri, oltre quello romano, vennero istituiti a Milano, a Torino e
a Genova mediante l'utilizzo di sottufficiali dell'Arma dei Carabinieri Reali in
borghese e mediante l'utilizzo di fiduciari.
Questi centri avevano lo scopo di prendere, per mezzo del personale di cui
disponevano, contatto con i gruppi più avanzati dei partiti cd. Rivoluzionari, per
conoscerne i segreti intendimenti e poterli così segnalare all'Ufficio speciale di
Investigazione.
A tale scopo, ad esempio, fu aperta a Milano una agenzia segreta mascherata
da agenzia d'affari e di rappresentanza diretta da un maresciallo maggiore dei
Carabinieri, il quale aveva come compito quello di raccogliere ogni notizia utile,
da vagliare e poi, eventualmente, trasmettere all'Ufficio centrale per, a sua volta,
comunicare il contenuto della notizia al Ministro.
Dalle consultazioni di alcune carte conservate presso l'Archivio Centrale dello Stato in Roma è risultato che, presso l'Ufficio di Berna, il servizio era sostenuto
da un Vice Questore, da un delegato, da un applicato e da un agente di P.S. Due
fiduciari si occupavano, poi, dei centri di Zurigo e Costantinopoli.
Nel centro di Roma erano presenti alcuni informatori con particolari pseudonimi: Platini, Ragni, Mare e Violi.
Di particolare interesse sia i giudizi sulla loro attendibilità (informatore: molto serio, serio, attendibile, dotato di grande accorgimento), che una piccola descrizione del campo della loro attività ("È bene accreditato presso la Legazione
Serba"; "Ha grandi aderenze nel campo dei socialisti ufficiali").
Per quanto, poi, riguarda la ripartizione organica del personale e del lavoro
d'ufficio, esso era suddiviso in quattro sezioni.
La prima sezione si occupava del personale (funzionari, applicati, agenti addetti all'anagrafe stranieri, copia e telefono ed altri servizi burocratici), dell'archivio, del cifrario; dell'anagrafe stranieri, dell'ordine pubblico, della stampa; delle
informazioni politiche, delle inchieste amministrative, degli informatori e della
raccolta delle notizie, degli incarichi speciali eventualmente affidati dal capo uf-
257
ficio; dell'apertura della corrispondenza d'ufficio; del servizio di collegamento
tra le sezioni.
La seconda sezione, invece, si occupava del personale degli agenti in servizio
attivo per quanto riguarda la disciplina, l'alloggiamento, la contabilità, le missioni, ecc.; dei reati di eccezionale importanza previsti dal codice penale comune;
dei reati di spionaggio e tradimento non commessi da militari; del reclutamento
degli informatori e della raccolta delle notizie; dei rapporti con l'autorità giudiziaria ordinaria.
La terza sezione era competente per quanto atteneva i reati previsti da leggi
speciali e dalla legislazione eccezionale di guerra, la revisione postale, telegrafica
e telefonica, i reati previsti dal codice penale dell'esercito non attribuiti alla seconda sezione, le informazioni e vigilanza sulle persone genericamente sospettate, la raccolta delle notizie e il reclutamento degli informatori.
La quarta sezione, infine, era competente in materia di economato, manutenzione locali e mobili, rapporti con le autorità militari, reati commessi da militari o
in stabilimenti militari e dentro le fabbriche di munizioni, di vigilanza costiera,
di rifornimento sommergibili, di incarichi speciali conferiti dal capo ufficio.
Con il decreto luogotenenziale del 6 gennaio 1918, vennero previsti i requisiti per poter essere assegnati all'Ufficio.
I funzionari di P.S. non dovevano essere mai stati promossi per anzianità, dovevano aver costantemente ottenuto la classifica di ottimo, aver, se vice commissari o delegati, almeno sei anni di servizio e, se commissari, almeno due anni di
anzianità di grado, conoscere perfettamente la lingua francese, aver prestato in
precedenza lodevole servizio presso uffici di informazione dipendenti dal Ministero della Guerra o della Marina o all'estero ovvero come addetti a squadre mobili, o presso i commissariati compartimentali delle Ferrovie dello Stato per un
periodo non inferiore ad un anno.
I requisiti per i gradi inferiori erano, invece: essere in servizio attivo da più di
quattro anni; non aver superato l'età di anni quaranta; aver sempre serbato irreprensibile condotta; essere stato adibito, in precedenza, a servizi d'investigazione ed averli disimpegnati lodevolmente.
L'ufficio alla fine della guerra non viene abolito ma trasformato in Ufficio
speciale di investigazione e inserito nella Sezione I della Divisione Affari Generali e Riservati dall'art. 2 del R.D. n.1442 del 14 agosto 1919.
Con il decreto luogotenenziale del 18 gennaio 1917 venne, inoltre, istituito il
Servizio di prevenzione e di repressione dell'abigeato in Sicilia sottoposto alla di-
258
rezione di un Ispettore generale di Pubblica Sicurezza.
Per l'esplicazione di tale servizio, furono costituiti speciali reparti e squadriglie di vigilanza, organizzati in nuclei mobili dislocati su tutta l'isola.
Tali reparti furono, poi, contemporaneamente impiegati in alcune zone della
Puglia.
Nel 1916 rientra nella competenza della Sezione II della Divisione IV il Servizio centrale di revisione cinematografica2.
Nel 1918 alla Divisione IV vengono aggiunte le Sezioni IV e V.
La Sezione IV assume una parte delle competenze della Sezione II (da "ordinamento dei Reali Carabinieri" alla fine).
La Sezione V (Ufficio profughi) si occupava di: fuoriusciti Adriatici e Trentini;
cittadini rimpatriati dall'estero per causa della guerra; profughi regnicoli e profughi irredenti; alloggio, mantenimento, collocamento, sussidi, distribuzione nel
Regno; rilascio di certificati di nazionalità italiana; autorizzazione a stare in giudizio; esercizio delle professioni liberali da parte degli irredenti; patronati e comitati di assistenza; rapporti con l'Alto Commissariato dei profughi di guerra.
La Scuola di Polizia Scientifica verrà suddivisa in: Servizio centrale d'identificazione e servizio di investigazioni giudiziarie e in Servizio di antropologia criminale.
Il destino dei Direttori generali della Pubblica Sicurezza era, di solito, strettamente collegato alla durata dei governi.
In un suo scritto3 N. Randeraad constatava ".... la sostituzione contestuale di
ministri e di alti funzionari (costituiva un chiaro) indizio di un legame personale
(tra politico ed alto funzionario) che finiva forse per riflettersi, nel bene e nel male, anche sulle sorti delle carriere....".
S. Sepe4 ricorda, a proposito di questo fenomeno, il caso di Giacomo Vigliani,
Direttore generale della Pubblica Sicurezza dal 1911 al 1917, che venne nuovamente nominato nello stesso incarico nel 1920 da Giolitti tre giorni dopo la formazione del Governo, ma venne collocato a disposizione dieci giorni dopo la caduta dello stesso Governo nel luglio 1921.
Nel periodo 1914-18, furono scarsi i progetti riguardanti la soluzione dei
maggiori problemi che oramai da anni affliggevano l'amministrazione della
pubblica sicurezza.
Nel Progetto Saracini, così denominato dal nome del suo relatore, veniva previsto come titolo di studio per l'ingresso in carriera la laurea in giurisprudenza o
il diploma in scienze sociali.
259
Conseguentemente si perveniva all'abolizione della figura dei "delegati" per
mancanza della laurea.
Venivano, inoltre, modificati i limiti di età per il collocamento a riposo, prevedendo per i funzionari di più alto grado (Ispettori generali, Questori e Vice Questori) il limite di età di 62 anni e per i funzionari subalterni 58 anni.
Tale abbassamento dei limiti di età era, poi, motivato dalla necessità di mantenere in servizio personale attivo ed in efficienza e con lo stimolo di una rapida
progressione in carriera.
Per il personale del "Corpo delle guardie di città", i limiti previsti arrivavano a
65 anni per il Colonnelli e Tenenti Colonnelli ed a 50 anni per i semplici graduati.
Il progetto prevedeva, inoltre, l'utilizzazione del sistema dei ruoli aperti, per
la carriera nei gradi inferiori (ed anche per il personale d'ordine), per consentire
anche a coloro che non avessero raggiunto i gradi superiori di percepire una retribuzione decorosa.
Si prevedeva l'istituzione degli "Ufficiali investigatori", presso le Questure e
gli uffici provinciali di pubblica sicurezza, con funzioni esclusivamente investigative, così da costituire una speciale categoria distinta dai funzionari e dagli
agenti con qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria.
Si chiedeva, infine, una disciplina giuridica per la "Scuola di polizia scientifica", il potenziamento dell'ufficio centrale di identificazione e di ricerche, l'impianto e la manutenzione di un servizio automobilistico presso le principali Questure e l'impiego di cani per i servizi di pubblica sicurezza.
Anche il secondo progetto, presentato nel 1917, tendeva, ricalcando quello
precedente, ad elevare la carriera di pubblica sicurezza con i miglioramenti morali ed economici, e alla valorizzazione del servizio.
Nella relazione accompagnatrice di questo progetto, infatti, si legge che il
concetto informatore era quello di "... elevare la carriera del personale di P.S.
con miglioramenti morali ed economici che valgano ad attirare gli elementi
ottimi, invogliandoli a preferirla ad altri impieghi più tranquilli e meno ingrati e ottenere, altresì, che quelli che già vi sono entrati possano, non solo nel
sentimento del proprio dovere, ma anche nella sicurezza e fiducia del proprio
avvenire, trovare stimolo e dare tutte le loro energie all'Amministrazione; aumentare gli organici di quel tanto che è necessario per far fronte ai riconosciuti maggiori bisogni del servizio e per assicurare quell'azione di polizia più vasta, più vigile e illuminata che è richiesta dalle mutate condizioni della vita
sociale odierna".
260
1.4. Direzione Generale della Sanità
Le funzioni proprie di questa Direzione erano fortemente decentrate alle Prefetture ed agli altri enti locali.
Agli organi centrali era attribuita, pertanto, la funzione di direzione e controllo, di coordinamento e di polizia, la quale includeva l'organizzazione ed il funzionamento dei servizi di vigilanza igienico-sanitaria oltre alla gestione diretta
dei servizi di difesa sanitaria ai confini di terra e di mare.
Titolari della funzione di assistenza sanitaria erano le Prefetture e gli altri enti
locali.
I ruoli erano, per lo più, costituiti da personale tecnico: medici, veterinari, ingegneri e farmacisti.
Nel 1918 vengono inserite tra le competenze della Sezione II della Divisione
VI quelle riguardanti i provvedimenti speciali per i tubercolosi e per le istituzioni antitubercolari.
Il Consiglio superiore della Sanità subisce alcune modifiche a seguito del
D.Lgt. n.1691 del 17 ottobre 1918.
1.5. La Direzione Generale delle Carceri e dei Riformatori
Tale Direzione in questo periodo fu caratterizzata da una straordinaria stabilità e poté godere, per tutto il periodo della sua dipendenza dal Ministero dell'Interno (ossia fino al 1922), di una autonomia di organizzazione e di gestione assolutamente impensabili per gli altri organismi del ministero.
L'unico fatto di rilievo fu operato, nel lontano 1905, con la separazione dei
riformatori per minorenni dall'amministrazione carceraria.
A capo di questa Direzione generale, Giolitti volle nel 1912, in sostituzione di
Alessandro Doria, Gerardo Girardi, funzionario dell'amministrazione dell'Interno.
Con la nomina del Doria si interrompeva la tradizione, fino ad allora seguita,
di attribuire l'incarico a funzionari interni alla Direzione o al più in possesso di
quelle particolari cognizioni che l'ufficio richiedeva.
Come osservato "La destinazione...non fu ispirata da criteri di opportunità
nei riguardi dell'amministrazione delle carceri, ma ebbe piuttosto movente da
ragioni di semplice opportunismo personalistico, giacché al Girardi, promosso
allora alla effettività del grado, competeva la assegnazione ad una direzione generale, cosicché, mentre quella dell'Amministrazione civile a cui trovavasi addetto sott'ordine, ed alla quale, forse, egli aspirava, era meta ambita di altro fun-
261
zionario a cui volevasi riservarla, erasi improvvisamente resa vacante quella
delle carceri”5.
Con il Decreto luogotenenziale n.509 del 25 marzo 1917 venne istituito il Servizio centrale degli approvvigionamenti e delle industrie carcerarie in economia
venendo aggregato alla Divisione IX.
Le sue competenze riguardavano il mantenimento dei detenuti e dei giovani
ricoverati e l'esercizio delle industrie degli stabilimenti carcerari e dei RR. riformatori in cui i servizi procedono in economia; gli atti del Consiglio degli approvvigionamenti e delle industrie; l'ordinamento, trasformazione e soppressione
delle industrie in economia; i contratti, le controversie e le risoluzioni di esse; i
depositi e gli svincoli cauzionali; la distribuzione delle forniture; i bilanci preventivi e i conti consuntivi; la tenuta degli inventari e dei conti correnti; le ispezioni; la vendita e la cessione dei prodotti e dei manufatti carcerari; l'accertamento e la riscossione dei crediti; l'autorizzazione per il discarico e la vendita di materie e oggetti fuori uso.
Le norme di esecuzione della legge furono poste dal Decreto dei Ministeri del
Tesoro e dell'Interno del 3 aprile 1917.
Successivamente le competenze, a seguito del D.Lgt. n.1174 del 18 agosto 1918,
subiscono le seguenti modifiche: acquisto, impiego, distribuzione e trasporto del
vestiario, dei mobili e del materiale in genere ad uso dei detenuti e dei giovani ricoverati, delle macchine, degli utensili, delle materie occorrenti all'esercizio delle
industrie; funzionamento delle industrie agricole e manifatturiere; ordinamento,
trasformazione e soppressione di esse; appalto delle lavorazioni carcerarie; impiego della manodopera dei condannati anche in lavori all'aperto; Consiglio degli approvvigionamenti e delle industrie ed affari relativi; contratti, risoluzione di controversie e transazioni; depositi e svincoli cauzionali; bilanci preventivi e conti consuntivi; tenuta di inventari e di conti correnti; ispezioni; vendita e cessione di prodotti e manufatti carcerari; accertamento e riscossione dei crediti; autorizzazioni
per il discarico e la vendita di materie ed oggetti fuori uso.
Il Servizio cesserà di funzionare il 10 aprile 1921.
2. L'attività del Ministero dell’Interno durante la grande guerra
L'attività del Ministero dell'Interno durante la prima guerra mondiale fu di
notevolissime dimensioni.
262
Ai servizi già esistenti se ne aggiunsero di nuovi. Molte delle varie disposizioni eccezionali di questo periodo avevano dato luogo a nuove organizzazioni amministrative, anche all'interno di altri ministeri, le quali per la loro esecuzione si
affidavano agli uffici dell'amministrazione, centrale e provinciale, dell'Interno.
Il personale era notevolmente diminuito di numero a causa della chiamata alle armi e della sospensione dei concorsi.
D'altro canto il Ministero non si era mai valso del potere, previsto dal decreto
luogotenenziale n.400 del 9 aprile 1916, di assumere personale avventizio6.
Per di più, i funzionari del Ministero dell'Interno furono assegnati all'organizzazione civile delle nuove terre italiane (Segretariato degli affari civili a Valona, Commissariato per l'amministrazione delle isole occupate nell'Egeo), all'amministrazione, nella qualità di regi commissari, di quei Comuni sottoposti a scioglimento e all'amministrazione di quei Comuni sgombrati dalla popolazione civile in conseguenza della guerra (Decreto luogotenenziale n.966 del 9 luglio
1916).
Ai circoli di ispezione per vigilare sull'applicazione delle norme dirette a facilitare gli approvvigionamenti ed a regolare la vendita dei generi alimentari e delle merci di comune e largo consumo fu preposto un ispettore generale o un prefetto a disposizione.
I Consigli di leva, che lavoravano quasi ininterrottamente durante la guerra,
assorbivano ognuno l'attività di due funzionari.
A seguito della diminuzione del personale, alcuni servizi vennero, però, semplificati. Così la procedura di formazione delle liste elettorali, così il servizio dei
contratti degli enti locali, così il controllo delle deliberazioni soggette a visto o ad
approvazione.
Una vasta attività fu svolta anche in tema di consumi ed approvvigionamenti. Così , ad esempio, si attribuì al Prefetto la facoltà di ordinare, nei casi di necessità, congrue riduzioni del consumo di energia elettrica, limitando l'illuminazione dell'interno delle case e delle vetrine degli esercizi pubblici, sospendendo l'esercizio delle linee ferroviarie meno frequentate, di imporre la diminuzione della
pressione nella distribuzione del gas (decreto luogotenenziale n.163 del 7 febbraio 1917).
Una notevole attività fu, poi, esplicata nel campo della assistenza all'infanzia,
agli orfani di guerra ed agli invalidi di guerra.
Con il decreto luogotenenziale n.873 del 13 giugno 1915 si attribuì ai Prefetti
la facoltà di costituire delle federazioni per l'assistenza all'infanzia e si elevò da
263
nove a dodici anni l'età legale sino alla quale i fanciulli erano da ritenere inabili al
lavoro. In tal modo, fu così possibile ricoverare come inabili al lavoro i fanciulli
che avevano superato l'età di nove anni.
I decreti luogotenenziali n.968 del 6 agosto 1916 e n.1251 del 27 agosto 1916,
attribuirono al Ministero dell'Interno la vigilanza degli orfani di guerra e presso
le Prefetture vennero istituiti i Comitati provinciali con compiti di sovrintendere
e di provvedere all'assistenza nelle rispettive province.
Per quanto riguarda l'attività svolta dagli Archivi di Stato col decreto luogotenenziale n.219 del 30 gennaio 1916 fu prevista la semplificazione della procedura
degli scarti degli atti delle Amministrazioni governative.
L'attività della Direzione generale della Sanità, in questo periodo fu, poi, particolarmente intensa.
Lo scoppio della guerra comportò lo svilupparsi di una serie di attività organizzatrici di nuovi servizi: dalla profilassi sui fronti di guerra, alla istituzione, per le
truppe combattenti, di alcune strutture idonee ad assicurare la cura e l'isolamento
degli ammalati di infezione e l'osservazione dei sospetti e dei contaminati.
L'amministrazione della sanità pubblica partecipava all'azione del Comando
Supremo ed in particolare della Intendenza generale, mediante funzionari addetti al Segretariato generale per gli affari civili che costituivano l'Ufficio tecnicosanitario per le popolazioni civili dei territori occupati.
Numerosi ospedali e ricoveri per i militari sorsero in questo periodo. Per assicurare in essi il raggiungimento dei complessi fini di interesse generale e per
coordinare l'azione delle autorità sanitarie militari e civili con quella dei Comitati locali di organizzazione civile, si istituirono, d'accordo fra il Ministero dell'Interno e quello della Guerra, appositi Comitati sanitari regionali.
Funzionari dell'Amministrazione della Sanità furono incaricati di vigilare sul
servizio sanitario. A tal uopo il Regno venne suddiviso in zone d'ispezione.
Ma l'azione della Direzione generale della Sanità dovette anche esplicarsi nei
suoi normali campi di attività.
Si può, così, ricordare l'attività di applicazione della legge sull'esercizio delle
farmacie che tendeva a sostituire un razionale, organico e permanente ordinamento ad un assetto caotico ed illogico ed il complesso di leggi, generali o speciali per talune regioni, per provvedere a facilitare l'approvvigionamento idrico dei
Comuni e l'esecuzione di opere interessanti la pubblica igiene.
Notevole fu poi l'azione compiuta nel campo dell'allevamento del bestiame e
della disciplina del consumo della carne.
264
Non poche difficoltà dovette superare l'Amministrazione della pubblica sicurezza.
Lo scoppio della guerra indusse grandi masse di emigrati (circa 500 mila) a ritornare in Patria; le popolazioni di confine, in gran parte, abbandonarono le loro
case ed agli spostamenti collettivi si aggiunsero quelli di carattere individuale,
determinati dalla necessità di allontanare dalla zona di operazioni persone ostili
alla guerra o di dubbia fedeltà o sospette di spionaggio.
Per i sudditi austro-ungarici di nazionalità italiana fu prescritto che non potessero ottenere il passaporto per entrare in Italia senza il nulla osta del Ministero
dell'Interno.
Una speciale autorizzazione si richiese per l'ingresso in Italia dei sudditi degli
Stati nemici ai quali, poi, fu fatto obbligo di presentarsi all'autorità di P.S. una
volta alla settimana.
Particolare curioso fu la previsione, come misura di ritorsione contro analogo
provvedimento adottato dal Governo austriaco contro i nostri connazionali, dell'internamento (in Sardegna!) dei cittadini austro-ungarici dai 18 ai 50 anni di età,
esclusi quelli di nazionalità italiana.
L'amministrazione della pubblica sicurezza, si occupò anche dell'impiego dei
prigionieri in lavori pubblici facendo in modo di non togliere lavoro ai cittadini
italiani e di non violare le norme delle convenzioni internazionali.
Infine, una ingente attività fu dispiegata per l'esecuzione delle numerose disposizioni concernenti la limitazione dei consumi e dei commerci, l'orario dei
pubblici esercizi, dei teatri, dei cinematografi, dei locali di pubblico spettacolo,
delle società e dei circoli sportivi e ricreativi.
Anche l'Amministrazione carceraria risentì fortemente degli effetti della
guerra. La diminuzione del personale (che non fu possibile sostituire in quanto
gli uomini fino a 40 anni erano in guerra e personale più giovane non era consentito reclutarlo) comportò, fra le altre cose, la sospensione dell'applicazione della
segregazione cellulare per i condannati a pene minori.
Ad alleggerire, inoltre, il carico di lavoro dell'Amministrazione carceraria si
rinviò, con il decreto luogotenenziale n.187 del 4 febbraio 1917, a dopo la guerra
l'espiazione delle pene minori inflitte dai tribunali militari.
Un altro grave problema fu rappresentato dai pochi (nove) riformatori per i
minorenni con una capienza di 1.974 posti. Convenzioni speciali furono, quindi,
stipulate con undici riformatori privati per ulteriori 2056 posti.
Non esistevano riformatori femminili governativi, dopo la soppressione nel
265
1910 di quello di Perugia.
Nel 1917 erano in costruzione quattro nuovi riformatori (Avigliano, Airola,
Cagliari e Cairo Montenotte) che avrebbero dato in totale 948 posti.
I riformatori fino al 1917 servivano per i minorenni traviati ribelli all'autorità
paterna, per quelli oziosi e vagabondi privi di genitori o refrattari alla loro autorità, per i colpevoli di delitti comuni infra i nove anni, o commessi senza discernimento dai nove ai quattordici anni. In seguito ad alcune modifiche normative, dovettero essere utilizzati anche per i minorenni inquisiti e questo elevò notevolmente il contingente delle richieste sulle quali l'amministrazione doveva provvedere.
La situazione peggiorò per lo stato di guerra, essendo non lieve il numero dei
minorenni lasciati in abbandono a causa del richiamo dei genitori sotto le armi.
Simili problemi si presentarono per la sistemazione dei minorenni condannati. Teoricamente doveva provvedervisi con le case di correzione. Ma esse erano
soltanto due: quella di Forlí e quella di Urbino. Per gli altri che non trovano posto
in quelle case, o che non conveniva inviarvi per la breve pena, furono istituite,
nelle varie carceri, sezioni speciali, assolutamente separate da quelle degli adulti,
raccomandate ad una speciale assistenza da parte delle autorità dirigenti e dei
cappellani.
Nel 1916 fu istituito, presso le principali carceri, il servizio di antropologia criminale.
266
Appendice 1
PALAZZO BRASCHI
Dopo la presa di Roma il Governo italiano si era posto alla ricerca di una sistemazione definitiva e la scelta cadde su palazzo Braschi, l'ultimo palazzo di famiglia papale in Roma, che il duca Luigi Braschi-Onesti (1745-1816), nipote ex
sorore di Papa Pio VI, aveva fatto costruire in Roma nel 1871 su disegno dell'architetto imolese Cosimo Morelli.
Come si legge in R. Gueze7 "Il proprietario dell'immobile era il Sig. Augusto Silvestrelli che nel 1868 l'aveva acquistato per Lire 779.375. Il 25 settembre 1871 il Governo comprava dal Silvestrelli Palazzo Braschi per la somma di Lire 1.500.000,
prezzo comprendente l'ipoteca di Lire 268.750 esistente sopra una metà del palazzo a favore dei Marchesi Ferrajoli. I necessari lavori di adattamento furono affidati
al comm. Antonio Cipolla e in breve tempo l'edificio fu in grado di ospitare gli uffici ministeriali".
Palazzo Braschi oltre che del Ministero dell'Interno fu anche la sede della Presidenza del Consiglio.
Tale palazzo, sebbene costruzione insigne per valore artistico e ricordi storici,
si doveva però dimostrare in seguito poco funzionale ed inadatto allo scopo.
Nel primo decennio del 1900 la politica giolittiana nei confronti dell'edilizia
governativa aveva portato all'individuazione (scartata l'ipotesi del convento di
San Silvestro in Capite ove verranno, invece, ubicati gli uffici della sede principale del Ministero dei Lavori Pubblici e della Direzione generale delle Poste) dell'area di Panisperna8 dove far sorgere il Ministero dell'Interno, prevista come unica
soluzione dalla Commissione Peano nominata con decreto il 21 luglio 19109.
A seguito della costruzione della nuova sede, il Consiglio di Stato si sarebbe
trasferito a Palazzo Braschi.
La necessità di eliminare la forte spesa dei canoni d'affitto, la possibilità ad essa correlata di creare un demanio di edifici e di restituire, in conseguenza di ciò,
un cospicuo numero di abitazioni private al mercato, l'eventualità non trascurabile di contribuire all'ampliamento di Roma in nuove direzioni, furono le principali motivazioni formulate da Giolitti all'atto della presentazione, il 3 giugno
1911, alla Camera del disegno di legge recante "Provvedimenti per la sistemazione dei locali degli uffici dello Stato della Capitale".
La necessità per il Ministero dell'Interno di usufruire di una posizione estrema-
267
mente centrale, la fermissima intenzione di Giolitti di costruirne la sede a Panisperna e la considerazione che affiancare all'Interno altri due ministeri avrebbe
causato una eccessiva congestione di pubblico e impiegati in una sola zona della
città, valsero a far decidere la scelta di Panisperna per il solo edificio dell'Interno,
mentre per gli altri due ministeri (Grazia e Giustizia e Pubblica Istruzione) vennero prescelte le aree demaniali di Regola e di Viale del Re, per il Ministero della Marina ci si orientò verso l'acquisto dell'area privata situata sul lungotevere Flaminio.
Per la costruzione del nuovo edificio la Legge n. 836 del 18 luglio 1911 previde
uno stanziamento di 7 milioni e 300 mila lire.
Ricorda G. Tosatti10 che "essendo ormai prevalso l'orientamento di affidare a
liberi professionisti lo studio e la compilazione del progetto di piante e prospetti
dei ministeri”, fu prescelto dallo stesso Giolitti l'architetto Manfredo Manfredi11,
il quale, oltre ad essere deputato, era già conosciuto, fra l'altro, per essere succeduto al Sacconi nella direzione artistica del monumento a Vittorio Emanuele II;
egli ricevette un compenso di L.40.000 per la compilazione del progetto di massima e del progetto grafico definitivo.
Sulla base del progetto di massima dell'architetto Manfredi, completato il 20
aprile 1912, l'Ufficio speciale del Genio Civile dette il via allo splateamento dell'area (per portare il terreno al livello delle vie circostanti) e allo scavo per gli scantinati dell'edificio: ben 150.000 metri cubi di terra furono trasportati dal Viminale all'area dove era prevista l'edificazione della nuova città universitaria; i resti archeologici venuti alla luce durante lo scavo ed i rilievi compiuti contemporaneamente
sia dal Genio Civile che dall'Ufficio Scavi di Roma e del Lazio antico e dell'Aquila,
permisero di ricostruire la topografia di una parte dell'antico colle del Viminale.
Secondo il progetto definitivo dell'architetto Manfredi, cui fu data esecuzione
senza alcuna modifica, furono costruiti quattro fabbricati, di cui tre disposti sulla
stessa linea ed uno isolato per sistemarvi gli uffici della Presidenza del Consiglio
e del Ministro dell'Interno; l'altezza degli edifici corrispondeva alla metà della
lunghezza dei loro prospetti.... Lo scoppio della guerra, con le conseguenti difficoltà nell'approvvigionamento dei materiali e nei trasporti, cui si aggiunsero la
scarsità di manodopera e gli scioperi degli operai per ottenere aumenti di mercedi, causarono lo slittamento di circa un anno rispetto alla data prevista dal contratto per la consegna dei lavori (21 aprile 1918).
Il collaudo fu effettuato il 14 agosto 1919. Fra il 1919 e il 1921 furono portati a
termine i lavori di rifinitura, furono completati gli stucchi disegnati dal prof.
Tonnini e alcuni affreschi nei saloni della palazzina della Presidenza.
268
Appendice 2
MINISTERO GIOLITTI
(30 MARZO 1911 - 21 MARZO 1914)12
PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Avv. Giovanni Giolitti (Deputato)13
MINISTRO DELL' INTERNO
Avv. Giovanni Giolitti (Deputato)
SOTTOSEGRETARIO
Avv. Alfredo Falcioni (Deputato)14
CAPO DI GABINETTO
Avv. Benedetto Scelsi (Ispettore generale)15
DIRETTORE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE
Dott. Alberto Pironti16
DIRETTORE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA
Dott. Giacomo Vigliani (Prefetto incaricato)17
DIRETTORE GENERALE DELLA SANITÀ
Dott. Alberto Lutrario18
DIRETTORE GENERALE DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI
Dott. Gerardo Girardi19
269
MINISTERO SALANDRA
(21 MARZO 1914 - 5 NOVEMBRE 1914)
Avv. Prof. Antonio Salandra (Deputato)20
MINISTRO DELL'INTERNO
Avv. Prof. Antonio Salandra (Deputato)
SOTTOSEGRETARIO
Avv. Giovanni Celesia di Vegliasco (Deputato)21
CAPO DI GABINETTO
Avv. Benedetto Scelsi (Prefetto)
Dott. Alberto Pironti
Dott. Giacomo Vigliani (Prefetto incaricato)
Dott. Alberto Lutrario
Dott. Gerardo Girardi
270
MINISTERO SALANDRA
(5 NOVEMBRE 1914 - 19 GIUGNO 1916)22
SOTTOSEGRETARIO
Avv. Giovanni Celesia di Vegliasco (Deputato)
CAPO DI GABINETTO
Avv. Benedetto Scelsi (Prefetto)
Dott. Camillo Corradini (Consigliere di Stato)23
271
MINISTERO BOSELLI
(19 GIUGNO 1916 - 30 OTTOBRE 1917)24
Avv. Prof. Paolo Boselli (Deputato)25
Avv. Prof. Vittorio Emanuele Orlando (Deputato)26
SOTTOSEGRETARIO
Avv. Giacomo Bonicelli (Deputato)27
Tenente Generale Vittorio Alfieri28
CAPO DI GABINETTO
Dott. Camillo Corradini (Consigliere di Stato)
272
MINISTERO ORLANDO
(30 OTTOBRE 1917 - 23 GIUGNO 1919)29
Avv. Prof. Vittorio Emanuele Orlando (Deputato)
Avv. Prof. Vittorio Emanuele Orlando (Deputato)
VICE PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI30
Avv. Giovanni Villa (Senatore)
Avv. Gaspare Colosimo (Deputato)
SOTTOSEGRETARIO
Avv. Giacomo Bonicelli (Deputato)
Dott. Romeo Gallenga (Deputato)31
Dott. Silvio Crespi (Deputato)32
CAPO DI GABINETTO
Dott. Camillo Corradini (Consigliere di Stato)
Dott. Enrico Flores (Prefetto)33
Dott. Giuseppe Sorge (Prefetto incaricato)34
273
Appendice 3
MINISTERO
DELL'INTERNO
(situazione nel 1914)
274
GABINETTO
DEL MINISTRO
CONSIGLIO DI AMMINISTRAZIONE "FONDAZIONE CARNEGIE" PER
GLI ATTI DI EROISMO (Hero Fund)
DIREZIONE GENERALE
DELLA
AMMINISTRAZIONE CIVILE
CONSIGLIO PER
GLI ARCHIVI
DIREZIONE GENERALE
DI
PUBBLICA SICUREZZA
COMMISSIONE PER L'ESAME
DELLE PROPOSTE DI RICOMPENSA
AL VALOR CIVILE
DIREZIONE GENERALE
DELLA SANITÀ
COMMISSIONE REALE PER IL CREDITO
COM.LE E PROV.LE E PER LA
MUNICIP. PUBBLICI SERVIZI
DIREZIONE GENERALE
DELLE CARCERI
E DEI RIFORMATORI
COMMISSIONE ...
PEI DANNEGGIATI DELLE
PROVINCIE NAPOLETANE
RAGIONERIA
CENTRALE
COMMISSIONE ...
PEI DANNEGGIATI DELLE
PROVINCIE SICILIANE
CONSIGLIO SUPERIORE
DI SANITÀ
COMMISSIONE CONSULTIVA
PER IL RISANAMENTO DELLA
CITTÀ DI NAPOLI
CONSIGLIO SUPERIORE
DI ASSISTENZA
E BENEFICENZA PUBBLICA
COMMIS.NE REALE INCARICATA
PUBBLICAZIONE DEI CARTEGGI
DEL CONTE DI CAVOUR
GABINETTO
DEL MINISTRO
ARCHIVIO
DELLA SEGRETERIA
PARTICOLARE
ARCHIVIO RISERVATO
DEL MINISTRO
UFFICIO
STAMPA
UFFICIO TELEGRAFICO
E CIFRA
UFFICIO AMMINISTRATIVO
DELLA CONSULTA ARALDICA
DIREZIONE DELLA GAZZETTA
UFFICIALE
SERVIZIO D'ISPEZIONE
GABINETTO DEL
SOTTOSEGRETARIO DI STATO
DIVISIONE I
(PERSONALE)
SEZIONE I
SEZIONE II
SEZIONE III
SEZIONE IV
275
UFFICIO DI
SEGRETERIA
DEL DIRETTORE
GENERALE
SEGRETERIA DEL
CONSIGLIO SUPERIORE
DI ASSISTENZA E
BENEFICENZA
PUBBLICA
UFFICIO DI
SEGRETERIA DELLA
COMMISSIONE
REALE PER IL
CREDITO
DIREZIONE GENERALE
DELLA AMMINISTRAZIONE
CIVILE
BENEFICENZA
PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE
DEI COMUNI E DELLE
PROVINCE
ARCHIVI DI STATO
DIVISIONE III
(DIVISIONE II)
SEZIONE I
UFFICIO PER IL
CREDITO COM.LE
E PROV.LE E PER LA
MUNICIPALIZZAZIONE
DEI PUBBLICI
SERVIZI
SEZIONE II
SEZIONE III
(*)
SEZIONE I
SEZIONE II
SEZIONE I
SEZIONE II
SEZIONE III
(*) Ufficio speciale per i servizi in dipendenza dei terremotati calabro-siculi e dell'eruzione dell'Etna.
276
DIREZIONE
GENERALE DI
PUBBLICA SICUREZZA
UFFICIO DI SEGRETERIA
DEL DIRETTORE GENERALE
UFFICIO RISERVATO
DI PUBBLICA SICUREZZA
SCUOLA
DI POLIZIA
SCIENTIFICA
Servizio centrale
segnalazione e
identificazione e
investigazione
giudiziaria
DIVISIONE IV
POLIZIA GIUDIZIARIA
E AMMINISTRATIVA
DIVISIONE V
(PERSONALE DI P.S.)
Ufficio centrale
d'identificazione.
Gabinetto
segnaletico e
fotografia giudiz.
SEZIONE I
(Polizia giudiziaria.
Ufficio valori. Pol.
Ferrov. Bollettino
ricerche)
Gabinetto di
investigazione
giudiziaria
SEZIONE I
(Uffici di P.S.
Personale dei
funzionari ed
impiegati
di P.S.)
SEZIONE II
(Polizia
amministrativa
e sociale)
Ufficio del
Bollettino
delle ricerche
SEZIONE II
(Personale degli
agenti di P.S.)
SEZIONE III
(Ufficio esplosivi)
277
DIREZIONE GENERALE
DELLA SANITA'
DIVISIONE VII
(AMMINISTRATIVA)
DIVISIONE VI
(TECNICA)
SEZIONE I
SEZIONE I
SEZIONE II
SEZIONE II
DIVISIONE VIII
(SERVIZIO ZOOIATRICO)
PERSONALE DEI
LABORATORI DELLA SANITÀ
PUBBLICA
SEZIONE I
Laboratorio di
micografia e
di batteriologia
SEZIONE II
Laboratorio di
chimica
UFFICIO DEGLI AFFARI
GENERALI
SEGRETERIA DEL
CONSIGLIO SUPERIORE DI
SANITÀ
UFFICIO D'ORDINE
ARCHIVIO, PROTOCOLLO E
COPISTERIA
278
DIREZIONE GENERALE
DELLE CARCERI E DEI
RIFORMATORI
GENERALI
DIVISIONE IX
(FABBRICATI, LAVORAZIONI
E MANTENIMENTO)
SEZIONE I
UFFICIO D'ORDINE
(MATRICOLA, COPISTERIA E
SPEDIZIONE. ARCHIVIO E
PROTOCOLLO)
DIVISIONE X
(PERSONALE)
SEZIONE I
(PERSONALE DEGLI
IMPIEGATI)
SEZIONE II
(LAVORAZIONI E
MANTENIMENTO)
SEZIONE II
(PERSONALE DI
CUSTODIA)
UFFICIO TECNICO
SEZIONE III
(MOVIMENTO DETENUTI E
GIOVANI CORRIGENDI)
279
RAGIONERIA
CENTRALE
RISERVATI
DIVISIONE XII
SEZIONE I
UFFICIO D'ORDINE
ARCHIVIO E PROTOCOLLO
DIVISIONE XI
SEZIONE I
SEZIONE II
SEZIONE II
SEZIONE III
SEZIONE III
SEZIONE IV
SEZIONE IV
280
UFFICIO MANDATI
MINISTERO
DELL'INTERNO
(situazione nel 1918)
GABINETTO DEL MINISTRO
DIREZIONE GENERALE DELLA
AMMINISTRAZIONE
CIVILE
DIREZIONE GENERALE DI
PUBBLICA SICUREZZA
DIREZIONE GENERALE
DELLA SANITÀ
DIREZIONE GENERALE DELLE
CARCERI E DEI
RIFORMATORI
RAGIONERIA CENTRALE
SANITÀ
ASSISTENZA E
BENEFICENZA PUBBLICA
CONSIGLIO DI AMMINISTRAZIONE
"FONDAZIONE CARNEGIE" PER GLI ATTI
DI EROISMO (HERO FUND)
CONSIGLIO PER GLI ARCHIVI
COMMISSIONE PER L'ESAME DELLE
PROPOSTE DI RICOMPENSA
AL VALOR CIVILE
COMMISSIONE REALE PER IL
CREDITO COM.LE E PROV.LE
E PER LA MUNICIP. PUBBLICI
SERVIZI
COMMISSIONE .... PEI DANNEGGIATI
DELLE PROVINCE NAPOLETANE
COMMISSIONE .... PEI DANNEGGIATI
DELLE PROVINCE SICILIANE
COMMISSIONE CONSULTIVA PER IL
RISANAMENTO DELLA CITTÀ
DI NAPOLI
COMMISSIONE REALE INCARICATA
PUBBLICAZIONE DEI CARTEGGI
DEL CONTE DI CAVOUR
COMMISSIONE PERMANENTE PER LE
RICOMPENSE AI BENEMERITI
DELLA SALUTE PUBBLICA
ALTO COMMISSARIATO DEI
PROFUGHI
281
GABINETTO DEL
MINISTRO
ARCHIVIO DELLA SEGRETERIA
PARTICOLARE
UFFICIO TELEGRAFICO
E CIFRA
UFFICIO AMMINISTRATIVO
DELLA CONSULTA ARALDICA
GABINETTO DEL
SOTTOSEGR. DI STATO
DIREZIONE DELLA GAZZETTA
UFFICIALE
GABINETTO DEL SOTTOSEGR.
DI STATO PER LA PROPAGANDA
ALL'ESTERO E PER LA STAMPA
282
ARCHIVIO RISERVATO
DEL MINISTRO
UFFICIO STAMPA
DIVISIONE I (PERSONALE)
SEZIONE I
SEZIONE II
SEZIONE III
SEZIONE IV
DIREZIONE GENERALE
DELLA AMMINISTRAZIONE
CIVILE
UFFICIO DI SEGRETERIA DEL
DIRETTORE GENERALE
UFFICIO ORFANI GUERRA E SEGR.
DEL COMITATO NAZIONALE
PER LA PROTEZIONE E L'ASSISTENZA
DEGLI ORFANI DI GUERRA
UFFICIO SPECIALE PER I SERVIZI
IN DIPENDENZA DEI TERREMOTI
SEGRETERIA DEL CONSIGLIO
SUPERIORE DI ASSISTENZA E
UFFICIO DI SEGRETERIA DELLA
COMMISSIONE REALE PER IL
CREDITO COM.LE E PROV.LE
UFFICIO PER IL CREDITO COM.LE
E PROV.LE E PER LA
MUNICIPALIZZAZIONE DEI
PUBBLICI SERVIZI
SEZIONE I
SEZIONE I
SEZIONE II
SEZIONE II
DIVISIONE III
AMMINISTRAZIONE DEI COMUNI E
DELLE PROVINCE - ARCHIVI DI
STATO (DIVISIONE II)
SEZIONE I
SEZIONE I
SEZIONE II
SEZIONE II
SEZIONE III
SEZIONE III
UFFICIO DEI FUNZIONARI PEI
SERVIZI ASSIST. E PROTEZIONE DEGLI
INVALIDI ED ORFANI DI GUERRA
283
DIREZIONE GENERALE
DI PUBBLICA SICUREZZA
DEL DIRETTORE GENERALE
UFFICIO INVESTIGAZIONE
(SEZIONE II)
UFFICIO RISERVATO DI
PUBBLICA SICUREZZA
DIVISIONE V
(PERSONALE DI P.S.)
POLIZIA GIUDIZIARIA E
AMMINISTRATIVA
(DIVISIONE IV)
SEZIONE I
(UFFICI DI P.S. PERSONALE DEI
FUNZIONARI ED IMPIEGATI DI P.S.)
SEZIONE I
POL. GIUDIZIARIA. UFF. VALORI
UFF. DI POL. FERROVIARIA UFF.
DEL BOLLETTINO DELLE RICERCHE
SEZIONE II
(PERSONALE DEGLI AGENTI
DI P.S.)
SEZIONE II
(POLIZIA AMMINISTRATIVA E
SOCIALE)
SEZIONE III
UFF. ESPLOSIVI (POL. GIUDIZIARIA
AMMINISTRATIVA E
SERVIZI SPECIALI)
SEZIONE IV
SEZIONE V
284
SCUOLA DI POLIZIA
SCIENTIFICA
SERVIZIO CENTRALE DI
IDENTIFICAZIONE E SERVIZIO DI
INVESTIGAZIONI GIUDIZIARIE
SERVIZIO DI ANTROPOLOGIA
CRIMINALE
DIREZIONE GENERALE
DELLA SANITA'
UFFICIO DEGLI
AFFARI GENERALI
SEGRETERIA DEL
CONSIGLIO SUPERIORE
DI SANITA'
DIVISIONE VI
(TECNICA)
UFFICIO D'ORDINE
ARCHIVIO, PROTOCOLLO
E COPISTERIA
DIVISIONE VII
(AMMINISTRATIVA)
SEZIONE I
SEZIONE I
SEZIONE II
SEZIONE II
DIVISIONE VIII
(SERVIZIO ZOOIATRICO)
PERSONALE DEI LABORATORI
DELLA SANITA' PUBBLICA
SEZIONE I
LABORATORIO
DI MICOGRAFIA
SEZIONE II
LABORATORIO
DI CHIMICA
285
DIREZIONE GENERALE
DELLE CARCERI E
DEI RIFORMATORI
UFFICIO DEGLI
AFFARI GENERALI
DIVISIONE IX
(FABBRICATI, LAVORAZIONI
E MANTENIMENTO)
DIVISIONE X
(PERSONALE)
SEZIONE I
SEZIONE I
(PERSONALE DEGLI IMPIEGATI)
SEZIONE II
(LAVORAZIONI E MANTENIMENTO)
SEZIONE II
(PERSONALE DI CUSTODIA)
UFFICIO TECNICO
(FABBRICATI DEGLI STABILIMENTI
CARCERARI E DEI RIFORMATORI)
SEZIONE III
(MOVIMENTO DETENUTI
E GIOVANI CORRIGENDI)
SERVIZIO CENTRALE DEGLI
APPROVVIGIONAMENTI E
DELLE INDUSTRIE CARCERARIE
IN ECONOMIA
286
UFFICIO D'ORDINE
(MATRICOLA, COPISTERIA E
SPEDIZIONE. ARCHIVIO
E PROTOCOLLO)
RAGIONERIA
CENTRALE
UFFICIO DEGLI
AFFARI RISERVATI
UFFICIO D'ORDINE
ARCHIVIO E PROTOCOLLO
DIVISIONE XI
DIVISIONE XII
SEZIONE I
SEZIONE I
SEZIONE II
SEZIONE II
SEZIONE III
SEZIONE III
SEZIONE VI
SEZIONE VI
UFFICIO COMPILAZIONE
MANDATI
287
Appendice 4
1914
1915
1916
1917
1918
1) Direttori generali
3(4)
2(4)
2(4)
3(4)
3(4)
2) Vice direttori generali
3(4)
4(4)
5(4)
5(4)
4(4)
14(11)
12(11)
12(11)
15(11)
16(11)
5(5)
5(5)
5(5)
5(5)
5(5)
3) Direttori Capi di Divisione
ed Ispettori generali di I classe
di II classe
5) Capi Sezione di I classe
14(14)
14(14)
14(14)
14(14)
14(14)
6) Capi Sezione di II classe
10(10)
10(10)
10(10)
10(10)
10(10)
7) Primi Segretari
21(21)
18(21)
20(21)
15(21)
12(21)
8(7)
7(7)
7(7)
7(7)
7(7)
8) Segretari di I classe
9) Segretari di II classe
12(12)
13(12)
13(12)
13(12)
12(12)
10) Segretari di III classe
14(12)
12(12)
12(12)
12(12)
12(12)
11) Segretari di IV classe
11(12)
12(12)
12(12)
12(12)
12(12)
12) Segretari di V classe
3(5)
4(5)
4(5)
4(5)
5(5)
118(116)
113(117)
116(117)
115(117)
112(117)
1(1)
1(1)
1(1)
1(1)
1(1)
-
2(2)
2(2)
2(2)
2(2)
6(6)
9(9)
9(9)
9(9)
9(9)
SUB
TOTALE
1) Direttore Capo
3) Capi Sezione ed Ispettori
di I classe
4) Capi Sezione ed Ispettori
di II classe
5) Primi ragionieri di I classe
8(8)
8(7)
8(7)
8(7)
8(7)
14(13)
13(13)
13(13)
13(13)
13(13)
6) Primi ragionieri di II classe
7(13)
7(10)
9(10)
9(10)
10(10)
7) Ragionieri di I classe
15(10)
11(12)
13(12)
13(12)
12(12)
8) Ragionieri di II classe
8(8)
12(12)
12(12)
12(12)
12(12)
9) Ragionieri di III classe
9(8)
12(12)
12(12)
12(12)
11(12)
10) Ragionieri di IV classe
SUB
288
TOTALE
1(2)
5(5)
2(5)
-(5)
-(5)
69(69)
80(83)
81(83)
79(83)
78(83)
Ufficio telegrafico e cifra
1914
1915
1916
1917
1918
1) Direttore
1(1)
1(1)
1(1)
1(1)
1(1)
2) Vice direttore
1(1)
1(1)
1(1)
1(1)
1(1)
3) Archivisti capi
4) Archivisti di I classe
5(5)
5(5)
5(5)
5(5)
5(5)
21(19)
21(19)
20(19)
20(19)
19(19)
5) Archivisti di II classe
16(14)
13(14)
13(14)
13(14)
14(14)
6) Applicati di I classe
29(28)
29(28)
30(28)
30(28)
28(28)
7) Applicati di II classe
23(21)
23(21)
21(21)
21(21)
21(21)
8) Applicati di III classe
9(9)
8(9)
6(9)
5(9)
2(9)
105(98)
101(98)
97(98)
96(98)
91(98)
5(5)
13(13)
13(13)
13(13)
13(13)
SUB
TOTALE
Personale subalterno
1) Commessi e Capi uscieri
di I classe
2) Commessi e Capi uscieri
di II classe
6(6)
13(13)
13(13)
13(13)
13(13)
3) Uscieri di I classe
20(20)
27(27)
27(27)
27(27)
27(27)
4) Uscieri di II classe
16(17)
18(18)
18(18)
17(18)
17(18)
5) Inservienti
34(41)
18(18)
18(18)
16(18)
18(18)
SUB
81(89)
89(89)
89(89)
86(89)
88(89)
373(372)
383(387)
383(387)
376(387)
369(387)
TOTALE
TOTALE
1) Amministrazione centrale
1914
1918
373(372)
369(387)
2) Sanità pubblica
51(74)
60(73)
3) Archivi di Stato
293(305)
244(305)
4) Amministrazione di pubblica sicurezza
2749(2859)
2736(2955)
5) Ufficiali delle Guardie di città
66(70)
73(111)
6) Amministrazione delle carceri
462(480)
414(470)
7) Personale di educazione e di sorveglianza
nei RR. riformatori
TOTALE GENERALE
300(309)
291(309)
4294(4469)
4187(4610)
Fonte: Ruoli di anzianità del personale delle amministrazioni dipendenti dal
Ministero dell’Interno. I numeri tra parentesi si riferiscono ai ruoli organici.
289
NOTE
Gli enti edilizi di Reggio Calabria e di Messina vengono istituiti con R.D. 18 giugno 1914. Con tale
normativa venivano, anche, inserite delle disposizioni rivolte ad agevolare la ricostruzione dei centri
abitati distrutti dal terremoto del 28 dicembre 1908. Tali enti, dipendenti dal Ministero dell’Interno
per le loro funzioni, provvedevano alla gestione dei beni dell’ente e all’attività di costruzione delle
case degli impiegati dello Stato.
2
Nel 1923 tale servizio verrà inserito nella Divisione Affari Generali e Riservati (l’ex Ufficio riservato di pubblica sicurezza) ed organizzato in sei commissioni.
3
N. RANDERAAD, Gli alti funzionari del Ministero dell’Interno durante il periodo 1870-1899, in Rivista
trimestrale di diritto pubblico, 1989, n. 1, pag. 45.
4
S. SEPE, Amministrazione e “nazionaslizzazione”: il ruolo della burocrazia statale nella costruzione dello
Stato (1861-1900). Elementi per una discussione, in Dalla città alla nazione. Borghesia ottocentesca in Italia e
in Germania, a cura di M. Meriggi e P. Schiera, Bologna, Il Mulino, 1993.
5
E. QUERCI-SERIACOPI, Il passato, il presente e l’avvenire dell’Amministrazione delle carceri in Italia,
estratto della Rivista delle discipline carcerarie e correttive, fasc. n. 7-12 del 1925, Roma, Tipografia delle
Mantellate, 1925.
6
Un eccezione fu rappresentata dagli scrivani e dal personale di basso livello.
7
R. GUEZE, Lineamenti storici del Ministero dell’Interno, in Amministrazione Civile, 1961.
8
Tale località, come ricorda G. Tosatti in I Ministeri di Roma Capitale, Marsilio Editore, 1985, “compresa tra le Vie Depretis, Palermo, Balbo e il progettato prolungamento di Via Milano ... si estendeva per
circa 60.000 metri quadrati. L’area era di proprietà demaniale e, a parte alcuni istituti scientifici universitari che vi erano dislocati, era occupata per la maggior parte da orti e giardini (destinati ad esperimenti per l’insegnamento dell’agraria) e quindi immediatamente disponibili per l’edificazione.
9
Il Presidente della commissione, Camillo Peano, sosteneva che bisognava evitare di accentrare in
un’unica località centrale solo i ministeri, adducendo come motivazione l’inevitabile congestione di
pubblico e un’eccessiva richiesta di abitazioni in una stessa zona di Roma. Era necessario, secondo
Peano, riservare una località centrale solo ai ministeri che avessero frequenti contatti con il pubblico.
Il Ministero dell’Interno “... per il carattere speciale dei servizi cui provvede, ha più numerosi che
qualsiasi altro i contatti con il pubblico, ed ha pertanto bisogno di una sede centrale e comoda, oltre
che decorosa. Conviene inoltre che sia situato non lontano dal Parlamento né dal Quirinale”. Tale località veniva individuata nell’area di Panisperna, per la quale erano già stati redatti progetti di massima relativi alla costruzione dei Ministeri di Grazia e Giustizia (da parte dell’architetto Pio Piacentini)
e dell’Interno (dall’architetto Manfredo Manfredi). La posizione di Peano, quindi, si discostava dall’orientamento dei rappresentanti degli altri dicasteri che intendevano collocare a Panisperna tutte le
nuove costruzioni. Nel corso dei lavori della commissione, però, la linea tendente al decentramento
si venne gradualmente affermando, a tal punto che anche gli stessi rappresentanti di Grazia e Giustizia e della Pubblica Istruzione finirono con l’asserire. Da parte sua anche il rappresentante del Comune di Roma assecondò gli orientamenti della Commissione, la quale nelle sue conclusioni non tralasciò di indicare quale fosse il modo migliore di procedere dal punto di vista finanziario per far fronte
alle spese legate alla realizzazione degli edifici ministeriali. Essa sostenne la necessità di non ricorrere alle risorse ordinarie del bilancio ma di contrarre un prestito con la Cassa Depositi e Prestiti, da intestarsi ai vari ministeri interessati alle costruzioni e da estinguersi in un lungo periodo di tempo.
Nelle conclusioni, infatti, si legge “... è bene mettere in evidenza che mentre i fitti rappresentano una
spesa di carattere continuativo ed effettivo a cui, cioè non corrisponde nessun aumento patrimoniale... (la rata annuale da versare a saldo del prestito), oltre il vantaggio di cessare dopo il periodo di
ammortamento, ha il carattere di una spesa per movimento di capitale a cui corrisponde, perciò, una
variazione attiva del patrimonio dello Stato. Né si può fare a meno di notare che la spesa pei fitti è destinata a crescere, sia per l’estensione continua di pubblici servizi, sia per il fatto che lo Stato non può
facilmente cambiar sede dei propri uffici ed ha quindi minori possibilità in confronto ai locatori pri1
290
vati di resistere alle eccessive pretese dei proprietari”.
10
G. TOSATTI, I Ministeri, op. cit.
11
Un progetto di massima per il Ministero dell’Interno era stato già compilato dall’architetto Pompeo
Passerini per incarico del Genio Civile, ma esso non fu accettato da Giolitti perché “quantunque
informato a buoni concetti d’arte, non rispondeva alle attuali esigenze dei servizi dipendenti dall’amministrazione che avrebbe dovuto trovarvi sede”.
12
Le dimissioni del ministero furono accettate con il R.D. del 19 marzo 1914.
13
Giovanni Giolitti (Mondovì, Cuneo, 27 ottobre 1842 - Cavour, Torino, 17 luglio 1928).
14
Alfredo Falcioni (Domodossola, Novara, 9 giugno 1868 - ivi, 4 luglio 1936) fu nominato Sottosegretario con R.D. 2 aprile 1891.
15
Benedetto Scelsi (Milano, 17 agosto 1873 - Sale delle Langhe, Cuneo, 9 luglio 1944) fu ammesso in
servizio il 30 ottobre 1896 e fu nominato Ispettore generale di I classe il 2 gennaio 1912. Con R.D. 23
agosto 1914 venne nominato Capo di Gabinetto. Il 15 luglio 1916 fu nominato Prefetto di Modena.
16
Alberto Pironti nasce il 25 novembre 1867 ed è ammesso in servizio il 21 luglio 1889. Viene nominato Direttore generale dell’Amministrazione Civile con R.D. 26 settembre 1907. Con R.D. 31 ottobre
1914 è nominato Prefetto di II classe; con R.D. 21 gennaio 1915 è collocato a disposizione del ministero e incaricato di reggere la Direzione generale. Il 30 novembre 1916 è nominato Prefetto di I classe.
Con R.D. 16 ottobre 1922 sarà nominato senatore e con R.D. 13 novembre 1924 Presidente di Sezione
del Consiglio di Stato.
17
Giacomo Vigliani (Pollone, Vercelli (all’epoca Novara), 12 aprile 1862 - Roma 17 gennaio 1942) consegue la laurea in giurisprudenza l’8 luglio 1885 presso l’Università di Torino. Presta il servizio militare nei quadri della Milizia territoriale. Entra per concorso nell’Amministrazione provinciale dell’Interno il 9 luglio 1886 con 77 punti. Raggiungerà il 29 luglio 1886 Siracusa, luogo della sua prima
destinazione percependo uno stipendio di 1.200 lire. È curioso ma sintomatico notare che nel suo prospetto biografico, datato 30 ottobre 1886, nel riquadro intitolato “Desideri dell’impiegato riguardo alla carriera e alla residenza” vi sia scritto: “Quando avrò detto che faccio mia la frase: oggi soldato ma
nel zaino il bastone del maresciallo, nulla dovrò aggiungere per chiarire meglio i miei desideri riguardo alla carriera”. Si sposa ed ha due figli, una femmina ed un maschio. Cambia diverse sedi (oltre Siracusa, Bergamo, Terranova, Perugia, Pallanza, Alessandria e Genova). Dal 17 marzo 1901 al 1°
gennaio 1910 lavora all’Amministrazione centrale. Il 2 gennaio 1910 è nominato Prefetto di II classe e
gli viene assegnata la Prefettura di Lucca. Il 26 febbraio 1911 viene chiamato in missione al Ministero
dell’Interno con l’incarico di reggere la Direzione Generale della Pubblica Sicurezza (R.D. 26 febbraio
1911). Con R.D. 29 agosto 1917 viene collocato a disposizione. Il 23 giugno 1918 è nominato Prefetto
di I classe ed il 16 aprile 1919 Prefetto di Novara. Fu collocato a disposizione con l’incarico di reggere
la Direzione Generale della Pubblica Sicurezza nei periodi 19.6.1920/17.7.1921 e 2.3.1922/7.8.1922.
Fu nominato Senatore del Regno il 3 ottobre 1920 per la diciassettesima categoria e convalidato l’11
dicembre dello stesso anno.
18
Alberto Lutrario nasce il 23 dicembre 1861. Laureatosi in medicina e chirurgia, è ammesso in servizio il 24 dicembre 1891. Ricopre la carica di Vice Direttore generale dal 1903 fino al 1912, quando viene nominato Direttore Generale della Sanità il 30 maggio 1912. Con R.D. 12 dicembre 1926 viene collocato a riposo.
19
Gerardo Girardi nasce il 9 febbraio 1862. È ammesso in servizio il 5 giugno 1884 e viene nominato
Direttore generale con R.D. 26 settembre 1912. Prima di assumere la Direzione generale delle carceri e
dei riformatori era un funzionario dell’amministrazione provinciale dello Stato. Ricorda E. QuerciSeriacopi nel suo libro “Passato ...”, cit., che il Girardi “... ottima persona, noto ... per la sua valentia in
materia giuridica e amministrativa, (anche se) conferò nel nuovo ufficio la sua fama di rettitudine, di
serietà imperturbabile, ... certo. ... dovette trovarsi da principio in qualche imbarazzo di fronte alla
mole del lavoro grave di per sé e resogli tanto più difficile per la mancanza della conoscenza teorica e
pratica della materia nuova per lui. La sua virtù e le sue doti di carattere rifulsero specialmente nel
dissimulare queste difficoltà naturali, nell’affermarsi con lodevole spirito d’indipendenza da ogni
291
precedente vincolo tradizionale ... Con lui, e per virtù dell’esempio della sua serena modestia, cessò il
malvezzo di quello auto esibizionismo glorificante la persona del direttore generale, che tanto nocque alla riputazione del suo predecessore (Doria); e finì pure l’eccesso delle dimostrazioni piaggiatrici e servili di alcuni funzionari adulatori e lusingatori di debolezze umane; eccesso esplicatosi oltre
che con le manifestazioni laudative e giubilanti, pubbliche e private, non chieste, è vero, ma nemmeno rifiutate, ripetute fino alla nausea, perfino con le improvvisate parate dei ragazzi del riformatorio,
accompagnate da fragorosi squilli di musiche trionfali sulla via, sotto le finestre dell’ufficio, con meraviglia del pubblico e degli stessi impiegati e con positivo pregiudizio della serietà della istituzione
e del decoro di cui la impersonava in quel momento.” Girardi verrà dispensato dal servizio e messo a
riposo ai primi del mese di agosto del 1919 durante il Governo Nitti, ed il suo posto verrà preso dal
dott. Giovanni Bobbio proveniente dalla direzione del personale.
20
Antonio Salandra (Troia, Foggia, 13 agosto 1853 - Roma, 9 dicembre 1931).
21
Giovanni Celesia di Vegliasco (Firenze, 8 agosto 1868 - Alassio, Savona, 19 gennaio 1948) fu nominato sottosegretario con R.D. del 23 marzo 1914.
22
Il 10 giugno 1916 il Gabinetto Salandra rassegnò le dimissioni che furono accettate con R.D. del 18
giugno 1916 e con decreto di pari data fu nominato Presidente del Consiglio dei Ministri l’on. Boselli,
mentre il sottosegretario fu nominato con R.D. del 6 novembre 1914.
23
Camillo Corradini nacque ad Avezzano il 23 aprile 1867. Trasferitosi a Roma, dove si era iscritto alla facoltà di giurisprudenza, dopo aver lavorato tra il 1888 e il 1889 come redattore del quotidiano La
Tribuna, nel 1890 entrò per concorso al ministero della Guerra come segretario. Fu, poi, Capo di gabinetto del Ministero della Pubblica Istruzione nel II gabinetto Giolitti del 1903. Come tale si occupò dei
problemi della scuola ed in particolare dell’istruzione primaria, acquistando competenza e capacità,
tanto che nel 1911 gli verrà affidata la redazione della legge Daneo-Credaro. Nel 1915, con la nomina
a Consigliere di Stato, lasciò il Ministero della Pubblica istruzione. La nomina fu vista come una sorta
di siluramento, soprattutto negli ambienti socialisti, compiuto da Salandra verso un esponente significativo del riformismo giolittiano, proprio quando ministro della Pubblica istruzione era stato nominato il liberale di Destra L. Grippo. Nel 1916, con la formazione del gabinetto Boselli, Orlando assumeva il portafogli degli Interni e chiamava il Corradini come Capo di Gabinetto. Il Ministero “nazionale” di Boselli si muoveva secondo un disegno di mediazione tra le diverse forze politiche. Orlando
aveva scelto il Corradini anche per la dimostrata capacità di saper conciliare le necessità di governo
con le istanze liberaldemocratiche. Nell’estate del 1917, la posizione di Orlando si era fatta oramai
difficile per le accuse di disfattismo e debolezze verso i socialisti che gli venivano rivolte dai ministri
interventisti di Destra e di Sinistra. Né migliore era la posizione del Corradini indicato, soprattutto
per i suoi rapporti e la sua amicizia con Turati, come sostenitore del neutralismo. Di fronte alla crisi
provocata dai fatti di Torino dell’agosto 1917, fu proprio Corradini, simbolo dell’irriducibile “pacifismo giolittiano”, a fare le spese dei duri attacchi degli interventisti dimettendosi. Nel marzo del 1919
Orlando richiamò il Corradini al Ministero dell’Interno come Capo di Gabinetto, incarico che tenne
fino alla caduta del governo nel giugno. Nel 1927 fu accusato da Mussolini di legami “con elementi di
tendenza sovversiva e con elementi massonici” e dichiarato decaduto dalla carica di consigliere di
Stato. Morì a Roma il 30 dicembre 1928, pochi mesi dopo la scomparsa di Giolitti.
24
L’on. Boselli fu nominato Presidente del Consiglio dei Ministri il 18 giugno 1916 e i ministri furono
nominati con R.D. del giorno successivo; le dimissioni del Ministero furono accettate con R.D. del 29
ottobre 1917 e con decreto della stessa data l’on. Orlando fu nominato Presidente del Consiglio dei
Ministri. Il sottosegretario G. Bonicelli fu nominato Sottosegretario con D. Lgt. del 22 giugno 1916.
25
Paolo Boselli (Savona, 8 giugno 1838 - Roma, 10 marzo 1932).
26
Vittorio Emanuele Orlando (Palermo, 19 maggio 1860 - Roma, 1° dicembre 1952) nel precedente
Governo era Ministro di Grazia e Giustizia.
27
Giacomo Bonicelli (Brescia, 3 aprile 1861 - ivi, 5 ottobre 1930).
28
Vittorio Alfieri (Perugia, 3 luglio 1863 - Musestre, frazione di Roncade, Treviso, novembre 1918, fu
nominato Sottosegretario di Stato per gli Approvvigionamenti ed i consumi alimentari con decreto del
292
10 ottobre 1917). Si ricorda che tale Sottosegretariato fu istituito con D. Lgt. n. 1598 del 7 ottobre 1917.
29
L’on. Orlando fu nominato Presidente del Consiglio dei Ministri il 29 ottobre 1917 ed i Ministri furono nominati con R.D. del giorno successivo. Mentre i Sottosegretari di Stato furono nominati con
R.D. del 1° novembre 1917.
30
Con il R.D. n. 38 del 18 gennaio 1919 fu istituito, fino alla pubblicazione della pace, l’Ufficio di Vice
Presidente del Consiglio dei Ministri. Il Vice Presidente, in caso di assenza del Presidente, esercitava
tutte le funzioni attribuite a quest’ultimo; egli, inoltre, assumeva l’interim del ministero dell’Interno
se il Presidente ne era al tempo stesso titolare, e sempre in assenza di questi. Dopo le dimissioni del
Ministero Orlando non venne più nominato il Vice Presidente del Consiglio dei Ministri.
31
Romeo Gallenga (Roma, 27 febbraio 1879 - ivi, 11 gennaio 1938) fu sottosegretario per gli Approvvigionamenti ed i consumi alimentari dal 5 novembre 1917 al 22 maggio 1918. Il Sottosegretariato fu
istituito con il D. Lgt. n. 1598 del 7 ottobre 1917.
32
Silvio Crespi (Milano, 24 settembre 1868 - Cadorago, Como, 15 gennaio 1944) fu Sottosegretario per
gli Approvvigionamenti ed i consumi alimentari dal 5 novembre 1917 al 22 maggio 1918. Il Sottosegretariato fu istituito con il D. Lgt. n. 1598 del 7 ottobre 1917.
33
Enrico Flores (Napoli, 30 settembre 1864 - Roma, 8 maggio 1935) laureatosi in Giurisprudenza a
vent’anni entrò per concorso il 3 agosto 1887 nell’Amministrazione provinciale dell’Interno. Nel
1901 veniva nominato Sottoprefetto a Gerace Marina e ricoprì tale ufficio in altre località finché nel
1910 fu nominato Capo di Gabinetto del Ministro delle Poste e dei telegrafi. Nel 1911 passò all’Amministrazione centrale del Ministero dell’Interno con il grado di Capo Sezione che mantenne fino al
4 agosto 1913. Venne nominato Vice Direttore generale fuori ruolo il 10 dicembre 1916 e ricoprì il
ruolo di Capo Ufficio stampa. Nominato Prefetto di II classe con R.D. 6 agosto 1917, il 1° settembre
1917 fu nominato Prefetto di Verona. Il Flores non raggiungerà, però, mai tale città perché il 4 novembre dello stesso anno verrà nominato Capo di Gabinetto del Ministro dell’Interno nel Governo
Orlando. Verrà, poi, riconfermato nell’incarico da Francesco Saverio Nitti nel giugno del 1919. Dal
16 aprile 1920 al 21 agosto 1920 fu Prefetto di Milano. Messo a disposizione dal Governo Giolitti fu
nominato il 18 settembre 1920 Commissario per gli alloggi nella città di Roma. Il 5 febbraio 1921 fu
nominato Prefetto di Catania. Il 16 aprile 1923 fu nuovamente posto a disposizione ed il 5 febbraio
1924 andò in pensione.
34
Giuseppe Sorge, già Sorce (decreto 27 aprile 1916) (Sutera, Caltanissetta, 22 gennaio 1857 - Palermo,
13 febbraio 1937) è ammesso in servizio il 12 maggio 1880 ed è nominato Prefetto di I classe il 22 maggio 1913. Viene nominato reggente con R.D. 29 settembre 1917 e cesserà dall’incarico con D. Lgt. 25 febbraio 1919.
293
ROSA CORREALE
LA CRISI DELLO STATO LIBERALE
1. Organizzazione degli Uffici Centrali. 1.1. L'Ufficio di Gabinetto nel 1918. 1.2.
Le Direzioni Generali nel 1918. 1.3. Modifiche degli Uffici Centrali negli anni
1919-22. 2. Gli Uffici Periferici. 2.1. Numero degli Uffici Periferici. 2.2. Provenienza geografica dei Prefetti. 3. Gli impiegati. 3.1. L'ordinamento del personale dipendente del Ministero dell'Interno prima della riforma attuata con D.L. Reale
23 ottobre 1919, n.1971. 3.2. La situazione del personale dell'Amministrazione
dell'Interno al gennaio 1918. 3.3. Le riforme Nitti del 1919 e l'istituzione del sistema dei “Ruoli Aperti”. 3.3.1. I gradi delle carriere. 3.4. Le riforme Nitti del 1919 e
la costituzione del Ruolo Unico tra gli impiegati dell'Amministrazione Centrale
e Provinciale dell'Interno. 3.5. La situazione del personale dell'Amministrazione
dell'Interno all'aprile 1921. 4. Attribuzioni degli uffici centrali. 4.1. Le funzioni
dell'Ufficio di Gabinetto nel 1918. 4.2. Le funzioni delle Direzioni Generali. 4.3.
Modifiche delle attribuzioni degli Uffici Centrali negli anni 1919-22. 5. Le attribuzioni degli Uffici Periferici. 5.1. Le funzioni esercitate dall'istituto prefettizio. 6. I
ministeri succedutisi tra il 1918 ed il 1922. 6.1. Il Ministero Orlando. 6.2. Il Ministero Nitti. 6.3. Il Ministero Nitti. 6.4. Il Ministero Giolitti. 6.5. Il Ministero Bonomi. 6.6. Il Ministero Facta. 6.7. Il Ministero Facta. 6.8. Il Ministero Mussolini. 7.
Aspetti salienti dell'attività dell'Amministrazione dell'Interno. 7.1. Le inchieste
parlamentari del primo dopoguerra per la semplificazione dell'attività della Amministrazione Centrale del Ministero dell'Interno. 7.2. Le inchieste parlamentari
per la semplificazione dell'attività dell'Amministrazione Periferica del Ministero
dell'Interno. 8. Le commissioni di indagine istituite per la riforma della pubblica
amministrazione. 8.1. La Commissione Villa. 8.2. La Commissione d'inchiesta
Cassis. Note.
PREMESSA
Alla fine della guerra le forze liberali sono profondamente scisse dal conflitto
apertosi nel 1915 tra interventisti e neutralisti. Questi ultimi, prevalentemente di
matrice giolittiana, avvertono nella crescente presenza di cattolici e socialisti
una minaccia per il proprio predominio: i primi, infatti, si sono organizzati sotto
la guida del sacerdote Luigi Sturzo nel partito popolare ed i secondi hanno sposato, in luogo del riformismo legalitario degli anni precedenti, le teorie del socialismo massimalista, che, forte del successo della rivoluzione bolscevica,
preannuncia il crollo del regime borghese ed avversa qualsiasi collaborazione
con i governi liberali.
Altrettanto cruciale risulta la politica estera: l'opinione pubblica italiana,
amareggiata dalle contestazioni degli alleati in merito alle sorti di Fiume, Dalmazia e Istria, non esita ad appoggiare le correnti nazionaliste che propugnano l'impiego della forza.
Dimessosi nel 1919 il ministro Orlando, sale al governo il democratico lucano
Francesco Saverio Nitti, esperto in questioni finanziarie, il quale si trova a fronteggiare la decisione degli alleati di far evacuare Fiume dalle truppe italiane proprio mentre si manifesta per il Paese una grave crisi alimentare che rende indispensabile il ricorso al grano degli Stati Uniti.
Tra violente manifestazioni nazionaliste si conclude la questione fiumana e
sono indette, nel novembre 1919, nuove elezioni.
Oltre al suffragio universale, già introdotto nel 1913, in queste consultazioni
elettorali si sperimenta il sistema proporzionale, in luogo di quello uninominale,
registrando una schiacciante vittoria delle forze popolari e socialiste, probabilmente anche a causa del venir meno delle consuete manipolazioni effettuate attraverso l'operato dei prefetti nell'età precedente.
L'egemonia liberale è pertanto tramontata ed inutilmente è offerta a Giolitti,
nel giugno 1920, la guida del Governo.
Nonostante i tentativi dell'anziano statista di neutralizzare l'ascesa delle forze popolari e socialiste, queste ultime organizzatesi nel 1921 nel Partito Comunista d'Italia sotto la guida di Amedeo Bordiga ed Antonio Gramsci, con la presenza dei Fasci italiani di combattimento capeggiati da Benito Mussolini, le successive elezioni confermano l'indiscussa presenza nello scenario politico dei
297
nuovi partiti.
Dimessosi anche Giolitti, il Paese si prepara ad una fase di instabilità ministeriale che approda, dopo due brevi governi presieduti dal socialista riformista
Ivanoe Bonomi e dal giolittiano Luigi Facta, alla Marcia su Roma del 28 ottobre
1922.
L'amministrazione, all'uscita dal conflitto bellico, ha sperimentato nuovi modelli organizzativi, sicuramente più rispondenti alle mutate esigenze politiche,
ma ha anche perso, con il proliferare di uffici speciali, commissioni, comitati ed
organi consultivi, l'organicità di un sistema che, da Cavour a Giolitti, era rimasto
complessivamente immutato. Ad aggravare la situazione contribuisce l'immissione in ruolo di personale avventizio che, reclutato assieme al personale femminile per sopperire al numero degli uomini impegnati al fronte, ingrossa ora le fila
di un esercito di impiegati civili che preme per avere miglioramenti retributivi.
Pertanto, diviene prioritario per il Governo semplificare la struttura della
pubblica amministrazione attraverso la soppressione di uffici inutili e la riduzione di personale superfluo, nonché risanare il deficit pubblico mediante il contenimento delle spese di settore.
Tra il 1918 ed 1921 si alternano numerose Commissioni di studio: la Commissione reale per il dopoguerra, la Commissione per la riforma dell'amministrazione, le Commissioni presiedute da Enrico De Nicola e Carlo Schanzer, rispettivamente, Sottosegretario al Tesoro nel governo Orlando e Ministro del Tesoro nel
governo Nitti e la Commissione parlamentare di inchiesta, che prende nome dal
suo presidente, il senatore Giovanni Cassis. Tra i temi dibattuti ricorrenti sono
quelli relativi alla progressione economica del personale sulla base di ruoli aperti, alla semplificazione dei controlli, al decentramento dei servizi amministrativi
ed alla produttività.
Nonostante l'autorevolezza dei protagonisti le varie indagini condotte non
sortiscono risultati di rilievo, se non quello di ridurre, in minima parte, il personale impiegatizio e sopprimere qualche agonizzante organismo amministrativo.
Nel 1918 l'amministrazione dell'Interno è composta da quattro Direzioni Generali, Amministrazione Civile, Pubblica sicurezza, Sanità Pubblica, Carceri e
Riformatori, dal Gabinetto del Ministro, dalla Ragioneria centrale, dagli Archivi
di Stato, dalla Consulta Araldica e dalla Gazzetta Uffciale.
In questi anni gli uffici centrali non subiscono sostanziali modifiche, se non
per quanto riguarda la struttura organizzativa della Direzione Generale di Pubblica Sicurezza, nel cui ambito la scuola superiore di Polizia acquisisce, con l'as-
298
setto giuridico, la denominazione di Scuola Tecnica di Polizia.
Di maggiore rilevanza, invece, il trasferimento delle competenze in materia
di carceri e riformatori, nel 1922, al Ministero della Giustizia, che si configura, nel
giudizio di molti, sede idonea ad assolvere tanto l'attività giudiziaria tanto l'esecuzione delle sentenze.
Per quel che concerne la situazione del personale, oltre all'introduzione nel sistema delle carriere dei cosiddetti "ruoli aperti", si registrano due cambiamenti.
Il primo è costituito dalla creazione di un ruolo unico per i gradi della carriera
amministrativa centrale e provinciale dell'Interno, il secondo, dalla modifica della composizione geografica dell'alta burocrazia, che dà luogo, inizialmente negli
uffici periferici, ad una imponente meridionalizzazione: nel 1920 su 96 prefetti,
ben 51 provengono dal Sud e dalle Isole.
Va segnalato che proprio in questo periodo l'istituto prefettizio accusa, momentaneamente, la perdita della centralità di cui ha sempre goduto in conseguenza del profondo cambiamento avvenuto nella scena politica scossa dalle
violente agitazioni del dopoguerra e dalla presenza, specie in provincia, delle
squadre d'azione.
299
1. Organizzazione degli Uffici Centrali
1.1. L’Ufficio di Gabinetto nel 1918
Dall'inizio del ventesimo secolo, l'ordinamento del Ministero dell'Interno, caratterizzato dall'accorpamento della carica di Presidente del Consiglio con quella
di ministro dell'Interno in seno ad un solo esponente politico, aveva ormai acquisito, dopo le numerose e spesso caotiche riforme degli anni precedenti, un suo
stabile assestamento.1
Gli Uffici Centrali erano così costituiti: dal Gabinetto del Ministro e del sottosegretario (al posto del segretario generale abolito nel 1888); da quattro Direzioni
Generali: Amministrazione Civile; Pubblica Sicurezza; Sanità Pubblica; Carceri e
Riformatori; dalla Ragioneria Centrale.
All'Amministrazione dell'Interno appartengono inoltre gli Archivi di Stato, la
Consulta Araldica e la Gazzetta Ufficiale.
Amministrativamente è al Ministero dell'Interno annesso il Consiglio di Stato.
Facevano parte dell'Ufficio di Gabinetto del Ministro l'Archivio della Segreteria Particolare, l'Archivio riservato del Ministro e l'Ufficio Stampa. Costituivano, invece, uffici dipendenti dal Gabinetto stesso: l'Ufficio Telegrafico e Cifra; l'Ufficio Amministrativo della Consulta Araldica; la Direzione della Gazzetta Ufficiale; il Gabinetto del Sottosegretario di Stato; il Servizio di Ispezione;
la Divisione I.2
Facevano parte del Servizio di Ispezione gli Ispettori Generali Amministrativi, l'Ispettore Generale degli Archivi di Stato, gli Ispettori Generali
di Pubblica Sicurezza, gli Ispettori Generali Medici, gli Ispettori Medici Compartimentali, l'Ispettore del Servizio Celtico, gli Ispettori del Servizio Farmaceutico, gli Ispettori Generali Veterinari, l'Ispettore Centrale Veterinario,
gli Ispettori Generali delle Carceri e dei riformatori ed infine gli Ispettori di
Ragioneria.
La Divisione I del personale era suddivisa in quattro sezioni. Dipendevano
dalla Divisione I: l'Ufficio di Biblioteca; l'Ufficio Economato e cassa; l'Ufficio Postale; l'Ufficio Archivio e Protocollo Generale; l'Ufficio Copia e Spedizione; l'Ufficio dell'Amministrazione della Gazzetta Ufficiale.3
1.2. Le Direzioni Generali nel 1918
DIREZIONE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE (Divisioni II e III)
La suddetta Direzione Generale comprendeva: l'Ufficio di Segreteria del Di-
300
rettore Generale; la Divisione II - Amministrazione dei Comuni e delle Province
e Archivi di Stato che si ripartiva in due Sezioni; l'Ufficio Elettorale; l'Ufficio Speciale per i Servizi in dipendenza dei terremoti che si ripartiva in due Sezioni;
l'Ufficio per il Credito Comunale e Provinciale e per la Municipalizzazione dei
Pubblici Servizi che comprendeva due Sezioni; la Divisione III - Beneficenza
Pubblica che si ripartiva in tre Sezioni; Funzionari a disposizione per i servizi relativi all'assistenza e protezione degli invalidi ed orfani di guerra; la Segreteria
del Consiglio Superiore di assistenza e Beneficenza Pubblica.
DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA (Divisioni IV e V)
La predetta Direzione Generale era ripartita: nell'Ufficio di Segreteria del Direttore Generale; nell'Ufficio Riservato di Pubblica Sicurezza; nella Divisione IV Polizia Giudiziaria ed Amministrativa che si divideva in tre Sezioni: Sezione I Polizia Giudiziaria; Sezione II - Polizia Amministrativa e Sociale; Sezione III - Ufficio Esplosivi e Polizia Giudiziaria; nella Divisione V - Personale di Pubblica Sicurezza che a sua volta si suddivideva in due Sezioni.4
DIREZIONE GENERALE DELLA SANITÀ PUBBLICA (Divisioni VI, VII e VIII)
La Direzione in parola era suddivisa in: un Ufficio degli Affari Generali; una
Segreteria del Consiglio Superiore di Sanità; una Divisione VI - Tecnica suddivisa in due Sezioni; una Divisione VII - Amministrativa, suddivisa anch'essa in
due Sezioni; una Divisione VIII - Servizio Zooiatrico che comprendeva due Sezioni; un Ufficio d'Ordine, di Archivio, di Protocollo e di Copisteria; un Ufficio
del Personale dei Laboratori della Sanità Pubblica - Laboratorio di Micrografia e
di Batteriologia; un Laboratorio di Chimica.5
DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI (Divisioni IX e X)
Essa era suddivisa in: un Ufficio degli Affari Generali; una Divisione IX - Fabbricati, Lavorazioni, Mantenimento che constava di due Sezioni; un Ufficio Tecnico; un Servizio Centrale degli Approvvigionamenti e delle Industrie Carcerarie in Economia; una Divisione X - Personale Amministrativo di Educazione e
Sorveglianza, Aggregato e di Custodia, Movimento dei detenuti e dei giovani
corrigendi distinta in tre Sezioni; un Ufficio d'Ordine - Matricola, Copisteria e
Spedizione; un Ufficio d'Ordine - Archivio e Protocollo.6
RAGIONERIA CENTRALE (Divisioni XI e XII)
La Ragioneria Centrale constava di: un Ufficio degli Affari Generali; un Ufficio di Archivio e Protocollo; della Divisione XI ripartita in quattro Sezioni; dell'Ufficio per la Compilazione dei Mandati; della Divisione XII comprensiva di
quattro Sezioni.7
301
1.3. Modifiche degli Uffici Centrali negli anni 1919-1922
Gli Uffici Centrali: l'Ufficio di Gabinetto, le quattro Direzioni Generali e la Ragioneria Centrale, così come sopra descritti, non subiscono nella propria struttura interna sostanziali modifiche.
Soltanto la Direzione Generale della Pubblica Sicurezza, in seno agli studi di
riforma condotti dalla "Commissione Nitti", con Regio Decreto Legge 9 ottobre
1919, n. 1846, vede introdurre al proprio interno modifiche organizzative concernenti il riordino delle proprie divisioni.
In primis l'Ufficio riservato di Pubblica Sicurezza viene trasformato in Divisone Affari Generali e Riservati.8 Le Divisioni della Direzione Generale di Pubblica Sicurezza da due vengono portate a cinque: Gabinetto e Servizio Ispettivo; Affari Generali e Riservati; Polizia Giudiziaria; Polizia Amministrativa e Sociale; e
il Personale.
In ossequio a quanto disposto dal Regio Decreto 14 agosto 1919, n. 1442 "ordinamento del personale di pubblica sicurezza ed istituzione di un corpo di agenti
di investigazione", ed in ottemperanza alla nuova ripartizione degli uffici della
Direzione Generale di P.S., una più organica sistemazione dei servizi della succitata Direzione fu data con il successivo Regio Decreto 9 ottobre 1919, n. 1848 che
li articolava su cinque Divisioni di cui:
– la I Divisione costituita dalla nuova istituzione dell'Ufficio di Gabinetto
della Direzione Generale stessa e dal Servizio Ispettivo (che andava sempre più
mostrando la sua utilità anche ai fini dell'organizzazione dei servizi periferici) assunse la nuova denominazione di: I Divisione di Gabinetto e Servizio Ispettivo; la
II Divisione, alla quale sotto la nuova denominazione di Divisione degli "Affari
Generali e Riservati" venivano anche attribuiti i servizi dell'Ufficio Politico e dell'Ufficio Emigrazione, scindendo, quindi, la già Divisione V degli Affari di Polizia
Giudiziaria e della Polizia Amministrativa, dette vita a due distinte Divisioni e
cioè alla: III Divisione della Polizia Giudiziaria ed alla IV Divisione della Polizia
Amministrativa e Sociale;
– la V Divisione del Personale della Pubblica Sicurezza rappresentava la Divisione già indicata per "Divisione VI del Personale di Polizia".9
In dipendenza del nuovo ordinamento l'organico del personale di prima categoria dell'Amministrazione Centrale dell'Interno, fu aumentato di due posti di
Ispettore Generale, di tre posti di Direttore Capo Divisione di 2ª classe e di due
posti di Capo Sezione di 2ª classe.10
Il 1919 vide anche la più organica sistemazione dei servizi della Direzione Ge-
302
nerale di Pubblica Sicurezza voluta dal menzionato Regio Decreto n. 1442 laddove all'art. 1 si recita: "presso la Direzione Generale di P.S. prestano servizio sei
Ispettori Generali, scelti fra i Questori che abbiano esercitato le funzioni di Questore da almeno tre anni.
La detta menzione al Ministero è temporanea e non può durare più di un
triennio per i due terzi di essi.
Gli Ispettori Generali possono in ogni tempo, per disposizione del Ministero,
essere destinati a reggere gli Uffici di Questura”.
Con il Regio Decreto 7 dicembre 1919, n. 1504 la "Scuola Superiore di Polizia"
ebbe il suo assetto giuridico e la denominazione di "Scuola Tecnica di Polizia".11
Continuando nella disamina descrittiva delle fondamentali modifiche che subiscono gli Uffici Centrali del Ministero dell'Interno, con particolare riferimento
alle Direzioni Generali, è opportuno evidenziare come con Regio Decreto del 31
dicembre 1922, n. 1718 la Direzione Generale delle Carceri e dei Riformatori fu
trasferita dal suddetto Ministero a quello della Giustizia.
2. Gli Uffici Periferici
2.1. Numero degli Uffici Periferici
Nel periodo post-bellum che va dal 1918 al 1922 l'Amministrazione Provinciale comprendeva 69 province e 214 circondari12; gli uffici periferici erano costituiti da 69 Prefetture, da 69 Questure ed Uffici di Pubblica Sicurezza e da 145 sottoprefetture.13
2.2. Provenienza geografica dei Prefetti
La provenienza geografica dei Prefetti funzionari statali è uno dei profili di
maggiore interesse per poter cogliere le linee di evoluzione del sistema amministrativo provinciale. Nell'arco della storia unitaria la vicenda è stata caratterizzata da due fenomeni "polari" ("piemontesizzazione" prima e successivamente
"meridionalizzazione" della classe prefettizia) all'interno dei quali si è sviluppata
un'articolata serie di mutamenti nella composizione provinciale della predetta
classe dirigente.14
Francesco Saverio Nitti pubblicò nel 1900, su "La Riforma Sociale", una documentata analisi in cui veniva dimostrato quanto nelle strutture periferiche le redini dell'Amministrazione fossero ancora saldamente nelle mani della burocra-
303
zia settentrionale15. Soltanto a partire dal secondo decennio del 900 l'ascesa ai
vertici degli apparati dei funzionari entrati in carriera intorno agli anni 80 del secolo precedente produsse una sensibile modifica nella composizione geografica
dell'alta burocrazia, dando luogo alla sempre più crescente meridionalizzazione
della classe dirigente presente negli uffici periferici.
Nel 1920 (anno centrale per lo studio della presente ricerca) erano in servizio
96 prefetti di cui 6 fuori ruolo, così ripartiti per aree geografiche:
– Nord = 28;
– Centro = 16;
– Sud e Isole = 51.
Da tale suddivisione per aree geografiche si evince una preminente maggioranza di funzionari nati nel Sud e nelle Isole maggiori.16
3. Gli impiegati
3.1. L’Ordinamento del personale dipendente del Ministero dell’Interno prima della
riforma attuata con Decreto Legge Reale 23 ottobre 1919, n. 1971
Fino al 1919 i quadri organici, le norme di carriera e gli stipendi del personale
civile e militare dello Stato furono regolati dalle leggi emanate nel 1908 (Legge 20
giugno 1908, n. 304, contenente le nuove tabelle organiche e le norme di carriera
per il personale delle Amministrazioni Centrali e delle principali Amministrazioni Periferiche; Legge 2 luglio 1908, n. 316, per gli stipendi degli ufficiali della
Regia Marina; Legge 6 luglio 1908, n. 362, per gli stipendi ed indennità di servizio speciale degli ufficiali del Regio Esercito), parzialmente modificate in successivi periodi con l'intento di migliorare le condizioni economiche di alcuni gruppi
di funzionari.
Sistema basilare di queste leggi era quello dei ruoli chiusi, ed è generalmente
noto come siffatto sistema costringesse a frequenti rimaneggiamenti delle leggi
ed a variazioni dei ruoli non sempre rispondenti a reali necessità del servizio, ma
rivolte spesso a soddisfare le insistenti richieste di funzionari che vedevano subordinata la possibilità di conseguire miglioramenti economici alla esistenza di
vacanze nelle classi e nei gradi successivi. Di qui sperequazioni sensibili tra il
personale delle Amministrazioni di costituzione recente e quello delle Amministrazioni vecchie, sperequazioni che via via erano venute aggravandosi per effetto delle agitazioni non represse o male infrenate dai governi per ragioni di op-
304
portunità politica o per debolezza.17
I ruoli manifestavano ogni giorno più manchevolezze e sproporzioni che si riflettevano dannosamente sul servizio. Alle disparità di trattamento economico e
di carriera si aggiungeva la sperequazione numerica. Schiere di avventizi, assunti nel periodo di guerra, venivano trasferiti senza concorsi nei ruoli, dai governi
impotenti a resistere alle pressioni. I privilegi, giustamente riconosciuti agli invalidi, ai mutilati, agli ex combattenti, concorrevano ad immettere nelle Amministrazioni elementi privi della benché minima preparazione. Da un quadro siffatto non poteva che scaturire la sentita necessità di una riforma che potesse incidere sullo stato giuridico ed economico del personale riducendo al minimo il numero degli impiegati con l'intento di poter ovviare ad ogni forma di sperequazione o di diversità di trattamento e di carriera.
3.2. La situazione del personale dell'Amministrazione dell'Interno al gennaio 1918
La situazione del personale dell'Amministrazione dell'Interno, ripartito in
due ruoli - centrale e provinciale - prima della riforma regolante lo stato giuridico ed economico del personale del Ministero dell'Interno, così risulta nei suoi dati aggregati e disaggregati:
STIPENDIO
POSTI
GRADO
in ruolo
coperti
minimo
OSSERVAZIONI
massimo
Personale amministrativo
Direttore Generale
4
2
10.000
Vice-direttori gener.
4
4
9.000
Direttori capi divisione
ed Ispettori generali (2 cl.)
16
17
7.000
8.000
Capi sezione (2 cl.)
24
24
5.000
6.000
Primi segretari
21
18
Segretari (5 cl.)
48
48
Totale
117
113
4.500
2.000
4.000
305
POSTI
GRADO
in ruolo
STIPENDIO
coperti
minimo
OSSERVAZIONI
massimo
Personale di Ragioneria
Direttore capo
1
1
8.000
+ lit. 1.000 per inden-
di Ragioneria
Direttori capi divisione
nità di funzione
2
2
7.000
Ispettori (2 cl.)
16
17
5.000
6.000
Primi ragionieri (2 cl.)
23
20
4.000
4.500
2.000
3.500
Capi sezione ed
Ragionieri (4 cl.)
41
40
Totale
83
80
Archivisti capi
5
Personale d'ordine
5
4.000
Archivisti (2 classi)
33
34
3.000
3.500
Applicati (3 classi)
58
60
1.500
2.500
1.300
1.800
Scrivani (3 classi)
43
43
Totale
139
142
Capi uscieri
11
11
1.800
2.000
1.400
1.600
Uscieri (2 classi)
37
36
Inservienti
41
41
Totale
89
88
1.200
Complessivamente, nell'Amministrazione centrale: posti in ruolo 428, coperti 423.
AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE
GRADO
POSTI
in ruolo
STIPENDIO
coperti
minimo
OSSERVAZIONI
massimo
Prefetti (2 classi)
79
78
10.000
12.000 Indennità di residenza da un minimo di
lit. 3.000 ad un massimo di lit. 15.000
Viceprefetti
306
75
73
8.000
POSTI
GRADO
Consiglieri (4 cl.)
STIPENDIO
in ruolo
coperti
minimo
400
397
4.500
OSSERVAZIONI
massimo
7.000 Indennità di carica di
lit. 1.000 per i consiglieri con funzioni di
sottoprefetto
Consiglieri aggiunti (5 cl.)
Alunni
Totale
630
636
2.500
4.000
70
49
-
-
1.254
1.233
Ragionieri Capi (2 cl.)
69
69
5.000
6.000
Primi Ragionieri (2 cl.)
80
81
4.000
4.500
Ragionieri (4 classi)
512
502
2.000
3.500
-
-
Alunni
36
7
Totale
697
659
Archivisti capi
17
Personale d'ordine
15
4.000
Archivisti (2 classi)
175
174
3.000
3.500
Applicati (3 classi)
463
463
1.500
2.500
Alunni
32
34
-
-
Scrivani (3 classi)
527
527
1.000
1.200
Totale
1.214
1.213
Uscieri (3 classi)
500
500
Inservienti
160
160
Totale
660
660
1.200
1.600
1.000
Ufficio cifra e telegrafo
Direttore
1
1
6.000
Vice-direttore
1
1
5.000
Totale
2
2
Ufficio consulta araldica
Ufficiale-calligrafo
1
1
2.500
Riassumendo i posti in ruolo nell'Amministrazione dell'Interno (Centrale, Pro-
307
vinciale, Ufficio Cifra e Telegrafo e Consulta Araldica) erano 4.256; i posti coperti
4.19118.
3.3. Le riforme Nitti del 1919 e l'istituzione del sistema dei "Ruoli Aperti"
Nel citato 1919 fu portata una fondamentale innovazione in tema di stato giuridico ed economico del personale delle Amministrazioni Centrali dello Stato: fu,
dal Governo Nitti, su proposta della Commissione Villa, instaurato il citato sistema dei ruoli aperti per il personale civile, come strumento per una nuova disciplina del sistema delle retribuzioni (R.D.L. 23 ottobre 1919, n. 1961 e R.D. 27 novembre 1919, n. 2231); per il personale militare, tale sistema fu adottato con R.D.
1 febbraio 1920, n. 116 e 2 gennaio 1920, n. 148.
3.3.1. I gradi delle carriere
Il sistema dei ruoli aperti prevedeva che i gradi della carriera amministrativa
dell'Amministrazione Centrale si distinguevano nelle seguenti denominazioni:
Direttore Generale; Direttore Capo di Divisione; Segretario (art. 1, R.D. n. 1971).
In ogni Direzione Generale il Ministro poteva designare uno o più Direttori capi
di divisione incaricati di coadiuvare (ed occorrendo, di supplire) il Direttore Generale; parimenti in ogni divisione il Direttore Generale poteva designare uno o più
Segretari incaricati di coadiuvare (ed occorrendo, di supplire) il Direttore Capo di
Divisione proponendoli - ove necessario - alla Direzione dei "Reparti di Servizio"19.
3.4. Le riforme Nitti del 1919 e la costituzione del Ruolo Unico tra gli impiegati dell'Amministrazione Centrale e Provinciale dell'Interno
Nello stesso anno 1919 col Regio Decreto Legge 9 novembre 1919, n. 2122 fu
stabilito il nuovo ordinamento dell'Amministrazione dell'Interno con l'innovazione della costituzione di un Ruolo Unico per ogni categoria tra gli impiegati
dell'Amministrazione Centrale e quelli dell'Amministrazione Provinciale, con
decorrenza dal 1° dicembre 1919.
I gradi delle carriere amministrative e di ragioneria (dell'Amministrazione
dell'Interno) erano, pertanto, così distinti:
– gradi della carriera Amministrativa in: Prefetto; Viceprefetto; Consigliere;
Consigliere aggiunto;
– gradi della carriera di Ragioneria in: Direttore capo di Ragioneria; Direttore capo di divisione di Ragioneria; Ragioniere capo; Ragioniere (rispettivamente
artt. 2 e 3 R.D.L. 9 novembre 1919, n. 2122).
308
In ogni Prefettura il Ministro poteva designare un ragioniere incaricato di
coadiuvare, ed occorrendo di supplire, il ragioniere capo20.
3.5. La situazione del personale dell'Amministrazione dell'Interno all'aprile 1921
La situazione di numero e le condizioni di trattamento del personale dell'Amministrazione dell'Interno alla data del 15 aprile 1921, quale risulta dalla fusione
dei ruoli e dalla nuova ripartizione per gradi, viene così riassunta:
GRADO
POSTI
in ruolo
STIPENDIO
coperti
minimo
OSSERVAZIONI
massimo
Prefetti
83
94
15.000
Per i Prefetti le indennità di residenza sono state aumentate da un minimo di lire 8.000
ad un massimo di
lire 20.000. I Prefetti
a disposizione, incaricati della direzione di un servizio
presso l’Amministrazione Centrale,
godono della indennità di rappresentanza dell’ultima sede loro assegnata e di una indennità di alloggio.
Viceprefetti
104
100
11.500
13.000
Per i Viceprefetti
indennità di carica
variabile da lire
600 a lire 1.200 secondo la sede.
309
POSTI
GRADO
Consiglieri
STIPENDIO
in ruolo
coperti
minimo
massimo
451
450
8.600
11.000
OSSERVAZIONI
Per i Consiglieri in
funzioni di sottoprefetto o in servizio al ministero, indennità di carica di
lire 1.000.
Consiglieri aggiunti
Totale
748
480
1.386
1.124
4.000
9.600
Direttore Capo di ragioneria
1
1
11.500
13.000
Lire 1.000 di indennità di funzioni (Regi Decreti
25.12.1881, e 5.5.
1887, n. 4501).
Capi Divisione
2
1
10.500
13.000
Ragionieri Capi
85
76
8.600
11.000
Il funzionario incaricato di dirigere
l'Economato
ha
una indennità di lire 1.500 annue, e
quello che disimpegna le funzioni di
cassiere lire 1.000
annue.
Ragionieri
692
Totale
780
573
4.000
9.600
651
Personale d'ordine
Archivisti
230
390
5.000
8.000
L'eccedenza di 160
posti è stata consentita dal Regio
Decreto Legge 7
giugno 1920, n. 739,
diminuendo i posti
di grado inferiore.
310
POSTI
GRADO
STIPENDIO
in ruolo
coperti
minimo
massimo
Applicati
960
620
3.000
5.500
Scrivani
112
112
2.500
3.540
OSSERVAZIONI
I posti di scrivano
sono destinati a
scomparire con l'effettuarsi delle relative vacanze.
Totale
1.302
1.122
Commessi e Capi Uscieri
26
25
3.500
5.000
Uscieri
723
706
2.400
3.600
Totale
749
731
Ufficio cifra e telegrafo
Direttore
1
1
9.000
11.000
Per i due funzionari dell'Ufficio Cifra
e Telegrafo gli stipendi sono stati fis-
Vice-direttore
1
1
8.000
10.000
sati con Regio Decreto 14 marzo
1920 n. 384.
Totale
2
2
Ufficio Amministrativo della consulta araldica
Ufficiale d'Ordine calligrafo
1
1
3.000
5.500
4. Attribuzioni degli uffici centrali
4.1. Le funzioni dell'Ufficio di Gabinetto nel 1918
Il Ministero dell'Interno è senza dubbio il più importante tra gli Uffici dell'Amministrazione Centrale: le sue attribuzioni sono numerose e tra loro diverse,
poiché rientra nella sua competenza in modo eguale una gran parte dell'attività
giuridica e di quella sociale dello Stato21.
Il Ministero dell'Interno è per eccellenza un Ministero di polizia: suo scopo
precipuo è la sicurezza pubblica, sia in ordine alle persone sia in ordine ai diritti
311
politici che competono ai cittadini sia in ordine alla proprietà dei beni, e l'organizzazione degli Uffici locali dello Stato che attendono a detti fini e la tutela sugli
Enti di Ragione Pubblica.
Le attribuzioni degli Uffici centrali che operano negli anni dal 1918 al 1922 si
inseriscono nel quadro dell'ordinamento dei servizi dell'Amministrazione Centrale, approvato con Regio decreto 3 luglio 1887, n. 470722.
L'Ufficio di Gabinetto del Ministro si occupava degli affari politici e riservati;
della corrispondenza particolare e di quella telegrafica; delle relazioni del Ministero col Parlamento; della nomina dei Senatori; delle elezioni politiche; delle circoscrizioni elettorali; degli studi e della preparazione dei disegni di Legge e di
Regolamenti; delle onorificenze cavalleresche; delle funzioni pubbliche, del Cerimoniale; del Portafoglio del Ministro; dell'apertura della corrispondenza ufficiale del Ministro; della lettura e del riassunto sommario dei giornali nazionali
ed esteri.
La Divisione I, facente parte dell'Ufficio di Gabinetto, si occupava degli affari
del personale ed in particolare alla prima Sezione competeva il personale del
Consiglio di Stato, il personale delle Amministrazioni Centrale e Provinciale, le
nomine, le promozioni e i collocamenti a riposo o in aspettativa, i provvedimenti
disciplinari, le traslocazioni, le gratificazioni e i sussidi al personale dell'Amministrazione Centrale e Provinciale, i commissari di leva e le indennità relative, la
provvista di mobili per gli alloggi dei Prefetti, dei sottoprefetti e degli uffici da
loro dipendenti, la legalizzazione delle firme delle autorità amministrative, gli
affari attinenti a domande in genere per gli impieghi23.
Alla seconda Sezione erano attribuite l'indennità di residenza ai Prefetti, l'indennità ai consiglieri con le funzioni di sottoprefetto, le spese di ufficio per l'Amministrazione Provinciale, l'indennità di missione al personale dell'Amministrazione Centrale, l'indennità di residenza agli impiegati con sede in Roma, i viaggi
degli impiegati sulle ferrovie, i biglietti di libera circolazione sulle ferrovie, la
matricola generale del personale, escluso quello delle Amministrazioni delle
Carceri, la Sanità e le guardie di Pubblica Sicurezza e le relative informazioni, i
ruoli organici, le questioni di anzianità, gli aumenti del decimo per compiuto
sessennio, la liquidazione preventiva delle pensioni e dei decreti di pagamento
delle indennità per una sola volta, il controllo dei costi di impiego da coprirsi
nella carriera d'ordine e nel personale di basso servizio su proposta del Ministero
della Guerra in applicazione del testo unico delle leggi sullo stato dei sottufficiali 6 maggio 1909 n. 272, la statistica e le situazioni periodiche e straordinarie degli
312
impiegati, l'archivio degli atti riservati relativi al personale, il bollettino ufficiale
del Ministero, i ruoli di anzianità degli impiegati di tutte le Amministrazioni dell'Interno, le pubblicazioni diverse del Ministero e gli atti di valor civile.
Le funzioni della terza Sezione concernevano, invece, la naturalità (questioni
di nazionalità e cittadinanza), i danneggiati politici, i sussidi alle vedove e agli
orfani degli impiegati già dipendenti del Ministero degli Interni, le domande di
sussidi, i figli dei benemeriti della Patria, i Mille di Marsala e i superstiti di Salamone, i telegrammi di Stato, i beni demaniali occupati per servizio governativo e
gli alloggi gratuiti, le pendenze per i teatri S. Carlo e Mercadante di Napoli, le
franchigie postali, le spese casuali, l'amministrazione della Gazzetta Ufficiale, il
servizio di Economato e Cassa e gli affari non attribuiti ad altre divisioni24.
4.2. Le funzioni delle Direzioni Generali
DIREZIONE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE
L'Ufficio di Segreteria del Direttore Generale aveva competenza in materia di
affari riservati, servizi relativi agli inabili al lavoro, ricoveri in genere e sussidi di
beneficenza. La Divisione seconda - Amministrazione dei Comuni e delle Province e Archivi di Stato nelle sue due Sezioni si occupava delle Giunte Provinciali Amministrative, dei Consigli Comunali e Provinciali, delle Giunte Municipali
e delle deputazioni provinciali, della loro costituzione e del loro funzionamento,
del reparto dei consiglieri comunali per frazioni e dei consiglieri provinciali per
mandamenti, dello scioglimento dei Consigli comunali e provinciali, del personale dei sindaci, degli impiegati e dei salariati comunali e provinciali e dei relativi regolamenti, delle liste elettorali Politiche ed Amministrative, delle Circoscrizioni e Sezioni Elettorali, degli affari inerenti alla giustizia amministrativa e dei
reclami nelle materie suddette, delle Circoscrizioni comunali e provinciali, dei
bilanci comunali e provinciali, delle finanze e della contabilità comunali, dei demani comunali, dei crediti e dei debiti dei comuni e delle province e dei ricorsi,
dei danni di guerra, degli affari relativi allo stato civile e al registro della popolazione.
La Divisione terza - Beneficenza pubblica, ripartita in tre Sezioni, si occupava
della costituzione degli Enti morali elemosinieri e di quelli aventi scopo di ricovero (ospizi, ospedali, asili infantili, ecc.), delle Confraternite, dei ricorsi in materia di amministrazione degli istituti elemosinieri, dell’orfanotrofio militare di
Napoli, dell’Opera Nazionale Emanuele Filiberto per gli orfani dei militari caduti in Libia, della situazione degli inventari, dei bilanci e dei conti delle Opere Pie.
313
La predetta Divisione, quindi, aveva competenza in materia di congregazioni
di carità e di beneficenza elemosiniera nonché di ricovero25.
Tale Direzione, prima della riforma concernente le proprie divisioni attuata
con Regio Decreto Legge 9 ottobre 1919, n. 1846, contava al suo interno la Divisione quarta - Polizia Giudiziaria ed Amministrativa e la Divisione quinta.
La prima delle due Divisioni, divisa in tre Sezioni, si occupava dei reati e degli avvenimenti che interessavano la sicurezza e l’ordine pubblico, della Polizia
Giudiziaria delle varie Province del Regno, dei disertori, dei renitenti alla leva,
dei compensi agli ufficiali e alle guardie di città, ai reali Carabinieri, alle guardie
municipali, campestri, di Finanza, Forestali, delle armi per quanto riguarda la
vendita il deposito e l’introduzione nel Regno, delle concessioni del porto d’armi, della concessione della qualità di agente di pubblica sicurezza, degli infortuni sul lavoro, dell’emigrazione, della tratta delle bianche, del meretricio, della tutela del buon costume, della repressione della pornografia, della repressione dell’alcolismo, dei reati commessi o tentati con esplosivi, del servizio investigativo
per la prevenzione e repressione.
La Divisione quinta composta da due Sezioni si occupava, invece, del personale dei funzionari ed impiegati di pubblica sicurezza, degli uscieri di questura,
delle nomine, delle promozioni, delle aspettative, dei collocamenti a riposo, delle concessioni di sussidi, del personale degli agenti di pubblica sicurezza, dell’ordinamento e del servizio delle guardie di città, delle indennità di alloggio, dei licenziamenti, dei collocamenti a riposo e dei provvedimenti disciplinari degli ufficiali26.
DIREZIONE GENERALE DELLA SANITÀ PUBBLICA
Di essa facevano parte la Divisione sesta, settima ed ottava. Alla Divisione sesta, suddivisa in due Sezioni, competevano la profilassi delle malattie infettive
all’interno del Regno e delle statistiche relative, l’applicazione delle leggi sulla
malaria e sulla pellagra, la vigilanza sulla fabbricazione e vendita di sieri e vaccini, le questioni amministrative riguardanti l’applicazione delle leggi sulle predette malattie. La Divisione settima, suddivisa in due Sezioni, si occupava delle
controversie amministrative concernenti la istituzione delle condotte mediche,
ostetriche, veterinarie, comunali e consortili, delle nomine e dei licenziamenti
dei medici condotti, degli ordini dei sanitari (legge 10 luglio 1910, n. 455), dell’esercizio delle professioni sanitarie, dell’igiene del suolo e dell’abitato, della polizia delle industrie insalubri. La Divisione ottava, suddivisa in due Sezioni, che
314
curava il servizio zooiatrico, si occupava dell’applicazione della legge sanitaria
22 dicembre 1888, n. 5849 modificata dall’altra del 26 giugno 1902, n. 272 sull’assistenza e vigilanza zooiatrica, dei veterinari provinciali, di confine e di porto,
delle indennità per l’abbattimento degli animali, degli studi e delle ricerche intorno alle malattie infettive degli animali agrari27.
DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI
Essa constava di un ufficio degli affari generali nonché della Divisione nona e
decima. Alla Divisione nona - Fabbricati, lavorazioni e mantenimento, suddivisa
in due Sezioni, spettava la cura del mantenimento e delle lavorazioni inerenti ai
fabbricati degli istituti penitenziari.
La Divisione decima - Personale amministrativo di educazione e di sorveglianza, aggregato e di custodia, movimento dei detenuti e dei giovani corrigendi, distinta in tre Sezioni, si occupava dell’Amministrazione del personale amministrativo e di custodia28.
4.3. Modifiche delle attribuzioni degli Uffici Centrali negli anni 1919-22
Le attribuzioni degli Uffici Centrali finora descritte non subiscono sostanziali
modifiche, eccezion fatta per la Direzione Generale della Pubblica Sicurezza che
con il più volte menzionato Regio Decreto Legge 9 ottobre 1919, n. 1846 vede aumentare le proprie Divisioni da due a cinque con la conseguenziale aggiunta di
competenze.
Nella Divisione quarta (polizia giudiziaria ed amministrativa) vengono inseriti l’Ufficio Valori e l’Ufficio Esplosivi con aggiunta di nuove competenze. Esse
concernono i reati commessi o tentati con esplosivi e con sostanze atte a comporli; il servizio investigativo per la repressione e prevenzione; la statistica dei predetti reati e delle operazioni relative; la polizia amministrativa; la fabbricazione,
l’introduzione, il transito nel Regno, il trasporto, il deposito e la vendita di esplosivi composti delle sostanze atte a comporli e delle sostanze infiammabili ed altrimenti pericolose all’incolumità pubblica; il riconoscimento e la classificazione
di nuovi esplosivi; la pirotecnia; i regolamenti per la prevenzione incendi e sul
servizio di estinzione; la sorveglianza per l’esecuzione dei regolamenti tecnici
sugli infortuni nelle industrie a base di esplosivi29.
Sempre nell’ambito delle modifiche apportate alla Direzione Generale di P.S.
è opportuno richiamare il Regio Decreto 7 dicembre 1919, n. 1504 con cui la Scuola Superiore di Polizia ebbe il suo assetto giuridico. Confermata la dipendenza
della predetta scuola dal Ministero dell’Interno, ad essa vennero conferite com-
315
petenze di istruzione e preparazione dei funzionari e degli agenti di pubblica sicurezza ai compiti di istituto30.
5. Le attribuzioni degli Uffici Periferici
5.1. Le funzioni esercitate dall’istituto prefettizio
La figura prefettizia che senza dubbio esprimeva fino al periodo storico oggetto della presente ricerca la scelta accentratrice della classe politica al governo,
la quale con tale istituto intendeva rafforzare l’unità da poco conseguita dagli ex
stati italiani, vede minate profondamente le basi della cosiddetta “prefettocrazia
liberale”31.
I Ministeri liberali del dopoguerra si rivelarono incapaci di combattere l’inflazione, la carestia, la disoccupazione e tutta l’ondata rivoluzionaria degli scioperi
generali e dell’occupazione delle fabbriche. Cominciava così la guerra civile ed il
governo centrale perse a poco a poco il controllo del paese.
Ne consegue che anche il meccanismo prefettizio cedette: i Prefetti tentarono
di reprimere le insorgenti violenze fasciste ma furono gradualmente relegati ai
margini della vita politica provinciale che ormai passava sotto il saldo controllo
delle squadre d’azione fasciste.
Nonostante quanto sopra espresso circa il depotenziamento della carica prefettizia, è opportuno segnalare che nella prefettura operavano gli uffici di polizia, quelli sanitari, scolastici che, per la molteplicità e la rilevanza dei compiti ad
essi connessi, facevano sì che nel Prefetto, capo dell’apparato periferico quale la
Prefettura, si cumulassero, ad un tempo, funzioni di polizia, di tutela e di controllo sulle Amministrazioni Locali32.
6. I Ministeri succedutisi tra il 1918 ed il 1922
6.1. Il Ministero ORLANDO (30 ottobre 1917-23 giugno 1918)
Presidente del Consiglio dei Ministri Avv. Prof. Vittorio Emanuele Orlando
(deputato), Ministro dell’Interno Avv. Prof. Vittorio Emanuele Orlando (deputato), Sottosegretario Avv. Giacomo Bonicelli (deputato), Dott. Romeo Gallenga
(deputato), per la propaganda all’estero e la stampa fino al 3 gennaio 1919 (con
Regio Decreto 1 novembre 1917, n. 1817, fu istituito un terzo sottosegretariato
316
presso il Ministero dell’Interno e con d. lgt. 3 febbraio 1918, n. 182 ne furono stabilite le attribuzioni: propaganda all’estero e direzione dell’ufficio stampa del
Ministero dell’Interno; il sottosegretariato fu soppresso con Regio Decreto 4 gennaio 1919, n. 42). Sottosegretario Dott. Silvio Crespi (deputato) per gli approvvigionamenti ed i consumi alimentari dal 5 novembre 1917 al 22 maggio 1918 (il
sottosegretariato fu soppresso il 22 maggio 1918 ed i suoi servizi furono demandati al nuovo Ministero per gli approvvigionamenti ed i consumi alimentari)33.
Capo di Gabinetto Dott. Camillo Corradini (Consigliere di Stato), Dott. Enrico
Flores (Prefetto). Direttore Generale dell’Amministrazione Civile Dott. Alberto
Pironti. Direttore Generale della Pubblica Sicurezza Dott. Giuseppe Sorge (Prefetto incaricato). Direttore Generale della Sanità Pubblica Dott. Alberto Lutrario.
Direttore Generale delle Carceri e dei Riformatori Dott. Gerardo Girardi. Direttore Capo della Ragioneria Centrale Alfredo Giovannetti.
6.2. Il Ministero NITTI (23 giugno 1919-22 maggio 1920)
Presidente del Consiglio dei Ministri Avv. Prof. Francesco Saverio Nitti (deputato). Ministro dell’Interno Avv. Prof. Francesco Saverio Nitti (deputato). Sottosegretario di Stato Avv. Prof. Giuseppe Grassi (deputato). Capo di Gabinetto
Dott. Enrico Flores (Prefetto). Direttore Generale dell’Amministrazione Civile
Dott. Alberto Pironti. Direttore Generale della Pubblica Sicurezza Dott. Giacomo
Vigliani. Direttore Generale della Sanità Pubblica Dott. Alberto Lutrario. Direttore Generale delle Carceri e dei Riformatori Dott. Giuseppe Spano (Prefetto). Direttore Capo della Ragioneria Centrale Rag. Emilio Rondini.
6.3. Il Ministero NITTI (22 maggio-16 giugno 1920)
Presidente del Consiglio dei Ministri Avv. Prof. Francesco Saverio Nitti (deputato). Ministro dell’Interno Avv. Prof. Francesco Saverio Nitti (deputato). Sottosegretario di Stato Avv. Giovanni Porzio (deputato). Capo di Gabinetto Dott.
Enrico Flores (Prefetto). Direttore Generale dell’Amministrazione Civile Dott.
Alberto Pironti. Direttore Generale della Pubblica Sicurezza Dott. Giacomo Vigliani. Direttore Generale della Sanità Pubblica Dott. Alberto Lutrario. Direttore
Generale delle Carceri e dei Riformatori Dott. Giuseppe Spano (Prefetto). Direttore Capo della Ragioneria Centrale Rag. Emilio Rondini.
6.4. Il Ministero GIOLITTI (16 giugno 1920-4 luglio 1921)
Presidente del Consiglio dei Ministri Avv. Giovanni Giolitti (deputato). Mini-
317
stro dell’Interno Avv. Giovanni Giolitti (deputato). Sottosegretario di Stato Dott.
Camillo Corradini (deputato). Capo di Gabinetto Dott. Olivieri Savini (Consigliere di Stato). Direttore Generale dell’Amministrazione Civile Dott. Alberto Pironti. Direttore Generale della Pubblica Sicurezza Dott. Corrado Bonfanti Linares. Direttore Generale della Sanità Pubblica Dott. Alberto Lutrario. Direttore Generale delle Carceri e dei Riformatori Dott. Giuseppe Spano (Prefetto). Direttore
Capo della Ragioneria Centrale Rag. Emilio Rondini.
6.5. Il Ministero BONOMI (4 luglio 1921-26 febbraio 1922)
Presidente del Consiglio dei Ministri Avv. Prof. Ivanoe Bonomi (deputato).
Ministro dell’Interno Avv. Prof. Ivanoe Bonomi (deputato). Sottosegretario di
Stato Avv. Antonio Teso (deputato). Capo di Gabinetto Dott. Olivieri Savini
(Consigliere di Stato). Direttore Generale dell’Amministrazione Civile Dott. Alberto Pironti. Direttore Generale della Pubblica Sicurezza Dott. Corrado Bonfanti Linares. Direttore Generale della Sanità Pubblica Dott. Alberto Lutrario. Direttore Generale delle Carceri e dei Riformatori Dott. Giuseppe Spano (Prefetto).
Direttore Capo della Ragioneria Centrale Rag. Emilio Rondini.
6.6. Il Ministero FACTA (26 febbraio 1922-1 agosto 1922)
Presidente del Consiglio dei Ministri Avv. Luigi Facta (deputato). Ministro
dell’Interno Avv. Luigi Facta (deputato). Sottosegretario di Stato Avv. Antonio
Casertano (deputato). Capo di Gabinetto Dott. Olivieri Savini (Consigliere di
Stato). Direttore Generale dell’Amministrazione Civile Dott. Alberto Pironti. Direttore Generale della Pubblica Sicurezza Dott. Corrado Bonfanti Linares. Direttore Generale della Sanità Pubblica Dott. Alberto Lutrario. Direttore Generale
delle Carceri e dei Riformatori Dott. Giuseppe Spano (Prefetto). Direttore Capo
della Ragioneria Centrale Rag. Emilio Rondini.
6.7. Il Ministero FACTA (1 agosto 1922-31 ottobre 1922)
Presidente del Consiglio dei Ministri Avv. Luigi Facta (deputato). Ministro
dell’Interno Avv. Luigi Facta (deputato). Sottosegretario di Stato Avv. Carlo Fumarola (deputato). Capo di Gabinetto Dott. Olivieri Savini (Consigliere di Stato).
Direttore Generale dell’Amministrazione Civile Dott. Alberto Pironti. Direttore
Generale della Pubblica Sicurezza Dott. Corrado Bonfanti Linares. Direttore Generale della Sanità Pubblica Dott. Alberto Lutrario. Direttore Generale delle Carceri e dei Riformatori Dott. Giuseppe Spano (Prefetto). Direttore Capo della Ra-
318
gioneria Centrale Rag. Emilio Rondini.
6.8. Il Ministero MUSSOLINI (31 ottobre 1922-25 luglio 1943)
Presidente del Consiglio dei Ministri Benito Mussolini (deputato) (Consigliere Nazionale). Ministro dell’Interno Benito Mussolini (deputato) (Consigliere
Nazionale). Sottosegretario di Stato Avv. Carlo Fumarola (deputato). Capo di
Gabinetto Dott. Oliviero Savinicci (Consigliere di Stato). Direttore Generale dell’Amministrazione Civile Dott. Alberto Pironti. Direttore Generale della Pubblica Sicurezza Dott. Corrado Bonfanti Linares. Direttore Generale della Sanità
Pubblica Dott. Alberto Lutrario. Direttore Generale delle Carceri e dei Riformatori Dott. Giuseppe Spano (Prefetto). Direttore Capo della Ragioneria Centrale
Rag. Emilio Rondini.
7. Aspetti salienti dell’attività dell’Amministrazione dell’Interno
7.1. Le inchieste parlamentari del primo dopoguerra per la semplificazione dell’attività
dell’Amministrazione Centrale del Ministero dell’Interno
Sul finire della prima guerra mondiale cominciarono a vedere la luce comitati
e commissioni appositamente incaricati di ricercare una soluzione alle numerose
disfunzioni di attività di pertinenza del Ministero dell’Interno, al fine di poter
raggiungere la massima razionalizzazione dei servizi finora affidatigli.
In primis si discute di assegnare il servizio delle Carceri e dei Riformatori al
Ministero della Giustizia, adducendosi che l’esecuzione delle sentenze penali e
dei provvedimenti per i corrigendi costituisce una prosecuzione delle funzioni
proprie dell’autorità giudiziaria, onde l’opportunità che la sua organizzazione
dipenda dal Ministero della Giustizia.
Al fine di evidenziare maggiormente il proliferare dell’attività del Ministero
dell’Interno, fenomeno che ha generato numerose critiche da parte dei suddetti
Comitati, è opportuno rimarcare come durante la guerra erano stati creati vari
uffici cosiddetti “speciali” svolgenti attività di cooperazione con le diverse direzioni generali. Tra questi uffici importante appare menzionare quello antitubercolare, che coadiuvando l’attività della Direzione Generale della Sanità Pubblica
si interessava, in particolare, delle colonie estive. Esse venivano incoraggiate, onde poter far conseguire vantaggi all’infanzia debole, gracile e predisposta alla tubercolosi.
319
L’ufficio speciale antitubercolare fa parte degli Istituti di beneficenza che
espletano funzioni consultive e coordinatrici rispetto alla Direzione Generale
della Sanità Pubblica; funzioni che recano senz’altro dei vantaggi per il contributo del maggior tecnicismo che esse sono in grado di apportare; ciò che, però, desidero mettere in evidenza, dopo aver segnalato la presenza di un organo speciale quale è l’ufficio antitubercolare, è che quando le esigenze di una specializzazione tecnica non esistono risulta necessario valersi degli organi normali34.
Le commissioni d’inchiesta nel primo dopoguerra sono state tutte protese a
veder sopprimere, con economia di spese e senza danno dei servizi, i vari Uffici
Speciali a cui in precedenza ho fatto cenno35.
7.2. Le inchieste parlamentari per la semplificazione dell’attività dell’Amministrazione
Periferica del Ministero dell’Interno
È stato osservato, ancora, in seno alle commissioni di cui sopra, come anche le
attività degli uffici periferici, ovvero delle Prefetture, debbano subire una semplificazione, demandando alcune proprie attribuzioni, per ragioni di affinità e
convenienza, alle competenze di altri uffici.
In un quadro siffatto di snellimento dell’attività, sono state paventate alcune
proposte di riforma tra cui:
1) il deferimento del servizio di leva ai distretti militari ed alle Capitanerie di
porto.
Attualmente, è stato rilevato, inoltre, che i prefetti hanno una infinità di attribuzioni che riguardano atti, provvedimenti, semplicemente formali dipendenti
da Ministeri diversi (finanze, agricoltura, industria, lavori pubblici, ecc.). Queste
attribuzioni dovrebbero essere tolte alle prefetture e deferite agli uffici locali dipendenti direttamente dai detti ministeri, per i provvedimenti nei quali vi siano
decisioni di competenza;
2) così, per esempio, si è prospettato, il passaggio agli uffici dipendenti dal
Ministero delle Finanze di tutte le attività che i Prefetti svolgono in materia di
conferimento di Esattorie;
3) sempre nel quadro di semplificazione si prospetta il passaggio agli uffici
finanziari di tutte le attribuzioni esercitate dai Prefetti in ordine alla legge 7 maggio 1908, n. 248 sul dazio di consumo;
4) il passaggio ai distretti militari di attività in materia di tiro a segno;
5) il deferimento del rilascio delle licenze di circolazione degli autoveicoli,
dell’apposizione delle targhe e della immatricolazione ai circoli di Ispezione del-
320
le Ferrovie ed in mancanza agli uffici del Genio Civile;
6) ai Prefetti, ancora, dovrebbero essere sottratte le attribuzioni in materia di
demani comunali e ridotta dovrebbe essere la vigilanza e tutela sulle amministrazioni dei domini collettivi nelle provincie degli ex Stati Pontifici e nell’Emilia;
7) nel terminare l’elencazione di attività proprie della Prefettura che possano
essere trasferite ad altri uffici di maggiore pertinenza nel trattare le materie a fondamento delle predette attività, ai Prefetti dovrebbe essere sottratta la competenza a svincolare depositi per indennità di espropriazione, devolvendola alla autorità giudiziaria36.
8. Le commissioni di indagine istituite per la riforma della Pubblica Amministrazione
8.1. La commissione Villa
La guerra del 1915-18 aveva delineato una profonda crisi dello Stato e della
società italiana di quel tempo, per aver, da un lato, turbato gli spiriti degli impiegati, dall’altro, per aver sconvolto l’organizzazione burocratica, per aver gonfiato gli organici, moltiplicato i compiti e le attribuzioni degli uffici. Nel tormentato
periodo del dopoguerra erano state generate nell’amministrazione pubblica e
nella burocrazia malcontenti tali da far auspicare una radicale riforma che potesse investire tutti i rami della pubblica amministrazione, al fine di poter smontare
la macchina dell’apparato amministrativo, dando ad essa un riassetto ed un riordino agli usi civili delle sue attribuzioni .
Intorno ai criteri di una auspicata riforma amministrativa, cominciarono a vedere la luce comitati e commissioni di indagine appositamente incaricati di ricercare una radicale soluzione al difficile problema. Iniziative di questo genere si
susseguirono numerose e con ritmo incalzante, dalla commissione Villa, istituita
con il Decreto luogotenenziale 10 febbraio 1918, n. 107, alla Commissione per il
Dopoguerra istituita con il decreto luogotenenziale 21 marzo 1918, n. 361 fino alla commissione parlamentare di inchiesta presieduta dal Senatore Cassis, approvata con la legge 16 marzo 1921, n. 260 .
Già prima della fine del conflitto Francesco Saverio Nitti, allora Ministro del
Tesoro, promosse l’istituzione di una commissione con il compito di studiare un
progetto di riforma dell’Amministrazione dello Stato, con particolare riguardo alla semplificazione dei controlli e dello stato giuridico del personale39, sulla base:
321
– della semplificazione degli organi di amministrazione, dei controlli e della
riduzione del personale in misura non inferiore ad un quarto, in media, per ciascun ministero;
– del rafforzamento della responsabilità individuale dei funzionari;
– dell’ordinamento degli stipendi sulla base del sistema dei ruoli aperti;
– della riforma dell’ordinamento delle pensioni;
– del consolidamento della spesa per il personale.
A presiedere la commissione fu chiamato il senatore Giovanni Villa, avvocato
generale erariale, il quale nel novembre del 1918 già presentò al governo le conclusioni del lavoro riassunte in una relazione di Oreste Ranelletti. In tale relazione il senatore Villa metteva in evidenza che, a causa della ristrettezza dei tempi
che gli erano stati concessi, aveva ritenuto di dover limitare il suo lavoro all’ordinamento degli uffici e allo stato giuridico ed economico degli impiegati. Infatti
l’unica, seppur significativa, innovazione tecnica apportata dalla commissione
fu la proposta di attuare il criterio dei “ruoli aperti” come strumento per una
nuova disciplina del sistema delle retribuzioni (R.D. 23 ottobre 1919, n. 1971 e
R.D. 27 novembre 1919, n. 2231)40.
8.2. La commissione di inchiesta Cassis
La scarsa incidenza degli studi e delle proposte della commissione Villa fu riconosciuta già negli anni immediatamente successivi. Il 23 novembre 1920 il Presidente del Consiglio e Ministro dell’Interno Giovanni Giolitti, di concerto con il
Ministro del Tesoro Meda, presentava un disegno di legge relativo alla “istituzione di una commissione parlamentare di inchiesta sull’ordinamento ed il funzionamento delle amministrazioni centrali e dei servizi da esse dipendenti, e sulle
condizioni del relativo personale”. Con la Legge 16 marzo 1921, n. 260 fu costituita la predetta commissione, di cui fu presidente il senatore Cassis41. La Commissione Cassis, che rappresentò l’ultimo grande tentativo di analisi generale della
questione amministrativa messo in opera nell’ambito dello stato liberale42, fu legittimata ad agire per attuare provvedimenti di riforme, in base all’art. 2 della legge 13 agosto 1921, n. 1080, recante provvedimenti per la riforma dell’amministrazione dello stato, la semplificazione dei servizi e la riduzione del personale.
Compito precipuo cui era tenuta la Commissione fu quello di esaminare le
condizioni delle amministrazioni centrali; di proporzionare l’organizzazione
amministrativa ai bisogni del paese; di proporre semplificazioni dei congegni
amministrativi, ottenute anche mediante la riduzione degli impiegati; di concre-
322
tizzare provvedimenti urgenti di carattere transitorio.
Il 10 luglio 1921 il Presidente Cassis presentò alla Camera dei Deputati le conclusioni dell’inchiesta. La relazione generale si apriva con una affermazione che
poneva in luce le ragioni del perdurante malessere dell’amministrazione statale
ed i motivi della difficoltà di procedere ad un suo radicale rinnovamento: “Il problema della pubblica amministrazione - si legge nella relazione - sorse in Italia
per la necessità di affermare l’unità dello Stato con un forte organismo, che sulla
vita amministrativa e sociale del paese riflettesse i suoi effetti: sorse quindi come
problema essenzialmente politico, quando l’aspetto finanziario ed economico di
esso non destava ancora preoccupazioni, e l’aspetto giuridico, riguardante il rapporto di pubblico impiego era appena considerato come materia di elaborazione
dottrinale”43. La posizione espressa da Cassis era di estrema importanza e non
priva di novità: per la prima volta infatti, una commissione incaricata di studiare
la riforma della pubblica amministrazione sottolineava che essa era “problema
politico ed economico, che presupponeva quello più generale dei fini dello stato
e della sua ingerenza nell’attività di enti e privati”.
In verità, ad una così lucida esposizione dei nessi tra questione amministrativa
e problema della forma-stato non corrispose un corredo di proposte sufficientemente articolato. Al contrario, proprio il presupposto che la riforma della pubblica amministrazione, propugnante la razionalizzazione e la riduzione degli organici da un lato, ed il ripristino, dall’altro, delle tradizionali strutture (azzerando le
novità emerse durante la guerra), era “opera lunga e complessa”, condusse la
Commissione a ritenere necessaria la modifica di molta parte della legislazione.
Il problema della riforma della pubblica amministrazione cui era ispirata la
commissione nel sentito bisogno di rendere più agile la funzione dello stato,
semplificando i complessi congegni amministrativi, riducendo nei limiti del necessario il numero degli impiegati, fu interrotto in coincidenza con l’avvento del
fascismo (i componenti della Commissione Cassis, si riunirono, infatti, per l’ultima volta il 26 ottobre 1922). Da quel momento la riforma prese una strada radicalmente diversa.
Pochi giorni dopo la marcia su Roma, Mussolini presentò alla Camera un disegno di legge sulla delegazione di pieni poteri al governo del Re per il riordinamento del sistema tributario e della pubblica amministrazione44. Nella relazione
che accompagnava il progetto si lamentava il fatto che lo Stato, “incapace di eliminare gli organi parassitari”, era precipitato nel baratro del disavanzo. Per affrontare con energia la situazione, il governo era pronto, così come si affermava
323
nella relazione, ad assumersi tutta la responsabilità, ma in cambio chiedeva di essere fornito dei corrispondenti poteri.
Con la Legge 3 dicembre 1922, n. 1601, il Parlamento attribuì al governo i pieni poteri per la riforma dell’amministrazione.
324
NOTE
1
C. MEOLI, "Il Ministero dell'Interno" Ordinamento ed attribuzioni, La Nuova Italia Scientifica,
1986.
2
"Calendario generale del Regno".
3
Ibidem.
4
Ibidem.
5
Ibidem.
6
Ibidem.
7
Ibidem.
8
G. TOSATTI, "L'Amministrazione Centrale dall'unità alla Repubblica. Le strutture ed i Dirigenti",
(a cura di G. Melis) - II, Il Ministero dell'Interno, Bologna - Il Mulino, 1992.
9
A. CICERO - Studi e riforme dal 1918 al 1922 in "Contributo allo studio sull'Ordinamento del
Ministero dell'Interno".
10
Atti Parlamentari, Legislatura XXVI, Sessione 1921, Camera dei deputati, n. 11-bis (documenti):
"relazione della Commissione Parlamentare d'Inchiesta sull'Ordinamento delle Amministrazioni di
Stato e sulle condizioni del Personale".
11
A. CICERO, cit. Pag. 5.
12
Relazione della Commissione Cassis, cit. Pag. 5.
13
Calendario generale del Regno.
14
S. SEPE, "Amministrazione e Storia", Rimini, Magigoli Editore, anno 1995, pag. 307.
15
F.S. NITTI, "La Burocrazia di Stato in Italia. Quali Regioni danno il maggior numero di impiegati?", in "La Riforma Sociale", 1900, n. 5, pp. 471-472.
16
"Ruoli di anzianità", anno 1920.
17
R. SPAVENTA, "Burocrazia, Ordinamenti Amministrativi e Fascismo", Milano - Fratelli Preves
Editori - 1928.
18
Relazione Commissione Cassis.
19
A. CICERO - Le Riforme Nitti del 1919 in "Contributo allo studio sull'Ordinamento del Ministero
dell'Interno".
20
Ibidem.
21
"Trattato Orlando", Porrini.
22
C. MEOLI, "Il Ministero dell'Interno - Ordinamento e attribuzioni", Roma, La Nuova Italia
Scientifica, 1986.
23
"Calendario Generale del Regno".
24
Ibidem.
25
Ibidem.
26
Ibidem.
27
Ibidem.
28
Ibidem.
29
G. TOSATTI, “L’Amministrazione Centrale dall’Unità alla Repubblica. Le strutture e Dirigenti” (a
cura di Guido Melis) II, Il Ministero dell’Interno, Bologna, Il Mulino, 1992.
30
A. CICERO, Studi e Riforme dal 1918 al 1922 in “Contributo allo studio sull’ordinamento del
Ministero dell’Interno”.
31
L’espressione è di Gaetano Salvemini (ne il “Mondo” dell’11 maggio 1954, n. 19).
32
C. MEOLI, cit. a pag. 2.
33
I dati riportati nel VI capitolo sono tratti da M. MISSORI, “Governi, alte cariche dello Stato, alti
Magistrati e Prefetti del Regno d’Italia”, Roma 1989 e dal “Calendario Generale del Regno”.
34
A. PORRO, “Le inchieste parlamentari e governative sul problema della burocrazia nel primo
dopoguerra italiano”, I.S.A.P., Milano 1968.
325
Relazione sulla Commissione Cassis, già citata.
Ibidem.
37
D. BARTOLI, “L’Italia burocratica”, Milano, Garzanti Editore, 1965.
38
A. PORRO, “Le inchieste parlamentari e governative sul problema della burocrazia nel primo
dopoguerra italiano”, I.S.A.P., Milano 1968.
39
G. MELIS, “Storia dell’Amministrazione italiana”, 1861-1993, Bologna, Il Mulino Editore.
40
A. PORRO, già cit.
41
Cfr. “Atti Parlamentari”, Camera, Legislazione XXV, Sess. 1919-1921, Doc. n. 1002, pag. 2.
42
G. MELIS, già cit.
43
Cfr. “Relazione Generale della Commissione parlamentare di inchiesta istituita con legge 16
marzo 1921 (Commissione Cassis)”, cit. da A. PORRO, ”Le inchieste parlamentari e governative sul
problema della burocrazia nel primo dopoguerra italiano”, Milano, ISAP, 1968, pag. 233.
44
Cfr. “Atti parlamentari, Camera, XXVI Legisl., Doc. n. 1810, Delegazione di pieni poteri al governo del Re per il riordinamento del sistema tributario e della pubblica amministrazione”.
35
36
326
ANGELA ROSA BUONO
AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO
1. Il Ministero dell'Interno e l'avvento del regime fascista (1922-1923). 1.1. Il
Ministero. 1.2. La struttura e le funzioni. 1.3. Il trasferimento della Direzione
Generale delle Carceri e la soppressione della Guardia Regia. 2. La politica di
razionalizzazione (1923-1925). 2.1. La riforma finanziaria. 2.2. La riforma del personale. 3. Il consolidamento dello stato fascista (1925-1928). 3.1. La Direzione
Generale della Pubblica Sicurezza. 3.2. L'Amministrazione Sanitaria e l’Amministrazione Civile. 3.3. L'Amministrazione periferica. 3.4. La soppressione delle
Sottoprefetture. 4. Il tentativo di riforma e l'espansione dell'Amministrazione
(1928-1932). 4.1. Il Comitato per il perfezionamento dei metodi di lavoro. 4.2.
L'evoluzione del personale. 4.3. Il trasferimento degli Affari di Culto. Appendice
1. a) I Ministri dell'Interno e i Sottosegretari. b) I Direttori Generali Appendice 2.
a) Personale della Carriera Amministrativa e di Ragioneria (01.01.1922) b)
Personale della Carriera Amministrativa - Gruppo A (01.01.1932) c) Personale
della Carriera di Ragioneria - Gruppo B (01.01.1932). Alcuni dati statistici sulla
spesa del ministero dell’interno. Note.
PREMESSA
Con la chiamata al governo di Mussolini da parte del re nell'ottobre 1922 il regime liberale instaurato dallo Statuto albertino nel 1848 è definitivamente tramontato. Annullata la politica fiscale di Giolitti sui profitti di guerra e guadagnatosi la fiducia degli ambienti industriali ed agrari, Mussolini intraprende la costruzione dello Stato fascista: le squadre d'azione sono trasformate in milizia volontaria per la sicurezza nazionale, è creato il Gran Consiglio del Fascismo, supremo organo consultivo a fianco del duce ed è costituita, in prossimità delle elezioni del 1924, una Lista Nazionale che, comprendendo oltre a fascisti e nazionalisti anche liberali e conservatori, lascia all'opposizione solo un terzo dei posti.
A nulla vale la denuncia di queste illegalità in Parlamento da parte di Giacomo Matteotti, che anzi viene assassinato da un gruppo di squadristi.
Il 3 gennaio 1925 Mussolini, in un memorabile discorso in Parlamento, dichiara di assumersi la responsabilità politica, morale e storica dell'accaduto, annunciando la trasformazione del regime liberale in fascista.
Tra il 1925 ed il 1926 sono sciolti tutti i partiti e le organizzazioni sindacali, è
soppressa la libertà di stampa, di parola e di riunione; è, inoltre, istituito un apposito tribunale per i reati contro lo Stato e la pena di morte, abolita dal ministro
Zanardelli nel 1889, è reintrodotta nel sistema penale italiano.
Appena insediatosi Mussolini presenta alla Camera un disegno di legge che
delega pieni poteri al Governo per il riordino del sistema tributario e della pubblica amministrazione.
Il primo problema è affrontato con l'attribuzione al ministero delle Finanze
delle competenze del Tesoro, rendendo questa amministrazione, da cui iniziano
a dipendere, attraverso la Ragioneria Generale dello Stato, le ragionerie centrali
istituite in ogni ministero, il fulcro dell'intero apparato amministrativo-finanziario. Agli uffici di contabilità è conferito, successivamente, anche il compito di vigilare sulla gestione del bilancio ed il sindacato di merito sull'attività svolta dalle
altre amministrazioni.
Per quanto riguarda la riorganizzazione della pubblica amministrazione, il
ministro De Stefani, si attiene in buona parte alle ipotesi di riforma elaborate dalle Commissioni negli anni precedenti procedendo alla soppressione di un gran
numero di strutture prolificate nel periodo bellico e contraendo il numero dei
ministeri: il ministero dell'Economia assorbe le competenze del ministero dell'A-
329
gricoltura, dell'industria e commercio e del Lavoro, è istituito il ministero delle
Comunicazioni in cui confluiscono le funzioni relative al ministero delle Poste e
telegrafi, al Commissariato per la Marina mercantile ed al Commissario straordinario delle Ferrovie dello Stato ed è soppresso, da ultimo, il ministero per le Terre liberate. Per altre amministrazioni è reputato sufficiente un semplice ridimensionamento di struttura. Alla contrazione degli apparati consegue una consistente riduzione del personale, anche se, come nel caso dei ferrovieri, è presente più
la preoccupazione di "epurare" una categoria fortemente politicizzata che quella
di restituire ad un giusto dimensionamento l'organigramma dell'Azienda.
Infine, corollario della riforma sono due decreti relativi all'ordinamento delle
carriere ed allo stato giuridico degli impiegati pubblici per cui alla gerarchia dei
gradi, rigidamente definiti, corrisponde l'ammontare degli stipendi.
Nel 1925 una Commissione di studio presieduta da Giovanni Gentile con il
compito di esaminare i rapporti tra potere esecutivo e legislativo invia a Mussolini le proprie conclusioni da cui risulta una chiara volontà di rafforzare il ruolo
del Governo ed in particolare del Presidente del Consiglio: due leggi, tra il 1925
ed il 1926, espandono i poteri di quest'ultimo ed assegnano al potere esecutivo la
facoltà di emanare norme, anche in tema di organizzazione degli uffici e ordinamento del personale, prerogativa sino a quel momento del Parlamento.
Il ministero dell'Interno, apparato cardine dello Stato liberale durante il fascismo un periodo di declino in cui perde, a favore di altre amministrazioni, parte
delle proprie competenze, come nel caso del trasferimento al ministero della
Giustizia della Direzione Generale delle Carceri e Riformatori e della Gazzetta
Ufficiale.
Nel 1922 è disposta la soppressione della Guardia Regia e l'unificazione delle
forze di polizia nel corpo dei Carabinieri, che priva il ministero del proprio apparato di forza pubblica.
Sempre in questa direzione si colloca un regio decreto del 1923 che autorizza
il Governo a conferire temporaneamente le funzioni di questore a persone estranee all'Amministrazione di Pubblica Sicurezza ed infine, sulla scorta delle risultanze emerse dai lavori delle Commissioni di studio del dopoguerra, si arriva alla soppressione del Consiglio Superiore di Assistenza e Beneficenza.
Se da un lato l'amministrazione dell'Interno subisce una depauperazione delle proprie attribuzioni, dall'altro la crescente esigenza del fascismo di controllare
in maniera capillare la vita sociale al fine di prevenire e reprimere qualsiasi opposizione fa sì che sia demandata alle strutture, centrali e periferiche, di questo
330
ministero il controllo sulle attività commerciali e sulle forme associative.
A seguito del processo di riorganizzazione della Direzione Generale di Pubblica Sicurezza è creato l'Ufficio speciale movimento sovversivo ed è varata la
riforma della legislazione del settore. Anche le Direzioni Generali della Sanità
Pubblica e dell'Amministrazione Civile subiscono modifiche, in particolare con
la riforma degli ordinamenti sanitari ha luogo un ampio decentramento di questa funzione che assume sempre più valenza assistenziale e previdenziale ed è
rafforzata dalla presenza di specifici enti pubblici, quali l'Opera nazionale maternità ed infanzia e l'Istituto nazionale fascista di previdenza sociale.
Con i Patti lateranensi le competenze inerenti al culto cattolico assumono per
il Governo una rilevanza differente che in passato e, pertanto, è disposto nel 1932
il passaggio della Direzione Generale per gli Affari di culto dal ministero della
Giustizia a quello dell'Interno.
Con legge del 1926 sono ampliate le attribuzioni, specie in materia d'ordine
pubblico, dei prefetti che assumono un ruolo di coordinamento e direzione nei
confronti degli uffici pubblici presenti sul territorio e degli enti locali, la cui autonomia è drasticamente ridotta.
Con successivo provvedimento sono soppresse le Sottoprefetture, la cui attività è vanificata dalla presenza in loco del segretario federale, quale rappresentante provinciale del Partito nazionale fascista e dalla istituzione della carica di
vice prefetto ispettore con funzioni di vigilanza sulle amministrazioni provinciali e comunali.
331
1. Il Ministero dell'Interno e l'avvento del regime fascista (1922-1923)
1.1. Il Ministero
Il Ministero dell’Interno, almeno fino all’avvento del regime fascista, rivestì
sempre una posizione di centralità nell’ambito della amministrazione pubblica.
Tale primato può essere attribuito oltre che alla tradizionale unione personale
della carica di Ministro dell’Interno con quella di Presidente del Consiglio anche
al carattere essenzialmente “generale” del dicastero, in grado, per questo, di poter
influire su tutte le altre amministrazioni.
Il Ministero dell’Interno, infatti, ha sempre svolto le più importanti funzioni
statali (controllo delle amministrazioni locali, ordine pubblico, sanità, carceri,
ecc.) ed, inoltre, disponendo di un organo periferico, il Prefetto, titolare di una
competenza “generalista”, ha potuto esercitare ampi poteri di intervento sulla
realtà amministrativa periferica.
Durante il periodo fascista, tuttavia, tale Ministero, pur continuando a rivestire un ruolo fondamentale, non era più configurabile come “motore dello Stato”,
ma venne ad assumere il carattere di “mezzo amministrativo specializzato” del
regime.1
L’avvento del nuovo regime determinò il passaggio ad una politica caratterizzata da un controllo sempre più rigido sulla compatibilità finanziaria delle azioni pubbliche.
Nuovi apparati comparvero sulla scena a contendere al Ministero dell’Interno il suo primato: la Presidenza del Consiglio dei Ministri e l’Amministrazione
Finanziaria.
Il rafforzamento della Presidenza scaturì a seguito del processo di centralizzazione posto in essere dal regime, mentre il Ministero delle Finanze acquisì
maggior prestigio in considerazione del fatto che sempre più urgente risultava
l’obiettivo di riduzione della spesa pubblica.
Infatti, fin dal suo avvento, il Governo fascista si propose, quale obiettivo di
politica finanziaria, il raggiungimento del pareggio del bilancio (definito da
Mussolini “il pilastro dello Stato”) che nel 1922 si presentava con un deficit pari a 5
miliardi e 150 milioni di lire.
Le riforme operate da De Stefani nel 1923 consentirono una predominanza
del Tesoro (inserito nel Ministero delle Finanze con R.D. 31.12.1922, n. 1700) sull’attività amministrativa, al fine di governare l'andamento delle finanze dello
Stato, nel perseguimento del risparmio e del contenimento della spesa pubblica.
332
1.2. La struttura e le funzioni
Al momento dell’insediamento del Governo Mussolini, il Ministero dell’Interno presentava la seguente struttura centrale2 :
– Gabinetto del Ministro;
– Gabinetto del Sottosegretario di Stato;
– Direzioni Generali: Amministrazione Civile; Pubblica Sicurezza; Sanità;
Carceri;
– Ragioneria Centrale;
– Archivi di Stato del Regno;
– Commissioni e Consigli.
Il GABINETTO svolgeva le attività relative agli affari politici e riservati, alle relazioni del Ministro col Parlamento, alle nomine dei senatori, alle elezioni politiche ed alle circoscrizioni elettorali, alle attività di studio e di preparazione dei disegni di legge e regolamenti, nonché quelle relative al cerimoniale ed alle onorificenze. Dal Gabinetto dipendevano l’Ufficio Cifra, l’Ufficio Amministrativo della
Consulta Araldica e la Direzione della Gazzetta Ufficiale. Nel Gabinetto, inoltre, era
inserito l’Ufficio Stampa, nonché il Servizio d’Ispezione e la Divisione I - Personale.
Il Servizio d’Ispezione comprendeva gli Ispettori Generali Amministrativi, gli
Ispettori Generali di Pubblica Sicurezza, gli Ispettori Superiori Medici, gli Ispettori Superiori Farmacisti, gli Ispettori Superiori Veterinari, gli Ispettori di Ragioneria e i Direttori Superiori delle Carceri e dei Riformatori.
La Divisione I - Personale, a cui era preposto un Direttore Capo Divisione, era
ripartita in tre Sezioni aventi diverse competenze in materia di personale. Dalla
Divisione I dipendevano la Biblioteca, l’Economato, l’Uff. Cassa, l’Archivio ed il Protocollo Generale, l’Uff. Copia e Spedizione, l’Amministrazione della Gazzetta Ufficiale.
La DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE CIVILE era costituita da
due divisioni.
La Divisione II - Amministrazione dei Comuni e delle Province e Archivi di Stato
comprendeva tre Sezioni aventi competenze relative alle Giunte provinciali e
municipali, alle Deputazioni provinciali, ai Consigli comunali e provinciali, agli
impiegati e salariati comunali e provinciali, ai bilanci ed alla finanza e contabilità
comunale, agli affari relativi allo stato civile e al registro della popolazione, nonché agli affari relativi al personale degli Archivi di Stato, ai doni, ai depositi e acquisti di documenti aventi carattere storico, agli scarti di atti di varie amministrazioni, ecc.
La Divisione III - Assistenza e Beneficenza Pubblica era costituita da quattro Se-
333
zioni con competenze relative agli affari generali, agli istituti nazionali e a favore
di stranieri, alle istituzioni elemosiniere, alle istituzioni miste di beneficenza e
culto. Esse si occupavano, inoltre, degli istituti di ricovero, degli istituti misti di
credito e beneficenza, dei monti di pietà, della riforma delle opere pie (concentramenti e raggruppamenti).
La DIREZIONE GENERALE PER L’AMMINISTRAZIONE CIVILE comprendeva
anche i seguenti Uffici Speciali:
– Ufficio Affari Generali, con competenze relative ad affari riservati, a ricoveri
in genere, a servizi per inabili al lavoro, a sussidi di beneficenza;
– Ufficio Elettorale;
– Ufficio per i servizi in dipendenza dei terremoti, costituito da due Sezioni con
competenze afferenti alla tutela dei Comuni danneggiati dal terremoto, riparazione e ricostruzione degli Uffici comunali e provinciali destinati a pubblici servizi, gestione dei fondi del comitato di soccorso per i danneggiati dal terremoto
del 1915, mutui per l’attuazione di Piani Regolatori e per la ricostruzione degli
edifici scolastici ed opere igieniche, esame dei bilanci comunali, sistemazione finanziaria dei Comuni, tenuta delle scritture contabili, ecc.;
– Ufficio per il finanziamento degli Enti locali, terre già invase o sgombrate;
– Ufficio per il Credito Comunale e Provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, costituito da due Sezioni con competenze attinenti all’esecuzione di
varie leggi vigenti in materia, all’assunzione diretta dei pubblici servizi, a servizi
municipali in economia, a mutui per impianti e riscatti di pubblici servizi, all’amministrazione e contabilità delle aziende speciali e delle gestioni in economia, ecc.;
– Ufficio di Segreteria della Commissione Reale per il Credito Comunale e Provinciale;
– Ufficio Orfani di guerra e Segreteria del Comitato Nazionale per la Protezione e
l’Assistenza degli Orfani di guerra.
La DIREZIONE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA era composta dal
Gabinetto del Direttore Generale e da quattro Divisioni.
Il Gabinetto del Direttore Generale aveva compiti relativi all’apertura e smistamento della corrispondenza, stampa, raccolta di informazioni confidenziali, segreteria particolare, spese di pubblica sicurezza e contabilità relative.
La Divisione affari generali e riservati era composta da due Sezioni svolgenti affari generali e di speciale riservatezza, servizi relativi a stranieri, passaporti,
espulsioni, rapporti con commissari delle nuove terre, ordine pubblico, riunioni
ed assembramenti, agitazioni, scioperi, statistiche.
334
Anche la Divisione IV - di Polizia Giudiziaria era costituita da due Sezioni, con
competenze relative ai reati ed avvenimenti afferenti alla sicurezza pubblica, bische, ricerca ed arresto di malfattori all’interno ed all’estero, nonché di disertori e
renitenti alla leva, estradizione, compensi agli Ufficiali ed alle Regie Guardie, ai
Reali Carabinieri, alle guardie municipalizzate, campestri, di finanza, forestali ed
altre. Tale Divisione si occupava, inoltre, del conferimento di encomi, attestati di
merito speciale, premi per l’arresto di latitanti evasi dalle carceri, di condannati in
contumacia e di esportatori di armi, del servizio di ricerche, delle pubblicazioni del
Bollettino e dello schedario e corrispondenti reati, della statistica generale dei reati,
del servizio valori, della falsificazione di monete, carte di credito e titoli di debito
pubblico, del servizio di polizia ferroviaria, della Scuola di Polizia Scientifica.
La Divisione IV bis - di Polizia Amministrativa e Sociale era composta di due Sezioni, una relativa alla Polizia Amministrativa e l’altra relativa a quella Sociale.
La prima era titolare di innumerevoli competenze in materia di armi, affittacamere, giuochi leciti, fabbriche e depositi pericolosi, mestieri rumorosi ed incomodi, accattonaggio, stampe, pubblici trattenimenti, teatri, spettacoli, commercio di
cose preziose e cose usate, passaporti per l’interno, rimpatrio di pregiudicati ed
indigenti, infortuni a causa di esplosioni e di incendi, pirotecnia, registri ed elenchi delle fabbriche, depositi e rivendite di esplosivi e di infiammabili, accertamenti e statistiche relative a detti affari.
La Sezione di Polizia Sociale si occupava di legislazione e polizia sociale, lavoro
delle donne e dei fanciulli, riposo settimanale e festivo, infortuni sul lavoro, tratta delle bianche, meretricio, tutela del buon costume, repressione dell’alcolismo,
esercizi pubblici, protezione degli animali, Ufficio centrale di revisione cinematografica. Quest’ultimo, istituito in base alla legge n.785 del 25.06.1913 si occupava della revisione preventiva delle pellicole nell’interesse generale della moralità, del costume e dell’ordine pubblico ed era costituito da sei Commissioni preposte alla vigilanza sulla produzione delle pellicole cinematografiche.
In questa Divisione era inserito l’Ufficio Esplosivi con funzioni relative a reati
commessi con esplosivi, alla fabbricazione, trasporto, deposito e vendita di
esplosivi, ecc.
Infine, vi era la Divisione V - del Personale di Pubblica Sicurezza, composta da tre
Sezioni con competenze attinenti ai funzionari ed agli impiegati di pubblica sicurezza, agli agenti investigativi, uffici di P.S., locali, mobili, spese d’ufficio, archivio riservato del personale, ordinamento del Corpo della Regia Guardia, ordinamento dei Regi Carabinieri, impianto dei Comandi, Caserme e casermaggio,
335
concessioni speciali e ferroviarie e provviste varie per la R. Guardia e per i RR.
Carabinieri, equipaggiamento, indennità di alloggio ad agenti ammogliati.
Alle dipendenze di questa Divisione era posto il Corpo per la Regia Guardia della P.S.
La DIREZIONE GENERALE DELLA SANITÀ PUBBLICA comprendeva l’Ufficio
Affari Generali e tre Divisioni.
L’Ufficio Affari Generali si occupava di affari riservati, di quelli relativi al Consiglio Superiore e Consigli Provinciali di Sanità, del personale dell’Amministrazione della Sanità Pubblica, della tenuta degli atti di matricola del personale tecnico, degli affari contabili della Direzione Generale, delle benemerenze.
La Divisione VI - Tecnica era costituita da due Sezioni con competenze attinenti
alla profilassi delle malattie infettive all’interno del Regno e statistiche relative,
applicazione delle leggi sulla malaria e la pellagra, vigilanza sulla fabbricazione
e vendita di sieri e vaccini, funzionamento tecnico dei laboratori di sanità, igiene
delle bevande e degli alimenti, pareri tecnici richiesti da altri uffici, questioni amministrative riguardanti l’applicazione delle leggi sulla malaria, pellagra, sieri e
vaccini, sussidi per la profilassi delle malattie infettive, manicomi, specialità medicinali, farmacopea ufficiale, vigilanza sui consorzi di igiene e sui laboratori
medicinali, ecc.
All’interno della Divisione risultava inserito l’Ufficio Centrale Antitubercolare
con funzioni riguardanti l’applicazione delle norme per la difesa sociale contro
la tubercolosi, la concessione di sussidi e di mutui di favore, il funzionamento
dei dispensari e delle colonie estive, di ospizi marini, di istituti elioterapici, ecc.
La Divisione VII - Amministrativa era ripartita in due Sezioni che si occupavano
di funzioni concernenti le controversie amministrative sulla istituzione delle
condotte mediche, ostetriche, veterinarie, comunali e consorziali, e le nomine ed
i licenziamenti dei medici condotti, delle levatrici, dei veterinari ed in genere del
personale sanitario degli enti locali. Inoltre, svolgeva compiti in materia di ufficiali sanitari, laboratori per la vigilanza igienica, farmacie, esercizio delle professioni sanitarie, controversie relative alla misura degli stipendi, raccolta della giurisprudenza su questioni relative a servizi assegnati, igiene del suolo e dell’abitato, risicoltura, polizia delle industrie insalubri, provviste di acqua potabile ed altre opere igieniche eseguite o da eseguirsi dai Comuni con il concorso dello Stato, bonifiche, polizia mortuaria, regolamenti edilizi, ecc.
La Divisione VIII - Servizio Zooiatrico era costituito da due Sezioni con compiti
riguardanti l’applicazione delle disposizioni della legge sanitaria sull’assistenza
336
e la vigilanza zooiatrica, i sussidi per le condotte veterinarie comunali e consorziali, le indennità per l’abbattimento degli animali, la polizia veterinaria, le ispezioni, le convenzioni internazionali relative al commercio del bestiame, i provvedimenti generali e speciali per combattere le epizoozie, gli studi e le ricerche sulle malattie infettive degli animali agrari, la cura del Bollettino sullo stato sanitario degli animali del Regno, il movimento interno degli animali e le relative norme igieniche, ecc.
Dalla suddetta Divisione dipendevano anche il Laboratorio Chimico ed il Laboratorio di Micrografia e Bacteriologia e sezione annessa per il controllo dei vaccini, sieri, ecc.
La DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI era costituita
dalla Segreteria ed Ufficio degli Affari Generali, da un Servizio Ispettivo e da due Divisioni.
La Divisione IX - Fabbricati e Mantenimento comprendeva due Sezioni, con competenze in materia di provvedimenti relativi a progetti d’arte, costruzione, adattamento e restauro di fabbricati governativi (stabilimenti penali, riformatori, carceri
giudiziari e mandamentali, manicomi), acquisti, affitti, sorveglianza esterna degli
stabilimenti, contratti, contenzioso, tenuta dei registri, mantenimento e cura dei
detenuti negli stabilimenti carcerari e dei minorenni nei Regi Riformatori col sistema d’appalto, attività relativa ai contratti di appalto e relative controversie, statistiche semestrali dei condannati lavoranti, trasporti dei detenuti, costruzione di
vetture per il trasporto, impianti telefonici per gli stabilimenti carcerari, ecc.
La Divisione IX comprendeva, altresì, l’Ufficio Tecnico relativo ai lavori inerenti i fabbricati degli stabilimenti carcerari e dei riformatori nonché il Servizio Centrale degli Approvvigionamenti e delle Industrie Carcerarie, con funzioni attinenti alla
distribuzione delle forniture ed alle provviste di materiale.
Infine, la Divisione X - Personale amministrativo, aggregato e di custodia, personale
di educazione e sorveglianza, movimento dei detenuti e dei giovani corrigendi comprendeva quattro Sezioni rispettivamente relative al personale degli impiegati, a quello di custodia, al movimento dei detenuti ed a quello dei giovani corrigendi.
Nella Divisione suddetta erano ricompresi l’Ufficio Matricola, l’Uff. di Copisteria e Spedizione, nonché l’Archivio e il Protocollo.
Risultava inserita nella struttura del Ministero dell’Interno anche la Ragioneria Centrale, composta dall’Ufficio Affari generali e da due Divisioni.
L’Ufficio Affari Generali aveva competenze riguardanti il ricevimento e la distribuzione del corriere, gli affari concernenti il personale e gli uffici della Ragioneria centrale, i rapporti con la Corte dei Conti, il servizio delle ispezioni, il servi-
337
zio di cassa e di economato del Ministero, il servizio di Ragioneria delle Prefetture, le attività relative al bilancio preventivo della spesa ed alle variazioni, al rendiconto consuntivo, all’accertamento sulle entrate del Ministero, ai rendiconti
mensili, alla contabilità riassuntiva, ai conti giudiziali dei contabili, ai giudizi di
responsabilità a carico dei funzionari del Ministero. Si occupava, inoltre, delle
operazioni relative al materiale mobile in uso nella amministrazione centrale e in
quelle dipendenti, del rendiconto patrimoniale, nonché dell’attività di archivio e
protocollo e quella di segreteria della commissione di vigilanza sugli impegni
delle spese.
La Divisione XI di Ragioneria era costituita da quattro Sezioni e da un Ufficio per
la compilazione dei mandati.
La Sezione I aveva compiti relativi alla revisione e liquidazione della contabilità delle spese generali relative agli Archivi di Stato, all’amministrazione provinciale, alla Gazzetta Ufficiale, al Foglio degli Annunzi e della Pubblica Beneficenza, alla manutenzione dei locali ad uso ufficio, all'acquisto e manutenzione
del mobilio delle Prefetture e Sottoprefetture, ai conti di spese per i danneggiati
da terremoto, ecc.
La Sezione II era competente relativamente alle indennità di arruolamento e
premi di rafferma del personale della Regia Guardia, alle operazioni relative all’armamento, alle spese per l’istruzione, il servizio sanitario ed il casermaggio
delle regie guardie, alla manutenzione dei locali per uffici, all'acquisto e manutenzione dei mobili per uffici distaccati della P.S., alle spese per arresti e altre indennità a Carabinieri Reali, alle spese per casermaggio ai carabinieri, al servizio
segreto, alla Scuola pratica di polizia, ecc.
La Sezione III si occupava di indennità di missione agli impiegati dipendenti
dal Ministero, indennità di trasferta a funzionari, agenti investigativi e personale
della Guardia Regia, rimpatrio di indigenti e di minorenni.
Le competenze della Sezione IV consistevano nella tenuta delle contabilità attinenti ai servizi dipendenti dalla Direzione generale della Sanità pubblica, alle
spese per provvedimenti profilattici contro le epidemie e le epizoozie, per il funzionamento dei dispensari, per l’abbattimento di animali morbosi, alle spese varie per i servizi di sanità pubblica, per la sistemazione e costruzione di ospedali
comunali e consorziali, per opere diverse di igiene, ecc.
Alla Divisione era aggregato l’Ufficio per la compilazione dei mandati, avente il
compito di compilare, registrare e spedire i mandati di pagamento concernenti i
servizi della Divisione.
338
Anche la Divisione XII di Ragioneria era costituita da quattro Sezioni e da un Ufficio d’ordine con funzioni di Archivio e protocollo della Ragioneria Centrale.
La Sezione I svolgeva competenze in materia di stipendi, assegni e indennità
fisse del personale dell’Amministrazione Centrale del Consiglio di Stato, dell’Amministrazione Provinciale, degli Archivi di Stato, della Pubblica Sicurezza,
della Sanità Pubblica e dell’Amministrazione Carceraria, nonché di spese fisse in
genere, fitto di locali, ecc.
La Sezione II si occupava della revisione e liquidazione delle contabilità relative agli stipendi, alle paghe, alle indennità di residenza, di alloggio, di carica e ai
soprassoldi per medaglie di merito di servizio al personale del Corpo delle Guardie Regie. Essa, inoltre, aveva competenza in materia di stipendi e assegni del
personale sanitario, religioso e d’istruzione delle carceri.
La Sezione III era competente per la liquidazione delle spese per il mantenimento dei detenuti nelle Carceri giudiziarie e negli stabilimenti di pena e dei minorenni nei Riformatori, nonché per la costruzione, adattamento e restauro dei
fabbricati governativi destinati a Riformatori o a stabilimenti carcerari. Essa si
occupava anche dell’affitto di aree o fabbricati destinati a uso carcerario, dei premi di ingaggio e di rafferma al personale di custodia, delle spedalità dei detenuti
maniaci, della manutenzione di armi, dell’acquisto e della manutenzione di bardature, dell’esame delle relazioni degli ispettori per la parte relativa al servizio
contabile.
Infine, le funzioni della Sezione IV riguardavano la liquidazione delle spese
per il servizio delle industrie manifatturiere ed agricole e per la costruzione,
adattamento e restauro dei fabbricati destinati a riformatori o stabilimenti carcerari, la revisione dei conti del materiale, dei verbali delle verificazioni di cassa,
delle spese per il trasporto dei detenuti e corpi di reato. Essa si occupava, altresì,
del mantenimento dei minorenni nei riformatori privati, dell'acquisto di libri,
leggi e regolamenti, delle indennità per esami e lavori statistici, della compilazione dei decreti e dei mandati relativi.
Alle dipendenze della Ragioneria Centrale era collocato un Ufficio d’ordine,
con compiti di archivio e protocollo.
Nel Ministero erano ricompresi l’Archivio di Stato in Roma e l’Archivio del Regno con il Consiglio per gli Archivi del Regno.
Completavano la struttura la Commissione per l’esame delle proposte di ricompensa al valore civile, il Consiglio Superiore di Sanità, la Commissione Centrale permanente
per le Ricompense ai Benemeriti della Salute Pubblica, il Consiglio Superiore di Assi-
339
stenza e Beneficenza Pubblica, la Commissione reale per il Credito Comunale e Provinciale e per la municipalizzazione dei Pubblici Servizi.
1.3. Il trasferimento della Direzione Generale delle Carceri e la soppressione della Guardia Regia
Il Governo Mussolini, in principio, considerò il Ministero dell’Interno con
una certa diffidenza, in quanto espressione della vecchia classe dirigente giolittiana. Tuttavia, esso dovette operare una scelta di continuità della burocrazia, in
quanto il movimento fascista era costituito da personale non particolarmente
esperto in funzioni amministrative.
Il nuovo governo, comunque, pur confermando i Direttori Generali in servizio, non risparmiò il ricorso alla “manovra dei Prefetti”.
Nei primi sei mesi di regime fascista (31.10.1922 - 30.04.1923) su 71 province
(escluse le due in cui al 31 Ottobre la sede risultava “vacante”) 48 Prefetture cambiarono titolare. Dei provvedimenti di trasferimento emanati ben 17 erano con
destinazione “a disposizione” ed 11 consistettero in “collocamenti a riposo” e riguardarono funzionari tra i 65 ed i 53 anni (non tutti, quindi, in età pensionabile).
Particolarmente evidente fu anche la tempestività con cui Mussolini creò le
premesse per porre in atto liberamente le sue linee politiche.
Pochi giorni dopo la marcia su Roma, egli presentò alla Camera un disegno di
legge sulla “delegazione dei pieni poteri al Governo del Re per il riordinamento
del sistema tributario e della Pubblica Amministrazione”.
La relazione che accompagnava il progetto sottolineava l’urgenza dell’attività di riordino e la necessità del conferimento dei “pieni poteri” al Governo, che
solo così avrebbe potuto affrontare con energia la situazione.3
Nonostante l’opposizione di Matteotti, uno dei deputati della Commissione
speciale della Camera, incaricata di studiare il progetto, in data 3 dicembre 1922,
fu emanata la legge n.1601 con cui il Parlamento attribuì al Governo i pieni poteri per la riforma dell’amministrazione.
Il riordinamento degli apparati statali fu condotto non secondo un piano
prestabilito, ma "a furia di esperienze"4. Infatti, alla iniziale linea razionalizzatrice si affiancò l'esigenza di adeguare le strutture amministrative alla stretta totalitaria del regime, con una conseguente tendenza verso l'accentramento delle
decisioni e l'omogeneizzazione degli strumenti amministrativi alla politica del
governo.
Tra i primi provvedimenti emanati, vi fu il R.D. 31.12.1922, n.1718, che deter-
340
minò subito un mutamento nella struttura del Ministero dell’Interno, sancendo il
passaggio della Direzione Generale delle Carceri al Ministero della Giustizia e
degli Affari di Culto.
La questione, affrontata già da tempo, aveva sempre dato luogo a discussioni
vivaci, derivate anche dalle perplessità di affidare ad un unico organismo l’esercizio del potere giudiziario e, contemporaneamente, il ruolo di esecutore materiale e morale della sentenza del magistrato.5
Vi erano, invece, altre correnti, quali quella della Scuola positiva del diritto
criminale e quella della Società di antropologia, diritto e sociologia criminale che
incoraggiavano il cambiamento, al fine di salvaguardare il buon funzionamento
dell'attività carceraria stessa, assegnandola ad un organo che appariva più indicato a trattare tale tipo di materia.
La scelta, tuttavia, secondo alcuni6, evidenziava anche l'attacco contro un Ministero (l'Interno) che, come già accennato in precedenza, era diretta espressione
del ceto liberale soccombente.
Il passaggio, quindi, per il particolare momento storico in cui interveniva,
aveva anche il significato di "punire" la politica perseguita dalla Direzione Generale negli ultimi anni, puntando al ritorno verso una realtà repressiva del mondo
penitenziario, in cui la pena non perdesse il suo carattere rigidamente retributivo
ed afflittivo.
A seguito di tale trasferimento, il Ministero dell'Interno risultava costituito da
tre Direzioni Generali: Amministrazione Civile, Pubblica Sicurezza e Sanità.
Contemporaneamente, un altro drastico provvedimento fu posto in essere
dal Governo Nazionale: lo scioglimento della Guardia Regia.
Il fascismo, aderendo alla sua concezione totalitaria dello Stato, realizzò, fin
dall'inizio, una svolta radicale nella gestione e concezione dell'ordine pubblico, a
cui attribuì una funzione non più solo repressiva ma anche preventiva.
Il sistema di polizia ereditato dallo Stato liberale era ritenuto insufficiente per
far fronte alla liquidazione dell'antifascismo e del dissidentismo e per realizzare
un controllo costante del corpo sociale.
Furono, così, emanati una serie di decreti che modificarono profondamente la
struttura degli apparati di polizia, dimostrando la scarsa fiducia che il Governo
aveva per il corpo poliziesco del Ministero dell'Interno.
Così con R.D. 31 dicembre 1922 n.1680, fu disposta la soppressione della
Guardia Regia e l'unificazione delle forze di polizia nel corpo dei Carabinieri. In
tal modo, il Ministero dell'Interno veniva privato, per la prima volta, del proprio
341
apparato di forza pubblica.
Seguirono altri provvedimenti che contribuirono a togliere autorità al Ministero: il R.D. 18 marzo 1923 n.762 autorizzava il Governo a conferire "temporaneamente e fino a nuova disposizione le funzioni di questore a persone estranee all'Amministrazione della P.S." mentre il R.D. 27 maggio 1923, n.1176, autorizzava il Direttore
Generale ad affidare a soggetti estranei all'amministrazione incarichi speciali per
indagini riservate.
A conferma di un orientamento che riduceva le funzioni di polizia svolte dal
Ministero dell’Interno, si ebbe la riorganizzazione della Direzione Generale della
P.S.
L’ordine di servizio 11 marzo 1923 stabilì la soppressione della Divisione IV di Polizia Giudiziaria e della Divisione IV bis - di Polizia Amministrativa e Sociale, sostituendole con un’unica Divisione Polizia, costituita da tre Sezioni: Sezione I (Polizia Giudiziaria) - Sezione II (Stranieri, Polizia Ferroviaria e Falsi Valori) - Sezione III
(Polizia Amministrativa e Sociale).
Nell'ambito dell'attività di consolidamento delle funzioni d'ordine, il Governo nel 1923 costituì la Milizia Volontaria per la Sicurezza Nazionale.
La Milizia, inserita nella Struttura del Ministero dell’Interno (Direzione Generale di Pubblica Sicurezza, Divisione V - Personale di P.S.) fu creata per dare legittimità allo squadrismo fascista. Essa acquisì ogni potere nel compimento di operazioni di polizia politica e permise al fascismo di mantenere in vita una organizzazione armata di partito, dopo la soppressione di ogni forma di squadrismo.
Nello stesso periodo altri provvedimenti modificarono l'assetto organizzativo del Ministero: il trasferimento dell'Ufficio della Consulta Araldica alla Presidenza del Consiglio (con R.D. 11.02.1923, n.325), il passaggio al Ministero della Giustizia della Gazzetta Ufficiale del Regno, nonché la soppressione del Consiglio Superiore di Assistenza e Beneficenza.
Risulta evidente, quindi, che l'avvento del regime provocò inizialmente una
contrazione delle attribuzioni e degli uffici del Ministero dell'Interno.
Ciò scaturì da una attività "demolitrice" posta in essere dal regime, volta alla
eliminazione di molte strutture democratiche di cui lo Stato era dotato e che, secondo il Governo, creavano interferenze e disorganicità nei servizi. Così, molti
uffici, commissioni, enti, furono soppressi, né furono risparmiati Ministeri, Sottosegretariati di Stato e Direzioni Generali.
A tale proposito, va sottolineato che il Ministero dell'Interno non presentava
una struttura particolarmente “allargata”, anzi, poteva essere considerato l'unico
342
ad aver contenuto i propri uffici nei limiti strettamente indispensabili e a non
aver aumentato il personale né istituito nuovi organi in corrispondenza dei compiti ad esso attribuiti.
In una nota del 18 gennaio 1922, indirizzata al Comitato Interministeriale per
la Riforma della Pubblica Amministrazione, il Sottosegretario di Stato per l'Interno Avv. Antonio Teso evidenziava la difficoltà di ottemperare alle direttive impartite di una riduzione del personale, in quanto un simile provvedimento avrebbe
provocato "grave perturbamento ed a lungo andare una totale paralisi dei servizi"7.
2. Il Ministero dell'Interno e la politica di razionalizzazione (1923-25)
2.1. La riforma finanziaria
La "conquista fascista dello Stato" si sviluppò su diversi fronti: la restaurazione finanziaria, la "smobilitazione amministrativa", la privatizzazione di alcuni
servizi pubblici quali quello telefonico, il riordino della disciplina relativa al personale.
Nel 1923 furono emanati una serie di decreti, noti con il nome di Riforma De
Stefani, dal Ministro delle Finanze che condusse la razionalizzazione.
Molti di essi coinvolsero direttamente il Ministero dell'Interno.
I Regi Decreti 28.01.1923 n. 126 e 25 marzo 1923 n.599 (a cui va aggiunto il
R.D. 18 novembre 1923 e le relative norme di attuazione) stabilivano che gli Uffici di Ragioneria delle Amministrazioni centrali cessavano di appartenere alle Amministrazioni stesse e diventavano uffici del Ministero delle Finanze, alle dipendenze della Ragioneria Generale dello Stato. Al Ragioniere Generale i capi delle
ragionerie centrali dovevano trasmettere quotidianamente un dispaccio telegrafico sulla situazione delle entrate e delle spese e due volte alla settimana venivano da lui convocati per una relazione completa sull'andamento dei controlli contabili e sulle misure riguardanti la riduzione delle spese.
I provvedimenti descritti, determinando la centralizzazione del controllo sulle procedure di spesa, realizzarono il rafforzamento del ruolo del Tesoro, per cui
il baricentro dell'amministrazione passò da chi controllava gli affari interni a chi
controllava la spesa pubblica, mentre ciascuna Amministrazione e, quindi, anche
il Ministero dell'Interno, perdeva ogni possibilità di gestire in modo autonomo la
propria attività amministrativa.
Già nel luglio 1923 il capo del personale del Ministero dell'Interno scrisse una
343
"riservata" alla Presidenza del Consiglio in cui esprimeva i dubbi e il disagio per
l'ingerenza della Ragioneria Generale oltre quello che doveva essere il limite proprio, rappresentato dal controllo formale dei conti.
Con i suddetti decreti, inoltre, si realizzava una modifica nei ruoli organici,
a causa del passaggio del personale in servizio presso le Ragionerie centrali dei
vari Ministeri ai ruoli di ragioneria, d'ordine e subalterno del Ministero delle
Finanze.
2.2. La riforma del personale
La riforma del 1923 si occupò anche della razionalizzazione della materia
relativa al personale. I Regi Decreti 11 novembre 1923 n.2395 (Ordinamento gerarchico delle Amministrazioni dello Stato) e 30 dicembre 1923 n.2960 (Stato Civile degli impiegati civili) introdussero innumerevoli misure in tema di pubblico impiego.
In primo luogo, fu ripristinato il sistema dei ruoli "chiusi" e introdotto il modello gerarchico militare, secondo il quale gli stipendi erano collegati ai gradi.
La relazione al R.D. 11.11.1923 n.2395, così si esprimeva: "La soppressione dei
gradi e la possibilità di una lunga serie di aumenti, dipendenti, in fatto, unicamente, dalla anzianità, tolse al personale ogni stimolo a distinguersi nell'adempimento al proprio
dovere. (...) Da un lato la demoralizzazione del personale fu grande e d'altro lato la possibilità dell'Amministrazione di operare nel personale le giuste e necessarie selezioni fu
molto ridotta. Nell'insieme la condizione di funzionamento dei servizi ne risultò aggravata."
Gli impiegati, così, furono divisi in quattro gruppi, secondo il titolo di studio
posseduto:
– personale di gruppo A: laurea;
– personale di gruppo B: scuola media superiore;
– personale di gruppo C: scuola media inferiore;
– personale subalterno: licenza elementare.
I primi tre gruppi ebbero una ulteriore distinzione in gradi.
Per il gruppo A si stabilì la possibilità di giungere fino ai gradi più elevati (I, II
e III), mentre per i gruppi B e C questa possibilità era più limitata.
Il personale del Ministero dell'Interno manteneva la distinzione tra carriera
amministrativa (appartenente al Gruppo A), di ragioneria (appartenente al gruppo
B) e d'ordine (gruppo C). Vi era anche il personale della carriera speciale (bibliotecario) e quello dell'ufficio telegrafico e della cifra.
344
La carriera amministrativa (gruppo A) era così distinta8 :
GRADO
3°
3°
4°
5°
6°
7°
8°
9°
10°
DENOMINAZIONE
ORGANICO
Intendente Gen. di Polizia
Prefetti di prima classe
Prefetti di seconda classe
Vice Prefetti di prima classe
Vice Prefetti di seconda classe
Consiglieri di prima classe
Consiglieri di seconda classe
Primi Segretari
Segretari - Vice Segretari
totale
9
1
15
63
14
92
190
265
232
371
1.243
(I 78 posti stabiliti per i gradi di Prefetto di 1ª classe erano così distribuiti: 75 per le
singole Prefetture e 3 per le Direzioni Generali e per l'Ufficio di Capo del personale).
La carriera di ragioneria (gruppo B) era così ordinata:
GRADO
6°
7°
8°
9°
10°
11°
DENOMINAZIONE
Ispettori Superiori di Ragioneria
Ragionieri Capi di prima classe
Ragionieri Capi di seconda classe
Primi Ragionieri
Ragionieri
Vice Ragionieri
totale
ORGANICO
4
60
72
276
–
300
712
Infine, il personale della carriera d'ordine (gruppo C) risultava così distinto:
GRADO
9°
10°
11°
12°
13°
DENOMINAZIONE
Archivisti Capi
Primi Archivisti
Archivisti
Applicati
Alunni d'ordine
totale
ORGANICO
51
152
253
455
101
1.012
345
Al personale della carriera speciale veniva attribuito il grado IX e la denominazione di sottobibliotecario (figura successivamente soppressa con R.D. 7 giugno
1928 n.1640).
Il personale dell'Ufficio Telegrafico e cifra veniva così ordinato:
– grado 8° - Direttore
– grado 9° - Vice Direttore.
Furono introdotti miglioramenti economici, ma soprattutto a vantaggio dei
gradi più alti, aderendo al principio di adeguare le remunerazioni all'importanza
del grado.
Le norme sullo stato giuridico degli impiegati stabilirono le condizioni di ammissioni agli impieghi, le norme per il conferimento delle promozioni, quello relativo alla disciplina e alla regolazione delle situazioni in cui il dipendente interrompeva la propria prestazione (aspettativa, congedo, disponibilità). Tuttavia, in
questo ambito, notevole fu la discrezionalità concessa all'Amministrazione, attribuendo, ad esempio, negli avanzamenti di carriera, assoluta prevalenza al criterio della scelta su quello dell'anzianità.
Fu conferita ai Capi Ufficio maggiore potestà in materia disciplinare, con la
possibilità di infliggere direttamente le punizioni più lievi (censura e riduzione
dello stipendio, per gli impiegati; multa, censura e riduzione dello stipendio per
il personale subalterno).
Furono costituiti presso ciascun Ministero i Consigli di Amministrazione, con
competenze in materia di promozioni al personale di grado superiore al 5°, e la
Commissione di disciplina.
Furono emanate, altresì, norme speciali riguardanti i Prefetti. Fu stabilito che,
quando ciò fosse richiesto nell'interesse del servizio, potevano essere collocati "a
disposizione", (fino ad un massimo di quindici) e in tale situazione potevano rimanervi per tre anni, salvo quando erano investiti da incarichi speciali, nel qual
caso lo stato di disposizione si protraeva per tutta la durata dell'incarico.
Inoltre, l'ordinamento sul nuovo stato giuridico stabiliva che nel marzo di
ogni anno ciascun Ministero avrebbe dovuto pubblicare i ruoli di anzianità del
personale dipendente con situazione al 1° gennaio, imponendo la riduzione, nel
corso di un triennio, di almeno un decimo degli organici. Tale misura condusse
ad una decisa riduzione del personale in servizio, in particolare degli oppositori
al nuovo regime.
Alla fine di aprile 1924 il personale eliminato dall'Amministrazione statale
ammontò a 65.274 e colpì in modo particolare i ferrovieri, fortemente sindacaliz-
346
zati. Per il Ministero dell'Interno i provvedimenti di riduzione del personale fino
a tale data riguardarono 315 dipendenti10.
La riforma del 1923, per le modalità con cui era stata condotta (ricorrendo all'uso massiccio della legislazione delegata in forza dei pieni poteri) e per i contenuti fortemente autoritari e antidemocratici11, aveva suscitato non poche perplessità circa i risultati complessivi.
Già all'interno degli apparati amministrativi della Presidenza del Consiglio furono varie le critiche sull'operato del Governo. In particolare, emerse la mancanza
di un organico piano di riforma, l'assenza di un coordinamento tecnico e il prevalere dell'elemento quantitativo sul miglioramento qualitativo dell'attività pubblica,
determinato dalla rigida applicazione del criterio del risparmio di spesa.
Tali rilievi, tuttavia, non sortirono alcun effetto.
3. Il consolidamento dello stato fascista (1925-1928)
3.1. La Direzione Generale della Pubblica Sicurezza
Nella seconda metà degli Anni Venti, si ebbe una sostanziale inversione di
rotta della linea del Governo, anche a seguito della sostituzione del Ministro delle Finanze Alberto De Stefani con Giuseppe Volpi, personalità di spicco negli ambienti del capitale finanziario.
La politica di razionalizzazione e rigore attuata negli anni precedenti fu sostituita da una linea di larghi interventi, che determinò una notevole espansione
delle funzioni dei pubblici poteri.
Intanto il Governo continuava nell’adeguamento, sempre più massiccio, delle
strutture dello Stato alle esigenze totalitarie del regime.
Le strutture, così come la legislazione e la prassi, diventavano sempre più
strumenti di repressione istituzionalizzata.
E la violenza, ormai, veniva impiegata non solo per soffocare le opposizioni,
ma anche per mantenere il consenso.
Scrive Aquarone “il regime aveva bisogno della violenza non solo per reprimere, ma
per legittimarsi nel tempo di fronte alla propria specifica base di consenso”12.
In tal senso, notevole impegno fu dedicato al riordino del servizio di Pubblica
Sicurezza.
L’assetto scaturito dalla soppressione della Guardia Regia e dalla istituzione
della Milizia Volontaria per la Sicurezza Nazionale non si rivelò in grado di fron-
347
teggiare l’illegalismo, soprattutto quello derivante dal dissidentismo fascista.
Inoltre, con il consolidamento del regime, il ruolo esercitato dalla Milizia,
quale organo di polizia politica, divenne sempre più inadeguato, per l’esigenza
di passare dalla repressione “di piazza” al controllo capillare della vita sociale.
A tale controllo, fondato su un articolato sistema informativo, furono delegati
la Pubblica Sicurezza, il Partito Nazionale Fascista, l’Ufficio Stampa del Capo del
governo, la segreteria particolare del Duce, i sindacati, tutti impegnati in una forma di repressione meno violenta ma forse più feroce, in quanto volta al condizionamento degli aspetti più quotidiani della vita umana e al controllo delle più piccole manifestazioni di dissenso.
In questo senso, i vari organismi del Ministero dell’Interno vennero chiamati
alla collaborazione, attraverso il controllo sulle attività commerciali (mediante le
autorizzazioni di polizia) e su tutte le forme associative, e all’uso della censura
su ciò che era oggetto di pubblicazione.
Inoltre, un altro motivo che determinò il sempre maggior coinvolgimento
delle strutture del Ministero nella gestione della repressione fascista era il timore
di una imprudente concentrazione del potere nelle mani dei carabinieri, laddove
il classico dualismo polizia-carabinieri permetteva l’esercizio di una funzione di
controllo reciproco.
Con i RR.DD. 382 e 383 del 2 aprile 1925, fu, così, ricostituito il Corpo degli
Agenti di P.S., dotato di 12.000 uomini. Il successivo R.D.l. 5 aprile 1925 n.441,
trasformò la preesistente Scuola di Polizia in una Scuola Superiore per la formazione dei nuovi funzionari della P.S.
Il rafforzamento dell’attività e del ruolo svolto dalla Direzione Generale della
P.S., emerge da tutta una attività caratterizzata dal potenziamento di Uffici già
esistenti nonché dalla creazione di nuove strutture.
Il R.D.l. 9 gennaio 1927, n.33, convertito nella Legge 22 dicembre 1927 n.2493,
riorganizzò la DIREZIONE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA, che assunse
la seguente ripartizione:
– Segreteria del Capo della Polizia: con funzioni di smistamento della corrispondenza particolare, apertura e smistamento del corriere, gestione del personale addetto alla direzione generale, gestione delle spese di p.s. e relativa contabilità;
– Divisione Affari generali e Riservati: costituita da tre Sezioni, con competenze
riguardanti il movimento sovversivo e antifascista, la stampa e le associazioni
sovversive, gli affari generali, l’ordine pubblico, le agitazioni, i conflitti, gli scio-
348
peri, la revisione cinematografica, il Servizio Ispettori Generali di P.S., gli stranieri, le cittadinanze, ecc.;
– Divisione Personale (subentrata alla Divisione personale di P.S.): costituita
da due Sezioni, con competenze relative ai funzionari ed impiegati di P.S., tenuta
dei registri e atti del personale, segreteria della Commissione centrale per gli esami di ammissione e promozione, segreteria del Consiglio di Amministrazione e
di disciplina del personale, stipendi, indennità e sussidi, mobilio e spese di ufficio per le Questure e uffici distaccati, contabilità generale, ecc.;
– Divisione Polizia: costituita da tre Sezioni, con competenze in materia di polizia amministrativa e sociale e di polizia giudiziaria;
– Divisione Polizia di Frontiera e dei Trasporti: costituita da due Sezioni (Polizia
dei trasporti, Polizia di Frontiera);
– Divisione Forze Armate di Polizia13, con competenze relative all’ordinamento
e funzionamento del ruolo degli Agenti di P.S., all’organico dell’Arma dei Regi
Carabinieri, al cessato corpo della Regia Guardia, ecc. Alle dipendenze di tale divisione era posto l’Ispettorato Superiore del Corpo degli Agenti di P.S.;
– Divisione Polizia Politica: con funzioni di polizia segreta, servizio fiduciario, investigazione politica, servizio speciale informazioni, spese di pubblica sicurezza e confidenziali;
– Divisione gestione contratti e forniture: costituita da due Sezioni, con funzioni
relative al casermaggio dei Regi Carabinieri e degli agenti di P.S., armamento, alloggi, indennità per servizi di ordine pubblico alle forze di polizia, regio esercito
e M.V.S.N., automezzi, impianto e manutenzione di reti, linee e apparecchi telefonici in uso al Ministero, Prefetture, uffici di P.S., comandi e caserme dell’Arma dei Regi Carabinieri, ecc.
Il riordino della P.S. fu caratterizzato, anche, dalla modifica della legge di
Pubblica Sicurezza.
Il Ministro dell’Interno Federzoni, il 13 novembre 1926, nella relazione alla
Sottocommissione Parlamentare, chiamata ad esaminare il codice penale emendato e il progetto del decreto relativo all’approvazione del nuovo testo di leggi di
P.S., affermava: “....Il nuovo diritto di polizia deve esprimere e realizzare le aspirazioni e
le esigenze della rinnovata coscienza etica e giuridica del Paese, che vuole rafforzata l’autorità dello Stato e la gelosa tutela delle prerogative di sovranità inerenti all’esercizio del
potere governativo....”. E continuava: “...Il riconoscimento di un magistero autonomo
di polizia importa, egualmente, il riconoscimento della diretta eseguibilità dei provvedimenti emanati dagli organi di polizia nei limiti del diritto obbiettivo....”.14
349
La riforma fu attuata con la Legge 31 dicembre 1925 n.2318 e con la promulgazione del relativo Testo Unico del 6 novembre 1926, n.1848. Ad esso seguì quello
emanato con R.D.18.06.1931, n.773.
Non è questa la sede per un commento approfondito del contenuto delle leggi di P.S. Si può, tuttavia, affermare che sicuramente la loro emanazione diede un
ulteriore contributo alla trasformazione in senso autoritario della legislazione di
polizia.
Esse concedevano ampia discrezionalità alle Autorità di P.S. fino a sconfinare
nella legalizzazione dell’arbitrio.
Per l’importanza che rivestì la Direzione Generale, in quegli anni, si conclude
la trattazione relativa al riordino della Pubblica Sicurezza con un cenno a coloro
che la guidarono.
Nel periodo 1922-1932, i Direttori Generali della P.S. (dal 1923 Capi della Polizia) furono15:
– BONFANTI LINARES Corrado, dal 14.07.1921 al 1°.03.1922;
– VIGLIANI Giacomo, dal 02.03.1922 al 07.08.1922;
– GASBARRI Raffaele, dall’8.08.1922 all’11.11.1922;
– DE BONO Emilio, dall’11.11.1922 al 18.06.1924;
– CRISPO MONCADA Francesco, dal 18.06.1924 al 13.09.1926;
– BOCCHINI Arturo, dal 13.09.1926 al 20.11.1940.
Emilio De Bono16 fu uno degli organizzatori e, successivamente, il comandante unico della Milizia Volontaria per la Sicurezza Nazionale. Negli anni in cui fu
Direttore Generale egli mise in atto una politica volta a contenere le violenze sia
dei fascisti che degli oppositori del regime.
Contro di lui fu instaurato un processo (conclusosi con una sentenza di assoluzione che, tuttavia, non fugò completamente i dubbi di colpevolezza del De
Bono) presso il Senato riunito in Alta Corte di Giustizia, mirante ad accertare il
suo ruolo nella copertura delle violenze commesse dalla Ceka17, culminate con il
delitto Matteotti.
Dopo l’assassinio di Matteotti (10 giugno 1924), Mussolini lasciò il Viminale
due anni (dal 17 giugno 1924 al 6 novembre 1926). In questo periodo fu Ministro
dell’Interno il nazionalista Federzoni, mentre Direttore Generale della P.S. fu nominato il Prefetto Crispo Moncada.
Queste due nomine, pur moderate, non frenarono il processo di “fascistizzazione” dello Stato. Infatti, in questo contesto fu pronunciato il discorso del 3 gennaio 1925, che instaurò di fatto una vera e propria dittatura.
350
Sotto la guida di Crispo Moncada18, iniziarono a mutare gli orientamenti dei
primi Anni Venti, caratterizzati dai progetti di razionalizzazione dei servizi e di
riduzione degli organici.
In particolare, egli riorganizzò l’Ufficio Affari Generali e Riservati, inserendo
nella Sezione I l’Ufficio speciale movimento sovversivo, con il compito di controllare il sovversivismo, di prevenire e reprimere i complotti e curava la tenuta dei
comunisti pericolosi. Dal 1930, tale Ufficio passò alle dipendenze della Divisione di Polizia Politica, ove funzionò fino alla fine degli Anni Trenta, quando fu
soppresso.
In quel periodo fu riorganizzato anche il servizio investigativo, soprattutto
estero, basato sulle informazioni fornite dai confidenti, finalizzata alla prevenzione di attentati terroristici da parte soprattutto di anarchici e comunisti. I primi, sovvenzionati da organizzazioni statunitensi19, i secondi, legati all’Internazionale Comunista, dalla Russia. In questo campo, il Moncada si avvalse della
collaborazione delle strutture del Ministero degli Affari Esteri, quali i Consolati e
le Ambasciate.
Arturo Bocchini fu Capo della Polizia per un periodo molto esteso. Egli si dedicò con una cura particolare al settore delle informazioni, sviluppando l’attività
della Divisione di Polizia Politica, istituita agli inizi del 1927, con la riorganizzazione della Direzione Generale. Egli stesso sceglieva il personale fiduciario, pari
a circa un centinaio di elementi, avvalendosi delle sue conoscenze o su indicazioni dei gerarchi del partito. Alcuni di essi erano in contatto diretto con il Capo della Polizia da cui venivano anche pagati.
Bocchini fece dell’organizzazione di polizia una macchina amministrativa in
grado di dare al Governo eccellenti servizi, sia per salvaguardare la persona di
Mussolini da eventuali pericoli, sia per fornire al Capo del Governo ogni informazione sullo “spirito pubblico”.
3.2. L’Amministrazione Sanitaria e l’Amministrazione Civile
Il Capo del Governo Mussolini, in un discorso pronunziato davanti alla Camera dei Deputati nel maggio 1927, esaminando la condizione del popolo italiano dal punto di vista della salute fisica e della razza, affermava che “in uno Stato
bene ordinato la cura della salute fisica del popolo deve essere al primo posto”.
In sintonia con tale principio, il regime fascista rinvigorì l’apparato burocratico impegnato nel campo della sanità pubblica e pose in atto una serie di interventi volti a migliorare l’assistenza sanitaria, l’igiene scolastica, la lotta contro la
351
tubercolosi e i tumori maligni, la vigilanza sugli alimenti e sulle bevande, le opere igieniche, ecc.
Con R.D. 30 dicembre 1923, n. 2889, emanato in virtù della concessione al Governo dei pieni poteri per la riforma amministrativa, era stata attuata la riforma
degli ordinamenti sanitari, procedendo ad un ampio decentramento delle funzioni dal Ministro al Prefetto e da questi al Sottoprefetto.
Negli anni successivi, con la Legge 23 giugno 1927, n.1070, furono emanate
varie disposizioni sulla sanità, rafforzando il controllo delle autorità sanitarie
sull’esercizio delle levatrici, sui casi di aborto e sui presidi medici e chirurgici, e
modificando la composizione del Consiglio Superiore di Sanità e dei Consigli
Provinciali di Sanità.
È da sottolineare l’elemento caratterizzante della legislazione sanitaria di
questo periodo. In essa è riscontrabile una svolta di grande rilievo: il sempre
maggior concorso tra il fine sanitario e quello dell’assistenza e previdenza sociale, con la conseguenza che la sanità pubblica non aveva più solo il fine di curare il
singolo individuo, ma giungeva ad un livello sociale e politico.
L’ampliamento della politica sanitaria si concretizzò in una progressiva crescita della struttura della Direzione Generale della Sanità Pubblica, che raggiunse livelli notevoli negli Anni Trenta.20
Tuttavia, va detto che, paradossalmente, la Direzione Generale vide ridurre il
suo ruolo nell’ambito della politica sanitaria, per la diffusione nel periodo fascista di nuovi organismi chiamati a provvedere all’assistenza sanitaria. (Opera Nazionale Maternità e Infanzia, Opera Nazionale Balilla, Istituto Nazionale Fascista
di previdenza sociale).
A tale riguardo, è necessario evidenziare che rimase sempre esclusa dal controllo della Direzione Generale della Sanità Pubblica l’assistenza agli inabili, agli
alienati, ai ciechi e ai sordomuti, funzioni di competenza della Direzione Generale dell’Amministrazione Civile, secondo un atteggiamento che li inseriva tra i
problemi di natura strettamente sociale, piuttosto che sanitaria.
Anche la Direzione Generale dell’Amministrazione Civile fu caratterizzata
da una tendenza “espansiva”, che portò alla segmentazione della struttura e ad
un mutamento delle competenze.
Le Sezioni della Divisione III - Assistenza e Beneficenza, nel 1925 acquisirono
funzioni relative all’assistenza dell’infanzia e alle riforme delle istituzioni pubbliche di beneficenza, mentre nel 1926 quelle concernenti le congregazioni di carità, le confraternite, le istituzioni di assistenza ai ciechi e ai sordomuti. Nel 1927
352
la Divisione assumeva la denominazione di Divisione Assistenza e Beneficenza,
mentre nel 1931, tale Divisione cambiava nuovamente nome e struttura, divenendo Divisione III - Beneficenza.
Nel 1927 la Divisione II - Amministrazione dei comuni e delle provincie e degli Archivi di Stato si ripartiva in Divisione Amministrazione dei comuni e delle
province e Ufficio Archivi di Stato21.
Per la Divisione Amministrazione dei comuni e delle province, le Sezioni da
tre diventavano quattro, con le ulteriori competenze relative al personale dei podestà e delle consulte municipali, mentre nel 1930 fu istituita anche la V Sezione
con funzioni relative ai segretari comunali e agli affari generali. Nel 1931, la Divisione diventava Divisione II - Amministrazione dei comuni e delle province.
Nel 1927 fu, altresì, istituito l’Ufficio Servizi Speciali che assumeva le competenze dell’Ufficio speciale per i servizi in dipendenza dei terremoti, soppresso
nello stesso anno.
L’Ufficio Servizi Speciali, a sua volta, nel 1931 diventava la Divisione Servizi
Speciali.
Va rilevato che tale prolificazione degli uffici, spesso, non scaturiva da una
esigenza di riorganizzazione dell’attività, ma era determinata dalla esigenza di
attribuire mansioni direttive a funzionari privi di una loro precisa collocazione.
3.3. L’amministrazione periferica
Un particolare cenno merita il ruolo rivestito dal Prefetto negli anni del regime. La sua figura fu notevolmente valorizzata dal Governo, ponendolo in una
posizione di preminenza rispetto agli altri organi periferici, nel costante progetto
di trasformare il Prefetto liberale in Prefetto fascista.
La Legge 3 aprile 1926, n.660, sulla estensione delle attribuzioni dei Prefetti,
sottolineava il ruolo di garante dell’unità di indirizzo politico nell’ambito della
Provincia, senza conferire, tuttavia, un potere di sovraordinazione gerarchica nei
confronti degli uffici pubblici presenti sul territorio, ma assegnandogli un ruolo
direttivo e di coordinamento.
Ai fini dell’esercizio della sua funzione di vigilanza e direzione, il Prefetto doveva convocare mensilmente e, ogni volta lo reputasse necessario, per avere notizie sull’andamento generale del servizio e per impartire opportune direttive,
l’intendente di finanza, il provveditore agli studi, l’ingegnere capo del Genio Civile, il direttore provinciale delle poste e telegrafi, l’ispettore forestale, i subeconomi dei benefici vacanti, i direttori di Cattedre ambulanti di agricoltura, l’inge-
353
gnere capo del Regio Corpo delle miniere, l’ispettore del lavoro, i comandanti di
porto dei maggiori scali marittimi della Provincia.
In misura analoga, il R.D. 6 novembre 1926, n.1884 ampliava il potere di ordinanza del Prefetto per la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.
Lo stesso Mussolini, in qualità di Capo del Governo e Ministro dell’Interno in
una sua circolare del 5 gennaio 1927 indirizzata a tutti i Prefetti del Regno, affermava: “Il Prefetto è la più alta autorità dello Stato nella Provincia. Egli è il rappresentante diretto del Potere Esecutivo Centrale. Tutti i cittadini devono rispetto e obbedienza
al più alto rappresentante politico del Regime Fascista, e devono subordinatamente collaborare con lui per rendergli più facile il compito.” E continuava: “Il Prefetto deve porre
la massima diligenza nella difesa del Regime contro tutti coloro che tendono ad insidiarlo
o a indebolirlo.....Il Prefetto fascista non è il Prefetto dei tempi demoliberali. Il Prefetto deve prendere tutte le iniziative che tornino di decoro al Regime”22.
L’ambito in cui il ruolo delle Prefetture risultò più allargato fu quello relativo
ai comuni e alle province, la cui autonomia fu notevolmente ridotta in periodo
fascista (attraverso la soppressione del carattere elettorale degli organi e l’istituzione dell’ordinamento podestarile e rettorale e la statizzazione, nel 1928, dei segretari comunali).
Tuttavia, il rafforzamento del ruolo del Prefetto, portò ad una situazione di
diarchia nella direzione politica della provincia, per la presenza sul territorio del
segretario federale, quale rappresentante provinciale del Partito Nazionale Fascista, che avrebbe dovuto controllare il conferimento ai fascisti delle cariche e
degli incarichi nell’ambito della Provincia e mantenere il collegamento con gli
organi periferici dello Stato e con i rappresentanti degli enti pubblici locali.
Il superamento di tale situazione di diarchia fu cercata nel tentativo di “fascistizzare” il corpo prefettizio, attraverso una serie di nomine di Prefetti politici.
Tale fase prese il nome di ventottismo, in quanto tra il 1926 e il 1928, i fascisti realizzarono il grande arrembaggio23 alle carriere direttive dello Stato e, in particolare,
a quelle del Ministero dell’Interno e del Ministero degli Esteri. L’esperienza che
ne derivò non ebbe molto successo, tanto che fu seguita dal reclutamento di elementi di fiducia nella stessa carriera del Ministero dell’Interno.
3.4.La soppressione delle Sottoprefetture
Il Governo fascista operò una sostanziale modifica dell'amministrazione periferica del Ministero dell'Interno, attraverso la soppressione delle Sottoprefetture.
La discussione sull'utilità di tali strutture, sulla necessità di sopprimerle o di
354
utilizzarle meglio con l'attribuzione di funzioni che non fossero solo quelle di
mera informazione o "passacarte" delle Prefetture, era vivace già da anni.
In una nota del 23 novembre 192124, indirizzata al Comitato Interministeriale
per la Riforma dell'Amministrazione e la semplificazione dei servizi, il Sottosegretario del Ministero dell'Interno, riguardo alla proposta di soppressione delle
Sottoprefetture, suggeriva la conservazione di quelle particolarmente importanti
in quanto relative a capoluoghi di circondario aventi una certa rilevanza per popolazione, per numero di comuni dipendenti, per la distanza dal capoluogo di
provincia a cui appartenevano, per la difficoltà di mezzi di comunicazione e per
motivi di ordine pubblico e amministrativo. Secondo tale criterio, si proponeva
la conservazione di 21 Sottoprefetture25 e la soppressione delle restanti 124, di cui
120 subito e 4 al cessare delle particolari condizioni in cui versavano.
Alla nota era allegato l'articolo con l'elenco delle Sottoprefetture di cui si suggeriva la soppressione e di quelle (4: Avezzano, Monteleone Calabro, Palmi ed
Asiago) che si suggeriva di mantenere temporaneamente per le eccezionali condizioni dei rispettivi circondari, in quanto le prime tre, zone terremotate e la
quarta, zona devastata in via di ricostruzione.
Il nuovo regime fascista, inizialmente, decise di decentrare alle Sottoprefetture alcune funzioni svolte dalle Prefetture. Subito dopo, però, la linea seguita
mutò. Infatti, con i RR.DD. 21ottobre 1926 n.1890 e 2 gennaio 1927 n.1, furono
riordinate le circoscrizioni provinciali, mediante la soppressione di 94 circondari,
l'istituzione di 17 province e la soppressione di tutte le Sottoprefetture.
Si può argomentare tale scelta, considerando che, con l'avvento del regime totalitario le Sottoprefetture avevano perso la loro principale funzione, che aveva
arrestato i precedenti progetti di soppressione: il controllo delle elezioni.
D'altra parte, per il controllo capillare delle amministrazioni locali, oltre al
potenziamento della figura prefettizia, si era avuta l'introduzione della figura
del Vice Prefetto Ispettore (R.D. 23.20.1925, n.2113). Questi aveva funzioni di vigilanza, sulle amministrazioni provinciali e comunali, da esercitarsi attraverso
visite periodiche e saltuarie, con la facoltà di adottare sanzioni disciplinari a carico di quei segretari, impiegati, agenti e salariati, in servizio presso gli enti locali, che avessero svolto azioni incompatibili con le direttive politiche del Governo.
La soppressione delle Sottoprefetture fu vissuta come un momento di debolezza da parte della burocrazia del Ministero dell'Interno.
Malinverno, così, esprime le sue considerazioni al riguardo: "offrivano anch'esse qualche vantaggio: quello di avere un organo di governo più stabilmente vicino
355
alle popolazioni dei centri minori e soprattutto quello di essere una proficua scuola preparatoria all'alto ufficio di prefetto".26
4. Il tentativo di riforma e l’espansione dell’Amministrazione (1928-1932)
4.1. Il Comitato per il perfezionamento dei metodi di lavoro
Il 26 ottobre 1928, un decreto del Capo del Governo istituì un Comitato per il
perfezionamento dei metodi di lavoro e di controllo delle Amministrazioni dello
Stato. Il Comitato era presieduto dallo stesso Alberto De Stefani, realizzatore della riforma di razionalizzazione del 1923, e costituito dai senatori Teodoro Mayer
e Ferdinando Quartieri (ingegnere) e dai deputati Maurizio Maraviglia (avvocato), Giuseppe Mazzini (ingegnere), Felice Felicioni e Gabriele Canelli (avvocati)
e, infine, Aldo Lusignoli (avvocato) segretario generale dell'associazione generale fascista del pubblico impiego.
Il precedente R.D.l. del 16 agosto 1926, sul riordino dei servizi, che affidava
alle singole Amministrazioni il compito di attuare la propria particolare riforma,
non aveva avuto applicazione.
Si faceva, quindi, sempre più urgente l'esigenza di una riorganizzazione dell'Amministrazione.
Essa scaturiva dalla necessità di dare ai servizi un carattere di maggiore speditezza, nonché di semplificare l'organizzazione e il numero degli Uffici attraverso una revisione ed un coordinamento delle relative attribuzioni, elementi
che erano andati riducendosi a seguito dell'impostazione rigida assunta sia dall'attività amministrativa che dall'ordinamento del personale organizzato gerarchicamente.
Pur non potendo verificare concretamente le modalità di svolgimento del lavoro27, il Comitato realizzò una "diagnosi" alquanto severa sul funzionamento
dell'Amministrazione.
La relazione presentata al Capo del Governo28 il 31 marzo 1929 indicava le seguenti condizioni come le necessarie alla realizzazione di un buon assetto amministrativo: "Sensibilità di comprensione dei fini dello Stato e loro razionale conseguimento; Semplicità dell'azione amministrativa nei casi in cui interferisca con l'azione privata; Spese proporzionate ai fini da conseguirsi".
I principi posti dal Comitato alla base del buon funzionamento della attività
amministrativa erano quelli del merito e della responsabilità (di natura spirituale)
356
a cui veniva aggiunto il criterio della semplicità funzionale.
"L'applicazione dei principi e dei criteri" continuava la Relazione, "favorisce la ricostituzione dell'unità amministrativa dello Stato, pregiudicata dalla odierna costosa e
disgregatrice tendenza autonomistica dei pubblici servizi e può rendere l'organizzazione
amministrativa meglio corrispondente alle esigenze di uno Stato corporativo......ed attuare una diversa distribuzione delle competenze tra le singole amministrazioni col proposito di unificarle negli stessi organi o in organi più comprensivi o in altri in cui possono essere più utilmente affidate".
Il Comitato, sulla base di tali principi, effettuò una serie di proposte riguardanti la scelta del personale, la sua utilizzazione, gli organi amministrativi e il relativo controllo.
In particolare, per la scelta del personale propose la sostituzione dei vari esami di concorso con un unico concorso nazionale, da emanarsi annualmente a cura di un'unica autorità coordinatrice dopo le sessioni autunnali di esami delle
scuole medie e superiori e gli esami di Stato.
Circa l'utilizzazione del personale si suggeriva la sostituzione dei vari ruoli
con ruoli unici degli impiegati, differenziati solo sulla base del titolo di studio, l'abolizione dei Consigli di Amministrazione e di disciplina, la responsabilizzazione
dei singoli impiegati nei confronti dei capi servizio, la competenza esclusiva del
ministro per le promozioni e l'irrogazione delle sanzioni disciplinari, la dipendenza funzionale degli "uffici centrali del personale" dai "capi dei singoli servizi".
Il miglioramento dell'organizzazione amministrativa dello Stato veniva realizzata mediante l'unificazione delle competenze ripartite tra diverse Amministrazioni, mentre il sistema dei controlli oltre al profilo di legittimità era esteso
anche a quello economico, finanziario e di merito. Inoltre, in materia di controlli,
al fine di ridurne la pluralità (controlli venivano svolti dagli uffici dei singoli Ministeri, dalle Ragionerie Centrali, dalla Ragioneria Generale e dalla Giunta Generale del Bilancio della Camera), veniva proposta la fusione tra la Ragioneria Generale e la Corte dei Conti e delle relative competenze.
Le proposte effettuate dal Comitato di riforma, tuttavia, non furono accettate
dal Capo del Governo. Esse erano troppo "radicali" e avrebbero sicuramente turbato gli equilibri del mondo burocratico, creando possibili reazioni non desiderate e “noi politici”, diceva Mussolini, “abbiamo bisogno di tranquillità per svolgere i
nostri programmi”29. Secondo De Stefani, Mussolini, dopo aver congedato il Comitato, ordinò al provveditore dello Stato di bruciare la relazione nei forni del Poligrafico30.
357
4.2. L'evoluzione del personale
Mentre falliva il tentativo di riforma del Comitato De Stefani, si realizzava
una sempre più massiccia espansione delle competenze e dei poteri dello Stato
nei vari settori della vita economica e sociale.
Ciò se da un lato determinò lo sviluppo della c.d. amministrazione parallela,
caratterizzata dal pullulare di molteplici istituti a cui furono affidati vari compiti
di gestione, dall'altro segnò una crescita sempre maggiore dell'amministrazione
centrale. Tale fenomeno è visibile anche nel Ministero dell'Interno.
Dall’analisi dei dati relativi al personale tra il 1923 e il 1933, è evidente una
tendenza verso una crescita che appare sostanziale soprattutto nel 1928, ma che
continua anche dopo, negli Anni Trenta.
A livello complessivo, il personale dipendente passò dalle 9.609 unità del
1923 alle 25.547 del 1928. Nel 1933 esso risultò pari a 24.940 unità.
Dall’osservazione dei dati emerge come la tendenza accrescitiva scaturì, in
primo luogo, dall’aumento del personale militare, destinato a realizzare la politica di repressione fascista. Approfondendo l’analisi in misura più specifica, emerge la seguente situazione31:
PERSONALE DEL MINISTERO DELL’INTERNO PER STATO GIURIDICO E CATEGORIA (1923)
CATEGORIA
STATO GIURIDICO
Pers. di ruolo
Pers. non di ruolo
Pers. non vincolato33
Totale
IMP. CIVILI E OPERAI
8.172
31
15
8.218
MAGISTRATI32
MILITARI
TOTALE
55
1.336
55
1.336
9.563
31
15
9.609
CATEGORIA
STATO GIURIDICO
Pers. di ruolo
Pers. non di ruolo
Pers. non vincolato
Totale
358
7.693
171
128
7.992
MAGISTRATI
MILITARI
TOTALE
63
17.492
63
17.492
25.248
171
128
25.547
CATEGORIA
STATO GIURIDICO
Pers. di ruolo
Pers. non di ruolo
Pers. non vincolato
Totale
MAGISTRATI
6.457
61
38
6.556
MILITARI
TOTALE
18.384
24.841
61
38
24.940
18.384
IMPIEGATI CIVILI ED OPERAI PER SERVIZIO E STATO GIURIDICO (1923)
STATO GIURIDICO
SERVIZIO
DI RUOLO
Amm.ne Civile
Amm.ne della P.S.
Dir.Gen.Sanità Pubb.
Archivi di Stato
Consiglio di Stato
Pers.nuove province
Operai nuove prov.
Totale
3.270
3.058
382
222
53
1.119
68
8.172
NON DI RUOLO
NON VINCOLATO
3134
1535
TOTALE
3.270
3.058
382
222
53
1.119
68
8.218
STATO GIURIDICO
SERVIZIO
Amm.ne Civile
Amm.ne della P.S.
Archivi di Stato
Consiglio di Stato
Totale
DI RUOLO
3.623
3.394
413
211
52
7.693
NON DI RUOLO
17136
NON VINCOLATO
12837
TOTALE
3.623
3.394
413
211
52
7.992
359
STATO GIURIDICO
DI RUOLO
SERVIZIO
Amm.ne Civile
Amm.ne della P.S.
Archivi di Stato
Fondo per il Culto
Totale
NON DI RUOLO
3.317
2.212
440
293
195
6.457
NON VINCOLATO
19
47
11
14
61
8
38
TOTALE
3.336
2.259
451
293
217
6.556
MILITARI PER CATEGORIA E STATO GIURIDICO (1923)
CATEGORIA
STATO GIURIDICO
MILIZIA VOLONTARIA
SICUREZZA NAZIONALE
Ufficiali
Sottufficiali
Camicie nere
Totale
DI CARRIERA
NON VINCOLATO
686
264
386
1.336
TOTALE
686
264
386
1.336
STATO GIURIDICO
CATEGORIA
CORPO AGENTI DI
PUBBLICA SICUREZZA
DI CARRIERA
Ufficiali
Sottufficiali
Guardie e allievi
totale
176
6.720
7.956
14.852
NON VINCOLATO
TOTALE
176
6.720
7.956
14.852
132
323
2.185
2.640
17.492
132
323
2.185
2.640
17.492
POLIZIA CONFINARIA
Ufficiali
Sottufficiali
Militi
totale
Totale complessivo
360
CATEGORIA
STATO GIURIDICO
CORPO AGENTI DI
NON VINCOLATO
TOTALE
PUBBLICA SICUREZZA
DI CARRIERA
Ufficiali
Sottufficiali
Militi
totale
1.766
5.864
8.884
16.514
1.766
5.864
8.884
16.514
120
530
1.220
1.870
18.384
120
530
1.220
1.870
18.384
POLIZIA CONFINARIA
Ufficiali
Sottufficiali
Militi
totale
Totale complessivo
Un breve cenno va fatto alla situazione economica degli impiegati. Essa peggiorò notevolmente proprio alla fine degli Anni Venti.
La profonda crisi economica, scoppiata negli Stati Uniti nell'ottobre del 1929,
spinse il Governo alla emanazione di provvedimenti di riduzione degli stipendi.
Con il R.D.l. 20 novembre 1930, Mussolini diminuì del 12% gli stipendi del
personale statale.
Il basso livello degli stipendi e la carriera lenta resero, quindi, sempre più pesante la situazione sociale ed economica dei funzionari dello Stato.
4.3. Il trasferimento degli Affari di Culto
Gli Accordi lateranensi stipulati nel 1929 determinarono una svolta nei rapporti tra lo Stato fascista e la Chiesa, realizzando il passaggio da un regime di polizia ecclesiastica ad uno di politica ecclesiastica.
Considerati i riflessi prevalentemente politici che assunsero per il Governo i
servizi inerenti il culto cattolico e le altre confessioni ammesse, si reputò opportuno trasferire la competenza di tali funzioni dal Ministero della Giustizia38 al
Ministero dell’Interno.
Con il R.D. 20 luglio 1932 n.884 ed il R.D.l. 19 agosto 1932 n.1080, furono trasferite da un Ministero all’altro le attribuzioni della Direzione generale per gli af-
361
fari di culto e quelle del Fondo per il culto e del Fondo di beneficenza e religione
nella città di Roma, conferendo al Ministero dell’Interno ed alle Regie Prefetture
le facoltà ed i poteri relativi.
Di conseguenza, il personale del ruolo organico alle dipendenze del Ministero della Giustizia passò alle dipendenze del Ministero dell’Interno.
Il Ministero dell’Interno vide, così, accrescere la propria organizzazione di altre due Direzioni Generali: la Direzione Generale dei Culti e la Direzione Generale del Fondo per il Culto.
Sinteticamente, la struttura centrale del Ministero nel 1932 divenne la seguente:
GABINETTO del Ministro, SEGRETERIA del Sotto-Segretario di Stato, Ufficio Stampa, Ufficio Cifra. SERVIZIO D’ISPEZIONE: Ispettori generali Amministrativi, Ispettori
Superiori di Ragioneria, Ispettori di Ragioneria, Ispettori Generali di Pubblica Sicurezza, Ispettori Generali Medici, Ispettori Generali Veterinari, Ispettore generale Batteriologico, Ispettori Generali Farmacisti, Ispettore Generale degli Archivi di Stato. UFFICIO
DEL PERSONALE: Divisione I (Sezioni: I e II), Divisione I bis (Sezione I), Biblioteca, Economato, Cassa, Archivio. DIREZIONE GENERALE DELL’AMM.NE CIVILE:
Divisione Affari Generali e Riservati, (Servizio Elettorale), Ufficio Centrale degli
Archivi di Stato, Divisione II - Amm.ne dei Comuni e delle Province, (Sezioni: I - II
- III - IV - V), (Ufficio Servizio Ispettivo e Toponomastica), Divisione Servizi Speciali, (Servizi Amministrativi - Servizi di Ragioneria), Divisione III - Beneficenza,
(Sezioni: I - I bis - II - III). ARCHIVIO DI STATO IN ROMA E ARCHIVIO CENTRALE
DEL REGNO, Consiglio per gli Archivi del Regno. DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA: Segreteria del capo della Polizia, Divisione Affari Generali e
Riservati (Sezioni I - II - III), Divisione Politica (Sezione I - Ufficio Speciale), Divisione Polizia (Sezioni: I-II -III), Divisione Polizia di Frontiera e dei Trasporti (Sezioni: I - II), Divisione Forze Armate di Polizia (Sezione I - II), Divisione Servizi
Gestione Contratti e Forniture (Sezioni: I - II - III), Divisione Personale (Sezioni I II), (Ufficio di revisione Teatrale), (Ufficio Centrale di revisione Cinematografica), (Uff. Centr. Italiano per la Repressione della tratta di donne e fanciulli),
(Scuola Superiore di Polizia), (Servizio Centrale di Identificazione), (Servizio di
investigazioni di Polizia Giudiziaria), (Servizio Antropologico-Biografico), (Consiglio Superiore di Sanità), (Commissione Centrale Permanente per le ricompense ai benemeriti della Salute Pubblica). DIREZIONE GENERALE DELLA SANITA’
PUBBLICA: Ufficio Affari Generali (Sezioni: I - II - III - IV), (Ufficio Benemerenze),
Divisione VI - Servizio Igienico Generale, (Sezioni: I - II - III), Ufficio di Ispezione
antitubercolare (Sezioni: I - II), Divisione Servizi Amministrativi (Sezioni: I - II e
362
Ufficio Tecnico), Ufficio per i Caduti in guerra e Servizi Speciali (Sezioni I - II),
Divisione Servizio Zooiatrico (Sezioni: I - II), Laboratorio di Micrografia e Batteriologia, Laboratorio Chimico della Sanità Pubblica, Commissione per l’Esame delle proposte
di ricompensa al Valore Civile. MILIZIA VOLONTARIA SICUREZZA NAZIONALE. DIREZIONE GENERALE DEI CULTI (Uffici: I - II - III - IV - V). DIREZIONE GENERALE
DEL FONDO PER IL CULTO E DEL FONDO DI BENEFICENZA E RELIGIONE NELLA
CITTA’ DI ROMA (Ufficio del Contenzioso), Divisione I - Segreteria, Affari gen. e
gestione dei patrimoni riuniti ex economali (Sezioni I - II), Divisione II (Sezioni: I
- II), Divisione III (Sezioni: I - II), Divisione IV (Sezione I: Fondo di beneficenza e
religione nella città di Roma) (Sezione II), Divisione V (Sezioni: I - II), Divisione
VI (Sezioni: I - II), Cassa ed Economato, Consiglio d’Amministrazione del Fondo
per il Culto, Consiglio d’Amministrazione del Fondo di Beneficenza e Religione
nella città di Roma
363
Appendice 1
a) Ministri dell'Interno e Sottosegretari 39
GOVERNO BONOMI (04.07.1921 - 26.02.1922)
Ministro dell'Interno
BONOMI Ivanoe, Avv. prof., Deputato
Sottosegretario
TESO Antonio, Avv., Deputato
GOVERNO FACTA (26.02.1922 - 01.08.1922)
Ministro dell'Interno
FACTA Luigi, Avv., Deputato
Sottosegretario
CASERTANO Antonio, Avv., Deputato
GOVERNO MUSSOLINI (31.10.1922 - 25.07.1943)
Ministri dell'Interno
MUSSOLINI Benito, Dep., fino al 17.06.24
FEDERZONI Luigi, Dott., Dep., dal 17.06.1924 al 06.11.1926
MUSSOLINI Benito, Dep., dal 06.11.1926 al 25.07.1943
Sottosegretari
FINZI Aldo, Dott., Dep., fino al 17.06.1924
GRANDI Dino, Avv., Dep., dal 03.07.1924 al 14.05.1925
TERUZZI Attilio, Dep., dal 14.05.1925 al 06.11.1926
SUARDO conte Giacomo, Avv., Dep., 06.11.1926 al 13.03.1928
BIANCHI Michele, Dep., dal 13.03.1928 al 12.09.1929
ARPINATI Leandro, Dep., dal 12.09.1929 all'8.05.1933
364
b) Direttori Generali 40
DIRETTORI GENERALI DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE41:
– PIRONTI Alberto - Con R.D. 21.01.1915 è collocato a disposizione e incaricato di reggere la Direzione Generale, con R.D. 16.10.1922 è nominato senatore, con R.D. 13.11.1924 è nominato Presidente di Sezione del Consiglio
di Stato.
– SERRA CARACCIOLO Vittorio - Con R.D. 01.08.1924 è collocato a disposizione e incaricato di reggere la Direzione Generale, con R.D. 12.12.1926
è collocato a riposo.
– DE RUGGIERO Stefano - Con R.D. 12.12.1926 è collocato a disposizione
e incaricato di reggere la Direzione Generale. L'incarico dura fino al 1933.
DIRETTORI GENERALI DELLA P.S.42 (DAL 1923 CAPI DELLA POLIZIA):
–
–
–
–
–
–
BONFANTI LINARES Corrado, dal 14.07.1921 al 1°.03.1922;
VIGLIANI Giacomo, dal 02.03.1922 al 07.08.1922;
GASBARRI Raffaele, dall’8.08.1922 all’11.11.1922;
DE BONO Emilio, dall’11.11.1922 al 18.06.1924;
CRISPO MONCADA Francesco, dal 18.06.1924 al 13.09.1926;
BOCCHINI Arturo, dal 13.09.1926 al 20.11.1940.
DIRETTORI GENERALI DELLA SANITÀ PUBBLICA43:
– LUTRARIO Alberto, nominato con R.D. 30.05.1912 e collocato a riposo
con R.D. 12.12.1926.
– MESSEA Alessandro, nominato nel 1926 e collocato a riposo con R.D.
24.06.1929.
– FORNACIARI Bruno, nominato con D.M. 24.06.1929, con R.D. 20.03.1930
promosso Prefetto di 1ª classe e destinato a Milano.
– BASILE Gaetano, con R.D. 09.12.1930 nominato Prefetto di 2ª classe e collocato a disposizione con l'incarico di reggere la Direzione Generale, con
R.D. 25.07.1935 collocato a riposo.
DIRETTORI GENERALI DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI44:
– SPANO Giuseppe, con R.D. 14.03.1920 è nominato Prefetto di 2ª classe e
collocato a disposizione del Ministero e con R.D. 15.03.1920 è incaricato di
reggere la Direzione Generale.
365
Con R.D. 31.12.1922 n.1718 la Direzione Generale passa alle dipendenze del
Ministero della Giustizia.
DIRETTORI GENERALI DEI CULTI45:
– DAMIANO Carmelo, Consigliere di Corte di Cassazione, Direttore Generale fino al 1933.
DIRETTORI GENERALI DEL FONDO PER IL CULTO E DEL FONDO DI BENEFICENZA E RELIGIONE NELLA CITTÀ DI ROMA:
– IACUZIO Angelo Raffaele, Consigliere di Corte di Cassazione, Direttore
generale fino al 1933.
366
Appendice 2
a) Personale della Carriera Amministrativa e di Ragioneria (1922)
CATEGORIA
Prefetti
Vice Prefetti
Consiglieri
Consiglieri Agg.
Alunni
Tot. Carriera amm.va
Dirett. Capo di Rag.
Dirett. C. di Div. di Rag.
Ragionieri Capo
Ragionieri
Alunni
Tot. Carriera di rag.
Totale complessivo
ORGANICO
73
100
451
678
70
1.372
1
2
85
656
36
780
2.152
IN
SERVIZIO
89
101
448
398
53
1.089
1
1
75
528
31
636
1.725
STIPENDI MEDI
(in lire)
15.000
13.000
11.000
10.600
4.000
13.000
13.000
11.000
10.600
4.000
Fonte: Ruolo di anzianità del personale del Ministero dell'Interno
367
b) Personale della carriera Amministrativa- Gruppo A (01.01.1932)
CATEGORIA
ORGANICO
IN SERVIZIO
GRADO
Governatore
1
1
II
Vice Governatore
1
1
IV
Segretario Generale
1
1
IV
Capo della Polizia
1
1
III
Prefetti 1ª classe
30
33
III
Prefetti 2ª classe
70
82
IV
V. Prefetti 1ª classe
90
76
V
V. Prefetti 2ª classe
105
104
VI
Consiglieri 1ª classe
173
170
VII
Consiglieri di 2ª classe
211
222
VIII
Primi Segretari
144
125
IX
Segretari e V. Segretari
302
16146
X - XI
Totale
1.129
977
c) Personale della carriera di Ragioneria - Gruppo B (1932)
CATEGORIA
ORGANICO
IN SERVIZIO
GRADO
Ispettore Sup. di Rag.
5
4
VI
Rag. Capo di 1ª classe
86
88
VII
Rag. Capo di 2ª classe
76
76
VIII
Primi Ragionieri47
212
189
IX
Ragionieri
120
X
Vice Ragionieri
251
138
XI
Direttore Uff. Cifra
1
1
VII
V. Dirett. Uff. Cifra
1
1
VIII
Totale
632
616
Si può notare che il numero degli impiegati in servizio era sempre inferiore
al numero dei posti fissati in organico. Come sottolinea Renato Spaventa48, era
invalsa l’abitudine di tenere vacanti posti fissati in organico, fronteggiando le
esigenze di servizio mediante assunzione di avventizi.
368
Alcuni dati statistici sulla spesa del Ministero dell'Interno49:
Esercizio 1922-23:
PREVISIONI INIZIALI DEFINITIVE
(milioni di lire)
Spese effettive:
ordinarie
straordinarie
totale parziale
Movimento di capitali
Partite di giro
Totale complessivo50
461,2
179,6
640,8
2,0
642,8
517,2
348,9
866,1
30,1
2,0
898,2
ACCERTAMENTI
(Consuntivo)
530,7
348,5
879,2
30,1
2,0
911,3
Esercizio 1923-24:
PREVISIONI INIZIALI51 DEFINITIVE
(milioni di lire)
Spese effettive:
ordinarie
straordinarie
totale parziale
Partite di giro
403,1
73,3
476,4
0,1
2,0
478,5
545,9
152,8
698,7
20,1
2,0
720,8
ACCERTAMENTI
(Consuntivo)
538,4
150,4
688,8
20,1
2,0
710,9
Esercizio 1924-25:
(milioni di lire)
Spese effettive:
ordinarie
straordinarie
totale parziale
Partite di giro
ACCERTAMENTI
(Consuntivo)
650,6
91,0
741,6
0,1
770,2
117,0
887,2
0,1
759,8
115,7
875,5
0,1
741,7
887,3
875,6
369
Esercizio 1925-26:
(milioni di lire)
Spese effettive:
ordinarie
straordinarie
totale parziale
Partite di giro
ACCERTAMENTI
(Consuntivo)
253,6
92,5
346,1
0,1
505,1
178,8
683,9
0,1
494,2
175,4
669,6
0,1
346,2
684,0
669,7
Esercizio 1926-27:
(milioni di lire)
Spese effettive:
ordinarie
straordinarie
totale parziale
Partite di giro
ACCERTAMENTI
(Consuntivo)
465,6
134,2
599,8
0,1
622,0
197,1
819,1
0,1
612,9
193,4
806,3
0,1
599,9
819,2
806,4
Esercizio 1927-28:
(milioni di lire)
Spese effettive:
ordinarie
straordinarie
totale parziale
Partite di giro
370
ACCERTAMENTI
(Consuntivo)
615,8
125,4
741,2
0,1
612,5
221,2
833,7
0,1
609,2
220,3
829,5
0,1
741,3
833,8
829,6
Esercizio 1928-29:
Spese effettive
Partite di giro
PREVISIONI INIZIALI
(milioni di lire)
747,0
0,1
747,1
Esercizio 1929-30:
Spese effettive
Partite di giro
PREVISIONI INIZIALI
(milioni di lire)
753,6
0,1
753,7
Nel tentare alcune considerazioni sui dati riportati, si sottolinea prima di
tutto la notevole differenza tra le previsioni iniziali di spesa e i risultati, notevolmente più elevati.
Dopo una riduzione delle spese accertate, registrata nell'esercizio 1923-24,
dovuto essenzialmente ad una politica di maggiore rigore applicata a seguito
della riforma finanziaria del 1923, nonché al passaggio della Direzione
Generale delle Carceri al Ministero della Giustizia, l'andamento generale è in
senso evolutivo.
L'unica eccezione è rappresentata dal 1925-26, esercizio in cui vennero soppressi gli stanziamenti relativi ai servizi aeronautici, trasferiti al Ministero degli
Affari Esteri.
L'incremento delle spese è collegato ai molteplici provvedimenti adottati dal
Governo Nazionale: riordino dei servizi di polizia, istituzione del podestà e del
servizio ispettivo sui comuni e sulle province, estensione delle attribuzioni dei
Prefetti, provvedimenti in materia di beneficenza, di sanità pubblica e di pubbliche calamità.
371
NOTE
Cfr. R. GUEZE, Lineamenti storici del Ministero dell’Interno, in “Amministrazione civile” (numero
speciale dedicato a Cento anni di amministrazione italiana), 1962, p.209.
2
Fonte: Guida Monaci, 1922.
3
Cfr. Atti Parlamentari, Camera, XXVI legisl., Doc.n.1810, Delegazione di pieni poteri al Governo del Re
per il riordinamento del sistema tributario e della pubblica amministrazione.
4
Così A. GIANNINI, Il riordinamento delle amministrazioni centrali dello Stato, in "Educazione fascista", 1932, pag.16.
5
Cfr. E. QUERCI-SERIACOPI, Il passato, il presente e l’avvenire dell’Amministrazione delle Carceri in
Italia, Roma, Tipografia delle Mantellate, 1925.
6
Cfr. NEPPI MODONA, Carcere e Societá civile, in “Storia d'Italia“, Torino, 1973.
7
ARCHIVIO CENTRALE DELLO STATO, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Riforma della Pubblica
Amministrazione (1921-24), b.2.
8
Per questa e le due tabelle successive: Fonte: Contributo allo studio sull'ordinamento del Ministero
dell'Interno, a cura di A. Cicero.
9
Con il R.D. 11 novembre 1923, n. 2395, il Direttore Generale della P.S. assunse la denominazione di
Intendente Generale di Polizia, sostituita con quella di Capo della Polizia, a seguito del R.D. 20
dicembre 1923, n.2908.
10
Cfr. Renzo DE FELICE, Mussolini il fascista, vol.I, La conquista del potere, Torino, Einaudi, 1966,
pag.397.
11
Si pensi all'organizzazione "militare" del personale, al ridimensionamento degli organici, all'irrigidimento del controllo finanziario.
12
A. AQUARONE, Violenza e consenso nel fascismo italiano, in “Storia contemporanea”, 1979, n.1,
p.146.
13
Da una relazione del 1945, risultò che tale Divisione funzionava già dal 1924. (Ruolo di anzianità
del personale del Ministero dell’Interno).
14
Cfr. Bollettino Ufficiale del Ministero dell’Interno, Relazione di S.E. il Ministro Federzoni alla
Sottocommissione Parlamentare - Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, Roma, 13 novembre 1926.
15
Fonte: M. MISSORI, Governi, Alte Cariche dello Stato, Alti Magistrati e Prefetti del Regno d’Italia,
Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, Pubblicazioni degli Archivi di Stato, Sussidi 2, Roma,
1989.
16
De Bono era nato nel 1866 e morì fucilato a Verona nel 1944. Cfr. F. FUCCI, Emilio De Bono. Il maresciallo fucilato, Milano, Mursia, 1989. Per la biografia di De Bono, cfr. E.VALERI SCAFFEI in
“Dizionario Biografico degli italiani”, Vol.XXXIII, Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma, 1987,
pp.411-419.
17
La Ceka del Viminale era la polizia segreta e illegale diretta da Mussolini che aveva il compito di
informare e reprimere con la violenza gli oppositori e i dissidenti fascisti. La Ceka compì violente
aggressioni e pestaggi in danno di numerosi deputati tra i quali Modigliani, Forni, Ulderico
Mazzolani, Misuri e Amendola.
18
Per un più ampio profilo biografico, cfr. S. SEPE, F. Crispo Moncada, in “Dizionario Biografico degli
italiani”, Vol.XXXIV (Primo supplemento A-C), Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma, 1988,
pp.796-799.
19
Nel marzo 1926 fu pubblicato un numero speciale del “Bollettino delle ricerche” dedicato agli
anarchici residenti in USA, dal titolo “Anarchici italiani residenti negli Stati Uniti d’America”, in
Archivio Centrale dello Stato, Ministero dell’Interno, Direzione generale della Pubblica Sicurezza,
Divisione aa.gg.rr., Massime, cat.a5, b.4, fasc.4., “Anarchici 1906-1926”.
20
A titolo rappresentativo va precisato che nei venti anni tra il 1922 e il 1942, il numero delle
Divisioni passò da tre a otto e quello delle Sezioni da sei a trentaquattro.
1
372
L’Ufficio Archivi di Stato nel 1931 diventava Ufficio Centrale degli Archivi di Stato.
Fonte: Bollettino Ufficiale del Ministero dell’Interno, Legislazione, 1927.
23
Così lo definisce AQUARONE, La formazione dello Stato totalitario, I, Torino, 1967, pag.73.
24
Archivio Centrale dello Stato, Presidenza del Consiglio dei Ministri. Riforma della Pubblica
Amministrazione (1921-1924), b.2.
25
Esse erano: Asti, Casale Monferrato (provincia di Alessandria), Imola (Bologna), Oristano
(Cagliari), Sora (Caserta), Caltagirone (Catania), Varese (Como), Pistoia (Firenze), Rimini, (Forlì),
Savona, Spezia (Genova), Brindisi, Taranto (Lecce), Castellammare (Napoli), Biella, Vercelli
(Novara), Terni (Perugia), Frosinone, Viterbo (Roma), Nuoro (Sassari), Aosta (Torino).
26
Malinverno, Prefetto, in “Nuovo Digesto Italiano”, X, pag.148.
27
Una richiesta di sopralluogo effettuata da De Stefani alla Presidenza del Consiglio, il 12 novembre
1928, ottenne un diniego.
28
Un estratto della Relazione è contenuta in Alberto De Stefani, Il Paese e lo Stato, Fratelli Treves
Editori, Milano, 1930.
29
La frase di Mussolini è riportata in A. DE STEFANI, Una riforma al rogo, Roma, C. Volpe, 1963,
p.12.
30
Per questo si parlò di "Riforma al rogo". Ciò tuttavia non avvenne, in quanto il libro giallo-arancione è stato ritrovato presso la Biblioteca del Ministero dell'Interno.
31
Fonte: Il Ministero del Tesoro, Ragioneria Generale dello Stato, Ispettorato Generale Servizi
Speciali e meccanizzazione, I dipendenti delle Amministrazioni statali dal 1923 al 1992, Istituto
Poligrafico e Zecca dello Stato, Roma.
32
I Magistrati sono quelli del Consiglio di Stato, organo amministrativamente annesso al Ministero
dell’Interno.
33
Nella voce personale non vincolato è compreso il personale assunto in via temporanea od occasionale con carattere di precarietà, avente rapporto di lavoro con durata normalmente inferiore ad un
anno.
34
Dati per i quali non è stata effettuata la distribuzione per servizio, non essendo disponibili i relativi dati di analisi.
35
Ibidem.
36
Ibidem.
37
Ibidem.
38
Con lo stesso R.D. 884 del 20 luglio 1932, il Ministero della Giustizia e degli Affari di Culto cambiò denominazione, divenendo Ministero di Grazia e Giustizia.
39
Fonte: M. MISSORI, Governi, Alte Cariche dello Stato, Alti Magistrati e Prefetti del Regno d’Italia,
Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, Pubblicazioni degli Archivi di Stato, Sussidi 2, Roma,
1989.
40
Ibidem.
41
Fonte: "Guida Monaci"; G. TOSATTI (a cura di), Il Ministero dell'Interno, in G. MELIS (a cura di),
“L'Amministrazione Centrale dall'Unità alla Repubblica. Le strutture e i dirigenti”, Il Mulino,
Bologna, 1992.
42
Fonte: M. MISSORI, Governi, Alte Cariche dello Stato, Alti Magistrati e Prefetti del Regno d’Italia, cit.
43
Fonte: G. TOSATTI (a cura di), Il Ministero dell'Interno, cit.
44
Ibidem.
45
Il R.D. 20.07.1932 n.884 stabilì il passaggio dal Ministero di Grazia, Giustizia e Culti al Ministero
dell'Interno della Direzione Generale dei Culti e della Direzione generale del Fondo per il Culto e
del Fondo di Beneficenza e Religione nella città di Roma.
46
Il dato comprende 12 Segretari, 136 V. Segretari e 13 V. Segretari in prova.
47
Al numero dei Primi Ragionieri in servizio va aggiunto un idoneo agli esami.
48
Cfr. R. SPAVENTA, Burocrazia, ordinamenti amministrativi e fascismo, Fratelli Treves Editori, Milano,
1928.
21
22
373
Camera dei Deputati, Legislatura XXVII, La Legislazione fascista (1922-1928), Vol.II.
Bilancio dello Stato 1922-23: Spese iniziali previste: 20,618,9 - Spese effettive: 24,655,4.
51
Le previsioni iniziali riportate sono quelle di De Stefani. Il suo predecessore Tangorra (primo
Ministro del Tesoro del Governo Nazionale, dal 31 ottobre al 10 dicembre 1922, cessato dall'incarico perché deceduto) aveva formulato le seguenti previsioni: Spese effettive ordinarie 540,2 - Spese
effettive straordinarie 208,6 - (Totale parziale 748,8) - Movimento di capitali 0,1 - Partite di giro 2,0
- (Totale complessivo 750,9): le differenti previsioni sono attribuibili al passaggio della Direzione
Gen. delle Carceri al Ministero della Giustizia e alla soppressione della Guardia Regia, risparmio
in parte compensato dalla inscrizione delle spese per la Milizia volontaria per la sicurezza nazionale.
52
53
54
55
56
57
Bilancio dello Stato 1928-29: Spese previste: 18,178,1.
58
Bilancio dello Stato 1929-30: Spese previste: 19,414,4.
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FA B I O G I O M B I N I
LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA
1. Le funzioni. 1.1. Principali iniziative legislative inerenti le funzioni del
Ministero dell’Interno nel periodo 1932-1939. 1.2. Organigramma del Ministero
dell’Interno. 1.3. Le funzioni e le attribuzioni del Ministero dell’Interno negli
anni 1932-1939. 1.4. Funzioni attribuite dalle leggi alle Prefetture e al Prefetto.
Modifiche apportate alla disciplina giuridica dei Prefetti. 2. Gli impiegati ed i
vertici dell’Amministrazione. 2.1. Numero degli impiegati assegnati al
Ministero dell’Interno negli anni 1932-1939. 2.2. I vertici amministrativi negli
anni 1932-1939. 3. L’attività negli anni 1932-1939. 3.1. Principi ispiratori dell’organizzazione fascista. 3.2. Modifiche organizzative del Ministero. 3.3. Tendenze
centrifughe dell’amministrazione sanitaria. 3.4. Attività dei Prefetti. 3.5.
Modifiche relative al ruolo ed alle qualifiche del personale. Note.
PREMESSA
Sebbene il potere legislativo continui ad essere affidato al Senato di nomina
regia ed alla Camera dei deputati, quest'ultima a seguito di successive modificazioni del sistema elettorale, si trasforma nel 1939 nella Camera dei Fasci e delle
Corporazioni, con membri nominati direttamente dal Governo. Nelle amministrazioni locali sono aboliti gli organi elettivi ed i sindaci sono sostituiti da podestà, anch'essi di nomina governativa.
In campo economico il liberismo degli anni precedenti è sostituito da un aggressivo protezionismo, che ben presto sfocia in autarchia e, rispetto all'organizzazione del lavoro, è adottato il sistema corporativo: lavoratori e datori di lavoro
sono inquadrati in sindacati e confederazioni nazionali con dirigenti scelti dal
Governo e gli appartenenti ad uno stesso ramo di attività economica sono riuniti
in corporazioni.
Modifiche intervengono anche nei rapporti con la Santa Sede che, dopo quasi
sessanta anni, riconosce il Regno d’Italia.
Per i primi anni la politica estera fascista, sebbene intessuta di ostili dichiarazioni verbali nei confronti dei paesi vicini e non scevra di velleità imperialistiche,
appare priva di una concreta volontà aggressiva sin quando la crisi seguita al
crollo della Borsa di New York non determina, o accelera, in tutto il mondo una
serie di reazioni a catena, che hanno per epilogo lo scoppio del secondo conflitto
mondiale con l'entrata in guerra dell'Italia a fianco delle truppe naziste di Hitler,
salito al potere in Germania.
Negli anni che seguono al 1923 la riforma operata dal ministro De Stefani incontra numerose critiche che si appuntano soprattutto sulla mancanza di organicità delle innovazioni introdotte, sulla preminenza accordata al ministero delle
Finanze e sull'ordinamento del personale, che appare immerso in una sorta di bizantina rigidità. Dopo poco tempo il numero dei dipendenti statali torna a lievitare e quello dei ministeri si espande nuovamente.
Nel 1929, sempre sotto la guida di De Stefani, un nuovo Comitato elabora
proposte di modifica all'attuale assetto della pubblica amministrazione, che se
fossero state accolte avrebbero dovuto, in parte, sanare le deficienze della precedente riforma: attribuzione di precise responsabilità per ogni atto amministrativo ai singoli impiegati con conseguente cessazione del frazionamento nella trattazione delle pratiche d'ufficio, migliore selezione nel reclutamento del persona-
377
le e concentrazione dei controlli di legittimità in unico organo statale con estensione al sindacato di merito.
Con legge del 1925, invece, si rafforza il ruolo del Presidente del Consiglio a
cui fanno capo amministrazioni autonome quali l'Istituto centrale di statistica o il
Consiglio nazionale delle ricerche ed organi consultivi come il Consiglio di Stato,
la Corte dei Conti e l'Avvocatura dello Stato, con il risultato di unificare nella figura del Capo di Governo funzioni di direzione politica ed amministrativa.
Con il proliferare di enti pubblici le funzioni, soprattutto in campo previdenziale e di intervento pubblico nell'economia, si dislocano, a pieno titolo, fuori
dello Stato dando luogo al fenomeno delle "amministrazioni parallele" e definendo sempre più l'attività statale in ambiti di controllo e direzione.
Nel 1938, al fine di perseguire la politica razziale ed antisemita decisa dal Governo, è istituita presso il ministero dell'Interno una nuova Direzione Generale,
destinata ad avere vita breve, quella della Demografia e Razza.
Nell'anno successivo, con provvedimento istitutivo del corpo nazionale dei
vigili del fuoco, è creata la più duratura Direzione Generale dei Servizi antincendi.
A livello periferico è rafforzato il ruolo del Prefetto, che assume una posizione
di preminenza rispetto agli altri organi periferici dello Stato ed agli Enti locali.
La riforma è operata con regio decreto del 1934: ad un generico potere di vigilanza è affiancato un potere direttivo e di coordinamento sull'andamento di tutte
le amministrazioni pubbliche e sul personale ad esse assegnato ed è introdotta
una forma di controllo sostitutivo sugli organi attraverso la figura del commissario ad acta.
378
1. Le funzioni
1.1. Principali iniziative legislative inerenti le funzioni del Ministero dell'Interno nel periodo 1932-1939
Anche se in totale questo periodo non copre un intero decennio, come detto il
Ministero dell'Interno è oggetto di importanti riforme per quanto attiene alla figura del Prefetto nel campo della sanità pubblica, nonché riforme tristemente famose nel settore demografico.
In particolare grosso sviluppo avrà il campo della sanità pubblica. Infatti la
particolare attenzione che il regime fascista pone alla sanità con l'obiettivo prioritario di assicurarsi una popolazione sana, forte e salubre, ed i risultati raggiunti
dalla ricerca faranno sí che quello della sanità sarà uno dei settori del Ministero
oggetto di continui modifiche ed ampliamenti1.
La Direzione generale della sanità negli anni trenta si ritrova in costante evoluzione, sia con l'istituzione di uffici destinati ad occuparsi di problemi specifici,
come lo studio e la cura dei tumori maligni o quello della vigilanza sugli stupefacenti, sia con la creazione di un numero crescente di unità stabili come le divisioni (in particolare dal 1934 al 1937) che conferiscono un assetto più organico alla
direzione generale.
Per quanto riguarda i rapporti con la Chiesa cattolica, a seguito del trattato
dei Patti lateranensi del '29, si giunse ad una definitiva sistemazione dei rapporti
tra lo Stato italiano e la Chiesa cattolica appunto.
L'importanza che questi accordi ebbero per l'Italia furono tali che all'inizio
degli anni trenta si rese necessario un passaggio di dipendenza della Direzione
generale degli affari di culto e della Direzione generale del fondo per il culto e
del fondo di beneficenza e religione nella città di Roma dall'allora dicastero competente - quello di Grazia e Giustizia - al Ministero dell'Interno.
Nell'anno 1937 inoltre sull'onda delle imprese della Germania nazista, si assistette in Italia ad una delle riforme più tristi che hanno interessato il nostro paese.
Infatti, nel momento in cui Mussolini decise di ispirarsi ad Hitler in materia
di politica razziale fu istituita la Direzione generale per la demografia e la razza.
Mascherata come un'iniziativa volta alla difesa urgente e non più procastinabile
della razza da possibili inquinamenti, si attuò in realtà una caccia all'ebreo2.
In realtà si deve all'amministrazione e ai suoi uomini se questa iniziativa legislativa non ebbe grossa applicazione o comunque la ebbe in modo addolcito e
mitigato rispetto a quelli che erano i suoi propositi.
379
Ad ogni modo la riorganizzazione e l'espansione di competenze, che interessò il Ministero fino alla seconda guerra mondiale, non fu seguita da un corrispondente aumento delle Direzioni generali. Le nuove Direzioni generali che
vennero istituite sul finire del decennio erano legate o alla situazione di guerra e
comunque a problematiche del fascismo o nascevano da nuove esigenze di tutela dell'incolumità pubblica (Direzione generale dei servizi antincendi).
Sostanzialmente, a cominciare dal passaggio al Ministero dell'Interno delle
competenze relative ai culti, si assiste ad un aumento delle funzioni di tutela e vigilanza.
Queste, che fino ad allora avevano avuto lo stesso peso nell'amministrazione
dell'Interno di quelle di polizia, hanno ora un deciso aumento in riferimento ai
principali aspetti della vita civile di contro ai compiti di polizia rimasti alla sola
direzione generale della pubblica sicurezza.
1.2. Organigramma del Ministero dell'Interno
Nel 1933, con il menzionato passaggio di competenze relative agli affari dei
culti la struttura del ministero dell'Interno era la seguente3.
MINISTRO SEGRETARIO DI STATO: Mussolini Benito.
SOTTOSEGRETARIO DI STATO: Arpinati Leandro.
GABINETTO DI S.E. IL MINISTRO:
Capo di Gabinetto; Segretario particolare; Personale del Gabinetto; Segreteria
di S.E. il Sottosegretario di Stato; Ufficio Stampa; Ufficio Cifra; Servizio d'Ispezione: Ispettori generali Amministrativi; Ispettori superiori di ragioneria; Ispettori di
ragioneria; Ispettori generali di pubblica sicurezza; Ispettori generali medici; Ispettori generali veterinari; Ispettore generale batteriologico; Ispettore generale chimico; Ispettore
generale degli archivi di Stato; Ufficio del personale: Divisione I: Sezione I e II; Divisione I bis: sezione I; Biblioteca; Economato; Cassa, Archivio.
DIREZIONE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE:
Divisione affari generali e riservati: Servizio elettorale; Ufficio centrale degli archivi di Stato; Divisione II Amministrazione dei Comuni e delle Provincie: Sezione
I, Sezione II, Sezione III, Sezione IV, Sezione V, Ufficio ispettivo e toponomastica; Divisione servizi speciali: Servizi amministrativi, Servizi di ragioneria; Divisione III Beneficenza: Sezione I, Sezione I bis, Sezione II, Sezione III; Archivio di Stato in Roma e
archivio centrale del regno; Consiglio per gli archivi del Regno.
DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA:
Segreteria del Capo della Polizia; Divisione affari generali e riservati: Sezione I,
380
Sezione II, Sezione III; Divisione politica: Sezione I, Ufficio speciale; Divisione polizia: Sezione I, Sezione II, Sezione III; Divisione Polizia di Frontiera e dei Trasporti:
Sezione I - Polizia dei trasporti, Sezione II - Polizia di frontiera; Divisione Forze armate di polizia: Sezione I, Sezione II; Divisione Servizi Gestione Contratti e Forniture:
Sezione I, Sezione II, Sezione III; Divisione Personale: Sezione I, Sezione II; Ufficio di
revisione teatrale; Ufficio centrale di revisione cinematografica: I commissione, II
commissione, III commissione, IV commissione, V commissione, VI commissione, Commissione d'appello; Ufficio centrale italiano per la repressione della tratta delle
donne e dei fanciulli; Scuola superiore di polizia: insegnanti, servizio centrale d'identificazione, servizio di investigazioni di polizia giudiziaria, servizio antropologico
biografico; Consiglio superiore di sanità: Commissione centrale permanente per le ricompense ai benemeriti della salute pubblica.
DIREZIONE GENERALE DELLA SANITÀ PUBBLICA:
Ufficio affari generali: Sezione I, Sezione II, Sezione III, Sezione IV, Ufficio benemerenze; Divisione VI Servizio igienico generale: Sezione I , Sezione II, Sezione III; Ufficio d'ispezione antitubercolare: Sezione I, Sezione II; Divisione servizi amministrativi: Sezione I, Sezione II; Ufficio tecnico; Ufficio per i caduti in guerra e servizi speciali: Sezione I, Sezione II; Divisione servizio zooiatrico: Sezione I, Sezione II;
Laboratorio di micrografia e Batteriologia; Laboratorio chimico della sanità pubblica; Commissione per l'esame delle proposte di ricompense al valore civile.
MILIZIA VOLONTARIA SICUREZZA NAZIONALE:
Comandante Generale: Stato maggiore della milizia, Reparto stato Maggiore, reparto
ordinamento operazioni, reparto personale e disciplina, reparto stampa propaganda storico,
direzione centrale di sanità, reparto servizi, ispettorato premilitare, ispettorato armi, ispettorato generale M.D.I.C.A.T., comandante 3° raggruppamento, comando XXI gruppo legioni; Milizie speciali: Gruppo legioni ferroviarie, gruppo legioni portuarie, comando milizia nazionale forestale, comando milizia postelegrafonica, milizia nazionale della strada.
DIREZIONE GENERALE DEI CULTI:
Ufficio I, Ufficio II, Ufficio III, Ufficio IV, Ufficio V.
DIREZIONE GENERALE DEL FONDO PER IL CULTO E DEL FONDO DI BENEFICENZA E RELIGIONE NELLA CITTÀ DI ROMA:
Ufficio del contenzioso; Divisione I: Sezione I, Sezione II; Divisione II: Sezione I,
Sezione II; Divisione III: Sezione I, Sezione II; Divisione IV: Sezione I - Fondo di beneficenza e religione nella città di Roma, Sezione II; Divisione V: Sezione I, Sezione II; Divisione VI: Sezione I, Sezione II - Cassa ed economato; Consiglio d'amministrazione
del Fondo per il Culto; Consiglio d'amministrazione del Fondo di Beneficenza e
381
Religione nella città di Roma.
1.3. Le funzioni e le attribuzioni del Ministero dell'Interno negli anni 1932-1939
GABINETTO4
Competenze di questo ufficio sono la trattazione degli affari politici e riservati, corrispondenza particolare, corrispondenza telegrafica, relazioni del ministero con il Parlamento, elezioni politiche, studi e preparazione di disegni di legge e
regolamenti, onoreficenze cavalleresche, portafoglio del Ministro, apertura della
corrispondenza ufficiale del Ministro, lettura e riassunto sommario dei giornali
nazionali ed esteri.
DIREZIONE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE5
Con provvedimento del 1932, non rinvenuto, l'Ufficio elettorale presso la direzione generale dell'amministrazione civile diviene un servizio della divisione
I-Affari generali e riservati. Le competenze sono quelle dell'ufficio affari generali
e riservati.
L'Ufficio servizio ispettivo e toponomastica con provvedimento dell'anno
1935 cambia denominazione e prende quella di Ufficio servizio ispettivo, toponomastica e studi legislativi, le competenze di questo ufficio non sono specificate. Nel 1938 l'Ufficio viene soppresso e le competenze passano alla sezione VI
della Divisione II.
Con provvedimento del 1933 la Divisione III di questa Direzione generale
viene organizzata in 4 sezioni; la precedente organizzazione era:
Sezione I: studi legislativi in materia di assistenza alla maternità e infanzia e
rapporti con l'Opera nazionale; servizio di assistenza degli esposti; concentramenti, raggruppamenti, fusioni;
Sezione I bis: erezione in Ente morale delle istituzioni per la prima e la seconda infanzia e vigilanza sulle rispettive amministrazioni;
Sezione II: studi legislativi in materia di beneficenza elemosiniera e dotalizia;
approvazione e revisione degli statuti organici degli Enti elemosinieri;
Sezione II bis: sussidi a favore delle opere pie di ricovero legalmente riconosciute; operazioni su titoli di rendite e trasformazione del patrimonio delle Pie
istituzioni;
Sezione III: studi legislativi in materia ospedaliera e manicomiale, erezione in
Ente morale ed approvazione degli statuti organici degli ospedali;
Sezione III bis: controversie in materia di spesa di assistenza e spedalità ospedaliera.
382
Con provvedimento del 1933 la Divisione viene nuovamente denominata di
Assistenza e Beneficenza pubblica.
La Divisione affari Generali e Riservati viene istituita con provvedimento del
1932. Le competenze sono quelle della Divisione I.
Con provvedimento del 1934 la divisione viene articolata in 2 sezioni: la prima si occupa della segreteria del direttore generale e affari riservati; la sezione II
dello studio delle riforme alla legislazione in materia elettorale.
Con provvedimento del 1933 alla Divisione III-Beneficenza subentra la divisione III assistenza e beneficenza pubblica. Le competenze sono quelle della Divisione III tranne che la sezione I bis non è più competente per l'esecuzione di
opere igieniche.
La Divisione II bis viene istituita nel 1939. Le sue competenze sono relative ai
segretari comunali e provinciali ed impiegati enti locali.
DIREZIONE GENERALE DELLA SANITÀ PUBBLICA6
Con provvedimento del 1932 le sezioni della direzione aumentano a quattro.
L'Ufficio affari generali viene trasformato in Divisione affari generali e del
personale:
Sezione I: affari riservati, studi relativi alla legislazione sanitaria e coordinamento, personale dell'amministrazione sanitaria assunzioni, promozioni;
Sezione II: rapporti con il Ministero delle colonie, affari inerenti alla stipulazione di accordi e convenzioni internazionali di carattere sanitario, relazioni con
le amministrazioni sanitarie estere;
Sezione III: costituzione e funzionamento del consiglio superiore di sanità e
dei consigli provinciali, biblioteca e periodici;
Sezione IV: stato di previsione della spesa, registrazione e situazione degli
impegni di spesa, affari contabili, gestione del materiale profilattico, acquisto
movimento e magazzini di deposito;
Sezione V: mobilitazione civile dei servizi sanitari, scatti periodici al personale della sanità pubblica e riconoscimenti di servizi coloniali di ex combattenti ed
affini, benemerenze di carattere sanitario.
Con provvedimenti del 1935, 1937 e 1938 mutano in parte le competenze della divisione.
Con provvedimento del 1933 l'Ufficio di ispezione antitubercolare muta nome e competenze prendendo il nome di Ufficio speciale per la lotta contro la tubercolosi ed altre malattie sociali. Sue competenze sono l'organizzazione tecnica
antitubercolare, dispensari e preventori, sanatori ed ospedali speciali, colonie cli-
383
matiche, scuole all'aperto, rapporti con l'istituto nazionale fascista per la prevenzione sociale.
Con provvedimento del 1935 l'Ufficio viene ampliato e trasformato in Divisione tubercolosi ed altre malattie sociali. Nuove competenze sono la difesa contro la malaria e le malattie veneree, istituzioni profilattiche e curative difesa contro la lebbra.
Con provvedimento del 1938 la divisione viene soppressa. Le materie di competenza passano alle Divisioni VI C e VI D. La Divisione VI C Epidemiologia e
profilassi, pareri medico legali è divisa in 5 sezioni:
Sezione I: questioni igienico sanitarie di indole generale, organizzazione dei
servizi di polizia sanitaria, ufficiali sanitari, uffici di igiene e sanità, locali di disinfezione organizzazione dei servizi sanitari da parte delle provincie;
Sezione II: organizzazione tecnica antitubercolare, costruzione ed attrezzature di dispensari e preventori, sanatori ed ospedali speciali, colonie climatiche;
Sezione III: consorzi antitubercolari, ricoveri di infermi rapporti con l'INFPS,
con l'ONMI e con i servizi antitubercolari, rapporti con l'opera nazionale balilla;
Sezione IV: difesa contro la malaria provvedimenti igienico sanitari nei riguardi delle migrazioni interne e della bonifica integrale, istituzioni varie per la
profilassi e la cura della malaria;
Sezione V: affari giuridico amministrativi in rapporto al funzionamento dei
laboratori provinciali d'igiene e profilassi ed all'organizzazione dell'assistenza
sociale. Nel 1939 la divisione viene riorganizzata in 3 sezioni.
La Divisione VI D è competente in materia di propaganda igienica, collegamento tecnico sanitario con l'INFPS, con la Cassa nazionale di assicurazione e
con la Cassa nazionale sugli infortuni; croce rossa italiana, questioni tecniche,
igiene scolastica.
Con provvedimento del 1939 la divisione viene divisa in tre sezioni con un
parziale aumento delle competenze.
Con provvedimento del 1935 la Divisione vigilanza sui medicinali e sugli stupefacenti subentra all'Ufficio speciale per la lotta contro la tubercolosi e le altre
malattie sociali. Le competenze sono le stesse dell'Ufficio di vigilanza sui medicinali e sugli stupefacenti oltre alla vigilanza sulla produzione del commercio dei
sieri vaccini prodotti ed affini; manca la competenza sulla polizia mortuaria. Con
provvedimento del 1938 viene soppressa la divisione e le relative competenze
passano all'Ufficio servizi speciali diviso in due sezioni.
Con provvedimento del 1934 viene istituita la Divisione VII servizi ammini-
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strativi che subentra alla Divisione servizi amministrativi. La Divisione è divisa
in 2 sezioni:
Sezione I: questioni di ordine generale riguardanti l'organizzazione dell'assistenza sanitaria e della vigilanza igienica della provincia nei comuni del Regno e
controversie relative, condotte mediche comunali e consorziali;
Sezione II: ufficiali sanitari, stato giuridico ed economico, controversie relative e trattazione dei ricorsi in ordine alla materia, levatrici condotte e veterinari comunali, stato giuridico ed economico, controversie relative a trattazione
dei ricorsi.
Con provvedimento del 1938 la divisione perde la competenza sulla repressione degli aborti illeciti che è trasferita alla Divisione VI.
Con provvedimento del 1938 la Divisione viene sdoppiata nelle Divisioni VII
A e VII B.
La Divisione VII A, a sua volta, è divisa in 3 sezioni:
Sezione I: questioni generali di ordine amministrativo riguardanti l'organizzazione dell'assistenza sanitaria nei comuni e controversie relative; condotte mediche e comunali e consorziali, stato giuridico ed economico dei medici condotti,
personale dei laboratori provinciali d'igiene e profilassi;
Sezione II: condotte veterinarie ed ostetriche, comunali e consorziali, servizi
comunali e consorziali di vigilanza igienica e profilassi, regolamento provinciale,
stato giuridico ed economico degli ufficiali sanitari;
Sezione III: repressione dell'esercizio abusivo delle professioni sanitarie e delle arti ausiliarie, scuole per le arti ausiliarie delle professioni sanitarie, disciplina
giuridica dell'esercizio delle arti ausiliarie.
La Divisione VII B è divisa in due sezioni che hanno le stesse competenze delle sezioni I e III dell'ufficio dei servizi speciali.
Con provvedimento del 1934 viene istituita la Divisione VIII servizi zooiatrici
divisa in quattro sezioni:
Sezione I: applicazione delle disposizioni del testo unico delle leggi sanitarie
sull'assistenza e vigilanza zooiatrica, polizia veterinaria all'interno e nei rapporti
con l'estero (parte amministrativa ), convenzioni internazionali regolanti l'alpeggio ed il commercio di importazione ed esportazione del bestiame, prodotti ed
avanzi animali, abbattimento degli animali nei casi previsti dalla legge, contributi alle condotte veterinarie, vigilanza sanitaria sulla produzione del latte destinato al consumo diretto, animali lattiferi e vaccherie raccolta, e trasporto latte;
Sezione II: regolamento sulla vigilanza sanitaria delle carni, mattatoi pubblici
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e privati spacci di carne, carni di bassa macelleria, frigoriferi, sardigne, trasporto
delle carni all'interno del Regno, laboratori di carni insaccate o comunque preparate, regolamenti comunali sulla vigilanza sanitaria delle carni e sui pubblici macelli, assicurazioni delle carni da macello;
Sezione III: epizoozie, provvedimenti generali e speciali per combatterle, assegnazione di fondi per la profilassi delle epizoozie, profilassi immunitaria, studi e ricerche intorno alle malattie infettive del bestiame, stazioni sperimentali
zooprofilattiche, esperimenti vaccinali contro la tubercolosi bovina;
Sezione IV: polizia veterinaria all'interno e nei rapporti con l'estero, servizio
veterinario ai confini ed ai porti, importazione ed esportazione degli animali, disinfezioni in genere ed in particolare dei ricoveri animali e dei carri ferroviari ed
altri mezzi di trasporto del bestiame, pascolo vagante degli ovini.
Con R.D. 11/01/1934 n.27 convertito in L. 7/06/34 n.992 viene costituito l'Istituto Superiore della Sanità.
L'Istituto è un centro di indagini e di accertamenti inerenti ai servizi della sanità pubblica e per la specializzazione del personale addetto ai servizi stessi del
Regno. L'istituto comprende i reparti di: laboratorio di micrografia e batteriologia applicate all'igiene e alla sanità pubblica, controllo dei sieri, vaccini e prodotti affini, laboratorio di chimica applicata all'igiene ed alla sanità pubblica.
Con R.D. 1/07/37 n. 1543 l'Istituto viene reso autonomo dalla Direzione generale e viene fondato l'Istituto di sanità pubblica che mantiene inalterate le
competenze.
Con lo stesso decreto viene prevista l'apertura dell'Ufficio segreteria del personale con competenze di corrispondenza e matricola del personale.
Nel 1935 con provvedimento non rinvenuto viene aperto l'ufficio speciale per
lo studio dei problemi demografici.
L'ufficio si occupa di studi sui problemi della popolazione, incremento della
nuzialità, provvedimenti per l'incremento delle nascite, problemi riguardanti la
denatalità statistica degli aborti.
Con R.D. 7/06/37 n. 1128 viene istituito l'Ufficio centrale demografico.
Con provvedimento del 1938 viene istituito l'Ufficio degli affari generali e del
personale diviso in 5 sezioni:
Sezione I: segreteria del direttore generale, affari riservati e generali, personale dell'amministrazione della sanità, nomine, promozioni, trasferimenti, disciplina, onorificenze, sussidi e provvedimenti vari, consiglio di amministrazione per
il personale tecnico e delle guardie, personale di altre amministrazioni;
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Sezione II: legislazione sanitaria, concorsi per il personale dell'amministrazione della sanità, costituzione del consiglio superiore e dei consigli provinciali di sanità, congressi ed esposizioni nazionali ed internazionali di carattere sanitario;
Sezione III: segreteria del consiglio superiore di sanità, istruttoria delle pratiche sottoposte all'esame del consiglio, redazione dei verbali delle sedute e comunicazione di pareri agli uffici, raccolta degli elementi per le relazioni dei bilanci e
per la relazione annuale al Consiglio superiore;
Sezione IV: stato di previsione della spesa, registrazione ed attuazione degli
impegni spesa, affari generali, gestione del materiale profilattico, acquisto movimento magazzino centrale e magazzini centrali e magazzini di deposito, magazzino dei materiali chimici, per i servizi di sanità;
Sezione V: pareri medici sulle domande di pensioni privilegiate, di collocamenti a riposo per infermità, riconoscimento delle malattie per cause di servizio.
Con provvedimento del 1939 l'Ufficio viene articolato in sei sezioni avendo inglobato le funzioni che erano dell'Ufficio per i servizi sanitari dei porti frontiere
ed aeroporti.
Con provvedimento del 1935 viene istituita la Divisione servizio igienico generale.
La divisione tratta questioni igienico-sanitarie, servizi di polizia mortuaria,
ufficiali sanitari, laboratori provinciali di igiene e profilassi, statistica sanitaria,
assistenza sanitaria degli istituti di previdenza sociale. Organizzazione dei servizi da parte delle province, corsi teorico pratici per medici, stato sanitario all'estero, difesa sanitaria ai confini di terra e di mare. Con provvedimento del 1938 le
attribuzioni della divisione passano alla Divisione VI C.
Sempre nel 1938 con provvedimento non rinvenuto viene istituita la divisione VI A che è suddivisa in 2 sezioni:
Sezione I: questioni generali riguardanti il problema demografico, mortalità
materna e provvedimenti relativi, mortalità infantile ed indagine sulle cause
morbose, provvidenze della tutela della maternità e dell'infanzia e vigilanza
igienico sanitaria sulle istituzioni assistenziali e profilattiche relative, vigilanza
tecnica sull'ONMI, funzionamento tecnico e brefotrofi;
Sezione II: questioni generali riflettenti la propaganda igienica, igiene scolastica, servizi medico scolastici e istituzioni assistenziali scolastiche, provvidenze
contro l'adenoidismo e la rachitide.
Con provvedimento del 1938 viene istituita la Divisione VI B Igiene del suolo
e dell'abitato, bevande ed alimenti, servizi sanitari degli Enti di assistenza socia-
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le, polizia mortuaria. La divisione è suddivisa in due sezioni:
Sezione I: ha competenza su igiene del suolo e dell'abitato, piani regolatori e
criteri di abitabilità delle case, nettezza urbana, difesa contro le mosche, acque
potabili, indagini e pareri di potabilità, pareri igienici sugli acquedotti, pareri
igienici sulle fognature e disposizioni relative, pareri sui piani costruttivi, rapporti dei vice Prefetti ispettori e relative disposizioni, regolamenti comunali e
provinciali d'igiene, di edilizia, di polizia urbana e rurale, regolamenti nosocomiali;
Sezione II: igiene delle bevande, degli alimenti e degli oggetti di uso personale e domestico, farine, pane, burri e grassi, molluschi, vegetali freschi, frutta e
conserve, alcool, liquori, vino, birra, aceti, gelati, ghiaccio. Prodotti di profumeria, assistenza malattie comuni, polizia mortuaria, concessione di trasporto delle
salme in esenzione della tassa di bollo e di concessione governativa e della tumulazione di salme in luoghi diversi dal cimitero;
Sezione III: disciplina delle acque minerali, stabilimenti di cure fisiche, termali, idroterapiche, idropiniche, stazioni di soggiorno, vigilanza sugli stabilimenti
balneari, marini, lacuali, fluviali, piscine natatorie.
La Divisione VI E viene istituita con provvedimento del 1938 ed è suddivisa
in due sezioni:
Sezione I: uffici d'igiene comunale, servizi sanitari della provincia, coordinamento dei servizi assistenziali fatti da enti mutualistici ed assicurativi con la condotta medica e con l'assistenza ospedaliera, mutue sanitarie;
Sezione II: materie riguardanti l'assistenza sanitaria, disciplina igienico sanitaria degli ospedali, organizzazione e funzionamento dell'ordinamento sanitario, regolamento generale ospedaliero, case private di cura medico-chirurgica ed
ostetrica, ordinamento tecnico-sanitario dei manicomi.
La Divisione ufficio dei servizi speciali viene istituita nel 1938 subentrando
all'ufficio dei servizi speciali, mantenendo le stesse competenze pur se suddivisa
in tre sezioni. Con successivo provvedimento le competenze passeranno alla Divisione VII B.
UFFICIO DEL PERSONALE7
Questo Ufficio, istituito con provvedimento del 1926 è oggetto di trasformazione nel 1932 a seguito di una diminuzione di competenze dell'archivio che sono: raccolta e conservazione dei Regi decreti e delle circolari di massima, registri
di protocollo a numero fisso, rubrica del personale fuori servizio, giornale degli
atti in arrivo ripartiti per divisione. L'Ufficio di personale matricola del persona-
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le civile nel 1933 diviene di competenza della Divisione I bis.
La Divisione I che ha le stesse competenze delle sezioni I e II dell'Ufficio del
personale è oggetto di riorganizzazione nel 1932. La sezione II della Divisione I
bis passa a questa Divisione e contemporaneamente perde la competenza sul
Consiglio di Stato.
Nel 1939 presso questo Ufficio viene istituita la Divisione affari generali. Sue
competenze sono gli affari generali e riservati, la segreteria del capo personale, la
corrispondenza in arrivo ed in partenza, revisione stampa periodica, incarichi
speciali al personale, uniforme di servizio, mobilitazione civile, onorificenze,
studio di provvedimenti legislativi, bandi di concorso e programmi di esame,
domande di impiego in genere, danneggiati politici, erezione in ente morale di
istituti non considerati come opere pie.
DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI DI CULTO8
Con R.D. 20/07/32 n. 884 le attribuzioni sugli affari di culto passano dal Ministero di Grazia e Giustizia e Culti al Ministero dell'interno; con R.D.L.
18/09/33 convertito in L. 5/02/34 n. 522 la Direzione generale diviene una direzione generale del Ministero dell'Interno. La direzione è articolata in cinque uffici, mantenendo la stessa articolazione e le stesse competenze che aveva quando
dipendeva dal Ministero di Grazia e Giustizia.
Con la stessa legge n. 522/34 vengono istituiti nell'ambito della direzione generale 5 Uffici:
Ufficio I: questioni concernenti l'applicazione delle leggi sulla soppressione
delle congregazioni religiose, riconoscimento agli effetti civili degli istituti ecclesiastici e degli enti di culto di qualsiasi natura, riconoscimento delle imposizioni
sui benefici ecclesiastici, vigilanza sugli enti ecclesiastici e sugli istituti dei culti
ammessi nello Stato, questioni relative all'accertamento degli scopi delle confraternite;
Ufficio II: provvedimenti relativi alle nomine degli investiti di uffici e benefici ecclesiastici, giuramento dei vescovi, provvedimenti a carico degli investiti,
dei benefici parrocchiali, nomina dell'ordinario militare, del vicario e degli
ispettori, proposte per le nomine del clero della basilica del Pantheon di Roma,
approvazione delle nomine dei ministri dei culti ammessi nello Stato, autorizzazione agli istituti ecclesiastici e agli enti di culto di qualsiasi natura per accettare donazioni;
Ufficio III: uffici per gli affari di culto, personale ed altro, reclami circa la ripartizione delle rendite beneficiarie nell'anno di godimento promiscuo, sussidi
389
al clero benemerito e bisognoso e sussidi a scopo di beneficenza ed istruzione
statistica per la materia di competenza dell'ufficio;
Ufficio IV: tutela dei benefici ecclesiastici e degli istituti dei culti diversi dalla
religione cattolica per gli atti eccedenti l'ordinaria amministrazione, accertamenti di eventuali responsabilità per danni in caso di vacanze di benefici, provvedimenti relativi al sequestro delle temporalità di benefici, autorizzazioni per gli acquisti dei beni immobili a titolo oneroso degli istituti ecclesiastici e degli enti di
culto di qualsiasi natura, riconoscimento e regolarizzazione degli atti compiuti
dagli enti ecclesiastici o religiosi senza l'osservanza delle leggi civili, tutela sulle
fabbricerie e sulle confraternite, stati patrimoniali degli enti ecclesiastici, gestione delle aziende speciali, gestione di stralcio degli economati generali dei benefici vacanti;
Ufficio V: ricorsi contro le decisioni delle giunte provinciali amministrative e
ricorsi al Re in via straordinaria in materia di spese di restauri degli edifici destinati al culto, statistica per le materie di competenza dell'ufficio.
Con provvedimento del 1935 muta l'organizzazione della Direzione e viene
organizzata in due divisioni: divisione A "politica ecclesiastica" e divisione B "affari giuridici ed amministrativi".
Competenze della Divisione A:
Sezione I: questioni di massima concernenti l'applicazione del concordato e
del trattato con la Santa Sede, riforma della legislazione ecclesiastica, questioni
relative ai santuari, costituzione delle fabbricerie, questioni relative alle confraternite e ai legati di culto, culti acattolici;
Sezione II: circoscrizioni diocesane, nomina degli investiti di uffici e di benefici ecclesiastici, riconoscimento agli effetti civili degli istituti ecclesiastici e degli
enti di culto, rappresentanze delle associazioni religiose legalmente riconosciute,
vigilanza sugli ecclesiastici investiti di benefici, sugli enti di culto e sulle associazioni religiose legalmente riconosciute, schedario degli ecclesiastici investiti di
benefici e delle associazioni legalmente riconosciute, legalizzazione delle firme
sugli ordinari;
Sezione III: affari relativi agli istituti ecclesiastici, agli enti di culto ed al clero
dei territori annessi e delle colonie, assegni e sussidi agli istituti ecclesiastici, agli
enti di culto e del clero dei territori annessi, Santa Sede di Loreto, Opera di Terrasanta, Chiese Palatine.
Competenze della Divisione B:
Sezione I: questioni dipendenti dall'applicazione delle leggi eversive, ricono-
390
scimento e regolarizzazione degli atti compiuti da istituti ecclesiastici e da Enti
di culto senza l'osservanza delle leggi civili, autorizzazione agli istituti ecclesiastici e agli enti di culto per accettazione di lasciti e donazioni e per l'acquisto di
beni immobili a titolo oneroso, oneri degli enti locali per spese di culto e controversie relative, statistiche relative agli istituti ecclesiastici e agli enti di culto;
Sezione II: tutela sugli enti beneficiari sulle fabbricerie e sulle confraternite,
accertamento di eventuali responsabilità per danni in caso di vacanza di benefici,
provvedimenti relativi al sequestro di temporalità di benefici, gestione di stralcio
degli economati generali dei benefici vacanti, gestione delle aziende speciali, reclami circa la ripartizione delle rendite beneficiarie nell'anno di promiscuo godimento, riconoscimento delle imposizioni di pensioni sui benefici ecclesiastici;
Sezione III: contributi per spese di restauro di edifici di culto, sussidi al clero
benemerito e bisognoso dell'antico territorio del Regno, sussidi di beneficenza e
di istruzione, servizi contabili di competenza della direzione generale.
Con R.D. 20/07/32 n. 884 le attribuzioni della Direzione generale del fondo
per il culto e del fondo di beneficenza e religione della città di Roma vengono trasferite dal Ministero di Grazia e Giustizia al Ministero dell'Interno.
DIREZIONE GENERALE DEL FONDO PER IL CULTO E DEL FONDO DI BENEFICENZA E RELIGIONE NELLA CITTÀ DI ROMA9
La Direzione generale è organizzata in ufficio del contenzioso alla diretta dipendenza del direttore generale e sei divisioni. Sono nella direzione i due consigli di amministrazione del fondo per il culto e del fondo di beneficenza e religione della città di Roma.
Competenze dell'ufficio del contenzioso: preparazione degli elementi difensivi e rapporto con le avvocature distrettuali e con l'avvocatura generale dello Stato per la trattazione degli affari giudiziari esclusi quelli relativi a congrue, esame
delle proposte di transazione e predicati, trattative per la liquidazione consensuale di spese e liti, esame delle sentenze in rapporto alla possibilità e alla convenienza del gravame, esame delle materie amministrative che possono dar luogo
a contestazioni giudiziarie, predisposizione di schemi di disposizioni legislative
e regolamentari.
Con provvedimento del 1934 vengono sottratte all'ufficio del contenzioso le
competenze relative all'esame delle sentenze, delle materie amministrative, alla
predisposizione di schemi.
Nel 1935 viene istituito l'ufficio di segreteria particolare del direttore generale
e studi legislativi.
391
Il R.D. L. 18 -09-33 n.1281 convertito in L. 5/02/34 n. 522 prevede anche il
passaggio al Ministero dell'Interno delle divisioni I, II III, IV e V della menzionata Direzione Generale per il culto e del fondo di beneficenza e religione nella città
di Roma.
Competenze della Divisione I:
Sezione I: personale, consiglio di amministrazione, relazioni con il Parlamento, con la commissione di vigilanza e con la Corte dei Conti, affari speciali
ed affari riservati generale, sussidi ai missionari e ad altri sacerdoti all'estero,
assegni per la manutenzione di Chiese e cappelle aperte al pubblico cattolico
nelle colonie e all'estero, concorso e beneficio delle missioni italiane in oriente,
apertura distribuzione e spedizione di tutta la corrispondenza della direzione
generale, direzione dell'archivio, della biblioteca, della copisteria a mano e a
macchina;
Sezione II: applicazione ed esecuzione delle leggi e dei regolamenti riferibili alle tre aziende speciali del fondo beneficenza e religione della città di Roma,
dei fondi di religione nelle nuove province e dei patrimoni riuniti ex comunali,
gestione dei rispettivi patrimoni immobiliari e mobiliari, con i relativi oneri,
erogazione delle rendite, ufficiatura e manutenzione delle Chiese nella città di
Roma.
Con provvedimento del 1936 competenze della sezione I sono anche: consiglio di amministrazione, affari speciali ed affari riservati al direttore generale, riconoscimento civile ed eventuale dotazione di chiese già appartenenti ad enti ecclesiastici soppressi.
Competenze della Divisione II:
Sezione I: gestione mobiliare, appuramento, riscossione, affrancazione, iscrizione, rinnovazione, registrazione e cancellazione di ipoteche, prenotazioni catastali dei diretti domini;
Sezione II: vigilanza sull'appuramento e la riscossione delle entrate, appuramento di rendite mobiliari di iniziativa dell'amministrazione centrale, appalto e
commutazione di rendite a generi, decime agricole, servizio di ispezione.
Competenze della Divisione III:
Sezione I: adempimento di legati pii e oneri religiosi ed assegni per spese di
culto già a carico degli enti soppressi, ufficiatura di chiese, liquidazione degli assegni vitalizi agli investiti e partecipanti di enti secolari soppressi, consegna di
chiese all'autorità ecclesiastica, retrocessione di locali per rettorie e chiese;
Sezione II: cessione di Chiese e di fabbricati monastici, chiusura di chiese,
392
concentramento di religiosi, riparazione degli edifici ecclesiastici e dei fabbricati monastici, sussidi per restauri alle chiese danneggiate dal terremoto e dalla
guerra.
Con provvedimento del 1934 aumentano parte delle competenze delle sezioni.
Competenze della Divisione IV:
Sezione I: accertamento della natura e carattere degli enti di fronte alle leggi di
soppressione, prese di possesso, accertamento delle dotazioni e patrimonio, godimento delle pensioni all'estero, benefici e cappellanie, rivendicazioni e svincoli,
commutazioni ed affrancazioni, riversibilità, ipoteche, vendite ed affitti, sospensione, riattivazione e stralcio di rendite del debito pubblico, amministrazione dei
beni, accertamento di debiti e crediti, annullamento e rinvio di articoli, rimborso
di imposte, riparazioni ai fabbricati monastici, alle chiese ed altri immobili, nomina dei rettori, erogazioni del fondo beneficenza e religione nella città di Roma,
consiglio di amministrazione;
Sezione II: accertamento della natura e del carattere degli enti affetti dalle leggi
eversive, prese di possesso e liquidazione con temporanei amministratori, benefici
contemplati dalle bolle "Dum collatis" e "Religionis decus", affitti e vendite di immobili, imposte sui fondi rustici, sui fabbricati e di ricchezza mobile, imposte comunali e provinciali, servizio delle acque di Palermo esclusi gli affari del personale, devoluzione ai comuni ed ai parroci delle rendite delle chiese ex ricettizie, vertenze con i patroni aventi diritto allo svincolo dei beni di enti ecclesiastici soppressi, riversibilità dei beni degli enti medesimi a favore di terzi, concentramento di
oneri e legati di beneficenza, tassa 30%, rapporti con il demanio dello stato e con i
comuni nei riguardi del patrocinio di enti soppressi e vertenze relative, ufficio di
stralcio e comitato liquidatore dei rapporti suddetti con il demanio e con gli enti
conservati riferibilmente per questi ultimi alla conversione di beni immobili, servizio di segreteria, doti di maritaggio, svincolo, delle cauzioni prestate dai contabili
demaniali.
Con provvedimento del 1934 vengono aumentate le competenze delle sezioni,
mentre con provvedimento del 1936 viene istituita la III sezione.
Competenze della Divisione V:
Sezione I: liquidazione degli assegni per supplemento di congrua, per indennità di decime e per spese di culto ai parroci e vicari curati, volture degli assegni
stessi e di quelli già erariali a favore dei nuovi investiti, liquidazione e concessione di assegni agli economi spirituali;
Sezione II: liquidazione degli assegni supplementari di congrua ai canonici
393
dei capitoli cattedrali ed ai vescovi ed arcivescovi, trattazione dei reclami relativi innanzi al consiglio di amministrazione, disgravio dei comuni per assegni
di decime anticamente abolite, assegni al clero sardo, volture degli assegni ai
nuovi investiti.
Con provvedimento del 1934 mutano le competenze delle sezioni: alla sezione I vanno le competenze prima di spettanza della sezione II, mentre la sezione II
è ora competente per le liquidazioni di congrua già effettuate.
Competenze della Divisione VI:
Sezione I: reclami amministrativi dei vescovi e dei parroci al consiglio di amministrazione e conseguenti liquidazioni di rettifica, istruttoria relativa, vertenza
circa gli arretrati di quota di concorso;
Sezione II: vertenze giudiziarie e transazioni relative ad affari di congrua.
Con provvedimento del 1934 la divisione viene abolita.
Con R.D. L. 7/06/37 n.1128 viene istituito l'Ufficio centrale demografico che
sostituisce l'ufficio speciale demografico inserito nella Direzione generale della
sanità pubblica.
Le attribuzioni relative attengono allo studio ed all'attuazione dei provvedimenti in materia demografica, è organizzato in tre uffici, uno per gli affari generali, uno per gli affari sanitari, il terzo per la statistica demografica.
DIREZIONE GENERALE DELLA DEMOGRAFIA E RAZZA10
Con R.D. 5/09/38 n. 1531 la Direzione Generale della demografia e razza subentra all'ufficio centrale demografico. Nell'ambito della direzione generale esiste anche se solo per il 1940 l'Ufficio studi per i servizi della demografia e razza
istituito con l'art.1 L. n.1056/39.
Competenze della Direzione generale sono le attribuzioni inerenti allo studio e
all'attuazione dei provvedimenti in materia demografica e di quelli attinenti alla
razza. In particolare: premi demografici, prestiti matrimoniali, statistiche demografiche, natalità, nati-mortalità, mortalità infantile, incremento della nuzialità,
agevolazioni alle famiglie numerose, difesa della razza, ebrei, matrimoni con stranieri, prevenzione e repressione del meticciato, vigilanza sull'unione fascista famiglie numerose, studio di tutti i provvedimenti attinenti alla demografia e alla razza, affari inerenti alle questioni di naturalità e cittadinanza, erogazione dei premi
di nuzialità e natalità spettanti agli impiegati dello Stato e categorie assimilate.
La Direzione è costituita dall'ufficio affari generali e dalle divisioni demografia razza e premi.
Con R.D. 5/09/38 viene istituito il Consiglio superiore della demografia e
394
razza chiamato a dare pareri sulle questioni di carattere generale in materia.
Divisione demografia con competenze inerenti a statistiche e pubblicazioni
sul movimento demografico, vigilanza sull'opera nazionale famiglie numerose,
opera maternità e infanzia e sulla previdenza sociale.
Divisione razza è organizzata in tre sezioni:
Sezione I: discriminazioni, matrimoni, domestici;
Sezione II: censimento, accertamenti razza;
Sezione III: ebrei stranieri e affari generali.
La divisione viene assorbita nel 1940 dalla divisione affari generali.
Divisione premi demografici con competenze relative ai premi demografici
per i dipendenti statali.
Divisione cittadinanza competente in tema di problemi di cittadinanza ordinaria.
Divisione accertamento razza articolata in tre sezioni:
Sezione I: accertamento razza;
Sezione II: (competenze non dichiarate);
Sezione III: censimento.
DIREZIONE GENERALE DEI SERVIZI ANTINCENDI11
Con R.D.L. 27/02/39 n.333 viene istituita la direzione generale dei servizi antincendi. Con lo stesso provvedimento ha luogo anche il Corpo nazionale dei vigili del fuoco.
La direzione generale subentra all'ispettorato nazionale dei vigili del fuoco
istituito con R.D.L. 10/10/35 n.2472 competente per le direttive tecniche per
la prevenzione ed estinzione incendi soccorsi tecnici in genere, studi e decisioni sulle questioni tecniche di indole generale nella mira di unificare nei limiti
delle varie esigenze locali il servizio, il materiale ed il funzionamento in genere del Corpo dei Vigili del Fuoco. Competenze della Direzione generale sono:
direttive generali per la prevenzione ed estinzione degli incendi e per i soccorsi tecnici in genere, impartire istruzioni di massima per l'acquisto e il collaudo
dei materiali, compiere studi e decidere su questioni tecniche di carattere generale inerenti all'organizzazione dei servizi antincendi, provvedere all'esame
sperimentale e tecnico dei materiali da costruzione, macchinari, apparecchi e
prodotti nei riguardi della prevenzione degli incendi, sorvegliare sul corpo
nazionale dei vigili del fuoco.
395
1.4. Funzioni attribuite dalle leggi alle Prefetture ed al Prefetto. Modifiche apportate alla
disciplina giuridica dei Prefetti
In piena era fascista il ruolo del Prefetto fu oggetto di notevoli interventi legislativi. Alcuni di questi intervennero negli anni venti e riguardavano in buona
parte il numero dei Prefetti e la loro divisione in classi.
Il R.D. 27/06/37 n. 1058 convertito nella L. 30/12/37 n. 2615 realizzò per
la prima volta la parità fra le due classi prefettizie, prevedendo in organico 50
posti di Prefetto di 1a classe e 50 posti di Prefetto di 2a classe12. La legge disponeva inoltre che i posti di Prefetto previsti in organico dovessero essere coperti per almeno tre quinti da funzionari della carriera direttiva dell'amministrazione civile dell'Interno, ponendo così un limite al potere governativo di libera scelta.
Come vedremo più analiticamente nella parte dedicata all'attività dell'amministrazione, il regime fascista cercò di modificare la figura del Prefetto puntando
sul rafforzamento del ruolo di autorità centrale sovraordinata agli Enti locali,
sulla falsariga dell'esempio francese.
Alla base della riforma fu il R.D. 3 marzo 1934 n. 383.
Questo fondamentale testo normativo prevedeva in ogni Provincia l'insediamento di un Prefetto, un Vice Prefetto, un Consiglio di Prefettura e una Giunta
Amministrativa. In ogni Provincia doveva essere attivato un servizio ispettivo
affidato a funzionari dei gruppi A e B dell'amministrazione dell'Interno alla diretta dipendenza del Prefetto, volto ad assicurare, mediante visite saltuarie e periodiche presso l'amministrazione provinciale e le amministrazioni comunali,
l'ordinato funzionamento ed il regolare andamento dei pubblici servizi, nonché
l'esatta osservanza delle disposizioni normative.
Al Prefetto veniva riconosciuta la qualifica di più alta autorità dello Stato nella Provincia e rappresentante diretto del potere esecutivo.
La vita nell'ambito della Provincia, per espressa previsione legislativa, fa capo al Prefetto il quale al suo svolgimento dà impulso, coordinazione e direttive.
Competenza primaria del Prefetto è quella di assicurare le direttive generali
del Governo, unità di indirizzo politico nell'esecuzione dei diversi servizi di
spettanza dello Stato e degli Enti locali, coordinando e vigilando sugli uffici pubblici e sui servizi ad eccezione di quelli relativi all'amministrazione della Giustizia, della Guerra, della Marina, dell'Aeronautica e delle Ferrovie.
Il potere di vigilanza attribuito con il T.U. del 1934 assumeva una portata
più ampia e più penetrante rispetto a quella generica dell'art. 3 del T.U. del
396
191513: "veglia sull'andamento di tutte le pubbliche amministrazioni" in quanto si estendeva all'attuazione delle direttive politiche ed alla condotta del personale dei vari uffici.
La concisa formula del quinto comma dell'art.19: "adotta in caso di necessità o
d'urgenza i provvedimenti che crede indispensabili nel pubblico interesse", non
solo ampliava la già lata disposizione dell'art. 3 del precedente T.U. legittimando
una prassi amministrativa da tempo seguita, ma veniva anche inserita la nuova
ipotesi della necessità, eliminando ogni riferimento all'attività propria della pubblica amministrazione consentendo al Prefetto di esercitare nei diversi rami del
servizio l'eccezionale potere di surrogatoria d'urgenza, conseguenziale alla funzione di vigilanza.
Il potere d'intervenire nei casi d'urgenza diveniva così generale, esercitabile
nei confronti di chiunque e non più collegabile alla sola funzione di vigilanza
ma anche a quella di direzione. Il suo contenuto fortemente discrezionale veniva giustificato dalla necessità oltre che dall'urgenza e finalizzato al pubblico interesse.
Al Prefetto è riconosciuto un potere di vigilanza sull'andamento di tutte le
pubbliche amministrazioni e sul personale a queste assegnato ferme restando le
norme generali sullo stato giuridico dei dipendenti dello Stato. Gli è riconosciuto
il potere di ordinare le indagini che ritiene necessarie nei riguardi delle amministrazioni sottoposte alla sua vigilanza.
Il Prefetto nell'esercizio dei suoi poteri può inviare appositi commissari presso le amministrazioni degli enti locali per compiere, in caso di ritardo od omissione da parte degli organi ordinari, atti obbligatori per legge o per reggere le
stesse quando non sono in grado di funzionare.
L'art. 19, 8° comma, aggiunse, quindi, alla generica competenza surrogatoria,
l'ulteriore ipotesi del commissario inviato "per compiere atti obbligatori per legge" che introduceva una forma di controllo sostitutivo sugli organi, attraverso la
figura del commissario ad acta14.
Nell'ambito del potere di tutela dell'ordine pubblico sovrintende alla forza
pubblica e può richiedere l'impiego di forze armate.
Il citato R.D. riconosce allo stesso il potere di emettere ordinanze di carattere
contingibile ed urgente in materia di edilità, polizia locale ed igiene per motivi di
sanità o sicurezza pubblica relativi all'intera Provincia.
Un'altra importante disposizione lasciava trapelare l'ampiezza del potere del
Prefetto come figura subordinata solo al Governo. Il R.D. prevede infatti che il
397
Prefetto non può essere chiamato a rendere conto dell'esercizio delle sue funzioni se non all'autorità governativa, né sottoposto a procedimento per atti del suo
ufficio senza previa autorizzazione del Re, tranne che per il caso di imputazione
di reati elettorali.
Importanti competenze sono riconosciute dalla legge al Consiglio di Prefettura ed alla giunta provinciale amministrativa.
L'amministrazione provinciale è diretta da un Preside ed un Rettorato. Il Prefetto per gravi ragioni di carattere amministrativo o ordine pubblico ha facoltà di
sospendere il rettorato, riferendone al Ministro dell'Interno.
Al Prefetto è riconosciuta competenza in merito ai segretari comunali. Il Prefetto infatti, con decreto non motivato ed insindacabile, può negare l'ammissione
al concorso per l'avviamento alla carriera di segretario comunale.
2. Gli impiegati ed i vertici dell’Amministrazione
2.1. Numero degli impiegati assegnati al Ministero dell'Interno negli anni 1932-1939
Non è stato possibile condurre una ricerca completa sul numero degli impiegati (di ruolo e non di ruolo) dipendenti del Ministero dell'Interno negli anni che
vanno dal 1932 al 1939.
Tuttavia uno studio effettuato dal Ministero del tesoro, sulla base di dati in
possesso di questo dicastero, ci permette di analizzare quanto meno la situazione
relativa agli anni 1933 e 193815.
Tale indagine è relativa al numero dei dipendenti, al loro stato giuridico ed alla relativa categoria di appartenenza.
SITUAZIONE ANNO 1933
IMPIEGATI
MILITARI
TOTALE
18384
24940
CIVILI ED OPERAI
di ruolo
non di ruolo
non vincolati
398
6556
6457
61
38
IMPIEGATI CIVILI ED OPERAI PER AMMINISTRAZIONE, SERVIZIO E STATO GIURIDICO
DI RUOLO
amministrazione civile
amministrazione p.s.
fondo per il culto
archivi di stato
direz. gen. sanità pubbl.
TOTALE
3317
2212
195
293
440
6457
NON DI RUOLO
NON VINC.
TOTALE
19
3336
2259
217
293
451
6556
47
14
8
61
11
38
MILITARI NELL’AMMINISTRAZIONE DELL’INTERNO: CATEGORIA E STATO GIURIDICO
Corpo degli agenti di pubblica sicurezza
- ufficiali
- sottufficiali
- militi
Polizia confinaria
- ufficiali
- sottufficiali
- militi
TOTALE
16514
1766
5864
8884
1870
120
530
1120
18384
SITUAZIONE ANNO 1938
IMPIEGATI
MILITARI
TOTALE
20268
20268
28922
28757
140
25
CIVILI ED OPERAI
di ruolo
non di ruolo
non vincolati
8654
8489
140
25
399
IMPIEGATI CIVILI ED OPERAI PER AMMINISTRAZIONE, SERVIZIO E STATO GIURIDICO
amministrazione civile
amministrazione p.s.
fondo per il culto
archivi di stato
affari di culto
direz. gen. sanità pubbl.
TOTALE
DI RUOLO
NON DI RUOLO
3500
4071
22
324
128
444
8489
70
52
18
140
NON VINC.
TOTALE
25
25
3570
4123
22
324
128
487
8654
MILITARI NELL'AMMINISTRAZIONE DELL'INTERNO, CATEGORIA E STATO GIURIDICO
Corpo degli agenti di pubblica sicurezza
- ufficiali
- sottufficiali
- militi
Polizia confinaria
- ufficiali
- sottufficiali
- militi
TOTALE
17524
4945
12579
2744
133
925
1686
20268
2.2. I vertici amministrativi negli anni 1932-193916
MINISTRO SEGRETARIO DI STATO Mussolini Benito (1932, 33, 34, 35, 36, 37,
38, 39). SOTTOSEGRETARIO DI STATO Arpinati Leandro - deputato (1932, 33);
Buffarini avv. Guido - deputato (1934, 35, 36, 37, 38, 39). GABINETTO DI S.E. IL
MINISTRO Capo di Gabinetto: Iraci avv. Agostino - Prefetto del regno (1932, 33);
Mormino dott. Giuseppe - Prefetto del Regno (1934, 35, 36); Bindi dott. Bindo Viceprefetto (1937, 38, 39). DIREZIONE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE
CIVILE Direttore generale: De Ruggiero dott. Stefano - Prefetto (1932, 33); Ricci
dott. Umberto - Prefetto (1934, 35, 36); Fornaciari dott. Bruno - Prefetto (1937,
38, 39).
DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA Capo della Polizia: Bocchini
400
dott. Arturo - Consigliere di Stato (1932, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39). DIREZIONE GENERALE DELLA SANITÀ PUBBLICA Direttore generale: Basile dott. Gaetano - Prefetto di II classe (1932, 33, 34, 35); Petragnani prof. Giovanni (1936, 37, 38, 39). MILIZIA VOLONTARIA SICUREZZA NAZIONALE Comandante generale: Mussolini
Benito - Capo del Governo (1932, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39). DIREZIONE GENERALE
DEGLI AFFARI DI CULTO Direttore generale: Damiano dott. Carmelo - Consigliere
della Corte di Cassazione (1933); Giovara dott. Cesare - Prefetto del Regno (1934);
Montecchi dott. Mario - Prefetto (1935, 36, 37, 38, 39). DIREZIONE GENERALE DEL
FONDO PER IL CULTO E DEL FONDO DI BENEFICENZA E RELIGIONE NELLA
CITTÀ DI ROMA Direttore generale: Iacuzio dott. Angelo Raffaele - Consigliere
della Corte di Cassazione (1933); Ruggiero dott. Stefano - Prefetto del Regno
(1934, 35, 36, 37, 38, 39).
3. L'attività negli anni 1932-1939
3.1. Principi ispiratori dell'organizzazione fascista
Come evidenziato, il fascismo ai suoi esordi non manifesta un buon rapporto
con il Ministero dell'Interno, in quanto espressione di una classe dirigente passata che non vuole riconoscere ed anzi si adopera per modificare17.
Questo sarà uno degli elementi caratterizzanti di tutto il periodo fascista, anche se paradossalmente i ruoli e le competenze di alcune direzioni generali andranno aumentando.
Il nuovo regime peraltro non ha bisogno per legittimarsi di un servizio, quello
elettorale, che nel passato aveva posto il Ministero ed i Prefetti in una posizione
particolare al centro del "mostruoso connubio tra accentramento e parlamentarismo"18.
Come già evidenziato nel corso del fascismo continua come di tradizione il
cumulo delle cariche di Presidente del Consiglio e Ministro dell'Interno: dietro
questa sorta di continuità si celano però importanti novità.
La Presidenza del Consiglio che fino ad allora si era caratterizzata come ufficio esclusivamente politico assume sempre più un ruolo di direzione a tutto campo al quale fanno capo i servizi non inquadrabili in dicasteri di settore, ruolo di
accentramento che fino ad allora era stato proprio degli Interni.
A tal riguardo per esemplificare è sintomatico il trasferimento dagli interni alla Presidenza del Consiglio di materie come la consulta araldica o i servizi ammi-
401
nistrativi del Consiglio di Stato.
Del resto che l'unione personale delle due cariche non sia più il segno della
particolare preminenza degli interni o della necessità del Capo del Governo di
disporre direttamente di un potente braccio operativo, si può evincere anche dal
fatto che Mussolini giunge a cumulare ben sette incarichi ministeriali e ben di rado si occupa della effettiva conduzione degli affari amministrativi affidati oltreché al ferreo capo della Polizia Bocchini ai vari segretari che si susseguirono.
A conferma della politica di svalutazione dell'Interno rileva il progetto, rimasto però inattuato, che prevedeva il sostanziale svuotamento di questa amministrazione alla quale sarebbero stati sottratti i prefetti e la polizia: "Data la speciale funzione del Prefetto di sovrintendere a tutti i servizi pubblici nella provincia
è logico che i prefetti debbano passare alla dipendenza della Presidenza del
Consiglio"19.
Successivamente è individuata la relazione tra il declino dell'amministrazione degli interni e l'ascesa di quella finanziaria. "Il Ministero dell'Interno era
un'amministrazione generale, che aveva (tendenzialmente) il potere di influire
su tutte le altre amministrazioni. Successivamente a soppiantare il Ministero dell'Interno è l'amministrazione del Tesoro. Questo ministero ha una struttura (ragionerie centrali e provinciali) che gli consente di essere presente nelle amministrazioni di settore. Mentre il primo tipo di primato si realizzava tramite una sovrapposizione di fatto del Ministero dell'Interno nei confronti degli altri ministeri,
il secondo tipo si realizzava attraverso la predominanza del Tesoro nel procedimento e nell'attività amministrativa"20. In effetti il declino degli interni e l'emersione del Tesoro sono l'espressione più vistosa del passaggio dallo Stato liberale ad
uno stato diversamente organizzato: laddove nel primo la funzione di connessione era quella di polizia, nel senso ampio del termine, nel secondo questa è data
dalla regolazione dei flussi di spesa tra funzioni di politica economica, sociale, di
sviluppo, tutte ugualmente legittimate.
Il controllo giuridico comincia ad essere sostituito dalla verifica procedimentale della compatibilità finanziaria delle azioni pubbliche.
Nel momento in cui nuovi apparati contendono agli interni il ruolo di motore
dello Stato, continua dall'altra parte il processo di dilatazione e rafforzamento
delle amministrazioni di settore ordinate secondo schemi nuovi rispetto a quello
cavouriano.
Differentemente da quanto avvenne nell'età giolittiana l'espansione dell'intervento pubblico nei settori diversi della vita economica e sociale avviene attra-
402
verso circuiti organizzativi diversi dall'Interno. Competenze un tempo di questo
Ministero ad es. opere igieniche passano ai lavori pubblici.
3.2. Modifiche organizzative del Ministero
Come evidenziato, il processo di revisione funzionale organizzativo del Ministero iniziato nel decennio precedente continua anche in questo periodo.
Alcune funzioni nuove verranno affidate agli Interni, di queste alcune avranno vita breve come quella relativa alla politica razziale e antisemita introdotta
dal regime e per la quale fu creata un'apposita direzione generale, altre invece saranno destinate ad assumere nel dopoguerra un rilievo crescente (come i servizi
antincendio creati nel 1939).
Al rimaneggiamento delle funzioni si accompagna un'ampia revisione dell'organizzazione degli uffici, al centro con una notevole dilatazione delle direzioni generali e delle divisioni, secondo una tendenza comune a tutta l'amministrazione pubblica.
Le direzioni diventano cinque quando il Ministero ingloba le direzioni degli
affari del culto e del fondo del culto. Questo numero cresce ulteriormente nel
1938 a seguito della trasformazione dell'ufficio centrale demografico in direzione
generale della demografia e della razza e con l'accennata direzione generale dei
servizi antincendio.
Ulteriore conferma della trasformazione è la rilevante moltiplicazione delle
divisioni: la direzione dell'amministrazione civile da due passa a cinque divisioni e quattordici sezioni nel 1940. La crescita più vistosa è quella della direzione di
sanità: le tre divisioni e sei sezioni si moltiplicano fino a diventare ben otto divisioni e trentatré sezioni nel 1940.
3.3. Tendenze centrifughe dell'amministrazione sanitaria
Nel corso del ventennio fascista matura una svolta di non trascurabile rilievo.
Infatti "nella legislazione si manifesta e sempre più si estende il concorso tra il fine sanitario e quello dell'assistenza e della previdenza sociale"21.
Si è affermato che "un nuovo indirizzo è stato dato alla concezione della sanità pubblica il cui compito non viene più ad essere prevalentemente medico, ma
si amplia ed eleva al grado di medicina sociale, di medicina politica; è tramontata la concezione del medico terapista che concentra la sua azione nell'individuo e
sorge la figura del medico sociale"22.
Tuttavia, all'allargamento dei confini della politica sanitaria corrisponde una
403
chiara riduzione, in termini relativi, del ruolo esercitato dal Ministero dell'Interno. A ciò concorrono vari fattori: le resistenze e le tenaci incomprensioni tra la
componente politico-amministrativa dell'amministrazione civile e la componente tecnica della direzione della sanità, la forza espansiva dei ministeri del settore
interessati a ritagliarsi qualche fetta della politica sanitaria, il favore accordato,
nella organizzazione di servizi assistenziali, a schemi - enti pubblici, casse mutue
- disancorati dalla tradizionale amministrazione per ministeri o per enti autarchici locali e riflettenti la segmentazione corporativa degli interessi ad essi afferenti.
L'amministrazione dell'interno, se da una parte non è in grado di attuare le
funzioni di coordinamento sui servizi di igiene scolastica, ferroviaria, di lavoro,
ad essa conferite dal R.D. 20/12/1923 n. 2889 qualunque sia l'amministrazione
pubblica che vi debba direttamente provvedere, dall'altro non è in grado neppure di aggregare a quelli sanitari i servizi relativi alle opere pie, che continuano a
dipendere dall'amministrazione civile.
Petragnani, in quegli anni direttore generale della sanità, lamentava23 la "dominanza della direzione generale dell'amministrazione civile su tutte le forze politico-economiche afferenti all'amministrazione sanitaria...il fervore con cui quella direzione ha sempre combattuto per mantenere le antiche posizioni, l'opposizione al progetto di dar vita ad un sottosegretariato alla sanità".
Alla staticità del Ministero corrisponde inoltre l'inadeguatezza del nuovo testo unico delle leggi sanitarie del 1934 "soprattutto per il fatto che neppure menzionava gli enti che già da tempo nel 1934 erano stati creati ed ai quali erano stati
dati importanti compiti igienico-sanitari, né menziona le molteplici attività di alto valore sanitario svolte da altri ministeri ma che pure dovrebbe coordinare".
Ad una scarsa forza della direzione di sanità ed alla sordità della direzione
dell'amministrazione civile si contrappone la forza espansiva di altre amministrazioni statali: ad es. la disciplina della bonifica integrale (r.d. 13/02/33 n.215)
esclude qualsiasi intervento dell'amministrazione sanitaria nella valutazione dei
progetti delle opere di bonifica; nel 1938 viene creato, presso il Ministero delle
colonie, un servizio sanitario del tutto distinto dalla sanità nazionale. Labili si
configurano del resto i collegamenti della direzione della sanità con strutture come l'Inps (1933), l'INAIL (1933), gli enti mutualistici, le casse mutue malattia
create e gestite dalle confederazioni dell'industria, agricoltura e commercio e
dalla cassa nazionale del pubblico impiego. Lo stesso Petrignani definì questi come apparati che sorsero e lottarono aspramente per rimanere avulsi dall'ingeren-
404
za dell'amministrazione sanitaria creando un enorme peso di discussioni, di carteggio burocratico e di disguidi per essere sorti senza il parere degli organi tecnici competenti a precisare le mete da raggiungere.
3.4. Attività dei Prefetti
Accanto alla perdita di terreno del Ministero si assiste contemporaneamente
ad un crescente ruolo della figura del Prefetto. Il regime si impegna fortemente
nel progetto di trasformare il prefetto liberale, in Prefetto fascista, attraverso il
rafforzamento della sua posizione di preminenza rispetto ad altri organi periferici dello Stato, agli Enti locali, ed allo stesso apparato provinciale24.
Gli schemi organizzativi attraverso cui si tenta di accrescere il ruolo del Prefetto sono in parte nuovi ed in parte mutuati dalla tradizione liberal-napoleonica.
L'esigenza, del resto, di creare efficaci strumenti di coordinamento degli uffici
statali nella provincia è uno dei temi che con quello del decentramento avevano
animato il dibattito nei decenni precedenti sulla riforma dell'ordinamento amministrativo. Non avevano del resto mai avuto successo le proposte ripetutamente
formulate dai vari progetti Peruzzi e Di Rudinì di stabilire un rapporto di gerarchia tra uffici locali e prefetto e di formare un organo unico tramite delle relazioni centro-periferia secondo il modello già sperimentato in Francia. Al contrario si
andavano sempre più intensificando le spinte centrifughe rispetto alla Prefettura
degli uffici dipendenti da ministeri diversi da quello dell'Interno25.
Alla base di tutte le iniziative era dunque la constatazione dell'inadeguatezza
dei poteri prefettizi di vigilanza ai fini di un efficace coordinamento, ai quali si
sarebbe dovuta sostituire una chiara relazione di gerarchia. Non mancavano peraltro voci dissonanti.
La pubblicistica che in età liberale analizzava la figura del Prefetto per un verso era inpegnata nel problema di ricercare e definire i limiti del potere dell'organo per l'altro deve prendere atto della sua strutturale debolezza nei confronti del
potere centrale e sul complesso delle strutture periferiche.
La soluzione adottata dal fascismo nel 1934 con la promulgazione del
T.U.L.P.C. è un insieme di elementi innovativi e regressivi. L'estensione delle attribuzioni prefettizie non viene infatti operata attraverso l'introduzione di una
posizione di sovraordinazione gerarchica, a questo punto improponibile in un
sistema dell'amministrazione locale ormai complesso, ma conferendo al Prefetto
un potere direttivo e di coordinamento di tutti gli uffici pubblici (salvo qualche
405
eccezione) da esercitarsi in conformità delle direttive generali del governo.
All'antico potere di vigilanza del Prefetto viene quindi affiancato un potere di
direzione: il potere eccezionale di sostituzione si trasforma in qualcosa di più
ampio e diverso, una sorta di potestà normativa extra-ordinem.
Mancano dati sicuri sull'effettivo esercizio del nuovo potere direttivo: si tratta
del resto di una funzione che, per sua natura, non si manifesta necessariamente
nella produzione di atti. La volontà o la necessità di mantenere l'esercizio su un
piano di informalità può trovare conferma nella mancata inclusione delle norme
della legge n. 660 che prescrivevano la convocazione di riunioni periodiche delle
autorità provinciali nel nuovo T.U. com. prov. 193426.
Il potere conferito al Prefetto di provvedere con provvedimenti che potevano
essere adottati solo in caso d'urgenza, è consentito dal nuovo T.U. del 1934 anche
nel caso di necessità, e non è più circoscritto ai vari rami del servizio su cui si
esplicava l'attività di vigilanza del Prefetto.
Il potere si trasforma quindi in una vera potestà normativa extra-ordinem.
Come abbiamo visto se il Prefetto viene qualificato dall'art. 19 T.U. come la
più alta autorità dello Stato nella Provincia ed il rappresentante diretto del potere esecutivo centrale, il segretario federale rappresentava il p.n.f. nella provincia
a tutti gli effetti, controllando il conferimento ai fascisti delle cariche e degli incarichi nell'ambito della provincia, mantiene il collegamento con gli organi periferici dello Stato e con i rappresentanti degli enti pubblici locali. Risulta quindi più
che evidente la situazione di diarchia determinatasi dalla direzione politica della
provincia, situazione che è in palese contrasto con la stessa concezione fascista
della gerarchia e della responsabilità, contraddizione che non poteva nemmeno
essere giustificata con il fatto che le due autorità fossero legittimate dallo stesso
potere centrale.
Il settore nel quale l'allargamento del ruolo delle prefetture si realizza in modo più marcato è, come ben noto, quello degli enti locali, in particolare comuni e
province. La debolezza degli enti locali era un carattere consolidato del sistema
amministrativo, effetto inevitabile della scelta accentratrice operata al momento
dell'unificazione del Regno.
Il processo di spoliazione degli enti locali subisce nel corso del fascismo una
brusca accelerazione: vengono meno o comunque si attenuano fortemente le remore di una tradizione liberale che aveva tenuto sempre ben distinta la figura
soggettiva ed il ruolo dello Stato, da una parte, e degli enti locali dall'altro. La
configurazione degli enti locali come organi dello Stato, sebbene teorizzata, non
406
viene formalmente recepita dalla legislazione27.
Come afferma Zanobini, i comuni e le province esercitano oggi tutti i poteri,
adempiono a tutte le funzioni ed a tutti i servizi che erano loro propri sotto i vecchi ordinamenti: le recenti leggi non hanno portato su ciò alcuna modificazione.
Tali poteri e tali funzioni vengono esercitati dai podestà e dai presidenti rispettivamente dei comuni e delle province. Il fatto che la nomina era attribuita ad un'autorità dello stato non trasforma in organi dello Stato gli organi così nominati.
Tuttavia la mutilazione degli enti locali non è circoscritta alla soppressione del
carattere elettivo degli organi, con la istituzione dell'ordinamento podestarile e
rettorale, ma si estende ai controlli ed al personale.
Stando così le cose il Ministero e le Prefetture divengono i padroni della vita
degli enti locali, forse anche con il fine di correggere le gravi carenze di un sistema di selezione della classe dirigente locale certo non felice: non è un caso che alla fascistizzazione degli enti corrispose non una attenuazione, bensì un forte inasprimento dei controlli d'ogni genere.
Inoltre è assai significativo che il tentativo di operare un forte coordinamento
della vita economica della provincia, in attuazione di uno schema di programmazione amministrativa, non s'incentra nelle Prefetture ma nei consigli provinciali
delle corporazioni, organismi per parte autarchici e per parte dipendenti dal Ministero delle Corporazioni nati dalla trasformazione delle antiche camere di commercio. Il fatto che il presidente di diritto del consiglio era il Prefetto non è peraltro sufficiente a determinare una chiara divisione del lavoro tra gli uffici provinciali economici, strutture serventi consigli e la terza divisione delle prefetture ribattezzata con il nome di ufficio sindacale corporativo. In ogni caso i consigli
provinciali finiscono per diventare dei gusci svuotati di effettivo peso da spinte
centrifughe irrefrenabili.
3.5. Modifiche relative al ruolo ed alle qualifiche del personale del Ministero dell'Interno
Le grosse riforme relative all'organizzazione del personale interessarono il
Ministero dell'Interno nel decennio precedente ed esattamente nell'anno 1923
con la riforma De Stefani.
Tuttavia alcune disposizioni legislative introdussero delle novità anche in
questo periodo.
Infatti con R.D. 17/11/32 n. 1595 si volle confermare che il titolo di studio richiesto per l'ammissione alla carriera nella amministrazione di P.S. era la laurea
in giurisprudenza o in scienze politiche o amministrative, conseguita presso una
407
delle università, o diploma di istituti superiori per chi intendeva accedere al concorso per la carriera di ufficiale di P.S., mentre era necessario il possesso della licenza media o titolo equivalente per chi intendesse essere ammesso al concorso
per la carriera d'ordine. In realtà tali disposizioni non erano altro che una ripetizione di quanto già previsto nel R.D. 25/03/80 n.537 e R.D. 20/08/909 n.666.
Con R.D. 28/09/33 n. 1281 furono confermate le previsioni delle qualifiche
relative a tutto il personale dell'Amministrazione civile dell'Interno così come
previste nel R.D. 19/03/31 n. 252 in occasione di alcune variazioni al numero dei
posti in organico come conseguenza dell'istituzione delle due Direzioni generali
del Culti e del Fondo del Culto.
Il divieto fu revocato per consentire invece l'appartenenza alle associazioni
dipendenti dal p.n.f.
Con R.D. 2/02/33 n. 88 furono apportate modifiche di lieve portata al regolamento per la carriera degli impiegati dell'Amministrazione civile dell'Interno
approvato con il R.D. 2/02/13 n. 614.
Le modifiche riguardavano anche la composizione delle commissioni giudicatrici per l'ammissione agli impieghi di gruppo A e B28.
Altre modifiche furono apportate con il R.D. 20 /04/33 n. 108 e riguardavano
il numero massimo dei Ministri di Stato fissato nel 1933 a non oltre 25.
Con D.M. 6/06/35 furono modificate le disposizioni attinenti gli esami per le
promozioni nelle carriere dell'Amministrazione civile dell'Interno.
Con R.D. 25/06/37 n. 1473 fu revocato il divieto ai funzionari, impiegati ed
agenti dipendenti dal Ministero dell'Interno di costituire "associazioni sindacali", divieto che prevedeva la destituzione e la rimozione dal grado e dall'impiego.
Con D.M. 29/02/36, a causa della particolarità delle attribuzioni demandate
al Ministero dell'Interno, alcuni dipendenti dello stesso (personale dell'amministrazione centrale e degli uffici in genere) furono dispensati dalla osservanza delle norme per l'attuazione del sabato fascista.
I programmi erano relativi alle promozioni nelle seguenti carriere (grado
VIII, grado IX gruppo B).
Le qualifiche del personale della carriera amministrativa, della carriera di ragioneria, della carriera del personale d'ordine e del personale ausiliario dell'amministrazione civile dell'Interno subirono variazioni con R.D. 6/01/36 n. 37. Infatti, al direttore dell'ufficio telegrafico e cifra fu attribuito il grado VIII e il grado
IX al vice direttore (in luogo dei gradi VII e VIII già previsti).
Altra variazione subirono nel 1937 (R.D. L. 27/06/37 n. 1058) le qualifiche del
408
personale della carriera amministrativa (gruppo A).
Fu inoltre istituita nella carriera del personale subalterno la qualifica di "commesso capo".
Le qualifiche e l'organico venivano pertanto determinati nel seguente modo:
GRADO
DENOMINAZIONE
NUMERO POSTI
carriera amministrativa (gruppo A)
II
IV
IV
III
III
IV
V
VI
VII
VII
VIII
IX
X
XI
Governatore di Roma
Vice Governatore di Roma
segretario generale del Governatorato di Roma
Capo della Polizia
Vice Prefetti
Vice prefetti ispettori
capo ufficio studi per la demografia e la razza
consiglieri di I classe
consiglieri di II classe
primi segretari
segretari
vice segretari
V
VI
VI
VIII
ispettori superiori di ragioneria di I classe
id. c.s. di II classe
ragionieri capi di I classe
ragionieri capi di II classe
1
1
1
1
50 (1)
50 (1)
135
145
1
417
179
358
carriera di ragioneria (gruppo A)
2
9
21
25
carriera di ragioneria (gruppo B)
VI
VII
VIII
IX
X
XI
ispettori superiori di ragioneria di I classe
ragionieri capi di I classe
ragionieri capi di II classe
primi ragionieri
ragionieri
vice ragionieri
17
112
147
266
293
carriera d'ordine (gruppo C)
IX
X
archivisti capi
primi archivisti
91
217
409
XI
XII
XIII
archivisti
applicati
alunno d'ordine
263
537
142
PERSONALE DELL'UFFICIO TELEGRAFICO E CIFRA E PERSONALE DELLA BIBLIOTECA
(GRUPPO C)
GRADO
VIII
IX
IX
410
DENOMINAZIONE
Direttore dell'ufficio telegrafico e cifra
vice direttori dell'ufficio telegrafico e cifra
coadiutori della biblioteca
personale subalterno
commesso capo
primi commessi
commessi o uscieri capi
uscieri
intervenienti
NUMERO POSTI
1
2
2
1
17
297
243
172
NOTE
G. TOSATTI, L'Amministrazione centrale dall'Unità alla Repubblica. Le strutture e i dirigenti (a cura di Guido Melis), Vol. II, Il Ministero dell'Interno, Bologna, 1992, pag. 5.
2
R. GUEZE, Lineamenti storici del Ministero dell'Interno in "Amministrazione Civile" (numero speciale Cento anni di amministrazione italiana), 1961, pag. 211.
3
Annuario Guida Monaci, anno 1933 pag. 449.
4
Annuario Guida Monaci, anno 1932 pag. 449.
5
G. TOSATTI, op. cit., pag. 134.
6
ivi.
7
ivi.
8
ivi.
9
ivi.
10
ivi.
11
ivi.
12
M. C. MASCAMBRUNO - Il Prefetto dalle origini all'avvento delle regioni, Giuffrè, 1988, Milano.
13
ivi.
14
ivi.
15
Ministero del Tesoro: I dipendenti pubblici dal 1932 al 1992.
16
Annuari, Guida Monaci, anni dal 1932 al 1939.
16
G. SIRIANNI, Il lento declino dell'Amministrazione dell'Interno dall'età giolittiana alla regionalizzazione, in Il Foro Amministrativo, 1985 pag. 2088.
18
ibidem.
19
PRESUTTI: Istituzioni di diritto amministrativo, Napoli, 1934.
20
S. CASSESE: L'amministrazione pubblica in Italia, Bologna, 1974, pag. 34.
21
ZANOBINI, Corso di diritto amministrativo, V, Milano 1950.
22
LABRANCA, Sanità pubblica in N. D., XL, pag. 1040.
23
PETRAGNANI, La legislazione sanitaria e l'assistenza sanitaria viste in ordine storico; Firenze,
1957, pag.57.
24
G. SIRIANNI, op. cit. pag. 2091.
25
R. C. FRIED, Il Prefetto in Italia, Milano, 1967, pag.119.
26
ZANOBINI, L'amministrazione locale, Milano ,1936, pag. 58.
27
ivi, pagg. 156 e 157.
28
A. Cicero, Contributo allo studio del Ministero dell'Interno ed in particolare dell'amministrazione
della pubblica sicurezza, Ministero dell'Interno - Direzione Generale di P.S. - Divisione affari legislativi e documentazione.
1
411
R O S A N N A F O N TA N A
LA SECONDA GUERRA MONDIALE
1. Il Ministero dell'Interno: struttura, organizzazione e attribuzioni nel 1939. 1.1.
Struttura, organizzazione ed attribuzioni. 1.2. Il personale. 2. L'evoluzione della
struttura, dell’organizzazione e dell'attività dal 1939 al 25 luglio 1943. 2.1. L’evoluzione della struttura, dell’organizzazione e dell’attività dal 1939 al 25 luglio 1943.
2.2. La Direzione Generale dei Servizi Antincendi. 2.3. La Direzione Generale per la
Demografia e la Razza. 2.4. La Direzione Generale dei Servizi di Protezione Antiaerea. 2.5. Lo stato di emergenza e la costituzione di nuovi uffici presso il Ministero.
2.6. L’Ispettorato per i Servizi di guerra. 2.7. L’Ufficio del Personale. 2.8. Il Consiglio Superiore di Sanità. 3. L'attività. 3.1.L’attività del Ministero dell’Interno. 3.2.
L’attività del Ministero, con particolare riguardo ad alcuni settori di particolare interesse: rapporti tra centro e periferia. 3.3. La Direzione Generale di Pubblica Sicurezza e rapporti con il Prefetto. 3.4. Cenni sul ruolo del Prefetto nei rapporti con le
autorità locali.
PREMESSA
Il periodo che va dal 1938 al 1943 è caratterizzato da profondi rivolgimenti
sociali e politici, sia sul piano nazionale che internazionale, determinati dallo
scoppio della seconda guerra mondiale che ha causato al Paese uno sforzo
notevole dal punto di vista sociale ed economico oltre che dal punto di vista
istituzionale con il consolidamento del regime fascista, con l’insediamento della
Camera dei fasci e delle corporazioni, in sostituzione della Camera dei deputati.
In questo periodo il Ministero dell’Interno assume un ruolo particolarmente
importante a causa della vastità di funzioni attribuite, della presenza nel territorio e soprattutto del ruolo di coordinamento e collegamento tra gli uffici delle
altre amministrazioni, sia periferiche che centrali.
È in questi anni che si accentua il divario tra le attività di polizia, finalizzate
al controllo e alla neutralizzazione dell’opposizione politica, esercitate da apposite strutture di coordinamento, a loro volta collegate direttamente al centro, e il
ruolo del Prefetto che assume una funzione importante di regolazione della vita
sociale costretta all’emergenza a causa dei sacrifici richiesti dalla guerra e dal
clima politico caratterizzato da forti contrapposizioni sociali.
415
1. Il Ministero dell’Interno: struttura, organizzazione e attribuzioni nel 1939
1.1. Struttura, organizzazione ed attribuzioni
MINISTRO SEGRETARIO DI STATO: Mussolini Benito.
SOTTOSEGRETARIO DI STATO: Buffarini-Guidi On. Guido.
GABINETTO
Capo di Gabinetto: Bindi Guido.
Attribuzioni: Affari politici e riservati - Corrispondenza particolare - Corrispondenza telegrafica - Relazioni del Ministero col Parlamento - Elezioni politiche - Studi e preparazione di disegni di legge e regolamenti - Onorificenze Cavalleresche - Portafoglio del Ministro - Apertura della corrispondenza ufficiale
del Ministero - Lettura e riassunto sommario dei giornali nazionali ed esteri.
UFFICIO CIFRA
ISPETTORI GENERALI AMMINISTRATIVI; ISPETTORI SUPERIORI DI RAGIONERIA;
ISPETTORI GENERALI DI PUBBLICA SICUREZZA; ISPETTORI GENERALI MEDICI;
ISPETTORI GENERALI VETERINARI; ISPETTORE GENERALE BATTERIOLOGO;
ISPETTORE GENERALE CHIMICO; ISPETTORE GENERALE FARMACISTA; ISPETTORE GENERALE DEGLI ARCHIVI DI STATO.
UFFICIO DEL PERSONALE
Prefetto - Capo del personale: Mugoni Michele.
DIVISIONE AFFARI GENERALI
Attribuzioni: Affari Generali e riservati - Segreteria del Capo del Personale Corrispondenza in arrivo ed in partenza - Revisione stampa periodica, incarichi
speciali al personale, uniformi di servizio, mobilitazione civile, onorificenze,
studio di provvedimenti legislativi, bandi di concorso e programmi di esame.
Domande in genere per impiego - Danneggiati politici benemeriti politici Mille
di Marsala - Superstiti di Talamone - Beni demaniali occupati per servizi governativi e alloggi gratuiti - Erezione in ente morale di istituti non considerati
come opere pie.
416
DIVISIONE I
SEZIONE I
Attribuzioni: Personale di Gruppo A - Sussidi al personale fuori servizio e
alle famiglie - Riforme organiche - Ricorsi contenziosi - Personale a ferma temporanea - Affari concernenti le legislazioni - Pensioni al personale ex regime Case impiegati.
SEZIONE II
Attribuzioni: Personale Gruppo B - Personale Gruppo C - Personale subalterno - Questioni di anzianità - Stato giuridico, sussidi del personale sopraindicato.
DIVISIONE I BIS
SEZIONE I
Attribuzioni: Compilazione di decreti di assunzione di nuovo personale e di
promozione del personale dipendente (Gruppi A. B. e C.) - Aumenti periodici,
aumenti anticipati per la nascita dei figli - Accertamento di servizi prestati anteriormente alla assunzione nei ruoli del Ministero e dei benefici di ex combattenti e per
l’appartenenza ai Fasci di Combattimento - Foglio d'ordine mensile degli aumenti
di stipendio - Prospetti statistici e situazione del personale - Spese casuali Formazione del bilancio del Ministero per la parte concernente i servizi amministrati dall’Ufficio del Personale dell'Amministrazione Civile - Premi di operosità e
rendimento e premi semestrali. Pagamento dei sussidi al personale in attività di
servizio - Liquidazione delle pensioni agli impiegati collocati a riposo e delle indennità loro spettanti una volta tanto - Pensioni indirette e di reversibilità - Pensioni
privilegiate - Indennità di buona uscita, assegni vitalizi e borse di studio a carico
dell'Opera di Previdenza - Rimborsi delle ritenute a favore del Fondo Garanzia
Riscatto dei servizi straordinari prestati dagli impiegati di ruolo - Segreteria della
Reale Commissione per le ricompense al valore civile - Concessione delle ricompense - Sussidi ai benemeriti bisognosi - Premi di nuzialità e di natalità.
SEZIONE II
Attribuzioni: Aggiunta di famiglia al personale dell’amministrazione Civile Compilazione dei decreti di assunzione e di promozione del personale subalterno - Aumenti periodici - Aumenti anticipati per la nascita dei figli, accertamento
dei servizi prestati anteriormente all’assunzione dei ruoli del Ministero e dei
benefici quali ex combattenti e per l'appartenenza ai Fasci di Combattimento per
quanto riguarda il personale subalterno - Indennità di missione e di trasloco al
personale dell'Amministrazione Civile. Spese di rappresentanza dei Prefetti del
417
Regno - Spese per la propaganda d'Italianità. Spese di ufficio e di riscaldamento
delle Prefetture. Spese per Telegrammi e fonogrammi di Stato - Spese per le
Commissioni - Spese per la biblioteca - Preventivo di Cassa - Bollettini del personale e di legislazione - Esenzioni tributarie - Libera circolazione nazionale dei
Prefetti sulle FF.SS., sulle linee di navigazione e sulle ferrovie e tranvie private Abbonamenti ferroviari - Concorso dell'Opera di Previdenza nelle spese per
cure sanitarie ed ospedaliere - Deleghe di firma.
BIBLIOTECA
Attribuzioni: Custodia e servizio - Supplementi annuali al catalogo generale
di tutte le opere per ordine alfabetico d’autori e di materia - Schedario - Giornate
d'entrata e d'uscita ed elenco delle variazioni per carico e scarico che avvengono
nell'anno per la Corte dei conti - Registro di tutti i libri che, a norma del regolamento, sono posti a disposizione di tutti gli impiegati del Ministero - Elenchi
quinquennali prescritti dalla legge di contabilità - Scambi delle pubblicazioni del
Ministero uffici ed istituti dipendenti, con quelli di altri Ministeri, uffici ed istituti - Registro degli atti parlamentari.
ECONOMATO
Attribuzioni: Sorveglianza, disciplina e vestiario del personale subalterno
del Ministero - Inventari, rendiconti, ordinazioni per materiale mobile - Contabilità per le minute spese d'ufficio - Manutenzione dei palazzi - Contratti per
forniture e decolli diversi - Disposizioni per l'esecuzione di feste e funzioni, e
revisione delle relative contabilità - Spedizione e ricevimento di oggetti trasportati per mezzo delle ferrovie - Richieste all'Economato Generale. Acquisti diretti, ricevimento, conservazione e distribuzione di oggetti di cancelleria e stampati - Revisione delle relative contabilità.
CASSA
Attribuzioni: Riscossione e versamento delle entrate del Ministero dell'Interno per diritti araldici, per vendita di pubblicazioni, di documenti ferroviari, ecc., e per proventi diversi - Pagamento di spese per indennità di missione e di trasloco, per compenso di lavori straordinari e di copia a cottimo, per
sussidi al personale e loro famiglie e di beneficenza, per diarie ai membri dei
Consigli superiori e delle Commissioni di esami e simili, per il servizio di revisione cinematografica, e varie d'ufficio, casuali, ecc. - Riscossione e pagamento
di stipendi e assegni - Deposito di valori, di medaglie al valore civile e per
benemeriti della salute pubblica, di libretti e scontrini ferroviari, ecc. - Deposito
e vendita di pubblicazioni del Ministero dell'Interno.
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ARCHIVIO
Attribuzioni: Raccolta e conservazione dei Reali decreti e delle circolari di
massima - Registri di protocollo a numero fisso (sistema sintetico) - Rubrica
del personale fuori servizio - Id. nominativa del valore civile - Id. del personale del Ministero e dell’amministrazione provinciale - Id. dei titoli gentilizi
- Id. delle decorazioni straniere e diverse - Giornale degli atti in arrivo ripartiti per divisione.
DIREZIONE GENERALE
DELL’AMMINISTRAZIONE CIVILE
Direttore generale: Prefetto Giovenco Giuseppe.
SEGRETERIA E DIVISIONE AFFARI GENERALI E RISERVATI
Attribuzioni: Affari riservati e affari generali della Direzione Generale.
SEZIONE I
Attribuzioni: Podestà e Consulte municipali - Presidi e Rettorati provinciali.
SEZIONE II
Attribuzioni: Affari generali - Servizi invalidi del lavoro - Ricoveri in genere
- Sussidi di beneficenza. Soccorsi alle famiglie dei militari richiamati.
DIVISIONE II - AMMINISTRAZIONE DEI COMUNI E DELLE PROVINCIE
SEZIONE I
Attribuzioni: Affari generali - Giunte provinciali amministrative Amministrazioni provinciali - Loro costituzione e funzionamento - Governatorato di Roma Amministrazioni Comunali - Regolamenti di polizia locale - Istituti dipendenti
dalle Amministrazioni comunali e provinciali - Demani comunali - Affari relativi
allo stato civile e al registro di popolazione - Foglio degli Annunzi Legali Affari
diversi delle Amministrazioni locali.
SEZIONE II
Attribuzioni: Confini dello Stato - Circoscrizioni comunali e provinciali Delimitazione territoriale, separazione patrimoniale e reparto attività e passività Determinazione delle denominazioni dei Comuni e delle frazioni - Trasferimenti
di sedi municipali - Assunzione diretta dei pubblici servizi da parte delle
Provincie e dei Comuni. Affari relativi alle nuove Provincie ed esecuzione dei
trattati di pace per la parte riguardante interessi comunali e Provinciali - Stazioni
di cura, soggiorno, turismo.
419
SEZIONE III
Attribuzioni: Bilanci Comunali e provinciali. Finanze e contabilità comunali
e provinciali - Commissione centrale per la Finanza locale - Verifiche di cassa,
inventari, conti, servizio di riscossione e di cassa. Servizio delle cauzioni contrattuali. Diritti tasse e sovrimposte e relativi ricorsi imposte di consumo Crediti e debiti dei Comuni e delle Provincie - Reparti spese consorziali.
SEZIONE IV
Attribuzioni: Controllo governativo sui comuni capoluogo di provincia.
SEZIONE V
Attribuzioni: Servizio ispettivo - Toponomastica - Studi legislativi.
DIVISIONE II BIS - SEGRETARI PROVINCIALI E COMUNALI ED IMPIEGATI ENTI LOCALI
SEZIONE I
Attribuzioni: Personale dei Segretari Provinciali e Comunali - Affari Generali.
SEZIONE II
Attribuzioni: Impiegati e salariati comunali e provinciali e consorziali e relativi regolamenti - Affari inerenti alla giustizia amministrativa - Ricorsi gerarchici e ricorsi straordinari al Re - Cassa di previdenza impiegati enti locali ed
Istituto nazionale Fascista, Assistenza Dipendenti Enti Locali.
DIVISIONE III - ASSISTENZA E BENEFICENZA PUBBLICA
SEZIONE I
Attribuzioni: Studi legislativi in materia di assistenza di carattere generale Protezione ed assistenza della maternità e dell’infanzia; rapporti con l'Opera
Nazionale - Servizio di assistenza degli illegittimi - Concentramenti, raggruppamenti, fusioni, consorzi, federazioni e mutazione dei fini degli istituti per
l'assistenza materna ed infantile e di quelli che non rientrano nella competenza
di altre sezioni - Ricorsi contro le dette riforme - Erezione in ente morale delle
istituzioni per la prima e la seconda infanzia (brefotrofi, asili per lattanti, opere
di assistenza materna, asili infantili, colonie marine e montane) e vigilanza sulle
rispettive amministrazioni - Riforme degli statuti delle dette istituzioni e relativi ricorsi - Controversie in materia di spese di assistenza e di spedalità Rimpatrio di indigenti caduti a carico della pubblica beneficenza e applicazione
delle relative convenzioni internazionali.
SEZIONE I bis
Attribuzioni: Sussidi a favore delle Opere Pie di ricovero legalmente ricono-
420
sciute - Operazioni su titoli di rendita e trasformazioni del patrimonio delle pie
istituzioni - Anticipazioni agli Ospedali sui crediti di spedalità verso i comuni Ufficio Stralcio servizi di competenza del soppresso Ministero delle Terre Liberate.
SEZIONE II
Attribuzioni: Enti comunali di assistenza - Erezione in ente morale, approvazione e revisione statuti organici degli istituti elemosinieri, dotalizi ed associazioni di pubblica assistenza. Vigilanza sugli istituiti medesimi e enti comunali di
assistenza - Revisione statuti dei suddetti enti - Ricorsi in materia di concessioni
di assegni continuativi e di erogazioni - Applicazione del R.D. 24 gennaio 1923, a.
64, relativo alla vigilanza delle associazioni e corporazioni mantenute con il contributo dei lavoratori - Ricorsi contro l’applicazione della Legge 7 luglio 1907 n.
436, sulla beneficenza ospedaliera siciliana - Assistenza ciechi e sordomuti.
SEZIONE III
Attribuzioni: Erezione in ente morale ed approvazione degli statuti organici
degli ospedali e vigilanza sulle relative amministrazioni - Concentramenti, raggruppamenti, fusioni, consorzi, federazioni, mutazioni del fine e revisione degli
statuti delle dette istituzioni e relativi ricorsi - Affari concernenti i manicomi Tutela sugli Ospedali Riuniti di Roma.
DIVISIONE SERVIZI SPECIALI
SERVIZI IN DIPENDENZA DEI TERREMOTI
SEZIONE I
Attribuzioni: Affari Generali della Divisione - Segreteria della Commissione
Centrale di cui all’art. 330 della legge comunale provinciale - Opere pubbliche Mutui Contratti e capitolati vari - Servizi di pubblica utilità - Regolamenti vari Aumenti periodici di stipendio del personale - Fusioni, assegni di grazia ed
altri trattamenti del genere - Ammissibilità nuove spese e contributi vari Ricorsi - Esposti - Affari vari.
RAGIONERIA
Attribuzioni: Contabilità generale degli impegni sul fondo delle addizionali Bilancio annuale e trimestrale di cassa - Conti consuntivi dei comuni di Messina,
Reggio Calabria e delle rispettive amministrazioni provinciali - Statistiche richieste dall'Istituto Centrale di Statistica - Approvazione dei bilanci degli enti ausiliari dello Stato danneggiati dal terremoto del 28 dicembre 1908 che pareggiano col
contributo del fondo addizionale - Approvazione dei bilanci dell'Amministrazione Provinciale di Zara e dei Comuni della Provincia Zara - Stralcio delle pratiche
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relative ai terremoti del 13.1.1915; 23.7.1930 e 26.9.1933 e alluvioni. Pagamento
delle somme assegnate per pareggio bilanci per finanziamento di opere pubbliche e per altri titoli.
UFFICIO CENTRALE DEGLI ARCHIVI DI STATO
Attribuzioni: Consiglio e Giunta per gli Archivi - Personale degli Archivi di
Stato e degli Archivi provinciali di Stato - Insegnamento della paleografia diplomatica e delle scienze ausiliarie locali mobili e spese d'ufficio - Provvedimenti di
sicurezza contro i pericoli d’incendio - Ricupero di atti e carte di Stato - Versamenti di atti delle pubbliche amministrazioni - Doni, depositi e acquisti di documenti aventi carattere storico - Archivi dei Comuni, Corpi morali. ecc. - Scarti di
atti delle varie amministrazioni - Laboratorio di restauro dei documenti logori e
guasti presso l'archivio centrale del Regno - Gabinetto fotografico.
ARCHIVIO DI STATO IN ROMA E ARCHIVIO DEL REGNO
Capo della Polizia: Bocchini Dott. Arturo, Consigliere di Stato; Vice Direttore
generale della P.S.: Senise Dott. Carmine. La Direzione era formata dai seguenti uffici: la segreteria particolare del capo della polizia; la Divisione Affari Generali e
Riservati composta da tre sezioni; la Divisione Politica composta da tre sezioni; la
Divisione Polizia composta da tre sezioni; la Divisione Polizia di Frontiera e dei
Trasporti composta da una sezione per i trasporti ed una per la frontiera; la
Divisione Forze Armate di Polizia composta da due sezioni; la Divisione Servizi di
gestione contratti composta da tre sezioni; la divisione del personale composta da
due sezioni; l’ Ufficio centrale italiano per la lotta della tratta delle donne e dei fanciulli; la Scuola Superiore di Polizia (Polizia Scientifica) la quale si componeva di un
corpo docente stabile dipendente dal Ministero; il servizio centrale di identità; il servizio centrale di tecnica di polizia; il servizio centrale antropsicologico biografico.
DIREZIONE GENERALE DELLA SANITÀ PUBBLICA
Direttore generale: Prof. Petragnani Giuseppe.
UFFICIO AFFARI GENERALI E DEL PERSONALE
SEZIONE I
Attribuzioni: Affari riservati e generali Personale dell’Amministrazione della
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Sanità pubblica; Istituti Fisioterapici Ospedalieri e sulla Croce Rossa Italiana Benemerenze di carattere sanitario e ricompense relative - Ricompense ai sanitari
benemeriti della G.I.L.
SEZIONE II
Attribuzioni: Segreteria del Direttore Generale - Legislazione sanitaria. Concorsi per il personale dell’amministrazione della Sanità Pubblica - Costituzione
del Consiglio Superiore e nomina, promozioni, trasferimenti, disciplina, onorificenze, sussidi e provvedimenti vari - Consiglio di Amministrazione per il personale tecnico e delle guardie - Personale di altre Amministrazioni di Vigilanza e
tutela sui RR. dei Consigli Provinciali di Sanità - Affari Amministrativi concernenti la sanità marittima - Applicazione del Regolamento 28 gennaio 1935, a. 145,
sulla disciplina degli impianti di radiologia e radioterapia mobilitazione civile
dei servizi sanitari - Funzionamento del RR. Stabilimento Carlo Alberto in Acqui
- Ammissione alla cura.
SEZIONE III
Attribuzioni: Segreteria del Consiglio Superiore di Sanità, esame delle pratiche da sottoporre al C.S.S.; redazione dei verbali delle sedute: comunicazioni dei
pareri agli uffici - Raccolta degli elementi per le relazioni sul bilancio per la relazione annuale al C.S.S. - Redazione del “Notiziario dell’Amministrazione
Sanitaria” - Biblioteca e periodici - Recensioni delle pubblicazioni interessanti la
igiene e la Sanità Pubblica - Affari inerenti alla stipulazione di accordi e convenzioni internazionali - Relazioni con gli Uffici sanitari internazionali e preparazione dei rapporti per le riunioni dell'Ufficio Internazionale di igiene di Parigi Congressi ed esposizioni nazionali ed internazionali di carattere sanitario.
SEZIONE IV
Attribuzioni: Stato di previsione della spesa - Registrazione e situazione degli
impegni di spesa - Gestione contabile del materiale profilattico del magazzino
centrale e dei magazzini di deposito - Revisione dei rendiconti delle spese per i
servizi della Sanità pubblica - Affitto di locali, telefoni, inventario dei mobili,
stampanti per i servizi della sanità pubblica - Personale della sanità pubblica:
aumenti periodici di stipendi, aggiunta di famiglia, indennità di trasferimento e
di missione; pensioni e indennità di buona uscita; riconoscimento dei servizi di
ex combattenti, coloniale, ecc., e delle benemerenze fasciste: riscatto dei servizi Gestione contabile degli automezzi e dei natanti per i servizi sanitari - Indennità
ai componenti delle Commissioni tecnico- sanitarie - Gestione contabile delle
prestazioni sanitarie - Vigilanza e tutela, per la parte contabile e patrimoniale,
423
sulla Croce Rossa italiana e sui RR. Istituti Fisioterapici Ospedalieri - Elenco dei
contributi per il collegio degli orfani dei sanitari di Perugia.
SEZIONE V
Attribuzioni: Difesa sanitaria ai confini di terra e di mare - Igiene e assistenza medica sulle navi - Funzionamento delle stazioni sanitarie marittime e di
confine - Medici delegati di Porto - Medici di bordo - Disciplina sanitaria dei
trasporti per via di aria e degli aeroporti - Protezione antiaerea - Affari inerenti
alla stipulazione accordi e convenzioni internazionali, relativi alla difesa sanitaria di confini di terra, di mare e dell'aria - Stato sanitario all'estero e delle colonie - Disciplina dell'impiego dei gas tossici e protezione antigas - Soccorsi sanitari in occasione di pubbliche calamità.
SEZIONE VI
Attribuzioni: Pareri medici sulle domande di pensioni privilegiate, di collocamento e riposo per infermità, sul riconoscimento delle malattie per causa di
servizio, sui certificati per cessione di stipendio, sulle vertenze di ospedalità Procedura di accertamenti sanitari nel personale dipendente dallo stato.
DIVISIONE VI - A
SEZIONE I
Attribuzioni: Vigilanza igienico sanitaria sugli asili d’infanzia, sulle colonie
e sulle collettività infantili in genere - Igiene scolastica e servizi medico scolastici - Provvidenze contro l'adenoidismo, la rachitide, il gozzismo, le deviazioni o
difetti dello sviluppo, le malformazioni e le storpiature.
SEZIONE II
Attribuzioni: Azione e vigilanza igienico sanitaria per l'incremento demografico, sterilità, aborto, natalità, nati-mortalità, mortalità) - Mortalità materna e
mortalità infantile; indagini sulle cause e provvedimenti sanitari necessari a
combatterle - Vigilanza sull'O.N.M.I. e sulle istituzioni aventi in tutto o in parte
finalità di tutela e di assistenza della maternità e dell'infanzia - Vigilanza sul
baliatico e brefotrofi.
SEZIONE III
Attribuzioni: Lotta contro il tracoma, contro le malattie veneree, contro il
gozzismo.
SEZIONE IV
Attribuzioni: Affari giuridici amministrativi riguardanti materie di competenza della Divisione.
424
DIVISIONE VI - B
SEZIONE I
Attribuzioni: Profilassi e cura della malaria - Risaie - Bonifica integrale Igiene suolo e abitato - Industrie insalubri - Regolamenti locali d'igiene - Regolamenti polizia mortuale.
SEZIONE II
Attribuzioni: Piani Regolatori - Edilizia popolare - Acquedotti - Potabilizzazione acque per bevande - Fognature - Rimozione e destinazione ultima dei
rifiuti e delle spazzature - Applicazione delle leggi sulla fognatura della Città di
Torino e sul risanamento di Napoli - Inconvenienti igienici.
SEZIONE III
Attribuzioni: Disciplina delle acque minerali e degli Stabilimenti di cure, fisiche, termali, idroterapiche e affini - Stazioni di soggiorno, cura e turismo Vigilanza igienica sugli alberghi - Stabilimenti balneari, marini, lacuali e piscine
natatorie - Affari giuridico-amministrativi attinenti alle materie di competenza
della divisione.
DIVISIONE VI - C
SEZIONE I
Attribuzioni: Epidemiologia e profilassi - Vigilanza sulle manifestazioni di
malattie infettive e diffusive - Vigilanza sulle migrazioni interne - Profilassi
generale delle malattie infettive - Organizzazione del servizio delle disinfestazioni - Statistiche e bollettini sanitari sulla morbilibilità - Corsi per disinfettori,
vaccinoprofilassi - Assistenza ai post-encefalitici - Donatori di sangue.
SEZIONE II
Attribuzioni: Organizzazione tecnica antitubercolare - Vigilanza sui consorzi
antitubercolari e sulle altre istituzioni aventi in tutto o in parte compiti antitubercolari - Costruzione, attrezzamento e funzionamento dei dispensari, preventori, sanatori e ospedali speciali - Colonie climatiche permanenti - Organizzazione e vigilanza dei centri per lo studio e la lotta contro i tumori maligni Corsi e borse studio per lo studio del cancro e della tubercolosi - Vigilanza sulle
associazioni che hanno per fine la propaganda contro le malattie suddette.
SEZIONE III
Attribuzioni: Affari giuridico-amministrativi riguardanti materia di competenza della divisione.
425
DIVISIONE VI - D
SEZIONE I (Medica)
Attribuzioni: Igiene alimentare - Provvidenze contro la pellagra e le avitaminosi in genere - Problemi riguardanti la vigilanza annonaria - Mercati generali e
rionali - Vigilanza sanitaria sul personale addetto alla produzione e commercio
dei generi alimentari - Commercio e consumo del latte e disciplina delle centrali del latte - Acque, gassose - Gelati - Succhi di frutta - Impianti, utensili e recipienti destinati alla preparazione e conservazione degli alimenti e delle bevande - Lotta contro le mosche.
SEZIONE II (Veterinaria)
Attribuzioni: Norme igieniche concernenti la produzione e la conservazione
degli alimenti di origine animale, compreso il latte da consumarsi crudo Vigilanza sui mercati, spacci di carne e laboratori per la lavorazione delle carni
- Produzione e vendita dei salumi e delle carni insaccate in genere ecc.
SEZIONE III (Amministrativa)
Attribuzioni: Trattazione degli affari e delle questioni sopra elencate.
DIVISIONE VI - E
SEZIONE I
Attribuzioni: Vigilanza sulle costruzioni ospedaliere - Applicazione delle
norme per l’ordinamento dei servizi sanitari e del personale sanitario degli
ospedali - Costruzione di ospedali - Vigilanza e funzionamento degli ospedali
sulle Case private di cura - Affari amministrativi della divisione.
SEZIONE II
Attribuzioni: Vigilanza e coordinamento dei servizi assistenziali fatti da enti
mutualistici ed assicurativi con la condotta periodica e con l’assistenza ospedaliera - Mutue di malattie - Ambulatori comunali dei medici condotti - Collegamento
con le attività sanitarie dell'I.N.F.A.I.L., dell'I.N.F.P.S.
SEZIONE III
Attribuzioni: Servizi igienico-sanitari della Provincia - Costruzione e sistemazione dei laboratori di igiene e profilassi - Vigilanza sulla organizzazione, sul
funzionamento e sulla attività dei laboratori - Servizi di analisi per conto dei
Comuni e dei privati - Servizi di disinfestazione - Servizio accertamento diagnostico - Servizio antirabbico - Servizio vigili sanitari provinciali - Corso per vigili
sanitari e per personale.
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DIVISIONE VII - A
SEZIONE I
Attribuzioni: Questioni generali d'ordine amministrativo riguardanti la organizzazione della assistenza sanitaria nei comuni e controversie relative - Condotte mediche comunali e consorziali - Stato giuridico ed economico dei medici
condotti - Personale dei laboratori provinciali d'igiene e profilassi - Stato giuridico ed economico - Disposizioni sul servizio farmaceutico e trattazione dei ricorsi
relativi.
SEZIONE II
Attribuzioni: Condotte veterinarie ed ostetriche, comunali e consorziali Servizi comunali e consorziali di vigilanza igienica e di profilassi - Regolamento
provinciale - Stato giuridico ed economico degli Ufficiali sanitari, dei veterinari e
delle ostetriche condotte, delle infermiere diplomate e delle assistenti sanitarie
visitatrici - Scuole convitto professionali per infermieri e scuole specializzate di
medicina, pubblica igiene e assistenza sociale per assistenti sanitarie visitatrici Commissione centrale consultiva per le scuole convitto e per quelle specializzate
per assistenti sanitarie visitatrici - Commissione centrale per i medici chirurghi,
per i farmacisti e per le ostetriche - Tariffa delle prestazioni degli ufficiali sanitari
e dei veterinari condotti nell’interesse privato.
SEZIONE III
Attribuzioni: Repressione esercizio abusivo delle professioni sanitarie e delle
arti ausiliarie - Scuole per le arti ausiliarie delle professioni sanitarie - Disciplina
giuridica dell'esercizio delle arti ausiliarie delle professioni sanitarie - Vigilanza
sugli albi degli esercenti le professioni sanitarie - Tariffe nazionali per le prestazioni degli esercenti le professioni sanitarie - Convitto per orfani del sanitario di
Perugia e controversie relative - Affari vari non trattati dalla altre sezioni.
DIVISIONE VII - B
SEZIONE I
Attribuzioni: Applicazione della disciplina sulla produzione e autorizzazioni al commercio delle specialità medicinali - Convenzioni internazionali.
SEZIONE II
Attribuzioni: Compilazione, esecuzione ed interpretazione della farmacopea
Ufficiale del Regno - Compilazione e pubblicazione delle tariffe ufficiali dei
medicinali - Applicazione della disciplina sulla produzione e sul commercio dei
prodotti arsenobenzolici, chemioterapici, biologici, opoterapici, vitaminici, irra-
427
diati ed affini - Pubblicazione degli elenchi delle specialità medicinali registrate
e degli Istituti autorizzati alla fabbricazione dei prodotti di cui all'art. 12 del
R.D. 7 agosto 1940, n. 1732 - Repressione della propaganda illecita per lo smercio delle specialità medicinali - Applicazione delle norme che disciplinano il
commercio dei presidi medici e chirurgici.
SEZIONE III
Attribuzioni: Applicazione delle convenzioni internazionali sulla fabbricazione, sul commercio e sulla distribuzione degli stupefacenti - Rapporti con il
Comitato d’igiene della Società delle Nazioni a Ginevra e con l'ufficio internazionale di igiene pubblica a Parigi per la parte concernente gli stupefacenti e col
comitato centrale permanente dell'oppio e delle altre droghe nocive di Ginevra.
Ufficio Brevetti e marchi di fabbrica.
DIVISIONE VII - SERVIZI
ZOOIATRICI
SEZIONE I
Attribuzioni: Applicazione delle disposizioni del T.U. delle Leggi Sanitarie
sull'assistenza e vigilanza zooiatrica - Polizia veterinaria all'interno e nei rapporti coll'estero (parte amministrativa) - Convenzioni internazionali regolanti
l'alpeggio ed il commercio di importazione e di esportazione del bestiame, prodotti ed avanzi animali - Abbattimento degli animali nei casi previsti dalla
legge - Vigilanza sanitaria sugli animali, loro ricoveri - Operazioni riguardanti
la produzione igienica del latte - Igiene dei ricoveri animali.
SEZIONE II
Attribuzioni: Regolamento vigilanza della carni - Lattatoi pubblici e privati Carni di bassa macelleria - Disciplina del prelevamento dei pubblici macelli di
sangue, organi ghiandolari ecc. per produzione di medicinali - Vigilanza sulla
importazione del pesce fresco e dei prodotti della pesca preparati per la conservazione - Legge sulla vivisezione.
SEZIONE III
Attribuzioni: Assegnazione di fondi per la profilassi delle epizoozie Profilassi immunitaria - Studi e ricerche intorno alle malattie infettive del bestiame - Stazioni sperimentati zooprofilattiche - Esperimenti vaccinali contro la
tubercolosi bovina - Lotta contro la sterilità bovina - Fecondazione artificiale.
SEZIONE IV
Attribuzioni: Polizia veterinaria all’interno e nei rapporti con l’estero (parte tecnica) - Servizio veterinario ai confini ed ai porti - Importazione ed espor-
428
tazione degli animali - Disinfezioni in genere, ed in particolare dei ricoveri
animali e del carri ferroviari ed altri mezzi di trasporto del bestiame - Vigilanza sanitaria sulle stalle di sosta, sui mercati, sulle fiere degli animali - Trasporto e trasferimento degli animali nell'interno del Regno - Pascoli vaganti
degli ovini - Rilevamenti statistici sulle malattie infettive e sulla mortalità del
bestiame.
Commissione consultiva per l’istituzione e l'ordinamento delle Scuole-convitto professionali per infermiere e delle Scuole specializzate per assistenti sanitarie visitatrici.
ISTITUTO DI SANITÀ PUBBLICA
Direttore generale: dott. Mugoni Domenico.
Ufficio Segreteria e del personale; Laboratorio di Chimica; Laboratorio di
Batteriologia; Laboratorio di Fisica; Laboratorio di Malariologia; Laboratorio di
Biologia; Laboratorio di Ingegneria Sanitaria; Laboratorio di Epidemiologia;
Biblioteca; Museo. COMMISSIONE PER L'ESAME DELLE PROPOSTE DI RICOMPENSE AL VALORE CIVILE. Consiglio Superiore di Sanità. COMMISSIONE CENTRALE PERMANENTE PER LE RICOMPENSE AI BENEMERITI DELLA SALUTE
PUBBLICA. COMMISSIONE CENTRALE PER GLI ESERCENTI LE PROFESSIONI
SANITARIE.
DIREZIONE GENERALE DEI CULTI
Direttore generale: Prefetto Montecchi Mario.
Attribuzioni: Segreteria del Direttore Generale - Apertura della corrispondenza - Personale della Direzione Generale - Nomina e giuramento dei Vescovi
- Nomina del Vicario e degli Ispettori affari riservati.
DIVISIONE A - POLITICA ECCLESIASTICA
SEZIONE I
Attribuzioni: Questioni di massima concernenti l'applicazione del Concordato e del Trattato con la S. Sede - Riforma della legislazione ecclesiastica - Questioni relative ai Santuari - Costituzione delle Fabbricerie - Questioni relative alle
Confraternite e ai legati di culto - Culti Cattolici.
SEZIONE II
Attribuzioni: Circoscrizioni diocesane - Nomina degli investiti di beni e
429
benefici ecclesiastici - Riconoscimento, agli effetti civili, degl’istituti ecclesiastici
e degli enti culto - Rappresentanze delle Associazioni religiose legalmente riconosciute - Vigilanza sugli ecclesiastici investiti di benefici, sugli enti di culto e
sulle Associazioni religiose legalmente riconosciute - Schedari ecclesiastici investiti di benefici e delle Associazioni religiose legalmente riconosciute Legalizzazione delle firme degli Ordinari.
SEZIONE III
Attribuzioni: Affari relativi agli Istituti ecclesiastici, agli enti di Culto ed al
Clero dei territori annessi e delle Colonie - Assegni e sussidi agli istituti ecclesiastici, enti di culto ed al Clero dei territori annessi, Santa Casa di Loreto Opera di Terrasanta Case Palatine - Basilica del Pantheon in Roma.
DIVISIONE B - AFFARI GIURIDICI E AMMINISTRATIVI
SEZIONE I
Attribuzioni: Questioni dipendenti dall'applicazione delle leggi eversive Riconoscimento e regolarizzazione degli atti compiuti da istituti ecclesiastici o
da enti di culto senza l'osservanza delle leggi civili - Autorizzazione istituti
ecclesiastici e agli enti di culto per accettazione di lasciti e donazioni e per
acquisto di immobili a titolo oneroso - Oneri degli enti locali spese di culto e
controversie relative - Statistiche relative agli istituti ecclesiastici e agli enti di
culto. Provvedimenti relativi al sequestro di benefici - Gestione di stralcio
degli Economati Generali dei benefici vacanti delle Aziende Speciali - Reclami
circa la ripartizione delle rendite beneficiarie nell’anno di promiscuo godimento - Riconoscimento delle imposizioni di pensioni sui benefici ecclesiastici.
SEZIONE II
Attribuzioni: Contributi per spese di restauro di edifici di culto - Sussidi al
Clero benemerito e bisognoso dell'antico territorio del Regno - Sussidi di beneficenza e di Istruzione - Servizi contabili di competenza della Direzione
Generale.
DIREZIONE GENERALE DEL FONDO PER IL CULTO E DEL FONDO DI
BENEFICENZA E RELIGIONE NELLA CITTÀ DI ROMA
Direttore generale: Prefetto La Via Lorenzo.
SEGRETERIA PARTICOLARE DEL DIRETTORE GENERALE E STUDI LEGISLATIVI
UFFICIO CONTENZIOSO (alle immediate dipendenze del Direttore Generale).
430
Attribuzioni: Preparazione degli elementi difensivi e rapporti con le Avvocature distrettuali e con l’Avvocatura Generale dello Stato per la trattazione
degli affari giudiziari - Esame delle proposte di transazione e predisposizione
dei relativi atti - Questioni relative alla esecuzione dei giudicati - Trattative per
la liquidazione consensuale di spese di liti.
DIVISIONE I
SEZIONE I
Attribuzioni: Conguagli d'amministrazione - Affari speciali ed affari riservati al Direttore Generale.
SEZIONE I
Attribuzioni: Applicazione ed esecuzione delle leggi e dei regolamenti riferibili alle Aziende Speciali del Fondo di Beneficenza e Religione nella città di
Roma; dei fondi di religione delle nuove provincie e dei Patrimoni Riuniti ex
Economati - Gestione dei rispettivi patrimoni immobiliari e mobiliari, con i
relativi oneri - Erogazione delle rendite.
DIVISIONE II
SEZIONE I
Attribuzioni: Accertamento della natura e del carattere degli enti ecclesiastici agli effetti delle leggi eversive - Prese di possesso dei beni - Affitti e vendite
dei beni immobili - Imposte sui medesimi e sulle rendite immobiliari Reversibilità di beni a favore di terzi - Svincolo a favore dei Patronati Concentramento di oneri e legati di beneficenza.
SEZIONE II
Attribuzioni: Vigilanza sull’appuramento e sulla riscossione delle entrate Pratiche di accertamento delle rendite mobiliari - Garanzie ipotecarie e catastali
- Affrancazioni. Debiti di gestione dei contabili e svincolo delle loro cauzioni Servizio d'ispezione.
DIVISIONE III
SEZIONE I
Attribuzioni: Adempimento di legati, oneri religiosi e assegni per spese di
culto già a, carico degli enti soppressi - Ufficiatura di chiese - Assegni vitalizi ad
investiti e partecipanti di enti secolari soppressi - Cessione di chiese, fabbricati
monastici - Chiusura di chiese al culto - Concentramenti di religiose - Librerie -
431
Oggetti d'arte - Arredi sacri.
SEZIONE II
Attribuzioni: Riparazioni agli edifici ecclesiastici e ai fabbricati monastici Sussidi per restauri alle chiese danneggiate dal terremoto e dalla guerra.
DIVISIONE IV
SEZIONE I
Attribuzioni: Nulla osta per la creazione di nuovi benefici per atti e contratti
eccedenti l’ordinaria amministrazione - Revisione delle liquidazioni iter supplementi di congrua ai parroci e vicari curati.
SEZIONE II
Attribuzioni: Liquidazione e concessione di assegni per supplemento di congrua a Parroci e Vicari Curati - Assegni per spese di culto.
DIVISIONE V
SEZIONE I
Attribuzioni. Liquidazione e concessione di supplemento di congrua a
Canonici Cattedrali - Reclami - Nulla osta per la creazione di nuovi canonicati
per acquisti e vendite.
SEZIONE II
Attribuzioni: Liquidazione e concessione di assegni supplementari di congrua ad Arcivescovi e Vescovi - Revisione delle liquidazioni - Volture ai nuovi
investiti - Assegni e sussidi al Clero sardo.
DIVISIONE VI
SEZIONE I
Attribuzioni: Reclami dei Vescovi, parroci e vicari curati al Consiglio d'amministrazione - Relazioni al Consiglio e provvedimenti relativi.
SEZIONE II
Attribuzioni: Revisione delle liquidazioni di congrua già effettuate.
Cassiere del Fondo per il Culto, del fondo di beneficenza e religione in
Roma dei Patrimoni riuniti ex Economati.
Consiglio d’Amministrazione del Fondo per il Culto
Consiglio d’Amministrazione del Fondo di Beneficenza e Religione nella
Città di Roma
432
DIREZIONE GENERALE PER LA DEMOGRAFIA E LA RAZZA
Direttore generale: Prefetto La Pera Antonio.
Ufficio Affari generali. Divisione Demografia. Divisione Razza. Divisione
Premi. Divisione Cittadinanza. Consiglio Superiore della Demografia e della
Razza. (Istituito con R.D. 5 settembre 1938-XVI)
DIREZIONE GENERALE SERVIZI ANTINCENDI
Direttore generale: Prefetto Giombini Alberto.
DIVISIONE AMMINISTRATIVA
DIVISIONE TECNICA
UFFICIO MILITARE
COMMISSIONE CENTRALE PER LA FINANZA LOCALE
Esercita le attribuzioni previste dal T.U. per la finanza legge 14.9.1931, n.
1175 e particolarmente l'esame e la approvazione dei bilanci dei Comuni deficitari e riferisce su tutte le questioni relative alla finanza locale che siano sottoposte al suo esame dal Ministero delle Finanze e dal Ministero dell'Interno.
Commissione Centrale Per Gli Enti Locali Danneggiati da Terremoti o
Soggetti a Tutela Speciale.
1.2. Il personale
Si riporta una tabella del personale di gruppo A del Ministero dell’Interno
relativa al 1939 divisa per posti previsti in organico, al quale si riferisce il primo
numero, e posti effettivamente coperti rappresentati dal secondo numero sulla
medesima linea.
433
AMMINISTRAZIONE CIVILE
Capo della polizia
Vice prefetti
Vice prefetti ispettori e ispettori provinciali
Consiglieri di I e II classe
Consiglieri di I classe
Consiglieri di II classe
Primi segretari
Segretari e vice segretari
Segretari
Vice segretari
Vice segretari in prova
Totale
SANITÀ PUBBLICA
Medici
Ispettore generale capo
Ispettore generale di I classe
Ispettore generale di II classe
Medici provinciali di I classe
Medici provinciali di II classe
Medici prov. aggiunti idonei
Medici prov. aggiunti di I classe
Medici prov. aggiunti di II classe
Totale
Veterinari
Ispettori vet. di I classe
Ispettori vet. di II classe
Ispettori provinciali di I cl.
Ispettori provinciali di II cl.
Veterinari di confine e di porto
Veterinari di confine e di porto II cl.
Veterinari di confine e di porto in prova
434
1
50
50
115
125
358
144
287
930
1
7
5
34
59
27
19
185
2
4
20
26
30
7
1
61
53
116
126
342
232
110
203
256
38
218
10
1168
1
6
4
35
28
2
7
44
176
2
4
20
29
26
11
9
Farmacisti
Agrario
Totale
PERSONALE
2
1
103
2
1
109
PROVENIENTE DALLA CESSATA AMMINISTRAZIONE POLITICA DEI TERRITORI
ANNESSI
Medici
Veterinari
Veterinari prov. di II cl.
Totale
ISTITUTO SUPERIORE DI SANITÀ PUBBLICA
Direttore e capo del lab. di chimica
Laboratorio batteriologico
Laboratorio di fisica
Laboratorio di malariologia
Laboratorio ingegneria sanitaria
Laboratorio di biologia
Laboratorio di epidemiologia
Totale
ARCHIVI DI STATO
Sovrintendenti ed Ispettori generali
Direttori
Capi Archivisti
Capi Archivisti al merito
Primi archivisti
Archivisti
Archivisti
Totale
AMMINISTRAZIONE DELLA PUBBLICA SICUREZZA
Questori ed ispettori generali di I classe
Questori ed ispettori generali di II classe
Vice Questori
Commissari Capi
2
5
7
1
19
4
1
2
1
1
38
1
16
4
1
2
1
1
34
10
15
16
38
8
16
7
1
27
16
3
34
60
83
81
143
60
83
82
124
28
27
435
Commissari
Commissari Aggiunti
Vice Commissari
Vice Commissari Aggiunti
Volontari
Totale
470
498
464
1799
429
501
231
188
50
2098
TOTALE POSTI PREVISTI IN ORGANICO
TOTALE POSTI DI ORGANICO EFFETTIVAMENTE RICOPERTI
2251
3660
2. L' evoluzione della struttura, dell'organizzazione e dell'attività dal 1939 al
25 luglio 1943
2.1. L'evoluzione della struttura, dell'organizzazione e dell'attività
Il periodo storicamente è caratterizzato dalla crisi del regime fascista e dalla
II guerra mondiale, eventi che hanno generato nell'ambito dell'organizzazione,
delle funzioni e delle attività del Ministero dell’Interno una serie di interventi
volti da un lato a potenziare uffici già esistenti allo scopo di controllare e reprimere qualunque forma di dissenso politico che avrebbe potuto nuocere dall'interno non solo il Partito Fascista e, quindi, la sopravvivenza del regime, ma
anche l'evoluzione ed il buon esito del II Conflitto Mondiale e dall'altro a creare nuovi uffici con compiti legati a fronteggiare la situazione di emergenza e le
difficoltà derivanti dall'evento bellico. In tale contesto, dunque, l'attività del
Ministero dell'Interno non poteva ridursi alla normale gestione dell'aspetto
politico delle sue funzioni e delle sue mansioni tecniche, in quanto su di esso
gravavano compiti di direzione e di coordinamento dello sforzo interno del
Paese che coinvolgevano lo stato generale della popolazione. Di conseguenza il
Ministero si mobilitò attuando una serie di trasformazioni di competenze e di
attività che diedero vita ad una struttura elastica capace di porre in essere quegli interventi calibrati alle esigenze del momento storico che il paese stava
attraversando. Per ragioni di coordinamento e di direzione furono costituiti
nuovi Uffici alle dipendenze del Gabinetto e nuove Direzioni Generali la cui
gestione risultò difficile e complicata, in considerazione della disorganizzazione generale in cui versava l’intera pubblica amministrazione italiana, e dei problemi derivanti dalla guerra, ma che, comunque, riuscì a garantire il funziona-
436
mento dei servizi indispensabili dello Stato.
2.2. La Direzione Generale dei Servizi Antincendi
Immediatamente prima del Conflitto Mondiale viene creata la Direzione
Generale Servizi Antincendi con il Regio Decreto - Legge 27 febbraio 1939 XVII, n. 333 il cui compito era di dare direttive generali per la prevenzione ed
estinzione degli incendi e per i soccorsi tecnici in genere; impartire istruzioni di
massima per l'acquisto ed il collaudo dei materiali; compiere studi e decidere
su questioni tecniche di carattere generale inerenti all'organizzazione dei servizi antincendi; provvedere all'esame sperimentale e tecnico dei materiali da
costruzione, dei macchinari, degli apparecchi e dei prodotti utilizzati nella prevenzione degli incendi; sorvegliare sul Corpo Nazionale dei Vigili del fuoco. La
Direzione, retta dal Prefetto Alberto Giombini, era inizialmente composta nel
modo che segue:
– Direzione Amministrativa la quale viene soppressa con un provvedimento non rinvenuto nel 1942;
– Divisione Tecnica;
– Ufficio Militare.
Nel 1941 la struttura subisce alcuni potenziamenti con l'istituzione di nuovi
uffici quali la Direzione Studi ed Esperienze e Comando Scuole che nel 1941
viene sostituita dal Comando scuole centrali dei servizi antincendi e nel 1943
diventa la Divisione Scuole composta da quattro Sezioni; l'Ufficio Ispettivo;
l'Ufficio Affari generali e del Personale che, nel 1943, diventa Divisione Affari
Generali e Personale composta di tre Sezioni; la Divisione Tecnica che nel 1941
cambia in Ufficio Tecnico e nel 1943 subisce una ulteriore riorganizzazione sotto
il nome di Divisione Tecnica composta da due Sezioni; l'Ufficio Militare;
l'Ispettore Sanitario ed, infine, il Consiglio di Amministrazione della Cassa
Sovvenzioni per i servizi di prevenzione e di estinzione Incendi e per i soccorsi
Tecnici in genere (istituita con Regio Decreto Legge del 27 febbraio 1939 - VIII,
N. 333, art. 34) con la funzione di assolvere alla gestione finanziaria della
Direzione Antincendi mediante la costituzione di una Cassa Sovvenzione
avente personalità giuridica.
La Direzione Antincendi, inoltre, durante il 1943 vede la nascita di tre nuove
strutture interne che si aggiungono a quelle già esistenti:
– la Divisione Ragioneria che si occupava degli affari generali, della cassa
sovvenzioni dei bilanci delle opere assistenziali della contabilità e consuntivi,
437
della tesoreria della rivista dell'economato, dell'archivio generale e copia. Le
competenze della Divisione erano distribuite a tre Sezioni;
– la Divisione Prevenzione composta da una Sezione Unica esplicante funzioni relative allo studio dei problemi inerenti la prevenzione degli incendi, al
controllo sugli stabilimenti industriali, alle risorse idriche, alle installazioni di
prevenzioni incendi e ai locali di pubblico spettacolo;
– l'Ufficio Servizi Speciali composto da 8 Uffici i quali nell'ordine si occupavano degli Affari Militari, del Servizio Antincendio nei Porti, della Statistica,
delle Comunicazioni Radio e Telefoniche, del Centro Cinematografico, della
stampa-propaganda ed assistenza, del vestiario e dell’equipaggiamento - registro auto e del Servizio ginnico sportivo.
2.3. La Direzione Generale per la Demografia e la Razza
La necessità di controllare la massoneria, i comunisti ed i tedeschi rifugiati
in Italia aveva dato luogo ad un accordo nel 1936 firmato da Himmler e
Bocchini per la cooperazione tra la polizia tedesca e quella italiana. Nel 1937 si
stabilì uno scambio di funzionari di polizia presso le rispettive ambasciate, e
nel luglio dello stesso anno venne istituito nell'ambito della Divisione affari
generali e riservati della P.S. un ufficio per i rapporti con la polizia tedesca. La
rete di rapporti trovava spiegazione nella politica dell'asse e la costituzione di
un ufficio deputato a compiti di collegamento con la polizia tedesca aveva l’obiettivo di gestire in modo istituzionale la crescente pressione politica tedesca
che poteva diventare incontrollata. In tale contesto si inserisce la materia della
politica razziale introdotta in Italia con due leggi razziali (rr.dd.ll. 5 e 7 settembre 1938) le quali si collocavano, istituzionalmente, nel quadro della politica
demografica in difesa della razza, mentre, di fatto, avevano un contenuto antiebraico, sostenuto da un vasta opera di propaganda.
Fino al 1939 l'applicazione delle leggi razziali era seguita prevalentemente
dalla Direzione Generale della pubblica sicurezza che si occupava di vigilanza e
di misure di carattere amministrativo quali, ad esempio, la revisione e le richieste di autorizzazione e licenze di P.S. degli ebrei, attività che aveva contribuito
ad avere un quadro generale relativo alle informazioni sugli ebrei, tanto che
attraverso anche questi fascicoli, proprio nel periodo considerato, si effettuò la
separazione dei fascicoli relativi alle informazioni sugli ebrei da quelli sugli
stranieri.
Con il r.d. 5 settembre 1938, n.1531 viene istituita la Direzione Generale
438
Demografia e Razza in sostituzione dell'Ufficio centrale demografico sorto nel
1937, posta alle dirette dipendenze del Sottosegretario di Stato Buffarini Guidi,
la quale era composta dai seguenti uffici:
– Divisione demografica che effettuava statistiche, vigilanza sull'Opera
nazionale famiglie numerose, sull'Opera maternità ed infanzia e sulla Previdenza
sociale;
– Divisione Razza composta da tre Sezioni che nell'ordine si occupavano di
discriminazioni e matrimoni la prima, il censimento e gli accertamenti razza la
seconda, mentre la terza degli ebrei stranieri ed affari generali; nel 1941 viene
istituita la IV Sezione, con la costituzione della Divisione Affari Generali nel
1942 la Divisione Razza viene assorbita in quest'ultima;
– Divisione Premi Demografici che si occupa del conferimento dei premi ai
dipendenti statali;
– Divisione cittadinanza;
– Consiglio Superiore della Demografia e della Razza che era chiamato ad
esprimere pareri sulle questioni di carattere generale inerenti la demografia e la
razza.
La Direzione doveva applicare in Italia le aberranti disposizioni delle dottrine razziali e specializzarsi nella caccia all'ebreo. Nella sostanza, deve essere sottolineato che i funzionari del Ministero dell'Interno, chiamati al centro e in periferia ad eseguire anche più degli altri con fedeltà le direttive del Governo, ebbero, al riguardo, un comportamento caratterizzato da posizioni che tendevano
ad addolcire ed a mitigare le suddette disposizioni attraverso un'applicazione
lenta della normativa e frapponendo ogni tipo di cavillo burocratico al completamento delle pratiche.
Il responsabile per l'applicazione della leggi razziali era Buffarini Guidi che
utilizzava al centro la Direzione Generale, mentre in periferia operava mediante
i Prefetti.
La politica razziale era stata intrapresa da diverso tempo attraverso la predisposizione di una serie di operazioni informative e di schedatura che dovevano
preparare la elaborazione e la conseguente applicazione delle leggi razziali
Il censimento degli ebrei italiani e stranieri, si colloca tra questi. Venne ordinato nel 1938 e doveva fornire i dati per stabilire che tipo di provvedimenti
adottare e come farli eseguire in caso di entrata in guerra dell’Italia. Il censimento fu capillare e della sua esecuzione se ne occuparono i podestà sotto il coordinamento dei Prefetti, mentre i dati recuperati furono elaborati dall’Istituto
439
Centrale di Statistica.
La materia relativa alle questioni della razza interagiva con altri settori del
Ministero che si occupavano di attività attinenti al fenomeno sovversivo e dello
spionaggio e alla organizzazione della Nazione per esigenze di mobilitazione
civile.
In particolare la normativa riguardante la lotta contro l’attività clandestina
verso lo Stato prevedeva, tra le misure da adottare nei confronti delle persone
sospette o pericolose, l’internamento.
La materia dell’internamento era disciplinata dal testo unico delle leggi di
guerra e neutralità approvato nel 1938 che a sua volta si intersecava con le
discipline della mobilitazione civile e del servizio di spionaggio e controspionaggio. I collegamenti normativi appena enunciati costituivano la linea giuridica attraverso la quale trovarono legittimazione le misure contro gli ebrei. Infatti,
la politica razziale presto venne inglobata in quella di contrasto alla propaganda anti-italiana intesa come attività ritenuta pericolosa in quanto capace di
arrecare danno alle forze armate e alla stabilità dello Stato (i destinatari di tale
politica solitamente erano i comunisti, gli anarchici, i sovversivi) per cui i provvedimenti adottati per motivi politici nei confronti dei sovversivi vennero estesi
nel 1940 anche agli italiani di razza ebraica proprio perché, come si evince da
una circolare telegrafica del 14 gennaio 1941 inviata da Buffarini Guidi a tutti i
Prefetti, risultava che non pochi ebrei dimostravano riluttanza e incomprensione di fronte agli eventi politici del Paese dichiarandosi, con tali comportamenti,
costituzionalmente avversi ad ogni sentimento nazionale. L’entrata in guerra
dell’Italia aveva, dunque, consentito di inasprire l’attuazione della politica razziale che fino a quel momento si era concretizzata solo in una attività di vigilanza e controllo sugli ebrei. In sostanza, il provvedimento di internamento colpiva tutti gli ebrei stranieri e solo quelli italiani che erano considerati pericolosi a
seguito di indagini che verificavano la loro capacità di svolgere attività di spionaggio o propaganda disfattista.
Le fasi operative attraverso le quali si giunge all’applicazione anche per gli
ebrei dell’internamento partono con il già citato censimento e prosegue, nel settembre 1939, con la distinzione tra ariani ed ebrei ai fini dell'internamento,
mentre il primo riferimento al desiderio del Duce di preparare i campi di concentramento in Italia, anche per gli ebrei durante il conflitto, si ha in una nota
che il Sottosegretario Buffarini invia al Capo della Polizia il 26 maggio 1940.
Da quanto esposto si evince che l’attività del Ministero nella politica della
440
razza coinvolgeva oltre la Direzione Generale Demografia e Razza anche la
Direzione Generale di pubblica sicurezza.
La disciplina dell’internamento costituisce il punto di contatto tra le due
direzioni generali le cui competenze si intrecciavano a loro volta con competenze di altri organismi.
La normativa sull’internamento, infatti, derivava da una serie di disposizioni emanate dai ministeri della guerra e della marina e dal Ministero dell’Interno
ed, inoltre si collegava al piano generale dell’organizzazione della Nazione per
la guerra approvato nel 1925 il quale prevedeva quale organo di coordinamento
la Commissione suprema di difesa che comprendeva anche il Comitato per la
mobilitazione civile il quale assolveva a compiti consultivi.
Con la legge del 21 maggio 1940, n. 415 sulla organizzazione della nazione
per la guerra, che abroga la legge del 1925, l’intreccio di competenze tra gli uffici che si occupavano di mobilitazione civile, la direzione generale di pubblica
sicurezza e quella di demografia e razza permangono probabilmente perché i
settori erano strettamente connessi e si riflettevano su interessi strategicamente
rilevanti che, durante la guerra, necessitavano di un coordinamento e di una
politica comune.
È interessante ricordare che durante gli anni trenta i ministeri militari e quello
dell’Interno avevano disciplinato la materia della mobilitazione e delle misure da
adottare in caso di spionaggio e propaganda antinazionale. Queste ultime potevano consistere nell’arresto, nell’espulsione (applicabile solo agli stranieri) e nell’internamento. La misura dell’internamento, a sua volta, si distingueva a seconda che fosse applicato agli italiani pericolosi oppure ai sudditi nemici ed ai
sospettati di spionaggio italiani e stranieri.
Nell’ottobre 1935, il servizio informativo militare aveva predisposto definitivamente i provvedimenti riguardanti l’internamento fra i quali si prevedeva l’istituzione di uno schedario generale composto e diviso in schede di colore
diverso che contenevano informazioni relative a stranieri ed a italiani sospetti e
gli eventuali provvedimenti da adottare nei loro riguardi in caso di mobilitazione. Le misure erano, come si è già detto, l’arresto, l’espulsione o l’internamento
applicabili in ragione del grado di pericolosità della persona sospettata.
Nel medesimo periodo la direzione generale di pubblica sicurezza si accingeva ad organizzarsi per la predisposizione dei campi di concentramento e per
la compilazione delle liste delle persone sospette da internare al momento dello
scoppio della guerra.
441
Da questo periodo si susseguono una serie di circolari e di provvedimenti del
Ministero volte a disciplinare l’attività e le competenze del medesimo all’atto
della mobilitazione, le quali furono riassunte nella famosa circolare telegrafica
inviata a tutti i Prefetti del 1°giugno 1940 che disponeva, appena dichiarato lo
stato di guerra, l’arresto e la traduzione in carcere delle persone pericolosissime
di nazionalità italiana o straniera, di qualsiasi razza, le quali potevano turbare
l’ordine pubblico o commettere sabotaggi o attentati, nonché delle persone segnalate dai centri di controspionaggio per provvedere, successivamente , al loro
internamento.
Per gestire la materia in argomento, era stato istituito presso la Direzione
generale della pubblica sicurezza l’Ufficio Internati civili o Internandi la cui
competenza era quella di adottare i provvedimenti di internamento, assegnare
la località di internamento, tenere i fascicoli e vigilare sugli internati.
Tale Ufficio era diviso in due sezioni: una per gli internati civili pericolosi
italiani, l’altra per gli stranieri. L’ufficio dipendeva dalla Divisione affari generali e riservati della Direzione generale della pubblica sicurezza, e aveva il
compito di mantenere continui contatti con il Servizio Informativo Militare.
La gestione delle informazioni e il lavoro di schedatura delle persone pericolose era, dunque, della direzione generale di pubblica sicurezza, presso la
quale confluivano le informazioni e le notizie acquisite dai servizi di controspionaggio militari, dalla divisione polizia politica che operava capillarmente
attraverso informatori inseriti in vari ambienti e dall’OVRA. La rete informativa, così organizzata, forniva il materiale per verificare e applicare la politica
della razza la cui gestione politica rimaneva di competenza della Direzione
generale demografia e razza.
2.4. La Direzione Generale dei Servizi di Protezione Antiaerea
Con R.D. 5 maggio 1941, n. 410, al fine di fronteggiare l'offensiva aerea nemica
che aveva assunto forme violente e aveva gettato nel panico la popolazione,
viene costituita la Direzione generale dei servizi per la protezione aerea. La
Direzione aveva il compito di organizzare il funzionamento della protezione
antiaerea nel territorio del Regno, per la durata della guerra, ed era organizzata
in tre divisioni, un Ispettorato tecnico e amministrativo ed un Comitato
Interministeriale di Protezione Antiaerea:
– la Divisione I che curava gli affari generali e riservati nonché la segreteria
degli organi consultivi; la legislazione in materia di protezione antiaerea; i comi-
442
tati per la protezione antiaerea, gli affari generali e personale; l'unione nazionale
di protezione antiaerea, affari generali, personale e mobilitazione; il finanziamento degli apprestamenti per la protezione antiaerea; indennità di missione e spese
di ufficio e di personale e la segreteria particolare del direttore generale;
– la Divisione II assolveva compiti inerenti ai ricoveri antiaerei pubblici e
privati ed altri apprestamenti di protezione antiaerea; alle squadre di primo
intervento; all'organizzazione della protezione antiaerea; ai rapporti con la
Croce Rossa Italiana; alle maschere antigas e loro forniture; alle sirene di allarme e loro forniture; al finanziamento degli apprestamenti antiaerei e dei servizi
di diramazione dell'allarme ed all'archivio generale;
– la Divisione III provvedeva ai mezzi per la diramazione dell'allarme;
all'oscuramento; ad elaborare studi e progetti e dati tecnici per la costruzione
degli apprestamenti antiaerei; alla dissimulazione degli obiettivi; alla protezione antincendi attraverso studi sugli effetti dell'offesa incendiaria nemica; alla
protezione degli stabilimenti industriali; alla protezione del patrimonio artistico
e culturale; ai materiali per la protezione antiaerea; alla protezione dell'agricoltura; redigeva, inoltre, relazioni sulle incursioni nemiche e relazioni sulle proprie competenze;
– l’Ispettorato tecnico amministrativo svolgeva compiti di supporto alle
divisioni;
– il Comitato Centrale Interministeriale per la Protezione Antiaerea traverso il quale si adottavano le politiche di coordinamento del settore riguardanti
anche le attività di uffici di altri ministeri che concorrevano al servizio.
2.5. Lo stato di emergenza ed istituzione di nuovi uffici presso il Ministero
La necessità di approntare misure volte ad affrontare lo stato di emergenza e
di coordinare le competenze affidate ad altri Ministeri, che concorrevano all’assolvimento delle esigenze derivanti dalla guerra, evitando inutili duplicazioni
che avrebbero creato disordine ed inefficienza, impose la istituzione di nuovi
uffici con il compito di svolgere un ruolo di comunicazione e di contatto continuo con i ministeri militari, la Commissione Suprema di difesa, il Ministero dell'agricoltura e foreste, delle corporazioni, delle comunicazioni, dell'Africa italiana, degli Affari Esteri e con il Sottosegretariato alle fabbricazioni di guerra. Nel
difficile compito di gestione del coordinamento dell’attività di emergenza, con
nota dell'Ufficio di Gabinetto del Ministro dell'Interno del 7 giugno 1940, n. 120,
Z. 35, relativa allo "Stato di Emergenza" vennero istituiti tre nuovi Uffici alle
443
dipendenze del Gabinetto affidati a tre Prefetti di carriera:
– l’Ufficio I con il compito di provvedere allo sfollamento, allo sgombero ed
alla sistemazione delle popolazioni civili, ai profughi, agli automezzi, all'oscuramento; doveva mantenere costanti contatti con i Ministeri militari e la Commissione Suprema di Difesa e redigere relazioni sullo stato della situazione nelle
materie di propria competenza. L'Ufficio era diretto dal Prefetto Ferdinando
Natoli;
– l’Ufficio II che provvedeva alle questioni relative all'alimentazione, all'approvvigionamento delle materie prime ed assicurava contatti con i Ministeri
dell'Agricoltura e Foreste, delle Corporazioni, delle Comunicazioni e con il Sottosegretario per le fabbricazioni di guerra. Anche in tal caso venivano elaborate
relazioni sullo stato della situazione nelle materie sopra elencate e le determinazioni assunte. L’Ufficio era diretto dal Prefetto Roberto Monticelli;
– l’Ufficio III che si occupava dei problemi politici, della assistenza a tutti i
rimpatriati ed ai profughi delle popolazioni dei territori rivendicati e provvedeva a mantenere contatti con il Ministero dell'Africa italiana e il Ministero degli
Affari Esteri. L'Ufficio provvedeva inoltre ad informare della propria attività
l’Ufficio di Gabinetto mediante relazioni. La direzione dell'Ufficio era affidata
al Prefetto Francesco Turbacco.
Nella medesima nota, inoltre, la Direzione Generale della Sanità veniva
incaricata di tenere rapporti con la Croce Rossa Italiana e la Sanità Militare.
La comunicazione ed il contatto che si tenta di attuare con l'istituzione dei
sopra descritti uffici offre la misura dell'impegno e dello sforzo da parte del
Ministero di garantire informazioni al Governo di tutte le più importanti attività poste in essere per l'emergenza e di provvedere all'applicazione coordinata
delle direttive decise da quest'ultimo nei vari settori.
2.6. L’Ispettorato per i Servizi di Guerra
Con il R.D. del 5 maggio 1941, n. 410 si procede alla istituzione dell’Ispettorato
per i servizi di guerra le cui funzioni consistevano nel provvedere ai servizi per la
mobilitazione civile di pertinenza del Ministero dell'Interno, all'eventuale sfollamento o sgombero di popolazioni dai territori del Regno, all'assistenza straordinaria a favore dei danneggiati dalle azioni belliche, dei profughi, degli sfollati e
dei rimpatriati, garantire servizi relativi alla raccolta di notizie per le famiglie dei
richiamati, nel disciplinare la circolazione degli autoveicoli in tempo di guerra
per quanto atteneva alla competenza del Ministero dell'interno.
444
L'Ispettorato era articolato nei seguenti uffici:
– l'Ufficio di segreteria;
– l'Ufficio di mobilitazione che rientrava nella normativa prevista dalla
Legge 21 maggio 1940, n. 415 sulla organizzazione della Nazione per la guerra
e precisamente nell'art. 12 che prevedeva l'istituzione di tali uffici con la funzione di predisporre, disciplinare e coordinare tutti i provvedimenti per il pronto
ed ordinato passaggio dai compiti, funzioni ed organizzazioni di pace, ai compiti, funzioni ed organizzazione previsti per la guerra, per preparare e tenere
aggiornati i progetti per la mobilitazione (piani, istruzioni, regolamenti) ed,
inoltre, per dirigere e coordinare le operazioni di mobilitazione dei dipendenti
organi ed uffici. La sua creazione, quindi, non fu altro che l'attuazione della
legge sopra citata;
– l’Ufficio di circolazione automezzi;
– l’Ufficio centrale per le notizie alle famiglie dei chiamati alle armi che
aveva il compito di sorvegliare il funzionamento degli uffici provinciali e
comunali; impartire ad essi le disposizioni necessarie e le direttive ai fini del
perfezionamento del servizio; raccogliere e trasmettere ai comandi militari le
richieste di notizie; comunicare agli uffici provinciali interessati le notizie ricevute; mantenere contatti e rapporti costanti con gli uffici notizie istituite eventualmente da altri ministeri, dal Partito Nazionale fascista e dalla Croce Rossa
Italiana; provvedere alla compilazione ed edizione degli "Albi d'oro dei caduti
nelle guerre della rivoluzione fascista"; formare e tenere aggiornato uno schedario delle notizie raccolte sui militari;
– l’Ufficio assistenza ai danneggiati da azioni belliche, ai profughi, agli sfollati ed alle famiglie dei connazionali internati in campi di concentramento.
Nel 1943 all'Ispettorato, con R.D. 25 gennaio 1943 n. 4, si aggiunge l'Intendenza Generale per i Servizi di Guerra, e con R.D.l del 9 giugno dello stesso anno
n.588 veniva elevato a Direzione generale per i servizi di guerra che conservava
le competenze dell’Ispettorato relative alla organizzazione ed al coordinamento
di tutti i servizi destinati a prevenire e ad affrontare le conseguenze delle offese
nemiche sulla vita civile della Nazione in guerra, alle questioni riguardanti le forniture e l'approvvigionamento dei mezzi e degli strumenti necessari per assicurare il regolare funzionamento di tutti i servizi civili di guerra dipendenti dal
Ministero.
Il Ministero gestiva i servizi di guerra, in via principale attraverso la Direzione generale per i servizi di guerra e, secondariamente, anche con la Direzione
445
generale della protezione antiaerea, l’Unione Nazionale Protezione Antiaerea, la
Croce Rossa Italiana (limitatamente alle attività attinenti allo stato di protezione
antiaerea), la Direzione generale per i servizi antincendi e il Corpo dei Vigili del
Fuoco (limitatamente alle attività attinenti allo stato di guerra) e la Direzione
generale di pubblica sicurezza (limitatamente alle attività connesse allo stato di
guerra).
2.7. L’Ufficio del Personale
Con R.D. del 15 aprile 1940 n. 452 la Divisione affari generali diventa
Direzione generale degli affari generali e del personale la quale conserva le
competenze della Divisione. Con il medesimo provvedimento, viene inoltre
istituito l'Ufficio matricola che si occupa della tenuta e dell'aggiornamento
della matricola relativa al personale del Ministero e del registro dell'Archivio
riservato. Le modifiche apportate dal Regio Decreto del 1940 alla organizzazione dell'Ufficio del personale non subiscono fino al 1943 ulteriori cambiamenti,
anche in considerazione dell'attenzione che gli organi politici ed amministrativi
rivolgevano alla guerra.
2.8. Il Consiglio Superiore di Sanità
Il settore della sanità pubblica, in ragione delle competenze e delle materie
di cui si occupava, era caratterizzato dalla flessibilità della sua organizzazione
la quale aveva quell’attitudine a modificarsi in considerazione delle particolari
esigenze che si presentavano, proprio attraverso la costituzione di uffici speciali. Il modello organizzativo dell’emergenza non era nuovo a questa struttura.
Come è noto, la legge 21 maggio 1940 XVIII, n. 415 sulla organizzazione
della nazione per la guerra aveva conferito pieni poteri al governo in materia di
gestione dell’emergenza, fra i quali, anche quello di costituire uffici speciali che
assolvessero a funzioni di coordinamento.
Sembra dover ricondursi a tale normativa anche l’istituzione del Consiglio
Superiore di Sanità Pubblica avvenuta con R.D. dell’11 marzo 1940 XIX che,
oltre a stabilirne la composizione, le attribuzioni e l’organizzazione, prevedeva
che la struttura rimanesse in funzione fino al 1943, periodo che corrispondeva
esattamente a quello della guerra. È evidente la natura speciale dell’organismo,
caratteristica che si evince anche dalle attribuzioni delle quattro sezioni di cui
era composto. È interessante notare che tali attribuzioni sintetizzano le competenze della Direzione generale della Sanità pubblica, per cui si può dedurre che
446
la struttura avesse funzione di coordinamento e di consulenza nei confronti
delle specifiche attività della direzione di sanità.
Tale ruolo emerge anche dalla sua composizione che vede la partecipazione
del direttore generale della sanità pubblica, del direttore generale dell’amministrazione civile, del commissario per le migrazioni e la colonizzazione interna,
del direttore generale designato dal Ministro dell’Africa italiana, del tenente
generale medico capo del corpo sanitario militare, del Colonnello capo del corpo
veterinario militare, del primo presidente della corte di appello di Roma, del
direttore generale della bonifica e della colonizzazione, del direttore generale
dell’ordine universitario, del direttore generale degli italiani all’estero, del capo
dell’ufficio della regia aeronautica, del direttore generale della marina mercantile, del presidente dell’ISTAT, del tenente generale della sanità militare marittima, del direttore generale del ministero delle corporazioni, del direttore generale della produzione agricola, del capo sanitario delle acque e degli impianti elettrici, dei rappresentanti sindacali degli ordini dei medici, dei farmacisti, dei veterinari, degli ingegneri e dei chimici.
Dalla elencazione dei componenti si desume che l’attività del Consiglio Superiore di sanità rientrava nell’ambito di quella più generale affidata al Ministero
dell’Interno volta a massimizzare e migliorare l’utilizzazione delle risorse e delle
strutture della nazione per affrontare le esigenze derivanti dalla guerra, che si
sostanzia in una attività di controllo, di direzione e di coordinamento la quale
coinvolgeva non solo i propri uffici ma anche organismi esterni.
La struttura della Sanità pubblica non subisce ulteriori trasformazioni salvo
per l’Istituto di Sanità Pubblica che con il R.D. del 17 ottobre 1941 XIX, n.1265
assume la nuova denominazione di Istituto Superiore di Sanità conservando
attribuzioni, funzioni ed organizzazione del vecchio Istituto.
3. L’attività
3.1. L’attività del Ministero dell’Interno
Dalle pagine che precedono emerge il ruolo portante che il Ministero assume durante il periodo considerato che, come si è già avuto modo di dire, è la
conseguenza della vastità delle funzioni ad esso attribuite che corrisponde
all’incremento della sua attività.
Il punto interessante consiste nel tentare di stabilire quali erano i margini di
447
azione del funzionario del Ministero dell’Interno rispetto alle direttive del
governo.
Al riguardo è necessario ricordare che la normativa sugli impiegati civili
dello Stato aveva dato vita ad una struttura fortemente gerarchizzata, che era
stata ulteriormente appesantita da quelle disposizioni che consentivano al
governo di dispensare l’impiegato che non adempiva ai suoi doveri, o che si
poneva in contrasto con le direttive del governo. Tali elementi evidenziano la
esistenza di una autonomia di azione dei funzionari molto limitata.
Di conseguenza l’attività del Ministero era fortemente condizionata, anche
se un certo margine di autonomia deve essere rilevato nell’atteggiamento dei
suoi funzionari che sono stati capaci di mantenere un comportamento singolare. Infatti il corpo prefettizio riuscì ad interpretare le sue funzioni, e ad improntare l’attività del Ministero, secondo quel credo e quei valori giuridico formali
che si fondavano nella convinzione di servire lo Stato e non il regime, convinzione che aveva costituito ed aveva assicurato sempre una linea di continuità
dell’attività del Ministero anche dopo il 25 luglio del 1943.
Giova premettere che, durante il periodo considerato, l’attività del Ministero
era copiosa e fortemente collegata a quella di altri ministeri, per cui si è scelto di
estrapolare da alcune relazioni dei Prefetti dell’epoca e da alcune circolari, i settori ai quali il Ministero prestava maggiore attenzione cercando di individuare il
collegamento tra strutture centrali e strutture periferiche e quali erano gli indirizzi adottati dal Ministero nei confronti delle direttive del governo.
In tale indirizzo sono state considerate alcune attività di maggiore rilievo
che offrono la misura della complessità del ruolo del Ministero e del Prefetto
durante il periodo considerato, tentando di ricostruire la storia delle trasformazioni delle funzioni ad essi attribuite.
3.2. L’attività del Ministero riguardante alcuni settori di particolare interesse: rapporti
tra strutture centrali e periferiche
Le esigenze poste dalla guerra avevano condizionato in modo particolare
l’organizzazione e la finalizzazione del Ministero soprattutto nei settori strategici la cui gestione politico-amministrativa si ripercuoteva in modo sensibile
sull’andamento della guerra e soprattutto sullo spirito pubblico del Paese.
Le questioni più interessanti sotto il profilo appena enunciato sono quelle
relative alla censura della corrispondenza dei parroci con i soldati al fronte,
all’internamento degli ebrei, di cui già si è parlato a proposito della Direzione
448
generale per la demografia e la razza, alla repressione dei reati annonari ed,
infine, alla vigilanza sui licenziamenti.
Il servizio di censura della corrispondenza era diviso tra il Ministero dell’Interno, il quale si occupava della censura civile, ed i ministeri militari che si occupavano di quella militare.
Nel 1940, il Ministero dell’Interno, assume l’intero servizio che viene affidato alla Direzione generale di pubblica sicurezza per quanto concerne il coordinamento generale del settore e le questioni più rilevanti mentre, in periferia,
per la gestione del servizio, viene costituita la Commissione Provinciale di
Censura presieduta dal Prefetto e composta dai rappresentanti del Ministero,
dei Carabinieri, della milizia e di organismi militari presenti a livello provinciale. La Commissione aveva il compito di censurare le missive a contenuto
pacifistico, o che comunque presentavano argomenti e contenuti idonei a minare il morale dei militari e la “sana“ propaganda patriottica, mentre quelle a contenuto meramente informativo dovevano essere inviate al Ministero forse per
acquisire notizie sullo spirito pubblico.
Il controllo generale sul prelievo della corrispondenza era di competenza
dei questori e degli Ispettori dell’OVRA che effettuavano la c.d. pesca saltuaria
e trasmettevano le missive alla Commissione.
Al riguardo è interessante segnalare il diverso atteggiamento del Sottosegretario di Stato rispetto a quello del Capo della polizia rilevabili dalle circolari
con le quali impartivano le direttive del settore: infatti mentre il primo propendeva per un inasprimento della censura, soprattutto verso quella tra i parroci
ed i soldati al fronte, il secondo manteneva un atteggiamento morbido, giustificato dall’esame delle relazioni che gli pervenivano dalle provincie e dai servizi
investigativi, dalle quali emergeva che la Chiesa Cattolica e l’Azione Cattolica
non svolgevano attività pericolose e che il loro atteggiamento non era tale da
imporre la censura di tutta la corrispondenza da e verso il fronte. La linea più
intransigente prevalse, anche se per un periodo corrispondente alla sostituzione di Senise, capo della polizia, quando si adottò quella più severa in ragione
di alcune valutazioni contenute in una relazione di Buffarini-Guidi nella quale
emergeva che l’attività della Chiesa era da qualificarsi come sovversiva.
In tema di lotta contro gli accaparratori di merci e di ogni genere di speculatori, il Ministero aveva provveduto nel 1940, mediante la Direzione Generale
della pubblica sicurezza, la quale era competente per materia, ad impartire
alcune direttive volte a far desistere chiunque dal commettere tali reati, preve-
449
dendo sanzioni penali e misure di polizia da applicare in modo esemplare.
Le direttive del 1940, nel luglio del 1941, subirono una interpretazione diversa, in quanto il Sottosegretario di Stato con una circolare ai Prefetti stabilì che
l’inosservanza della normativa sui prezzi e sul divieto di accaparramento dei
generi alimentari era di competenza della autorità giudiziaria in quanto reato,
mentre solo in ipotesi particolarmente gravi, dovevano applicarsi le misure di
polizia, previa autorizzazione del Prefetto. Il fenomeno, che aveva assunto
caratteri allarmanti, era oggetto di continue e periodiche relazioni da parte dei
Prefetti e dei Questori le cui competenze si incrociavano al punto tale che il
Capo della polizia inviò una circolare ai Questori dove si ordinava di applicare
nuovamente con severità le misure di polizia senza consultare il Prefetto.
Al riguardo è interessante notare come l’azione cambia in virtù della interpretazione più o meno restrittiva delle disposizioni provenienti dai vertici del
Ministero dai quali dipendevano il Prefetto e il Questore.
In materia di politica annonaria statale e di alimentazione presso il Ministero
nel 1940 era stato costituito un ufficio speciale di collegamento tra il servizio degli
approvvigionamenti per l’alimentazione del Ministero dell’agricoltura e delle
Foreste e il servizio della distribuzione dei generi alimentari e del controllo sugli
stabilimenti dell’industria alimentare del Ministero delle Corporazioni. Tale ufficio (nota del Gabinetto del Ministro dell’Interno del 7 giugno 1940 - XVIII n.120,
Z. 35 relativa allo “ Stato di emergenza “) in periferia si avvaleva di un Comitato
coordinatore per le questioni inerenti all’alimentazione ed alla politica annonaria,
il quale era gestito da un Consiglio direttivo presieduto dal Prefetto e composto
dai rappresentanti del Comando della difesa territoriale, dell’Ispettorato provinciale dell’agricoltura, dell’ufficio delle corporazioni, del servizio per gli approvvigionamenti nazionali, delle unioni fasciste degli industriali, degli agricoltori e dei
commercianti, dal rappresentante dell’Ente nazionale fascista per la cooperazione
tra produttori dell’agricoltura, dal direttore di ragioneria dell’Intendenza di
finanza, dal medico e dal veterinario provinciali.
Il sistema del controllo sulle questioni annonarie era talmente complesso e
macchinoso che aveva generato inefficienze ed abusi che indussero il Ministero
a far intervenire l’OVRA, la quale inasprì la vigilanza e le indagini nei confronti
degli accaparratori, dei commerci illeciti e dei funzionari corrotti.
Anche in materia di vigilanza sull’andamento dei licenziamenti il Ministero
svolgeva un’azione di coordinamento poiché il settore coinvolgeva questioni
relative alla distribuzione delle materie prime, alla situazione economica, alle
450
imprese e al controllo, all’interno delle fabbriche, delle associazioni sindacali,
del dopolavoro, tutte questioni che riflettevano la presenza di interessi differenziati, la cui analisi era importante sotto molteplici punti di vista, soprattutto sul
morale e sulla qualità di vita della popolazione. In ambito locale il Prefetto
coordinava tutti gli interventi necessari a garantire l’attività lavorativa nelle
industrie occupandosi anche di smistare gli operai licenziati verso altre fabbriche. Sull’argomento, inoltre, inviava relazioni periodiche al Ministero concernenti la situazione economico-occupazionale della provincia.
3.3. La Direzione Generale della Pubblica Sicurezza e rapporti con il Prefetto
La complessità dell’organizzazione, delle attribuzioni e dell’attività della
Direzione generale della pubblica sicurezza impone un’analisi particolare, in
quanto durante il regime fascista l’apparato preventivo e repressivo volto alla
neutralizzazione dell’opposizione politica subisce degli interventi che gradualmente costruiscono una rete informativa e di controspionaggio che, immediatamente prima e durante la guerra, raggiunge un livello di organizzazione e di
azione di alto livello specialmente nei settori strategici. La polizia in questo
periodo assume compiti di vigilanza sui reati valutari, annonari, sui commerci
illeciti di beni di prima necessità. Il cui controllo era talmente importante che,
dal 1940, furono interessate anche le zone OVRA. Queste ultime erano nate per
vigilare e reprimere l’antifascismo in generale, il comunismo ed il movimento
di Giustizia e Libertà , ma durante la guerra le loro competenze ed il loro potere
di controllo e di indagine vengono incrementate in settori diversi.
Il testo unico delle leggi di pubblica sicurezza e la legge istitutiva del Tribunale Speciale della Difesa dello Stato avevano dato vita ad un insieme di norme
che conferivano amplissimi poteri di intervento sulla limitazione della libertà
individuale con conseguenti poteri discrezionali da parte delle autorità di pubblica sicurezza di incidere sui comportamenti anche se non specificatamente
politici.
La Direzione generale coordinava l’attività di controllo e di investigazione
che veniva esercitata capillarmente su tutto il territorio del Regno, impartiva le
direttive riguardanti i settori di propria competenza e soprattutto raccoglieva e
confrontava le relazioni, i rapporti ed ogni altro documento informativo dal
quale reperiva, attraverso controlli incrociati, tutte quelle notizie necessarie per
poter aggiornare il Capo del Governo sulla situazione del paese.
A livello locale, le funzioni di pubblica sicurezza erano attribuite al Prefetto
451
il quale faceva riferimento direttamente al Capo della polizia.
Al riguardo è interessante notare che dal 1927 si assiste ad un graduale
potenziamento dell’autonomia dei funzionari di polizia rispetto al Prefetto. Alcuni interventi sono significativi di tale processo, come ad esempio l’istituzione
delle zone OVRA le quali dipendevano direttamente dalla Divisione affari generali e riservati della Direzione generale di pubblica sicurezza ed erano dirette da
Ispettori generali di pubblica sicurezza. Il servizio investigativo operava su base
interregionale e interprovinciale, e non aveva collegamenti con i Prefetti e con i
Questori, probabilmente per la sua funzione di ispezione che interessava anche
le attività delle Prefetture e delle Questure. La superiorità della struttura risulta
evidente se si considera che l’OVRA poteva agire in modo autonomo e addirittura bloccare le indagini condotte dai Carabinieri e dalla Questura quando queste ultime potessero vanificare le complesse indagini dell’OVRA.
Il servizio ispettivo nel 1941 viene ulteriormente potenziato attraverso l’istituzione di 11 zone interprovinciali, dirette da Ispettori generali di pubblica
sicurezza dipendenti sempre dalla Direzione generale di pubblica sicurezza, le
quali esplicavano funzioni di vigilanza e di coordinamento sulle attività delle
Questure. Una nota della Divisione del personale di pubblica sicurezza del 17
agosto 1941 individua 10 zone OVRA alle quali si affiancavano le 11 zone interprovinciali del servizio di vigilanza sulle Questure. La medesima nota stabiliva
la totale autonomia di queste zone dai Prefetti e dai Questori. Le funzioni di
pubblica sicurezza si riducono fortemente per il Prefetto, tanto che molte volte
non viene portato a conoscenza delle indagini svolte dai due servizi informativi
che, invece, possono agire autonomamente.
La rete informativa creata era, dunque, articolata su vari livelli in modo da
consentire al Capo della polizia di seguire attentamente l’attività sovversiva.
Infatti, presso la Direzione generale di pubblica sicurezza pervenivano le relazioni ed i rapporti dai Prefetti, dai Questori, dagli Ispettori dell’OVRA e dagli
Ispettori delle zone interprovinciali con cadenza anche settimanale, le quali
dovevano contenere notizie e considerazioni riguardanti lo spirito pubblico
della popolazione in dipendenza degli eventi bellici ed, in genere, il quadro
riassuntivo delle situazioni locali coinvolgenti aspetti molteplici, quali il rischio
presente nelle città industriali derivante dal peggioramento delle condizioni di
vita influente sul fenomeno della propaganda sovversiva, la limitata utilità
della censura della corrispondenza dal momento che tutti sapevano dell’esistenza dei controlli, l’effetto sulla opinione pubblica delle misure adottate con-
452
tro coloro che avevano fatto scorte alimentari e l’auspicio della popolazione di
vedere applicate severe misure contro i commercianti che vendevano i beni a
prezzi ultramaggiorati.
A livello centrale il Capo della polizia aveva il compito di utilizzare tali notizie per coordinare il servizio di pubblica sicurezza e per stendere una relazione
generale da inviare al Capo del Governo sull’andamento dello spirito pubblico
del Paese e dei settori strategici che meritavano un’attenzione particolare.
Doveva altresì elaborare politiche di intervento volte ad arginare fenomeni di
malcontento e di disfattismo che avrebbero potuto incidere negativamente sull’andamento della guerra.
Una considerazione interessante riguarda le cause della proliferazione dei
rapporti e delle relazioni, che in precedenza provenivano solo dai Prefetti e che
durante il periodo considerato competono anche ai funzionari di polizia. Infatti
se la ragione immediata era quella del controllo incrociato delle informazioni
sulle situazioni viste da angoli diversi, sembra che la ragione sottostante e principale debba essere ricercata nel fatto che il Capo della polizia non si fidava dei
Prefetti, specie di quelli di nomina politica, i quali per eccessivo ossequio nei
confronti del regime erano avvezzi a rappresentare la situazione della provincia
con toni di ottimismo che spesso non corrispondevano alla realtà.
Il fenomeno della proliferazione delle relazioni, intensificatosi durante il
1941, e cioè quando era importante conoscere l’effettivo stato del paese che stava
attraversando sacrifici notevoli, giustifica anche la graduale limitazione dei
poteri dei prefetti a favore dei Questori ad opera del Capo della polizia, il quale
preferiva mantenere contatti diretti con i funzionari di pubblica sicurezza.
Il processo di progressiva erosione dei poteri del Prefetto a favore della polizia termina nel 1940 quando sulla Gazzetta Ufficiale del 26 giugno 1940 n. 149
viene pubblicato il nuovo regolamento per la esecuzione delle leggi di pubblica
sicurezza in sostituzione di quello approvato con il R.D. del 21 gennaio 1929 n.
62. Il nuovo regolamento codifica tutta la situazione dei rapporti tra Prefetto e
Questore che si era formata nel tempo attraverso le circolari e gli interventi
sopra descritti, per cui vennero chiarite le nuove attribuzioni del questore il
quale assumeva la direzione tecnica dei servizi di polizia e di ordine pubblico
nelle province, mentre al Prefetto rimaneva la direzione politica degli affari di
polizia; l’art. 4, del medesimo regolamento, inoltre stabiliva che anche il
Questore, sia pure senza l’assenso del Prefetto, poteva inviare funzionari di
pubblica sicurezza nei comuni per assumere la direzione dei servizi di polizia.
453
3.4. Cenni sul ruolo del Prefetto nei rapporti con le autorità locali
Durante il Governo Mussolini il Prefetto aveva un ruolo di primarietà nell’ambito della provincia in quanto esercitava il coordinamento politico sull’attività degli uffici periferici dello Stato, i quali, comunque, sotto l’aspetto tecnico
amministrativo, continuavano a dipendere dai ministeri di appartenenza.
Tale ruolo, riconosciuto anche nei confronti del segretario federale, in
sostanza non corrispondeva ad un effettivo potere in quanto la situazione in
provincia era caratterizzata da un complesso intreccio di interessi locali tra uffici dello stato territoriali e non ed organismi di partito.
Infatti, per effetto dell’intervento dello Stato nella maggioranza dei settori
della vita pubblica e privata del paese si era verificato il fenomeno della proliferazione degli Enti pubblici, le cui funzioni erano spesso concorrenti a quelle
dello Stato. La complessa articolazione delle nuove strutture create per attuare
il disegno totalitario del fascismo e l’altrettanto complessa distribuzione delle
funzioni si risolveva in una inefficienza dell’azione amministrativa che durante
la guerra si fece sentire in modo particolare, in quanto non si riusciva a fare
fronte alle esigenze della popolazione.
In tale contesto il Prefetto giocava una funzione di mediazione politica la cui
delicatezza dipendeva da una serie di fattori quali la sua provenienza dalla carriera prefettizia o dalla nomina politica, dalle quali dipendeva la collaborazione
del segretario federale ed il complesso degli equilibri locali. Un ruolo difficile
che lo sottoponeva a molteplici pressioni le quali derivavano non solo dai rapporti istituzionali, ma anche da quelli che provenivano dall’esterno che erano
esercitati da gruppi di potere rappresentativi di interessi disparati e talvolta in
contrasto tra loro, i quali assumevano un’importanza particolare nella vita della
provincia e che quindi non potevano essere sottovalutati.
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MARCELLO OGGIANU
DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA
1. Dalla caduta del regime fascista alla “liberazione”. 1.1. La fine del fascismo ed
i primi provvedimenti del Governo Badoglio. 1.2. I tentativi di “defascistizzare”
l'amministrazione dell'Interno. 1.3. Soppressione di alcune direzioni e attribuzione di nuove funzioni. La riforma della polizia. 1.4. La struttura del Ministero
dell'Interno al termine dell'occupazione tedesca. 2. Gli anni della Costituente.
2.1. La soppressione della Direzione Generale della Sanità Pubblica. 2.2. Gli
orientamenti emersi nella Commissione “Forti II” sul ruolo dell'amministrazione dell'Interno in periferia. 2.3. L'istituzione della Direzione Generale per
l'Assistenza post-bellica. 2.4. La struttura del Ministero dell'Interno all'entrata in
vigore della costituzione repubblicana. 3. I primi anni della Repubblica. 3.1. La
Direzione Generale dell'Assistenza Pubblica. 3.2. Nuova organizzazione della
Direzione Generale dell'Amministrazione Civile. 3.3. Il decentramento amministrativo. 3.4. La struttura del Ministero dell'Interno nel 1953. 4. Il personale. 4.1.
La nuova pianta organica. 4.2. Il personale in servizio. 4.3. Il nuovo regolamento
del personale. 4.4. I direttori generali del Ministero dell'Interno in servizio dal
1943 al 1953.
PREMESSA
Il 25 luglio del 1943 il re Vittorio Emanuele III riceve le dimissioni di Benito
Mussolini dalla carica di Capo del Governo e affida l’incarico al maresciallo
Badoglio.
Questa data che rappresenta una svolta storica per il Paese formalizza l’avvio di una fase di trasformazione che vede il ripensamento delle strutture organizzative in funzione del nuovo sistema sociale e istituzionale conseguente alla
caduta del fascismo.
L’organizzazione amministrativa, in particolare, si trova costretta a fronteggiare un nuovo scenario di emergenze, prima orientate a sostenere l’impegno
bellico, ora ad affrontare l’opera di ricostruzione e gestione delle conseguenze
della guerra e soprattutto vengono abbandonate le politiche razziali e intraprese finalità di integrazione.
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1. Dalla caduta del regime fascista alla “Liberazione”
1.1. La fine del fascismo ed i primi provvedimenti del Governo Badoglio
La caduta del regime fascista avvenuta ufficialmente nella notte del 25 luglio
1943 non fece altro che sanzionare uno stato di fatto già esistente da tempo. Gli
scioperi in alcune città dell’alta Italia degli operai dell’industria nel precedente
mese di marzo, i primi verificatisi da quando il regime aveva soppresso le libertà
sindacali, misero chiaramente in evidenza come fosse ormai profondo il solco
creatosi tra il governo fascista e gran parte del popolo italiano.
Uno tra i primi a rendersi conto del vento nuovo che cominciava a spirare nel
paese fu il Capo della Polizia Carmine Senise il quale, proprio per evitare inutili
spargimenti di sangue, diede disposizioni ai prefetti e ai questori affinché non
autorizzassero la polizia a disperdere le manifestazioni attraverso l’uso di armi
da fuoco ma al più facendo ricorso a spruzzi d’acqua con pompe antincendio. Le
polemiche insorte successivamente in ambienti di governo nei confronti del Capo della Polizia, accusato di essere stato incapace di prevedere e sedare i disordini, portarono al suo collocamento a disposizione ad opera di Mussolini.
Tuttavia il suo allontanamento dalla funzione non durò a lungo; infatti uno
dei primi atti del governo Badoglio, proprio il 25 luglio del ’43, fu la nomina di
Carmine Senise a nuovo Capo della Polizia. Tale carica non venne ricoperta a
lungo da Senise, anche se la sua permanenza ai vertici della Pubblica Sicurezza
coincise con uno dei momenti più drammatici per la storia d’Italia, e il suo secondo incarico ebbe termine all’indomani della firma dell’armistizio dell’8 settembre 1943 quando il giorno 23 seguente venne arrestato dai tedeschi.
Molteplici furono le esigenze che stettero alla base dei numerosi provvedimenti adottati dal governo relativi alle strutture e al personale del Ministero dell’Interno dopo la caduta del fascismo.
Vi era intanto la necessità di superare la precedente negativa fase storico-politica attraverso la sostituzione di tutti quegli elementi che erano risultati maggiormente compromessi con il precedente regime nonché di modificare o eliminare quelle strutture organizzative che avevano rappresentato lo strumento con
il quale il governo fascista agiva ed imponeva la sua ideologia (emblematica,
sotto questo profilo, era stata l’istituzione della Direzione Generale Demografia
e Razza).
Tale necessità, altresì, andava conciliata con l’opportunità di evitare processi
sommari, facilmente celebrabili visto il clima del periodo, recuperando quelle
458
forze sane che avrebbero dovuto consentire prima di uscire dalla tragica fase bellica e di occupazione tedesca ed alleata e poi di ricostruire la nazione negli anni
successivi. Infatti, il Ministero dell’Interno negli anni della dittatura, così come
altre amministrazioni statali, aveva cercato di garantirsi un minimo di autonomia - e gli episodi che videro coinvolto Senise ne danno prova - cercando di svolgere, per quanto possibile, le sue funzioni in maniera asettica ed imparziale quale organo tecnico.
Peraltro, durante il ventennio, una buona parte delle mansioni del Ministero
finirono di fatto per essere svolte dal Partito Nazionale Fascista nell’ambito di
quella che era la tendenza alla partitizzazione dello Stato.
In questo clima, i provvedimenti inizialmente adottati dal primo governo Badoglio videro quale destinataria l’amministrazione di P.S. Nominato Senise a Capo della Polizia subito dopo venne dato dal Governo l’ordine alle forze di polizia
di stroncare qualunque turbamento dell’ordine pubblico con ogni mezzo, anche
aprendo il fuoco a distanza con mortai e artiglierie e senza preavviso: ancora una
volta, per fortuna, Senise non tenne conto dell’ordine impartitogli quando la mattina dell’8 settembre numerosi romani scesero armati per la strada.
Appena qualche giorno dopo, il 31 luglio 1943, con R.D.L. n° 687, convertito
successivamente nella legge 5 maggio 1949 n°178, venne stabilito che il Corpo
degli Agenti di Pubblica Sicurezza, pur continuando a dipendere dal Ministero
dell’Interno, entrava a far parte delle Forze Armate dello Stato e di quelle in servizio di pubblica sicurezza insieme all’Arma dei Carabinieri. Tale provvedimento, voluto in particolare dal monarca, voleva essere in quel momento lo strumento attraverso il quale vincolare maggiormente la polizia alla corona pretendendone l’assoluta fedeltà in una fase tra le più difficili per la vita del Paese.
In quei giorni si svolse anche la prima, e unica durante i c.d. “ quarantacinque
giorni”, operazione di epurazione nei confronti della burocrazia, la quale vide
come vittime alcuni prefetti.
Tale operazione venne portata avanti da due prefetti di carriera, il Fornaciari
e il Ricci, che si trovarono in quei quarantacinque giorni a succedersi nel ruolo di
Ministro dell’Interno. Il primo (in carica fino al 9/8/43), tra la fine di luglio ed i
primi di agosto, collocò a riposo 20 prefetti, ne trasferì 5, ne nominò 11 e ne richiamò in servizio altri 5. Il secondo (in carica dal 9/8/43 all’11/2/44) mise a riposo altri 24 prefetti, ne trasferì 42, 6 furono quelli messi a disposizione, 6 le nuove nomine e 2 quelli richiamati in servizio. Questa manovra, al di là del fatto che
probabilmente consentì l’esclusione di alcuni personaggi irrimediabilmente
459
compromessi con il regime fascista, si rivelò secondo alcuni (Claudio Pavone)
anche un’abile mossa politica: infatti, consentì da un lato di offrire all’opinione
pubblica alcuni comodi capri espiatori e dall’altro risultò gradita alla stessa “carriera prefettizia” la quale potè presentarsi in tal modo ripulita e garantirsi al contempo nuovi posti in organico.
La fine del regime dittatoriale e gli eventi bellici comportarono delle modifiche anche per le strutture e le funzioni del Ministero dell’Interno.
Il provvedimento che decretò la soppressione del partito fascista (R.D.L.
2/8/43 n°704) stabilì il passaggio alle dipendenze dell’amministrazione dell’Interno dell’Associazione Nazionale Famiglie dei Caduti, Mutilati ed Invalidi Civili per bombardamenti nemici con il relativo personale.
Ad alcune Direzioni Generali del Ministero dell’Interno, in particolare quella
per i servizi di protezione antiaerea, per i servizi di guerra, per i servizi antincendi e della pubblica sicurezza, vennero attribuiti i servizi di guerra limitatamente
alle attività che avevano diretta attinenza con gli eventi bellici. Tale provvedimento consentiva di equiparare il Ministero dell’Interno alle amministrazioni
militari per tutto quanto necessario, quali forniture ed altri apprestamenti, ad assicurare il funzionamento dei servizi di guerra ad esso affidati, per fronteggiare
le conseguenze della offesa nemica sulla vita civile della nazione nonché per tutto quanto relativo all’esecuzione dei trasporti.
1.2. I tentativi di “defascistizzare” l’amministrazione dell’Interno
Intanto, a seguito della firma dell’armistizio da parte del generale Badoglio, il
governo fu costretto a riparare a Brindisi per sfuggire alle rappresaglie dei tedeschi da dove riuscì solo dopo alcuni mesi, grazie ai successi dell’esercito alleato,
a risalire prima a Salerno per fare definitivamente ritorno a Roma ufficialmente il
15 agosto 1944 dopo che gli Alleati ai primi di giugno avevano fatto il loro ingresso nella capitale.
Nel frattempo il 22 aprile 1944 ebbe fine il primo governo Badoglio (da segnalare che alla direzione del Ministero dell’Interno ad Umberto Ricci l’11 febbraio
1944 era subentrato Vito Reale il quale, dopo una breve esperienza, lasciò il posto
il 24 febbraio 1944 a Pietro Capasso) al quale ne seguì un altro di breve durata
(ebbe termine il 18 giugno 1944, con ben tre ministri dell’Interno nell’ordine: Salvatore Aldisio, Nicola Salerno e Filippo Caracciolo) che lasciò il posto al primo
governo di Ivanoe Bonomi a cui andò, ad interim, rinnovando una prassi tipica
degli esecutivi precedenti, anche il Ministero dell’Interno.
460
Tuttavia, nonostante le difficoltà oggettive derivanti per il governo dalla
guerra che ormai si combatteva su tutto il territorio nazionale e da una sovranità
limitata sia territorialmente (in quanto circoscritta al solo sud Italia) sia dal fatto
che sulle stesse zone insisteva anche l’autorità ed il controllo del Governo militare alleato, iniziò la fase della “defascistizzazione” delle amministrazioni dello
Stato.
A tal fine furono emanati il Regio Decreto Legge 28 dicembre 1943 n°29/B,
successivamente integrato dal R.D.L. 12 aprile 1944 n°101, concernenti la “defascistizzazione” delle Amministrazioni dello Stato, degli Enti Locali e parastatali,
degli Enti comunque sottoposti a vigilanza o tutela dello Stato e delle Aziende
private esercenti servizi pubblici o di interesse nazionale e sulla riammissione in
servizio degli appartenenti a dette Amministrazioni, Enti ed Aziende già licenziati per motivi politici.
Seguirono altre disposizioni in materia tra cui il R.D.L. 13 aprile 1944 istitutivo dell’Alto Commissariato per la epurazione nazionale dal fascismo e il Decreto
Legislativo Luogotenenziale 27 luglio 1944 n° 159 che rimase il testo base dell’epurazione fino alla sua conclusione nel dicembre 1945, a seguito del decreto 8
febbraio 1946, n°22.
Non è certamente questa la sede per soffermarsi a lungo sul lavoro delle
Commissioni per l’epurazione. Tuttavia, ai fini della ricerca che ci occupa, va sottolineato che tale operazione che all’epoca suscitò vivaci discussioni e polemiche, tenendo il Paese in stato di tensione per un lungo periodo, si risolse in un
fallimento pressoché totale.
Diverse ne furono le ragioni: per alcuni i tentativi di epurazione vennero inficiati dalla farraginosità e ambiguità della normativa che ne favorì un’applicazione parziale e reticente, oltre al fatto che non poche furono le resistenze opposte
da parte dell’amministrazione e dello stesso schieramento antifascista. In definitiva ben pochi furono i procedimenti che giunsero a conclusione e, ancora meno,
quelli che si conclusero con una condanna, per lo più nei confronti di personaggi
di secondo piano.
Per quanto concerne i giudizi svoltisi davanti alla Commissione per l’Amministrazione civile dell’Interno e per il personale di P.S., una di quelle amministrazioni che vennero sottoposte ai giudizi più severi per la natura delle funzioni
svolte, i loro esiti non fecero altro che rispecchiare la generale mancanza di volontà politica di dar luogo ad una effettiva “defascistizzazione” dello Stato.
L’Alto Commissariato, in una relazione al Ministro dell’Interno, affermava
461
che l’apposita Commissione ministeriale negava l’esistenza di reali situazioni di
fatto, quali l’appartenenza a specifiche qualifiche fasciste, anche quando ciò risultava in maniera inconfutabile. Per rispondere alle sollecitazioni dell’Alto
Commissariato, il Ministro dell’Interno affermò che una completa epurazione
del Viminale avrebbe comportato la sospensione di circa i 2/3 dei funzionari con
la conseguente paralisi dell’amministrazione.
In definitiva, anche per l’amministrazione dell’Interno, come per le altre, il
processo epurativo andò pian piano affievolendosi senza lasciare tracce di rilevanti sconvolgimenti sui ruoli del personale, se non in riferimento a figure secondarie.
1.3. Soppressione di alcune direzioni e attribuzione di nuove funzioni. La riforma della
polizia
Nel frattempo proseguiva l’opera tesa alla soppressione di quelle strutture
del Ministero dell’Interno ormai non più rispondenti alle nuove esigenze e alla
costruzione di altre nuove che avrebbero dovuto guidare l’Italia nella difficile fase dell’uscita dal conflitto mondiale e della successiva ricostruzione.
Vanno in tal senso ricordati il R.D.L. 28 dicembre 1943 n°28/B con il quale
venne conferito al sottosegretario di Stato per l’Interno l’esercizio dei poteri già
appartenenti al Ministero per la Cultura Popolare. Successivamente, nell’ambito delle discussioni relative alla soppressione del Minculpop, alla seduta del 4
maggio 1944 del Consiglio dei ministri tenutasi a Salerno, venne presentato uno
schema di provvedimento che non ebbe seguito in quanto non esaminato. Il
progetto di R.D. prevedeva oltre alla soppressione del Minculpop la devoluzione al Ministero dell’Interno delle attribuzioni già conferite al Ministero della
Cultura Popolare in materia di stampa italiana ed estera. Gli organi, gli uffici, ed
il personale del soppresso ministero sarebbero dovuti passare, relativamente ai
servizi trasferiti, al Ministero dell’Interno. Sarebbe, altresì, risultata trasferita,
sempre sulla base del progetto, la vigilanza sulla Società Italiana degli Autori ed
Editori.
Altro provvedimento di particolare rilievo fu il Decreto Luogotenenziale 10
agosto 1944 n°208 che stabilì l’attribuzione al Ministero dell’Interno del “Servizio Speciale Riservato”, fino ad allora istituito presso la Presidenza del Consiglio
dei Ministri, e lo assegnò alla Direzione Generale della Pubblica Sicurezza. Il suo
compito consisteva nello svolgere, in collaborazione con il Civil Censorship
Group Telephon Subsection (CCG) istituito dal governo alleato, un servizio di
462
intercettazione telefonica riferendo sulle notizie raccolte all’Alto Commissariato
per le sanzioni contro il fascismo, alla Direzione Generale di P.S., alle questure e
ad altre autorità italiane.
Qualche mese dopo il governo Bonomi si fece carico della riforma della polizia che sarebbe dovuta diventare il cardine della sicurezza del nuovo Stato.
Fu così che il Decreto Legislativo Luogotenenziale 2 novembre 1944 n°365
istituì, alle dipendenze del Ministero dell’Interno, il nuovo Corpo delle Guardie
di Pubblica Sicurezza. Il decreto racchiudeva in due punti i compiti del nuovo
Corpo degli agenti di polizia: a) vegliare al mantenimento dell’ordine pubblico,
alla sicurezza delle persone, alla loro incolumità e al rispetto della proprietà, di
prevenire i reati, di raccogliere le prove dei medesimi e di assicurare alla giustizia i responsabili; b) far osservare le leggi e i regolamenti generali e speciali dello
Stato, delle Provincie e dei Comuni, le ordinanze delle pubbliche autorità e di
prestare soccorso in caso di pubblici e privati infortuni. Tutti gli appartenenti al
Corpo si dovevano considerare in servizio permanente, anche quando non comandati, e nessuno di essi poteva essere impiegato in servizi diversi da quelli
inerenti alle sue funzioni.
Una volta decretati i compiti della P.S. altri provvedimenti, come si vedrà in
seguito, avrebbero interessato il nuovo Corpo di polizia sempre nell’ottica di garantirne un miglior funzionamento al servizio delle nascenti istituzioni democratiche. Fu questo lo spirito che ispirò il governo, alla vigilia dell’insurrezione
nazionale, a decretare il divieto per il personale civile e militare della P.S. di appartenere a partiti politici e ad associazioni sindacali anche se a carattere apolitico (D. l. lgt. 24 aprile 1945 n° 205).
Alla fine del 1944, il 12 dicembre, terminava l’esperienza del primo governo
Bonomi il quale rinnovò l’esecutivo dando vita ad un secondo governo, assicurandosi anche questa volta il dicastero degli interni, che durerà sino al 21 giugno
1945.
Tra i provvedimenti più importanti adottati aventi riflessi sull’organizzazione del Ministero dell’Interno merita di essere ricordato il Decreto legislativo luogotenenziale 22 marzo 1945 n° 136 istitutivo della Commissione Consultiva Centrale di Sanità. L’art. 1 stabiliva che fino ad un anno dalla cessazione dello stato
di guerra a tale Commissione sarebbero state devolute tutte le attribuzioni che
leggi e regolamenti vigenti attribuivano al Consiglio Superiore di Sanità. Inoltre
era nella facoltà del ministro dividere la Commissione in sezioni, nominare il
presidente ed il vicepresidente, intervenire alle adunanze assumendone la presi-
463
denza, aggregare alla Commissione o alle sue sezioni persone di sua fiducia con
voto deliberativo limitato alla trattazione della materia di loro competenza.
L’importanza del provvedimento risulta dalla circostanza che lo stesso rappresenta l’ultimo che riconosce un ruolo centrale al Ministero dell’Interno in materia di sanità pubblica considerato che poco tempo dopo, come si vedrà meglio
in seguito, tale competenza verrà trasferita in altra sede.
Di fondamentale rilievo risultò il decreto luogotenenziale 31 maggio 1945 n°
418 con il quale vennero soppresse alcune Direzioni Generali del Ministero dell’Interno ormai costituenti un residuato del vecchio regime e della fase bellica finalmente terminata.
Si tratta in particolare della Direzione Generale per la demografia e la razza,
della Direzione Generale per i servizi di guerra e della Direzione Generale per il
servizio di protezione antiaerea (anche se continuò per un certo periodo ad operare una divisione di protezione antiaerea all’interno della Direzione per i servizi
antincendi). Venivano demandate ad un successivo decreto ministeriale le modalità di riassorbimento, da parte delle altre direzioni generali, di quei servizi d’istituto che fino ad allora erano stati attribuiti alle soppresse direzioni. Un decreto interministeriale, invece, da emanarsi di concerto con il Ministro del Tesoro, avrebbe attuato ogni altra variazione dipendente dall’ulteriore assetto che poteva essere conferito ai servizi di pertinenza dell’amministrazione dell’Interno.
Uno degli ultimi atti del governo Bonomi, pochi giorni prima di dimettersi,
sarà l’emanazione del Decreto legislativo luogotenenziale 14 giugno 1945 n° 388,
con il quale venivano restituiti al Ministero dell’Interno i poteri di vigilanza e di
tutela sull’Associazione italiana della Croce Rossa in base alle disposizioni vigenti prima dell’emanazione del R. decreto legge 9 maggio 1944 n°132 con il quale tali poteri gli erano stati sottratti a favore della Presidenza del Consiglio dei
Ministri.
1.4. La struttura del Ministero dell’Interno al termine dell’occupazione tedesca
In definitiva, a conclusione della seconda guerra mondiale in virtù di tutti gli
avvenimenti testè esposti il volto del Ministero dell’Interno risultò significativamente modificato rispetto a quello presentato alla caduta del fascismo.
Sotto la direzione di Benito Mussolini il Ministero risultava composto di ben
dieci direzioni generali, ossia:
Direzione Generale degli Affari Generali e del Personale, Direzione Generale
dell’Amministrazione Civile, Direzione Generale di Pubblica Sicurezza, Direzio-
464
ne Generale della Sanità Pubblica, Direzione Generale dei Culti, Dir. Gen. del
Fondo per il Culto e del Fondo di Beneficenza e religione nella città di Roma, Direzione Generale per la Demografia e la Razza, Direzione Generale Servizi Antincendi, Direzione Generale dei Servizi per la Protezione Antiaerea, Direzione
Generale per i Servizi di Guerra
Al di là delle vicende relative alle direzioni generali del Ministero dell’Interno, alle quali si è fatto riferimento in precedenza, non poche furono le modifiche
che coinvolsero quegli uffici che in misura maggiore riflettevano l’impronta del
regime fascista. È il caso dell’ufficio confino politico e della divisione polizia politica, appartenenti alla Direzione Generale di P.S., soppresse nel ’44 e le cui funzioni furono svolte in un primo periodo dalla sezione IV della divisione affari generali e riservati della Direzione di P.S. Altre modifiche riguardarono la Direzione generale Affari Generali e del Personale dove dal 1944 gli affari del personale
furono trattati assieme a quelli generali da un’unica divisione affari generali e
del personale che in seguito, come si avrà modo di constatare, si scinderà nuovamente in due distinte divisioni. Un provvedimento di soppressione colpì anche il
Consiglio Superiore per gli Archivi, materia di competenza della Direzione Generale dell’Amministrazione Civile, il quale con D.l.lgt. 21 settembre 1944 n° 236
fu sciolto e sostituito in via temporanea da un commissario straordinario.
In sostanza al termine delle ostilità, alla caduta del secondo governo Bonomi,
il Ministero dell’Interno risultava articolato nella seguente maniera:
MINISTRO SEGRETARIO DI STATO
Sottosegretario di Stato
Gabinetto e segreteria del Ministro
Ufficio Cifra
Servizio di Ispezione, Ispettori generali amministrativi, Ispettori superiori di ragioneria, Ispettori superiori di pubblica sicurezza, medici, veterinari, chimici,
farmacisti e Archivi di Stato, DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI GENERALI E
DEL PERSONALE , Divisione affari generali e personale, Servizi speciali: Economato - Cassa - Biblioteca - Ufficio assistenza - Ufficio corrispondenza, Divisione I
- Cittadinanza, Divisione I bis, Contabilità e finanza, Fondazione Carnegie per
atti di eroismo, Commissione per atti al valor civile, DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE CIVILE, Segreteria e divisione affari generali e riservati,
Divisione II - Amministrazione dei comuni e province e servizio elettorale, Divisione II A - Segretari comunali e provinciali, Divisione II B - Impiegati e salariati
enti ausiliari, Divisione III - Assistenza e beneficenza pubblica, Commissione
465
Centrale per la Finanza Locale, Comm. Centrale per gli enti locali danneggiati da
terremoti o soggetti a tutela speciale, R. Soprintendenza Archivistica per il Lazio,
l’Umbria e le Marche, Archivio di Stato in Roma e Archivio del Regno, DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA, Divisione Affari Generali e Riservati,
Divisione Personale di Pubblica Sicurezza, Divisione Polizia, Divisione gestione
contratti e forniture, Divisione Forze Armate di Polizia, Scuola Superiore di Polizia (Polizia scientifica), Commissione di appello per i provvedimenti di Polizia,
Commissione Consultiva per le Sostanze Esplosive ed Infiammabili, DIREZIONE
GENERALE DELLA SANITA’ PUBBLICA, Divisione Affari Generali e del Personale,
Divisione VI a, Malattie sociali, Divisione VI b, Igiene - Abitato ed alimentare, Divisione VI c, Malattie infettive e diffusive, Divisione VI d, Demografia - Igiene Ospedali e laboratori, Divisione VII a, Questioni di carattere amministrativo e legislativo, Divisione VII b, Disinfettanti e medicinali, Divisione VIII, Veterinaria,
Comm. centrale per i medici chirurghi, per i veterinari, per i farmacisti e per le
ostetriche, Istituto Superiore di Sanità, Ufficio Affari Generali e Personale, Laboratorio di Batteriologia, Laboratorio di Biologia, Laboratorio di Chimica, Laboratorio di Epidemiologia, Laboratorio di Fisica, Laboratorio di Ingegneria Sanitaria, Laboratorio di Malariologia, Biblioteca - Segreteria didattica - Museo, DIREZIONE GENERALE DEI CULTI, Ufficio di segreteria, Divisione A - Politica Ecclesiastica, Divisione B - Affari Giuridici e Amministrativi, Divisione Affari Generali, DIREZIONE GENERALE DEL FONDO PER IL CULTO E DEL FONDO DI BENEFICENZA E RELIGIONE NELLA CITTÀ DI ROMA, Ufficio Contenzioso, Divisione I,
Affari Generali e del personale, Divisione II, Gestione patrimonio del Fondo per
il Culto, Divisione III, Restauri e cessione di chiese e fabbricati monastici, Divisione IV, Liquidazione supplementi di congrua ai parroci e vicari-curati, Divisione V, Liquidazione supplementi di congrua ai Vescovi ed ai canonici dei capitoli
cattedrali - Volture, Divisione VI, Reclami del clero congruato - Revisioni liquidazioni supplemento di congrua, Consiglio di amministrazione del Fondo per il
Culto, Consiglio di amministrazione del Fondo di Beneficenza, e Religione nella
città di Roma, DIREZIONE GENERALE SERVIZI ANTINCENDI E PROTEZIONE ANTIAEREA, Divisione I, Personale, Divisione II, Affari amministrativi e generali,
Divisione III, Servizi di ragioneria, Divisione IV, Materiali e porti, Divisione V,
Organizzazione servizi, Divisione VI, Servizi speciali, Divisione VII, Protezione
antiaerea, Servizi speciali, Consiglio di amministrazione, della Cassa sovvenzioni e antincendi.
466
2. Gli anni della Costituente
2.1. La soppressione della Direzione Generale della Sanità Pubblica
Terminata l’esperienza dei governi Bonomi la guida del governo andò a Ferruccio Parri.
Questi divenne capo dell’esecutivo dal 21 giugno 1945 al 10 dicembre 1945,
data in cui lasciò il posto a De Gasperi. Inizialmente anche Parri, come il suo predecessore, assunse anche il comando del Dicastero degli interni. Successivamente lasciò il posto a Giuseppe Spataro, inizialmente sottosegretario agli interni.
Tuttavia, nei sei mesi a guida Parri furono adottati alcuni importanti provvedimenti concernenti l’organizzazione e le funzioni del Ministero dell’Interno.
In particolare fu rivoluzionata l’organizzazione della sanità pubblica, conferendosi ad un unico organismo tutte le attribuzioni fino ad allora spettanti al Ministero dell’Interno in materia di igiene e di sanità pubblica.
Con Decreto luogotenenziale 12 luglio 1945 n° 417 venne istituito l’Alto commissariato per l’igiene e la sanità pubblica rinviandosi ad un successivo provvedimento per quanto relativo all’ordinamento e alle attribuzioni dello stesso.
Tale provvedimento fu emanato dopo qualche giorno quando, con Decreto legislativo luogotenenziale 31 luglio 1945 n° 446, si stabilì che all’Alto Commissario spettavano la tutela della sanità pubblica, il coordinamento e la vigilanza tecnica sulle organizzazioni sanitarie e sugli enti aventi per scopo di prevenire e
combattere le malattie sociali. L’art. 1 del suddetto decreto stabiliva, altresì, la dipendenza dell’Alto Commissario dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
La spoliazione del Ministero dell’Interno dalle sue precedenti competenze
veniva ribadita dall’art. 2 dove si affermava che l’Alto Commissario per l’igiene
e la sanità pubblica avrebbe esercitato tutte le attribuzioni spettanti al Ministero
dell’Interno in materia di igiene e sanità pubblica ai sensi del testo unico sulle
leggi sanitarie. Tuttavia, restavano ferme tutte le attribuzioni spettanti ai prefetti
in materia di igiene e sanità pubblica, i quali, nella materia di competenza dell’Alto Commissario, avrebbero riferito direttamente a quello e ne eseguivano le
disposizioni. Rimanevano salvi, altresì, i poteri di vigilanza e di tutela sugli enti
di assistenza ospedaliera di competenza del Ministro per l’Interno e dei prefetti.
L’art. 6 decretava espressamente, ad abundantiam, la soppressione della Direzione Generale della Sanità Pubblica del Ministero dell’Interno, mentre l’art. 7
stabiliva il passaggio dell’Istituto Superiore di Sanità alle dipendenze dell’Alto
Commissariato.
467
Il Ministero dell’Interno perdeva, inoltre, i poteri di vigilanza e tutela sull’Associazione italiana della Croce Rossa - appena riaffidatigli, poco più di un mese
prima, dal governo Bonomi - e sull’Opera nazionale per la protezione della maternità e dell’infanzia.
Per quanto riguardava i ruoli organici ed il personale dell’Amministrazione
della sanità pubblica e dell’Istituto Superiore di Sanità, questi passavano all’Alto
Commissariato per l’Igiene e la Sanità.
Agli stanziamenti necessari al funzionamento del nuovo organismo si sarebbe provveduto tramite lo storno dei fondi iscritti nello stato di previsione della
spesa del Ministero dell’Interno per l’esercizio 1945 relativi ai servizi passati alle
dipendenze dell’Alto Commissariato. Per la prima attuazione, invece, del provvedimento istitutivo i finanziamenti erano disposti sugli stanziamenti di fondi
esistenti nel bilancio del Ministero dell’Interno.
In sostanza, il 31 luglio 1945 al Ministero dell’Interno veniva sottratto uno
tra i servizi più rilevanti e qualificanti tra quelli fino ad allora svolti con la contemporanea perdita di un’altra direzione generale. Una magra consolazione
poteva risiedere nella circostanza che proprio nello stesso giorno ad un nuovo
ministero venivano assegnate tutta una serie di competenze che non molto
tempo dopo sarebbero transitate all’amministrazione dell’Interno andando a
costituire una nuova direzione generale (infatti il 21 giugno 1945, con Decreto
Luogotenenziale n° 380, veniva istituito il Ministero dell’Assistenza post-bellica, per il quale, proprio il 31 luglio con D.lgs.lgt. n° 425, venivano stabilite attribuzioni e competenze).
2.2. Gli orientamenti emersi nella Commissione “Forti II” sul ruolo dell’amministrazione dell’Interno in periferia
Al termine del semestre di governo di Ferruccio Parri cominciò il 10 dicembre
del ‘45 la fase degli esecutivi a guida De Gasperi. Il primo incarico di Ministro
per l’Interno venne conferito a Giuseppe Romita al quale subentrò, dopo qualche
tempo, Giuseppe Spataro che già aveva ricoperto lo stesso incarico nel governo
Parri.
Con i governi De Gasperi (furono sette in tutto e coprirono un arco di tempo
che va dal 10 dicembre ’45 al 16 luglio ’53) entra nella sua fase più importante la
stagione costituente che avrebbe portato a scrivere le regole di organizzazione e
di civile convivenza del nuovo Stato.
In realtà, già dal 31 luglio 1945, sotto il governo Parri era stato istituito il Mini-
468
stero per la Costituente che avrebbe dovuto guidare e agevolare i lavori diretti alla futura stesura della Carta Costituzionale. Nei dibattiti dell’epoca non occupava certo un posto di secondo piano quello relativo alla riorganizzazione della
P.A. Infatti, nel quadro di queste esigenze di riforma già nel ’44 (l’11 di ottobre), il
governo Bonomi, aveva istituito una commissione per la riforma dell’amministrazione, sotto la presidenza del prof. Forti, la quale si articolò in sette sottocommissioni che furono incaricate di occuparsi di decentramento amministrativo,
amministrazione locale, regioni, burocrazia, sindacalismo nella P.A., giustizia
amministrativa e legge generale sulla pubblica amministrazione. Nel ’45, invece,
venne costituita una commissione per la riduzione delle spese la quale, presieduta dal sen. Persico, formulò numerose proposte per una più economica organizzazione della P.A. Tuttavia, i lavori più importanti furono quelli svolti dalla
Commissione per la riorganizzazione dello Stato istituita il 21 novembre del ’45
presso il Ministero per la Costituente, anche questa sotto la presidenza del prof.
Forti, la quale concluse i suoi lavori il 30 giugno del ‘46 predisponendo una relazione che servì poi da base per i lavori dell’Assemblea Costituente. In particolare
la sottocommissione che studiò i problemi concernenti “l’organizzazione dello
Stato”, pur non occupandosi direttamente dell’amministrazione centrale dell’Interno, dedicò una parte della propria relazione alle possibili forme di rappresentanza del governo in periferia, quindi alla figura del prefetto, sulla quale può essere interessante soffermarsi brevemente al fine di verificare quali furono le proposte avanzate in ordine alla riorganizzazione dell’istituto prefettizio le quali
inevitabilmente si sarebbero riverberate a livello centrale in quanto organo periferico dell’amministrazione dell’Interno. L’attenzione della sottocommissione si
concentrò, in particolare, sulla eventuale necessità dell’esistenza di una rappresentanza del governo nelle circoscrizioni territoriali, con quali attribuzioni e come dovesse essere costituita: in sostanza se il prefetto dovesse conservare la figura che lo aveva contraddistinto fino ad allora, con la sua larga ingerenza nel campo politico oppure dovesse essere sostituito da un organo elettivo che ricevesse
la fiducia della popolazione amministrata o da un funzionario non appartenente
stabilmente ai quadri dell’Amministrazione.
In Commissione la tesi più avversa all’istituto prefettizio fu quella sostenuta
dal prof. Jemolo, il quale espresse l’avviso che in provincia, al posto del prefetto,
vi sarebbe dovuto essere un funzionario governativo, con alcune ben limitate e
definite attribuzioni amministrative tutte contenute nella sfera di competenza
del Ministero dell’Interno: queste si sarebbero esaurite nel controllo sui comuni e
469
sulle opere pie e nella tutela della pubblica igiene. Al contrario, un organo elettivo, fornito di poteri più complessi di natura prevalentemente politica, doveva
essere istituito a capo di ogni regione o gruppo di province: a costui doveva essere principalmente affidata la tutela dell’ordine pubblico e la direzione della pubblica sicurezza.
Questa proposta, tuttavia, non incontrò il favore della maggioranza dei membri all’interno della sottocommissione la quale, al termine dei suoi lavori, si pronunciò in tal modo:
– “le attribuzioni di natura politica del prefetto, ove non possano essere separate da quelle propriamente amministrative, siano notevolmente ridotte,
quanto alla materia e quanto all’estensione, limitandosi alla materia cioè dell’ordine pubblico, dell’igiene e della sanità, sempre che ricorra il presupposto dell’urgenza e il prefetto debba agire in tali situazioni che non comportino l’intervento tempestivo del governo centrale;
– le attribuzioni amministrative del prefetto siano parimenti ridotte, trasferendosi di regola, quelle che rientrano nella competenza istituzionale di ministeri diversi da quello dell’Interno e uffici periferici, che hanno nelle rispettive materie compiti tecnici o amministrativi specializzati e che perciò possano agire con
maggior senso di responsabilità o liberi da preoccupazioni di ordine politico;
– quanto al coordinamento delle attività degli organi amministrativi locali,
questa esigenza può essere soddisfatta, mediante la creazione di organi collegiali composti dai rappresentanti delle singole amministrazioni interessate e con l’eventuale partecipazione di cittadini esperti nelle singole materie”.
Non è questa la sede per soffermarsi a lungo sulla successiva evoluzione dell’istituto prefettizio, tuttavia è utile rimarcare come le successive scelte del legislatore corrisposero a quanto contenuto nella riportata relazione della Commissione “Forti II”.
Qualche anno dopo, infatti, la legge 8 marzo 1949 n° 277, sostituiva l’art. 19
del T.U. della legge comunale e provinciale ridisegnando il ruolo e i compiti del
prefetto nel seguente modo:
“Il prefetto rappresenta il potere esecutivo nella provincia.
Esercita le attribuzioni a lui demandate dalle leggi e dai regolamenti e promuove, ove occorra, il regolamento di attribuzioni tra l’autorità amministrativa e
l’autorità giudiziaria.
Vigila sull’andamento di tutte le pubbliche amministrazioni e adotta, in caso
di urgente necessità, i provvedimenti indispensabili nel pubblico interesse nei
470
diversi rami di servizio.
Ordina le indagini necessarie nei riguardi delle amministrazioni locali sottoposte alla sua vigilanza.
Invia appositi commissari presso le amministrazioni degli enti locali territoriali e istituzionali, per compiere, in caso di ritardo o di omissione da parte degli
organi ordinari, previamente e tempestivamente invitati a provvedere, atti obbligatori per legge o per reggerle, per il periodo di tempo strettamente necessario,
qualora non possano per qualsiasi ragione funzionare.
Tutela l’ordine pubblico e sovrintende alla pubblica sicurezza, dispone della
forza pubblica e può richiedere l’impiego di altre forze armate.
Presiede gli organi consultivi, di controllo e giurisdizionali sedenti presso la
prefettura”.
In sostanza, vennero meno i poteri direttivi e di coordinamento del prefetto
per lasciare il posto a generiche funzioni di vigilanza sulle pubbliche amministrazioni.
2.3. L’istituzione della Direzione Generale per l’Assistenza post-bellica
Per quanto concerne l’evoluzione delle strutture del Ministero dell’Interno va
rilevato che il D.Lgs.P. 28 giugno 1946 n° 17 sopprimeva il Servizio Speciale Riservato lasciando il suo personale inquadrato nei ruoli organici di appartenenza,
che venivano conservati come ruoli transitori separati del personale di P.S., fino
ad eliminazione dello stesso che sarebbe stato gradualmente destinato ai servizi
dell’amministrazione di P.S. e a quelli dell’amministrazione civile dell’interno. Si
concludeva in tal modo l’esperienza quasi biennale presso la Direzione Generale
di P.S. di un servizio che non mancò mai di suscitare polemiche per l’attività
svolta in quegli anni difficili.
Nel 1947 si assiste alla istituzione presso il Ministero dell’Interno di una nuova direzione generale.
Si è in precedenza fatto riferimento al fatto che nel 1945 era stato costituito un
nuovo ministero denominato dell’Assistenza post-bellica. A questo era stato attribuito, in particolare, il compito di provvedere, promuovere, dirigere e coordinare l’assistenza morale e materiale dei partigiani, dei reduci di guerra, dei prigionieri di guerra, dei militari internati e delle loro famiglie, dei profughi e delle
altre vittime civili della guerra, dei rimpatriati dall’estero, provvedendo all’assistenza sia direttamente sia avvalendosi di altri uffici dello Stato e di enti pubblici,
nonché di associazioni, fondazioni e comitati aventi scopi assistenziali.
471
Il Decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 febbraio 1947 n° 27
dispose la soppressione del Ministero dell’Assistenza post-bellica ripartendo le
sue attribuzioni tra vari ministeri. Al Ministero dell’Interno venne attribuito, essenzialmente, il compito dell’assistenza delle famiglie dei caduti in guerra e nella lotta di liberazione, nonché delle famiglie dei caduti civili di guerra e, ferme
restando le attribuzioni del Ministero del Lavoro, dell’assistenza dei connazionali rimpatriati dall’estero. Gli uffici provinciali del soppresso ministero nonché le
sezioni staccate dello stesso passavano alle dipendenze del Ministero dell’Interno, mentre al Ministro per l’Interno sarebbero spettati gli stessi poteri attribuiti al
titolare del soppresso Dicastero.
Successivamente, il D.C.P.S. 22 luglio 1947 n° 808 istituì la Direzione Generale
dell’Assistenza post-bellica presso il Ministero dell’Interno. In realtà il decreto,
all’art. 1, parlava di istituzione provvisoria, sottolineando in tal modo la precarietà delle esigenze per le quali sorgeva la nuova direzione, lasciando in tal modo intravedere ulteriori modifiche nel giro di poco tempo. Alla nuova direzione
generale veniva preposto un prefetto scelto tra quelli a disposizione. Un successivo decreto ministeriale avrebbe poi stabilito l’ordinamento interno della nuova
Direzione Generale.
2.4. La struttura del Ministero dell’Interno all’entrata in vigore della Costituzione repubblicana
Frattanto, in carica il quarto governo De Gasperi (infatti, conclusa la prima
esperienza il 10 luglio 1946, lo statista democristiano era succeduto a se stesso altre tre volte, il 13/7/46, il 2/2/47 e il 31/5/47) il primo gennaio 1948 entrava in
vigore la Costituzione repubblicana che, con le elezioni del successivo 18 aprile
(alle quali, il 23 maggio, avrebbe fatto seguito il quinto governo De Gasperi), sarebbe stata destinata a dare ulteriore certezza e stabilità alla rinnovata organizzazione statale.
Anche la struttura del Ministero dell’Interno andava assumendo una sempre
minore instabilità e, soprattutto, come vedremo meglio in seguito, andava sempre più spogliandosi di quegli uffici che ormai erano un residuato del tragico periodo appena superato.
Per quanto concerne gli uffici va segnalata una ordinanza del gennaio ’48 con
la quale venne istituita, in seno alla Direzione Generale di P.S., la Divisione servizi tecnici. In essa confluirono il personale e gli uffici del Servizio Speciale Riservato soppresso nel 1946 e i servizi tecnici della Divisione gestione contratti e for-
472
niture (sempre della Direzione di P.S.).
Presso la Direzione Generale AA.GG., nel frattempo, venivano nuovamente
trattati separatamente da due divisioni gli affari generali e quelli del personale.
Pertanto nel ’48 il Ministero dell’Interno, sotto la guida dell’on. Mario Scelba,
risultava articolato nelle seguenti Direzioni Generali:
MINISTRO SEGRETARI

Pagine di storia del Ministero dell`Interno

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