MA PHK Zimmermann V 3.0_Veröffentlichung

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Elektronische Masterarbeiten
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Spannungsfeld der polizeilich-militärischen
Zusammenarbeit in Friedensmissionen
der Vereinten Nationen
aus Sicht der Bundespolizei
Masterarbeit
Vorgelegt von:
PHK Niels Zimmermann
FH Bund, FB Bundespolizei - 28. RAL
Ratzeburger Landstraße 4, 23562 Lübeck
E-Mail: niels.zimmermann@dhpol-studenten.de
Telefon: 0151/40444371
Betreuer:
Prof. Dr. Joachim Kersten
Deutsche Hochschule der Polizei, FG 01
Münster
Zweitgutachter:
Prof. Dr. Andreas Peilert
FH Bund, FB Bundespolizei
Lübeck
Münster, den 29. Juli 2013
AA
AAO
Abs.
ACABQ
AG IPM
AHu
AKNZ
AMIS
ANP
APC
APuZ
Art.
ASABP
ASG
AU
BAKS
BICC
BFH
BGS
BKA
BMI
BMVg
BMZ
BPOL
BPOLG
BPOLP
BReg
BVerfG
BVerfGE
bez.
bzw.
CA
ca.
CEPOL
CIMIC
CIU
CIVPOL
CONOPS
CPCC
CRC
DCAF
DDR
d. h.
DHPOL
DIIS
DSRSG
DUF
ECOWAS
EGF
EHu
ESRSG
Auswärtiges Amt
Allgemeine Aufbau- und Ablauf-Organisation
Absatz
Advisory Committee on Administrative and Budgetary Questions
Arbeitsgruppe Internationale Polizeimissionen
Auslandshundertschaft
Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz
African Union Mission in Sudan
Afghanische National Polizei
Armoured Personnel Carrier
Aus Politik und Zeitgeschichte
Artikel
Arbeitsstab Ausbildungs- und Beratungsprojekte
Assistent Secretary General
African Union
Bundesakademie für Sicherheitspolitik
Bonn International Center for Conversation
Beweissichere Festnahme-Hundertschaft
Bundesgrenzschutz
Bundeskriminalamt
Bundesministerium des Innern
Bundesministerium der Verteidigung
Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit
Bundespolizei
Bundespolizeigesetz
Bundespolizeipräsidium
Bundesregierung
Bundesverfassungsgericht
Bundesverfassungsgerichtsentscheid
bezüglich
beziehungsweise
Commitment Authority
cirka
Collège Européen de Police
Civil-Military Cooperation
Central Intelligence Unit
Civilian Police
Concepts of Operations
Civilian Planning and Conduct Capability
Crowd and Riot Control
Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces
Disarmament, Demobilization and Reintegration
das heißt
Deutsche Hochschule der Polizei
Danish Institute for International Studies
Deputy Special Representative of the Secretary General
Directive on Use of Force
Economic Community Of West African States
European Gendarmerie Force
Einsatzhundertschaft
Executive Representative of the Secretary General
etc.
EU
EUAMIS
EUCAP
EUFOR
EULEX
EUPFT
evtl.
f.
FAO
FB BPOL
ff.
FH BUND
FIIA
FPU
FüAkBw
gem.
GG
ggü.
GIZ
GPPT
grds.
GST
GTAZ
HC
HoM
hPVD
Hrsg.
IA
i. d. R.
IEE
IFOR
IM
IMPP
imss
IMTF
IOT
IPTF
IPU
ISF
ISPT
ITF
ITS
JCP
JLC
JMAC
JOC
JOps
JP
et cetera
European Union
European Union civilian-military supporting action to the African
Union Mission AMIS II in the Darfur region of Sudan
European Union Mission on Regional Maritime Capacity Building
in the Horn of Africa
European Force
European Union Rule of Law Mission in Kosovo
European Police Force Training
eventuell
folgende
Food and Agricultural Organizations
Fachbereich Bundespolizei
fortfolgende
Fachhochschule des Bundes
Finnish Institute for International Affairs
Formed Police Units
Führungsakademie der Bundeswehr
gemäß
Grundgesetz
gegenüber
Deutsche Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit
German Project Police Training
grundsätzlich
German Support Team
Gemeinsames Terrorabwehrzentrum
Humanitarian Coordinator
Head of Mission
höherer Polizeivollzugsdienst
Herausgeber
Integrated Approach
in der Regel
Internationale Einsatzeinheit
Implementation Force
Integrated Mission
Integrated Mission Planning Process
Institut für Migrations- und Sicherheitsstudien
Integrated Mission Task Force
Integrated Operational Team
International Police Task Force
Integrated Police Unit
Integrated Strategic Framework
Integrated Strategy and Planning Team
Integrated Task Force
Integrated Training Service
Joint Checkpoint
Joint Logistic Cell
Joint Mission Analysis Center
Joint Operation Cell
Joint Operation
Joint Patrol
JPU
KFOR
KOS
KPS
KVM
LAPD
LEO
LO
LtdPD
LZPD
MACP
MdB a.D.
MINUSTAH
MONUSCO
MoU
MP
MSU
NATO
NGO
Nr.
OCHA
ODP
o. g.
o. J.
OK
OMA
ONUSAL
OO
OROLSI
OSCE
PBC
PBF
PBSO
PCC
PD
PET
PMSC
PTC
RC
RHQ
RoE
S.
SFOR
SIAK
SitCen
SOP
SOFA
sog.
SOMA
SPC
Joint Planning Unit
Kosovo Force
Kosovo
Kosovo Police Service
Kosovo Verification Mission
Los Angeles Police Department
Law Enforcement Officials
Liaison Officer
Leitender Polizeidirektor
Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste
Military Aid to the Civil Power
Mitglied des Bundestages außer Dienst
United Nations Stabilization Mission in Haiti
United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic Congo
Memorandum of Understanding
Military Police
Multinational Specialised Unit
North Atlantic Treaty Organization
Non-Governmental Organization
Nummer
Office for the Coordination for Humanitarian Affairs
Organisations- und Dienstpostenplan
oben genannt(en)
ohne Jahrgang
Organisierte Kriminalität
Office of Military Affairs
United Nations Observer Mission in El Salvador
Office of Operations
Office of Rule of Law and Security Institutions
Organization for Security and Cooperation in Europe
Peacebuilding Commission
Peacebuilding Fonds
Peacebuilding Support Office
Police Contributing Countries
Polizeidirektor
Policy, Evaluation and Training Division
Private Military and Security Company
Police Training Center
Resident Coordinator
Regional Headquarter
Rules of Engagement
Seite
Stabilization Force
Sicherheitsakademie des BMI/Republik Österreich
Situation Center
Standard Operational Procedures
Status of Forces Agreement
so genannte
Status of Mission Agreement
Standing Police Capacity
SPG
SPU
SRSG
SSR
StäV NY
Strategic Policy Group
Special Police Unit
Special Representative of the Secretary General
Security Sector Reform
Ständige Vertretung Deutschlands bei den Vereinten Nationen in
New York
SWP
Stiftung für Wissenschaft und Politik
TAM
Technical Assessment Mission
TE
Terrorismus
TCC
Troop Contributing Countries
TOC
Transnational Organized Crime
u. a.
unter anderem
UN
United Nations
UN DFS
United Nations Department of Field Support
UN DPA
United Nations Department of Political Affairs
UN DPKO United Nations Department for Peacekeeping Operations
UN DSS
United Nations Department of Safety and Security
UNAMID
United NationsMission in Darfur
UNCT
United Nations Country Team
UN-CMCoord
United Nations Civil-Military Coordination (humanitarian)
UN-CIMIC United Nations Civil-Military Coordination
UNDP
United Nations Development Program
UNICEF
United Nations International Children’s Emergency Fund
UNFICYP
United Nations Peacekeeping Force in Cyprus
UNHCR
United Nations High Commissioner for Refugees
UNMIBH
United Nations Mission in Bosnia-Herzegovina
UNMIK
United Nations Interim Administration Mission in Kosovo
UNMIL
United Nations Mission in Liberia
UNMOGIP United Nations Military Observer Group in India and Pakistan
UNOSOM
United Nations Operation in Somalia
UNPOL
United Nations Police
UNSAS
United Nations Standby Arrangement System
UNSCR
United Nations Security Council Resolution
UNTAC
United Nations Transitional Authority in Cambodia
UNTAET
United Nations Transitional Administration in East Timor
UNTAG
United Nations Transitional Assistant Group in Namibia
UNAMID
United Nations Mission in Darfur
US
United States
USA
United States of America
u. U.
unter Umständen
VB
Verbindungsbeamter
Vgl.
Vergleiche
WHO
World Health Organization
WFP
World Food Program
z. B.
zum Beispiel
zif
Zentrum für internationale Friedenseinsätze
ZMZ
Zivil-Militärische Zusammenarbeit
Inhaltsverzeichnis
I. Einführung ........................................................................................................... 1
II. Methodische Vorgehensweise ............................................................................ 3
1. Untersuchungsleitende Fragestellungen .......................................................... 3
2. Auswertung von Literatur und sonstiger Quellen ........................................... 4
3. Durchführung leitfadengestützter Interviews .................................................. 5
III. Begriffsbestimmungen ...................................................................................... 7
1. Missionsarten .................................................................................................. 7
a) Peacekeeping ............................................................................................... 7
b) Peace Enforcement...................................................................................... 8
c) Peacebuilding .............................................................................................. 9
2. Mandatsarten ................................................................................................. 10
a) Beobachtung und Beratung ....................................................................... 10
b) Ausbildung und Betreuung ....................................................................... 11
c) Exekutives Mandat .................................................................................... 11
3. Weitere Begriffe der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit .................. 12
a) Integrated Approach .................................................................................. 12
b) Integrated Mission .................................................................................... 13
c) United Nations Civil-Military Coordination ............................................. 14
e) United Nations Police ............................................................................... 15
f) Security Sector Reform ............................................................................. 15
IV. Die polizeilich-militärische Zusammenarbeit in UN-Missionen .................... 16
1. Die Entwicklung der Vereinten Nationen seit Ende des Kalten Krieges ...... 18
2. Ziele und Aufgaben polizeilicher und militärischer Akteure ........................ 21
a) United Nations Department of Peacekeeping Operations ......................... 21
b) United Nations Police ............................................................................... 24
aa) Individual Police.................................................................................. 25
bb) Formed Police Units ........................................................................... 26
cc) Gendarmerie ........................................................................................ 27
c) Militär ........................................................................................................ 28
aa) Militärische Einsatzeinheiten .............................................................. 29
bb) Militärpolizei....................................................................................... 29
cc) Multinational Specialized Units .......................................................... 30
3. Darstellung der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit .......................... 31
a) UN-Mandate als rechtliche Grundlage...................................................... 31
b) Das Doctrinal Framework des UN DPKO als rechtlicher Rahmen .......... 32
c) Die administrative Zusammenarbeit innerhalb UN DPKO ...................... 34
aa) Integrated Mission Planning Process .................................................. 34
bb) Die Evaluierung der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit im UN
DPKO ........................................................................................................ 38
cc) Polizei- und Militärberater der Ständigen Vertretungen bei den
Vereinten Nationen ................................................................................... 39
d) Die strategische, operative und taktische Zusammenarbeit ...................... 39
aa) Die strategische Ebene der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit
in UN-Missionen ....................................................................................... 40
bb) Die operative Ebene der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit in
UN-Missionen ........................................................................................... 42
cc) Die taktische Ebene der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit in
UN-Missionen ........................................................................................... 43
4. Wesentliche Probleme in der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit und
deren Ursachen .................................................................................................. 44
a) UN-Mandate als rechtliche Grundlage...................................................... 44
b) Das Doctrinal Framework der UN DPKO als rechtlicher Rahmen .......... 47
c) Die administrative Zusammenarbeit innerhalb UN DPKO ...................... 49
d) Die strategische, operative und taktische Zusammenarbeit ...................... 54
aa) Die Herausforderungen der Security Gap ........................................... 54
bb) Die inhaltlichen Trennung von Militär und UNPOL .......................... 55
cc) Die organisatorische Trennung von Militär und UNPOL ................... 60
dd) Der Einsatz von Hybrid-Einheiten ...................................................... 65
ee) Der Einsatz der Militärpolizei ............................................................. 67
ff) Die Zwangsanwendung durch Militär und UNPOL in UN-Missionen 68
gg) Sonstige Probleme der praktisch-organisatorischen Zusammenarbeit 69
5. Zwischenergebnis .......................................................................................... 73
V. Auswirkungen festgestellter Probleme auf die Bundespolizei ......................... 75
1. Das deutsche Trennungsgebot versus polizeilich-militärische
Zusammenarbeit in UN-Missionen ................................................................... 75
a) Auswirkungen auf die nationale Vorbereitung auf UN-Missionen .......... 77
aa) Die gemeinsame Vorbereitung auf strategischer Ebene...................... 77
bb) Die gemeinsame Vorbereitung auf operativer Ebene ......................... 79
cc) Die gemeinsame Vorbereitung auf taktischer Ebene .......................... 81
b) Auswirkungen auf die operative Aufstellung der Bundespolizei ............. 82
2. Auswirkungen auf die Personalpolitik der Bundespolizei ............................ 85
3. Einflussmöglichkeiten der Bundespolizei ..................................................... 86
4. Zwischenergebnis .......................................................................................... 87
VI. Optimierungsansätze aus der Sicht der Bundespolizei ................................... 89
1. Optimierungsansätze auf UN-Ebene ............................................................. 89
a) Rechtliche Optimierungsansätze ............................................................... 89
b) Organisatorisch-strukturelle Optimierungsansätze ................................... 90
c) Strategisch-taktische Optimierungsansätze ............................................... 91
2. Optimierungsansätze auf nationaler Ebene ................................................... 91
a) Optimierungsansätze zur nationalen Vorbereitung auf UN-Missionen .... 91
b) Optimierungsansätze zur Aufstellung der Bundespolizei ......................... 93
3. Beurteilung der Umsetzungswahrscheinlichkeit ........................................... 95
VII. Resümee und Ausblick .................................................................................. 96
Anlagen ................................................................................................................. 98
Literaturverzeichnis ........................................................................................... 98
Internetquellen ................................................................................................. 103
Abtract in englischer Sprache ......................................................................... 104
I. Einführung
Am 17. und 18. März 2004 erlebte das damalige UN-Protektorat Kosovo eine der
schlimmsten Krisen seit dem Beginn der United Nations Interim Administration
Mission in Kosovo (UNMIK) im Jahr 1999. Ausgelöst wurden die Ausschreitungen durch den Tod zweier albanischer Kinder an einem Fluss bei Mitrovica, für
den gerüchteweise serbische Täter verantwortlich gemacht wurden.1 Anfänglich
friedliche Großdemonstrationen eskalierten schnell zu landesweiten gewalttätigen
Ausschreitungen. Die Wut der im Kosovo ansässigen albanisch-stämmigen Bevölkerungsmehrheit richtete sich nicht nur gegen die serbische Minderheit, sondern auch gegen Dienststellen der Vereinten Nationen (UN), der Organization for
Security and Cooperation in Europe (OSCE) und Einheiten der Kosovo Force
(KFOR). Von den Ereignissen überrascht, vermittelte die United Nations Police
(UNPOL) von außen betrachtet den Eindruck zusammenbrechender Kommunikation und chaotischer Zustände. Die KFOR-Truppen zogen sich landesweit für
über 24 Stunden in ihre Camps zurück, um die Lage zu sondieren und geordnet
gegen die Aufstände vorzugehen. Durch diese Force-Protection2 überließ KFOR
die bis dahin geschützten serbischen Klöster und Kirchen sowie die Schwerpunktdienststellen der UN den wütenden Massen bzw. sich selbst. Sogar der
Schutz des UNPOL-Hauptquartiers in Priština, sonst gestellt durch schwedische
KFOR-Truppen, wurde ohne Ankündigung schlagartig aufgegeben und musste
durch ein zufälligerweise am selben Tag neu eingereistes deutsches Polizeikontingent behelfsweise gesichert werden. Während des ca. 48 Stunden andauernden
Gewaltausbruchs, der sich über die gesamte Provinz des Kosovo erstreckte, wurden nach Angaben der OSCE 19 Personen getötet, 900 Menschen verletzt, darunter 65 internationale UNMIK-Polizisten und 58 Polizisten des Kosovo Police Service (KPS) sowie über 800 Gebäude zerstört oder beschädigt, darunter 29 serbische Kirchen und Klöster.3 Das Handeln der internationalen Sicherheitsorgane im
1
Vgl. zu den Vorfällen: Feltes, in: Möllers/van Ooyen (Hrsg.), 2011, S. 154, Ulrich/Szandar/Ihlau/Flottau, in: Der Spiegel, Nr. 19 vom 03.05.2004, S. 24 ff.
2
Diese militärische Taktik beschreibt die restriktive Vorgabe, dass die Sicherung eigener Einheiten und Einrichtungen - auch unter Aufgabe anderer Aufträge - absoluten Vorrang hat. Das kann
dazu führen, dass sich Militäreinheiten bei größeren Unruhen, wie z.B. den März-Unruhen im
Kosovo, in ihre gesicherten Liegenschaften zurückziehen und die Lage evaluieren bevor, sie agieren. Vgl. zur Definition Force Protection: Schmidl, in: SIAK (Hrsg.), 2011, S. 103.
3
Vgl. zu den Statistiken: Feltes, in: Möllers/van Ooyen (Hrsg.),2011, S. 154; Organization for
Security and Cooperation in Europe, 2008, S. 4.
1
Kosovo während dieser Ausschreitungen wurde anschließend u. a. in der deutschen Presse4 in Frage gestellt und beschäftigte mehrere internationale Gremien in
der NATO und bei den Vereinten Nationen. Besonders prekär war die Erklärungsnot für Deutschland bez. des Vorwurfes unzureichender Kooperation oder
mangelnder Vorbereitung der internationalen Sicherheitsorgane, da zum Zeitpunkt der Ausschreitungen sowohl der KFOR-Kommandeur als auch der
UNPOL-Commissioner aus Deutschland stammten. In der Nachlese dieser speziellen Krisensituation ergab sich für den außenstehenden Betrachter der Eindruck,
dass ein gemeinsames Handeln von Polizei- und Militäreinheiten in Auslandsmissionen zur nachhaltigen Friedensschaffung aufgrund der komplexen Anforderungen, sowohl im Alltagsgeschäft als auch in Krisensituationen, für alle Beteiligten
eine immense Herausforderung darstellte. Grundlage für das Eingreifen der
NATO und den Aufbau von UNMIK war die Resolution des Sicherheitsrates der
Vereinten Nationen Nr. 1244 aus dem Jahr 1999. Diese UN-Resolution bildete
eine gemeinsame Rechtsgrundlage für den Einsatz von militärischen und zivilen
Komponenten. Dennoch handelten die polizeilichen und militärischen Akteure im
Kosovo mit unterschiedlichen rechtlichen Befugnissen, organisatorischen Strukturen, Aufgaben, Zielen und Ausstattungen. Neben diesen Differenzen schienen
unterschiedliche politisch und traditionell geprägte Sichtweisen der Polizei- und
Militärangehörigen in Bezug auf die Durchführung von Friedensmissionen starken Einfluss auf die Mandatsgestaltung und -ausübung zu haben. Dieses gilt erst
recht, wenn, wie beispielweise im Kosovo, die Friedensmission in einem Status
ist, in dem kriegerische Auseinandersetzungen der Vergangenheit angehören und
der zivile (Wieder-) Aufbau und Aufgaben des Law Enforcement vorrangig zu
bewältigen sind. So liegt die Vermutung nahe, dass in diesen strukturellen Unterschieden und in den politischen Einflüssen maßgebliche Gründe für die Hilflosigkeit von NATO und UNMIK in diesen Unruhen zu finden sind.
Diese Vorkommnisse im Kosovo in 2004 verdeutlichen beispielhaft, dass die kooperative Durchführung von Friedensmissionen hohe Ansprüche an alle Akteure,
insbesondere an die Polizei- und Militärkomponenten, stellt und die Qualität der
Zusammenarbeit wesentlich über Erfolg oder Misserfolg entscheidet.
4
Vgl. zu den Aussagen über das Versagen der deutschen KFOR-Komponente: Ulrich/Szandar/Ihlau/Flottau, in: Der Spiegel, Nr. 19 vom 03.05.2004, S. 24 ff.
2
II. Methodische Vorgehensweise
1. Untersuchungsleitende Fragestellungen
Da die Zusammenarbeit zwischen Polizei und Militär, unabhängig vom eingangs
dargestellten Fallbeispiel des Kosovo, von herausragender Bedeutung für den Erfolg von UN-Missionen ist und die Vereinten Nationen fast zehn Jahre nach den
März-Unruhen viele weitere Erfahrungen in Friedensmissionen sammeln konnten,
lässt sich folgende These aufstellen:
Die Vereinten Nationen haben interne Missstände der polizeilich-militärischen
Zusammenarbeit erkannt und beseitigt. Sie sind heutzutage besser aufgestellt als
2004.
Seit dem ersten Einsatz des damaligen Bundesgrenzschutzes5 im Rahmen der UNFriedensmission in Kambodscha 1992 (UNTAC), ist Deutschland mit der Bundespolizei, mit starker Unterstützung des Bundeskriminalamtes sowie der Polizeibehörden der Bundesländer, ein verlässlicher Partner der Vereinten Nationen in
internationalen zivilen Friedensmissionen und damit von den Herausforderungen
der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit direkt betroffen. Somit lässt sich die
These aus dem Blickwinkel der Bundespolizei wie folgt erweitern:
Deutschland und die Bundespolizei sind, analog zu den Vereinten Nationen, auf
Grundlage der Erfahrungen auf die polizeilich-militärische Zusammenarbeit in
UN-Missionen gut vorbereitet.
Zur Überprüfung dieser beiden Thesen werden im Verlauf dieses Beitrages folgende untersuchungsleitende Fragen beantwortet:
•
Welche Probleme existieren in der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit in UN-Missionen und welche Ursachen gibt es dafür?
5
•
Welche Auswirkungen haben diese Probleme auf die Bundespolizei?
•
Welche Möglichkeiten gibt es, diesen Problemen entgegenzuwirken?
Die Umbenennung von Bundesgrenzschutz zu Bundespolizei erfolgte im Jahr 2006.
3
Dabei wird das Forschungsgebiet wie folgt eingegrenzt: Dieser Beitrag bezieht
sich ausschließlich auf UN-Missionen.6 Missionen anderer Mandatsträger7 sowie
bilaterale Missionen Deutschlands werden außen vor gelassen und maximal am
Rande angeführt. In dieser Betrachtung wird der Fokus auf die sicherheitspolitischen Aspekte polizeilich-militärischer Zusammenarbeit gelegt, d. h. auf die Gefahrenabwehr und Kriminalitätsbekämpfung. Zivil-militärische Kooperationsformen für (logistische) Aufbauhilfe, wie z. B. für den Bau von Schulen, Brücken
oder Straßen, werden nicht untersucht. Die festgestellten Probleme werden auf
Auswirkungen auf den Einsatz der Bundespolizei hin spezifiziert. Sichtweisen des
Militärs, der Geheimdienste sowie anderer Polizeibehörden8 werden, soweit es im
Rahmen der Untersuchung angebracht und möglich ist, am Rande ergänzt. Zusammenfassend hat die Untersuchung zum Ziel, aus einem globalen Blickwinkel
und unter besonderer Berücksichtigung der Sichtweise der Bundespolizei den
sicherheitspolitischen Teil der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit in UNMissionen auf Probleme hin zu analysieren und Optimierungsansätze zu finden.
2. Auswertung von Literatur und sonstiger Quellen
Methodisch wurden zur Bearbeitung der Untersuchungsfragestellungen einschlägige, d. h. hauptsächlich englischsprachige Literatur, Veröffentlichungen in interund nationalen Fachzeitschriften sowie Berichte, Dokumente und Studien der
Vereinten Nationen und deutscher Behörden (Printmedien sowie im Internet bereitgestellte Dokumente) verglichen und ausgewertet. Die Dokumenten- und Literaturanalyse orientierte sich an Methoden qualitativer, sozialwissenschaftlicher
Forschung. 9 Ergänzt wurde die Untersuchung, sofern erforderlich und sinnvoll,
durch praktische Erfahrungen aus Auslandsmissionen.10
6
Die Untersuchung bezieht sich hierbei nicht auf den Ablauf bzw. die Erfahrung aus einer speziellen Mission.
7
Z. B. EU oder OSCE.
8
Z. B. Polizeibehörden der Bundesländer und/oder Bundeskriminalamt.
9
Mayring, 2002, S. 46.
10
Der Verfasser dieser Untersuchung war 2003/2004 als Angehöriger des German Support Teams
im Kosovo sowie als Polizeiexperte der Bundespolizei bei der multinationalen Militärübung „European Endeavour” in den Jahren 2006 und 2008 tätig.
4
3. Durchführung leitfadengestützter Interviews
Zur Erhebung der Daten wurden neben der Dokumentenanalyse leitfadengestützte
Experteninterviews durchgeführt. Diese gelten als probates Mittel zur Erkenntnisgewinnung und als Ergänzung anderer Forschungsmethoden.11 Im Wissen, dass
diese Interviews nicht wissenschaftlich repräsentativ sind, dienen sie in dieser
Masterarbeit als Erkenntnisquelle zur Fortentwicklung vorhandener und Findung
neuer Denkansätze. Frevel/Miesner/Voelzke unterstreichen diese Aussage wie
folgt: „Nicht die Menge der Befragten und die Repräsentativität der Antworten,
sondern die Aussagegüte von Wenigen macht die Qualität des Interviews aus.“12
Grundlage der Interviews war ein Interviewleitfaden. Die Leitfaden- und Fragetechnik orientierte sich an Methoden sozialwissenschaftlicher Forschung. 13 Die
Transkription der Interviews erfolgte in Zeilenschreibweise14, Standardorthografie15 und, mit Einwilligung beider Gutachter dieser Untersuchung, nur teilweise;
d. h. formal wurde auf das Festhalten der Interviewumstände, des (nonverbalen)
Antwortverhaltens des Interviewpartners, dialektischer Färbungen sowie der Interjektionen verzichtet.16 Dabei wurde Dialekt in normales Schriftdeutsch übertragen, der Stil geglättet und Satzbaufehler behoben.17 Inhaltlich wurde die Transkription um für das Thema der Untersuchung unwichtige Passagen gekürzt.18 Diese inhaltlichen Kürzungen wurden in den Transkriptionsdokumenten mit dem
Zeichen „[...]“ kenntlich gemacht. Begründet ist diese Teil-Transkription, da die
o. g. formalen Umstände der Antworten für ihre Aussagekraft in dieser Untersuchung keine Rolle spielen. Die inhaltliche Kürzung oder Paraphrasierung begründet sich damit, dass nur die untersuchungserheblichen Aussagen von Belang sind
und dokumentiert werden müssen. Die Auswertung der Experteninterviews erfolgte in Auswertungstabellen auf Grundlage des Interviewleitfadens sowie in der
Methode nach Mayring und orientiert sich an dem Ablaufmodell der zusammenfassenden Inhaltsanalyse: „Ziel der Analyse ist es, das Material so zu reduzieren,
dass die wesentlichen Inhalte erhalten bleiben, durch Abstraktion einen über11
Frevel/Miesner/Voelzke , in: Barthel/Lorei (Hrsg.), 2009, S. 104.
Frevel/Miesner/Voelzke, in: Barthel/Lorei (Hrsg.), 2009, S. 105.
13
Frevel/Miesner/Voelzke, in: Barthel/Lorei (Hrsg.), 2009, S. 109 ff.
14
Kowal/O’Connell, in: Flick et al (Hrsg.), 2000, S. 441.
15
Kowal/O’Connell, in: Flick et al (Hrsg.), 2000, S. 441.
16
Vgl. dazu die 1. Empfehlung: Kowal/O’Connell, in: Flick et al (Hrsg.), 2000, S. 444.
17
Mayring, 2002, S. 91.
18
Diese inhaltliche Kürzung erfolgte nach eigener Einschätzung des Autors dieses Beitrages.
12
5
schaubaren Corpus zu schaffen, der immer noch Abbild des Grundmaterials
ist.“19 Für die Interviews standen drei Beamte des höheren Polizeivollzugsdienstes
(hPVD) mit umfangreicher Auslandserfahrung sowie ein Mitarbeiter des Auswärtigen Amtes aus der Ständigen Vertretung Deutschlands bei den Vereinten Nationen in New York zur Verfügung. Die Überlegung, hochrangige UN- oder Militärangehörige zu dem Thema zu interviewen, wurde aufgrund zu erwartender behördlicher Hemmnisse, z. B. durch zu erteilende Interviewgenehmigungen, mit
Bezug auf die zur Verfügung stehende Zeit verworfen.
Interview 1: PD Arno Langanke ist Angehöriger der Polizei des Landes
Nordrhein-Westfalen und versieht seinen Dienst bei dem Landesamt für Zentrale
Polizeiliche Dienste (LZPD) mit Sitz in Duisburg. Als Experte für das Thema der
vorliegenden Untersuchung gilt er aufgrund seiner Auslandsverwendungen in
UN-Missionen (UNMIBH: 1998/1999; UNMIK: 2002/2003) sowie seiner Tätigkeit als „Police Planer“ im UN-Hauptquartier in New York (UN DPKO:
2006/2009). Darüber hinaus ist er jährlich als Mentor bei Stabsrahmenübungen
und als Polizeiexperte beim InterAgency Meeting der Führungsakademie der
Bundeswehr (FüAkBw) in Hamburg tätig. Ebenso besucht er regelmäßig auslandsbezogene Lehrgänge der DHPOL sowie Symposien der Vereinten Nationen.
Interview 2: LtdPD Karl-Heinz Weidner ist seit Ende 2008 als Polizeiberater bei
der Ständigen Vertretung Deutschlands bei den Vereinten Nationen in New York
tätig. Im Rahmen dessen stand er im direkten Kontakt mit UN DPKO in allen
Angelegenheiten des polizeilichen Peacekeepings, einschließlich aller Fragen mit
Bezug auf den deutschen polizeilichen Anteil an UN-Missionen.
Interview 3: PD Christoph Buik ist Angehöriger des Bundespolizeipräsidiums in
der Abteilung 3 (Kriminalitätsbekämpfung) und zurzeit als Head of Police in der
EUCAP Nestor tätig. Er kann aufgrund seiner zahlreichen Auslandsmissionen als
einer der auslandserfahrensten Beamten des höheren Dienstes der Bundespolizei
bezeichnet werden und gilt daher als Experte für diese Untersuchung.
19
Mayring, 2003, S. 58.
6
Zu seinen Verwendungen zählen:
- 1998/1999
KVM als Observer
- 2002/2003
UNMIK als Deputy Regional Commander
- 2007
EUAMIS als Senior Police Advisor
- 2008
UNAMID als Deputy Sector Commander
- 2012/2013
EUCAP Nestor als Head of Police
Interview 4: Der interviewte Mitarbeiter der Ständigen Vertretung Deutschlands
bei den Vereinten Nationen in New York ist Angehöriger des Auswärtigen Amtes
und gehörte der Vertretung während der Mitgliedschaft Deutschlands im Sicherheitsrat in den Jahren 2011/2012 an. Im Rahmen seiner beruflichen Tätigkeit in
New York war er unmittelbar an der Erstellung von Polizeimandaten beteiligt und
kann daher insoweit als Experte betrachtet werden. Sein Wunsch nach Anonymität beruht auf persönlichen und beruflichen Gründen
III. Begriffsbestimmungen
1. Missionsarten
Obwohl die Vereinten Nationen ihre Missionsarten nicht abschließend definieren,
sind in der wissenschaftlichen Literatur 20 folgende Typen von UN-Missionen,
bezogen auf deren Ziele, zu finden:
a) Peacekeeping
Peacekeeping als ursprünglichste Form der UN-Missionen, auch als „erste Generation“21 von Friedenseinsätzen bezeichnet, beinhaltet die neutrale Überwachung
eines Waffenstillstandes, der unter Vermittlung der Vereinten Nationen oder
durch die Konfliktparteien selber beschlossen wurde. 22 Dabei kommt den UNEinsatzkräften i. d. R. eine beobachtende Funktion eines stark eingeschränkten
Einsatzraumes, z. B. einer Waffenstillstands- oder entmilitarisierten Zone zu, die
20
Vgl. zu den Definitionen: Kühne, APuZ 22/2005; Major/Pietz/Schöndorf/Hummel, 2011; United
Nations, 2008; Zentrum für internationale Friedenseinsätze, 2010.
21
Kühne, APuZ 22/2005, S. 27.
22
United Nations, 2008, S. 18.
7
unter Waffengewalt verteidigt werden kann.23 Über die letzten Jahrzehnte hat sich
Peacekeeping von dieser mehr passiven militärischen Beobachtung in eine multidimensionale Aufgabe verwandelt, in der Militär, Polizei und Verwaltung aktiv
zusammenarbeiten müssen, um nachhaltigen Frieden zu fördern. Dieses wird als
„zweite Generation“ von Peacekeeping-Einsätzen benannt.24 Die Form des Robust
Peacekeeping wird als „3. Generation“ der Friedenseinsätze bezeichnet. 25 Ein
robustes Mandat ermöglicht den Einsatz von unmittelbarem Zwang und Waffengewalt zur Durchsetzung der Missionsziele unter Zustimmung des Sicherheitsrates und des Empfängerstaates.26 Diese Form wurde 1993 zum ersten Mal in der 2.
UN-Mission in Somalia (UNOSOM II) angewandt und stellt eine Wende der internationalen Friedenspolitik der Vereinten Nationen dar. 27 Der Wechsel vom
traditionellen Peacekeeping zum Robust Peacekeeping wurde nach Kühne von
einigen Friedensforschern als eine gefährliche Militarisierung von UN-Missionen
bezeichnet.28 Dennoch hat sich diese Einsatzstrategie bis heute gehalten. Als aktuelles Beispiel kann die Mission im Kongo (MONUSCO) angeführt werden, in
der seit dem 28. März 2013 aufgrund der UNSCR 2098 eine Interventionsbrigade
eingesetzt werden darf, um die Missionsziele (z. B. Schutz der Bevölkerung,
Neutralisierung bewaffneter Truppen etc.) durchzusetzen.29
b) Peace Enforcement
Peace Enforcement beinhaltet - unter dem Einsatz militärischer Mittel und Streitkräfte - die zwangsweise Durchsetzung eines Friedensprozesses, die Unterbindung eines militärischen Konfliktes zwischen zwei Staaten oder die Unterbindung
eines Bürgerkriegs.30 Dieses ist erforderlich, wenn der Sicherheitsrat eine akute
Bedrohung des Friedens, einen Friedensbruch oder einen Akt der Aggression feststellt.31 Dabei handeln i. d. R. Militärbündnisse, wie die NATO, EUFOR oder die
23
Z. B. die auf Zypern stationierte UNFICYP, welche seit 1964 den Waffenstillstand und die
erweiterte Pufferzone zwischen dem griechischen und dem durch türkische Militäreinheiten besetzten Teil Zyperns überwacht.
24
Kühne, APuZ 22/2005, S. 27.
25
Kühne, APuZ 22/2005, S. 27.
26
Major/Pietz/Schöndorf/Hummel, 2011 S. 30; United Nations, 2008, S. 34.
27
Kühne, Vereinte Nationen 1/2013, S. 25.
28
29
Pietz/Sandt, 2013. S.1
30
31
8
AU, auf der Grundlage eines UN-Mandates, z. B. wie die NATO im Kosovo.32
Peace Enforcement ist rechtlich vom Robust Peacekeeping zu unterscheiden, auch
wenn es sich in der praktischen Handhabung, d. h. in der Form der Gewaltanwendung, u. U. gleicht. Im Gegensatz zu Robust Peacekeeping-Mandaten beruht
Peace Enforcement auf dem Kapitel VII der UN-Charta und benötigt nur die Zustimmung des Sicherheitsrates und nicht die des Empfängerstaates.33
c) Peacebuilding
Peacebuilding34 setzt nach der Beendigung der militärischen Auseinandersetzung
durch internationale Streitkräfte ein und wurde durch den damaligen UNGeneralsekretär Boutros Boutros-Ghali in seinem Bericht An Agenda for Peace
im Jahr 1992 geprägt 35 Das Ziel der militärischen und zivilen Akteure ist es,
durch z. B. das sog. Capacity-Building, den lokalen Sicherheitssektor zu reformieren, um den Frieden vor Ort nachhaltig zu sichern und die Möglichkeit zu schaffen, dass der Empfängerstaat seine Kernfunktionen ausüben kann.36 Dies erfolgt
entweder in Ausübung der hoheitlichen Staatsgewalt und dem Aufbau neuer
Staatsstrukturen durch die internationalen Akteure oder in Form von Beratung
existierender staatlicher Stellen. Dieser Systemansatz stellt die Vereinten Nationen und ihre Partner vor eine besondere Herausforderung, weil es sich um eine
komplexe und i. d. R. langanhaltende Mission handelt. Diese Erkenntnis ist nicht
neu und wurde bereits lange vor der Prägung des Begriffs Peacebuilding durch
Tanham im Jahr 1966 thematisiert: „Strange as it may seem, the military victory is
the easiest part of the struggle. After this has been atained, the real challange
begins.“37 Aus Sicht der Vereinten Nationen ist dies nur durch das Angehen der
gesellschaftlichen Gründe des gewaltsamen Konfliktes, in einer gemeinsamen
Anstrengung aller beteiligten lokalen und internationalen Akteure möglich.38 Er-
32
Major/Pietz/Schöndorf/Hummel, 2011, S. 28; United Nations, 2008, S. 18. Beim Beispiel des
Kosovo ist im Gegensatz zur Norm zu beachten, dass das UN-Mandat ex post facto verabschiedet
wurde, als die Streitkräfte der NATO bereits militärisch in den Konflikt eingegriffen hatten.
33
34
In Teilen der Literatur wird auch der Begriff post-conflict Peacebuilding genannt. Vgl. dazu:
Baliqi, 2009, S. 48; Kaufmann, in: Hühner (Hrsg.), 1995, S. 85 ff.
35
Vgl. zu den zentralen Aussagen des Brahimi-Reportes: Major/Pietz/Schöndorf/Hummel, 2011,
S. 29; Stodiek, 2004, S. 33; United Nations, 1995, S. 117 f.
36
37
Tanham, 1966, S. 138.
38
9
folgreiches Peacebuilding kann mithin auch präventiv wirken, um das Wiederaufflammen von Konflikten zu verhindern.39 Im Laufe der letzten 20 Jahre wurde
dieser Ansatz um immer mehr Aufgaben erweitert: Entwaffnung und Demobilisierung von Kombattanten, Repatriierung von Flüchtlingen, Minenräumung, Kontrolle und Ausbildung der Polizei, Schutz von Menschenrechten, Aufbau der
Verwaltungen, Justiz oder demokratischen Systemen sowie Durchführung und
Kontrolle von Wahlen.40
2. Mandatsarten
In ihren Mandaten bestimmen die Vereinten Nationen, neben den Aufgaben sowie
dem zur Verfügung stehenden Personal und Material, die zugrunde liegende Art
der Mandatierung, d. h. die rechtlichen Möglichkeiten des handelnden UNPersonals. Dabei kann das Mandat auch einen differenzierten Rechtsstatus für
verschiedene Komponenten einer UN-Mission vorsehen. Das UNPOL-Handbuch
unterscheidet insgesamt neun Kategorien von Leistungen, von denen im Rahmen
dieses Beitrages die folgenden Mandatsformen erheblich sind:
a) Beobachtung und Beratung
Die UN-Fachbegriffe für Beobachtung und Beratung werden nach dem UNPOLHandbook als Advising und Reporting wie folgt beschrieben41. Bei diesem Mandat beschränken sich die UN-Akteure auf das reine Beobachten von Verwaltungsabläufen (z. B. von Polizeikontrollen) sowie auf das Bearbeiten von Beschwerden
der lokalen Bevölkerung. Praktisch gesehen werden durch das UN-Personal Berichte gefertigt, ob und wie internationale Standards oder Rechtsnormen beachtet
werden. Der Zugriff auf die angestrebten Informationen oder Verwaltungsabläufe
kann nicht mit Waffengewalt durchgesetzt werden. Der Einsatz von Waffengewalt, z. B. durch Militäreinheiten, ist nur im Rahmen der Notwehr bzw. Nothilfe
oder der Sicherung eigener Einrichtungen möglich. UNPOL-Angehörige sind in
solchen UN-Missionen i. d. R. unbewaffnet (z. B. in Namibia/UNTAG). 42
39
Major/Pietz/Schöndorf/Hummel, 2011, S. 29.
Stodiek, 2004, S. 33.
41
United Nations Department of Peacekeeping Operations, 2005, S. 33 ff.
42
Durch/England, 2010, S. 20.
40
10
b) Ausbildung und Betreuung
Bei dem Mandat zu Ausbildung und Betreuung, als UN-Fachbegriffe übersetzt
mit Training und Mentoring43, ist die UN-Mission mit der Ausbildung und Betreuung staatlicher Stellen des Empfängerstaates beauftragt. Praktisch werden
nicht durch die UN-Akteure selbst die Maßnahmen getroffen, sondern durch das
örtliche Personal bzw. die örtlichen Stellen unter UN-Betreuung. UNPOLAngehörige sind in solchen UN-Missionen ebenso i. d. R. unbewaffnet. Sofern sie
doch bewaffnet sind, ist der Einsatz von Waffengewalt nur im Rahmen der Notwehr bzw. Nothilfe oder der Sicherung eigener Einrichtungen möglich. Beispielhaft können die UN-Missionen in Haiti (MINUSTAH) oder in BosnienHerzegowina (UNMBIH) genannt werden.44
c) Exekutives Mandat
Bei exekutiven Mandaten, von den Vereinten Nationen Executive Law
Enforcement 45 genannt, ist die UN-Mission berechtigt, die hoheitliche Regierungsgewalt auszuüben.46 Nach dem Aufbau neuer oder dem Umbau vorhandener
örtlicher staatlicher Stellen wird die Staatsgewalt schrittweise von den Vereinten
Nationen in einem sog. Transitions-Process übergeben. Bisher gab es für dieses
Mandat erst zwei Beispiele: UNMIK im Kosovo und UNTAET in Ost-Timor.47
Aufgrund des enormen personellen und materiellen Umfangs und der politischen
Zurückhaltung sind solche UN-Missionen eine Seltenheit und werden es wahrscheinlich weiter bleiben.48 Auch, wenn noch nicht von den Vereinten Nationen
begrifflich übernommen, werden UN-Missionen mit exekutivem Mandat in der
Literatur als „vierte Generation“ von Friedenseinsätzen bezeichnet.49
43
45
46
Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 40; Schmidl, in: SIAK (Hrsg.), 2011, S. 13 ff.
47
Durch/England, 2010, S. 20; Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 40.
48
Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 40; United Nations Department of Peacekeeping Operations,
2005, S. 51.
49
Kühne, APuZ 22/2005, S. 28.
44
11
3. Weitere Begriffe der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit
a) Integrated Approach
Der Integrated Approach (IA) umfasst die inhaltlich sehr breite Strategie der Vereinten Nationen, dass nur ein gemeinsam koordiniertes Handeln aller beteiligten
Stellen in Friedensmissionen zu einem nachhaltigen Erfolg führen kann. 50 Aus
Sicht der UN sind davon sämtliche vor Ort handelnde internationale militärische,
polizeiliche und zivile Stellen sowie alle NGOs betroffen. Diese Strategie ergibt
sich aus der Einsicht der Vereinten Nationen, dass sie, trotz ihrer herausgehobenen Rolle in der internationalen Gemeinschaft, die Ziele im Peacebuilding nicht
allein erreichen kann. 51 Das bedeutet, dass die polizeilich-militärische Zusammenarbeit im Sicherheitssektor als Untersuchungsgegenstand nur eine von vielen
möglichen Facetten dieser Strategie darstellt. Der Integrated Approach ist eher als
ein inhaltlich sehr weitgefasstes Grundprinzip im weiten internationalen Kontext
anzusehen, welches u. a. die Beziehungen zwischen Geldgebern und Empfängern
harmonisiert oder zwischen Friedens-, Sicherheits-, Menschenrechts-, Entwicklungs- und Hilfsorganisationen im Empfängerstaat vermittelt. 52 Es ist von dem
Konzept der Integrated Mission zu unterscheiden, die entgegen diesem Ansatz
genaue formalisierte Prozesse beinhaltet. 53 Von Seiten der NATO wird dieser
strategische Ansatz, bei vergleichbarem Inhalt, Comprehensive Approach genannt54. Die EU hat dafür keinen einheitlichen Fachbegriff definiert. Es existieren
aber verschiedene Dokumente dazu, wie z. B. die Europäische Sicherheitsstrategie.55 Im Zusammenhang mit dem Integrated Approach wird in der Literatur auch
das normative UN-Konzept des local ownership genannt, welches vorschreibt, die
lokalen Akteure frühzeitig zu beteiligen, um sie in die Tätigkeiten der Vereinten
Nationen vor Ort verantwortlich einzubinden.56
50
Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 41; United Nations, 2008, S. 53.
de Coning, 2008, S. 31.
52
de Coning, 2008, S. 12.
53
de Coning, 2008, S. 18.
54
Meindersma, in: Molier/Nieuwenhuys (Hrsg.), 2009, S. 183 f.
55
56
51
12
b) Integrated Mission
Das UN-Konzept einer Integrated Mission wurde 2004 auf den Erkenntnissen aus
dem Brahimi-Report57 aus 2000 eingeführt und beinhaltet die Selbstverpflichtung
der Vereinten Nationen, neben den UN-Hauptakteuren58 auch weitere Organisationen (wie UNICEF, UNDP, WHO, WFP, FAO, UNHCR oder OCHA und ihre
lokalen Ansprechpartner) mit in die Planung und Durchführung einer UN-Mission
einzubinden.59 Ziel ist es, dass UN DPKO/DFS mit Vertretern der o. g. Organisationen zusammengefasst in einem sog. UN Country Team (UNCT) gemeinsame
Strategien und Missionsziele entwickeln, um die vorhandenen Ressourcen bestmöglich einzusetzen.60 Erstmals wurde 2005 im sog. Eide-Bericht das Konzept
integrierter Missionen wie folgt definiert: „[...] the term "integrated mission" is
defined as an instrument with which the UN seeks to help countries in the transition from war to lasting peace, or address a similary complex situation that requires a system-wide UN response, through subsuming various actors and approaches within an overall political-strategical crisis management framework.“61
Aus struktureller Sicht wird eine UN-Mission zu einer Integrated Mission, wenn
die Aufgaben des Humanitarian Coordinator (HC) und des Resident Coordinator
(RC) mit den Aufgaben des Peacekeepings verbunden wird, durch die Benennung
eines Deputy Special Representative of the Secretary General (DSRSG) RC/HC
oder wenn der Executive Representative of the Secretary General (ESRSG) zeitgleich der RC/HC ist.62 Ebenso ist zu beachten, dass es für eine Integrated Mission keine vorgeschriebene oder vorher festgelegte Standardform gibt. Mehrere
Veröffentlichungen schreiben für Integrated Missions den Grundsatz: „form
follows function“ fest, d. h. die strukturelle Gestalt der UN-Mission ergibt sich aus
ihrer Funktion und Aufgabe. 63 Ergänzt wird das Konzept durch den Integrated
Mission Planning Process, welcher einen formalisierten Planungsprozess innerhalb der UN-Verwaltung bezeichnet. Das NATO-Äquivalent zu dem UN-Konzept
der Integrated Mission wird als Concerted Planning and Action bezeichnet.64
57
Burghardt, 2007, S. 5.
Hiermit sind UN-, NATO-, EU-, AU-Militär und UNPOL sowie zivilen Komponenten gemeint.
59
de Coning, 2008, S. 10; Zentrum für internationale Friedenseinsätze, 2010, S. 28.
60
de Coning, 2008, S. 18; Zentrum für internationale Friedenseinsätze, 2010, S. 28.
61
Eide/Kaspersen/Kent/von Hippel, 2005, S. 15.
62
de Coning, 2008, S. 18.
63
Burghardt, 2007, S. 6; de Coning, 2008, S. 19; Eide et al., 2005, S. 15.
64
Eide, 2006, S. 51.
58
13
c) United Nations Civil-Military Coordination
United Nations Civil-Military Coordination wird durch das UN Department of
Peacekeeping Operations (UN DPKO) mit zwei verschiedenen Inhalten, aber unter derselben Bezeichnung, verwendet. Die Unterschiede werden lediglich durch
unterschiedliche Abkürzungen kenntlich gemacht. Die polizeilich-militärische
Zusammenarbeit auf taktischer Ebene, zur gemeinsamen Operationsplanung sowie zur Absprache über Zuständigkeiten, werden durch eine Stabsfunktion des
UN-Militärs sichergestellt und als UN-CIMIC bezeichnet.65 Allerdings wird aus
Sicht des UN-Militärs unter diesen Begriff nicht nur UNPOL als Partner angesehen, sondern auch weitere UN-Organisationen, NGOs und staatliche Stellen des
Empfängerstaates, die mit Sicherheitsaufgaben betraut sind. Davon abzugrenzen
ist die UN-CMCoord. Sie wird durch UN DPKO wie folgt definiert: „UN Civilmilitary Coordination refers to the humanitarian civil-military function, that provides the necessary interface between humanitarian and military actors to protect
and promote humanitarian principles and achieve humanitarian objectives in
complex emergencies and natural disaster situations.“ 66 UN-CMCoord ist ein
Einsatzkonzept, welches die Verfahrensabläufe zwischen den Militäreinheiten der
Vereinten Nationen und den anderen Akteuren im Bereich der humanitären Maßnahmen regelt. Dabei geht es um Maßnahmen, wie z. B. Brückenbau oder technische Wiederaufbauhilfe. Diese Maßnahmen sind kein Bestandteil dieser Untersuchung.67 UNPOL spielt in beiden Konzepten keine maßgebliche Rolle.68 Der Begriff Civil-Military Cooperation (CIMIC)69, welchen die NATO und die EU verwenden, ist seit den 1990ern zu einem Schlagwort geworden. Er beschreibt Maßnahmen der militärisch-zivilen Zusammenarbeit im humanitären Bereich, im Informationsaustausch sowie zur Gestaltung zivil-militärischer Beziehungen, um
die Akzeptanz der Streitkräfte bei der Bevölkerung zu erhöhen und dadurch zu
ihrem Schutz beizutragen.70
65
United Nations Department of Peacekeeping Operations, 2010, S. 2 und 5.
United Nations Department of Peacekeeping Operations, 2010, S. 2.
67
Siehe hierzu: Gliederungsziffer II 1 dieses Beitrages.
68
69
Der Begriff CIMIC wird in deutschsprachiger Literatur als Zivil-Militärische Zusammenarbeit
(ZMZ) bezeichnet. Vgl. dazu: Major/Pietz/Schöndorf/Hummel, 2011, S. 47.
70
Major/Pietz/Schöndorf/Hummel, 2011, S. 47; Meindersma, in: Molier/Nieuwenhuys (Hrsg.),
2009, S. 185.
66
14
e) United Nations Police
Der Begriff United Nations Police (UNPOL) bezeichnet alle Polizisten, die im
Rahmen einer UN-Mission im Missionsgebiet tätig sind und nicht als offizielle
Mitarbeiter des UN-Sekretariats gelten. Der vorherige Begriff Civilian Police
(CIVPOL) wurde 2005 mit der Anpassung des UNPOL-Handbooks 71 ersetzt72 ,
weil UN DPKO u. a. die Eigenständigkeit UNPOLs vom Militär erkannt hat.73 In
dem Handbuch werden alle UNPOL betreffenden Regelungen der Vereinten Nationen zusammengefasst. Unter anderem regelt es die Immunität als Expert on
Mission 74 von UNPOL-Angehörigen in den Empfängerstaaten, beschreibt die
Struktur der UN DPKO 75 und enthält Grundregeln zur polizeilich-militärischen
Zusammenarbeit76 im Missionsgebiet.
f) Security Sector Reform
Die Security Sector Reform (SSR) als Teil des Peacebuildings ist ein unverzichtbares Maßnahmenpaket, um die Rechtsstaatlichkeit in einem Konfliktstaat wiederherzustellen oder zu stärken.77 Die Schaffung eines stabilen Sicherheitssektors,
mit dem der Empfängerstaat seine Kernaufgaben wieder selbst wahrnehmen kann,
entscheidet über den Erfolg einer UN-Mission und über die Exit-Strategie. Diese
Aufgabe ist eine große finanzielle, personelle und zeitliche Herausforderung78. Im
Gegensatz zum Peacekeeping, das i. d. R. aufgrund des Einsatzes von Militäreinheiten sichtbar ist, läuft die SSR im Hintergrund ab. Die erzielten Erfolge können
der Öffentlichkeit schwer nachgewiesen werden. Für UN-Missionen, deren Erfolg
auch von der Akzeptanz der Bevölkerung abhängt, ist das mitunter ein schwerwiegendes Problem. Bisher liegen nur wenige Einsatzerfahrungen („Best Practices“) in der Umsetzung dieses Ansatzes vor.79 Als wichtiger Inhalt der SSR ist
71
Das ursprüngliche Dokument hieß Civilian Police Handbook und stammt aus dem Jahr 1995.
United Nations Department of Peacekeeping Operations, 2005, S. iii (Preface). Aus Gründen der
Lesbarkeit wird in dieser Untersuchung in den folgenden Kapiteln (außer bei Zitaten) grds. der
Begriff UNPOL statt CIVPOL verwendet.
73
74
75
76
77
78
79
72
15
das sog. Capacity-Building ein verhältnismäßig neuer Ansatz, mit dem die UNMission im Empfängerstaat die staatlichen Strukturen schafft, damit dieser die
Öffentliche Sicherheit und Ordnung, und dadurch den Frieden, alleine aufrecht
erhalten kann. Dieses Capacity-Building wird als wichtiger Schritt in der Verbesserung von internationalen Friedensmissionen angesehen.80 Der Ansatz des SSR
beinhaltet aber auch einen angestrebten Sinneswandel der lokalen Akteure. Nur
wenn lokale Polizei, Geheimdienste und Militär bereit sind, sich der demokratischen, parlamentarischen Kontrolle sowie einer unabhängigen Justiz zu unterwerfen, kann nachhaltige Friedenskonsolidierung gelingen.81 Wahlen und Parlamente
allein, d. h. ohne rechtsstaatliche Struktur, können keinen dauerhaften Frieden
bringen. Der Begriff SSR ist von Disarmament, Demobilization and Reintegration
(DDR) zu unterscheiden, welches sich i. d. R. nur auf bestimmte Gruppen bzw.
Ex-Kombattanten und nicht den ganzen Sicherheitssektor bezieht. DDR beinhaltet
eine militärische (Entwaffnung und Demobilisierung) und ein zivilen Aufgabe
(Reintegration).82
IV. Die polizeilich-militärische Zusammenarbeit in UN-Missionen
In der UN-Charta von 1945 wurde in Artikel 1 Nummer (1) die Friedenssicherung
als eines der obersten Ziele und eine der Hauptaufgaben festgeschrieben. Mit dem
Ziel, „[...] den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren und zu
diesem Zweck wirksame Kollektivmaßnahmen zu treffen, um Bedrohungen des
Friedens zu verhüten oder zu beseitigen [...]“ haben die Gründungsstaaten deutlich gemacht, dass unter gewissen Voraussetzungen gemeinsame Interventionen,
d. h. koordinierte Maßnahmen militärischer Natur, nicht ausgeschlossen sind.
Während des Kalten Krieges bestanden die Ziele von Friedensmissionen darin,
unter dem Einsatz militärischer, bewaffneter Beobachter, Waffenstillstandsabkommen und -zonen zu überwachen und die Sicherheitslage dadurch zu stabilisieren. Mit diesen Maßnahmen sollte Zeit und Raum für politische Lösungen geschaffen werden.83 Nach Ende des Kalten Krieges änderte sich der strategische
Kontext von UN-Missionen umfassend und der Sicherheitsrat begann die Frie80
Mobekk, 2005, S. 23.
82
Major/Pietz/Schöndorf/Hummel, 2011, S. 26; Zentrum für internationale Friedenseinsätze, 2010,
S. 24.
83
81
16
denserhaltung und die Lösung von regionalen Konflikten zu fördern und aktiver
einzugreifen.84 Heute geht von fragilen oder zusammengebrochenen Staaten eine
der größten Sicherheitsbedrohungen aus.85 „Der Zerfall von Staaten und die Ausweitung sozio-ethnischer, bürgerkriegsähnlicher Konflikte sind nach Ende des
Kalten Krieges zu einer fundamentalen Bedrohung des globalen Friedens und der
Sicherheit in der Welt geworden.“ 86 Im Vergleich zu Peacekeeping-Missionen
nach zwischenstaatlichen Kriegen besitzen diese vergleichsweise neuen Erscheinungsformen des Staatenzerfalls eine bisher unbekannte Dynamik und sind i. d.
R. mit humanitären Katastrophen verbunden.87 Es entstand daher eine neue Generation von multi-dimensionalen Friedensmissionen88, in denen sich u. a. militärische und polizeiliche Aufgaben überschneiden. 89 Typischerweise werden UNMissionen mit einer variierenden Zusammenstellung aus Militär- und Polizeieinheiten sowie sonstigen zivilen Funktionären 90 ausgestattet. 91 Auch schien es in
den 90er Jahren, dass staatlicher Wiederaufbau in relativ kurzer Zeit durchgeführt
werden könne. Diese Überzeugung wurde von der Öffentlichkeit und den Politikern nach den Entwicklungen der UN-Missionen auf dem Balkan und in Afrika
als Illusion enttarnt.92 Für nachhaltigen Frieden in postkonfliktären Gesellschaften
ist mehr als nur ein militärischer Einsatz notwendig. Vielmehr hängt der Erfolg
von UN-Missionen von der Qualität des Integrated Approach aller zivilen und
militärischen Akteure und von der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit ab.93
Das nachfolgende Kapitel stellt die Reformbemühungen der Vereinten Nationen
bez. ihrer Friedensmissionen sowie die Aufgaben der entscheidenden polizeilichen und militärischen Akteure der Vereinten Nationen dar. Des Weiteren erläutert es die Formen der Zusammenarbeit in UN-Missionen und die dabei auftretenden Probleme auf strategischer, operativer und taktischer Ebene sowie in der organisatorischen und administrativen Zusammenarbeit.
84
Durch/England, 2010, S. 17; United Nations, 2008, S. 21.
Meindersma, in: Molier/Nieuwenhuys (Hrsg.), 2009, S. 181.
86
Kühne, APuZ 22/2005, S. 26.
87
Kühne, APuZ 22/2005, S. 26.
88
United Nations, 2008, S. 53 ff.; United Nations Regional Information Centre for Western Europe vom 27.05.2008.
89
Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 42.
90
Verwaltungsangehörigen sowie Strafverfolgungs- und Justizbehörden.
91
92
Kühne, APuZ 22/2005, S. 29.
93
Eide, 2006, S. 46; United Nations, 2008, S. 53.
85
17
1. Die Entwicklung der Vereinten Nationen seit Ende des Kalten Krieges
Seit 1948 bis April 2013 wurden insgesamt 67 UN-Friedensmissionen durchgeführt; 16 von diesen Missionen dauern bis heute an. 94 Die längsten dieser noch
heute laufenden UN-Missionen, wie beispielsweise die UN-Mission in Indien und
Pakistan (UNMOGIP), begannen bereits 1948/49. 95 Erfahrungen vergangener
Friedensmissionen haben gezeigt, dass tiefgreifende Strukturreformen zusammengebrochener Staaten das Vorhandensein effektiver lokaler Sicherheitsbehörden benötigten. 96 Diese dafür notwendigen Konzepte der SSR und des Capacity
Building sind sehr anspruchsvoll und erfordern u. U. Jahrzehnte und sind nicht
innerhalb weniger Jahre zu regeln.97 Diese Erkenntnis und der rasche Anstieg der
UN-Missionen führten dazu, dass sich die Vereinten Nationen selbst in den letzten 20 Jahren zahlreichen Reformprozessen unterwarfen, die in ihren Auswirkungen auch die polizeilich-militärische Zusammenarbeit betrafen. 98 Bereits 1992
wurde der damalige Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali beauftragt, Reformvorschläge zur effizienteren Friedenssicherung durch die Vereinten Nationen zu
erstellen.99 Sein Bericht trug den Namen An Agenda for Peace und wurde im Jahr
1995 durch die Second Edition ergänzt.100 Darin wurde als wesentlicher Punkt das
Element des post-conflict Peacebuildings dem UN-Sprachgebrauch hinzugefügt.101 Ebenso wurden einige Reformen der UN-Verwaltung in Gang gesetzt, wie
beispielweise die Umstrukturierung des UN DPKO, um eine bessere interne Abstimmung zu erreichen.
102
Im Jahr 1997 forderte der ehemalige UN-
Generalsekretärs Kofi Annan in seinem Bericht Renewing the UN - a program for
reform erstmals, dass es für alle UN-Organisationen, die in UN-Missionen tätig
sind, eine einzige Führungseinrichtung geben muss. 103 Diese Forderung wurde
später im Brahimi-Report wiederholt, der als nächster Reformansatz im Auftrag
des UN-Generalsekretärs Kofi Annan im August 2000 folgte.104 Der Report ent-
94
United Nations, List of Peacekeeping Operations 1948-2013 o. J.
United Nations, List of Peacekeeping Operations 1948-2013 o. J.
96
Perito, 2004, S. 84.
97
Perito, 2004, S. 84.
98
Baliqi, 2009, S. 47.
99
Baliqi, 2009, S. 47.
100
United Nations, 1995.
101
Baliqi, 2009; S. 48; Kaufmann, in: Hühner (Hrsg.), 1995, S. 85 ff.
102
Baliqi, 2009, S. 51.
103
Eide, 2006, S. 47.
104
Baliqi, 2009, S. 52; Eide, 2006, S. 47.
95
18
hielt 57 Empfehlungen, die sich nicht nur auf den politisch-strategischen Bereich
bezogen, sondern auch Voraussetzungen für den operativen und organisationsbezogenen Bereich benannten und eine Aufgabenerweiterung für UN-Missionen
forderten.105 Als ein Ergebnis des Berichtes wurde u. a. das UNSAS-Abkommen
abgeschlossen, welches bereits durch Boutros Boutros-Ghali 1992 bzw. 1995 gefordert wurde. 106 Im Weiteren konnten Fortschritte bei der Reform des Sicherheitsrates erzielt werden, um eindeutigere und realistischere Mandate für neue
UN-Missionen zu erhalten.107 Der vorerst letzte große Bericht in diesem Themenkomplex folgte 2005 als Bericht In larger Freedom, vorgelegt durch UNGeneralsekretär Kofi Annan.108 Dieser Bericht betonte, dass die systemweite Integration ein erfolgskritischer Faktor in der Planung und Durchführung von UNMissionen sei.109 Trotz dieser zahlreichen Berichte und Reformbemühungen ist zu
kritisieren, dass viele Forderungen und Empfehlungen bisher nicht oder nur unzureichend umgesetzt wurden.110 Heute definieren die Vereinten Nationen folgende
Kernfunktionen111 ihrer Friedensmissionen:
•
Schaffung eines sicheren und stabilen Umfeldes während die Fähigkeit des
Empfängerstaates gestärkt wird, unter Beachtung der Menschenrechte und
der Rechtsstaatlichkeit, Sicherheit zu garantieren.
•
Ermöglichung des politischen Aufbauprozesses durch Förderung des Dialogs und der Versöhnung sowie durch Unterstützung der Schaffung legitimer und effektiver staatlicher Regierungsstellen.
•
Schaffung eines Rahmens der sicherstellt, dass alle internationalen Akteure ihre Aktivitäten und Maßnahmen vor Ort in einer abgestimmten und
koordinierten Weise durchführen.
Innerhalb dieser Kernfunktionen spielen, nach zahlreichen Veröffentlichungen
und den Ergebnissen der Interviews, die Justiz- und Sicherheitsinstitutionen, insbesondere UNPOL, eine immer stärkere Rolle in UN-Missionen.112 Erfahrungen
105
Baliqi, 2009, S. 54.
Baliqi, 2009, S. 54; United Nations, 1992, S. 29 f.
107
Baliqi, 2009, S. 55.
108
Eide, 2006, S. 47.
109
Eide, 2006, S. 48.
110
Baliqi, 2009, S. 55.
111
112
Meyer, 2006, S. 369; Rotmann, 2012, S. 1; Stodiek, 2004, S. 33.
106
19
aus den UN-Missionen im Kosovo sowie in Bosnien, Timor-Leste, Sierra Leone
und Haiti bestätigten dies.113 Zur Sicherstellung dieser Kernfunktionen, in erster
Linie zum Schutz der Bevölkerung, ist eine intensive Zusammenarbeit unter den
militärischen, polizeilichen und sonstigen zivilen Akteuren erforderlich. Das beginnt bei der Planung und setzt sich bis in die UN-Missionen selber fort.114 Die
Außendarstellung, die Aufgabenwahrnehmung sowie die Formen der Zusammenarbeit von UNPOL und Militär haben unmittelbaren Einfluss auf die Wahrnehmung der UN-Mission in der lokalen Bevölkerung. Werden Militär und UNPOL
als Helfer und Unterstützer oder als Besatzer empfunden? Im Kosovo wurden die
NATO-Truppen sowie UNMIK nach Ende des Krieges als Befreier gefeiert. Fünf
Jahre später schlug die Zustimmung in Ablehnung um und mündete in den eingangs erwähnten März-Unruhen. 115 Verstärkt wurde dieser Eindruck durch die
sehr schleppende Übergabe der Verantwortlichkeiten an die kosovarischen Behörden. Die gewählte lokale Regierung und deren Institutionen hatten lange Zeit
nicht die ausschließliche Machtkompetenz inne, sodass UNMIK keine demokratisch legitimierte rechtsstaatliche Vorbildfunktion abgeben konnte.116
Daraus folgt: Langfristig erfolgreich kann eine UN-Mission nur sein, wenn sie
von der Bevölkerung mitgetragen und akzeptiert wird. Dieses Grundprinzip wirkt
sich unmittelbar auf die polizeilich-militärische Zusammenarbeit aus, wessen sich
die Akteure jederzeit bewusst sein müssen. 117 Erfahrungen aus UN-Missionen
haben nicht nur gezeigt, dass eine enge Zusammenarbeit aller beteiligten Akteure
von enormer Bedeutung ist, sondern diese auch durch eine gemeinsame Strategie
verbunden sein sollte, die den angestrebten Endzustand des Empfängerstaates und
die Maßnahmen zur Zielerreichung festlegt.118 Trotz aller Erfahrungen und Reformbemühungen ist noch einiges innerhalb der Vereinten Nationen zu ändern.119
113
Rotmann, 2012, S. 3.
115
Kühne, APuZ 22/2005, S. 25.
116
Baliqi, 2009, S. 264.
117
Kühne, APuZ 22/2005, S. 25.
118
Eide, 2006, S. 50. Zu den angesprochenen Maßnahmen siehe hierzu: Gliederungsziffern IV 2
und IV 3 dieses Beitrages.
119
Meindersma, in: Molier/Nieuwenhuys (Hrsg.), 2009, S. 181. Siehe hierzu: Gliederungsziffer VI
dieses Beitrages.
114
20
2. Ziele und Aufgaben polizeilicher und militärischer Akteure
Bevor die wichtigsten polizeilichen und militärischen Akteure im UN-System
dargestellt werden, ist die folgende Grundüberlegung zu beachten: „Militär und
Polizei bzw. UNPOL haben unterschiedliche Organisationskulturen, Traditionen
und Aufgaben und sind daher nicht austauschbar.“120 Daher stößt deren Zusammenarbeit an objektive Grenzen.121 Muigg beschreibt die Diversität von Polizei
und Militär in UN-Missionen wie folgt: „Polizei und Militär sind polare Typen
mit spezifischen Fähigkeiten, unterschiedlicher Organisationskultur sowie verschiedenen Aufgaben und Leistungsspektren.“ 122 Dennoch müssen polizeiliche
und militärische Organisationseinheiten im UN-Hauptquartier und in UNMissionen auf unterschiedlichen Ebenen zusammenarbeiten.
a) United Nations Department of Peacekeeping Operations
Als eine der UN-Hauptabteilungen in New York ist UN DPKO zuständig für die
operative Planung neuer sowie die Durchführung und Fortentwicklung bestehender UN-Missionen. 123 Ebenso gibt UN DPKO allgemeine Vorschriften für
UNPOL und Militär in UN-Missionen heraus.124 Gegründet wurde UN DPKO im
Jahr 1982 und übernahm die Verantwortung für Friedensmissionen von dem bis
dahin zuständigen Office of Special Political Affairs. 125 Nach der Reform, die
dem Brahimi-Report folgte, wurde 2007 als zurzeit letzte Änderung das Office of
Rule of Law and Security Institutions (OROLSI) gegründet. Daneben sind dem
UN DPKO das Office of Operations (OO) und das Office of Military Affairs
(OMA) nachgeordnet.
120
Schmidl, in: SIAK (Hrsg.), 2011, S. 102. Vgl. dazu Perito, 2004, S.85.
Kühne, APuZ 22/2005, S. 31.
122
123
United Nations, Department of Peacekeeping Operations, o. J.; United Nations Department of
Peacekeeping Operations, 2005, S. 10.
124
125
United Nations, Department of Peacekeeping Operations, o. J.
121
21
Die drei Unterabteilungen werden von einem Assistant Secretary-General (ASG)
geleitet folgendermaßen strukturiert:
Organisationsübersicht von UN DPKO sowie der gemeinsamen Organe mit dem UN DFS.126
126
Vgl. als Ausschnitt der Gesamtgrafik: United Nations Department of Peacekeeping Operations/United Nations Department of Field Support vom 31.01.2011.
22
Darüber hinaus teilt sich die UN DKPO gemeinsam mit dem organisatorisch
gleichgestellten United Nations Department of Field Support (UN DFS) die
Policy, Evaluation and Training Division (PET) und den nachgeordneten Arbeitsbereich zum Büro des Chief of Staff. Als weitere gemeinsame Organisationseinheit wurde das Situation Center (SitCen) im Jahr 1993 eingerichtet. Dessen Aktivitäten sind begrenzt auf die Auswertung offener Quellen und Berichte der UNLandesbüros; nach einigen Änderungen der rechtlichen Grundlagen fungiert es
heute als 24-Stunden-Operationszentrale.127 Dabei ist das SitCen keine klassische
Kommandozentrale zur Führung von UN-Missionen, sondern ausschließlich für
die Kommunikation zwischen UN-Hauptquartier und den anderen UNOrganisationen sowie den UN-Missionen zuständig. 128 Unterstützt wird dieses
Lagezentrum aus den UN-Missionen durch die seit 2006 routinemäßig eingesetzten Joint Mission Analysis Centers (JMAC).129 Diese wiederum fungieren als Informationszentrale und fertigen Analysen für die Missionsleitung und die verschiedenen Missions-Komponenten an.130 Der für UNPOL zuständige Bereich ist
die UN Police Division, die dem OROLSI nachgeordnet ist. Deren Leiter, und
somit hochrangigster Polizeiberater innerhalb der Vereinten Nationen, ist seit dem
1. Mai 2013 LtdPD Feller, Polizeibeamter des Landes Nordrhein-Westfalen.131
Die UN Police Division besteht aus 64 Angehörigen in New York sowie 40 Experten der Standing Police Capacity (SPC) in Brindisi (Italien). Die UN Police
Division betreut ca. 14.100 UNPOL-Angehörige in über 20 UN-Missionen.132 Die
aktuellen Schwerpunkte der UN Police Division liegen in der Steigerung des Anteils nationaler Polizeiexperten für UN-Missionen in polizeilichen Spezialbereichen, der Frauenquote und der Quote französisch-sprachigen Personals, in der
Verbesserung von Qualität und Ausstattung entsandter FPUs sowie im Kampf
gegen Transnational Organized Crime (TOC).133
127
Lange, Vereinte Nationen 1/2012, S. 258.
129
130
131
United Nations vom 18.04.2013.
132
Statistische Angaben gemäß einem Vortrag von Andrew Carpenter (Leiter OROLSI) auf der
UNPOL Konferenz vom 20.10.2012 in Berlin.
133
Statistische Angaben gemäß einem Vortrag von Andrew Carpenter (Leiter OROLSI) auf der
UNPOL Konferenz vom 20.10.2012 in Berlin.
128
23
b) United Nations Police
Internationale Polizei-Komponenten haben inzwischen eine eigene Identität entwickelt und sind zu einem essentiellen Faktor in UN-Missionen geworden.134 Die
klassischen Polizeiaufgaben in UN-Missionen sind vielfältiger Natur und direkt
vom UN-Mandat anhängig. Das bedeutet im Allgemeinen, UNPOL soll mit zivilen Mitteln der Verwaltung, die individuelle Sicherheit und gesellschaftliche Ordnung sicherstellen, um dadurch die objektive und subjektive Sicherheit der Bevölkerung zu gewährleisten.135 Das Portfolio136 konkreter Maßnahmen von UNPOL
kann sowohl die Ausbildung von Polizeirekruten und Fortbildung erfahrener Polizisten/-innen als auch die Beratung von Polizisten/-innen in ihrer polizeilichen
Tätigkeit oder Überwachung derselben umfassen. Im Extremfall kann UNPOL,
vergleichbar einer Polizei im nationalen Kontext, mit der Aufrechterhaltung der
Öffentlichen Sicherheit und Ordnung betraut sein. Das beinhaltet Aufgaben der
täglichen Polizeiarbeit und Prävention sowie die Bekämpfung der Alltags- und
Organisierten Kriminalität. Bei der Wahrnehmung hoheitlicher Gewalt ist
UNPOL der, bestenfalls demokratisch legitimierten, Rechtsordnung unterworfen
und Bevölkerung gegenüber verantwortlich. 137 Dabei ist UNPOL, unter strikter
gesetzlicher Kontrolle stehend und je nach Ausgestaltung des UN-Mandates, zur
angemessenen Gewaltanwendung befugt und wirkt im Empfängerstaat als stabilisierendes Element.138 Der strategische Auftrag von UNPOL ist: „To build institutional police capacity in post-conflict environments.“139 Im Gegensatz zur neutralen Einstellung des Militärs, ist es im Rahmen von Peacebuilding für UNPOL
gelegentlich nicht zu vermeiden oder sogar beabsichtigt, in die inneren Auseinandersetzungen einzugreifen, um gesellschaftliche Verständnisse oder Prägungen
zur Schaffung einer dauerhaft stabilen rechtsstaatlich-demokratischen Einstellung
bei der Bevölkerung zu verändern.140 Wesentliche Merkmale von internationaler
Polizeiarbeit sind weniger die Anwendung von Waffengewalt, sondern vielmehr
die auf Deeskalation ausgerichtete Polizeiarbeit, die sich an den Grundsätzen des
134
Perito, 2004, S. 83.
Schmidl, in: SIAK (Hrsg.), 2011, S. 102.
136
Vgl. folgende Aussagen zu den Aufgaben von UNPOL: United Nations, 2005, S. 33 ff.
137
Meyer, 2006, S. 370; Perito, 2004, S. 85.
138
Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 42; Schmidl, in: SIAK (Hrsg.), 2011, S. 104 f.
139
140
Meyer, 2006, S. 371; Plunkett, in: Schmith (Hrsg.), 1994, S. 70.
135
24
rechtsstaatlichen Ermessens und der Verhältnismäßigkeit orientieren. 141 Damit
kommen den Polizisten/-innen von UNPOL in ihrer polizeilichen Arbeit große
Beurteilungs- und Entscheidungsspielräume zu. Dies ist wichtig, weil sie dafür
trainiert und ausgebildet sind, ihren Dienst auf Streife individuell zu versehen und
damit auf sich gestellt sind. 142 Ergänzend wird in manchen UN-Missionen der
bürgernahe Kontakt von UNPOL dadurch verstärkt, dass Polizisten/-innen in zivilen Wohnungen zur Miete wohnen, wie im Kosovo (UNMIK).143.
Eine strittige Frage in UN-Missionen ist, ob UNPOL-Angehörige ihren Dienst
bewaffnet versehen.144 Eine Antwort hierauf kann sich nur am individuellen UNMandat orientieren. So wurde mit zunehmender Übernahme exekutiver Aufgaben
UNPOL, z. B. in Haiti, Kosovo und in Ost-Timor, bewaffnet und somit zur Gewaltanwendung befugt.145 Nach Meyer spiegelt die Debatte um Bewaffnung und
Ausrüstung von UNPOL sich auch in den verschiedenen Polizeitraditionen der
Entsendeländer wider.146 Das kann u. U. bedeuten, dass Polizisten während einer
UN-Mission in für sie ungewohnter Weise Waffen tragen müssen. Das gilt beispielsweise für Polizisten/-innen aus Großbritannien, Norwegen und Irland. 147
Diese Frage bzw. die entsprechende Entscheidung der Vereinten Nationen wirkt
sich auf die polizeilich-militärische Zusammenarbeit aus, ob und wie oft UNPOL
bewaffnete Unterstützung des Militärs bedarf. Im Rahmen eines UNPOLKontingentes in UN-Missionen können, vergleichbar zu deutschen Verhältnissen,
Polizisten individuell oder in geschlossenen Verbänden eingesetzt werden.
aa) Individual Police
Im Rahmen von Einzelverwendungen und orientiert an Ausschreibungen werden
Polizisten/-innen als sog. Police-Advisor oder Police-Experts innerhalb der UNMissionen eingesetzt. Die Stellenanforderungen der einzelnen Positionen werden
in den Ausschreibungen der Vereinten Nationen festgelegt. Auf diese sich die
141
Goldsmith/Harris, in: Lemieux (Hrsg.), 2010, S. 228; Meyer, 2006, S. 370; Schmidl, in: SIAK
(Hrsg.), 2011, S. 102.
142
Goldsmith/Harris, in: Lemieux (Hrsg.), 2010, S. 225.
143
Feltes, in: Möllers/van Ooyen (Hrsg.), 2011, S. 166; Perito, 2004, S. 86.
144
Broer/Emery, in: Okley/Dziedzic/Goldberg (Hrsg.), 1997, S. 380 ff.; Meyer, 2006, S. 373.
145
146
Meyer, 2006, S. 373.
147
25
Polizisten/-innen der PCCs nach einem vorgeschalteten nationalen Auswahlverfahren bereits im Heimatland und nicht erst im Missionsgebiet bewerben. Die
Auswahl trifft UN DPKO nach Aktenlage, telefonischen oder (in Ausnahmefällen) persönlichen Interviews. In der „Massenmission“ 148 im Kosovo (UNMIK)
wurde ein anderes Modell durchgeführt, welches aufgrund des hohen Bedarfs an
Spezialisten und Einsatzerfahrenen Polizisten/-innen in heutigen UN-Missionen
nicht mehr zum Tragen kommt149. Nach Einreise des durch die Entsendestaaten
zugewiesenen Personals in das Missionsgebiet, war vor Ort eine Einweisungswoche im sog. Police Training Center (PTC) in Priština mit anschließendem Englisch-, Fahr- und Schießtest zu absolvieren. Nach Bestehen der Tests wurden die
Kontingente auf das UNMIK Police Headquarter oder die Regional Headquarter
(RHQ) nach einem vorher festgelegten Schlüssel unabhängig von den jeweiligen
persönlichen Qualifikationen verteilt. Abgesehen von Ausnahmefällen, konnten
sich die Polizisten/-innen erst nach der Zuweisung oder im späteren Verlauf ihrer
Missionstätigkeitkonnten auf spezielle Positionen bewerben.
bb) Formed Police Units
Die Formed Police Units (FPU), in der Literatur auch als constabulary forces150
bezeichnet, sind geschlossene Einsatzeinheiten mit einer Personalstärke von 120
bis zu 140 Polizisten/-innen.151 Diese Einheiten sind, im Gegensatz zur Individual
Police, immer bewaffnet und werden nicht als Mentoren oder Trainer eingesetzt. 152 FPUs sollen polizeiliche Maßnahmen bei politischen oder kulturellen
Großveranstaltungen oder besonderen Ereignissen in evtl. unsicherer Sicherheitslage treffen153. Daher reicht die Ausstattung der FPUs von Körperschutzausrüs148
„Massenmission” bedeutet in diesem Zusammenhang, dass hier eine Vielzahl an individuellen
Polizisten benötigt wurde. Daher wurden von Seiten der UN, abgesehen von dem Dienstalter, der
gesundheitlichen Eignung und dem Bestehen des PTC Tests, keine weiteren Ausschreibungskriterien festgelegt.
149
Die folgenden Ausführungen zum PTC ergeben sich aus Einsatzerfahrungen und Beobachtungen des Autors dieses Beitrages.
150
Bei der Definition besteht das Problem, dass diese geschlossenen Polizeieinheiten in manchen
Veröffentlichungen und Ansichten der PCCs entweder als „Gendarmerie”, „paramilitärisch” oder
eben „constabulary forces” benannt werden und mit unterschiedlichen Inhalten verknüpft werden.
Vgl. dazu: Benner/Mergenthaler/Rotmann, 2011, S. 68; Perito, 2004, S. 33 ff. Zur Beibehaltung
der Kohärenz dieses Beitrages wird im Folgenden zwischen FPUs und Gendarmerie unterschieden.
151
Durch/England/Mangan/Ker, 2012, S. 36; Schmidl, in: SIAK (Hrsg.), 2011, S. 100.
152
Durch /England/Mangan/Ker, 2012, S. 36.
153
Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 44; Zentrum für internationale Friedenseinsätze, 2010, S. 24.
26
tung über Tränengaswerfer und Sturmgewehren bis hin zu leichten Maschinengewehren.154 Der Einsatz von FPUs gewinnt in den UN-Missionen immer mehr an
Bedeutung.155 Erstmals wurden FPUs im Kosovo (UNMIK) eingesetzt und dort
teilweise auch als Special Police Unit (SPU) bezeichnet. 156 FPUs wurden nunmehr zu einem Standard für UNPOL-Komponenten in UN-Missionen157 und bilden heutzutage in etwa die Hälfte aller eingesetzten UNPOL-Angehörigen 158
Dennoch bezeichneten die Vereinten Nationen noch 2009 den anscheinend grds.
Personalmangel an qualifizierten FPUs als größte eigene Schwäche.159 UN DPKO
verabschiedete 2010 eine Vorschrift, die FPU-Doktrin, in der die Anforderungen,
Organisationen, Strukturen und Funktionen bzw. Aufgaben, der im Rahmen von
UN-Missionen eingesetzter FPUs, beschrieben sind. Auf europäischer Ebene
wurde im Jahr 2000 ein ähnliches Konzept beschlossen, wobei die geschlossenen
Polizeieinheiten hier Integrated Police Units (IPU) genannt werden. Da diese
IPUs nach dem EU-Konzept allerdings auch unter militärischem Kommando eingesetzt werden könnten, scheidet der Einsatz für Deutschland aus.160
cc) Gendarmerie
Gendarmerieeinheiten sind Polizeieinheiten mit Militärstatus und nehmen in ihren
Heimatländern polizeiliche Aufgaben wahr, wie beispielsweise die italienische
Carabinieri. Aufgrund dieses Militärstatus können diese Einheiten in UNMissionen sowohl unter zivilem, z. B. als FPU, als auch unter Militärkommando,
z. B. als Teil der MSU, eingesetzt werden. Die Literatur bezeichnet sie daher teilweise als sog. Hybrid-Einheiten161. Zu ersten Einsätzen unter UN-Mandat kam es
bereits 1992-1995 durch die spanische Guardia Civil in Haiti.162 Innerhalb Europas haben sich einige Gendarmerien zur sog. European Gendarmerie Force
(EGF)163 mit Hauptsitz in Vicenza (Italien) zusammengeschlossen. Aufgrund der
154
Schmidl, in: SIAK (Hrsg.), 2011, S. 100 f.
156
Stodiek, 2004, S. 443; Zentrum für internationale Friedenseinsätze, 2010, S. 24.
157
Benner/Mergenthaler/Rotmann, 2011, S. 68.
158
Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 44; Schmidl, in: SIAK (Hrsg.), 2011, S. 101.
159
United Nations Department of Peacekeeping Operations/United Nations Department of Fields
Support, 2009, S. 27.
160
Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 44. Siehe hierzu: Gliederungsziffer V 1 a dieses Beitrages.
161
162
Meyer, 2006, S. 374.
163
Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 44 f.
155
27
teilweise militärischen Grundausbildung, Ausstattung und vorhandener polizeilicher Kenntnisse sind sie besonders geeignet, in der unmittelbaren postkonfliktären
Phase Polizeiaufgaben zu übernehmen, solange die Sicherheitslage den Einsatz
ziviler Polizeieinheiten bzw. von UNPOL nicht zulässt. Die Vereinten Nationen
selbst geben zu bedenken, dass diese Einheiten wegen der inneren militärischen
Prägung zumeist auch nach außen einen (para-)militaristischen Eindruck vermitteln, was nicht zu einer demokratisch legitimierten und von rechtsstaatlichem
Verständnis geprägten Bürgerpolizei passt.164 Nicht nur deswegen gehen einige
europäische Staaten inzwischen den Schritt, die Gendarmerie organisatorisch dem
Innenressort zuzuordnen, auch wenn dieser erste Schritt vorläufig nichts an deren
Erscheinungsbild oder Organisationskultur verändert (beispielsweise Frankreich
mit der Gendarmerie Mobile per Gesetz vom 3. August 2009165). Die Schaffung
einer solchen Einheit bzw. der Einsatz einer Polizeieinheit unter Militärkommando ist in Deutschland aufgrund des Trennungsgebotes zwischen Militär und Polizei nicht möglich. Daher kann sich Deutschland, wie auch andere europäische
Staaten, weder an den militärischen IPU-Einsätzen an der EGF beteiligen.166
c) Militär
Beim Militär gelten andere, der Polizei-Philosophie teilweise konträr gegenüberstehende, Grundsätze.167 Das Militär hat den Zweck, zur Landesverteidigung, zur
Unterbindung oder, durch Abschreckung, zur Verhinderung eines militärischen
Konfliktes u. U. frühzeitig und massiv Waffengewalt einzusetzen und mit militärischen Mitteln den Gegner ausschalten oder den kriegerischen Konflikt zwischen
zwei oder mehreren Parteien zu beenden.168 Dabei sind Militäreinheiten zur maximalen Gewaltanwendung legitimiert. 169 Hierbei kommt es, im Gegensatz zur
Polizei, auf die Einhaltung der hierarchischen Befehlskette an, die von Gehorsam
und Effektivität geprägt ist. 170 Dabei ist die militärische Komponente bestrebt,
Neutralität und Unparteilichkeit den Gesellschaften des Empfängerstaates entge-
164
Französische Botschaft in Berlin, Presseartikel vom 11.03.2013.
166
Kempin, in: Möllers/van Ooyen, 2011, S. 198; Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 44.
167
Meyer, 2006, S. 370.
168
169
Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 42; Perito, 2004, S. 85.
170
Meyer, 2006, S. 370.
165
28
genzubringen.171 Militäreinheiten sind, im Gegensatz zu UNPOL, in massiv gesicherten, mit Stacheldraht abgeschirmten, Kasernen untergebracht, wie im Kosovo
(UNMIK). 172 Neben militärischen Einsatzeinheiten, sind für die polizeilichmilitärische Zusammenarbeit im Sicherheitsbereich besonders die Military Police
(MP) und die Military Support Units (MSU) interessant.
aa) Militärische Einsatzeinheiten
Die klassischen Aufgaben militärischer Einheiten sind die Durchführung von
Kampfeinsätzen. Sobald die kriegerischen Handlungen eingestellt sind, wird Militär u. a. zur Beobachtung, Beratung, Ausbildung sowie zur logistischen bzw. personellen Unterstützung andere internationaler Akteure (z. B. UNPOL und NGOs,
siehe UN-CMCoord bzw. CIMIC) oder zur humanitären Hilfe eingesetzt. Ebenso
ist es möglich, dass Militäreinheiten zeitweise Polizeiaufgaben in der unmittelbaren Phase nach dem Ende des militärischen Konfliktes übernehmen (müssen).
Grundsätzlich können sich die Vereinten Nationen anderer Bündnisse, wie beispielsweise der NATO oder der AU, bedienen (z. B. im Balkan mit SFOR oder
KFOR) oder „Blauhelm-Truppen“ unter eigener Führung einsetzen (z. B. in Haiti,
MINUSTAH). 173 Abgesehen von militärischen Spezialeinheiten, sind Soldaten/innen, im Gegensatz zu Polizisten/-innen, darauf trainiert und ausgebildet, in großen Verbänden zu kämpfen und durch Gewalt oder Gewaltandrohung zu töten
oder Gefangene zu nehmen.174 Diese Mittel sind notwendig, um auf Grundlage
des UN-Mandates militärische Auseinandersetzungen zu beenden oder illegal
besetzte Gebiete von Streitkräften fremder Staaten zu befreien.
bb) Militärpolizei
Die Militärpolizei (MP), in Deutschland als Feldjäger bezeichnet, ist eine polizeiliche Komponente innerhalb jeder Armee, die im Inland hauptsächlich mit internen Ordnungsaufgaben betraut ist, aber auch in Auslandseinsätzen polizeiliche
Aufgaben übernehmen kann. Am Beispiel der Feldjäger in Deutschland können
171
Meyer, 2006, S. 370; Plunkett, in: Schmith (Hrsg.), 1994, S.70.
Feltes, in: Möllers/van Ooyen (Hrsg.), 2011, S. 166.
173
Dziedzic/Perito, 2008, S. 5.
174
172
29
folgende vier grundlegenden Aufgaben im In- und Ausland identifiziert werden175: Militärischer Ordnungsdienst (Aufrechterhaltung der Disziplin und soldatischer Ordnung, Ansprechstelle für Soldaten/-innen), Militärischer Verkehrsdienst (Überwachung und Regelung des militärischen Straßenverkehrs), Wahrnehmung von Sicherheitsaufgaben (Sicherung eigener Einrichtungen, Personenschutz, Objektschutz von externen Liegenschaften, polizeiliche Aufgaben in Krisengebieten) und Durchführung von Datenerhebungen und Ermittlungen (bei folgenschweren Unfällen mit Beteiligung der Bundeswehr, Mitwirkung bei Disziplinar- und Strafsachen, Suche nach unerlaubt abwesenden Soldaten/-innen). Zusammenfassend sind Einheiten der MP darauf trainiert, mit der Bevölkerung zu
interagieren und ist nicht auf die kriegerische Auseinandersetzung programmiert.176 Dieses Training beinhaltet auch Fähigkeiten zur Beilegung von Streitigkeiten durch Mediation oder zur Vertrauensbildung im Umgang mit den Bürgerinnen und Bürgern.177 Außerdem wenden Angehörige der MP, analog polizeilichen Grundsätzen, nur die notwendigste Gewalt an.178 Die deutsche Aufgabenstruktur kann auf MPs anderer Staaten übertragen werden. So sind die Aufgaben
der Military Police der Armee der USA nahezu identisch.179
cc) Multinational Specialized Units
Die sogenannte Multinational Specialized Unit (MSU) ist eine Militäreinheit,
welche aus Gendarmerieeinheiten besteht und Polizeiaufgaben in Missionsgebieten wahrnehmen soll.180 Dabei ist die MSU mit militärischen Status, starken militärischen und geheimdienstlichen Kapazitäten ausgestattet und kann sowohl größere Gebiete sowie zivile Unruhen kontrollieren.181 Erstmals wurde die MSU in
dieser Form 1997 auf Vorschlag des damaligen NATO-Oberbefehlshabers Clark
als Teil der SFOR in Bosnien eingesetzt.182 Die dort eingesetzte MSU umfasste
800 Mann aus Kontingenten der italienischen Carabinieri und argentinischer Spezialeinheiten und sollte SFOR die Möglichkeit geben, im Bereich Crowd and Riot
175
Presse- und Informationszentrum Streitkräftebasis vom 13.02.2013.
Perito, 2004, S. 81.
177
Perito, 2004, S. 81.
178
Perito, 2004, S. 81.
179
Perito, 2004, S. 79 f.
180
181
Perito, 2004, S. 153.
182
Meyer, 2006, S. 374; Stodiek, 2004, S. 196.
176
30
Control (CRC) tätig zu werden. 183 Das Konzept einer MSU wurde ebenso im
Rahmen der KFOR im Kosovo umgesetzt.184 Solange die MSU in Abwesenheit
von UNPOL operiert oder Lücken schließt, die UNPOL mangels Personal nicht
bedienen kann, wird diese Einheit in der Literatur als wirksames Instrument angesehen185, besonders in der Security Gap186. Dennoch wurden die Möglichkeiten
der MSU, beispielsweise innerhalb KFOR und SFOR, nicht ausgenutzt, sondern
von militärischen NATO-Verantwortlichen lediglich als Reserve für zivile Unruhen angesehen und eingesetzt.187 Daraus folgte eine große Unzufriedenheit innerhalb der MSU, besonders im Kontingent der italienischen Carabinieri. Diese Unzufriedenheit führte immer wieder zu mangelnden Kooperationswillen seitens der
MSU mit UNPOL und zu operativen Friktionen, beispielweise in der
Festnahmepraxis verdächtiger Personen.188 Auch aus Sicht der interviewten Experten war der Umgang speziell mit MSU-Einheiten eher problematisch, da diese
Militäreinheit zeitgleich im selben Missionsgebiet und mit ähnlichen Aufgaben
versehen war und Absprachen über Zuständigkeiten schwierig waren. Nach der
Erfahrung der Experten kam es dadurch regelmäßig zu Kommunikationsproblemen und Missverständnissen.
3. Darstellung der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit
a) UN-Mandate als rechtliche Grundlage
Grundlage für jede UN-Mission sowie für alle darin enthaltenen militärischen und
zivilen bzw. polizeilichen Aufgaben bildet das UN-Mandat, welches vom UNSicherheitsrat beschlossen wird. Dabei hängen die Effektivität einer internationalen Polizeimission und damit die Umstände polizeilich-militärischer Zusammenarbeit direkt von den Regelungen der UN-Mandate ab.189 Diese müssen inhaltlich
eine Gratwanderung bewältigen. Auf der einen Seite müssen die Inhalte der Mandate, in Bezug auf das, was die UN-Akteure im Missionsgebiet erwartet, umfassend und realisierbar sein; auf der anderen Seite sollten UN-Mandate, trotz klarer
183
Perito, 2004, S. 154; Stodiek, 2004, S. 196.
185
Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 44; Perito, 2004, S. 154.
186
Siehe hierzu: Gliederungsziffer IV 4 d bb dieses Beitrages.
187
Perito, 2004, S. 326.
188
Perito, 2004, S. 326.
189
Mobekk, 2005, S. 11.
184
31
Regelungen, auch die notwendige Flexibilität besitzen, um auf die örtliche Situation und die Bedürfnisse der UN-Akteure reagieren zu können.190 Aufbauend auf
die UN-Mandate gelten für UN-Missionen ergänzend die allgemeinen Vorschriften des Doctrinal Frameworks und besondere missionsbezogene Regelungen des
UN-Hauptquartiers.
b) Das Doctrinal Framework der UN DPKO als rechtlicher Rahmen
Gutes Missionsmanagement benötigt die Regelung von Zuständigkeiten sowie die
klare Festschreibung von Voraussetzungen und Rahmenbedingungen beabsichtigter Maßnahmen der UN-Akteure und die Entwicklung anpassungsfähiger Vorschriften. 191 In den Interviews wurde sehr stark deutlich, dass die polizeilichen
Aspekte der SSR oder des Capacity-Buildings und damit auch die polizeilichmilitärische Zusammenarbeit in UN-Missionen in den letzten 10-20 Jahren immer
wichtiger wurden. Kühne beurteilt diese Entwicklung als so relevant, dass man
von der zivil-polizeilich-militärischen Zusammenarbeit sprechen müsste.192 Wegen dieses Umstandes und nicht zuletzt wegen der inhaltlichen Lücken, die UNMandate aufgrund ihrer teilweise vagen Formulierung haben, schuf UN DPKO
(teilweise in Zusammenarbeit mit dem UN DFS) das Doctrinal Framework193.
Übersicht des Doctrinal Frameworks der UN DPKO/UN DFS.194
190
Mobekk, 2005, S. 12.
Diehl, 2008, S. 160.
192
Kühne, Vereinte Nationen 1/2013, S. 28. Vgl. dazu: Schmidl, 2011, S.103.
193
194
191
32
Dieses besteht aus sechs Kategorien und bezieht sich auf Erlasse und Richtlinien
der Hauptabteilungen UN DPKO und UN DFS. Dabei ist jede Serie wiederum in
weitere Bereiche untereilt.195 Diese Einteilung ist dem Grunde nach mit der Systematik eines Einheitsaktenplans, wie er in deutschen Behörden verwendet wird,
vergleichbar. Neben der Schaffung der Capstone-Doctrine als wortwörtliche „Deckel-Vorschrift“ wurden z. B. das UNPOL-Handbook sowie die UN-Policy zu
UN-CIMIC überarbeitet, zahlreiche Auswahl- und Ausbildungsvorschriften für
UNPOL
sowie
ein
sog.
Standby-Register
als
Teil
des
UNSAS
ben. 196 Für die polizeilich-militärische Zusammenarbeit aus dem Doctrinal Frameworks oder sonstige folgende UN-Vorschriften von Bedeutung:
•
United Nations Standby Arrangement System (UNSAS) von 1992197
•
Code of Conduct for Law Enforcement Officials von 1979
•
Guidelines: Integrated Mission Planning Process (IMPP) von 2006
•
UNPOL-Handbook von 2005
•
UN Peacekeeping Operations, Principles and Guidelines von 2008198
•
Policy: Support of Military and Police Pre-Deployment Training for UN
Peacekeeping Operations von 2009
•
Policy: Civil-Military Coordination in UN Integrated Peacekeeping Missions
(UN-CIMIC) von 2010
•
Policy: Functions and Organization of Formed Police Units in United Nations
Peacekeeping Operations von 2010
Bevor die Vereinten Nationen Capstone-Doctrine 2008 herausgaben, schuf sich
bereits 2001 die NATO mit der Peace Support Operation Doctrine eine eigene
Vorschrift für Friedenseinsätze; die AU folgte 2006 mit der Peace Operation
Doctrine.199 Alle diese strategischen Vorschriften haben identifizierbare gemeinsame Kerne200: Auf der einen Seite stellen alle heraus, dass die Grenze zwischen
Gewalteinsatz zum Herstellen eines sicheren Umfeldes zu einem Kriegseinsatz
strikt zu wahren ist. Auf der anderen Seite haben zivil-militärische Zusammenarbeit und local ownership einen hohen Stellenwert.
195
United Nations, 2008, Annex 1.
Meyer, 2006, S. 368.
197
Deutschland trat UNSAS am 24.07.1998 bei. Vgl. dazu: Auswärtiges Amt vom 26.01.2011.
198
Sog. Capstone-Doctrine.
199
200
Vgl. nachfolgende Aussagen: Kühne, Vereinte Nationen 1/2013, S. 26.
196
33
c) Die administrative Zusammenarbeit innerhalb UN DPKO
Die polizeilich-militärische Zusammenarbeit im UN DPKO findet aus organisatorischer Sicht formalisiert in speziellen Organisationseinheiten und im Rahmen des
IMPP statt. Ebenso sind die Evaluierung von UN-Missionen und der darin enthaltenen polizeilich-militärischen Zusammenarbeit von enormer Bedeutung. Aufgrund der Reduktionen der Interviews kann festgehalten werden, dass bei der Planung neuer und der Weiterentwicklung bestehender Missionen durch den IMPP
die organisatorische Struktur der Vereinten Nationen in New York (Haushalt,
ITS, IOTs etc.) und die strukturellen Voraussetzungen polizeilich-militärischer
Zusammenarbeit grundsätzlich gegeben sind. Ergänzend spielen in den Vereinten
Nationen die externen Militär- und Polizeiberater an den Ständigen Vertretungen
der Mitgliedsstaaten und, wie in jeder größeren Organisation, persönliche Kontakte eine große Rolle. So beinhaltet das Office of Operations nach in Länderzuständigkeiten aufgeteilte Integrated Operational Teams (IOT), die ähnlich einer Joint
Operation Cell (JOC) u. a. durch Polizisten und Militärs besetzt sind. Ebenso findet diese institutionalisierte Zusammenarbeit in der PET statt. In dem Integrated
Training Service (ITS) arbeiten, neben Vertretern des UN DFS, u. a. Polizisten
und Militärs zusammen, um Grundlagen des Trainings und entsprechende Richtlinien für UN-Missionen, oder die nationalen Vorbereitungen darauf, zu erarbeiten. Nachfolgend werden über diese allgemeinen organisatorischen Gegebenheiten hinaus besondere Ansatzpunkte dargestellt:
aa) Integrated Mission Planning Process
Der Integrated Mission Planning Process (IMPP)201 wurde im Rahmen der UNReformen nach dem Brahimi-Report im Jahr 2008 eingeführt.202 Er formalisiert
die Operationsplanung einer Integrated Mission im UN-Hauptquartier in New
York. Ziel des IMPP ist es, unter allen Beteiligten des UN-Systems und der betroffenen Außenstehenden (z. B. NGOs) breite und gemeinsame strategische Ziele
201
Benner/Mergenthaler/Rotmann, 2011, S. 187 ff.; Meindersma, in: Molier/Nieuwenhuys
(Hrsg.), 2009, S. 189; United Nations, 2006, S. 5 ff.; United Nations, 2008, S. 55. Weiterführende
Richtlinien der Vereinten Nationen zum IMPP sind in der Erarbeitung.
202
Zentrum für internationale Friedenseinsätze, 2010, S. 4.
34
für die jeweilige UN-Mission festzulegen.203 Dabei ist es, je nach Missionsumständen, nicht immer notwendig, den vollen IMPP durchzuführen. Der IMPP ersetzt nicht die eigene Operationsplanung der externen und UN-Akteure, die im
Missionsgebiet eigene Rollen und Aufgaben zu bewältigen haben.204 Darin liegt
aber auch eine Gefahr: Da es keine Unterordnung unter den IMPP gibt, können
die Operationsplanungen der einzelnen Akteure der UN-Planung entgegenlaufen
und es kann, gerade in Zusammenarbeit mit NGOs, zu Unstimmigkeiten kommen.205 Dieser Prozess ist dynamisch und wächst mit der Entwicklung der UNMission und der Veränderung der Rahmenbedingungen.206 Im Zentrum des IMPP
steht die Integrated Mission Task Force (IMTF), der u. a. Militär- und Polizeivertreter angehören. Der IMPP läuft in vier Phasen ab207 und wird im Folgenden, mit
Schwerpunkt auf die polizeilich-militärische Zusammenarbeit, verkürzt dargestellt:
Phase 1:
Strategische Beurteilung
Die strategische Beurteilung, welche i. d. R. durch den UN-Generalsekretär beauftragt wird, soll mögliche Ziele einer potenziellen UN-Mission bezeichnen und
Alternativen für das Handeln der Vereinten Nationen (Art der Mandate, Aufgaben, Zwangseinsatz etc.) aufzeigen. Diese Beurteilung wird entweder durch eine
durch UN DPKO geleitete IMTF oder eine durch die UN DPA geleitete Integrated Task Force (ITF) erstellt. Hierbei sind u. a. sowohl militärische als auch polizeiliche Vertreter beteiligt. Auf Grundlage der strategischen Beurteilung berichtet
der UN-Generalsekretär dem UN-Sicherheitsrat, der dann eine Stellungnahme
oder direkt eine Resolution diesbezüglich verabschiedet. Sofern sich der Sicherheitsrat für die Mandatierung einer UN-Mission entscheidet, wird UN DPKO beauftragt, die Operationsplanung zu beginnen.
203
205
Siehe hierzu: Gliederungsziffer IV 4 d bb dieses Beitrages.
206
207
Nachfolgend werden die Bereiche der IMPP-Phasen im Überblick dargestellt, bei denen die
polizeilich-militärische Zusammenarbeit betroffen ist. Vgl. dazu: United Nations, 2006, S. 5 ff.;
Zentrum für internationale Friedenseinsätze, 2011.
204
35
Phase 2:
Operationsplanung
Auf Grundlage der Anordnung des UN-Generalsekretärs beginnt UN DPKO als
Leitorgan, in Rücksprache mit UN DFS, mit der IMTF die Planung der UNMission. Hierbei werden durch UN DPKO eine Lagebeurteilung, Planungsannahmen, strategische Ziele, eine Risikobeurteilung sowie Funktionen und Verantwortlichkeiten des IMTF festgelegt. Nach einer Beurteilung der Sicherheitslage im Empfängerstaat durch das United Nations Department of Safety and Security (UN DSS) und das OMA wird im Rahmen einer Technical Assessment Mission
(TAM) die Lage vor Ort beurteilt. Die polizeiliche Fachkompetenz wird durch
Polizeiexperten der SPC in die TAM eingebracht. Auf Grundlage des TAMBerichtes werden für jede mögliche Komponente (Militär, UNPOL etc.) Concepts
of Operations erstellt (CONOPS). Innerhalb UN DPKO werden in dieser Phase
vom OO ein Mission Concept sowie vom OMA ein Operational Estimate erstellt,
vom OROLSI die Planungen der UNPOL-Komponente vorangetrieben und vom
PET Erfahrungen vorangegangener UN-Missionen in den Planungsprozess eingebracht. Während dieser Phase wird bereits durch das OMA mit Vertretern möglicher Troop Contributing Countries (TCC) und durch das OROLSI mit Vertretern
möglicher Police Contributing Countries (PCC) über eine Beteiligung an der neuen UN-Mission inoffiziell verhandelt. Nach Vorlage der CONOPS und gestützt
auf die vorläufige Kostenschätzung der UN DFS wird durch die IMTF eine
Commitment Authority (CA) beim Peacekeeping Reserve Fund beantragt. Diese
erlaubt u. a. die Finanzierung der TAM, die Besetzung von Kernfunktionen der
UN-Mission sowie den Aufbau eines Missions-Hauptquartiers. Diese CA wird
nach Zeichnung durch den Vorsitzenden des Sicherheitsrates an das Advisory
Committee on Administrative and Budgetary Questions (ACABQ) weitergeleitet,
welches u. a. über die Finanzierung entscheidet. Auf den Erkenntnissen der TAM
sowie auf Grundlage der erstellten CONOPS berichtet der UN-Generalsekretär
dem Sicherheitsrat über mögliche strategische Handlungsalternativen. Daraufhin
verabschiedet der UN-Sicherheitsrat eine entsprechende Resolution, welche die
neue UN-Mission mandatiert. Das eigentliche Budget der UN-Mission wird dann
durch das 5. Komitee der Generalversammlung und den ACABQ beschlossen.
36
Phase 3:
Entsendung
Auf Grundlage der Resolution des Sicherheitsrates und den Budgetvorgaben
überarbeitet UN DPKO die CONOPS in enger Zusammenarbeit mit der IMTF.
Nach der Mandatierung der UN-Mission wird ein SRSG benannt, der politische
und strategische Leitlinien herausgibt. Ab diesem Punkt ist der SRSG für den
Aufbau der UN-Mission verantwortlich und erstellt mit seinem Missionsteam,
unter enger Abstimmung mit der IMTF und dem Sicherheitsrat, das MissionsKonzept. In dieser Phase erstellen die Unterabteilungen des UN DPKO wichtige
Vorschriften für die verschiedenen Komponenten. Das OMA entwirft die RoE
und schließt Memoranda of Understanding (MoU) mit den TCCs ab. OROLSI
schließt MoUs mit den PCCs ab. Das OO koordiniert die letzten Vorbereitungen
für den Aufbau der UN-Mission. Als abschließende Phase werden durch das Office of Legal Affairs ein Status of Forces Agreement (SOFA) für die militärischen
Komponenten und ein Status of Mission Agreement (SOMA) für die polizeilichen
bzw. sonstigen zivilen Komponenten erstellt.
Phase 4:
Missionsplanung
Innerhalb der UN-Mission wird eine Strategic Policy Group (SPG) unter Vorsitz
des SRSG ins Leben gerufen, die die Koordination der UN-Mission und des
UNCT sicherstellt. Dieser SPG gehören u. U. Arbeitsgruppen an, die beispielsweise mit der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit befasst sind, sowie ein
Integrated Strategy and Planning Team (ISPT) oder eine Joint Planning Unit
(JPU), die für die technische Umsetzung der entsprechenden Beschlüsse der SPG
zuständig sind. Diese Organisationseinheit, entweder das ISPT oder die JPU, erstellt ein Integrated Strategic Framework (ISF) in Abstimmung mit der IMTF im
UN-Hauptquartier in New York. Das ISF beinhaltet eine überarbeitete Lagebeurteilung, die gemeinsamen strategischen Ziele, eine Reihe an abgestimmten angestrebten Missionszielen, Zeitlinien, Verantwortlichkeiten und Mechanismen für
die Überwachung und Evaluierung der UN-Mission. Hierbei spielen auch Aspekte
der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit sowie entsprechende Zuständigkeitsabgrenzungen eine Rolle. Obwohl das ISF ein UN-internes Dokument ist,
werden Nicht-UN-Partner und nationale Akteure in die Erarbeitung des ISF eingebunden. Als letzten Schritt legt der SRSG das ISF dem UN DPKO in New York
vor, wo es durch dessen Leiter gezeichnet und verabschiedet wird.
37
bb) Die Evaluierung der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit im UN
DPKO
Dem PET ist eine „Peacekeeping Best Practices“ Einheit nachgeordnet, die für
die Evaluierung von Peacekeeping-Missionen zuständig ist. Darüber hinaus werden nach den Interviews durch die Fremdvergabe an externe Friedensforschungsinstitute (z. B. das Stimson-Center) Evaluierungsstudien über die Planung und
Durchführung von UN-Missionen in Auftrag gegeben. Neben diesen Möglichkeiten, UN-Missionen und die darin enthaltene polizeilich-militärische Zusammenarbeit zu evaluieren, haben die Vereinten Nationen 2005 nach langen Diskussionen die Peacebuilding Commission (PBC) eingerichtet.208 Letztendlich wurde ihre
Einrichtung allseits unterstützt.209 Der PBC gehören 31 Mitgliedsstaaten an. Sie
hat das Mandat, alle relevanten Akteure für die Findung von PeacebuildingStrategien und die Abstimmung des Ressourceneinsatzes an einen Tisch zu bringen.210 Im Rahmen dessen soll die PBC aus unabhängiger Sicht u. a. Strategien
und Handlungen der UN-Akteure evaluieren und Empfehlungen für Verbesserungsmöglichkeiten formulieren.211 Ebenso verwaltet diese Kommission den Peacebuilding Fonds (PBF). Für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben bedient sich die
PBC dem sog. Peacebuilding Support Office (PBSO) sowie diverser Working
Groups. Als für die polizeilich-militärische Zusammenarbeit wichtige Komponente, ist die Working Group Lessons Learned beauftragt, nationale und internationale Erfahrungen aus UN-Missionen zusammenzutragen.212 Dabei ist die PBC zwar
nur ein Beratungsinstrument, trägt aber dazu bei, die Problemfelder im Peacekeeping zu erkennen, die Zusammenarbeit zu verbessern und die Ressourcen effizienter einzusetzen. 213 Unabhängig von diesen Einheiten mit Evaluierungsaufgaben
gibt es keine Organisationseinheit, extern oder intern des UN DPKO, die sich ausschließlich und intensiv mit der Evaluierung der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit im UN-Hauptquartier und in UN-Missionen beschäftigt.214
208
Baliqi, 2009, S. 267; Eide, 2006, S.50; Major/Pietz/Schöndorf/Hummel, 2011 S. 30; United
Nations, 2005, S. 1 ff.
209
Heintze, in: Schorlemer (Hrsg.), 2006, S. 81.
210
Eide, 2006, S. 51; Heintze, in: Schorlemer (Hrsg.), 2006, S. 80; United Nations, 2005, S. 1 ff.
211
Heintze, in: Schorlemer (Hrsg.), 2006, S. 79; Meindersma, in: Molier/Nieuwenhuys (Hrsg.),
2009, S. 190.
212
United Nations Peacebuilding Commission, Working Group on Lessons Learned, o. J.
213
214
Siehe hierzu: Gliederungsziffer IV 4c dieses Beitrages.
38
cc) Polizei- und Militärberater der Ständigen Vertretungen bei den Vereinten Nationen
Nach den Interviews intensivierte sich die polizeilich-militärische Zusammenarbeit außerhalb der Vereinten Nationen seit 2010 wesentlich. In der Vergangenheit
wurden Polizeiangelegenheiten durch Militärs mitgetragen, weil keine Polizeiberater in den diplomatischen Vertretungen in New York vor Ort waren. Verdeutlicht wird die gestiegene Aufmerksamkeit für polizeiliche Belange in UNMissionen und die damit einhergehenden Entwicklungen durch folgendes Zitat:
„Die Aufmerksamkeit für Fragen der Polizei ist hier in New York wesentlich größer geworden. Die Polizeiberater haben sich [...] beispielsweise 2010 zusammengeschlossen zur sogenannten Police Attaché Advisory Group. Das ist eine Gruppe
von Polizeiexperten, die sich monatlich mindestens einmal trifft, um Themen des
polizeilichen Peacekeepings zu besprechen. [...] Militärberater und Polizeiberater
sind in der Military- and Police-Advisor Community. Die hat circa 140 Mitglieder.“215 Dieser Entwicklung folgend, kann davon ausgegangen werden, dass weitere Staaten, die ein Interesse polizeilichen Aspekten von UN-Missionen haben
bzw. sich bereits jetzt mit hohem Personalaufwand an UNPOL beteiligen, diesem
Vorbild folgen werden und die Zahl der Polizeiberater in New York steigen wird.
d) Die strategische, operative und taktische Zusammenarbeit
In UN-Missionen werden Militär- und Polizeieinheiten i. d. R. gleichzeitig eingesetzt.216 Daher ist es nur schlüssig, dass die Vereinten Nationen die Zusammenarbeit zwischen Polizei und Militär in UN-Missionen zu den sog. Key Partnerships
zählt und diese selbst als eine große Herausforderung bewertet.217 Die Sichtweise
der Militärs geht noch weiter: Die Zusammenarbeit mit nicht-militärischen Akteuren ist Teil der militärischen Exit-Strategie in jeder UN-Mission geworden. 218
Dennoch ist klar, dass praktische Zusammenarbeit nicht überall möglich ist.
Nachtweih stellte folgende Aussage auf: „Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Akteuren setzt voraus, dass die faktischen Ziele kompatibel sind oder sich
215
Experteninterview (Nr. 2) mit LtdPD Karl-Heinz Weidner vom 03.05.2013.
217
Kühne, Vereinte Nationen 1/2013, S. 31; United Nations Department of Peacekeeping Operations, 2005, S. 46.
218
216
39
zumindest teilweise decken. Wo sie einander zuwiderlaufen [...], besteht keine
Basis für eine Zusammenarbeit.“219 Ein gutes Beispiel dafür ist die Anwendung
des Ermessensspielraums für UNPOL beim polizeilichen Einschreiten, den es
beim Militär nicht gibt. 220 Polizeilich-militärische Zusammenarbeit ist aufgrund
des unterschiedlichen Wesens nicht überall möglich (und sinnvoll) bzw. stößt sie,
wie bereits dargestellt, an ihre objektiven Grenzen.
Die folgende Darstellung der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit in UNMissionen wird in die strategische, operative und taktische Ebene unterteilt. Die
Begriffe werden durch die Vereinten Nationen definiert. Entsprechend der militärischen Grundprägung der Vereinten Nationen und ihrer Mandate orientiert sich
diese Einstufung an der militärisch-hierarchisch Sichtweise:221 „Strategisch“ bezeichnet
die
Zusammenarbeit
zwischen
dem
Sicherheitsrat,
dem
UN-
Generalsekretär, dem UN-Sekretariat, unter dem auch UN DPKO zu subsumieren
ist sowie auf unterster Stufe dem Head of Mission (HoM), d. h. dem SRSG. „Operativ“ werden die Ebenen zwischen dem HoM, dem Hauptquartier der UNMission und den Kommandeuren der verschiedenen Komponenten, z. B. Militärkomponenten oder UNPOL, bezeichnet. Die „taktische“ Ebene bezeichnet
schließlich die Zusammenarbeit zwischen den Kommandeuren der Komponenten
und den entsprechenden polizeilichen, militärischen und zivilen Einheiten bzw.
den regionalen UN-Dienststellen.
aa) Die strategische Ebene der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit in
UN-Missionen
Die politische Gesamtverantwortung für die Schaffung der Voraussetzungen einer
reibungslosen polizeilich-militärischen Zusammenarbeit in einer UN-Mission
liegt beim SRSG.222 Dabei obliegt diesem Vertreter der Vereinten Nationen eine
solche Macht, dass diese Machtfülle in der Literatur teilweise sehr kritisch als
219
Zitat entnommen aus dem Impulsvortrag von Winfried Nachtweih (MdB a.D.) bei „Aktuell
2012” der Bundesakademie für Sicherheitspolitik Berlin vom 26.10.2012.
220
Goldsmith/Harris, 2010, in: Lemieux (Hrsg.), S. 228. Siehe hierzu: Gliederungsziffer V 1 b
dieses Beitrages.
221
Major/Pietz/Schöndorf/Hummel, 2011 S. 30; United Nations, 2008, S. 67.
222
40
„Prokonsul“ oder „Vizekönig“ bezeichnet wird.223 Positiv betrachtet bedeutet es,
dass diese zivile Form der Leitung einer UN-Mission hierarchisch getrennte militärische und polizeiliche Komponenten im Zweifel zur Zusammenarbeit zwingen
kann. Organisatorisch ergibt sich für die Vereinten Nationen die Möglichkeit,
UNPOL als eigenständigen Missionsteil ziviler UN-Verwaltung (z. B. in Haiti/MINUSTAH) festzuschreiben oder dem Force Commander der UN-Truppen zu
unterstellen. Diese organisatorische Grundsatzentscheidung hat Auswirkungen auf
die Struktur und die internen mikropolitischen Prozesse der UN-Mission. Nach
der herrschenden Meinung der Literatur, ist die erste und zugleich die wichtigste
Aufgabe in einer UN-Mission, nach einem Krieg oder einem gewaltsamen innerstaatlichen Konflikt, das „Wiederaufflammen“ der Auseinandersetzungen zu verhindern.224 Dies kann durch die Entwaffnung der Kombattanten, die Erzwingung
des Rückzuges, der Abgabe schwerer Waffen und die Trennung der Konfliktparteien geschehen.225 Zusammengefasst ist die Schaffung einer stabilen Sicherheitslage, die den Einsatz ziviler Komponenten ermöglicht, vorrangigstes Ziel. Nicht
nur für die Sicherheit der Akteure ist dieses wichtig. Ohne eine stabile Sicherheitslage, können keine Staaten oder Nationen wiederaufgebaut werden.226 Kühne
unterstreicht dieses Problem, das in der Sicherheitslage begründet ist: „Ohne ein
sicheres Umfeld können die nichtmilitärischen Mittel, also das sogenannte Peacebuilding, nicht wirksam werden.“227 Diese Voraussetzung kann nur durch den
Einsatz schlagkräftiger militärischer Einheiten erreicht werden.228 In der zeitlich
folgenden Phase nach der Stationierung von Militär, aber noch nicht in einem
Zustand des stabilen Friedens, beschreiben zahlreiche Veröffentlichungen eine
Security Gap als kritischen Zeitraum zwischen militärischem Einsatz und der Entsendung von UNPOL, in dem schon der Bedarf an polizeilichen Maßnahmen besteht. 229 In dieser Phase steht die UN-Mission besonderen Herausforderungen
gegenüber, welche die polizeilich-militärische Zusammenarbeit in postkonfliktä223
Burghardt, 2007, S.9; Zeebroek, 2006, S. 34.
Benner/Mergenthaler/Rotmann, 2011, S. 22; Dziedzic, in: Oakley/Dziedzic/Goldberg (Hrsg.),
1998, S. 8 f.; Friesendorf, 2009, S. 16; Perito, 2004, S. 35.
225
Benner/Mergenthaler/Rotmann, 2011, S. 22; Dziedzic, in: Oakley/Dziedzic/Goldberg (Hrsg.),
1998, S. 8 f.; Friesendorf, 2009, S. 16; Perito, 2004, S. 35.
226
Friesendorf, 2009, S. 161.
227
Kühne, APuZ 22/2005, S. 27.
228
Dziedzic, in: Oakley/Dziedzic/Goldberg (Hrsg.), 1998, S. 8 f.; Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S.
43; Perito, 2004, S. 35.
229
Dziedzic, in: Oakley/Dziedzic/Goldberg (Hrsg.), 1998, S. 8 f.; Meindersma, in:
Molier/Nieuwenhuys (Hrsg.), 2009, S. 182; Mobekk, 2005, S. 3; Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S.
43; Schmidl, in: SIAK (Hrsg.), 2011, S. 98; Perito, 2004, S. 36.
224
41
ren Situationen besonders prägen.230 Die strategische Entscheidung über eine Zusammenarbeit in dieser Phase (oder darüber hinaus) mit privaten Sicherheitsdienstleistern im Rahmen der UN-Missionen231, wie z. B. Blackwater Worldwide,
wird kontrovers diskutiert. 232 Diese Firmen beteiligten sich z. B. im Kosovo
(UNMIK) nicht direkt während des Krieges, sondern später beim Law
Enforcement. 233 Der Einsatz privater Sicherheitsfirmen ist ein Randaspekt der
Untersuchung und wird daher im Weiteren außen vor gelassen. Festzustellen
bleibt, dass es sich bei den Mitarbeitern/-innen dieser Unternehmen i. d. R. um
ehemalige Militärs handelt und damit bei diesen Unternehmen von einer militärischen Prägung ausgegangen werden kann. 234 Die später diskutierten Probleme
und Auswirkungen des Einsatzes militärischer Einheiten in polizeilichen Zuständigkeiten des SSR können somit in Teilen als übertragbar angesehen werden.235
bb) Die operative Ebene der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit in
UN-Missionen
Als Phänomenbereiche, in denen im Besonderen polizeilich-militärische Zusammenarbeit aus der Erfahrung der interviewten Experten sinnvoll ist, wurden der
Bereich Bekämpfung der Organisierten Kriminalität (OK) und des Terrorismus
(TE), nicht zuletzt wegen der im Allgemeinen besseren militärischen Aufklärungsinstrumente, genannt. Darunter fällt insbesondere der illegale Waffenhandel,
der auf der einen Seite die innere Sicherheit betrifft, allerdings sehr einfach unter
den Entwaffnungsauftrag militärischer Einheiten in UN-Mandaten zu subsumieren ist.236 Darüber hinaus ist die Festnahme von Schwerkriminellen oder Terroristen, die nach gesicherten Lagerkenntnissen über schwere Waffen oder Kriegswaffen verfügen, durch entsprechend ausgerüstete Militäreinheiten taktisch und rechtlich durch UN-Mandate i. d. R. abgedeckt.237 Eine Zusammenarbeit ist zwingend,
230
Friesendorf, 2009, S. 15; Kühne, APuZ 22/2005, S. 27; Meyer, 2006, S. 369; Mobekk, 2005, S.
3; Schmidl, in: SIAK (Hrsg.), 2011, S. 98. Siehe hierzu: Gliederungsziffer IV 4 d aa dieses Beitrages.
231
Vgl. zum Fachbegriff Private Military and Security Company (PMSC): Friesendorf, 2009, S.
158.
232
233
Feltes, in: Möllers/van Ooyen (Hrsg.), 2011, S. 172 f.
234
235
Siehe hierzu: Gliederungsziffer IV 4 d dieses Beitrages.
236
237
42
wenn die Logistik oder die Expertise der Polizei nicht ausreicht, beispielsweise
bei der gemeinsamen Durchführung einer Weapon-Amnesty. Im Bereich der
Ausbildung geschlossener Polizeieinheiten ist die Zusammenarbeit, nach Einschätzung der Interviewexperten, fraglich, weil damit eine militärische Prägung in
die lokale Polizei Einzug halten könnte. Dieses macht im Hinblick auf die von
den Vereinten Nationen geforderte inhaltliche Trennung zwischen Polizei und
Militär Sinn. Dennoch kommen die Vereinten Nationen aufgrund organisatorischer Zwänge in manchen UN-Mission auch beim Training nicht um eine Beteiligung des Militärs herum. So wird beispielsweise die Afghan National Police
(ANP) oftmals durch Militäreinheiten ausgebildet, weil UNPOL von der Personalstärke gesehen in Afghanistan bei zu geringer Personalstärke zu großflächig
disloziert ist bzw. die Sicherheitslage eine Stationierung von UNPOL nur teilweise zulässt.238 Bezogen auf die Operationsplanung bietet es sich u. U. insbesondere
in Integrated Missions an, mögliche Formen der Zusammenarbeit zu institutionalisieren, z. B. durch den Betrieb von JOCs oder JLCs239 oder den Einsatz von Liaison Officers (LO)240 zur Verbesserung der Kommunikation.
cc) Die taktische Ebene der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit in UNMissionen
Trotz der inhaltlichen und evtl. organisatorischen Trennung 241 müssen UNPOL
und Militär auf taktischer Ebene zusammenarbeiten können. Dies bezeichnen Teile der Literatur als police-military interoperability und betrachten dieses als weiteren erfolgskritischen Faktor für den Erfolg einer UN-Mission. 242 Als taktische
Maßnahmen der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit ist die Durchführung
gemeinsamer Operationen unter getrennter oder einheitlicher Führung (Joint Operations, JOps) -, gemeinsame Streifen (Joint Patrols, JP) oder die Festlegung gemeinsamer Fahndungspunkte (Joint Checkpoints, JCP) möglich.243
238
Diehl, 2008, S. 161.
240
Mobekk, 2005, S. 27.
241
242
243
Goldsmith/Harris, in: Lemieux (Hrsg.), 2010, S. 226 f.
239
43
4. Wesentliche Probleme in der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit
und deren Ursachen
In Bezug auf die nachfolgend dargestellten Probleme existiert in der polizeilichmilitärischen Zusammenarbeit ist ein Grundproblem: Es gibt für UN-Missionen,
gleich welcher Natur sie sind, „keine Blaupausen“244. Erschwerend kommt hinzu,
dass sich mit der bereits angesprochenen gestiegenen Komplexität auch die qualitativen Anforderungen an Peacekeeping und Peacebuilding verändert haben 245
und damit ein fundamentales Umdenken der Verantwortlichen erfordern.246 Die
Entwicklung von politischen Beziehungen, internationalen Konflikten und technischen Möglichkeiten ist so schnelllebig, dass es kaum möglich ist, immer aktuell
zu bleiben. Daher fällt es sämtlichen internationalen Akteuren schwer, egal ob
militärischer, polizeilicher oder ziviler Natur, ihre Rolle in UN-Missionen zu finden.247
a) UN-Mandate als rechtliche Grundlage
Schon der Brahimi-Report zog als Lehre aus den bis dahin durchgeführten UNMissionen, dass UN-Mandate klare und erfüllbare Aufträge beinhalten müssen.248
Dennoch ist es für die Vereinten Nationen, als maßgeblichste Staatengemeinschaft mit einer nahezu unüberschaubaren Anzahl politischer Einflüsse und Abhängigkeiten, sehr schwer, grundlegende Mandate zu definieren oder einen vorausschauenden rechtlichen, organisatorischen oder strategischen Rahmen vorzugeben, der alle Eventualitäten abdeckt. Daher bleiben UN-Mandate Kompromisslösungen, die sich nicht unbedingt an der Realität oder Praxis orientieren. 249
Schmidl ergänzt darüber hinaus: „Insbesondere die Rolle der Polizei spielte in den
Mandaten lange eine untergeordnete Rolle - was in der Praxis dazu führte, dass
die Interpretation der Mandate erst im Einsatz erfolgte, wodurch wertvolle Zeit
verloren ging und die einheitliche Interpretation der Mandate in Frage gestellt
244
Mainzinger, in: Möllers/van Ooyen (Hrsg.), 2011, S. 53.
246
247
248
Vgl. zu Kernaussagen: Impulsvortrag von Winfried Nachtweih (MdB a.D.) bei „Aktuell 2012”
der Bundesakademie für Sicherheitspolitik Berlin vom 26.10.2012.
249
Baliqi, 2009, S. 259.
245
44
war.“250 Auch die Reduktionen der Interviews stellen UN-Mandate als einen politischen Kompromiss dar, der teils nach einem langwierigen Diskussionsprozess
zustande kommt und in denen Polizeiangelegenheiten eine untergeordnete Rolle
spielen. UN-Mandate sind in der Formulierung sehr allgemein verfasst und enthalten die Art der Mission, deren Aufgaben und die zur Verfügung stehenden
Kräfte.251 Zuständigkeiten, Aufgabenzuweisungen, Ausstattungsumfang oder Details zur polizeilich-militärischen Zusammenarbeit sind kein Bestandteil. Diese
sind im Rahmen der Operationsplanung im UN DPKO festzulegen bzw. vor Ort
zu etablieren. Die Tatsache, dass der UN-Sicherheitsrat über die UN-Mandate
nach politischen Erwägungen entscheidet, aber das UN-Sekretariat (mit UN
DPKO etc.) für die Planung und die Umsetzung in die Praxis zuständig ist, schafft
ein besonderes Spannungsverhältnis.252 Nicht selten legt der UN-Generalsekretär
in einem „vorauseilendem Gehorsam“ dem Sicherheitsrat Empfehlungen für ein
UN-Handeln vor (z. B. eine UN-Mission oder entsprechende Aufgaben derer), die
mehrheitlich politisch annehmbar erscheinen. 253 Zusammenfassend kann man
festhalten, dass strategische Interessen und politische Kompromisse die UNMandate dominieren.254 Nach den Interviews ist die klassische Vorstellung einer
Friedensmission in den Vereinten Nationen vorherrschend, d. h. zur Stabilisierung
und zum Einsatz ziviler Komponenten braucht es einen großen militärischen Einsatz. Daher sind die UN-Mandate und die daraus entstehenden Missionen vom
Grundsatz her militärisch ausgerichtet. Unter Betrachtung des hohen Personalbedarfs an Polizisten/-innen sowie der steigenden Wichtigkeit von Polizeiaspekten
und der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit in UN-Missionen ist es in diversen Veröffentlichungen als erstaunlich bewertet worden, dass die Rolle von
UNPOL bisher weitestgehend vernachlässigt wurde.255 Grund dafür könnte sein,
dass es, abgesehen von dem jungen und sensiblen Emanzipationsprozess der Polizei vom Militär innerhalb der Vereinten Nationen, zurzeit am politischen Willen
fehlt, die Rolle des Militärs in UN-Missionen sowie die militärische Grundprägung der UN-Mandate zu überdenken und die Ergebnisse entsprechend in die
250
Baliqi, 2009, S. 261.
252
253
254
255
Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 41; Schmidl, in: SIAK (Hrsg.), 2011, S. 102.
251
45
Praxis umzusetzen.256 Nach der Meinung der Interviewpartner wird UNPOL aber
mit der steigenden Wichtigkeit von polizeilichen Belangen in UN-Missionen den
Emanzipationsprozess vom militärischen Gepräge weiter voranbringen können.
Die Militärlastigkeit von UN-Mandaten bzw. -Missionen wird in der Öffentlichkeit, zumindest in Deutschland, negativ wahrgenommen.257
Als weitere Folge der politischen Kompromisse und der Tatsache, dass Regierungen i. d. R. vollen Zugriff auf ihre Truppen haben wollen, tendieren UN-Mandate
dahin, dass sie die polizeiliche-militärische Abgrenzung bzw. Zusammenarbeit in
einer Mission gar nicht oder sehr vage beschreiben.258 Diese Unklarheit von Mandaten führt dazu, dass polizeiliche Operationen sehr kompliziert werden.259 Negative Auswirkungen durch unklare Mandate waren beispielweise im effektiven
FPU-Einsatz im Kosovo erkennbar.260 Auch hier bestätigen die Reduktionen der
Interviews die Aussagen und ergänzen diese: Zuständigkeiten, Aufgabenzuweisungen, Ausstattungsumfang oder Details zur polizeilich-militärischen Zusammenarbeit sind in den UN-Mandaten demnach nicht enthalten. Diese sind im
Rahmen der Operationsplanung im UN DPKO festzulegen bzw. vor Ort zu etablieren. Diese Interpretationsfreiheit sollte nicht ausschließlich als Schwachstelle
angesehen werden. So ergibt sich die Möglichkeit die Zusammenarbeit einzelfallabhängig vor Ort festzulegen und an die Gegebenheiten anzupassen. Außerdem
setzt das Doctrinal Framework, beispielsweise durch die Capstone-Doctrine oder
das UNPOL Handbook, dieser Freiheit Grenzen und Rahmenbedingungen.
Abgesehen von der militärischen Grundprägung und der Ungenauigkeit gibt es
eine Schwachstelle in UN-Mandaten, die ein Phänomen der letzten 10 bis 20 Jahre ist. Die Komplexität der UN-Mandate und damit die Vielfältigkeit und Tragweite der Aufgaben von UN-Missionen hat signifikant zugenommen.261 Gerade
für den polizeilichen Teil sind die Rollen und Aufgaben innerhalb der UNMissionen mit deren Zunahme an Anzahl und Komplexität gewachsen. 262 Aus
256
258
Friesendorf, 2009, S. 152; Mobekk, 2005, S. 11.
259
Mobekk, 2005, S. 11.
260
Perito, 2004, S. 327.
261
Benner/Mergenthaler/Rotmann, 2011, S. 14; Diehl, 2008, S. 163; Durch/England, 2010, S. 19.
262
Durch/England, 2010, S. 19; Perito, 2004, S. 87.
257
46
Sicht der Vereinten Nationen ist das notwendig, um auf veränderte Konfliktmuster zu reagieren und um den aktuellen Gefahren entgegen zu wirken, die internationalem Frieden und Sicherheit gegenüberstehen. 263 Nach den Interviews liegen
die Gründe für diese Überdehnung in dem Bestreben, alle Eventualitäten abzudecken und den politischen Kompromiss zur Mandatsfindung zu ermöglichen. Die
Interviewexperten sprachen hier von einer Überdehnung oder Aufgabenüberfrachtung von UN-Mandaten. Aus deren Sicht bergen diese die Gefahr, dass die UNMissionen mit dem zur Verfügung stehenden Personal nicht erfolgreich zu bewältigen sind. Dieses Problem von UN-Mandaten macht folgendes Interview-Zitat
deutlich: „Schwachstellen in UN-Mandaten, die sich aber genau auf diese Zusammenarbeit auswirken, sind eher dort, wo das Mandat eine Vielzahl von Aufgaben enthält, die jedenfalls mit den Kräften oder mit den zur Verfügung stehenden Kräften nicht ohne Weiteres zu erledigen sind. Und wo sich sehr schwer Vorrangigkeiten und Nachrangigkeiten festlegen lassen.“ 264 Als negatives Beispiel
für ein sehr unkonkretes UN-Mandat, kann die UN-Mission in El Salvador
(ONUSAL) benannt werden. Hier war das Fehlen einer Definition des Begriffs
„ensuring a smooth transition“ im UN-Mandat die Ursache dafür, dass es unterschiedliche Auslegungen des Auftrages gab, was wiederum für den Anstieg der
Alltags und Organisierten Kriminalität verantwortlich gemacht wurde.265 Als positives Beispiel für ein mitwachsendes Mandat, kann die UN-Mission in Kambodscha (UNTAC) angeführt werden. Hierbei wurde dem veränderten Aufgabenumfang von UNPOL, welcher im Verlauf der Mission erweitert wurde, Rechnung
getragen, indem das UN-Mandat zehn Monate nach dem Beginn der UN-Mission
beispielsweise die Bewaffnung der UNPOL-Angehörigen zuließ und ihnen die
Möglichkeit zusprach, Personen festzunehmen oder in Gewahrsam zu nehmen.266
b) Das Doctrinal Framework des UN DPKO als rechtlicher Rahmen
Das Doctrinal Framework des UN DPKO bietet grundsätzlich einen sehr umfassenden Rahmen. Trotz der bisherigen Reformbemühungen gibt es Probleme bei
der Umsetzung der vorhandenen Vorschriften. Beispielweise berichtet das Global
263
Experteninterview (Nr. 4) mit einem anonymen Interviewpartner des Auswärtigen Amtes vom
07.05.2013.
265
Mobekk, 2005, S. 12.
266
Mobekk, 2005, S. 12.
264
47
Public Policy Institute darüber, dass die seit März 2010 in Kraft getretene überarbeitete FPU-Doktrin, besonders im Ausbildungsbereich, unvollendet umgesetzt
ist.267 Dabei ist diese FPU-Doktrin grundsätzlich als Erfolg zu werten, der auf die
Anstrengungen von LtdPD Feller in seiner Zeit als UNMIK Police Commissioner
im Kosovo zurückzuführen ist268. Allerdings dauerte es mehrere Jahre bis seine
ersten Bemühungen, die polizeilich-militärische Zusammenarbeit bez. des Umgangs mit FPUs in den UN- und NATO-Hauptquartieren zum Thema zu machen,
erhört wurden. Während die Einführung der FPUs durch hochrangige UNFührungskräfte noch unterstützt wurde, scheint die dringend benötigte Festlegung
weiterer Standards in diesen Kreisen kein großes Thema zu sein.269 So wird als
weiteres Problem angesehen, dass es in den UN-Vorschriften der kein einheitliches Übergangspolizeirecht bzw. -strafrecht gibt, das durch UNPOL bis zur Wiederherstellung des öffentlichen Rechts und der staatlichen Organe im Empfängerstaat anwendbar wäre. 270 Dieser Umstand ist besonders für PeacebuildingMissionen mit Exekutivmandat (z. B. UNMIK) ein belastender Umstand. Darüber
hinaus bedürfen die UN-Vorschriften einer weiteren Ausgestaltung in der Frage,
wie UN-Mandate durchgesetzt werden sollen. 271 Zu diesem Komplex bestehen
zurzeit keine entsprechenden Handlungsanweisungen. Daher wird in der Literatur
UN DPKO aufgefordert, die Capstone-Doctrine weiter zu entwickeln und Vorschriften für diese Mandatsverteidigung und -durchsetzung zu verfassen.272
Genauso wie UN-Mandate u. U. realitätsferne Kompromisse sind, ist auch die
Abstimmung von UN-Vorschriften (für die polizeilich-militärische Zusammenarbeit) von unterschiedlichsten kulturellen Einflüssen geprägt. So ist z. B. die polizeilich-militärische Zusammenarbeit im Rahmen des Integrated Approach abhängig vom Kontext und von der Rechtsauslegung des jeweiligen Akteurs.273 Während speziell im militärischen Bereich eine ziemlich hohe Standardisierung der
Vorschriften zu erkennen ist, sind die Einsatzgrundsätze und -prinzipien der PCCs
267
Benner/Mergenthaler/Rotmann, 2011, S. 22; Rotmann, 2012, S. 2.
269
270
Stodiek, 2004, S. 444.
271
272
273
Vgl. übertragbare Aussagen zum Comprehensive Approach: de Coning, 2008, S. 24. Siehe
hierzu: Gliederungsziffer IV 2 d dieses Beitrages.
268
48
so vielfältig ausgeprägt, wie deren Gesellschaften und Kulturen.274 Diese zu standardisieren ist nicht immer möglich und stellt damit oft nur den „kleinsten gemeinsamen Nenner“ dar. Dieser Umstand wirkt sich allerdings nicht nur auf die
Erstellung von UN-Vorschriften, sondern auch auf die Ausfüllung dieser Vorschriften innerhalb der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit auf administrativer, strategischer, operativer und taktischer Ebene aus. Nach der Einschätzung
der interviewten Experten ist das Doctrinal Framework des UN DPKO in Bezug
auf die polizeilich-militärische Zusammenarbeit grundsätzlich gegeben, wird aber
in den UN-Missionen nicht immer umgesetzt und sollte nach einem noch ausstehenden Evaluationsprozess weiterentwickelt werden.
c) Die administrative Zusammenarbeit innerhalb UN DPKO
Die Interviews haben gezeigt, dass die administrative polizeilich-militärische Zusammenarbeit innerhalb von UN DPKO bereits in weiten Teilen funktioniert und
nicht grundsätzlich von Misstrauen geprägt ist. Festgehalten wurde, dass die Manifestierung des IMPP als laufender Prozess immer noch andauert, und dass es
durch persönliche Sichtweisen der handelnden Personen und durch die traditionell
begründete militärische Ausrichtung von UN-Mandaten zu Problemen kommen
kann. Bemerkenswert ist aus Sicht der Experten, dass die positiven Entwicklungen der letzten Jahre sowie der IMPP in seinen Ausprägungen teilweise noch
nicht in deutschen Behörden angekommen ist. Ein Strategiewandel braucht - wie
in jeder großen Organisation - viel Kraft, Ausdauer und Zeit und muss sich gegen
subjektiv empfundene, gegenteilige Einzelmeinungen etablieren. Daher ist es
nach den Interviews sehr arbeitsintensiv und teilweise, aufgrund mangelnder Ressourcen, nicht möglich, sich vorerst darüber hinaus inhaltlich neuen Aufgabenstellungen, wie die TOC-Bekämpfung in UN-Missionen, zu widmen. Grundsätzlich
ist entgegen der bereits mehrfach dargestellten immer größer werdenden Wichtigkeit von polizeilichen Belangen im Peacekeeping, Peacebuilding sowie in der
SSR festzustellen, dass UNPOL an sich vernachlässigt wird. So wird z. B. bei der
Beschreibung des SSR-Konzeptes der Vereinten Nationen UNPOL durchaus angesprochen, jedoch liegt der Schwerpunkt auf dem Militär bzw. dem Nachrich-
274
49
tendienst.275 In der Literatur wird festgestellt, dass polizeiliche Grundsatzfragen
und konzeptionelle Bedürfnisse und Möglichkeiten von UNPOL nur subsidiär in
diese Prozesse eingebracht werden. 276 Jedoch ist gerade das Verständnis einer
bürgernahen Polizei elementar, z. B. die deutsche Polizeikultur der „Bürgerpolizei“, wenn die SSR die grundlegende Struktur des Empfängerstaates ändern soll.
Als Ursache dafür kann u. a. bezeichnet werden, dass die handelnden Personen in
der SSR kaum bis gar keinen polizeilichen Sachverstand oder polizeiliche Diensterfahrung haben.277 Ebenso einigten sich die Mitgliedstaaten als Folge des Brahimi-Berichtes darauf, die UN Police Division auf einen gleichen Status wie das
OMA anzuheben. 278 Betrachtet man die heutige Organisationsstruktur von UN
DPKO ist dementgegen festzuhalten, dass trotz dieses Beschlusses und diversen
Verbesserungen die OMA hierarchisch eine höhere Einstufung hat, als die UN
Police Division und somit auch ein deutliches Mehr an Einfluss innerhalb der
UN-Verwaltung. Das spiegelt in der organisatorischen Umsetzung nicht den Einfluss wider, den UNPOL aufgrund der wachsenden Wichtigkeit haben sollte. Als
Grund dafür kann die ablehnende Haltung des OMA angeführt werden, die den
neuen Trend zu dem vermehrten Einsatz der FPUs als Ersatz für Infanterieeinheiten als Machteinbuße im UN-System ansieht, da aus Sicht des Militärs verringerte
eigene finanziellen Ressourcen die Folge sind.279 Trotz aller gemeinsamen Statements und Bestrebungen beeinflusst dieses interne Konkurrenzdenken zwischen
Militär und Polizei die Zusammenarbeit in negativer Weise.280 Die Ergebnisse der
Interviews bestätigen die fehlende Angleichung des Status und die daraus folgende Limitierung des polizeilichen Einflusses innerhalb von UN DPKO und das
Konkurrenzdenken. Hier bestehen eindeutig Optimierungsbedarf und -potenzial.
Institutionalisierte Evaluierungs- und Lernprozesse sind elementarer Bestandteil
für den Erfolg von UN-Missionen. Dabei sind Evaluierungen, besonders in den
komplexen und sehr ressourcenintensiven Aufgabenfeldern SSR und CapacityBuilding wirksamkeitsorientiert durchzuführen.281 Diese Aufgabe fällt dem UN275
Mainzinger, in: Möllers/van Ooyen (Hrsg.), 2011, S. 65; Marenin, 2007, S. 16 ff.
277
278
279
280
281
Vgl. zu Kernaussagen: Impulsvortrag von Winfried Nachtweih bei „Aktuell 2012” der Bundesakademie für Sicherheitspolitik Berlin vom 26.10.2012.
276
50
Hauptquartier zu. Mit dem PET verfügen UN DPKO und UN DFS bereits über
eine Organisationseinheit, die Teile der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit,
bezogen auf Ausbildungsaspekte, evaluieren kann. In Ergänzung liefert die Beauftragung externer Institute wertvolle Ansätze. Dennoch muss die aktive Bereitschaft zur Evaluierung im UN DPKO weiter gefördert und verbessert werden.282
Die jahrelange Dauer bis zur Einführung der FPU-Doktrin283 verdeutlicht die heute noch vorhandene mangelnde Evaluierungsstruktur von UN DPKO.284 Im Ergebnis fehlt eine UN-Evaluierungskomponente, die unabhängig von UN DPKO
und UN DFS die polizeilich-militärische Zusammenarbeit in der UN-Verwaltung
sowie in den UN-Missionen vor Ort bewertet. Anstatt der aufwendigen und kostenintensiven Einrichtung einer neuen Evaluierungskomponente, könnte die PBC
eine Lösungsmöglichkeit als zentrale, von UN DPKO/DFS organisatorisch unabhängige, Evaluierungsstelle darstellen. Egal ob PBC oder eine neue Organisationseinheit, wichtig ist, dass die Unabhängigkeit zu Militär und UNPOL gewahrt
bleibt. Das bedeutet, dass die Leitung einer solchen Stelle weder von einem Militär- noch von einem Polizeiangehörigen ausgefüllt werden darf, sondern durch
Vertreter der zivilen Verwaltung besetzt sein muss. Der militärische und polizeiliche Sachverstand könnte durch die Einrichtung zweier Vertreterpositionen, besetzt durch je einen Militär- und Polizeiangehörigen, eingebracht werden. Ein
weiteres organisatorisches Problem, welches sich indirekt auf die polizeilichmilitärische Zusammenarbeit auswirkt, ist die lange Dauer, bis eine UNPOLKomponente in einer UN-Mission entsandt ist.285 Neben unzureichender Mandatierung zur Durchsetzung der Aufgaben im Law Enforcement, hatten UNPOLEinsätze in der Vergangenheit zu lange Aufbauzeiten.286 Dieses Problem ist besonders tragend, da laut des Brahimi-Reports gerade der schnelle Einsatz von
UNPOL und Justizbehörden höchste Bedeutung auf die positive Entwicklung in
postkonfliktären Staaten hat.287 Capacity-Building, die strategische Mission von
UNPOL, verlangt mehr Qualität als Quantität.288 Wo früher je nach UN-Mission
hauptsächlich Streifenbeamte/-innen gefordert waren, wird heutzutage die Ent282
Dziedzic/Perito, 2008, S. 11; Burghardt, 2007, S. 35.
Siehe hierzu: Gliederungsziffer IV 4 b dieses Beitrages.
284
285
Perito, 2004, S. 35.
286
Perito, 2004, S. 35. Siehe hierzu: Gliederungsziffer IV 4 d dieses Beitrages.
287
Benner/Mergenthaler/Rotmann, 2011, S. 74; Kühne, in: Schorlemer (Hrsg.), 2003, S. 724;
288
283
51
sendung von Experten mit speziellen Kenntnissen, beispielsweise für die TOCBekämpfung, immer wichtiger. 289 Von der Entscheidung über den Einsatz von
UNPOL bis zur tatsächlichen Entsendung vergehen nach einer durch UN DPKO
in Auftrag gegebenen Studie des Stimson-Centers neun bis zwölf Monate.290 Dieses mag, folgt man den interviewten Experten, mit den, z. B. wie in Deutschland,
langwierigen Auswahlverfahren zu tun haben. Aber auch allgemeine Rekrutierungsprobleme, verursacht durch Verzögerung und Verweigerung der PCCs genügend Personen zu entsenden, zur Gewinnung des für das Capacity-Building
qualifizierten Personals in der benötigten Anzahl können angeführt werden. 291
Verstärkt wurde das Problem in der Vergangenheit dadurch, dass das entsandte
Personal in den PCCs vorab nicht adäquat ausgebildet wurde.292 Polizeibehörden
haben originäre Aufgaben im Inland der PCCs und sind daher für Auslandsmissionen nur beschränkt verfügbar.293 So zeigten beispielsweise die UN-Missionen im
Kosovo und in Ost-Timor, dass die UN nicht in der Lage war, genügend zivile
Experten, wie Polizisten, Staatsanwälte, Richter, Verwaltungsbeamte etc. in das
Missionsgebiet zu entsenden.294 Anders beim Militär, dessen Einheiten haben i. d.
R. wenige oder keine Aufgaben im Inland der TCCs. Sie verwenden Auslandsmissionen heutzutage als Daseinsberechtigung und haben daher diese Aufgaben in
ihr Selbstverständnis integriert. 295 Auf die polizeilich-militärische Zusammenarbeit wirkt sich das mehrfach aus. Durch die Rekrutierungsprobleme der PCCs und
die lange Dauer bis zur Entsendung von UNPOL wird der Zeitraum, in dem das
Militär ersatzweise die Polizeiaufgaben einer UN-Mission übernehmen muss (Security Gap) immer länger. Ferner kommen u. U. die UNPOL-Komponenten anzahlmäßig unzureichend oder in Teilen nur mit zeitlicher Verzögerung ins Missionsgebiet, was die Übergabe von Militär an UNPOL zusätzlich verzögert. Abgesehen davon ist es den interviewten Experten zufolge immer wieder schwer, polizeiliche Fachkräfte für UN-Missionen zu gewinnen, die bereits über mehrjährige
Erfahrung in der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit verfügen. Letzteres
gilt insbesondere für die Besetzung von Führungspositionen. In einer aktuellen
Studie des Stimson-Centers wird gefordert, dass die Implementierung eines
289
291
292
Perito, 2004, S. 94.
293
294
Benner/Mergenthaler/Rotmann, 2011, S. 22 und 74.
295
Perito, 2004, S. 90 f.; Schmidl, in: SIAK (Hrsg.), 2011, S. 104.
290
52
UNPOL-Kontingentes in eine UN-Mission insgesamt nicht länger als sechs Monate dauern darf.296 Der Mehrwert der SPC wurde schon in diversen Einsätzen
deutlich. Die jederzeitige Verfügbarkeit von Polizeiexperten trägt entscheidend
zur Verkürzung der Reaktionszeiten, auf neue und auf Aufgabenveränderungen in
bestehenden UN-Missionen, bei und damit zu einer Verkleinerung der für die polizeilich-militärische Zusammenarbeit bedeutsamen Security Gap. 297 Konkret
können durch die SPC, nach der Entscheidung über die Implementierung eines
UNPOL-Kontingentes, gezielt Lageinformationen
298
gesammelt und schnell
Schlüsselfunktionen besetzt werden.299 Die aktuelle Kapazität der SPC macht es
ihr allerdings nur möglich, die Startup Phase von einer UN-Mission zu betreuen.300 Darüber hinaus sind kaum Unterstützungen möglich. Auch wenn zahlreiche
Bemühungen aus Kostengründen und mangelndem politischen Umsetzungswillen
der PCCs schon gescheitert sind, wird weiter ein Ausbau der SPC oder eine
schnellere Entendung qualifizierten Personals gefordert, was dazu beitragen könnte, die schnellere und gleichzeitige Implementierung mehrerer UNPOLKontingente durchführen zu können.301
Unabhängig davon ist die kulturelle Diversität des UN-Personals im UN DPKO
problematisch. Diese führt dazu, dass die handelnden Personen über extrem unterschiedliche Bildung, Fachkenntnisse und Einsatzerfahrungen verfügen; verstärkt
wird diese Problematik durch die hohe Personalfluktuation innerhalb der UNVerwaltung. 302 Diese Diversität und der stetige Personalwandel bereichern auf
der einen Seite zwar die Ideen und Konzepte polizeilich-militärischer Zusammenarbeit. Aber auf der anderen Seite werden der Erhalt des polizeilich-militärischen
Netzwerks innerhalb von UN DPKO und die Kenntnis über die Aufgaben und
Arbeitsweisen der militärischen Partner negativ beeinflusst. Ebenso wird durch
den stetigen Personalwechsel das institutionelle Gedächtnis im UN-Hauptquartier
sowie in den UN-Missionen vor Ort immer wieder teilweise gelöscht.303
296
Durch/England/Mangan/Ker, 2012, S. 65.
298
Sofern Angehörige der SPC als Teil der TAM im zukünftigen Missionsgebiet eingesetzt werden. Siehe hierzu: Gliederungsziffer IV 2 c aa dieses Beitrages.
299
Durch/England/Magan/Ker, 2012, S. 65.
300
301
Durch/England/Mangan/Ker, 2012, S. 65; Perito, 2004, S. 328.
302
Lange, Vereinte Nationen 1/2012, S. 260; Perito, 2004, S. 328.
303
Mobekk, 2005, S. 22.
297
53
d) Die strategische, operative und taktische Zusammenarbeit
Militär und UNPOL sind sehr verschieden. Meinungsverschiedenheiten zu Strategie und Taktik sowie interbehördliche Spannungen sind vorprogrammiert.304 Daher kommt der geregelten und vertrauensvollen strategischen und taktischen Zusammenarbeit von UNPOL und Militär eine hohe Bedeutung zu, um Grabenkämpfe und Missverständnisse zu vermeiden und das gemeinsame Ziel nicht zu
gefährden. Wie bereits erwähnt, stößt polizeilich-zivile-militärische Zusammenarbeit, wie sie Kühne bezeichnet, aufgrund der Vielfalt an Aufgaben, Zuständigkeiten, Prägungen, Traditionen, Motivationen und Organisationskulturen der Akteure an ihre objektiven Grenzen.305 Damit liegt in den Teilen von UN-Missionen,
in denen Militär, UNPOL und zivile Akteure aufgrund ihrer Verschiedenheit
schwer zu koordinieren, die Herausforderung im Management of Diversity. 306
Unabhängig von dieser Gratwanderung zwischen objektiver Zusammenarbeit und
deren Grenzen konnten in der Literatur und in den Interviews die nachfolgend
beschriebenen, wesentlichen Probleme der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit auf strategischer, operativer und taktischer Ebene identifiziert werden.
aa) Die Herausforderungen der Security Gap
Als größte Herausforderung für alle Ebenen der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit hat sich in vergangenen UN-Missionen die Abdeckung der o. g. Security Gaps307 in Missionsgebieten dargestellt.308 Der Balanceakt zwischen Entwicklung und Sicherheit ist gerade in der unmittelbaren Folge der offenen Kampfhandlungen besonders problematisch.309 Das Ende der militärischen Auseinandersetzung führt nicht automatisch dazu, dass die Sicherheitslage den Einsatz unzureichend geschützter UNPOL-Einheiten ermöglicht. So müssen Militäreinheiten polizeiliche Aufgaben wahrnehmen.310 Es kann als allgemeiner Konsens in der wissenschaftlichen Literatur angesehen werden, dass UNPOL, auch wenn eine frühe
304
Friesendorf, 2009, S. 154; Kühne, Vereinte Nationen 1/2013, S. 28; Perito, 2004, S.85 f.
Kühne, Vereinte Nationen 1/2013, S. 31.Siehe hierzu: Einführung zu Gliederungsziffer IV 1
dieses Beitrages.
306
307
Siehe hierzu: Gliederungsziffer IV. 2 d aa.
308
309
Mainzinger, in: Möllers/van Ooyen (Hrsg.), 2011, S. 51; Marenin, 2007, S. 3 ff.
310
Meyer, 2006, S. 369.
305
54
Entsendung im Rahmen der UN-Mission grds. sinnvoll erscheint, nicht in instabilen und unsicheren Gebieten eingesetzt werden kann. Wenn der Frieden noch instabil ist und Kriminelle schwer bewaffnet sind, werden gut ausgestattete und mit
robustem Mandat versehene Militäreinheiten benötigt.311 Organisatorisch gesehen
verfügt häufig nur das Militär über ausreichend Kapazitäten und entsprechende
Ausbildung, um in dieser instabilen Sicherheitslage eine rechtsstaatliche Ordnung
und den Frieden aufrecht zu erhalten.312 Wegen dieser teilweise instabilen Sicherheitslage und den Kräfteverhältnissen von UNPOL und Militär ist es sehr schwierig, zwischen der polizeilichen und militärischen Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung zu unterscheiden.313 Die damit einhergehende Militarisierung
der Polizei oder die polizeiliche Veränderung des Militärs sowie die zusätzliche
Vermischung mit verdeckten nachrichtendienstlichen Aufklärungsmaßnahmen
kann je nach Lage taktisch unvermeidbar erscheinen, verstößt aber doch gegen die
Grundprinzipien der SSR, die u. a. eine für den Empfängerstaat vorbildliche, nach
rechtsstaatlichen Grundsätzen festgelegte Abgrenzung der Funktionen handelnder
Akteure beinhaltet. 314 Dieses führt zu einem Dilemma, welches Schmidl nach
Meyer beschreibt: „Der Sorge vor einer Überforderung der Zivilpolizisten steht
aber die Furcht vor einer Überlastung des Militärs mit originär zivilen Aufgaben
gegenüber.“ 315 Letztendlich aber haben die Erfahrungen aus zahlreichen UNMissionen gezeigt, dass irgendeine Art von Militär- oder Polizeieinheit die Security Gap ausfüllen und die Aufgaben übernehmen muss. 316 Diese Entscheidung
der Vereinten Nationen steht unter der Problematik zur inhaltlichen und organisatorischen Trennung von Militär und Polizei.
bb) Die inhaltlichen Trennung von Militär und UNPOL
Die Notwendigkeit der inhaltlichen Trennung zwischen UNPOL und Militäreinheiten beschreiben die Vereinten Nationen in ihrem UNPOL-Handbook (nachfolgend eine Arbeitsübersetzung): „Für UNPOL ist es wichtig, ein ziviles Profil zu
311
Friesendorf, 2009, S. 150 ff.
Meyer, 2006, S. 372.
313
Meyer, 2006, S. 369.
314
315
Meyer, 2006, S. 369 nach Schmidl, 1998, S. I. 2.
316
Perito, 2004, S. 37.
312
55
haben und sich deutlich von dem militärischen Profil zu unterscheiden.“ 317 Das
ist unerlässlich, um den zivilen Charakter von Polizeiarbeit deutlich zu machen
und von militärischen Aufgaben zu trennen. 318 Dadurch wird eine immanente
Nachricht an die staatlichen Stellen und die Bevölkerung des Empfängerstaates
gesendet, welche evtl. noch unter den Eindrücken militärischen Polizeiverhaltens
während des vergangenen Konfliktes steht. Diese militärischen Eindrücke aus
dem vorangegangenen Konflikt können zu einer schweren Traumatisierung der
Bevölkerung und einer gestörten, oder zumindest skeptischen, Haltung ggü. Militäreinheiten oder militärisch auftretenden Polizeieinheiten führen.319 Das heißt für
UNPOL, militärisch aufzutreten oder lokale Polizeibehörden mit militärischem
Training und Ausstattung sowie militärisch geprägter nachrichtendienstlicher
Struktur zu versehen, sendet das falsche Signal an die nationalen Partner und die
örtliche Bevölkerung.320 Darüber hinaus ist festzuhalten, dass SSR u. a. die Entmilitarisierung der lokalen Polizeikräfte beinhaltet. 321 So wird die UN-Mission
selbst und insbesondere UNPOL zum Vorbild einer demokratisch legitimierten,
nach rechtsstaatlichen und zivilen Grundsätzen operierenden Polizei. Nur auf diese Art kann Vertrauen in die Arbeit von UNPOL und der UN-Mission bei der
Bevölkerung erzeugt werden. UN DPKO beschreibt das wie folgt: „The ability to
maintain separate profiles while establishing strong functional relationships between UN police and military peacekeepers is a difficult balance but is critical to
the policing in peacekeeping operations.“322 Diese Ansicht wird auch in der Literatur vertreten.323 Daher ist es eine nachvollziehbare Forderung, dass sich das Militär in UN-Missionen der Polizeikomponente nachzuordnen und die polizeilichen
Aufgaben schrittweise zu übergeben hat, sobald die Sicherheitslage des Empfängerstaates den Einsatz ziviler Komponenten zulässt und/oder UNPOL personell
zur Übernahme der Aufgaben in der Lage ist.324
317
Eide, 2006, S. 46.
319
320
321
322
323
Friesendorf, 2009, S. 157; Meyer, 2006, S. 372; Mobekk, 2005, S. 6; United Nations Department of Peacekeeping Operations, 2005, S. 46.
324
318
56
Im Bereich der inhaltlichen Problematik ist ebenfalls die Verwertbarkeit der Ergebnisse militärischer Einheiten in polizeilicher Arbeit zu betrachten. Grundlegend hierbei ist, dass die Ziele von Militär und Polizei verschieden sind. Das Militär braucht Informationen, um militärisch zu siegen und die eigenen Truppen zu
schützen. Dies orientiert sich nicht unbedingt an Prozessen, die rechtsstaatlichen
strafprozessualen Grundsätzen folgen.325 Die Polizei hingegen benötigt Informationen zur Gefahrenabwehr und/oder Strafverfolgung, welche an strenge rechtsstaatliche Prinzipien geknüpft sind. Beispielsweise ist problematisch, dass Informationen über militärische Geheimdienste rechtlich bedingt u. U. nicht gerichtsverwertbar sind.326 Ebenso sind geheimdienstliche Einheiten des Militärs (z. B.
die CIU im Kosovo) kaum dazu bereit, Quellen oder Verfahrensweisen offen zu
legen, was u. U. die vor Gericht benötigte Beweiskette unterbricht.327 Das resultiert daraus, dass Soldaten weder gewohnt sind strafprozessuale Maßnahmen zu
treffen noch die Struktur von Strafverfolgungsbehörden oder deren Arbeitsweise
kennen.328 Neben den mangelnden Kenntnissen über Strafverfolgung ist das Militär auch deswegen zur Kriminalitätsbekämpfung inhaltlich nicht gut genug aufgestellt, weil UN-Mandate seitens der handelnden militärischen Akteure unterschiedlich interpretiert werden und ein ständiger Wettkampf unter militärischen
Akteuren sowie mit den zivilen Partnern um öffentlichkeitswirksame Erfolge in
der Strafverfolgung festzustellen ist.329 Diese inhaltlich-handwerklichen Problemstellungen bei der Durchführung polizeilicher Maßnahmen durch Militäreinheiten
behindern die polizeilich-militärische Zusammenarbeit zusätzlich. Daraus folgt,
dass eine nationale Vorbereitung von Militäreinheiten auf polizeiliche Aufgaben,
die Polizeiaufgaben ersatzweise übernehmen müssen, in Bezug auf die Qualität
der Ermittlungsergebnisse und deren Gerichtsverwertbarkeit unbedingt erforderlich ist. Als Beispiel für diese Problematik kann der Irak angeführt werden. Hier
wurde nach dem offiziellen Ende der Kampfhandlungen durch das Militär auch
die Kriminalität bekämpft. Die Invasion in den Iraks war ein militärischer Erfolg,
aber alle nachfolgenden Bemühungen zur Stabilisierung des Landes und zur Bekämpfung der Kriminalität waren ein politisches Desaster.330
325
327
328
Friesendorf, 2009, S. 153; Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 43.
329
330
326
57
Interessant in diesem Zusammenhang ist ebenso das Problem, das in einigen UNMissionen, in denen das Militär in der Security Gap eingesetzt war, festgestellt
werden konnte: Die Soldaten machten diese Polizeiarbeit nur widerwillig, weil sie
über keine entsprechende Grundausbildung oder -prägung verfügten. 331 Auch
Kühne und Perito stellen die Aussage auf, dass sich Militärs unwohl mit den, im
Vergleich zu militärischen Aufträgen unklaren, nicht auf Kriegsführung und Sieg
ausgerichteten Einsätzen militärischer Gewalt fühlen.332 Verluste in den eigenen
Reihen wirken sich nachteilig auf die Karriere von Offizieren aus und daher wird
u. U. nicht oder nur zögerlich gehandelt.333 Als Beispiel führt Kühne die Unwilligkeit amerikanischer Generäle im NATO-Einsatz in Bosnien-Herzegowina
(IFOR) an, Polizisten und Zivilkräften der Vereinten Nationen bei der Rückführung bosnischer Flüchtlinge Schutz zur Verfügung zu stellen.334 Ebenso kann gerade im Rahmen des Peacebuildings selbst das personalstarke Militär überfordert
sein. So würden nach Sicherheitsexperten 60.000 Soldaten/-innen, statt der vorhandenen 1.500 Blauhelme, benötigt, um in der UN-Mission im Kongo
(MONUSCO) den Aufträgen des UN-Mandates (Schutz der Bevölkerung gegen
Vergewaltigung, Mord und Vertreibung) gerecht werden zu können.335 Auch hier
führt Kühne ein aktuelles Beispiel an. 336 Im Oktober 2012 weigerten sich die
Blauhelme im Kongo (MONUSCO) die Bezirkshauptstadt Goma im Ost-Kongo
gegen eine weit stärkere Streitmacht der Rebellenbewegung M23 zu verteidigen,
nachdem sich die Einheiten der kongolesischen Armee zuvor zurückgezogen hatten. Das bedeutet, dass zu der fachlichen Ungeeignetheit u. U. das Problem der
Überforderung und mangelnden Motivation des Militärs hinzukommt. Demnach
erscheint der Schluss zulässig, dass Law Enforcement eine Aufgabe ist, die das
Militär selber nur widerwillig verfolgt. 337 Daher ist die Forderung, die Mobekk
aufstellt nachvollziehbar: Solange Militäreinheiten nicht darin ausgebildet sind,
ziviles Law Enforcement zu betreiben, sollten sie dafür nicht eingesetzt werden.338 Dass diese inhaltliche Trennung und Übergabe nicht immer gelingt, ist am
331
Dziedzic, in: Oakley/Dziedzic/Goldberg (Hrsg.), 1998, S. 8 ff.; Mobekk, 2005, S. 4; Perito,
2004, S. 35.
332
Janowitz, 1964, S. 248; Kühne, Vereinte Nationen 1/2013, S. 25; Perito; 2004, S. 85
333
334
335
336
337
Mobekk, 2005, S. 4.
338
Mobekk, 2005, S. 4.
58
Beispiel der UNMIK erkennbar. Im Kosovo waren militärische und polizeiliche
Aufgaben, teilweise in nicht unterscheidbarer Weise, miteinander verbunden.339
Oft hat KFOR zu wenig getan, wenn aus der Sicht von UNPOL mehr Engagement
angebracht gewesen wäre. Auf der anderen Seite hat KFOR aber auch noch lange
nach dem Ende des Krieges zu viel getan und sich teilweise ungefragt in die Aufrechterhaltung der Öffentlichen Sicherheit und Ordnung eingebracht.340 Selbst im
Jahr 2007, acht Jahre nach Ende des Krieges und drei Jahre nach den MärzUnruhen, begann KFOR noch enger mit den Zollbehörden bei der Überwachung
der grünen Grenze zusammenzuarbeiten, anstelle sich schrittweise zurückzuziehen und UNPOL nachzuordnen.341 Zu direkte und zu enge Verbindungen des internationalen Militärs mit den lokalen Polizeibehörden sind schädlich. 342 Beispielsweise beschreibt Friesendorf fünf Probleme polizeilich-militärischer Zusammenarbeit aus den Erfahrungen, die im Kosovo gemacht wurden:343
•
UNPOL wurde militarisiert und KFOR „verpolizeilicht“ 344 , was sich nach
einer anfänglichen Notwendigkeit im Laufe der Jahre unnötigerweise verfestigte. Beispielsweise beteiligte sich KFOR noch zehn Jahre nach Ende des
Krieges an CRC-Maßnahmen im Nord-Kosovo.
•
Das direkte und teilweise unverhältnismäßige Handeln der KFOR-Truppen im
Bereich der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung hat
die eigentlichen Prinzipien und Ziele des SSR verletzt. Dadurch wurde riskiert, dass sich eine ungewollte militärische Prägung in die kosovarischen
Sicherheitsorganisationen einschleust. Beispielsweise erhielt KFOR über Jahre eine enge, eigenständige Zusammenarbeit mit dem KPS aufrecht, obwohl
sich KFOR in diesem Bereich UNPOL hätte nachordnen müssen.
339
341
342
343
Vgl. nachfolgende Ausführungen zu den fünf Problemen, die im Kosovo (UNMIK) entstanden
sind: Friesendorf, 2009, S. 148 ff.
344
Vgl. dazu Definitionen des Begriffs „Konstabulisierung” des Militärs: Muigg, SIAK-Journal
4/2011, S. 43; Perito, 2004, S. 33 f.
340
59
•
Die Evaluierung der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit zwischen
UNMIK und KFOR offenbarte Grabenkämpfe zwischen den Akteuren. Dies
gab nach außen ein schlechtes Vorbild ab und führte dazu, dass die lokalen
Partner von UNMIK und KFOR müde waren von einer Staatengemeinschaft,
die sich selbst nicht an die Regeln hielt, die sie den kosovarischen Behörden
setzten. Die Folge war der Verlust von Glaubwürdigkeit und Respekt.
•
Die Bekämpfung von OK durch UNMIK und besonders durch KFOR war
nicht effektiv. Dieses beschädigte das Vertrauen der örtlichen Bevölkerung in
die Effektivität der internationalen Akteure und gab den lokalen Sicherheitsbehörden die Möglichkeit von eigenen Missständen leicht abzulenken.
•
Die internationale Gemeinschaft war kein verlässlicher Partner für lokale Behörden. Neben dem mangelnden Willen, bessere Instrumente für transparente
und demokratische Staatsführung einzuführen, war die undurchsichtige Struktur der Handlungen internationaler Akteure, in erster Linie von KFOR und
UNMIK, für diese Einschätzung ausschlaggebend.
Am dargestellten Beispiel von UNMIK werden die Probleme der inhaltlichen
Trennung zwischen Polizei und Militär in UN-Missionen, welche auch auf andere
UN-Missionen grds. übertragbar sind, gut erkennbar. Daran ist nachvollziehbar,
dass die Vereinten Nationen die inhaltliche Trennung von Militär und UNPOL in
der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit als essentiell erachten.
cc) Die organisatorische Trennung von Militär und UNPOL
Auch wenn die inhaltliche Trennung von Militär und Polizei sowie die polizeilich-militärische Zusammenarbeit für die Vereinten Nationen Schlüsselfaktoren
sind, stehen sich bei der organisatorischen Trennung in einer UN-Mission die Ansichten teilweise diametral gegenüber.345 Nach Einschätzung der Interviewexperten verursachte eine Unterstellung von UNPOL dem Militär, sowohl innerhalb der
UN-Mission als auch in ihrer Außendarstellung, erhebliche Probleme. Als Gründe
wurden angeführt, dass Polizei und Militär aufgrund ihrer unterschiedlichen Prägungen taktische Probleme anders und mit unterschiedlichen Auswirkungen lösen. In UN-Missionen, in denen UNPOL dem Militär nachgeordnet ist, ergibt sich
345
60
laut der Experten schnell die Situation, dass polizeiliche Gegenstimmen oder Bedenken schnell und bequem durch militärische Entscheidungshoheit beiseitegeschoben werden. Damit bleibt u. U. auch das zivile Auftreten von UNPOL, was
für die Akzeptanz in der Bevölkerung entscheidend ist, auf der Strecke. In UNMissionen, in denen Polizei und Militär organisatorisch getrennt sind, wird auch
durch die personelle/materielle Vormachtstellung des Militärs indirekter Einfluss
auf die Polizeiarbeit, z. B. auf die Art und Weise logistischer Unterstützung, genommen. Plunkett verlangte bereits 1994, nach Meyer als einziger namhafter
Wissenschaftler, eine konsequente Unabhängigkeit zwischen zivilpolizeilichen
und militärischen Komponenten. 346 Aber auch in einer Veröffentlichung von
Dzierdzic/Perito ist zu lesen, dass UNPOL und Militär grds. organisatorisch getrennt sein sollten. Das schließt aber nicht aus, dass für eine kurze Zeit während
einer laufenden gemeinsamen Operation, ein militärischer oder polizeilicher SpotCommander sowohl Militär- als auch UNPOL-Kräfte führen kann.347 Friesendorf
unterteilt den Verlauf von UN-Missionen in drei Phasen, die sich in der organisatorischen Aufstellung der UN-Mission unterscheiden. 348 Dabei geht er von der
Grundüberlegung aus, dass sich die zivile Sicherheitsarchitektur zeitlich parallel
zu der Entwicklung der Sicherheitslage im Empfängerstaat entwickeln sollte.
1. Phase
Die sog. „garrison phase“349 beschreibt den Zeitraum, der unmittelbar nach dem
Ende der militärischen Auseinandersetzung folgt. Aufgrund der noch instabilen
Sicherheitslage werden Militäreinheiten in einem breiten Spektrum mit polizeilichen Aufgaben betraut. Hier existieren grds. drei Möglichkeiten. Entweder wird
der zivile Part dem militärischem Kommando unterstellt oder umgekehrt. Dabei
ist davon auszugehen, dass sich die TCCs gegen eine Unterstellung der Militäreinheiten unter eine zivile Verwaltung sträuben und dies u. U. die Bereitschaft zur
Entsendung von Militäreinheiten negativ beeinflusst. Abgesehen davon gibt es die
Möglichkeit, dass auf strategischer Ebene eine zivile Verwaltung führt und auf
operativer und taktischer Ebene koordinierte Aktivitäten der Polizei und des Militärs stattfinden.
346
Meyer, 2006, S. 372; Plunkett, in: Schmith (Hrsg.), 1994, S. 70 f.
Dzierdzic/Perito, 2008, S. 12.
348
Vgl. nachfolgende Ausführungen zu den drei Phasen: Friesendorf, 2009, S. 155 ff.
349
347
61
2. Phase
In der zweiten Phase ist nach einiger Zeit und der damit einhergehenden Stabilisierung der Sicherheitslage davon auszugehen, dass sich die Anzahl der UNPolizisten/-innen deutlich erhöht hat und die lokalen Sicherheitsbehörden aufgebaut sind bzw. effektiver arbeiten. Somit können UNPOL bzw. die lokale Polizeistruktur die polizeilichen Aufgaben schrittweise vom Militär übernehmen. Insbesondere sollten Ermittlungsaufgaben, CRC sowie die allgemeine polizeiliche Gefahrenabwehr an UNPOL übergeben werden. Um diese Übergabe reibungslos und
ohne zeitweise Destabilisierung der Sicherheitslage zu gestalten, sind starke polizeilich-militärische Netzwerke notwendig. Diese Netzwerke wiederum sollten in
der Lage sein, sich Veränderungen der Missionsbedingungen und der lokalen
Sicherheitsarchitektur anzupassen sowie sich an gemeinsamen Zielen orientieren.
In diesem Zeitraum ist darauf zu achten, dass sich das Militär nicht zu schnell aus
den Aufgaben und insbesondere aus dem Missionsgebiet zurückziehen sollte, um
den Frieden aufgrund einer vermeintlichen Schwäche der UN-Mission, aus Sicht
der ehemaligen Konfliktparteien, nicht zu gefährden.
3. Phase
In der dritten Phase zieht sich das Militär auf einen beobachtenden „UnterstützerStatus“ zurück. Friesendorf geht davon aus, dass sich nach geraumer Zeit die
Sicherheitslage derart stabilisiert hat, dass das Militär sämtliche Zuständigkeiten
im Bereich des Law Enforcement an die zivile Verwaltung, d. h. insbesondere an
UNPOL bzw. die lokale Polizei, abgeben kann. Diese militärische Unterstützung
wird in der Literatur auch als Military Aid to the Civil Power (MACP) bezeichnet.350 Unabhängig davon sollte eine nicht unbeachtliche militärische Komponente bis zum Abschluss der UN-Mission im Missionsgebiet bleiben. Diese kann
weiter mit nachrichtendienstlichen Mitteln Lageerkenntnisse sammeln, um die
zivile Verwaltung mit Informationen oder bei gefährlichen Einsätzen durch Personal und Material logistisch zu unterstützen. Ebenfalls könnte diese Komponente
bei sonstigen Krisen, Notfällen oder Katastrophen einspringen.
350
62
Das 3-Phasen-Modell nach Friesendorf ist an dem Idealverlauf einer UN-Mission
orientiert. Friesendorf selbst beschreibt die Differenz zwischen Theorie und Praxis, dass viele Einflüsse dazu führen, dass die polizeilich-militärische Zusammenarbeit und insbesondere die Übergabe von Zuständigkeiten im Law Enforcement
von Militär an UNPOL trotz zahlreicher UN-Vorschriften nicht immer funktionieren. 351 Außerdem kann es demnach Rückfälle in der Stabilisierung der Sicherheitslage geben, wie beispielsweise die März-Unruhen im Kosovo 2004. Daher ist
eine strikte Übertragung dieser theoretischen Phasen auf UN-Missionen und damit
eine vorhersehbare Planung in der Praxis selten möglich. Die Vereinten Nationen
haben bereits im Jahr 2000 empfohlen, Methoden und SOPs zu entwickeln, um
eine Übergabe der durch das Militär provisorisch übernommenen polizeilichen
Zuständigkeiten an UNPOL und später an die lokale Polizei zu standardisieren.
Seitdem hat es zahlreiche Bemühungen gegeben, die Übergabeverfahren zu vereinheitlichen und in Vorschriften zu gießen. In der Praxis allerdings bleibt das
nach wie vor eine Herausforderung.352 In Ergänzung dazu stellten die Interviewpartner heraus, dass die militärische Prägung von UN-Mandaten und die personelle/materielle Überlegenheit des Militärs in UN-Missionen, sich auch in Form einer Vormachtstellung des Militärs auf alle strategischen, operativen und taktischen Ebenen der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit auswirken kann. Bei
gleichzeitigem Einsatz zur Polizei sind Absprachen zu Zuständigkeiten und Benachrichtigungsregeln sowie die Zusammenarbeit mit dem UNCT notwendig. Ein
redundanter Einsatz von Militäreinheiten wäre laut der Interviews nur dann sinnvoll, wenn UNPOL personell nicht in der Lage dazu wäre oder um UNPOL zu
unterstützen. In diesen Fällen sind klare Absprachen über Zuständigkeiten herbeizuführen, um Missverständnisse zu vermeiden.
Die oben dargestellte Militärlastigkeit 353 von UN-Mandaten hat personelle und
logistische Auswirkungen. Nur ca. 10% aller in UN-Missionen eingesetzten
Peacekeeper sind Polizisten, und das, obwohl der Bedarf an Polizisten/-innen viel
größer wäre. 354 In Koordinierungssitzungen ist das Militär dadurch i. d. R. mit
mehreren Teilnehmern vertreten, während zivile Akteure (darunter auch UNPOL)
351
353
Siehe hierzu: Gliederungsziffer IV 4 a dieses Beitrages.
354
Durch/England, 2010, S. 17; Schmidl, in: SIAK (Hrsg.), 2011, S. 102.
352
63
Mühe haben, überhaupt jemanden entsenden zu können.355 Darüber hinaus ist es
in einigen Missionen schlichtweg notwendig, dass UNPOL z. B. auf die militärische Transportkapazität zurückgreift, weil sie allein logistisch nicht in der Lage
ist, die Polizisten/-innen zu den Einsatzorten zu bringen. 356 Daher entsteht die
Gefahr, dass sich das Militär mit der dargestellten Vormachtstellung357 durchsetzen kann und den Ablauf dominiert.358 Dies bestätigten auch die Experten.
Das Teilen der Lageinformationen zwischen Militär und UNPOL missions- und
lebensnotwendig. Besonders zu Beginn einer UN-Mission sind solide Lageerkenntnisse wichtig, um die Weichen hinsichtlich der strategischen Ausrichtung
einer UN-Mission im Empfängerstaat zu stellen.359 Die Möglichkeit eines JMACs
wird als guter organisatorischer Ansatz bewertet. Dennoch scheint es nach wie
vor immer wieder dazu zu kommen, dass dem Partner wichtige Informationen
vorenthalten werden. 360 In diesem Bereich muss die UN-Verwaltung weiterhin
bemüht sein, einen Sinneswandel herbeizuführen und mögliche zwischenbehördliche Restriktionen zu unterbinden.
Die taktische Zusammenarbeit, die eine Alternative zu gegenseitiger Unterstellung darstellt, kann zwei Effekte verursachen, die aber nur situationsabhängig als
Problem bezeichnet werden können. Beim gemeinsamen Auftreten in Joint
Patrols kann die Begleitung von Militär die potenziellen Störer oder Straftäter
entweder davon abhalten, sich renitent zu verhalten. Militärische Begleitung kann
aber auch provozieren und zum Einsatz von Waffen animieren.361 Eine ähnliche
Problematik kann sich entwickeln, wenn UNPOL auf militärische Transportkapazität (z. B. Fahrzeuge, Hubschrauber, APCs) zurückgreifen muss. Neben den
schlechten Erfahrungen für die polizeilich-militärische Kooperation in UNMissionen, die eine organisatorische Trennung von Militär und Polizei (z. B. im
Kosovo zwischen KFOR und UNMIK) verursachen kann, gibt es im Gegenzug
auch positive Beispiele. Nach einem Bericht über die Bekämpfung der Gangs in
Port-au-Prince in der UN-Mission in Haiti (MINUSTAH) von Dziedzic/Perito,
355
357
358
359
360
361
356
64
der im Auftrag des United States Peace Institute verfasst wurde, werden zahlreiche Situationen geschildert, in denen Militär und UNPOL zur Bewältigung von
Mischlagen harmonierten.362
Letztendlich gilt für die organisatorische Aufstellung, wie in allen Fragen des
Peacebuildings, dass es kein Patentrezept für erfolgreiche Lösungen gibt. Internationales Eingreifen muss sich an der Lage und den Erfordernissen im Missionsgebiet orientieren.363 Die Festlegung der organisatorischen Struktur einer jeden UNMission ist eine fundamentale Entscheidung, bei der die Auswirkungen nach innen und außen genau bedacht werden müssen.
dd) Der Einsatz von Hybrid-Einheiten
Die Diskussion um die inhaltliche und organisatorische Trennung von Militär und
Polizei in UN-Missionen befeuert schnell den Ruf nach dem Einsatz paramilitärischer-polizeilicher Mischorganisationen 364 . Sei es in Form einer polizeilichen
Gendarmerie oder einer militärischen MSU.365 Paramilitärische Verbände stellen
grds. eine weitere Möglichkeit dar, die Security Gap zu füllen. Auch Meyer konstatiert: „Einsatzgebiete, in denen die innere Sicherheit derart erodiert ist, dass
nur eine militärisch ausgebildete Einsatzeinheit wirksam die Sicherheit aufrecht
erhalten kann, ist kaum das geeignete Einsatzgebiet für eine Polizeitruppe.“366
Die Vorteile dieser Einheiten liegen darin, dass sie sowohl unter Militär- als auch
unter zivilem Kommando eingesetzt werden können. Ebenso verfügen sie i. d. R.
über polizeiliche Erfahrung und über eine militärische Grundausbildung und Ausstattung. Das führt dazu, dass diese Einheiten in dem instabilen Sicherheitsumfeld
der Security Gap bedenkenlos eingesetzt werden können. Ebenso verfügen sie
über eine entscheidende organisatorische Voraussetzung. So können diese Einheiten wegen des nicht vorhandenen Freiwilligkeitsgrundsatzes, der i. d. R. bei zivilen Polizisten/-innen existiert, schnell und in großer Anzahl in Auslandsmissionen
362
Dziedzic/Perito, 2008, S. 4 ff.
364
Vgl. zum Begriff „Hybrid-Einheiten”: Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 43 f.
365
Kempin/Kreuder-Sonnen, 2010, S. 23.
366
Meyer, 2006, S. 374
363
65
entsandt werden. 367 Beispielhaft kann hier die UN-Mission in Ost-Timor angeführt werden, bei der portugiesische und jordanische Einheiten mit CRC beauftragt waren.368 Auch aus den Reduktionen der Interviews folgt, dass das Militär i.
d. R. personell und logistisch besser aufgestellt ist und die polizeiliche Aufgabenwahrnehmung ersatzweise übernehmen sollte, sofern UNPOL aufgrund der
Sicherheitslage oder mangels Personal nicht eingesetzt werden kann. Demnach
kann die MSU eine zentrale Rolle spielen. Eine Übergabe an UNPOL ist sicherzustellen, sobald diese zur Aufgabenwahrnehmung in der Lage ist oder es die
Sicherheitslage zulässt.
Als Nachteil wird vorgebracht, dass es aus inhaltlicher Sicht nach wie vor unklar
ist, ob diese Form der Einsatzeinheit (hier die MSU), die polizeilichen Probleme
von UNPOL in dieser instabilen Lage überhaupt lösen kann.369 Auch wurde der
prägende Einfluss der italienischen Carabenieri auf z. B. die Aufgabenwahrnehmung und das Auftreten der MSU nicht immer positiv bewertet.370 Die grundsätzliche Gefahr, sowohl beim Einsatz bestehender als auch bei der Schaffung neuer
Mischorganisationen, besteht darin, dass die internationale Kompetenz weiter
aufgesplittert wird und Parallelaktionen entstehen können, die beispielsweise die
Kooperation, Kommunikation und Koordinierung erschweren.371
Ebenso kann es sein, dass sich militärische Arbeitsweise und Ausstattung der
Hybrid-Einheiten negativ auf die Akzeptanz der UN-Mission in der Bevölkerung
auswirken. Mobekk unterstreicht diese Gefahr mit der Aussage, dass diese militärischen Einheiten die Bevölkerung in ihrem Aussehen und Verhalten an das Militär erinnern könnten, welches in dem vorherigen Konflikt beteiligt war.372 Nicht
nur deswegen, auch beispielsweise aufgrund der schlechten Erfahrungen aus
UNMIK, haben militärische Einheiten in vielen postkonfliktären Gesellschaften
ein schlechtes Image, weswegen ihre Effektivität im Law Enforcement, d. h. in
der täglichen Polizeiarbeit, grds. in Frage gestellt werden kann.373 Als Lösungs367
Mobekk, 2005, S. 5.
Mobekk, 2005, S. 5.
369
Meyer, 2006, S. 374.
370
371
Vgl. Ausführungen zu dem Begriff der „Three C's”: Schmidl, in: SIAK (Hrsg.), 2011, S. 100 zu
Mobekk, 2005, S. 16.
372
Mobekk, 2005, S. 5.
373
Mobekk, 2005, S. 5.
368
66
möglichkeit wird vorgeschlagen, die FPUs als „Lückenfüller“ in der Security Gap
einzusetzen, wenn diese entsprechend ausgestattet sind und die Sicherheitslage
den FPU-Einsatz hergibt. 374 Unter der Beachtung dieser Erkenntnis muss den
Verantwortlichen der Vereinten Nationen klar sein: Als paramilitärisch orientierte
Gendarmerie kann UNPOL nicht funktionieren, nicht zum Schließen der Security
Gap und erst recht nicht danach.375 Sie ist kein „Allheilmittel“376. Allerdings sind
diese Positionen sehr umstritten. Nationale Veröffentlichungen der SWP zeigen
für Deutschland den Bedarf auf, beispielsweise die Feldjäger zu einer Gendarmerieeinheit zu erweitern oder die Bundespolizei unter militärischem Kommando
einzusetzen.377 Nur durch eine erkennbare Trennung können die Aufgaben, Gewinnung des essentiellen Vertrauens der Bevölkerung sowie Herstellung einer
organisatorischen Balance zwischen den beiden Akteuren, erfüllt werden.378 Daher wird eine nach außen hin erkennbare Trennung von Militär und UNPOL sowie die Festlegung klarer Regeln für deren jeweiligen Grenzen gefordert.379
ee) Der Einsatz der Militärpolizei
Die Militärpolizei kann grundsätzlich polizeiliche Aufgaben innerhalb der Security Gap, ersatzweise für UNPOL, übernehmen. 380 Dies hat nach Mobekk gleich
zwei Vorteile381: Erstens hat die MP in den meisten Ländern eine solide Ausbildung im zivilen Law Enforcement, was die Verwertbarkeit militärischer Arbeit im
polizeilichen Bereich verbessern könnte. Zweitens könnte diese nachweisbare
polizeiliche Prägung dazu führen, dass Ressentiments gegen die militärische Arbeit innerhalb der täglichen Polizeiarbeit abgebaut werden. Diese Meinung wird
ebenso von anderen Autoren vertreten.382 Aus deutscher Sicht haben die Feldjäger
bereits gezeigt, dass ihr militärischer Status nützlich ist und sie dennoch grundlegende polizeiliche Aufgaben wahrnehmen können.383 International wird ebenfalls
374
Hills, International Peacekeeping 08/2001, S. 37; Meyer, 2006, S. 375.
376
Hansen, 2002, S. 70; Schmidl, in: SIAK (Hrsg.), 2011, S. 100. Siehe hierzu: Gliederungsziffer
V 1 b dieses Beitrages.
377
Kempin/Kreuder-Sonnen, 2010, S. 22 ff.
378
Mobekk, 2005, S. 5.
379
Mobekk, 2005, S. 5.
380
Mobekk, 2005, S. 4.
381
Vgl. nachfolgende Ausführungen Mobekk, 2005, S. 4.
382
Kempin/Kreuder-Sonnen, 2010, S. 23; Perito, 2004, S. 81.
383
375
67
von positiven Erfahrungen gesprochen; beispielsweise durch den Einsatz der MP
der US-Streitkräfte im Kosovo als Teil der KFOR.384 Allerdings ist auch hier, wie
bei UNPOL, das Problem, dass diese Einheiten personell nicht die stärksten sind
und mit Blick auf die internen Aufgaben diese Security Gap zahlenmäßig nicht
allein füllen können.385 Dennoch scheinen sich MPs in UN-Missionen wohler zu
fühlen, in denen es um die Herstellung von Stabilität sowie innerer Sicherheit geht
und nicht vorrangig um militärische Auseinandersetzungen.386
ff) Die Zwangsanwendung durch Militär und UNPOL in UN-Missionen
Die Rechtsgrundlage für die Zwangsanwendung durch Militäreinheiten beruht auf
den für jede UN-Mission zu erstellenden RoE und ist von der Directive on Use of
Force (DUF) der UNPOL abzugrenzen. 387 Sie definieren die Voraussetzungen,
unter denen Zwang angewendet werden darf. In dieser Hinsicht bestehen aber
zwischen Polizei- und Militäreinsätzen große Unterschiede, z. B. aufgrund der
Haager Landkriegsordnung für die Seite des Militärs.388 Dies ist im Rahmen von
Peace Enforcement, d. h. bei der militärischen Beendigung von Konflikten durch
UN-Truppen bzw. der NATO oder AU im Auftrag der Vereinten Nationen, klar
erkennbar. Selbst beim Peacekeeping oder Peacebuilding stünden diese Möglichkeiten dem UN-Militär theoretisch zur Verfügung. Allerdings nutzen die Vereinten Nationen diese Möglichkeiten nicht aus. Dies wird am Beispiel der
UNFICYP, einer klassischen Peacekeeping-Mission, deutlich, wo die RoE der
UN-Truppen defensiver als deutsches Polizeirecht sind.389 Die Ursache dafür ist
auch im Code of Conduct for Law Enforcement Officials390 zu finden, der am 17.
Dezember 1979 von der Generalversammlung beschlossen wurde. Im Artikel 3
dieser Vorschrift heißt es: „Law enforcement officials may use force only when
strictly necessary and to the extent for the performance of their duty.“ Dies ist ein
384
Perito, 2004, S. 81.
Mobekk, 2005, S. 4.
386
Perito, 2004, S. 81; Ricks, in: Washington Post vom 25.03.2001, S. A21.
387
388
Stodiek, 2004, S. 77.
389
Stodiek, 2004, S. 77.
390
Gemäß dem in der Vorschrift selber enthaltenen offiziellen Kommentar der Vereinten Nationen
zum Artikel 1 des Code of Conduct for Law Enforcement Officials, hier: Buchstaben (a) und (b),
sind unter dem Fachbegriff Law Enforcement Officials (LEO) alle Angehörigen von UNOrganisationen mit Polizeiaufgaben zu subsumieren. Neben der klassischen Polizeibehörde betreffen diese Regelungen auch Militäreinheiten, die in unsicheren Gebieten Polizeiaufgaben wahrnehmen.
385
68
Äquivalent zu dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, den deutsche Polizeigesetze vorschreiben. Trotz dieser Ähnlichkeit ist, aus Sicht der interviewten Experten, eine Abstimmung der RoE bzw. der DUF im Rahmen der polizeilichmilitärischen Zusammenarbeit nicht sinnvoll, weil die o. g. Rechtsgrundlagen und
Aufgaben der Akteure zu unterschiedlich und teilweise gegensätzlich sind.
gg) Sonstige Probleme der praktisch-organisatorischen Zusammenarbeit
Abgesehen von diesen inhaltlichen und organisatorischen Herausforderungen entstehen in UN-Missionen teilweise Probleme aufgrund praktischer Umstände. Diesen Umstand belegt u. a. Burghardt am Beispiel von UNMIL in Liberia391: In
Liberia war es ein Problem für die polizeilich-militärische Zusammenarbeit, dass,
aufgrund der schlechten Infrastruktur in Monrovia, die zivilen und militärischen
Komponenten auf drei Hauptsitze verteilt wurden und ca. 30 Minuten Autofahrt
voneinander entfernt lagen. Dadurch war ein persönlicher Kontakt zwischen polizeilichen und militärischen Vertretern der Hauptquartiere erschwert, was die
Kommunikation negativ beeinflusste. Ebenso führt Burghardt UNMIL als Beispiel dafür an, dass der Informationsaustausch durch die intensive Verwendung
von Verbindungsbeamten sichergestellt werden muss. Folgt man den Reduktionen
der Interviews sowie Kühne392, ist Peacebuilding oder SSR ein sehr langwieriger,
kostspieliger Prozess, der, im Gegensatz zu Peacekeeping, für die über den Haushalt entscheidenden Parlamente und die Öffentlichkeit nur schwer sichtbar ist.
Bezogen auf die Finanzierung von UN-Missionen und des entsprechenden Personals ist die Kurzfristigkeit von Haushaltszyklen der meisten Geldgeber ein Problem.393 Das macht es problematisch, den immens hohen Einsatz von Finanzmitteln und Ressourcen ggü. der Bevölkerung in den PCCs zu begründen. Diese Anstrengungen müssen auf verschiedene Schultern verteilt werden. Daher ist die
polizeilich-militärische Zusammenarbeit, auch aus Sicht der Ressourcenplanung394, unabdingbar.
391
Vgl. nachfolgende Ausführungen zu UNMIL: Burghardt, 2007, S. 32.
393
394
In diesem Sinne Finanz-, Material- und Personalressourcen.
392
69
Schließlich existiert noch ein weiteres Problem. Mit der steigenden Internationalisierung von Friedensbestrebungen und den heutigen technischen Möglichkeiten
hat sich auch die Infrastruktur der Friedenseinsätze verändert und damit verkompliziert. 395 Damit einhergehend wuchs die Anzahl der global Player in diesem
Bereich enorm: Neben der UN, der NATO und der EU beteiligen sich heute die
AU und die ECOWAS sowie manchmal die OSCE (beispielsweise im Kosovo/UNMIK) als gleichberechtigte Akteure in der Friedenssicherung. Man kann
fast von einer Globalisierung der Friedensmissionen sprechen. Grundsätzlich mag
diese Ausweitung politisch willkommen sein, aber für eine Strategie des Integrated Approach der Vereinten Nationen stellt diese Entwicklung organisatorische
Hürden auf.396 Die teilweise eigenwilligen Entscheidungs- und Entsendungsstrukturen dieser Organisationen konterkarieren die Bemühungen alle Akteure und
Interessen zu koordinieren. Ebenso bringen unterschiedliche Nationen, egal ob für
Überwachung, Beratung oder Ausbildung, (verschiedene teilweise widersprüchliche) Konzepte mit ein. Oder es werden lokale Sicherheitsorgane im Rahmen nationaler Ausstattungshilfen mit Gerätschaften ausgerüstet, die mit anderen technischen Systemen nicht kompatibel sind (beispielsweise Funkgeräte mit unterschiedlichen Betriebssystemen). Diese Umstände wirken sich direkt und i. d. R.
negativ auf die operative und taktische sowie auch auf die logistische polizeilichmilitärische Zusammenarbeit aus. Erschwert wird dieses Problem dadurch, dass
einige Mitgliedstaaten dieser Bündnisse und Organisationen mit eigenen bilateralen Missionen vor Ort agieren, z. B. Deutschland mit dem GPPT in Afghanistan.
Von erheblicher Bedeutung ist die gemeinsame Einschätzung der Sicherheitslage
der UN-Akteure im Missionsgebiet. „Informations-Silos“ und Grabenkämpfe
zwischen UNPOL und Militär um Lageinformationen sind nicht selten in UNMissionen. Im Kontext einer instabilen Sicherheitslage ist dieses Verhalten nicht
nur unkollegial und uneffektiv, es ist in erster Linie gefährlich und kann Menschenleben kosten.397 Daher sollte in UN-Missionen die seit 2005 mögliche Einrichtung eines JMAC vorzusehen sein, wie es z. B. in Haiti eingesetzt wurde.398
395
Vgl. nachfolgende Ausführungen: Kühne, Vereinte Nationen 1/2013, S. 29.
397
398
396
70
Als weiteres Problem der praktischen polizeilich-militärischen Zusammenarbeit
führt unterschiedlicher Sprachgebrauch zu Missverständnissen. Von eher geringer
Problematik sind unterschiedliche Definitionen ähnlicher Abkürzungen, die eher
administrative, leicht heilbare, Missverständnisse erzeugen. Das sprachliche Problem wird dadurch verstärkt, dass es eine schier unendliche Anzahl von Abkürzungen verschiedenster, teilweise widersprüchlicher, Bedeutungen in Polizei- und
Militärorganisationen gibt. Beispielsweise sei hier das Definitionschaos zwischen
UN, EU, AU und NATO um den Begriff CIMIC angeführt.399 Verheerend werden
die Probleme, wenn innerhalb JOps unterschiedliche taktische Maßnahmen verstanden werden. So berichtet Perito von einem tragischen Zwischenfall während
der Rodney King-Unruhen im Jahr 1992 in Los Angeles:400 Während der Unruhen
wurden US-Marines und Einheiten des Los Angeles Police Department (LAPD)
in JPs eingesetzt. Eine solche gemischte Streife wurde beauftragt sich einem Fall
von Hausfriedensbruch zu widmen. Vor Ort übernahm der Streifenführer der Polizei die Führung und beauftragte den militärischen Streifenführer mit den Worten
„cover me“ ihm beim Betreten des Gebäudekomplexes von außerhalb Deckung zu
geben. Er meinte damit, die Waffen einsatzbereit zu halten und einzugreifen,
wenn die Polizeistreife in Gefahr sei. Aufgrund des unterschiedlichen Sprachgebrauchs verstand der militärische Streifenführer die Order im militärischen Sinne,
was bedeutet, sofort das Feuer zu eröffnen und zu verhindern, dass Feinde auf die
eigenen Truppen einwirken. Im Ergebnis schossen die anwesenden US-Marines
über 200 Mal auf das mit Kindern besetzte Haus. Auch wenn dieses Beispiel keiner UN-Mission entstammt, ist das zu Grunde liegende Problem auf die internationale polizeilich-militärische Zusammenarbeit übertragbar.
Ebenso gaben die Interviewpartner an, dass die polizeilich-militärische Zusammenarbeit vor Ort stark abhängig von der Persönlichkeit, dem Kooperationswillen
und der Fachkompetenz der handelnden Akteure bei Polizei und Militär ist. Als
negatives Beispiel führen Benner/Mergenthaler/Rotmann die UN-Mission in Haiti
(MINUSTAH) an, bei der die Ergebnisse stark von den Akteuren in hohen
UNPOL Führungspositionen abhängig waren.401 Selbst innerhalb der Polizeikontingente bzw. der PCCs existieren unterschiedliche Ansichten, was Polizei an sich
399
Siehe hierzu: Gliederungsziffer III 3 c dieses Beitrages.
Delk, 1995, Kapitel 1; Perito, 2004, S. 86
401
400
71
ist und wie Polizei handeln soll. In diversen UN-Reports und Studien über verschiedene UN-Missionen wurde die Erfahrung dokumentiert, dass eine Unstimmigkeit der Zusammenarbeit auf operativer und taktischer Ebene existiert.402 Diese Unstimmigkeit ergibt sich nicht nur aus den Mandaten sondern auch aus den
Werten und Prinzipien der handelnden Akteure.403 Dass die zivil-militärische Zusammenarbeit auch in integrierten Missionen nicht immer funktioniert, zeigt der
Eide-Bericht von 2005. So spricht dieser davon, dass sowohl der militärische als
auch der zivile Teil der UN-Missionen unter Leitung des UN DPKO untereinander und ggü. dem UNCT arrogant und autoritär auftreten würden. 404 Ähnliche
Erfahrungen schildert Mobekk. Die Qualität der Zusammenarbeit tendiert dazu,
mehr von den handelnden Akteuren selbst, als von den vorhandenen Strukturen
der sog. „Three Cs“ (Coordination, Cooperation & Communication) abhängig zu
sein.405 Als Ursache für diesen Umstand bleibt zu vermuten, dass der Kooperationswille und die -fähigkeit nicht nur von den strukturellen und rechtlichen Rahmenbedingungen sowie von der eigenen organisationskulturellen Prägung, sondern auch von den eigenen Kenntnissen der Struktur und Aufgaben des Kooperationspartners abhängen können.406 So haben Goldsmith/Harris in einer Untersuchung festgestellt, dass es Polizisten/-innen mit Wehrdiensterfahrung einfacher
fiel, mit Militäreinheiten in UN-Missionen zusammenzuarbeiten.407 Dieser Punkt
verdient besondere Beachtung durch die Verantwortlichen im UN-System, da er
als Teil der Organisationskultur am schwierigsten zu beeinflussen ist. Wissenschaftliche Publikationen schlagen als Lösungsansatz vor, polizeilich-militärische
Netzwerke und Verbindungen durch gemeinsame Trainings und Lehrgänge zu
schaffen oder zu stärken.408 Dies schafft Vertrauen, die wichtigste Grundlage für
Netzwerke und persönliche bzw. institutionelle polizeilich-militärische Zusammenarbeit.409 Diesem Aspekt sollten nicht nur die nationalen, sondern auch die
internationalen Vorbereitungen auf UN-Missionen, z. B. durch regelmäßige UN-
402
De Coning benennt u. a. folgende UN-Reports: United Nations 2004, United Nations 2005
sowie u. a. folgende Studien: Paris, 2004, Stedman/Cousens/Rothschild, 2002. Vgl. zu den Reports: de Coning, 2008, S. 24.
403
de Coning, 2008, S. 25.
404
405
Mobekk, 2005, S. 16.
406
407
408
409
72
Kurse für Police Commissioner und FPU-Commander, Rechnung tragen.410 Dadurch kann Teambildung gefördert werden, auch wenn die Entwicklung polizeilich-militärischer Netzwerke weder in Deutschland noch im Ausland einfach
ist.411 Dies dürfte nicht nur die fachlichen Fähigkeiten fördern, sondern auch Vorurteile abbauen und die persönliche Kooperationsbereitschaft steigern.
5. Zwischenergebnis
Wie eingangs dargestellt, geht von fragilen oder zusammengebrochenen Saaten in
der heutigen Zeit eine der größten Sicherheitsbedrohungen aus. Als wichtigste
Staatengemeinschaft müssen die Vereinen Nationen diesen Gefahren entgegentreten. Dabei spielen Militär und, mit wachsender Wichtigkeit, UNPOL eine große
Rolle. Die Vereinten Nationen können sich ein inneffektives Vorgehen aufgrund
mangelnder
polizeilich-militärischer
Zusammenarbeit,
sowohl
im
UN-
Hauptquartier als auch in den UN-Missionen vor Ort, nicht leisten. Die Ausführungen dieses Kapitels lassen sich wie folgt zusammenfassen:
•
Militär und Polizei haben nicht nur unterschiedliche Aufgaben, Strukturen und
rechtliche Grundlagen, sondern auch über Jahrhunderte hinweg gewachsene
Traditionen, Kulturen und Einstellungen. Polizeilich-militärische Zusammenarbeit ist für die Vereinten Nationen ein Key Partnership, stößt aber auch teilweise an objektive Grenzen. Dennoch gilt: „Grundsätzlich kann man eigentlich nur von gewinnbringend und erforderlich sprechen.“ 412 UN-Missionen
sind bis heute militärisch geprägt. Das wird in der Öffentlichkeit, nicht unbedingt positiv, wahrgenommen. Von ihr nahezu unbemerkt hat sich in den letzten 20 Jahren eine enorme Entwicklung abgespielt, die sich die strategische
Aufstellung der Vereinten Nationen ausgewirkt hat: Polizeiliche Belange in
UN-Missionen und im Capacity-Building werden immer wichtiger. Dennoch
spielt die polizeilich-militärische Zusammenarbeit in den UN-Vorschriften
nach wie vor keine angemessene Rolle. Die Zusammenarbeit zwischen
UNPOL und Militär funktioniert häufig nur unbefriedigend, was auch an der
410
Dzierdciz/Perito, 2008, S. 12.
Friesendorf, 2009, S. 153 ff.
412
Zitat aus Experteninterview (Nr. 2) mit LtdPD Karl-Heinz Weidner vom 03.05.2013 auf die
Frage zur Notwendigkeit polizeilich-militärischer Zusammenarbeit.
411
73
Unterschiedlichkeit beider Akteure liegt. Der Emanzipationsprozess von
UNPOL ist noch jung und muss sich mit internationaler Unterstützung weiterentwickeln und auf breiter Basis sowohl der politischen Welt als auch der Öffentlichkeit bewusst gemacht werden.
•
Die Hauptaufgabe für UNPOL wird in Zukunft im institutionellen CapacityBuilding lokaler Polizeistellen in postkonfliktären Regionen liegen, weil die
Wirksamkeit lokaler Sicherheitsbehörden entscheidend für die Festlegung einer Exit-Strategie ist.413 Die Vereinten Nationen scheinen für diese Aufgabe
rechtlich und strategisch grds. gut vorbereitet. Die Bemühungen, die polizeilich-militärische Zusammenarbeit von UN DPKO bis zur Mission in UNVorschriften selbst zu formalisieren, zeigen erste Erfolge. Dennoch besteht
Änderungsbedarf am Doctrinal Framework, z. B. in der Festlegung von Standards für einen einheitlichen Sprachgebrauch, für Grundsätze der täglichen
Polizeiarbeit und TOC-Bekämpfung sowie in den Zuständigkeitsabgrenzungen zwischen UNPOL und Militär. Eine grundlegende Evaluierung des
Doctrinal Frameworks ist notwendig und sobald wie möglich durchzuführen.
•
Unmittelbar nach einem militärischen Konflikt gibt es zwar den Bedarf an
polizeilichem Law Enforcement, aber die instabile Sicherheitslage im Empfängerstaat verhindert u. U. den Einsatz von UNPOL. Diese Sicherheitslücke
muss durch MP oder militärische Hybrid-Einheiten, wie beispielsweise die
MSU, ausgefüllt werden, bis der UNPOL-Einsatz unter einer, vom Militär hierarchisch getrennten, zivil-administrativen Leitung ohne absehbare Gefährdung der eingesetzten Polizisten/-innen möglich ist. 414 Hat der UNPOLEinsatz begonnen, ist eine geordnete aber zügige Übergabe der polizeilichen
Kompetenzen vom Militär an UNPOL sowie eine Festlegung der Zuständigkeiten erforderlich. Danach sollte das Militär nur zur logistischen oder personellen Unterstützung von UNPOL eingesetzt werden. Ab dem Zeitpunkt der
Übergabe schafft der redundante Einsatz von Militäreinheiten oder militärischen Polizeieinheiten (wie MP oder MSU) die Gefahr von Kommunikationsproblemen. Die polizeilich-militärische Zusammenarbeit ist über JOCs, JLCs
oder LOs sicherzustellen und stellt die handelnden Akteure vor fachliche und
persönliche Herausforderungen. Insbesondere, da UN-Mandate teilweise sehr
413
414
Grabowsky, 2009, S. 101; Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 45.
74
vage formuliert sind und keine Zuständigkeitsgrenzen enthalten. Daher bedarf
es klarer UN-Mandate, die flexibel genug und „lernfähig“ sind, sich den speziellen Bedingungen der Sicherheitslage im Missionsgebiet und den Bedürfnissen der handelnden Akteure anzupassen.415
•
Von essentieller Bedeutung ist, dass UNPOL einen nach außen erkennbaren
zivil-polizeilichen und keinen militärischen Charakter hat. Die Ausführungen
haben aufgezeigt, dass dies, aufgrund des meist militärischen Schreckens des
vorangegangenen Konfliktes, unumgänglich ist, um Vertrauen und Akzeptanz
in der lokalen Bevölkerung aufzubauen. Damit ist eine klare inhaltliche und
organisatorische Trennung zwischen Militär und Polizei erforderlich.
•
Ein wichtiger Faktor für die Qualität der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit ist die Bereitschaft und Fähigkeit der handelnden Führungspersönlichkeiten. Gegenseitige Kenntnisse über Strukturen, Arbeitsweisen, Traditionen,
Prägungen und Aufgaben sowie gemeinsames Training und gemeinsame
Lehrgänge bauen Vorurteile ab und schaffen bzw. stärken Netzwerke und
Kontakte.
V. Auswirkungen festgestellter Probleme auf die Bundespolizei
1. Das deutsche Trennungsgebot versus polizeilich-militärische Zusammenarbeit in UN-Missionen
In Deutschland werden Polizei und Militär aus zweierlei Gründen voneinander
getrennt. Erstens wurde um eine Militarisierung der Polizei und den Aufbau eines
übermächtigen Staatsapparates zu verhindern, das Trennungsgebot von Militär,
Polizei und Geheimdiensten im Polizeibrief der sog. Westalliierten von 1948 festgehalten.416 Zweitens kann man von einem verfassungsrechtlichen Trennungsgebot sprechen, weil Art. 87a Abs. 2 GG vorschreibt, dass das Militär, außer zur
Verteidigung, nur eingesetzt werden darf, wo es das Grundgesetz ausdrücklich
zulässt.417 Das BVerfG legte in einem seiner Urteile fest, dass bei der Auslegung
415
Mobekk, 2005, S. 26.
Fischer-Lescano, AöR 128/2003, S. 67; von Arnauld, in: Möllers/van Ooyen (Hrsg.), 2011, S.
35.
417
Kempin/Kreuder-Sonnen, 2010, S. 17; von Arnauld, in: Möllers/van Ooyen (Hrsg.), 2011, S.
35.
416
75
dieses Artikels strikte Texttreue einzuhalten ist.418 Im Gegensatz dazu ist es aus
völkerrechtlicher Sicht unproblematisch, dass polizeiliche Aufgaben durch Militäreinheiten übernommen werden, sofern die Grundstandards (Beachtung der
Menschenrechte) eingehalten werden.419 Daher stellt die in Kapitel IV aufgezeigte
Vermischung von polizeilichen und militärischen Aufgaben nach deutscher
Sichtweise, aber nicht für UN-Missionen, ein rechtliches Problem dar. Diese
rechtliche Schlussfolgerung entspricht der Realität. Die praktische polizeilichmilitärische Zusammenarbeit in UN-Missionen setzt sich über das in Deutschland
grundlegende Trennungsgebot hinweg. Dies wird durch die Aussagen der interviewten Beamten des hPVD mit eigener Missionserfahrung bestätigt. So wurde z.
B. im Kosovo (UNMIK) mit der Central Intelligence Unit (CIU) eine militärische-geheimdienstlich geprägte Polizeibehörde als Teil der KFOR geschaffen, an
der sich deutsche Polizeibeamte der Bundesländer und vornehmlich Beamte/innen des Bundeskriminalamtes beteiligten.420 Eine vergleichbare Behörde würde
es in Deutschland, aufgrund des Trennungsgebotes von Polizei auf der einen und
Militär bzw. Geheimdiensten auf der anderen Seite, in so enger, offener und institutionalisierter Form nicht geben. Das Gemeinsame Terror-Abwehrzentrum
(GTAZ), angesiedelt beim Bundeskriminalamt in Berlin, ist aufgrund der formalen, inhaltlichen und organisatorischen Abgrenzung, die die Vertreter der Geheimdienste und der Polizeibehörden voneinander trennen, mit der CIU nicht vergleichbar. Diese Situation bringt deutsche Akteure polizeilicher und militärischer
Einheiten im Ausland in eine ungewohnte Situation, was zu Handlungsirritationen
führen kann.421 Dies bestätigten die interviewten Experten. Dieser Umstand hat
Auswirkungen auf die Art und Weise der gemeinsamen (im Inland durchgeführten) Vorbereitung auf UN-Missionen und die operative Aufstellung der Bundespolizei zur Bewältigung der Auslandsaufgaben.422
418
BVerfGE 90, 286 (260). Vgl. zu Ergänzungen: von Arnauld, in: Möllers/van Ooyen (Hrsg.),
2011, S. 36.
419
von Arnauld, in: Möllers/van Ooyen (Hrsg.), 2011, S. 35.
420
Beschreibung der CIU gemäß der eigenen Einsatzerfahrung des Autors dieses Beitrages.
421
Fischer-Lescano, AöR 128/2003, S. 52; von Arnauld, in: Möllers/van Ooyen (Hrsg.), 2011, S.
35.
422
Ein weiterer wichtiger Themenkomplex, aber wegen mangelnder Relevanz zum eigentlichen
Thema dieser Untersuchung nicht weiter verfolgt, ist hierbei die Verwertbarkeit von Daten aus
UN-Missionen für deutsche Ermittlungsverfahren, die über nachrichtendienstliche/militärische
Mittel entgegen dem deutschen Trennungsgebot erhoben wurden.
76
a) Auswirkungen auf die nationale Vorbereitung auf UN-Missionen
Nach den Vorbemerkungen zum Trennungsgebot ist die grundsätzliche Frage zu
beantworten, ob eine reflexartige Zurückhaltung bei der polizeilich-militärischen
Zusammenarbeit, wie sie gerade auf polizeilicher Seite festzustellen ist, zur Vorbereitung auf UN-Missionen, angebracht ist. 423 Einiges spricht dafür, dass das
deutsche Trennungsgebot von Militär und Polizei aus zwei Sichtweisen betrachtet
werden kann und zu unterschiedlichen, sich nicht widersprechenden, Handlungsmustern jeweils für In- und Ausland deutscher Behörden führen könnte. Erstens
hat aus völkerrechtlicher Sicht das deutsche Trennungsgebot keine Bewandtnis
für UN-Missionen. Zweitens hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass
das Grundgesetz die öffentliche Gewalt programmatisch auf die internationale
Zusammenarbeit bzw. Bündnistreue festgelegt hat.424 Dies sollte dazu führen, die
Berührungsängste zwischen deutschem Militär und deutscher Polizei zur gemeinsamen Strategiefindung und UN-Missionsvorbereitung im Inland durch interministerielle Maßnahmen zu minimieren. Bedingung ist, dass inhaltlich und organisatorisch jederzeit erkennbar sein muss, dass es um die gemeinsame Bewältigung
von UN-Missionen geht und nicht um die Aufrechterhaltung der Öffentlichen
Sicherheit und Ordnung im Inland. Dennoch existieren, auch den Interviews zufolge, bei deutschen Polizeibehörden und der Bundeswehr in der Vorbereitung auf
UN-Missionen Berührungsängste. Um Optimierungsmöglichkeiten der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit für die nationale Vorbereitung auf UNMissionen erarbeiten zu können, ist folgende Frage zu beantworten: Wie spiegelt
sich die gemeinsame Zusammenarbeit zwischen BMI, AA, BMVg und BMZ auf
strategischer (interministerieller), operativer (behördlicher) und taktischer (einsatzbezogener) Ebene in der nationalen Vorbereitung wider?
aa) Die gemeinsame Vorbereitung auf strategischer Ebene
Im Rahmen des Connected Government geht es auf nationaler Ebene u. a. darum,
die Zusammenarbeit verschiedener Ministerien zu fördern, um die gemeinsame
423
BVerfGE 111, 307 (33). Vgl. zu Ergänzungen: von Arnauld, in: Möllers/van Ooyen (Hrsg.),
2011, S. 35.
424
77
Vorbereitung auf UN-Missionen zu optimieren. 425 So hat die Bundesregierung
bereits 2004 mit dem Programm „Zivile Krisenintervention, Konfliktlösung und
Friedenskonsolidierung“ einen Ressortkreis „Zivile Krisenintervention“ eingeführt.426 Dieser Ressortkreis hat als Querschnittsaufgabe die Integration der Krisenintervention in deutschen Ministerien und bietet ein Forum zum Austausch
von Verfahren der Krisenprävention und Früherkennung („Best Practices“). 427
Der Ressortkreis ist dem AA angegliedert und wird durch den Beauftragten für
Krisenprävention des AA geleitet. Diesem Kreis sind entsprechende regionenoder konfliktbezogene Task Forces oder anlassbezogene Ressortbesprechungen
angegliedert.428 Das BMI wird dabei nicht grundsätzlich, sondern nur im Einzelfall einbezogen.429 Im März 2012 veröffentlichte die Bundesregierung die ressortübergreifenden Leitlinien „Für eine kohärente Politik der Bundesregierung gegenüber fragilen Staaten“. 430 In diesen Leitlinien fehlen Aussagen, wie BMVg
und BMI sowie die nachgeordneten Bereiche der Ministerien effektiver zusammenarbeiten können, um sich z. B. auf die polizeilich-militärische Zusammenarbeit in UN-Missionen bereits in Deutschland gemeinsam vorzubereiten. Das
könnte daran liegen, dass das BMI bei der Erarbeitung dieser Leitlinien nicht beteiligt war, sondern diese als Produkte des AA, BMVg und des BMZ herausgegeben wurden.431 Darüber hinaus sehen die interministeriellen Verbindungen keinen
Informationskanal bez. der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit in UNMissionen (oder Missionen anderer Mandatsträger bzw. bilateraler Missionen)
vor. So gibt es keine entsprechenden Projekt- oder Arbeitsgruppen von BMVg,
BMI und BPOLP und keinen VB des BMVg, der zur Verbesserung der Zusammenarbeit ständiges Mitglied der Gegenstelle AG IPM im BMI wäre.432 Ebenso
ist nichts über gegenseitige Hospitationen bekannt.433 Zusammenfassend lässt sich
an dieser Stelle festhalten, dass keine dauerhafte institutionelle Zusammenarbeit
auf strategischer Ebene zwischen AA, BMVg und BMI existiert, die sich mit kon-
425
Deutscher Bundestag, 2012, S.1.
427
428
429
Bundesregierung, 2012, S. 2.
430
431
Auf dem Deckblatt der Leitlinien sind nur die Ministerien AA, BMVg und BMZ als verantwortliche Autoren benannt. Das BMI fehlt.
432
Nach einem Schreiben des BPOLP (ASABP) vom 24.06.2013.
433
In dem Schreiben des BPOLP (ASABP) vom 24.06.2013 gibt es auf Hospitationen keinen
Hinweis.
426
78
zeptionellen Belangen der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit in UNMissionen beschäftigt. Die einzig richtungsweisende Vorgabe der Bundesregierung in diesem Themenkomplex ist allgemein gehalten: „Ein verstärkter Personalaustausch der Ressorts sowie ressortgemeinsame Aus- und Fortbildung sind
sowohl
auf
Länder
oder
Regionen
bezogen
als
auch
zu
einzelnen
Querschnittsthemen aus dem Politikfeld „fragile Staaten“ sinnvoll. Dem Ressortkreis Zivile Krisenprävention kommt bei diesen Fragen eine Impulsfunktion
zu.“434 Gründe für diese offensichtliche Distanz zwischen BMI/BPOL/Polizei auf
der einen und dem BMVg/AA/BMZ auf der anderen Seite sind in der Literatur
nicht zu finden. Berührungsängste auf Seiten der Polizei und des Militärs, hervorgerufen u. a. vom Trennungsgebot435, scheinen die politische Bereitwilligkeit der
Entsendung von Polizisten/-innen in das BMVg oder Militäreinheiten als Berater
oder Hospitanten negativ zu beeinflussen. Verstärkt wird die politische Zurückhaltung dadurch, dass dieser Themenkomplex „Konfliktlagen in fragilen Staaten“
sowie „polizeilich-militärische Zusammenarbeit“ und die entsprechenden Maßnahmen deutscher Behörden in der Öffentlichkeit und demzufolge auch in der
parlamentarischen Opposition von großem Interesse sind.436
bb) Die gemeinsame Vorbereitung auf operativer Ebene
Auf operativer Ebene werden durch öffentlich-rechtliche437 Fortbildungsinstitute
seit wenigen Jahren Lehrgänge zur polizeilich-militärischen Zusammenarbeit in
UN-Missionen angeboten. Beispielhaft werden im Folgenden die wichtigsten
Lehrgänge und Übungen angesprochen.438An der DHPOL in Münster fand beispielsweise im Jahr 2012 als International Course 42/2012 eine dreitägige Fortbildung unter dem Titel „Common Approach - Cooperation of Police, Military,
Governmental and Non-Governmental Organizations in Peacekeeping Mission
Areas“ statt. Ebenso entwickelten das GIZ und die FüAkBw das Ausbildungsmodul „zivil-militärische Interaktion“ im Jahr 2011, welches 2013 fortgesetzt werden
434
Siehe hierzu: Gliederungsziffer V 1 a dieses Beitrages.
436
437
Darunter Hochschulen und Akademien, wie die DHPOL, FüAkBw, BAKS und CEPOL sowie
öffentlich-rechtliche Institute, wie die GIZ und das zif.
438
Daneben sind in den Lehrgangskatalogen u. a. von GIZ, zif und BAKS zahlreiche weitere
Lehrgänge zu diesem Themenkomplex zu finden.
435
79
sollte.439 Die BAKS führt u. a. mit dem GIZ das „Seminar für Sicherheitspolitik“
durch, an dem sich Führungskräfte verschiedener Ministerien, darunter Vertreter
von Militär und Polizei, beteiligen. „Ziel des Seminars ist u. a., die Teilnehmer im
Sinne der Sicherheit zu vernetzen und Kontakte vor allem auch zu jenen Institutionen herzustellen, die im Rahmen des Seminars besucht werden (u. a. das NATOHauptquartier, verschiedene UN-Missionen, Militärs befreundeter Staaten
etc.).“440 Abgesehen von den Lehrgängen entsendet das BMI auf Einladung des
BMVg Experten bzw. Führungskräfte zu Stabsrahmen- bzw. Großübungen der
Bundeswehr. 441 So nimmt die Bundespolizei jährlich an der zivil-militärischen
Großübung des deutsch-niederländischen Corps teil. Eine Teilnahme erfolgte
erstmals im Jahr 2011 mit einem Beobachterstatus und seit 2012 aktiv mit
Übungskräften aus Bund und Ländern.442 Darüber hinaus stellt die Bundespolizei
zweimal im Jahr Personal und Material (i. d. R. vier PVB, zwei Fahrzeuge und
einen Polizeihubschrauber) für die sog. Blue Flag-Übungen der Bundeswehr im
UN-Ausbildungszentrum in Hammelburg.443 Diese beiden Übungen sind der Abschluss der Militärbeobachterausbildung der Bundeswehr.444 Die zivil-militärische
Zusammenarbeit spielt laut Aussage des BPOLP in allen Übungen eine Rolle.
Auch wenn das Doctrinal Framework der Vereinten Nationen noch verbesserungswürdig ist, wurde festgestellt, dass es seit mehreren Jahren Bestrebungen der
UN (auch der NATO und der EU) gibt, polizeilich-militärische Zusammenarbeit
in UN-Missionen und deren Ausgestaltung bzw. Grenzen zu definieren. Diese
Entwicklung sollte auch in Deutschland dazu führen, dass ähnliche Vorschriften
für die Zusammenarbeit in UN-Missionen oder in der Vorbereitung darauf erarbeitet werden. Mit entsprechenden Vorschriften und Verhaltenshinweisen zu
Grenzen und Möglichkeiten dieser Zusammenarbeit, könnte dem eingesetzten
deutschen Personal aus Sicht vorgesetzter Behörden Handlungssicherheit gegeben
werden. Dies gilt insbesondere deswegen für Deutschland, weil hier aufgrund des
439
440
Schürkes, 2013. S. 1.
441
Der Autor dieser Untersuchung war selbst im Jahr 2006 und 2008 als Polizeiexperte/Evaluator
Teilnehmer der multinationalen Bundeswehr-Übungen „European Endeavour”.
442
Nach einem Schreiben des BPOLP (ASABP) vom 24.06.2013: Im Jahr 2012 mit zwölf Teilnehmern/-innen der BPOL.
443
444
Eine Übung zusammen mit den Bodenseeanrainerstaaten im nationalen Kontext.
80
Trennungsgebotes eine Zusammenarbeit nicht an jeder Stelle üblich ist. Vom
BPOLP wurde bestätigt, dass in der Bundespolizei keine Vorschriften existieren,
die für die Behörde oder das eingesetzte Personal den Rahmen der polizeilichmilitärischen Zusammenarbeit in UN-Missionen definieren.445
cc) Die gemeinsame Vorbereitung auf taktischer Ebene
Auf taktischer Ebene ist die Bundeswehr zur nationalen Vorbereitung deutscher
Polizisten für die BPOL/BPOLAK schon länger ein Partner. Die entsprechenden
Lehrgänge finden im Rahmen der Basisseminare für Einsätze in Afghanistan in
der Bundeswehrliegenschaft Hammelburg statt und beinhalten in einer Woche
gezielte Trainings zum taktischen Vorgehen bei Geiselnahmen und Sprengsätzen
sowie dem Umgang mit dem G36.446 Diese Lehrgänge sind notwendig und unterweisen die deutschen Beamten/-innen in Verhaltensgrundsätzen für besonders
unsichere Missionsgebiete. Darüber hinaus bietet die BPOLAK jährlich zwei
Lehrgänge an, die für die Bundeswehr und zivile Mitarbeiter des zif offen sind:447
Das Mentoringseminar wurde durch die BPOLAK in enger Zusammenarbeit mit
der Bundeswehr, dem zif und der Polizei Sachsen-Anhalt entwickelt. Dieses Seminar wird als Modul des Expert on Mission Course (Verwendungslehrgang der
Bundeswehr) in Hammelburg durchgeführt. Das BPOLP bezeichnet diese Entwicklung als Novum, da erstmalig Polizisten/-innen bzw. Zivilisten/-innen in einem eigenständigem Modul Soldaten/-innen ausbilden. Neben diesem Modul
führt die BPOLAK ein Seminar zur Entwicklung der interkulturellen Kompetenz
mit dem Schwerpunkt Führen internationaler Teams in Friedensmissionen durch.
Abgesehen von den nationalen Bemühungen der BPOL und der Bundeswehr führte die EU 2009 im Rahmen der Vorbereitung europäischer geschlossener Einheiten das sog. European Police Force Training (EUPFT)448 in St. Astier (Frankreich)
und Vicenza (Italien) sowie 2010 in Lehnin (Deutschland) durch. Ziel der zweiwöchigen Trainings war es, in einer fiktiven Auslandsmission der EU entspre445
Das Gewehr (G36) ist die Standardwaffe der Bundeswehr. Vgl. dazu: Baumann/Bretl, 2010, S.
30 sowie Aussagen im Antwortschreiben des BPOLP (ASABP) vom 24.06.2013.
447
Folgende Ausführungen nach einem Schreiben des BPOLP (ASABP) vom 24.06.2013.
448
Der Autor dieser Untersuchung war als Exercise Director bei den beiden Lehrgängen im Juni
und Juli 2010 in Deutschland tätig. Die organisatorische Gesamtverantwortung der EUPFT 2010
lag bei der Bundespolizeidirektion Bundesbereitschaftspolizei.
446
81
chende Tätigkeiten, z. B. Gewährleistung der Durchführung von Wahlen, Staatsbesuchen oder Demonstrationen, gemeinsam zu üben. Dabei sollten die Polizisten
die unterschiedlichen Polizeikulturen kennenlernen.449 Obwohl die Übung im Jahr
2010 in einer Bundeswehrunterkunft stattfand und die fiktive Mission in einem
Krisengebiet spielte, waren keine Einheiten der Bundeswehr beteiligt, weder als
Lehrgangsteilnehmer noch als Übungstruppe. Lediglich militärische Beobachter
waren vereinzelt an ausgesuchten Übungstagen unter den Zuschauern. Die erfolgreiche EUPFT 2010, mit der die Bundespolizei ein gutes Bild in Europa abgegeben hat, hat eine Möglichkeit verpasst, im Sinne der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit auf taktischer Ebene eine Vorreiterrolle einzunehmen.
b) Auswirkungen auf die operative Aufstellung der Bundespolizei
Konsensfähig unter den maßgeblichen Veröffentlichungen ist, dass es eine internationale Lösung zum Schließen der Security Gap in UN-Missionen geben muss.
Diese kann nur, wie im Kapitel IV dieser Untersuchung dargestellt, in einer militärischen Lösung liegen, bis der Einsatz von ziviler Polizei möglich ist. Folglich
besteht kein Bedarf an einer militärisch ausgerüsteten und geprägten Polizeieinheit. Im Gegenteil, sie vermitteln im Empfängerstaat ein falsches, weil militärisch-geprägtes, Bild von Polizeiarbeit. Dieses ist auch die bisherige deutsche
Haltung, die daran deutlich wird, dass sich die Bundesregierung bisher nicht am
Aufbau von Gendarmerieeinheiten auf EU-Ebene beteiligt hat. 450 An diesem
Punkt ist die in der Literatur diskutierte Frage nachfolgend anzusprechen, ob
Deutschland die Bundespolizei unter Militärkommando einsetzen kann oder in
Teilen (unter evtl. Zusammenlegung mit den Feldjägern) zur Gendarmerieeinheit
umbauen sollte.451
In der wissenschaftlichen Literatur stößt der Einsatz der Bundespolizei in UNMissionen grds. auf verfassungsrechtliche Bedenken. Demnach findet sich für die
Entsendung der Bundespolizei nach § 8 BPOLG in Auslandsmissionen keine hin-
449
Baumann/Bretl, 2010, S.19.
Kempin, in: Möllers/van Ooyen, 2011, S. 198; Kempin/Kreuder-Sonnen, 2010, S. 17. Siehe
hierzu: Gliederungsziffer V 1 b dieses Beitrages.
451
Kempin, in: Möllers/van Ooyen, 2011, S. 198; Kempin/Kreuder-Sonnen, 2010, S. 22 ff.
450
82
reichend klare Legitimation im Grundgesetz. 452 Daher muss die Beteiligung an
internationalen Missionen der UN (oder EU) analog der Bundeswehreinsätze auf
Art. 24 Abs. 2 GG gestützt werden.453 Bilaterale oder sonstige Auslandsmissionen, z. B. das GPPT in Afghanistan oder die Beratermission in Saudi-Arabien,
werden unter dem unspezifischen Art. 32 Abs. 1 GG (Pflege der auswärtigen Beziehungen) oder dem normativen Gehalt der Gesetzgebungskompetenzen gem.
Art. 73 Abs. 1 GG subsumiert.454 Einen konstitutiven Parlamentsvorbehalt kennt
das GG zurzeit nur für die Entsendung der Bundeswehr im Rahmen der Bündnisverpflichtung gem. Art 24 Abs. 2 GG, jedoch nicht für die Entsendung der BPOL
ins Ausland. Das stellte das BVerfG deutlich in seinem Lissabon-Urteil im Jahr
2009 fest.455 Der Einsatz von deutschen Polizisten/-innen in UN-Missionen wird
dem Deutschen Bundestag durch die Bundesregierung lediglich angezeigt. Es
bedarf keines Bundestagsmandats analog eines Bundeswehreinsatzes.456 Sollte die
Bundespolizei (evtl. als Gendarmerieeinheit) in UN-Missionen militärische Aufgaben übernehmen, was bei einer generellen Unterstellung unter Militärkommando der Fall sein würde, käme das einer Ausweitung der Einsatzbefugnisse gleich.
Dies könnte eine unzulässige Umgehung des Parlamentsvorbehaltes mit sich bringen.457 Ob diesbezüglich die oben genannten grundgesetzlichen Grundlagen noch
ausreichen, wird in der Literatur in Frage gestellt.458 Ferner sprechen gegen einen
Einsatz der Bundespolizei unter Militärkommando bereits die einfachgesetzlichen
Regelungen des § 8 Abs. 1 BPOLG. Demnach ist die Bundespolizei bei Auslandsverwendungen auf „polizeiliche und andere nicht-militärische Aufgaben
beschränkt“. Ungeachtet dieser grundlegenden inhaltlich-gesetzlichen Bedenken
zum Einsatz der Bundespolizei unter Militärkommando im Ausland, wurde bei
der Neufassung des Bundesgrenzschutzgesetzes 1994 der damals noch verankerte
Kombattantenstatus des BGS aufgegeben.459 Seitdem gibt es keine Polizeibehörde
452
Fischer-Lescano, AöR 128/2003, S. 57; Schultz, 2004, S. 67; von Arnauld, in: Möllers/van
Ooyen (Hrsg.), 2011, S. 38.
454
Fischer-Lescano, AöR 128/2003, S. 73; Schultz, 1998, S. 73; von Arnauld, in: Möllers/van
Ooyen (Hrsg.), 2011, S. 38.
455
BVerfGE 123, 267m (360 f.). Vgl. dazu: von Arnould, in: Möllers/van Ooyen (Hrsg.), 2011, S.
36 f.
456
457
Fischer-Lescano, AöR 128/2003, S. 73 f; Schultz, 1998, S. 457; von Arnauld, in: Möllers/van
Ooyen (Hrsg.), 2011, S. 43.
458
459
Kempin/Kreuder-Sonnen, 2010, S. 22; von Arnauld, in: Möllers/van Ooyen (Hrsg.), 2011, S.
43.
453
83
in Deutschland, die unter Militärkommando eingesetzt werden darf. Daher sprechen neben den inhaltlichen Bedenken, auch formale Hindernisse gegen einen
Einsatz der Bundespolizei unter Militärkommando. Diese rechtlichen Bedenken
zum Einsatz der Bundespolizei mit militärischen Aufgaben oder unter militärischem Kommando wären analog auf die mögliche Umorganisation der Bundespolizei in eine Gendarmerieeinheit übertragbar. Erst recht, wenn man den diskutierten Vorschlägen der Literatur folgen würde, die Bundespolizei in Teilen mit den
Feldjägern der Bundeswehr zu verschmelzen.460 Diese damit einhergehende Aufgabenerweiterung würde die dargestellten vorhandenen rechtlichen Grenzen überschreiten. Selbst wenn es eine parlamentarische Mehrheit geben würde, die rechtlichen Grenzen für eine Umwandlung der Bundespolizei zu einer Gendarmerieeinheit anzupassen, wäre es mit Blick auf das o. g. Trennungsgebot innenpolitisch schwer zu rechtfertigen, dass eine bisher zivile Polizeibehörde mit militärischem Status sowie mit militärischen Einsatzmitteln und Bewaffnung ausgerüstet
wird. Die Befürchtungen, dadurch den ersten Schritt für eine teilweise Abschaffung des Trennungsgebot zu tätigen und diese Einheit auch für die Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit einzusetzen, wären nicht von der Hand zu weisen und
ggü. der deutschen Öffentlichkeit bzw. Regierungsopposition kaum zu beseitigen.
Als Alternative zur Umorganisation der Bundespolizei oder deren Einsatz unter
Militärkommando wird in der Literatur die funktionale Erweiterung bzw. bessere
polizeiliche Ausbildung der Feldjäger diskutiert.461 Die Besprechung dieses Vorschlages streift das Thema dieser Untersuchung, welches aus dem Blickwinkel der
Bundespolizei bearbeitet wird, nur am Rande. Der Nutzen der Militärpolizei während der Security Gap an sich462 und insbesondere der Feldjäger (z. B. in Afghanistan) wurde in der Praxis463 bereits unter Beweis gestellt. Kann UNPOL aufgrund unsicherer Lage nicht eingesetzt werden und besteht damit der Bedarf an
MP oder MSU-Einheiten, wäre auch in Deutschland ein personeller Ausbau der
Feldjäger und eine Intensivierung der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit in
der Vorbereitung auf UN-Missionen (z. B. durch kriminal-polizeiliche Lehrgänge
oder Hospitationen der Feldjäger bei Polizeibehörden) sinnvoll.
460
Kempin/Kreuder-Sonnen, 2010, S. 22 f.
Kempin, in: Möllers/van Ooyen, 2011, S. 199.
462
Siehe hierzu: Gliederungsziffer IV 4 d cc dieses Beitrages.
463
Kempin, in: Möllers/van Ooyen, 2011, S. 199; Kempin/Kreuder-Sonnen, 2010, S. 23.
461
84
2. Auswirkungen auf die Personalpolitik der Bundespolizei
Wie bereits dargestellt, benötigen die Vereinten Nationen für die Aufgaben in
UN-Missionen, und damit insbesondere für die effektive Wahrnehmung der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit auf strategischer, operativer und taktischer
Ebene, Beamte/-innen des hPVD mit besonderen Sprachfertigkeiten, die leidenschaftliche und erfahrene Führungspersönlichkeiten darstellen.464 Dieser Umstand
erzeugt ein spürbares personelles Fehl an Polizeibeamten/-innen in den heimatlichen Personalstrukturen und macht es den Entsendebehörden daher schwer, dieses
innerbehördlich zu begründen. Das stellt besonders hohe Herausforderungen an
die Personalpolitik, auch an die der Bundespolizei.465 Mit diesem Problem steht
Deutschland allerdings nicht allein da. Insbesondere die westlichen PCCs scheinen Probleme zu haben, die benötigte Anzahl an qualifizierten Polizisten/-innen,
besonders für Führungsfunktionen, zu stellen.466Aufgrund der dargestellten wachsenden Wichtigkeit polizeilicher Belange bzw. des polizeilichen CapacityBuildings in UN-Missionen und des Mangels an qualifiziertem Personal ist die
Forderung nachvollziehbar, dass die deutsche Politik die Polizeibehörden von
Bund und Ländern, und insbesondere die Bundespolizei, dazu befähigen muss,
ihre zusätzliche Daueraufgabe, die aus den deutschen Bündnisverpflichtungen
resultiert, verlässlich erfüllen zu können. 467 Diese Personalproblematik in der
deutschen Polizei an sich wurde in der Literatur schon als Missstand angeprangert.468 Das BMI scheint diesen Mangel inzwischen erkannt zu haben und bereit
zu sein, Abhilfe zu schaffen469: Schon länger führt das BMI, gemäß den Leitlinien
für den Einsatz deutscher Polizeivollzugsbeamten/-innen im Rahmen internationaler Friedensmissionen, zusätzlich einen Personalpool zur Koordinierung des Einsatzes der sog. X+30 Kräfte.470 Seit dem 1. Februar 2013 führt das BMI einen
Personalpool hPVD für Friedens- und Polizeimissionen. Diesem Pool gehören
464
Rotmann, 2012, S. 3.
Diese Grundproblematik der mangelnden Verfügbarkeit von Polizisten/-innen des hPVD der
BPOL für Auslandseinsätze - auch wenn nicht durch diese Untersuchung überprüft oder belegt ist auch auf die Polizeibehörden der Bundesländer übertragbar.
466
Mobekk, 2005, S. 23; Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 43.
467
Schmidl, in: SIAK (Hrsg.), 2011, S. 104. Vgl. zu Kernaussagen: Impulsvortrag von Winfried
Nachtweih (MdB a.D.) bei „Aktuell 2012” der Bundesakademie für Sicherheitspolitik Berlin vom
26.10.2012.
468
Stodiek, 2004, S. 445.
469
Nach einem Schreiben des BPOLP vom 24.06.2013.
470
Die praktische Koordinierung übernimmt die Gegenstelle der AG IPM im BMI, welche mit
Teilen örtlich in der Liegenschaft des BPOLP in Potsdam als externer Behördenteil angesiedelt ist.
465
85
fünf Polizisten/-innen der BPOL an, die vorher im BPOLP ausgewählt wurden.
Inwieweit diese Polizeibeamten/-innen z. B. durch Hospitationen bei der Bundeswehr oder dem BMVg, auf die polizeilich-militärische Zusammenarbeit vorbereitet sind bzw. wurden, ist nicht bekannt. Die Bundespolizei hingegen verfügt über
keinen, den X+30 Kräften oder BMI-Pool vergleichbaren, speziellen AuslandsPersonalpool und hält keine Stellen im Überhang zum ODP für das Auslandsengagement vor.471 Folglich gehen alle Auslandseinsätze, und das gilt für alle Laufbahnen und Funktionen, voll zu Lasten der AAO. 472 Unabhängig von entsprechenden Ausschreibungen für UN-Missionen, führt das BPOLP, bezogen auf die
auslandsinteressierten Angehörigen des hPVD, eine innerbehördliche jährliche
Interessenabfrage durch. Die interviewten Experten führten an, dass die Bundespolizei im Allgemeinen bezogen auf die Anzahl qualifizierten Personals sowie im
Besonderen für die Gestellung von FPUs in UN-Missionen nicht gut aufgestellt
ist. Die vorhandene Internationale Einsatzeinheit (IEE) der Bundespolizei und die
EHus/BFH'en werden demnach den Anforderungen des UN-Kataloges für FPUs
(bez. Ausstattung, Ausrüstung und Bewaffnung) nicht gerecht.
3. Einflussmöglichkeiten der Bundespolizei
Deutschland kann einen wichtigen und international anerkannten Beitrag für Auslandsaufgaben, auch für UN-Missionen, leisten. Dabei kann sich die Bundespolizei direkt in die Gestaltung polizeilicher Belange in den Vereinten Nationen einbringen. Sowohl über die Bundespolizisten/-innen, welche in UN-Missionen ihren
Dienst versehen, durch die vielen Polizeiexperten der BPOL, die an UNSeminaren, Bundeswehr-Übungen und entsprechenden Seminaren teilnehmen als
auch auf politisch-strategischer Ebene durch den Verbindungsbeamten der BPOL
zu den Vereinten Nationen (als Angehöriger der StäV in New York).473 Dennoch
ist dieses Engagement stark begrenzt. Aus den Interviews ist erkennbar, dass sich
die Bundespolizei bzw. deutsche Polizei zahlenmäßig sehr wenig in UNMissionen engagiert. Nach den Aussagen von LtdPD Weidner werden von den
über 14.000 UNPOL-Angehörigen durch die deutsche Polizei insgesamt 17 Stel-
471
473
In Bezug auf EU-Missionen werden die Interessen der BPOL seit dem 1. Mai 2011 durch einen
Beamten des hPVD beim CPCC in Brüssel vertreten.
472
86
len besetzt.474 LtdPD Weidner führt weiter aus, dass es einen spürbareren Einfluss
in den Vereinten Nationen, nicht zuletzt durch den Polizeiberater der StäV, vorhanden ist. Das hat die bereits erwähnte Besetzung der Stelle des Leiters der UN
Police Division durch einen deutschen Beamten des hPVD gezeigt. Dieser Einfluss muss jedoch immer wieder gegen an UN-Missionen besonders stark beteiligten Nationen, wie beispielsweise Jordanien oder Bangladesch, mit hohem Kraftaufwand verteidigt werden. Über diese direkte Anbindung an die Verwaltung der
Vereinten Nationen hinaus, verbleibt der Bundespolizei zur Einflussnahme der
Weg über die Bund-/Länder-Kooperationsgremien des BMI (AG IPM) und die
ressortübergreifende Anbindung über das AA, BMVg und BMZ.
4. Zwischenergebnis
Die Probleme polizeilich-militärischer Zusammenarbeit in UN-Missionen haben
Auswirkungen auf die nationale Vorbereitung auf UN-Missionen sowie auf die
operative und personelle Aufstellung der Bundespolizei. Dabei wirkt sich die anscheinend durch das Trennungsgebot verursachte Distanz zwischen Polizei und
Militär vor allem auf die gemeinsame Strategiefindung negativ aus. Die dargestellte Entwicklung der Zusammenarbeit auf operativer und taktischer Ebene ist
noch verhältnismäßig jung, aber, im Gegensatz zu der strategischen Zusammenarbeit, in einem breiten Spektrum bereits vorhanden. Festgestellt werden konnte,
dass es inzwischen ernsthafte Bemühungen von Militär- und Polizeibehörden sowie von nationalen Forschungs- und Lehreinrichtungen gibt, die offenen Fragen
der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit aufzugreifen. Dennoch ist die Anzahl der Teilnehmer polizeilicher Führungskräfte an Militärübungen sehr überschaubar. Aus subjektiver Einschätzung erfolgt eine Entsendung auch deswegen
vereinzelt, weil die Anzahl qualifizierter Polizeiexperten in Bund und Ländern
gering ist und diese nur schwer verfügbar sind. Insgesamt hat es den Anschein,
dass diesen vereinzelten Bemühungen der große Rahmen einer ressortübergreifenden Institutionalisierung fehlt. Der Eindruck mag allein daraus resultieren, dass
das BMI nicht standardmäßig in der interministeriellen Bearbeitung von Krisenlagen des AA, BMVg und BMZ eingebunden ist. Als resultierende Folgen können
nur partielle Kenntnis über die jeweiligen Partner und unterentwickelte polizei474
Experteninterview (Nr. 2) mit LtdPD Karl-Heinz Weidner vom 03.05.2013.
87
lich-militärische Netzwerke angenommen werden. Das wiederum schafft falsche
Erwartungshaltungen und kann in UN-Missionen zu Missverständnissen und
Kommunikationsproblemen führen. Darüber hinaus erscheint die Bundespolizei
in ihrer Personalstrategie auf die ressourcenintensiven Auslandsaktivitäten nicht
optimal eingestellt zu sein, auch wenn mit dem Personalpool hPVD im BMI ein
erster Schritt getan wurde. Erschwerend kommt hinzu, dass in der Bundespolizei
keine Handlungsanweisungen oder sonstigen Vorschriften zur Ausgestaltung der
polizeilich-militärischen Zusammenarbeit in UN-Missionen aus polizeilicher
Sicht vorliegen. Diese Umstände sind, auch wenn nicht durch diese Untersuchung
explizit überprüft oder belegt, für sämtliche Varianten von Auslandseinsätzen475
sowie auch auf die Polizeibehörden der Bundesländer und das Bundeskriminalamt
übertragbar. Mit zunehmender Wichtigkeit polizeilicher Belange und steigendem
Personalbedarf in UN-Missionen ist davon auszugehen, dass die polizeilichmilitärische Zusammenarbeit auf allen Ebenen beibehalten bzw. weiter ausgebaut
werden muss. Daher besteht im Ergebnis in Bezug auf die gemeinsame Vorbereitung auf UN-Missionen und die polizeilich-militärische Netzwerkbildung auf besonders auf interministeriell-strategischer, aber auch auf operativer und taktischer
Ebene sowie in der Personalstrategie der Bundespolizei Handlungsbedarf.
Zur operativen Aufstellung der Bundespolizei lässt sich Folgendes zusammenfassen: Der Umbau der Bundespolizei zu einer Gendarmerie-Einheit oder die Wiedereinführung des Kombattanten-Status zum Einsatz der BPOL unter Militärkommando stößt an rechtliche Grenzen. Als Ersatzmöglichkeit sollte hingegen der
personelle Ausbau der Feldjäger als Einsatzkomponente für Missionsgebiete mit
instabilen Sicherheitslagen sowie die Verbesserung ihrer polizeifachlichen Kompetenz angestrebt werden.
Abschließend kann festgehalten werden, dass Deutschland und insbesondere die
BPOL durch die eingesetzten Beamten/-innen in unterschiedlichen Ebenen einen
spürbaren und international anerkannten Einfluss auf polizeiliche Belange in UNMissionen hat.
475
Im Sinne von EU-, OSCE- oder UN-Missionen sowie bilateralen Auslandsmissionen.
88
VI. Optimierungsansätze aus der Sicht der Bundespolizei
1. Optimierungsansätze auf UN-Ebene
a) Rechtliche Optimierungsansätze
Trotz des umfangreichen Doctrinal Frameworks der Vereinten Nationen gibt es
Optimierungsbedarf. Polizeiliche Vorschriften sollten, unabhängig von der Beziehung zum Militär, trotz der Verschiedenheit der unterschiedlichen Polizeikulturen
der PCCs weiter standardisiert werden. Dies würde die Zusammenarbeit mit dem
Militär vereinfachen. Bei den Vereinten Nationen fehlen grundsätzliche Vorschriften zur polizeilich-militärischen Zusammenarbeit; insbesondere zu den Zuständigkeitsabgrenzungen, welche Maßnahmen nach den UN-Mandaten konkret
möglich sind oder zu der organisatorischen Ausrichtung von UN-Missionen (Unter-/Überordnung Militär bzw. Polizei). Insbesondere sollten generelle Regelungen für die Übergabe der polizeilichen Arbeit vor Ort von Militär an UNPOL, den
Einsatz von Hybrid-Einheiten, für einen einheitlichen Sprachgebrauch und über
die Verwendung von Abkürzungen festgelegt werden. Dies könnte in einem
Handbuch für die polizeilich-militärische Zusammenarbeit durch UN DPKO zusammengetragen werden. Insgesamt muss die polizeiliche Kompetenz stärker in
die UN-Vorschriften zu Peacebuilding, Peacekeeping, Capacity-Building und
SSR einfließen. Erreichbar wäre dieses u. a. durch eine stärkere Verwendung
(ehemaliger) Polizisten/-innen bei der Erarbeitung der UN-Vorschriften. Neben
diesem Aspekt sollte das SitCen des UN-Hauptquartiers berechtigt werden, Vorschriften und Leitlinien für die JMACs der UN-Missionen sowie eine gemeinsame polizeilich-militärische Doktrin über den Einsatz von FPUs in UN-Missionen
zu verfassen.476 Aufgrund der permanenten Veränderung der UN-Missionen muss
das Doctrinal Framework auf Grundlage gesammelter Erfahrungen einer ständigen Überprüfung unterliegen. Hier ist die weitere externe Überprüfung durch
Gutachten, z. B. des Stimson-Centers oder andere Institute sowie die Überprüfung
durch ein UN-internes Evaluationsgremium477 sinnvoll.
476
477
Dziedzic/Perito, 2008, S. 9 und 12.
Siehe hierzu: Gliederungsziffer VI 1 b dieses Beitrages.
89
b) Organisatorisch-strukturelle Optimierungsansätze
Voran zu stellen ist, dass die bisher guten Entwicklungen und organisatorischen
Formen der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit im UN-Hauptquartier in
New York durch die IOTs oder des IMPP weiter vorangebracht werden sollten.
Dennoch wären weitere Optimierungsvorschläge überlegenswert. Der Einfluss der
polizeilichen Berater in den Vereinten Nationen und von außerhalb unterstützt
den ständig laufenden Emanzipationsprozess der Polizei vom Militär innerhalb
der Vereinten Nationen. Um diesen Prozess weiter zu fördern und der gestiegenen
Wichtigkeit von polizeilichen Belangen in UN-Missionen Rechnung zu tragen,
sollte die UN Police Division zu einer Abteilung, analog dem Status des OMAs,
aufgewertet werden. Unabhängig von der missionsbezogenen Evaluierung, die
UN DPKO oder externe Institute478 durchführen, sollte eine feste Organisationseinheit zur Evaluierung der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit unter neutraler Leitung geschaffen werden. Polizeilicher und militärischer Sachverstand
könnte durch die Schaffung von zwei Vertreterpositionen eingebracht werden, die
jeweils durch Angehörige von Polizei und Militär besetzt werden. Das könnte im
UN-Hauptquartier in New York neben den Hauptabteilungen oder als ständige
Arbeitsgruppe der PBC erfolgen. Diese Stelle sollte über ihre Evaluationsergebnisse zur Zusammenarbeit im UN-Hauptquartier in New York sowie auf die Missionen bezogen in halb-/jährlichen Berichten veröffentlichen.
Ergänzend sollte UN DPKO bei der bisherigen Praxis bleiben, externe wissenschaftliche Institute479 zu beauftragen, spezielle Fragen und Problemstellungen in
diesem Bereich (neben der Missionsevaluierung) zu untersuchen. Die festgestellte
lange Dauer von der Entscheidung über einen UNPOL-Einsatz bis zur Entsendung von UNPOL-Angehörigen sollte minimiert werden. Dies könnte z. B. durch
die Überprüfung des verwaltungstechnischen Ablaufs und der Straffung des „Call
for Contributions“ geschehen. Ebenso wäre ein weiterer personeller Ausbau der
SPC, um die Startup Phase mehrerer UN-Missionen gleichzeitig zu unterstützen,
denkbar.
478
479
Wie z.B. das Stimson Center oder andere vergleichbare Institute.
Wie z.B. das Stimson Center oder andere vergleichbare Institute.
90
c) Strategisch-taktische Optimierungsansätze
Taktisch gesehen müssen Polizei und Militär in UN-Missionen eine einheitliche
Lageinformationspolitik und Operationsplanung durch den Einsatz von Liaison
Officers, Joint Operation Cells etc. betreiben. Die gemeinsame Lageeinschätzung
könnte auch dafür genutzt werden, den Zeitpunkt der Übergabe von polizeilichen
Aufgaben an UNPOL, die das Militär aus Sicherheitsgründen ersatzweise wahrgenommen hat, festzulegen. Auch wenn es in der Fachwelt umstritten ist, sollte
eine grundsätzliche Über-/Unterordnung von Militär und Polizei, abgesehen von
kurzfristiger Führung in speziellen Einsätzen, vermieden werden. Diese organisatorische Gleichberechtigung in UN-Missionen sollte in das Doctrinal Framework
als verpflichtende Voraussetzung übernommen werden. Solange die Sicherheitslage den Einsatz von zivilen Polizeieinheiten nicht ermöglicht, muss das Militär,
u. U. durch MSUs oder die MP, diese Aufgaben übernehmen. Die Schaffung von
neuen polizeilichen Hybrid-Einheiten oder einer neuen UN-Gendarmerie, vergleichbar zur EGF, ist ein Weg in die falsche Richtung und unnötig. Daher ist es
aus Sicht des Autors dieser Untersuchung, im Gegensatz zu diversen anderen Autoren480, nicht erforderlich bzw. sogar ein falsches Signal ggü. der lokalen Bevölkerung, dauerhaft, d. h. spätestens nach Schließen der Security Gap, HybridEinheiten in Form paramilitärischer Polizeieinheiten unter Militärkommando in
UN-Missionen einzusetzen. Die klare Trennung von Polizei/Militär und der damit
einhergehende Verzicht auf paramilitärische Gendarmerieeinheiten unter der
Flagge der UNPOL sowie die Organisationskultur einer zivilen Polizei sollte im
Doctrinal Framework der Vereinten Nationen verankert werden.
2. Optimierungsansätze auf nationaler Ebene
a) Optimierungsansätze zur nationalen Vorbereitung auf UN-Missionen
Die Polizei in Deutschland muss, auch im Rahmen von Vorbereitungsseminaren,
besser auf UN-Missionen und die darin enthaltene polizeilich-militärische Zusammenarbeit vorbereitet werden. Besonders der Mangel eines strategischen
Rahmens ist auffällig. Daher sollte auf nationaler strategischer Ebene beispiels480
Stodiek, 2004, S. 453; Muigg, SIAK-Journal 4/2011, S. 45.
91
weise, entgegen den Leitlinien der Bundesregierung „Für eine kohärente Politik
der Bundesregierung gegenüber fragilen Staaten“ vom März 2012, das BMI standardmäßig und nicht nur im Einzelfall in Task Forces vertreten sein. Durch den
Ressortkreis Zivile Krisenprävention könnte ein Impuls gesetzt werden, um als
Querschnittsthema offene Fragen über die strategische Aufstellung, die nationale
Vorbereitung und Umsetzung der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit in
UN-Missionen ressortübergreifend auf Ebene der Staatssekretäre aufzugreifen.
Orientieren könnte sich eine, wie auch immer geartete, institutionelle Zusammenarbeit zwischen AA, BMVg und BMI an der Bund/Länder Zusammenarbeit in der
AG IPM. Hierbei sollten die Ziele in der Entwicklung gemeinsamer Standards
und Vorschriften, in der Verbesserung des gegenseitigen Verständnisses und
Kenntnisse sowie in der Bildung polizeilich-militärischer Netzwerke liegen. Mögliche Plattform könnte eine ständige interministerielle Projektgruppe AA, BMVg
und BMI/AG IPM zur Harmonisierung der Ansichten und Vorbereitungen der
polizeilich-militärischen Zusammenarbeit in UN-Missionen sowie zur Sensibilisierung für diesen Themenkomplex eingerichtet werden. Um diese Verbindungen
dauerhaft zu sichern, wäre die Schaffung eines militärischen Verbindungsbeamten-Postens in der AG IPM bzw. eines polizeilichen VB im BMVg zu überdenken. Um das Thema innerbehördlich in die Diskussion zu bringen und auch Prägungen und Rückmeldungen von einsatzerfahrenen Soldaten bzw. Beamten zu
erhalten, wäre die Durchführung eines Symposiums evtl. an der FüAkBw
und/oder DHPOL als Kick-Off-Veranstaltung mit Workshops denkbar. Darauf
folgend könnten regelmäßig stattfindende und innerbehördlich abgestimmte Lehrgänge bei der FüAkBw, DHPOL, BAKS oder AKNZ zum Thema „polizeilichmilitärische Zusammenarbeit in UN-Missionen“ stattfinden bzw. die vorhandenen
Lehrgänge ergänzen. Diese Maßnahmen werden u. U. Nachfragen in der Bevölkerung oder in der parlamentarischen Opposition hervorrufen. Daher wäre eine gemeinsam abgestimmte Öffentlichkeitsarbeit des AA, BMI und BMVg zum Thema: „Polizeilich-militärische-Zusammenarbeit in UN-Missionen versus Trennungsgebot“ erforderlich. Um eine breite Unterstützung der Bevölkerung zu forcieren, wäre es darüber hinaus wichtig, den polizeilichen bzw. zivilen Anteil in
(UN-)Missionen in der gemeinsamen Öffentlichkeitsarbeit stärker in den Vordergrund zu stellen. Dadurch wäre es ebenfalls möglich, die „natürliche“ Militärlastigkeit von UN-Missionen in der Wahrnehmung der Öffentlichkeit zu reduzie92
ren. 481 Letztendlich sollten der persönliche Erfahrungsaustausch und die Netzwerkbildung durch die Ausweitung der gegenseitigen Teilnahme an Übungen,
Expertenaustausch und Hospitationen (u. U. auch bei internationalen Organisationen) gefördert werden. Dafür müsste die Bereitschaft des BMI, der AG IPM und
der Länder zum Personal- und Erfahrungsaustausch intensiviert werden.
b) Optimierungsansätze zur Aufstellung der Bundespolizei
Die Bundespolizei braucht bezogen auf ihr Auslandsengagement eine Anpassung
der Personalstrategie, wenn nicht sogar eine Reform. Auch wenn dieses Problem
grundsätzlicher Natur zu sein scheint, ist hiervon auch direkt das Thema dieser
Untersuchung, die polizeilich-militärische Zusammenarbeit in UN-Missionen,
betroffen. Über die Schaffung eines BMI-Pools im Juli 2013 hinaus wäre eine
Möglichkeit die Einrichtung eines besonderen Stellenpools im BPOL-Haushalt
für Führungspositionen hPVD für Auslandsverwendungen. Damit würde die AAO
durch die Beteiligung an (UN-)Missionen nicht weiter belastet. Die entsprechende
Erarbeitung von Rückkehrkonzepten wäre in diesem Fall zusätzlich anzuschließen, um zu gewährleisten, dass sich Angehörige dieses Stellenpools der Bundespolizei ggü. nicht entfremden und wieder eingegliedert werden können. Selbst
wenn das BPOLP oder das BMI die Entsendung von Beamten in UN-Missionen
nachrangig zu EU-Missionen (und bilateralen Missionen) bewerten sollten, wäre
dem gesamten Auslandsengagement ein Dienst erwiesen. Damit wäre auch eine
gezielte Fortbildung der Pool-Angehörigen des hPVD in Zusammenarbeit mit
BMVg, BMZ und AA sowie eine Verstärkung der fehlenden Netzwerkbildung
möglich.
Zugunsten der Fachlichkeit und des deutschen Einflusses auf die polizeilichen
Belange innerhalb der Vereinten Nationen und ihrer Missionen sollte der Anteil
an deutschen Polizisten in den Vereinten Nationen, und insbesondere der Bundespolizei, sowohl im Hauptquartier als auch in den Missionen, erhöht werden. Darüber hinaus könnte eine Intensivierung durch eine bessere personelle Ausstattung
der Polizeiberaterfunktionen bei den Vereinten Nationen und der Europäischen
481
93
Union beispielweise mit zusätzlichen Sachbearbeitern und Schreibkräften, analog
den Militärattachés, erreicht werden. Dies könnte helfen mehr deutsche Polizisten/-innen in Führungspositionen der Vereinten Nationen zu positionieren. Die
Verpflichtung von LtdPD Feller als Leiter der UN Police Division, trotz der geringen Zahl von zurzeit 17 deutschen Polizisten/-innen von über 14.000 UNPOLAngehörigen, zeigt, dass bereits ein elementarer Prozess im Gang ist, an den weiter angeknüpft werden kann. Dazu kann und sollte die Bundespolizei einen entscheidenden Beitrag leisten.
Ein Optimierungsansatz, der direkte Auswirkungen auf die Bundesbereitschaftspolizei hätte, wäre, die schon mehrfach initiierte Entsendung von geschlossenen
Einheiten in Auslandsmissionen (beispielsweise der IEE in St. Augustin oder nach
entsprechender Fortbildung der EHus/BFH'en). Dieses Vorhaben würde unweigerlich den behördeninternen Prozess beinhalten, die Tauglichkeit des IEEKonzeptes zu überprüfen sowie die Ausbildung, Vorbereitung und vor allem die
Ausstattung der EHus/BFH'en auf die Anforderungen der Vereinten Nationen zu
bringen. Voraussetzung dafür wäre zunächst einen, vielleicht als Thema der weiter oben vorgeschlagenen interministeriellen Projektgruppe, politischen Konsens
zu finden und die Aufstellung der Bundespolizei in dieser Beziehung zu überdenken. Zudem sollten die grundsätzlichen Rahmenbedingungen der polizeilichmilitärischen Zusammenarbeit in UN-Missionen aus (bundes-)polizeilicher Sicht
in Vorschriften definiert werden. Dabei sollte Grundlage sein, dass - entgegen
Forderungen in der Literatur482 - kein Grund für die Änderung der gesetzlichen
Grundlagen besteht, um damit den Aufbau einer (bundespolizeilichen) Gendarmerieeinheit zu ermöglichen. Im Gegenteil, es wäre mit dem deutschen Rechtsverständnis von Polizei nur schwer vereinbar und ein politischer Rückschritt, der
Bundespolizei den Kombattantenstatus zurückzugeben, den sie durch die Neufassung des Bundesgrenzschutzgesetzes im Jahr 1994 aufgegeben hat. Die deutsche
Entwicklung ist vorbildhaft für das Sinnbild einer zivilen, modernen Polizei für
das Ausland sein und keinesfalls aufgegeben werden. Ein Engagement in diesem
Bereich der UN-Missionen würde den Einfluss deutscher Politik auf die polizeilichen Belange der Vereinten Nationen weiter verstärken.
482
Kempin, in: Möllers/van Ooyen, 2011, S. 200; Kempin/Kreuder-Sonnen, 2010, S. 22.
94
3. Beurteilung der Umsetzungswahrscheinlichkeit
Optimierungsvorschläge in der Theorie zur Verbesserung der polizeilichmilitärischen Zusammenarbeit aus Sicht der Bundespolizei zu erarbeiten, mag
nicht die größte Herausforderung sein. Diese liegt vielmehr in der Umsetzung;
insbesondere darin, politischen Willen und Unterstützung für die notwendigen
Veränderungen zu finden. Dementsprechend ist bei der Bewertung der tatsächlichen Umsetzungsmöglichkeit oder -wahrscheinlichkeit zu beachten, dass politische und organisationskulturelle Differenzen, sowohl national als auch international, diese Prozesse negativ beeinflussen. Darüber hinaus haben politische Gremien in den Vereinten Nationen sowie in Deutschland bei Bund und Ländern zu
prüfen, ob Verbesserungsvorschläge mit dem zur Verfügung stehenden Personal
und Material finanziell umsetzbar und der Öffentlichkeit zu vermitteln sind. Von
daher mag es an dieser Stelle zweifelhaft sein, ob die Bundespolizei aus haushaltspolitischen Gründen den notwendigen Stellenpool, der das in der internationalen Politik erwartete deutsche Engagement an UN-Missionen abdeckt, auf kurze Sicht anlegen kann. In der Literatur wird die Umsetzung dieser Forderung nach
umfangreichen Personalpools als „illusorisch“ 483 bezeichnet. Ferner ist, zumindest im Wahljahr 2013, unwahrscheinlich, dass sich die politische Führung - trotz
des starken deutschen Auslandsengagements - wegen möglicher innenpolitischer
Diskussionen um das Trennungsgebot, für eine stärkere nationale polizeilichmilitärische Zusammenarbeit in der Vorbereitung auf Auslandsmissionen einlässt.
Ebenso mag es aufgrund der Erfahrungen der letzten Jahre unmöglich erscheinen,
einen politischen Willen zu finden, Auslandshundertschaften, IEE oder fortgebildete EHus/BFH'n gegen möglichen Widerstand der Oppositionsparteien für geschlossene Einsätze in UN- oder EU-Missionen zu entsenden. Auch ist festzustellen, dass die Aufwertung der UN Police Division zu einem Status analog des
OMAs ein immenser politischer Prozess ist und von daher ebenfalls kurzfristig
nicht umsetzbar ist. Dennoch ist er fachlich notwendig und sollte daher, auch von
deutscher Seite, angegangen werden.
483
95
VII. Resümee und Ausblick
Nach der Betrachtung des Themas „Spannungsfeld polizeilich-militärischer Zusammenarbeit in UN-Missionen aus Sicht der Bundespolizei“ stellt sich die Frage,
ob die beiden eingangs aufgestellten Thesen, dass die Vereinten Nationen und
Deutschland, fast zehn Jahre nach den März-Unruhen im Kosovo, inzwischen aus
dieser Erfahrung gelernt haben und in der polizeilich-militärischen Zusammenarbeit besser aufgestellt sind, um solche Unruhen zu vermeiden.
Die Ereignisse während der NATO- und UN-Missionen im Kosovo haben deutlich gemacht, dass von fragilen oder zusammengebrochenen Staaten in der heutigen Zeit eine der größten Sicherheitsbedrohungen weltweit ausgeht. Betrachtet
man die Entwicklung der letzten 20 Jahre, wurden polizeiliche Aspekte und Aufgaben in UN-Missionen immer wichtiger. Diese Entwicklung, welche die Grenzen zwischen militärischem und polizeilichem Einsatz verschwimmen lässt, ist
noch sehr jung und wird sich weiter fortsetzen. Eine enge polizeilich-militärische
Zusammenarbeit in UN-Missionen ist daher auch in Zukunft ein essentieller Erfolgsfaktor, besonders im Peacekeeping, Peacebuilding, Capacity-Building und
bei der Security Sector Reform. Diese Zusammenarbeit verläuft nicht immer reibungslos und stellt die Vereinten Nationen besonders in der Security Gap einer
UN-Mission vor große Herausforderungen, die aus politischen und strategischen
Gründen nur schwer zu lösen sind. Trotz aller Bemühungen ist zu beachten, dass
polizeilich-militärische Zusammenarbeit nicht überall sinnvoll ist, sondern aufgrund der Aufgaben- und Strukturdiversität von UNPOL und Militär an objektive
Grenzen stößt, welche die Vereinten Nationen für sich noch nicht abschließend
definiert haben. Der schwache Punkt in der UN-Strategie ist, dass diese gestiegenen polizeilichen Belange sowie die Abgrenzungen zwischen Militär und UNPOL
in den Vorschriften der Vereinten Nationen und in den UN-Mandaten selbst eine
unangemessene Rolle spielen. UNPOL ist dabei innerhalb der UN eigenständiger
zu werden und aus dem Schatten des UN-Militärs herauszutreten. Dieser Emanzipationsprozess der Polizei innerhalb der Vereinten Nationen ist spürbar, verläuft
nicht immer reibungslos und ist noch nicht abgeschlossen. Aufgrund seiner inzwischen politisch erkannten Notwendigkeit ist er nicht mehr aufzuhalten und muss
weiterhin, auch von Deutschland, gefördert werden.
96
Die festgestellten Probleme in polizeilich-militärischer Zusammenarbeit sowie der
Emanzipationsprozess an sich, haben spürbare Auswirkungen auf den Einsatz
deutscher Polizisten/-innen in diesen UN-Missionen und auf die ressortübergreifende inländische Vorbereitung darauf. Die Entwicklungen in diesem Bereich
werden die strategische und organisatorische Aufstellung der Bundespolizei im
Laufe der Zeit verändern, auch wenn bilaterale oder EU-Missionen im Vordergrund außenpolitischer Interessen der Bundesregierung stehen. Die Bundespolizei, im Verbund mit dem Bundeskriminalamt und den Polizeibehörden der Bundesländer, kann als starker nationaler und internationaler Partner dazu beitragen,
nach militärischen oder innerstaatlichen Konflikten über UN-Missionen langfristigen Frieden zu ermöglichen. Hier bleibt nur noch, in Deutschland den politischen Willen zu wecken, für die Entwicklung einer gemeinsamen Strategie interministerielle Hürden zu überspringen und die Bereitschaft zu finden, für die Umsetzung der Optimierungsansätze die notwendigen Haushaltsmittel bereitzustellen.
Was ist mit den März-Unruhen im Kosovo? Zu einzigartig waren die Umstände,
die damals zu dem Ausbruch der landesweiten Unruhen im Kosovo führten und
die Reaktionen der NATO und UNMIK verursachten. Die UN-Verwaltung wurde
ein Jahr nach ihrem 50-jährigen Bestehen nahezu unvorbereitet damit beauftragt
in Ost-Timor und im Kosovo so tiefgreifende Missionen zu bewältigen wie noch
nie in ihrer Geschichte zuvor und war damit überfordert.484 Im Jahr 2013, also fast
zehn Jahre nach den März-Unruhen, sind die Vereinten Nationen, trotz der festgestellten Probleme und weiteren Optimierungsmöglichkeiten, in der polizeilichmilitärischen Zusammenarbeit in UN-Missionen auf allen betrachteten Ebenen
besser aufgestellt. Und Deutschland sowie die Bundespolizei haben einen guten
Standard und sind auf dem richtigen Weg. Das rechtfertigt die Annahme, dass
sich die nationale und internationale Grundaufstellung in Bezug auf polizeilichmilitärische Zusammenarbeit in UN-Missionen zur Sicherung der inneren Stabilität zusammengebrochener Staaten verbessert hat bzw. weiter verbessern wird und
gibt damit einen positiven Ausblick auf die Bewältigung zukünftiger UNMissionen.
484
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Abtract in englischer Sprache
The formerly toothless military observer UN missions have over the past 20 years
evolved into complex multidimensional long-term projects in which law enforcement and other police-related tasks have gained increasing importance. Therefore,
the United Nations conducted numerous efforts to reform their structure and strategic direction, as well as the doctrinal framework for UN missions. Despite the
growing importance of police aspects to UN missions, UN mandates are still
characterized by military actions. Therefore UNPOL had to step out of the military’s shadow; police and military cooperation as a key partnership developed into
a critical success factor for the United Nations. This study illustrates the problems
of police and military cooperation in UN missions, which still exist, despite (or
because of) this process of emancipation that is still young and uncompleted, on
legal, administrative, strategic, operational and tactical level. This results in the
specific challenge of finding the right degree of separation in contents and organisation between military forces and UNPOL in UN missions, particularly when
bearing in mind the cooperation problems during the Security Gap. From the perspective of the German Federal Police, this study shows the impact of national
problems on the common preparation for UN missions and describes the operational and personnel strategy of the German Federal Police. In this matter, the
problems seem to be caused by the reservations of German police and military
authorities originating from the constitutional separation rule. As a conclusion,
this study suggests optimization approaches for the national and international
level to promote police and military cooperation in UN missions and to ensure
sustainable success of the Integrated Approach.
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ISSN 1661-8211 | 111. Jahrgang | 31. Januar 2011