libro anepe nº 14 - ANEPE – Academia Nacional de Estudios

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Operaciones de Paz: tres visiones
fundadas
CRISTIAN LE DANTEC GALLARDO
GUILLERMO ABARCA UGARTE
AGUSTÍN TORO DÁVILA
J UAN GMO. TORO DÁVILA
MARTÍN PÉREZ LE-FORT
Nº 9
Alcances y realidades de lo
Político-Estratégico
CÁTEDRA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA DE LA ANEPE
Nº 10 La protección de los recursos
hídricos en el Cono Sur de
América. Un imperativo de
seguridad para el siglo XXI
PABLO R ODRÍGUEZ MÁRQUEZ
MARIO L. PUIG MORALES
Nº 11 Bolivia 2003. Percepciones de la
crisis en la prensa chilena y su
impacto en la seguridad
subregional y relaciones bilaterales
Nº 12 Hacia un sistema de seguridad
subregional en el Mercosur
ampliado: Rol de la globalización
como factor de viabilidad y agente
estructurador
HERNÁN L. VILLAGRÁN NARANJO
Nº 13 La estrategia total: una visión
crítica
GALO E IDELSTEIN SILBER
Ex becario investigador postdoctoral en el área Seguridad Internacional del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Miembro del panel de expertos y
pares evaluadores en el área Seguridad Internacional de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria
(CONEAU).
Coautor de diez libros y autor único de otros tres, el último de
ellos La Seguridad Internacional post 11S: situación, debates, tendencias (Instituto de Publicaciones Navales, Buenos Aires 2006).
Asimismo, desde el año 2005 se desempeña como Consejero de
la revista Política y Estrategia de la Academia Nacional de Estudios Políticos Estratégicos (ANEPE) de Chile.
MARIANO CÉSAR BARTOLOMÉ
IVÁN WITKER BARRA
Profesor de la Escuela Superior de Guerra, de la Escuela de
Defensa Nacional, de la Universidad Nacional de La Plata y de
la Universidad de Palermo de la República Argentina.
LA SEGURIDAD INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI,
MÁS ALLÁ DE WESTFALIA Y CLAUSEWITZ
Nº 8
Mariano César Bartolomé es graduado y Doctor en Relaciones
Internacionales (Universidad del Salvador) y Máster en Sociología (ULZ-IVVVVE/Academia de Ciencias de la República
Checa). Como graduado ha realizado actividades de especialización en entidades académicas de EE.UU., Francia, Brasil, Chile, Ecuador y Egipto.
14
COLECCIÓN INVESTIGACIONES ACADEMIA NACIONAL DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y ESTRATÉGICOS
14
COLECCIÓN DE
INVESTIGACIONES ANEPE
Nº 1
Textos Básicos del Derecho
Humanitario Bélico
EUGENIO PÉREZ DE FRANCISCO
ARTURO CONTRERAS POLGATTI
Nº 2
La Comunidad de Defensa en Chile
FRANCISCO LE DANTEC GALLARDO
KARINA DOÑA MOLINA
Nº 3
Crisis Internacionales en
Sudamérica: Teoría y Análisis
AQUILES GALLARDO PUELMA
Nº 4
Seguridad Humana y Seguridad
Nacional: Relación conceptual y
práctica
CLAUDIA F. FUENTES JULIO
Nº 5
Una estructura para la asesoría en
el manejo de crisis internacionales:
caso nacional
J UAN CARLOS VERDUGO MUÑOZ
Nº 6
La disuasión convencional,
conceptos y vigencia
MARCOS BUSTOS CARRASCO
Nº 7
La Corte Penal Internacional y las
Operaciones de paz: competencias
y alcances
ASTRID ESPALIAT LARSON
LA SEGURIDAD INTERNACIONAL
EN EL SIGLO XXI, MÁS ALLÁ DE
WESTFALIA Y CLAUSEWITZ
Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
Colección Investigaciones ANEPE Nº 14
Copyright 2006, by: Mariano César Bartolomé
Septiembre 2006
Edita: ANEPE
Registro de Propiedad Intelectual Nº 158.491
ISBN: 956-8478-11-6
(volumen 14)
ISBN: 956-8478-00-0
(Obra completa Colección Investigación ANEPE)
Diseño portada: Sección Comunicacional ANEPE
Libro “De la guerra”, Tomo I. General Carlos von Clausewitz, Círculo Militar,
Buenos Aires, 1968.
Suplemento “11 de septiembre de 2001. El día que nadie olvidará. Un año
después”, diario El Mercurio, 7 de septiembre de 2002.
Impreso en los talleres de Alfabeta Artes Gráficas,
que solo actúa como impresor
Derechos Reservados
Impreso en Chile / Printed in Chile
La seguridad internacional en el siglo XXI, más allá de Westfalia y Clausewitz
ÍNDICE
UNAS PALABRAS DEL AUTOR ....................................................... 9
ABSTRACT ........................................................................................... 11
PRÓLOGO ............................................................................................. 13
INTRODUCCIÓN ............................................................................... 17
CAPÍTULO I:
LA SEGURIDAD INTERNACIONAL CONTEMPORÁNEA Y LA
EROSIÓN DE SUS PARADIGMAS TRADICIONALES
Seguridad y amenazas ....................................................................... 21
Los paradigmas “westfaliano” y “clausewitziano” .................... 23
Vigencia y erosión del paradigma westfaliano ............................ 31
La erosión del paradigma westfaliano desde el
reflectivismo ......................................................................................... 40
Seguridad Humana ............................................................................. 50
Seguridad Democrática ...................................................................... 54
Una propuesta de categorización .................................................... 56
CAPÍTULO II:
LA RUPTURA DEL PARADIGMA CLAUSEWITZIANO:
CONFLICTOS ASIMÉTRICOS Y “ NUEVAS GUERRAS ”
De la guerra convencional a los conflictos asimétricos .............. 59
Nuevas Guerras ................................................................................... 69
5
Mariano César Bartolomé
Índice
CAPÍTULO III:
LA FISONOMÍA DE LAS “NUEVAS GUERRAS” Y LOS
CONFLICTOS ÉTNICOS
La violencia en las Nuevas Guerras .............................................. 103
Conflictos de identidad .................................................................... 133
CAPÍTULO IV:
LAS AMENAZAS TRANSNACIONALES
Caracterización de las amenazas transnacionales ..................... 159
Una somera descripción de las principales amenazas
transnacionales .................................................................................. 163
CAPÍTULO V:
EL TERRORISMO
INTERNACIONAL
Límites y alcances del concepto ..................................................... 221
Características del fenómeno terrorista ....................................... 226
La fisonomía del terrorismo internacional contemporáneo .... 237
La “privatización” del terrorismo internacional y el 11S ......... 247
Terrorismo y Armas de Destrucción Masiva ............................... 256
La lucha contra el terrorismo ......................................................... 273
CAPÍTULO VI:
LA EVOLUCIÓN DE LOS
CRITERIOS DE INTERVENCIÓN EN LA
ORGANIZACIÓN DE LAS
NACIONES UNIDAS
Las Operaciones de Paz, hasta comienzos de los años 90 ....... 279
El replanteo de los criterios de intervención .............................. 285
De las intervenciones humanitarias a la Agenda para
la Paz .................................................................................................... 293
El actual espectro de Operaciones de Paz ................................... 303
CONCLUSIONES .............................................................................. 319
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................. 327
6
A Carolina,
quien iluminó mi vida y me dio fuerzas
para enfrentar los momentos más difíciles.
7
8
UNAS PALABRAS DEL AUTOR
Deseo expresar mi reconocimiento a la Academia Nacional
de Estudios Políticos y Estratégicos por otorgarme la oportunidad de desarrollar esta investigación. Desde que pisé por primera vez su claustro, hace más de cinco años, no solo he encontrado en esta institución colegas de excelencia académica, que
compartieron conmigo sus conocimientos, sino también entrañables amigos.
Al mismo tiempo, mi especial agradecimiento a Carolina
Sampó, quien en todo momento respaldó mi participación en
este proyecto, dándome fuerzas cuando estas flaqueban. Sin su
apoyo intelectual y afectivo, esta iniciativa no hubiera sido posible.
Finalmente, este trabajo está dedicado a mis hijos Franco y
Camila, quienes sin saberlo estuvieron siempre presentes en todo
su desarrollo, para quienes deseo un mundo menos conflictivo
que les permita cumplir todos sus anhelos y expectativas.
9
ABSTRACT
This article seeks to contribute to revisit the International
Security concept and update the agenda covering this field in
International Relationships, starting from the erosion of what
we have called the Westfalian and Clausewitsian paradigms.
The “Westfalian paradigm”, with a strong theoretically
realistic mark, identifies the State as the almost‘single actor in
world affairs; examines the Security dialectic in interstates
terms, in which the State has the role both of object‘and subject;
prioritizes the military power and maintains the noninterference in the domestic affairs of the States. In turn, the
“Clausewitsian paradigm” separates the States legal instrument
of violence from the citizenship at large, and identifies the war
as the way to use such violence, in its classic interstate
conventional conflict format.
Due to the erosion of both paradigms, the International
Security agenda is nowadays more vast and complex than
before, covering (inter alia) non-State actors, transnational
dynamics, alternative use of violence and flexibility on the
criteria of non-interference.
In this framework, the so-called “New Wars”, whose key
expressions are the interstate conflicts of ethnic roots, are
highlighted; the transnational threats, whose paradigmatic case
is International Terrorism, and the changes on the criteria for
intervention of the United Nations (UN), a change which
expanded the peace-keeping operations spectrum.
11
PRÓLOGO
En este libro, del destacado doctor César Mariano Bartolomé, se analiza la seguridad en su concepción amplia y moderna. El Diccionario de la Lengua Española (RAE) indica que seguridad es la cualidad de seguro y que seguro significa estar
libre y exento de todo daño o peligro. Por otra parte, el concepto seguridad proviene del latín securitas, que deriva del adjetivo
securus; este está compuesto por se, que significa sin, y cura que
significa cuidado, vale decir, sin temor, despreocupado o sin temor a preocuparse. Este concepto resulta aplicable desde el individuo hasta la humanidad entera, pasando por los grupos,
las comunidades, las sociedades, los Estados y las organizaciones regionales. Es, sin duda, el gran aporte que este cientista
social argentino hace en su trabajo: explica muy detalladamente
los cambios profundos que se han producido en el área de la
seguridad, especialmente derivados de la globalización y la democratización.
Inicialmente, la seguridad fue una noción ligada a la integridad territorial de la nación, que era garantizada principalmente por las Fuerzas Armadas. Pero el concepto se ha hecho
más complejo, con la aparición de amenazas de naturaleza muy
distinta al ataque militar contra el propio territorio. Hoy se incluyen en el pensamiento de seguridad amenazas o riesgos
medioambientales, la delincuencia internacional, el narcotráfico, el terrorismo y la presión migratoria, entre otras. El juicio ha
cambiando porque se ha entendido que brindar seguridad no
depende solo del propio Estado, sino también de la cooperación
con otros Estados. Los acuerdos internacionales, la apertura a
los vecinos, la transparencia interna y externa, el incremento de
la interdependencia y hasta la conciencia de la vulnerabilidad
mutua son formas de incrementar la seguridad de una nación.
13
La evolución del concepto de seguridad se debe a los cambios políticos, económicos y militares que han caracterizado
este periodo, produciéndose la aparición de nuevas y múltiples
amenazas, que afectan a las personas, al Estado y a la comunidad internacional, en especial en su dimensión regional. De
esta manera, la seguridad debe entenderse en forma multidimensional y multiespacial, porque las amenazas a los aparatos
estatales son de diversa naturaleza, y no provienen necesariamente de otros Estados y se dan en diferentes planos. La actual
noción de seguridad debe incorporar también al sector privado,
debido al creciente protagonismo del empresariado en las decisiones del Estado.
Uno de los aportes que hace Bartolomé al estudio de la seguridad es el relacionado con el cambio de percepción referente a la
naturaleza de las amenazas, y por ende del concepto de seguridad, producido por: 1) la comprensión en círculos políticos y
académicos de la interdependencia entre economía, política y seguridad militar; 2) el término de la Guerra Fría que dio inicio a
una etapa de distensión y diálogo, buscándose la cooperación
para resolver los conflictos; y 3) los gobiernos, que asociaron sus
políticas de seguridad a cuestiones como el bienestar económico
o a la autonomía decisoria. Esto es uno de los elementos que el
Doctor Bartolomé presenta en excelente forma.
La sociedad política está constituida por diversas comunidades, que a partir de la familia se organizan bajo un mismo régimen legal para vivir bien y lograr los fines deseados. Ante la
necesidad de que alguien dirija y decida dentro del grupo, para
lograr el fin común deseado, surgen en forma natural los conceptos de autoridad y bien común. Aparece el gobernante y el gobierno, constituidos por aquellos que colaboran en su conducción.
Con lo expresado, se confirma la necesidad que tiene el
hombre de establecerse en comunidad en su búsqueda de satisfacer su carencia de seguridad, en su condición de ser gregario.
El hecho que el individuo se agrupe para sentirse seguro, hace
que el concepto de seguridad esté ligado a la sociedad o agrupación de personas, por lo que se comenzó a hablar de seguridad nacional.
14
La idea de seguridad ofrece dificultades para ser definida,
porque cada comunidad de personas lo entiende de acuerdo a
sus propias percepciones y necesidades. Lo que sí se puede
afirmar, es que la concepción de seguridad nacional nace con el
Estado, adquiriendo su naturaleza política, porque su principal
objetivo es la supervivencia de esa organización.
Siguiendo a Bartolomé, desde la perspectiva de la seguridad internacional no todos los Estados enfrentan las misma
amenazas o perciben como tal algunos fenómenos comunes,
como podrían ser las catástrofes naturales, el crimen organizado u otros, que erróneamente se han dado en denominar amenazas emergentes. Asimismo, los Estados no valoran de igual
manera los bienes o valores que puedan ser amagados por alguna amenaza, ni tienen la misma capacidad para enfrentarlos
o neutralizarlos, lo que Keohane y Nye denominan vulnerabilidad y definen como “la capacidad de un actor de sufrir costos
impuestos por acontecimientos externos”.
Barry Buzan dice que la intensidad de una amenaza, desde
la visión de un Estado, estará determinado por cinco factores:
1) la especificidad de su identidad; 2) su cercanía en tiempo y
espacio; 3) su probabilidad de ocurrencia; 4) las consecuencias
que puede generar; y 5) la influencia que sobre las mismas pueden ejercer la circunstancias históricas.
Estos factores son difíciles de aplicar correctamente, debido a la complejidad que presentan normalmente las amenazas.
En efecto, se hace dificultoso determinar la especificidad de
una amenaza, siendo aún más complicado, dada la tecnología
de los cohetes intercontinentales, su cercanía en el espacio,
por ejemplo. Bartolomé, buscando simplificar la propuesta de
Buzan, propone que la seguridad de un Estado dependerá de
tres factores: 1) la determinación de la amenaza; 2) la definición de los bienes y/o valores a proteger; y 3) el margen de
invulnerabilidad que se desea obtener. Dicho en otras palabras, sostiene que la seguridad es inversamente proporcional
al alcance de la amenaza, y enuncia la siguiente formula conceptual.
15
Las amenazas constituyen el elemento fundamental de análisis para la formulación de las políticas de seguridad, que deben buscar el cumplimiento de sus objetivos de la seguridad a
través de la prevención, la detección y el enfrentamiento de
esas amenazas, para eliminar o al menos neutralizar lo que se
conoce como factores de inseguridad (que como se ha visto,
están englobados en el concepto amenaza). Estos factores son:
las vulnerabilidades, las interferencias, además de las posibles
agresiones, elementos que aún no se pueden descartar completamente a pesar del notable aumento de la cultura de la cooperación, especialmente interestatal.
Sin duda este libro es una gran contribución para los estudiosos de las materias de seguridad, por lo que se debe felicitar
y agradecer al doctor Bartolomé en consideración a su aporte
académico, que presenta de manera moderna y amena.
Francisco Le Dantec Gallardo
Ph.D (c)
Profesor ANEPE
Santiago, septiembre de 2006
16
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo es el resultado de una investigación desarrollada durante el año 2005, cuyo propósito fue contribuir a
la reformulación de la Seguridad Internacional y actualizar la
agenda que abarca este campo de las Relaciones Internacionales, a partir de la erosión de lo que hemos dado en llamar paradigmas westfaliano y clausewitziano.
Desde nuestra perspectiva el “paradigma westfaliano”, de
fuerte impronta teórica realista, identifica al Estado como actor
cuasi único de los asuntos mundiales; plantea la dialéctica de
Seguridad en términos interestatales, correspondiendo al Estado el rol tanto de objeto como de sujeto; prioriza al poder militar
y sostiene la no injerencia en los asuntos internos de los Estados. A su turno, el “paradigma clausewitziano” disocia al instrumento de violencia legal de los Estados de la ciudadanía en
general, e identifica como forma de empleo de tal violencia a la
guerra, en su formato clásico de conflicto interestatal convencional.
La erosión de ambos paradigmas se ha tornado particularmente evidente luego de los atentados terroristas perpetrados
en las ciudades de Nueva York y Washington el 11 de septiembre del año 2001 (en adelante, “11S”), aunque tiene orígenes
previos que, en líneas generales, se ubican temporalmente en
torno al fin de la Guerra Fría. Fruto de este proceso, hoy la
agenda de la Seguridad Internacional es más amplia y compleja
que en épocas anteriores, abarcando (inter alia) actores de naturaleza no estatal; dinámicas transnacionales; empleos de la violencia en formas alternativas a la tradicional; y la flexibilización
de los criterios de no injerencia. Específicamente son las amena17
zas a la Seguridad Internacional que se desprenden de esta mutación las que hemos querido identificar y describir en nuestro
trabajo, teniendo presente que, como dijera un intelectual español, “poner nombre a lo que nos destruye nos ayuda a defendernos”*.
Nuestra investigación tuvo, en líneas generales, un enfoque
descriptivo y explicativo, alcanzando en algunos pasajes niveles prescriptivos. Se estructuró en tres fases básicas: la presente
introducción, un desarrollo subdividido en diferentes etapas,
de acuerdo a criterios temáticos, y conclusiones. La fase de desarrollo se inició secuencialmente con una descripción de los
alcances tradicionales de la Seguridad Internacional, como
campo específico de las Relaciones Internacionales, en épocas
de la Guerra Fría; la erosión de los paradigmas wesfaliano y
paradigma clausewitziano, y los factores que incidieron en ese
cambio; y la fisonomía que adquiere hoy la Seguridad Internacional, así como los niveles en que esta puede subdividirse.
En el desarrollo, jugaron un rol capital los conceptos de
asimetría y transnacionalidad. A partir de la asimetría, analizamos
su traducción en la forma de conflicto conocida como “Nuevas
Guerras”; sus características distintivas y sus principales factores de incidencia; su manifestación como conflictos intraestatales de raíz étnica, y las diferentes formas de empleo de la violencia que exhiben sus protagonistas.
En cuanto a la transnacionalidad, delimitamos los alcances
del concepto, para luego efectuar una descripción de las principales “nuevas amenazas” o “amenazas transnacionales” que se
encuadran bajo el mismo. Describimos y explicamos al Terrorismo Internacional como caso paradigmático de amenaza transnacional contemporánea, máxime tras los eventos del 11S, estableciendo sus patrones evolutivos a corto y mediano plazo.
*
V ÁZQUEZ M ONTALBÁN , Manuel: “Prólogo. Nota sobre globalizadores y
globalizados”, en Le Monde Diplomatique: Geopolítica del Caos, Debate, Barcelona
1999, p. 21
18
Finalmente, en lo que hace a la no injerencia en los asuntos
internos de los Estados, elemento basal del “paradigma westfaliano”, hemos efectuado un análisis de la modificación de los criterios de intervención de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la ampliación del espectro de operaciones de paz
que supuso ese cambio, y el fuerte grado de asimetría que impregna a esas novedosas misiones.
Desde nuestro punto de vista, las conclusiones obtenidas
en la investigación validan la hipótesis de trabajo que la orientó, que fuera enunciada de la siguiente manera: “Los paradigmas
westfaliano y clausewitziano son insuficientes para comprender la
Seguridad Internacional contemporánea. Debido a la erosión de esos
modelos teóricos, los alcances, límites y contenidos de la Seguridad
Internacional se han modificado, dando lugar a una agenda que, en
relación a épocas anteriores, es más amplia y compleja, requiriendo
novedosos abordajes conceptuales”.
19
CAPÍTULO I
LA SEGURIDAD INTERNACIONAL CONTEMPORÁNEA Y
LA EROSIÓN DE SUS PARADIGMAS TRADICIONALES
Seguridad y amenazas
En el panorama actual de las Relaciones Internacionales,
particularmente después de los acontecimientos del 11S, las
cuestiones de seguridad ocupan un lugar descollante en las
agendas de analistas, investigadores y funcionarios públicos.
Esa jerarquización incluye un importante debate, de naturaleza
casi ontológica, sobre el significado que tiene “la seguridad” en
el convulsionado panorama internacional de los albores del siglo XXI.
Una primera aproximación a este tema, para despejar el
interrogante planteado, indica que el vocablo “seguridad” entraña una doble significación: como “estado de cosas” y como
“acción” tendiente a lograr esa situación, diferencia esta que es
más nítida en idioma inglés, que discrimina entre safety y security1. En esta línea, la seguridad sería tanto una situación ideal
que en forma simplificada podría caracterizarse como de “ausencia de amenazas”, como un conjunto de medidas y políticas
conducentes a ese objetivo.
En esta línea argumental, es preciso establecer el significado y los alcances asignados al concepto “amenaza”. En este
1
Safety: being free from danger or risk. Security: being safe. En COLLIN, P.: Dictionary
of Government & Politics (2nd ed.), Peter Colling Publishing, Middlesex 1997, pp.
254 y 258. In extenso, Safety: Not in danger. The state of being safe from danger or
harm. Security: Things that are done in order to keep someone or something safe. En
LONGMAN: Dictionary of Contemporary English (3rd ed.), Longman Group, Suffolk
1995, pp. 1250 y 1286.
21
caso lo entenderemos en su sentido más amplio, es decir, como
“un conjunto de circunstancias que integradas constituyen un factor
potencial de daño cierto y que bajo ciertas condiciones puede producirse”2. Esta concepción amplia de las amenazas excede la existencia o no de una voluntad hostil que las materialice; por lo
tanto, engloba en sus alcances a un significado de entidad menor, el de riesgo, el que se diferencia del anterior en función de
la existencia (o no) de una intención de generar daño.
Según lo plantea Abraham Maslow, tras las necesidades
fisiológicas básicas, que hacen a la mera supervivencia, la
necesidad de seguridad en tanto “estado de cosas” es la más
importante para el ser humano. Así queda plasmado en la
llamada “pirámide de Maslow”, que jerarquiza y ordena secuencialmente las necesidades humanas en cinco niveles
(Cuadro 1).
CUADRO 1
PIRÁMIDE DE MASLOW
Necesidades de
autorrealización
Necesidades de autoestima
(éxito, prestigio)
Necesidades de aceptación social
(afecto, pertenencia, amistad)
Necesidades de seguridad
(protección contra el daño)
Necesidades fisiológicas
(alimentación, agua, aire)
2
LAIÑO, Aníbal: Una aproximación teórica al concepto de Defensa, mimeo, AGORA
Centro de Estudios Internacionales, Bs. As., octubre de 1991, p. 35.
22
Con este contexto introductorio, a nivel internacional, el
estudio de las cuestiones de seguridad como “estado de cosas”
y “acción” configura el campo de análisis de la Seguridad Internacional. Entonces podríamos decir, con Mehrotra, que la Seguridad Internacional define su agenda en función de las “amenazas a un orden (entendido como reglas de juego) existente”3.
Ampliando esta idea, el foco central de la Seguridad Internacional consiste en el estudio de la violencia y el conflicto en
el sistema internacional y de las amenazas a la seguridad de los
Estados, incluyendo enfoques y herramientas de distintas disciplinas, entre ellas la ciencia política; economía; sociología y la
historia, entre otras. La riqueza y complejidad que derivan de
este abordaje multidisciplinario se incrementan cotidianamente, a partir de la interacción de cuatro factores: la constante
incorporación de nuevos métodos de análisis, particularmente
de las Ciencias Sociales; la exploración de nuevos períodos históricos, rompiendo cierto “encorsetamiento” que se observaba
en relación a las cuestiones asociadas al conflicto Este-Oeste; el
aumento cuantitativo de los centros de estudios universitarios
en la materia, interconectados a escala global, terminando con
el monopolio temático que otrora tenían los organismos estatales (sobre todo militares); y la proliferación de publicaciones
especializadas, que facilitan el debate de ideas, la difusión del
conocimiento y la transferencia tecnológica4.
Los paradigmas “westfaliano” y “clausewitziano”
En términos epistemológicos, cuando hablamos de “conocimiento” estamos haciendo referencia a los juicios y explicaciones que formulamos respecto a la realidad. La actividad cognocitiva que nos permite, a través de la elaboración de
abstracciones conceptuales, formular esas explicaciones sobre
la realidad y poder actuar sobre ella, es la ciencia.
3
4
MEHROTRA, O.N.: “International Security and Ethnic Crisis”, Strategic Review
XXIII:2, May 1999, pp. 325-337.
LYNN-JONES, Sean: International Security Studies After the Cold War: An Agenda for
the Future, Belfer Center for Science and International Affairs (BCSIA), December
1991 (CIAO Working Paper).
23
La ciencia nos brinda conocimientos ciertos, con garantía
de objetividad, empíricamente contrastables. Y, accesoriamente,
nos permite establecer leyes predictivas. Así, una ley científica
es la formulación de una predicción sujeta a deterrminadas
condiciones y circunstancias específicas fundadas en su resistencia empírica anterior, cuya capacidad explicativa reposa en
su eficacia predictiva.
Hemos formulado estas aclaraciones para postular que,
desde nuestra perspectiva, históricamente imperaron en el campo de la Seguridad Internacional dos paradigmas, que facilitaron su conocimiento, permitieron actuar sobre ella y posibilitaron la formulación de leyes científicas.
El primero de estos paradigmas es el que hemos denominado “westfaliano”. Su comprensión nos obliga a recordar que,
desde que comenzó a estudiarse en forma sistemática, probablemente hace más de veinte siglos (si se toma como hito de
iniciación a los escritos de Tucídides sobre la Guerra del Peloponeso), las Relaciones Internacionales tendieron a concentrarse en las interacciones entre actores soberanos, que de esta manera se transformaron en su principal objeto de análisis. Según el
momento histórico, esos actores adoptaron el formato de imperios, pueblos o ciudades-estado, entre otros.
En 1648 se registra la Paz de Westfalia, tras los tratados de
Münster y Osnabruck que clausuraron la Guerra de los Treinta
Años en Europa. Una contienda librada en nombre de la religión
entre protestantes y católicos con una ferocidad tal, que daría
lugar a los primeros intentos por regular los conflictos armados.
Correspondió a Hugo Grocio, sobre quien volveremos en el Capítulo VI, la paternidad de estas iniciativas, razón por la cual es
considerado uno de los padres del Derecho Internacional.
Desde ese momento, el Estado se consolida como actor virtualmente único del tablero internacional, jerarquía esta que
obedece a que no habría otro tipo de entidad capaz de satisfacer tres atributos clave: soberanía, reconocimiento de su “estatidad” y control de territorio y población. Esta situación se plasma claramente en el precepto “rex est imperator in regno suo” (el
24
rey es emperador en su reino), por el cual no existe autoridad
más alta que la del gobernante (monárquico o republicano) y
todos los gobernantes son independientes entre sí.
Así se entiende que en un tablero internacional westfaliano la seguridad en tanto “estado de cosas” pudiera ser comprendida, en una primera aproximación, como una meta negativa: en palabras de Nye, una situación ideal caracterizada por
la ausencia de amenaza al Estado. Esta definición de Nye coincide con la que elaborara Arnold Wolfers, uno de los principales
analistas del período posterior a la Segunda Guerra Mundial,
para quien la seguridad tenía dos significaciones básicas: por
un lado, libertad de riesgos y peligros; por otra parte, libertad de
dudas, ansiedad o miedo.
Resulta obvio que, en un escenario internacional de impronta estadocéntrica, la fuente de amenaza de un Estado no es
otra que un actor de su misma naturaleza. Hartmann, en esta
línea teórica, señaló con razón que la seguridad de un Estado
siempre será relativa, en tanto los demás Estados continúen
existiendo5. En esta perspectiva la dinámica de la seguridad,
en tanto conjunto de medidas y políticas orientadas a lograr la
situación de ausencia de amenaza, se planteó en términos interestatales y se articuló a través de las políticas exteriores.
Las políticas exteriores constituyen la forma de interacción
de los actores estatales en el modelo westfaliano y se basan, en
última instancia, en una previa definición de intereses (si los
mismos no están definidos e identificados, entonces no puede
hablarse de política exterior), entendidos como aquello que los
Estados procuran, o podrían, proteger o lograr frente a otros Estados.
De esta manera, podría esbozarse una definición primaria de la
política exterior: una selección de intereses nacionales, presumiblemente formulados de modo tal que constituyan un todo lógicamente
coherente que, luego, se pone en práctica6.
5
6
HARTMANN, Frederick: Las Relaciones Internacionales, IPN, Buenos Aires 1986, p. 13.
HARTMANN, Frederick: Las Relaciones Internacionales, IPN, Buenos Aires 1986,
pp. XXIV y XXV.
25
Que la mencionada definición sea primaria y no definitiva
obedece a que los intereses seleccionados para su formulación
en la política exterior del Estado no necesariamente se plasman
en la misma de manera automática. Por el contrario, previamente tiene lugar un proceso por el cual esos intereses se compatibilizan con la cantidad y calidad de medios y recursos estatales que los pueden respaldar, factores estos que hacen al
poder estatal y que constituyen su capacidad.
Teniendo en cuenta la capacidad del Estado podemos obtener una definición más precisa acerca del significado de la política exterior, que es la que adoptaremos como propia: “el conjunto de acciones que el Estado produce hacia el ambiente
internacional, en función de sus intereses y capacidades”7.
Es un contexto internacional de naturaleza anárquica, donde la ausencia de una autoridad supraestatal capaz de sancionar una norma y hacerla cumplir de manera efectiva obliga a
los Estados a velar por sus propios intereses (“principio de autoayuda”), comenzando por el de la misma existencia (“principio de supervivencia”), las amenazas son la resultante de los
conflictos que surgen de la interacción de los Estados. De manera extremadamente simplificada, entendemos aquí a un conflicto como “una interacción antagónica que surge cuando hay dos
aspiraciones para lograr una misma cosa, u objeto social”.
De lo que hasta aquí se ha expuesto, vemos que a partir de
la Paz de Westfalia se configura un sistema internacional donde
la seguridad, como objetivo a lograr, reconoce al Estado en un
doble rol de objeto y sujeto; en tanto, como medidas y políticas,
la seguridad se plantea en términos interestatales y se articula a
través de las políticas exteriores. Resta agregar que el empleo
del poder militar, en el marco de la política exterior, constituía
la principal herramienta con que contaban los Estados para lograr y preservar su seguridad.
7
DALLANEGRA PEDRAZA, Luis: “La problemática del orden”, en Luis Dallanegra
Pedraza et al.: Geopolítica y Relaciones Internacionales, Pleamar, Buenos Aires 1981,
pp. 6-7.
26
Nuevamente podemos citar a Hartmann, cuando al hablar
de la relación que se establece en el plano estatal entre el intrumento militar y la seguridad, postula que los Estados desean
más la seguridad que la paz en sí misma, por lo cual no vacilan
en recurrir a la guerra para alcanzar y mantener a la primera.
Desde esta perspectiva, cobra sentido el axioma “la paz es un
subproducto de la seguridad”8.
Remontándonos en la historia, el militar e historiador Tucídides, en su relato de la Guerra del Peloponeso (431-404 aC) que
enfrentó a Atenas y Esparta, expone de manera clara el papel del
instrumento militar en la vida de las unidades políticas soberanas, en ese caso las ciudades-Estado de Grecia (Hellas) que ocupaban la zona meridional de los Balcanes y los archipiélagos de
los mares Egeo, Adriático y Mediterráneo Oriental.
En esa obra, Tucídides postula que la conducta humana es
guiada por tres factores: miedo (phobos), interés propio (kerdos)
y honor (doxa). Estos aspectos de la naturaleza humana provocan inestabilidades y guerras, características de la condición
humana (anthropinon). Y el ejemplo más contundente es el llamado “Diálogo de los melios”, es decir, la justificación que esgrimen los atenienses ante los habitantes de la isla de Melos, al
momento de intentar ocuparla militarmente: “los poderosos dominan y los débiles ceden”9.
Unos diez siglos más tarde, Maquiavelo, escribiendo en
épocas en que comienza a teorizarse sobre el Estado moderno
(Stato)10, ratifica el papel del instrumento militar en la vida de
8
9
10
HARTMANN, op. cit., pp. 13-14.
A través del “Diálogo de los melios”, la Guerra del Peloponeso es estimada la
primera pieza del pensamiento conocido como Realismo, que considera al poder
como elemento basal de las relaciones entre actores soberanos. Al mismo tiempo,
esa obra es tomada en cuenta como antecedente de otro de los presupuestos
realistas: el balance de poder, como herramienta para mantener la estabilidad
general del sistema.
Recordemos que entre los siglos XIV y XVI, en forma simultánea al inicio del
Renacimiento y la decadencia del orden medieval, comienza a consolidarse en
Italia un sistema de pequeños Estados, en los cuales florecieron las artes y ciencias,
recuperándose la lectura de los autores griegos y romanos, que habían sido
27
ese actor, diciendo que los príncipes que se valen por sí mismos
son “los que pueden por gran abundancia de hombres o de dinero
reunir un ejército adecuado y dar batalla campal a cualquiera que le
venga a atacar”11. El célebre florentino agrega, en otro momento:
“Un príncipe no debe tener más objetivo ni más preocupación, ni
dedicarse a otra cosa que no sea la guerra y su organización y
estudio; porque este es el único arte que compete a quien manda,
y encierra tanta virtud, que no solo mantiene en el poder a los
que son príncipes por nacimiento, sino que muchas veces también hace que los hombres particulares alcancen esa categoría.
Porque se observa que los príncipes cuando han pensado más en
los refinamientos que en las armas, han perdido su Estado. Y el
motivo fundamental de que lo pierdas es descuidar este arte; y el
motivo que hace que lo adquieras es ser experto en él” 12.
Poco más de un siglo después, Thomas Hobbes en su Leviathan (1651) se manifestaba en sentido similar, diciendo en el
cap. XIII de esa obra:
“En todo momento, los reyes y las personas que detentan la autoridad soberana están, a causa de su independencia, en una continua sospecha y en la situación y postura de los gladiadores, sus
armas levantadas y los ojos de cada uno fijados en los del otro;
me refiero a los fuertes, a las guarniciones, a los cañones que
tienen en la frontera de sus reinos, y a los espías que mantienen
continuamente en el interior de sus vecinos; cosas todas ellas que
constituyen una actitud de guerra”13.
11
12
13
mantenidos vivos por los musulmanes en el Mundo Islámico. En esta época, los
italianos comenzaron a concebir al Stato, cuyos ejemplos más notorios fueron
Venecia, Florencia, Milán y los Estados papales. El modelo más recurrente era el
de una ciudad y sus alrededores, e incluso territorios lejanos, como fue el caso
veneciano.
MACHIAVELLI, Niccoló: El Príncipe, Centro Editor de Cultura, Buenos Aires 2003,
p. 62 (Capítulo X: “Quomodo omnium principatuum vires perpendi debeant”,
“De qué forma se deben medir las fuerzas de todos los principados”).
Ibidem, p. 81 (Capítulo XIV: “Quod principem deceat circa militiam”, “De lo que
corresponde al príncipe en relación con la milicia”).
MERLE, Marcel: Sociología de las Relaciones Internacionales, Alianza Editorial,
Madrid 1991, p. 34
28
Pese al carácter prewestfaliano de Tucídides y Maquiavelo,
y westfaliano de Hobbes, los tres autores ponen de manifiesto
un rasgo característico del sistema internacional que surge tras
la Guerra de los Treinta Años: la guerra es el máximo estadio de
uso del instrumento militar por parte de los Estados. El estudio
de este fenómeno y sus implicaciones en el terreno histórico y
sociológico le reconoce un lugar preponderante a Karl von
Clausewitz, autor del famoso “De la Guerra” (Vom Kriege), publicado en 1832 luego de su muerte.
La definición más famosa de este militar prusiano, “la guerra es la continuación de la política por otros medios”, indica que la
guerra, en un sistema estadocéntrico, es un instrumento legítimo de la política, por tanto, en una herramienta al servicio de
los más altos intereses de un Estado14. O expresado de otro
modo, el propósito político es el objetivo, mientras que la guerra es el medio.
La mención de Clausewitz nos permite introducir el segundo paradigma que imperó históricamente en el ámbito de la
Seguridad Internacional. Ese segundo paradigma es, precisamente, el “clausewitziano”, a través del cual hacemos referencia a la forma del empleo del instrumento militar por los Estados; en otras palabras, a la fisonomía de la guerra.
El pensamiento clausewitziano tuvo una fuerte influencia
de las guerras napoleónicas. En su visión, la Revolución Francesa transformó repentinamente a la guerra en una preocupación de toda la ciudadanía, que incursionó en un ámbito hasta
entonces reservado a gobernantes y militares; las guerras se
transformaron así en “nacionales”, con el pueblo en armas y la
participación de toda la nación (esto sería un anticipo de las
ideas de “guerra total” de Ludendorff)15. Para Clausewitz, la
contundencia de los ejércitos napoleónicos estuvo asociada a
la conjunción de tres elementos interdependientes y con obje-
14
15
PARDO RUEDA, Rafael: La Historia de las Guerras, Vergara, Bogotá 2004, p. 23.
MEIRA MATTOS, Carlos de: Estrategias militares dominantes, Pleamar, Buenos Aires
1986, p. 23.
29
tivos complementarios, que identificó como el núcleo de su
teoría sobre la guerra: el Estado (la política), el ejército y el
pueblo 16.
Así, el paradigma clausewitziano refiere a su famosa forma
de guerra trinitaria, por sus tres componentes esenciales: un
gobierno que representa al Estado, encarna la “racionalidad”,
monopoliza la fuerza y la emplea contra otros Estados; un ejército organizado, fuerza “no racional” y “volitiva” que ejecuta la
violencia bajo control del Estado; y un pueblo donde encarnan
las “fuerzas irracionales” y “pasionales” (odio, enemistad, venganza, etc.) y que permanece al margen de las acciones armadas, salvo que sea incorporado al instrumento militar a través
de la movilización17.
Queda fuera de duda que el paradigma clausewitziano,
con su forma trinitaria de guerra, presupone que esta se manifiesta en términos interestatales, excluyendo de los alcances
de esta definición a otras formas de conflicto armado que no
estén protagonizadas por Estados 18. Esta limitación no es invalidada por los conceptos de Clausewitz respecto a “la niebla
de la guerra”; a que las guerras difieren en carácter, según los
motivos y circunstancias a las que obedecen; y a que “la guerra es un camaleón”.
De esta manera, el paradigma clausewitziano solo puede
interpretarse dentro de los límites que impone el paradigma
westfaliano. El Cuadro 2 presenta gráficamente los paradigmas westfaliano y clausewitziano a los que hemos hecho referencia.
16
17
18
PARDO RUEDA, op. cit., p. 22.
VAN CREVELD, Martin: The Transformation of War, Free Press, New York 1991,
pp. 33 y ss.
Existen, no obstante, interpretaciones de Clausewitz que aplican su pensamiento
a actores no estatales que protagonizan conflictos armados contemporáneos. Un
ejemplo, aplicado al caso de las FARC colombianas, es el excelente trabajo de
TORRIJOS, Vicente: “El poder y la fuerza”, Fuerzas Armadas LX:195, junio 2005,
pp. 28-39
30
Vigencia y erosión del paradigma westfaliano
Aproximadamente hasta los albores de la década del 70, es
decir, durante los primeros veinticinco años de vigencia de la
Guerra Fría, los análisis y desarrollos en el campo de la Seguridad Internacional estuvieron signados por una fuerte impronta
westfaliana. Dicho de otro modo, el Estado monopolizaba los
roles de sujeto y objeto de la Seguridad; producto de ese monopolio, en el sistema internacional las cuestiones de Seguridad se
expresaban a través de relaciones interestatales; finalmente, la
condición de un Estado en materia de Seguridad estaba asociada,
casi con exclusividad, al poder militar.
Dos conceptos de uso cotidiano en el campo de las Relaciones Internacionales, poder duro/blando y alta/baja política, ayudan
a comprender más cabalmente esas características distintivas de
la Seguridad Internacional durante la Guerra Fría. Como se observa en el Cuadro 319, en tiempos del conflicto Este-Oeste la
Seguridad del Estado, interpretada desde el prisma teórico realista, estaba asociada al poder duro y constituía una cuestión de
alta política, mereciendo un tratamiento prioritario por parte de
los más importantes niveles del gobierno. Por el contrario, las
cuestiones vinculadas a los poderes blandos no calificaban como
temas de Seguridad, quedando relegados jerárquicamente al
campo de la baja política.
CUADRO 2
Relaciones
interestatales
Paradigma
Wesfaliano
Poder militar
(guerra)
ESTADO
Pueblo
19
Paradigma
Clausewitziano
Ejércitos
nacionales
WILLETTS, Peter: “Transnational actors and International Globalization in Global
Politics”, en John BAYLIS & Steve SMITH (eds.): The Globalization of World Politics.
Oxford University Press, Oxford 1997, p. 305.
31
CUADRO 3
DISTINCIÓN ENTRE ALTA Y BAJA POLÍTICA
(CONCEPCIÓN REALISTA DE LA GUERRA FRÍA)
ALTA POLÍTICA
BAJA POLÍTICA
Paz y Seguridad
Economía, tecnología,
cuestiones sociales,
Derechos Humanos
DECISORES
Jefes de gobierno y
principales ministros
Ministros de menor
jerarquía y otros
funcionarios
INVOLUCRAMIENTO
DE ACTORES NO
GUBERNAMENTALES
Mínima o inexistente
Amplia
TIPO DE SITUACIÓN
GENERADA
Alta prioridad
(potencial de crisis)
Baja prioridad (rutina)
CUESTIÓN POLÍTICA
La asociación de la Seguridad Internacional al poder duro, a
partir de la adopción global de concepciones estratégicas emanadas de los principales polos del sistema internacional (sobre
todo EE.UU.), se explica tanto en la propia naturaleza como en
los riesgos inherentes de la contienda interhegemónica: la multiplicación (proliferación horizontal) de conflictos armados en
cualquier punto del planeta, susceptibles de escalar (proliferación vertical) a una guerra nuclear global que pusiera en riesgo
la misma supervivencia de la especie humana.
Así, los conceptos seguridad y poder militar quedaron íntimamente asociados en el pensamiento estratégico de EE.UU. en
particular, y de Occidente en general, en una relación que impregnó los aspectos y cuestiones más diversas, y que se extendió a cada rincón de su área de influencia.
Involuntariamente, la Carta de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) coadyuvó a la militarización de la agenda
de la Seguridad Internacional, al vincular implícitamente la seguridad al poder militar. Ese documento consagra en su artículo 1º como propósito básico de la entidad el mantenimiento de
la paz y seguridad internacionales; sin embargo, a lo largo del
32
articulado subsiguiente, ambos conceptos serán generalmente
asociados a agresiones armadas o amenazas del uso de la fuerza. Más aún, la idea de agresión que maneja la ONU está íntimamente asociada al uso del poder militar. Su Res 3314/74 define a la agresión como el uso de la fuerza armada por parte de
un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de otro Estado, o en alguna forma contraria
a la Carta de la entidad.
En definitiva, la militarización de la agenda de la Seguridad Internacional fue, con raras excepciones, el rasgo dominante de las doctrinas estratégicas vigentes durante cerca de cuatro
décadas. Quienes adherían a esta óptica rechazaban todo intento de redefinirla, argumentando que cualquier eventual modificación de la agenda de seguridad destruiría la coherencia intelectual que se registraba en este campo de análisis 20.
Desde nuestro punto de vista, el ejemplo más acabado de
esta óptica es Stephen Walt, cuya definición de seguridad se refiere a “el estudio de la amenaza, uso y control de la fuerza militar”21.
Los paradigmas westfaliano y clausewitziano comenzaron
a erosionarse a partir de principios de la década del 70. La
descripción secuencial y cronológica de ese proceso se inicia
con la aparición, en el plano teórico de las Relaciones Internacionales, de nuevos conceptos y abordajes desde la vertiente
teórica del liberalismo, que contemplaron en sus enfoques a
otro tipo de actores amén del Estado. Estos enfoques “pluralistas” tienen su punto de partida en 1971, cuando Keohane y Nye
caratularon como transnacional a todo “movimiento de elementos
tangibles o intangibles a través de las fronteras estatales, en el cual al
menos uno de los actores involucrados no pertenece a gobierno u
organismo internacional alguno”22.
20
21
22
DEL ROSSO, Stephen: “The Insecure State (What Future for the State?)”, Daedalus
124:2, Spring 1995.
WALT, Stephen: “The Renaissance of Security Studies”, Mershon International
Studies Review 41 (1991), pp. 211-39.
KEOHANE, Robert y Joseph NYE (eds.): Transnational Relations and World Politics,
Harvard University Press, Cambridge (MA) 1971, p. 332.
33
Apenas un año después, Oran Young postuló que lo que
define a un actor internacional como tal no es el ejercicio de
soberanía ni el control de territorio, atributos propios del Estado, sino la autonomía (en tanto no subordinación total a otro
actor) y la influencia (en tanto participación en relaciones de
poder). A estas dos características se agregaría una tercera, la
representatividad, para conformar el conjunto de cualidades que
definen a un actor de la política internacional, desde el punto
de vista pluralista23 (Cuadro 4).
CONCEPCIÓN
CUADRO 4
PLURALISTA DE UN ACTOR INTERNACIONAL
CUALIDAD
SIGNIFICADO
Autonomía
Grado de libertad de acción que posee un actor en la
búsqueda de su/s objetivo/s.
Representatividad
Entidad/es que el actor representa.
Influencia
Capacidad del actor de “marcar una diferencia” en
determinado contexto y en relación a una cuestión
específica.
La aparición y difusión de los planteos pluralistas, y del concepto de transnacionalidad en ese marco, tuvieron un doble impacto en el paradigma westfaliano. El primero consistió en incorporar al campo de análisis de la Seguridad Internacional a nuevos
actores de jerarquía no estatal, extremadamente heterogéneos entre sí (terroristas, traficantes, criminales, fundamentalistas religiosos, insurgentes, etc.), protagonistas de amenazas no militares al
Estado. El segundo, fue poner en entredicho que las cuestiones de
Seguridad solo se planteaban en términos interestatales, indicando la existencia de amenazas cuyo potencial de daño alcanza, y
cuya resolución exige, la acción concertada de más de un Estado.
23
Las obras mencionadas son YOUNG, Oran: ‘The Actors in World Politics’, en James
ROSENAU & M. EAST (eds.): The Analysis of International Politics, 1972; y HOCKING,
Brian y Michael SMITH: World Politics, Harvester Wheatsheaf. Hollis, New York
34
Nuevamente se registraron fuertes embates teóricos al paradigma westfaliano a fines de los años 70, y otra vez buena parte
de la responsabilidad le cupo a Keohane y Nye. Basándose en
sus estudios sobre transnacionalidad, estos académicos profundizaron sus análisis y elaboraron el concepto de Interdependencia Compleja, clasificable teóricamente dentro del institucionalismo liberal en general, y del neofuncionalismo en particular.
En lo que se refiere al tema de la Seguridad, la interdependencia compleja tenía dos postulados clave. El primero de ellos
indicaba que cuestiones de naturaleza no militar, como la economía, pueden adquirir igual o mayor relevancia estratégica
que temas asociados al poder duro; en palabras de los autores,
“la noción tradicional (militar) de Seguridad Nacional se volvió ambigua”. El segundo postulado, en tanto, señalaba que las armas
no son un recurso efectivo para resolver ciertos problemas, por
ejemplo algunos de naturaleza económica.
La bandera enarbolada en ese entonces por esos dos académicos, según la cual cuestiones no militares pueden equiparar
en importancia estratégica a las militares, tuvo un fuerte impulso desde otras tres procedencias: en primer lugar, desde planteos teóricos encuadrados en lo que se conoce como Realismo
Existencial; en segundo término, desde los mencionados estudios sobre Paz y Conflicto; por último, impensadamente, desde
el ámbito del medio ambiente.
El Realismo Existencial es un concepto empleado por Robert Lieber, decano del Departamento de Gobierno de la Universidad de Georgetown, en el sentido de “el realismo tal cual
existe en la realidad”. La idea es que el realismo, lejos de constituir una “ley de acero”, debe servir como aproximación a la realidad fáctica, donde la teoría se contrasta con los hechos24.
24
1990. Citadas en GEERAERTS, Gustaaf: “Analyzing Non-State Actors in World
Politics”, Centrum voor Polemologie - Centre for Peace & Security Studies, Vrije
Universiteit Brussel, POLE Paper 1:4, october 1995.
LIEBER, Robert: “Existencial Realism after the Cold War”, en Strategy And Force
Planning Faculty: Strategy and Force Planning. Naval War College, Newport 1997,
pp. 63-77.
35
Desde la perspectiva realista existencial, recordemos que
Stanley Hoffmann postuló la “no fungibilidad del poder”. Esta
idea indicaba que aunque el poder militar es la última ratio de
los Estados, y componente esencial del paradigma westfaliano,
su aplicabilidad está severamente restringida, debido a la fragmentación del sistema internacional en sentido vertical (de
acuerdo al tipo de poder) y horizontal (en subsistemas regionales). La fragmentación del sistema internacional obedece a que
en su seno coexisten diferentes jerarquías y estructuras (“heterogeneidad estructural”), en función de diferentes tipos de poder25.
Profundizando la línea argumental de Hoffmann, el empleo del instrumento militar como medio de obtener seguridad
no solo adolecía de severas restricciones en su aplicabilidad,
sino que se había vuelto en extremo oneroso. Este encarecimiento no solo se registraba en términos absolutos, sino también relativos, ya que los costos de las armas como medio para
obtener seguridad eran superiores a otras alternativas “blandas” disponibles, como las comunicaciones, el accionar en foros
multilaterales y el poder económico.
Esta limitación evidenció los errados resultados que puede
proporcionar una ecuación de poder estatal que se base en la
fuerza militar, siendo que un cálculo de ese tipo puede brindar
una estimación teórica del poder que en modo alguno representa el poder “realmente empleable” por un Estado. Se configura
así una brecha entre el poder teórico del Estado y sus verdaderas capacidades para alcanzar sus metas, que se ampliará cada
vez más en la medida en que el analista soslaye (o ignore) la
naturaleza cambiante del poder mundial.
En cuanto a los estudios de Paz y Conflicto, cuyos antecedentes se registran en las décadas del 40 ó 50, en su seno Johann Galtung y otros teóricos neomarxistas (sobre todo Robert
Cox) instalaron progresivamente en el ámbito de las Relaciones
Internacionales la necesidad de reformular el concepto “paz”.
25
HOFFMANN, Stanley: Janus and Minerva. Essays in the Theory and Practice of
International Politics. Westview Press, Boulder & London 1987, pp. 122-148.
36
Según Galtung, esta debía extender sus alcances más allá de la
mera “ausencia de guerra” (denominada “paz negativa”) para
incluir una eliminación de todas las formas de “violencia estructural”, entendiendo como tal las formas de dominación interestatales, o entre Estados y ciudadanos. Y desde esta perspectiva,
en la cual la superación de la violencia estructural configura
una “paz positiva” (vg. sólida, estable, duradera), las temáticas
socioeconómicas no podían ser excluidas de los análisis de la
seguridad de Estados y ciudadanos26.
Un ejemplo elocuente de este enfoque es la encíclica Populorum Progressio del 26 de marzo de 1967, en la cual la Iglesia
Católica materializó el compromiso asumido en el Concilio Vaticano II de enfocar su atención en aquellos pueblos que se esforzaban por desarrollarse y elevar su nivel de vida. Desarrollo
este que la perspectiva papal diferenciaba en dos esferas, una
primera referida al desarrollo integral del hombre y una segunda relacionada con el desarrollo solidario de la Humanidad.
La encíclica alertó que una gran porción de la Humanidad
no podía materializar su aspiración de vivir en condiciones
dignas de salario, salud, educación, vivienda, etc. Y agregaba
que la persistencia o agravamiento de esta situación entrañaba
el riesgo de inestabilidades políticas y otras manifestaciones
polemológicas, basadas en el rechazo a las malas condiciones
de vida. En síntesis, Populorum Progressio sostuvo que el combate a la miseria y la lucha por el desarrollo no solo equivalían a la promoción de un mayor bienestar material y espiritual, sino también a la consolidación de la paz. En palabras de
Pablo VI, la paz no es solo ausencia de guerra, sino vigencia
de un orden justo, por lo cual “el desarrollo es el nuevo nombre
de la paz” 27.
26
27
De acuerdo a GALTUNG, Johan: Peace: Research,Education, Action. Essays in Peace
Research Vol. I, Christian Ejlers Forlag, Copenhagen 1975. En MOLLER, Bjørn: The
Concept of Security. The Pros and Cons of Expansion and Contraction. COPRI, Working
Paper Nº 20/2000.
Populorum Progressio. Carta encíclica de S.S. Pablo VI sobre el desarrollo de los pueblos,
Ediciones Paulinas, Buenos Aires 1967.
37
Respecto a los aportes desde el campo ambiental, fueron especialmente importantes los trabajos Redefining National Security, publicado en 1977 por Lester Brown, titular del World Watch Institute,
y el casi homónimo Redefining Security de Richard Ullman, seis
años después. Brown sostuvo que entre las amenazas a la seguridad de los Estados debían incluirse el cambio climático, la erosión
de los suelos, la escasez alimentaria y la deforestación. Y Ullman,
en sentido similar, arguyó que lo que definía a una acción o secuencia de eventos como “amenaza” a la seguridad no era su
naturaleza militar o no, sino su capacidad de afectar drásticamente y en un lapso relativamente próximo la calidad de vida de la
población, o de reducir el abanico de opciones políticas del Estado, o de otros actores (personas, grupos, corporaciones, etc.) que
interactuaran con el mismo28.
En conjunto, la aparición y aplicación al campo de la Seguridad Internacional de los enfoques teóricos del pluralismo, la
transnacionalidad, la interdependencia compleja y la violencia
estructural, así como los embates revisionistas generados desde
la esfera ambiental, tornaron tan evidente la insuficiencia del
paradigma westfaliano, que esa situación fue reconocida por la
ONU.
En 1986, el organismo emitió el informe “Los Conceptos de
Seguridad” (Documento A/40/553) en el cual, aunque mantiene un enfoque estadocéntrico de la seguridad, la desmilitariza
y confirma su multidimensionalidad. En concreto, para la ONU
la seguridad en el plano interestatal es: “Una condición en la que
los Estados consideran que no hay peligro de un ataque militar, presión política ni coerción económica, por lo que pueden proseguir libremente su desarrollo y progreso propios”.
En esta línea de pensamiento, la seguridad como “acción” se
descompone, en términos metodológicos, en conceptos y políticas.
Los conceptos de seguridad son las diferentes bases en que confían
28
Hacemos referencia a BROWN, Lester: “Redefining National Security” WorldWatch
Institute Paper Nº 14, Washington DC, October 1977; y U LLMAN , Richard:
“Redefining Security”, International Security 8:1, Summer 1983, pp. 129-153.
38
para su seguridad las personas, los Estados y la comunidad internacional en general; comprenden y combinan diferentes elementos como la capacidad militar, el poderío económico, el desarrollo social, el progreso de la ciencia y la tecnología, y la
cooperación mediante el uso de la diplomacia bilateral y multilateral. A su vez, las políticas de seguridad traducen los conceptos de
seguridad en medidas instrumentales concretas.
No podemos dejar de mencionar, en este repaso a la erosión del paradigma westfaliano, un aporte de singular importancia registrado a principios del decenio del 90 y correspondiente a Buzan, quien podría ser calificado como un realista
existencial. En la línea planteada más de dos décadas antes por
Keohane y Nye, este teórico tipificó dos nuevos tipos de actores
de la Seguridad Internacional, a partir de la flexibilización de la
concepción estadocéntrica: las subunidades y los individuos.
Las subunidades consisten en grupos organizados de individuos que operan en el interior de las unidades –entendidas
como Estados– y que buscan afectar la conducta de las mismas;
una organización criminal, o un grupo terrorista, encajarían en
esta categoría. Los individuos, en tanto actores de la Seguridad
Internacional, podrían serlo desde el momento en que desafían
el poder del Estado (“subversivos”); apoyan intereses extranjeros (“quinta columna”); influencian sobre las políticas gubernamentales (opinión pública y “elites”); o, finalmente, ejercen el
poder como gobernantes29.
Además, Buzan estableció nuevos niveles de agregación
para el abordaje de los problemas de seguridad: la región, entendida como un territorio compuesto por dos o más Estados;
la subregión, parte de una región que involucra a más de un
Estado o porciones de diferentes Estados; finalmente la microrregión, como área que se despliega dentro de los límites de un
Estado.
29
BUZAN, Barry: People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies
in the Post-Cold War Era, Lynne Rienner Publishers, Boulder (CO) 1991, pp. 52-55.
39
En síntesis, desde principios de los años 70 el campo de
análisis de la Seguridad Internacional experimentó un intenso
proceso de complejización, resultante de la progresiva erosión
del paradigma westfaliano. El Cuadro 5 condensa estos cambios.
COMPLEJIZACIÓN
CUADRO 5
DE LA SEGURIDAD INTERNACIONAL
GUERRA FRÍA
POST-GUERRA FRÍA
SUJETO
Estado
Estado
Actores no estatales
OBJETO
Estado
Estado
Sociedad
Individuos
TIPO DE RELACIÓN
Interestatales
Interestatales
Transnacionales
PODER ASOCIADO
Poder duro
Poder duro
Poderes blandos
La erosión del paradigma westfaliano desde el reflectivismo
El análisis de la erosión del paradigma westfaliano que hemos efectuado está basado en los enfoques teóricos tradicionales de las Relaciones Internacionales, que giran en torno al Estado, considerado el único (realismo) o el más importante
(liberalismo) actor del sistema internacional. Incluso los aportes
de Hoffmann y Buzan, encuadrables dentro del realismo existencial, revelan una fuerte impronta estadocéntrica.
Frente a este estado de cosas, han surgido nuevos conceptos aplicables al campo de la Seguridad Internacional, cuyos
adherentes piensan en términos diferentes a los realistas y liberales, a los que denominan indistintamente “racionalistas”, en
sentido algo peyorativo. Estos nuevos enfoques, que se engloban bajo el rótulo de “reflectivismo” o “postpositivismo”, concentran su atención en torno a dos ejes básicos: los temas que
40
integran la agenda de la Seguridad Internacional, y sus criterios
espaciales. Ambas cuestiones dan lugar a las principales corrientes reflectivistas, que suelen presentarse de manera combinada: postmodernismo y constructivismo.
El Constructivismo
El constructivismo considera que la inclusión de un tema
determinado dentro de la agenda de Seguridad no solo refleja
la existencia de un problema, sino también el ejercicio de una
opción política que permite la adopción de medidas y acciones
especiales. En otras palabras, esa agenda es dinámica, sujeta a
cambios y a una permanente “construcción” (de ahí el nombre
del enfoque). El constructivismo pretende contestar la siguiente
pregunta: ¿cómo se desarrollan las percepciones sobre seguridad, cómo ingresan en el debate público y cómo se institucionalizan en organizaciones, roles y prácticas?
Algunos autores se refieren al constructivismo como enfoques “no tradicionales” de la Seguridad que enfatizan en su
costado normativo. En lugar de enfocar en criterios metodológicos o analíticos, priorizan un debate centrado en qué actores
(profundización) y cuáles temas (ampliación) deben ser incluidos en esta área temática. Así, los criterios de profundización y
ampliación constituyen las claves de los enfoques no tradicionales de la Seguridad30.
Las posiciones constructivistas han facilitado la incorporación a la agenda de Seguridad de una mayor cantidad de cuestiones, en la medida en que así lo hacían los gobiernos y/o las
sociedades, en lo que se conoce como “procesos de securitización”. Al mismo tiempo, los temas securitizados reflejan entre
sí altos niveles de heterogeneidad, y tornan al concepto en multidimensional. Así se constata en la definición de seguridad que
propone la ONU (“...ataque militar, presión política coerción económica”...) y que hemos mencionado en pasajes anteriores.
30
TARRY, Sarah: “Deepening and Widening: An Analysis of Security Definitions in
the 1990s”, Journal of Military and Security Studies, Fall 1999.
41
Como ya hemos anticipado, un paradigma de securitización fue el del medio ambiente, durante la década del 70. Otras
securitizaciones no tuvieron por eje un tema, como en el caso
ambiental, sino al objeto de la seguridad; ejemplos en este sentido son, además del concepto Seguridad Humana, que veremos
con detalle más adelante, los de Seguridad de los Pueblos, Seguridad Societal y Seguridad Democrática.
•
La idea de Seguridad de los Pueblos, desarrollada por la
Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales,
alega que la seguridad de los individuos es una meta de
jerarquía igual o mayor que la tradicional seguridad de los
Estados, por lo cual esta última pierde sustento (y consecuentemente no puede ser invocada) si desconoce o afecta
negativamente a la primera31.
•
Según Barry Buzan, la Seguridad Societal se refiere a aquellas
amenazas a la identidad de la sociedad (lengua, religión,
costumbres, etc.) que pueden poner en riesgo su supervivencia como tal, entendiendo la sociedad en su sentido amplio:
entidades étnicas y/o religiosas relevantes32.
•
La Seguridad Democrática, tal vez la única concepción de
seguridad de cuño verdaderamente latinoamericano, contempla la securitización de la democracia en el continente,
vinculándola con cuestiones económicas y sociales, así
como con el monopolio de la violencia legítima y el control
efectivo del territorio por parte del Estado (vide infra).
Desde nuestro punto de vista, el ejemplo más cercano y elocuente de la influencia constructivista en la Seguridad Internacional es el que protagoniza desde inicios de los años 90 el continente americano. En esos momentos, algunos indicadores
31
32
Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales: Nuestra Comunidad
Global, Alianza Editorial, Madrid 1995, p. 82.
El concepto original de Seguridad Societal, que luego lo profundizaría y
perfeccionaría junto a Ole Wæver, aparece originalmente en BUZAN, Barry: People,
States and Fear..., op. cit.
42
permitían pensar que un intento de alcanzar consensos continentales en materia de Seguridad tendría mejor resultado que otros
que tuvieron lugar en decenios anteriores, entre ellos la recomposición de las relaciones EE.UU.-América Latina; la democratización de la mayoría de las naciones latinoamericanas; el encauzamiento de pujas geopolíticas seculares por la vía de la
negociación (esto, en términos de la Teoría de la Paz Democrática, sería consecuencia directa de la democratización latinoamericana); y un efectivo control civil sobre las instituciones militares.
En ese contexto de cambio histórico, la Organización de
Estados Americanos (OEA) replanteó la cuestión de la seguridad hemisférica, embarcándose en la búsqueda de un andamiaje conceptual que sea aceptado y adoptado por todas las naciones americanas. Esa búsqueda dio lugar a la creación en 1991
de la Comisión Especial sobre Seguridad Hemisférica (CESH), que
dos años después presentó a todos los países miembros el documento “Aportes a un nuevo concepto de Seguridad Hemisférica. Seguridad Cooperativa”.
Desde “Aportes”... hasta el presente, una marcada influencia del constructivismo facilitó la incorporación de un extenso y
heterogéneo listado de amenazas a la agenda de seguridad hemisférica. Por una parte ese listado incluye amenazas protagonizadas por actores de naturaleza no estatal, de dinámica transnacional; por otro lado, securitiza cuestiones económicas y
sociales, que además mutan su objeto de análisis, el cual se
traslada de los Estados a los individuos y las sociedades.
Correspondió a la Comisión de Seguridad Hemisférica (CSH)
de la OEA, constituida el 9 de junio de 1995 mediante la Resolución 1353 de la Asamblea General y heredera de la CESH, dar
los toques finales a ese listado, plasmado en la Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica celebrada a fines del mes de octubre del 2003 en México DF. En buena medida, esta se basó en la
llamada “Declaración de Bridgetown”, emitida tras la Asamblea General de la OEA que sesionó en Barbados el año anterior; este documento reconoció que muchas de las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad
hemisférica son de naturaleza transnacional; que son problemas
43
intersectoriales que requieren respuestas de aspectos múltiples
por parte de distintas organizaciones nacionales; y que pueden
requerir una gama de enfoques diferentes33.
En la Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica se
constató, como ocurriera el año anterior en Barbados y una década antes en el marco de la CESH, la heterogeneidad de perspectivas de los gobiernos americanos respecto a las amenazas a
su seguridad: desde el terrorismo y el narcotráfico, hasta el deterioro ambiental y los desastres naturales; desde el tráfico de
armas pequeñas/livianas y la proliferación de WMD, hasta la
pobreza y la corrupción34.
El Postmodernismo
En cuanto al postmodernismo, su intención es avanzar más
allá de “la modernidad” de las Relaciones Internacionales, con
su consagración del Estado como actor por excelencia. Dicho en
otras palabras, se rechaza el llamado “síndrome de Westfalia”:
considerar que la territorialidad, la soberanía o la autoridad
estatal son conceptos absolutos, macroconceptos imposibles de
ser operacionalizados35. Por eso sus adherentes analizan la política internacional desde perspectivas alternativas a la estatal,
tanto en lo referido a sus protagonistas, como en lo que hace a
su geografía.
En los análisis de la Seguridad Internacional en la post
Guerra Fría, el posmodernismo ha complejizado y enriquecido
los enfoques de este campo desde el prisma de la geografía, un
factor clave en esta materia, toda vez que las amenazas se despliegan y materializan en espacios y territorios. Uno de los más
famosos estrategas contemporáneos, Colin Gray, lo planteó de
33
34
35
OEA: Declaración de Bridgetown: Enfoque Multidimensional de la Seguridad
Hemisférica, AG/DEC. 27 (XXXII-O/02), 4 de junio de 2002.
OEA: Declaración sobre Seguridad en las Américas, OEA/Ser.K/XXXVIII, 28 de
octubre de 2003.
CAPORASO, James: “Changes in the Westphalian Order: Territory, Public Authority
and Sovereignty”, International Studies Review 2:2, Summer 2000, pp. 1-28.
44
la siguiente manera: “la geografía define a los jugadores (sean Estados o no), frecuentemente define los objetivos por los cuales los jugadores compiten, y siempre define los términos en los cuales ellos miden su seguridad en relación a otros actores”36.
El eje de ese salto cualitativo ha sido relativizar la utilidad
de los tradicionales mapas políticos para reflejar en toda su expresión amenazas dinámicas y heterogéneas. En palabras de Michael Klare, hay un “cisma geográfico” correlativo al cisma registrado globalmente en el campo de la Seguridad Internacional37.
Opina Kaplan en La Anarquía que viene, seguramente uno
de los trabajos más provocativos y polémicos sobre la Seguridad Internacional en la post-Guerra Fría, que los mapas políticos en los cuales cada Estado está indicado con un color vivo y
uniforme, son una invención del modernismo en general y del
colonialismo europeo en particular. Son el resultado de la extensión a la geografía de la voluntad del hombre moderno por
clasificar, categorizar y definir, empleando técnicas científicas
de medición. Son, también, el producto del abaratamiento de
las tecnologías de impresión, que favorecieron su difusión.
En contraste con ese convencionalismo, este autor señala
que en muchos lugares de África y Asia los mapas políticos
tradicionales escasamente reflejan la realidad que surge de los
conflictos intraestatales; de hecho, ejemplifica que en el sector
noroccidental de ese continente (Sierra Leona, Costa de Marfil,
Guinea, Níger, Benin, Liberia, Ghana, Togo) la realidad es más
asimilable a los viejos mapas victorianos de la época del Imperio Británico: un número limitado de puestos de comercio costeros y, más allá, un interior desconocido. En sus palabras:
36
37
HANSEN, David: “The Immutable Importance of Geography”, Parameters, Spring
1997, pp. 55-64.
Cabe aclarar que Gray no utiliza exactamente la palabra “objetivo”, sino
“apuesta” (stake).
KLARE, Michael: “Redefining Security: The New Global Schisms”, Current History,
November 1996.
45
“Viajar con las guerrillas eritreas en lo que, de acuerdo al mapa,
era Etiopía del norte, viajar en “el norte de Irak” con las guerrillas kurdas, y alojarme en un hotel en el Cáucaso controlado por
una mafia local –por no decir nada de mis experiencias en África
Occidental– me permitió desarrollar un saludable pesimismo respecto a los mapas, los cuales, comencé a comprender, crean una
barrera conceptual que nos impide comprender la fractura política que apenas está empezando a ocurrir mundialmente”38.
Bajo el influjo postmodernista, dos ideas en especial parecen flexibilizarse respecto a la Seguridad Internacional: por un
lado, la dicotomía interior-exterior; por otra parte, el valor absoluto del factor distancia.
En cuanto a lo primero, cada vez resulta más difícil caratular a las amenazas como internas o externas, en la medida en
que las mismas tienen una dinámica transnacional y suelen cortar horizontalmente las fronteras de los Estados. Así, en los
últimos años se idearon numerosos conceptos que pretendieron
dar cuenta de esta situación. Entre los neologismos que de esta
manera enriquecieron el debate de la Seguridad Internacional,
podemos citar los siguientes:
•
Los fenómenos, procesos o espacios “intermésticos”, adjetivo este que hace referencia al entrecruzamiento de factores
internacionales, regionales e internos que se superponen o
interactúan, y que trascienden la tradicional noción de soberanía estatal39.
•
Las “áreas grises”. Pese a su ambigüedad, un área gris puede ser comprendida a partir del empleo que hacen de este
concepto tres autores diferentes: Peter Lupsha, Jean-Marie
Guéhenno y Eric de la Maisonneuve. Lupsha, eventual crea-
38
KAPLAN, Robert: “The coming Anarchy”, The Atlantic Monthly 273:2, February
1994, pp. 44-76.
PUGH, Michael: Protectorates and Spoils of Peace. Intermestic Manipulation of Political
Economy in South-East Europe, COPRI, Working Paper Nº 36/2000.
39
46
dor del citado término40, califica así a determinadas porciones de un territorio que pasan a manos de organizaciones
“mitad criminales, mitad políticas”, erosionando la legitimidad del gobierno; Guéhenno, por su parte, indica que la característica distintiva de un área gris es que en su seno desaparecen las distinciones claras entre cuestiones de
seguridad interna o externa, así como entre aspectos criminales y militares; por último, De la Maisonneuve describe de
esa manera a zonas de “no derecho” que sirven de refugio y
santuario a organizaciones terroristas y criminales (a menudo vinculadas entre sí) que evolucionan en el lugar con total
impunidad, apoyándose en parte de la población local41.
•
Las “áreas sin ley”, definidas en noviembre del año 2002
por el Secretario de Defensa de EE.UU. como espacios geográficos “vacíos” de la presencia gubernamental, relativamente despoblados, que son ocupados por organizaciones
criminales o terroristas. En palabras del funcionario estadounidense: “esta amenaza es una hierba que es plantada y crece
en los espacios sin gobierno, como costas, ríos y áreas fronterizas
despobladas”. Básicamente un área sin ley es un área gris,
siendo errada la idea de “ausencia de ley”, ya que en estas
regiones hay una norma, solo que impuesta por criminales
o terroristas42.
También encaja dentro de la perspectiva postmodernista el
llamado “neomedievalismo”, un concepto desarrollado por el
teórico Hedley Bull y luego profundizado por otros investigadores como John Ruggie. Los enfoques neomedievalistas postulan
40
41
42
Hasta donde sabemos, el primer uso de este concepto se registra en un trabajo
de Lupsha publicado en M ANWARING , Max (ed.): Gray Area Phenomena.
Confronting the New World Disorder, Westview Press, Boulder (CO) 1993.
Estas conceptualizaciones las tomamos del prólogo de Juan Gabriel Tokatlián a
VV.AA.: Una Mirada Argentina sobre Colombia, ISCO, Buenos Aires 1999, pp. 9-10;
GUÉHENNO, Jean-Marie: “The Impact of Globalization on Strategy”, Survival 40:4,
Winter 1998-99, pp. 7-19; DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia.
Ensayo sobre la Guerra Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, pp. 188-189.
Ver OPPENHEIMER, Andrés: “La amenaza de las áreas sin ley”, La Nación (Buenos
Aires) 11 de marzo de 2003.
47
que el Estado experimenta actualmente una simultánea transferencia de autoridad hacia instituciones políticas supraestatales,
autoridades locales y regionales, y actores transnacionales. El paralelo es con la Edad Media, época en que coexistía una dualidad
de poder terrenal (el Reino) y espiritual (la Iglesia), bajo la cual
proliferaban señores feudales de diferente jerarquía (duques,
condes, vizcondes, marqueses, barones, etc.), y diferentes unidades territoriales menores, enlazadas por comerciantes.
En el modelo neomedievalista coexisten diferentes entidades a distintos niveles, cuyos ejercicios del poder se superponen, y el Estado podría reducirse a un rol que llegaría a ser
prácticamente figurativo; de este modo, en la visión de Ruggie,
la soberanía se transforma en “heteronomía”. Y consecuentemente, la dicotomía interior-exterior también se torna difusa43.
Respecto al segundo factor mencionado, distancia, tal vez
ya no sea suficiente que un Estado identifique primariamente
las amenazas a su seguridad en función de su contexto regional
y de sus vecinos limítrofes. La idea, entonces, es comenzar a
asociar las amenazas a escalas de análisis que pueden llegar a
ser globales.
El sustento de esta óptica no necesariamente debería asociarse al ejercicio de políticas de poder, sino también con el
mantenimiento de la estabilidad general del sistema internacional (o sea del “orden” internacional) frente a eventuales perturbadores que no deponen su actitud por vía de la disuasión. Un
provocativo ensayo publicado en Security Dialogue ayuda a
comprender las argumentaciones que subyacen a este enfoque,
43
Las primeras menciones al neomedievalismo se encuentran en BULL, Hedley:
The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, Macmillan, Basingstoke
1977. En este trabajo nos basamos en elaboraciones ulteriores, específicamente
HASENCLAVER, Andreas et al.: “The Future of Sovereignty. Rethinking a Key
Concept of International Relations”, Tübinger Arbeitspapiere zur Internationalen
Politik und Friedensforschung Nº 26, Tübingen 1996; y MOLLER, Bjørn: Ethnic Conflict
and Postmodern Warfare: What is the Problem? What could be done?, COPRI, Working
Paper, October 1996.
48
alegando que en los últimos años se ha asistido a una lenta
pero constante revolución en los asuntos mundiales que ha
afectado el concepto de soberanía.
En esta línea argumenta James Gow, pues a él pertenece
este enfoque, que la legitimidad que la comunidad internacional (vg. los Estados con mayor poder) le otorga a un régimen
político guarda relación directa con la observancia de las reglas
de juego internacionales por parte de ese régimen. O dicho de
otro modo, el criterio para reconocer exógenamente una autoridad estatal no es solo su capacidad para ejercer poder ad intra,
sino también su carácter no disruptivo del orden internacional.
Dos conclusiones básicas se desprenden de esta novedosa mutación que Gow denomina “internacionalización de la soberanía”:
•
Surge una suerte de “monitoreo” de la calidad de soberanía
que ejercen los Estados.
•
La solidez de la soberanía que ejerce un Estado reconoce
como una de sus fuentes a la forma en que este contribuye
a la estabilidad internacional.
Entonces, se amplían las tradicionales nociones de amenaza
que reconocen los Estados, los que pasan a incorporar en su
inventario a tales perturbadores. Las amenazas al orden internacional se tornan, transitivamente, en amenazas a los Estados;
y estos pueden reformular su tradicional derecho de autodefensa contra agresiones externas, ejerciendo una novedosa “defensa contra la inestabilidad” que accesoriamente contribuye a la
paz y seguridad internacionales44.
La internacionalización de la soberanía demanda a los Estados que conciban a escala planetaria lo que Zeev Maoz ha
denominado “Ambiente Internacional Políticamente Relevante”
(PRIE), definido como “el grupo de unidades políticas cuyas estructuras, conductas y políticas tienen un impacto directo en los cálculos
44
GOW, James: “A Revolution in International Affairs”, Security Dialogue 31:3,
September 2000, pp. 293-306.
49
estratégicos y políticos del Estado focalizado”. Usualmente el PRIE
incluye a todos los países contiguos y a aquellos poderosos capaces de interactuar con el Estado focalizado45.
En la línea discursiva de Gow, que sugiere que el PRIE de
todo Estado abarca ahora los cuatro extremos del planeta, se ha
hablado de “fronteras estratégicas”, entendiéndolas como la
principal línea de defensa estatal, aunque se encuentren a 15
mil km de distancia de su territorio46.
Seguridad Humana
La manifestación más amplia de los procesos de securitización está constituida por el concepto Seguridad Humana, cuya aparición formal se registra en las ediciones del Informe sobre Desarrollo Humano (IDH) del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) correspondientes a los años 1993 y 199447.
Su surgimiento no es inconexo de la falencia que significa, en el
plano internacional, el empleo del concepto seguridad solo en relación a los Estados. Esta opción soslaya las demandas de seguridad de los individuos, las cuales habitualmente se encuentran más
asociadas a cuestiones de su vida cotidiana que a conflictos de
naturaleza interestatal. Desde este punto de vista, la clave de la
Seguridad Humana radica en la mutación de su objeto de análisis,
el cual se traslada de los Estados a los individuos.
En la visión de sus primeros teóricos, la Seguridad Humana abarca dos aspectos y siete categorías principales. Los aspectos remiten, por un lado, a la seguridad contra amenazas crónicas como el hambre, las enfermedades y la falta de libertades
individuales; por otro, a la protección contra alteraciones súbi-
45
46
47
Ver MAOZ, Zeev: Domestic Sources of Global Change, University of Michigan Press,
Ann Harbor (MI) 1996. También en MAOZ, Zeev & Bruce RUSSETT: “Normative
and Structural Causes of Democratic Peace, 1946-1986”, American Political Science
Review 87:3 (1993), pp. 624-638.
CASTRO, Jorge: “En la Aldea Global, la Nación se defiende en todo el Planeta”,
Argentina Global Nº 3, octubre-diciembre 2000.
Salvo mención expresa, nos basamos en PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano
1994, Fondo de Cultura Económica, México DF 1994, pp. 25-46.
50
tas y dolorosas del modus vivendi cotidiano en los planos familiar, laboral y/o comunitario. Las categorías, en tanto, son seguridad económica; alimentaria; en materia de salud; ambiental;
de la comunidad; política y personal.
A modo de ejemplo sobre la articulación de los referidos
aspectos y categorías, el IDH del año 1994 postulaba que la
Seguridad Humana es “...un niño que no murió, una enfermedad
que no se propagó, un trabajo que no se perdió, una tensión étnica
que no desembocó en violencia”... Con el tiempo, la Comisión sobre Seguridad Humana de la ONU, promovida por Japón y
lanzada en la Cumbre del Milenio del año 2000, la definió de la
siguiente manera:
“la protección del núcleo vital de todas las vidas humanas de manera que se amplíen las libertades y se promueva la realización
humana. La Seguridad Humana significa proteger las libertades
fundamentales, aquellas libertades que son la esencia de la vida.
Significa también proteger a las personas de amenazas generalizadas o invasivas. Significa utilizar procesos que parten de la base de
las fortalezas y aspiraciones de las personas. Significa crear sistemas políticos, sociales, ambientales, económicos, militares y culturales que en su conjunto les aporten a las personas los elementos
para su supervivencia, su bienestar y su dignidad”48.
La necesidad de detectar tempranamente cualquier deterioro de los entornos de Seguridad Humana le otorga a este concepto un fuerte contenido preventivo, que se articula mediante
el monitoreo de “indicadores de alerta anticipada”, especialmente diseñados a tal efecto, de naturaleza socioeconómica y
política. Entre los primeros, las tasas de consumo de calorías,
de desempleo y subempleo; entre los segundos, el respeto a las
libertades individuales y la calidad de coexistencia entre grupos y comunidades étnicamente diferentes. El Cuadro 6 presenta ejemplos de tales indicadores49.
48
49
Commission on Human Security: Human Security Now, New York: 2003, p. 4.
VILLANUEVA AYÓN, Miriam: “La Seguridad Humana: ¿Una Ampliación del
concepto de Seguridad Global?”, Argentina Global Nº 3, octubre-diciembre 2000.
51
CUADRO 6
SEGURIDAD HUMANA: INDICADORES DE ALERTA ANTICIPADA
CATEGORÍA
INDICADOR
SEGURIDAD ALIMENTARIA
– Oferta diaria de calorías.
– Índice de producción de alimentos per
cápita.
– Grado de dependencia respecto de la
importación de alimentos.
SEGURIDAD ECONÓMICA
–
–
–
–
SEGURIDAD POLÍTICA
– Violaciones a los Derechos Humanos
(incluye represión política, tortura, desapariciones o censura en medios escritos,
etc.).
– Gasto Militar, medido por la relación
entre gasto militar y el total de gasto en
educación y salud.
SEGURIDAD COMUNITARIA
– Conflictos étnicos o religiosos medidos
por el porcentaje de la población que
participa en dichos conflictos.
– Número de bajas.
Tasas elevadas de desempleo.
Descenso del ingreso nacional real.
Elevadas tasas de inflación.
Grandes disparidades en los niveles
de ingresos.
– Desigualdad, medida en el Índice de
Desarrollo Humano.
Hoy, la Seguridad Humana está considerada la categoría
más omnicomprensiva de la seguridad, encontrándosela presente en documentos de numerosos organismos internacionales
y países. Por ejemplo, el concepto de Seguridad Humana de
ACNUR implica una agenda normativa que incluye todo lo que
es bueno y deseable por parte de la comunidad internacional:
derechos humanos; justicia social; libertad; democracia; desarrollo sustentable; mitigacion de la pobreza; bienestar social;
proteccion ambiental; estabilidad política y paz interestatal.
Aunque los críticos de estas lecturas alegan que, al incorporar
52
tantos aspectos heterogéneos, la Seguridad Humana conlleva
una cierta “devaluación” de la seguridad, desde el momento en
que se desemboca en el interrogante: “¿qué no es una cuestión
de seguridad?”50.
Se ha argumentado que la Seguridad Humana podría constituir la piedra basal de una nueva doctrina de seguridad de la
ONU, acorde a las exigencias y desafíos de la post-Guerra Fría.
La misma partiría del convencimiento que el logro de seguridad es indisociable de la existencia de un desarrollo sustentable
y centrado en el individuo; democracia, pluralismo y respeto a
los derechos humanos; mecanismos de protección social, y distribución equilibrada de la riqueza.
Así, esta nueva doctrina se orientaría a la prevención de
conflictos, atacando sus causas políticas y económicas profundas, revalorizando tres conceptos básicos: prevención, intervenciones con finalidades humanitarias, y colaboración de grandes
corporaciones transnacionales en la resolución de conflictos.
Sin embargo, una funcionaria del Departamento de Asuntos Políticos de la ONU ha opinado que todavía existen severos
obstáculos estructurales, materiales y morales para que en el
corto plazo avance una nueva doctrina basada en la Seguridad
Humana. Entre ellos, la falta de una adecuada cultura “preventiva” en el organismo, pese a algunos adelantos registrados en
los últimos tiempos; exactamente lo mismo, en relación a las
intervenciones humanitarias; la falta de fondos destinables a tal
efecto; la carencia de una estructura burocrática concebida para
atender estos casos; finalmente, los escollos que podrían surgir
en el Consejo de Seguridad (CSNU), cuyos miembros permanentes suelen tomar decisiones en su esfera de competencia en
función de abordajes ad hoc (caso por caso)51.
50
51
HAMMERSTAD, Anne: “Whose Security? UNHCR, Refugee Protection and State
Security after the Cold War”, Security Dialogue 31:4, 2000, pp. 391-403.
DE CAMPOS MELLO, Valerie: Can the UN construct a Universal Doctrine of Human
Security?, International Studies Association (ISA) Annual Convention, Chicago,
February 2001.
53
Seguridad Democrática
Como se anticipó, la Seguridad Democrática es una concepción de seguridad de origen latinoamericano, elaborada teniendo en cuenta que, en la medida en que aumenten –o tal vez solo
persistan– altos niveles de violencia estructural en las sociedades, disminuyen los niveles de gobernabilidad (ver Capítulo II)
en las democracias del continente, y consecuentemente estas se
debilitan.
Los orígenes de la Seguridad Democrática se remontan a
América Central, cuando los Acuerdos de Paz de Esquipulas-II
del 7 de agosto de 1987, auspiciados por el Grupo de Contadora
y su Grupo de Apoyo, cerraron el capítulo de virtuales guerras
civiles en esa parte del continente. En esa oportunidad, se coincidió en que la consolidación de la seguridad en la zona no solo
estaba supeditada a la deposición de las armas por parte de
organizaciones insurgentes, sino también al avance y consolidación de los procesos de apertura democrática, así como a la
superación de la pobreza.
Con este marco, en diciembre de 1991 las naciones del istmo suscribieron el “Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la
Organización de los Estados Centroamericanos”, que constituía
al territorio de sus miembros en una “Región de Paz, Libertad,
Democracia y Desarrollo”. Entre los propósitos del documento,
el art. 3 (b) incluía:
“concretar un nuevo modelo de Seguridad Regional sustentando
en un balance razonable de fuerzas, el fortalecimiento del poder
civil, la superación de la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenido, la protección del medio ambiente, la erradicación
de la violencia, la corrupción, el terrorismo, el narcotráfico y el
tráfico de armas”.
Ese modelo de seguridad regional se plasmó en el “Tratado Marco de Seguridad Democrática”, suscripto el 15 de diciembre de 1995 durante la reunión de presidentes centroamericanos celebrada en San Pedro Sula, Honduras. En línea con
el Protocolo de Tegucigalpa, el nuevo concepto de Seguridad
54
Democrática se sustentó en la supremacía y el fortalecimiento
del poder civil; el balance razonable de fuerzas militares; la
seguridad de las personas y sus bienes; la superación de la
pobreza y la pobreza extrema; la promoción del desarrollo
sostenible; la protección del medio ambiente; y la erradicación
de la violencia, la corrupción, la impunidad, el terrorismo y el
tráfico de armas.
La multidimensionalidad de este concepto deriva, a su vez,
de los principios que la rigen: la Seguridad Democrática es integral e indivisible y al mismo tiempo inseparable de la dimensión humana; la ayuda solidaria y humanitaria frente a las
emergencias amenazas y desastres naturales; la consideración
que la pobreza y la pobreza extrema constituyen amenazas a la
seguridad de los habitantes y a la estabilidad democrática de
las sociedades centroamericanas52.
Esto último queda explicitado en el art. 5, donde se lee que
“las partes reconocen que la pobreza y la extrema pobreza ()... constituyen una amenaza a la seguridad de los habitantes y a la estabilidad
democrática de las sociedades centroamericanas”. Y se refuerza en el
art. 10, que dice: “la Seguridad Democrática es inseparable de la
dimensión humana. El respeto a la dignidad esencial del ser humano,
el mejoramiento de su calidad de vida y el desarrollo pleno de sus
potencialidades, constituyen requisitos para la seguridad en todos sus
órdenes”.
El Tratado Marco de Seguridad Democrática constituyó el
principal marco referencial de la Política de Defensa y Seguridad
Democrática adoptada por el gobierno de Colombia en el año
2003. Álvaro Uribe, titular del Poder Ejecutivo de ese país, definió a ese intrumento político de la siguiente manera: “un con-
52
OEA: Aspectos bilaterales y subregionales de la Seguridad Hemisférica. El Tratado Marco
de Seguridad Democrática en Centroamérica (presentado por la Doctora Ana
Elizabeth Villalta Vizcarra, Directora de la Unidad de Asesoría Jurídica del
Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador, ante la Comisión en su
reunión celebrada el 29 de octubre de 2002). CP/CSH/INF.14/02 add. 5, 6 de
noviembre 2002.
55
junto integral de estrategias para recuperar el orden en cuanto este
constituye el presupuesto ineludible para la vigencia real de los derechos y libertades fundamentales”53.
Las prioridades de este conjunto de estrategias gubernamentales parecen estar dictadas por el triple imperativo de lograr y consolidar el control efectivo de todo el territorio, fortaleciendo y optimizando las instituciones democráticas del
Estado en cada zona de su geografía; recuperar el monopolio
del uso de la violencia frente a los grupos armados ilegales; y
erradicar el cultivo, procesamiento y comercialización de drogas ilícitas, desarticulando a las organizaciones criminales que
se dedican a esta actividad. No obstante, la Seguridad Democrática colombiana también incorpora una arista económica y
social, a través de un plan nacional que incluye medidas educativas, sanitarias, de cobertura social, crediticias, de vivienda, de
generación de empleo y mejora de la infraestructura.
Una propuesta de categorización
La multiplicidad de cambios cualitativos registrada en la
arena de la Seguridad Internacional, a partir de la erosión del
paradigma westfaliano, ha dado lugar a numerosas lecturas novedosas. Entre ellas podemos citar el planteo de un director de
la Agencia de Inteligencia para la Defensa (DIA) estadounidense,
al hablar de “nuevo paradigma de amenaza”; la idea de “seguridad
global” de Gwyn Prins; las “amenazas sistémicas” de Bryan Hehir; o la “metamorfosis de la violencia” que plantea Eric de la
Maisonneuve. Como veremos, estos conceptos no solo no son
antagónicos, sino que se complementan entre sí a la perfección.
El nuevo paradigma de amenaza refleja un alejamiento de los
enemigos “conocidos” hacia conjuntos más globales y generalizados de competidores, adversarios y circunstancias conflictivas,
las cuales pueden no coincidir con las definiciones tradicionales
del Estado, e incluso trascender limitaciones territoriales y políticas. El resultado es que emerge un paradigma de amenaza nove-
53
Ibidem.
56
doso, caracterizado por una alta heterogeneidad, que puede fluctuar a lo largo de todo el espectro de conflicto, desde el momento
en que su expresión física varía fuertemente según cuáles sean el
lugar y las circunstancias imperantes54.
En forma casi idéntica Gwyn Prins, de la Universidad de
Cambridge, postuló a la Seguridad Global como nuevo enfoque de la seguridad internacional, agregando que la misma
reflejaba 55:
“...la transición de un mundo donde el poder era interpretado
fuera de toda controversia como la fuerza militar de los Estados,
a otro donde, cada vez más, los individuos y las comunidades
enfrentan amenazas sin enemigos; donde muchas de las fuerzas e
ideas políticas familiares durante los dos últimos siglos ya no
pueden resguardar la seguridad”.
En un sentido similar, extrapolando las categorías de análisis empleadas por Hehir en un trabajo sobre proliferación, las
amenazas sistémicas son propias del período posterior a la Guerra Fría. Si antes las amenazas eran agresivas y estaban encarnadas en un Estado extranjero, ahora son sistémicas en el sentido
de abarcar todo tipo de actores susceptibles de generar daños56.
En cuanto a la “metamorfosis de la violencia”, el pensador
galo que la sugiere ha postulado que el crecimiento de la violencia a nivel mundial se complejiza y agrava a partir de las
múltiples formas en que esa violencia se expresa, y a la velocidad en que lo hace. Complejidad y velocidad se tornan, de esta
manera, en las claves de la mencionada metamorfosis, cuya expresión más visible es su “deslocalización”; es decir, su transfor-
54
55
56
HUGHES, Patrick: Global Threats and Challenges to the United States and its Interests
Abroad. Statement For The Senate Select Committee On Intelligence, 5 February
1997. Statement For The Senate Armed Services Committee On Intelligence, 6
February 1997.
DEL ROSSO, op. cit.
HEHIR, Bryan: The Uses of Force in the Post-Cold War World, Presentation Report,
The Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington DC 1996.
57
mación en violencias derivadas a nuevas zonas de conflicto, otrora estables; y violencias transformadas, expresadas en nuevos ámbitos de la vida social57.
Por nuestra parte, consideramos útil e incorporamos la categorización de la agenda de Seguridad Internacional que propone Uday Bhaskar, estructurada en torno a tres niveles: macro,
tradicional y micro.
•
Nivel de Seguridad Macro: concierne a la distribución de poder en el sistema internacional; se focaliza en los principales polos de poder y sus capacidades e influencias, sean
estas políticas, militares, económicas, culturales, etc.
•
Nivel de Seguridad Tradicional: esencialmente se refiere al poder duro, o sea al instrumento militar, así como a la forma y
grado de su empleo real o potencial por parte de los Estados, en el marco de arquitecturas de seguridad.
•
Nivel de Seguridad Micro: engloba cuestiones no necesariamente militares que afectan la seguridad del Estado y/o
sus sociedades e individuos, incluyéndose aquí factores de
naturaleza transnacional sobre cuya dinámica las estructuras estatales padecen fuertes limitaciones, así como lo que
ha dado en llamarse “Nuevas Guerras” 58.
57
DE LA MAISONNEUVE, op. cit., pp. 16-21, 59.
BHASKAR, Uday: “Post-Cold War Security”, Strategic Analysis XXI:8, November
1997, pp. 1135-1148.
58
58
CAPÍTULO II
LA RUPTURA DEL PARADIGMA CLAUSEWITZIANO:
CONFLICTOS ASIMÉTRICOS Y “NUEVAS GUERRAS”
De la guerra convencional a los conflictos asimétricos
Como se anticipó en el primer capítulo del presente trabajo,
los conflictos armados interestatales remiten al modelo de guerra
convencional que presupone el paradigma clausewitziano. En
ese sentido, Martin Van Creveld define a la guerra convencional
como “un conflicto armado librado en forma abierta por un Estado
contra otro, a través de sus ejércitos regulares”59. Como se anticipó
en el Capítulo I, basándose en Clausewitz, el referido historiador
militar le atribuye a la guerra convencional un carácter trinitario,
por sus tres componentes esenciales: un gobierno que representa
al Estado, monopoliza la fuerza y la emplea contra otros Estados;
un ejército organizado, que la ejecuta; y un pueblo que permanece al márgen de las acciones, salvo que sea incorporado al instrumento militar a través de la movilización60.
El paradigma de la guerra convencional moderna en la
post-Guerra Fría fue la primera Guerra del Golfo, con empleo
intensivo de tecnologías de última generación. Este salto cualitativo se tradujo en el empleo intensivo del concepto Revolución de los Asuntos Militares (RMA), que atemporalmente Krepinevich definió de la siguiente manera:
“lo que ocurre cuando la aplicación de nuevas tecnologías en un
número significativo de sistemas militares se combina con con59
60
VAN CREVELD, Martin: Modern Conventional Warfare: An Overview, mimeo, NIC
2020 Project, Washington 2004.
VAN CREVELD , Martin: The Transformation of War, Free Press, New York 1991,
pp. 33 y ss.
59
ceptos operacionales innovadores y adaptaciones a la organización, en una manera tal que se altera fundamentalmente el carácter y conducta del conflicto ()... haciéndolo a través de un dramático incremento en el poder de combate y la efectividad militar de
las Fuerzas Armadas” 61.
Una RMA va más allá de una mera Revolución Técnica Militar (RTM), concepto que se refiere a la aplicación de nuevas
tecnologías al armamento, para constituirse en un cambio en
la misma naturaleza de la guerra. Su característica distintiva
no sería tanto la rapidez con que se incrementa la efectividad
militar respecto al contendiente, sino la magnitud del cambio
de esa efectividad en relación a las capacidades militares preexistentes. Así, una RMA es el resultado de cuatro factores
secuenciales: cambio tecnológico + desarrollo de sistemas de
armas + innovaciones operacionales + adaptación organizacional 62.
La actual RMA está asociada a una RTM basada en el campo de las Tecnologías de la Información (TI), expresada en una
formidable capacidad para procesar y transmitir información.
Desde esta perspectiva, se ha vinculado la actual RMA con el
avance en los sistemas automatizados de comando, control, inteligencia y guerra electrónica, gracias al cual lo que lograrán
las FF.AA. será: “una forma de combatir que diferirá cualitativamente del combate actual: tendrán la capacidad no solo para atacar al
enemigo en su profundidad, sino también para vigilar esa profundidad enemiga en tiempo real”63.
La idea de guerras convencionales, esencia del paradigma
clausewitziano, presupone que ambos contendientes adoptan e
internalizan sus características básicas, desarrollando consecuentemente modos de combate similares. Sin embargo, la post61
62
63
K REPINEVICH , Andrew: “Cavalry to Computer: The Pattern of Military
Revolutions”, en Strategy And Force Planning Faculty: Strategy and Force
Planning. Naval War College, Newport 1997, pp. 430-446.
FITZSIMONDS, James & Jan Van Tol: “Revolutions in Military Affairs”, Joint Forces
Quaterly Nº 19, Summer 1998, pp. 90-97.
TURBIVILLE, Graham, William MENDEL, William & Jacob KIPP: “El Cambiante
Ambiente de Seguridad”, Military Review julio-agosto 1997, pp. 2 y ss.
60
Guerra Fría estuvo acompañada por una cambiante fisonomía
de los conflictos armados, cambio este que presenta el desafío
de emplear el poder militar en formas diferentes a la que plantea el referido paradigma. Opina al respecto Eric de la Maisonneuve:
“Clausewitz a este respecto está influenciado por la sociedad prusiana de su época: no podía imaginar una alternativa a la sociedad tradicional. Se deja obnubilar por dos instituciones –el Estado y el regimiento– que limitaban su visión del mundo
organizado. Clausewitz tiene una concepción también estrecha de
la política, que aborda como una actividad autónoma, sin encuentro de formas racionales y emocionales donde la razón y los
sentimientos son factores determinantes, pero donde la cultura
no desempeña ningún papel decisivo”64.
Esa variación fisonómica ha redundado en la aparición de
nuevos rótulos para denominar a los conflictos, pareciendo
atractivo el de “guerras subconvencionales”, definidos por Van
Creveld como “conflictos librados por, o contra, actores no estatales,
y que abarcan desde terrorismo hasta enfrentamientos entre milicias
armadas”. Empero, la denominación que más parece haberse extendido en los últimos tiempos es la de conflictos asimétricos,
que no enfatiza en la entidad de los contendientes, sino en su
modo de combate. Este concepto surge inicialmente en 1995 en
la publicación oficial estadounidense Joint Warfare of the Armed
Forces, en referencia a conflictos armados en los cuales se enfrentan fuerzas disímiles, en el sentido de terrestres versus aéreas, aéreas versus navales, etc.
A lo largo de la segunda mitad de la década del 90 los
alcances del concepto fueron volviéndose más nítidos, hasta
llegar a su significación actual, que es bastante clara, aunque
algunos analistas estratégicos insisten en resaltar su vaguedad. Tal es el caso, por ejemplo, de Steven Lambakis, quien
postula que la noción de asimetría es un cliché empleado para
64
DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre la Guerra
Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, p. 40.
61
referirse a la complejidad del entorno internacional post Guerra Fría; que en numerosas oportunidades el adjetivo “asimétrico” es empleado como sinónimo de “antiestadounidense”; y
que quienes lo usan le asignan sus propios contenidos, contribuyendo a la incomprensión del actual escenario de la Seguridad Internacional 65.
No creemos que las cosas sean de ese modo. Hoy se entiende que en los conflictos asimétricos la respuesta de uno los
protagonistas frente a su oponente no enfatiza en la búsqueda
de una paridad de fuerzas, sino en el empleo de tácticas no
convencionales; desde el punto de vista de las Fuerzas Armadas, esa forma de operar es percibida como profundamente
diferente a la que orientó su organización y el desarrollo de
sus sistemas de armas 66.
En los términos de Steven Metz, en el marco de un conflicto la idea de asimetría hace referencia a algún tipo de diferencia que establece uno de los contendientes, para ganar una
ventaja sobre su adversario. Esta diferencia busca generar un
impacto psicológico de magnitud que afecte la conducta del
oponente; requiere una apreciación previa de sus vulnerabilidades; y suele basarse en tácticas, armas o tecnologías innovadoras y no tradicionales 67.
Otro autor, en este caso el mencionado Lambakis, indica
que la idea de asimetría suele remitir a lo “no convencional”, lo
inusual, lo que se aparta de lo previsto. Así, el atributo de “asimétrico” podría ser aplicado a toda amenaza, táctica o conducta percibida como desleal, heterodoxa, sorpresiva, no familiar e
imprevisible68.
65
66
67
68
LAMBAKIS, Steven: “Reconsidering Asymmetric Warfare”, Joint Forces Quaterly
Nº 36, December 2004, pp. 102-108.
CRAIG, D.W.: Asymmetrical Warfare and the Transnational Threat: Relearning the
Lessons from Vietnam, Advanced Military Studies Course (AMSC-1), Department
of National Defence, War, Peace and Security WWW Server, Canada 1998.
METZ, Steven: “Strategic Asymmetry”, Military Review LXXXI:4, July-August
2001, pp. 23-31.
LAMBAKIS, op. cit.
62
En este sentido, en las guerras convencionales los Estados
beligerantes “buscan la disimetría pero no la asimetría”. La diferencia es clara: mientras la disimetría indica una diferencia
cuantitativa entre fuerzas beligerantes, la asimetría subraya las
diferencias cualitativas en los medios empleados, en el estilo y
en los valores69.
Así queda plasmado en la definición de asimetría que propone Max Manwaring70:
“Actuar, organizar y pensar de manera diferente al oponente, en
orden a maximizar ventajas de uno mismo, explotar una debilidad del oponente, retener la iniciativa, y/o ganar mayor libertad
de acción. Puede ser político-estratégica, estratégico-militar, operacional, o una combinación de las mismas. Puede admitir diferentes métodos, tecnologías, valores, organizaciones, perspectivas
temporales, o alguna combinación de todo ello. Puede ser de corto
o largo plazo. Puede ser deliberada o por omisión. Puede ser
discreta o buscada en conjunción con abordajes simétricos. Y
puede tener dimensiones tanto psicológicas como físicas”.
Lo hasta aquí planteado permite entender que en un conflicto asimétrico que enfrenta a las Fuerzas Armadas y a un
actor de naturaleza subestatal, será este el que apele a tácticas
no convencionales. Si se considera que en términos estrictamente objetivos el actor menos poderoso es el de jerarquía subestatal, se entiende por qué los conflictos asimétricos suelen ser
ejemplificados con la alegoría de “David contra Goliat”, resaltando que en una situación de este tipo el contendiente más
débil puede alzarse con la victoria71.
69
70
71
BISHARA, Marwan: “La Era de las Guerras Asimétricas”, Le Monde Diplomatique
(ed. en español) octubre 2001, pp. 6-7.
MANWARING , Max: “La Política de Seguridad de EE.UU. en el Hemisferio
Occidental: ¿por qué Colombia? ¿por qué ahora? ¿qué debe hacerse?”, Argentina
Global Nº 6, julio-septiembre 2001. http://www.geocities.com/globargentina/
Manw01.htm
MAXWELL, David: “Timeless theories in the 21st Century”, Small Wars Journal,
October 2005.
63
Conviene destacar que algunos analistas no concuerdan
con el postulado que contempla una eventual victoria de David
frente a Goliat, si este último está personificado en una de las
grandes potencias de Occidente, como sería el caso de EE.UU.,
Gran Bretaña o Francia. El historiador Victor Hanson, por ejemplo, asegura que el soldado occidental “puede matar como ningún
otro en el planeta”, producto de su individualismo y su capacidad de adaptación; ambas capacidades estarían asociadas a una
estructura cultural que ensalza el capitalismo, la libertad religiosa, la democracia y la tolerancia intelectual72.
Sin embargo, es precisamente desde esas potencias occidentales de donde provienen muchos de quienes previeron,
hace ya décadas, la dificultad del poder militar convencional
ante estos conflictos, que puede llegar a niveles de impotencia.:
Lawrence de Arabia ya decía que el empleo de FF.AA. tradicionales contra tropas no regulares era tan inútil como “tomar sopa
con un cuchillo”; más cerca en el tiempo, en toda la obra de Sir
Basil Liddell Hart esta apreciación se repite en numerosas oportunidades. Más recientemente, Ignacio Ramonet lo planteó en
los siguientes términos:
“Este nuevo tipo de conflicto en el que el fuerte se enfrenta al
débil o al loco es más fácil empezarlo que concluirlo. Y por
masivo que sea, el empleo de los medios militares ultramodernos
no garantiza necesariamente que se alcancen los objetivos perseguidos” 73.
Un claro ejemplo de asimetría es el terrorismo contemporáneo. El carácter asimétrico del desafío que plantea esa amenaza
transnacional fue reconocido dramáticamente hace más de
veinte años por el Pentágono, tras un atentado perpetrado con
72
73
ROTHSTEIN, Edward: “Batallas que definieron a Occidente”, La Nación (Buenos
Aires) 15 de diciembre de 2001.
La obra de Hanson a la que se hace referencia es “Carnage and Culture”
(“Matanza y cultura”), editada por Doubleday en 2001. En ella, el autor reafirma
el axioma, que muchos atribuyen a Heródoto, según el cual los ciudadanos libres
son mejores guerreros, más motivados y flexibles.
RAMONET , Ignacio: Guerras del Siglo XXI. Nuevos miedos, nuevas amenazas.
Barcelona, 2002.
64
un coche-bomba contra sus instalaciones militares en Beirut, de
la siguiente manera:
“Una bomba terrorista venció la teórica ventaja militar de una
unidad anfibia de la Marina, apoyada por aviones, un acorazado
y la capacidad de inteligencia combinada de una nación, para
ganar la mayor victoria política de importancia estratégica por
los terroristas y sus patrocinadores ()... simbólicamente los terroristas derrotaron la fuerza militar de un superpoder al costo de
un chofer de camión Mercedes Benz amarillo”74.
Casi dos décadas más tarde, los atentados perpetrados el
11S evidenciaron que las amenazas asimétricas no son necesariamente neutralizables a través de un aumento del gasto y la
dedicación a las formas de combate únicamente simétricas,
como había sido el caso de EE.UU. El Secretario de Defensa,
Donald Rumsfeld, tomó debida nota de esta limitación y aludió
a la necesidad de “imponer un nuevo vocabulario y diferentes construcciones”, distintas a las tradicionales, para comprender lo
que había sufrido y estaba enfrentando su país, ya que:
“El 11 de septiembre EE.UU. no fue atacado por tradicionales
ejércitos, sino por enemigos ocultos. Los ataques representaron
una nueva forma de guerra ()... fueron una llamada, una alerta
de que estamos entrando en un nuevo período peligroso en el cual
la invulnerabilidad (de EE.UU.) ha sido reemplazada por una
nueva era de vulnerabilidad; una en la cual las ciudades y las
personas son atacadas en nuevas formas ()... debemos pasar de
una mentalidad y un planeamiento “basados en amenazas” a una
mentalidad y un planeamiento “basados en capacidades”. Es decir, no solo quién es el enemigo, sino cómo nos atacará”75.
Posteriormente, este funcionario amplió sus conceptos a la
luz de las acciones de las tropas estadounidenses en Afganis-
74
75
BERMÚDEZ, Lilia: “El Terrorismo en la Guerra de Baja Intensidad”, en Augusto
VARAS (comp.): Jaque a la Democracia: Orden Internacional y Violencia Política en
América Latina, GEL, Buenos Aires 1990, pp. 179-199.
RUMSFELD , Donald: “Beyond this War on Terrorism”, The Washington Post,
November 1, 2001, p. A35.
65
tán, indicando que esa experiencia había confirmado que las
FF.AA. debían desarrollar nuevos conceptos basados en la capacidad de adaptación, decisiva en un mundo definido por la
sorpresa y la incertidumbre. O como él mismo dijo, “lo desconocido, lo incierto, lo que no se ve, lo inesperado”.
Por cierto, la experiencia afgana no indujo a Rumsfeld a descartar de plano las capacidades para librar combates simétricos,
sino, como se dijera anteriormente, a complementarlas con habilidades útiles frente a amenazas asimétricas. Es así que toma
como ejemplo de capacidad adaptativa a la batalla que culminó
en la caída del bastión talib Mazar-e-Sharif, donde se emplearon
en forma complementaria bombas ultramodernas guiadas por
rayos láser, con tropas especiales estadounidenses montadas a
caballo, que cabalgaron junto a insurgentes locales76.
En un sentido similar a lo expresado por el funcionario
estadounidense, por ese entonces el think tank de estudios estratégicos Stratfor postulaba que el combate contra el actual terrorismo transnacional requería la inversión del pensamiento polemológico tradicional, que no se desarrolla en términos
asimétricos, sino simétricos. Si habitualmente las capacidades
de un potencial agresor son más claras que sus verdaderas intenciones, en el caso de Al-Qaeda sus objetivos estaban fuera de
discusión, aunque no se conocía las capacidades disponibles
para lograrlos77.
Citemos una tercera lectura, coincidente con las anteriores,
provenientes en este caso del analista y periodista Robert Kaplan. Este ha abogado por una transformación de las Fuerzas
Armadas de su país en una versión actualizada de aquel ejército que conquistó el Far West en detrimento de numerosas tribus
indias que combatían con modalidades asimétricas; esas unidades, describe Kaplan, eran altamente versátiles en el plano tác-
76
77
RUMSFELD, Donald: “El futuro de los ejércitos”, Archivos del Presente Nº 28 (2002).
STRATFOR: War Plan. Part III: North American Theater of Operations, September 26,
2001 (http://www.stratfor.com/home/0109262355.htm).
66
tico, logísticamente autónomas y aptas para operar en la profundidad del territorio enemigo.
En el alegato de Kaplan, ese nuevo ejército estadounidense
debería alejarse de las grandes unidades conformadas por cientos o miles de combatientes, para adoptar formatos más reducidos, a la sazón más efectivos contra oponentes asimétricos. Así,
“un buen soldado en un lugar como Mogadisco puede hacer milagros. Unos pocos cientos de boinas verdes en Colombia y las Filipinas pueden ser adecuados multiplicadores de fuerza. Diez mil soldados, como en Afganistán, malgastan agua. Y ciento treinta mil,
como en Irak, constituye un desorden que nadie debe repetir” 78.
Las lecturas de Rumsfeld, Stratfor y el famoso periodista
de The Atlantic Monthly coincidían con investigaciones posteriores que indicaron que los eventos del 11S no habían alterado la
tendencia global hacia una mayor expansión de los conflictos
asimétricos. Inversamente, tomando en cuenta nuevamente a
Van Creveld, las guerras convencionales declinarían todavía
más, a la luz de dos factores: por un lado, la disminución de su
“tamaño”; por otro, su creciente costo.
La referencia del historiador israelí al “tamaño” de los conflictos tradicionales nos informa que difícilmente retornen los
días en que los enfrentamientos bélicos se medían en términos
de grandes áreas geográficas, como fue recurrente en la última
conflagración mundial: la “Batalla del Atlántico”; la “Batalla del
Pacífico”; la campaña norafricana de 1941-1943; o el avance alemán hasta Stalingrado y su repliegue, que abarcó desde 1941
hasta 1945. Esta reducción de escala se traduce en una disminución de las unidades involucradas en el evento: la Segunda Guerra Mundial registró el enfrentamiento directo de cuerpos completos de Ejército, cada uno integrado por más de un millón de
individuos; hasta el comienzo de los años 90 (primera Guerra del
Golfo), la formación estándar continuaba siendo el “cuerpo”,
78
KAPLAN, Robert: “Indian Country”, The Wall Street Journal, September 21, 2004,
p. A-22
67
aunque de dimensiones mucho más reducidas que antaño; en el
último cambio de siglo, la unidad estándar sería la “división”,
pudiendo pasar a ser la “brigada” en un futuro cercano.
A su turno, la referencia al costo apunta, por un lado, al
incremento de esta variable a partir del progresivo abandono
de los ejércitos conformados por conscriptos, y su reemplazo
por soldados profesionales adecuadamente remunerados; por
otro, al salto tecnológico experimentado por los sistemas de
armas. Dos ejemplos respecto a esto último: mientras en el cénit
de la Segunda Guerra Mundial los EE.UU. producían 300 unidades diarias de su aeronave de combate más avanzada, actualmente el desafío de producir 300 bombarderos F-22 le insumiría
quince años; y mientras las potencias vencedoras de la primera
y segunda guerra mundial podían darse el lujo de abandonar
en el campo de batalla gran cantidad de material bélico, tras la
primera Guerra del Golfo fue notorio el esfuerzo estadounidense por recuperar, reparar y reacondicionar piezas de artillería,
blindados y vehículos de transporte severamente averiados en
la contienda79.
A más de cinco años de los luctuosos hechos del 11S y del
inicio de la subsiguiente “guerra contra el terrorismo”, numerosos especialistas señalan que el gobierno de EE.UU. parece haber hecho oídos sordos a las lecturas del tono de las proporcionadas por Rumsfeld y Stratfor, optando por privilegiar sistemas
de armas concebidos para conflictos simétricos.
Max Boot ha asociado ese modelo de conducta de la Casa
Blanca a una suerte de aversión histórica a los modos de enfrentamiento armado no convencionales, originada en la guerra
de Vietnam. Y agrega que esa aversión coloca a EE.UU. en una
posición desventajosa, desde el momento en que no cuenta con
la capacidad de “elegir” la naturaleza de sus próximos conflictos, que tendrán una asimetría cada vez más marcada pues “el
enemigo tiene un voto, y cuanto más evidente sea la falta de habilidad
79
VAN CREVELD, Martin: Modern Conventional Warfare..., op. cit.
68
de EE.UU. para lidiar con tácticas insurgentes o terroristas, más
predominantes se volverán esas tácticas” 80.
Avalando este punto, se ha dicho que los sistemas de armas
estadounidenses como el tanque Abrams, los bombarderos B-1
y B-2, o las proyectadas aeronaves F-22 y F-40, no tendrán un
impacto importante en la lucha contra el terrorismo internacional81. Paralelamente, se ha señalado que la realidad operacional
que define la guerra global contra el terrorismo es el combate
asimétrico contrainsurgente, lo que impone la necesidad de reorientar el instrumento militar a esta realidad, para hacer frente
al desafío estratégico de la época. Tal reorientación no debería
enfatizar en conceptos tradicionales como “poder de fuego” o
“tecnología”; por el contrario, el foco debería situarse en la formación de recursos humanos adoctrinados, entrenados y equipados para combatir en un contexto de asimetría, enfatizando
en su versatilidad y adaptabilidad82.
Nuevas Guerras
Existen, en el actual panorama de la Seguridad Internacional, dos manifestaciones descollantes de conflictos asimétricos, que implican la ruptura del paradigma clausewitziano.
Mientras una de ellas es el terrorismo internacional, mencionado en párrafos precedentes y tratado in extenso en el Capítulo VI, la restante alude a lo que la británica Mary Kaldor ha
denominado “Nuevas Guerras”.
Resulta claro que Kaldor, al hablar de “Nuevas Guerras”,
considera que el concepto “guerra” es aplicable a conflictos armados cuyos contendientes no son Estados, alterando de manera sustantiva las características que Clausewitz le atribuyó a ese
fenómeno y que son, todavía hoy, las predominantes en el plano teórico de las Relaciones Internacionales.
80
81
82
BOOT, Max: “The Struggle to transform the Military”, Foreign Affairs March/
April 2005.
VAN CREVELD, Martin: Modern Conventional Warfare..., op. cit.
SERCHUK, Vance & Thomas DONNELLY: Fighting a Global Counterinsurgency,
American Enterprise Institute (AEI), National Security Outlook, December 1, 2003.
69
El chileno Salgado evidencia esa continuidad conceptual a
través de la definición de Hedley Bull según la cual la guerra
“es la violencia organizada llevada a cabo entre unidades políticas”.
En ese sentido, la violencia no es guerra a menos que sea llevada a cabo en nombre de una unidad política, contra otra unidad
política, en ambos casos Estados; las unidades políticas tienen
la responsabilidad simbólica de las acciones que llevan adelante quienes ejercen la violencia; y en el actual sistema internacional, solo la guerra librada entre unidades políticas puede aspirar a cierta legitimidad83.
Otros autores también coinciden con esta lectura, como Peter Wallensteen y Margareta Sollenberg, quienes utilizan el concepto “guerra” de acuerdo al grado de intensidad del conflicto
armado. Así, este puede ser menor, si el número de bajas registradas durante su transcurso es superior a 25, pero menor a
1.000; intermedio, con más de 1.000 bajas durante su transcurso,
pero, en cualquiera de los años considerados, menos de esa
cantidad y más de 25; y mayor (o literalmente guerra), con más
de 1.000 bajas fatales en cualquiera de sus años de desarrollo84.
Estas, más allá de sus causas específicas (que varían de
caso a caso), son la manifestación extrema de la erosión de la
autoridad del Estado; su debilidad de representación; la pérdida de confianza en la capacidad estatal para responder a las
demandas públicas, su inhabilidad (o falta de voluntad) para
regular la privatización e informalización de la violencia.
En cualquier caso las Nuevas Guerras, más allá de sus causas específicas (que varían de caso a caso), son la manifestación
extrema de la erosión de la autoridad del Estado; su debilidad
de representacion; la pérdida de confianza en la capacidad estatal para responder a las demandas públicas, su inhabilidad (o
falta de voluntad) para regular la privatizacion e informalización de la violencia.
83
84
SALGADO BROCAL, Juan: Democracia y Paz. Ensayo sobre las causas de la guerra.
CESIM, Santiago de Chile 2000, p. 100
WALLENSTEEN, Peter & Margareta SOLLENBERG: “Armed Conflict, 1989-1998”,
Journal of Peace Research 36:5, September 1999, pp. 593-606
70
En la visión de la investigadora del Reino Unido, estos conflictos borran el límite, otrora claro, entre “paz” y “guerra”. Y
pueden ser percibidas como “fallas de protección”, desde el momento en que la legitimidad de las instituciones políticas está
íntimamente ligada a la protección física de los ciudadanos85.
Pueden agregarse cuatro comentarios a la cuestión de las
Nuevas Guerras, sea o no que se las denomine así:
•
Son de carácter intraestatal (asemejándose así al concepto
de “conflictos semiconvencionales” que propone Van Creveld), constituyendo en tal sentido la forma de conflicto
armado más usual de la post-Guerra Fría.
•
Su incremento cuantitativo, en los últimos tres lustros,
está asociado a los cambios experimentados por el tablero estratégico global, debido a la finalización de la Guerra Fría.
•
Están íntima y directamente relacionadas con el concepto
de gobernabilidad.
•
Su estudio es pasible de ser enfocado desde las teorías que
correlacionan el conflicto y las formas de organización política predominantes en determinada época.
Predominio cuantitativo en la post-Guerra Fría
El empleo de la violencia en los conflictos intraestatales
revela formas alternativas a la guerra convencional interestatal, única aceptada por el modelo teórico realista, y porcentualmente desplaza a esta última en el escenario de la postGuerra Fría. Sin menoscabo de los elevadísimos índices de
conflictividad registrados durante el siglo XX, las tendencias
sugieren que desde el siglo XVI existe un paulatino abandono
85
KALDOR, Mary: Cosmopolitanism and Organised Violence, paper prepared for
Conference on “Conceiving Cosmopolitanism”, Warwick, April 2000. The Global
Site (www.theglobalsite.ac.uk).
71
del empleo de la fuerza para dirimir conflictos interestatales,
sea entre grandes poderes como entre estos y otros Estados
con menores capacidades.
Esta tendencia, que podría ser interpretada como una erosión del realismo, bien puede explicarse a partir de los postulados teóricos de la corriente de la Sociedad Internacional, que
encuentra entre sus principales referentes a Hedley Bull, un
teórico que en numerosas oportunidades ha sido catalogado entre las corrientes heterodoxas del realismo. Esta escuela ha demostrado, en perspectiva histórica, la existencia de una progresiva estabilidad en las relaciones interestatales, producto de la
interacción de tres factores esenciales: la consolidación de las
fronteras estatales; la institucionalización de normas (escritas y
no escritas) y procedimientos de conducta; y el liderazgo de las
grandes potencias86.
Contrario sensu, durante los once años transcurridos entre el
fin de la Guerra Fría y el cambio de milenio (1989-1999), se
registraron 110 conflictos armados en diferentes lugares del planeta, cubriendo todas las gradaciones de intensidad. De ese total, 94 de ellos fueron intraestatales sin intervención de terceras
partes externas; otros 9 fueron intraestatales aunque con algún
tipo de participación extranjera; finalmente, los 7 restantes fueron interestatales. Es decir que el 93,63% de los conflictos armados acontecidos en el mundo entre 1989 y 1998 (103 casos) fueron de naturaleza intraestatal87.
De todos modos, ni el incremento cuantitativo de los conflictos armados intraestatales, ni su creciente participación en
el universo de contiendas armadas existentes, son notas exclu-
86
87
PIETRZYK, Mark: Explaining the Post-Cold War Order: An International Society
Approach, mimeo., International Studies Association, 40th Annual Convention,
Washington DC, February 1999.
Las cifras consignadas para el lapso 1989-1998 fueron tomados de WALLENSTEEN,
Peter & Margareta SOLLENBERG: “Armed Conflict, 1989-1998”, Journal of Peace
Research 36:5, September 1999, pp. 593-606. La actualización correspondiente a
1999 se obtuvo de LE DANTEC, Francisco: “Conflictos que derivaron en guerra en
la post Guerra Fría”, Revista Política y Estrategia Nº 95, ANEPE (2004), pp. 66-82.
72
sivas del fin de la bipolaridad. Una mirada atenta confirma
que, en este campo, asistimos a la aceleración de una tendencia iniciada en el siglo 19: esa centuria mostró un promedio de
18 enfrentamientos armados por década, 65% de los cuales
eran intraestatales. En el siglo recientemente concluido, ese
promedio de conflictos ascendió a 27 casos por decenio, aunque varió sustancialmente su composición cualitativa: los mismos representaron el 80% de los eventos en los años 70, llegaron al 90% en los años 80 y –como se dijo– oscilaron entre ese
porcentaje y un virtual 100% en los años 90 88.
Cambios en el tablero estratégico mundial
Los cambios experimentados en el tablero estratégico mundial, particularmente la finalización de la Guerra Fría, han facilitado, e incluso fomentado indirectamente, la aparición y desarrollo de Nuevas Guerras.
Respecto a lo primero, numerosos conflictos intraestatales
contemporáneos tienen relación directa con la desaparición de
la bipolaridad, una etapa en que los casos de ese tipo existieron
en gran cantidad, eclosionaron en todos los continentes y aumentaron constantemente en cantidad. Lo novedoso, en cambio, es que ahora tales conflictos suelen manifestarse y desarrollarse sin restricciones.
Para explicar este cambio, recordemos que en épocas del
enfrentamiento Este-Oeste los conflictos intraestatales se ajustaban al juego global entre EE.UU. y la URSS. La conducta de las
dos superpotencias aparentaba ser contradictoria, aunque era
profundamente cínica en su esencia: como señaló Aron, la disuasión nuclear le otorgó a Washington y Moscú una suerte de
tranquilidad estratégica que les permitió fomentar (sin protagonizar de manera directa) la violencia en niveles convencionales y
en regiones periféricas a su hipotético teatro de enfrentamiento
directo, descentralizándola.
88
PASCHALL, Rod: LIC 2010. Special Operations & Unconventional Warfare in the Next
Century, Brassey‘s (US), New York 1990, p. 17.
73
Ese fomento podía adoptar dos formas básicas. La primera
forma se iniciaba con la identificación del Estado alineado tras la
superpotencia opuesta y, como segundo paso, la virtual creación
de un conflicto entre ese Estado y otro actor (estatal o no), que
hasta ese momento era inexistente o tenía una conducta pasiva;
este actor era apoyado con armas, recursos logísticos, dinero y
un discurso ideológico. Muchos movimientos insurgentes en
África y América Latina están incluidos en esta categoría.
La segunda forma de fomento de las superpotencias a los
conflictos periféricos, consistía en “tomar posición”, por iniciativa propia, en un conflicto previo entre actores estatales y/o
no estatales, cuyas raíces no estaban relacionadas con la lucha
ideológica de la Guerra Fría. Aceptando el punto de vista de
Rufin, dentro de esta categoría deben incluirse a aquellos conflictos donde las partes buscaron racionalmente el apoyo de
una superpotencia, y usaron a la Guerra Fría como una justificación para lograr sus propios objetivos.
Uno de los ejemplos que expone este autor es el conflicto
armado desatado en Etiopía en 1961, cuando las minorías eritreas resisten la asimilación total que les quería imponer el emperador cristiano Negus. Al comienzo los eritreos fueron financiados por las naciones árabes musulmanas, opuestas a Negus
por su prédica religiosa y por su simpatía hacia Israel. A fines
de ese decenio, los eritreos recibieron apoyo soviético en forma
simultánea al alineamiento del gobierno central con EE.UU. Y
desde 1977, cuando la URSS abandona su alianza con Somalia y
atrae hacia su esfera a Etiopía, Occidente opta por respaldar a
los eritreos. La conclusión en este caso es que las antinomias
Este-Oeste no explicaron la esencia étnica y religiosa de la confrontación descripta89.
Otros autores sostienen ópticas similares a las de Rufin.
Solomon demuestra que este enfoque es aplicable a muchos casos acontecidos en África Subsahariana. En Angola, el enfrentamiento entre el grupo Movimiento Popular para la Liberación
89
RUFIN, Jean Christophe: O Imperio e os Novos Bárbaros, Editora Record, Rio de
Janeiro 1992.
74
de Angola (MPLA), de orientación pro marxista y sostenido por
Moscú, y la pro occidental Unión Nacional para la Liberación
Total de Angola (UNITA) de Jonas Savimbi, mostraba hacia el
exterior una cobertura ideológica, aunque sus raíces eran étnicas: la puja por el poder entre el mayoritario grupo Umbundu,
cuyo líder era el propio Savimbi y que se había organizado en
la UNITA, y los minoritarios Kimbundu agrupados en el MPLA,
junto a los sectores mestizos (descendientes de la unión de locales y portugueses).
Un caso similar al angoleño es el que se observaba en Mozambique. En este caso, el grupo que se subordinaba a las directivas estratégicas soviéticas era el Frente de Liberación de
Mozambique (FRELIMO), mientras la Resistencia Nacional de
Mozambique (RENAMO) se alineaba tras EE.UU. y otras potencias occidentales (y del gobierno blanco de Sudáfrica). Pero el
hecho es que, debajo del enfrentamiento ideológico Este-Oeste,
la RENAMO era la organización de la etnia Ndau que habitaba
las regiones centrales del país, que pujaba por el poder contra
las tribus meridionales que habían conformado el FRELIMO90.
Rapoport, por su parte, puntualiza otros casos parecidos.
Uno de ellos es el de los kurdos, cuyo separatismo en detrimento de Irak fue financiado por los soviéticos durante la década
del 70, hasta que un acercamiento entre Bagdad y Moscú hizo
que cesara ese respaldo. Un segundo caso es el respaldo estadounidense a la autonomía de los miskitos en Nicaragua, en épocas en que ese país estaba gobernado por el régimen sandinista,
opuesto a Washington; tan pronto el Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) dejó el poder, el apoyo de EE.UU. a los
miskitos cesó. Otro caso que involucró al gobierno de Washington fue el de la resistencia tibetana (los llamados khampas) a la
ocupación china, que fue apoyada hasta los años 70, cuando
mejoran las relaciones chino-estadounidenses91.
90
91
SOLOMON, Hussein: Towards the 21st Century: A New Global Security Agenda?, Institute
of Security Studies (ISS), Occasional Paper Nº 6, South Africa, June 1996.
RAPOPORT, David: “The Importance of Space in Violent Ethno-Religious Strife”,
The University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation,
February 1996.
75
Aun cuando haya correspondido a los protagonistas de los
conflictos periféricos la intención de sobredimensionar la importancia de estos en el marco de la compulsa Este-Oeste, está
más allá de toda duda que el enfrentamiento bipolar los reguló.
Y este gerenciamiento redujo hasta un nivel prácticamente nulo
el protagonismo de la ONU en casos de ese tipo. El ejemplo de
esta inactividad es que durante el transcurso de la contienda
bipolar el citado organismo solo tuvo real injerencia en un solo
conflicto que involucraba cuestiones de naturaleza étnica: el
árabe-israelí. De ahí la sentencia de Väyrynen, para quien “el
contexto de la Guerra Fría hizo de la ONU una arena, más que un
actor, en la diplomacia preventiva”92.
Entonces, el primer efecto de la post-Guerra Fría en los
conflictos internos es claro: por lo general, los mismos pueden
expresarse ahora en su verdadera magnitud. Para algunos, esta
expresión es la continuación natural del proceso de descolonización iniciado luego de la Segunda Guerra Mundial, que había
sido suspendido por el juego bipolar.
Fuera de unas pocas regiones sensibles (por ejemplo el Medio Oriente), la mayoría de esos conflictos no afectan intereses
estratégicos de los grandes poderes. Como dijera descarnadamente un embajador norteamericano en Somalia, “muchos conflictos étnicos contemporáneos involucran áreas que no son piezas
críticas para nadie en el mundo de la post-Guerra Fría”93.Y si no
existen intereses estratégicos en riesgo, no siempre existe interés “real” (es decir, un interés independiente del llamado “efecto
CNN”) en limitar y controlar un conflicto periférico, razón por
la cual el mismo suele ser ignorado: “algunos decisores políticos
simplemente no quieren saber (sobre conflictos intraestatales en otras
partes del mundo), porque tomar conocimiento implica responsabilidad de actuar”, sentencia un informe de Carnegie Commission94.
92
93
94
VÄYRYNEN, Raimo: Preventing Deadly Conflicts: failures in Iraq, Yugoslavia and
Kosova. International Studies Association (ISA), 40 th Annual Convention,
Washington DC, February 1999.
JENTLESON, Bruce: Preventive Diplomacy and Ethnic Conflict: Possible, Difficult,
Necessary. University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation
(IGCC), Policy Paper Nº 27, La Jolla (CA), June 1996.
OTIS, Pauletta: “Ethnic Conflict. What Kind of War Is This?”.
76
Si hasta aquí hemos analizado por qué el fin de la Guerra
Fría ha facilitado la aparición de las llamadas Nuevas Guerras,
agreguemos que estas pueden verse indirectamente fomentadas
por el citado cambio estratégico, por lo menos de tres maneras
específicas. La primera de esas formas es quitándole apoyo político y económico a muchos Estados que, en función de esa
colaboración, durante décadas no desarrollaron una élite política eficiente, instituciones públicas sólidas ni una estructura
económica capaz de satisfacer por sí sola las demandas de la
población. Así, el fin de la Guerra Fría dejó al descubierto una
amplia franja de países con limitadas capacidades de funcionamiento político y económico.
Existe un claro antecedente histórico de la ineptitud de muchos Estados para manejarse por sí mismos, sin sostén externo,
con un mínimo grado de eficiencia: el proceso de descolonización de África subsahariana. Paul Johnson, en su historia del
siglo XX, describe con precisión los primeros pasos de muchos
Estados africanos donde las élites políticas locales no supieron
instalar una administración pública con el mínimo nivel de eficiencia, y donde la estructura económica colapsó rápidamente.
Esas élites políticas aseguraban que el “subdesarrollo” era el
producto del colonialismo, pero ese subdesarrollo fue todavía
mayor luego de la independencia.
La segunda manera en que el orden emergente de la postGuerra Fría fomentó la aparición o el agravamiento de conflictos internos tuvo que ver con la expansión a escala planetaria
de los ideales democráticos, entendiendo a estos en el sentido
que lo hace Occidente.
Tras la caída del Muro de Berlín numerosos Estados africanos, asiáticos e inclusive latinoamericanos recibieron fuertes
presiones externas para que democratizaran sus sistemas políticos. La forma en que se materializaron esas presiones fue condicionando toda ayuda económica al inicio y desarrollo de procesos de democratización. Si así no fuera, esa ayuda externa
sería susceptible de ser empleada de manera espuria, culminando en las arcas de la elite política, situación en la cual “buena
77
parte del auxilio externo es una redistribución desde los pobres de
Occidente a los ricos del (Sur)”95.
La conducta de condicionamiento de la ayuda externa a la
ejecución de procesos de democratización ha sido denominada
como “el espíritu de La Baule”, en alusión a la ciudad gala donde
se desarrolló la cumbre francoafricana de 1990, ocasión en que
el mandatario local François Miterrand condicionó toda ayuda
externa de su país a la introducción de la democracia en el
Estado receptor 96. Idénticas posiciones sostuvieron la Unión
Europea (UE) y el Banco Mundial.
Así, por imposición del “espíritu de La Baule” numerosos
Estados iniciaron procesos de transición regimental completamente numerosos, siendo que en épocas de la Guerra Fría tal
demanda había sido subordinada al posicionamiento del Estado en relación al juego entre las superpotencias. Tales procesos
de transición, aplicados en sociedades civiles escasamente desarrolladas, en numerosos casos redundaron en cuadros de
fragmentación social y en la eclosión de conflictos internos.
Finalmente, la tercera forma en que el orden emergente de
la post-Guerra Fría fomentó la aparición o el agravamiento de
conflictos internos es similar a la segunda manera, solo que
reemplazando los ideales democráticos por los mecanismos de
liberalización y desregulación económicas. En la medida en que
la ayuda proveniente del exterior esté condicionada a la aplicación de procesos de liberalización, privatización, reducción del
presupuesto estatal y ortodoxia fiscal, estas políticas pueden
generar efectos indeseados: profundización de las brechas de
95
96
NICHOLSON, Michael: Failing States, Failing Systems, paper prepared for Failed
States and International Security: Causes, Prospects and Consequences, Purdue
University, West Lafayette, February 1998.
HOLM, Hans-Henrik: The Responsibility That Will Not Go Away: Weak States in the
International System, paper prepared for Failed States and International Security:
Causes, Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette,
February 1998.
Este autor indica la conducta hipócrita del gobierno francés, siendo que cuatro
años después (Biarritz, 1994) Francia aceptaría como copresidente de la cumbre
francoafricana al dictador de Zaire, Mobutu Sese Seko.
78
pobreza; agravamiento de las disparidades de desarrollo entre
diferentes regiones; polarización social y desocupación, entre
otras. Tharoor lo plantea de la siguiente manera97:
“Es irónico, aunque cierto, que las economías paternalistas no
generaron tantos conflictos sobre cuestiones económicas como lo
hicieron las economías en proceso de conversión al capitalismo,
donde la distribución de recursos sigue las leyes del mercado,
antes que los imperativos políticos del Estado”.
Un escenario de ese tipo puede, a su vez, desatar o agravar
manifestaciones de protesta susceptibles de ser protagonizadas,
o capitalizadas, con objetivos de naturaleza étnica.
Gobernabilidad y “Estados Fallidos”
La aparición, vigencia en el tiempo o agravamiento de todo
conflicto intraestatal, como sería el caso de las Nuevas Guerras,
refleja cuadros de fragmentación social98 que fomentan la proliferación de grupos subculturales: sectores sociales con tendencia
a formar sus propias normas y valores, que se aíslan a menudo
del resto de la sociedad y acentúan de ese modo su tendencia al
particularismo y a la interpretación parcial de la realidad. A su
vez, la proliferación de grupos subculturales ahonda más la
fragmentación social, configurando un feedback negativo.
Un escenario signado por la fragmentación social y la aparición –o radicalización– de grupos subculturales denota, per se,
la existencia de importantes niveles de anomia social, entendiendo como tal al debilitamiento de los mecanismos de control
normativos e institucionales, de valores tradicionales y pautas
97
98
THAROOR, Shashi: “The Future of Civil Conflict”, World Policy Journal XVI:1,
Spring 1999.
Parafraseando a Tulchin podríamos decir que una sociedad fragmentada es
“aquella en la cual no es probable que resulten efectivas las políticas para solucionar los
problemas referidos a la violencia y a la inseguridad (siendo) probable que causen
divisiones entre los grupos sociales y que creen distancia entre estos”. En TULCHIN,
Joseph: “La Seguridad Ciudadana en la perspectiva global”, Archivos del Presente
Nº 16, abril-junio 1999, pp. 51-59.
79
de conducta social99. O lo que es básicamente lo mismo, aunque
en forma inversa, un bajo grado de institucionalidad (concepto
más conocido por su palabra en inglés, governance), en referencia a las normas abstractas o reglas del juego –formales e informales– que definen los actores, los procedimientos y los medios
legítimos de la acción colectiva100.
En un cuadro como el descripto se produce, casi automáticamente, un aumento de los niveles de violencia social, entendida como aquel tipo de violencia “que resulta de una relación social
particular de conflicto que involucra, por lo menos, a dos polos con
intereses contrarios, actores individuales o colectivos, pasivos o activos en la relación”101. Incluso suelen surgir manifestaciones de
violencia política, o sea, “aquella que proviene de agentes organizados que buscan modificar, sustituir o desestabilizar la institucionalidad estatal vigente, o de aquellas situaciones que restringen la legitimidad, la representación y la participación de la población”102.
Todo esto afecta negativamente la gobernabilidad, concepto
político que, en lo que podríamos llamar una visión “tradicional” o “estrecha”, básicamente consistiría en la capacidad del
Estado de contar simultáneamente con legitimidad y eficacia,
condiciones esenciales para garantizar su existencia. En última
instancia, la existencia misma del Estado se plasma en su posibilidad de ejercer en forma continuada el poder político legítimo mediante la obediencia cívica del pueblo; contrariamente,
en condiciones de ingobernabilidad, no hay forma de ejercer el
poder político ni de controlar los acontecimientos.
99
100
101
102
WALDMANN, Peter: “Anomia social y violencia”, en Alan Rouquié (comp.):
Argentina, hoy, Siglo XXI Editores, Buenos Aires 1982, pp. 206-248.
PRATS CATALÁ, Jordi: “Gobernabilidad y globalización”, en Fernando CARRILLO
FLÓREZ (ed.): Democracia en déficit. Gobernabilidad y desarrollo en América Latina,
BID, Washington DC 2001, pp. 79-99.
Aunque la definición corresponde a Álvaro Guzmán, la tomamos según su
empleo en CONCHA EASTMAN, Alberto: “Salud, violencia e inseguridad”, en
Fernando CARRIÓN (ed.): Seguridad Ciudadana, ¿espejismo o realidad?, FLACSO
Ecuador - OPS/OMS, Quito 2002, pp. 503-520.
CARRIÓN, Fernando: “De la violencia urbana a la convivencia ciudadana”, en
Fernando CARRIÓN (ed.): Seguridad Ciudadana..., op. cit., pp.13-58.
80
A partir de las definiciones de ingobernabilidad de Robert
Dorff, se puede obtener (por contraste) una segunda definición
de gobernabilidad, que coincide absolutamente con la presentada anteriormente: “la habilidad para gobernar, para cumplir las muchas y variadas responsabilidades de manejar un Estado moderno en
un ambiente crecientemente complejo”103.
Entre las condiciones que hacen a la gobernabilidad, en
tanto capacidad estatal, se han incluido la provisión de adecuados niveles de seguridad interna y externa; estabilidad política;
la existencia de algún tipo de proceso de participación en la
actividad política, que sea aceptado por las mayorías; una situación económica que garantice ciertos niveles de bienestar,
ofrezca posibilidades de progreso y permita participar de parte
de la renta nacional; cierto grado de justicia social; un manejo
eficaz de las relaciones entre diferentes grupos étnicos y/o religiosos, en caso de que estos existan; finalmente, y por sobre
todas las cosas; el respaldo de la mayoría del electorado, que
debe “percibir” al gobierno (más allá de que realmente lo sea)
como legítimo104.
Conceptualizaciones más complejas y abarcativas de la gobernabilidad entienden que esta no es un atributo del Estado,
sino de la sociedad, y que depende de la capacidad de los gobernantes, los ciudadanos y sus intermediarios para lograr consensos que hagan posible formular políticas que permitan responder equilibradamente a lo que la sociedad espera del
gobierno105.
En un punto extremo, la caída de los niveles de gobernabilidad puede producir un virtual colapso estatal, configurando lo que usualmente denominamos “Estado Fallido”, aunque
también se lo ha conocido bajo diferentes denominaciones:
103
104
105
D ORFF , Robert: “Democratization and Failed States: The Challenge of
Ungovernability”. Parameters, Summer 1996, pp. 17-31.
MARKS, Edward: “The War on Terrorism: The Critical Role of Governments”,
American Diplomacy IX:4 (2004).
TOMASSINI, Luciano: “Gobernabilidad y políticas públicas en América Latina”,
en Carrillo Flórez, op. cit., pp. 45-78.
81
solo por citar algunos casos, Peters habla de “Estados accidentales”, Mills de “Estados disfuncionales” y Holm de “CuasiEstados” 106. Más allá de las denominaciones, este escenario ha
sido caratulado por algunos analistas como la mayor amenaza
a la estabilidad internacional en las primeras etapas del presente siglo 107.
Llegados a este punto es necesario destacar que, aun cuando el concepto Estado Fallido ha sido empleado en forma recurrente en los últimos tiempos, con especial énfasis en el análisis
de los conflictos intraestatales, no se registra un consenso absoluto respecto a sus alcances. Por lo menos dos interpretaciones
parecen enfrentarse en este campo: una de ellas asocia esa figura a una debilidad extrema del aparato estatal, mientras la otra
la vincula a una “distorsión” de las naturales funciones estatales, sea que esto implique debilidad o no.
Un ejemplo de este segundo enfoque está dado por quienes
definen al Estado Fallido a partir de dos situaciones extremas,
antagónicas y mutuamente excluyentes: por un lado, la acumulación excesiva de poder por parte del aparato estatal y su
transformación en amenaza a los habitantes que supuestamente
debe proteger; en las antípodas, su incapacidad para funcionar
y cumplir con sus obligaciones básicas. Es decir, este concepto
podría ser aplicado a Estados tanto demasiado fuertes como
demasiado débiles108.
Por el contrario, en el primer enfoque de un Estado Fallido
este revela una clara incapacidad para mantener la estabilidad
en su territorio, independientemente de la forma “consensual”
106
107
108
PETERS, Ralph: “The Culture of Future Conflict”, Parameters, Winter 1995-96, pp.
18-27; MILLS, Greg: “A 21st Century Security Agenda: The End of <Defence> as
We Know It?”, Strategic Analysis XX:2, May 1997; HOLM, op. cit.
WOODWARD, Susan: “Failed States. Warlordism and ‘Tribal’ Warfare”, Naval War
College Review LII:2, Spring 1999; MOORE, Will & David DAVIS: Does Ethnicity Matter?
Ethnic Alliances and International Interactions. University of California, Institute on
Global Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper Nº 20, June 1995.
WALLENSTEEN, Peter: State Failure, Ethnocracy and Democracy: New Conceptions of
Governance, paper prepared for Failed States and International Security: Causes,
Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette, February 1998.
82
o “coercitiva” que adopte la misma. Hablamos de estabilidad
consensual cuando está construida en torno a instituciones políticas en funcionamiento, mientras la estabilidad coercitiva se
refiere a situaciones en las cuales el Estado provee a los habitantes de seguridad física y autoridad, aunque al costo de un
recorte de las libertades individuales y la eventual violación a
los Derechos Humanos.
En términos comparativos, la primera lectura no incluye en
esta tipología a aquel caso en el cual el aparato estatal mantiene
la estabilidad interna, aun cuando la misma sea únicamente de
carácter coercitivo. En palabras de un investigador de la Universidad de Sussex, “muchos de los Estados con los peores registros
en materia de Derechos Humanos no han fallado, en el sentido de
tener gobiernos inefectivos. De alguna forma ellos son muy efectivos,
considerando sus objetivos represivos”109. En cambio, una situación
de esta naturaleza sí configura, para el segundo abordaje, un
Estado Fallido.
Sin embargo, usualmente se emplea el primer enfoque de
Estado Fallido, y así lo hacemos en este trabajo, asignándole a
esta categoría de unidades políticas seis características básicas:
mantienen escasas instituciones estatales en funcionamiento;
ofrecen pocos o nulos servicios públicos; carecen de la autoridad necesaria para adoptar decisiones que alcancen a todos los
ciudadanos; no pueden ejercer el control físico efectivo sobre su
territorio; ven disputado su monopolio legal de la fuerza, y son
incapaces de contener la fragmentación social (es decir, no
cuentan con la capacidad para resolver sus propios problemas
sin ayuda administrativa o presencia militar exterior). Desde
esta perspectiva, la precondición para la viabilidad estatal es
mantener el funcionamiento de cuatro instituciones políticas,
cada una de ellas vital e imprescindible: las FF.AA., las FF.SS. y
policiales, la administración pública y el sistema judicial110.
109
110
NICHOLSON, op. cit.
BAKER, Pauline & John AUSINK: “State Collapse and Ethnic Violence: Toward a
Predictive Model”. Parameters, Spring 1996, pp. 19-31.
83
Habiendo establecido que el enfoque de Estado Fallido que
estamos empleando es el que remite a una debilidad extrema del
aparato estatal, y luego de identificar las seis características básicas que se le atribuyen, conviene remarcar que un escenario de
esas características no se plantea de manera abrupta y repentina;
por el contrario, suele ser el producto de una caída progresiva de
los niveles de gobernabilidad, en lo que ha dado en llamarse un
“proceso de falla” (failure proccess). Esta aclaración es de capital
importancia, desde el momento en que permite operacionalizar
al concepto Estado Fallido en diferentes categorías.
Así, Waldmann efectúa una importante contribución a la
comprensión de este tema, al discriminar dos estadíos previos a
los Estados Fallidos propiamente dichos: los Estados institucionalmente débiles, por un lado, y los Estados anómicos, por otro.
Los primeros carecen de la capacidad para monopolizar la fuerza y hacer cumplir sus obligaciones impositivas a la población,
atribuciones estas que hacen al núcleo de la idea de soberanía;
por otro lado, la brecha existente entre una elite gobernante
severamente deslegitimada y el resto de la sociedad, induce a
esta última a reorientar su lealtad y obediencia a actores subestatales alternativos.
La segunda categoría de esta tipología, los Estados anómicos, remite a unidades políticas que no controlan una parte importante de las atribuciones que le competen, y cuya presencia
en buena parte de su territorio es ficticia, por lo cual su soberanía sobre esas áreas (usualmente zonas de fronteras alejadas del
ecúmene estatal) es meramente nominal111.
Resulta evidente que en un Estado Fallido se rompe el
acuerdo de naturaleza contractual que existe entre la ciudadanía y el aparato estatal, por lo cual este último monopoliza la
violencia. En otras palabras, desaparece la atribución clave que
Hobbes le atribuye al Leviathan. De allí que este tipo de actores
carezcan de un consenso político lo suficientemente sólido
111
WALDMANN, Peter: El Estado anómico. Derecho, seguridad pública y vida cotidiana
en América Latina, Nueva Sociedad, Caracas 2003, pp. 15 y ss.
84
como para eliminar el uso de la violencia como un elemento
central y continuo en la vida doméstica.
Para algunos investigadores, la pérdida del monopolio estatal de la violencia es el aspecto más saliente de estos casos. La
razón de esta línea argumental es que suelen emerger nuevos
actores con mejor capacidad que el Estado para restablecer el
orden, en un contexto de relaciones sociales fragmentadas y
autoridades frágiles e informales. Y en la medida en que esos
actores no estatales logran restablecer el orden sobre porciones
de territorio, pueden captar la lealtad de la población del lugar,
en base a un tácito acuerdo de reciprocidad.
Respecto a lo antedicho, De la Maissoneuve expresa la gravedad que implica “la desesperanza de hombres y mujeres que, no
teniendo nada que ganar (con la observancia del acuerdo contractual
con el Estado), no tendrían tampoco nada que perder (con su rescisión)”112. Su connacional Edgard Morin se manifiesta en similar
sentido hablando de un “mito del progreso”, entendiendo como
tal a la esperanza de un futuro mejor que justifique los padecimientos del presente; y en el contexto de determinadas culturas
políticas, la desaparición de ese mito le puede hacer perder
legitimidad al Estado113.
Las visiones de estos dos franceses, es descripta sombríamente por Dorff en los siguientes términos:
“Frustrado por la falta de habilidad de los gobiernos para ayudar,
el pueblo puede alejarse del Estado soberano y abrazar grupos
pequeños y más efectivos. De esa manera, las presiones a favor de
la fragmentación a menudo están relacionadas con la decreciente
capacidad del Estado para responder a las necesidades de sus
ciudadanos”.
Una característica de capital importancia de los Estados Fallidos es que los mismos, por lo general tras un proceso degene-
112
113
DE LA MAISONNEUVE, op. cit. p. 20.
MORIN, Edgard: “El Mito del Progreso murió”, Clarín, 5 de septiembre de 1996.
85
rativo de cierta duración, se tornan “incapaces de sostenerse a sí
mismos como miembros de la comunidad internacional”. De ningún
modo esto significa su desaparición oficial; por el contrario,
generalmente el país continúa existiendo oficialmente (siendo
en esto de vital importancia el reconocimiento internacional), o
más gráficamente “persiste”, pero sin capacidades concretas114.
Al momento de explicar esta persistencia, se ha argumentado que el sistema estadocéntrico de Westfalia, una vez reconocido un Estado, le prestó escasa importancia a su grado de organización y su forma de funcionamiento interno; de hecho, el
principio de no intervención, sobre el que volveremos en el Capítulo V, auspiciaba este desentendimiento. Desde esta perspectiva, el enfoque westfaliano subordinó, como elemento de persistencia de un Estado, su desenvolvimiento en el ámbito
doméstico a su reconocimiento en el plano externo. Un caso
ejemplificador es el de Zaire, que implosionó de manera absoluta recién en 1997 y tras casi cuarenta años de funcionamiento
“aparentemente” normal, siendo que en 1961 ya se opinaba sobre este país115:
“El gobierno, reconocido por las potencias extranjeras, semeja ser un grupo de individuos extraídos de la minúscula
intelligentzia congoleña, investidos de autoridad formal
pero careciendo de los requisitos para un efectivo control
sobre la población, para no decir nada de su capacidad
para formular leyes basadas en la opinión pública y en el
conocimiento de problemas y alternativas, para imponer
esas leyes, y para que sean respaldadas en procesos judiciales. Ni puede decirse que la población tenga el suficiente
sentido de bienestar necesario para rechazar su uso de la
violencia”.
La comprensión de ese estatus ficticio, meramente nominal,
que suelen ostentar muchos Estados Fallidos, remite directa-
114
115
DORFF, op. cit.
STOHL, Michael & George Lopez: “Westphalia, the End of the Cold War and the
New World Order: Old Roots to a “NEW” Problem”.
86
mente a la cuestión de cómo se crean los Estados. En este plano,
con el tiempo se consolidaron dos escuelas teóricas sobre su
conformación y reconocimiento: la teoría declaratoria y la teoría
constitutiva (uno de cuyos principales referentes es el jurista
Hans Kelsen). Ambas le otorgan una capital importancia a cuatro factores capitales: un territorio definido, una población permanente, un gobierno efectivo y la capacidad de establecer relaciones con otros Estados.
Para la teoría declaratoria, la satisfacción de los referidos
elementos hace que una entidad pueda ser considerada un Estado, independientemente de la acción que tome la comunidad
internacional. Para la teoría constitutiva, en cambio, esas condiciones son necesarias pero no suficientes, debiendo agregarse a
las mismas el reconocimiento de la entidad como Estado, por
parte de la comunidad internacional. Dicho en otros términos,
mientras para la teoría constitutiva la consagración de un Estado es un hecho legal, para la teoría declaratoria es un hecho
fáctico y natural.
Estas dos escuelas dan lugar a sendas concepciones diferentes de la soberanía, pudiendo esta ser positiva o negativa. La
soberanía positiva repara en la cuestión de las capacidades de
los Estados, pues considera que el reconocimiento legal y formal es insuficiente. En cambio, la soberanía negativa solo es
contemplada por la teoría constitutiva; es decir, una condición
legal y formal, por lo cual se admite o decide la existencia de
Estados (y de gobiernos) incapaces de avanzar como tales por sí
mismos116. Otra forma en que se han explicado las diferencias
entre las dos tipologías es señalando que el estatus de soberanía es negativo cuando es otorgado desde el exterior, correspondiendo los límites y formas del nuevo Estado a una decisión exógena; en tanto, es positiva la soberanía cuando el nuevo
Estado accede a la misma sustentado en sus propias acciones y
capacidades, sin contar con la ayuda inicial de la comunidad
internacional117.
116
117
ECKERT, Amy: The Construction of States in International Politics, International Studies
Association (ISA), 40 th Annual Convention, Washington DC, February 1999.
HOLM, op. cit.
87
El apego irrestricto a la soberanía positiva comienza a ser
dejado de lado luego de la Segunda Guerra Mundial, en el marco de los procesos de autodeterminación y de descolonización.
En esos momentos el deseo o la aquiescencia de las potencias
coloniales de reconocer a nuevas unidades políticas impulsadas
por tendencias etnonacionalistas, se transforma en un criterio
más importante que su grado de organización y su forma de
funcionamiento interno; el principio de no intervención, de hecho, auspiciaba este desentendimiento.
De esa manera, la persistencia de un Estado Fallido como
miembro de la comunidad internacional solo es entendido a
partir de la teoría constitutiva, con predominio de soberanía
negativa, soslayando otros factores domésticos.
Conflicto y formas de organización política
Si bajo el rótulo de Nuevas Guerras nos referimos, parodiando a Kaldor, a conflictos asociados a la erosión de la autoridad
del Estado y a la reducción de los niveles de gobernabilidad
estatales, hay quienes sugieren que estos casos están influidos
por las formas de organización política contemporáneas.
Concretamente, la referencia es a la creciente debilidad de
los Estados bajo el influjo de la globalización, un concepto originalmente concebido por George Modelski en 1972, en un trabajo donde analizaba la tendencia europea a incorporar otras
regiones a su sistema de comercio, que de esa manera se ampliaba cada vez más118.
En el caso de este trabajo, limitado deliberadamente a lo
económico, se utilizará una definición simplificada que condensa los factores capital; mercados; estrategias competitivas; tecnología e I+D. Entonces la globalización será: “La integración
internacional creciente de los mercados de bienes, servicios y capital.
Impulsan esta globalización la tendencia generalizada hacia la libera-
118
Hacemos referencia a MODELSKI, George: Principles of World Politics, Free Press,
New York 1972.
88
lización del comercio y los mercados de capitales, la creciente internacionalización de las estrategias empresariales de producción, todo esto
sustentado en un importante avance tecnológico”119.
Producto de la mencionada revolución tecnológica, que comenzó a manifestarse a lo largo de la última etapa de la puja
estratégica soviético-estadounidense, las brechas existentes en
materia de bienestar se han ido ampliando, tanto entre Estados
ricos y pobres como en el seno de los países de ambos grupos.
Este gap en materia de bienestar suele ser explicado a través del empleo de abordajes propios de la llamada “escuela
marxista” de las Relaciones Internacionales, cuyo enfoque es
radicalmente diferente al ofrecido por el realismo y el liberalismo. Su eje no reposa en la conflictividad del sistema internacional, como sí se observa entre realistas y liberales, sino en la
existencia de estructuras de dominación y subordinación inter e
intraestatales, en cuyo seno se registran situaciones de inequidad económica y social120.
Con este marco teórico, hoy se habla de una concepción
centro-periferia o, en los términos de Wallerstein, un Sistema-
119
120
Adaptamos aquí la definición que se emplea en QURESHI, Zia: “La globalización:
nuevas oportunidades, grandes desafíos”, Finanzas y Desarrollo, marzo de 1996,
pp. 30-33.
Los actores principales de la lectura marxista no son los mismos que en el realismo
(el Estado) ni el liberalismo (además del Estado el individuo, actores sub y
supraestatales), ya que el protagonismo reposa en las clases sociales, definidas a
partir de su relación con los medios de producción; más específicamente, el
Estado y los organismos supraestatales son entendidos por los marxistas como
herramientas constituidas deliberadamente por las clases dominantes, para
consolidar y mantener su dominación.
Para las posiciones marxistas, la economía internacional no solo ocupa un lugar
central, sino que constituye el sustento de las mencionadas estructuras de
dominación y subordinación, debido a su carácter capitalista. El capitalismo, en
su evolución histórica, había alcanzado una etapa de imperialismo a nivel
planetario, donde las sociedades capitalistas más desarrolladas (lo que se daría
en llamar el “Norte”) se imponían a las de menor desarrollo (el “Sur”); estas
últimas, por su parte, no veían limitado su desarrollo debido a una aplicación
ineficiente y/o incompleta de los postulados capitalistas (como sugiere el
liberalismo clásico), sino por el mantenimiento deliberado de la dominación del
Norte a través de diferentes vías.
89
Mundo. Aquí mundo alude a un área geográfica específica, dominada por un conjunto de reglas, cuya estructura está compuesta por un núcleo caracterizado por producciones con alto
grado de especialización y empleo intensivo de tecnología y
capital121; una periferia intensiva en mano de obra, caracterizada
por una producción de naturaleza primaria, y una semiperiferia
(agregado del autor a la idea básica de Lenin) que cumple un
rol intermedio entre el núcleo y la periferia, asumiendo algunas
características de cada uno122.
Hoy el Sistema-Mundo es, valga la redundancia, verdaderamente mundial. En este esquema, conforme se avanza del
centro hacia la periferia disminuye la calidad de inserción de
los Estados en el juego económico de la globalización y, salvo
que medien factores de seguridad, también la importancia de
los mismos para el núcleo. Este panorama ha llevado a algunos
analistas a alegar que la globalización es un contrasentido si no
incorpora a todos los Estados, y que solo podrá llamarse de
esta manera cuando subsane esta falencia; es decir, cuando se
produzca “la globalización de la globalización”123.
Existe una relación directamente proporcional entre la evolución de las brechas de bienestar y la evolución de los niveles
de conflictividad social. A partir de esa relación, podría cuestionarse la validez “universal” de aquellas teorías que aseguraban
que una mayor liberalización comercial inevitablemente reduciría los niveles de conflicto inter e intraestatales. Probablemente,
no exista mejor ejemplo de esta corriente teórica que la tesis de
Richard Rosecrance sobre el “Estado Comercial” (Trading State)124.
121
122
123
124
Puede ser un núcleo de poder centralizado, es decir un Imperio-Mundo, o una
Economía-Mundo: múltiples centros dentro del núcleo, que compiten entre sí y
donde los recursos no se distribuyen de acuerdo a una decisión política
centralizada, sino en función del mercado y los recursos de poder de tales centros.
De acuerdo a HOBDEN, Steve & JONES, Richard: “World-System Theory”, en
BAYLIS, John & Steve SMITH (eds.): The Globalization of World Politics. Oxford
University Press, Oxford 1997, pp. 125-145.
I ANNI, Octávio: A Sociedade global, Ed. Civilização Brasileira, Rio de Janeiro
1992, p. 25.
Para Rosecrance los niveles de seguridad internacional podrían incrementarse
cualitativa y cuantitativamente si todos los Estados concentraran sus energías
90
Una manera de comprender el impacto negativo que puede
tener la globalización económica en la erosión de los niveles de
gobernabilidad, es empleando el modelo que propuso el checo
Sztompka, cuando analizó las transformaciones de Europa Central-Oriental: las sociedades que están sometidas a intensas
transiciones, como la que significa la adaptación al fenómeno
de la globalización, se regulan por tres relojes que avanzan a
diferente velocidad, señalando diversas horas: la hora del abogado indica el tiempo que demanda la sanción de las leyes y reglamentos necesarios para adaptarse a la nueva realidad, y es de
seis meses; la hora del economista muestra el tiempo que se necesita para aplicar las reformas económicas, y se la estima en seis
años; finalmente, la hora del ciudadano significa el tiempo que
puede demandar un cambio en los códigos culturales de la población, que puede llegar a los sesenta años125.
Entonces, una baja calidad de inserción en el juego económico global puede agravar un conflicto intraestatal si el reloj
que indica la hora del ciudadano es sensiblemente más lento que
los otros dos relojes. ¿Qué implican estas diferentes velocidades, en sociedades con formas premodernas de organización, o
con un concepto de democracia asociado a la eficacia? Que al
desaparecer la esperanza de un futuro mejor como justificación
de los padecimientos del presente (en un sentido similar al
mencionado mito del progreso del francés Edgard Morin), puede
debilitarse la idea de la convivencia.
En buena medida, el impacto negativo que puede tener la
globalización económica en la erosión de los niveles de gobernabilidad es comprobable, actualmente, en América Latina. El
125
en la expansión de su comercio, en un contexto que permita desarrollar esa
actividad en forma libre; el sustento a esta tesis es que a partir de la Revolución
Industrial se rompe la tradicional relación directamente proporcional que habían
registrado los factores territorio y poder, siendo que un aumento del primero
impactaba favorablemente en el segundo. Tras esa revolución y la aparición de
los procesos de industrialización, la mejor vía para incrementar el poder estatal
es captando nuevos mercados para colocar su producción y obtener
importaciones, a través del comercio internacional.
SZTOMPKA, Piotr: La variedad de acercamientos a la investigación, ULZ/IVVVVE/
Academia de Ciencias de la República Checa, Maestría en Sociología, módulo
II, 1995.
91
informe sobre Indicadores Mundiales del Desarrollo, difundido en
abril del año 2004 por el Banco Mundial, considera que en
América Latina fracasó la lucha contra la pobreza, persistiendo
niveles de desigualdad entre pobres y ricos que son incluso
más altos que en África. Ese dossier muestra que la extrema
pobreza en la región (aquellos que viven con menos de U$S 1
diario) está estancada en 10% de la población desde 1981, y que
el crecimiento económico de la década de los noventa no logró
modificarlo. Paralelamente, en la franja social de personas que
viven con menos de US$ 2 por día, la región también está prácticamente detenida, habiendo bajado apenas del 27% al 25%126.
Los datos que aporta la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL) caminan en el mismo sentido e indican que aproximadamente 220 millones de personas en el subcontinente, que constituyen el 44% de la población, carecen de
recursos para cubrir sus necesidades básicas127.
Se observa un correlato directo en el debilitamiento de la
adhesión a los valores democráticos, y en la afectación negativa
de la gobernabilidad, abundando indicadores cualitativos y
cuantitativos que confirman la aplicación de este axioma en
América Latina. En este sentido el informe “La democracia en
América Latina”, elaborado por el PNUD a mediados del año
2004, analiza la solidez de ese sistema político en la región, y su
permeabilidad a los vaivenes económicos y sociales. El administrador del Programa, Mark Malloch Brown, anticipó en el prólogo del dossier los resultados obtenidos, de la siguiente manera:
“América Latina presenta actualmente una extraordinaria paradoja. Por un lado, la región puede mostrar con gran orgullo más
de dos décadas de gobiernos democráticos. Por otro, enfrenta una
creciente crisis social. Se mantienen profundas desigualdades,
126
127
WORLD BANK: Global Poverty down by half since 1981 but progress uneven as
economic growth eludes many countries, News Release 2004/309/S, Washington
DC, April 23, 2004; WORLD BANK: Growth is back to Latin America and the
Caribbean, News Release 2004/284/LAC, Washington DC, April 19, 2004.
CEPAL: Anuario estadístico de América Latina y el Caribe 2003. CEPAL, Santiago de
Chile 2004 (www.eclac.cl/estadisticas).
92
existen serios niveles de pobreza, el crecimiento económico ha
sido insuficiente y ha aumentado la insatisfacción ciudadana con
esas democracias –expresada en muchos lugares por un extendido
descontento popular–, generando en algunos casos consecuencias
desestabilizadoras”128.
El informe, basado en consultas a casi 20 mil ciudadanos de
la región, así como en entrevistas personales a más de doscientos líderes de opinión, mostró que el 43% de los latinoamericanos tiene actitudes democráticas, otro 30,5% posiciones ambivalentes y el remanente 26,5% posturas no democráticas. Más
específicamente, se evidenció que el 48,1% de los latinoamericanos prefiere el desarrollo económico a la democracia y el 44,9%
apoyaría un gobierno autoritario si este satisface sus aspiraciones de bienestar129.
Similares fueron los resultados obtenidos por la Corporación
Latinobarómetro, en su informe de agosto del año 2004, confirmando que la mayoría de los latinoamericanos apoya la democracia pero también toleraría un régimen autoritario si es capaz
de resolver sus problemas económicos. Así,, en una eventual
dicotomía entre los valores democracia y bienestar/orden, sectores mayoritarios de la población del hemisferio podrían inclinarse por la segunda alternativa. Textualmente, el informe indica: “La base del autoritarismo político en América Latina está sin
duda en esta demanda de orden o autoritarismo social, donde la población prefiere orden en vez de libertades”. Como sustento de esta
apreciación, un 55% de los encuestados señala que “no le importaría un gobierno no democrático en el poder si resuelve los problemas
económicos”130.
128
129
130
PNUD: Informe sobre la democracia en América Latina: hacia una democracia de
ciudadanas y ciudadanos. Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en América
Latina (PRODDAL), Alfaguara, Lima 2004, p. 11.
Ibidem, pp. 137-153, en especial Tabla 46.
Corporación Latinobarómetro: Informe-Resumen Latinobarómetro 2004: una década
de mediciones, Santiago de Chile, 13 de agosto de 2004, pp. 10 y 18-19. Este 55%
constituiría el segmento de “demócratas insatisfechos” (p. 24): los que apoyan a
la democracia y dicen no estar satisfechos con su desempeño.
93
Las conclusiones del PNUD y de Latinobarómetro fueron
reafirmadas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Este organismo advirtió en su informe del año 2003 que “las
deudas sociales acumuladas durante la crisis son una amenaza para
la estabilidad a mediano plazo de América Latina” y debido a ello
hay un considerable descontento en la región, no solo con la
administración económica sino con los resultados de la democracia. En tanto, el Informe Anual 2003 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) afirma que los regímenes democráticos en la región “no han logrado una
institucionalidad y cultura democrática suficientes ()... obstaculizando el imperio de la ley, afectando la vigencia de los derechos
fundamentales” y “generando un clima apto” para “crisis sociales
con impacto político-institucional” 131.
En definitiva, lo cierto es que quienes apostaban a la liberalización económica como factor de ordenación automático de la
post-Guerra Fría a escala global, aquellos que anunciaban que
Marte (dios de la guerra) sería reemplazado por Mercurio (dios
del comercio) en los asuntos mundiales132, no solo se han equivocado sino que han soslayado que en determinadas circunstancias, irónicamente, Mercurio ayuda a Marte.
También debe destacarse la erosión de las capacidades estatales que puede generar un aspecto en particular de la globalización: el que se refiere a las comunicaciones. Este fenómeno se
basa en el despliegue de una verdadera revolución tecnológica,
especialmente en el campo de la Tecnología de la Información
(IT). Diariamente observamos el efecto de esta situación: hay
mayor cantidad de información, respecto a una mayor cantidad
de hechos, que se transmite más rápidamente, por mayor cantidad de fuentes.
Esta “difusión de la información” suele reducir, de forma
casi absoluta la capacidad del Estado para controlar a sus ciu131
132
O LIVERA , Yanina: La democracia en la picota en América Latina, AFP, 4 de abril
de 2004.
Ver GRONDONA, Mariano: “En vez de Marte, Mercurio”, La Nación (Buenos Aires)
1 de julio de 1990, p. 8.
94
dadanos mediante la censura; es decir, regulando la cantidad
y calidad de información que los ciudadanos reciben, una política normalmente justificada en motivos de seguridad nacional o paz social. Dorff expresa este efecto de la siguiente manera 133:
“La tecnología de las comunicaciones fue en no pequeña
parte responsable de la caída de muchos regímenes políticos y económicos centralizados; simplemente se volvió
imposible controlar la información y las ideas, y manejar
la política y la economía a través de sistemas altamente
centralizados y jerárquicos. Grupos subnacionales, transnacionales y descentralizados pueden ahora competir
con muchos gobiernos formales por la lealtad de los individuos”.
Y en sentido similar, Peters agrega134:
“La declinación del Estado, real o relativa, se acelera bajo el asalto
del conocimiento, y nuevas estructuras de conocimiento usurpan la
habilidad de los gobiernos tradicionales de procesar y responder a la
información. La era moderna fue la era de la eficiencia de las masas.
La era postmoderna es la era de la ineficiencia de las masas”.
En la misma medida en que disminuye la capacidad del
Estado para ejercer censura, aumenta la capacidad de información de los ciudadanos, aun sobre cuestiones contrarias a los
intereses del gobierno central. Por cierto, a partir del crecimiento de Internet el Estado no solo ve dificultado el control de la
información que reciben sus ciudadanos, sino también de la
información que emiten. Esto, porque esa red rompe las tradicionales diferencias entre productores y consumidores de información, entre autores y lectores.
En suma, el punto es que la globalización recorta y limita
las capacidades del Estado para satisfacer demandas societales,
133
134
DORFF, op. cit.
PETERS, op. cit.
95
favoreciendo su fragmentación. Sintetizando lo antedicho, coincidimos con Eric de la Maissoneuve cuando indica que el problema es el desfasaje, y a veces la contradiccion, que existe entre el cambio radical del mundo y las estructuras políticas
ligadas al pasado. Estos dos factores no evolucionan a la misma
velocidad, ni de forma armoniosa, por lo cual son las estructuras del Estado, sometidas al doble proceso de la globalizacion y
la desintegración, las que están en tela de juicio135.
Las lecturas de Van Creveld caminan en el mismo sentido
que las del pensador galo. Él percibe que el Estado, que desde
la Paz de Westfalia ha constituido la más importante institución
política moderna, está perdiendo jerarquía pari passu la aparición de nuevas estructuras, con alto nivel de complejidad; tal
reducción se patentiza en el hecho que, hacia adentro de las
fronteras, disminuye su capacidad para proteger la vida política, económica y social de sus ciudadanos.
Este cuadro repercute en la esfera de la seguridad, donde
los resortes de la violencia dejan de estar monopolizados por el
Estado, difundiéndose entre actores no estatales capaces de movilizar lealtades contra el primero; más aún, en numerosos casos la difusión de los instrumentos de violencia fomenta la
irrupción de conflictos armados que culminan en el virtual colapso del Estado.
Así, el Estado moderno enfrenta una crisis: por un lado, sus
más modernos armamentos son demasiado poderosos, y de
efectos demasiado indiscriminados, como para ser usados contra estos grupos; por otro, la proclividad de combatir a los insurgentes a partir de sus propios métodos llevaría a los funcionarios políticos (y a los militares) a ser considerados, ellos
mismos, como autoritarios. Ante esa disyuntiva, los Estados
suelen volverse anómicos, en muchos casos subestimando deliberadamente ante el público la dimensión de la amenaza, facilitando su crecimiento.
135
DE LA MAISONNEUVE, op. cit., pp. 18, 21, 29.
96
Con este diagnóstico, el futuro del Estado, considerando a
esta institución política según su forma tradicional adquirida
tras la Paz de Westfalia, sería nebuloso. Contrariamente a lo
predicho por George Orwell en 1984, la tecnología moderna
(expresada en el fenómeno de la globalización) no ha resultado
en el establecimiento de dictaduras totalitarias, sino en la pérdida de poder de los gobiernos en manos de organizaciones y
actores no estatales136.
Conflictos de nueva generación
Si las llamadas Nuevas Guerras están asociadas a la erosión
del poder del Estado en épocas de globalización, como se corrobora en los enfoques de La Maissoneuve y Van Creveld, entonces aquellas constituyen una “nueva generación” de conflictos,
enraizados en las características de la época. De la Maissoneuve, por ejemplo, habla de “revoluciones estratégicas” que se
vinculan con la forma predominante de expresión de la violencia organizada; por eso, también se refiere a ellas como sucesivas “metamorfosis de la violencia” (concepto que da nombre a
su principal obra en español).
La primera de esas revoluciones estratégicas tiene lugar en
el Renacimiento, de la mano de la aparición de la pólvora, elemento este que le brinda a las potencias de entonces los medios
para satisfacer su sed de poder y riquezas. Por imperio de las
circunstancias, surgen los ejércitos regulares y permanentes,
dotados de una compleja organización, cuya manutención exige
recursos (financieros, logísticos, humanos) que solo puede proveer una administración centralizada. Así, la revolución militar
renacentista, caracterizada por la aparición del arma de fuego y
la constitución de ejércitos regulares, incide de manera directa
en la conformación del Estado moderno137.
Hoy, al cabo de otras revoluciones, en varios puntos del
globo el Estado moderno parece perder el control de una vio-
136
137
VAN CREVELD, Martin: “The Fate of the State”, Parameters, Spring 1996.
DE LA MAISONNEUVE, op. cit., pp. 32-34.
97
lencia que abandona el formato de la guerra convencional y
simétrica, para tornarse multiforme. Este hecho demanda un
aggiornamiento estatal que, de no llevarse a cabo, podría producir un colapso de esa institución política. En este punto, De la
Maissoneuve detecta una paradójica inversión de factores: las
amenazas que permitieron que los Estados se “hicieran” en una
adversidad designada podrían, más de dos siglos después y
con nuevas formas, llevarlo a “deshacerse”138.
Si, como anticipáramos, las Nuevas Guerras constituyen
una “nueva generación” de contiendas armadas, cuya lógica es
indisociable de las características de la época, para algunos son
Conflictos de Cuarta Generación.
La idea de conflictos de cuarta generación, bastante popularizada en los últimos años, se desprende de un desarrollo
teórico que se difundió esencialmente desde las publicaciones
del Marine Corps estadounidense. Uno de los primeros trabajos
en la materia, aparecido en las postrimerías de la década del
‘80, asocia este concepto a la transición en la morfología bélica
registrada durante el Siglo XX, identificando dos grandes hitos
que marcan el final y el inicio de tres generaciones de conflictos:
en el primer hito, el incremento del poder de fuego, aunado al
desarrollo del arte táctico, decretan que el poder de fuego masivo
reemplace al poder humano masivo tácticamente pobre; en el segundo, al poder de fuego se le suma una mayor movilidad.
Secuencialmente, cada una de las tres generaciones identificadas genera una ampliación del campo de batalla y de la capacidad de maniobra del contendiente.
En esta línea de pensamiento, los conflictos de cuarta generación reconocen como campo de batalla a la sociedad en su
conjunto (y a su cultura), pudiendo provocar su implosión. Por
eso se ha dicho de ellos que son políticos, más que militares; que
el primer objetivo que se persigue con este tipo de lucha es la
“parálisis política”, haciendo colapsar a las instituciones, para
luego influenciar la voluntad y la resolución de los decisores en
138
Ibidem, p. 152.
98
un sentido determinado. Sirven como ejemplo los sucesos registrados regularmente en Irak desde el año 2003: atentados de los
insurgentes contra líderes locales, sedes de los partidos políticos
y centros de reclutamiento de las nuevas fuerzas policiales. En
esos casos, el objetivo de las agresiones fue más allá de los daños
materiales y las bajas en vidas humanas, apuntando a la erosión
del proceso de democratización y a la deslegitimación de la dirigencia política y los nuevos policías.
Avanzando en el carácter eminentemente político de estas
contiendas, hasta el momento su ocurrencia siempre redundó
en profundas alteraciones del contexto político en el cual tuvieron lugar. Así se constató tanto en aquellos casos en que la
victoria correspondió total o parcialmente a sus protagonistas
irregulares (Vietnam, Líbano, Somalia, Chechenia, Argelia),
como cuando se impusieron las fuerzas estatales (Malasia,
Omán, El Salvador)139.
Estos eventos no reconocen límites claros entre guerra y
paz, o entre combatientes y no combatientes, ni permiten
identificar con precisión los frentes de batalla. Son eventos
signados por una gran dispersión geográfica y valorizan, en
mayor medida que en cualquier generación anterior, el rol de
las operaciones psicológicas y el manejo de los Medios de Comunicación Social (MCS).
El rol de las operaciones psicológicas y el uso de los MCS
revela uno de los elementos centrales de los conflictos de cuarta
generación: la importancia que adquiere, para los contendientes, la influencia en la voluntad del oponente, entendiendo
como tal no solo a los combatientes, sino también a su dirigencia política y a su cuerpo social. Trabajos recientes han destacado, como antecedentes mediatos de este énfasis en la voluntad
del oponente, a la “Guerra Popular” de Mao Tse Tung y –particularmente– a la estrategia político-militar seguida por el Viet-
139
H AMMES , Thomas: “Insurgency: Modern Warfare evolves into a Fourth
Generation”, National Defense University, Institute of National Security Studies
(INSS), Strategic Forum Nº 214, January 2005.
99
cong en la guerra de Vietnam contra los estadounidenses; en
esa estrategia, cuyo nombre original es Dau Trahn, las acciones
dirigidas a la población propia, así como a la población del
enemigo, adquirían una jerarquía similar a las acciones armadas que se llevaban adelante.
Se ha dicho que EE.UU. no fracasó en Vietnam por causales
estrictamente militares, sino por la pérdida de su voluntad de
luchar. En esta línea, en el marco de la guerra contra el terrorismo que EE.UU. implementó tras los atentados del 11S, las acciones de los insurgentes iraquíes estarían demostrando que el
Dau Trahn es aplicable a los conflictos del siglo XXI: el objetivo
de sus ataques no sería tanto afectar la capacidad bélica de la
Casa Blanca y sus aliados, sino erosionar el respaldo de la opinión pública estadounidense a las operaciones militares que su
gobierno lleva adelante en Irak140. Así fue reconocido por la
prensa estadounidense después del sitio y posterior captura de
la ciudad de Fallujah en marzo de 2004, al referirse a la conducta que tuvieron en esos eventos:
“la historia de la guerra sugiere que en una situación de ese tipo
(Fallujah) el ejército moderno no siempre vence. Las guerrillas
cometen atrocidades precisamente con el propósito de romper la
voluntad de su adversario. <Voluntad> en este caso no se aplica
solo a los soldados sino, mucho más, al gobierno democrático que
los envió a pelear”141.
En definitiva, quienes definen a los conflictos de cuarta generación como conflictos que reconocen a la sociedad como
campo de batalla, de gran dispersión geográfica y con un importante rol de las operaciones psicológicas y el manejo mediático, alegan la importancia estratégica de su adecuada interpretación, pues:
140
141
MAXWELL, op. cit.
MELLOAN, George: “There’ll be more Fallujahs to test U.S. resolve”, The Wall
Street Journal, April 6, 2004, p. A-17.
100
“Quien primero reconozca, entienda e implemente un cambio generacional tendrá una ventaja decisiva. Por el contrario, la nación que se adapte tardíamente al cambio generacional, quedará
expuesta a la derrota”142.
Otra concepción de los conflictos de cuarta generación también asocia esta idea a una transición en la morfología bélica,
pero abarca un período que excede holgadamente al siglo XX y
toma elementos de la Ciencia Política, en el marco de la Teoría
de las Épocas de la Guerra. Esta postula que la evolución de la
guerra se basa en la aparición de nuevas formas de combate
que desafían a aquellas consideradas aceptables por las instituciones políticas vigentes en el momento y que, pese a ser rechazadas por criminales o moralmente corruptas, persisten y se
consolidan debido a que reflejan cambios más profundos, referidos a la organización social de los individuos. En otras palabras, la evolución de la guerra está signada por sus cambios de
paradigma.
CUADRO 7
TEORÍA DE LAS ÉPOCAS DE LA GUERRA
ÉPOCA
ORG. SOCIAL
VIGENTE
FORMA DE
COMBATE
VIGENTE
DESAFÍO
APARICIÓN
DEL DESAFÍO
Clásica
Imperio
Legiones de
Infantería
Insurgentes
montados
(Caballería
Liviana)
Fines del
siglo IV
a inicios del
siglo VIII
Medieval
Reinos Feudales
Caballería
con armas
de puño
Mercenarios con
armas de fuego
(arcabuces)
Mediados
del siglo
XIV a
mediados del
siglo XVII
Moderna
Estado
Fuerzas
Armadas
estatales
Insurgentes no
estatales
Desde fines
del siglo XX-
142
LIND, William et al.: “The Changing Face of War: into the Fourth Generation”,
Marine Corps Gazette October 1989, pp. 22-26.
101
Desde esta perspectiva, como puede observarse en el Cuadro 7, la actual incompatibilidad entre la guerra limitada moderna y las nuevas formas de violencia debe ser entendida
como el tercer desafío histórico a la tradición bélica de Occidente, tras la aparición de la caballería liviana y de las armas de
fuego, dando lugar a una cuarta época (vg. generación) de la
guerra 143.
Podría citarse aun una tercera lectura, que califica como
conflictos de cuarta generación a los conflictos asimétricos, generados a partir de la pérdida del monopolio de la fuerza por
parte del Estado, caracterizados por contextos políticos volátiles; entre sus manifestaciones estarían incluidos el terrorismo y
el crimen organizado, tanto en sus formas tradicionales como
en sus últimas versiones, aunque las futuras fisonomías de estos conflictos aún permanecerían sin identificar144.
143
144
BUNKER, Robert: “Epochal Change: War Over Social and Political Organization”,
Parameters, Summer 1997, pp. 15-25.
WILSON, G.; F. BUNKERS & J. SULLIVAN: Anticipating the Nature of Next Conflict,
Emergency Research Response Institute (ERRI), February 19, 2001 (http://
www.emergency.com/Emergent-thrts.htm).
102
CAPÍTULO III
LA FISONOMÍA DE LAS “NUEVAS GUERRAS”
Y LOS CONFLICTOS ÉTNICOS
La violencia en las Nuevas Guerras
El empleo de la violencia en las Nuevas Guerras, de naturaleza asimétrica, revela formas alternativas a la guerra convencional, paradigma del pensamiento clausewitziano y única
aceptada por los modelos teóricos realistas. A la vez, porcentualmente la desplaza en el escenario de la post-Guerra Fría.
Resulta interesante efectuar un doble análisis comparativo
entre los conflictos convencionales y los conflictos intraestatales, y pari passu entre la conducta de los militares profesionales
y los insurgentes, en torno a indicadores clave. En este trabajo
hemos seleccionado los siguientes quince indicadores, en todos
los cuales se observa una situación de asimetría: organización;
logística; tecnología; dirección; doctrina; táctica; características de los
aliados; ámbito físico; vinculación con actividades criminales; riesgos
potenciales en términos de bajas; las diferentes concepciones culturales que involucran; el tipo de Inteligencia que demandan; costos económicos; marcos jurídicos; finalmente, tipo de combatiente.
Organización
Mientras la guerra moderna está protagonizada por FF.AA.
estatales que revelan un alto grado de organización y tienen un
orden de batalla claramente estructurado, los actores irregulares
registran un nivel de organización interno limitado y un orden
de batalla amorfo. Empero, ese limitado nivel de organización no
inhibe la identificación de tres estratos básicos145 en el seno de
145
STANTON, Martin: “What Price Sticky Foam?” Parameters, Autumn 1996, pp. 63-68.
103
los grupos insurgentes: el grupo de jefes (5%), por lo general
asentados en áreas urbanas; un núcleo reducido de combatientes
con armamento sofisticado (10 a 20%); y una masa (75 a 80%) de
combatientes peor armados –muchas veces compuesto por jóvenes, ancianos y mujeres– y adherentes, con roles de importancia
en apoyo, inteligencia y contrainteligencia.
En algunos análisis se ha calculado que, más allá de otros
factores de incidencia, un bando irregular podría imponerse en
un conflicto intraestatal si llegara a adquirir una dimensión
equivalente al 2% de la población del país. Y que esa dimensión
exige una proporción de FF.AA. de 10-1 a 15-1146. Se ha citado
como ejemplo histórico de la desproporción entre combatientes
irregulares y recursos humanos uniformados el de guerrilla en
Malasia, donde 5 mil guerrilleros obligaron a una movilización
de 230 mil soldados y policías (proporción 40-1), insumiendo
1.000 horas/hombre la eliminación de cada insurgente147.
Aun con ese costo, las operaciones en Malasia fueron exitosas, un desenlace que parece ser más la excepción que la regla
de estos conflictos. Veamos otros dos ejemplos propuestos por
Fall148, Chipre y Argelia. En el conflicto interno chipriota, el
Reino Unido aisló completamente la isla mediterránea y mandó
al lugar 40 mil hombres, para someter a los 300 independentistas que respondían al líder insurgente George Grivas; pese a
que la proporción entre soldados regulares e insurgentes favorecía a los británicos en 110-1, tras un lustro de operaciones el
gobierno de Londres se vio impulsado a negociar con su oponente. En Argelia, la proporción favorecía a Francia en 11-1: 760
mil militares galos se habían movilizado para sofocar a 65 mil
combatientes que, con el correr del tiempo, llegaron a sumar la
módica cantidad de 7 mil; a pesar de su despliegue, tras casi
una década de conflicto Francia no logró imponerse, con el resultado por todos conocido: la independencia de la colonia.
146
147
148
PASCHALL, Rod: LIC 2010. Special Operations & Unconventional Warfare in the Next
Century, Brassey‘s (US), New York 1990, p. 117.
O‘NEILL, Bard: Insurgency & Terrorism. Inside Modern Revolutionary Warfare,
Brassey‘s (US), New York 1990, p. 54.
FALL, Bernard: “The Theory and Practice of Insurgency and Counterinsurgency”,
Naval War College Review LI:1, Winter 1998 (Reprinted from the April 1965 issue).
104
Un punto más respecto a la organización, de capital importancia: que los protagonistas insurgentes de un conflicto intraestatal registren limitaciones en su orden de batalla interno,
no implica per se que estén impedidos de efectuar desplazamientos estratégicos, como ya lo demostró la historia con la
Larga Marcha de Mao Tse Tung. Tal es el caso que se observa en
Colombia, donde las FARC aplican lo que podría llamarse guerra de movimientos: desarrollo de operaciones ofensivas caracterizadas por la flexibilidad, movilidad, capacidad de desplazamiento y
concentración de efectivos. Se ha sugerido que en este cambio
tuvo incidencia el asesoramiento prestado por la insurgencia de
El Salvador, concretamente instructores del Frente Farabundo
Martí de Liberación Nacional.
Logística
Las unidades de combate regulares consumen grandes cantidades de munición, combustible, repuestos y vituallas, dando
lugar a largos y complejos trenes logísticos; las irregulares se
encuentran poco limitadas por factores logísticos, dado que sus
necesidades de munición y alimentos son menores, que sus enseres son fácilmente transportables y que cuentan con apoyo
civil; así, puede no haber vías férreas, caminos, puentes ni depósitos que atacar por parte de las unidades regulares, a efectos
de reducir su capacidad operativa.
Aplicando estas diferencias logísticas a la guerra contra el
terrorismo desatada luego del 11S, atacar la infraestructura del
líder terrorista Osama bin Laden en el oriente de Afganistán,
equivale a destruir tan solo unas cuantas tiendas de arpillera,
teléfonos móviles y computadoras portátiles, todo lo cual es
inmediatamente reemplazable149.
Tecnología
Para las fuerzas regulares es importante el desarrollo tecnológico de la maquinaria bélica, que no siempre alcanza en los
conflictos asimétricos la performance que ofrecen sus fabrican149
KAPLAN, Robert: El retorno de la Antigüedad, Ediciones B, Barcelona 2002, p. 186.
105
tes, mientras tal importancia parecería ser menor para los insurgentes, quienes revalorizan el armamento que puede ser robado, contrabandeado, fácilmente transportado individualmente o manufacturado localmente: fusiles, ametralladoras,
morteros y minas.
De todos modos, el menor valor relativo que tendrían las
armas tecnológicamente avanzadas para bandos irregulares
comprometidos en un conflicto intraestatal no significa, per se,
que el mismo no sea crecientemente empleado; en este sentido,
casi diariamente se constata el uso de misiles portátiles antiaéreos o antitanque, miras láser o visores nocturnos. De acuerdo a
un investigador del Instituto de las Naciones Unidas para la
Investigación del Desarme (UNIDIR), en el lapso 1983-1998 se
registró el derribo de más de 325 aeronaves mediante el uso de
misiles antiaéreos portátiles, como el Stinger y el SAM-7, por
parte de actores no estatales150.
En los tiempos contemporáneos, el inicio de esta tendencia
se observó en 1975 en el conflicto del Sudeste Asiático, cuando
el Khmer Rouge comenzó a usar lanzacohetes portátiles chinos
de 85 mm y misiles antitanques rusos SA-7; como consecuencia,
casi instantáneamente perdieron efectividad los aviones T-28 y
los carros blindados M-113 de las FF.AA151.
Dirección
En la guerra moderna la dirección de las operaciones depende, en última instancia, del más alto nivel del Estado, el
político; esta característica no solo tiene un correlato tecnológico, plasmado en el uso de complejos sistemas de comunicaciones y control, sino político: el establecimiento de reglas de empeñamiento que limiten aún más las capacidades de un
instrumento militar para enfrentar una insurgencia. Ejemplos
150
151
SINGH, Jasjit: “Tráfico ilícito de armas pequeñas: algunos aspectos y temas”, en
GASPARINI ALVES, Péricles & CIPOLLONE, Daiana (eds.): Represión del Tráfico Ilícito
de Armas Pequeñas y Tecnologías Sensibles: Una Agenda orientada hacia la Acción,
UNIDIR, Nueva York y Ginebra 1998, pp. 11-20.
PASCHALL, op. cit., pp. 41-42.
106
de estas limitaciones serían la decisión política de no considerar
como enemigo u oponente a determinado grupo, indicando a
su instrumento militar que evite enfrentamientos o escaramuzas con el mismo; o la prohibición de abrir el fuego en zonas
urbanas.
Más aún, en su empleo en conflictos intraestatales frente a
insurgencias, el instrumento militar suele estar expuesto a recurrentes cambios de las citadas reglas de empeñamiento, en función
de evaluaciones políticas. Estas modificaciones (que los estadounidenses denominan informalmente como creeping) pueden
implicar tanto el abandono de la misión original, como su expansión a nuevas tareas adicionales.
En los conflictos intraestatales la atribución decisoria descansa en los líderes locales, usualmente referentes carismáticos
de bandas armadas (el modelo denominado por Walzer como
“feudalismo bastardo”152), quienes suelen autofijarse sus reglas
de empeñamiento sobre la base de considerandos personales a
través de medios tan simples como un teléfono común, un walkie talkie, un mensajero o disparos al aire de un arma de fuego.
El grado de imprevisibilidad que adquieren por esa razón las
acciones insurgentes y la “sorpresa estratégica” que pueden
producir, no deben ser desestimadas.
El ejemplo paradigmático es el de Shamil Basayev, líder
indiscutido de la resistencia chechena frente a Rusia, abatido en
julio de 2006 por las fuerzas del gobierno. A mediados de 1995,
mientras Boris Yeltsin aseguraba en la cumbre que el G-7 celebraba en Halifax que ese conflicto armado sería rápidamente
superado, Basayev y un grupo selecto de combatientes ingresaron en suelo ruso y ocuparon el hospital municipal de Budennovsk, reteniendo a más de un millar de rehenes. La acción
insurgente, que se prolongó durante una semana, mantuvo en
vilo a buena parte de la audiencia mundial y puso de relieve las
limitaciones del instrumento militar ruso. Su desenlace fue un
acuerdo entre Basayev y el primer ministro Viktor Chernomydin, por el cual este último aceptaba detener la ofensiva
152
WALZER, Michael: Reflexiones sobre la Guerra, Paidós, Barcelona 2004, p. 18.
107
armada sobre Chechenia e iniciar un diálogo de paz. Tales fueron los resultados de la imprevista sorpresa estratégica que prepararon los insurgentes153.
Doctrina y tácticas
La doctrina de las fuerzas regulares es clara y coherente,
abarcando los objetivos que se perseguirán, los recursos que se
necesitarán, la forma en que se organizarán y desplegarán, las
armas que se emplearán y la manera en que se las utilizará.
Nada de eso se registra entre las fuerzas irregulares, que actúan
por prueba y error basadas en el sentido común o la intuición,
características estas que suelen redundar en una peligrosa subestimación de las mismas.
Las fuerzas irregulares, al plantear una respuesta asimétrica, rechazan la ya mencionada táctica tradicional de las FF.AA.
de la batalla decisiva con intenso empleo de medios, optando
por operaciones de menor costo e intensidad de medios: emboscadas a unidades menores, atentados o ataques al tren logístico. Accesoriamente, como bien ha señalado Munkler, en los
conflictos asimétricos las fuerzas irregulares capitalizan en su
beneficio la dimensión tiempo, planteando a la contraparte un
enfrentamiento de “menor velocidad”, o dicho de otra manera,
una desaceleración del conflicto, que conlleva implícitamente el
riesgo de padecer un mayor número de bajas154.
La guerra de Vietnam es un adecuado ejemplo de esta diferencia doctrinaria. Mientras EE.UU. enfocó el conflicto como
una suerte de reedición de la guerra de Corea, los vietnamitas
lo hicieron de una manera absolutamente diferente, como queda patentizado por el coronel Harry Summers en su obra On
Strategy: A Critical Analysis of the Vietnam War. Cuenta Summers
153
154
Una excelente descripción del origen, motivaciones, actividades e implicancias
de este combatiente se encuentra en Finch, Raymond: Why the Russian Military
Failed in Chechnya, mimeo., United States Army, Foreign Military Studies Office,
Fort Leavenworth (KS), May 1997.
MUNKLER, Herfried: “Las Guerras del Siglo XXI”, Revista Internacional de la
Cruz Roja Nº 849, 31 de marzo de 2003.
108
que en abril de 1975 sostuvo conversaciones con líderes norvietnamitas a quienes les dijo: “Ustedes saben que nunca podrán
vencernos en batalla”. La respuesta de la contraparte fue: “Puede
ser, pero eso es absolutamente irrelevante”.
A la hora de comprender esta visión vietnamita, basta recordar a Ho Chi Minh, quien aseguraba que fuerzas irregulares
pequeñas podían derrotar a complejos y poderosos ejércitos,
siempre y cuando utilizaran la estrategia adecuada. Ho Chi
Minh describió esa estrategia como “un tigre enfrentando a un
elefante”: si el tigre permanece quieto, el elefante lo arrollará y
aplastará; pero el tigre debe ir por la retaguardia del elefante,
atacándolo por atrás y por los flancos, para luego ocultarse en
la espesura de la selva, y recomenzar otra vez el ciclo. De esta
manera, lentamente el elefante se agotaría, debilitaría y moriría. En términos de Ho, esta era la forma de guerra que debía
aplicarse en Indochina.
Los resultados fueron contundentes: fracasó rotundamente
la intención de EE.UU. de llevar a las guerrillas del Vietcong a
una batalla abierta, acorralándolas previamente mediante el
empleo de mejores comunicaciones, fotografía infrarroja y desfoliantes. Un informe de la Oficina de Análisis Estratégico del
Pentágono, fechado en 1968, estimó que el 75% de los combates
registrados entre las tropas norteamericanos y los insurgentes
tuvieron lugar en condiciones de tiempo, lugar, tipo y duración
planteados por estos últimos; por la misma fecha otro dossier,
esta vez de la CIA, calculó que menos del 1% de las más de 2
millones de operaciones militares conducidas por EE.UU. entre
1966 y 1968 había resultado en contactos positivos con el Vietcong155.
El ejemplo de Vietnam no solo es aplicable a la gran mayoría
de los conflictos intraestatales de los últimos años, sino que se
proyecta hacia los choques de este tipo que se esperan para el
corto y mediano plazo. En este sentido, un interesante trabajo de
155
109
trasfondo prospectivo publicado hace algunos años en Military
Review por el coronel John House (Ejército de EE.UU.) describe
las características de un conflicto intraestatal en el año 2025; en él
se enfrentan las “fuerzas azules” (instrumento militar tradicional)
y las “fuerzas naranjas”, opinando estas últimas156:
“...las Fuerzas Azules han cuestionado si sus términos doctrinales regulares tales como <centro de gravedad> aún tienen alguna
utilidad. Nuestra organización, que se expandía a manera de araña, se asemejaba a la acción de insertar la mano en un cubo de
agua. Una vez que se saca la mano del agua, la impresión hecha
se desvanece”.
Los postulados de House parecen confirmarse en las operaciones desplegadas por EE.UU. en Irak, con posterioridad a los
atentados del 11S en el marco de la guerra contra el terrorismo.
Frente a los atentados ejecutados por los insurgentes en suelo
iraquí contra las tropas de la coalición, se ha alegado que la
clave de estos no reside tanto en su intensidad, sino en su frecuencia. En esta línea, sitios de Internet vinculados con el grupo Al Qaeda aluden a un presunto “método del electroshock”:
un atentado tras otro, incesantemente, “para perturbarlos (a los
enemigos), como si vieran fantasmas a todo momento y en todas partes, sin darles respiro”157.
Aliados locales
Al contrario que en las guerras modernas entre FF.AA.
organizadas, donde la articulación de coaliciones de aliados es
usual, la búsqueda de actores locales que desempeñen un rol
similar en los conflictos intraestatales se torna en una fuente
de riesgos, debido a los propios intereses que persiguen aquellos en la arena local, pudiendo efectuar abruptos cambios de
posición política o cometiendo acciones inconsultas del tipo
free rider que comprometan al Estado aliado, tornándolo en
cómplice. En la búsqueda de un ejemplo, nuevamente podemos
156
157
HOUSE, John: “El Enemigo después del Próximo”.
“Otra generación de terroristas invade Irak”, La Nación (Buenos Aires), 14 de
agosto de 2003.
110
recurrir a la figura de Basayev que, aunque se inició en la
insurgencia combatiendo junto a las milicias azeríes en el conflicto de Nagorno Karabaj, fue en Georgia (peleaba para los
abjasios) donde los “asesores” rusos le dieron la mayor instrucción, como también lo hicieron con quienes luego integrarían su unidad de élite chechena Batallón Abjaz 158. Tiempo después, los propios rusos serían las víctimas de las acciones de
este batallón.
Ámbito físico
Las fuerzas regulares procuran la segregación de sus actividades del ámbito físico de la sociedad civil, dando lugar a conceptos como frentes (de batalla) y teatros (de operaciones); esta
separación se desdibuja en un conflicto intraestatal donde las
fuerzas irregulares están integradas a la sociedad, siendo difusos
los límites entre ambas en términos geográficos, de sexo, edad e
inclusive tiempo: un conflicto puede prolongarse por años, al
punto de tornarse habitual en la vida cotidiana de la población.
La consecuencia inevitable de esos difusos límites es que los conflictos intraestatales se tornan crecientemente urbanos.
Dicho en otras palabras Sarajevo, Tuzla y Gorazde, Gaza y
Cisjordania, Grozny, Puerto Príncipe, Mogadisco, y más recientemente Fallujah y Bagdad son, al mismo tiempo, referencias
urbanas y teatros de operaciones de los conflictos intraestatales.
En este sentido, Peters dice que las ciudades son “el equivalente
posmoderno de las junglas y las montañas”159.
En el año 1999, el Instituto de Estudios Estratégicos (IISS) de
Londres evaluó que el campo de batalla asimétrico del futuro
será la ciudad, donde hacia el año 2020 morará el 70% de la
población del planeta. La elección de ese terreno corresponderá a
los insurgentes, pues su naturaleza eliminará muchas de las ventajas de los ejércitos convencionales, en términos de poder aéreo,
158
159
FINCH, op. cit.
PETERS, Ralph: “Our Soldiers, Their Cities”, Parameters, Spring 1996, pp. 43-50.
111
blindados, comunicaciones y artillería160. Por la misma época los
analistas Hahn y Jezior, involucrados en el proyecto Army After
Next del ejército estadounidense, coincidieron con esa apreciación, aventurando que la mayor parte de los conflictos asimétricos que se libren en las próximas décadas tendrán lugar en ambientes urbanos, y que el control de estos será crítico para el
cumplimiento de los objetivos (estratégicos, operacionales y tácticos) de las fuerzas armadas involucradas en esas contiendas161.
La ocurrencia de estos conflictos en ambientes urbanos
obliga a las fuerzas regulares a pelear en un complejo entorno
que, según diversos especialistas, es descentralizado; se despliega de manera vertical, abarcando desde la altura de las torres hasta la profundidad de los subterráneos; finalmente, suele
involucrar al menos tres actividades simultáneas, en diferentes
sectores de su ejido, tornándose en una “guerra de tres barrios”
(el concepto es de Charles Krulak): asistencia humanitaria en el
primero, operaciones de paz en el segundo, y combate abierto
en el tercero.
Algunos observadores aventuran que las fuerzas armadas
no se encuentran absolutamente preparadas para hecer frente a
este desafío. Craig considera a la lucha urbana como un “arte
perdido” por las Fuerzas Armadas, practicado por última vez
durante la Segunda Guerra Mundial; Thomas, por su parte, cita
declaraciones de oficiales rusos según las cuales el Ejército Rojo
no había practicado operaciones de guerra urbana desde 1970/
1975 aproximadamente, siendo su última experiencia real de
este tipo la represión de la llamada “Primavera de Praga” en
1968162.
Precisamente en referencia a los uniformados rusos, en
Grozny aplicaron la táctica básica de destruir todas y cada una
160
161
162
BRASLAVSKY, Guido: “Un enemigo en cada esquina”, Clarín 27 de junio de 1999,
Suplemento Tendencias.
HAHN, Robert & Bonnie Jezior: “Urban Warfare and the Urban Warfighter of
2025”, Parameters, Summer 1999, pp. 74-86.
CRAIG, op. cit.; THOMAS, Timothy: “The Battle of Grozny: Deadly Classroom for
Urban Combat”, Parameters, Summer 1999, pp. 87-102.
112
de las unidades rebeldes, sin prestar mayor atención a los daños colaterales, desarrollando operaciones ofensivas masivas y
en gran escala, tan efectivas en la Gran Guerra Patriótica Soviética (la lucha contra Alemania en la Segunda Guerra Mundial).
Esta opción dio lugar a un empleo indiscriminado del poder
destructivo del armamento (por ejemplo usando toneladas de
artillería para eliminar a francotiradores aislados), sin reparo
en la cantidad de bajas, su carácter combatiente o no, o la naturaleza de los blancos que, al decir de un analista, también son
pasibles (como los armamentos) de un uso dual163. Decimos esto
porque los blancos incluyeron mercados, hospitales, monumentos y lugares históricos, en cuyas cercanías los chechenos apostaban sus unidades de manera absolutamente deliberada, conociendo el negativo rédito que su destrucción reportaría a los
rusos, en términos de apoyo de la población local.
Precisamente, los combates de Grozny mostraron muchas
de las limitaciones y vulnerabilidades de un instrumento militar tradicional al combatir a grupos insurgentes en ambientes
urbanos. El ministro de Defensa ruso Pavel Grachev, había
anunciado con anterioridad que podía ocupar la ciudad en solo
dos horas, empleando únicamente un regimiento aerotransportado. Sin embargo, la primera unidad rusa movilizada hacia ese
casco urbano (la brigada Maikop) el 11 de diciembre había perdido, veinte días después, 800 de sus 1.000 efectivos; 20 de sus
26 tanques y 102 de sus 120 vehículos blindados. Hicieron falta,
para lograr el control de la ciudad, bombardeos constantes que
llegaron a una cadencia de 4 mil detonaciones por hora durante
el bombardeo invernal 1994-1995, frente a 3,5 mil detonaciones
diarias en Sarajevo durante los peores momentos del bombardeo serbio.
Estas operaciones masivas y en gran escala generaron un
doble efecto pernicioso. El primero de esos fue fortalecer las
tendencias etnonacionalistas en la población, inclusive en aquellas franjas que inicialmente deseaban permanecer bajo la égida
163
HEHIR, Bryan: The Uses of Force in the Post-Cold War World, Presentation Report,
The Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington DC 1996.
113
de Moscú; aumentó así el número de combatientes chechenos,
al punto de transformarse cada ciudadano nativo en un enemigo de los rusos. El efecto restante fue la aparición de severos
dilemas éticos y morales en Rusia respecto a las acciones en
Chechenia, tanto entre su población civil como en las estructuras castrenses; en este último caso, alcanzando inclusive al primer comandante de las fuerzas desplazadas a ese país para
sofocar el intento independentista, el general Vorobyov, quien
calificó a las medidas de su gobierno como criminales.
La aparición de profundos debates morales también se registró en la –ya mencionada– Intifada, un evento a partir del
cual el conflicto árabe-israelí dejó de ser para Israel un problema externo, para transformarse en interno. El empleo de la Tsahal por parte del poder político en la represión a la violencia
étnica de la contraparte, hizo que esta cumpliera esa orden con
un alto grado de improvisación, siendo que históricamente su
misión había sido defender al país contra la acción de las
FF.AA. de otros Estados. Investigaciones de campo llevadas a
cabo por los propios académicos israelíes164 indicaron que la
participación de las Fuerzas de Defensa en la represión a la
Intifada afectó la cohesión interna de las mismas.
Se supo así que hubo casos de resistencia a la participación
en ese conflicto, al punto del abandono del país por parte de
reservistas convocados a tal efecto; pedidos masivos de pases a
unidades que no estaban afectadas a tal operación; cuestionamientos a la legalidad de las órdenes emitidas por el poder
político, formulados ante los jefes militares en forma individual
e incluso mediante petitorios colectivos; desobediencia de órdenes; discusiones abiertas entre jefes y subordinados. Casos de
este tipo minaron la cohesión interna y el espíritu de cuerpo de
las unidades que participaron en esas acciones.
Con posterioridad al 11S, la dificultad que entraña un entorno urbano encuentra sus últimos episodios en las ciudades de
164
LIEBES, Tamar & BLUM-KULKA, Shoshana: “Managing a Moral Dilemma: Israeli
Soldiers in the Intifada”, Armed Forces & Society 21:1, Fall 1994, pp. 45-68.
114
Irak, en el marco de la tercera Guerra del Golfo. La captura de
los principales núcleos urbanos iraquíes, particularmente su capital Bagdad, fue precedida por ataques aéreos y bombardeos de
artillería de precisión (desde 20 o 30 km de distancia) sobre áreas
densamente pobladas, a partir de la decisión del Pentágono de
privilegiar la protección de sus propios efectivos, antes que la
reducción de las víctimas civiles y los daños colaterales. La idea
de esas operaciones fue abrir corredores de seguridad a través de
los cuales unidades helitransportadas penetrarían más y más en
la ciudad, conforme colapsaran las defensas de Hussein165.
Tras la caída de Bagdad, las fuerzas militares de Estados
Unidos volvieron a encontrarse con un serio desafío, al igual
que en Saigón tres décadas antes: un ambiente denso y extraño;
un idioma indescifrable; una desconfianza sin fin; el hostigamiento constante de guerrillas poco detectables y atacantes suicidas. Diría al respecto Thomas Sanderson, experto del Centro
de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS), que el Pentágono debe encontrar nuevas tácticas en Irak, para no ver repetida la historia de Vietnam, de ganar las batallas y perder la
guerra. Textualmente: “Hay muchos puntos en común con los días
difíciles de Vietnam. Somos extranjeros en Bagdad, y el problema otra
vez es dónde no hay un enemigo”166.
Vinculaciones con actividades criminales
Otra característica de las insurgencias en los conflictos intraestatales es que las mismas suelen mantener relaciones con
actividad criminal, terrorismo y tráficos (de armas, ayuda humanitaria, droga), todo lo cual genera activos que deben ser
blanqueados. Esto le otorga al conflicto intraestatal la característica de área gris, ya mencionada en el Capítulo I.
Las actividades delictivas o criminales que suelen observarse en los conflictos intraestatales incluyen el pillaje; la extor-
165
166
CORDESMAN, Anthony: The True Nature of Urban Warfare, Center for Strategic
and International Studies (CSIS), Iraq War Note, March 30, 2003.
“Las similitudes con la Guerra de Vietnam”, La Nación (Buenos Aires) 29 de
octubre de 2003.
115
sión por “protección”; la comercialización del acceso a agua
opotable, tierra y recursos minerales; y el control del comercio
de determinados bienes e insumos, entre otras. Respecto a esto
último, entre los numerosos casos existentes pueden mencionarse los diamantes en Sierra Leona; las drogas en Colombia,
Afganistán, Myanmar, Turquía y Líbano; las maderas preciosas
en Camboya, o el petróleo en el Congo (ex Zaire). Inclusive, el
carácter altamente lucrativo de estas actividades suele constituir un aliciente para que un conflicto intraestatal no sea resuelto por la vía del diálogo167.
Así, se ha dicho que la financiación del esfuerzo bélico por
parte del protagonista subestatal de un conflicto intraestatal,
suele ser “globalizada” en el sentido de acudir a fuentes de
recursos estrechamente ligados a mercados globales. Siendo
que estas fuentes de financiación solo pueden mantenerse a través de la continuación de la violencia, la lógica del conflicto
armado incorpora parámetros económicos, a la vez que surge
una situación paradójica: el objetivo político del conflicto se
desdibuja y adquiere primacía su prolongación en el tiempo.
Como ha dicho Pardo Rueda: “la guerra se convierte en el único
instrumento para mantener el flujo de recursos para alimentar la
guerra misma”168.
También deben incluirse entre las referidas actividades criminales a aquellas que desarrollan los llamados “mercaderes de
la muerte”, o sea las personas u organizaciones que proveen
mercenarios (vide infra). Según se ha apuntado, muchas veces
las organizaciones que efectúan este reclutamiento son las mismas que participan del comercio internacional de drogas y armas, o del terrorismo169.
167
168
169
KEEN, David: “The Economic Functions of Violence in Civil Wars”, Adelphi Paper
Nº 320, July 1998; THAROOR, Shashi: “The Future of Civil Conflict”, World Policy
Journal XVI:1, Spring 1999, pp. 1-11.
MALAN, Mark & CILLIERS, Jakkie: “Mercenaries and Mischief: The Regulation of
Foreign Military Assistance Bill”, Institute for Security Studies (IIS), Occasional
Paper Nº 25, September 1997.
116
Riesgos de bajas
Otra dimensión en torno de la cual se pueden efectuar análisis comparativos entre la guerra limitada moderna y la insurgencia que protagoniza a los conflictos armados intraestatales, se
refiere a los respectivos riesgos potenciales, en términos de bajas.
El 3 de octubre de 1993 en Somalia las fuerzas norteamericanas,
desplegadas en el marco de la operación ONUSOM-II iniciada en
mayo de 1993, padecieron una emboscada organizada por el líder insurgente local Mohammed Farah Aidid, que redundó en
un saldo de 13 víctimas fatales y otros 75 heridos, amén del
secuestro de un piloto de helicóptero cuyo rostro en prisión fue
difundido por los medios de comunicación de todo el mundo.
Desde el punto de vista estrictamente táctico, difícilmente
este acontecimiento pueda ser calificado como una derrota lisa
y llana de los norteamericanos, teniendo en cuenta que el bando de Aidid sufrió entre 200 y 350 muertos y de 700 a 750
heridos en la acción, según datos del Comité Internacional de la
Cruz Roja en Mogadisco. No obstante, por su costo en bajas por
efectivo (70%), este episodio superó a los registrados en el último decenio de la Guerra de Vietnam, encontrando como antecedente más cercano la batalla del valle indochino de Drang, en
1965. Ahí cobró forma lo que algunos analistas, como Yates170,
han denominado síndrome de Somalia: el vínculo que se establece, sobre todo en la opinión pública –medios de comunicación
mediante– entre la percepción de éxito o fracaso de una operación y la cantidad de bajas estadounidenses incurridas.
Con posterioridad a los eventos del 11S, el síndrome de Somalia siguió vigente, a pesar de alegatos de especialistas militares en el sentido que la cantidad de bajas padecidas no puede
ser el criterio determinante para la continuación de una operación. Así, se alegó que medir la pertinencia de las operaciones
que EE.UU. llevaba a cabo en Afganistán en el marco de su
guerra contra el terrorismo, peleando contra un contendiente
170
Ver YATES, Lawrence: “Operaciones de Estabilidad y Apoyo: Analogías, Patrones
y Temas Repetidos”, Military Review enero-febrero 1998, pp. 2 y ss.
117
asimétrico (los talibán), en función de su costo en vidas, equivalía a juzgar la conveniencia de que Nueva York contara con
un Departamento de Bomberos a partir de los bomberos muertos en las operaciones de rescate de las Torres Gemelas171.
Las operaciones en Irak mostraron, en una medida aún mayor que las desplegadas en suelo afgano, los riesgos que experimentan las fuerzas armadas regulares, en términos de bajas, al
combatir asimétricamente contra unidades insurgentes. Mientras la efímera fase “simétrica” de la tercera Guerra del Golfo,
que se prolongó desde el 20 de marzo hasta el 1 de abril del
2003, le ocasionó a EE.UU. y sus aliados 138 muertos, la etapa
asimétrica de ese conflicto elevó la cantidad “oficial” de bajas
estadounidenses a 856 muertos y más de 6.000 heridos hacia
mediados de julio del 2004.
Los cálculos efectuados en ese momento por un centro de
estudios argentino indicaron que, tomando en cuenta que la
fuerza desplegada en Irak por EE.UU. y sus aliados totalizaba
unos 137 mil efectivos, alrededor del 5% de ese contingente
había sido muerto o herido, tasa esta que trepaba al 7% en
algunas unidades. El estudio agregaba que, teniendo en cuenta
que 56 mil efectivos aliados eran combatientes propiamente dichos, las bajas en este segmento llegaban al 30%, si a los muertos y heridos se agregaba a quienes padecían problemas psicológicos172.
Los últimos datos proporcionados por el periodismo al respecto indican que las bajas en Irak llegaron a 1.649 en junio del
2005, además de unos 12 mil heridos. A esa cifra se le deben
adicionar 88 víctimas fatales de Gran Bretaña; 92 de otras naciones integrantes de la coalición; casi 250 de empresas militares
privadas; 2.000 de tropas iraquíes leales, más un número no
especificado de agentes de inteligencia.
171
172
PETERS, Ralph: Beyond Baghdad. Postmodern War and Peace, Stackpole Books,
Mechanicsburg (PA) 2003, pp. 147-148.
FRAGA, Rosendo: Las bajas en Irak pueden decidir la elección de Estados Unidos, Centro
de Estudios para la Nueva Mayoría, 14 de julio de 2005 (http://
www.nuevamayoria.com/ES/INVESTIGACIONES/?id_defensa&file=040714).
118
Concepciones culturales
Salvo en aquellos casos en que las milicias irregulares que
protagonizan los conflictos intraestatales tengan los valores culturales de Occidente (una hipótesis, que hasta el momento no
ha podido ser contrastada), las mismas suelen manejarse con
concepciones culturales distintas a las que utilizan los instrumentos militares organizados. Esta diferencia fue claramente
visible en la guerra de Vietnam, más concretamente en las continuas referencias de los norteamericanos a la paciencia del enemigo y su aceptación casi voluntaria de fuertes derrotas tácticas, con elevadas bajas, en orden a una victoria a largo plazo.
Maynes sugiere que la lección que la Historia Militar le
brindó a los estadounidenses en el sudeste asiático, a los franceses en Argelia y a la hoy extinta URSS en Afganistán, fue que
la determinación es un factor que suele imponerse a la superioridad tecnológica del adversario, sobre todo si este último comparte la “muy alta capacidad para matar y muy baja capacidad para
morir” que caracterizaría a las sociedades de Occidente173. Esta
baja capacidad para morir se hallaría implícita, como hemos
visto en el Capítulo II, en la Revolución de los Asuntos Militares (RAM).
A un alto jefe militar se le han atribuido las siguientes palabras, pronunciadas en un discurso ante oficiales superiores:
“Uno tiene que entender la cultura en la cual se encuentra inserto.
Nunca logramos obtener buena inteligencia cultural, ni entender qué
es lo que incentiva a la gente, cuál es la estructura de su sociedad,
cómo se diferencian sus valores y costumbres de trabajo de los nuestros”174. Atento a esta complejidad, algunos analistas completan
su propuesta de reformulación del pensamiento estratégico elevando al nivel de disciplinas estratégicas, con una jerarquía nun-
173
174
MAYNES, Charles: “The limitations of force”, en Aspen Strategy Group: The United
States and the Use of Force in the post-Cold War Era, The Aspen Institute, Maryland
1995, pp. 21, 34-35.
SCALARD, Douglas: “Pueblos de los que nada sabemos: cuando la Doctrina no es
suficiente”, Military Review noviembre-diciembre 1997, pp. 3 y ss.
119
ca alcanzada en épocas anteriores, a la sociología, la economía,
el derecho y la religión, entre otras175.
Inteligencia
También en el campo de la Inteligencia se registran diferencias entre los requerimientos que impone un conflicto armado
simétrico sostenido por instrumentos armados cooperativos, y
los que demandan los conflictos intraestatales. En el primer
caso, los esfuerzos de Inteligencia se orientan en el sentido que
impone la Revolución de los Asuntos Militares (RMA) mencionada en el Capítulo II y enfatizan en el empleo intensivo de
tecnología para conocer en tiempo real el campo de batalla. En
el restante escenario, en cambio, las demandas parecen orientarse en otros dos sentidos: por un lado, en la comprensión
cultural de un adversario que suele ostentar y adherir a valores
y creencias diferentes de las propias; por otro, en nuevos énfasis en fuentes humanas (HUMINT) invaluables a la hora de
recolectar y procesar información sobre ambientes de combate
que distan de ser el campo de batalla tradicional.
Sobre esta cuestión Ralph Peters, tras subrayar que cada
vez en mayor medida los instrumentos militares organizados
involucrados en conflictos intraestatales, deben combatir en
ambientes urbanos, sugiere que las demandas de inteligencia
que estos acontecimientos exigen son completamente diferentes
a los costosos y complejos sistemas empleados en la Guerra del
Golfo. De hecho, Peters le asigna tal magnitud al gap entre las
orientaciones de la Inteligencia militar y las demandas que a la
misma le imponen los conflictos intraestatales, que concluye
que Inteligencia es una de las ramas de la actividad militar que
en mayor medida ha quedado “prisionera” de formas de pensar
de la Guerra Fría176.
175
176
Vid. DE LA MAISONNEUVE, Eric: Incitation à la Reflexion Stratégique, Economica,
Paris 1998; MOLLER, Bjørn: Ethnic Conflict and Postmodern Warfare: What is the
Problem? What could be done?, COPRI, Working Paper, October 1996.
PETERS, Ralph: “Our Soldiers”..., op. cit.
120
Costos operativos
En cuanto a los costos operativos, es a todas luces evidente
que el de un instrumento militar organizado es infinitamente
superior al de una milicia irregular, en función de sus requerimientos logísticos en materia de vituallas, combustible, munición y repuestos; los complejos sistemas de comunicaciones y
control que necesita; los gastos en materia sanitaria o de cobertura social que generan sus heridos o víctimas fatales y –sobre
todo– la tecnología incorporada a su maquinaria bélica. Por
ejemplo, se ha calculado que un día de operaciones en la Guerra del Golfo insumió aproximadamente US$ 1,5 mil millones,
cifra superior al presupuesto bianual (1990-1991) con que por
entonces contaban las Naciones Unidas para financiar todas sus
operaciones de paz en el globo, que rondaba los US$ 1,4 mil
millones.
Tres casos históricos sirven como paradigmas de esta diferencia de costos, el primero de los cuales es la guerra de Vietnam: EE.UU. habría gastado en ese conflicto, incluyendo las
pensiones a sus veteranos, unos US$ 300 mil millones, o sea
US$ 300 mil por cada una de las bajas (un millón) infligidas a
los norvietnamitas; esta última suma equivalía al ingreso anual
de 3.000 vietnamitas, por lo cual la muerte de cada insurgente
norvietnamita insumió un costo equivalente a la suma de sus
ingresos durante 3.000 años. En contrapartida, la ayuda de la
URSS a Vietnam del Norte, que amén de ocupar a su vecino del
sur generó a EE.UU. 56 mil bajas y 300 mil heridos, no habría
llegado a los US$ 10 mil millones177.
Nuestro segundo paradigma se refiere a la llamada Intifada,
es decir, al levantamiento de la población palestina en los
–entonces– territorios ocupados de Gaza y Cisjordania. En este
conflicto intraestatal, las propias fuentes israelíes consignan
que el 80% de los casos de agresión perpetrados por los palestinos fueron ataques con piedras (60% de ellos efectuados por
177
WESSON, Robert: Política Exterior para una Nueva Era, Troquel, Buenos Aires 1979,
pp. 51-52.
121
menores), 15% implicaron el empleo de cócteles molotov y solo
un 5% el uso de armas de fuego. En los primeros tres años de
desarrollo de la Intifada, las Fuerzas de Defensa de Israel (Tsavah
Hagana Leisrael, Tsahal) afectadas al mismo treparon de mil a
10/12 mil efectivos y Tel Aviv gastó en sofocarlo la friolera
suma de US$ 500 millones178.
Naturalmente, el tercer paradigma es el que se desprende
de las acciones militares encabezadas por EE.UU. en Irak, con
posterioridad al 11S. En febrero del 2003, el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos (IISS) había calculado que esas
operaciones podrían alcanzar un costo de US$ 33 mil millones,
menos de la mitad de lo que había demandado la segunda Guerra del Golfo (US$ 61 mil millones en 1991, equivalentes a US$
78 mil millones doce años después), en tanto las tareas de posguerra podían elevar el costo a US$ 50 mil millones.
Finalmente, la fase “simétrica” de las operaciones en Irak
insumió menos que lo estimado por el think tank londinense: US$
20 mil millones, discriminados por el Pentágono en US$ 10 mil
millones en las operaciones propiamente dichas; otros US$ 7 mil
millones en mantenimiento de personal; por último, US$ 3 mil
millones en municiones. Al momento de publicarse esas cifras,
en abril del 2003, las fuentes castrenses estadounidenses calcularon que cada año adicional de presencia de sus tropas en suelo
iraquí tendría un costo adicional de US$ 2 mil millones179.
Un año después de publicadas esas estimaciones del Departamento de Defensa, la Oficina de Presupuesto del Capitolio
estableció que hacia fines del año 2004 el costo total de la campaña en Irak, contando sus fases simétrica y asimétrica, alcanzaría los US$ 150 mil millones, mientras el mantenimiento de
las tropas estacionadas en ese país le insumiría a los contribuyentes norteamericanos US$ 48 mil millones por año180.
178
179
180
INBAR, Efraim: “Israel‘s Small War: The Military Response to the Intifada”, Armed
Forces and Society 18:1, Fall 1991, pp. 29-50.
HEREDIA, Lourdes: “La guerra costó U$S 20.000 millones”, BBC Mundo, 17 de
abril de 2003.
“El costo de Irak”, BBC Mundo, 9 de abril de 2004.
122
Marco jurídico
Como bien ha señalado Walzer, al hablar sobre la tesis de las
guerras justas, tema que trataremos in extenso en el Capítulo VI,
en los ejércitos modernos la justicia se ha convertido en una de
las pruebas que debe superar cualquier estrategia o táctica militar, en lo relativo a cuándo y cómo debe emplearse la fuerza. Esa
justicia alcanza al bienestar de hombres y mujeres inocentes del
otro bando, insistiendo que hay cosas que son moralmente inaceptables y que no pueden hacerse ni siquiera al enemigo181.
Así, las fuerzas militares organizadas, integradas por soldados que combaten en función de los intereses del Estado,
rigen su accionar por el Derecho de Guerra, que se concentra en
la forma de conducción de las operaciones militares, para que
estas se ajusten a las leyes y costumbres de la guerra; y por el
Derecho Internacional Humanitario (DIH), que apunta a regular todas aquellas actividades que pueden producir víctimas y,
generadas estas últimas, atenuar su sufrimiento.
El DIH deriva de los Derechos Humanos y comparte con
estos ciertos principios: el de humanidad, que establece que todas las medidas empleadas en el campo de aplicación del Derecho solo deben provocar el daño mínimo imprescindible para el
logro del objetivo buscado; el de necesidad, que establece el objetivo en función del cual se aplica la fuerza; el de proporcionalidad, que preconiza un uso controlado de la fuerza; y el de limitación, que prohíbe cierto tipo de armas o las restringe a su
empleo únicamente defensivo.
Los conflictos intraestatales han planteado algunos dilemas
en torno a la aplicación del Derecho de Guerra y el DIH. Los
planteos han derivado de la interacción de algunos factores,
entre ellos la reticencia de los líderes políticos democráticos a
aplicar el término “guerra” a formas de empleo del instrumento
militar diferentes a la guerra convencional clausewitziana; y los
límites cada vez más difusos entre “guerra” y “paz”.
181
WALZER, op. cit., pp. 34-36.
123
En ambos casos, un ejemplo válido es el de los bombardeos que ejecutó la aviación de miembros de la OTAN contra
posiciones serbias, en el conflicto de Kosovo. En esa oportunidad, el gobierno estadounidense se negó reiteradamente a encuadrar esas acciones bélicas en el marco de una guerra, debido a restricciones políticas domésticas propias y de los
aliados, que podrían haber derivado en la paralización de las
operaciones aéreas.
Sin embargo, los dilemas jurídicos tienden a ser superados,
por parte de los instrumentos militares involucrados en conflictos intraestatales, a través de la observancia en esos escenarios
de un conjunto de reglas básicas del Derecho de Guerra por
parte del personal militar propio, que son: (i) solo se combate a
combatientes; (ii) frente a un contrincante que depone las armas, no se lo daña innecesariamente y se informa la novedad a
los superiores; (iii) no se matan ni torturan prisioneros; (iv) se
ayuda a los necesitados, sean estos amigos o contrincantes; (v)
no se ataca personal, instalaciones o equipos médicos; (vi) se
limita la acción destructiva a lo estrictamente necesario; (vii) se
trata a todos los civiles adecuadamente; (viii) se respetan las
propiedades y posesiones privadas; finalmente, (ix) se vela por
el cumplimiento del Derecho de Guerra y se reporta a la superioridad toda violación de la misma182.
En contraste con estas normas de conducta, como ya lo
apuntara Carl Schmitt en su famosa Teoría del Partisano, las
fuerzas irregulares no se atienen a las reglas o tradiciones del
combate, ni limitan sus acciones a la victoria sobre el oponente;
por el contrario, lo criminalizan y pretenden destruirlo. Dos descripciones de la conducta que pueden adoptar las insurgencias,
aunque tal vez parezcan impregnadas de cierto contenido despectivo, ayudan a entender la percepción que algunos analistas
militares se han forjado sobre esta cuestión. La primera de ellas
corresponde a Tucker183:
182
183
HAYS PARKS, W.: “Rules of conduct during Operations Other Than War: the Law
of War does apply”, American Diplomacy VI:2 (2001).
TUCKER, David: “Fighting Barbarians”, Parameters, Summer 1998, pp. 69-79.
124
“...salvajes armados que no respetan ninguna de las restricciones
civilizadas bajo las cuales nosotros (las FF.AA.) operamos, quienes harán todo, absolutamente todo, para lograr la victoria ()... A
la tortura y la violación la considerarán un deporte; a despedazar
niños y ancianos, un placentero trabajo para las tardes; a violar
tratados, algo no más problemático que respirar”.
En la segunda descripción, formulada en similar sentido
que la anterior, Finch opina lo siguiente sobre la insurgencia
que protagoniza los conflictos intraestatales184:
“...este tipo de oponente no les atribuye la más mínima importancia a las reglas formales de la guerra y está preparado para emplear
cualquier estrategia que le permita alcanzar sus objetivos. La noción de que el campo de batalla es una zona aislada y que el combate solo tiene lugar entre los uniformados es un absurdo desde la
perspectiva de este enemigo, quien estima que cualquier cosa y
cualquier persona puede ser un objetivo legítimo”.
El riesgo inherente del enfrentamiento a una insurgencia
cuya conducta se rige por estos valores es doble: por un lado,
que los ejércitos regulares adopten igual postura, dando lugar a
una mutua criminalización por la cual, en determinadas circunstancias, la parte regular adopte las metodologías de su contraparte para combatirlo; por otra parte, que la insistencia de las
fuerzas regulares en atenerse a los parámetros del Derecho de
Guerra y el DIH alimente la hostilidad de los insurgentes, agravando al conflicto.
Este último escenario ha sido explorado por Kaplan, quien
sostiene que el apego a valores morales que caracteriza a los
militares, así como su usual aversión a la generación de bajas
innecesarias, podrían ser elementos interpretados por la contraparte como síntomas de debilidad, invitando a la agresión185.
Según uno de los más importantes expertos en terrorismo
de la actualidad, Josef Bodansky, algo de esa interpretación de
184
185
FINCH, op. cit.
KAPLAN, op. cit., pp. 192, 197.
125
debilidad se observó en relación a Al Qaeda, al momento de
apoyar a las milicias somalíes que atacaron a los militares de
EE.UU. desplegados en el marco de la misión UNOSOM-II. Tras
la transmisión por la CNN del cadáver de un piloto de helicóptero arrastrado por las calles de Mogadisco, esas fuerzas abandonaron el Cuerno de África en 1993, un hecho que habría sido
calificado por Osama bin Laden y sus lugartenientes como un
síntoma del “quiebre moral” de los uniformados estadounidenses, calificándolos como “tigres de papel”186.
Tipo de combatiente
Finalmente, las guerras modernas son ejecutadas por soldados, individuos dotados de cohesión, disciplina y profesionalismo a través de un proceso de entrenamiento y adoctrinamiento;
estos soldados responden a una clara cadena de mando, están
preparados para recibir y ejecutar órdenes, siempre en función
de los intereses y objetivos del Estado, plasmados en las mencionadas reglas de empeñamiento. Por el contrario, las fuerzas
irregulares no están integradas por soldados sino por un tipo
de individuo con diferentes destrezas, valores y expectativas,
cuyo arquetipo son los señores de la guerra (warlords) de numerosos conflictos intraestatales: el guerrero, un combatiente primitivo de lealtades cambiantes, acostumbrado a la violencia y sin
interés en el orden público.
Kaplan habla de esos guerreros indicando que, en líneas
generales, sus manifestaciones abarcan desde las bandas de
adolescentes asesinos en África occidental, las mafias rusas y
albanesas, los traficantes de droga latinoamericanos, los terroristas suicidas de Palestina y los seguidores de Osama bin Laden en todo el globo. Sus protagonistas pueden incluir desde ex
presidiarios y patriotas étnicos y radicales, hasta traficantes de
armas y drogas, y militares dados de baja en ejércitos de todo el
mundo. Pero en todos los casos, la constante parece ser la des-
186
ITUASSU, Arthur: “O executivo do ódio”, Jornal do Brasil, 25 de noviembre de
2001.
126
humanización del adversario y la equiparación de compasión
con debilidad: “aunque existen diferencias enormes entre, por ejemplo, Radovan Karadzic y un Osama bin Laden, ninguno de los dos
juega según las reglas occidentales: ambos son guerreros”187.
Estos guerreros, han sido convenientemente discriminados
por Peters en una tipología básica que reconoce las siguientes
cuatro clases, en función de los grupos sociales de los cuales
provienen188. La primera clase está integrada por personas provenientes de las clases sociales bajas, carentes de educación y
víctimas de cierto resentimiento social, que encuentran un nuevo
sentido de dignidad personal a partir de su incorporación a una
milicia o grupo insurgente; el poder que obtienen de esa manera
suelen canalizarlo en función de su resentimiento, por ejemplo
saqueando y apropiándose de bienes que en circunstancias normales hubieran estado fuera de su alcance económico.
La segunda clase de guerreros se compone de jóvenes que
se ven repentinamente privados de educación y dirección debido al colapso de ciertas instituciones sociales como escuelas,
sistemas religiosos y, particularmente, la familia. En este contexto sufren un efecto centrípeto, voluntario o no, que los acerca a las milicias y bandas armadas, organizaciones que les brindan cierto marco de conducta. A diferencia del primer caso, los
integrantes de este segundo grupo hubieran podido desenvolverse y progresar normalmente en una sociedad pacífica, si hubieran contado con la educación y dirección acorde; son potencialmente recuperables, aunque esa probabilidad es
inversamente proporcional al tiempo en que estuvieron insertos
en las bandas y milicias armadas189.
187
188
189
KAPLAN, op. cit., pp. 181-182.
PETERS, Ralph: “The new warrior class”, Parameters 24:2, Summer 1994, pp. 1625. Este trabajo fue actualizado a la realidad post 11S en PETERS, Ralph: Beyond
Baghdad..., op. cit. pp. 44-59, de donde hemos tomado sus nuevas versiones.
Dentro de esta segunda clase se incluye como subgrupo a los llamados niños
soldados. Mayores detalles sobre este fenómeno en STEL, Enrique: “Los Niños
Soldados en los Conflictos Armados”, Argentina Global Nº 8, enero-marzo 2002
(http://www.geocities.com/globargentina/Stel02.htm).
127
Peters identifica como tercera clase de guerreros a los llamados patriotas, personas que luchan por una fuerte convicción
(religiosa, étnica, de defensa nacional o personal), susceptibles
de ser reintegrados a la sociedad civil, especialmente si su convivencia con la violencia fue corta; en todos los casos, tanto la
posibilidad misma de reinserción como la calidad de la misma
estarán supeditadas a diferentes factores, entre ellos el psicológico, el educativo y el económico, esto último relacionado con
la posibilidad de obtener empleo y beneficios en el período de
posguerra.
Finalmente una cuarta clase de guerreros incluiría a aquellos individuos que han fracasado en la carrera militar tradicional, sea por problemas de aptitud, disciplinarios o incluso presupuestarios, en este caso como víctimas de programas de
redimensionamiento de las FF.AA. Dotados de instrucción en el
manejo de armas, capitalizan esas habilidades obteniendo puestos de importancia en las bandas irregulares, u operando en
diferentes partes del mundo como mercenarios, entendiendo
este concepto tal cual lo hace la Convención de Ginebra de
1949: una persona que (i) es especialmente reclutada para combatir en un conflicto armado, (ii) toma parte en las hostilidades,
(iii) está motivada básicamente por el deseo de ganancia privada y (iv) no es miembro de los bandos enfrentados en el conflicto 190. Son precisamente la disposición de una habilidad que
solo contribuye a elevar el nivel de violencia y la proclividad a
la difusión de esa violencia a través de mecanismos mercenarios, las que determinan su nivel de peligrosidad.
190
Hay definiciones ulteriores del merceranismo, aunque basadas en la primera.
De acuerdo al artículo 1º de la Convención Internacional contra el Reclutamiento,
Uso, Financiamiento y Entrenamiento de Mercenarios, aprobada el 4 de diciembre
de 1989 durante la LXXII reunión plenaria de la Asamblea General de la ONU,
un mercenario es una persona que: (i) está motivada a tomar parte en hostilidades
esencialmente por el deseo de ganancia privada, y de hecho le es prometida por
una de las partes en conflicto una compensación material que excede
sustancialmente la paga de combatientes de similares rango y función de esa
parte en conflicto; (ii) no comparte la nacionalidad de las partes en conflicto, ni
reside en los territorios controlados por estas; (iii) no es miembro de las fuerzas
militares de las partes en conflicto; (iv) no ha sido enviado por un Estado que no
es parte del conflicto en misión oficial, como miembro de sus FF.AA.
128
A pesar de la indudable utilidad de la tipología de Peters,
la multiplicidad de manifestaciones de los conflictos intraestatales torna a la misma insuficiente para contemplar por lo menos tres situaciones específicas, que de esta manera darían lugar a otras tantas categorías adicionales de guerreros. Una de
esas situaciones específicas puede evidenciarse al considerar tácitamente que cada individuo involucrado en estos conflictos
los protagoniza solo desde una única organización, sea esta una
institución estatal (Fuerzas Armadas, de seguridad, policiales)
o un actor irregular. Diferentes experiencias indican que esos
límites pueden tornarse difusos:
•
en Sierra Leona los sobels (contracción de las palabras soldiers y rebels), actúan como agentes de policía en horario
diurno y en la noche integran bandas de rebeldes que operan en las afueras de la ciudad capital; de la misma manera, numerosas bandas de irregulares operan a las órdenes
de personal militar en actividad191.
•
en el conflicto de los Balcanes, unidades de artillería serbias
en Mostar eran contratadas por los bosnios para bombardear
posiciones croatas e, inversamente, pagadas por estos últimos para atacar a los primeros; los serbios, de esta manera,
variaban sus blancos de acuerdo a la hora del día192.
Otra situación específica pone en tela de juicio el supuesto
según el cual los instrumentos de violencia legal de los Estados
permanecen básicamente cohesionados frente al conflicto intraestatal, aunque algunos elementos aislados puedan abandonarlos por motivos diversos (última categoría de Peters). Salvando esta omisión, una sexta categoría de guerreros sería
aquella formada por sectores completos del instrumento militar
del Estado, que lo desconocen a partir de una fuerte convicción;
191
192
HILLS, Alice: “Policing, Enforcement and Low Intensity Conflict”, en STANYER,
Jeffrey & S TOKER , Gary (eds.), Contemporary Political Studies 1997, Vol. II
(proceedings of the Annual Conference held at the University of Ulster,
Jordanstown, Belfast, April 8th-10th,1997), Political Studies Association of the
United Kingdom 1997, pp. 946-957.
THAROOR, op. cit.
129
si en función de tal convicción los integrantes de esta sexta
categoría se asemejan a los patriotas de la tercera, por su preparación militar se asemejan a los de la cuarta, aunque difieren de
estos en que su alzamiento es colectivo.
El conflicto yugoslavo fue paradigmático en este sentido.
La doctrina conocida como Defensa Nacional Total: implementada por Tito en 1968 para que la ciudadanía participara en la
lucha contra un eventual invasor, redundó en la constitución de
unidades de defensa territoriales. Y estas unidades, operando
de manera absolutamente organizada bajo sus mandos directos
habituales, fueron las que se opusieron a las FF.AA. federales
tras la decisión de independizarse adoptada por Croacia y Eslovenia.
El sustento de esta sexta categoría de guerreros ha sido
claramente explicado por Mario César Flores a partir de lo que
denomina dualidad militar-ciudadano. El sector castrense no se
halla aislado del resto de la Sociedad, de la cual se nutre; esta
permeabilidad comunica a los uniformados con el resto de la
Sociedad y, consecuentemente con sus debates y problemas. En
la medida en que los militares integran la Sociedad, más allá de
su carácter, inevitablemente ostentan valores, intereses, ideales
y preferencias que, pudiendo ser comunes a otros ciudadanos,
no necesariamente son los mismos que ostentan sus camaradas.
La dualidad que plantea Flores se manifiesta entonces entre la
pertenencia a una estructura jerárquica y homogénea vis-á-vis la
pertenencia a una sociedad heterogénea y compleja. Así, al menos en el plano teórico, los miembros de las FF.AA. podrían
encontrarse ante la disyuntiva del respeto al orden y la jerarquía, condiciones inherentes a su profesión, o la manifestación
de disconformidad ante determinado statu quo193.
En cuanto a la tercera categoría de guerreros susceptible de
ser agregada a la clasificación original de Peters, o sea la séptima y última categoría de nuestro listado definitivo, la misma
193
FLORES, Mario: Bases para una Política Militar, UNQui/SER en el 2000, Bs.As.
1996, pp. 28-29.
130
estaría compuesta por una alteración de la concepción tradicional del merceranismo. La variación consiste en que la actividad
mercenaria no se ejerce en forma individual por sus protagonistas, ni se instrumenta a través de organizaciones criminales que
explotan el área gris de los conflictos. Por el contrario, es aplicada por compañías legales autodenominadas “empresas internacionales de seguridad”, “empresas militares privadas” o “compañías
militares privadas”, y conocidas usualmente bajo el rótulo de
ejércitos privados.
En muchos casos, estas empresas se limitan a proveer equipos y entrenamiento a gobiernos asediados por insurgencias,
sin entrar en combate, mejorando la efectividad de sus instrumentos militares. Más aún, en incontables ocasiones suelen hacerlo bajo las limitaciones que le imponen los intereses de sus
Estados (hipótesis de mínima), o directamente en el marco de la
política exterior de los mismos (hipótesis de máxima), siendo
subcontratados por sus gobiernos. Muchos de estos casos guardan relación con los EE.UU. y Gran Bretaña, como consta en sus
propias fuentes bibliográficas.
Sin embargo, atento a que los ejércitos privados también son
susceptibles de categorizaciones que los diferencian entre sí, al
contrario que en el caso anterior, existen numerosas empresas
de este tipo que se involucran directamente en actividades de
combate. Por ejemplo, Adams diferencia entre194:
•
194
Primer Tipo: Actividad mercenaria en su forma tradicional,
por grupos e individuos cuyas destrezas militares son directamente aplicables al combate, o al apoyo de combate.
Suelen ser grupos ad hoc, aunque crecientemente se registran empresas organizadas que satisfacen este tipo de demanda.
ADAMS, Thomas: “The New Mercenaries and the Privatization of Conflict”,
Parameters, Summer 1999, pp. 103-116; ver también SHEARER, David: “Private
Armies and Military Intervention”, Adelphi Paper Nº 316, The International
Institute for Strategic Studies (IISS), February 1998.
131
•
Segundo Tipo: Compañías comerciales que proporcionan
prácticamente todas las actividades de organización, adoctrinamiento, entrenamiento y equipamiento que demanda
un cliente, incluyendo armamentos de alta tecnología y tácticas de avanzada, sin entrar ellos en combate. Suelen estar
integradas por personal de vasta experiencia militar en
FF.AA. modernas.
•
Tercer Tipo: Provisión de servicios altamente especializados
con aplicación militar, por parte de empresas pequeñas
concentradas en actividades específicas, como protección
personal; interceptación de señales; hacking; seguridad en
comunicaciones, etc.
El ejemplo más conocido de este tipo de guerreros es el que
protagoniza la firma Executive Outcomes, conformada por veteranos militares sudafricanos en 1989, el que concitó la atención
mundial en este tipo de fenómenos en 1993. En esos momentos
la empresa participó en el conflicto intraestatal angoleño, recapturando de manos de los insurgentes de UNITA (Unión Nacional para la Independencia Total de Angola) pozos petroleros
y minas de diamantes; estas operaciones, así como otras desarrolladas posteriormente en Sierra Leona, fueron ejecutadas con
un alto nivel de efectividad e implicaron el empleo de armamento sofisticado, incluyendo helicópteros artillados.
Algunas visiones, que aparentan ser minoritarias, rescatan
aspectos positivos de estas compañías privadas: son empresas
formalmente constituidas y de funcionamiento permanente, y no
constituciones transitorias, con las ventajas que ello supone en
materia de transparencia y control; están asentadas en países del
Primer Mundo, quedando sujetas a sus leyes; y son altamente
profesionales. También se ha remarcado que las mismas siempre
se han ubicado del lado del Estado (y no de los insurgentes) en
un conflicto intraestatal, con efectos que fluctúan desde una mayor capacidad oficial para imponer orden (objetivo de mínima)
hasta evitar un virtual colapso del Estado (objetivo de máxima).
Un autor estadounidense lo plantea del siguiente modo195:
195
MILTON, Thomas: “Los Nuevos Mercenarios-Ejércitos para Alquilar”, Military
Review marzo-abril 1998, pp. 66 y ss.
132
“Para aquellos gobiernos que están a punto de derrumbarse, estos
ejércitos de mercenarios ofrecen una solución ante una situación
peligrosa ()... De la misma manera que las compañías de seguridad
son aceptadas como una medida positiva, si tienen resultados positivos en reducir el crimen, de igual manera se acepta a los contratistas militares, si estos obtienen resultados positivos en ayudar a
un ejército a cumplir sus misiones a un costo mínimo”.
En las operaciones militares que desarrolló EE.UU. en Irak,
en el marco de la guerra contra el terrorismo implementada tras
los atentados del 11S, se emplearon más de veinte mil efectivos
de unas sesenta compañías de ese tipo (la más conocida es indudablemente Halliburton), una cifra equivalente al personal
militar que proveyeron los demás aliados de la coalición. Esta
participación privada eximió al Pentágono de desplegar mayores contingentes de tropas en Irak y redujo el costo político de
la operación, pues las bajas privadas no son incluidas en los
listados de víctimas oficiales196.
Hasta el momento no parece haberse detectado compañías
militares privadas que se hayan involucrado en un conflicto
intraestatal en contra de un gobierno legítimo, ni contraviniendo los intereses políticos de los Estados en los cuales están radicados. Pero no puede descartarse la hipótesis de la participación de los mismos contra instrumentos de violencia legal de
los Estados. La razón de fondo para este juicio de valor es que
el móvil último de estos ejércitos privados no es el altruismo,
sino el lucro.
Por otro lado, más allá de la eventual participación directa
de estas compañías privadas en combate, lo cierto es que las
mismas incrementan el potencial de ejercicio de la violencia en
aquellos conflictos intraestatales en que están involucradas.
Conflictos de identidad
Hemos dicho que en épocas de la post-Guerra Fría la principal forma de manifestación de las llamadas Nuevas Guerras,
196
SINGER, Peter: “La privatización de la guerra”, Archivos del Presente Nº 37 (2005).
133
ajenas al paradigma clausewitziano, está constituida por conflictos de identidad; más específicamente, por choques armados
intraestatales de raíz étnica. Mary Kaldor, quien concibió a ese
concepto, coincide en señalar a la “política de identidades”
como uno de sus rasgos más notorios.
Los conflictos intraestatales de raíz étnica comenzaron a
proliferar hacia fines de la Guerra Fría y rápidamente escalaron
horizontal y verticalmente197. Así, el fin de la bipolaridad fue
un momento en que el sistema internacional experimentó tendencias opuestas y simultáneas; una rara circunstancia que alguien describió como “la coexistencia de la fusión y la fisión”:
fusión hacia mayores niveles de diálogo y entendimiento, y fisión de Estados y sociedades enteras, que se fragmentaban y
desintegraban198.
Los florecientes conflictos intraestatales no siempre se ubicaban geográficamente alejados de los principales centros del
poder mundial, en Asia o África, sino que llegaban inclusive al
territorio europeo, como se observó en Yugoslavia a partir de
1991-1992. Los acontecimientos balcánicos en 1991, además,
preanunciaron lo que antes del fin de ese año se observaría en
la Unión Soviética, decretando la desaparición del último de los
imperios modernos, su fragmentación y la aparición de una
quincena de Estados independientes delimitados a partir de criterios de identidad étnica.
Estos eran acontecimientos excepcionales para el sistema
internacional, tanto cualitativa como cuantitativamente: desde
un punto de vista cualitativo, tras el proceso de descolonización que siguió a la Segunda Guerra Mundial no se habían registrado procesos separatistas exitosos, con la única excepción
de Bangladesh en 1971. En todo caso, lo que se había observado
197
198
Hablamos de escalada vertical en relación a un incremento en la magnitud e
intensidad de la violencia empleada, en términos de destrucción material y
muerte; los límites que se violan son de naturaleza legal y social. Cuando nos
referimos a escalada horizontal, hacemos referencia a la expansión de los límites
geográficos de un conflicto; los límites que se violan son de naturaleza territorial.
SOLOMON, Hussein: Towards the 21st Century: A New Global Security Agenda?, Institute
of Security Studies (ISS), Occasional Paper Nº 6, South Africa, June 1996.
134
durante la época del enfrentamiento bipolar eran algunas acciones de sentido opuesto, es decir anexiones: Goa por la India;
Timor Oriental por Indonesia; Gaza, Cisjordania y Jerusalem
Oriental por Israel y, desde cierto punto de vista, Vietnam del
Sur por Vietnam del Norte.
La comprobación tanto cuantitativa como cualitativa de la
excepcionalidad de los hechos que acontecieron mundialmente
al término de la Guerra Fría se obtiene al observar que, sin
tomar en cuenta la independencia de Eritrea en 1991, de las
cenizas soviéticas, yugoslavas y checoslovacas surgieron, en
poco más de dos años, veinticuatro nuevos Estados, afectando a
más de 320 millones de personas.
Los conflictos intraestatales constituyen una amenaza a la
Seguridad Internacional en un doble sentido: primero, conspiran contra el orden estadocéntrico consagrado en la Paz de
Westfalia de 1648; segundo, amenazan la seguridad de gran
cantidad de individuos, afectando negativamente valores rejerarquizados en las postrimerías de la segunda Guerra del Golfo
(1991), cuando la represión indiscriminada de Sadam Hussein a
las minorías chiita y kurda derivó en la intervención de la comunidad internacional.
Para algunos analistas, esta amenaza no tiene visos de decrecer en el corto y mediano plazo, sino todo lo contrario, en lo
que se configuraría como una ruptura del “principio del umbral”199. Un diagnóstico de la situación global efectuado por
199
“Principio del umbral”. Así denomina Hobsbawn a la idea desarrollada
inicialmente por la escuela histórica de economistas alemanes del siglo XIX para
determinar la viabilidad de una nación. Una nación, para ser considerada como
tal, tiene que ser del tamaño suficiente como para formar una unidad de
desarrollo que fuese viable. Por debajo de ese umbral, no tenía justificación
histórica. Esta lectura beneficia a los Estados de gran tamaño (Grossstaaten) y
propone la constitución de un sistema político internacional formado por grandes
Estados (Grossstaatenbildung). Así se comprende el sentido negativo con que suele
emplearse la idea de balcanización, y las causas por las cuales países como
Luxemburgo y Liechtenstein fueron considerados durante mucho tiempo como
anomalías sistémicas. En HOBSBAWN, Eric: Naciones y nacionalismo desde 1780,
Crítica, Barcelona 1991, pp. 39-40.
135
Daniel Moynihan ante el periódico New York Times se inscribe
en esta óptica: en las próximas décadas podría asistirse a la
aparición de unos 50 nuevos Estados-Naciones, la mayoría de
ellos como producto de graves colapsos estatales con empleo de
la violencia200, sin descartarse que algunas de las nuevas unidades estatales se subdividan a su vez en otras menores (“efecto
matrozka”). En sentido similar, François Thual no descartó que
el siglo XXI se constituya en la centuria de la balcanización
política del planeta y la tribalización del mundo201.
Apreciaciones como las de Moynihan y Thual cuentan, a
simple vista, con un argumento a favor, que es precisamente la
diferencia existente entre la división política mundial y la distribución de etnias en la superficie del planeta. Resultado de
este contraste, aproximadamente el 40% de los Estados existentes encierran en sus fronteras cinco o más grupos étnicos claramente identificables, mientras en el otro extremo del espectro
solo un 20% de los Estados registran ad intra cierta homogeneidad étnica. El reflejo de estos datos es que aproximadamente
un sexto de la población mundial pertenece a grupos étnicos
que son minoritarios en sus Estados. En un sentido similar, en
tanto los Estados oficialmente reconocidos rondan las dos centenas, los grupos étnicos existentes se estiman en unos 8 mil.
Frente a este panorama, De la Maisonneuve subraya los
efectos negativos para la seguridad internacional que generaría
la multiplicación de Estados-Naciones, teniendo en cuenta que
su limitada viabilidad los transformaría en futuras fuentes de
inestabilidad. De allí su frase “demasiados Estados corresponden
muy a menudo a demasiado poco Estado”202.
Pese a su jerarquización en la agenda de la Seguridad Internacional, el panorama de estudio sobre los conflictos étnicos
200
201
202
Predictive Model”. Parameters, Spring 1996.
TELLO, Ángel: “Globalización y conflictos”, en Ángel TELLO (comp.): Conflictos y
Comunicación en la Globalización, Ediciones de Periodismo y Comunicación, La
Plata 1999, pp. 109-110.
DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre la Guerra
Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, p. 135.
136
parece estar signado por cierta “desolación teórica”, que facilita
el uso de términos y conceptos en forma prácticamente indiscriminada, sin que sus usuarios hayan definido previamente sus
alcances. Como dijo un conocido investigador203:
“El número rápidamente creciente de libros sobre nacionalismo y
etnicidad desafortunadamente no se ve correspondido con una
claridad conceptual, ni ciertamente con consenso alguno entre
los principales analistas, ni siquiera por una convergencia de
visiones”.
Y en un sentido similar, David Carment diría204:
“Determinar las condiciones necesarias y suficientes para un
conflicto étnico es una tarea compleja. No existen dos investigadores que coincidan sobre las causas exactas de una contienda
étnica”.
Para paliar esa desolación teórica y conceptual, creemos
que una forma simplificada de abordar estos conflictos, sin reparar en sus especificidades, consiste en hacerlo desde la
geocultura. Desde el punto de vista de las modernas teorías de
las Relaciones Internacionales la geocultura es una idea que, en
el marco de los enfoques de Immanuel Wallerstein, se refiere al
contexto cultural de determinada área o región geográfica, siendo vista la cultura en su más amplia acepción, incluyendo valores y procesos. Dicho esto en otras palabras, una determinada
geocultura hace referencia a una unidad que condensa, interrelaciona, lo geográfico y lo cultural, constituyendo un totum dotado de características particulares.
Dentro de la perspectiva neomarxista de Wallerstein, caracterizada por una concepción centro-periferia, la geocultura del
203
204
MOLLER, Bjørn: Ethnic Conflict and Postmodern Warfare: What is the Problem? What
could be done?, Copenhagen Peace Research Institute (COPRI), October 1996.
DE CARMENT, David: “The Ethnic Dimension in World Politics: Theory, Policy
and Early Warning”, Third World Quaterly 15:4 (1994), pp. 551-582. En JENTLESON,
Bruce: Preventive Diplomacy and Ethnic Conflict: Possible, Difficult, Necessary.
University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC),
Policy Paper Nº 27, La Jolla (CA), June 1996.
137
mundo moderno se sustenta en dos pilares básicos: la ideología
liberal y un “sistema dominante de conocimientos”, que él llama “cientismo” (scientism)205. Sin embargo, ese concepto es plenamente aplicable en otras escalas, y precisamente así suele ser
usado.
Existe una sólida impronta geocultural en las identidades
colectivas y en la discriminación entre “Estados” y “naciones”.
Esto, porque en numerosas oportunidades denominamos Estados-Naciones a unidades políticas que, según como se las mire,
solo son Estados, porque sus límites no coexisten territorialmente con una nación, ni desarrollaron de manera eficiente un
“sentimiento nacional”. La clave, en este caso, consiste en tener
presente que existen dos concepciones antagónicas de nación,
una de esencia cívica y la otra de raíz étnica.
El enfoque histórico nos ayuda a comprender tanto las causas del empleo generalizado del concepto Estado-Nación, como
la posterior aparición de perspectivas opuestas a esa generalización; en definitiva, la coexistencia de las concepciones cívica
y étnica de nación206.
Los orígenes de esta diferencia nos remontan a la antigua
Grecia, donde se empleaban tres diferentes términos para identificar a los individuos: en primer lugar, demos era un concepto
a través del cual se aludía a quienes actuaban como cuerpo
político; laos se refería a las clases bajas, u ocasionalmente a los
guerreros; ethnos, por último, era un concepto genérico que se
usaba para identificar a comunidades (griegas o no) que habían
abandonado las formas de organización tribales para lograr
cierta forma de organización política, generalmente basada en
ancestros comunes. Roma heredaría estas disquisiciones, denominando populus al demos, plebs (ciudadanos no patricios) al laos
205
206
HOBDEN, Steve & Richard JONES: “World-System Theory”, en John BAYLIS & Steve
SMITH (eds.): The Globalization of World Politics. Oxford University Press, Oxford
1997, pp. 139-140.
Salvo mención expresa, el enfoque histórico se basa en GHEBALI, Victor-Yves:
Ethnicity in International Conflicts: revisiting an elusive issue, mimeo, International
Security Studies at Yale University, January 1999.
138
y natio al ethnos. Sin embargo, natio y ethnos no eran exactamente lo mismo, puesto que los romanos utilizaban al primero en
estricta referencia a individuos no romanos (estos eran populus
o plebs) que moraban fuera de su lugar de origen.
Con el paso del tiempo, los conceptos continuaron mutando. En sus primeros siglos la Iglesia empleó el concepto ethne
(plural de ethnos) para referirse a individuos y grupos que no
profesaban la fe cristiana, es decir paganos; esta significación
de naturaleza religiosa era la tercera que se le asignaba al vocablo, tras la política (con los griegos) y la antropológica (con los
romanos). Por su parte, natio se transformó en nation y fue empleado en forma genérica respecto a la población que compartía
un territorio bajo una autoridad unificada, sea o no que tuvieran un origen común.
Estos tres elementos, nación, territorio y autoridad, dieron
lugar al concepto Estado. Y con la Revolución Francesa, la nación se jerarquizó al transformarse tanto en la representación de
todos los individuos, sin distinciones de ningún tipo, como en
la fuente última de la legitimidad de quienes ejercían el poder
político del Estado.
Ampliemos un poco más este punto. Hacia el siglo XVIII se
registraba, en el territorio de la actual Francia, la presencia de
diferentes actores que desafiaban los basamentos de la monarquía como única referencia y fuente de autoridad para la población. En tanto la población gala era demasiado diversa como
para constituir una nación étnica, la referida retórica revolucionaria no enfatizó en ese factor, sino que desarrolló y empleó la
idea de nación como una forma diferente al rey, e incluso previa al mismo. Esta idea evocaba una embrionaria noción de
“pueblo francés” como poseedor de determinados derechos,
como una fuente de autoridad diferente e independiente del
monarca, que de esa manera no podia monopolizar la representatividad del pueblo.
Los citados revolucionarios efectuaban reclamos políticos
al rey, que circulaban ilícitamente entre la población. Esto generaba tres efectos: primero, enfatizaba la distinción entre el mo139
narca y el Estado, generando la idea de “derechos fundamentales” como límite a las arbitrariedades reales, y dando a entender que la existencia de Francia era autónoma del rey; segundo,
apuntalaba la idea de un pueblo con sus propios intereses y
derechos; tercero, reforzaba la idea de la nación como una forma de representar a la población como un continuo espacial y
temporal, generando la práctica de efectuar reclamos en nombre de la nación.
Todo esto contribuyó a consolidar la idea de nación en un
sentido cívico, y no étnico. Y la cristalización de esa idea ya se
constata en 1788 con la convocatoria real a los “Estados Generales”, un encuentro de representantes de los tres estamentos sociales (clero, nobleza y “Tercer Estado”, ergo pueblo) que no
había tenido lugar desde 1614. En ese evento el Tercer Estado se
autodeclara “Asamblea Nacional”, y une esta idea con la de
Estado a partir de la Revolución Francesa.
Es recién con posterioridad a esa revolución cuando los nuevos gobernantes franceses buscaron reafirmar la idea de nación a
partir de elementos culturales, impulsando la uniformidad lingüística, especialmente en áreas rurales en peligro de embates
contrarrevolucionarios (el lenguaje se transformó así en central
para la formación de la identidad). Pero ya había echado raíces la
idea, que se expandió por Occidente, según la cual Estado y nación eran conceptos virtualmente inseparables207.
¿Cómo surge entonces el enfoque teórico alternativo, que
desemboca en la actual diferenciación entre Estado y nación? A
partir de la interacción de tres elementos de importancia que se
desarrollaron a lo largo de los últimos dos siglos. El primero de
esos elementos fue la oposición del alemán Johannes Fichte a la
visión homogeneizante sobre la nación que promovía la Revolución Francesa, ofreciendo una tesis alternativa según la cual
el carácter determinante de la nación es biológico: una descendencia sanguínea común.
207
KEITNER, Chimene: “National Self-Determination in Historical Perspective: The
Legacy of the French Revolution for Today’s Debates”, International Studies Review
2:3, Fall 2000, pp. 3-26.
140
Un segundo elemento fue la consolidación del concepto de
raza, que desde el Iluminismo se empleaba para describir las
variedades de individuos en base a sus diferencias morfológicas (color de piel, de ojos, rasgos faciales, etc.). El tercer y último elemento acontece a fines del siglo XIX, cuando el sociólogo
Georges Lapouge recupera del fondo de la Historia el vocablo
ethne y lo transforma en ethnie, asignándole un contenido similar al que originalmente le habían dado sus mentores los griegos; es decir, una o más razas que con el correr del tiempo
formaron, por una u otra razón, entidades cohesiondas signadas por sentimientos de pertenencia y solidaridad comunes entre sus miembros.
En esta línea de pensamiento, la idea iluminista de raza,
expresada por Fichte en términos de descendencia sanguínea
común, constituye la piedra basal de una etnia. Pero esta va
más allá de los aspectos biológicos para abarcar “creencias y
conductas comunes, que se manifiestan en patrones (tanto de conducta como simbólicos) de lenguaje, territorio, religión, economía y política”. Desde esta perspectiva, que corresponde a Otis, una etnia
se basa en el tiempo (historia) y el espacio (territorio); establece
su membresía por nacimiento; y asegura su continuidad mediante la transmisión de creencias y conductas a sus descendientes208.
Es claro que la idea de etnia tiene un sólido contenido
geocultural, desde el momento en que torna indisociables los
factores territorio y cultura (creencias y conductas). Expresado
en los términos de De Ventos, el territorio es el hardware, mientras la cultura es el software209.
Transitivamente, igualmente sólida es la impronta geocultural (territorio-cultura) que revela la nación, entidad etnopolítica por excelencia, y que definimos con Anthony Smith como
“una población determinada compartiendo un territorio histórico, mitos y memorias comunes, una cultura pública y masiva (anterior al
208
209
DE VENTOS, Xabier: Nacionalismos. El laberinto de la identidad, Espasa Calpe, Madrid
1994, p. 28.
141
Estado), una economía territorial diferenciada y derechos y deberes
comunes a todos sus miembros”.
Una nación tiene conciencia de su etnicidad común, posee
“sentido de identidad étnica”, entendida como “el uso subjetivo,
simbólico o emblemático, por parte de algún grupo o pueblo, de
algún aspecto cultural, en orden a diferenciarse a sí mismos de otros
grupos”. En estos términos, una nación requiere y demanda
algún tipo de estatus o reconocimiento especial. En palabras
de Mehrotra, “el sentido de identidad étnica es a la etnia lo que la
conciencia de clase es a la clase” 210.
Abundan los ejemplos del contenido geocultural de etnias y
naciones. Nótese que, cuando una nación que existe en el seno
de un Estado le reclama al gobierno central mayores márgenes
de autonomía sobre su territorio, entre las demandas prioritarias
se incluye el manejo de la educación. Pues es la educación la que
garantizará en última instancia la supervivencia de ese lazo
geocultural. Igualmente conocidos son los casos en que se pretende debilitar el nexo de una nación con determinado territorio,
destruyendo los símbolos culturales que sobre este se yerguen.
Sin embargo, la comprensión de los conflictos de naturaleza étnica es limitada, desde el momento en que no suelen discriminar los objetivos que persiguen sus protagonistas. Así,
unas pocas opiniones sugirieron que el enfrentamiento de muchos grupos étnicos no era el medio para lograr un objetivo,
sino un fin en sí mismo; de ahí había un pequeño paso a considerar a una cultura como conflictiva en su misma esencia. Los
integrantes de esa cultura padecían, de esta manera, una calificación subjetiva similar al efecto que el intelectual Ivan Djuric
denominó “Síndrome Serbo-Positivo”, en pleno apogeo del
conflicto balcánico211.
En diferente sentido, se logra una mayor comprensión del
universo de conflictos intraestatales a través de la propuesta de
210
211
MEHROTRA, O.N.: “Ethno-Nationalism in the Contemporary World”, Strategic
Analysis XXII: 6, September 1998, pp. 829-840.
DJURIC, Iván: “Pax Americana”, El País 3 de marzo de 1993, p. 11.
142
Gurr, de clasificación de las reafirmaciones étnicas: contiendas por
el poder, reivindicación de derechos indígenas y etnonacionalismo212.
En las contiendas por el poder la existencia del Estado está
fuera de discusión, y la lucha entre comunidades étnicas o naciones –o grupos específicos dentro de las mismas– es por el
acceso y control de los recursos estatales; conocidos ejemplos
de esta categoría serían los casos de Afganistán y Angola luego
de que las superpotencias dejaran de apoyar a alguno de los
actores locales, en función del enfrentamiento Este-Oeste.
La reivindicación de derechos indígenas está protagonizada por miembros de comunidades étnicas o naciones por obtener del Estado los medios para proteger sus territorios, recursos
y cultura de la influencia externa. En algunas oportunidades el
otorgamiento de un estatus especial por parte del gobierno central es una efectiva forma de satisfacción a esta demanda. En
otras ocasiones, cuantitativamente más usuales y estadísticamente vinculadas con casos de demandas insatisfechas formuladas por dos o más comunidades étnicas o naciones, la autoridad central rechaza de plano las exigencias por temor a un
efecto dominó: la progresiva erosión de la autoridad y solidez
estatales como efecto de sucesivas concesiones a múltiples actores subestatales. Desde la perspectiva de este último escenario
es que las demandas de comunidades étnicas o naciones han
sido calificadas como “caballos de Troya” a la seguridad de los
Estados213.
Finalmente el etnonacionalismo, o simplemente nacionalismo, remite a lo ya mencionado por Anthony Smith: la voluntad
de una comunidad étnica o nación de obtener su independencia
y constituir un Estado-Nación a expensas de uno o más Estados
preexistentes. De ahí que Ghebali lo califique como un “fenómeno regresivo”, en el sentido que contraría los dictados de la
212
213
GURR, Robert: “Peoples Against States: Ethnopolitical Conflict and the Changing
World System”. Canadian Security Intelligence Service (CSIS/SCRS), Commentary
Nº 50, November 1994, unclassified.
RICHMOND, Oliver: Mediating Ethnic Conflict: a task for Sisyphus?, International
Studies Association (ISA), 40th Annual Convention, Washington DC, February 1999.
143
modernidad, cristalizada en la concepción de la Revolución
Francesa que concibe a los conceptos Estado y Nación como inseparables214.
En sus versiones modernas, el nacionalismo en tanto movimiento ideológico reconoce al menos cinco claras influencias: primero, el principio de autodeterminación de las comunidades difundido por el Iluminismo en el siglo XVIII;
segundo, el éxito de la primera guerra moderna de descolonización e independencia, la de EE.UU. entre 1776 y 1784, que
instala la idea que es posible que triunfen las ideas nacionales
y las aspiraciones de autodeterminación, más allá de la oposición de una potencia (en este caso, Gran Bretaña); tercero, el
ya mencionado contenido dado por los protagonistas de la
Revolución Francesa de 1789 al concepto nación (“la Nation”),
como una entidad que alcanzaba e integraba a todos los franceses, más allá de cualquier tipo de distinción; cuarto, la poderosa idea alemana del Volk, cuyo significado excede a la
mera traducción literal de “pueblo” para referirse a un sentimiento de unidad basado en una historia y una tradición comunes; finalmente, las tesis elaboradas por el italiano Giuseppe Mazzini a principios del siglo XIX según las cuales cada
miembro de una nación le debe a la misma lealtad y obediencia, cada nación precisa ser independiente y soberana sobre su
territorio histórico, y la conformación de una familia de naciones autodeterminadas es indudablemente el modelo ideal de
división política del mundo.
Ya en el siglo XX, la Paz de Versalles que sucedió a la Primera Guerra Mundial agregaría nuevos bríos a las visiones nacionalistas. Woodrow Wilson impulsó las ideas de “autodeterminación de los pueblos” que, pese a su vaguedad conceptual
(frente a exigencias de mayor especificidad respecto al concepto
“pueblo”, Wilson alegaba que “él reconocía a un pueblo cuando lo
veía”), influyeron en la aparición de nuevos Estados como Austria, Checoslovaquia, Hungría, Yugoslavia, Polonia, Lituania,
Letonia, Estonia, etc.
214
GHEBALI, op. cit.
144
Bajo la influencia de estos elementos, lo que se conoce
como ideología nacionalista postula que la Humanidad está naturalmente dividida en naciones y cada una de las cuales tiene
características particulares. Agrega que a partir de este hecho
incontrastable, cada individuo solo podrá lograr plena libertad
y autodeterminación a través de su nación; por esta causa, no
hay poder político que tenga mayor fuerza que la nación, porque esta representa a la colectividad en su conjunto. Llevando
esto al plano internacional, según la ideología nacionalista una
nación únicamente puede plasmarse y desarrollarse totalmente
en su propio Estado, cuya legitimidad se sustenta en ser al mismo tiempo Estado-Nación. Cerrando el esquema, la primera
condición para la libertad y paz globales es la constitución y el
reconocimiento de los Estados-Naciones.
Por definición, el éxito de una tendencia etnonacionalista y
la consecuente constitución de una Nación en un Estado, implica la constitución de instituciones políticas que, más allá de sus
características regimentales específicas, configuran una “etnocracia”. Peter Wallensteen define de manera simplificada a la
etnocracia como “el manejo de un Estado por un grupo étnico, en
algunas oportunidades en cooperación con otros grupos, pero donde es
claro un patrón de dominación étnica”. Este teórico tipifica como
modelos etnocráticos a los desaparecidos imperios de Occidente, agregando que el término215:
“...es empleado para significar la situación donde el Estado actúa
como una agencia de la comunidad étnica dominante, en términos de sus ideologías, sus políticas y su distribución de recursos.
Esto involucra tres proposiciones. Primero, un Estado etnocrático es aquel en el cual el reclutamiento para puestos de la elite
estatal, la administración pública y las Fuerzas Armadas está
desproporcionadamente cubierto por el grupo étnico mayoritario.
En aquellos casos donde ocurre el reclutamiento de quien tiene
otros orígenes étnicos, esto está condicionado a su asimilación a
la cultura étnica dominante ()... Segundo, un Estado etnocrático
215
WALLENSTEEN, Peter: State Failure, Ethnocracy and Democracy: New Conceptions of
Governance, paper prepared for Failed States and International Security: Causes,
145
es aquel que emplea los valores y atributos del segmento étnico
dominante como los elementos centrales para la elaboración de la
ideología nacional ()... El tercer atributo del Estado etnocrático
es que las instituciones estatales –su Constitución, leyes y estructuras políticas– sirven para mantener y reforzar el monopolio de poder por parte de un segmento étnico”.
Junto a la falta de discriminación de los objetivos que persiguen sus protagonistas, un segundo elemento que conspira
contra la comprensión de los conflictos étnicos indica que suele
soslayarse la solidez de las demandas de sus protagonistas.
Este error puede corregirse si se tiene en cuenta la diferencia
entre dos enfoques opuestos, el “constructivismo” y el “primordialismo”216.
En los términos de la perspectiva constructivista, a la cual
se hizo mención en el Capítulo I, la identidad étnica no es inevitable ni inmutable, sino pragmática, voluntaria y, en consecuencia, variable. La identidad étnica, para los constructivistas,
se construye a partir de las interacciones sociales, por lo cual es
un fenómeno social; siguiendo esta línea de pensamiento, en la
medida en que las referidas interacciones sociales se modifican,
también lo puede hacer la identidad étnica. En relación con este
enfoque teórico, el “instrumentalismo” aseguró que todo tipo
de manifestación y movilización de raíz étnica es el resultado
de una manipulación de los individuos por parte de elites políticas o líderes carismáticos, quienes “juegan la carta étnica” para
obtener objetivos políticos concretos; son, en términos de Ghebali, “conflictos etnizados” en los cuales la etnia sirve como un
arma ofensiva217.
Las élites o líderes que “juegan la carta étnica” pueden hacerlo en un contexto social donde la identidad étnica no está
desarrollada ni es valorada en forma especial por los indivi216
217
Los alcances de estas teorías, ya incorporadas al lenguaje usual de las Relaciones
Internacionales y usadas por numerosos investigadores de los conflictos internos,
los tomamos según su interpretación en BAKER & AUSINK, op. cit.; GURR, op. cit.;
y SARDAMOV, Ivelin: “Identity’s Role in the Serbo-Croatian Conflict”, Peace Review
9:4, December 1997, pp. 461-468.
GHEBALI, op. cit.
146
duos; en este caso, la mencionada identidad debe ser recreada,
y hablamos entonces de “activistas étnicos”. Otro caso es el de
sociedades donde ya se registran ciertas polarizaciones previas
en función de criterios étnicos, situación en la cual se busca
profundizar esa polarización; hablamos, en este caso, de “emprendedores políticos” (political entrepeneurs)218.
Tanto los “activistas étnicos” como los “emprendedores políticos”
ejercen un efecto centrípeto sobre parte de la sociedad, polarizándola. La polarización y “etnización” de la Sociedad se logra apelando a acontecimientos históricos, mitos y emociones; también intentan hacer ver a la membresía a una identidad étnica como un
medio para que sus integrantes obtengan ventajas y beneficios.
Además, el sentido de identidad étnica se refuerza a través de la
imposición de rígidas normas de admisión a la misma.
Pero no es solo sobre la Sociedad donde ejercen su efecto
polarizador los “activistas étnicos” y “emprendedores políticos”.
También suelen hacerlo, en los casos en que se verifica su existencia, sobre las diásporas de esa comunidad étnica o nación.
Una investigación realizada sobre este tema en 1999, por quien
se desempeñaba a cargo de la Dirección de Comunicaciones y
Proyectos Especiales del Secretariado General de la ONU, indicó que los grupos étnicos o nacionales en el exilio suelen mantener posiciones tan o más radicalizadas que sus contrapartes
en suelo natal; esta radicalización facilita el apoyo económico a
activistas étnicos y emprendedores políticos.
Shashi Tharoor, autor del referido dossier, establece diferentes causas para ese radicalismo, y la consecuente propensión al
apoyo económico. En primer lugar, el expatriado “expía” de
alguna manera sus culpas por haber abandonado su tierra natal, máxime cuando su partida obedeció a la búsqueda de un
mejor nivel de vida; segundo, puede sentir que está contribuyendo a modificar las causas por las cuales él en su momento
218
LAKE, David & ROTHCHILD, Donald: Ethnic Fears and Global Engagement: The
International Spread and Management of Ethnic Conflict. University of
California, Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper Nº
20, La Jolla (CA), January 1996.
147
consumó el citado abandono; en tercer término, refuerza los
lazos con el terruño, sobre todo si no existen posibilidades (por
decisión propia o imperio de las circunstancias) de llevar a cabo
ese refuerzo en forma presencial219.
Desde la perspectiva constructivista, la polarización y “etnización” de la Sociedad se hace siempre con objetivos de retención y/o aumento de poder. No obstante, podrían establecerse
ciertas diferencias según sea que el “activista étnico” o el “emprendedor político” se ubique en el Estado, o en oposición al mismo. Un individuo o élite en el poder estarán más tentados a
apelar a movilizadores étnicos cuanto más frágil sea su legitimidad y eficacia en el gobierno; es decir, como se verá más
adelante, cuanto menor sea su grado de gobernabilidad. Se establecería así una relación inversamente proporcional entre gobernabilidad y constructivismo.
Por otro lado, el éxito de una política constructivista es
mayor si no existen canales de expresión y difusión de opiniones alternativas, que actúen como una suerte de antídoto al
citado constructivismo, como sería el caso de una prensa verdaderamente independiente220.
Algo diferente es el caso cuando el “activista étnico” o “emprendedor político” se opone al Estado. El mero hecho de no tener acceso a los recursos estatales puede llevarlo a depender
fuertemente del apoyo de sus seguidores o circunstanciales
aliados, lo que a su vez condiciona su conducta: menores márgenes para negociar y el riesgo de ser depuesto en caso que su
conducta sea percibida como “blanda”, o que surjan dentro de
su estructura de apoyo posturas más radicalizadas que la suya.
En conjunción, estos elementos contribuyen a que quien busca
la etnización de la Sociedad adopte una posición radicalizada,
por decisión propia o por imperio de las circunstancias221.
219
220
221
THAROOR, op. cit.
VAN EVERA, Stephen: “Hypotheses on Nationalism and War”, en Robert ART &
Robert JERVIS (comps.): International Politics: Enduring Concepts and Contemporary
Issues, Harper Collins, New York 1996.
OTIS, op. cit.
148
En oposición al constructivismo, el primordialismo (o
“esencialismo”) reivindicó la multiplicidad de factores que inciden en las identidades étnicas colectivas, así como la memoria
histórica que las sustentan (por lo general con una fuerte carga
épica), normalmente de siglos de duración. Desde el primordialismo, en el conflicto balcánico se observaba que las identidades étnicas de croatas y serbios se remontaban unos diez siglos
hacia el pasado, para remitirse a la Edad Media; en la crisis de
Ruanda, los enfrentamientos entre los hutus y los tutsis data
del siglo XVI; en el caso de Chechenia sus habitantes ya se
habían proclamado independientes en épocas de la guerra civil
rusa (1917-1920); en relación al conflicto entre Armenia y Azerbaidján por el énclave Nagorno-Karabakh (“Artsaj” para los armenios), aunque fue en 1923 cuando Stalin ubicó a este enclave
bajo control administrativo azerí, sus credenciales armenias
(base del actual conflicto) se remontan al siglo VI d.C.
Aun reconociendo el valor del constructivismo y el instrumentalismo, y su utilidad para comprender reafirmaciones de
identidad de tipo étnico –y para evaluar conflictos intraestatales–, nuestra lectura de la situación global nos indica que son
limitados los casos donde pueden aplicarse esos enfoques. Esto
significaría una desventaja respecto al primordialismo, que permite comprender una mayor cantidad de conflictos.
La relación que existe entre la evolución de un conflicto
intraestatal y el tipo de interacción que se registra entre sus
protagonistas es directa. En primer lugar, observamos que las
chances de solución negociada del conflicto aumentan en aquellos casos donde no existe un alto grado de antagonismo entre
esos protagonistas. Así, podemos esperar que estos conflictos
hallen una solución en el marco del Estado, si al mismo tiempo
se registran mecanismos democráticos; como ya se dijo, a través
de estos mecanismos se acepta y respeta la diversidad étnica de
los individuos, defendiendo al mismo tiempo su igualdad de
derechos y obligaciones respecto a otros ciudadanos.
La situación es distinta, mostrando posibilidades de negociación menores, que pueden llegar a un punto de nulidad,
cuando las comunidades étnicas o naciones que compiten den149
tro de las mismas fronteras sostienen entre sí conflictos susceptibles de ser calificados como “de raíces profundas” o “intratables”. Hablamos aquí de “conflictos de raíces profundas” en el sentido en que lo hacen Burton y Mitchell y Banks, es decir,
conflictos entre partes que sostienen valores que, claramente,
no son negociables 222; en similar sentido, calificamos como
“conflictos intratables” a aquellos en el cual los actores perciben
que no pueden correr el riesgo de aportar la alta dosis de confianza necesaria para pasar de la situación de conflicto a acuerdos que modifiquen la distribución de poder entre las partes y
contribuyan a superar la situación conflictiva223.
Cuando hablamos de conflictos de raíces profundas, también
estamos estableciendo un tipo especial de percepción que cada
protagonista tiene del otro: habitualmente, no es la de un adversario momentáneo, producido por las circunstancias, sino
permanente. En este sentido, una observación efectuada por Umberto Eco (luego de una experiencia personal, durante un viaje
fuera de Italia) indicó que fuera de Occidente, numerosas comunidades étnicas o naciones suele estar acendrada la idea del
enemigo como algo usual: siempre hay un enemigo a quien enfrentarse; una persona, un pueblo, un Estado, siempre estará
opuesto a otro por reivindicaciones territoriales, odios raciales
o religiosos o enemistades históricas.
Estamos hablando, dentro del campo de las percepciones,
de las “imágenes especulares” (o “efecto espejo”): actitudes fijas y
distorsionadas que desarrollan dos actores entre sí, por influencia de su percepción del entorno, generándose un conflicto
cuya responsabilidad es siempre de la contraparte224. Y esta
mención a las percepciones da cierto sustento a enfoques según
los cuales numerosos conflictos intraestatales de raíz étnica son
definibles psicológicamente a partir de un “patrón patológico co-
222
223
224
MITCHELL, Christopher & BANKS, Michael: Handbook on conflicts resolution, Pinter
Wellington House, London 1997; BURTON, John: Conflict: Resolution and Prevention,
St. Martin’s Press, New York 1990.
Hacemos aquí una adaptación de la definición que consta en RICHMOND, op. cit.
DOUGHERTY, James & PFALTZGRAFF, Robert: Teorías en pugna en las Relaciones
Internacionales, GEL, Buenos Aires 1993, pp. 302-304.
150
mún” que incluye: narcisismo, porque el grupo étnico se percibe
a sí mismo como dotado de un grado de especificidad tal, que
legitima sus aspiraciones constituir un Estado-Nación independiente; paranoia, porque el grupo percibe que su identidad se ve
amenazada desde el exterior; una intolerable sensación de promiscuidad de un grupo respecto a los demás, en lo que respecta
a la coexistencia dentro de los límites de un mismo Estado; y
fobia a los grupos que amenazan su identidad y con los cuales
se vio forzado a convivir hasta el momento225.
Cuando la responsabilidad, “la culpa”, es de la otra parte y
cada una de sus acciones son apreciadas como una amenaza a
la propia seguridad, nos enfrentamos a una situación que Francois Thual considera de “pánico existencial”. Desde la perspectiva de este francés, en un conflicto intraestatal de raíz étnica el
pánico existencial de uno de los bandos en disputa se relaciona
con la percepción que este tiene de correr el riego de desaparición; desaparición que no necesariamente es material, sino psicológica y cultural. De esta manera, una situación de pánico
existencial se vincula con el deseo de supervivencia del grupo o
bando que lo percibe226.
David Lake y Donald Rotschild sostienen una visión similar,
considerando que el factor clave en un conflicto étnico es el
“miedo al futuro”. En su perspectiva, desde el momento en que
una nación o comunidad étnica comienza a temer colectivamente
por su destino en el futuro, se maximiza la desconfianza con
respecto a la contraparte y se revalorizan las políticas, memorias
y mitos que contribuyen a justificar dicho miedo, dando lugar a
“un tóxico brebaje de desconfianza y sospecha que puede explotar en
violencia” pues “para que se provoque un conflicto un grupo no necesita saber que el otro es agresivo, solo que puede llegar a serlo”.
Lake y Rotschild, en sus estudios específicos sobre el referido miedo al futuro, consideran que en el mismo inciden dos
factores, y a su vez puede adoptar otras tantas formas básicas.
El primer factor de incidencia es el relativo a “fallas de infor225
226
GHEBALI, op. cit.
TELLO, op. cit., p. 111.
151
mación”, y sugiere que el temor de un bando respecto a las
conductas de la contraparte se incrementa cuando no se posee
información respecto a las actitudes del otro; o cuando existe
esa información, pero es retenida por algún sector interesado
en que aumenten los niveles de conflictividad; o cuando existe
una deliberada desinformación.
El segundo factor de incidencia es el “balance de poder”
entre los bandos en disputa, pues toda alteración (demográfica,
política, económica, territorial, etc.) de este balance que sea percibida como desfavorable por un bando, incrementará sus temores respecto a la conducta de su oponente; de hecho, ese
grupo se sentirá con menores recursos para defender sus puntos de vista frente a la contraparte, y abrigará menos esperanzas de que esta cumpla con compromisos contraídos previamente. Incluso, esta sensación de creciente debilidad puede dar
lugar a una aceleración en la erupción del conflicto (en una
suerte de estrategia preemptiva), evitando que el paso del tiempo acentúe el desbalance de poder.
En cuanto a las formas que puede adoptar el miedo de un
bando involucrado en un conflicto intraestatal de naturaleza
étnica, respecto a la conducta del contendiente, el mismo puede
expresarse en temor a la asimilación cultural dentro de una
nación o comunidad étnica, hegemónica y dominante; o temor
a su seguridad física, e inclusive a su misma supervivencia.
Este segundo temor no se refiere únicamente a un escenario en
el cual la contraparte opta por la eliminación porque considera
insuficiente la asimilación; por el contrario, un bando puede
optar por la eliminación física de la contraparte precisamente
porque no está en capacidad de asimilarla culturalmente227.
En síntesis, se configura una versión doméstica del tradicional Dilema de la Seguridad (Security Dilemma) 228. Así, a partir de la adaptación de este último término, de empleo esen-
227
228
LAKE & ROTHCHILD, op. cit.
Ya hemos desarrollado este concepto en BARTOLOME, op. cit., pp. 285-288, tomando
como base JERVIS, Robert: “Offense, Defense and the Security Dilemma”, en ART
& JERVIS, op. cit., pp. 183-203.
152
cialmente interestatal, surgen como herramientas teóricas aptas para su empleo en el análisis de los conflictos intraestatales, los conceptos Dilema de la Seguridad Étnico (Ethnic Security Dilemma) y Dilema de la Seguridad Societal (Societal Security
Dilemma).
El Dilema de la Seguridad Étnico, desarrollado por Posen229,
es simplemente la aplicación a los ámbitos intraestatales del
Dilema de la Seguridad original. Precisamente por esa razón, su
principal falla radicaría en soslayar las diferencias que implican
un sistema político anárquico (el internacional) frente a uno
teóricamente jerárquico (el interno); es decir, este modelo es
aplicable en casos de altos niveles de ingobernabilidad, donde
el Estado no monopoliza la fuerza, en cuyo contexto los grupos
étnicos deben velar por sus propios intereses, compitiendo entre sí. A mayor competencia, mayor el grado de amenaza que
cada parte siente respecto a la otra, llegando al máximo cuando
una de las partes logra controlar (o recupera) los recursos del
Estado.
Por otro lado, no parece surgir de los escritos de este autor
ningún aporte al Dilema de la Seguridad Societal, una construcción comparativamente más sólida cuya autoría corresponde a
Barry Buzan. Esencialmente, Buzan relaciona la Seguridad Societal con aquellas amenazas a la identidad de la Sociedad que
pueden poner en riesgo su supervivencia como tal, entendiendo la Sociedad en su sentido amplio: entidades étnicas y/o religiosas relevantes. Y entre las amenazas, focaliza en aquellas
que afectan la vigencia de factores de identidad. Con este contexto, el dilema propiamente dicho se plantea en los siguientes
términos230:
“En la medida en que las tensiones respecto a migraciones, identidad y territorio ocurren entre las sociedades, nos vemos forzados –por analogía con la política internacional– a hablar respecto
229
230
POSEN, Barry: “The Security Dilemma and Ethnic Conflict”, Survival 35:1 (Spring
1993), pp. 27-47.
DE BUZAN, Barry: “Societal Security, State Security, and Internationalisation”,
en WAEVER, Ole et al.: Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe,
153
a un dilema de seguridad societal. Esto implicaría que las sociedades pueden experimentar procesos en los cuales las percepciones sobre ‘los otros’ se desarrollan en el marco de mutuamente
refozadas ‘imágenes del enemigo’ encaminadas al mismo tipo de
dialéctica negativa que en el dilema de seguridad entre Estados”.
Una segunda observación deriva de la primera. En conflictos de raíces profundas, puede suponerse que la coexistencia de
los dos bandos dentro de un mismo Estado no es el producto de
la voluntad de los mismos, sino de un factor externo, o de la
imposición de un bando sobre el otro. Un ejemplo sería el de
África Subsahariana: muchos protagonistas de conflictos de raíces profundas fueron “condenados” a vivir juntos en función del
absurdo trazado de fronteras efectuado por Francia y Gran Bretaña en sus antiguos dominios coloniales (se ha calculado que
estos dos países son los responsables del trazado del 40% de las
fronteras existentes). Como conclusión de esta segunda observación, podemos decir que en los conflictos intraestatales de
raíces profundas, las reivindicaciones étnicas adoptan la forma
de etnonacionalismo.
En estos casos, el etnonacionalismo no se condiciona por
un análisis costo-beneficio de naturaleza económica. En otras
palabras, el progreso no está asociado al logro de resultados,
sino a la separación respecto a la otra parte: no hay progreso si
continúa la coexistencia dentro de los límites de un Estado común.
Observando este tipo de situaciones, que pudimos ver en Asia
tras la implosión de la Unión Soviética, no estamos de acuerdo
con Stanley Hoffmann, cuando asegura que el efecto que tiene
la multiplicación de Estados-Naciones para la paz y seguridad
internacionales es incierto231.
231
Pinter, London 1993, p. 47. En R OE , Paul: The Societal Security Dilemma,
Copenhagen Peace Research Institute (COPRI), June 1996.
El concepto original de Buzan, que luego lo profundizaría y perfeccionaría junto
a Ole Weaver, aparece originalmente en BUZAN, Barry: People, States and Fear: An
Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Harvester
Wheatsheaf, London 1991.
HOFFMANN, Stanley: “La crisis del internacionalismo liberal”. Archivos del Presente
Nº 3 (1996), pp. 39-59.
154
Una característica distintiva de este tipo de conflictos es
que, cuando llega a niveles de empleo de la violencia, el objeto
de la misma no está limitado a los combatientes, sino que alcanza a todos los integrantes del otro bando, sin discriminación. La
situación es semejante a lo que señala Johnson cuando estudia
los totalitarismos de Hitler y Lenin: la pérdida del concepto de
“culpa individual” –que en Occidente es una tradición cristiana– y su transformación en “culpa colectiva”232.
Cuando la culpa es colectiva, los blancos de la violencia
también son colectivos. La violencia es total y se orienta a la
aniquilación, materializando el famoso dictado de Hobbes según el cual “el Hombre es el lobo del Hombre” y constituyendo, en
los términos contemporáneos de La Maisonneuve, una “violencia molecular”. The Carnegie Commission on Preventing Deadly
Conflict calculó que en estos casos aproximadamente el 90% de
las muertes corresponden a no combatientes, que son asesinados en forma racional y voluntaria, con énfasis en mujeres y
niños; esa institución ha observado que en estos casos la violencia alcanza las mismas dimensiones que las vistas por el mundo
con Hitler, Mao, Stalin o Pol Pot233.
Conviene destacar que se han ensayado diferentes explicaciones respecto al asesinato deliberado de mujeres y niños. Por
ejemplo, una óptica señala que los niños y las mujeres muchas
veces suelen desempeñar la función de combatientes, hecho
que se justifica en una escasez de recursos humanos más aptos
y que se registra con mayor asiduidad en bandos que se encuentran en desventaja numérica respecto a sus oponentes. Una
segunda explicación apunta al hecho que usualmente las mujeres y los niños permanecen en los núcleos urbanos, mientras los
hombres marchan a los lugares de combate, por lo cual todo
ataque a un centro urbano indefectiblemente arrojará altos niveles porcentuales de mujeres y niños entre las víctimas.
232
233
JOHNSON, Paul: Tiempos Modernos, Vergara, Buenos Aires 1988, pp. 80-81, 88, 138,
348-349.
HOLL, Jane (Executive Director) et al.: Second Progress Report, The Carnegie
Commission on Preventing Deadly Conflict, Wash. DC, July 1996.
155
En contraste con las dos explicaciones ensayadas anteriormente, que en cierta forma podrían redundar en algún tipo de
justificación al homicidio de mujeres y niños, una tercera lectura indica que en numerosas oportunidades esos asesinatos no
tienen otra justificación que el odio de sus perpetradores, y son
el indicador de la conducta que podrían adoptar en caso de
vencer a sus contendientes en el conflicto (el ya mencionado
riesgo de eliminación). Paradójicamente, este escenario de aniquilación es el que mueve al bando amenazado a comprometer
en el combate todos sus recursos, inclusive mujeres y niños,
dando lugar a la primera óptica señalada234.
Luego de un análisis de las diversas explicaciones que se
podrían emplear para justificar ese empleo de la violencia, hemos seleccionado dos, que pueden presentarse en forma aislada
o simultáneamente. La primera explicación proviene de la psicología y, luego de una adaptación a nuestro campo de investigación, supone que la coexistencia dentro de las fronteras de un
Estado de dos comunidades étnicas o naciones que protagonizan un conflicto de raíces profundas y mantienen entre sí imágenes especulares, constituye (para los protagonistas) una frustración que puede ocasionar conductas agresivas.
El sustento de este enfoque es la llamada “Hipótesis DollardDoob”, una línea de investigación iniciada en los años 30 en la
Universidad de Yale. En los términos de esta perspectiva, las
tendencias a la agresión producidas por una frustración (de un
individuo, una comunidad étnica o una nación) pueden ser
contenidas, a través de diferentes “mecanismos de inhibición”.
Así, la función de estos mecanismos es disuadir la agresión,
elevando los costos que esa conducta tendría para su ejecutor235. En el caso de los conflictos intraestatales, dos sólidos
ejemplos de mecanismos de inhibición podrían ser el monopolio estatal de la violencia y –en épocas de la Guerra Fría– el
control que las dos superpotencias ejercían sobre los conflictos
periféricos.
234
235
OTIS, op. cit.
DOUGHERTY & PFALTZGRAFF, op. cit., pp. 294-296 y 338-341.
156
De todos modos, la inhibición de la agresión no elimina la
frustración; por el contrario, la alimenta y “mantiene viva” hasta la desaparición de los mecanismos de inhibición. En esos
momentos la agresión se manifiesta, probablemente con mayor
violencia que la probable en circunstancias previas. Por esta
razón, Xabier Rubert de Ventos califica a la violencia que ejerce
una comunidad étnica o nación como una “patología de la identidad”: cuando no se permite que una identidad se exprese de
manera racional, finalmente lo hace con la forma de una fobia,
una paranoia, violenta236.
La agresión produce dos efectos en quien la ejerce: primero, se transforma en un evento espiritualmente liberador que permite –irónicamente– una suerte de tranquilidad de conciencia; segundo, eleva el valor de su ejecutor, quien se percibe a sí
mismo como un portador de justicia, que es tomado en serio
(tal vez por primera vez) por la contraparte237. En este punto,
nuestra lectura tiene puntos de contacto con lo que Baker y
Ausink denominan “legado de venganza”238:
“Una querella grupal heredada de venganza o paranoia grupal
subyace a muchos conflictos, en los cuales los grupos agraviados a
menudo invocan injusticias irresueltas que pueden datar de siglos.
Esos agravios pueden transmitirse entre generaciones, como se ha
visto en el intento serbio por detener el avance del Islam en Europa, una misión que se remonta 600 años hacia atrás, hasta la
derrota de los serbios contra los turcos en Kosovo”.
La segunda explicación seleccionada para explicar la mayor probabilidad de empleo de la violencia, en un conflicto de
raíces profundas, tiene una utilidad limitada solo a algunos de
esos casos. Su aplicación depende de las pautas culturales de
los protagonistas de esos conflictos, concretamente de su aceptación de determinados “mitos” que justifiquen la violencia239.
236
237
238
239
DE VENTOS, op. cit., p. 91.
METZ, Steven: The Future Of Insurgency, SSI Report, USAWC, Carlisle Barracks
(PA) 1993.
BAKER & AUSINK, op. cit.
MERLE, Marcel: Sociología de las Relaciones Internacionales, Alianza Editorial,
Madrid 1991, p. 304.
157
Desde esta perspectiva, la violencia no requiere de la racionalidad como accesorio, porque240:
“El mito se expresa a sí mismo en sentimientos, significando que
los pueblos primitivos “sienten” las cosas más que “pensarlas”.
El clima, la magia o las palabras de un líder tribal pueden hacer
sentir al individuo la energía de aquellas grandes historias míticas de su propia cultura tribal particular”.
En numerosos casos, el mito está provisto por la historia:
así como Hitler se remitía a los antiguos héroes germánicos y
Mussolini buscaba revivir las épocas de gloria de Roma, es
usual la referencia a los aztecas en México, en particular la resistencia a la conquista encabezada por Hernán Cortés, así
como a la grandeza del Imperio Inca y la muerte de Tupac
Amaru, en las regiones andinas sudamericanas. Podríamos
agregar que la fuente de mayor sustento a los mitos –aunque no
la única– es la religión, pues usualmente contiene cierto concepto de justicia, cuya manipulación puede legitimar el empleo
de la violencia como castigo; ese concepto de justicia puede
tener relación con el “derecho divino” de una Nación a determinado territorio.
240
BELBUTOWSKI, Paul: “Strategic Implications of Cultures in Conflict”, Parameters,
Spring 1996, pp. 32-42.
158
CAPÍTULO IV
LAS AMENAZAS TRANSNACIONALES
Caracterización de las amenazas transnacionales
Debido a su rigidez y sus limitaciones, los paradigmas
westfaliano y clausewitziano no permiten considerar, dentro de
la agenda temática de la Seguridad Internacional, a las amenazas
transnacionales, identificables en función de dos características
distintivas: en primer lugar, son situaciones o fenómenos que se
despliegan “cortando” las fronteras nacionales, pudiendo alcanzar una escala global, cuyo potencial de daño afecta y cuya
resolución exige la acción concertada de más de un Estado; en
segundo término, involucran lo definido por Keohane y Nye
como interacción transnacional: movimiento de elementos tangibles o intangibles a través de las fronteras estatales, en el cual
al menos uno de los actores involucrados no pertenece a gobierno u organismo internacional alguno.
Más allá de los diferentes criterios según los cuales pueden
ser categorizadas las amenazas transnacionales, existe cierto
consenso en que las mismas incluyen siete fenómenos: los flujos migratorios masivos; el terrorismo; la criminalidad organizada; la proliferación de Armamento de Destrucción Masiva
(ADM); el deterioro ambiental, la guerra informática; finalmente, la proliferación de armamento pequeño/liviano.
Por supuesto, existen listados alternativos o complementarios a este, que abarcan temas tales como la proliferación de
tecnologías sensitivas, las pandemias o la pobreza, entre otros.
Sin embargo, debe destacarse que en estos casos no se registra
el mismo grado de coincidencia que en los anteriores; por otro
lado, algunos de estos fenómenos –como la corrupción– son
159
tipificables en categorías específicas, de concepción relativamente novedosa, como es el caso de las amenazas transversales,
entendibles como:
“ataques dirigidos contra los Estados y la democracia (que) socavan las reglas de funcionamiento de nuestros sistemas (y)
contribuyen a erosionar las instituciones democráticas y generan un fuerte sentimiento de apatía en la Sociedad Civil frente
a la clase política, que redunda en la pérdida de confianza no
solo en los gobiernos sino también en los sistemas tal como
están establecidos” 241.
Existen diferentes criterios para disminuir el alto grado de
heterogeneidad del listado de amenazas transnacionales que se
ha propuesto inicialmente. Uno de ellos es el enfoque clasificatorio de la agenda de la Seguridad Internacional contemporánea que proponen Handley y Ziegler, de acuerdo a dos dimensiones: actor, discriminable en estatal y no estatal; y poder,
dividible en letal y no letal. Como se observa en el Cuadro 8, se
conforma de esa forma un modelo de análisis bidimensional en
el cual la intersección de las dos categorías de cada dimensión
crea una tipología de cuatro tipos de amenaza a la seguridad de
los Estados.
Las “amenazas Tipo I” remiten a Estados que persiguen sus
intereses nacionales empleando el poder duro. Las “amenazas
Tipo II” están protagonizadas por actores no estatales que poseen, o pretenden poseer, una capacidad letal que coadyuve a la
consecución de sus objetivos. Las “amenazas Tipo III” tienen
que ver con los poderes blandos a los cuales apelan los Estados.
Finalmente, las “amenazas Tipo IV” incluyen a actores no estatales que no ejercen la violencia física en la consecución de sus
objetivos242.
241
242
Concepto tomado y adaptado de SAMPÓ, Carolina: La corrupción en la agenda de
seguridad latinoamericana, mimeo, Colloque “France-Amerique Latine et les
Caraibes. La coopération dans le cadre européen des affaires de justice et de
sécurité”, Université de la Sorbonne Nouvelle Paris III-IHEAL, Paris octubre
2004.
H ANDLEY , John & Andrew ZIEGLER : “A conceptual framework for National
Security”, American Diplomacy VIII:4 (2002).
160
Así, de acuerdo al modelo de análisis bidimensional de los
dos investigadores estadounidenses, fenómenos como el terrorismo, la proliferación de ADM y (de acuerdo a nuestro criterio) la
guerra informática, constituirían amenazas Tipo II. La criminalidad organizada y la proliferación de armamento pequeño/liviano encuadrarían como amenazas Tipo IV; el deterioro ambiental
y los flujos migratorios masivos no se enmarcarían en esta tipología, salvo que estén protagonizadas por un actor racional.
CUADRO 8
MATRIZ DE AMENAZAS DE HANDLEY Y ZIEGLER
Capacidad letal
Capacidad no letal
ESTADOS
ACTORES NO ESTATALES
Tipo I
Tipo II
Tipo III
Tipo IV
Un segundo criterio para reducir la heterogeneidad que
suele observarse en el listado de amenazas transnacionales es
en función de la percepción de su peligrosidad. Desde esta
perspectiva, EE.UU. ha sugerido dividir a las amenazas en inminentes o de largo plazo. Según esta discriminación, una amenaza inminente es aquella cuya peligrosidad se constata en forma
cotidiana a nivel global, requiriendo respuestas inmediatas;
esta categoría incluiría al terrorismo, el crimen organizado y la
proliferación de armamento pequeño/liviano. En el caso de las
amenazas de largo plazo, sus efectos nocivos son menos discernibles cotidianamente, por lo cual se suele asignar menores recursos (humanos, económicos) a su investigación y neutralización; integrarían esta categoría los flujos migratorios masivos,
la proliferación de ADM, el deterioro ambiental y la guerra informática243.
243
Institute for National Strategic Studies (INSS): Strategic Assesment 1999. Priorities
for a Turbulent World, National Defense University (NDU), NDU Press,
Washington 1999, p. 247.
161
A partir de esa lista consensuada, conviene efectuar cinco
aclaraciones. La primera de ellas es que estos fenómenos suelen
ser erróneamente calificados como “nuevas amenazas”, un cliché que no solo no arroja luz sobre la cuestión, sino que induce
a graves yerros conceptuales. Sucede que, con la excepción de
la guerra informática, ninguna de estas amenazas es “nueva”.
Sí es novedosa su jerarquía dentro de la Seguridad Internacional, en términos comparativos con épocas anteriores de predominio conceptual estadocéntrico, como también lo son sus formas de manifestación, a la luz del proceso de globalización y de
la revolución tecnológica iniciada a fines de la década del 80.
En este sentido, se ha dicho que el fenómeno de la globalización ha incidido particularmente en el terrorismo, el crimen
organizado y la proliferación de ADM, vectores y tecnologías
sensitivas, agravando estos fenómenos. Este agravamiento obedece a una “revolución de destrezas” (skill revolution) de sus
protagonistas, que incrementan su escala de operaciones hasta
un plano verdaderamente planetario, gracias a los avances en
materia de transporte; la instantaneidad de las comunicaciones;
la difusión de la información, y los flujos de capital244.
La segunda aclaración que es necesario efectuar, apunta a
que las amenazas transnacionales no pueden ser jerarquizadas
en relación a su importancia, peligrosidad o probabilidad de
ocurrencia. Por el contrario, la valoración de una amenaza depende de la situación específica de cada Estado que, a través de
un proceso de esencia constructivista, la securitiza o desecuritiza de acuerdo a las circunstancias.
Nuestra tercera aclaración indica que, en el marco del despliegue espacial de la mayoría de las amenazas transnacionales,
se repite el mismo patrón que se registra en otros fenómenos que
“cortan” las fronteras estatales e involucran a actores de naturaleza no estatal: la creciente importancia de las ciudades. Así
como las grandes urbes constituyen el clivaje geográfico de la
globalización económica, desde el momento en que concentran
244
CHA, Victor: “Globalization and the Study of International Security”, Journal of
Peace Research 37:3 (2000), pp. 391-403.
162
las sedes de las grandes compañías multi y transnacionales, que
requieren sus servicios especializados, también lo son de las organizaciones terroristas y criminales (en tanto sede), e incluso de
las migraciones masivas (como lugar de destino). Los terroristas
y criminales encuentran en las ciudades fuentes de financiamiento, apoyo logístico, infraestructura de transporte y comunicaciones y –algo no menos importante– anonimato245.
Una cuarta aclaración que debe efectuarse es que las amenazas transnacionales no son inconexas entre sí. Por el contrario, muchas veces suelen presentarse en forma simultánea, sea
en una relación causa-efecto (por ejemplo, un deterioro ambiental que promueve migraciones masivas), o en una situación en
la cual dos o más amenazas se combinan sinérgicamente, como
se alerta que podría acontecer entre el terrorismo y la proliferación de ADM.
Finalmente, la quinta aclaración parece un contrasentido,
desde el momento en que postula que las amenazas transnacionales conllevan cierta valorización del Estado. Aunque la transversalidad de estos fenómenos confirma las limitaciones estatales para enfrentarlos, indicando a la cooperación multilateral
como la única opción viable en la materia, lo cierto es que los
afectados por estas amenazas recurren prima facie al Estado en
busca de protección. Como ha apuntado Jervis, con posterioridad al 11S los ciudadanos estadounidenses “no apelaron a sus
iglesias y corporaciones multinacionales, ni a la ONU, sino a su
gobierno nacional”246.
Una somera descripción de las principales amenazas transnacionales
Crimen organizado
La criminalidad organizada es un fenómeno subcultural
que dista de ser novedoso. Sin embargo, su imagen de amena245
246
SASSEN, Saskia: “Ciudadanos del mundo, uníos”, Clarín 9 de junio de 2003.
JERVIS, Robert: “An Interim Assessment of September 11: What Has Changed
and What Has Not?”, Political Science Quaterly 117:1, Spring 2002, pp. 37-54.
163
za transnacional de primer orden es más reciente, y no parece
datar de más de un cuarto de siglo. De alguna manera su fisonomía es la que plantea la escritora española Rosa Montero en
su novela La Hija del Caníbal, donde le hace decir a uno de sus
protagonistas:
“hay muchos mundos en el mundo, y el más amplio, el más
sólido y más estable es el mundo clandestino de la criminalidad
internacional. La alta delincuencia es la mayor multinacional
que existe en el planeta; posee unas normas estrictas, una administración colegiada, una jerarquía bien establecida. Y funciona
en todos los países de la tierra. Eso sí que es internacionalismo, y
no los sueños bolcheviques o libertarios”.
La “oficialización” de esta percepción del crimen organizado como amenaza transnacional de primera magnitud se observó recién a mediados de la década del 90: en 1995 el Grupo
de los Siete (G-7) países más industrializados trataba prioritariamente este tema en su reunión de Halifax, mientras la ONU
convocaba en Nápoles a una cumbre mundial en la materia.
Podemos entender al crimen organizado de una manera
simplificada, como lo hace INTERPOL: “grupos que tienen una
estructura corporativa cuyo objetivo primario es la obtención de ganancias mediante actividades ilegales, a menudo basándose en el miedo y la corrupción”.
En el año 2000, la ONU definió al protagonista de esta amenaza transnacional como “un grupo estructurado de tres o más
personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves ()... con miras
a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro
beneficio de orden material”. Aquí se entiende por grupo estructurado a un grupo que no se haya formado de manera fortuita
para la comisión inmediata de un delito, y por delito grave a un
ilícito punible con una privación de libertad máxima de al menos cuatro años247.
247
ONU: Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional, A/Res/55/235 (2000), art. 2.
164
Existen conceptualizaciones mucho más complejas que la
anterior, que describen con mayor detalle al crimen organizado.
Por ejemplo, Brian Sullivan le asigna a este fenómeno once características básicas: (i) organización jerárquica; (ii) continuidad
en el tiempo; (iii) disposición a amenazar o usar la violencia;
(iv) membresía restringida; (v) obtención de ganancias a través
de la actividad criminal; (vi) provisión a segmentos de la población común de bienes y/o servicios ilegales; (vii) neutralización
de agentes públicos y dirigentes políticos a través de la corrupción o intimidación; (viii) búsqueda del monopolio de determinados bienes y servicios; (ix) asignación de tareas especializadas a sus miembros; (x) manejo de un “código del secreto”; (xi)
planificación para el logro de objetivos a largo plazo248.
El crimen organizado se transformó en una de las más peligrosas amenazas transnacionales de la post-Guerra Fría; sus dimensiones exceden holgadamente la suma de los crímenes cometidos por tales organizaciones para alcanzar las esferas
política, económica y social de los Estados. A principios del año
2001, la traducción de esas dimensiones en flujos financieros
fue calculada en US$ 1,25 trillón por año249.
Tres años después, una actualización de esa cifra la proporcionó Loretta Napoleoni, investigadora de la London School of
Economics, en su obra “Jihad: cómo se financia el terrorismo en la
nueva economía”. Esta economista concluye, en base a sus investigaciones, que la economía de la criminalidad movería a nivel
global fondos cercanos a los U$S 1,5 billones, cifra que de ser
cierta, equivaldría al 5% del producto mundial, aproximadamente. Agrega Napoleoni:
“Constituye un sistema económico internacional paralelo al legítimo. Genera un río de dinero que fluye hacia las economías
248
249
SULLIVAN, Brian: “International Organized Crime: A Growing National Security
Threat”, National Defense University, Institute of National Security Studies
(INSS)-Strategic Forum Nº 74, May 1996.
WILSON, G.; F. BUNKERS & J. SULLIVAN.: Anticipating the Nature of Next Conflict,
Emergency Research Response Institute (ERRI), February 19, 2001 (http://
www.emergency.com/Emergent-thrts.htm).
165
tradicionales y, en esencia, las contamina. Aumenta la dependencia de las fuentes monetarias ilegales y debilita el sistema de
control del blanqueo de dinero. Las salidas desangran los países
en vías de desarrollo, donde frecuentemente se origina. Empobrece sus economías legítimas e incentiva la economía ilegal y la del
terrorismo”250.
Empero, la referida multidimensionalidad tiende a soslayarse, reduciendo el crimen organizado en la mayoría de los casos
a la cuestión del narcotráfico, modo abreviado de referirse al
tráfico y comercialización ilegal de estupefacientes y substancias psicotrópicas. Esta actividad involucra países productores251, proveedores de precursores químicos, centros de procesamiento, rutas de tráfico, mercados de consumo y plazas para
la legalización de activos, en una red que cubre todo el orbe.
La tendencia a remitir toda forma de criminalidad al narcotráfico se sustenta en la gravedad adquirida por este último,
con sus secuelas en términos de delincuencia y los fondos que
moviliza. Una idea de la dimensión de esos fondos se obtiene
del Informe Mundial de Drogas 2005, elaborado por la Oficina
de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC),
en el cual por primera vez se hace un cálculo a nivel mundial
sobre el alcance financiero del mercado ilícito de drogas, de
acuerdo a un nuevo modelo de análisis. Dicho modelo distingue tres niveles, el de la producción, la venta al por mayor o el
nivel intermediario y la venta al por menor, lo que ha revelado
que el volumen de dinero aumenta vertiginosamente a medida
que se acerca al consumidor final.
Según UNODC, el volumen financiero en la producción fue
en 2003 de US$ 13 mil millones, frente a los US$ 94 mil millones
250
251
LESCORNEZ, Macarena: “La privatización terrorista”, El Mercurio 4 de abril de 2004,
p. D-6.
No está del todo definido cuál es el “umbral” a partir del cual un país puede o
debe ser considerado como productor de importancia. EE.UU., por ejemplo,
ajusta esta tipificación a Estados donde anualmente se cultivan, en forma ilegal
y con destino a la producción de drogas, por lo menos mil hectáreas de amapola
o coca, o 5 mil hectáreas de cannabis sativa.
166
de las ventas intermediarias, mientras el valor de las ventas al
por menor del mercado mundial de las drogas ilícitas se elevó
en 2003 a US$ 322 mil millones, lo que implica un gasto de US$
51 por persona al año. En las ventas al por menor, el volumen
del mercado de las drogas ilícitas en todo el mundo supera al
Producto Interno Bruto (PIB) del 88% de los países en el mundo
(163 de los 184 listados en los datos del Banco Mundial), como
ejemplo de la importancia de este negocio ilegal.
Además, recuerda el informe: “La industria de la droga ilícita
actúa fuera de la ley. Sus ‘compañías’ no cotizan en ninguna Bolsa,
no están valoradas por ninguna agencia de calificación de riesgos, y
su dinámica no está bajo observación regular de analistas y economistas”. Esta situación, además de dificultar la recopilación de los
datos necesarios para poder evaluar dichos mercados, refleja la
capacidad que tiene el narcotráfico de amenazar a numerosas
economías, dado el poder financiero que genera. Los fondos de
la droga sirven para intimidar y corromper a funcionarios gubernamentales e incluso, en algunos casos, a todo un sistema
político, comprometiendo el futuro de un país252.
En cuanto a los cultivos, la UNODC indicó que, en materia
de cultivos, en el año 2005 el primer lugar en coca le correspondió a Colombia con 86 mil ha cultivadas, un 54% del total mundial, mientras que el resto proviene de Perú (30%) y Bolivia
(16%). En términos de producción total de cocaína, esta alcanzó
el año 2005 unas 910 ton métricas, 640 ton en Colombia, 180 en
Perú y 90 en Bolivia. Respecto al cannabis, Marruecos sigue
siendo el principal productor mundial, con cultivos de 72,5 mil
ha en el año 2005253.
Aun cuando la problemática del narcotráfico es de capital
importancia, esta no agota las manifestaciones de la criminalidad; por el contrario, las mismas se multiplican hasta alcanzar
la corrupción de funcionarios y agentes públicos; las migracio-
252
253
UNODC: World Drug Report 2005, UN Office on Drugs and Crime, July 2005
(http://www.unodc.org/pdf/WDR_2005/volume_1_web.pdf).
GERIUP: “ El último informe sobre narcotráfico y drogadicción en el mundo”,
Informes del Geriup, 12 de julio del 2006
167
nes clandestinas; los fraudes económicos; los tráficos ilegales
más diversos; la piratería intelectual y el empleo de la violencia
como herramienta.
Las manifestaciones de la criminalidad también incluyen el
empleo de la violencia como herramienta. Pueden hacerlo en forma autónoma, o en el marco de verdaderos joint ventures con
organizaciones terroristas. En nuestras tierras sirven como ejemplo de estas alianzas los casos de Sendero Luminoso en Perú y,
más recientemente, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en la nación homónima. Sobre este último caso,
en el cual algunos autores advierten una “metamorfosis organizacional” orientada al crimen organizado, tal cual detallamos en
el Capítulo V, hace casi diez años ya se decía lo siguiente:
“Esa imagen romántica del guerrillero que se va al monte a defender unos ideales y a tratar de cambiar un orden socioeconómico injusto, inclusive ofreciendo su vida para mejorar la de otros,
dejó de existir en Colombia hace muchos años. Más exactamente,
desde cuando la más vieja guerrilla del mundo descubrió que
podía enriquecerse delinquiendo.
Fue así como se iniciaron los secuestros, que resultaron tan buen
negocio, que hoy Colombia disfruta del dudoso honor de ocupar el
primer lugar mundial en la comisión de ese delito monstruoso.
Luego, ya establecida esa primera industria, se inició una segunda:
el boleteo. La vacuna para aplicarle a todo aquel eventual sujeto de
un secuestro. Extorsión, en todo el sentido de la palabra.
La evolución continuó y los dirigentes de las FARC, el ELN y
otras agrupaciones armadas, que para entonces habían devenido
en puros y simples terroristas dedicados a la delincuencia común,
descubrieron, finalmente, el negocio de su vida: el narcotráfico. Y
se convirtieron con mucha facilidad, gracias al conocimiento que
tenían del terreno, en el más poderoso de los carteles exportadores de drogas ilícitas. El éxito no se ha hecho esperar y ahora
conforman una de las más poderosas organizaciones narcoterroristas del mundo”254.
254
BEDOYA, Harold: “Más precisión”, El Tiempo 22 de abril de 1998
168
Las tres características distintivas del crimen organizado en
el escenario internacional de la post-Guerra Fría son la diversificación, la transnacionalización y la interacción. Es decir: en la mayoría de los casos las distintas actividades que involucran no
son mutuamente excluyentes, por lo cual las principales organizaciones diversifican su accionar en múltiples direcciones; no
circunscriben su actividad a los límites de un Estado, ni siquiera de un continente, trascendiendo sus fronteras físicas y políticas; y no son inconexas entre sí, sino que interactúan en verdaderas redes globales y descentralizadas.
Estas redes están signadas por la operatoria de “alianzas
estratégicas” de diverso tipo, configurando un entramado global
tan complejo que llegó a hablarse de una “pax mafiosa”255. Tomando como ejemplo al conocido Cartel de Cali colombiano,
entre las alianzas estratégicas que había anudado con otros grupos criminales se incluyen subcontrataciones, canjes de producción y “franchising”, siendo ejemplos concretos:
•
Relaciones contractuales con sus contrapartes de México,
altamente capacitados en la colocación de bienes ilícitos en
EE.UU., para que introduzcan en ese mercado cocaína colombiana.
•
Lo mismo con las mafias italianas, por sus capacidades en
lavado de dinero, para legalizar activos propios en diversas
plazas financieras.
•
Canje de cocaína por heroína con los carteles nigerianos;
mientras los nigerianos colocan la cocaína provista por los
colombianos en sus mercados de Europa, los colombianos
utilizan la cocaína de los nigerianos para satisfacer a sus
clientes de EE.UU.
•
Utilización de los canales de distribución de heroína de las
mafias italianas en Europa, para comercializar cocaína en
ese mercado.
255
INSS, op. cit., p. 250.
169
•
Franchising a entidades menores, como es el caso de grupos
jamaiquinos o dominicanos, para vender droga en EE.UU.256.
Estas características de diversificación, transnacionalización e interacción son claramente evidentes al hacer un repaso
de los principales pools criminales globales, integrados por
cientos de entidades menores, que en forma directa o indirecta
involucran a millones de personas: las tríadas chinas, la mafia
italiana, las yakuzas japonesas, las mafias rusas y los carteles de
Colombia. Consideradas en conjunto, estas organizaciones incluyen entre sus actividades tráficos de heroína, opio, cocaína y
drogas sintéticas; blanqueo de activos de origen ilícito; juego
clandestino; prostitución y trata de blancas, tráfico de mano de
obra e inmigración ilegal, contrabando; falsificación de moneda; tráfico de órganos; turismo sexual; operaciones con bienes
raíces e, incluso, tráfico de residuos tóxicos y material nuclear.
De las múltiples manifestaciones de la criminalidad que
hemos señalado en un párrafo anterior, es especialmente relevante la corrupción de funcionarios públicos y dirigentes políticos, fenómeno que también es tipificable como amenaza transversal. En forma simplificada, lo entendemos como “el uso de la
función pública para obtener ganancias privadas”. Pero, para ser
más exactos, tengamos en cuenta (entre muchas otras opciones)
la definición que generó el politólogo Carl Friedrich en 1966,
basada en el interés público, y que mantiene plena vigencia257:
“Puede decirse que existe un patrón de corrupción cuando un
poseedor de poder que tiene a cargo la realización de ciertos actos
(i.e., un funcionario responsable u oficial a cargo), es inducido a
través de dinero u otros beneficios que no le son provistos legalmente, a realizar acciones que favorecen a quien provee el beneficio y accesoriamente genera un daño al público y sus intereses”.
256
257
WILLIAMS, Phil: “Transnational Criminal Organizations: Strategic Alliances”, The
Washington Quaterly 18:1, Winter 1995, pp. 57 y ss.
COLLIER, Michael: Explaining Political Corruption: An Institutional-Choice Approach,
International Studies Association (ISA) 40th Annual Convention, Washington
D.C., February 16-20, 1999.
170
La transición que experimenta un país desde instancias
donde la corrupción forma parte de la realidad cotidiana, hasta
una superación de este flagelo, está asociada en forma directa
con el grado de cultura política existente. En esta transición
podrían distinguirse tres etapas, una primitiva donde todavía
existe confusión entre lo público y lo privado; una intermedia
donde ya se tiene una idea de lo público, del Estado, como una
expresión moral que choca con comportamientos y costumbres
que se condideran corruptos porque ponen el bien de la familia
y del clan por encima de la comunidad; por último, una final,
cuando consigue imponerse la idea de que haya un Estado organizado y racional al servicio de la Nación258.
La corrupción de funcionarios públicos y dirigentes políticos
por parte del crimen organizado no es novedosa. Más aún, constituye un rasgo tradicional de la criminalidad, configurando una
interacción que semeja lo que algunos investigadores consideran
“un plato de spaghetti”: cada pieza parece entremezclarse con la
otra, volviéndose casi imposible discriminar entre ellas259. Tokatlián (basándose en Edwin Stier y Peter Richards) incluye a la
interacción con el Estado dentro del normal proceso evolutivo de
los grupos criminales, proceso que subdivide en tres fases:
•
Fase Predatoria: se distingue por la afirmación territorial de
grupos criminales que garantizan su poderío por medio de la
violencia, y con ello logran defender su empresa ilícita, eliminar rivales y afianzar un monopolio privado de la fuerza.
•
Fase Parasitaria: implica una substancial influencia política
y económica, combinada con una evidente capacidad corruptora de sectores públicos y privados.
•
Fase Simbiótica: para lograr su afianzamiento, el sistema
político-económico se vuelve tan dependiente del “parásito” (el crimen organizado) como este de las instituciones
establecidas260.
258
GRONDONA, Mariano: El mundo en clave, Planeta, Buenos Aires 1996, pp. 250-251
WILLIAMS, op. cit.
Ver el prólogo de este investigador a VV.AA.: Una Mirada Argentina sobre Colombia,
ISCO, Buenos Aires 1999, p. 11.
259
260
171
El corolario de las fases “parasitaria” y “simbiótica” que
plantea Tokatlián se plasmaría en lo que ha dado en llamarse
criminalización del Estado. Esta situación apunta a una endémica
y masiva corrupción protagonizada por la elite política, que
desestima las demandas del electorado por mayor transparencia, control de las acciones de gobierno y representatividad de
los votantes, en aras de su beneficio particular261. En el mismo
sentido apunta la idea de “Estado blando”, categoría que refiere
a países en donde prácticamente ninguna operación puede ser
realizada con la estructura estatal sin cierta dosis o forma de
corrupción262.
Un escenario de este tipo se observa con contundencia en el
siguiente párrafo del estadounidense Ralph Peters263:
“En el pasado, las insurgencias eran fáciles de reconocer: los
rebeldes marchaban contra el palacio presidencial. Hoy, muchas
insurgencias de tipo criminal son conducidas al interior del palacio presidencial por los funcionarios”.
La corrupción de funcionarios públicos y dirigentes políticos
por parte del crimen organizado no es novedosa. Pero tal vez sí lo
sea la mayor vulnerabilidad de los Estados frente a este fenómeno,
y esta situación ha sido relacionada con la creciente globalización
económica, de raíz tecnológica.
El intelectual francés Jean-Marie Guéhenno, en su obra El
Fin de la Democracia, explica la relación directamente proporcional entre globalización económica y crimen organizado de la siguiente manera: el empleo intensivo de la información en las
nuevas estructuras empresariales y oficiales altera los procesos
decisorios tradicionales, descentralizándolos y tornándolos más
261
262
263
Predictive Model”. Parameters, Spring 1996, pp. 19-31.
MAINGOT, Anthony: “Studying Corruption in Colombia”, en James ZACKRISON
(ed): Crisis? What Crisis?, Institute of National Strategic Studies (INSS), National
Defence University (NDU), Washington DC 1999, p. 46.
PETERS, Ralph: “The Culture of Future Conflict”, Parameters, Winter 1995-96,
pp. 18-27.
172
complejos; operando de manera profundamente interconectada,
en las entidades públicas y privadas virtualmente se multiplican
los individuos que participan (en distinto grado) en tales procesos, y con ello los objetivos potenciales de los corruptores264.
A través del ejercicio de la corrupción, porciones importantes de las decisiones y actividades económicas del Estado se
mimetizan con las que desarrolla el crimen organizado. El peligro que esto implica es doble:
•
Se distorsiona el normal funcionamiento de los mecanismos de mercado y la efectividad de las decisiones regulatorias emanadas de las autoridades gubernamentales.
•
Se erosiona la credibilidad y reputación del Estado ante los
inversores privados, externos e internos, que tienden a relocalizar en lugares más “limpios” sus capitales.
Por supuesto que existen posturas que subestiman el impacto negativo de este fenómeno en las economías de los Estados, alegando que la criminalidad sería gradualmente debilitada y asimilada a una economía libre, conforme esta se
desarrolla y consolida. Sin embargo, los estudios llevados a
cabo por uno de los más importantes especialistas del crimen
organizado, Phil Williams del Ridgeway Center for International
Security Studies, indican que “el crimen organizado es la forma de
capitalismo más salvaje imaginable”, y en consecuencia no respeta
ninguna forma de regulación de naturaleza jurídica o moral,
imprescindibles en cualquier economía.
Por último, es importante tener presente que en algunos
lugares del orbe la globalización, sustentada en factores tecnológicos, podría beneficiar involuntariamente al crimen organizado, fomentando su crecimiento. Para comprender este enfoque, hay que recordar que la globalización suele incluir entre
sus características el agravamiento de la situación económica y
social de numerosos Estados, toda vez que sus capacidades
para insertarse en el nuevo contexto económico son deficientes.
264
GUÉHENNO, Jean-Marie: El Fin de la Democracia, Paidós, Barcelona 1995, pp. 113-119.
173
En este contexto, muchos individuos disconformes con su
situación económica y social pueden percibir como la más rápida (o la única) forma de mejora de su nivel de vida, equiparándola a lo que muestran los medios de comunicación, al involucramiento en actividades criminales; la forma de crimen
organizado practicada por individuos provenientes de sectores
sociales de escasos recursos, que lo hacen como vía de progreso, es lo que Steven Metz ha denominado “insurgencia comercial”. Si el modelo histórico de este patrón de conducta era Robin Hood, su versión aggiornada podría haber sido Pablo
Escobar Gaviria, el mítico cabecilla de la organización criminal
colombiana Cartel de Medellín265.
Proliferación de armas livianas
Aunque en la actualidad existe cierto consenso en incluir a
la proliferación de armas livianas dentro del conjunto de amenazas de naturaleza transnacional, paradójicamente no se repite
ese grado de acuerdo al momento de establecer los alcances y
contenidos de este fenómeno. Hussein Solomon, por ejemplo,
aplica una definición abarcativa, que no discrimina entre “armas livianas” y “armas pequeñas”, empleando genéricamente el
primero de ambos conceptos. Así, entiende por “armas livianas” a armamento basado en tierra y portátil, incluyendo pistolas y revólveres; fusiles y ametralladoras hasta un calibre de
14,5 mm; misiles y cohetes antiaéreos y antitanque; morteros
ligeros; minas; granadas y explosivos266.
Existen, sin embargo, clasificaciones más precisas según las
cuales267:
265
266
267
METZ, Steven: The Future Of Insurgency, SSI Report, USAWC, Carlisle Barracks
(PA) 1993.
De acuerdo a SIPRI Yearbook: Armaments, Disarmament and International Security,
SIPRI, Stockholm 1995, p. 583. Tomado de SOLOMON, Hussein: Towards the 21st
Century: A New Global Security Agenda?, Institute of Security Studies (ISS),
Occasional Paper Nº 6, South Africa, June 1996.
KRAUSE, Keith: The Challenge of Small Arms and Light Weapons, 3rd International
Security Forum and 1st Conference of the PfP Consortium of Defense Academies
and Security Studies Institutes: “Networking the Security Community in the
Information Age”, Zurich, 19–21 October 1998 (Workshop 5D: Arms Control and
Disarmament).
174
•
Armas pequeñas: pueden ser empleadas por un solo individuo y su construcción puede ser casera y/o artesanal.
•
Armas livianas: su uso puede requerir más de una persona,
y se construyen de acuerdo a especificaciones militares,
como instrumentos de combate.
Una clasificación estándar, que no invalida la anterior sino
que la complementa, es la que proporcionó en 1997 la ONU.
Este organismo estableció que268:
•
Las armas pequeñas incluyen revólveres; pistolas; rifles y
carabinas; subametralladoras; fusiles de asalto y ametralladoras livianas.
•
Entre las armas livianas se encuentran ametralladoras pesadas; lanzagranadas; ametralladoras antiaéreas y antitanque portátiles; lanzacohetes y lanzamisiles antiaéreos o antitanque portátiles; morteros de calibre hasta 100 mm;
munición y explosivos; minas antitanque y antipersonal, y
granadas.
Sea cual fuere el grado de inclusividad que le asignemos a
este fenómeno, lo cierto es que el mismo dista de ser novedoso.
Durante la Guerra Fría, esta proliferación acompañó la intervención de las dos superpotencias, y de algunas potencias coloniales de menor jerarquía (Bélgica, Francia, Gran Bretaña), en
conflictos intraestatales periféricos. Sin embargo, el problema
fue soslayado por la comunidad internacional, que concentró
sus energías en evitar únicamente la proliferación de Armamento de Destrucción Masiva (ADM); es decir, de aquel armamento susceptible de afectar la estabilidad internacional.
Dos factores adicionales parecen haber contribuido al mencionado desinterés. El primero es que la mencionada proliferación a la que se asistía en diversas regiones del planeta era mayoritariamente vertical (en cuanto a cantidad de armas) antes que
268
ONU: Report of Governmental Experts on Small Arms, A/52/298, 27 August 1997.
175
horizontal (en cuanto a cantidad de usuarios); en otras palabras,
las armas no eran traficadas ni comercializadas. El segundo factor alude a que la influencia de las superpotencias en los conflictos intraestatales era extensiva al armamento que era usado en
los mismos, por lo cual este estaba en cierta forma controlado.
La rejerarquización de la proliferación de las armas pequeñas/livianas fue simultánea al fin de la Guerra Fría. Librados a
su propia suerte, sin el marco regulatorio que antes le imponía
la lógica bipolar, los conflictos armados intraestatales se multiplicaron en el planeta, y las armas que utilizaban sus protagonistas (al menos los sectores insurgentes) fueron mayoritariamente pequeñas/livianas. Por otro lado, la pérdida de
injerencia de las superpotencias y potencias medianas sobre los
conflictos intraestatales, sumada al aumento de los mismos, implicó que las armas pequeñas/livianas fueran utilizadas en mayor cantidad y sin control por parte de terceros actores.
Como resultado de la interacción de estos factores, a fines de
1998 se calculaba que existían en el mundo unos 500 millones de
armas pequeñas/livianas, fuera de las que eran de propiedad
estatal (FF.AA., FF.SS., FF.PP.); en algunas partes del mundo, especialmente en África y Asia, el costo para acceder a las mismas
es irrisorio: un fusil AK-47 ruso puede ser canjeado por un pollo,
o una o dos bolsas de maíz. Al mismo tiempo, se observaba que
las armas pequeñas/livianas constituían el principal instrumento
de ejercicio de la violencia en el 90% de los conflictos intraestatales. Estas armas circulaban de uno a otro conflicto, “reciclándose” en un modo de proliferación horizontal; favorece este hecho
que el escaso y/o simple mantenimiento requerido hace que un
arma en cuestión pueda durar décadas269.
A lo largo de los ocho años que siguieron a ese informe, la
amenaza de la proliferación de armas pequeñas/livianas no hizo
otra cosa que agravarse. Así, a mediados del año 2006, ONGs
vinculadas a esta temáticas como Oxfam y Small Arms Survey pro269
RIGGLE, Sharon: Illicit Light Weapons Trafficking: Co-ordinating International Action,
The International Security Information Service (ISIS), December 1998 (CIAO
Working Paper).
176
porcionaron las siguientes cifras: existirían actualmente 639 millones de armas ligeras/livianas en circulación en todo el mundo, lo
que representa que uno de cada 10 habitantes del planeta accede a
las mismas; casi el 60% de estas armas están en manos de civiles,
mientras una cuarta parte de ellas es contrabandeada, llegando a
las manos de rebeldes y criminales; unos 250 mil “niños soldados”
involucrados en conflictos intraestatales en todo el orbe, portan
este tipo de armamento; a nivel mundial, unas 500 mil personas
mueren cada año a causa de estas armas; finalmente, el costado
ilegal de esta actividad movería US$ 1 mil millones al año270.
Finalmente, también debe consignarse que, en numerosas
oportunidades, la proliferación de armas pequeñas/livianas
suele estar acompañada de otro fenómeno: el del merceranismo. En esta línea, encuadrarían en la figura de mercenarios los
instructores del armamento adquirido, en muchos casos individuos dotados de formación militar271.
Hasta el momento, la comunidad internacional ha constituido numerosas iniciativas para lidiar con este problema. Sin
embargo, aún no ha logrado definir una vía totalmente efectiva
para neutralizar la proliferación de armas livianas, incapacidad
que no está desligada de la complejidad de este fenómeno, que
dificulta su control. Entre los factores que hacen a esa complejidad se incluyen:
•
la facilidad para transportar, almacenar y ocultar estas armas;
•
la multiplicidad de proveedores, estimados (según cálculos
conservadores) en más de 300 empresas en unos 70 países;
•
su legítima posesión individual en algunos países (como
EE.UU.);
•
la vinculación de su comercio ilegal con otras actividades
desarrolladas por el crimen transnacional organizado;
270
GERIUP: “Tráfico de armas pequeñas y livianas: reunión en Nueva York”,
Informes del Geriup, 12 de julio de 2006
GUNARATNA, Rohan: “Transnational threats in the post-Cold War era”, Jane’s
Intelligence Review 13:1, January 2001, pp. 46-50.
271
177
•
la vinculación de su demanda y empleo con situaciones de
crisis socioeconómica, inseguridad pública y debilidad de
las instituciones políticas;
•
las dificultades que entrañan los procesos de desarme que
acompañan a las desmovilizaciones y pacificaciones, en situaciones postconflicto intraestatal; y
•
la diversidad de normas entre Estados en lo referente a su
fabricación, comercialización, adquisición y empleo.
Lo que resulta claro es que, aun cuando la proliferación de
armas pequeñas/livianas puede obedecer a la actividad de la
criminalidad organizada, como lo es también el tráfico de estupefacientes, el caso que aquí nos ocupa presenta dos particularidadeas, vis-à-vis la cuestión de las drogas:
•
Mientras el tráfico de drogas es en todos los casos una actividad protagonizada por organizaciones criminales, la proliferación de armas pequeñas/livianas puede obedecer a una actividad lícita ejercida por empresas dentro del marco de la ley.
•
En aquellos casos en que la proliferación de armas pequeñas/livianas corresponde a un tráfico ilegal llevado a cabo
por la criminalidad organizada transnacional, la misma puede utilizar los mismos canales y rutas a través de las cuales
se comercian estupefacientes, aunque en un sentido inverso:
los principales mercados de consumo de estupefacientes
suelen ser focos de producción de armas pequeñas/livianas;
inversamente, los focos de producción de drogas suelen ser
mercados de consumo de armas pequeñas/livianas.
Flujos Migratorios Masivos
Considerados a escala global, los movimientos migratorios
están causados por motivos tanto políticos como económicos.
Las migraciones políticas son numéricamente inferiores a las segundas, incluyéndose en esta categoría a desplazados y refugiados. Estas migraciones están relacionadas con la violencia imperante en los países de procedencia de sus protagonistas, sobre
178
todo en Estados independizados durante el siglo XX, cuyas
fronteras fueron establecidas artificialmente, dividiendo pueblos homogéneos o uniendo otros con enemistades seculares.
Según la terminología del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), un refugiado es
aquella persona que se encuentra fuera de su país de origen y
no puede retornar a causa de un temor bien fundado de persecución debido a su raza, religión, nacionalidad, opinión política
o pertenencia a un determinado grupo social. Los desplazados
(o desplazados internos), en tanto, son víctimas de situaciones
similares a las de los refugiados, pero que han permanecido en
su propio país en lugar de cruzar una frontera.
Los últimos cálculos del ACNUR, basados en cifras del año
2004, hablan de 9,2 millones de refugiados, casi el 20% de ellos
procedentes de Afganistán; y unos 25 millones de desplazados.
De esta última cifra, 5,5 millones están bajo los programas de la
Agencia y 2 millones son colombianos272.
Las migraciones económicas, en tanto, fueron calculadas en noviembre del año 2004 por el Departamento de Asuntos Económicos
y Sociales de la Organización de Naciones Unidas (ONU) en 175
millones de personas en el año 2000, el último con datos disponibles. Esta es una cifra muy elevada en comparación con los 80 millones de los años setenta, o los 100 millones de los años ochenta.
Del informe surge que, de los 175 millones de emigrantes
que hay en el mundo, 110,3 millones se concentran en países
desarrollados; la cantidad remanente, 64,6 millones, se encuentra en naciones en vías de desarrollo. Por áreas geográficas, la
mayor parte de los emigrantes eligen como destino a Asia (43,8
millones), seguido de Estados Unidos y Canadá (40,8 millones),
Europa (32,8 millones) y la antigua Unión Soviética (29,5 millones), según datos del 2002273.
272
273
ACNUR: Los refugiados en cifras, 2005, ACNUR enero 2005 (http://
www.acnur.org/biblioteca/pdf/3864.pdf).
ONU: “Mayor impacto de las migraciones en los países desarrollados”, Boletín
ONU Nº 04/099, 29 de noviembre de 2004.
179
Las migraciones económicas justifican su accionar en la búsqueda del progreso económico que les está vedado en su tierra
natal. Históricamente esto ha sido aceptado por sus gobiernos,
por tres causas principales: (i) la reducción del desempleo interno; (ii) el envío de divisas a la familia que quedó en la tierra
natal por parte del emigrado274; y (iii) la posibilidad de que este
último retorne en un futuro con mayor calificación laboral.
Si bien durante un corto lapso estos flujos fueron aceptados
por los Estados desarrolladas debido a su necesidad de mano
de obra barata, el desempleo que actualmente se registra en
ellos convierte al inmigrante en un elemento indeseado, objeto
de marginación, blanco usual de la violencia xenófoba y causa
de fricciones interestatales. Y paralelamente, en la medida en
que aumentaron los escollos internacionales a la migración,
también lo hizo el involucramiento del crimen organizado en la
materia.
El tráfico de inmigrantes ilegales está considerado el rubro
de mayor crecimiento dentro de la criminalidad organizada internacional, adquiriendo dimensiones transcontinentales (por
ejemplo, desde Extremo Oriente a Europa y EE.UU., en ocasiones triangulando a través de África y América Latina) y moviendo multimillonarias sumas de dinero. Téngase en cuenta
que el costo de una inmigración ilegal de Asia a Europa puede
fluctuar entre US$ 20 mil y US$ 30 mil por persona275. De acuerdo al referido informe del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU, cerca de la mitad de los trabajadores
indocumentados acceden a los países de destino mediante el
contrabando y el comercio ilegal de personas, “un negocio ilegal
cuyas ganancias son de unos US$ 10.000 millones al año”. Estas
cifras revelan la importancia de la influencia de la inmigración
en la composición demográfica de la sociedad276.
274
275
276
La ONU estima que estas remesas mueven anualmente casi US$ 170 mil millones
en todo el mundo, llegando a constituir la principal fuente de ingresos de algunos
países.
GUNARATNA, op. cit.
ONU: “Mayor impacto”..., op. cit.
180
La criminalidad organizada también se encuentra detrás de
otra forma de migración, en este caso forzada, conocida como
“tráfico de seres humanos” (o “tráfico de personas”). La agencia de la ONU que combate la Droga y el Crimen (UNODC)
concluyó que las mujeres y los niños son las principales víctimas de esta actividad criminal en el mundo. Más de ciento
veinte países fueron identificados como origen de personas víctimas del tráfico, sobre todo en Asia y Europa del Este; como
naciones de destino, se incluyen europeas, de América del Norte, Israel, Turquía, China y Japón.
Las mujeres aparecen en el 77% de los informes de tráfico,
los niños en el 33% y los hombres en el 9%, según los datos de
la UNODC. En el 87% de los casos, se trata de explotación
sexual frente al 28% para otras formas de trabajo forzado277.
Puede desprenderse de los párrafos anteriores, referidos al
tráfico de inmigrantes ilegales y al llamado “tráfico de seres
humanos”, que en el esquema del crimen organizado el migrante ocupa el rol de objeto. Sin embargo, también puede desempeñar el papel de sujeto, como lo demuestra un caso paradigmático, el de las “maras”, pandillas juveniles urbanas,
compuestas en su mayoría por adolescentes y jóvenes adultos,
que comparten una identidad social que se expresa a través del
nombre de la pandilla278.
Su origen se remonta a los bolsones de inmigrantes latinos
en EE.UU., donde se conformaron pandillas juveniles en un
contexto de marginalidad y exclusión social. A mediados de los
años 90, el gobierno estadounidense deportó a miles de miembros de estas bandas a sus lugares de procedencia, donde expandieron su participación en actividades ilegales: narcotráfico,
robo de viviendas, asesinatos por encargo y tráfico de personas,
277
278
GERIUP: “La situación del tráfico de personas, según la ONU”, Informes del
Geriup, 3 de mayo de 2006.
Según relata Carolina Sampó, el nombre “mara” proviene de la hormiga
marabunta, sumamente gregaria, violenta y agresiva. La Mara 18 (M-18) se
denomina así porque surgió en la Calle 18, en Los Ángeles; mientras que la Mara
Salvatrucha (MS-13) toma su nombre de El Salvador (Salva), país del que
provenían la mayoría de sus miembros, y de la idea de jóvenes astutos (trucha).
181
particularmente de aquellas que se trasladan a suelo norteamericano. En estas tareas, las “maras” despliegan un poder de
fuego impresionante: fusiles AK-47, pistolas Sig Sauer y Beretta, ametralladoras israelíes mini y micro UZI 9 mm y todo
tipo de armas blancas279.
De acuerdo con una evaluación realizada recientemente
por los religiosos de la Comunidad Cristiana Mesoamericana
(CCM), en Guatemala operan nueve pandillas que agrupan a
unos 170 mil jóvenes; en El Salvador, aunque no precisa número de grupos, se estima que 10,5 mil jóvenes están involucrados; en Honduras existen alrededor de 475 pandillas integradas
por unos 31 mil jóvenes; en tanto que en Nicaragua existen 49
pandillas con 4 mil integrantes, concentrados en Managua280.
Aun cuando en todo el planeta se observa un progresivo
rechazo a los migrantes, ya mencionado en párrafos previos, el
lugar donde comenzó a expresarse con nitidez fue Europa Occidental. Junto con la caída del Muro de Berlín se duplicó el flujo
migratorio de índole económica, en sentido este-oeste, trepando
de 1,2 a 2,5 millones de personas por año. Uno de los más importantes teóricos políticos europeos, Ralf Dahrendorf, detectó en
este caso el siguiente patrón de conducta: discursos políticos populistas reconocen que la lucha contra la delincuencia y el desempleo encabezan la lista de prioridades de la ciudadanía, empleando un discurso xenófobo al atribuir a los inmigrantes
importantes cuotas de responsabilidad en esas demandas insatisfechas; el efecto es la exigencia de la población que los gobiernos
recorten los derechos de inmigración y asilo281.
279
280
281
S AMPO , Carolina. Elementos para el análisis de los conflictos armados no
convencionales. Las Maras en Centroamérica y la Seguridad en la región,
ponencia presentada en el II Congreso Iberoamericano de Seguridad e Historia
Militar “Globalización, Fenómenos Transnacionales y Seguridad Hemisférica”.
Instituto Histórico de Chile (INHICH)-Foreing Military Studies Office (FMSO),
Santiago de Chile junio 2006.
GERIUP: “Una nueva iniciativa para enfrentar a las maras”, Informes del Geriup,
31 de mayo de 2006.
DAHRENDORF, Ralph: “¿Un giro a la derecha?”, El País 19 de junio de 1994, p. 13.
182
En el Viejo Continente el discurso xenófobo dejó de ser
(como antaño) patrimonio de actores políticos marginales, en la
mayor parte de los casos antisistémicos, para alcanzar las plataformas de fuerzas políticas que participan del juego democrático e incluso acceden al ejercicio del Poder Ejecutivo. Tal fue el
caso del triunfo comicial en 1994 de la alianza Forza Italia, encabezada por Silvio Berlusconi e integrada por grupos neofascistas que respondían al liderazgo de Gianfranco Fini. La relación
entre migraciones, desempleo y evolución de ideologías xenófobas también se comprobó claramente en Alemania Federal.
Entre 1989 y 1993, la mayoría casi absoluta de actos de delincuencia perpetrados contra extranjeros fueron llevados a cabo
por individuos jóvenes, con dificultades para insertarse eficientemente en el mercado laboral, según datos proporcionados por
el gobierno germano.
En los últimos tiempos, el rechazo a los migrantes masivos
se ha trasladado a EE.UU., con especial énfasis en los inmigrantes de procedencia latinoamericana. Aunque aproximadamente
el 15% de la población de ese país está constituido por hispanos,
es decir, más de 41 millones de personas, aproximadamente 12
millones de ellos son indocumentados y las tendencias indican
que esa cifra continuará creciendo por un causa económica simple y contundente: mientras al norte del Río Bravo el ingreso
promedio anual per cápita es de US$ 35 mil, al sur es de US$ 5,9
mil. Con estas perspectivas, la Casa Blanca decidió reforzar los
controles migratorios y de seguridad en su frontera meridional
de 3,2 mil km de longitud, que anualmente es atravesada por
más de 300 millones de personas y 90 millones de automóviles,
enviando miles de efectivos de la Guardia Nacional282.
Como se desprende del caso estadounidense, nada indica
que las tensiones generadas por los flujos migratorios cesarán en
los próximos años. Más bien todo lo contrario, a la luz de la
interacción de dos factores: la ampliación de las brechas de bienestar a nivel global, fenómeno indisociable de la expansión de la
globalización económica, y la evolución demográfica mundial.
282
GERIUP: “¿Deben emplearse las FF.AA. en tareas de Seguridad Interior?”,
Informes del Geriup, 31 de mayo de 2006.
183
En cuanto a los indicadores demográficos mundiales, de
acuerdo a los cálculos más optimistas, la población del planeta
pasará de los 6 mil millones de personas calculadas en el año
2000, a 8,5 mil millones en el año 2085. Otras estimaciones, más
sombrías, calculan que se alcanzará esa cifra en el año 2034
aproximadamente.
La estimación “pesimista” arriba consignada indica que ya
en el año 2015 la población mundial rondará los 7,3 mil millones de habitantes. De ese total, el mundo desarrollado concentrará solo el 18,3% (contra un 22% registrado veinte años antes),
correspondiendo al resto del planeta el otro 93,7% (Cuadro
9)283. Buscando las razones de este desequilibrio, un informe de
la Agencia de Inteligencia para la Defensa (DIA) de EE.UU. ha
calculado que el 95% del aumento demográfico previsto a escala global tendrá lugar en regiones con escaso grado de desarrollo económico.
CRECIMIENTO
CUADRO 9
DE LA POBLACIÓN MUNDIAL
1994-2034
1994
2014
2034
Total mundial
5,642
7,386
8,410
Estados desarrollados
1,240
(22%)
1,350
(18,3%)
1,024
(12,1%)
Estados en vías de desarrollo
4,402
(78%)
6,036
(81,7%)
7,070
(87,9%)
En miles de millones
En esos lugares, las migraciones internas del campo a la
ciudad podrían dar lugar a zonas urbanas marginales284 absolu-
283
284
CLAWSON, Patrick: “Demographic Stresses”, en Patrick CRONIN (ed.): 2015: Power
and Progress, National Defense University Press, Washington 1996, pp. 55-66.
De acuerdo a la ONU, un barrio marginal es aquel que carece de una o más de
las siguientes condiciones: acceso a agua potable, a la sanidad, a espacio habitable
suficiente, a una vivienda levantada con material sólido y el derecho de usufructo.
184
tamente colapsadas en su infraestructura, donde la autoridad
estatal puede verse superada. Ya en el presente, un informe de
la ONU calculó que los cinturones urbanos de pobreza albergan
a 1.000 millones de habitantes, lo que significa uno de cada tres
pobladores urbanos del mundo. Las zonas periféricas pobres
representan el 38% del crecimiento urbano mundial, una tendencia que de continuar llevará a que sus habitantes lleguen a
1.400 millones (es decir, tantos como China) en menos de quince años. La población de esas periferias pobres aumenta en un
2,2% anual, especialmente en Africa, donde el índice de crecimiento supera el 4,5%, según el informe285.
En esta línea de pensamiento, los flujos migratorios contribuirían a la eclosión de nuevas formas de violencia en centros
urbanos donde inmensas masas de personas se hacinan sin las
condiciones mínimas de vivienda, educación, salud, agua potable, sistemas cloacales y seguridad pública. Existen dos ejemplos elocuentes de este escenario previsto por numerosos investigadores, como Eric de la Maissoneuve286.
El primero de ellos nos remite a los disturbios que se desataron en París a fines de octubre del año 2005, y que se extendieron
rápidamente al resto de Francia y a otras ciudades de Europa (en
Bélgica, Dinamarca, Alemania, Grecia, Holanda y Suiza), caracterizados por violentos enfrentamientos nocturnos entre jóvenes
migrantes (en el caso galo, de origen maghrebí) y las fuerzas
policiales. La característica de estos disturbios fue la destrucción,
solo en Francia, de más 6.000 vehiculos particulares y transportes
publicos, además de escuelas, gimnasios y edificios públicos, llevando al gobierno de Jacques Chirac a aplicar una legislacion de
emergencia que incluyó la aplicacion discrecional del toque de
queda en los distritos más conflictivos.
285
286
GERIUP: “El estado de las ciudades en el mundo”, Informes del Geriup, 28 de
junio del 2006.
Ver DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre la
Guerra Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, en especial el Capítulo VI.
185
El segundo ejemplo aconteció en mayo de 2006 en San Pablo, la urbe más populosa de América del Sur, cuando las autoridades decidieron trasladar a una nueva cárcel a cientos de
presos de alta peligrosidad, entre ellos numerosos líderes de la
poderosa organización criminal Primer Comando de la Capital
(PCC), un grupo nacido en las cárceles paulistas hace una década287. En represalia, en días subsiguientes los seguidores del
PCC, ciudadanos marginales de favelas, atacaron comisarías,
patrulleros y agentes policiales en varias ciudades paulistas,
además de incendiar autobuses, agencias bancarias y una estación ferroviaria. El saldo de los disturbios, tras una semana, fue
de casi 300 atentados y más de 150 muertos288.
No puede descartarse que los niveles y modalidades de
esta violencia superen a las fuerzas del orden, determinando
incluso que lleguen a emplearse con carácter excepcional efectivos militares; dos ejemplos que pueden ser citados en este sentido corresponden a las ciudades de Los Angeles y Río de Janeiro, en EE.UU. y Brasil respectivamente.
En el primer caso, nos estamos refiriendo a los “disturbios
de Rodney King”, como se denomina usualmente a los desórdenes raciales y las olas de delincuencia colectiva que, con epicentro en Los Ángeles, se desataron en EE.UU. el 29 de abril de
1992. Es cierto que el catalizador de los hechos fue el presunto
maltrato policial al ciudadano de color Rodney King, pero no
menos cierto es que tomando como universo las 8.700 personas
detenidas por pillaje en esos incidentes (50% hispanos, 30% negros y 20% blancos, el 100% de clase baja), los estudios sociológicos descubrieron la existencia de una grave tensión de clases
creada por la falta de trabajo y oportunidades para esos sectores
sociales289. Para tomar conciencia de la verdadera dimensión de
287
288
289
El PCC domina la mayoría de los presidios y coordina sus acciones desde las
mismas prisiones, manteniendo un vínculo con sus miembros de por vida.
Controla buena parte del tráfico de drogas y armas, y de secuestros, en todo el
estado y apoya actividades delictivas a cargo de adherentes que están en libertad.
También organiza fugas de presos
GERIUP: “Deben emplearse las FF.AA...”, op. cit.
SNOW, Crocker: “Una soga para el cuello del capitalismo”, World Paper julio
1992/II, p. 7.
186
estos disturbios, basta con recordar que los gobiernos estadual y
federal debieron movilizar unos 14 mil efectivos militares de la
Guardia Nacional, el Ejército y la Infantería de Marina; a esa
cifra deben agregarse cerca de 2 mil agentes federales290.
En el caso brasileño, la referencia es a la Operación Río desarrollada en la ciudad carioca entre 1994 y 1995, donde entre 20
y 30 favelas habían escapado totalmente al control gubernamental y pasado al de organizaciones criminales. La operación movilizó efectivos de tierra, mar y aire; se desarrolló en tres fases
secuenciales de aislamiento (“granito”), vigilancia (“rubí”) y
combate (“topacio”), y llegó a movilizar hasta 1,5 mil efectivos
en la tercera fase291.
Proliferación de Armamento de Destrucción Masiva
En los últimos tiempos ha cobrado relevancia como amenaza transnacional la proliferación de Armamento de Destrucción
Masiva (ADM). Entendemos aquí por “proliferación” a la diseminación no controlada no solo de esos ingenios bélicos, sino
también de los conocimientos, tecnologías, insumos e instalaciones conducentes a la producción de los mismos, o de sus
tecnologías asociadas. Al hablar de ADM, en tanto, nos referimos a “armas nucleares, biológicas o químicas, lanzables tanto por
medios tradicionales (artillería, aviación o misiles) como en forma
encubierta”.
Sin embargo, esta jerarquización estuvo acompañada por el
otorgamiento de un alcance limitado al concepto proliferación;
teóricamente, la proliferación puede ser clasificada en función
de dos pares de alternativas:
•
Horizontal o Geográfica: cuando crece el número de poseedores.
290
Una detallada descripción de los “disturbios de Rodney King”, incluyendo un
excelente análisis sobre el empleo del instrumento militar en cuestiones de
seguridad interior, consta en MOYANO RASMUSSEN, María José: The Military Role in
Internal Defense and Security: Some Problems, Occasional Paper Nº 6, The Center
for Civil-Military Relations (CCMR), Naval Postgraduate School (NPS),
Monterrey (CA) October 1999.
MENDEL, William: “Operación Rio y la Guerrilla Criminal Urbana”, Military Review.
291
187
•
Vertical o Tecnológica: cuando quienes ya cuentan con ellas
elevan su cantidad o capacidad letal.
•
Alta: armas nucleares y misiles.
•
Baja. Armas químicas y biológicas.
Conviene señalar que, aunque la proliferación misilística
ocupa actualmente un lugar de privilegio en la agenda de Seguridad Internacional (se ha calculado que desde las V-1 usadas
por Alemania en la Segunda Guerra Mundial hasta 1999 se emplearon unos 17 mil vectores en combate, y que unos 1,5 mil
test de misiles se realizaron en diferentes lugares del mundo en
el lapso 1991-1999)292, no será desarrollado en el presente trabajo, al no cumplir hasta el momento con uno de los dos atributos
esenciales de cualquier amenaza transnacional: la participación
en su dinámica de actores no estatales.
Durante el conflicto Este-Oeste, y más concretamente desde
la explosión de Hiroshima, los mayores niveles de atención en
la materia fueron acaparados por una alta proliferación vertical,
en su versión nuclear y protagonizada en forma casi excluyente
por ambas superpotencias. La justificación de esta preocupación se refleja en las siguientes cifras: mientras la bomba atómica de Hiroshima tuvo un poder de “apenas” 15 kilotones, al
término de la Guerra Fría el arsenal nuclear existente era calculado en 18 mil megatones (miles de kilotones). Mientras en toda
la Segunda Guerra Mundial se habían lanzado explosivos equivalentes a 6 megatones, en la Guerra de Corea por 0,8 megatones y en la Guerra de Vietnam por 4,1 megatones, actualmente
un solo misil MX puede tener una capacidad destructiva de 5
megatones 293.
En cambio, en la actual post-Guerra Fría las mayores percepciones de amenaza en este campo se asocian tanto a la alta
como a la baja proliferación, aunque de tipo horizontal. La causa
292
293
Las cifras consignadas corresponden a KAK, Kapil: “Missile Proliferation and
International Security”, Strategic Analysis XXIII:3, June 1999, pp. 423-432.
SOHR, Raúl: Las Guerras que nos esperan, Andrés Bello, Santiago de Chile 2000, p. 48.
188
estriba en la probable posesión de este armamento por Estados
políticamente inestables y con propensión al uso de la fuerza, o
por actores no estatales con escaso respeto por las reglas del
sistema internacional, con lo cual los riesgos de empleo se multiplican en relación con la época bipolar.
Una segunda característica distintiva de esta amenaza es
ser aquella frente a la cual en mayor medida la respuesta de los
Estados adoptó la forma de regímenes, en el sentido otorgado a
este concepto cuando nos referimos a la Teoría de las Relaciones Internacionales. En el campo de las ADM, los regímenes
existentes son de “no proliferación”, un concepto de alcances diferentes al de “contraproliferación”. La disquisición que hace
Dunn indica que294:
•
No proliferación: enfoque concentrado en controles de armas, control de exportaciones y actividades diplomáticas.
•
Contraproliferación: apunta a iniciativas (predominantemente militares) para disuadir o neutralizar el empleo
hostil de ADM.
Por su indiscutible protagonismo durante la Guerra Fría, el
armamento de destrucción masiva más publicitado es el nuclear y teóricamente corresponde al Tratado de No Proliferación
Nuclear (TNP), régimen internacional abierto a la firma en 1968,
abocarse a la eliminación de la amenaza que la gran mayoría de
los analistas percibe en la proliferación horizontal. En materia
de control de exportaciones existe otro régimen, el Grupo de
Proveedores Nucleares (NSG), formado en 1974 e integrado por
casi una treintena de países, entre ellos EE.UU., Gran Bretaña,
Francia y Rusia (antes la URSS). Sus miembros se comprometen
a no exportar material nuclear sin aval previo de la Agencia
Internacional de Energía Atómica (IAEA) y conforman una lista
de determinadas tecnologías específicas que solo pueden ser
vendidas si el comprador brinda garantías concretas sobre su
uso final y se compromete a aceptar verificaciones.
294
DUNN, Lewis: “Viewpoint: On Proliferation Watch: Some Reflections on the Past
Quarter Century”, The Nonproliferation Review 5:3, Spring-Summer 1998.
189
El accionar del Tratado se basa en un postulado nodal: que
ningún Estado necesita ni debe proliferar para mejorar su seguridad, dado que la misma estará garantizada por el Consejo de
Seguridad de la ONU, a través de una doble vía:
•
Garantía de Seguridad Positiva: compromiso de los miembros
nucleares del citado Consejo de comunicar inmediatamente
a ese foro toda agresión o amenaza de agresión con armas
atómicas a un miembro no nuclear del TNP, a efectos que la
ONU pueda tomar cartas en el asunto.
•
Garantía de Seguridad Negativa: los miembros nucleares del
Consejo de Seguridad se comprometen a no emplear su armamento atómico contra Estados no nucleares que integren
el régimen, excepto en caso de respuesta a agresiones armadas de estos últimos en los cuales se hallen aliados a
actores estatales nucleares.
En mayo de 1995 los 179 Estados signatarios del TNP lo
extendieron indefinidamente, luego de arduas negociaciones que
pusieron de relieve profundas diferencias entre actores con estatus nuclear y otros excluidos de esa categoría, a partir de la acusación de estos últimos a los primeros de no haber avanzado en
el proceso de desarme; de continuar efectuando pruebas nucleares y de obstaculizar, so pretexto del empleo dual de ciertas tecnologías, su desarrollo científico y tecnológico. La superación de
los disensos redundó en una ratificación explícita del compromiso de las potencias nucleares con el desarme y la desnuclearización total a escala global, como objetivo final; la reactivación de
las negociaciones orientadas a prohibir las pruebas bélicas de
esta clase; por último, la delegación en la IAEA de la potestad de
determinar si la conducta de determinado Estado es proliferante.
El logro de tales acuerdos y la consecuente extensión del TNP
por tiempo indefinido constituyó sin duda el evento más importante de la post-Guerra Fría en relación a la amenaza que plantea la
proliferación nuclear. También se ha opinado que el mismo ha generado un impacto de naturaleza cualitativa en el ámbito de la Seguridad Internacional, al exaltar la viabilidad de los mecanismos de
seguridad basados en la transparencia y la confianza mutuas.
190
Sin embargo, debe señalarse que muchas voces provenientes de Estados no nucleares ponen en tela de juicio hasta qué
punto los Estados nucleares serán capaces de respetar la mencionada garantía de seguridad negativa del TNP, si sus propios
intereses nacionales están en juego. Se ha considerado que estas
dudas fueron parcialmente alimentadas por EE.UU. en épocas
de la Guerra del Golfo, cuando implícitamente incluyó el empleo de armas nucleres contra Irak, si Saddam Hussein utilizaba armas químicas o biológicas; lo cierto es que Irak, más allá
de toda crítica justificada, era un Estado no nuclear295.
En cuanto a las armas químicas, fueron definidas inicialmente por las Naciones Unidas en 1969 como “substancias químicas, sean gaseosas, líquidas o sólidas, que pueden ser empleadas
por sus efectos tóxicos directos en personas, animales y plantas”.
Veinticuatro años después, la Convención de Armas Químicas (CWC) firmada en París en enero de 1993 (y en vigencia
desde 1997), definió en su art. 2 (párrs. a, b y c) como armas
químicas a:
“Productos químicos tóxicos y sus precursores, excepto cuando
la intención de estos propósitos no estén prohibidos bajo esta
Convención (...) Munición y dispositivos, específicamente diseñados para causar muerte u otro daño a través de las propiedades
tóxicas específicas (...) Cualquier equipamiento específicamente
diseñado para ser usado directamente en conexión con el empleo
de munición y dispositivos específicados”.
En ambas definiciones, se define como “tóxica” a aquella
substancia que “a través de sus efectos químicos en procesos vivos,
puede causar la muerte, pérdida temporal de funciones o daño permanente a personas y animales”. A partir del tipo de daño que
generan, las substancias químicas de efectos tóxicos que se
emplean como arma (vg. agentes químicos) son clasificadas en
siete categorías básicas, que se describen en el Cuadro 10.
295
Ibidem.
191
CUADRO 10
TIPOLOGÍA DE AGENTES QUÍMICOS
TIPO DE AGENTE
EFECTOS
Lacrimógenos
Irritación en los ojos y sistema respiratorio.
Vomitivos
Vómitos, irritación en los ojos y sistema respiratorio.
Psicoquímicos
Alteración del sistema nervioso (alucinaciones visuales, auditivas, etc.).
Asfixiantes
Edema pulmonar.
Envenenadores
de la sangre
Alteración del funcionamiento del sistema respiratorio.
Vesicantes
Lesiones en la piel, ojos y sistema respiratorio.
Neurotóxicos
Alteración del sistema nervioso (bloqueo de la enzima
que regula la transmisión de los impulsos nerviosos).
Existe numerosa evidencia histórica sobre el empleo militar de agentes químicos en la antigüedad. El caso más usual
era el uso de substancias inflamables, que se usaban ofensiva
o defensivamente. En sus conquistas, los asirios lanzaban sobre sus contendientes bombas incendiarias de aceite; en sentido inverso, los ensayos del estratega Eneas (siglo IV aC) sobre
la manera de sobrevivir a los cercos enemigos, consagra una
sección entera a los fuegos químicamente incrementados. Con
el paso del tiempo, se desarrollaron tecnologías que permitieron propeler a presión esas mezclas inflamables contra navíos
y fortificaciones, registrándose un temprano empleo de ese
recurso en la ruptura del cerco musulmán sobre Constantinopla (673 dC) 296.
296
WILFORD, John: “Do veneno da Hidra ao antraz”, O Estado de São Paulo 12 de
octubre de 2003.
Este trabajo es un abstract de MAYOR, Adrienne: Greek Fire, Poison Arrows e Scorpion
Bombs: Biological and Chemical Warfare in the Ancient World, Overlook Duckworth,
Princeton 2003.
192
En la actualidad, aunque tal vez menos conocidas que las
nucleares por el público en general, las armas químicas representan una amenaza de similar jerarquía, máxime teniendo en
cuenta tres factores:
•
El número de proliferadores reales o potenciales en este
campo es mayor que en el caso nuclear.
•
La fabricación de este tipo de armas por lo general emplea
equipos e insumos usados para fines civiles, de fácil adquisición.
•
La inclinación al desarrollo de este tipo de armas parece ser
más usual que en el caso atómico. En este sentido, mientras
solo una vez se usaron armas nucleares, desde la Primera
Guerra Mundial297 hubo cinco episodios de uso de armas
químicas (Cuadro 11), aun reduciendo el alcance de este
CUADRO 11
EMPLEO DE ARMAS QUÍMICAS DESDE LA PRIMERA
GUERRA MUNDIAL
CONFLICTO
ITALIAETIOPÍA
DURACIÓN Oct. 1935CONFLICTO mayo 1936
1er USUARIO
CHINAJAPÓN
EGIPTOYEMEN
Julio 1937- Febrero 1963sept. 1945 agosto 1967
URSSAFGANISTÁN
IRÁNIRAK
Dic. 1979abril 1988
Sept. 1980julio 1988
Italia
Japón
Egipto
URSS
Irán
1er USO
Dic. 1935
julio 1937
junio 1963
enero 1980
Dic. 1982
AGENTE
QUÍMICO
Mostaza
Fosgeno
Mostaza
Fosgeno
Lewisita
Mostaza
Fosgeno
Fosgeno
Tabún
VX
Mostaza
Tabún
FORMA
DE USO
Aviones
Aviones
Artillería
Aviones
Artillería
Minas
Aviones
Artillería
Minas
Cohetes
Aviones
Artillería
Minas
Cohetes
Misiles
TIPO DE USO
297
OFENSIVA
DEFENSIVA
En esa contienda también se usaron intensivamente. El gas nervioso ocasionó,
según las fuentes, entre 90 mil y 100 mil muertes y entre 1 millón y 1,3 millón de
heridos, en ambos bandos.
193
concepto a su mínima expresión, es decir, eximiendo de la
categoría a aquellas que no están concebidas para matar o
incapacitar al enemigo (como los herbicidas)298.
El uso de armas químicas por lo menos en cinco oportunidades luego de la llamada Gran Guerra evidencia la escasa
efectividad que históricamente registró el primer régimen constituido en la materia: el Protocolo de Ginebra de 1925, para la
prohibición del uso en guerra de gases asfixiantes, venenosos y
de otro tipo, y de métodos bacteriológicos de guerra. A efectos
de subsanar sus deficiencias y tras la experiencia del conflicto
bélico entre Irán e Irak, se constituyó en 1992 la mencionada
CWC, que extendió las prohibiciones originales de empleo de
estas armas a su desarrollo, fabricación y almacenamiento. Este
régimen cuenta con su propia lista de agentes y precursores
químicos sensitivos, sobre la base de la información brindada
por equipos técnicos ad hoc; prevé medidas de verificación y
contempla la aplicación de fuertes sanciones a quienes violan
sus normas. En materia de control de exportaciones el régimen
de control es el llamado Grupo Australia, conformado por cerca
de una treintena de países más la Unión Europea.
Un peligro todavía mayor a las armas químicas es el constituido por las armas biológicas, que pueden ser definidas como
“el uso deliberado de enfermedades para atacar y afectar la fuerza
militar y/o población, cultivos y ganado de un adversario”.
Más allá de su letalidad, las armas biológicas comparten
con las armas químicas una característica común: su fabricación
generalmente emplea equipos e ingredientes usados para fines
civiles; inclusive, en un mismo recipiente se pueden realizar los
cultivos de gérmenes destinados a la industria farmacéutica y a
las armas biológicas. Kathleen Bailey, ex directora asistente de
la Arms Control and Disarmament Agency (ACDA) estadounidense, asegura que un arsenal considerable de armas químicas
y biológicas puede desarrollarse con un costo de US$ 10 mil en
298
Datos del cuadro de MANDEL, Robert: “Chemical Warfare: Act of Intimidation or
Desperation?”, Armed Forces & Society 19:2, Winter 1993, pp. 187-208.
194
una habitación de 25 m2, con un equipamiento no más sofisticado que un fermentador de cerveza, una máscara y vestimenta
plástica299. La revista especializada Foreign Policy le puso un
nombre al riesgo que supone esta fabricación de armas biológicas en condiciones prácticamente caseras: “proliferación hágalousted-mismo” (“do-it-yourself proliferation”)300.
Contrario sensu, dos elementos marcan una clara diferencia
entre armas químicas y armas biológicas: mientras las primeras
están constituidas por agentes químicos, las segundas son organismos vivos que ingresan al cuerpo humano; las armas biológicas, además, implican el riesgo de contagio de personas afectadas a otras sanas, lo que no acontece en el primer caso.
Las armas biológicas pueden ser clasificadas en dos categorías básicas301:
•
Microorganismos. Pueden ser bacterias, pequeños organismos vivientes unicelulares; virus, pequeños elementos de
material hereditario (cromosoma) que se insertan en células
vivas; o rickettsias, organismos que se alojan y reproducen
dentro de una célula huesped.
•
Toxinas (productos derivados de organismos vivientes, o venenos naturales). Por ejemplo el botulismo, que en realidad
es la toxina botulínica generada por la bacteria Clostridium
botulinum. También se incluyen entre las toxinas aquellas generadas por el ser humano, y que pueden ser empleadas
como arma, como la Coxiella burnetti (fiebre Q); la Francisella
tularensis (tularemia); y el Bacillius anthracis (anthrax).
299
C OLE , Leonard: “The Specter of Biological Weapons”, Scientific American,
December 1996. También en ANDERSON, James: “Microbes and Mass Casualties:
Defending America against Bioterrorism”, The Heritage Foundation Backgrounder
Nº 1182, May 26, 2001.
Portada de Foreign Policy Nº 105, Winter 1996-97.
De acuerdo a los criterios empleados en CARUS, Seth: Bioterrorism and Biocrimes.
The Illicit Use of Biological Agents in the 20th Century, National Defense University
(NDU), Center for Counterproliferation Research (CCR), April 2000 revision.
300
301
195
Evidentemente, la principal diferencia entre organismos
patógenos y toxinas reside en que el primer caso hace referencia a seres vivos, mientras en el segundo caso no. Sin embargo,
al menos otras tres diferencias pueden ser consignadas: en primer lugar, los organismos patógenos pueden reproducirse, y
por ende suelen implicar un riesgo de contagio, mientras las
toxinas no se reproducen a sí mismas, y en consecuencia no son
contagiosas; en segundo término, las toxinas no son volátiles, al
contrario que los organismos patógenos; por último, las toxinas
no pueden ingresar al organismo a través de la piel, salvo escasas excepciones.
¿Puede decirse que el empleo de armas biológicas es nuevo? En rigor de verdad no, e incluso existen menciones a su
empleo en la antigua mitología griega: Hércules, el conocido
héroe de la literatura helénica, luchó contra la Hidra de varias
cabezas obligándola a salir de su escondite mediante el empleo
de flechas incendiarias empapadas con alquitrán; y luego de
matarla, cortó el cuerpo de la serpiente y empapó sus flechas
con su veneno letal, incorporándolas a su armamento personal.
Así se comprende que la palabra “tóxico” pueda derivar del
antiguo vocablo griego “toxon”, que significa “flecha”.
El caso de Hércules no es el único que proporciona la historia. En la guerra de Troya, Homero hace referencia a la sangre
negra que manaba de las heridas de los soldados alcanzados
por flechas enemigas, un dato que sugeriría que las saetas estaban enbebidas con veneno de cobra. En la guerra del Peloponeso, los espartanos crearon un gas venenoso, y en los antiguos
escritos militares chinos e hindúes constan recetas para elaborar fogatas tóxicas302.
Basándose en otros casos, el hindú Chittaranjan señala que
dos mil años atrás ya se observaba a las legiones romanas envenenando las fuentes de agua de sus enemigos, arrojando animales en putrefacción a los ríos. Con similares objetivos, en la época
de la Edad Media los tártaros arrojaban hacia el interior de las
302
WILFORD, op. cit.
196
ciudades amuralladas que sitiaban, mediante catapultas, cadáveres de soldados en total estado de putrefacción; de hecho, algunos historiadores consignan que esa práctica fue el origen de la
plaga de peste bubónica que azotó Europa entre 1347 y 1351 (la
“Peste Negra”), matando a 25 millones de personas.
Más cerca en el tiempo, durante la guerra francobritánica
por el control de las colonias en América del Norte (siglo
XVIII), los ingleses les ofrecieron mantas infectadas con viruela a algunas tribus nativas sospechosas de apoyar al otro bando. Ya en el siglo XX, Japón haría un uso intensivo de este tipo
de armas, usando prisioneros de guerra para experimentar
con anthrax y fiebres tifoidea y paratifoidea, y diseminando
deliberadamente en 11 ciudades chinas basura que contenía
pulgas que transmitían la peste bubónica; el resultado de esta
última medida fue la diseminación de esa plaga en buena parte de China y Manchuria.
Inclusive, también existen evidencias del empleo de armas
biológicas en acciones de inteligencia. Entre los innumerables
casos de este tipo, Chittaranjan cita el asesinato de Reinhard Heydrich, jefe del Servicio de Seguridad del III Reich en la Segunda
Guerra Mundial, agredido con una granada cargada con fiebre
tifoidea; o el homicidio del exiliado búlgaro Georgi Markov,
quien en 1978 trabajaba como periodista en Londres y fue “pinchado” por un sujeto desconocido con la punta de un paraguas,
infectada con toxina del ricino (derivado del aceite de castor)303.
A la hora de comparar ventajas y desventajas entre armas
químicas y biológicas, algunos especialistas optan por la segunda opción, por razones de volumen y alcance. En cuanto al volumen, las armas biológicas demandan escalas de producción menores a las armas químicas; respecto al alcance, el promedio de
radio de acción de las armas químicas es 1 km, mientras las
biológicas pueden llegar a cientos de kilómetros, no solo en
función de condiciones meteorológicas favorables, sino también
de su capacidad de reproducción.
303
CHITTARANJAN, Kalpana: “Biological Weapons: an Insidious WMD”, Strategic
Analysis XXII:9, December 1998, pp. 1427-1443.
197
Frente a estas ventajas de las armas biológicas sobre las
armas químicas, también existen desventajas de las primeras
con respecto a las segundas. Para comprender esas desventajas,
es necesario tener en cuenta que existen tres formas básicas de
agresión con armas biológicas: en primer lugar, la introducción
del agente patógeno o la toxina en el organismo de la víctima, a
través de su inyección directa; segundo, la contaminación de
sólidos o líquidos (alimentos, medicinas, etc.) que luego serán
ingeridas por uno o más individuos; en tercer término, la suspensión del agente patógeno o toxina en un medio húmedo o
seco, que favorezca su diseminación masiva304.
En el contexto de estas tres formas básicas de agresión con
armas biológicas, las principales desventajas se relacionan con
la tercera opción. Una de ellas es la inestabilidad de ciertos
agentes patógenos que, al ser sensibles a factores tales como la
luz, la temperatura o la polución ambiental, pueden ver reducida notablemente su efectividad. La virulencia de algunos organismos patógenos, expuestos a condiciones atmosféricas, puede
decaer a una tasa del 10% al 30% por minuto. Aunque hay
excepciones: todavía hoy se encuentra contaminada con letales
esporas de anthrax la isla escocesa Gruinard, donde los militares británicos condujeron experimentos de guerra biológica durante la Segunda Guerra Mundial.
Además, la diseminación masiva, que puede obedecer tanto a la intención de lograr una importante cantidad de víctimas,
como al hecho que no todos los agentes patógenos son contagiosos entre humanos, suele demandar procedimientos que requieren conocimientos y equipo especializado. Un ejemplo es la
diseminación a través de aerosoles, que requiere partículas de 1
a 5 micrones: partículas mayores son filtradas por el aparato
respiratorio, mientras partículas menores no son retenidas por
los pulmones y son devueltas al medio exterior305.
304
305
De acuerdo a los criterios clasificatorios de ZILINSKAS, Raymond: Assessing the Threat
of Bioterrorism, mimeo, Monterey Institute of International Studies, October 20, 1999.
C ARUS , op. cit., y S ELDEN , Zachary: Assessing the Biological Weapons Threat,
Business Executives for National Security (BENS’s) Special Report 1997,
Washington DC 1997.
198
También podría considerarse una desventaja de las armas
biológicas, vis-à-vis las químicas, que las víctimas de las segundas deben ser atendidas en un lapso de minutos u horas, mientras las víctimas de un arma biológica pueden ser tratadas en
un período que puede llegar a durar días. Ejemplo: el cólera es
mortal en un 50% sin tratamiento médico, pero esa tasa desciende al 1% si se trata al paciente dentro del período de incubación, que oscila de 1 a 3 días. El Cuadro 12 presenta una
comparación de los períodos de incubación de diferentes agentes biológicos susceptibles de ser empleados ofensivamente, y
de su letalidad306.
Sin embargo, esta aparente desventaja de las armas biológicas también podría ser entendida en sentido inverso, es decir, en términos favorables para el agresor: la profilaxis de
individuos expuestos a agentes patógenos, aunque sin contagio comprobado, tiene un altísimo costo económico. Por caso,
una persona expuesta a anthrax aerosolizado demandará un
tratamiento que oscilará entre un mínimo de dos meses, si no
existe disponibilidad de vacunas y el tratamiento se circunscribe a antibióticos, y un mes si existen vacunas suficientes
como para administrarle tres dosis (amén de los medicamentos) 307. Multiplíquese esto por una población en riesgo de 100
mil habitantes, y la dimensión del costo económico alcanzaría,
de acuerdo a cálculos de especialistas, la friolera de US$ 26
mil millones 308.
306
307
308
En base a SELDEN, op. cit.
KORTEPETER, Mark & Gerald PARKER: “Potential Biological Weapons Threats”,
Emerging Infectious Diseases 5:4, July-August 1999.
HUGHES, James: Statement of James M. Hughes, M.D. Director, National Center for
Infectious Diseases, Department of Health and Human Services, before the Subcommittee
on Technology, Terrorism, and Government Information, Subcommittee on Youth
Violence & Committee on the Judiciary, U.S. Senate, April 20, 1999.
199
AGENTES
BIOLÓGICOS :
CUADRO 12
PERIODOS DE INCUBACIÓN Y
LETALIDAD
AGENTE
TIPO
PERIODO
INCUBACIÓN
TASA FATALIDAD
Anthrax
Bacteria
3-5 días
100% fatal sin administración
de penicilina antes de la
aparición de los síntomas
Cólera
Bacteria
1-3 días
50% fatal sin tratamiento
Plaga
Bacteria
2-5 días
100% fatal sin antibióticos
Tularemia
Bacteria
2-4 días
100% fatal sin antibióticos
Tifus
Bacteria
10-14 días
Fiebre amarilla
Virus
3-6 días
Viruela
Virus
10-14 días
60 a 80% fatal sin tratamiento
Botulismo
(BTX-A)
Toxina
18-36 horas
Ricino
Toxina
2 horas
Alta fatalidad aun con
tratamiento, especialmente en
caso de inhalación
Además, las armas biológicas son, en última instancia, las
de mejor relación costo/beneficio. Un programa de desarrollo
de armas nucleares insume cientos de millones de dólares,
mientras uno de armas biológicas puede articularse en torno a
un costo de US$ 400 por kilo de producción. En términos de
efectos, se ha calculado que una operación a gran escala contra
blancos no militares costaría US$ 2.000/km2 con armamento
convencional, U$S 800 con armas nucleares, US$ 600 con gas
nervioso y US$ 1 con armas biológicas309.
309
PURVER, Ron: “The Threat Of Chemical/Biological Terrorism”, Canadian Security
Intelligence Service [CSIS/SCRS], Commentary Nº 60, August 1995, unclassified.
200
De los párrafos precedentes parecería surgir que el anthrax
sería uno de los agentes patógenos que mayor peligrosidad presenta. Sin embargo, no existe consenso sobre cuán letal es el
mismo (por lo general se considera que un individuo debe inhalar entre 8 y 10 mil esporas de anthrax para contraer la enfermedad, en su versión pulmonar), habida cuenta que todos los
cálculos en la materia se basan en casos históricos estudiados
con posterioridad, en modelos matemáticos de simulación, o en
pruebas de laboratorio con cobayos. Como dijera un antiguo
director del laboratorio de investigaciones en guerra biológica
que el ejército estadounidense posee en Fort Detrick: “La mayor
parte de lo que sabemos está basado en tres mil simios”310.
El caso histórico por excelencia es el acontecido en la localidad (entonces) soviética de Sverdlovsk en 1979, cuando un escape de esporas de anthrax aerosolizado menor a un gramo
infectó a cerca de un centenar de individuos, 66 de los cuales
murieron. Muchos de los infectados presentaron los primeros
síntomas de la enfermedad recién 6 semanas después del incidente. Aunque la dispersión inicial del anthrax abarcó un radio
de 4 km del escape, investigaciones ulteriores revelaron que las
esporas se habían propagado hasta a 50 km de ese epicentro.
Este escape, cuantitativamente limitado, obligó a ejecutar campañas de vacunación que alcanzaron a 59 mil personas.
En cuanto a modelos de simulación, todas las estimaciones
son sombrías, por ejemplo:
•
En 1977 la Agencia de Asistencia a la Imposición de la Ley
(U.S. Law Enforcement Assistance Administration) de EE.UU.
calculó que 28 gramos (una onza) de anthrax introducidos
en los sistemas de aireación de un estadio cerrado podrían
generar 80 mil infectados en una hora; por otro lado, la
diseminación aérea de 50 kg de ese producto sobre una
ciudad de medio millón de habitantes, en condiciones óptimas de temperatura y vientos, generaría 250 mil víctimas fatales.
310
“Fighting a New Health Threat, on the Fly”, The New York Times, October 24, 2001.
201
•
La (hoy desaparecida) Oficina de Asesoramiento Tecnológico
(Office of Technological Assessment) del Capitolio estimó
que la diseminación aérea de 100 kg de anthrax sobre una
gran ciudad, podría causar entre 1 y 3 millones de muertes; es decir, más que una bomba de hidrógeno de un megatón, cuyo daño fue calculado de 750 mil a 1,9 millón de
muertes.
En el enfoque de Henderson, científico de la universidad
Johns Hopkins, buena parte de esa tasa de letalidad obedece al
hecho que una infección con anthrax puede no ser descubierta
hasta 3 ó 4 días después de ocurrida, momento en que todo
esfuerzo sería estéril. Parcialmente, esa demora en la detección
se relacionaría con que (en los países desarrollados) prácticamente ningún médico urbano ha visto un verdadero caso de
anthrax en toda su carrera profesional, lo que conspiraría contra un adecuado diagnóstico precoz. Lo mismo es válido para
los laboratorios de análisis clínicos311.
Junto al anthrax, otro de los agentes patógenos calificados
como de mayor peligrosidad es el virus de la viruela, y los
casos históricos tomados como referencia para avalar esa peligrosidad son los acontecidos en Alemania y Yugoslavia en 1970
y 1972, respectivamente.
El caso germano estalló a partir de la detección, en enero
de 1970, de un individuo infectado en Pakistán. Las medidas
sanitarias adoptadas incluyeron la habilitación de unidades
hospitalarias aisladas, la cuarentena de pacientes y la vacunación preventiva de unas 100 mil personas; no obstante, en menos de un mes los contagiados con viruela aumentaron a cerca
de una treintena.
Dos años después, en febrero de 1972, un yugoslavo musulmán retornó a su país procedente de una peregrinación a La
Meca infectado de viruela; dos semanas más tarde, 11 de sus
311
HENDERSON, D.: “Bioterrorism as a Public Health Threat”, Emerging Infectious
Diseases 4:3, July-September 1998.
202
parientes y amigos ya habían sido contagiados. Recién un mes
después del primer caso, fue diagnosticada correctamente la
infección con viruela, momento en que los contagiados ascendían a 150 en diversos lugares del país. A partir de ese momento, el régimen de Tito implementó diversas medidas que incluyeron la vacunación de 20 millones de habitantes; la
instrumentación de puntos de control (checkpoints) en rutas y
caminos; la clausura de hoteles y restaurantes; y la cuarentena
compulsiva de unas 10 mil personas, entre otras. Igualmente,
los infectados treparon a 175 casos, 35 de los mismos con desenlace fatal312.
La peligrosidad de la viruela se incrementa al recordar que
es una enfermedad considerada “erradicada” por la Organización Mundial de la Salud (OMS) en la década del 70, momento
en que cesaron las campañas de vacunación. Esto implica que
los niveles de inmunidad a la viruela existentes a nivel mundial
son mínimos, cuando no nulos. Un país que otorga atención
prioritaria a la salud pública, EE.UU., suspendió sus vacunaciones masivas de viruela en 1972, por lo cual solo el 10 al 15% de
su población todavía conserva algún tipo de inmunidad residual a la viruela. En otras partes del globo, el cuadro de situación es aún más alarmante313.
En el caso de las armas biológicas, el régimen de control
vigente es la “Convención para la prohibición del desarrollo, producción y almacenamiento de armas bacteriológicas (biológicas) y toxínicas, y su destrucción”, más conocida como Convención de Armas
Biológicas (BWC). Este instrumento fue abierto a ratificación en
abril de 1972 y entró en plena vigencia el 26 de marzo de 1975.
La BWC prohíbe el desarrollo, producción y almacenamiento de agentes bacteriológicos o toxínicos que no estén justificados en propósitos pacíficos, así como de armas o sistemas
de liberación de esos agentes con fines hostiles o en un conflicto armado (respecto a control de exportaciones, el régimen es el
312
313
Ibidem.
Ibidem.
203
llamado Grupo Australia). En su versión original la BWC adolecía de mecanismos de verificación y de imposición de sanciones
por cuenta propia, remitiéndose en este caso al Consejo de Seguridad de la ONU. Para remediar parcialmente este fallo, en el
seno de la Convención se constituyó en 1991 un grupo de “expertos en verificación” (VEREX) que establecieron procedimientos de verificación para determinar si un Estado es proliferante
o no; esos procedimientos abarcan desde el análisis de publicaciones científicas hasta inspecciones en el lugar.
Cerrando este tema, es de destacar que nuevas armas biológicas, en los próximos tiempos, serían aquellas surgidas dentro
de un campo de acción cuyos límites todavía no han sido totalmente establecidos: el de la biotecnología314.
Se ha sugerido que, en un lapso no muy largo, podrán emplearse con finalidades ofensivas ciertos agentes patógenos
producidos por el hombre, a partir de la manipulación del ADN
de agentes patógenos preexistentes. De hecho, en la hoy extinta
Unión Soviética funcionaba el célebre Biopreparat (Directorio
para Preparaciones Biológicas), encargado de concebir y desarrollar el armamento biológico que requería el Kremlin en épocas de la Guerra Fría; este organismo habría estado investigando la posibilidad de recombinar el ADN de los virus de la
viruela y el ébola, intentando generar un nuevo agente que incluya la capacidad de contagio del primero con la virulencia
del segundo. En sentido similar, los científicos soviéticos también recuperaron virus de influenza de cadáveres de víctimas de
la epidemia de ese mal que azotó Rusia en 1918-1919; el objetivo era combinar (vía ADN) esa cepa de influenza con la que
predomina actualmente, generando una nueva variedad de mayor letalidad.
Ken Alibek (apellido original Alibekov), ex titular del programa soviético de armas biológicas, asegura incluso que los
científicos de Biopreparat ya habían logrado el grado de conocimiento necesario como para producir nuevas cepas de plaga,
314
Salvo mención expresa, nos basamos en ZILINSKAS, op. cit.
204
anthrax y tularemia totalmente inmunes a los antibióticos conocidos, incluida la única vacuna existente contra el anthrax, de
origen estadounidense315.
Otra área de aplicación de la biotecnología a la generación
de nuevas armas biológicas es la alteración de la estructura de
proteínas de una bacteria patógena. Esta modificación podría
tornar al agente en cuestión menos detectable por el sistema
inmunológico de la persona o animal infectado; por otro lado,
la alteración de la estructura proteínica podría incrementar la
resistencia (llegando incluso a la inmunidad) de la bacteria patógena frente a algunos agentes químicos que suelen matarla,
como los que contienen cloro.
De acuerdo a las previsiones de Zilinskas, tanto la manipulación del ADN de agentes patógenos existentes, como la alteración de la estructura proteica de bacterias patógenas, podría
ser una realidad antes del año 2010. Más allá de ese escenario el
científico mencionado, del Monterey Institute of International
Studies, identifica nuevas amenazas asociadas con la culminación del Proyecto Genoma Humano (HGP) y el avance de un nuevo campo científico denominado “genómica funcional”: el estudio de las funciones de los genes humanos, mapeados por el
HGP. Una primera amenaza es la posibilidad de asistir al desarrollo de agentes patógenos y toxinas diseñados ad hoc para
dañar parcial o totalmente una función del organismo, a través
del ataque a los genes que controlan a esa función.
La segunda amenaza que Zilinskas prevé a partir de la culminación del HGP y los avances en genómica funcional, aunque en un plazo no menor al año 2025, parece extraída de una
película de ciencia ficción: las “armas étnicas”. Esto es, la posibilidad de desarrollar agentes patógenos y toxinas capacitados
para atacar individuos que poseen determinadas características
genéticas, por ejemplo raciales.
315
ANDERSON, op. cit.
205
Deterioro ambiental
La preocupación del hombre por su entorno natural comenzó a acentuarse en la década del 70, a partir de tres hechos
en especial:
•
El involucramiento de la ONU en la materia.
•
Igual conducta por parte de ONG de diversa jerarquía.
Respecto a lo primero, la participación de la ONU se inició
con la Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiente Humano
(UNCHE), desarrollada en la ciudad sueca de Estocolmo en junio de 1972. La conferencia produjo dos resultados destacados:
en primer lugar, bajo el lema “solo una tierra” enfatizó en la
necesidad de abordar la cuestión ambiental de manera global
antes que local (estatal); segundo, constituyó el Programa de
las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).
En cuanto a lo segundo, seguramente la primera ONG que
alertó sobre el deterioro ambiental fue el Club de Roma, a través de
su famoso informe Los Límites del Crecimiento. Este dossier presentaba un escenario según el cual, debido al crecimiento de la producción industrial y de la población mundial, las disponibilidades alimentarias no durarían más de un siglo, mientras los recursos
minerales alcanzarían entre treinta y setenta años. Lo importante de
este aterrador cálculo fue fomentar la toma de conciencia acerca de
la finitud de los recursos naturales, constituyendo el antecedente de
lo que se conoce actualmente como desarrollo sustentable: un modelo
de crecimiento compatible con la preservación ambiental, basado en
tecnologías limpias (no contaminantes).
Con posterioridad a la UNCHE, la ONU realizó innumerables conferencias dedicadas a la cuestión ambiental, que tuvieron dos características en común:
•
Involucraron, con diverso grado de responsabilidad, a diversas agencias: amén del PNUMA: la Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO), la Organización para la Alimentación y la Agri206
cultura (FAO), el Consejo Económico y Social (ECOSOC), la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización Metereológica Mundial (OMM) y la Organización
Mundial de la Salud (OMS).
•
Tuvieron una constante y activa participación de ONG en
las mismas, en una cifra nunca inferior al centenar.
En los años subsiguientes, esta toma de conciencia continuó su avance, hasta instalar al medio ambiente en la alta política internacional, particularmente en torno a un conjunto de
cuestiones como el manejo de recursos peligrosos, la energía
nuclear, el “agujero de ozono” y el “efecto invernadero”.
La idea de agujero de ozono apunta a la disminución cuantitativa de esa molécula triatómica del oxígeno (O3) en la atmósfera
por la acción del hombre, mediante la emisión de dos agentes
principales: óxidos de nitrógeno y, sobre todo, freones (o halocarbonos), ampliamente utilizados en diversas actividades humanas.
Una disminución del contenido del ozono en la atmósfera limitaba su capacidad para retener la radiación ultravioleta que llegaba al planeta proveniente del espacio exterior, generando múltiples efectos negativos en plantas, animales y personas.
El efecto invernadero también se origina en la emisión de
substancias a la atmósfera, en este caso dióxido de carbono
(CO2) originado en la quema de combustibles fósiles. Estos gases operan como una manta que retrasa el escape hacia el espacio de la energía térmica solar reflejada por la Tierra. La importancia del efecto invernadero radica en que puede elevar la
temperatura media terrestre, modificando los regímenes de precipitaciones y los ciclos hidrológicos en distintos puntos del
planeta, y elevando el nivel de los océanos a causa del derretimiento de los casquetes polares. Esto podría producir:
•
La modificación del mapa agrícola mundial, cambiando la
ubicación de las zonas fértiles.
•
La inundación de amplias zonas del planeta, donde hoy
moran más de mil millones de personas.
207
Paralelamente a su jerarquización internacional, el debate
medioambiental adquirió una creciente vinculación con el ámbito de la seguridad. Muchos se opusieron (y continúan haciéndolo) a la inclusión de la cuestión ambiental en las agendas de
seguridad de los Estados, flexibilizando su posición frente a
casos conectados a conflictos internacionales, o al potencial empleo de la fuerza. Por ejemplo, la degradación ambiental como
causa de conflicto, siendo un ejemplo el manejo del agua potable; la degradación ambiental como “arma de guerra”, tal cual
hiciera Saddam Hussein; o la degradación ambiental como efecto de un conflicto armado316.
Estas resistencias no evitaron la securitización de la cuestión. Como ya anticipáramos en el Capítulo I, esta tendencia se
hizo nítida en las postrimerías de los años 70 y comienzos de la
siguiente década, con los trabajos Redefining National Security
de Lester Brown (1977) y Redefining Security de Richard Ullman
(1983). A estas obras le siguieron otras de igual tenor y orientación, destacándose en este campo las de Jessica Tuchman Mathews (1989) y Thomas Homer Dixon (1993).
Sin embargo, esta securitización de la cuestión no se ha
traducido en un cuerpo coherente de conceptos, teorías de alcance intermedio y otras herramientas metodológicas, carencia
esta que podría obedecer a tres factores:
•
El carácter relativamente reciente de la instalación del problema medioambiental en la agenda de seguridad.
•
La persistencia de lecturas que asocian a la seguridad con
el poder duro y, por carácter transitivo, con la corporización
de las amenazas a los Estados en la voluntad de otros actores de similar jerarquía.
•
En tanto la degradación ambiental genera efectos secundarios como pobreza, tensiones étnicas o migraciones, son es-
316
LYNN-JONES, Sean: International Security Studies After the Cold War: An Agenda for
the Future, Belfer Center for Science and International Affairs (BCSIA), December
1991 (CIAO Working Paper).
208
tos fenómenos los que se asocian con la seguridad, en lugar
del medio ambiente317.
Pese a esa pobreza teórica, puede hablarse de Seguridad
Ambiental (o Seguridad Ecológica, según la escuela que se tome
en cuenta). Como situación ideal, la Seguridad Ambiental implica
“el mantenimiento de la biósfera local y planetaria, como sistema de
sostén esencial del cual depende toda empresa humana”318; como
campo de análisis, atiende las “amenazas no convencionales contra
el sustrato ambiental esencial para el desarrollo de la población y para
el mantenimiento de su integridad funcional”319.
¿Qué temas y enfoques encontramos hoy dentro de las heterogéneas agendas de la seguridad ambiental? Un listado básico que no pretende agotar la cuestión incluye, amén de los
mencionados anteriormente, la escasez de tierras arables, alimentos, recursos energéticos y agua potable. Todos estos temas
se relacionan a su vez con el incremento de la población mundial, que ya hemos abordado en pasajes anteriores de este capítulo (vide supra). También hay otros temas asociados, como el
efecto negativo de la degradación ambiental en la productividad económica y en el bienestar del ser humano.
Guerra Informática
En estos albores del siglo XXI, la seguridad internacional
no solo deberá atender a las amenazas que, aisladas o combinadas, se despliegan sobre la geografía tangible, más allá de que
la misma deba ser interpretada a la luz de nuevos enfoques
conceptuales. La aparición de Internet le agrega a la tridimensionalidad tradicional de las actividades humanas una nueva
dimensión: la virtual.
317
318
319
CLAUSSEN, Eileen: Environment and Security: The Challenge of Integration, an address
to the Woodrow Wilson Center’s Environment and Security Discussion Group,
The Woodrow Wilson Center’s for Scholars, Washington DC, October 1994.
BUZAN, Barry & Ole WAEVER: Liberalism and Security: The contradictions of liberal
Leviathan, COPRI, Working Paper, April 1998.
MATTHEW, Richard: Environmental Security: Demystifying the Concept, Clarifying
the Stakes, Woodrow Wilson Center’s Environmental Chance and Security Project,
The Woodrow Wilson Center’s for Scholars, Washington DC s/f.
209
Es que como dijera Jacques Attali, Internet se ha transformado en una suerte de nuevo continente, el séptimo, y consecuentemente en un terreno nuevo de las Relaciones Internacionales. En este continente virtual se reproducen muchas de las
actividades humanas que hasta hoy tuvieron lugar en los continentes reales, pero sin las limitaciones de la materialidad. Internet, agrega el intelectual francés, se constituye hoy a los ojos
del mundo en lo que fue América en 1492 para los europeos: un
paraíso donde el hombre, liberado de antiguas ataduras materiales, puede progresar de manera sostenida320.
Sin embargo, en la línea del propio Attali, todo continente se
caracteriza por peligros y amenazas. E Internet no es la excepción a esta regla: en la última década emergió una nueva amenaza transnacional vinculada con de la reciente revolución en las
Tecnologías de la Información (TI), que expandieron el uso de la
herramienta informática y posibilitaron el fenómeno de internetworking o interconexión de redes de computadoras y bases de
datos, cuyo ejemplo más conocido (pero no el único) es Internet.
Esta amenaza ha sido identificada con numerosos neologismos de raíz técnica: guerra informática o combate informático (information warfare, IW), guerra cibernética (cyberwar), guerra digital
(digital war), terrorismo cibernético (cyberterrorism), terrorismo informático (information terrorism) y otros de similar composición.
Sin embargo, la intensidad de esta aparición parece ser inversamente proporcional al grado de comprensión de estos nuevos
conceptos. Es así que suelen emplearse diferentes conceptos
para hacer referencia a la misma cosa, o suele emplearse el mismo concepto para aludir a diferentes cosas.
A los efectos de despejar la confusión arriba señalada, digamos que el concepto rector en la materia es el de guerra informática (en adelante IW), de naturaleza genérica y abarcativo de los
anteriores pues, al decir de Libicki, la IW “debe ser considerada
un mosaico de formas, antes que una forma particular”321.
320
321
ATTALI, Jacques: “Internet: a la conquista del séptimo continente”, Clarín Digital,
21 de agosto de 1997, sección Tribuna Abierta.
LIBICKI, Martin: What is Information Warfare?, National Defense University, ACIS
Paper 3, August 1995.
210
La IW fue definida por Winn Schwartau como “un conflicto
electrónico en el cual la información es un activo estratégico válido de
conquistar o destruir. Las computadoras y otros sistemas de comunicaciones e información se transforman en atractivos blancos para ataques iniciales”322.
Más específica es la definición que utiliza el Departamento
de Defensa de EE.UU., para quien la IW refiere a “acciones tomadas para lograr la superioridad de información, afectando la información, los procesos basados en información, los sistemas de información
y las redes de cómputos del adversario, en tanto se preserva y defiende
la información propia”.
Si se comparan ambas definiciones se comprueba que la
segunda, además de ser más específica que la primera, es también más abarcativa. Esto, porque no limita el campo de análisis
a los sistemas de comunicación e información (es decir, hardware y software), sino que incluye los procesos que se desarrollan a través de ese sistema. Por ejemplo, operaciones financieras o comercio electrónico. En otros términos, mientras la
definición de Schwartau se concentra en fines, la del Pentágono
se hace extensiva a los medios.
Paralelamente, de la definición empleada se concluye que
la IW de alguna forma constituye una forma de “guerra de recursos”, solo que en este caso el recurso disputado no es petróleo,
agua potable o alimentos, sino información323.
En esta línea, Ralph Peters concluye que la información hoy
es considerada un “commodity estratégico”, a la vez que el factor más desestabilizante de nuestro tiempo, sugiriendo que el
más tajante criterio de clasificación de los Estados de las épocas
venideras será entre los que sepan manejar (y proteger) información, y los que no cuenten con esa capacidad. O dicho en otras
322
323
La definición corresponde a Winn Schwartau (autor del libro Information Warfare:
Chaos on the Electronic Superhighway). En TAYLOR, Paul: “West faces prospect of
hacker warfare”, Financial Times Review on Information Technology (FT-IT) april 2,
1997, p. 2.
WILSON, BUNKERS & SULLIVAN, op. cit.
211
palabras, entre beneficiarios y víctimas de la información324. Incluso ser víctima de la información, es decir no contar con capacidad para manejarla, es visualizado por Peters en términos dramáticos asociados a la disminución de la gobernabilidad:
“La declinación del Estado, real o relativa, se acelera bajo el asalto del conocimiento, y nuevas estructuras de conocimiento usurpan la habilidad de los gobiernos tradicionales de procesar y responder a la información. La era moderna fue la era de la
eficiencia de las masas. La era postmoderna es la era de la ineficiencia de las masas”325.
Definida la IW tanto en forma genérica como específica,
sus rasgos esenciales y manifestaciones fueron analizadas por
innumerables centros de estudio públicos y privados, militares
y civiles, en todo el mundo. Entre esas entidades, una de las
primeras fue la Rand Corporation, que ya en 1995 comenzó a
realizar estudios conjuntos y juegos de simulación con el Instituto Nacional de Investigaciones para la Defensa (National Defense
Research Institute) norteamericano.
A partir de los resultados obtenidos por la Rand, plasmados en el informe “Guerra Informática Estratégica: una Nueva
Cara de la Guerra” (“Strategic Information Warfare: A New Face of
War”), se identifican un conjunto de cinco características distintivas de este fenómeno, concebido como amenaza transnacional, a saber326:
•
Bajo costo: se puede desarrollar IW sin grandes gastos económicos, ya que el “armamento” utilizado consiste en computadoras de uso cotidiano, software (“bombas lógicas”,
“virus informáticos”, “puertas traseras”) y sistemas de comunicación como Internet.
324
PETERS, Ralph: “Constant Conflict”, Parameters, Summer 1997, pp. 4-14.
PETERS, Ralph: “The Culture of Future Conflict”, Parameters, Winter 1995-96,
pp. 18-27.
VV.AA.: “Information War and Cyberspace Security”, RAND Research Review
XIX:2, Fall 1995.
325
326
212
•
Límites difusos: en el espacio virtual o ciberespacio se diluyen
los tradicionales límites entre sectores y/o intereses públicos
y privados, internos y externos, criminales y terroristas.
•
Difícil detección: las agresiones de IW pueden ser fácilmente
confundidas con otras actividades (como espionaje), con fallas
de hardware/software, o directamente pasar inadvertidas.
•
Demanda de nuevos métodos de recolección y análisis de
información, para reconocer a los agresores y comprender
sus modos de operación, dado que los métodos tradicionales son insuficientes.
•
Amplio abanico de blancos susceptibles de recibir una
agresión, incorporando a aquellos que, aunque adecuadamente protegidos desde el punto de vista físico, se encuentran vinculados informáticamente con el exterior.
Esto último es particularmente importante puesto que,
merced al avance de las comunicaciones sustentado en el salto
tecnológico, actualmente se observa en el interior de la mayoría
de los actores estatales del sistema internacional una dependencia cada vez mayor de las agencias gubernamentales y el sector
privado de lo que se conoce como “infraestructuras de información”. Según Rathmell, del King’s College de Londres, esas infraestructuras incluyen los sistemas de procesamiento de información y telecomunicaciones, el software que permite operarlos, y
el personal que usa y maneja los sistemas y el software327.
A las cinco características distintivas de la guerra informática, según se desprende del informe de la Rand, podemos agregar otras tres:
•
Operación remota: una agresión informática puede ser ejecutada desde un lugar lejano, lo que reduce sensiblemente
las posibilidades de detección de sus responsables.
327
RATHMELL, Andrew: “Cyber-Terrorism: The Shape of Future Conflict?”, RUSI
Journal, October 1997, pp. 40-46.
213
•
Flexibilidad: una agresión informática puede ser programada para ocurrir en fecha y horas exactas, o solo bajo determinadas condiciones.
•
Multiplicidad de blancos: al contrario que una agresión física, que solo puede dirigirse contra un blanco por vez, una
agresión informática (por ejemplo a través de un virus)
puede alcanzar en forma simultánea o concatenada a miles
de computadoras y bases de datos interconectadas, en todo
el planeta.
Cabe agregar aquí que esta multiplicidad de blancos se ve
facilitada por lo que el sueco Anders Eriksson denominó “monoculturas tecnológicas”, en relación a la estandarización a nivel
global de software, precondición para el desarrollo del fenómeno de internetworking. Claros ejemplos de monoculturas tecnológicas son el sistema operativo Windows de Microsoft, y los
protocolos de comunicación TCP/IP de Internet328.
En conjunto, las ocho características de la IW que hemos
identificado (bajo costo, límites difusos, difícil detección, demanda de nuevos métodos de recolección y análisis de información, múltiples blancos, operación remota, flexibilidad y simultaneidad de blancos) se conjugan para hacer de la misma una
herramienta versátil en manos de una multiplicidad de actores,
que pueden imprimirle diferentes manifestaciones. El Cuadro
13 ofrece ejemplos de estas formas de expresión329.
El concepto IW es pasible de diferentes operacionalizaciones, que dan lugar a múltiples tipologías, ninguna de las cuales
ha generado el consenso de los investigadores. La diversidad
de enfoques en este campo puede ser atribuida a la dinámica
que experimenta el estudio del fenómeno, dado su carácter relativamente novedoso.
328
329
ERIKSSON, Andrew: “Information Warfare: Hype or Reality?”, The Nonproliferation
Review 6:3, Spring-Summer 1999, pp. 57-64.
Datos del cuadro: elaboración del autor a partir de DOWNS, Lawrence: “Digital
Data Warfare. Using Malicious Computer Code as a Weapon”, en Mary
SOMMERVILLE (ed.): Essays on Strategy XIII, National Defense University Press,
Washington 1996, pp. 43-80.
214
EJEMPLOS
AGRESOR
CUADRO 13
DE DIFERENTES MANIFESTACIONES DE
BLANCO
ESPECÍFICO
OBJETIVO
ESPECÍFICO
IW
FIN ÚLTIMO
Organismo del
Estado (civil o
militar)
Red C4ISR
Interrumpir
Ganar el
actividades de
conflicto
comando/control
Organización
terrorista
Sistemas de
comunicaciones
civiles
Interrumpir
actividades
económicas y el
libre flujo de
información
Producir un
acto de
naturaleza
política
Organización
criminal
Sistema de
contabilidad de
una empresa
Transferencia de
fondos a
cuentas propias
Ganancia
financiera o
“castigo” a una
empresa
Corporación
Privada
Banco de datos
de la competencia
Acceder a
información
clasificada
Obtener una
ventaja
competitiva
Tomando debida nota de las diferentes tipologías existentes, en el presente trabajo se describirán tres de ellas. La primera de ellas discrimina a la IW según sea civil o militar su ámbito
de aplicación; la segunda combina las técnicas aplicadas y las
actividades desarrolladas; finalmente, la tercera diferencia las
formas de IW según el tipo de agresión en que se manifieste.
Discriminando a la IW según su ámbito de aplicación, John
Arquilla y David Ronfeldt, analistas de la mencionada Rand
que colaboraron con buena parte de la literatura más importante en la materia, diferencian entre guerra de redes (netwar) y guerra cibernética (cyberwar).
La netwar se refiere a “conflictos que tienen lugar entre Estados, o al interior de sociedades, y que se desarrollan a través de nodos
interconectados de comunicación, por los cuales circula información”.
Esencialmente consiste en bloquear o dañar lo que una “pobla215
ción-blanco” conoce, o cree conocer, sobre sí misma y el mundo
que la rodea; en otras palabras, el bloqueo o daño es a la información que maneja la “población-blanco”. Entre las características
de la netwar se incluyen:
•
Puede focalizarse en la opinión de la población en general,
de sus élites políticas, o en ambas.
•
Puede involucrar actividad diplomática, propaganda, campañas de acción psicológica, actividades de subversión política y cultural, neutralización o interferencia de medios de
comunicación masivos, infiltración en redes de cómputos y
bases de datos, etc.
La principal diferencia entre la netwar y la cyberwar es que
esta última se circunscribe al campo militar. En ese contexto,
Arquilla y Ronfeldt limitan el contenido del concepto cyberwar
a “la conducción de operaciones militares de acuerdo a principios
relacionados con la información”. Cyberwar, entonces, implicaría
alterar a favor de uno el balance respecto a información y conocimiento disponible, a través de dos vías esenciales:
•
La intercepción o destrucción de sistemas de información y
comunicaciones.
•
La obtención de la mayor parte de información del enemigo, mientras se lo priva al mismo tiempo de la información
propia.
La cyberwar, como forma de combate, involucra diferentes
tecnologías vinculadas al comando y control, a la recolección y
procesamiento de datos (inteligencia), a las comunicaciones, al
posicionamiento, a la identificación amigo-enemigo, y al empleo de las llamadas “armas inteligentes” (smart weapons)330.
Una segunda discriminación de IW es, como dijimos en
párrafos anteriores, en función de la combinación entre las acti330
ARQUILLA, John & David RONFELDT: “Cyberwar and Netwar: New Modes, Old
Concepts, of Conflict”, RAND Research Review XIX:2, Fall 1995.
216
vidades desarrolladas por el agresor y las técnicas que emplea.
Al respecto, tomando como base uno de los más famosos trabajos escritos en este campo, irónicamente titulado “Terrorismo Informático: puedes confiar en tu tostadora?” (“Information Terrorism:
can you trust your toaster?”), que se verá más adelante, Rathmell
identifica tres categorías de IW, donde la TI puede ser un blanco o una herramienta:
•
Categoría I: aplicación de nuevas técnicas de IW, basadas
en la TI, a actividades no novedosas.
•
Categoría II: aplicación de técnicas no novedosas a actividades novedosas, basadas en la TI.
•
Categoría III: aplicación de nuevas técnicas de IW a actividades novedosas, en ambos casos con base en la TI.
Respecto a la Categoría I, la misma se refiere a actividades
que existen hace décadas e incluso siglos, como la recolección y
procesamiento de información (vg. Inteligencia); las comunicaciones; la propaganda; y la legalización de activos provenientes
de actividades ilícitas, fenómeno este comúnmente denominado lavado de dinero. La novedad aquí radica en la técnica utilizada, basada en las nuevas TI, como virus informáticos.
La Categoría II es la inversión de la anterior. En este caso lo
que no es novedoso es la técnica aplicada, por ejemplo el sabotaje o las acciones terroristas; sin embargo, la novedad radica
en que la agresión se dirige a actividades cuya aparición es
relativamente reciente, como consecuencia de la aparición y difusión de las nuevas TI, de las cuales dependen en un grado
crítico. Hablamos así de actividades asociadas a centrales y líneas de comunicaciones, archivos informáticos y bases de datos, etc.
Un ejemplo es el atentado perpetrado a principios del año
1995, cuando fueron cortados en la ciudad alemana de
Frankfurt los cables de transmisión de datos de la compañía
estatal de telecomunicaciones de ese país. De esa forma se impidió por un considerable tiempo el uso de fax, telefonía y re217
des de datos en una vasta área que incluía el aeropuerto internacional (el de mayor tráfico en Europa), hospitales y oficinas
públicas. La acción fue reivindicada por una organización hasta
ese momento desconocida, autodeminada “No Conexión” (Keine
Verbindung)331.
Finalmente, la Categoría III combina lo nuevo de las dos
categorías anteriores. Tanto las técnicas de agresión utilizadas
como las actividades a las cuales se dirige la agresión, están
caracterizadas por el empleo intensivo de TI332.
Culminando con los criterios de clasificación de IW, la elaboración de una tipología en función de la forma que adopte la
agresión corresponde, entre otros, a Eriksson, quien efectúa la
siguiente discriminación333:
•
IW del tipo “armas de disrrupción masiva” (WMD) consistentes
en ataques cibernéticos masivos contra infraestructuras de la
información. Si este tipo de agresiones ocasiona un número
desproporcionado de bajas (por ejemplo, generando una fuga
radiactiva de un reactor nuclear), el “arma de disrupción masiva” sería a la vez un “arma de destrucción masiva”334.
•
IW del tipo “armas de disrrupción precisa” (WPD), en referencia a casos donde los ataque cibernéticos no son masivos, sino dirigidos con precisión a blancos específicos.
•
IW del tipo “armas de disrrupción cultural” (WCD), en relación al empleo de la TI como una herramienta de infiltración y/o dominación cultural.
A partir de un análisis comparado puede observarse que
tanto en las categorías I y III de la primera tipología (Rathmell),
331
332
333
334
LEBENS NACOS, Brigitte: “After the Cold War: Terrorism Looms Larger as a Weapon
of Dissent and Warfare”, International Issues 39:3, August 1996.
RATHMELL, op. cit.
ERIKSSON, op. cit.
Se nota aquí que el autor emplea un juego de palabras, siendo que ambos tipos
de armas emplean la misma abreviatura (WMD) en idioma inglés.
218
como en las categorías WMD y WPD de la segunda (Eriksson),
la TI se encuentra en el blanco. En esos casos, se ha sugerido
que la IW puede adoptar cuatro formas básicas335:
•
Denegación: se priva al blanco del uso de su sistema, sus
datos o la información que el mismo provee. Puede efectuarse mediante el daño al hardware, a programas o datos.
•
Degradación: deteriora al sistema agredido hasta el punto
en que este ya no puede cumplir eficientemente su misión.
Puede ser logrado obligando al usuario del sistema a remover del mismo la/s parte/s afectada/s.
•
Engaño: se engaña al blanco mediante la introducción de
datos falsos, o haciéndole creer que se introdujeron datos
falsos.
•
Explotación: provee un medio a través del cual el agresor
puede acceder al sistema-blanco, o a su información, y emplearlo/a.
335
DOWNS, op. cit.
219
CAPÍTULO V
EL TERRORISMO INTERNACIONAL
Límites y alcances del concepto
Está fuera de duda que, por la propia naturaleza de los
acontecimientos del 11S, luego de esos eventos el terrorismo
se posicionó, a escala global, al tope de la agenda de amenazas transnacionales. El carácter paradójico de esta jerarquización consiste en que todo el mundo habla de un fenómeno
sobre cuyos límites y contenidos actualmente no existe consenso, pese a que dista de ser novedoso en la historia.
La búsqueda de antecedentes históricos del terrorismo, como
acción organizada, puede remontarnos hasta la época de Cristo,
cuando en la actual Tierra Santa operaban los Sicarii, un grupo
radical de militantes judíos. Estos, como forma de combatir la
ocupación del Imperio Romano, asesinaban ciudadanos de ese origen y connacionales colaboracionistas, apuñalándolos con una
daga corta llamada sica. Así la palabra Sicarii, en griego antiguo
“hombres del puñal”, constituye la raíz del actual vocablo sicario.
Otro nítido antecedente histórico del terrorismo nos remite
al territorio que en estos días ocupa Irán, donde en el siglo XII
actuaban los nizarinos, un grupo disidente islámico que, bajo el
liderazgo de Hasan II, ajusticiaban sultanes y jeques bajo los
efectos de la droga hashishiyun, que inhalaban previamente. De
la palabra hashishiyun derivan los vocablos hashish, en referencia a la droga, y la más conocida, asesino.
Más cerca en el tiempo, la palabra “terrorismo” surge hacia
fines del siglo XVIII para designar el período más sangriento de
221
la Revolución Francesa, el lapso 1793-1794, cuando aproximadamente 17 mil personas son guillotinadas sin juicio previo,
por orden de Robespierre. Y se consolida en la siguiente centuria en Rusia, de la mano de grupos anarquistas rusos que, inspirados en los escritos del teórico Mikhail Bakunin, emplearon
intensivamente explosivos y armas de fuego para minar al régimen zarista, llegando en 1881 a asesinar al zar Alejandro II.
Por cierto, al terrorismo le cupo la autoría de otros magnicidios, además del mencionado. En 1901, el anarquista Leon
Czolgosz asesinó a tiros al presidente estadounidense William
McKinley; y en 1914 corrieron igual suerte el archiduque austríaco Francisco Fernando y su esposa, a manos del serbio Gavrilo Princip, detonando así la Primera Guerra Mundial.
Después de esa conflagración, en noviembre de 1937 la
Liga de las Naciones rubricó la Convención de Ginebra para la
Prevención y Represión del Terrorismo en la cual se definía a
los actos de ese tipo como “hechos criminales directos contra un
Estado y cuyo fin o su naturaleza es provocar el terror en personalidades determinadas, grupo de personas o en el público”. A partir de
esta definición se facilitaba la extradición de personas acusadas
de cometer actos terroristas en otros países, imponiendo como
opción su juzgamiento a través de las leyes locales. Esta alternativa se consagró en la fórmula “aut dedere, aut punire” (extradición o procesamiento).
Pese a ese antecedente, durante sus primeras seis décadas
de existencia la Organización de las Naciones Unidas (ONU) no
logró avances concretos en materia de una definición del terrorismo. Esta carencia fue subsanada parcialmente en octubre del
2004, cuando el Consejo de Seguridad del organismo (CSNU)
emitió la Res 1566 indicando que el terrorismo acontece “cuando
el propósito de semejante acto, por su naturaleza o contexto, es intimidar a la población, o forzar a un gobierno u organización internacional a ejecutar o abstenerse de determinado acto”336.
336
S/RES/1566, 8 de octubre de 2004.
222
Poco tiempo después, en un informe sobre Seguridad Internacional elaborado por un grupo de expertos a pedido de Kofi Annan, Secretario General de la ONU, emitido en diciembre del 2004,
se entiende como terrorismo “cualquier acción, además de las especificadas en las convenciones existentes en aspectos del terrorismo, las Convenciones de Ginebra y la Res 1566, que intente causar la muerte o serios
daños a civiles y no combatientes, cuando el propósito de semejante acto
sea intimidar a la población, o forzar a un gobierno u organización internacional a ejecutar o abstenerse de determinado acto”337.
En el documento “Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y Derechos Humanos para todos”, difundido en
marzo del 2005, Annan elaboró su propia definición de terrorismo, pretendiendo que fuera aprobada en la Asamblea General
de la institución. Allí, el Secretario General tipificó a ese flagelo
en forma simplificada respecto a la sugerencia del grupo de
expertos y consideró como terrorismo a todo acto “destinado a
causar la muerte o a herir severamente a civiles o a los no combatientes, para intimidar a una comunidad, un gobierno o una organización
internacional”338.
Hasta el momento, la ONU no ha adoptado oficialmente
ninguna de las definiciones mencionadas, que se sumen a varios cientos que circulan desde hace décadas. Frente a esta multiplicidad de enfoques, una primera aproximación al terrorismo
muestra que, aunque este siempre ha sido y continúa siendo
una metodología asociada obviamente con la generación de terror, con el paso del tiempo ha trascendido al mero plano metodológico para constituirse en un fenómeno en sí mismo, provisto de un alto grado de complejidad. Este salto cualitativo
resulta claro a partir de la diferenciación que efectúa Reinares
entre terrorismo como “recurso táctico” o como “uso estratégico”.
337
338
ONU: Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos. Informe del Grupo
de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, A/59/565, 2 de diciembre
de 2004 (http://www.un.org/spanish/secureworld/report_sp.pdf).
ONU: Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y Derechos Humanos
para todos. Informe del Secretario General. A/59/2005, 21 de marzo de 2005 (http:/
/www.un.org/spanish/largerfreedom).
223
El terrorismo como “recurso táctico” indica que la generación
de terror es una herramienta más entre un menú más vasto de
actividades que desarrolla una organización, sin ser necesariamente
la más importante. Por el contrario, un “uso estratégico” del terrorismo sugiere que la generación de terror constituye la piedra basal
de una organización, incluso su actividad exclusiva339.
Concentrándonos en el uso estratégico del terrorismo, donde el mismo pasa a constituir una suerte de fenómeno en sí,
este podría ser entendido, con Paul Wilkinson, como “la amenaza o el uso sistemático de la violencia para conseguir fines políticos”.
O en el sentido (similar al anterior) en que lo hace John Deutsch, como “actos de violencia cometidos contra personas inocentes o
no combatientes, con la intención de obtener fines políticos a través
del terror y la intimidación”340.
En relación a la definición propuesta por Deutsch, similar a
la de muchos otros investigadores, agreguemos que la alusión a
“personas no combatientes” es motivo de controversia (no así
la de “personas inocentes”). El planteo en estos casos es que la
distinción combatiente-no combatiente viola la moral moderna,
que le otorga a toda vida humana el mismo valor, agregando
que en un Estado democrático los civiles no solo no tienen preeminencia sobre los uniformados a los ojos del terrorismo, sino
que son aún más responsables que ellos por las acciones y la
conducta del gobierno, al cual sostienen a través del voto y
regulan mediante canales formales e informales.
Este controvertido planteo sugiere que, si los civiles no
combatientes sostienen al gobierno democrático, que a su vez
regula el empleo de los uniformados, entonces los primeros no
pueden quedar exentos del accionar terrorista mientras los últimos no lo son. Si en la democracia moderna el poder está en los
ciudadanos, estos no deberían ser considerados de manera diferente que el instrumento de violencia legal del Estado, en lo
que al terrorismo se refiere341.
339
340
341
REINARES, Fernando: Terrorismo y Antiterrorismo, Paidós, Barcelona 1998, pp. 19-20.
DEUTSCH, John: “Think Again: Terrorism”, Foreign Policy Nº 108, Fall 1997.
N ICHOLSON , Marc: “An essay on Terrorism”, American Diplomacy VIII:3,
August 2003.
224
A partir de sus metas políticas, el terrorismo pasa a constituir una manifestación de violencia política, entendiendo a esta
como “aquella que proviene de agentes organizados que buscan modificar, sustituir o desestabilizar la institucionalidad estatal vigente, o
de aquellas situaciones que restringen la legitimidad, la representación y la participación de la población”342.
Para algunos autores como Metz, el terrorismo también encuadra dentro del concepto de insurgencia, que de manera simplificada entendemos como “el uso prolongado de violencia de baja
intensidad (en el sentido de Conflictos de Baja Intensidad), para
dejar sin efecto un sistema político o forzar algún cambio fundamental en su statu quo”343.
Aunque la insurgencia está integrada por otros elementos
amén de la violencia (por ejemplo propaganda, movimiento de
fondos, reclutamiento, constitución de organizaciones sociales,
“guerra jurídica”344, etc.), esta siempre está presente. O dicho en
otros términos, el uso de la violencia puede no ser condición suficiente para una insurgencia, pero sí es una condición necesaria que
la diferencia de otros movimientos de protesta con objetivos políticos: Solidaridad en Polonia, Gandhi en la India, etc.345.
Cuando los actos terroristas involucran bienes o ciudadanos
de más de un Estado, hablamos de terrorismo internacional, subfe342
343
344
345
CARRION, Fernando: “De la violencia urbana a la convivencia ciudadana”, en
Fernando CARRIÓN (ed.): Seguridad Ciudadana, ¿espejismo o realidad?, FLACSO
Ecuador - OPS/OMS, Quito 2002, pp. 13-58.
Usamos aquí la definición simplificada que consta en METZ, Steven: The Future
Of Insurgency, SSI Report, USAWC, Strategic Studies Institute (SSI), Carlisle
Barracks December 1993.
Utilizamos el concepto de “guerra jurídica” en el sentido en que lo hace Posadas,
es decir, “la transformación de la legislación y la utilización del aparato judicial
en contra del mismo Estado”. Ejemplos de guerra jurídica serían el ataque a los
aparatos del Estado a través del sistema jurídico, para desacreditarlos dentro o
fuera del país (por ejemplo, para impedir o condicionar la ayuda externa); la
defensa judicial de terroristas; el empleo de testigos y/o víctimas falsos; la
dilatación de los procesos judiciales, etc.
En POSADAS, Miguel: “Guerra Jurídica”, mimeo., Primer Congreso de Seguridad
Iberoamericana e Historia Militar, Santa Marta, febrero 2005 .
KRISHNA, Ashok: “Insurgency in the Contemporary World: Some Theoretical
Aspects (II)”, Strategic Analysis XXI:9, December 1997, pp. 1317-1340.
225
nómeno este que Andrew Pierre define como aquellos actos terroristas “fuera de las fronteras nacionales, o con claras repercusiones
internacionales”. Para el mencionado Reinares, el terrorismo internacional puede adoptar diferentes formas, entre ellas:
•
Organizaciones terroristas que se establecen total o parcialmente en Estados que no son aquellos de donde provienen,
sin desarrollar sus actividades en los mismos.
•
Organizaciones terroristas que desarrollan sus actividades
en Estados que no son aquellos de donde provienen.
•
Organizaciones terroristas originarias de diferentes países,
que establecen entre sí relaciones o nexos de colaboración y
accionar conjunto o combinado.
•
Organizaciones terroristas que operan en su Estado de origen contra bienes o intereses de un tercer país.
•
Empleo de organizaciones terroristas por parte de Estados,
para atentar en otro país (tema sobre el que volveremos
más adelante, al hablar de Estados Sponsor)346.
Características del fenómeno terrorista
En tanto manifestación de violencia política, el terrorismo
se diferencia de otros fenómenos que pueden contemplar el empleo de la violencia pero persiguen objetivos de naturaleza distinta, como el crimen organizado. Sin embargo, no es inusual
que los límites entre ambas cuestiones parezcan diluirse. En la
mayoría de esos casos, tal dilución suele remitirse a entidades
cuyo objetivo último es la obtención de ganancias económicas,
pero que emplean metodologías terroristas (por ejemplo, atentados); o a organizaciones que por su finalidad última son terroristas, pero emplean metodologías propias del crimen organizado (por ejemplo, secuestros extorsivos o tráficos ilícitos).
346
Esta tipología se basa parcialmente en REINARES, op. cit., pp. 175 y ss.
226
El ejemplo por excelencia de la última opción considerada
es el llamado narcoterrorismo, un fenómeno híbrido que alude a
organizaciones terroristas o guerrilleras (vide infra) que se financian total o parcialmente con la comercialización de droga.
Ya en 1967 el general birmano Tuan Shi Wen declaraba: “para
luchar se necesita un ejército, un ejército necesita armas y para ello
requiere dinero. En estas montañas, el único dinero es el opio”347.
En la actualidad existen numerosos émulos del general
Tuan, desde Perú a Afganistán y desde Líbano a Turquía, aunque el sitial de honor parece corresponderle a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Según relata el
colombiano Pardo Rueda, el vínculo directo de esta organización con las drogas se verifica a mediados de la última década
del siglo XX, cuando la superficie sembrada con coca en ese
país salta de aproximadamente 20 mil ha en 1993/1994 a 150
mil ha en 1996; las áreas sembradas se localizaron en las selvas
meridionales colombianas, donde las FARC ejercían el control.
De esta manera, los insurgentes pasaron a controlar buena parte de la producción, tráfico y comercialización de la droga a
nivel mundial348.
Se dice que las FARC obtendrían a través de la actividad
criminal del cultivo, tráfico y comercialización de drogas ilegales entre US$ 300 y US$ 600 millones anuales, una ganancia que
generó una “metamorfosis organizacional” en ese grupo, que
hoy se asemeja crecientemente a una entidad dedicada al crimen organizado349.
Sin embargo, hay otros casos en los cuales la interacción
entre terrorismo y crimen organizado está protagonizada por
sendas organizaciones representativas de cada uno de ambos
fenómenos. Se asiste así a una sinergia cuyo carácter forzosa-
347
348
349
SOHR, Raúl: Las Guerras que nos esperan, Andrés Bello, Santiago de Chile 2000,
p. 185.
PARDO RUEDA, Rafael: La Historia de las Guerras, Vergara, Bogotá 2004, p. 531
Declaraciones de Brad Hittle en el “Primer Congreso de Seguridad
Iberoamericana e Historia Militar”, FMSO/Federación Verdad, Colombia, Santa
Marta, febrero de 2005.
227
mente es transitorio, dada una incompatibilidad que a largo
plazo es imposible de superar: la incompatibilidad estriba en
que tanto el terrorismo revolucionario como el subrevolucionario pretenden captar la atención de la opinión pública, mientras
la criminalidad organizada, por su misma esencia, pretende pasar lo más desapercibida posible.
La sinergia transitoria entre terrorismo y crimen organizado puede tener diferentes manifestaciones. Una de ellas sería,
en el caso de terrorismo subrevolucionario, que la satisfacción
de sus demandas se vea facilitada por la influencia que puede
tener la criminalidad organizada sobre ciertos sectores del Estado. Otra, inversa a la anterior, que la criminalidad organizada
explote el vacío político total o parcial que puede generar una
acción terrorista sostenida350.
Entendido de esta manera el terrorismo, vemos que la definición empleada no es suficiente para discriminarlo de la guerrilla, siendo que esta también es una forma de violencia política, aunque dentro del pensamiento militar puede ser
considerada una forma de combate válida351. Aunque son fenómenos diferentes, muchas veces sus límites se tornan borrosos;
por eso, las diferencias entre ambos pueden establecerse no tanto a partir de los fines sino de ambiente, estructura, limitación
legal, blancos y estrategia. El Cuadro 14 consigna esas particularidades, a partir de conceptos de Calvert y Krishna:
•
El ambiente del terrorismo es generalmente urbano, a diferencia de la guerrilla, que es rural; esto hace que en algunos
lugares del mundo como Europa la guerrilla sea un fenóme-
350
P OLLARD , Neal: Terrorism and Transnational Organized Crime: Implications of
Convergence, Terrorism Research Center, 2001 (http://www.terrorism.com/
terrorism/crime.shtml).
El Diccionario para la Acción Militar Conjunta, del Estado Mayor Conjunto de
la República Argentina, define a la guerrilla como “toda facción que en tiempo de
guerra, entre dos o más Estados, sea empleada con el propósito de atacar u hostigar
fuerzas de ocupación, apoyar operaciones de fuerzas regulares o eventualmente favorecer
los conflictos internos de un país formalmente agredido, buscando condiciones para la
sustitución del gobierno o ponerlo en la peor situación si no responde a los propios intereses
nacionales”.
351
228
no virtualmente inaplicable, por cuanto no existen los espacios rurales necesarios, y que la tendencia mundial a la urbanización favorezca más al terrorismo que a la guerrilla.
•
La actividad terrorista puede ser realizada por un número
reducido de personas, y aun por solo un individuo, mientras que la guerrilla adolece de esa capacidad, necesitando
un cierto grado de estructura para poder operar.
•
La actividad terrorista no reconoce ninguna limitación legal
relativa al empleo de la violencia, mientras la guerrilla suele respetar algunas de ellas, por ejemplo en lo relativo a la
discriminación entre combatientes y no combatientes.
•
La guerrilla suele evitar los blancos civiles o no combatientes, enfatizando principalmente en miembros de las estructuras de Defensa y seguridad del Estado, y subsidiariamente objetivos económicos o de infraestructura, que también
son valorados por el terrorismo; sin embargo, este opta en
forma recurrente por blancos civiles o no combatientes.
•
Finalmente, la estrategia de la guerrilla consiste en crear
unidades combatientes cada vez mayores, con el fin de establecer áreas geográficas (zonas liberadas) donde ejercer poder, en vistas a un enfrentamiento final con el oponente
que puede definirse en términos militares; en cambio, la
estrategia del terrorista es generar terror en forma sistemática, a través de diferentes medios, sin que entre en sus
cálculos un enfrentamiento final.
Esto último también se puede plantear de manera diferente
y alegar que, si en la guerrilla lo que se busca incrementar constantemente es el control territorial, y consecuentemente el de
las unidades combatientes, lo que expande constantemente la
lógica del terrorismo es el alcance de la vulnerabilidad. Los
terroristas son más fuertes cuantos más “rehenes” tienen352.
352
WALZER, Michael: Reflexiones sobre la Guerra, Paidós, Barcelona 2004, p. 72
229
CUADRO 14
MANIFESTACIONES DE LA VIOLENCIA POLÍTICA
TERRORISMO
GUERRILLA
Predominantemente
urbano
Predominantemente
rural
ESTRUCTURA
Individual, o un grupo
reducido de personas
Unidades paramilitares de
cierta dimensión, con
tendencia al
constante crecimiento
LIMITACIÓN
LEGAL
No registra
En relación a la discriminación
entre combatientes y no
combatientes
AMBIENTE
BLANCOS
ESTRATEGIA
Primordialmente civiles Primordialmente uniformados
Generación de terror
en forma sistemática
Control de espacios
geográficos cada vez
mayores, donde ejercer
poder, en vistas a un
enfrentamiento final
Si la estrategia del terrorismo consiste en generar terror en
forma sistemática, agreguemos que lo hace para influir y manejar la conducta y actitudes de grupos sociales específicos (o de
la Sociedad en su conjunto), incluyendo usualmente al mismo
Estado. De ahí que se diga que el propósito del terrorismo, su
meta objetiva, es la internalización, en el actor definido como
enemigo, de una “disuasión simbólica”, transformándolo en un
instrumento manejable a través del terror353.
En suma, coincidimos con Calvert en que el ejercicio del
terrorismo implica “una creencia en el valor del terror”354, de naturaleza intrínsecamente negativa (pues destruye, pero no
353
354
VARAS, Augusto: “Jaque a la Democracia: Terrorismo y Contraterrorismo en la
Sociedad y Relaciones Internacionales”, en VARAS, Augusto (comp.): Jaque a la
Democracia: Orden Internacional y Violencia Política en América Latina, GEL, Buenos
Aires 1990, pp. 11-20.
CALVERT, Peter: “El Terror en la Teoría de la Revolución”, en O’SULLIVAN, op.
cit., p. 58.
230
construye nada por sí mismo), observando que su aplicación
reúne seis características principales: (i) opera fuera de los códigos de conducta sociales, configurando en tal sentido una subcultura; (ii) es impredecible y carece de toda regulación; (iii) es
desproporcionada entre el objetivo buscado y los medios utilizados; (iv) es indiscriminada y sus efectos se extienden a la
totalidad de la población, involucrando víctimas inocentes (el
blanco del terrorismo es así más amplio que el de sus víctimas
inmediatas, que se transforman en una suerte de “intermediarias”); (v) produce un sufrimiento innecesario; por último, (vi)
tiene una fuerte carga nihilista, en el sentido que antes que
“construir lo nuevo” prioriza la destrucción del orden existente, sin presentar una alternativa a la realidad social que quiere
destruir, aunque esto incluya víctimas inocentes.
A estas características, sobre las que existe cierto consenso,
el Instituto de Estudios Estratégicos de Londres (IISS) agrega
otras dos: en casos extremos, sus acciones pueden constituir
“genocidio” o crímenes contra la Humanidad, como se los definió en la Convención de Genocidio de 1948 y en el Estatuto de
Roma de la Corte Penal Internacional de 1998; y la mayoría de
las acciones, si se cometen por un beligerante en una guerra,
constituyen violación de las leyes de guerra355.
En última instancia, la estrategia del terrorismo genera en
las personas la aprensión a ser objeto de un ataque brutal fortuito, sin causa ni razón aparente, a manos de un extraño; el
efecto es la alteración de las premisas sobre las que se funda un
determinado orden político y social, básicamente los de la convivencia y la seguridad.
Este efecto se complementa con otras secuelas, de naturaleza psicológica, que experimentan los sobrevivientes y familiares de víctimas fatales de los actos terroristas. Un psiquiatra
español que asesoró a la organización no gubernamental Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT) condicionó la ampli355
The International Institute for Strategic Studies (IISS): “Definiendo el Terrorismo”,
en VV.AA.: Geoestrategia y Relaciones Internacionales, Universidad Militar Nueva
Granada, Bogotá 2002, pp. 257-263.
231
tud y gravedad de tales secuelas a la violencia del choque emocional inicial, los daños físicos sufridos y la reacción social ante
el acto terrorista; las mismas pueden incluir amnesia total o
parcial, depresión, patologías neuróticas del miedo con crisis
fóbicas, estados permanentes de ansiedad y trastornos obsesivos. Todas estas secuelas coinciden con lo que la psiquiatría
norteamericana denomina “estrés postraumático”, que incluye
los efectos de guerras y catástrofes naturales, manifestándose
en la forma de disminución de la afectividad; incapacidad de
sentir emociones comunes como la ternura, la intimidad o el
deseo sexual; merma del rendimiento y un creciente aislamiento social con repercusiones negativas en la calidad de vida.
Al tradicional estrés postraumático, en el caso del terrorismo, se agrega la existencia de un autor del daño y el sentimiento de culpa. En el primer caso, si el terrorista no es castigado, la
víctima del acto terrorista puede volver contra la sociedad sus
sentimientos, expresándolos a través del resentimiento o la rebeldía; en el segundo, algunas víctimas que han salido ilesas o
con lesiones leves de atentados en los que se registraron muertes o lesiones graves en otras personas, desarrollan inicialmente
sentimientos de culpa por haber conseguido sobrevivir356.
En suma, no se equivoca Ehud Sprinzak cuando califica al
terrorismo como “una forma de guerra psicológica” que instala en
cada individuo el temor a ser la próxima víctima357. También se
comprende la lógica que algunos analistas le atribuyen a los
terroristas, quienes preferirían “un montón de gente mirando” antes que “un montón de gente muerta”358. El paradigma de esta
lógica terrorista se observó con toda nitidez en los atentados
perpetrados el 11S; al analizarlos, el estudioso de la comunicación Ignacio Ramonet, director de Le Monde Diplomatique, observó que desde el principio de esa agresión sus autores utilizaron
356
357
358
BARTOLOMÉ, Mariano: El terrorismo como amenaza transnacional, ponencia
expuesta en el “Primer Seminario de Seguridad Pública”, San Miguel de
Tucumán, 13 de noviembre de 1997.
United States Institute of Peace: “Coping with Terrorism”, Peace Watch IV:6,
October 1998.
DEUTSCH, op. cit.
232
a los medios como un arma en la lucha que ellos conducen,
concluyendo: ‘‘Ellos aplican la idea de que ya no hay conflicto serio
en el mundo que no tenga dos frentes, un frente militar y un frente
mediático’’359.
La idea de los “fines políticos” del terrorismo, así como sus
diferencias con la criminalidad organizada y la guerrilla, no
agota la complejidad de este fenómeno. Es necesario, entonces,
esbozar una tipología que dé cuenta de sus diversas y heterogéneas manifestaciones. El criterio de clasificación que proponemos no corresponde a una única fuente, sino que conjuga y
compatibiliza diferentes criterios originados en tres autores: el
alemán Peter Waldmann, el estadounidense Ralph Peters y el
británico Paul Wilkinson.
Comenzando con Peters, este diferencia entre un “terrorismo práctico” y un “terrorismo apocalíptico”, ambos de naturaleza política. El terrorismo práctico persigue objetivos relativamente racionales (aunque por momentos son altamente
ambiciosos), que se plantean en demandas concretas. Por su
parte, dentro del terrorismo apocalíptico encontramos a individuos dirigidos por visiones religiosas, a menudo mesiánicas,
para quienes no hay victoria táctica que sea suficiente. Sus cultores están convencidos que Dios los eligió como intrumento de
su obra y, en consecuencia, “actúan en el convencimiento que sus
actos sirven a fines divinos”360.
Dentro del terrorismo práctico, podría aplicarse la perspectiva de Waldmann y diferenciar tres subtipos. El primer subtipo es
el llamado “terrorismo étnico”, protagonizado usualmente por
miembros radicalizados de minorías étnicas que se autojustifican
en la opresión gubernamental, y que generalmente pretenden
instaurar un gobierno alternativo con mayor grado de represen-
359
360
RAMONET, Ignacio: “Manejo de la información en el actual contexto de la crisis
mundial’’, conferencia brindada en Asunción de Paraguay el 30 de octubre de
2001con los auspicios de la Embajada de Francia. http://www.abc.com.py/
atentadousa/atus_401.html
PETERS, Ralph: Beyond Baghdad. Postmodern War and Peace, Stackpole Books,
Mechanicsburg (PA) 2003, p. 47.
233
tatividad. El “terrorismo de izquierda” sería el segundo subtipo,
característico de naciones industrializadas, siendo la meta de sus
protagonistas el derrocamiento del régimen capitalista. El tercer
subtipo estaría constituido por un “terrorismo de derecha” que
apunta a instaurar un régimen de corte fascista, o simplemente
combate a quienes sostienen un discurso ideológico de izquierda; aunque este modelo no cuenta con un referente claro en los
tiempos actuales, se ha alegado que podrían encuadrarse en esta
categoría a las milicias estadounidenses y a Timothy McVeigh,
responsable del atentado contra un edificio federal en Oklahoma
City, en 1995361.
Finalmente, las lecturas de Wilkinson enfatizan en el alcance de las metas terroristas. Así, los objetivos del terrorismo
práctico pueden fluctuar entre un intento por modificar una
determinada situación política (terrorismo subrevolucionario) y la
búsqueda de un cambio radical en el orden político existente
(terrorismo revolucionario). El mentor de esta clasificación agrega
a la misma una tercera categoría, que podriamos denominar
terrorismo con finalidades temáticas (issue-group terrorism). Este
tipo de terrorismo también tiene una finalidad política, consistente en provocar el cambio de determinadas políticas y prácticas de alcance sectorial. Ejemplos válidos son los atentados perpetrados contra clínicas y centros médicos donde se practican
abortos, o contra laboratorios donde se efectúan investigaciones científicas con animales362.
Las organizaciones encuadradas en lo que hemos llamado
terrorismo práctico no solo pueden diferenciarse entre sí de acuerdo a los subtipos identificados previamente, sino también en
función de la forma elegida para ejercer el terror, lo que estaría
íntimamente vinculado con las características del régimen político imperante en el lugar, al cual se oponen. Si ese régimen políti361
362
Utilizamos las categorías de Peter Waldmann de acuerdo a SCHRADER, Holger:
“Patterns of International Terrorism”, American Diplomacy VI:3 (2001).
WILKINSON, Paul: “La Lucha contra la Hidra: el Terrorismo Internacional y el
Imperio de la Ley”, en O‘SULLIVAN, Noel (comp.): Terrorismo, ideología y revolución,
Alianza, Madrid 1987; WILKINSON, Paul: “Terrorism: Motivations and Causes”,
Canadian Security Intelligence Service [CSIS/SCRS], Commentary Nº 53, January
1995, unclassified.
234
co es de naturaleza democrática, las acciones terroristas tienden
a influir en los ánimos y la conducta del electorado, a efectos que
este presione al gobierno; en regímenes autoritarios o totalitarios, poco permeables a los vaivenes de la opinión pública, el
foco del terrorismo suele centrarse en el aparato económico (por
ejemplo, intentando alejar turismo e inversiones extranjeras), en
el supuesto que las élites gobernantes serán permeables a entablar diálogos en la medida en que su permanencia en el poder
peligre por causa del deterioro económico.
En cualquiera de los dos casos, se respetaría lo que Nicholson ha denominado el “ciclo de vida” de la actividad terrorista.
En este ciclo, el grupo incrementa paulatinamente sus capacidades, expresadas en acciones, mientras simultáneamente se eleva
su condena por parte de las autoridades. En cierto punto, su
misma efectividad transforma a la condena de las autoridades
en un tácito reconocimiento a la organización como interlocutor
válido con quien negociar; de esta manera, el grupo terrorista
se legitima a través de un medio alternativo al de otro actor
político: su capacidad de ejercer violencia.
El logro del estatus de interlocutor válido de las autoridades, constituye el momento crítico de la organización terrorista.
En algunos casos, este actor no acepta diálogos ni negociaciones, manteniéndose en una posición de irreductibilidad y reafirmando su compromiso con una retórica maximalista. En
otras ocasiones, sus líderes encaran una transición que culmina
legalizando a la organización, como ha sido el caso de Mandela
en Sudáfrica y Arafat en Palestina363. Así, la conducta de los
terroristas ante la posibilidad de negociar con las autoridades,
suele ser un determinante clave en el éxito o fracaso de sus
objetivos políticos364.
363
364
La historia reconoce tres nítidos casos de líderes de organizaciones que aplicaban
metodologías terroristas que, con el tiempo, se hicieron acreedores al Premio
Nobel de la Paz, en este caso por sus contribuciones a la paz: Nelson Mandela
(su nombre original era Rolihlahla), legendario caudillo del Congreso Nacional
Africano, en 1993; Menachem Begin, líder del grupo judío Irgun que en los años
40 intentaba expulsar a los británicos de Palestina, en 1978; y Yasser Arafat,
creador de la organización palestina Al Fatah, en 1994.
NICHOLSON, op. cit.
235
Sea cual fuere la finalidad política de una organización terrorista, sea esta apocalíptica o práctica (en cualquiera de sus
variantes), es imposible legitimar su opción por la violencia.
Más aún, entendemos que están viciadas de nulidad las dos
motivaciones que con mayor recurrencia se han empleado para
justificar al terrorismo: que quienes lo ejecutan lo hacen ante la
carencia de otras alternativas, y que reconoce una fuerte relación con cuestiones económicas y sociales.
Respecto al terrorismo como “último recurso”, al que se
recurre cuando fracasa toda otra alternativa, bien señala Walzer
que en la realidad ese recurso suele ser el último solo en términos ideológicos, en tanto excusa. La mayoría de quienes proponen una política terrorista la recomiendan como primer recurso; están a favor de ella desde el primer momento, aunque
pueden no adoptarla desde el principio. En estos términos, el
accionar terrorista como “último recurso” revela la debilidad
de la organización que lo practican ante la sociedad, a la que no
pueden movilizar por otra vía; por el contrario, si tal capacidad
de movilización existiese, siempre se presentarían opciones alternativas al uso del terror365.
Los móviles económicos y sociales del terrorismo tampoco
están exentos de duda. Los estudios sobre terrorismo elaborados por el mencionado Waldmann (vide supra) y otros investigadores sugieren que en general los terroristas no provienen de
las clases sociales más postergadas de sus lugares de origen,
sino de estratos medios, e incluso altos e instruidos. De hecho,
Laqueur ha apuntado que en los cincuenta Estados más pobres
del planeta no se registran situaciones preocupantes en materia
de terrorismo366.
Este patrón se comprueba inclusive en los hechos del 11S,
cuyos protagonistas fueron profesionales con importante nivel
educativo, ninguno de ellos marginado socioeconómicamente.
365
366
WALZER, op. cit., pp. 72-74.
WITKER, Iván: “Occidente ante las nuevas tipologías de terrorismo”, Estudios
Públicos Nº 98 (2005), pp. 227-254
236
Inclusive en aquellos casos en que se alega que los móviles
del terrorismo tienen relación con la pobreza, se observa que
los estratos sociales bajos de una sociedad pueden servir de
“base de apoyo” para este tipo de actividad, pero esta sigue
siendo articulada y financiada por individuos de otras capas
sociales, con un grado de instrucción más alto. Esta comprobación es la que ha llevado a plantear que el terrorismo siempre
es la política de una elite367.
La fisonomía del terrorismo internacional contemporáneo
En las últimas décadas, la amenaza que representa la estrategia del terrorismo se ha elevado cualitativamente, a punto tal
que algunos especialistas postulan la existencia de un “neoterrorismo”368. Desde nuestra óptica, ese salto cualitativo se genera a partir de dos factores cruciales, siendo el primero de
ellos la cultura.
El nexo entre terrorismo y cultura parece asumir diferentes
formas de manifestación, estando una de ellas asociada a la explosión de conflictos intraestatales de naturaleza cultural (étnica
y/o religiosa) que se registra tras el fin de la Guerra Fría. En esa
coyuntura histórica, se incrementó cuantitativamente el empleo
de metodologías terroristas por parte de actores no estatales involucrados en tales conflictos, siendo un ejemplo paradigmático
el de Chechenia. Y en estas circunstancias los movimientos migratorios registrados a escala global han dado lugar a la aparición de “diásporas radicalizadas” que pueden respaldar una acción terrorista en términos humanos, logísticos o financieros369.
Sin embargo, a los ojos del común de la gente, el principal
impacto de la incidencia cultural en la amenaza terrorista no
está asociada a la eclosión de los conflictos intraestatales tras la
culminación de la Guerra Fría, sino al hecho que una gran can-
367
368
369
RADU, Michael: “The Futile Search for ‘Root Causes’ of Terrorism”, American
Diplomacy VII:3 (2002); WALZER, op. cit., p. 80.
WITKER, op. cit.
GUNARATNA, Rohan: “Transnational threats in the post-Cold War era”, Jane’s
Intelligence Review 13:1, January 2001, pp. 46-50.
237
tidad de organizaciones que emplean la metodología terrorista,
justifican y reivindican sus actos a partir de considerandos religiosos. Ingresamos así en el campo de lo que Peters ha denominado “terrorismo apocalíptico” (vide infra).
Desde el punto de vista de Occidente, esta conducta suele
asociarse a la feligresía musulmana, fomentando la distorsionada, superficial y peligrosa idea del Islam como una religión que
acepta, e incluso promueve, conductas terroristas. Fuera de
toda duda, uno de los principales responsables de la instalación
de esta errada percepción fue Huntington, con su tesis del Choque de Civilizaciones, publicada inicialmente en 1993.
En esa obra, el autor postulaba que tras la finalización del
enfrentamiento entre superpotencias las distinciones más importantes entre los hombres serían culturales, antes que ideológicas
o económicas; que en ese sentido las personas se identifican en
términos de aquellos factores que comparten entre sí y a su vez
los diferencian de los demás: religión idioma, valores, costumbres, instituciones; que esta forma de identificación daría lugar a
la consolidación a nivel planetario de ocho grandes civilizaciones (la occidental, confuciana, japonesa, islámica, hindú, eslava
ortodoxa, latinoamericana y africana subsahariana) que mantendrían entre sí relaciones de naturaleza conflictiva; finalmente,
que la principal fuente de conflicto para Occidente provendría
de la civilización islámica370.
La aparición e incremento, en el escenario internacional, de
organizaciones terroristas que justificaban sus actos en el Islam,
sumada a los planteos reduccionistas de Huntington, facilitaron la
aparición de conceptos como fundamentalismo/integrismo islámico.
El fundamentalismo fue inicialmente un término del protestantismo cristiano originado a fines del siglo XIX por los
teólogos de Princeton, que codificaron sus ideas en una serie
de libros llamados Los Fundamentos, publicados a mediados de
370
HUNTINGTON, Samuel: “The Clash of Civilizations”, Foreign Affairs 72:3, Summer
1993, pp. 22-49.
238
los años 10 y que culminaron en la constitución de la Asociación Mundial de Fundamentos Cristianos (“World Christian
Fundamentals Association”). El integrismo, por su parte, tiene
una raíz católica y fue utilizado en un primer momento por el
Partido Nacional Católico fundado en España en el siglo XIX.
Esta fuerza se autodefinió como integrista en relación a sus
posiciones políticas que vinculaban los preceptos religiosos
con la sociedad civil, en el sentido que los primeros deben
constituir un modelo a seguir por la segunda, denotando influencias de los franceses ultracatólicos Joseph de Maistre y
Louis de Bonal.
Aunque existen innumerables definiciones de ambos conceptos, nos inclinamos por las que proponen Eric Hobsbawn y
Roger Garaudy, respectivamente. El historiador británico define
al fundamentalismo como un fenómeno reactivo y reaccionario,
cuyos protagonistas entienden que sus ideas y valores “proceden
siempre de una etapa anterior, es de suponer que prístina y pura, en
la propia historia sagrada de uno”. Esas ideas y valores se utilizan
para fijar límites, para atraer a los de la propia especie y alejar a
los otros; proporcionan un programa concreto y detallado tanto
a los individuos como a la sociedad, aunque se basen en textos
antiguos371.
La sutil diferencia entre fundamentalismo e integrismo es
que el primero se circunscribe a cuestiones de naturaleza religiosa, adoptando la forma de reacción frente a procesos de modernización; concretamente, frente a ideas que afectan la infalibilidad de los Textos Sagrados372. El integrismo, en cambio,
excede este plano para incluir también a fenómenos de naturaleza política; o, lo que es lo mismo, el fundamentalismo es la
expresión del integrismo en el campo religioso. En su defini-
371
372
H OBSBAWN , Eric: Naciones y nacionalismo desde 1780, Crítica, Barcelona 1991,
pp. 185-186.
C ORRAL S ALVADOR , Carlos & Paloma G ARCÍA P ICAZO : “Panorámica de los
Fundamentalismos hoy, en las Relaciones Internacionales”, en Carlos CORRAL
S ALVADOR (comp.): Los Fundamentalismos Religiosos, hoy, en las Relaciones
Internacionales, Publicaciones de la Universidad Pontificia Comillas (UPCO),
Madrid 1994, pp. 13-14.
239
ción, Garaudy da cuenta de esa relación: “La identificación de
una fe religiosa o política con la forma cultural o institucional que
pudo revestir en una época anterior de su historia. (Es) creer que se
posee una verdad absoluta e imponerla”. Este autor también indica
los tres rasgos distintivos de todo fenómeno integrista: inmovilismo, entendido como la negativa a toda adaptación o evolución; un regreso al pasado, a través de la apelación a la tradición;
y una intolerancia, dogmática e intransigente, al otro373.
Es precisamente esa intolerancia, que en numerosas oportunidades se canaliza a través del empleo de la violencia, la que
marca la diferencia entre conservadores, integristas y ortodoxos.
El conservadurismo puede ser entendido como un mito, una
utopía: “La creencia de que la Sociedad en que vivimos experimentó
alguna vez, en el pasado reciente o remoto, un estado excepcional de
estabilidad, justicia, valores compartidos ()... y una rica vida espiritual generalizada”. No surge en esta definición, que corresponde
a Mario Vargas Llosa374, el rechazo a las opiniones divergentes,
como sí se observa en el caso de los integristas y los ortodoxos.
A pesar de que los primeros suelen definirse como lo segundo, la diferencia básica entre estas posturas es que la ortodoxia
no va más allá del repudio discursivo al disidente; el integrismo,
en cambio, interpreta a toda disidencia como una agresión, respondiendo de la misma manera. Como ha puntualizado el filósofo argentino Kovadloff, mientras el ortodoxo muere por la Fe, el
integrista puede llegar a matar en su nombre375.
Huelga aclarar que luego del 11S recrudecieron los postulados basados en la tesis huntingtoniana del Choque de Civilizaciones, que leen la relación entre las civilizaciones musulmana
y occidental en clave de conflicto, y que consideran que el Islam es una fuente de terrorismo.
373
374
375
GARAUDY, Roger: Los Integrismos, Gedisa, Barcelona 1991, pp. 13-15.
VARGAS LLOSA, Mario: “La utopía arcaica”, El País 3 de julio de 1994, p. 15.
KOVADLOFF, Santiago: “La peligrosa lógica de los ortodoxos”, Clarín 4 de junio de
1997, p. 19.
240
Frente a la lectura huntingtoniana, probablemente sea cierto que, mientras muy pocos fundamentalistas religiosos abrazan el terrorismo, un número significativo de los terroristas de
hoy son fundamentalistas religiosos376. Pero queda claro que lo
que comúnmente se da en llamar fundamentalismo/integrismo
islámico no constituye, en modo alguno, una muestra representativa del Islam; ni una evidencia de conflictividad de esa religión; ni un indicio de su carácter confrontativo con Occidente.
Una islamista de la Universidad de Madrid señaló hace un
tiempo, acertadamente, que hay dos principios claves que han
faltado en la aproximación occidental al mundo musulmán:
pensar y conocer. Desde este punto de vista, lo que más separa
hoy a Occidente del mundo musulmán es que no compartimos
la misma memoria histórica, producto de haber vivido experiencias políticas muy diferentes. Y que al soslayar esta falencia, nuestra visión monolítica del mundo musulmán nos lleva a
seleccionar los aspectos negativos de esa parte del mundo, que
sin duda existen, explicándolos por un determinismo islámico
insuperable a través del cual nos afirmamos etnocéntricamente
en nuestra modernidad y progreso laicos377.
Por eso, coincidimos con Edward Said cuando alega que “la
matanza minuciosamente preparada, el espantoso atentado suicida cometido por un pequeño grupo de militantes trastornados y lleno de
motivaciones patológicas, se ha utilizado como prueba de la tesis de
Huntington, en vez de verlo como lo que es, la apropiación de grandes
ideas por parte de una banda de fanáticos enloquecidos”378.
Los dichos del intelectual palestino anticipan un ejemplo
del agravamiento del terrorismo en los últimos tiempos, a partir de la incidencia del factor cultura: el auge del llamado “terrorismo suicida”, que ha sido definido como aquel tipo de terrorismo donde se registra “la aptitud para sacrificar la propia vida
376
377
378
MARKS, Edward: “The War on Terrorism: The Critical Role of Governments”,
American Diplomacy IX:4 (2004).
MARTÏN MUÑOZ, Gema: “Occidente y los islamistas. Las razones políticas del
conflicto”, Claves de Razón Práctica Nº 117, noviembre 2001.
SAID, Edward: “El choque de ignorancias”, El País 16 de octubre de 2001.
241
en el proceso de destruir, o intentar destruir, un blanco para alcanzar
un objetivo político”379.
El terrorismo suicida surgió a principios de la década del
80 en Líbano y Sri Lanka, para expandirse en la década siguiente a Israel, India, Argelia, Kenia y Tanzania, Arabia Saudita y
otros países. El evento que es considerado el hito de inicio de
esta modalidad fue el atentado perpetrado el 23 de octubre
1983 contra instalaciones militares de EE.UU. y Francia en Beirut, con un saldo de 300 muertos; su autoría le es imputada a
terroristas chiitas libaneses.
En su momento, esta modalidad terrorista desafió el convencionalismo según el cual un terrorista es capaz de arriesgar
su vida, pero intenta sobrevivir a los actos que comete. El cambio implicaba cuatro ventajas sobre el terrorismo “tradicional”:
en primer lugar, las operaciones tenían un menor costo, pues
no requerían vías de escape ni albergues postfacto; segundo,
eran más efectivas, desde el momento en que el atacante elegía
el momento y lugar exacto del atentado; en tercer término, eran
seguras, pues se eliminaba el riesgo de que el terrorista fuera
interrogado; por último, generaban un enorme impacto en la
opinión pública, expresado en una sensación de inseguridad380.
Existen múltiples criterios para categorizar al terrorismo
suicida. Pueden tener lugar en el contexto de un campo de batalla, o fuera de él; la operación puede involucrar un solo suicida, o varios; los blancos pueden ser infraestructura e instalaciones, o individuos; y en este último caso pueden ser personas
comunes, determinadas por el azar, o alguien especial, seleccionado previamente. Inclusive, el blanco puede ser un jefe de
Estado o gobierno, con lo cual el acto terrorista adquiere dimensiones de magnicidio. En 1999 la organización Tigres de Tamil Eelam, que lucha por un Estado tamil independiente en el
norte de Sri Lanka, asesinó al presidente Chandrika Kumaratunge de ese país a través de una acción suicida381.
379
380
381
GUNARATNA, Rohan: “Suicide terrorism: a global threat”, Jane’s Intelligence Review
42:4, April 2000, pp. 52-55.
SPRINZAK, Ehud: “Rational Fanatics”, Foreign Policy, September 2001.
GUNARATNA, Rohan: “Suicide terrorism”..., op. cit.
242
Actualmente, el terrorismo suicida ha sido calificado
como “la forma de terrorismo más desestabilizadora políticamente y
más devastadora psicológicamente”. Su ocurrencia en el tiempo,
en tanto, se halla en constante crecimiento: entre 1980 y el año
2001, según el politólogo Robert Pape acontecieron 188 atentados suicidas en todo el mundo; en el cuatrienio 2000-2003 esa
cifra trepó a 300 atentados, por lo menos en un 70% motivados
religiosamente, generando más de 5.300 muertes en más de 17
países 382.
La organización que en mayor medida recurre al terrorismo suicida es el Movimiento de Resistencia Islámica (Hamas),
que se hace responsable por la mayoría de las acciones de ese
tipo (95) perpetradas entre enero del 2001 y julio del 2003, generando 243 víctimas fatales e hiriendo más de 1.400 personas.
Para este grupo, la detección de potenciales mártires, su reclutamiento y adoctrinamiento, se transformó en una actividad cotidiana, empleando a tal efecto una compleja infraestructura
que incluye desde jardines de infantes y colegios, hasta campos
recreativos y sociedades de beneficencia383.
El factor cultura, antes citado, tiene una implicancia directa
en el terrorismo suicida desde el punto de vista de sus motivaciones, que suelen sustentarse en criterios étnicos y/o religiosos. Aunque, como señala el conocido experto en terrorismo
Ariel Merari, esas motivaciones no son generadas por la organización terrorista, sino que ya existen en el suicida potencial; en
todo caso, la organización detecta, incrementa y capitaliza esa
proclividad.
En cualquier caso, los móviles del terrorismo suicida no se
vinculan con disfuncionalidades sociales (falta de trabajo, soledad,
horfandad), ni con ninguna psicopatología en especial, según diferentes investigaciones que se habrían hecho en la materia384. Espe-
382
383
384
ATRAN , Scott: “Mishandling Suicide Terrorism”, The Washington Quarterly,
Summer 2004, pp. 67-90.
ALEXANDER, Yonah & Kerrie MARTIN: “Expanding culture of suicide terrorism”,
The Washington Times, July 10, 2003, p. A-17.
ATRAN, op. cit.
243
cíficamente en la cuestión psicopatológica, de acuerdo a un psiquiatra de la Universidad de São Paulo (USP) los rasgos psicopáticos que podría exhibir un terrorista común (incapacidad de
sentir culpa, emociones y remordimiento) no serían aplicables a
los terroristas suicidas, por una sencilla razón: cuando el psicópata siente placer con el ejercicio de la violencia, no interrumpe
ese placer matándose385.
El terrorismo suicida tampoco puede ser asociado con la
falta de educación, si reparamos en un dato que proporciona
Witker: hasta diciembre del año 2003, un tercio de los terroristas suicidas enrolados en organizaciones palestinas tenían estudios universitarios parciales o completos, una proporción ampliamente superior al promedio de educación que se registra en
Palestina386. Los hechos del 11S avalan esta postura, desde el
momento en que Mohammed Atta, secuestrador del Boeing 767
de American Airlines que impactó la primera de las Torres Gemelas, era un destacado alumno de la Universidad Técnica de
Hamburgo, cuya conducta cotidiana no despertaba ningún tipo
de sospechas, como lo declaró una compañera de estudios: “él
era gentil, calmado y extremadamente educado, y su trabajo de conclusión de curso (un proyecto de planeamiento de la ciudad siria de
Aleppo) mereció el elogio de los profesores”387.
Junto a la cultura, el otro factor crucial es la tecnología. El
avance tecnológico generaliza el empleo de explosivos, con los
cuales el terrorista puede exponer su vida en un grado menor
que antaño, cuando debía emplear armas blancas o de fuego
portátiles para cometer un asesinato; los nuevos explosivos son
más letales que sus predecesores, incrementando la capacidad
de daño del terrorista; el salto en el campo de las comunicacio385
386
387
CAVALCANTE, Rodrigo: “Terror na cabeça”, S, outubro 2001, pp. 41-44.
Otros rasgos psicopáticos que podrían expresarse en un terrorista común son
experimentar la sensación de poder en el contexto de la explotación y el
sufrimiento de la víctima, la humillación, el dominio, la tortura y el control sobre
la vida de seres que consideran débiles o vulnerables; consagrar todas sus fuerzas
a una única causa que justifica toda su vida, subordinando otros aspectos de
esta; también carecer de la capacidad para discernir entre el bien y el mal.
WITKER, op. cit.
CAVALCANTE, op. cit.
244
nes ofrece a estas organizaciones una mejor operatividad; finalmente, los nuevos medios de transporte permiten trasladar células terroristas a grandes distancias, dando lugar a aquella figura que un analista de Brookings ha denominado “terrorista
trotamundos” (globetrotter terrorist) y ha ejemplificado en la figura de Ramzi Yousef388.
Específicamente el último factor mencionado, relativo a los
medios de transporte, ha contribuido a la globalización del terrorismo. El ya mencionado John Deutsch ha considerado que el
primer hito de esta globalización tuvo lugar el 5 de septiembre
de 1972, con el atentado de la célula palestina Septiembre Negro
contra los atletas israelíes en Munich. Krishna, por su parte, resalta que el Ejército Rojo Japonés (JRA) con base en Extremo
Oriente, perpetró sendas acciones terroristas en Israel (asesinato
de 26 personas en el aeropuerto de Lod) y Holanda (secuestro de
un avión que despegaba del aeropuerto Schipol), en 1972 y 1973.
Huelga aclarar que, en materia de globalización terrorista,
el evento de esta zaga que mayor difusión internacional obtuvo, tuvo lugar en EE.UU. el 11S. Dice al respecto Jervis:
“El ataque demostró la importancia de la globalización. Los atacantes no solo provinieron de muchos países, sino que viajaron
alrededor del mundo y dependieron de un eficiente movimiento
de información y dinero. Sus motivos y objetivos también epitomizan la globalización. Ellos no perseguían una expansión o retracción de poder nacional, ni siquiera territorio, sino la detención de un flujo global de ideas corruptas y la protección, cuando
no la expansión, del reino dominado por las propias formas del
Islam”389.
388
389
Ramzi Yousef ingresa a EE.UU. proveniente de Medio Oriente a fines de 1992;
participa en el primer atentado contra las Torres Gemelas, en febrero de 1993;
abandona el país con rumbo desconocido; reaparece en Manila intentando
cometer otra acción terrorista, esta vez contra SS Juan Pablo II; escapa
nuevamente, y finalmente es atrapado en Pakistán. Ver PILLAR, Paul: “Terrorism
goes Global”, Brookings Review 19:4, Fall 2001, pp. 34-37.
JERVIS, Robert: “An Interim Assessment of September 11: What Has Changed
and What Has Not?”, Political Science Quaterly 117:1, Spring 2002, pp. 37-54.
245
Como ocurre con la mayoría de los fenómenos que se globalizan, el terrorismo valoriza a las grandes ciudades, verdaderos nodos de la globalización económica. Las grandes urbes no
solo cobran importancia para los terroristas como fuentes de
financiamiento, apoyo logístico, infraestructura de transporte y
comunicaciones y lugar de ocultamiento, sino también como
objetivo de atentados. Entre las razones de tal jerarquización
que ha esbozado una especialista en planificación urbana, se
destacan que las ciudades son “centros de poder” que atraen
las miradas y la atención de los medios de comunicación; que
tienen alto poder simbólico, por una mezcla de rasgos históricos, políticos y, en ocasiones, económicos; y que constituyen un
espacio bien visible e importante, desde el que pueden transmitirse los mensajes deseados a una amplia audiencia390.
En cuanto a la complejidad del terrorismo, los factores arriba
consignados, sumados a las diversas medidas antiterroristas y
contraterroristas puestas en práctica por los Estados, han redundado en que cada atentado merezca más largas y exhaustivas
planificaciones previas (fase preparatoria) y actividades ex post
(fase de consecuencia). El Cuadro 15 refleja esta tendencia391.
CUADRO 15
COMPLEJIDAD DE UNA ACCIÓN TERRORISTA
FASE PREPARATORIA
CRISIS
Reclutamiento
Entrenamiento
Recaudación de fondos
R&D
Adquisición de materiales
Inteligencia
Planeamiento
Despliegue estratégico
Establecimiento de una red
Contrainteligencia
Operaciones de información
Desplazamiento
final
Reunión
Montaje
Reconocimiento
final
ATAQUE
Extracción
390
391
CONTEMPORÁNEA
FASE DE CONSECUENCIA
Exfiltración
Regeneración de
recursos
Determinación de
consecuencias
Análisis de las
operaciones
Planeamiento
SASSEN, Saskia: “Ciudadanos del mundo, uníos”, Clarín 9 de junio de 2003.
Datos del cuadro en base a SMITH, Andrew: “Fighting Terrorism”, Military Review
LXXXII:1, January-February 2002.
246
Sin embargo, esta modernización y complejización del terrorismo no se ha traducido en forma directamente proporcional en su “encarecimiento”. Por el contrario, su costo sigue
siendo sorprendentemente bajo, tanto en términos absolutos
como relativos, en comparación con otras opciones de empleo
de la violencia. En términos absolutos, baste decir que la bomba
con la cual se atentó en 1993 contra las Torres Gemelas tuvo un
costo de fabricación de US$ 400, generando pérdidas y daños
estimados en US$ 550 millones392.
La “privatización” del terrorismo internacional y el 11S
Sorprendentemente, todo lo hasta aquí expuesto no agota
un diagnóstico sobre la peligrosidad del terrorismo de nuestros
días y, sobre todo, de los tiempos por venir. Al respecto, no
puede soslayarse la cuestión de la “privatización” del terrorismo internacional, concepto este a través del cual aludimos a
aquellas organizaciones terroristas que han logrado alcance
global sin esponsoreo de ningún Estado, fijando así su propia
agenda sin terceras influencias.
En los albores de la década del 90, algunos esbozos de la
privatización del terrorismo internacional comenzaron a registrarse con el grupo palestino Fatah-Consejo Revolucionario, separado en 1974 del seno de la organización Al Fatah de Yasser
Arafat por desinteligencias mutuas, entre las cuales se incluiría
el accionar crecientemente independiente del primero. El nuevo
grupo sería mundialmente conocido como Abu Nidal (etimológicamente “padre de la lucha”), sobrenombre de su líder Sabri
Al Banna.
Paul Wilkinson rastrea los antecedentes de la privatización
del terrorismo en el –ya referido– primer atentado contra las
Torres Gemelas, ejecutado en 1993. Así, calificó como freelance al
grupo terrorista que cometió ese acto, bajo el liderazgo espiritual
del jeque Omar Abdel-Rahman, de la mezquita de New Jersey,
392
HOFFMAN, Bruce: “Terrorism. A Policy Behind the Times”, Los Angeles Times,
November 12, 2000.
247
agregando las dificultades que este tipo de organizaciones generaban a las agencias estatales de seguridad e inteligencia393.
El fenómeno de la privatización del terrorismo se manifestó con toda su virulencia el mencionado 11S (virulencia
que, como después quedaría demostrado, podría haber sido
todavía mayor 394), protagonizado por el saudita Osama bin
Laden y su organización Al Qaeda, que simultáneamente constituye el caso paradigmático del terrorismo apocalíptico que
identifica Peters. La conducta free rider de Bin Laden, sumada
al hecho de no responder a ningún Estado en forma permanente, ni subordinarse totalmente su accionar a ninguna instancia decisoria superior, permite entender que hoy se hable
de “bin Laden Productions Ltd”; que se lo califique como “un
entrepreneur privado que pone su moderna empresa al servicio del
terrorismo internacional”, o que se lo tilde como un “subcontratista del terrorismo” 395.
En 1999 comenzó a instalarse en la comunidad internacional, y se confirmó dos años más tarde con el 11S, la certeza de
que el fenómeno de la privatización del terrorismo, con Al Qaeda como caso paradigmático, signará la agenda de Seguridad
Internacional en el corto y mediano plazo. La certidumbre de
esta amenaza sirvió de acicate para una adaptación de los orga-
393
394
395
WILKINSON, Paul: “Terrorism: Motivations”..., op. cit.
En este sentido Khalid Sheik Mohammed, el cerebro de esos ataques, reveló que
el plan original consistía en asaltar cinco aviones en cada costa de Estados Unidos.
Mohammed reveló que en la etapa final del plan, la idea era que participaran 22
terroristas y cuatro aviones en un primer ataque, seguidos por una segunda
oleada de atentados suicidas que contarían con la asistencia de aliados de la red
terrorista Al Qaeda en el sudeste asiático. Con el transcurso del tiempo, Bin Laden
eliminó varias partes del plan, incluidos ataques en las costas oriental y occidental
de Estados Unidos.
Ver “Revelan cómo era el plan original de Ben Laden”, La Nación (Buenos Aires)
22 de septiembre de 2003.
Estas adjetivaciones constan, respectivamente, en SCHWEITZER, Yoram: Bin Laden
Productions Ltd., The International Policy Institute for Counter-Terrorism (ICT),
June 28, 2001; SHAHAR, Yael: Osama bin Ladin: Marketing Terrorism, The International
Policy Institute for Counter-Terrorism (ICT), August 22, 1998; y “Terror Strikes
Again: Attack on US Embassies Prompt New Fears-and a Vow of Retribution”,
US News & World Report, August 17, 1998.
248
nismos multilaterales, proceso por el cual las expectativas se
depositaron en dos órganos constituidos en el seno de la ONU,
que se analizarán más adelante: el Comité de Sanciones del
Consejo de Seguridad (CS-CSNU) y el Comité de Contraterrorismo (CTC) surgido a la luz de la Res 1373/01.
Pese a esas iniciativas de la ONU, y a otras de organismos
regionales como la OTAN, la peligrosidad del terrorismo encarnado por Al Qaeda no parece haber decrecido. Es que, pese a
que a fines del año 2003 el Secretario de Estado norteamericano
concluyó que esa organización había sido severamente dañada,
lo que había redundado en una abrupta disminución de su capacidad operativa 396, las perspectivas de los expertos dicen
exactamente lo contrario.
En este sentido, en junio de 2002, al término del grueso
de la operación Libertad Duradera, se apreciaba que apenas
entre un cuarto y un tercio de la actividad de Al Qaeda había
sido afectada 397. Exactamente un año después, un informe
provisional elaborado por el CS-CSNU reveló el escaso éxito
que habían tenido las disposiciones de la Res 1267/99, agregando que en lo referido a la congelación de fondos esto se
debía a la eficacia del sistema conocido como “hawala” (del
hindú “en confianza”, no suele basarse en los sistemas bancarios y está sustentado en una red de miembros o “hawaladar” que hoy tiene despliegue global). Además, el dossier
alertó del peligro que representa una “tercera generación de
jóvenes radicales reclutados por la organización”, concluyendo
que la misma sigue suponiendo una amenaza a la paz y a la
seguridad internacionales 398.
396
397
398
POWELL, Colin: “What will we do in 2004”, The New York Times, January 1, 2004,
p. A-25.
NYE, Joseph: “Lessons in Imperialism”, Financial Times, June 16, 2002.
ONU: Carta de fecha 7 de julio de 2003 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad
por el Presidente del Comité del Consejo de Seguridad establecido en virtud de la
Resolución 1267 (1999). Un informe del Grupo de Vigilancia. S/2003/669, 8 de julio
de 2003 (http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=S/2003/
669&Lang=S&Area=UNDOC).
249
El CS-CSNU consolidó su evaluación a fines del año 2004,
oportunidad en la cual concluyó que Al Qaeda continuaba teniendo la capacidad y la voluntad de cometer nuevos atentados
de magnitud, incluso empleando agentes químicos o biológicos
en modalidades ofensivas. En uno de sus informes, el Comité
confirmó que esa organización terrorista todavía no tiene la tecnología para efectuar ese tipo de agresiones, por lo cual “el
único impedimento que tienen es la complejidad técnica para operarlas adecuadamente”.
Heraldo Muñoz, por entonces titular del Comité, también
señaló que Al Qaeda no solo se concentraría en atentados de
magnitud sino que, en lo que supondría un cambio de estrategia, podría atentar contra objetivos “blandos” (soft targets) u
“objetivos de oportunidad”. Y subrayó la peligrosidad que significa el empleo, por parte de esta u otra organización, de misiles tierra-aire portátiles399, más conocidos en los círculos militares a partir de su sigla en inglés: “manpads” (manportable air
defense systems).
La cuestión de los misiles tierra-aire no era casual. Como se
recordará, en noviembre del 2002 terroristas intentaron infructuosamente derribar un avión israelí de pasajeros en Mombasa,
lanzándole dos misiles SA-7 que erraron el blanco. Y a mediados de agosto de 2003 fue detenido en Nueva Jersey un ciudadano británico que intentaba venderle un misil SA-18 con su
lanzador a unos presuntos terroristas, que resultaron ser agentes federales.
Abonando la importancia de esta cuestión, según un informe del Congreso norteamericano publicado a principios de
2003, en el mundo existen entre medio millón y 700 mil misiles
tierra-aire con lanzador portátil, básicamente de dos modelos:
los SA-7 antiguos (Strela) o recientes (Igla) rusos, y los Stinger
estadounidenses. Pueden ser adquiridos en el mercado negro
de ex repúblicas soviéticas como Georgia o Ucrania, por menos
399
“Panel de la ONU cree que Al Qaida posee misiles portátiles”, EFE, 20 de
noviembre de 2003.
250
de US$ 10 mil la pieza, según responsables de la aviación norteamericana400.
Cabe agregar que la posesión de estos misiles por parte de
una organización terrorista tiene un alto valor simbólico, que
va más allá de la efectividad de su empleo. Charles Peña, director de estudios de defensa del Cato Institute, lo planteó de la
siguiente manera: “El misil ni siquiera tiene que dar en el blanco.
Basta con que corra la noticia de que se disparó uno de estos proyectiles contra un avión para lograr un efecto catastrófico sobre la industria aeronáutica y, por ende, sobre toda la economía”401.
Los expertos del CS-CSNU también aseguraron, hacia fines
del 2003, que los grupos que integran la “red” de Al Qaeda
(vide infra) funcionan con cierta autonomía de la estructura piramidal que responde a Bin Laden; y esta se consolidó en su rol
de “paraguas ideológico”. Por último, volvieron a subrayar el
reclutamiento de su “tercera generación” de terroristas (luego
de las camadas generadas en la guerra de Afganistán, y entre
ese hito y el 11S), conformada por jóvenes radicales de todo el
Mundo Musulmán; y agregaron que Irak se había convertido en
terreno fértil para la captación de jóvenes musulmanes por parte de la organización402.
Las visiones del Comité, en lo relativo al rol de “paraguas
ideológico” de Al Qaeda, son compartidas por muchos especialistas. Así Rolf Tophoven, director del Instituto para la Investigación del Terrorismo y la Política de Seguridad con sede en Essen,
declaró: “Al Qaeda ya no es un grupo terrorista operativo tradicional,
sino que inspira, adoctrina y motiva”; el experto británico Jason
400
401
402
“Arrestan en EE.UU. a un británico que intentaba vender un misil”, La Nación
(Buenos Aires) 13 de agosto de 2003, p. 1; “Una operación que pone en la mira a
Moscú”, La Nación (Buenos Aires) 14 de agosto de 2003, p. 1.
ZELLER, Tom: “Proliferan los misiles portátiles: son baratos, letales y entran en
cualquier bolso”, Clarín, 29 de octubre de 2003.
ONU: Carta de fecha 1 de diciembre de 2003 dirigida al Presidente del Consejo de
Seguridad por el Presidente del Comité del Consejo de Seguridad establecido en virtud
de la Resolución 1267 (1999). Un informe del Grupo de Vigilancia. S/2003/1070, 2 de
diciembre de 2003 (http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=S/
2003/1070&Lang=S&Area=UNDOC).
251
Burke, por su parte, indicó: “Hoy la red Al Qaeda solo puede ser
entendida como una ideología, como un modo de ver el mundo compartido por un número cada vez mayor de musulmanes”403.
En la misma línea se ha indicado que Al Qaeda ha desarrollado una agenda que prioriza su influencia en conflictos regionales protagonizados por musulmanes, fomentando la aparición o el fortalecimiento de organizaciones locales que
comparten su visión, inclusive en lo referente a la matanza masiva de civiles occidentales. Un caso paradigmático de ese fomento sería el grupo Jemaah Islamiah en el sudeste asiático404.
Jessica Stern, quien se ha especializado en terrorismo de
raíz religiosa, sugiere que Al Qaeda aprendió que para actuar
en las sombras debe adoptar las cualidades de una “red virtual”, con una organización similar a la de algunos grupos neonazis norteamericanos que se caracterizan por una “resistencia
sin liderazgos”, donde los jefes no dan órdenes sino que inspiran a individuos o pequeñas células a pasar a la acción por su
propia iniciativa.
Por otro lado, en lo relativo a la importancia del “factor
Irak” en el reclutamiento de terroristas, Stern sintetizó este efecto
contraproducente de la presencia estadounidense en Irak opinando que la Casa Blanca ha transformado en terrorista a un país
que no lo era; es decir, ha creado la situación que originalmente
pretendía conjurar. Y agregó que la permanencia estadounidense
en ese país fue transformada en una “herramienta de reclutamiento” por los seguidores de Bin Laden405. Confirmando la lectura de esta especialista, un informe de la ONU aseguró que, tan
pronto como la Casa Blanca anunció que desarrollaría una operación militar en suelo iraquí, la tasa de reclutamiento de Al Qaeda
en el mundo musulmán aumentó entre un 30 y 40%406.
403
404
405
406
HUNT, Albert: “Bagging Bin Laden”, The Wall Street Journal, July 15, 2004, p. A-11.
B E N J A M I N ; Daniel Benjamin & Steven Simon: “Al Qaeda’s Dangerous
Metamorphosis”, The Los Angeles Times, November, 11 2002.
STERN, Jessica: “How America created a Terrorist Heaven”, The New York Times,
August 20, 2003, p. A25.
ATRAN, op. cit.
252
A partir de la vigencia de Al Qaeda, la amenaza terrorista
estará signada en los tiempos venideros por dos características
que incrementarán su peligrosidad: por un lado, su flexibilidad
organizativa, acorde a los formatos de transnacionalización empresaria en estas épocas de globalización; por otra parte, un
alto grado de letalidad en sus acciones.
Respecto a la horizontalización de la estructura que dirige
Bin Laden, es conveniente tener en cuenta la visión que sostiene el especialista Peter Bergen, para quien el común de la gente
no discrimina la doble dimensión de Al Qaeda, que no solo es
una organización en sí misma, sino también –como sugirió el
Comité de Sanciones– el vértice de una vasta red de grupos.
Mientras el grupo tendría apenas 200 ó 300 miembros, la red se
integra por movimientos que se expanden por todo el planeta407. De acuerdo a estimaciones del Instituto Internacional de
Estudios Estratégicos (IISS) de Londres, los miembros activos
de esa red podrían totalizar unos 18 mil individuos408.
Walter Laqueur ha explicado la mecánica de esta red, indicando que en ese entramado Al Qaeda (la organización) es básicamente una oficina de “coordinación”, término que en este
caso significa la compra y transferencia de armamento y pasaportes falsos; provisión de casas o apartamentos seguros en diversos países para uso de células locales; y el reclutamiento de
individuos dispuestos y anhelantes por sumarse a la “jihad”.
Sin embargo, en lo concerniente a la selección de objetivos, Laqueur subraya que las redes locales gozan de amplia autonomía, por más que pueden celebrar debates “estratégicos” en su
seno de vez en cuando, por ejemplo, sobre la conveniencia de
efectuar determinada acción terrorista409.
Incluso, las responsabilidades de esa oficina de coordinación en términos de financiación de los atentados que perpetran las diferentes organizaciones que integran la red, son limi407
408
409
BERGEN, Peter: “The Dense Web of Al Qaeda”, The Washington Post, December 25,
2003, p. A-29.
HUNT, op. cit.
LAQUEUR, Walter: “El fantasma que recorre el mundo”, Clarín 2 de junio de 2003.
253
tadas. La ONU ha establecido que el grueso de los fondos necesarios para esas acciones son obtenidos por sus ejecutores a
través de actividades criminales o gracias a donaciones, con lo
cual el rol de Al Qaeda en este rubro declinó significativamente
en los últimos años410.
Avalando esta perspectiva Alfredo Pastor, del Instituto de
Estudios Superiores de Empresa (IESE) de España, plantea un
paralelismo entre la creciente deslocalización de las acciones
terroristas y la transnacionalización de sus fuentes de ingreso.
En su visión, las organizaciones terroristas “cada vez están más
descentralizadas y sus células son más autónomas, como <franquicias>, lo cual les permite mayor adaptabilidad y, sobre todo, mayor
capacidad de evadir los controles”411.
En relación a la letalidad de las acciones terroristas, aunque
numéricamente los actos de Al Qaeda han sido pocos, los más
importantes han sido altamente costosos en términos de vidas,
e históricamente estuvieron espaciados por lapsos nunca menores a un año.
Estas acciones de Al Qaeda ratifican la “rentabilidad” de la
actividad terrorista, sobre la cual nos referimos en otro pasaje del
presente trabajo. El 4 de agosto del 2004, el CS-CSNU indicó que,
con excepción de las acciones del 11S, los principales atentados
de la organización insumieron costos inferiores a US$ 50 mil en
cada caso, según el siguiente detalle: atentados a las embajadas
estadounidenses de Kenia y Tanzania (agosto 1998), hasta US$ 50
mil; ataque al navío USS Cole (octubre 2000), menos de US$ 10
mil; bomba contra un club nocturno en Bali (octubre 2002), menos de US$ 50 mil; bombas en Estambul (noviembre 2003), menos de US$ 40 mil; atentado contra el Marriott Hotel de Jakarta
(agosto 2003), alrededor de US$ 30 mil; bombas a los trenes de
Madrid (marzo 2004), aproximadamente US$ 10 mil412.
410
411
412
“Al Qaeda attacks not characterized by high cost, U.N. says”, DPA, August 4, 2004.
LESCORNEZ, Macarena: “La privatización terrorista”, El Mercurio 4 de abril de 2004,
p. D-6.
“Al Qaeda attacks not characterized by high cost, U.N. says”, DPA, August
4, 2004.
254
Hace cerca de cuatro años, un periodista argentino daba
cuenta de la existencia de un debate en el seno de la comunidad
de estudiosos e investigadores del fenómeno terrorista. Algunos expertos sostenían que la práctica del terror ha cambiado
mucho desde los primitivos extremistas del siglo pasado, mientras otros afirmaban que este terrorismo de hoy es básicamente
el mismo, si uno se aviene a desagregar el impacto que la evolución tecnológica y su divulgación ha tenido también sobre las
formas en que hoy es posible matar y morir413. Hoy, la respuesta de ese enfrentamiento estaría beneficiando a los partidarios
del “cambio”; en este contexto, parece acertado el “punto de
ruptura” que un investigador del IISS asigna a Al Qaeda, separando a un “viejo terrorismo” de naturaleza selectiva, orientado
a alcanzar objetivos políticos circunscriptos geográficamante,
de un “nuevo terrorismo” de sesgo apocalíptico y completamente indiscriminado414.
Los análisis efectuados con posterioridad a los atentados
del 11 de marzo del 2004 en Madrid coincidieron en resaltar la
influencia intelectual que viene ejerciendo Al Qaeda en otros
grupos. Teniendo en cuenta la heterogeneidad de los grupos
que reciben esta influencia, tanto los blancos como el abanico
de acciones que pueden ejecutar esas organizaciones puede ser
extremadamente variable.
Respecto a los blancos, Anthony Cordesman, experto del
Centro de Estudios Internacionales Estratégicos (CSIS), indica
que ese grupo, además de atacar objetivos norteamericanos,
también golpea contra blancos judíos e incluso musulmanes. Al
Qaeda también se está corriendo cada vez más hacia el conflicto
israelí-palestino, mientras Europa también podría ser blanco de
ataques415.
413
414
415
CARDOSO, Óscar: “Terrorismo: los hilos conductores”, Clarín 30 de noviembre
de 2002.
STEVENSON, Jonathan: “The Two Terrorism”, The New York Times, December 2,
2003, p. A-31
“Al Qaeda y la nueva estrategia de las células locales autónomas”, La Nación
(Buenos Aires), 21 de noviembre de 2003.
255
Otras lecturas, en cambio, subrayan el salto cualitativo del
terrorismo, Al Qaeda mediante. Para Manuel Coma, del Real
Instituto Elcano, la red de Osama bin Laden habría generado
una suerte de “efecto inflacionario” en el terrorismo internacional, por el cual “desde el 11S ha habido un salto cualitativo del
terrorismo. Los pequeños atentados ya no son adecuados. Hay que
actuar a mayor escala para tener influencia”416.
Francis Tusa, especialista en temas de defensa y terrorismo,
también se inscribe en esta línea, juzgando que después de los
atentados del 11S, “fabricar una bomba camuflada en un cubo de la
basura no impresionará a nadie”. El “marcador” de los terroristas
tiene que alcanzar ahora los “centenares o idealmente los miles” de muertos, consideró Jonathan Eyal, director del Royal
United Services Institute (RUSI) de Londres.
En una perspectiva similar John Gearson, profesor del
King’s College, comparte la idea de que los terroristas se fijan
cada vez objetivos más ambiciosos, recordando que los autores
del atentado de Oklahoma City (168 muertos en 1995) habían
insistido en “la necesidad de un número elevado de cadáveres para
llamar la atención”417.
Terrorismo y Armas de Destrucción Masiva
La combinación del terrorismo con el empleo de ADM no
es, en realidad, una hipótesis reciente. No solo ha sido recurrentemente empleada en novelas y películas, sino que registra
antecedentes concretos desde principios de la década del 70,
como se verá más adelante. Incluso Ehud Sprinzak, estudioso
israelí de estas cuestiones, propone una tipología para este fenómeno que discrimina tres categorías alternativas:
•
416
417
Terrorismo con empleo de ADM, con un Estado sponsor
TREVELYAN, Mark: “Terror experts see “9/11 factor” in Madrid bombs”, Reuters,
March 11, 2004.
THOMANN, Lawrence: “El terrorismo se mundializa y se generalizan los ataques
indiscriminados, según expertos”. AFP, 12 de marzo de 2004.
256
•
Terrorismo con empleo de ADM, a pequeña escala
•
“Superterrorismo”, o terrorismo con empleo de ADM a
gran escala, con una cantidad de víctimas medida en términos de miles, o decenas de miles418.
Sin embargo, este escenario se actualizó a partir de los hechos que tuvieron como protagonista al grupo japonés Aun
Shinrikyo (“Verdad Suprema”): una secta cuya creencia estaba
conformada por una ecléctica mezcla de budismo, cristianismo,
hinduismo y chamanismo. Sus adherentes, estimados en 20 mil
a 40 mil personas (10 mil en Rusia), se distribuían en todo el
globo, movilizando activos calculados en unos US$ 1,5 mil millones. El líder indiscutido de la secta era Shoko Asahara, un
instructor de yoga al cual sus seguidores se referían como “venerable maestro”, quien decía ser la reencarnación de Jesucristo y
el “primer iluminado” desde la época de Buda.
El bizarro Asahara sería solo un personaje anecdótico si no
fuera por su prédica apocalíptica, en la cual anunciaba un inminente Armagedón basado en ADM, teniendo Aun Shinrikyo la
redentora obligación de participar en el mismo, enfrentando a
las fuerzas del mal. El mundo comprobó las consecuencias de
esta visión el 20 de marzo de 1995 en Tokio: en solo cuatro
minutos (de 8:09 a 8:13), adherentes del grupo dispersaron en
los subterráneos que se dirigían a la estación Kasumigaseki pequeñas cantidades de Sarín, una substancia que dentro de la
tipología de agentes químicos descripta en el Capítulo IV se
encuadra como gas neurotóxico, y que fuera desarrollado por
los alemanes en la década del 30.
El atentado, que resultó fallido, ocasionó 12 víctimas fatales y otros 5.500 afectados, algunos con lesiones permanentes.
Los cálculos sugieren que, si la operación hubiese estado a la
altura de las expectativas de sus ejecutores, los muertos hubieran ascendido a 10 mil, con una cifra aún mayor de heridos
418
SPRINZAK, Ehud: “The Great Superterrorism Scare”, Foreign Policy Nº 108, Fall 1998.
257
graves419. En los términos de Sprinzak, la acción terrorista de
Aun Shinrikyo fue de pequeña escala, aunque estaba destinada a
ser un acto de superterrorismo.
La posibilidad que organizaciones terroristas o criminales
puedan apelar al uso de armas nucleares es un fantasma presente desde las fases finales del proceso de implosión soviético,
cuando se denunciaron importantes faltantes en los stocks de
armas atómicas del Kremlin. He aquí una notable paradoja: en
épocas de la Guerra Fría, la peligrosidad de la proliferación de
armamento nuclear estaba asociada a la fortaleza de la Unión
Soviética; terminada la compulsa bipolar, tal peligrosidad se
vinculaba a la debilidad política en esa zona del mundo.
El gobierno de EE.UU. claramente comprendió este peligro
e invirtió multimillonarias sumas de dinero para reducir el arsenal atómico del otrora Ejército Rojo, colaborando con Rusia,
Ucrania, Bielorrusia y Kazakhstán. Todo este esfuerzo, empero,
no fue suficiente. En 1994 se detectó en Alemania material radiactivo procedente de la ex URSS, que estaba siendo traficado
por organizaciones criminales. En agosto de ese año, las autoridades germanas incautaron 363 gramos de Pu 239 originarios
de la central atómica Obninsk, que era transportado ilegalmente en un vuelo de la empresa Lufthansa; la banda que efectuada
este tráfico confirmó que estaba en condiciones de comercializar 11 kg de plutonio. Cuatro meses después, en Praga, las autoridades policiales incautaron 2,7 kg de uranio altamente enriquecido (High Enriched Uranium, HEU) a tasas de uso bélico y
arrestaron a parte de una banda de traficantes internacionales,
quienes aseguraron poder obtener hasta 40 kg de HEU en la
estructura nuclear rusa420.
Otro indicador de pesimismo fueron las declaraciones del
general Alexander Lebed, héroe ruso de la guerra de Afganis-
419
420
SOPKO, John: “The Changing Proliferation Threat”, Foreign Policy Nº 105, Winter
1996-97, pp. 3-20.
258
tán y ex asesor de Seguridad Nacional, quien en 1997 confirmó
la desaparición de un centenar de explosivos nucleares miniaturizados al tamaño de un maletín de mano, cada uno de ellos
de un kilotón (1.000 ton de TNT) de potencia. Detonado en un
entorno urbano, uno de estos maletines generaría mínimamente
unas 100 mil víctimas421.
A comienzos de la década del 90, y particularmente luego
de los atentados terroristas acontecidos en EE.UU. el 11S, los
riesgos de un terrorismo nuclear recrudecieron. Esta vez, sindicando como su probable ejecutor a Osama bin Laden.
Abonando esa preocupación, en febrero de 2001 un fugitivo
saudita admitió ante juzgados norteamericanos haber estado
involucrado en la compra de uranio sudafricano en Sudán por
valor de US$ 1,5 millones; el hecho había ocurrido en 1993 y el
detinatario final era el citado terrorista. Y nueve meses después, en el marco de las operaciones militares que EE.UU. llevaba adelante en Afganistán, se descubrieron en Kabul documentos de la red terrorista Al Qaeda relativos a la construcción
de artefactos explosivos nucleares422.
Sin embargo, los artefactos nucleares demandan ciertos requerimientos en materia de componentes, personal, instalaciones
y manipulación, que conspiran contra su uso. La excepción de
ese análisis es el empleo de material nuclear por parte de grupos
no estatales en la opción denominada “dispersión radiológica” o
“bomba sucia” una explosión convencional dirigida a dispersar
un material radiactivo en un área, contaminándola y generando
inseguridad y temor en sus habitantes. Esta opción está facilitada
por la proliferación de basura radiactiva e isótopos, consecuencia
inevitable de su uso cotidiano (ej. medicina nuclear)423.
421
422
423
CRAIG, op. cit.
“Bin Laden is looking for a nuclear weapon. How close has he come?”, The
Guardian, November 7, 2001; “Bin Laden’s Nuclear Secrets found”, The Times,
November 15, 2001.
Sobre estos riesgos, ver F ORD, James: “Nuclear Smuggling: How Serious a
Threat?”, National Defense University, Institute of National Security Studies
(INSS)-Strategic Forum Nº 59, January 1996; “Nuclear Materials-Terrorism”, ERRI,
ENN Daily Report, May 17, 2001.
259
En este tema conviene recordar los hechos acontecidos en la
ciudad brasileña de Goiania en 1987, cuando una fuente de Cesio-137 de 20 gramos fue sustraída de una clínica por delincuentes comunes. La unidad fue cortada en piezas y diseminada entre
varias familias. Tiempo después, el resultado de esta dispersión
fueron 14 personas muertas, otras 250 severamente dañadas por
la radiación y la implementación de costosos procedimientos
para monitorear unas 110 mil personas que podrían haber estado
expuestas a la fuente. Agreguemos aquí que el Cesio-137 no es el
único material radiactivo de uso habitual por parte de los servicios hospitalarios de medicina nuclear, susceptible de ser empleados en forma “sucia”; a ese listado también pueden agregarse el Iridio-192, el Iodo-131 y el Cobalto-60.
Según el especialista francés Roland Jacquard, titular del Observatorio Internacional del Terrorismo, la organización Al Qaeda
intentaba detonar una bomba sucia en septiembre del año 2000 en
Australia, en el marco de los Juegos Olímpicos de Sydney. El blanco elegido para esta operación, que fue desbaratada por las policías australiana y neozelandesa seis meses antes, era el reactor de
investigación nuclear Lucas Heights, en las afueras de la ciudad
mencionada; el motivo, en tanto, era una represalia por el retiro de
la invitación a Afganistán a participar de las justas deportivas,
decidido por el Comité Olímpico Internacional424.
¿Qué forma podría adoptar una bomba sucia, y cuáles podrían ser su efectos? Lo explica Robert Bunker, tomando como
caso el primer atentado sufrido por las Torres Gemelas de Nueva York, en 1993425:
“Si los terroristas del World Trade Center hubieran cargado a
su camioneta con material radiológico junto con los explosivos,
la dispersión radioactiva generada por la explosión podría haber
tornado al districto financiero de Nueva York inhabitable por
décadas”.
424
425
JACQUARD, Roland: En nombre de Osama bin Laden. Las redes secretas del
Terrorismo Islámico, Distal, Buenos Aires 2001, p. 9.
BUNKER, Robert: “Epochal Change: War Over Social and Political Organization”,
Parameters, Summer 1997, pp. 15-25.
260
Cuando se contempla la utilización de armas de destrucción masiva por parte del terrorismo, cobran especial relevancia los agentes químicos y biológicos, que respecto a los artefactos nucleares presentan menores requerimientos en materia de
componentes, especialización de personal y sofisticación de las
instalaciones. El problema de las armas químicas y biológicas
se agrava por el aumento cuantitativo de individuos con conocimientos de bioquímica y biotecnología, a nivel global, pues la
cantidad de personas que acceden anualmente a técnicas que
pueden emplearse con fines ofensivos se mide en términos de
decenas de miles.
Aun cuando en el mencionado atentado de Tokio se emplearon armas químicas, algunos especialistas opinan que el
terrorismo podría concentrar su atención en las armas biológicas, por tres razones básicas. Las dos primeras se refieren a los
factores volumen y alcance; la tercera causa se relaciona con la
cuestión seguridad pues, al contrario que en el caso de las armas químicas, los efectos de las armas biológicas no son inmediatos, lo que facilita su manipulación por organizaciones terroristas o criminales, que pueden abandonar el área de un
atentado en horas, e incluso días, antes de la manifestación de
la agresión (que se registra al término de un período de incubación).
La peligrosidad que entraña la obtención de armamento
biológico por parte de organizaciones terroristas fue puesta de
manifiesto por innumerables centros de estudio, organizaciones
multilaterales, instituciones sanitarias y ONG. Un claro ejemplo
de esa peligrosidad se observa en el Cuadro 16, elaborado por
la Organización Mundial de la Salud (OMS), a partir de la hipotética dispersión de 50 kg de agentes biológicos en una ciudad
de un millón de habitantes426.
426
En base a CARUS, Seth: Bioterrorism and Biocrimes. The Illicit Use of Biological Agents
in the 20 th Century, National Defense University (NDU), Center for
Counterproliferation Research (CCR), April 2000 revision, p. 19.
261
CUADRO 16
ATAQUE CON ARMAS BIOLOGICAS A UNA CIUDAD CON 1 MILLON
DE HABITANTES
AGENTE
PERSONAS EN
RIESGO (miles)
MUERTOS
(miles)
INCAPACITADOS
(miles)
Anthrax
180
95
30
Brucelosis
100
0,4
79,6
Tifus epidémico
100
15
50
Plaga
100
44
36
Fiebre Q
180
30
95
Tularemia
180
30
95
Encefalitis equina
venezolana
60
0,2
19,8
Otro ejemplo es el que surge de un análisis de simulación
que llevaron a cabo tres especialistas estadounidenses, aplicado
a la ciudad de Nueva York, y que dice lo siguiente:
“Un día en que las condiciones meteorológicas fueran favorables,
en que soplara un ligero viento del sudeste (12 km/h), una pequeña embarcación que navegara a seis nudos podría recorrer en tres
horas aproximadamente los 32 km que separan Battery Park (en
la punta sur de Manhattan) de City Island (a la entrada de Long
Island Sound) (...) si solo la mitad de las personas tomadas como
blanco estuvieran expuestas y si solo la mitad de las personas
expuestas fueran afectadas por la forma pulmonar del carbunco
bacteriano, y por último, si solo la mitad de los individuos afectados muriera (todas estas estimaciones son prudentes) habría más
de 600 mil muertos”427.
¿El atentado que Aun Shinrikyo perpetró en la capital japonesa fue un hecho aislado o es indicativo de una nueva orientación
427
JACQUARD, op. cit. p. 232
262
de los grupos terroristas? Las respuestas de los especialistas e
investigadores del tema están divididas, en parte debido a la
escasez de casos y de conocimiento sobre los mismos.
Un profundo conocedor del terrorismo, David Rapoport,
considera poco factible ese escenario, por dos razones principales. La primera de ellas es que un atentado terrorista químico/
biológico sería contraproducente para la organización que lo
ejecutara, por el rechazo que generaría en la opinión pública;
quienes desconocen esto e insisten en llamar la atención sobre
este tipo de terrorismo, agrega el mencionado especialista, conocen más sobre la innegable letalidad de las armas químicas/
biológicas, que sobre la dinámica de los grupos terroristas.
El segundo motivo que lleva a Rapoport a considerar
poco probable un creciente empleo terrorista de armas químicas/biológicas, apunta a que las mismas no serían de fácil
manipulación (una perspectiva por demás discutible, de
acuerdo a lo analizado hasta aquí). Su conclusión se deriva de
la performance del mismo Aun Shinrikyo: sus reiterados intentos por ejecutar atentados con armas químicas/biológicas
(nueve en un lustro) fueron todos un completo fracaso, con
excepción del último; este pobre desempeño se agrava si se
tiene en cuenta que el culto tuvo a su disposición especialistas
científicos, instalaciones de avanzada y gran cantidad de recursos financieros 428.
De todos modos, el planteo de Rapoport presenta dos flancos débiles: por un lado, según él mismo lo admite, la creciente
complejidad de la actividad terrorista en las últimas décadas ha
redundado en la aparición de gran cantidad de organizaciones
que no se basan en considerandos ideológicos ni de popularidad al momento de planear sus atentados, sino en móviles culturales (sobre todo religiosos) en cuyo contexto la repercusión
de un atentado químico/biológico en la opinión pública pasa a
segundo plano; por otra parte, la misma insistencia de Aun
428
RAPOPORT, David: “Terrorism and Weapons of the Apocalypse”, National Security
Studies Quaterly, Summer 1999, pp. 49-67.
263
Shinrikyo en desarrollar y emplear armas químicas/biológicas
indica que una organización que hoy quiere seguir el mismo
camino pero no tiene las capacidades necesarias, tal vez las
tenga en un futuro no muy lejano.
En las antípodas de Rapoport, expertos como Walter Laqueur alertan sobre un crecimiento de la tasa de empleo de armas químicas/biológicas (sobre todo estas últimas) por parte de
organizaciones terroristas, identificando a esta proclividad como
una de las características claves del “terrorismo posmoderno”429.
Estos enfoques se sustentan en factores como los siguientes:
•
Virtualmente son inexistentes, en el ámbito civil, los sistemas de detección en tiempo real de agentes patógenos y
toxinas diseminados deliberadamente; los sistemas de detección operan post facto.
•
La cantidad de armamento químico/biológico necesario
para producir una agresión de magnitud es relativamente
pequeña.
•
La información sobre cómo producir armas químicas/biológicas es relativamente pública.
•
Existen métodos de baja sofisticación para emplear armas
químicas/biológicas.
La interacción entre los últimos dos factores mencionados,
información pública y baja sofisticación, facilitaría la producción de armas químicas y biológicas por parte de terroristas
legos en la materia. La revista especializada británica New
Scientist ha reportado que, en un experimento realizado por el
gobierno estadounidense en el año 2000, un grupo de personas
sin conocimientos científicos específicos y provistos de un equipamiento de US$ 1,5 millón adquirido totalmente en el mercado abierto, logró producir un kilogramo de anthrax (Bacillus
anthracis) empleable como arma. Más aún, ese grupo logró el
429
Ver LAQUEUR, Walter: “El Terrorismo Posmoderno”, Archivos del Presente Nº 9
(1997), pp. 37-52
264
tamaño ideal de partículas, algo que se suponía que un grupo
terrorista no podía lograr430.
De todos modos, en relación con el expertise de quien pretenda desarrollar este tipo armas, ya hemos dicho que el número de individuos con conocimiento y experiencia en las áreas de
microbiología, biología, bioquímica, farmacología, etc., se incrementa de manera constante, en todas partes del mundo431.
Este último considerando, relacionado con el aumento y
difusión del know how necesario para la producción de armas
biológicas, incluye el fenómeno de “fuga de cerebros” (brain drain) de sus países, y su posible contratación por Estados agresivos o, en el caso que nos ocupa, organizaciones terroristas.
Dentro de este escenario, es imposible no reparar en la Biopreparat soviética, entidad mencionada en el Capítulo IV. Tras el colapso de la URSS, Biopreparat continuó vigente, aunque en un
contexto de severas restricciones presupuestarias y salariales.
Por ejemplo, el más sofisticado centro de investigaciones
que dependía de Biopreparat era el denominado Vector, en Koltsovo, Novosibirsk. En sus laboratorios se trabajaba con agentes
patógenos como anthrax, viruela (el único lugar de almacenamiento de cepas, además del Center for Disease Control and Prevention de Atlanta, EE.UU.), fiebre hemorrágica y ébola, entre
otros. En 1997, una visita científica estadounidense encontró el
lugar semiabandonado, custodiado por guardias que no percibían su sueldo desde hacía meses, y con escasos operarios. Nadie supo decir dónde estaba el grueso de los científicos que
antes trabajaban en el lugar, como tampoco si se registraban
faltantes en los stocks de agentes patógenos y toxinas432.
430
431
432
“Know your enemy”, New Scientist 27 October 2001.
Zilinskas, por ejemplo, desarrolló un modelo matemático según el cual apenas
el 0,1% de una comunidad científica podría emplear sus conocimientos para
generar agresiones. Estimando que solo en EE.UU. habría 100 mil científicos y
técnicos entrenados en microbiología, obtendríamos un universo de 100
individuos de alta peligrosidad; si solo la mitad estuviera dispuesto a consumar
una agresión a título individual, EE.UU. debería pensar en 50 émulos del
Unabomber, solo que en términos de bioterrorismo.
HENDERSON, D.: “Bioterrorism as a Public Health Threat”, Emerging Infectious
Diseases 4:3, July-September 1998; DAVIS, Christopher: “Nuclear Blindness: An
265
No se descarta que numerosos científicos de Vector y otros
centros de Biopreparat hayan tomado la iniciativa de buscar
oportunidades laborales mejor remuneradas. Hoy algunos de
ellos podrían trabajar para Estados proliferantes como Irán, Corea del Norte y Pakistán. Pero todavía se desconoce la ubicación de cientos de ellos y no se descarta que pudieran haber
sido contratados por grupos terroristas, o que les hayan vendido agentes patógenos y toxinas a los mismos.
Resumiendo, no hay certeza que en el corto y mediano plazos el terrorismo químico/biológico, a escala masiva, sea un
evento cotidiano. En un extremo del espectro, para Sam Nunn
ese escenario no plantea la duda “si”..., sino la pregunta
“¿cuándo?”433. Para este senador estadounidense, con una sólida formación en cuestiones de Defensa y Seguridad, la opción
que enfrentan los gobiernos entre asignar recursos contra el terrorismo o direccionarlos contra las ADM es falsa; la razón es
que ambos fenómenos se han interrelacionado, al punto de
constituir una nueva amenaza cuya neutralización demanda
una estrategia unificada434.
Podrá pensarse que ópticas como la de Nunn son extremas.
Pero tampoco pueden descartarse totalmente futuras acciones
terroristas de este tipo, certeza que está sustentada en numerosos casos ocurridos antes y después de los hechos de 1995, de
los cuales a continuación presentamos una selección435:
Caso Nº 1: en 1970 se difundió que miembros de la organización alemana Fracción del Ejército Rojo (Rote Armee
Fraktion, RAF) habían sido entrenados por el Frente Popular
para la Liberación de Palestina (FPLP) cerca de Beirut, para
utilizar agentes biológicos en el envenenamiento de agua
potable.
433
434
435
Overview of the Biological Weapons Programs of the Former Soviet Union and
Iraq”, Emerging Infectious Diseases 5:4, July-August 1999.
MACKO, Steve & STATEN, Clark: “The Threat of Chemical and Biological Attack”,
ERRI, ENN Daily Report, August 27, 1996.
NUNN, Sam: Toward a New Security Framework, remarks at the Woodrow Wilson
Center for Scholars, October 3, 2001.
CARUS, op. cit., pp. 133, 152-153, 161-163, 167, 173, 176.
266
Caso Nº 2: en febrero de 1975 el Frente Polisario se contactó
con la organización separatista vasca ETA para coordinar el
envenenamiento de fuentes de agua en París (Francia), Madrid (España), Rabat (Marruecos) y Nouakchott (Marruecos), en represalia por la postura adoptada por esos países
en relación a la región del Sahara Occidental.
Caso Nº 3: en 1980 la insurgencia tamil amenazó al gobierno
de Sri Lanka con contaminar selvas y ríos con armas biológicas provenientes de otras partes del mundo, específicamente propagando la esquistosomiasis y la fiebre amarilla.
Caso Nº 4: en noviembre de 1980 la policía francesa descubrió y desmanteló en París una célula de la organización
alemana RAF que intentaba desarrollar armas biológicas
basadas en la toxina botulínica.
Caso Nº 5: en septiembre de 1997 el periódico británico The
Guardian entrevistó a un miembro del ala militar del grupo
separatista kurdo PKK, quien confirmó que su organización contemplaba el empleo ofensivo de agentes biológicos,
entre ellos la toxina botulínica, con la asistencia encubierta
del gobierno de Grecia.
Caso Nº 6: en abril de 1998 el periódico jordano Al-Bilad
reportó que un dirigente de la Jihad Islámica Palestina, pretendía adquirir en Irak armas biológicas para perpetrar un
atentado en memoria de Muhyuddin Ash-Sharif, uno de los
mártires de su grupo.
Caso Nº 7: en junio de 1998 un operativo del gobierno turco
desmanteló una red del PKK que pretendía efectuar atentados utilizando una toxina denominada “cobra”, adquirida
en Austria y traficada a través del territorio ruso.
Caso Nº 8: en febrero de 1999 un grupo desconocido autodenominado Ejército de las Suicidas. Ala Militante Bin Laden
amenazó con atacar con anthrax a los ciudadanos británicos y norteamericanos residentes en Yemen, si estos no
abandonaban el país en 12 días.
267
A este listado de ocho casos, agreguemos otros dos. El noveno episodio, pese a no haber sido corroborado y constituirse
en fuente de controversias, es altamente significativo, pues sugiere que en el –ya mencionado– primer atentado contra las
Torres Gemelas en 1993, los responsables de la agresión habían
colocado un preparado de sodio junto a los explosivos, intentando generar una nube de gas cianuro que se exparciera por el
microcentro neoyorquino. Este dato, que publicó en el ámbito
académico la revista Foreign Policy y no ha sido debidamente
aclarado, fue difundido en mayo de 1994 en el marco del proceso judicial seguido contra los responsables de ese acto terrorista
por el juez de la causa (Kevin Duffy), quien agregó que el intento falló porque el sodio ardió en lugar de vaporizarse436.
El décimo y último caso tuvo como escenario a Washington y aconteció en forma posterior a los atentados del 11S. En
aquellos momentos, la oficina legislativa de un senador (Tom
Daschle) recibió una carta que contenía una substancia parecida al talco, y que no era otra cosa que esporas de anthrax a las
cuales se les había agregado un aditivo que impedía su agrupamiento, tornándolas más esparcibles en el aire. Dos empleados de la oficina de correos que tomaron contacto con la misiva fallecieron, y otros cinco fueron hospitalizados, mientras
una treintena de funcionarios del Capitolio debieron recibir
tratamiento médico.
Al mismo tiempo, comenzaron a detectarse trazas de anthrax en más de una decena de dependencias del gobierno federal, incluida la Corte Suprema. Miles de oficinas de correo de
todo el país debieron ser minuciosamente revisadas; más de
veinte mil personas debieron tomar antibióticos; los organismos
gubernamentales invirtieron millones de dólares para identificar el origen de la agresión (al parecer, sin resultados); finalmente, una suerte de psicosis colectiva sacudió a EE.UU. y los
ciudadanos creyeron ver anthrax en cualquier minúscula substancia que impregnaba su correspondencia: arena blanca en una
436
SOPKO, op. cit.
268
carta procedente de Hawaii, detergente en polvo, azúcar impalpable y polvo de ajo, entre otras437.
Habiendo mencionado en el listado anterior a Osama bin
Laden, no sería ajeno a la idea de adquirir armamento químico/biológico. Al hablar de “las nuevas armas de la jihad”, Jacquard comenta que la presunta posesión de esos ingenios bélicos por parte del saudita ocasionó reuniones de los servicios de
seguridad occidentales en los años 1999 y 2000. En esos momentos, la alarma había provenido de un lugarteniente egipcio
de Bin Laden, quien agregó que el adiestramiento para su uso
estaba provisto por ex miembros de la Stasi (la policía política
de Alemania Oriental) y de unidades Spetznaz, el cuerpo de
elite del Ejército Rojo438.
En el mismo sentido, informes difundidos a comienzos del
año 2001 por el New York Times, en una de las descripciones
más exhaustivas de los orígenes y evolución de su red terrorista
Al Qaeda, citan fuentes de la Agencia Central de Inteligencia
(CIA) estadounidense según las cuales esta organización habría
estado experimentando con armas químicas, incluyendo gases
nerviosos; en el mismo artículo, un argelino que combatió junto
a Osama en Afganistán aseguró que él mismo intentó en repetidas oportunidades adquirir uranio enriquecido en el mercado
negro europeo, con la evidente intención de fabricar un ingenio
bélico nuclear439.
Meses después, circularon nuevos rumores en ese sentido.
Se dijo entonces que agentes de Al Qaeda habían adquirido cultivos de anthrax en Indonesia y Kazakhstán, así como bacterias
de botulismo en Europa Oriental. Al mismo tiempo se daban a
conocer imágenes satelitales de algunos campos de la organización en Afganistán, en los cuales se observaban cúmulos de
perros muertos, que los difusores de esas fotos consideraron
437
438
439
RIPLEY, Amanda: “Antrax: a la caza de los asesinos”, suplemento especial de Time
en Ámbito Financiero 2 de noviembre de 2001.
JACQUARD, op. cit., pp. 223-224.
ENGELBERG, Stephen: “One Man and a Global Web of Violence”, The New York
Times, January 14, 2001.
269
víctimas de test químicos. Por supuesto, la solidez de esas interpretaciones son motivo de controversia440.
En agosto del año 2004, un dossier de la ONU insistió en que
Al Qaeda continúa tratando de organizar un devastador ataque
químico o biológico. Otras versiones agregan a esa búsqueda armas nucleares, indicando que ese cometido fue exitoso: según un
periodista paquistaní, el lugarteniente de Bin Laden, Ayman alZawahri, admitió que el grupo posee armamento nuclear adquirido en el mercado negro de Asia central441.
Unos meses antes, en Jordania se había frustrado un atentado de Al Qaeda contra la sede de los servicios de seguridad
que, de haberse concretado, podría haber producido hasta 80
mil muertos y el doble de heridos. En el evento se iban a emplear casi 20 toneladas de explosivos y sustancias químicas extremadamente tóxicas que habrían matado por asfixia en un
amplio perímetro442.
Sin embargo, la lista de potenciales protagonistas de estos
atentados no se restrinje a Al Qaeda. Casi simultáneamente, trascendió que las autoridades de Israel habían impedido un atentado suicida en Tel Aviv, ideado por las Brigadas de los Mártires de
Al Aqsa (un grupo escindido del movimiento Al Fatah que lidera
Yasser Arafat), para vengar la muerte del fundador del grupo
Hamas, el jeque Ahmed Yassin. En el mismo detonarían una
bomba con bolsas de sangre infectada con el virus HIV y, de esa
forma, los heridos serían infectados por el virus443.
Frente a este escenario, los resultados de los esfuerzos de la
comunidad internacional han sido concretos. El 28 de abril del
2004, el CSNU aprobó por unanimidad la Res 1450 tendiente a
440
441
442
443
“Governments struggle to second guess terrorists’ next move”, New Scientist
Online News, 20 September 2001.
“El número dos de Al Qaida dice que poseen bombas nucleares”, EFE, 22 de
marzo de 2004.
“Frustran un ataque químico en Jordania”, La Nación (Buenos Aires) 27 de abril
de 2004.
“Servicio secreto israelí impidió el ataque de una “bomba con Sida”, DPA, 13 de
abril del 2004.
270
evitar que los terroristas y comerciantes del mercado negro obtengan armas químicas, biológicas y nucleares. La medida obligaría a los miembros de la Organización a adoptar e implementar leyes para prevenir que los terroristas y los comerciantes de
armas en el mercado negro puedan “fabricar, adquirir, poseer, desarrollar, transportar o usar armas químicas, biológicas o nucleares y
los medios para lanzarlas”.
La resolución está encuadrada bajo el Capítulo VII de la
Carta de la ONU, lo que la hace de cumplimiento obligatorio
para todos los países que integran el organismo internacional y
podría permitir sanciones eventuales (que no se tipifican), e
incluso el uso de la fuerza, contra los Estados que la violen.
Independientemente de que el terrorismo químico/biológico, a escala masiva, pueda constituirse en un evento cotidiano
en el corto y mediano plazo, ya es una realidad el empleo de
esos agentes por parte de organizaciones terroristas en una modalidad que podríamos denominar “de baja intensidad”. Y uno
de los ejemplos paradigmáticos no se encuentra lejos de nuestras latitudes; concretamente se ubica en Colombia y está protagonizado por la insurgencia armada de las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN).
Ambos grupos han incluido entre sus tácticas el empleo de
pipetas cargadas con ácido sulfúrico y amoníaco; de bombas
que liberan gases de cianuro de hidrógeno, cuya inhalación
produce el rompimiento de los tejidos pulmonares, causando
un edema pulmonar; el rellenado con cianuro de puntas de munición especialmente ahuecadas a tal efecto; y la mezcla de materia fecal en artefactos explosivos que, al estallar, le generan
infecciones cutáneas y orgánicas letales al individuo alcanzado
por sus esquirlas, debido al alto grado de contaminación de las
heridas444.
444
Para mayores detalles, y casos concretos, de empleo de agentes químicos y
biológicos por parte de los grupos terroristas colombianos en modalidad de “baja
intensidad”, ver “Chemical and Biological Terrorism in Latin America: the
Revolutionary Armed Forces of Colombia”, ASA Newsletter 03-5, October 2003,
pp. 1 y 19-22.
271
Finalizando, no puede descartarse que el terrorismo químico/biológico explore en los años venideros nuevos campos de
acción. Uno de estos campos sería una variedad de terrorismo
biológico, consistente en la contaminación de la producción
agrícola con agentes patógenos o toxinas.
En este caso, el resultado de la acción terrorista no sería
tanto la generación de víctimas, sino el colapso parcial o total de
una actividad económica, con claras manifestaciones: escasez de
alimentos, alzas de precios, pérdida de mercados externos (alternativa contemplada por la Organización Mundial de Comercio),
desempleo, importaciones no previstas, etc. Inclusive, una agresión de este tipo podría repercutir negativamente en la evolución
de los mercados agrícolas y financieros globales.
Los atractivos que presenta este tipo de agresión son diversos. El know how está disponible; las técnicas de dispersión no
son demasiado diferentes a las empleadas en la propagación de
herbicidas y fungicidas; el ser humano suele ser inmune a los
efectos directos de muchos agentes patógenos empleados contra plantas y animales, hecho que facilita su manipulación, almacenamiento y diseminación; las cantidades de agentes patógenos o toxinas requeridas para cometer una agresión
susceptible de generar efectos económicos (la interrupción de
un flujo comercial, por ejemplo) son mínimas, mensurables en
mililitros; los “blancos” del ataque, sean estos plantas o animales, están dispersos en grandes superficies y su custodia permanente es virtualmente imposible; las agresiones son fácilmente
disimulables como enfermedades naturales; finalmente, las sanciones penales contra actos de terrorismo biológico aplicados al
agro suelen ser notablemente menores a las que se refieren a
agresiones contra individuos445.
445
WHEELIS, Mark: Agricultural Biowarfare & Bioterrorism. An Analytical Framework &
Recommendations for the Fifth BTWC Review Conference, University of CaliforniaDavis, November 2000 (First presented at the Annual Meeting of the Association
of Politics and the Life Sciences in Atlanta, Georgia, September 1999) (http://
www.fas.org/bwc/agr/agwhole.htm).
272
La lucha contra el terrorismo
Ya hemos dicho que luego de los acontecimientos del 11S,
el terrorismo se posicionó globalmente al tope de la agenda de
amenazas transnacionales. Esta jerarquización ha redundado en
la concepción, diseño e instrumentación de diferentes medidas
orientadas a contener y erradicar ese flagelo.
A nivel internacional, las principales decisiones se concentraron en la ONU, a pesar de que esta institución carece de
una definición oficial sobre terrorismo, y debe decirse que comenzaron en 1999, dos años antes que los atentados en Nueva
York y Washington. En esos momentos, tras una oleada de
actos terroristas contra blancos de EE.UU. que incluyó sus embajadas en Kenia y Tanzania, se constituyó el Comité de Sanciones del Consejo de Seguridad (CS-CSNU), ya mencionado
anteriormente.
El CS fue constituido por mandato del Consejo en el marco
de la Res 1267/99, con el objetivo de monitorear la aplicación
de sanciones contra la organización terrorista Al Qaeda y el régimen talib, siendo su primer presidente el embajador chileno
ante la ONU, Heraldo Muñoz. Los aspectos esenciales en que se
concentra esta dependencia son el embargo de armas, el congelamiento de fondos y la ubicación y movimientos de la red de
Al Qaeda. La Res 1363/01, prorrogada luego con las Res 1390/
02 y 1455/03, creó en el seno del órgano a un Grupo de Vigilancia integrado por cinco expertos, cuyas observaciones se plasman en los informes del Comité446.
Dos semanas después del 11S se emite la Res 1373/01, que
confirma lo siguiente: el terrorismo, en todas sus formas y manifestaciones, constituye una de las más serias amenazas a la
paz y seguridad internacionales; todo acto terrorista es criminal
e injustificable, más allá de su motivación; la peligrosidad del
terrorismo puede incrementarse si accediera a material químico, biológico o nuclear; cada vez es más simple para las organizaciones terroristas, en un mundo globalizado, emplear sofisti446
Ver http://www.un.org/spanish/docs/comitesanciones/1267/1267selected.htm
273
cados recursos tecnológicos para lograr sus objetivos; el terrorismo puede combatirse eficazmente detectando e impidiendo
su movimiento de fondos; por último, debe prevenirse el recurso de los grupos terroristas a otras actividades criminales transnacionales como forma de financiación, entre ellas el narcotráfico, el tráfico de armas y el lavado de dinero.
Bajo los términos de la Res 1373 fue constituido en esos momentos un Comité de Contraterrorismo (CTC), con el objeto de
impulsar y monitorear el cumplimiento de ese instrumento jurídico, al cual se sumarían posteriormente otros relacionados, especialmente las Res 1390 y 1455. Así, el Comité debe velar porque todos los Estados firmen y ratifiquen las convenciones y
protocolos vinculados con el terrorismo; se incremente la cooperación internacional en la lucha contra este flagelo, incluyendo
los aspectos de prevención e investigación de atentados; y se
persiga y castigue a sus responsables directos y sus protectores.
Por otro lado, frente al escenario de un eventual uso terrorista de armas de destrucción masiva, los resultados de los esfuerzos de la comunidad internacional han sido concretos. El 28
de abril del 2004, el CSNU aprobó por unanimidad la Res 1450
tendiente a evitar que los terroristas y comerciantes del mercado negro obtengan armas químicas, biológicas y nucleares. La
medida obligaría a los miembros de la Organización a adoptar
e implementar leyes para prevenir que los terroristas y los comerciantes de armas en el mercado negro puedan “fabricar, adquirir, poseer, desarrollar, transportar o usar armas químicas, biológicas o nucleares y los medios para lanzarlas”.
La resolución está encuadrada bajo el Capítulo VII de la
Carta de la ONU, lo que la hace de cumplimiento obligatorio
para todos los países que integran el organismo internacional y
podría permitir sanciones eventuales (que no se tipifican), e
incluso el uso de la fuerza, contra los Estados que la violen.
Cerrando lo referido a la instrumentación, por parte de la
ONU, de medidas orientadas a contener y erradicar el flagelo
terrorista, conviene citar la llamada “estrategia de las cinco D”.
Esta fue propuesta por Annan a comienzos del año 2005, al
274
conmemorarse el primer aniversario de los atentados del 11M,
a modo de grandes ejes en torno a los cuales debería estructurarse el esfuerzo internacional de lucha contra el terrorismo.
Los contenidos de esa estrategia son los siguientes (el subrayado es nuestro): Disuadir a los grupos descontentos de elegir el terrorismo como táctica para alcanzar sus objetivos; Dificultar a los terroristas el acceso a los medios para llevar a cabo
sus atentados; hacer Desistir a los Estados de prestar apoyo a
los terroristas; Desarrollar la capacidad de los Estados para
prevenir el terrorismo y, por último, Defender los Derechos Humanos en la lucha contra el terrorismo447.
A nivel de los Estados, en tanto, entendemos que sigue gozando de actualidad la “súplica de acción” formulada por Benjamin Netanyahu hace ya varios años, quien instó a los gobiernos a no adoptar una actitud de aceptación indiferente ni
fatalista, sino a adoptar un decálogo de acciones que deben ser
emprendidas tanto a nivel interno como internacional. Debido
a las crecientes vinculaciones entre ambos dominios, estos no
solo no se excluyen, sino que se retroalimentan.
En concreto, las medidas propuestas por Netanyahu son las
siguientes: (i) imponer sanciones a los proveedores de tecnología nuclear a los Estados que apoyan el terrorismo; (ii) imponer
sanciones diplomáticas, económicas e incluso militares a los Estados que apoyan el terrorismo; (iii) neutralizar los enclaves
terroristas; (iv) congelar los activos financieros de los regímenes y organizaciones terroristas; (v) compartir información, tanto entre Estados como en el seno de los mismos; (vi) revisar la
legislación para permitir una mayor vigilancia y acción contra
las organizaciones que incitan a la violencia, de renovación periódica; (vii) perseguir activamente a los terroristas; (viii) no
liberar a los terroristas encarcelados, (ix) entrenar fuerzas especiales para combatir el terrorismo; finalmente, (x) educar al público (“educación antiterrorista”).
447
A NNAN , Kofi: Discurso pronunciado en la “Cumbre Internacional sobre
Democracia, Terrorismo y Seguridad”, Club de Madrid, Madrid, 11 de marzo
de 2005.
275
Debe agregarse que, dentro de este decálogo, el ítem (vi) referido a la revisión de legislación incluye una variada serie de iniciativas que incluye proscribir el otorgamiento y la canalización de
fondos a grupos terroristas; permitir la investigación de los grupos que predican el terrorismo; disminuir los requisitos de las
órdenes de arresto en los casos de terrorismo; restringir la posesión de armas; por último, ajustar las leyes de inmigración448.
Lo que probablemente no se desprenda del decálogo del
dirigente israelí, y entendemos que es de incidencia directa en
la evolución del flagelo terrorista, es la consolidación de la democracia como sistema de gobierno. Existe cierto grado de consenso en que los regímenes democráticos, más allá de sus falencias, suelen generar un menor número de terroristas que los
regímenes autoritarios; y cuando constituyen el seno para el
surgimiento de terroristas, estos suelen ser numéricamente escasos y con un nivel de adhesión ciudadana muy restringido449.
En ese sentido, la preservación de la gobernabilidad democrática a la cual se hizo alusión en el Capítulo II, es un elemento
clave en la lucha contra el terrorismo.
Finalmente, los legítimos esfuerzos internacionales por
erradicar la actividad terrorista no deben vulnerar el respeto a
los Derechos Humanos. La idea que subyace a esta cuestión es,
según dijo Jakob Kellenberger, presidente del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), que “la guerra contra el terrorismo
no es un argumento para relativizar la protección de la dignidad
humana”450.
Ya a fines del año 2003, Hina Jilani, representante especial
del Secretario General de la ONU para monitorear la situación
de los Derechos Humanos en el mundo, declaró ante la Asam-
448
449
450
N ETANYAHU , Benjamin: “Combatiendo al terrorismo. Cómo pueden las
democracias derrotar a los terroristas nacionales e internacionales”, en Carlos
FAYT, Criminalidad del Terrorismo Sagrado, Editorial Universitaria de La Plata, La
Plata 2001, pp. 157-172.
MARKS, op. cit.
“CICR a favor de proteger DDHH también en guerra contra terrorismo”, DPA,
29 de mayo de 2004.
276
blea General del organismo que, al mismo tiempo que las leyes
antiterroristas en todo el mundo se colocaron en el primer lugar
de las prioridades de la agenda gubernamental, muchos gobiernos ven cada vez más a los defensores de los Derechos Humanos como obstáculos para la implementación de sus leyes de
Seguridad Nacional contra el terrorismo.
Este funcionario sostuvo que, en muchos casos, esos defensores fueron acusados de “difamación de autoridades” y difusión de información falsa cuando publicaron reportes sobre violaciones de los Derechos Humanos. Y agregó que en algunas
naciones las leyes antiterroristas y las agencias de inteligencia
recibieron “poderes excepcionales” de vigilancia e investigación sin supervisión judicial, leyes estas que permitieron a las
autoridades detener a defensores de los Derechos Humanos,
sindicalistas, líderes estudiantiles, activistas políticos, líderes
religiosos, abogados y periodistas. También señaló que a los
defensores de los Derechos Humanos se les negaron visas para
ingresar a países donde fueron reportadas serias violaciones de
los mismos451.
A partir de los dichos de Jilani, es que puede entenderse el
llamamiento del Secretario General, efectuado al conmemorar
el primer aniversario del 11M: “El terrorismo es por sí mismo un
ataque directo a los Derechos Humanos y al Estado de derecho. Si en
nuestra lucha contra ese fenómeno sacrificamos esos valores, estaremos entregando una victoria a los terroristas”452.
451
452
“ONU: Leyes antiterroristas también tienen como blanco defensores DDHH”,
DPA, 13 de noviembre de 2003.
ANNAN, op. cit.
277
CAPÍTULO VI
LA EVOLUCIÓN DE LOS CRITERIOS DE INTERVENCIÓN
EN LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS
Las Operaciones de Paz, hasta comienzos de los años 90
Desde su constitución al término de la Segunda Guerra
Mundial, la ONU se erigió en el organismo gubernamental
multilateral más importante del escenario internacional. Básicamente, el mismo cumple cinco funciones: (i) es, ante todo, un
símbolo de la comunidad internacional; (ii) es un canal de comunicaciones entre actores del sistema internacional, primordialmente entre Estados, aunque cada vez más entre Estados y actores no estatales; (iii) es una burocracia competente,
especializada en una amplia gama de funciones; (iv) es un ámbito generador y reglamentador de normas de conducta, a la vez
que un mecanismo a través del cual se generan y difunden
visiones sobre cómo deberían conducirse los Estados; finalmente, es un ámbito de socialización de las elites sobre cómo perseguir y obtener los objetivos de sus respectivos Estados, en el
sistema internacional contemporáneo453.
Indudablemente, la faceta más conocida que tiene el involucramiento de la ONU en la búsqueda de la paz y seguridad internacionales es la que se vincula con el empleo de efectivos militares
en operaciones de paz. En la década del 50 fue Dag Hammarskjöld, Secretario General del organismo, quien delineó originalmente su forma y dio lugar a la aparición de tres conceptos, íntimamente relacionados entre sí: Presencia de la ONU, Mantenimiento
de la Paz y Diplomacia Preventiva. Dejando a este último momentáneamente de lado, las características de los otros dos eran:
453
FARER, Tom: “UN Action in a Disorderly World”, University of CaliforniaBerkeley, Institute of International Studies, Currents, Spring 1994.
279
•
Presencia de la ONU: alude al uso de personal representativo del Secretario General en la resolución de disputas, sea o
no que las partes enfrentadas hayan logrado algún acuerdo
transitorio; incluye el empleo de mediadores, comisiones de
buenos oficios y pequeños grupos de militares desarmados.
•
Mantenimiento de la Paz: se diferencia de las anteriores en
que están protagonizadas totalmente por unidades militares y en que actúan a partir de un cese de hostilidades
pactado por las partes en disputa. A partir del informe coproducido en 1965 por el titular de la Asamblea General y
el Secretario General, las misiones de mantenimiento de la
paz son clasificables en operaciones de observación (boinas
azules) y operaciones donde actúan unidades armadas de
mayores dimensiones (cascos azules).
El proceso de toma de decisiones en materia de operaciones
de paz involucra cuatro actores: el CSNU, el Secretario General, la
Asamblea General y los países contribuyentes con tropas. En el
Cuadro 17 se describen los roles y funciones de cada uno de ellos:
PROCESO
CUADRO 17
DE TOMA DE DECISIONES EN OPERACIONES DE PAZ
ACTOR
FUNCIÓN
CONSEJO DE
SEGURIDAD
Responsable de tipificar una acción o situación como
amenaza a la paz y seguridad internacionales, y de
decidir la realización de una operación de paz, sin entrar en sus detalles.
SECRETARIO
GENERAL
Implementa las decisiones del Consejo en el plano
operativo. Planifica y controla la operación de paz, delegando su ejecución en un comandante en el terreno.
ASAMBLEA
GENERAL
Aunque no debe involucrarse en cuestiones relacionadas con la paz y la seguridad internacionales, puede
ejercer influencia indirecta sobre una operación de paz
a través de su presupuesto.
PAÍSES
CONTRIBUYENTES
Afectan la forma de la operación a través de las Reglas
de Empeñamiento que le fijan a sus tropas.
280
Sin embargo, según puntualiza Frechette, el paso del tiempo introdujo importantes distorsiones en ese proceso, especialmente en lo que se refiere al CSNU. Formalmente, el mencionado órgano debería reunirse abiertamente para discutir los
temas de su incumbencia, permitiendo que cualquier Estado
miembro exponga ante él sus puntos de vista; sin embargo, en
la realidad el Consejo es proclive a trabajar según una mecánica
de “sesiones informales”: reuniones a puertas cerradas en las
que no se admite a ningún Estado miembro; de cuyo contenido
no queda constancia ni registro; donde se arriba a conclusiones
que luego se plasmarán en las resoluciones, quedando en consecuencia un escaso margen para la negociación.
Irónicamente, comenta la diplomática canadiense que, con
ese estado de cosas, las alternativas de un Estado miembro que
no integra el CSNU para conocer los contenidos de una “sesión
informal” se limitan a solicitar información en forma individual
a los asistentes al cónclave (quedando supeditados a la buena
voluntad de los mismos), o enterarse a través de las páginas del
The New York Times454.
Las operaciones de mantenimiento de paz se insertan en el
Cap. VI de la Carta del organismo, que encomienda a las partes
en conflicto la búsqueda de una solución pacífica al mismo a
través de negociaciones, mediaciones, conciliaciones, arbitrajes,
recursos a agencias regionales u otros medios pacíficos (especialmente arts. 33 y 38).
Las características de estas operaciones, que no están definidas de manera explícita en la Carta, fueron establecidas por el
propio Hammarskjöld (con la colaboración del canadiense Lester Pearson) tras la crisis de Suez en 1956, haciendo hincapié en
seis condiciones: (i) el carácter temporal del despliegue; (ii) su
neutralidad respecto de las partes en conflicto y su aceptación
por parte de las mismas; (iii) la designación del comandante
militar por parte del CSNU; (iv) la inhabilitación de los miem454
FRECHETTE, Louise: “El proceso de toma de decisiones en Naciones Unidas”, en
VV.AA.: Fuerzas para el Mantenimiento de la Paz, Consejo Argentino para las
Relaciones Internacionales, Buenos Aires 1997, pp. 51-59.
281
bros permanentes de tal cónclave para participar en esos despliegues; (v) la limitación de los objetivos de las operaciones a
la supervisación de ceses de fuego y el patrullado de frentes de
batalla; y (vi) la provisión de las fuerzas multinacionales con
armamento liviano, utilizable solamente en defensa propia.
Para estas operaciones de mantenimiento de la paz, las enseñanzas obtenidas a partir de la misión UNTAC en Camboya
sugieren que el éxito de las mismas se vincula a la existencia de
cinco condiciones básicas: (i) un plan de paz coherente desde el
punto de vista conceptual, suficientemente detallado, avalado
por todas las partes intervinientes; (ii) el apoyo de las partes en
conflicto a la aplicación de dicho plan; (iii) recursos humanos
calificados y disciplinados, articulados a partir de un Estado
Mayor civil y militar, aptos para planificar e implementar el
plan de paz inmediatamente después del logro del acuerdo entre los beligerantes; (iv) objetivos claros y factibles, evitando la
generación de esperanzas infundadas o poco realistas sobre el
papel de la ONU; finalmente, (vi) adecuado respaldo externo,
incluyendo a aquellos Estados que en instancias anteriores apoyaron a alguno de los beligerantes455.
A lo largo de la mayor parte de la Guerra Fría, existieron
dos factores que moldearon y limitaron el empleo del instrumento militar por parte de la ONU, erosionando consecuentemente su eficacia y eficiencia en términos de mantenimiento de
la paz y seguridad internacionales. El primero de ellos tuvo
una clara raíz ideológica y consistió en la perniciosa práctica
seguida por las dos superpotencias, de bloquear el funcionamiento del CSNU a través del empleo intensivo del poder de
veto que les otorgaba su estatus de miembros permanentes de
ese foro.
Este bloqueo llevó a que, si bien el art. 51 de la Carta del
organismo contempla mecanismos de Seguridad Colectiva (“derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso
de ataque contra un país miembro”), esa herramienta nunca pudie455
EVANS, Gareth: “Lecciones del mantenimiento de la paz en Camboya”, Revista de
la OTAN Nº 4, agosto de 1994, pp. 24-27.
282
ra ser empleada, con la atípica excepción de los episodios en
Corea en la década del 50.
El segundo elemento remite al paradigma westfaliano y era
de naturaleza jurídica: el rechazo a la idea de intervención. En el
campo de las Relaciones Internacionales, este concepto tuvo
siempre una connotación negativa, siendo percibido generalmente como algo ilícito. La razón es que desde la Paz de Westfalia la
soberanía de los Estados siempre presupuso el derecho de los
mismos a ser independientes de determinar su destino, y a los
gobiernos a hacer lo que desean dentro de sus fronteras, sin interferencia externa.
Esta línea de pensamiento se consolidó tras la Segunda
Guerra Mundial, cuando se recoge la experiencia europea de la
primera mitad del siglo XX, en lo relativo a la intervención de
las potencias en los asuntos internos de terceros Estados; de
esta manera, la Carta de la ONU consagró el derecho de no
injerencia externa en los asuntos internos de sus miembros (art.
2 párrafos 4 y 7).
La adhesión de la ONU a la idea de no intervención alcanzaba también a las cuestiones humanitarias, por más graves que
hubieran sido, pues estas también estaban subordinadas a la
puja bipolar. En este sentido, se ha hecho notar que si las Convenciones de Ginebra de 1949 requirieron solamente cuatro meses de negociaciones, sus Protocolos Adicionales demandaron
cuatro años (1974-1977) para lograrse consensos mínimos456.
En estos casos la inacción se justificaba en una línea de
pensamiento conocida como consecuencialismo, que no enfatizaba en los Derechos Humanos vulnerados ni en la dimensión de
esa violación, sino más bien en las consecuencias que podría
tener una intervención humanitaria. Siguiendo las ópticas con-
456
NAHUM, Fasil: The Challenge for Humanitarian Law and Action at the threshold of the
21st Century, 3rd International Security Forum and 1st Conference of the PfP
Consortium of Defense Academies and Security Studies Institutes: “Networking
the Security Community in the Information Age”, Zurich, 19–21 October 1998
(Workshop 5C: Humanitarian Law and Action).
283
secuencialistas, estas intervenciones conllevaban un grave riesgo de escalada en el empleo de la fuerza que podía dar lugar a
un enfrentamiento entre superpotencias y desembocar, al menos teóricamente, en una guerra nuclear. Los adherentes a las
ópticas consecuencialistas justificaban moralmente la inacción
de la comunidad internacional frente a catástrofes humanitarias, alegando que esa inacción evitaba nuevos y más generalizados conflictos bélicos457.
En este contexto tuvo lugar la invasión de Kuwait por parte
de Irak en agosto de 1990. El carácter de desafío que tenía la
acción de Hussein obedecía a dos circunstancias: por un lado,
obligaba al organismo a incluir la variable violencia en el diseño
de sus futuros cursos de acción para mantener la paz, al demostrarse que el empleo de la fuerza no había sido desterrado del
tablero internacional; por otro, no podía defraudar las expectativas generadas en todo el mundo por el anuncio del mandatario estadounidense George Bush de un conjunto de reglas que,
bajo el pomposo rótulo de Nuevo Orden Mundial, aludía a la
competencia exclusiva de la ONU en la resolución de conflictos
entre países, imponiéndose como norma que la agresión armada debe ser castigada.
La conducta que adoptó la institución ante el citado conflicto
periférico fue posibilitada por el abandono de la tradicional
práctica de las dos superpotencias, de bloquear el funcionamiento del CSNU a través del poder de veto, y consistió en la aplicación de los mecanismos de Seguridad Colectiva, aunque en una
forma algo sui generis: el Consejo no fue la instancia donde se
concibieron las respuestas de la comunidad internacional, de
acuerdo a lo que establece el art. 24 de la Carta del organismo,
sino donde se “legitimaron” las iniciativas de EE.UU.
En cualquier caso, en esos momentos el CSNU emitió numerosas resoluciones que permitieron progresar desde una
identificación de Irak como perturbador de la paz y seguridad
457
RUIZ MIGUEL, Alfonso: “Soberanía e intervención bélica humanitaria”, en Roberto
Bergalli & Eligio Resta (comps.): Soberanía: un principio que se derrumba, Paidós,
Barcelona 1996, pp. 57-71.
284
internacionales, demandando que se restablezca el statu quo
ante bellum (Res 660/90), hasta la autorización del empleo multilateral de la fuerza para liberar el territorio del emirato ocupado (Res 678/90), cesando las operaciones militares cuando el
objetivo fue logrado (Res 687/91).
Sin embargo, tal vez lo más importante de esa acción bélica
no haya sido la superación de las limitaciones ideológicas que
signaron a la ONU durante la contienda interhegemónica, sino
la erosión de la tradición jurídica de la no injerencia. El catalizador de ese proceso fue la rebelión de la población de la etnia
kurda contra el gobierno iraquí, dando lugar a una represión
gubernamental que técnicamente no podía ser contrarrestada
desde el exterior, so pena de violar el principio de no injerencia
en los asuntos internos de los Estados.
El replanteo de los criterios de intervención
Visto en forma retrospectiva, el levantamiento kurdo tuvo
dos claros impactos en el funcionamiento global del organismo,
en materia de paz y seguridad internacionales. Uno de ellos fue
incorporar a su ámbito de responsabilidad a los conflictos intraestatales, que en épocas de la Guerra Fría habían sido virtualmente excluidos de la agenda de trabajo del organismo
para instalarse en la dialéctica entre superpotencias, tipificándolos como emergencias complejas:
“crisis de suficiente magnitud para captar la atención de la comunidad internacional (o por lo menos de la ONU) pero de carácter local, evolucionando de una combinación de crisis humanitarias, ruptura de la autoridad política nacional o confrontación
política regional, al estadio de la violencia”458.
El segundo impacto del levantamiento kurdo fue producir
en el seno de la ONU un debate sobre sus criterios de intervención, que fue posible gracias a la pérdida de sustento del conse458
MARKS, Edward: “UN Peacekeeping in a post Cold War World”, en Edward Marks
& William Lewis (comps.): Triage for Failing States, National Defence University,
Mc Nair Paper Nº 26, January 1994.
285
cuencialismo de antaño, que había subordinado la cuestión a los
riesgos de un enfrentamiento entre superpotencias. La novedad
consistió en concebir a esa idea como un “caso excepcional” en el
cual se hacía caso omiso de una soberanía estatal, así como de la
legitimidad de quien la ejercía. En síntesis, en la post-Guerra Fría
los debates sobre la intervención giran en torno a las situaciones
que quedan enmarcadas en su excepcionalidad459.
Para abordar los alcances de la “excepcionalidad” de la intervención, es necesario tener en cuenta el andamiaje teórico de
las “guerras justas” (bellum justum) elaborado por uno de los
padres del Derecho Internacional, Hugeianus de Groot, en latín
Hugo Grocio, ya mencionado en el Capítulo I. Este desarrolló
su enfoque mientras tenía lugar la Guerra de los Treinta Años
que enfrentaba a católicos y protestantes, confirmando “una falta de moderación con respecto a la guerra de tal magnitud, que debería avergonzar hasta a las razas bárbaras”. Y agregaba:
“He observado que los hombres corren a las armas por causas
leves, o por ninguna en absoluto, y una vez que las han tomado
ya no hay respeto alguno por la ley divina o humana; es como si,
conforme a un decreto general, se hubiera dado abiertamente
rienda suelta al frenesí para cometer toda clase de crímenes”460.
Los planteos de Grocio sobre las “guerras justas” definen las
circunstancias en las cuales un Estado puede emplear legítimamente su instrumento militar (“jus ad bellum”) y la forma en
que ese uso debe ser llevado a cabo (“jus in bello”)461. Combinan
de manera efectiva las dos escuelas de pensamiento jurídico de
la época: una de ellas se basaba en el derecho romano, sobre
todo en el “jus gentium” (derecho de gentes), que estudiaba el
459
460
461
TRACHTENBERG, Marc: “Intervention in Historical Perspective”, en Robert Art &
Robert Jervis (comps.): International Politics: Enduring Concepts and Contemporary
Issues, Harper Collins, New York 1996, pp. 509-526.
HARTMANN, Frederick: Las Relaciones Internacionales, IPN, Buenos Aires 1986,
pp. 118-119.
Desarrollamos las ideas de Grocio según ISAKOVIC, Zlatko: Ius ad Bellum from
Grotius to the United Nations, mimeo, Third Pan-European International
Relations Conference and Joint Meeting with the ISA. Vienna, Austria, 15-19
September 1998.
286
comportamiento real de los Estados y marginaba a los planteos
éticos de los conflictos armados siguiendo el viejo adagio “inter
arma silent leges” (cuando hablan las armas, las leyes callan); la
otra era el “jus naturale” (derecho natural), que englobaba a
toda conducta de los Estados –considerados sujetos morales–
estimada correcta y justa, apreciando que no existe justificativo
alguno para la guerra, habida cuenta del sufrimiento y el daño
que ocasiona.
El jus ad bellum sobreentiende que el empleo del instrumento militar implica una guerra y prescribe, como primera condición, que esta debe basarse en una razón o causa justa. Se consideran motivaciones justas la respuesta de un Estado a una
injusticia o violación de derechos cometida en su contra por
otro Estado, como así también el castigo o prevención de la
violación de los derechos de los individuos. Contrario sensu, no
son consideradas pasibles de causa justa las guerras iniciadas
por un Estado por motivos de conquista, para ampliar esferas
de influencia, por expansión económica o por temor a sufrir
una agresión, más allá de la buena intencionalidad que anima
al gobernante que adoptó esa decisión.
Además, el jus ad bellum advierte que la guerra debe ser declarada por una autoridad competente, en obvia alusión al Estado,
presuponiendo su monopolio de la fuerza. La referida declaración
debe ser pública, con un doble propósito: por un lado, permite
que el oponente arbitre medidas correctivas que eviten que se
consume el conflicto armado; por otra parte, confirma que la guerra en cuestión es la expresión de la voluntad de un pueblo, antes
que una iniciativa privada de sus gobernantes. Finalmente, la guerra debe aplicarse una vez agotados otros medios pacíficos de
resolución de disputas (última ratio), con probabilidades reales de
éxito, teniendo en cuenta el valor de la vida humana.
El jus in bello, por su parte, agrega dos condiciones básicas
a la conducción de las operaciones militares: el daño generado
debe ser proporcional al objetivo perseguido, y las víctimas no
combatientes deben minimizarse. En este sentido, en forma previa al inicio de una guerra, un Estado debe definir claramente
sus objetivos, siendo que un conflicto armado tipificable inicial287
mente como guerra justa puede transformarse en injusta, si no
se verifica proporcionalidad y genera una cantidad excesiva e
innecesaria de víctimas.
Con este contexto, basándose en el primer postulado del
jus ad bellum (razón o causa justa), David Fisher traduce al escenario de la post-Guerra Fría los alcances de las guerras justas,
planteando cuatro tipos probables de intervención militar462:
•
Soporte a un Estado frente a una agresión de otro: paradigma de una guerra justa, se cristaliza en los modelos de
Seguridad Colectiva.
•
Soporte a un lado en disputa, en un conflicto intraestatal:
esta es una situación discutible, pues técnicamente no configuraría una guerra justa, aunque se pueden contemplar
excepciones en casos en los cuales una comunidad (etnia,
nación, minoría) es oprimida por un poder colonial, que
pasa a ser conceptuado como un agresor externo.
•
Operaciones de mantenimiento y/o imposición de paz: podría hablarse de guerra justa si la intervención no está
orientada a asegurar la victoria de un bando sobre otro,
sino a lograr o garantizar un cese de hostilidades que deje
lugar a negociaciones pacíficas.
•
Intervenciones humanitarias: estas operaciones, que no se
orientan a lograr un objetivo político particular, sino a prevenir sufrimientos, son más facilmente tipificables como
guerras justas si los mencionados sufrimientos son cuantitativamente altos y cualitativamente graves (masacres, genocidios); contrario sensu, cuando los sufrimientos son limitados en cantidad y gravedad, la idea de guerra justa es
discutible, pues el objetivo de la intervención puede quedar opacado por la violación de la integridad territorial del
Estado en cuestión.
462
FISHER, David: “The Ethics of Intervention”, en ART & JERVIS, op. cit., pp. 537-544.
288
Específicamente respecto al cuarto tipo de intervención militar, el que refiere a las intervenciones humanitarias, la corriente de pensamiento integrada por los así llamados restriccionistas
objetó (y continúa haciéndolo) toda intención de flexibilizar el
derecho de no injerencia. El motivo es el descreimiento respecto
a las verdaderas motivaciones que ejercerían sus protagonistas:
los Estados siempre privilegiarían, selectivamente, sus intereses
individuales y sus preferencias culturales. En síntesis, la culminación de la puja bipolar no debía mellar la aplicación del art. 2
(4,7) de la Carta.
En esta línea restriccionista, por ejemplo, se ha dicho que
una serie de “causas nobles” (protección de los Derechos Humanos, defensa de las minorías, etc.) redundan en “novedades jurídicas” que solo sirven como instrumentos válidos para justificar intervenciones militares de los Estados de mayor poder.
Estos países actuarían movidos por sus propios intereses de
política exterior, en un verdadero ejercicio del “derecho del más
fuerte”, aunque disfrazarían sus acciones “en nombre de la comunidad internacional”463.
En la vereda de enfrente, los apodados contrarrestriccionistas insistieron en que el fin de la Guerra Fría permitía la aplicación de intervenciones humanitarias, con la circunstancia paradójica de fundamentar sus posiciones en la misma fuente que
los restriccionistas: la Carta de la ONU, en sus artículos 1 (3), 55
(“promover el respeto universal y la observancia de los Derechos Humanos y libertades fundamentales”) y 56 (“los miembros deben tomar
acciones conjuntas o individuales a tal fin”). Accesoriamente, los
contrarrestriccionistas alegaron que existe una suerte de “derecho consuetudinario”, resultado de la aplicación de prácticas y
procedimientos durante un cierto tiempo, sobre todo las que
derivan de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre.
En el contexto de este esfuerzo por modificar los contenidos
tradicionales de la idea de guerras justas, el aporte más conocido
de los contrarrestriccionistas correspondió a Michael Walzer (de463
CORTÊS, Marcos Henrique: “A Defesa Nacional diante do Pós-Modernismo
Militar”, A Defesa Nacional Nº 792, Jan-Abr 2002, pp. 4-32.
289
sarrollado en su obra Just and Unjust Wars. A Moral Argument with
Historical Illustrations), justificando las intervenciones armadas humanitarias en caso de masivas violaciones a los Derechos Humanos. Para Walzer, si la soberanía política de un Estado deriva de
los derechos de los individuos, una violación de estos últimos que
no esté limitada a un sector minoritario de la comunidad, sino que
adquiera dimensiones masivas, le quita legitimidad al Estado. Así,
una intervención humanitaria no colisionaría con el concepto de
soberanía del Estado en cuestión, por cuanto este carecería de autoridad hasta tanto cumpliera con sus obligaciones464.
Es importante agregar aquí que, con el paso del tiempo,
Waltzer profundizó su tesis de la guerra justa en el caso de las
intervenciones con objetivos humanitarios, indicando que su
justificación no es otra que poner fin a acciones que “conmueven la conciencia” de la humanidad, anulando a la fuente de
inhumanidad. Para la comunidad internacional, tal intervención no respondería solamente a móviles morales, sino también
estratégicos, ya que las violaciones masivas a los Derechos Humanos, si nadie las cuestiona, tenderán a expandirse. En sus
palabras: “Si pagamos el precio mortal del silencio y la insensibilidad, pronto tendremos que pagar el precio político del desorden y la
anarquía más cerca de nuestro hogar”465.
Pero no todos los debates sobre la flexibilización de los
criterios de intervención giraron en torno del concepto de guerras justas. En el desarrollo de esta discusión, parecen haber
influido al menos otros tres factores:
•
La consolidación de los Derechos Humanos como tema de
la agenda internacional durante la administración demócrata de James Carter en EE.UU., con Zbigniew Brzezinski
como mentor de la misma desde el Consejo de Seguridad
Nacional (NSC).
•
Los puntos de vista sustentados en la materia por actores
no gubernamentales de prestigio internacional.
464
RUIZ MIGUEL, op. cit.
WALZER, Michael: Reflexiones sobre la Guerra, Paidós, Barcelona 2004, pp. 87 y 91.
465
290
•
La experiencia recogida por la ONU en los años anteriores.
Entre los actores no gubernamentales sobresalía la postura
de Bernard Kouchner, fundador en 1968 y titular desde ese momento de la organización Médicos Sin Fronteras, y secretario de
Acción Humanitaria durante parte de la gestión presidencial de
Miterrand en Francia; concretamente, Kouchner defendía el
“derecho de interferencia”: las fronteras dejan de existir cuando el
ser humano está en peligro. En un sentido similar la Comisión
de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales, copresidida por
Ingvar Carlsson y Shridath Ramphal, desarrolló el concepto Seguridad de los Pueblos, anticipado en el Capítulo I: la seguridad
se extiende más allá de la protección de las fronteras, las élites
gobernantes y los intereses exclusivamente estatales, e incluye
la protección de las personas466.
El primer antecedente importante del abandono de esta inacción de la ONU data recién de 1987, cuando el organismo reclamó
y obtuvo una participación en la distribución a la población de la
ayuda alimentaria internacional a Etiopía y Sudán, al confirmar
que la misma era repartida de acuerdo a considerandos ideológicos sectarios. Un año después, ya con Kouchner en el Poder Ejecutivo galo, Francia redacta y promueve en la Asamblea General la
Res 43/131 que impone por primera vez la idea de un derecho de
injerencia humanitaria, en relación a la necesidad de la comunidad internacional de poder acceder libremente a las víctimas de
catástrofes naturales (que al término de esa década terminarían
ocasionando unos 64 millones de víctimas) o de otros imponderables de similar índole. Los contenidos básicos de esa resolución
databan del año 1968, cuando las organizaciones humanitarias internacionales no contaron con la autorización del gobierno de Nigeria para socorrer a las víctimas de la guerra de Biafra.
El instrumento promovido por París fue aprobado finalmente el 8 de diciembre de 1988, cuando la entonces Unión
Soviética modifica su original oposición (fundada en su intención de subordinar la injerencia externa a la aprobación previa
466
Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales: Nuestra Comunidad
Global, Alianza Editorial, Madrid 1995, p. 82.
291
del Estado receptor) y se transforma en su primer beneficiario,
a causa del terremoto que había asolado en ese momento a Armenia467. A esta resolución le siguió otra, la 45/100 del 14 de
diciembre de 1990, que agrega a la anterior el concepto de pasillos de urgencia humanitaria, limitando en tiempo y espacio los
alcances de la injerencia.
De todos modos, el contrapunto entre restriccionismo y contrarrestriccionismo redundó en un importante aumento del conocimiento disponible respecto a las condiciones y límites de las
intervenciones militares con objetivos humanitarios. Uno de los
resultados de ese incremento de conocimiento fue la discriminación del contenido humanitario de una intervención militar en
función de objetivos y resultados. La idea, según la expone Nicholas Wheeler de la Universidad de Gales, es que puede haber
intervenciones militares con objetivos humanitarios, que pueden
no obtener un resultado satisfactorio; e inversamente, que existen intervenciones militares que no persiguen metas humanitarias, pero logran un resultado de ese tipo en forma accesoria.
Un ejemplo del primer caso es la misión UNOSOM-II en
Somalia, cuyo resultado final no fue el esperado originalmente.
El segundo caso, en tanto, se encuentra ejemplificado en las
intervenciones militares que Vietnam y Tanzania llevaron a
cabo en Camboya y Uganda, respectivamente. Estas operaciones estuvieron motivadas en las constantes violaciones a sus
soberanías, pero contribuyeron al colapso de los regímenes del
Khmer Rouge y de Idi Amin Dada, y consecuentemente a la detención del genocidio que ambos perpetraban en sus poblaciones. Aunque no existen cifras ciertas, las ONG humanitarias
estiman que el Poder Ejecutivo ugandés perpetró 300 mil ejecuciones en ocho años, mientras su homólogo camboyano elevó
esa cifra a 2 ó 3 millones (sobre un total de 7 millones de habitantes) en tres años y medio468.
467
468
BETTATI, Mario: “El foro más importante de la ONU es la cafetería”, entrevista en
El País 10 de febrero de 1994, suplemento Temas de Nuestra Época, pp. 10-11.
WHEELER, Nicholas: “Humanitarian Intervention and World Politics”, en John
B AYLIS & Steven S MITH (comps.): The globalization of World Politics, Oxford
University Press, Oxford 1997, pp. 391-408.
292
CUADRO 18
RESULTADOS HUMANITARIOS
OBJETIVOS
HUMANITARIOS
Intervención de la
ONU en Irak, en
relación a los
kurdos (1991)
Intervención de
Vietnam en
Camboya (1978)
Intervención de la
ONU en Somalia
(1993-1995)
Intervención de
la URSS
en Afganistán (1979)
OBJETIVOS NO
HUMANITARIOS
RESULTADOS NO HUMANITARIOS
El Cuadro 18 grafica cuatro tipos de intervenciones militares, que pueden ser calificadas como humanitarias o no, en función de objetivos y resultados.
De las intervenciones humanitarias a la Agenda para la Paz
La intervención con objetivos y resultados humanitarios
que se desarrolló en Irak para preservar a la nación kurda, fue
la primera respuesta dada por la ONU en este sentido, tras el
fin de la Guerra Fría. Y constituyó el caso paradigmático de lo
que algunos consideraron la transformación de la vieja sentencia “la guerra es la continuación de la política por otros medios” en
la novedosa idea “la guerra es la continuación de la moral por otros
medios”469.
La Resolución 688 del CSNU, con fecha 2 de abril de 1991,
condenó las prácticas de ese gobierno y brindó el marco necesario para el inicio, dos días después, de la operación Ofrecer Alivio
(Provide Comfort) protagonizada por EE.UU., Gran Bretaña y
Francia. En la operación, que tuvo un costo estimado de US$ 2,7
mil millones y se dirigió desde la localidad iraquí de Silopi, se
empleó el instrumento militar para garantizar la distribución de
ayuda humanitaria y la seguridad de los grupos en riesgo. La
469
SOHR, Raúl: Las Guerras que nos esperan, Andrés Bello, Santiago de Chile 2000, p. 36.
293
resolución también ofició de precedente para otras decisiones
adoptadas en los meses posteriores, que establecieron sendas zonas de exclusión aérea en las áreas donde se asentaban esos grupos, al norte del paralelo 36º N y al sur del paralelo 32º N, aunque es de hacer notar que estas zonas no estuvieron
convalidadas explícitamente por el CSNU.
De esta manera, podría decirse que esa resolución configuró la primera versión de las intervenciones humanitarias modernas. En párrafos precedentes, David Fisher las describió como
operaciones que no se orientan a lograr un objetivo político
particular, sino a prevenir sufrimientos. Más completa y precisa
es la definición que propone Pardo Rueda:
“Es una operación militar cuyo propósito primario es aliviar el
sufrimiento humano. Esto diferencia estos esfuerzos de aquellos
de mantenimiento de la paz, cuyo propósito principal es monitorear acuerdos políticos y militares; y de las operaciones de guerra, en las cuales el alivio del sufrimiento humano es un objetivo
secundario frente a los estratégicos, políticos o económicos” 470.
Sea que adoptemos la conceptualización de Fisher o la del
académico colombiano, en forma simplificada estas operaciones
podrían ser concebidas como el empleo del instrumento militar
en operaciones de ayuda humanitaria. Estamos entendiendo aquí
a la ayuda humanitaria tal cual lo hace lo hace la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI):
“Una muestra de solidaridad internacional consistente en acciones no discriminatorias de asistencia, socorro y protección
a favor de las poblaciones, en particular las más vulnerables
()... en situaciones derivadas de catástrofes naturales o provocadas por la mano del hombre, como guerras o conflictos, durante el tiempo necesario para hacer frente a las necesidades
humanitarias” 471.
470
471
Según la AECI, dentro de la ayuda humanitaria pueden distinguirse dos
actividades básicas, “ayuda de emergencia” y “ayuda alimentaria”: la ayuda de
emergencia consiste en dar una respuesta rápida a las necesidades más urgentes
de las poblaciones afectadas por una situación de catástrofe; la ayuda alimentaria
294
Hacia fines del año 1991, en la XLVI Asamblea General del
organismo, se registró un nuevo adelanto en la flexibilización
de las condiciones bajo las cuales se podía intervenir en forma
directa en asuntos humanitarios, aprobándose una resolución
que transformaba en doctrina lo establecido por la Res. 688: el
ejercicio del derecho de intervención incluso sin solicitud previa.
Esto fue convalidado en enero de 1992 por el CSNU, en su
primera cumbre de Jefes de Estado, actuando coherentemente
con este compromiso en los meses posteriores: tanto su Res. 770
del 13 de agosto de 1992 referida a Bosnia Herzegovina, como
la 794 del 4 de diciembre de 1992, en relación a Somalia, fueron
consecuencia de esos avances; ambas están referidas a la aplicación de todos los medios necesarios para garantizar la distribución de ayuda humanitaria.
En el caso de Somalia específicamente, el CSNU había avalado el envío de tres mil quinientos hombres a partir de septiembre de 1992, pero solamente para proteger los envíos de
ayuda humanitaria. Los primeros efectivos que arribaron, a la
sazón paquistaníes, comprobaron que la misión encomendada
sería imposible de conseguir por vía de la negociación, debido
a que su presencia no disuadía las acciones de pillaje, y al dominio territorial de caudillos que condicionaban el paso de los
convoyes y de las mismas fuerzas de la ONU.
Con esos antecedentes, la Res. 794 sirvió para comenzar la
operación UNOSOM-I, una iniciativa presentada por EE.UU.
para desplegar en ese país del Cuerno de África cerca de treinta
mil efectivos, que garantizarían mediante el uso de la fuerza la
llegada de alimentos a sus destinatarios. Se repetía de esa manera la operatoria de la Guerra del Golfo: el organismo convalidaba mediante una resolución una operación cuya concepción,
e incluso denominación inicial (Restore Hope) había correspondido a Washington.
puede discriminarse, a su vez, en acciones de “ayuda alimentaria propiamente
dicha” y las de “apoyo a la seguridad alimentaria”; ambas apuntan a garantizar
una respuesta adecuada frente a situaciones de inseguridad causadas por déficits
alimentarios graves o por crisis alimentarias, aunque las primeras son de carácter
coyuntural y las segundas de mediano plazo.
295
El avance que en esta materia surgió del conflicto en los
Balcanes, es el que se refiere a las llamadas áreas seguras, denominación que se empleó para denominar enclaves (en estos casos, urbanos) donde la población civil estuviera a salvo de agresiones y pudiera recibir ayuda humanitaria con cierto grado de
seguridad. La Res. 819 del CSNU, de abril de 1993, asignó ese
estatus a la ciudad croata de Srebenica; un mes después, la Res
824 hizo extensiva la medida a las localidades de Sarajevo,
Tuzla, Gorazde, Bihac y Zepa; en junio del mismo año, la Res
836 del CSNU autorizó a las tropas que participaban en la operación de paz de la ONU a emplear la fuerza para proteger las
áreas seguras.
El hecho clave entre las intervenciones en el Kurdistán iraquí, las arenas somalíes y la antigua Yugoslavia es la aparición
del informe Agenda para la Paz, elaborado y presentado a los
miembros de la ONU el 17 de junio de 1992 por BoutrosBoutros Ghali, Secretario General del organismo472.
La Agenda fue la respuesta a un pedido expreso formulado
por el CSNU meses antes, respecto a los medios para mantener
la paz y al rol que en cumplimiento de este objetivo debía cumplir la prevención de conflictos. Las cuatro formas de empleo
del instrumento militar en operaciones de paz que propone el
dossier son la imposición de paz, la intervención humanitaria, la
construcción de paz y la diplomacia preventiva.
La cuestión de la diplomacia preventiva merece algunas aclaraciones, teniendo en cuenta que la primera etapa del manejo
de un conflicto, su prevención, ha sido escasamente desarrollada hasta el momento. Algunos trabajos que se han concentrado
en esta falencia, la han imputado a la interacción de diferentes
factores. El primero de ellos, y tal vez el más importante, tiene
relación con la inexistencia de consenso respecto a las razones y
la dinámica de muchos conflictos (sobre todo intraestatales) de
la post-Guerra Fría. Esta carencia se traduce en un problema
472
ONU: An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping, report
of the Secretary General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting
of The Security Council on 31 January 1992, A/47/277, S/2411, June 17, 1992.
296
informacional, relativo a la disposición de información sobre inminentes conflictos en cantidad y calidad suficientes; y en un
problema analítico, relativo a la capacidad para interpretar adecuadamente esa información.
Junto al primer factor, un segundo elemento apunta a que
algunas “señales” de eclosión de conflictos intraestatales suelen
ser desatendidas debido a la simultánea ocurrencia de eventos
que concitan una mayor atención por parte de la opinión pública internacional. Entre estos casos, se han mencionado los del
inicio del colapso estatal de Somalia, entre 1990 y 1991, desatendido en beneficio de la invasión de Irak a Kuwait; y, en
sentido inverso, el agravamiento del conflicto intraestatal somalí en la segunda mitad de 1993, captando la atención pública
internacional en detrimento de Ruanda.
Naturalmente estos dos factores, la inexistencia de consenso sobre cómo analizar los conflictos intraestatales y la
desatención de sus primeros síntomas visibles, conspiran contra una exitosa intervención preventiva de la comunidad internacional 473.
Empero, lo antedicho no implica que no hayan existido iniciativas orientadas a modificar ese estado de cosas. De hecho, la
Agenda para la Paz tomó en cuenta el creciente interés del Consejo en la cuestión preventiva, en buena medida como resultado
de la labor efectuada en ese sentido por el antecesor de Boutros
Ghali, Javier Pérez de Cuéllar.
Ya en su informe anual de 1982 (y probablemente bajo influencia del Conflicto del Atlántico Sur y la operación militar
israelí Paz para Galilea), Pérez de Cuéllar propuso a los miembros del CSNU el inicio de estudios tendientes a la detección
temprana de potenciales áreas de conflicto. Siete años después
volvió a plantear ante ese foro la conveniencia de esas evaluaciones, alegando que:
473
JENTLESON, Bruce: Preventive Diplomacy and Ethnic Conflict: Possible, Difficult,
Necessary. University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation
(IGCC), Policy Paper Nº 27, La Jolla (CA), June 1996.
297
“para activar el potencial de la organización en la prevención de
la guerra, es necesario que desde el comienzo se abra a la necesidad de discutir sobre aquellas situaciones (de conflicto) que
próximamente podrían estallar”.
Para lograr este objetivo, agregaba el Secretario General,
era imprescindible contar con información abundante, confiable
y oportuna. Casi simultáneamente, la prevención de conflictos
trascendió al Consejo para alcanzar a la Asamblea General, que
a través de la Resolución 43/51 de 1988 urgió al otro órgano a
considerar la posibilidad de intervenir tan pronto como sea posible y de la forma más conveniente (misiones de buenos oficios, observadores, fuerzas de mantenimiento de la paz) en controversias específicas susceptibles de deteriorarse rápidamente.
El tema de la prevención de conflictos se reavivó con la invasión de Kuwait por parte de Irak y la subsiguiente segunda Guerra del Golfo. En esos momentos las demandas del Secretario
General fueron particularmente explícitas, al solicitar al CSNU
que no limite su agenda de trabajo a sus propios temas de interés, sino que incluya en sus reuniones periódicas el análisis del
escenario político internacional, en orden a detectar puntos de
peligro y facilitar una adecuada respuesta multilateral.
En ese alegato, correspondiente al informe anual de 1990, se
esbozó por primera vez un nuevo tipo de operación de paz cuya
traducción conceptual es “determinación de los hechos” (fact-finding).
Las operaciones de determinación de los hechos fueron definidas
por la Asamblea General a través de la Res. 46/59 del año siguiente como “toda actividad orientada a obtener un conocimiento detallado
de los factores relevantes de una disputa o situación, en la cual los cuerpos competentes de la ONU necesiten desempeñar con eficiencia su función en el mantenimiento de la paz y seguridad”474.
También existe una serie de importantes elementos a consignar, en lo que hace a la construcción de la paz. El primero se refiere a
474
FISAS, Vicenç: Blue Geopolitics. The United Nations Reform and the Future of the Blue
Helmets, Pluto Press & The Transnational Institute, London & East Heaven (CT)
1995, pp. 42-45.
298
sus alcances, que claramente exceden al empleo del instrumento
militar. En la Agenda para la Paz, Boutros Ghali la describe como
una tarea cooperativa orientada a lidiar con los problemas humanitarios, económicos, sociales y culturales que subyacen a los conflictos; incluye el desarme, la restauración del orden, la destrucción de armas, la repatriación de refugiados, la reconstrucción de
las instituciones políticas, la protección de los Derechos Humanos
y la promoción de la participación política de la ciudadanía475.
Ese sesgo multidimensional y de carácter eminentemente
político de la construcción de paz fue ratificado por el sucesor de
Ghali, Kofi Annan, al decir que “trata de la reanudación de la
actividad económica, del restablecimiento de las instituciones y los
servicios básicos, la reconstrucción de clínicas y escuelas, la renovación de la administración pública y la resolución de las diferencias a
través del diálogo y la no violencia”476.
El segundo elemento de importancia a consignar, en lo que
hace a la construcción de paz, es que ulteriores elaboraciones
del concepto no solo sitúan su ejecución en fases postconflicto,
como se desprendía originalmente de la Agenda (con lo que
continuaría a una imposición o mantenimiento de paz), sino
también con anterioridad al estallido de la violencia. Este ajuste
conceptual, que surge del Suplemento de la Agenda de Paz elaborado por Ghali en 1995, torna a la construcción de la paz en un
instrumento preventivo que puede evitar conflictos y guerras,
debiendo dirigirse a la raíz del conflicto477.
Sin embargo, el carácter multidimensional y multitemporal
de la construcción de paz ha sido la causa para el surgimiento
de lecturas alternativas de este concepto, que enfatizan en uno
475
476
477
ONU: An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping, report
of the Secretary General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting
of The Security Council on 31 January 1992, A/47/277, S/2411, June 17, 1992.
ONU: “Consejo de Seguridad: debate sobre Construcción de la Paz”, Resumen
Semanal del CINU, 2-8 de febrero de 2001 (http://www.onu.org/Noticias/
resumen/2001/bol0208.htm).
ONU: Supplement to an Agenda for Peace: Position paper of the Secretary-General on
the Occasion of the fiftieth anniversary of the United Nations, January 3, 1995 (http:/
/www.un.org/Docs/ SG/agsupp.html).
299
u otro aspecto de su contenido. Es así que hoy las concepciones
existentes sobre una construcción de paz son múltiples, incluyéndose entre estas a las siguientes:
•
En cuanto a sus alcances: las que no enfatizan en las causas
estructurales del conflicto, sino en la remoción de la violencia actual y en la construcción de mecanismos de negociación entre las partes enfrentadas.
•
En cuanto al tiempo: las que consideran un término de ejecución que fluctúa entre el corto y el mediano plazo, descartando cuestiones sociales, económicas y políticas de largo plazo.
•
En cuanto a sus protagonistas: las que sitúan en el centro
de la operación al instrumento militar, subordinando a este
las tareas de ONGs y agencias civiles.
•
En cuanto a su centralización: las que centralizan el control
de la operación en la ONU, u otro actor en quien la organización delegue la tarea, vis-à-vis la opción de una operación
descentralizada, con amplios márgenes de maniobra para
ONGs y otros actores478.
Las cuestiones de los protagonistas y la centralización nos
permiten abordar el tercer elemento de importancia en una
construcción de paz: la interacción entre efectivos militares y
civiles. Se ha dicho que la relación cívico-militar constituye un
desafío de envergadura en estas operaciones, ya que ambas
partes operan con diferentes culturas y adhieren a valores distintos. Así, las ONGs y agencias civiles tienen una estructura
horizontal, soslayan la jerarquía, son deliberativas y procuran
la autonomía; los militares, contrario sensu, por su propia naturaleza son jerárquicos y sus líneas de mando no admiten ambigüedades.
¿Cuál sería la función de los militares, en el marco de esta
relación con actores civiles? En este campo, las opiniones va478
HAUGERUDBRAATEN, Henning: “Peacebuilding: six dimensions and two concepts”,
African Security Review (ASR) 7:6, 1998 (CIAO Working Paper).
300
rían. Según algunas perspectivas, los uniformados deberían
proveer seguridad, información y asistencia a los participantes civiles, para que estos efectúen la construcción de paz propiamente dicha. De acuerdo a otras lecturas, el poder militar
debe involucrarse de manera directa en la construcción de
paz, yendo más allá de la mera provisión de un entorno apropiado a los civiles.
Finalmente, un cuarto elemento: la influencia de lo político.
Si la dimensión humanitaria de una construcción de paz trasciende (o debería hacerlo) cuestiones de naturaleza política,
para basarse en móviles morales, en tanto “operación de paz”
no se las puede evitar. Las cuestiones políticas suelen encontrarse en la raíz misma de la operación, como se observó con la
mencionada Res. 688 (el flujo masivo de kurdos a Turquía); condicionan la relación entre los distintos países que participan en
la operación, las naciones donantes y la ONU; y marcan la interacción entre los diversos componentes de la operación479.
Lo cierto es que los aspectos políticos de una construcción
de paz pueden llegar a deslegitimar sus móviles humanitarios.
Un ejemplo de deslegitimación se observa en las operaciones
que los estadounidenses denominan relief plus; es decir, intervenciones de alivio que no se limitan a atacar la arista humanitaria de la crisis, sino que incluyen la selección de un líder local
“confiable” a quien se coloca y sostiene en el poder, para que
restaure el orden rápidamente, como se intentó en Haití (1994)
y Sierra Leona (1998). Precisamente en ambos casos, como en
otros, al poco tiempo la situación se deterioró a condiciones
similares a las existentes en forma previa a la intervención, poniendo en entredicho la validez de esta480.
Además, el desenlace final de una construcción de paz
siempre tiene una dimensión política. Al respecto, desde el momento en que estas operaciones contemplan como objetivo últi479
480
M C F ARLANE , Neil: Peace Support Operations and Humanitarian Action: A
Conference Report, Oxford Center for International Studies, August 1997
(CIAO Working Paper).
K URTH , James: “Models of Humanitarian Intervention: Assessing the Past
and Discerning the Future”, American Diplomacy XXX (2001).
301
mo la transferencia del monopolio de la fuerza y de las responsabilidades decisorias a unidades y autoridades locales, se ha
creído observar en algunas de estas misiones una suerte de aggiornamiento de los antiguos fideicomisos coloniales, bajo la forma de protectorados. En este sentido, Michael Pugh habla de
protectorados democráticos, concepto aparecido a partir de las
operaciones de paz desarrolladas en Bosnia Herzegovina y Kosovo, pero que con posterioridad a los hechos del 11S podría
ser aplicado a Irak a partir de la tercera Guerra del Golfo.
En estos protectorados, el objetivo estratégico consiste en la
realización de elecciones transparentes, que legitimen autoridades locales, aunque la concepción, diseño y ejecución del proceso democrático está dirigida y supervisada por un actor externo. Usualmente, esos procesos reflejan las normas y valores del
actor externo, pero no necesariamente las de los protagonistas
locales. En suma, los nuevos protectorados se asemejan a los
viejos “mandatos” de la Liga de las Naciones en que sus habitantes no tienen plena capacidad para decidir sobre su futuro;
en que existe una injerencia externa en los asuntos locales, altamente intrusiva; y finalmente, una similitud que no suele ser
reconocida: sus objetivos no serían ajenos a los intereses de los
protectores481.
Otro elemento destacable, a este respecto, deriva del anterior y se refiere a la pérdida de la neutralidad ideológica de
estas operaciones. Cada vez más, las reconstrucciones estatales
parecen corresponder a la idea occidental de democracia capitalista, por lo cual las mismas serían una suerte de “correas de
transmisión” de la idea del internacionalismo liberal conocida
como Teoría de la Paz Democrática482.
Recientemente se ha dicho que en el escenario internacional posterior al 11S, y en particular desde el año 2003, las acciones humanitarias y de construcción de paz enfrentan un futuro
481
482
PUGH, Michael: “Protectorate Democracy in South-East Europe”, COPRI, Working
Paper Nº 10 (2000).
PARIS, Roland: “Broadening the Study of Peace Operations”, International Studies
Review 2:3, Fall 2000, pp. 27-44.
302
incierto. El motivo de esta incertidumbre no giraría tanto en
torno a la creciente falta de compromiso en este tipo de misiones por parte de potencias intermedias, tendencia esta que estaría comprobada, sino en torno al hecho que los trabajadores
humanitarios son, cada vez en mayor medida, blanco de las
facciones que protagonizan el conflicto de marras.
Profundizando en este hecho, se ha considerado que los
trabajadores humanitarios, en tanto objetivo de las agresiones
de los insurgentes locales, presentan un doble atractivo: por un
lado, constituyen blancos de escasa peligrosidad (soft targets);
por otra parte, captan la atención de los medios de comunicación. El atentado terrorista perpetrado en agosto del 2003 contra las oficinas de la ONU en Bagdad, causando la muerte del
brasileño Sergio Vieira de Mello, representante del Secretario
General del organismo, está considerado el caso paradigmático
de esta nueva realidad483.
El actual espectro de Operaciones de Paz
A lo largo de más de una década se registró una constante
complejización de las operaciones de paz de la ONU, en forma
paralela a su aumento cuantitativo. Ambas situaciones son efecto del fin de la Guerra Fría: si durante todo el transcurso del
enfrentamiento Este-Oeste se habían ejecutado trece operaciones de mantenimiento de paz, en los cuatro años siguientes al
cierre de esa compulsa bipolar las misiones ya ascendían a diecisiete, la mayoría de las cuales no coincidían con el peacekeeping tradicional.
Por otro lado, mientras las tradicionales operaciones de
mantenimiento de la paz se insertaban en el Cap. VI de la Carta, las operaciones posteriores a la clausura de la compulsa
Este-Oeste lo hacían mayoritariamente en dos planos:
•
En el Cap. VII de ese texto fundacional, referido a amenazas a la paz y actos de agresión; particularmente el art. 42
483
Z EIGLER , Andrew Zeigler & John Handley: “The Future of International
Humanitarian Action”, American Diplomacy IX:3 (2004).
303
establece que el CSNU puede instrumentar “los medios necesarios” para mantener y/o restaurar la paz y seguridad
internacionales.
•
En el ambiguo espacio que se abre entre los capítulos VI y
VII, lo que algunos estudiosos han dado en llamar operaciones “Cap. VI”.
Las operaciones “Cap. VI 1/2” también han merecido otras
/denominaciones, como “peacekeeping plus” 484 o “peacekeeping
agravadas”. Este último concepto ha sido explicado como una
operación de paz tradicional que se complica por intransigencia de una de las partes, ineficiente control de los beligerantes,
o cuadros de anomia o anarquía; en esas condiciones, los
miembros de la operación pueden ser autorizados a emplear
la fuerza en el cumplimiento de las misiones asignadas, en la
implementación de determinado acuerdo o en apoyo a tareas
humanitarias 485.
CUADRO 19
CORRESPONDENCIA OPERACIONES DE PAZ-CARTA DE LA ONU
MANDATO
NIVEL DE
RIESGO
NATURALEZA DE
LA OPERACIÓN
Cap. VI
Bajo a
moderado
Observación
o mantenimiento de paz
RESPUESTA DE RESPONSALA ONU A LA
BILIDAD
VIOLACIÓN
PÚBLICA POR
FRACASO
Repliegue/
retiro de
misión
Beligerantes
Respuesta
militar
ONU
CAPÍTULO VI 1/2
Cap. VII
484
485
Alto
(reinicio de
hostilidades)
Imposición
de paz
BLOOMFIELD, Lincoln: “The Premature Burial of Global Law and Order: Looking
beyond the Three Cases from Hell”, en Brad Roberts (ed.): Order and Disorder
after the Cold War, The MIT Press, Cambridge & London 1995, pp. 159-175.
CIMBALA, Stephen: “Military Persuasion and the American Way of War”, en
Strategy and Force Planning Faculty: Strategy and Force Planning (edición 1995).
Naval War College, Newport 1995, pp. 294-308.
304
El Cuadro 19, tomado de la Military Review, grafica las diferencias que registran las operaciones de paz entre el Cap. VI y
el Cap. VII486.
Este cambio produjo, inevitablemente, la aparición de diversos criterios de clasificación de las operaciones de paz, en
orden a su mejor comprensión. Un primer criterio es aquel sugerido por Boutros Ghali en 1993, que las discrimina entre misiones de primera y segunda generación:
•
Misiones de primera generación: las realizadas entre 1956
(con UNEF-I) y 1988, último año de la Guerra Fría, básicamente enmarcadas en el Cap. VI de la Carta; caracterizadas
por ser escasas, cuantitativamente limitadas en efectivos y
orientadas al mantenimiento de la paz en lo cualitativo.
•
Misiones de segunda generación: las que se llevan a cabo
tras el fin de la Guerra Fría, en forma creciente en el marco
del Cap.VII (o el mencionado “Cap. VI 1/2”), siguiendo la
secuencia decisoria que se establece entre los artículos 39 y
43 de la Carta. Además, estas misiones implican múltiples
acciones simultáneas, en diferentes planos: político, social,
económico, humanitario, diplomático, militar, etc.
El advenimiento de estas misiones de segunda generación,
su incremento cuantitativo y complejización cualitativa, produjeron importantes cambios en la estructura de la ONU para lidiar con las mismas. Es que en esos momentos, el organismo
era blanco de numerosas críticas según las cuales el mismo no
contaba con la capacidad para manejar adecuadamente los nuevos tipos de operaciones.
La principal línea argumental de esas críticas enfatizaba en
que la ONU carecía per se de un andamiaje institucional que le
permitiera conducir de manera efectiva operaciones de paz de
segunda generación, en los planos político, estratégico y operacional. En épocas de la Guerra Fría esta carencia pasaba en
486
MARTELLA, Daniel: “Operaciones de Paz: grandes cambios en poco tiempo
¿Estamos preparados?”, Military Review LXXXI:4, julio-agosto 2001, pp. 62-71.
305
buena medida desapercibida, pues no se requería del organismo más que un liderazgo político y moral; en tanto, las tropas
asignadas a operaciones de observación o mantenimiento de
paz, de naturaleza pasiva y limitada peligrosidad, mantenían
cadenas de comando y control con sus respectivos países.
Las limitaciones de la ONU para conducir de manera efectiva operaciones de paz de segunda generación, con altos niveles de complejidad y peligrosidad, había quedado demostrada
en la Guerra del Golfo, cuando la conducción de la operación
Tormenta del Desierto quedó de facto en manos de EE.UU. Lo
mismo se observó en misiones como Somalia o Yugoslavia,
donde coexistían de manera no necesariamente armónica ni
complementaria cadenas de comando y control que respondían
a la ONU y a los países que protagonizaban la misión487.
Así, en 1994 se crearon tres nuevas dependencias: el Departamento de Asuntos Políticos (DPA), abocado a las cuestiones políticas; el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de Paz
(DPKO), encargado del planeamiento y funcionamiento de esas
operaciones, con participación de personal militar; por último,
el Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA), coordinando la
acción de las agencias civiles.
Estos tres departamentos se complementaron con otras iniciativas que, en conjunción con lo anterior, mejoraron la efectividad de la ONU en la materia. Entre ellas se destaca una mayor heterogeneidad en la composición del DPKO; la creación de
una “sala de crisis” de funcionamiento permanente; la aplicación de programas de entrenamiento especial para funcionarios
de la ONU involucrados en operaciones de paz; finalmente, la
obtención de mayor cantidad y calidad de información e inteligencia, provistas principalmente por EE.UU.
Los criterios alternativos de clasificación de las operaciones
de paz fluctúan entre el modelo básico de la Agenda (peacekee487
Para ejemplos de estas críticas a la ONU, ver HILLEN, John: “Peace (keeping) in
Our Time: The UN as a Professional Military Manager”, Parameters, Autumn
1996, pp. 17-34.
306
ping, peacemaking y diplomacia preventiva) y tipologías más
complejas, como la que propuso Marrack Goulding, ex Subsecretario General para Asuntos Políticos de la ONU, en torno a
solo siete categorías488:
•
desplazamientos preventivos, como en Macedonia;
•
los clásicos mantenimientos de la paz;
•
la ayuda en la implementación de acuerdos negociados,
como Camboya, El Salvador, Angola o Namibia;
•
las imposiciones de paz, como en la Guerra del Golfo;
•
la reconstrucción de un Estado colapsado (que él llama
“pintar de azul un país”), como en Somalia;
•
la imposición de un cese de fuego acordado entre las partes
en disputa, como en Corea hace cuatro décadas;
•
la protección a la ayuda humanitaria, como en Somalia y
Bosnia.
Particularmente las últimas cuatro operaciones de paz que
propone Goulding (imposiciones de paz, reconstrucción de un
Estado colapsado, imposición de un cese de fuego acordado
entre las partes y protección a la ayuda humanitaria), son susceptibles de ser englobadas en otras categorizaciones, que permiten identificar sus rasgos comunes. Entre ellas, las ya descriptas “emergencias complejas” de Marks (vide supra), o lo que el
británico Lawrence Freeedman denomina misiones de “apoyo a
la estabilidad”.
Según Freedman, caratular de ese modo a una operación evita
expectativas exageradas y focaliza en los orígenes de la estabilidad que en el resultado deseado; como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y sus intervenciones en los Estados para apuntalar
sus economías, dejando al gobierno local la responsabilidad de
implementar, en una fase ulterior, las medidas de consolidación de
488
GOULDING, Marrack: “Current rapid expansion unsustainable without major
changes”, en John Roper et al.: Keeping the peace in the post-Cold War era, The Trilateral
Commission, The Triangle Paper # 43, New York-Paris-Tokyo 1993, pp. 93-97.
307
la estabilidad y aumento del crecimiento. El concepto subyacente
a esta idea es que si no se interviene para lograr tal estabilidad, los
líderes locales no podrán aplicar ningún tipo de medidas489.
Si bien las emergencias complejas y operaciones de apoyo a
la estabilidad se encuentran reflejadas en la categorización de
Goulding, no es este el caso de una operación cuyo paradigma se
desprende de la operación Uphold Democracy (luego UNMIH) desarrollada en Haití a partir de 1995. Técnicamente, lo hecho en
esa isla no fue la reconstrucción de un Estado colapsado, pues en
realidad las instituciones oficiales no habían llegado a esta situación extrema; por otro lado, la reconstrucción de un Estado colapsado presupone situaciones de anarquía, o de conflicto intraestatal agudo que no se observaban en ese país caribeño.
Según puntualizara el embajador James Dobbins, asesor sobre cuestiones haitianas del Departamento de Estado norteamericano, los dos ejes sobre los cuales se concibió y ejecutó UNMIH
fueron completamente originales para una operación de paz:
desarmar las instituciones represivas del gobierno local, creando
una nueva policía civil y modificando el Poder Judicial; y favorecer la renovación democrática de las elites dirigentes, supervisando la transferencia de poder a mandatarios electos en los planos municipal, parlamentario y finalmente presidencial.
Dobbins caratula a estas operaciones como “asistencia en el
mantenimiento de la paz a sociedades en transición”, siendo una de
sus novedosas características distintivas el empleo de personal
policial, de un modo cuantitativo y cualitativamente más intensivo que en operaciones de paz anteriores:
•
En operaciones de paz anteriores se usaban monitores policiales internacionales (international police monitors, IPM) en
tareas limitadas como vigilar las policías locales, adoctrinándolas y entrenándolas; las mismas podían ser ejecutadas por personal militar.
489
FREEDMAN, Lawrence: “¿Tiene sentido apoyar la paz en Bosnia?”, Revista de la
OTAN Nº 6, noviembre de 1995, pp. 19-23.
308
•
En operaciones de “asistencia en el mantenimiento de la paz a
sociedades en transición”, se requiere policía civil (CIVPOL)
para ejercer por sí misma las tareas de mantenimiento del
orden y la seguridad públicas, hasta tanto una fuerza local
pueda relevarla490.
Precisamente, tras la experiencia obtenida en UNMIH se ha
propuesto incrementar la capacidad de la ONU para entrenar
unidades CIVPOL en operaciones de paz y movilizarlas con
rapidez; abandonar su mero empleo estático y reactivo, para
explotar sus potencialidades en tareas proactivas; mejorar las
capacidades de comando y control de CIVPOL, atento a su heterogénea procedencia; y mejorar su coordinación con el componente militar de una operación de paz491.
Sea cual fuere la tipología que se adopte para clasificar y
comprender las operaciones de paz, es indudable que el abanico de tareas a cumplir en las mismas por el personal militar es
cada vez más diverso. La actualización doctrinaria que exige
esta diversificación de funciones puede observarse, en el caso
de EE.UU., en la aparición del concepto “Operaciones Diferentes a la Guerra” u “Otras Operaciones que la Guerra”, más conocido como “Operaciones de No Guerra” (Operations Other
Than War, OOTW). Aunque su surgimiento, a través de la edición del manual FM 100-5 correspondiente al año 1993, hace
referencia a las formas de combate asimétricas, en el caso específico de las operaciones de paz su uso se plantea en el manual
FM 100-23, que abordó la participación de las FF.AA. estadounidenses en acciones multilaterales bajo la forma de apoyo a
la diplomacia, mantenimiento de la paz e imposición de paz.
Ese texto estableció que esas acciones se realizarán con mínimo
empleo de la fuerza en todas sus fases, bajo reglas de empeñamiento (ROE) fijadas por la ONU y teniendo como meta el logro de un arreglo y no una victoria militar.
490
491
D OBBINS , James: “Haiti: A Case Study in Post-Cold War Peacekeeping” ,
Georgetown University School of Foreign Service, Institute for the Study of
Diplomacy, ISD Report Window on the World of the Foreign Affairs Practitioner
II:1, October 1995.
OAKLEY, Robert & Michael DZIEZIC: “Policing the New World Disorder”,
National Defense University, Institute of National Security Studies (INSS),
Strategic Forum Nº 84, October 1996.
309
En el año 2000, el brigadier general Giuseppe Caforio, de
Italia, condujo un estudio tendiente a determinar los puntos de
vista de los protagonistas uniformados de las operaciones de
paz, respecto a su participación en OOTW. La investigación, llamada Caforio 2000, brindó respuestas que algunos juzgaron sorprendentes, y otros obvias; sobre todo, indicó que los militares
son reacios a ejecutar OOTW, así como otras misiones no tradicionales (asistencia humanitaria, antiterrorismo, lucha contra las
drogas, etc.), sea en el marco de operaciones de paz o en otro
contexto. Sin embargo, muchos oficiales entrevistados admitieron que las FF.AA. pueden ser las únicas herramientas a disposición de los Estados para ejecutar misiones de un rango tan amplio, en situaciones de desastres naturales o violencia armada.
El Caforio 2000 mostró que las actitudes del personal militar
respecto a las OOTW desarrolladas en operaciones de paz, y más
generalmente a estas últimas, son directamente proporcionales a los
procesos de socialización y educación que se llevan a cabo en las
academias militares, en lo que respecta a la importancia de las referidas misiones en la actualidad. También se puso de relevancia que,
en la visión de sus mismos protagonistas, las OOTW demandan
conocimientos y habilidades que van más allá de las que suele asimilar el personal castrense en sus institutos de formación: disciplinas asociadas a la psicología y la sociología; lenguas extranjeras;
técnicas de comunicación y mediación; historia, peculiaridades, tradiciones y hábitos del lugar donde se lleva a cabo la operación.
Finalmente, el Caforio 2000 indicó la existencia de una dimensión psicológica en las OOTW que se llevan a cabo en las operaciones de paz. Así, habla de estrés postraumático; del síndrome de
“fatiga de batalla” (o “fatiga de conflicto”); y de un peculiar tipo de
estrés denominado “estrés acumulativo”, que suele sobrevenir
después de un período de alta y continua tensión. En total, las
OOTW en operaciones de paz darían lugar a cinco síndromes
principales, que se identifican en el Cuadro 20492.
492
Datos del cuadro en base a RUKAVISHNIKOV, Vladimir: Peacekeeping and National
Interest, COPRI, Working Paper Nº 20/2001, box 2.
310
FACTORES
CUADRO 20
BÁSICOS DE ESTRÉS EN
OOTW
Síndrome de
“nostalgia”
Sentimientos de falta de hogar, soledad, carencia de
soporte familiar, etc. Su intensidad depende de la duración de la misión.
Síndrome de la
“misión poco
clara”
Frustración y desilusión, respecto a la brecha existente entre los objetivos de la misión y sus resultados.
Síndrome de
“falta de respeto”
Sentimiento de resentimiento por la presunta falta de
atención del gobierno, o la falta de apoyo de la opinión pública, o un tratamiento poco cordial por parte
del periodismo.
Factor “riesgo”
Sentimientos asociados al riesgo de heridas o muerte,
a la adaptación y a las restricciones en materia de
movimientos y viajes.
Factores de estrés
“ambientales” y
“emocionales”
Disconductas relacionadas con la ubicación de la misión; las tareas a desarrollar; las diferencias culturales
con miembros de otros contingentes que participan
en la operación; dificultades de naturaleza climática;
exposición a situaciones de injusticia, horror, peligro
y muerte.
El gran problema que se viene presentando en la ONU
para hacer frente a la complejización cualitativa e incremento
cuantitativo de las operaciones de paz tiene que ver, básicamente, con dos elementos íntimamente relacionados entre sí:
por un lado, el aumento del número de casos que ameritan la
puesta en marcha de algún tipo de operación de paz; por otra
parte, la disponibilidad de recursos materiales y humanos a
tal efecto.
Estos factores padecen un fuerte grado de dependencia de la
cuestión financiera, ámbito en el cual la ONU depende de sus
Estados parte. Al 31 de mayo de 2006, el organismo insumía US$
1.400 millones en las dieciocho operaciones de paz en curso, que
involucraban el despliegue de más de 87 mil militares y civiles.
Esas operaciones tenían lugar en Sahara Occidental (MINURSO,
311
desde 1981), Liberia (UNMIL, 2003), Haití (MINUSTAH, 2004),
República Democrática del Congo (MONUC, 1999), Líbano
(UNIFIL, 1978), Burundi (ONUB, 2004), Sierra Leona (UNIOSIL,
1998), Costa de Marfil (UNOCI, 2004), Chipre (UNFICYP, 1964),
Georgia (UNOMIG, 1993), Kosovo (UNMIK, 1999), Timor
(UNOTIL, 2005), la frontera entre Etiopía y Eritrea (UNMEE,
2000), Afganistán (2002), India y Pakistán (UNMOGIP, 1949),
Sudán (UNMIS, 2005) y las zonas de separación entre Israel y sus
vecinos (UNTSO, 1948 y UNDOF, 1974)493.
Sin embargo, junto con la aprobación de ese presupuesto,
la Asamblea abogó por una disciplina fiscal, una mejor gestión
presupuestaria y un control más estricto de gastos en las operaciones de paz, y la constitución de servicios de auditoría que
garanticen el cumplimiento de estos objetivos494.
Lo que trasunta este pedido, es que la ONU parece haber
llegado al límite de su capacidad financiera para sustentar operaciones de paz. Teniendo en cuenta que este cuadro es recurrente desde hace más de una década, y habiéndose descartado
algunas propuestas efectuadas desde el ámbito académico para
mejorar la disponibilidad de fondos495, se ha alertado sobre el
riesgo de que el CSNU se vea obligado a adoptar una política
de involucramiento selectivo en relación a potenciales operaciones de paz futuras; esto es, analizar con alto grado de detalle
dónde y cómo intervenir, concentrándose en situaciones de
conflicto donde la presencia del organismo signifique una alteración cualitativa en su desarrollo.
493
494
495
ONU: United Nations Peacekeeping Operations, Background Note, 30 June 2006,
DPI/1634/Rev.61
http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/bnote.htm
La Nación (Buenos Aires), 24 de junio de 2005.
Por ejemplo, se propuso implementar con ese objeto una tasa del 0,01% al
comercio de mercancias a nivel global, de US$ 900 mil millones diarios al
presentarse la idea, lo que reportaría a la ONU unos US$ 28 mil millones anuales.
En ALGER, Chadwick: Failed States and the Failure of States: Self-Determination, States,
Nations and Global Governance, paper prepared for Failed States and International
Security: Causes, Prospects and Consequences, Purdue University, West
Lafayette, February 1998.
312
Sin embargo, el involucramiento selectivo no se vincula únicamente con el impacto que la participación de la ONU puede
producir en el desarrollo de un conflicto. También se relaciona
con el avance, dentro del CSNU, de ópticas según las cuales una
operación de paz debe tener como prerrequisito la identificación
de objetivos claros y realistas. Estas exigencias tenían como raíz
la Directiva Decisoria Presidencial Nº 25 (PDD-25) emitida por el
Poder Ejecutivo estadounidense en mayo de 1994 luego de la
matanza de soldados norteamericanos en Mogadiscio.
La aplicación del espíritu de la PDD-25 al conjunto de operaciones de paz se refleja claramente en enfoques como el de Ernst
Haas, para quien la ONU debería descartar de plano toda intervención que fuera demasiado abarcativa o ambiciosa, o poco clara respecto a su finalización. De no cumplirse con esos requisitos, los Estados se mostrarían cada vez más reacios a participar
en operaciones de paz, a aceptar bajas y a gastar dinero; como
corolario, toda esta situación desacreditaría al organismo.
La idea de Haas no es la de reducir las operaciones de paz,
sino llevarlas a cabo en aquellas circunstancias en que puedan
tener éxito. Para este profesor de la Universidad de Berkeley,
esa condición nunca debería haberse abandonado, y el responsable de esta situación sería Boutros-Boutros Ghali, al argumentar que todos los conflcictos del globo son igualmente importantes; que todos constituyen una amenaza a la paz mundial; y
que todos ellos ameritan una operación de paz496.
Sin embargo, en última instancia la decisión sobre la organización y ejecución de una operación de paz no es del Secretario General, sino del CSNU, que tiene la última palabra al respecto. En este sentido, argumentos como los de Haas son
válidos en el sentido que un bajo compromiso de los Estados
con las operaciones de paz desacredita a la ONU; pero al mismo tiempo, es falaz al no reconocer la cuota de responsabilidad
que le cabe al Consejo, desde el momento en que aprueba una
operación, culmine esta de manera exitosa o no.
496
HAAS, Ernst: “UN Action in a Disorderly World”, University of CaliforniaBerkeley, Institute of International Studies, Currents, February 3, 1994.
313
Esta contradicción se evidencia en las siguientes palabras
de Brian Urquhart, ex Secretario General Adjunto de la institución, poco más de un mes después de los referidos hechos de
Mogadiscio:
“los gobiernos, y especialmente los poderosos, siempre han usado a
la ONU como víctima propiciatoria de los emprendimientos impopulares en el campo internacional ()... el público no siempre comprende que son los gobiernos quienes toman las decisiones definitivas en el seno de la ONU ()... hace pocas semanas, el presidente
Clinton se dirigió a la Asamblea General y dijo que no se podía
esperar que el pueblo norteamericano apoyara las operaciones de
mantenimiento de la paz de la ONU, si la ONU no aprendía a
decir <no>. De acuerdo con esa observación, un visitante procedente de Marte no habría pensado que EE.UU. es miembro de la
ONU, un miembro permanente del CSNU con derecho de veto,
que ha votado a favor de cada una de esas operaciones en las que se
supone debemos aprender a decir <no>. Esta clase de cosas no
contribuye a lograr una organización más efectiva”497.
Igualmente, existen interpretaciones del planteo de Haas
que reflejan una carga valorativa mayor que la de Urquhart,
que no reparan tanto en sus contradicciones intrínsecas, sino en
un utilitarismo subyacente que concibiría a la ONU como un
instrumento de la política exterior norteamericana. Parafraseando a John F. Kennedy, se ha dicho que el catedrático de
Berkeley plantea “qué puede hacer la ONU por su país”, en lugar
de “qué puede hacer su país por la ONU”, como sucede con la
mayoría de los Estados498.
En cualquier caso, el riesgo inherente al involucramiento
selectivo es que estratificará a los conflictos en dos niveles:
aquellos que la ONU acepta como desafíos y otros que se ignorarán deliberadamente, sea por su complejidad o por su cantidad, porque no podría intervenir en alguno de ellos sin hacerlo
497
498
URQUHART, Brian: “En busca de un mundo mejor. La ONU después de la Guerra
Fría”, en VV.AA.: Fuerzas para el Mantenimiento de la Paz, op. cit., pp. 33-47.
MOLLER, Bjørn: The United States and the ‘New World Order’:Part of the Problem or
Part of the Solution?, COPRI, Working Paper, June 1997.
314
en los demás. Esta última hipótesis ha despertado duras críticas, por cuanto el deliberado desinterés del organismo en algunos conflictos, cuya evolución quedará librada a las actitudes
de sus protagonistas, tornaría a la institución moralmente corresponsable del devenir de tales tragedias olvidadas499.
El más claro ejemplo del condicionamiento que subyace a
algunos conflictos está dado por los flujos de ayuda humanitaria, cuya orientación varía según el grado de interés de los donantes. Así, en respuesta a un llamado efectuado para el sudeste europeo en 1999, los donantes dieron el equivalente a US$
225 por cada necesitado, contra US$ 18 registrados para Sierra
Leona y US$ 11 para Somalia. En 1999 la Oficina Humanitaria
de la Unión Europea canalizó hacia los Balcanes más del 50%
de los montos disponibles para ayuda al exterior, una suma
400% veces mayor que la que recibieron en conjunto 70 Estados
de Asia, Caribe y la zona del Pacífico500.
La disponibilidad de los recursos materiales y humanos necesarios para hacer frente con éxito a la complejización y aumento de las operaciones de paz depende, en forma directa, del
grado de involucramiento en la materia por parte de los Estados miembros, especialmente de aquellos que por su jerarquía
pueden integrar o participar de misiones de alta complejidad.
Una alternativa parcial a esta dependencia hubiera sido la
aprobación de la propuesta presentada por Boutros-Boutros Ghali en su Agenda para la Paz, de modificar el art. 43 de la Carta
(que solamente prevé la formación de fuerzas militares de emergencia para atender casos puntuales), para posibilitar la formación de una fuerza militar multinacional fuertemente armada, en
estado de alerta permanente (“stand-by forces”), para desarrollar
acciones de diplomacia preventiva, mantenimiento e imposición
de paz; la financiación de este ejército provendría de los presupuestos de cada nación que contribuyera a integrarlo.
499
500
OTUNNU, Olara: “Maintaining Broad Legitimacy for United Nations Action”, en
ROPER, op. cit., pp. 67-83.
G RIFFIN , Michele: “Where Angels Fear to Tread. Trends in International
Intervention”, Security Dialogue 31:4, 2000, pp. 421-435.
315
Meses antes de la presentación de la Agenda, Ghali había
anticipado su preferencia por una fuerza militar el 31 de enero
de 1992, en oportunidad de la presentación de su primer reporte al CSNU. Las características de esta fuerza debían ser, básicamente, las siguientes nueve: actuar en claras circunstancias;
operar en el marco de un mandato previamente especificado;
estar integrada por ciudadanos de países miembros de la ONU;
mantenerse en alerta permanente; conformarse por voluntarios;
contar con mejor armamento que las fuerzas de mantenimiento
de paz; recibir su entrenamiento en sus países de origen; desplegarse y operar con el consentimiento del Consejo, finalmente, subordinarse operativamente al Secretario General.
Estudios ulteriores al pedido de Ghali aportaron algunas
precisiones en torno a las dimensiones y características que debería poseer una fuerza como la que él proponía. Se hablaba de
unos 15 mil efectivos, militares y civiles, con los siguientes elementos: 2 batallones de infantería motorizada; 2 batallones ligeros de infantería mecanizada; 2 regimientos livianos de caballería (37 tanques livianos cada uno); 2 compañías de helicópteros
artillados (18 aparatos cada una); 6 baterías de artillería de
campaña (8 cañones de 155 mm cada una); 2 compañías de defensa aérea (12 sistemas de defensa aérea cada una); 2 compañías reforzadas de ingenieros de combate; 2 compañías de comunicaciones; 2 compañías de inteligencia de campo; 2
compañías de Policía Militar; 2 compañías de asuntos civiles, y
logística.
Esta fuerza debía ser capaz de desplegar un regimiento
liviano de caballería en tres o cuatro días, y hasta una brigada
(3 / 3,5 mil hombres) en veinte días, requiriendo menos de
medio millar de vuelos de aeronaves de gran capacidad, como
los C-141. En cuanto al costo, los valores iniciales para equipar la fuerza y construir sus instalaciones fueron estimados en
US$ 1,6 mil millones iniciales, y unos US$ 600 millones adicionales por año, en concepto de uso 501.
501
UNTERSEHER Lutz: Interventionism Reconsidered: Reconciling Military Action With
Political Stability, The Project on Defense Alternatives, September 1999 (CIAO
Working Paper).
316
El pedido de Ghali no prosperó, criticándosele sobre todo
su implícita desnaturalización de la esencia de la ONU, que
dejaría de ser una institución de Estados soberanos para transformarse en una entidad soberana en sí misma. Tampoco prosperó en esa oportunidad, por oposición expresa de EE.UU.
(aunque se descontaba igual postura de Rusia y China), el control de esa eventual fuerza por un Comité Militar supeditado al
Consejo, mecanismo contemplado en el art. 42 de la Carta, hecho que hubiera subordinado los efectivos norteamericanos al
control de un jefe francés o británico en el mejor de los casos, o
ruso o chino en el peor.
Sin voluntad para satisfacer dentro de su esfera de competencia el pedido formulado por el Secretario General, de formar
una fuerza militar multinacional fuertemente armada, el Consejo tampoco le transfirió capacidad decisoria alguna (en marzo
de 1993 le negó sendos pedidos de subordinación a la Secretaría
de los efectivos de UNOSOM-II en Somalia y UNPROFOR en
los Balcanes), ni a la Asamblea General, para enfrentar los conflictos en curso, como sí lo hiciera en 1956 en relación a la crisis
de Suez.
La inviablidad de esa propuesta parece haber orientado la
búsqueda de opciones en dos direcciones predominantes: por
un lado, la delegación del caso a organismos regionales como
brazo armado del CSNU; por otro, la planificación de un sistema que frente a un caso específico permita, en el menor lapso
posible, la conformación de un instrumento militar multinacional, aunque integrado por voluntarios.
317
CONCLUSIONES
Como se anticipó en la introducción del presente trabajo, el
objetivo general que orientó nuestra investigación fue establer
cuáles son los alcances, contenidos y límites que actualmente
registra la Seguridad Internacional, entendiendo a esta en términos generales como el campo específico de las Relaciones
Internacionales que estudia las amenazas al orden existente.
El estudio de la Seguridad Internacional, en tanto actividad
cognoscitiva que nos permite su conocimiento, nos exige la formulación de abstracciones conceptuales, que hemos efectuado
bajo la forma de dos paradigmas que, fuera de dudas, tuvieron
una larga y sólida vigencia: el paradigma “westfaliano” y el
paradigma “clausewitziano”.
El primero de estos paradigmas remite casi automáticamente al sistema internacional consagrado hace más de trescientos cincuenta años en la Paz de Westfalia. Tal cual lo hemos
descripto en el primer capítulo, en este paradigma la seguridad, como objetivo a lograr, reconoce al Estado en un doble rol
de objeto y sujeto; finalmente, le otorga un lugar preponderante
al empleo del poder militar.
Es precisamente el uso de ese poder militar el que nos permite introducir al paradigma clausewitziano, que remite a una
forma de guerra trinitaria compuesta por el Estado, el ejército
organizado y el pueblo.
Con este contexto, sostenemos que en los últimos tiempos
ambos paradigmas han sufrido una paulatina erosión, a resultas de lo cual son insuficientes para comprender la agenda de
319
Seguridad Internacional contemporánea. Dicho esto en otras
palabras, las abstracciones conceptuales contenidas en los paradigmas westfaliano y clausewitziano no nos brindan conocimientos ciertos y objetivos de la arena de la Seguridad Internacional en los albores del siglo XXI, ni mucho menos nos
permiten efectuar predicciones sobre su evolución, dada su endeblez empírica.
Hoy, la Seguridad Internacional tiene una amplitud y complejidad que excede a los paradigmas mencionados, por lo cual
la calificamos de postwestfaliana y postclausewitziana. Y este
diagnóstico es la resultante de un proceso de más de tres décadas de duración, en el cual interactuaron diversos factores.
En relación al paradigma westfaliano, buena parte de los
embates que recibió inicialmente en los años 70, procedieron
del campo teórico. Se destaca la aparición de enfoques pluralistas que incluían en sus análisis a actores de jerarquía no estatal,
y que retroalimentaron con nuevas lecturas sobre el fenómeno
de la transnacionalidad. Posteriormente, se sumaron a este escenario las conceptualizaciones sobre interdependencia compleja; las
ideas sobre no fungibilidad del poder y heterogeneidad estructural,
procedentes del realismo existencial; los nuevos abordajes al
estudio de la paz, desde posiciones teóricas neomarxistas; finalmente, nuevos postulados sobre el concepto de seguridad, generados en la esfera ambiental.
Así, las nuevas formulaciones de la Seguridad Internacional incorporaron a sus abordajes teóricos y metodológicos, y
continúan haciéndolo hasta hoy, a los actores no estatales; las
dinámicas transnacionales; las limitaciones del instrumento militar como elemento racional de política exterior; las nuevas formas de violencia estructural; las temáticas de seguridad alejadas de las cuestiones castrenses; y los niveles de análisis
regional y subregional.
En este derrotero de la Seguridad Internacional, desempeñaron un papel descollante un conjunto de académicos e investigadores de variada procedencia y posición ideológica. Un listado no exhaustivo de estos personajes incluye a Joseph Nye,
320
Robert Keohane, Johann Galtung, Stanley Hoffmann y Barry
Buzan, entre otros.
La Organización de las Naciones Unidas (ONU), a través
de su documento “Los Conceptos de Seguridad”, legitimó parcialmente los cambios descriptos en materia de Seguridad Internacional. Que tal legitimación haya sido limitada, y no total,
puede explicarse a partir de la naturaleza estadocéntrica de esa
institución. No obstante, su convalidación del carácter multidimensional de la seguridad implica, fuera de toda duda, la admisión del carácter perimido del paradigma estadocéntrico.
Los enfoques reflectivistas, alejados de las tradicionales escuelas teóricas en las que, más allá de cada caso particular,
profundizaron el estado de cosas hasta aquí descripto. La corriente constructivista del reflectivismo abrió la puerta a la securitización de las temáticas más diversas, reconociendo como
únicos límites a las percepciones de amenaza y su traducción
en las agendas políticas. Conceptos tales como Seguridad de los
Pueblos, Seguridad Societal y Seguridad Democrática son frutos directos de estas perspectivas, que alcanzan su modelo más
consumado y trascendente en la idea de Seguridad Humana. En
todos estos casos, conviene recordarlo, el Estado pierde protagonismo como objeto de seguridad.
Como otra línea de importancia dentro del reflectivismo, el
postmodernismo volvió a leer los mapas políticos en clave no
westfaliana. Como una instancia superadora de la cartografía
tradicional, así como de la dicotomía interior-exterior, los postmodernistas concibieron y desarrollaron conceptos que hoy se
encuentran absolutamente incorporados al campo de la Seguridad Internacional. Ideas tales como área gris, o espacios intermésticos, son prueba elocuente de lo mencionado.
En definitiva, como anticipamos anteriormente, la actual
Seguridad Internacional es postwestfaliana en sus alcances y
contenidos, lo que demanda una nueva sistematización de los
múltiples temas que componen su agenda temática. Siguiendo
la propuesta de Uday Bhaskar que ya hemos empleado en otros
trabajos, creemos que ese campo específico de las Relaciones
321
Internacionales puede ser estructurado en torno a tres niveles:
macro, tradicional y micro.
En la visión de Bhaskar, que hacemos nuestra, el nivel de
seguridad macro concierne a la distribución de poder en el sistema internacional, focalizando en los principales polos de poder
y sus capacidades e influencias, sean estas políticas, militares,
económicas, culturales, etc. A su turno, el nivel de seguridad
tradicional esencialmente remite al instrumento militar y la forma y grado de su empleo real o potencial por parte de los
Estados, en el marco de arquitecturas de seguridad.
Mientras los niveles macro y tradicional registran una impronta westfaliana, los aspectos postwestfalianos de la Seguridad Internacional se concentran en su nivel micro. Este engloba
cuestiones no necesariamente militares que afectan la seguridad del Estado y/o sus sociedades e individuos, incluyéndose
aquí factores de naturaleza transnacional sobre cuya dinámica
las estructuras estatales padecen fuertes limitaciones, así como
lo que ha dado en llamarse “Nuevas Guerras”.
Dentro del nivel de seguridad micro, la referencia a factores de naturaleza transnacional remite a las llamadas amenazas
transnacionales, incorrectamente denominadas nuevas amenazas. Estas se identifican, por un lado, por un despliegue espacial que trasciende “transversalmente” las fronteras de los Estados, pudiendo lograr inclusive una escala global, cuyo
potencial de daño afecta y cuya resolución exige la acción concertada de más de un país; por otro, involucran dentro de sus
protagonistas a por lo menos un actor de naturaleza no estatal.
Un repaso al listado de fenómenos sobre el cual existe cierto consenso, entre académicos y políticos, sobre su estatus de
amenazas transnacionales, corrobora la importancia de este aspecto novedoso de la Seguridad Internacional: flujos migratorios masivos; terrorismo; criminalidad organizada; proliferación de Armamento de Destrucción Masiva; deterioro
ambiental, guerra informática; y proliferación de armamento
pequeño/liviano.
322
Hemos anticipado que consideramos que el campo de la Seguridad Internacional actual es postclausewitziano, en el sentido
que el ejercicio de la violencia no se ajusta al modelo de guerra
trinitaria compuesta por el Estado, el ejército organizado y el
pueblo. Este modelo, que refiere a lo que usualmente entendemos como conflictos convencionales, en tiempos modernos se plasmó en la segunda Guerra del Golfo, impulsando la expansión del
concepto Revolución de los Asuntos Militares (RMA).
Sin embargo, mientras en los conflictos convencionales
sus protagonistas desarrollan modos de combate similares, la
vasta mayoría de los conflictos armados actuales, así como
otras formas de ejercicio de la violencia, se apartan de la fisonomía que proponía el Mariscal de Sajonia. Fruto de esta mutación fisonómica, surge y desarrolla, hasta alcanzar su actual
significado, la idea de asimetría, que no enfatiza en la entidad
de los contendientes, sino en su modo de combate. Al contrario que la disimetría, que marca una diferencia cuantitativa entre fuerzas beligerantes, la asimetría pone de manifiesto las
diferencias cualitativas en los medios empleados, en el estilo y
en los valores.
En estos umbrales del Siglo XXI, resaltan dos claros ejemplos
de formas de combate asimétricas. Una de ellas es el terrorismo,
en especial luego de los luctuosos atentados del 11S. La restante
forma remite a las ya mencionadas “Nuevas Guerras”: conflictos
armados intraestatales asociados a la erosión de la autoridad estatal, usualmente influenciados por los cambios estratégicos globales que se sucedieron tras el fin de la contienda Este-Oeste, en
los cuales se difumina el límite entre paz y guerra.
A través del estudio de las Nuevas Guerras, se incorpora a
la agenda de la Seguridad Internacional la variable “gobernabilidad”. Su involución, asociada a diferentes factores (fragmentación social, proliferación de grupos subculturales, anomia social, violencia social), plantea como situación extrema
lo que suele denominarse “Estado Fallido”, cuya eventual proliferación ha sido calificada como una de las mayores amenazas a la estabilidad internacional en las primeras etapas del
presente siglo.
323
Hoy la principal forma de manifestación de las llamadas
Nuevas Guerras está constituida por conflictos de raíz étnica,
que comenzaron a proliferar hacia fines de la Guerra Fría, jerarquizándose en tal sentido en una posición relevante dentro de
la agenda de la Seguridad Internacional.
La asimetría que caracteriza a las Nuevas Guerras se encuentra fuera de toda duda, surgiendo con contundencia de los
análisis comparativos con los conflictos convencionales, clausewitzianos, en materia de organización; logística; tecnología;
dirección; doctrina; táctica; características de los aliados; ámbito físico; vinculación con actividades criminales; riesgos potenciales en términos de bajas; concepciones culturales involucradas; tipo de Inteligencia necesaria; costos económicos; marcos
jurídicos, y tipo de combatiente.
El terrorismo, concebido estratégicamente como un fenómeno en sí mismo es, a la vez que una amenaza transnacional, un
claro caso de asimetría. Enmarcado dentro de la violencia política, el terrorismo incrementó su peligrosidad en las últimas décadas, de la mano de los factores tecnología (que coadyuva a su
globalización) y cultura, teniendo este último una gravitación
directa en la proliferación del llamado terrorismo suicida.
La peligrosidad del terrorismo, y consecuentemente su jerarquía dentro de la Seguridad Internacional contemporánea,
aumentan aún más si se repara en dos elementos. El primero de
ellos es la “privatización” que registra esta amenaza, que se
manifiesta en el surgimiento de organizaciones terroristas que
han logrado alcance global sin esponsoreo de ningún Estado,
fijando su agenda de manera absolutamente autónoma; 11S mediante, este fenómeno nos remite en forma casi automática al
grupo Al Qaeda, que en una medida cada vez mayor se consolida como “paraguas ideológico” de otras organizaciones.
Un segundo elemento de incidencia en la peligrosidad del
terrorismo, en épocas recientes, surge de la hipótesis de su
empleo de Armamento de Destrucción Masiva. Aunque los
primeros esbozos de un escenario de este tipo tienen tres décadas de antigüedad, su vigencia fue reforzada por un atenta324
do de tipo químico de grandes dimensiones, realizado hace un
decenio en Japón.
Culminando nuestras conclusiones sobre la erosión de los paradigmas westfaliano y clausewitziano dentro de la agenda de la
Seguridad Internacional, es imposible soslayar la evolución de los
criterios de intervención de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Durante la Guerra Fría el derecho de no injerencia
externa en los asuntos internos de los miembros del organismo, de
clara raíz westfaliana y consagrado el el art. 2 de su Carta, alcanzaba también a las cuestiones humanitarias, en función de considerandos de naturaleza consecuencialista. Finalizada la puja bipolar, el levantamiento kurdo que siguió a la segunda Guerra del
Golfo derivó en la relativización de ese derecho, a partir de criterios de excepcionalidad basados en las tesis de la guerra justa.
Producto de la flexibilización del derecho de no injerencia
externa, las operaciones de paz de la mencionada institución se
complejizaron cualitativamente, esbozándose misiones antes
inexistentes, que fueron legitimadas a través del documento
Agenda para la Paz. En este contexto la imposición de paz, la intervención humanitaria y la construcción de paz no solo rompen con
el paradigma westfaliano, sino también con el paradigma clausewitziano, desde el momento en que plantean el uso del instrumento militar en contextos asimétricos.
En síntesis:
Producto de nuestra investigación, hemos demostrado que
los paradigmas westfaliano y clausewitziano son insuficientes
para comprender la amplitud y complejidad de la agenda de
Seguridad Internacional contemporánea. Tal insuficiencia ha tenido una incidencia directa en ese campo de análisis, complejizándolo a partir de la inclusión de nuevos fenómenos y problemáticas, en cuyo contexto juegan un papel preponderante los
conceptos de asimetría y transnacionalidad, así como la modificación de los criterios de intervención de la ONU.
Urge que el Estado moderno tome debida nota de esos
cambios, en primera instancia a través de sus núcleos de re325
flexión estratégica, como antesala a su adaptación institucional
al nuevo estado de cosas. La conocida frase “pensar globalmente,
actuar localmente” (think globally, act locally), usualmente empleada por los ambientalistas, adquiere en nuestro ámbito el
carácter de imperativo estratégico.
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CRISTIAN LE DANTEC GALLARDO
GUILLERMO ABARCA UGARTE
AGUSTÍN TORO DÁVILA
J UAN GMO. TORO DÁVILA
MARTÍN PÉREZ LE-FORT
Nº 9
Alcances y realidades de lo
Político-Estratégico
CÁTEDRA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA DE LA ANEPE
Nº 10 La protección de los recursos
hídricos en el Cono Sur de
América. Un imperativo de
seguridad para el siglo XXI
MARIO L. PUIG MORALES
Nº 11 Bolivia 2003. Percepciones de la
crisis en la prensa chilena y su
impacto en la seguridad
subregional y relaciones bilaterales
Nº 12 Hacia un sistema de seguridad
subregional en el Mercosur
ampliado: Rol de la globalización
como factor de viabilidad y agente
estructurador
HERNÁN L. VILLAGRÁN NARANJO
Nº 13 La estrategia total: una visión
crítica
GALO E IDELSTEIN SILBER
Ex becario investigador postdoctoral en el área Seguridad Internacional del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Miembro del panel de expertos y
pares evaluadores en el área Seguridad Internacional de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria
(CONEAU).
Coautor de diez libros y autor único de otros tres, el último de
ellos La Seguridad Internacional post 11S: situación, debates, tendencias (Instituto de Publicaciones Navales, Buenos Aires 2006).
Asimismo, desde el año 2005 se desempeña como Consejero de
la revista Política y Estrategia de la Academia Nacional de Estudios Políticos Estratégicos (ANEPE) de Chile.
IVÁN WITKER BARRA
Profesor de la Escuela Superior de Guerra, de la Escuela de
Defensa Nacional, de la Universidad Nacional de La Plata y de
la Universidad de Palermo de la República Argentina.
LA SEGURIDAD INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI,
MÁS ALLÁ DE WESTFALIA Y CLAUSEWITZ
Nº 8
Mariano César Bartolomé es graduado y Doctor en Relaciones
Internacionales (Universidad del Salvador) y Máster en Sociología (ULZ-IVVVVE/Academia de Ciencias de la República
Checa). Como graduado ha realizado actividades de especialización en entidades académicas de EE.UU., Francia, Brasil, Chile, Ecuador y Egipto.
14
COLECCIÓN INVESTIGACIONES ACADEMIA NACIONAL DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y ESTRATÉGICOS
14
COLECCIÓN DE
INVESTIGACIONES ANEPE
Nº 1
Textos Básicos del Derecho
Humanitario Bélico
EUGENIO PÉREZ DE FRANCISCO
ARTURO CONTRERAS POLGATTI
Nº 2
La Comunidad de Defensa en Chile
FRANCISCO LE DANTEC GALLARDO
KARINA DOÑA MOLINA
Nº 3
Crisis Internacionales en
Sudamérica: Teoría y Análisis
AQUILES GALLARDO PUELMA
Nº 4
Seguridad Humana y Seguridad
Nacional: Relación conceptual y
práctica
CLAUDIA F. FUENTES JULIO
Nº 5
Una estructura para la asesoría en
el manejo de crisis internacionales:
caso nacional
J UAN CARLOS VERDUGO MUÑOZ
Nº 6
La disuasión convencional,
conceptos y vigencia
MARCOS BUSTOS CARRASCO
Nº 7
La Corte Penal Internacional y las
Operaciones de paz: competencias
y alcances
ASTRID ESPALIAT LARSON

libro anepe nº 14 - ANEPE – Academia Nacional de Estudios

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