Die Europäische Bankeninsolvenz-Richtlinie

Transcription

Diplomarbeit zur Erlangung des akademischen Grades
Mag. rer. soc. oec.
Im Diplomstudium Wirtschaftswissenschaften
Angefertigt am
Institut für betriebliche Finanzwirtschaft, Abteilung für Asset Management
Eingereicht von:
Albert Fercher
Betreuer:
Univ. Prof. Dr. Teodoro D. Cocca
Linz, Dezember 2013
Eidesstattliche Erklärung
Ich erkläre an Eides statt, dass ich die vorliegende Diplomarbeit selbstständig und ohne
fremde Hilfe verfasst, andere als die angegebenen Quellen und Hilfsmittel nicht benutzt
bzw. die wörtlich oder sinngemäß entnommenen Stellen als solche kenntlich gemacht habe.
Die vorliegende Diplomarbeit ist mit dem elektronisch übermittelten Textdokument
identisch.
Linz, 04.12.2013
Albert Fercher
Executive Summary
In der Europäischen Union wurden über viele Jahre hinweg in finanzielle Schwierigkeiten
geratene
Kreditinstitute
durch
staatliche
Unterstützungsmaßnahmen
vor
dem
Zusammenbruch bewahrt. Dadurch sollte ein Kollabieren der Finanzsysteme verhindert
werden. Öffentliche Gelder wurden dabei zur Beteiligung an den Misserfolgen der Banken
herangezogen und Milliarden an Hilfeleistungen in die Bankenrettung gepumpt. Besondere
Brisanz erlangte dieses Thema durch flächendeckende Probleme des Finanzsektors in der
laufenden
Weltwirtschaftskrise.
Dieser
Umstand
veranlasste
die
internationale
Staatengemeinschaft dazu, ein einheitliches Rahmenwerk zu erarbeiten, um insolvente
Kredit- und Finanzinstitute ohne die Beteiligung von Steuergeldern geordnet abwickeln zu
können.
Auf europäischer Ebene wurden die international vorgeschlagenen Reglungen im Zuge der
Etablierung
einer
Europäischen
Bankenunion
in
der
Bankeninsolvenz-Richtlinie
verwirklicht. Da das allgemeine Insolvenzrecht in vielen Fällen ungeeignet für die
Behandlung von Bankeninsolvenzen ist, soll durch die Richtlinie eine Harmonisierung der
national unterschiedlichen Rechtsrahmen in diesem Bereich erfolgen. Die darin festgelegten
vorbereitenden Maßnahmen sehen die Erstellung von Sanierungs- und Abwicklungsplänen
bereits im Vorfeld einer Krise vor und erlauben den Aufsichtbehörden schon frühzeitig tief
in
die
Unternehmensstrukturen
der
Kreditinstitute
einzugreifen.
Dadurch
sollen
Systemkrisen ausgelöst durch das Übergreifen finanzieller Probleme eines maroden
Instituts auf andere verhindert werden.
In dem Gesetzgebungsverfahren zur Bankeninsolvenz-Richtlinie stand in erster Linie das
sogenannten bail-in Abwicklungsinstrument im Fokus der Diskussionen. Dieses sieht unter
bestimmten Voraussetzungen eine Umwandlung von Fremdkapital in Eigenkapital des
insolventen Kreditinstituts als Reorganisationsmaßnahme vor. Dadurch entsteht eine bisher
nicht dagewesene, qualitativ neuartige Behandlung von BankengläubigerInnen. Die dadurch
einhergehenden Eingriffe in deren Grundrechte sorgen für Bedenken hinsichtlich des
Einsatzes dieses Instruments. Die österreichische Bundesregierung hat ebenso wie einige
andere Staaten die europäischen Vorgaben bereits vorzeitig in das nationale Rechtssystem
überführt.
Jedoch
wurden
in
dem
Entwurf
zum
Bankeninterventions-
und
-
restrukturierungsgesetz die Bestimmungen zu den Abwicklungsinstrumenten ausgespart.
Damit verzichtet das österreichische Recht vorläufig auf einen der wesentlichsten
Bestandteile der europäischen Richtlinie.
I
Inhaltsverzeichnis
Executive Summary...............................................................................................................I Inhaltsverzeichnis ................................................................................................................ II Abbildungsverzeichnis .......................................................................................................IV Abkürzungsverzeichnis ....................................................................................................... V 1 Einleitung ........................................................................................................................ 1 2 Status Quo des Insolvenzrechts ..................................................................................... 3 2.1 Allgemeines zum Insolvenzrecht .................................................................................... 3 2.1.1 Grundlagen des internationalen Insolvenzrechts ..................................................... 5 2.1.2 Das österreichische Insolvenzrecht .......................................................................... 6 2.2 Besonderheiten und Regelungsumfeld von Bankeninsolvenzen..................................... 9 3 Sonderstellung von Kreditinstituten........................................................................... 15 3.1 Charakteristika............................................................................................................... 16 3.2 Bedeutung für die Volkswirtschaft................................................................................ 18 3.3 Ursachen für Bankeninsolvenzen .................................................................................. 20 3.3.1 Exogene Faktoren................................................................................................... 21 3.3.2 Endogene Faktoren................................................................................................. 24 3.3.3 Beispiele gescheiterter Kreditinstitute ................................................................... 26 3.3.4 Fazit........................................................................................................................ 27 4 Hintergründe der EU-Initiative .................................................................................. 29 4.1 Die Finanzkrise.............................................................................................................. 30 4.2 Nationale Verflechtungen.............................................................................................. 33 4.3 Der Weg zur Europäischen Bankenunion ..................................................................... 34 4.4 Neue Kapital- und Liquiditätsanforderungen ................................................................ 35 4.4.1 Die Capital Requirements Directive IV ................................................................. 35 4.4.2 Basel III.................................................................................................................. 38 5 Ausgewählte Aspekte der Europäischen Bankeninsolvenz-Richtlinie .................... 43 5.1 Allgemeines zur Bankeninsolvenz-Richtlinie ............................................................... 45 5.1.1 Wahl der Rechtsform einer Richtlinie.................................................................... 46 5.1.2 Gliederung der Richtlinie....................................................................................... 47 5.2 Anwendungsbereich und die zuständigen Behörden..................................................... 48 5.3 Ziele der EU-Richtlinie ................................................................................................. 49 5.4 Die drei Säulen .............................................................................................................. 52 II
5.4.1 Vorbereitung und Prävention ................................................................................. 52 5.4.1.1 Sanierungspläne .............................................................................................. 53 5.4.1.2 Abwicklungspläne .......................................................................................... 55 5.4.1.3 Gruppeninterne finanzielle Unterstützung...................................................... 56 5.4.2 Frühintervention..................................................................................................... 57 5.4.3 Der Abwicklungsprozess ....................................................................................... 58 5.5 Die Abwicklungsinstrumente ........................................................................................ 61 5.5.1 Das Bail-in-Instrument........................................................................................... 62 5.5.1.1 Anwendungsbereich des bail-in...................................................................... 63 5.5.1.2 Ausnahmeregelungen von dem bail-in ........................................................... 64 5.5.1.3 Minimum Requirements for Eligible Liabilities.............................................. 65 5.5.1.4 Anwendung des bail-in................................................................................... 66 5.5.2 Die Unternehmensveräußerung, das Brückeninstitut und die Abspaltung von
Vermögenswerten .................................................................................................. 68 5.6 Auswirkungen der Bankeninsolvenz-Richtlinie............................................................ 70 5.7 Die Key Attributes als Leitlinien zur Umsetzung in nationales Recht .......................... 71 6 Auswirkungen auf den österreichischen Bankensektor............................................ 74 6.1 Umsetzung in das österreichische Recht ....................................................................... 75 6.1.1 Das Bankeninterventions- und -restrukturierungsgesetz ....................................... 76 6.1.2 Änderungen des Bankwesengesetzes..................................................................... 80 6.2 Bedeutung für österreichische Kreditinstitute ............................................................... 80 6.2.1 Auswirkungen auf die Bilanzstruktur und Geschäftsmodelle der Banken ............ 82 6.2.2 Der Fall der Hypo Group Alpen Adria .................................................................. 84 7 Kritische Stellungnahme zur EU-Bankeninsolvenz-Richtlinie ................................ 87 8 Schlussbetrachtung....................................................................................................... 90 Verzeichnis der Gesetze, Verordnungen und Verwaltungsanweisungen...................... 91 Literaturverzeichnis ........................................................................................................... 93 III
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1: Aufgabenverteilung zwischen FMA und OeNB in der Bankenaufsicht ab 1.1.2008
............................................................................................................................... 11 Abb. 2: Ursachen für Bankeninsolvenzen ............................................................................ 28 Abb. 3: Das CRD IV Paket und die Umsetzung von Basel III auf europäischer Ebene ...... 37 Abb. 4: Eigenkapitalanforderungen nach Basel III .............................................................. 40 Abb. 5: Basel III Implementierungsphase ............................................................................ 42 Abb. 6: Das europäische Modell der Haftungskaskade im Vergleich zur USA und der
Schweiz .................................................................................................................. 67 IV
Abkürzungsverzeichnis
Abb. ............................Abbildung
ABl..............................Amtsblatt der Europäischen Union
Abs..............................Absatz
ABS ............................Asset Backed Securities
AEUV .........................Arbeitsvertrag über die Europäische Union
Art. ..............................Artikel
AT 1 ............................Additional Tier 1
Aufl. ............................Auflage
Ausg............................Ausgabe
BB ...............................Der Betriebs Berater
BCBS ..........................Basel Committee on Banking Supervision
BGBl. ..........................Bundesgesetzblatt
BIP ..............................Bruttoinlandprodukt
BIRG...........................Bankeninterventions- und -restrukturierungsgesetz
BIS ..............................Bank of International Settlement
BRRD .........................Bank Recovery and Resolution Directive
BTS .............................Binding Technical Standards
BWG ...........................Bankwesengesetz
bzw..............................beziehungsweise
CDO............................Collateralised Debt Obligation
CDS ............................Credit Default Swap
CET 1..........................Common Equity Tier 1
CRD ............................Capital Requirements Directive
CRR ............................Capital Requirements Regulation
d.h. ..............................das heißt
DIW ............................Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung
EBA ............................European Banking Authority
ebd...............................ebenda
ECOFIN......................Economic and Financial Affairs Council
EG ...............................Europäische Gemeinschaft
EIOPA.........................European Insurance an Occupational Pensions Authority
Erw..............................Erwägungsgrund
ESM ............................European Stability Mechanism
ESMA .........................European Securities and Markets Authority
V
et al..............................et alii
ESRB ..........................European Systemic Risk Board
EU ...............................Europäische Union
EuInsVO .....................Europäische Insolvenz Verordnung
EuZW..........................Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht
EWR ...........................Europäischer Wirtschaftsraum
EZB.............................Europäische Zentral Bank
f. ..................................folgende
ff..................................fortfolgende
FINMA .......................Schweizer Finanzmarktaufsichtsbehörde
FMA............................Finanzmarktaufsichtsbehörde
FSB .............................Financial Stability Board
H. ................................Heft
Hrsg.............................Herausgeber
IAS..............................International Accounting Standards
i.d.F. ............................in der Fassung
IFRS............................International Financial Reporting Standards
ifo................................Institut für Wirtschaftsforschung
IIRG ............................Bundesgesetz über das Internationale Insolvenzrecht
InsO.............................deutsche Insolvenzordnung
IO ................................österreichische Insolvenzordnung
IRÄG...........................Insolvenzrechtsänderungsgesetz
i.V.m. ..........................in Verbindung mit
IWF .............................Internationaler Währungsfonds
Kap..............................Kapitel
KSV ............................Kreditschutzverband
KTS.............................Zeitschrift für Insolvenzrecht
KWG...........................Kreditwesengesetz
LCR ............................Liquidity Coverage Ratio
lit. ................................litera
MBS............................Mortgage Backed Securities
MREL .........................Minimum Requirements for Eligible Liabilities
No. ..............................Number
NPL.............................Non Performing Loans
Nr. ...............................Nummer
NSFR ..........................Net Stable Funding Ratio
VI
NZI..............................Neue Zeitschrift für das Recht der Insolvenz und Sanierung
OCI .............................Other Comprehensive Income
OeNB ..........................Österreichische Nationalbank
o.J................................ohne Jahresangabe
o.S. ..............................ohne Seitenangabe
OTC ............................Over The Counter
ÖBA............................Österreichisches Bankarchiv
RGBl. ..........................Reichsgesetzblatt
RL ...............................Richtlinie
Rn................................Randnummer
RRD ............................Recovery and Resolution Directive
RWA ...........................Risk Weigthed Assets
S. .................................Seite
SRM ............................Single Resolution Mechanism
SSM ............................Single Supervisory Mechanism
SZW ............................Schweizerische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht
US GAAP ...................United States Generally Accepted Accounting Principles
Vgl. .............................Vergleiche
Vol. .............................Volume
WiR.............................Studiengesellschaft für Wirtschaft und Recht
WM .............................Wertpapiermitteilung
Z..................................Ziffer
z.B...............................zum Beispiel
ZFR .............................Zeitschrift für Finanzmarktrecht
ZIK..............................Zeitschrift für Insolvenzrecht und Kreditschutz
VII
Einleitung
1 Einleitung
International tätige Banken haben traditionsgemäß den globalen Handel und die
Geschäftstätigkeit multinationaler Konzerne wesentlich erleichtert. Seit Beginn der
aktuellen Finanzkrise gerieten ihre Geschäftsmodelle jedoch stark unter Druck.1 Aufgrund
der folgeschweren weltweiten Auswirkungen, ausgehend von der Immobilienkrise in den
USA und den dadurch identifizierten Systemrisiken des Finanzsektors2 steht dieser vor
allem
auf
europäischer
Ebene
einmal
mehr
im
Blickpunkt
weitreichender
Regulierungsbestrebungen.3
Insbesondere die Tatsache, dass Unternehmensgruppen des Finanzsektors teilweise sehr
komplexe rechtliche Strukturen aufwiesen, die eine einheitliche Betrachtung und damit eine
geordnete Abwicklung im Falle ihres Scheiterns unmöglich machten, drängte zu staatlichen
Rettungsmaßnahmen.4 Einerseits durch die Vernetzungen der Kreditinstitute untereinander
und andererseits mit den Staaten, die in Stressszenarien eine Bedrohung für die
Finanzstabilität darstellen können, verstärkten den Trend, öffentliche Mittel mit den Kosten
einer Bankenrettung zu belasten.5 Diese Bestandsgarantie systemrelevanter Kreditinstitute
ist ordnungspolitisch unerwünscht. In Ermangelung geeigneter insolvenzrechtlicher
Prozesse für ein geordnetes Ausscheiden aus dem Markt gilt es somit,6 einen
grenzübergreifenden einheitlichen Abwicklungsrahmen zu schaffen,7 der die Sicherung der
Finanzstabilität und der kritischen Funktionen der Institute sowie die Vermeidung einer
Kostenbeteiligung der Öffentlichkeit als Schlüsselelemente erklärt.8
Die Europäische Kommission griff diese Überlegungen auf und erarbeitete einen
Richtlinienentwurf zur geordnete Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und
Wertpapierfirmen. Die Richtlinie stellt einen Meilenstein auf dem Weg zu einer
Bankenunion dar9 und sieht eine Mindestharmonisierung der differenzierten nationalen
insolvenzrechtlichen Bestimmungen für Banken vor.10 Sie gewährt den zuständigen
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Vgl. SCHOENMAKER (2012), S. 2.
Vgl. FRANCKE (2008), S. 5.
Vgl. KUSSEROW (2013), S. 1581.
Vgl. ATTINGER (2011), S. 17.
Vgl. MÜLLER (2011), S. 2.
Vgl. BINDER (2009), S. 7.
Vgl. OENB (2011), S. 112.
Vgl. DAVIES/DOBLER (2011), S. 213 f.
Vgl. VERON/WOLFF (2013), S. 3 f.
Vgl. EU-KOMMISSION (2012), Begründung zum RL-Vorschlag, S. 2 – 5.
1
Einleitung
Behörden gravierende Eingriffsbefugnisse in den Geschäftsbetrieb der Kreditinstitute11 und
unterwirft deren EigentümerInnen und GläubigerInnen einer neuartigen Haftungskaskade
im Falle einer Solvenz bedrohenden Situation. Bekannt unter dem Begriff bail-in stellt
dieses Instrument eine qualitative Änderung für BankengläubigerInnen dar, deren nicht
gesicherte Einlagen nunmehr gemäß der Haftungsreihenfolge zur Verlustdeckung
herangezogen werden können.12
Zielsetzung dieser Diplomarbeit ist es, im Wege einer übersichtlichen Einführung in die
bestehenden
insolvenzrechtlichen
Bestimmungen
und
in
die
Hintergründe
der
Regulierungsbewegung an das Thema heranzuführen, um in einem weiteren Schritt
ausgewählte Aspekte der Bankeninsolvenz-Richtlinie detailliert zu diskutieren und deren
Auswirkungen auf den österreichisches Bankensektor darzustellen. Die theoretische
Auseinandersetzung mit dem Thema baut vorwiegend auf bestehender Fachliteratur,
Artikeln aus Fachzeitschriften, Gesetzestexten und Stellungsnahmen zu Gesetzesentwürfen
auf.
Die vorliegende Diplomarbeit gliedert sich in zwei wesentliche Bereiche. Im ersten Teil
werden die insolvenzrechtlichen Bestimmungen auf nationaler und internationaler Ebene
sowie im Bereich des Bankwesens dargelegt. Anschließend wird speziell auf die
Charakteristika und die Sonderstellung von Kreditinstituten in einer Volkswirtschaft
eingegangen und mögliche Ursachen für ein Scheitern der Banken betrachtet. Die
Hintergründe und die Entwicklungen des europäischen Prozesses zu einer Bankenunion
insbesondere im Lichte der jüngsten Finanzkrise schließen den allgemeinen Teil ab.
Im zweiten Teil werden ausgewählte Aspekte der Europäischen Bankeninsolvenz-Richtlinie
detailliert erörtert und die sich daraus ergebenden Implikationen für den österreichischen
Bankensektor dargestellt. Die frühzeitige Umsetzung der Richtlinie in das österreichische
Recht ist hier ebenso im Mittelpunkt der Betrachtung, wie die dadurch entstandenen
Regelungslücken. Abschließend werden die aktuellen Entwicklungen auf diesem Gebiet
einer kritischen Reflexion unterworfen und es wird ein Resümee über die gewonnenen
Einblicke gezogen.
11
12
Vgl. FLETZBERGER (2012), S. 301.
Vgl. STEINER (2013), S. 706.
2
Status Quo des Insolvenzrechts
2 Status Quo des Insolvenzrechts
2.1 Allgemeines zum Insolvenzrecht
In
etablierten
Marktwirtschaften
ist
der
Kredit
ein
fester
Bestandteil
des
Wirtschaftskreislaufs. Nach der Bedeutung des lateinischen Begriffs CREDERE, vertrauen die
GläubigerInnen darauf, dass bei Fälligkeit, die SchuldnerInnen zahlungsfähig sind und den
Kredit tilgen. Ist dies nicht der Fall, so ist ein funktionierendes Rechtsystem notwendig, um
die Ansprüche der GläubigerInnen durchzusetzen.13 Den Rechtsrahmen zur Wahrung der
Gläubigeransprüche und -rechte sowie eines geordneten Gerichtsverfahren bietet das
Insolvenzrecht.
Es
regelt
die
Liquidation
und
Sanierung
überschuldeter
oder
zahlungsunfähiger Unternehmen,14 wobei aber in dieser Arbeit auf die Möglichkeit der
Privatinsolvenz natürlicher Personen nicht näher eingegangen wird.
Die
Friedensfunktion,
die
Haftungsverwirklichungsfunktion,
die
Sanierungs-
und
Schuldbefreiungsfunktion sowie die Präventivfunktion sind zentrale Funktionen des
Insolvenzrechts.
Generell
dient
das
Insolvenzrecht
der
Vermeidung
von
Auseinandersetzungen zwischen den GläubigerInnen und der Verwirklichung der
Vermögenshaftung zur Befriedigung der Gläubigeransprüche. Die Sanierung rückt immer
mehr als Hauptziel der Insolvenzverfahren in den Mittelpunkt. Ebenso soll durch das
Insolvenzrecht
präventiv
ein
vorsichtiges
WirtschaftsakteurInnen gewährleistet werden.
betriebswirtschaftliches
Handeln
der
15
Voraussetzungen für die Eröffnung eines Insolvenzverfahrens sind die Zahlungsunfähigkeit
und/oder
die
Überschuldung,16
Zahlungsunfähigkeit
13
14
15
16
oder
wobei
Überschuldung
ebenso
die
bei
einer
Möglichkeit
bereits
der
drohenden
Stellung
eines
Vgl. PAPE/UHLENBRUCK/VOIGT-SALUS (2010), Kap. 1, Rn. 1 f.
Vgl. BINDER (2009), S. 4 f.
Vgl. NUNNER-KRAUTGASSER (2012), S. 21 ff.
Historisch gesehen fehlt es dem Überschuldungsbegriff – ebenso wie der Zahlungsunfähigkeit –
an einer geeigneten Legaldefinition des Gesetzgebers. Es herrschte Konsens über eine statische
Auslegung des Begriffs. In der Praxis zeigte sich jedoch, dass eine dynamische Begriffsauslegung
angebrachter erscheint. Im Konkreten bedeutet das, dass die einstufige Überschuldungsprüfung –
der reine Vermögensvergleich – um eine Fortbestehensprognose ergänzt wurde. Somit erhielten
die zukunftsorientierten Entwicklungsmöglichkeiten eines Unternehmens eine wesentliche
Stellung im Rahmen der zweistufigen Überschuldungsprüfung. Vgl. dazu KAROLLUS (2006), S. 53
ff.; BUCHEGGER (2002), S. 962 ff. Der deutsche Gesetzgeber hat ebenso diese Unklarheit bereinigt
und entsprechend eine Legaldefinition in die Insolvenzordnung aufgenommen. Vgl. dazu
UHLENBRUCK (1997), S. 17 ff.
3
Insolvenzantrages durch die/den SchuldnerIn besteht.17 Grundsätzlich wird zwischen zwei
Arten des Insolvenzantrags unterschieden. Dazu zählen der Fremdantrag durch die
GläubigerInnen und der Eigenantrag der/des SchuldnerIn/s, der besonderen Bestimmungen
unterliegt.18 Die Vertretungsorgane einer Gesellschaft sind verpflichtet, frühzeitig auf eine
Krise des Unternehmens zu reagieren und bei Insolvenzreife rechtzeitig Maßnahmen
einzuleiten, um die Ertragsfähigkeit langfristig wiederherzustellen oder das Unternehmen
zu liquidieren.19 Ein Unterlassen dieser Handlungen ist strafbar.20
Die Gläubiger sind zur Durchsetzung ihrer individuellen Ansprüche im Wege der
Einzelzwangsvollstreckung berechtigt, solange im laufenden Geschäftsbetrieb das
Schuldnervermögen zur Bedienung aller Verbindlichkeiten ausreicht. Im Sonderfall der
Krise und Insolvenz eines Unternehmens greift der Grundsatz par condicio creditorum –
die Gleichbehandlung aller GläubigerInnen.21 Der Gesetzgeber stellt hierbei im Zuge eines
geregelten Insolvenzverfahrens die Gleichverteilung des Schuldnervermögens auf Basis der
Insolvenzquote sicher.22
Ursachen für unternehmerisches Scheitern sind in den überwiegenden Fällen auf interne
Faktoren, insbesondere auf Fehler in der Unternehmenssteuerung durch das Management
zurückzuführen.23 Oftmals mangelt es an der Qualifikation der Unternehmensführung,
einen Betrieb adäquat zu steuern. Eine geringe Eigenkapitalausstattung, ungeeignete
Finanzierungsstrukturen oder unzureichend detaillierte Planungsrechnungen sind nur einige
Aspekte, die verstärkend auf externe Konjunkturschwächen und Wirtschaftskrisen wirken
und zur Unternehmenskrise bis hin zur Insolvenz führen können.24 Hinzu kommen Eingriffe
durch
den
Gesetzgeber,
welche
Unternehmen
z.B.
aufgrund
strengerer
Kapitalanforderungen in Finanzierungsschwierigkeiten bringen können.25
Immer stärkere internationale Vernetzungen und der globale Tätigkeitsbereich der
Unternehmen erfordern in Fällen grenzüberschreitender Insolvenzen Normen, welche die
zur Anwendung kommenden nationalen Rechtsvorschriften der involvierten Staaten regeln.
Diese
17
18
19
20
21
22
23
24
25
Normen
sind
im
internationalen
Insolvenzrecht
festgelegt.
Sie
entfalten
Vgl. BUCHEGGER (2002), S. 955.
Vgl. HIRTE (2010): § 15, Rn. 1.
Vgl. HIRTE (2010): § 15a, Rn. 64.
Vgl. PAPE/UHLENBRUCK/VOIGT-SALUS (2010), Kap. 1, Rn. 1.
Vgl. KANTNER (2002), S. 1291 f.; RÖDL (2006), S. 1226 ff., KSV 1870 (2013), S. 1.
Vgl. RÖDL (2006), S. 1226 ff.; PAPE/UHLENBRUCK/VOIGT-SALUS (2010), Kap. 4. Rn. 2 f.
Vgl. PAPE/UHLENBRUCK/VOIGT-SALUS (2010), Kap. 4. Rn. 3.
4
kollisionsrechtliche – welche Rechtsvorschrift anwendbar ist – sowie sachrechtliche
Wirkung. Hierbei handelt es sich um Normen zum Schutz bestimmter Beteiligungsgruppen,
wie
z.B.
ArbeitnehmerInnen,
die
eine
Vorrangswirkung
vor
dem
eigentlich
26
kollisionsrechtlich anwendbaren Rechtsrahmen entfalten. Die grundlegenden Vorschriften
des internationalen Insolvenzrechts werden im folgenden Kapitel abgebildet.
2.1.1
Grundlagen des internationalen Insolvenzrechts
Insolvenzverfahren mit Auslandsbezug wurden, bis zum Inkrafttreten der Europäischen
Insolvenz Verordnung (EuInsVO) im Jahr 2002,27 durch nationale Rechtsordnungen
geregelt. Diese gestalteten sich jedoch unklar und nicht einheitlich.28 Auf europäischer
Ebene gab es bereits früher Bestrebungen, die Abwicklung grenzüberschreitender
Insolvenzen einheitlich zu regeln, jedoch ohne Erfolg.29
Durch die EuInsVO wurde ein Rahmen geschaffen, der die Zuständigkeit des auf die
Insolvenz anwendbaren nationalen Rechts der EU-Mitgliedsstaaten – mit Ausnahme von
Dänemark – festlegt und zur Stärkung des europäischen Binnenmarktes beitragen soll. Die
Verordnung verfolgt das Prinzip einer modifizierten Universalität. Dabei ist neben einem
einzigen Hauptinsolvenzverfahren, das universelle Wirkung entfaltet, die Eröffnung von
territorial
eingeschränkten
Partikularinsolvenzverfahren
–
sogenannten
Sekundärinsolvenzverfahren – möglich.30
Generell ist die Rechtsnorm des Staates anzuwenden, in dem das Insolvenzverfahren
eröffnet wird und das Unternehmen den Mittelpunkt des hauptsächlichen Interesses
begründet. Sonderregelungen sehen Ausnahmen von diesem Grundsatz in bestimmten
Bereichen vor.31
Von diesem Einflussbereich der europäischen Verordnung sind gemäß Art. 1 Abs. 2
EuInsVO Versicherungsunternehmen, bestimmte Wertpapierfirmen sowie Kreditinstitute
ausgenommen.32 Unter anderem werden Letztgenannte durch die Richtlinie (RL)
26
27
28
29
30
31
32
Vgl. MAUCHER (2010), S. 48 f.
Vgl. MARKOWETZ (2010), S. 258.
Vgl. JAHN (1998), S. 1.
Vgl. PAPE/UHLENBRUCK/VOIGT-SALUS (2010), Kap. 48, Rn. 6.
Vgl. ebd., Kap. 48, Rn. 16 f.
Vgl. DUURSMA-KEPPLINGER/CHALUPSKY (2002), S. 985.
5
2001/24/EG abgedeckt.33 Diese sieht für Kreditinstitute mit Zulassung oder einer
Zweigstelle bzw. Zweigniederlassung innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraumes
(EWR) nur ein Insolvenzverfahren – und somit kein Sekundärverfahren – vor und schließt
alle EU-Mitgliedsstaaten in den Anwendungsbereich mit ein.34
2.1.2
Das österreichische Insolvenzrecht
Das österreichische Insolvenzrecht ist in der Insolvenzordnung (IO) geregelt und wurde mit
dem Insolvenzrechtsänderungsgesetz 2010 (IRÄG 2010) einer wesentlichen Neuordnung
unterzogen. Es ersetzt die bis dahin geltenden Konkurs- und Ausgleichsverfahren und fasst
sie unter einem einheitlichen Insolvenzverfahren zusammen. An die Stelle des Ausgleichs
ist das Sanierungsverfahren gerückt. Es ist an einen Sanierungsplan geknüpft, der bei
Insolvenzantrag vorliegen muss.
Die Unterschiede der Verfahren sind rein begrifflicher Natur. In beiden Fällen basiert die
Abwicklung auf einer einheitlichen Struktur. Eine Fortführung unter der Bezeichnung
Insolvenzverfahren ist somit jederzeit ohne großen zusätzlichen Aufwand möglich wenn
z.B. der Sanierungsplan abgelehnt wird. Wird der Sanierungsplan35 angenommen und liegt
er vor Verfahrenseröffnung bei dem zuständigen Gericht auf, so kann dadurch ein zügiges
Verfahren und gegebenenfalls das Beibehalten des Verfügungsrechts über das eigene
Vermögen erreicht werden.36
Voraussetzung für die Eröffnung eines Insolvenzverfahrens in Österreich ist die
Zahlungsunfähigkeit und/oder die Überschuldung, die in den §§ 66 und 67 IO geregelt
sind.37 Zahlungsunfähigkeit liegt vor, wenn fällige Verbindlichkeiten nicht innerhalb einer
angemessenen Frist beglichen werden können und dieser Zustand nicht nur vorübergehend
ist. Der Tatbestand der Überschuldung ist dann gegeben, wenn die zu Liquidationswerten
angesetzten
Schulden
Unternehmensveräußerung
die
Vermögenswerte
übersteigen.
Parallel
im
dazu
Falle
muss
einer
eine
möglichen
negative
Fortbestehensprognose vorliegen.38
33
34
35
36
37
38
Vgl. MARKOWETZ (2010), S. 260 f.
Vgl. ebd., S. 281.
Eine wesentliche Voraussetzung für die Annahme eines Sanierungsplans ist, dass das
Schuldnervermögen ausreicht, um alle Masseforderungen zu befriedigen. Vgl. §167 Abs. 3 Z. 1
IO; Vgl. ebenso SIGMUND-AKHAVAN AGHDAM (2010), S 13.
Vgl. KONECNY (2010), S. 82 f.; SIGMUND-AKHAVAN AGHDAM (2010), S 11 f.
Vgl. §§ 66 und 67 IO.
Vgl. VODRAZKA (1993), S. 309 f.; SIGMUND-AKHAVAN AGHDAM (2010), S 25 f.
6
Nach Eintritt der bereits genannten Insolvenzauslösetatbestände müssen die SchuldnerInnen
i.S.d. § 69 IO ohne schuldhafte Verzögerung einen Eigenantrag auf Eröffnung eines
Insolvenzverfahrens stellen. Es steht eine Frist von 60 Tagen zu, wenn in diesem
Zeitrahmen ein Sanierungsverfahren mit Eigenverwaltung vorbereitet wird.39 Bei einer
drohenden Zahlungsunfähigkeit kann gemäß § 167 Abs. 2 IO ein Sanierungsverfahren
durch die SchuldnerInnen beantragt werden.40
Im Vergleich zur alten Rechtslage wurde für ein Sanierungsverfahren mit Eigenverwaltung
die Mindestquote für die Gläubigerbefriedigung von 40 auf 30 Prozent herabgesetzt. Die
Annahme des Sanierungsplans erfordert unverändert die Zustimmung der Mehrheit der bei
der
Tagsatzung
anwesenden
GläubigerInnen.
Als
zweites
Kriterium
muss
die
Gesamtsumme der Forderung der zustimmenden GläubigerInnen im Verhältnis zu der
Gesamtsumme der Forderung aller bei der Tagsatzung anwesenden GläubigerInnen nur
noch größer als 50 Prozent sein. Diese Erleichterung wird dem Bestreben der geänderten
Rechtslage, die Eröffnung von Sanierungsverfahren zu vereinfachen, gerecht.41
Die Bestimmungen für einen Antrag durch die GläubigerInnen sind im § 70 IO verankert.
Besteht eine Insolvenzforderung und wird ein Insolvenzantrag gestellt, so muss das
Vorliegen der Zahlungsunfähigkeit der/des SchuldnerIn/s durch die/den GläubigerIn
glaubhaft dargestellt werden. Ein unbegründeter oder missbräuchlich gestellter Antrag wird
ansonsten zurückgewiesen.42 Zusätzlich wird bei Eröffnung durch das Gericht geprüft, ob
die Anlaufkosten des Insolvenzerfahrens durch das Schuldnervermögen gedeckt sind.
Besteht keine Kostendeckung, so wird die/der AntragstellerIn dazu aufgefordert, einen
Kostenvorschuss zu leisten, da der Antrag ansonsten abgewiesen wird.43
Ist die/der SchuldnerIn eine juristische Person, so bestehen Sonderbestimmungen. Diese
ermöglichen auch bei fehlender Kostendeckung eine Eröffnung des Verfahrens. Dabei sind
die organschaftlichen VertreterInnen bzw. GesellschafterInnen des Unternehmens zur
Leistung des Kostenvorschusses zur ungeteilten Hand verpflichtet.44
39
40
41
42
43
44
Vgl. § 69 IO.
Vgl. § 167 Abs. 2 IO.
Vgl. NUNNER-KRAUTGASSER (2012), S. 30.
Vgl. § 70 IO.
Vgl. §§ 72a und 72d IO.
7
Die Eröffnung des Insolvenzverfahrens durch ein Insolvenzgericht über das Vermögen
einer/s SchuldnerIn/s ist daraufhin in der Ediktsdatei sowie im Firmenbuch bekannt zu
geben. Hier werden die genauen Inhalte durch die §§ 74 und 77a IO geregelt. Es ist die
exakte Bezeichnung des Verfahrens anzugeben – Konkurs- oder Sanierungsverfahren –
welches eröffnet wurde. Des Weiteren sind Angaben darüber zu machen, ob eine
Eigenverwaltung durch die/den SchuldnerIn besteht.45
Ein österreichisches Insolvenzverfahren, das im Inland eröffnet wurde, schließt ebenso im
Ausland gelegenes Vermögen der/des SchuldnerIn/s mit ein. Ausnahmen bestehen nur
insoweit, wenn „der Mittelpunkt der hauptsächlichen Interessen des Schuldners“46 in einem
anderen Staat liegt und dort ein Insolvenzverfahren über das Auslandsvermögen eröffnet
wurde.47 Ausländische Insolvenzverfahren entfalten wiederum in Österreich unmittelbare
Wirkung und werden ebenso anerkannt. Es sei denn, das ausländische Verfahren ist mit
einem Österreichischen nicht vergleichbar und die in- und ausländischen GläubigerInnen
werden unterschiedlich behandelt. Weiters gelten die bereits zu Beginn dieses Absatzes
erläuterten Regelungen des § 237 IO im umgekehrten Sinn.48
Sonderregelungen für Kreditinstitute und Versicherungsunternehmen finden sich in den §§
243 bis 251 IO für grenzüberschreitende österreichische Insolvenzverfahren.49 Generell
unterliegen Kreditinstitute der Aufsicht durch die Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA).
Diese fungiert als zuständige Behörde und arbeitet eng mit der Österreichischen
Nationalbank (OeNB) zusammen.50 Kommt es zu einer die Zahlungsfähigkeit eines
Kreditinstituts bedrohenden Situation, so greifen ergänzend die speziellen Regelungen des
Bankwesengesetzes. Diese ermöglichen im Schutze eines Geschäftsaufsichtsverfahrens51
eine Sanierung der Bank. Als zuständige Behörde, hat die FMA in diesem Bereich den
größten Einfluss.52 Grundlegende Überlegungen und detaillierte Regelungen zum Verfahren
mit insolventen Kreditinstituten werden im anschließenden Abschnitt erläutert.
45
46
47
48
49
50
51
52
Vgl. KONECNY (2010), S. 83.
§ 237 Abs. 1 Z. 1 IO.
Vgl. § 237 IO.
Vgl. § 240 IO.
Vgl. §§ 243 ff. IO.
Vgl. OENB/FMA (o.J.), o.S.
Ein Geschäftsaufsichtsverfahren gilt als Sanierungsmaßnahme im Sinne der RL 2001/24/EG. Vgl.
§ 81 Abs. 1 BWG.
8
2.2 Besonderheiten und Regelungsumfeld von Bankeninsolvenzen
Die bisher beschriebenen Verfahrensmechanismen53 sollten grundsätzlich auch auf die
Insolvenz von Kreditinstituten anwendbar sein. Eine pauschale Ausnahme der
Kreditinstitute von den insolvenzrechtlich verankerten Bestimmungen scheint nicht
sinnvoll, da diese Gesetzesregelungen für die gesamtwirtschaftliche Ordnung eines Staates
von großer Bedeutung sind. Unternehmensinsolvenzen führen zu einer Marktbereinigung,54
die nicht dauerhaft überlebensfähige Institute vom Wettbewerb ausschließt. In diesem
Kontext sind Anpassungen im Insolvenzrecht denkbar, die auf das Geschäftsmodell von
Banken, das vor allem auf dem Vertrauen der EinlegerInnen basiert, abgestimmt sind.55
Aufgrund von Finanzkrisen und den starken Verflechtungen der Kreditinstitute
untereinander fordern VertreterInnen der Finanzbranche und der Politik vehement
Sonderbehandlungen für die in Schieflage geratene Kreditinstitute. Diese Forderungen sind
natürlich auch im Lichte der engen Verquickung großer, meist systemrelevanter Banken mit
den einzelnen Staaten zu betrachten.56 Häufig gestaltet sich die Beziehung zwischen Staaten
und Banken in der Weise, dass Kreditinstitute die Hauptabnehmer und somit Gläubiger der
heimischen Staatsanleihen darstellen. Dadurch ergibt sich eine besondere Symbiose dieser
Institutionen, die im Fall einer Krisensituation für die gesamte Finanzbranche einer Region
verstärkende
negative
Implikationen
auslösen
kann.57
Die
Finanzierung
der
Staatsverschuldung durch Kreditinstitute lässt somit ein Interesse beider Parteien an dem
Fortbestand auch maroder Banken vermuten, die vom Staat mit öffentlichen Geldern
gestützt werden. Alleine daraus ergibt sich bereits eine Too-big-to-fail-Problematik, die
Sonderregelungen für große Kreditinstitute nahezu unumgänglich macht.58
Auf europäischer Ebene leitete die EU durch die RL 2001/24/EG über die Sanierung und
Liquidation von Kreditinstituten einen wesentlichen Schritt zur einheitlichen Bewältigung
dieses Problembereichs ein.59 Darauf folgend wurden eine Reihe an nationalen und
internationalen
Gesetzen
und
Verordnungen
erlassen,
die
zur
weiteren
Finanzmarktstabilisierung60 und zur Verwirklichung eines Binnenmarktes im Bereich der
53
54
55
56
57
58
59
60
Vgl. Abschnitt 2.1.
Vgl. BINDER (2005), S. 91.
Vgl. PAULUS (2013), S. 161 f.
Vgl. POCKRANDT/RADDE (2012), S. 3.
Vgl. PAULUS (2013), S. 162.
Vgl. OPPITZ (2011): § 81, Rn. 1.
Vgl. OBERMÜLLER (2011), S. 165, Rn. 1740.
9
Finanzdienstleistungen61 beitragen sollten. In der jüngsten Finanz- und Wirtschaftskrise
zeigte sich jedoch, dass die Regelungen nicht den gestiegenen Anforderungen der
Bankenbranche gerecht wurden und Lücken aufwiesen.62
Das primäre Ziel des europäischen Gesetzgebers war es in diesem Umfeld, die
Harmonisierung
der
nationalen
Bankeninsolvenzgesetze
voranzutreiben.
Da
die
heterogenen Gesetze und Verfahrensprozesse bei grenzüberschreitenden Insolvenzen die
Koordination und Abwicklung erschwerten und mit einem erhöhten Verwaltungs- sowie
Kostenaufwand verbunden waren. Zuvor erarbeitete Richtlinien konzentrierten sich
vielmehr
auf
Gläubigerschutz,
Zutrittsregelungen
den
Rechnungslegungsvorschriften
für
den
Aufgabenbereich
und
ließen
Markt,
Eigenkapitalanforderungen,
der
Bankenaufsicht
Regelungen
zur
Insolvenz
oder
eines
Marktteilnehmers außen vor.63
Kreditinstitute sind aufgrund ihrer speziellen Bedeutung für die Volkswirtschaft auch in
Österreich einer Bankenaufsicht unterworfen. Diese Funktion nimmt die FMA wahr, die im
Zuge der Stabilisierungs- und Regulierungsbestrebungen auf europäischer Ebene mit dem
Finanzmarktaufsichtsbehördengesetz
2002
eingerichtet
wurde.
Im
Zentrum
der
Kontrollaufgaben stehen der Gläubiger- und Verbraucherschutz sowie die Sicherstellung
eines funktionierenden Bankwesens.64 Im operativen Bereich, d.h. vor allem bei Kontrollund Analysetätigkeiten, vorwiegend im Bereich der Vor-Ort-Prüfungen wird die FMA von
der OeNB unterstützt.65
Die wesentlichen Aufgabenverteilungen werden in Abb. 1 dargestellt. Hierbei zeigt sich im
Vergleich zum alten Modell eine eindeutigere Aufgabenabgrenzung zwischen FMA und
OeNB seit der Finanzmarktaufsichtsreform 2008. Der FMA kommt in diesem System
vorwiegend die Entscheidungsmacht zu.66 Im Bereich des Bankinsolvenzrechts nimmt sie
ebenso eine entscheidende Rolle ein. Hier ist besonders auf das alleinige Recht der FMA
hinzuweisen, einen Konkurseröffnungsantrag gegen ein Kreditinstitut stellen zu dürfen.
61
62
63
64
65
66
Vgl. MAUCHER (2010), S. 111.
Vgl. POCKRANDT/RADDE (2012), S. 3.
Vgl. MAUCHER (2010), S. 112 ff.
Vgl. BUCHEGGER (2010), S. 213 f.
Vgl. OeNB (o.J.), S.25.
Vgl. ebd., S.12.
10
2
chend der neuen gesetzlichen Aufgabenverteilung in „Echtbetrieb“ zu gehen.
1.3 Aufgabenteilung im Bereich der Bankenaufsicht ab 1. 1. 2008
Im Wesentlichen beruht die „Bankenaufsicht neu“ auf einer Trennung zwischen
der Funktion des „Fact-findings“ – also der gesamthaften Risikobeurteilung –
Dieses
Recht
steht
ihrsog.
jedoch
nur vor Anordnung
einer
Geschäftsaufsicht
über die Bank
einerseits
und
dem
„Decision-taking“
– den
behördlichen
Entscheidungen
–
67
andererseits; erstere Aufgabe ist der OeNB zugewiesen, letztere der FMA.
zu.
Grafik 4
Abb. 1: Aufgabenverteilung zwischen FMA und OeNB in der Bankenaufsicht ab 1.1.2008
Aufgabenverteilung im Bereich der Bankenaufsicht ab 1. 1. 2008
Alt
Neu
Prüfung
Analyse
FMA/OeNB
FMA/OeNB
OeNB
OeNB
Meldewesen
Behörde
OeNB
FMA
OeNB
FMA
(Quelle: OENB (o.J.), S. 12)
Die Eckpunkte der neuen Aufgabenteilung stellen sich wie folgt dar:
• Die FMA ist weiterhin unabhängige und weisungsfreie Allfinanzaufsicht. Im
68
Sanierungsplan
beantragt
werden
steht
die
Möglichkeit
eines
Bereich der Bankenaufsicht
nimmt siedarf,
die Behördenfunktion
wahr.
• Die OeNB ist nunmehr für
sämtliche Vor-Ort-Prüfungen
zuständig.
Geschäftsaufsichtsverfahrens
als Sanierungsmaßnahme
ausschließlich
Kreditinstituten zur
• Als Grundlage für diese Prüfungen ist seitens FMA und OeNB für jedes
Verfügung. Im Mittelpunkt des Verfahrens steht das Ziel durch eine nachhaltige Sanierung,
Kalenderjahr ein Prüfungsprogramm inklusive der einzelinstitutsbezogenen
69
volle
Befriedigung
der GläubigerInnen
des Zeitpunktes
Kreditinstitutsdes
zu erreichen.
Voraussetzung
für
Prüfungs
schwerpunkte
sowie des
Prüfungsbeginnes
festzulegen.
einen
Antrag auf Geschäftsaufsicht ist das Vorliegen der Insolvenzauslösetatbestände der
• Die Prüfungsaufträge an die OeNB werden weiterhin grundsätzlich von der
Überschuldung und der Zahlungsunfähigkeit, bei denen eine Aussicht auf Behebung
FMA erteilt.
besteht.
Der Antrag
kanndie
vom
Kreditinstitut selbstzuständig.
oder von der
werden.70
• Die OeNB
ist für
Einzelbankanalyse
SieFMA
hat eingebracht
in diesem Rahmen
die Meldedaten und sonstigen relevanten Informationen einer laufenden
gesamthaften Auswertung für Zwecke der Bankaufsicht und zur Vorbereitung
Können
die Insolvenzauslösetatbestände
nicht wieder
behoben werden,
so muss ein
aufsichtsbehördlicher
Ermittlungsverfahren
zu unterziehen.
Alle AnalyseergebKonkursverfahren
eingeleitet
werden. Im Vorfeld
Geschäftsaufsicht
steht
das alleinige
nisse und relevanten
Informationen
sind derder
FMA
zur Verfügung
zu stellen
und
haben deutliche
dahingehend
zu zu.
enthalten,
ob Geschäftsaufsicht
eine wesentlichebereits
VerAntragsrecht
auf ein Aussagen
Konkursverfahren
der FMA
Wurde die
änderung der Risikolage vorliegt oder ob ein
Verdacht
auf
Verletzung
von
bank71
angeordnet
ist ausschließlich
die Aufsichtsperson
antragsberechtigt.
In sonstigen
Fällen
aufsichtsrechtlichen
Bestimmungen
besteht. Das
Vorliegen eines
dieser beiden
72
ist derdes
FMA
mitzuteilen. Die OeNB hat auf Ersuchen
sindSachverhalte
die Bestimmungen
§ 70unverzüglich
IO anzuwenden.
Da über das Vermögen eines Kreditinstituts kein Sanierungsverfahren eröffnet oder ein
Im Falle der richterlichen Anordnung der Geschäftsaufsicht über ein Kreditinstitut muss das
zuständige Gericht eine Aufsichtsperson benennen. Hierbei hat die FMA zuvor ein
Anhörungsrecht.73 Die Aufgaben der Aufsichtsperson erstrecken sich von der Überwachung
67
68
69
70
71
72
73
Vgl. § 82 Abs. 1 BWG.
Das zuständige Gericht kann als Aufsichtsperson sowohl eine physische als auch eine juristische
Person bestellen. Vgl. hierzu näher BUCHEGGER (2010), S. 217.
11
der Geschäftsführung bis hin zur Teilnahme an Sitzungen der Verwaltungs- und
Aufsichtsorgane. Des Weiteren hat sie das Recht in alle Geschäftsunterlagen Einsicht zu
nehmen und auch selbst Sitzungen einzuberufen. Die Aufsichtsperson kann jederzeit vom
Gericht wieder abberufen werden.74
Bei Beginn der Geschäftsaufsicht sind alle zuvor begründeten Forderungen gegenüber dem
Kreditinstituts gestundet. Das Gericht ist dazu verpflichtet, den finanziellen Status des
Kreditinstituts feststellen zu lassen. Es kann weiters eine teilweise Befriedigung der
Altforderungen gestatten.75 Über das Vermögen des Kreditinstituts kann während der
Aufsicht kein Konkurs eröffnet werden, Altforderungen können nicht sichergestellt oder
ausbezahlt werden, außer es wurde vom Gericht angeordnet. EinlegerInnen können ihre
Forderungen mit den Forderungen des Kreditinstituts gegeneinander aufrechnen.76
Kreditinstitute sind zur Weiterführung des gewöhnlichen Geschäftsbetrieb berechtigt,
solange die Aufsichtsperson nichts anderes beantragt. Mit der Zustimmung der Aufsicht
können auch, nicht dem gewöhnlichen Geschäftsbetrieb dienende Rechtshandlungen
eingegangen werden. Nach der wirksamen Eröffnung der Geschäftsaufsicht begründete,
neue Forderungen sind getrennt von den Altforderungen in einer Sondermasse zu führen
und zu verwalten.77 Diese Regelung gilt auch nach Beendigung der Geschäftsaufsicht. Erst
nach Ablauf von zwei Jahren nach der Beendigung kann vom Kreditinstitut ein Antrag auf
Befreiung von der getrennten Führung und Verwaltung der Sondermasse gestellt werden.
Das Gericht hat dabei die Sicherstellung der Befriedigung der neuen Forderungen zu prüfen
und dem Antrag gegebenenfalls stattzugeben. Bei Nichterfüllung ist der Antrag
abzulehnen.78
Durch die Eröffnung eines Konkursverfahrens, das bei bestehender Aufsicht nur durch die
Aufsichtsperson beantragt werden kann79 oder durch den Aufhebungsbeschluss des
zuständigen Gerichts, erlischt die Geschäftsaufsicht.80 Sobald die Gründe für die
Anordnung des Aufsichtsverfahrens nicht mehr vorhanden sind81 oder ein Jahr verstrichen
74
75
76
77
78
79
80
81
Vgl. § 84 Abs. 1 – 3 BWG.
Vgl. § 86 Abs. 1 und 2 BWG.
Vgl. § 88 BWG.
D.h. die Beseitigung der Insolvenzauslösetatbestände
Zahlungsunfähigkeit. Vgl. dazu § 83 Abs. 1 BWG.
der
Überschuldung
sowie
der
12
ist, hat die gerichtliche Aufhebung der Geschäftsaufsicht zu erfolgen.82 Der FMA sowie
dem Kreditinstitut steht gegen diesen Beschluss der Rekurs offen, wobei ein weiteres
Vorgehen gegen die finale Entscheidung des zuständigen Oberlandesgerichts nicht möglich
ist.83 Für die Anordnung und Aufhebung eines Geschäftsaufsichtsverfahrens, die Eröffnung
eines Konkursverfahrens oder die Benennung einer Aufsichtsperson bestehen ebenso wie in
einem Insolvenzverfahren nach der IO Veröffentlichungs- und Eintragungspflichten84 im
Firmenbuch und in der Insolvenzdatei.85 Darüber hinaus trifft das zuständige Gericht bei
Verfahren, die andere Mitgliedsstaaten betreffen, die Verpflichtung zur Benachrichtigung
der involvierten ausländischen Behörden sowie die Bekanntmachung in öffentlich
zugänglichen Medien in diesen Staaten. Diese Verständigungen erfolgen durch die FMA.86
Mit dem Bundesgesetz über das Internationale Insolvenzrecht (IIRG) wurde in Österreich
die Anerkennung österreichischer Insolvenzverfahren im Ausland sowie die Anerkennung
ausländischer Verfahren in Österreich festgelegt.87 Ebenso wurden die Richtlinien zur
Liquidation von Kreditinstituten und Versicherungsunternehmen durch das IIRG umgesetzt.
Da diese von dem Anwendungsbereich der EuInsVO ausdrücklich ausgenommen werden,
hielten die Regelungen für grenzüberschreitende Insolvenzen von Kreditinstituten und
Versicherungsunternehmen in den §§ 243 bis 251 der österreichische Insolvenzordnung
Einzug.88
Anwendung finden diese Sonderbestimmungen der IO auf Kreditinstitute, die in einem
EWR-Staat zugelassen sind,89 bzw. außerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR)
ihren Sitz und zumindest eine Zweigstelle oder Zweigniederlassung in einem EWR-Staat
haben.90 Das gilt besonders auch für die Eröffnung eines Insolvenzverfahrens über das
Vermögen
eines
Kreditinstituts.91
Liquidationsverfahren
über
ein
Eröffnet
Kreditinstitut,
ein
so
Mitgliedsstaat
wird
dieses
des
EWR
Verfahren
ein
ohne
Berücksichtigung des § 240 IO in Österreich anerkannt.92 Die übrigen Punkte der
Sonderbestimmung organisieren in erster Linie Koordinierungs-, Zustellungs-, Eintragungs82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
Vgl. § 90 Abs. 2 Z. 1 und 2 BWG.
Diese öffentlichen Bekanntmachungen unterliegen den Bestimmungen der Insolvenzordnung. Vgl.
§ 91 Abs. 1 BWG.
Vgl. BUCHEGGER (2010), S. 221 f.
Vgl. § 83 Abs. 4 – 8 BWG.
Vgl. ebd., S. 280 f.
Vgl. § 243 IO.
Vgl. § 244 IO.
Vgl. § 250 IO.
13
und
Bekanntmachungsverantwortungen
sowie
die
sprachliche
Ausgestaltung
von
Forderungsanmeldungen.93
Erwähnenswert ist die Ausgestaltung der RL 2001/24/EG über die Sanierung und
Liquidierung von Kreditinstituten. Darin wurde das Universalitätsprinzip konsequent
gefordert. Somit ist nur ein einziges Insolvenzverfahren über das Vermögen eines
Kreditinstituts
innerhalb
der
Mitgliedsstaaten
zulässig.
Es
wurde
auf
früheren
Verordnungen aufgebaut, die dieses Prinzip bereits verfolgten. Der Harmonisierung auf
dem Gebiet des internationalen Insolvenzrechts wurde damit wesentlich Rechnung getragen
und eine effiziente Verfahrensabwicklung in Bezug auf grenzüberschreitende Insolvenzen
gefördert.94 Ausgenommen hiervon sind jedoch Kreditinstitute, die in einem Drittstaat den
Hauptsitz und nur eine Niederlassung in der Europäischen Union (EU) haben. In diesem
Fall sind Sekundärinsolvenzverfahren nicht ausgeschlossen, da keine einheitliche Aufsicht
besteht und es aufgrund unterschiedlicher Rechtsnormen zu einer ungleichen Behandlung
der GläubigerInnen kommen könnte.95
93
94
95
Vgl. §§ 245 – 249 und 251 IO.
Vgl. PANNEN (2005), S. 55; MAUCHER (2010), S. 165.
Vgl. MAUCHER (2010), S. 166.
14
Sonderstellung von Kreditinstituten
3 Sonderstellung von Kreditinstituten
Kreditinstitute nehmen aufgrund ihrer gesamtwirtschaftlichen Relevanz, in Bezug auf ihre
Verflechtungen in Zahlungsverkehrssystemen und der Kreditversorgung der Realwirtschaft,
eine Sonderstellung in Volkswirtschaften ein.96 Nicht weniger bedeutungsvoll sind die
Vernetzungen zwischen Banken und Staaten. Hier sei vorwiegend auf die Finanzierung der
Staatsverschuldung durch Kreditinstitute hingewiesen.97 Dabei galten Staatsanleihen im
regulatorischen Rahmenwerk als risikofreie Wertpapiere, welche nicht mit Eigenkapital
hinterlegt werden mussten und dadurch die Banken anfälliger auf Wertverluste dieser
Papiere machten. Wie die jüngste Finanzkrise zeigte, trug dieser Umstand zu
flächenübergreifenden Ansteckungen und negativen Auswirkungen auf die Finanzstabilität
bei98 und führte zu Verstaatlichungen maroder Banken.99
In Verbindung damit stellen zum Teil sehr hohe Forderungen gegenüber anderen
Kreditinstituten ein weiteres großes Gefährdungspotential dar. Finanzielle Schwierigkeiten
einer Bank können sich somit schnell auf andere Institute übertragen und einen
Dominoeffekt auslösen. Massive Verwerfungen im Finanzsektor und die Gefahr von
Einschnitten in die Realwirtschaft können die Folgen sein.100
Da das Bankwesen in erster Linie auf dem Vertrauen101 der Bevölkerung in die
Funktionsfähigkeit dieses Wirtschaftszweiges aufbaut, bedarf es eines besonderen Schutzes
der EinlegerInnen. Um dieses Vertrauen aufrecht zu erhalten, stehen dem Staat bestimmte
Eingriffsbefugnisse zur Verfügung, die durch ein frühzeitiges Handeln der Bankenaufsicht,
Krisensituationen zu vermeiden versuchen. Besonders spielt hier die nahezu unumgängliche
Inanspruchnahme von Bankdienstleistungen durch die Bevölkerung sowie die Abhängigkeit
vieler Unternehmen von der Finanzierungstätigkeit der Banken eine wesentliche Rolle, die
diese Schutzwürdigkeit rechtfertigen.102
96
97
98
99
100
101
102
Vgl. dazu bereits FRANKE (1986), S. 441, der die von Banken vergebenen Großkredite an
Entwicklungsstaaten in den 70er Jahren beschreibt, obwohl keine näheren Informationen über
deren Verschuldung vorhanden waren. Es wurde davon ausgegangen, dass diese Schuldner nicht
zahlungsunfähig werden würden.
Vgl. PAULUS (2013), S. 162 f.
Vgl. POTACS/MAYER (2012), S. 106.
Vgl. MÜLLER (2011), S. 2.
Vgl. WASCHBUSCH (2013), S. 86.
Vgl. PANNEN (2005), S. 34 f.
15
Im folgenden Kapitel werden die speziellen Merkmale der Kreditinstitute, insbesondere
hinsichtlich ihrer Risikoposition herausgearbeitet. Weiterführend zu der bereits erwähnten
Sonderstellung der Banken wird ihre volkswirtschaftliche Bedeutung etwas detaillierter
dargestellt und anschließend mögliche Ursachen für Bankeninsolvenzen und Bespiele
vergangener Insolvenzen abgebildet.
3.1 Charakteristika
Aus rechtlicher Sicht werden Kreditinstitute durch die Übernahme von bestimmten
Tätigkeiten definiert, die am Beispiel der österreichischen Rechtsordnung im § 1 Abs. 1
BWG aufgelistet sind. Zu diesen Bankgeschäften zählen unter anderem folgende, nicht
vollständig aufgelistete Bereiche:103
−
Einlagengeschäfte
−
Girogeschäfte
−
Kreditgeschäfte
−
Diskontgeschäfte
−
Depotgeschäfte
−
Handel auf eigene oder fremde Rechnung (z.B.: Devisen- und Valutengeschäfte)
−
Garantiegeschäfte
−
Bauspargeschäfte
−
Investmentgeschäfte
−
Factoringgeschäfte
Vorraussetzung für die Durchführung dieser Art von Geschäften ist in Österreich die
Erteilung einer Konzession durch die FMA.104 Wird die Konzession erteilt, unterliegt das
Kreditinstitut den Bestimmungen des BWG und steht unter der Aufsicht der FMA, die den
gesetzesmäßigen Betrieb sowie die Einhaltung von Kapitalanforderungen und Risiken
überwacht.105
Im Allgemeinen lässt sich die gesamtwirtschaftliche Funktion von Banken als
Liquiditätsausgleichsfunktion beschreiben.106 Dabei übernehmen die Banken eine Reihe
103
104
105
106
Vgl. § 69 BWG.
Vgl. SÜCHTING (1992), S. 4.
16
von Tätigkeiten, deren „wesentliche Elemente der Umtausch, die Deponierung, der
Transport und die Zurverfügungstellung von liquiden Mitteln für die Öffentlichkeit
darstellen.“107 Grundsätzlich nehmen sie Kapital auf und gewähren Kredite, erbringen
Leistungen des Geld-, Kredit- und Kapitalverkehrs und bieten vielfältige Dienstleitungen
an.108
Eine spezielle Funktion kommt den Banken in Hinblick auf die Transformation von Kapital
unterschiedlicher Angebots- und Nachfragesituationen zu. Hier gilt es, verschiedene
Ausprägungen hinsichtlich quantitativer, qualitativer und zeitlicher Ansprüche auf die
Bedürfnisse der Marktteilnehmer umzuwandeln. Konkret lässt sich das unter den Begriffen
Losgrößentransformation,
Fristentransformation
und
Risikotransformation109
zusammenfassen. Dabei übernehmen die Banken das Risiko der MarktteilnehmerInnen,
welche nicht bereit sind dieses zu tragen. Durch Risikostreuung, Risikodiversifikation
sowie
Risikokompensation
wird
aktivseitig
die
Risikoposition
begrenzt,
um
Anlagemöglichkeiten mit geringerem Risiko anbieten zu können.110 Auf der Passivseite
wird Fremdkapital aufgenommen, um mit diesem wiederum Kredite in Rendite bringenden
Bereichen zu vergeben. Damit kommt den Banken eine wichtige Kapitallenkungsfunktion
zu, die eine optimale Allokation der Mittel in den produktivsten Wirtschaftsbereichen
gewährleisten soll.111
Um als Bank im Vergleich zu anderen Unternehmen konkurrenzfähig zu sein, d.h. also eine
angemessene Rendite im Vergleich zum eingegangen Risiko für die Aktionäre zu bieten,
liegt dem Geschäftsmodell der Banken im Vergleich zu Unternehmen anderer
Wirtschaftszweige eine sehr geringe Eigenmittelausstattung zu Grunde. Durch den hohen
Verschuldungsgrad entsteht eine besondere Risikoposition in Bezug auf die Kapitalstruktur.
Dieses Risiko wird durch die von vorwiegend vielen einzelnen EinlegerInnen bestimmte
Gläubigerstruktur verstärkt. Ein Vertrauensverlust der EinlegerInnen kann durch den
gleichzeitigen Abzug von Einlagen die Liquidität des Kreditinstituts massiv gefährden.
Infolgedessen bedarf es im Bankgewerbe einer besonderen Aufmerksamkeit gegenüber dem
Risikomanagement.112
107
108
109
110
111
112
SÜCHTING (1992), S. 7.
Vgl. BÜSCHGEN (1989), S. 12.
Weitere Ausführungen zu Transformationsleistungen vgl. DETZEL (2004), S. 531 f., der die
Informationstransformation als weiteren Aspekt anführt.
Vgl. BÜSCHGEN (1989), S. 13.
Vgl. SCHMID (1999), S. 11 f.
Vgl. UHLIR/AUSSENEGG (1993), S. 161.
17
Im Fokus der Betrachtung liegt einerseits auf kurze Sicht die Sicherung der Liquidität und
der Erhaltung der Zahlungsfähigkeit, auf der anderen Seite ist langfristig die Steigerung des
shareholder value nicht außer Acht zu lassen. Zu berücksichtigen ist jedoch das bereits
erwähnte Risiko, das minimiert werden soll. Da risikoarme Anlagemöglichkeiten meist
wenig rentabel und eher langfristig gebunden sind, rentable Veranlagungsformen sehr
risikoreich sind und liquide Investments eher geringere Renditen erzielen, stellt dieses
Zusammenspiel zwischen Risikominimierung, Liquiditäts- und Rentabilitätsmaximierung
die Banken, in Anbetracht ihrer Unternehmensziele, vor eine große Herausforderung.113
Die Übernahme und Verwaltung der Risiken durch die Bank sowie deren besondere
Gläubigerstruktur erfordern Mechanismen, die das Vertrauen in die Kreditwirtschaft erhält.
Im Falle einer Insolvenz eines Instituts müssen die EinlegerInnen vor übermäßigen
Verlusten geschützt und eine Involvierung anderer Banken verhindert werden. Diese
Aufgaben werden in erster Linie vom Staat durch die Verabschiedung rechtlicher Normen
wahrgenommen, die durch eine Aufsichtsbehörde kontrolliert werden. Aufgrund der
wesentlichen volkswirtschaftlichen Bedeutung des Bankenwesens hat der Staat ein großes
Interesse
an
einer
funktionsfähigen
Kreditwirtschaft
und
der
Sicherung
des
Gläubigerschutzes. Verwerfungen in diesem Bereich könnten die gesamtwirtschaftliche
Entwicklung
negativ
beeinflussen.114
Die
fortgeschrittene
Etablierung
von
Einlagensicherungssystemen schafft dabei, im Falle einer Insolvenz eines Kreditinstituts,
eine gute Basis zur Vermeidung übergreifender Krisensituationen durch bank runs, diese
Systeme können jedoch keine vollkommene Sicherheit garantieren.115
3.2 Bedeutung für die Volkswirtschaft
Aus volkswirtschaftlicher Sicht nehmen Kreditinstitute eine bedeutende Rolle ein.116 Als
Finanzintermediäre117 sind sie in die Politik der Notenbank miteingebunden, stellen die
Kreditversorgung der Wirtschaft sicher und bieten Unternehmen eine Variation von
Finanzierungsmöglichkeiten zur Gestaltung ihrer betrieblichen Tätigkeit.118 Da in der
Beziehung zwischen KapitalgeberInnen und -nehmerInnen wesentliche Merkmale eines
vollkommenen
113
114
115
116
117
118
Marktes
nicht
gegeben
sind,
insbesondere
in
Bezug
auf
die
Vgl. SCHMID (1999), S. 59.
Vgl. MAUCHER (2010), S. 30; BINDER (2009), S. 8.
Vgl. FRANKE (2000), S. 246.
„Finanzintermediäre sind Wirtschaftssubjekte, die an Tauschvorgängen beteiligt sind, die
Finanzierungstitel betreffen.“ FISCHER/RUDOLPH (2000), S. 373.
Vgl. BINDER (2005), S. 102.
18
Markttransparenz, nehmen Kreditinstitute eine Vermittlerposition ein. In diesem
unvollkommenen Markt entstehen bei der Wahrnehmung dieser Rolle unausweichlich
Transaktionskosten,
die
nur
auf
professionell
organisierten,
dem
Wettbewerb
unterliegenden Märkten effizient gestaltet werden können. Aus diesem Grund ist ein
funktionierendes Bankenwesen für eine Volkswirtschaft von großer Bedeutung. Des
Weiteren
nehmen
sie
wesentliche
Losgrößentransformation wahr.
Funktionen
der
Fristen-,
Risiko-
und
119
Es kommt teilweise auch zu einer Übergehung der Banken bei Finanzierungsgeschäften,
wobei KapitalgeberInnen direkt in Kontakt mit den Unternehmen treten. Diese Form der
Disintermediation wird von sekundären Finanzintermediären – z.B. Versicherungen –
übernommen, die ihren Geschäftsbereich bereits auf vielfältige Sparten der monetären
Dienstleistungen ausgebaut haben. In diesen Fällen treten Banken oftmals nur noch als
reine Vermittler zwischen den zwei konkreten Parteien auf.120
Für
einen
effizient
funktionierenden
Ablauf
von
Zahlungsverkehr
und
Wertpapierabrechnung sind Kreditinstitute auch in diesen Bereichen stark untereinander
verbunden, um die ansteigenden Volumina von Geld- und Kapitaltransaktionen einer
Volkswirtschaft geordnet regeln zu können. Die eigene Finanzierung am Interbankenmarkt
spielt gleichermaßen eine herausragende Rolle, wobei die Institute untereinander
überschüssige Liquidität aufnehmen bzw. ausleihen können. Dieses System birgt das Risiko
einer Übertragung eines Ausfalls eines wichtigen Marktteilnehmers auf andere, in dem
gleichen Markt operierende, Institute aufgrund großer offener Positionen, die nicht
ausgeglichen werden.121 Auf europäischer Ebene ist hier das TARGET 2 System der
Europäischen Zentralbank (EZB) zu nennen, über das der Großteil der Transaktionen im
Großhandelsmarkt abgewickelt wird. Im Einzelhandelsbereich wurde das SEPA
Zahlungssystem implementiert, das für den Benutzer unterschiedliche Vorgehensweisen bei
Inlands- und EU-Überweisungen eliminiert hat.122
Insbesondere sind Verflechtungen durch derivative Finanzmarktkontrakte ein weiteres
Bedrohungspotential für die Stabilität des Finanzsektors einer Volkswirtschaft. Darauf
wurde bereits von Seiten der Branche mit Lösungs- und Aufrechnungsklauseln im Falle der
Insolvenz einer Gegenpartei reagiert. Dadurch kann das Risiko eines Kreditausfalls oder des
119
120
121
122
Vgl. PRIEWASSER (1998), S. 12 f.; Abschnitt 3.1.
Vgl. BORCHERT (2003), S. 343.
Vgl. BINDER (2005), S. 325 – 331.
Vgl. KAGER (2009), S. 148 f.
19
Ausfalls der anderen Vertragspartei gemildert werden. Durch vertraglich festgelegte
Novationsnetting- oder Close-out-netting-Vereinbarungen kommt es im Falle einer
Insolvenz einer Vertragspartei zur Fälligstellung und gegenseitigen Abrechnung von
nichterfüllten Forderungen.123 Nichtsdestotrotz kann es zu systemischen Bedrohungen
führen, wenn das auf die Gegenpartei anwendbare Insolvenzrecht Vereinbarungen solcher
Art nicht anerkennt.124 Des Weiteren sehen sich Vertragsparteien von Terminkontrakten des
Instituts mit der Herausforderung von Wiederbeschaffungskosten konfrontiert.125
Eine mögliche Abhilfe könnte die Verlagerung dieser Finanzderivatgeschäfte von der
individualvertraglichen Basis zu zentralen Abwicklungsstellen bieten. Damit wäre eine
wesentliche
Reduktion
des
Ausfallrisikos
verbunden,
da
diese
aufgrund
ihrer
Mittlerfunktion besser in der Lage sind, diese Risiken zu kompensieren.126 Zum Schutze der
öffentlichen Interessen – vordergründig der EinlegerInnen, die einen wichtigen Bestandteil
einer Volkswirtschaft bilden und diesen Risiken ausgesetzt sind – ist der Staat gefordert,
das Regelwerk zur Aufsicht und Einhaltung bestehender Vorschriften durch die
Kreditinstitute sicherzustellen.127
Trotz dieser bedeutenden Aufgaben, die ein Kreditinstitut in gesamtwirtschaftlicher Sicht
einnimmt und dem Gefährdungspotential, das dadurch gegeben ist, sollte eine
Bankeninsolvenz – also die geregelte Abwicklung – nicht generell ausgeschlossen
werden.128 Vielmehr müssen die einzelnen Umstände der Insolvenz und der Bedeutung des
Kreditinstituts für den Markt analysiert werden. Auf Basis dieser Beurteilung und
letztendlich den Auswirkungen auf die Kreditversorgung, den Zahlungsverkehr und die
Stabilität des Finanzsystems muss entschieden werden, ob eine geregelte Insolvenz
auszuschließen ist und der Staat unterstützend eingreifen muss.129
3.3 Ursachen für Bankeninsolvenzen
Die Entwicklung der europäischen Bankenlandschaft ist geprägt durch Übernahmen
angeschlagener Kreditinstitute, die aus den unterschiedlichsten Ursachen in finanzielle
123
124
125
126
127
128
129
Vgl. BINDER (2005), S. 436 – 439.
Vgl. BINDER (2005), S. 332.
Vgl. MAUCHER (2010), S. 33.
Vgl. FRANKE (2000), S. 246; BINDER (2005), S. 113.
20
Schwierigkeiten geraten sind. Bereits im 13. Jahrhundert formierten sich mit dem Aufstieg
florierender Handelsstädte, wie z.B. Venedig, die ersten europaweit tätigen Banken. Die
Banco
Medici
profitierte
dabei
Kreditinstitute der damaligen Zeit.
von
130
dem
Zusammenbruch
einiger
bedeutender
Seit den 1970er Jahren treten weltweit vermehrt
Bankenkrisen auf, was offensichtlich auf eine Zunahme der Volatilität auf den
Finanzmärkten zurückzuführen ist.131 In Österreich führte in jüngerer Zeit die Schieflage
der Hypovereinsbank zur Übernahme durch die UniCredit, die mittlerweile zu einer der
größten
Banken
Österreichs
zählt.132
Generell
lassen
sich
die
Ursachen
für
Bankeninsolvenzen, ebenso wie für andere Wirtschaftszweige, in exogene und endogene
Faktoren unterteilen,133 die anschließend betrachtet werden.
3.3.1
Exogene Faktoren
Einlagenabzug
Aufgrund des besonderen Massengeschäfts des Bankwesens, das auf den Einlagen vieler
SparerInnen aufbaut und von dem nachhaltigen Vertrauen dieser in das System abhängig
ist, besteht die Gefahr eines massiven Einlagenabzugs in Folge einer Erschütterung der
Vertrauenswürdigkeit der Bank bzw. des Sektors.134 Da EinlegerInnen oftmals über die
tatsächliche Bonität der Kreditinstitute nicht genügend informiert sind, reichen Anzeichen
drohender Zahlungsschwierigkeiten aus, um einen bank run auszulösen. Gerüchte über
weitere Probleme anderer Banken des Marktes können zu Panikreaktionen führen und diese
ebenso in Liquiditätsschwierigkeiten bis hin zur Insolvenz bringen.
Einlagensicherungssysteme dienen hiermit Dominoeffekte durch Marktgerüchte zu
verhindern und den EinlegerInnen weniger Anreize zu bieten, ihr Geld abzuziehen.
Problematisch wird jedoch die vernachlässigte Prüfung der Bonität der Kreditinstitute
seitens der EinlegerInnen gesehen. Somit bleibt ein Disziplinierungseffekt aus, der jedoch
durch die Bankenaufsicht geschaffen wird.135 Allerdings sind die EinlegerInnen häufig über
die genaue Ausgestaltung und Höhe der gesicherten Einlagen nicht ausreichend
informiert.136
130
131
132
133
134
135
136
Vgl. KAMMEL (2011), S. 27.
Vgl. CAPRIO/KLINGEBIEL (1997), S. 14.
Vgl. KAMMEL (2011), S. 30.
Vgl. HAESELER (1993), S. 186; RÖDL (2005), S. 1226 – 1228.
Vgl. FRANKE (2000), S. 247; FISCHER/RUDOLPH (2000), S. 440 – 444.
Vgl. PFINGSTEN/et al. (2012), S. 58 – 60.
21
Die Teilnahme an Zahlungsverkehrs- und Wertpapierabrechnungssystemen, durch die die
Banken mittlerweile grenzüberschreitend untereinander stark vernetzt sind, ist zunehmend
risikoreicher geworden. Dadurch ist nicht nur ein Systemrisiko gegeben, sondern es besteht
auch die Gefahr, dass sich der Ausfall eines Mitglieds des Systems auf andere ausbreitet.
Offene
Positionen
Kreditrisiken.
137
der
Gegenpartei
stellen
Kreditinstitute
vor
Liquiditäts-
und
Daraus kann ein volkswirtschaftlicher Schaden entstehen, der sich meist
weit aus stärker als die ursprünglichen Ursachen der Einzelinsolvenz auswirkt.138
Mangelnde Bankenaufsicht und Regulierungslücken
Die Historie zeigt, dass eine fehlerhafte Bankenregulierung ebenso negative Folgen auf die
wirtschaftliche
Situation
der
Banken
haben
kann,
wie
eine
Reduzierung
des
Aufsichtsradius. Der Trend geht seit bereits geraumer Zeit in Richtung Harmonisierung und
Koordinierung der internationalen Bankenaufsicht und ist geprägt von verschärften
Vorschriften, besonders in Bezug auf die Eigenkapitalausstattung. Allerdings werden auch
die negativen Auswirkungen höherer Eigenkapitalquoten diskutiert und die pro-zyklische
Wirkung der Bankenstabilität und der Konjunktur hervorgehoben. Dabei werden Banken,
gerade in Zeiten einer konjunkturellen Eintrübung, bei vermehrtem Auftreten von
Kreditausfällen zur Eindämmung ihrer Finanzierungstätigkeit gezwungen. Währenddessen
belasten Abschreibungen und Rückstellungen die Bankbilanzen.139
Die aktuelle Finanzmarktkrise hat gezeigt, dass die Regulierung mancher systemrelevanter
Bereiche des Finanzsektors gänzlich versagt. So unterliegt der mittlerweile bedeutende
Schattenbankenmarkt, der eng mit dem normalen Bankensektor verknüpft ist, keiner
Erfassung durch die Regulierungsbehörden. Die Auslagerung von riskanten Geschäften zu
Special Purpose Vehicles, die eng mit den Kreditinstituten verflechtet waren, zählt zu einem
der Hauptursachen für die Ausbreitung der Finanzkrise.140
Ein österreichisches Beispiel einer ungenügenden Koordination der Aufsichtsorgane ist das
Scheitern der Bank für Handel und Industrie. Hier führte die jahrelange mangelhafte
Durchführung der Bankprüfung durch einen Einzelprüfer dazu, dass der Staat eine Vielzahl
von Anlegern entschädigen musste. Österreich übernimmt seit dem auf Grundlage von
Gesetzesänderungen keine Haftung mehr für Fehler, die durch den Bankprüfer verursacht
137
138
139
140
Vgl. HELLWIG (2000), S. 23.
Vgl. RUDOLPH (2012b), S. 650.
22
werden. Zusätzlich wurde gesetzlich festgelegt, dass sich die FMA grundsätzlich auf den
Prüfungsbericht verlassen darf, außer bei begründeten Zweifeln.141
Konjunktur-, Wechselkurs- und Zinsentwicklung
Eine zunehmende Volatilität an den Finanzmärkten setzt die Kreditinstitute einem stärker
werdenden
Preisrisiko
aus.
Fremdwährungskreditzahlungen
Wechselkurschwankungen
negativ
auswirken.
Diese
können
Risiken
sich
werden
auf
durch
Finanzderivate abgesichert, was wiederum das Engagement in diesen Produkten erhöht.142
Änderungen des Zinsniveaus betreffen aus volkswirtschaftlicher Betrachtungsweise alle
Banken gleichzeitig. Eine Krise des gesamten Bankensystems kann somit durch eine
Erhöhung der Marktzinsen ausgelöst werden. Das lässt sich vor allem auf die durch die
Fristentransformation begründete Verletzlichkeit der Kreditinstitute zurückführen. Eine
allgemeine gesamtwirtschaftliche Rezession aufgrund von konjunkturellen Krisen erhöht
das Kreditrisiko. 143
Allgemeine Marktrisiken
Die Ausweitung derivativer Finanzprodukte rückte die allgemeinen Marktrisiken in das
Blickfeld der Bankenaufsicht, Kreditwirtschaft und der Öffentlichkeit. Diese Produkte
lassen mit geringem Kapitaleinsatz bereits in hohem Maße an kleinen Preisschwankungen
des Grundgeschäfts übermäßig stark partizipieren, wobei der Mechanismus sowohl positiv
als auch negativ wirken kann. Durch den Anstieg solcher Transaktionen verstärken sich die
Verflechtungen
Interbankenmarkt
unter
den
Kreditinstituten,
stattfindet.144
Weitere
da
der
Großteil
Einflussfaktoren
des
sind
Handels
im
internationale
Verschuldungskrisen, in denen Banken, Gläubiger souveräner Staaten sind und durch
Zahlungsschwierigkeiten der Staaten in Bedrängnis kommen.145 So auch in der aktuellen
Finanzkrise, in der Rückkopplungseffekte aufgrund der Staatsverschuldung und dem
übermäßigen Engagement der Banken in vermeintlich risikofreien Staatspapieren zu
Abwertungen in den Bankbilanzen führten und damit auch die Refinanzierung der Banken
schwieriger wurde.146
141
142
143
144
145
146
Vgl. FRANKE (2000), S. 237.
Vgl. ZEITLER (2012), S. 673.
23
3.3.2
Endogene Faktoren
Interne Überwachung
Die zunehmende Komplexität und steigende Anzahl an Derivaten durch verbriefte
Kreditportfolios macht eine Überwachung dieser komplexer. Die Erzielung hoher
Hebeleffekte durch solche Produkte lässt eine Abschätzung der Auswirkungen von
Wertänderungen im Basisprodukt nur schwer zu. Dadurch geht von dieser Entwicklung ein
Gefährdungspotential aus, dessen Implikationen in einer Krise schwer festzustellen sind.147
Eine Spezifizierung bankinterner Kontrollmodelle wird oftmals vernachlässig oder die
Kontrollinstanzen werden übergangen, um einzelnen Teilbereichen der Prüfung entgehen zu
können. Internationale Standards, wie die Leitlinien des Baseler Rahmenwerks, können hier
einheitliche Strukturen und Prozesse schaffen und damit zur Überwindung dieses
Problembereichs beitragen.148
Ungeeignete Geschäftspolitik
Spekulative Geschäftspraktiken und zu geringe Diversifikation und Branchenstreuung von
Krediten können ebenso zu den endogenen Ursachen für Bankeninsolvenzen gezählt
werden.149 Hier sei wiederum das Geschäftsmodell der Schattenbanken zu nennen, das
vorwiegend von dem Aufkauf verbriefter Hypothekarzahlungen geprägt war, der durch die
Emission sehr kurzfristiger commercial papers refinanziert wurde. Eine rechtzeitige
Verlängerung
war
notwendig.
Aufgrund
der
Immobilienkrise
trockneten
die
Hypothekenzahlungen aus und es konnte den Zahlungsverpflichtungen der commercial
papers nicht mehr nachgekommen werden. Durch diese Zweckgesellschaften umgingen die
Kreditinstitute
den
geregelten
Bankenapparat
und
konnten
so
Liquiditäts- und
Fristentransformation betreiben, hohe Hebeleffekte generieren und Risiken auslagern.150
Weiters können fehlende Strukturen bei gleichzeitig zu breit aufgestellten Instituten
Krisensituationen auslösen.151
Gambling for resurrection
Eine ausreichende Diversifizierung der eingegangen Anlagen auf der Aktivseite, finanziert
durch das zur Verfügung gestellte Kapital der EinlegerInnen, soll das Risiko der Insolvenz
eines Kreditinstituts senken. Es kann jedoch nicht sichergestellt werden, dass die Einlagen
nicht zur Veranlagung in höhere Rendite bringende Geschäfte – was gleichzusetzen ist mit
147
148
149
150
151
Vgl. FRANCKE (2008), S. 3 f.
Vgl. RUDOLPH (2012b), S. 650.
24
höheren Risiken – genutzt werden, da im Falle des Misserfolgs die Allgemeinheit bzw. der
Staat die Kosten einer Insolvenz übernehmen muss. Im Erfolgsfall werden dadurch jedoch
überdurchschnittlich hohe Gewinne erzielt. Dieses moralische Problem verstärkt sich, je
weniger die Finanzintermediäre zu verlieren haben. Ist z.B. das Eigenkapital aufgrund von
Verlusten und mangelnder Geschäftsführung nahezu aufgebraucht, so besteht die Gefahr
von spekulativen Geschäftspraktiken, um dadurch die Bank vor einer Insolvenz zu
bewahren. Dieses Phänomen wird als gambling for resurrection bezeichnet und war in der
Geschichte eine gezielte Strategie US-amerikanischer Sparkassen. In seinen extremsten
Auswüchsen spricht man von sogenannten zombie banks, die bereits längere Zeit insolvent
waren.152
Mangelhafte Auswahl der Kreditnehmer
Eine detaillierte Bonitätsanalyse vermindert das Risiko einer mangelnden Kreditwürdigkeit
der KreditnehmerInnen sehr. Dabei lässt sich auf eine Vielzahl von Kennzahlen und
statistischen Analyseverfahren zurückgreifen. Auch sogenannte hard und soft facts sind
Teil der Prüfung.153 Genaue Prüfungen und Analysen der Jahresabschlüsse, Vor-OrtPrüfungen des Unternehmens oder optionspreistheoretische Modelle gehören ebenso zu
geeigneten Beurteilungskriterien wie das Einbeziehen von externen Ratings, die Stellung
von Kreditsicherheiten und die Gewährung einer angemessene Kreditlaufzeit.154 Überhöhte
Kreditvolumina oder unseriöse Kreditvergaben können ebenfalls zu den Insolvenzursachen
von Banken gezählt werden.155
Täuschung der Aufsichtsbehörden
Als Beispiel für eine bewusste Täuschung der Aufsichtsbehörden gilt der Fall des Kölner
Bankhauses Herstatt, das durch Falschbuchungen Verluste in Millionenhöhe vor dem
deutschen Bundesaufsichtsamt verschleierte. Dabei wurden durch Transaktionen über
mehrere Länder, nicht reale Forderungen gegen Auslandsbanken erzeugt, die schließlich
jedoch wiederum zur Entdeckung der Verluste führten.156
Rating
International tätige Kreditinstitute werden meist externen Bewertungen unterzogen, die
veröffentlicht werden und ausschlaggebend für die Höhe ihrer Finanzierungskosten sind.
152
153
154
155
156
Vgl. UHLIR/AUSSENEGG (1993), S. 167 – 176.
Vgl. FRANKE (2000), S. 237 f.
Vgl. DER SPIEGEL (1974), S. 27.
25
Eine Verschlechterung der Bewertung aufgrund finanzieller Schwierigkeiten kann somit zu
einer Verschärfung von Refinanzierungsproblemen führen, da Kunden in keine Wertpapiere
des Instituts mehr investieren.157
Mangelnde Fachkenntnis und Rentabilität
Managementfehler und Fehler in der Geschäftsplanung, die zu Verlusten führen, sind
ebenso wie Fehler in der Investitionstätigkeit Faktoren, die zu einer Insolvenz eines
Kreditinstituts beitragen können. Vor allem zählt dieser Bereich als Hauptinsolvenzursache
in gewöhnlichen Wirtschaftbetrieben.158
3.3.3
Beispiele gescheiterter Kreditinstitute
Als Beispiel fallierender Kreditinstitute, dienen eine Reihe von internationalen Fällen, die
das Bankenwesen erschütterten. So wirkte sich die Schließung des Kölner Bankhauses
Herstatt im Jahr 1974 und die Einstellung des Zahlungsverkehrs aufgrund eines eröffneten
Ausgleichsverfahren
auf
die
gesamte
Finanzbranche
und
besonders
auf
ihre
Geschäftspartner aus. Herstatt war stark im internationalen Devisenhandel engagiert. Durch
Unterschiede in den Zeitzonen der Geschäftspartner am US-amerikanischen Markt und des
deutschen Finanzmarktes wurden geleistete Zahlungen an Herstatt in Deutschland bereits
verrechnet, die Zahlungsaufträge aus Deutschland jedoch noch vor Ausführung aufgrund
der Insolvenz in Amerika eingefroren. Die dadurch betroffenen Banken erlitten einen
Totalverlust ihrer geleisteten Zahlungen im mittleren dreistelligen Millionen US-Dollar
Bereich und waren somit unmittelbar von diesem Kreditrisiko und massiven
Liquiditätsproblemen betroffen. Durch verloren gegangene Termingeschäfte sahen sich
manche Institute einem Wiederbeschaffungsproblem dieser Geschäfte gegenübergestellt.
Die Auswirkungen dieses Beispiels waren noch längere Zeit in einer angespannten
Situation im Devisengeschäft zwischen Deutschland und den USA sowie am dadurch
ebenso betroffenen Geldmarkt zu spüren.159
Weitere Fälle von im Devisenhandel tätigen Unternehmen, die in Schwierigkeiten gerieten,
sind z.B. die Barings Bank, BCCI oder die Drexel-Burnham-Lambert Group. Bei BCCI und
der Barings Bank führten wiederum Zeitunterschiede bei der Abrechnung im
Zahlungsverkehr zu den bereits erwähnten Liquiditätsengpässen. Die Drexel-BurnhamLambert Group erlitt hingegen einen Vertrauensverlust aufgrund von verhängten
157
158
159
Vgl. RÖDL (2005), S. 1226 f.
Vgl. BINDER (2005), S. 332.
26
Strafzahlungen über einzelne Gruppenmitglieder, welche jedoch den ganzen Konzern in
Bedrängnis und somit in Liquiditätsschwierigkeiten brachten. Ein gleichzeitiger Verfall der
Marktpreise wichtiger Instrumente für das Liquiditätsmanagement der Gruppe trug des
Weiteren bei. Anzumerken ist, dass die Gruppe vor den Turbulenzen – ausgelöst durch den
Vertrauensverlust – zu keiner Zeit überschuldet war. Diese Anschauungsbeispiele zeigen,
dass der internationale Tätigkeitsbereich im Interbankengeschäft und die Vernetzungen
innerhalb des Bankensektors bereits bei dem Ausfall oder Schwierigkeiten auch kleinerer
Kreditinstitute massive Auswirkungen auf die Stabilität der Finanzmärkte haben kann.160
3.3.4
Fazit
Bankeninsolvenzen können Systemkrisen auslösen, die mit hohen Kosten für eine
Volkswirtschaft verbunden sind. Negativ beeinflusst werden diese Kosten durch eine
Missallokation von Kapital und den Zufluss von finanziellen Mitteln in weniger produktive
Bereiche.161
Studien
ausschlaggebenden
über
Faktoren
Bankeninsolvenzen
einer
Insolvenz
und
-krisen
belegen,
in
beiden
Bereichen,
dass
die
sowohl
makroökonomischer als auch mikroökonomischer Natur zu finden sind. Darunter lassen
sich makroökonomische Schocks, zu wenig breit gestreute Kreditportfolios, eine erhöhte
Volatilität oder übermäßige Spekulation ebenso einordnen, wie zu langsame Reaktionen der
Behörden auf Krisensituationen. Dadurch werden wichtige gegensteuernde Schritte
verspätet eingeleitet. Wie in Abb. 2 ersichtlich, haben Bankeninsolvenzen ihren Ursprung in
einer Vielzahl, oft gemeinsam auftretender Ursachen.162
160
161
162
Vgl. BINDER (2005), S. 333 – 335.
Vgl. CAPRIO/KLINGEBIEL (1997), S. 4 f.; CALOMIRIS/KLINGEBIEL/LAEVEN (2004), S. 2.
27
Abb.
2:3:Ursachen
für Bankeninsolvenzen
Figure
Factors Behind
Bank Insolvency
Macroeconomic factors:
Capital flight
2
Dutch disease
4
Asset bubble
7
Recession
16
Terms of trade drop
20
Microeconomic factors:
Weak judiciary
2
Bank runs
2
Fraud
6
Lending to SOEs
6
Connected lending
9
Political interference
11
Deficient bank management
20
Poor supervision/regulation
26
0
5
10
15
20
25
30
Frequency (in 29 cases)
(Quelle: CAPRIO/KLINGEBIEL (1997), S. 13.)
Zusammenfassend spiegelt Abb. 2 die Ergebnisse einer angelegten Untersuchung von
CAPRIO und KLINGEBIEL über Insolvenzursachen von Kreditinstituten wider. Sie
identifizieren als Hauptursachen von Bankeninsolvenzen unzureichendes Management, eine
fehlerhafte Überwachung und Regulierung der Banken, staatliches Eingreifen und im
gewissen
Maße
eine
politisch
motivierte
Finanzierungstätigkeit.
Obwohl
makroökonomische Ursachen ebenso ausschlaggebend für Insolvenzen waren, liegen die
häufigeren Ursachen in der mikroökonomischen Sphäre begründet. Es ist vor allem als ein
Zusammenspiel mehrerer Faktoren zu sehen. Hierbei soll auch auf bank runs und die
Kapitalflucht hingewiesen werden, die jedoch beide von untergeordneter Rolle sind.
Wenngleich auch einige nicht europäische oder weniger fortschrittlich entwickelte Staaten
ein
schwaches
Rechtssystem
aufweisen,
kann
dieser
Faktor
als
Ursache
für
Bankeninsolvenzen nahezu vernachlässigt werden. Eine Verbesserung der rechtlichen
Rahmenstrukturen
würde
jedoch
sowohl
dem
Finanzsystem
als
auch
den
MarktteilnehmerInnen dienen und positive Anreize fördern.163
163
28
Hintergründe der EU-Initiative
4 Hintergründe der EU-Initiative
Kreditinstitute und der Bankensektor im Allgemeinen genießen bereits seit geraumer Zeit
eine besondere Aufmerksamkeit der Regulierungsbehörden. Spätestens jedoch durch das
Ausbrechen der internationalen Finanzkrise – ausgelöst durch das Platzen der
Immobilienblase in den Vereinigten Staaten und nach Europa importiert aufgrund des
Engagements heimischer Banken in strukturierten Produkten164 – erfährt die Branche auf
europäischer Ebene eine Welle an neuen Regulierungsvorschriften. Ausschlaggebend dafür
waren die durch die Krise aufgedeckten Lücken in der Bankenaufsicht und -regulierung, die
systemkritische Bankgeschäfte nicht in ihren Regelungskreis einschlossen und teilweise
selbst verstärkend auf die Krise wirkten. Gleichermaßen trugen die Stabilisierungs- und
Rettungsmaßnahmen für Banken und Peripheriestaaten der Eurozone dazu bei, das
Überwachungs- und Regulierungssystem einer Neuordnung zu unterziehen.165 Vor allem
die Symbiose zwischen Banken und Staaten, wobei sich einerseits die Banken übermäßig in
Staatsanleihen engagierten und andererseits die Staaten für ihre Kreditinstitute Haftungen
und Garantien übernahmen, führte zu einer stark angespannten und in sich verwobenen
Situation auf den Finanzmärkten.166
Die Regulierung von Kreditinstituten alleine reicht jedoch nicht aus, internationale
Finanzkrisen zu vermeiden. Diese werden oft durch eine abrupte Umkehr von
internationalen Zahlungsströmen ausgelöst. So flossen über viele Jahre hinweg Mengen an
Kapital in südostasiatische Staaten. Der massive Kapitalabzug aus diesen Ländern,
beginnend im Jahr 1997, führte das Finanzsystem der Region in eine tiefe Krise. Es folgten
drastische Wechselkurseinbrüche, ein Verfall der Preise für Aktien und Immobilien und ein
simultaner Anstieg der Zinssätze. Diese Krise deckte Schwachstellen in Transparenz und
Aufsicht einiger Staaten auf. Die internationale Staatengemeinschaft, koordiniert durch den
Internationalen
Währungsfonds
(IWF),
griff
dabei
unterstützend
ein.167
Die
Ursachenforschung zur aktuellen Krise hat zu zwei leicht unterschiedlichen Ergebnissen
geführt. Einerseits verweisen der angelsächsische Vickers-Report und die Volker-Rule auf
die Übernahme zu hoher Risiken durch die Kreditinstitute, andererseits sieht der
europäische Liikanen-Report das Systemrisiko und die Vernetzung der Banken als
164
165
166
167
Vgl. ZEITLER (2012), S. 673.
Vgl. RUDOLPH (2012a), S. 447.
Vgl. ebd., S. 447; PAULUS (2013), S. 161 – 164.
Vgl. FRANKE (2000), S. 248.
29
Hauptursachen für die Krise.168 In diesem Kapitel werden die Motive und die
Ausgangssituation der europäischen Regulierungsbewegung näher betrachtet und die
Entwicklung beginnend bei der globalen Finanzkrise bis hin zur Forderung nach einem
eigenen Abwicklungsregime für Banken dargestellt.
4.1 Die Finanzkrise
Aus makroökonomischer Sicht ist als Ausgangssituation für die Krise das niedrige
Zinsniveau in den USA nach dem Platzen der Internetblase in 2001 zu sehen. Dadurch
stand sehr viel billiges Kapital zur Verfügung. Es wurde zur Erhöhung der Verschuldung
und zur Fremdfinanzierung von Investitionen im Immobiliensektor und anderen wichtigen
Märkten verwendet.169 Die Vergabe von Hypothekarkrediten durch die Banken wurde
ausgeweitet und vermehrt schlechte Schuldnerbonitäten außer Acht gelassen. Man ging von
einem weiteren Anstieg der Immobilienpreise aus, die einen möglichen Verlust durch den
Ausfall des Kreditnehmers abdecken würden.
Durch die Verbriefung dieser Subprimekreditportfolios, die mit Kredittranchen hoher
Bonität gemischt wurden und ihre Auslagerung zu Zweckgesellschaften, die sich sehr
kurzfristig über commercial papers refinanzierten, konnten die Refinanzierungskosten
gesenkt und Teile des Risikos von den Bilanzen der stark regulierten Großbanken
ausgelagert werden. Die Zweckgesellschaften unterlagen dabei nicht der strikten
Regulierung durch die Aufsichtsbehörden. Sie konnten dadurch eine sehr hohe
Verschuldung eingehen, mussten keine angemessene Eigenkapitalunterlegung vorweisen
und konnten durch ihre Standortwahl besondere Steuervorteile generieren. Der
konjunkturelle Abschwung in den USA und der Zusammenbruch der Immobilienpreise in
2007 führten danach zu einer hohen Ausfallquote der Subprimekredite und bescherten den
Banken bzw. ihren Zweckgesellschaften große Verluste.170 Durch das Engagement vieler
europäischer Banken in diesen, von den Ratingagenturen sehr gut bewerteten Wertpapieren
(darunter ABS, MBS oder CDOs) wurde das inhärente Risiko auch auf den europäischen
Markt transferiert.171 Dieses fehlende Risikobewusstsein der Banken hatte zur Folge, dass
168
169
170
171
Vgl. HÜTHER (2013), S. 23.
Vgl. DOMBRET (2012), S. 64.
Vgl. FRANCKE (2008), S. 2 – 6; MOOSLECHNER (2009), S. 188 f.
Vgl. ZEITLER (2012), S. 673.
30
mittlerweile die internationalen Bankaufsichtsgremien ihren Fokus auf ein strengeres
internes Risikomanagement und eine verschärfte externe Beaufsichtigung gelegt haben.172
Im europäischen Liikanen-Report werden fünf Phasen der Krise identifiziert. Die erste
Phase, der Zusammenbruch der Investmentportfolios aufgrund des Platzens der
Immobilienblase, wurde bereits im vorherigen Absatz beschrieben. Sie führte zu einem
Erstarren des Interbankenmarktes aufgrund des verlorenen Vertrauens seitens der Banken
untereinander. Mit der Insolvenz der Bank Lehman Brothers in 2008 wurde die zweite
Phase – eine Systemkrise – eingeleitet, die zum Austrocknen des Liquiditätsmarktes der
Banken führte. Hier zeigten sich viele Schwachstellen des Bankensystems, vor allem in
Hinsicht auf Liquiditätsausstattung in Stressszenarien, die Vergabe von im Volumen nicht
begrenzten Krediten im Interbankenmarkt an einzelne Kreditinstitute, die Ausgestaltungen
der
Einlagensicherungssysteme
oder
die
Größe
der
Handelsbücher
von
Investmentbanken.173
Die dritte Phase ist im Wesentlichen durch ein Übergreifen der Probleme aus dem
Bankensektor auf die Realwirtschaft charakterisiert. Sie beeinflussten den Welthandel und
damit das globale Wirtschaftswachstum negativ. Aufgrund von stimulierenden Eingriffen
durch die Staaten, welche negativen Effekten, wie etwa einer steigenden Arbeitslosigkeit
entgegenwirken sollten sowie geringeren Steuereinnahmen kam es zu einer weltweit
erhöhten Staatsverschuldung.
Durch
massive
Hilfspakete
für
europäische
Staaten
–
eingeleitet
durch
die
Griechenlandkrise im Jahr 2010, deren Schulden vorwiegend von europäischen Banken
finanziert waren174 – und einem Austrocknen des Kapitalmarktes für nicht besicherte
vorrangige Schuldverschreibungen ist die vierte Krisenphase gekennzeichnet. Die
mangelnden Refinanzierungsmöglichkeiten vieler Kreditinstitute führten zu einem
deleveraging der Bankbilanzen, durch Verkauf von Vermögenswerten und einem Rückzug
aus ausländischen Märkten. Um die Anspannung am Kapitalmarkt zu lockern,175 stellte die
Europäische Zentralbank (EZB) zusätzliche Liquidität zu günstigen Finanzierungskosten
zur Verfügung. Allerdings wurde dadurch das Problem der Verflechtung der
172
173
174
175
Vgl. BECKER (2012), S. 80.
Vgl. LIIKANEN/et al. (2012), S. 4 – 6.
Vgl. BURGHOF/et al. (2011), S. 439 f.
Vgl. MOOSLECHNER (2009), S. 184 f.
31
Staatsverschuldung mit der Solvenz der Banken kaum gelöst und stellt weiterhin eine
zentrale Gefährdung176 für das Benkenwesen dar.
Die fünfte Phase kennzeichnet die bestehende Vertrauenskrise in die Europäische Union
(EU), in der das gesamte Finanzsystem neu aufgestellt werden soll. So bestehen die
Bestrebungen, europaweit einheitliche Regelungen in Bezug auf Aufsicht und
Verfahrenvorschriften von Banken zu schaffen und den Weg hin zu einer europäischen
Allfinanzaufsicht und einer Bankenunion zu ebnen.177 Dabei sieht der Liikanen-Report als
hauptsächlichen Grund für das Ausmaß der Finanzkrise, das Systemrisiko und die
Vernetzung der Banken durch ihre Bilanzen. Zur Lösung dieser Problematik fordert er eine
Trennung des Privatkundengeschäfts vom risikoreichen Investmentbanking. Damit sollen
Restrukturierungen erleichtert, das Vertrauen in das Einlagengeschäft wieder gestärkt und
die Bevölkerung von den Verlusten der Banken geschützt werden.178
Als eine bedeutende bzw. verstärkende Ursache der globalen Finanzkrise wird von einigen
Seiten die Fair-value-Bewertung nach IFRS bzw. US GAAP genannt. Es wird festgehalten,
dass bei der Bilanzierung nach Markt- oder Zeitwerten von Vermögenswerten, im
Gegensatz zum Vorsichtsprinzip Möglichkeiten für eine höhere Bewertung als z.B. zu den
Anschaffungskosten bestehen. Hier wird vorwiegend auf eine komplizierte Ermittlung der
fair-values179 durch die/den WirtschaftsprüferIn hingewiesen, da in der Finanzkrise oftmals
keine eindeutigen Marktwerte mehr vorhanden waren. Des Weiteren wird die dadurch
entstehende hohe Volatilität und pro-zyklische Wirkung dieser Methode auf das Bilanzbild
kritisiert. Ebenso die Möglichkeit, dass auf Basis dieses Bewertungsansatzes die
Berechnungen von Bonuszahlungen fußen und nicht realisierte Gewinne an die Aktionäre
ausgeschüttet werden können, ist zu hinterfragen. Dadurch stehen in wirtschaftlich
schlechten Zeiten keine Reserven zur Verfügung, auf die im Krisenfall zurückgegriffen
werden kann.180 Gegensätzlich dazu wird argumentiert, dass die Finanzmarktkrise eine
Krise der IFRS Rechnungslegungsstandards ausgelöst hätte, da die gezeigten Ergebnisse
nicht der tatsächlichen Situation entsprochen hätten und zu großen Schwankungen neigten.
Die kritisierte ergebnisneutrale Erfassung von Gewinnen und Verlusten im Other
176
177
178
179
180
Vgl. PAULUS (2013), S. 164.
Vgl. HÜTHER (2013), S. 23 f.; Die Trennung von Privatkundengeschäft und Investmentbanking
soll durch eine Holdingstruktur realisiert werden. Vgl. dazu ebenso RUDOLPH (2012a), S. 457.
Vgl. STRASSER/PLÖTZ (2010), S. 430.
Vgl. MOOSLECHNER (2009), S. 181; ZEITLER (2012), S. 675 f.; WARGERS (2013), S. 61 f.
32
Comprehensive Income (OCI) wurde verteidigt, da bei ergebniswirksamer Erfassung dieser
Bestandteile die Volatilität der Ergebnisse noch höher gewesen wäre.181
4.2 Nationale Verflechtungen
National divergierende Regulierungsmethoden führten seit den 70er Jahren zu vermehrten
Wettbewerb um die Ansiedelung von Finanzintermediären auf dem Hoheitsgebiet einzelner
Staaten. Durch die Schaffung von Wettbewerbsvorteilen, wie die Aufhebung von
Mindesteigenkapitalreservepflichten, geringen lokalen Steuern oder einer liberalen
Bankenaufsicht wurden Kreditinstitute angelockt. Wettbewerbsverzerrungen auf dem
globalen Finanzmarkt und die Auslagerung von Teilen des Geschäfts in kostengünstigere
Regionen waren die Folge.182 Finanzinnovationen, eine erhöhte globale Geschäftstätigkeit
der Banken und ein damit einhergehender wachsender Bankensektor führten zu einer
starken Vernetzung der Kreditinstitute untereinander sowie mit einzelnen Staaten.183
Hervorzuheben ist hier besonders das Ansteckungsrisiko, das sich aus der Teilnahme an
bzw. Vernetzung von Zahlungs- und Wertpapierabrechnungssystemen184 und der
Verflechtung der Banken durch derivative Finanzprodukte ergibt. Der letztgenannten
Kategorie sind z.B. Credit Default Swaps (CDS) zuzuordnen, die als Absicherung von
Forderungen gegen ein insolventes Kreditinstitut dienen.185 Bereits die Krise der Herstatt
Bank zeigte, dass Unregelmäßigkeiten bei der Abwicklung von Finanztransaktionen im
Zahlungsverkehr ein systemisches Risiko in sich bergen und zu einer Ansteckung anderer
Banken führen können.186 Ein möglicher Lösungsansatz zur Reduzierung der Risiken im
Interbankenmarkt ist die Abwicklung der Zahlungsströme über eine zentrale Clearingstelle,
wie in Österreich die Clearingbank AG187 darstellt. Dadurch könnte einem Austrocknen der
Interbankenfinanzierung und somit des Liquiditätsangebots in einer Krise entgegengewirkt
werden.188
181
182
183
184
185
186
187
188
Vgl. HOMMEL (2010), zitiert nach: BRÄMER/KRYVKO/RICHTER (2010), S. 618 f.
Vgl. FRANKE (1986), S. 429 – 432.
Vgl. BINDER (2005), S. 321; Für eine detaillierte Darstellung von Vernetzungsmodellen in
Wertpapierabrechnungssystemen vgl. HOFFMANN/REITBAUER (2009), S. 72 – 84.
Vgl. BINDER ( 2005), S. 433; BINDER (2009), S. 9.
Vgl. Abschnitt 3.3.3.
Vgl. KERNBAUER (2009), S. 163 ff.
Vgl. HANKE (2010), S. 616.
33
4.3 Der Weg zur Europäischen Bankenunion
Als Reaktion auf die Finanzkrise wurde in Europa ein neues Aufsichtssystem, bestehend
aus EBA, ESMA, EIOPA und ESRB189 errichtet, das jedoch den an sie gestellten
Anforderungen nicht gerecht wurde. Vor allem mangelnde Eingriffsbefugnisse der EBA zur
Durchsetzung ihrer Kompetenzen wurden als Schwachstelle identifiziert.190 Um die Krise in
den Griff zu bekommen und einen stabilen politischen Rahmen zu schaffen, wurde im Jahr
2012 die Etablierung einer Europäischen Bankenunion beschlossen. Der erste Schritt in
diese Richtung soll die Einrichtung einer einheitlichen europäischen Bankenaufsicht
darstellen,191 die mittlerweile am 15.10.2013 durch die EU-Mitgliedsstaaten beschlossen
wurde und im November 2014 ihre Arbeit aufnehmen soll. Dabei wird sie rund 130 der
größten Banken der Eurozone beaufsichtigen.192
In enger Zusammenarbeit mit den nationalen Aufsichtsbehörden nimmt die EZB die
Aufgaben des Single Supervisory Mechanism (SSM) wahr, der somit die erste Säule der
Bankenunion darstellt.193 Zu Beginn wird dieser Institution die Aufsicht über
systemrelevante Kreditinstitute der Eurozone übertragen, die Aktiva in Höhe von mehr als
30 Mrd. Euro, eine Bilanzsumme von mehr als 20 Prozent des BIP eines Mitgliedsstaates
haben oder bedeutend für eine Volkswirtschaft sind. Zu ihrem Tätigkeitsbereich gehören in
erster Linie die Erteilung von Lizenzen und die Zulassung von Kreditinstituten.194 Weitere
Kompetenzen stehen ihr bei der Errichtung von Zweigstellen oder der Durchführung von
Stresstests zu.195 Ebenso besteht eine Opt-in-Möglichkeit für Staaten außerhalb des EuroRaumes, die sich der Aufsicht der EZB unterziehen wollen.196
Die weiteren Säulen der Bankenunion sehen einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus
(SRM) – auf Grundlage der europäischen Bankeninsolvenz-Richtlinie – und ein
europäisches Einlagensicherungssystem vor, deren Umsetzung noch aussteht.197 Kritik trifft
die Bankenunion hauptsächlich bei der Funktion der EZB als Allfinanzaufsicht. Hier
189
190
191
192
193
194
195
196
197
Dabei handelt es sich um die European Banking Authority, die European Securities and Markets
Authority, die European Insurance an Occupational Pensions Authority und das European
Systemic Risk Board.
Vgl. BOEGL (2013), S. 19.
Vgl. VERON/WOLFF (2013), S. 2; MERSCH (2013), S. 697.
Vgl. HANDELSBLATT (2013), o.S.
Vgl. THELEN-PISCHKE/SAWAHN (2013), S. 77.
Vgl. SCHALAST (2013), S. 1730.
Vgl. BOEGL (2013), S. 22.
Vgl. BOFINGER/et al. (2012), S. 1; OENB (2013a), S. 53.
Vgl. SCHNEIDER (2013a), S. 453.
34
werden mögliche Interessenskonflikte zwischen geldpolitischen und aufsichtsrechtlichen
Aufgaben vermutet.198
4.4 Neue Kapital- und Liquiditätsanforderungen
Als Reaktion auf die durch die weltweite Finanzkrise aufgedeckten Schwachstellen des
Finanzsystems beschlossen die zwanzig größten Industrie- und Entwicklungsländer im Jahr
2010 ein umfassendes Maßnahmenpaket. Dieses soll zur Stärkung des Vertrauens in den
Finanzsektor beitragen und die Auswirkungen von Krisen begrenzen. Der Baseler
Ausschuss für Bankenaufsicht griff die identifizierten Problembereiche auf und entwickelte
daraufhin das Basel III Rahmenwerk, das auf den bereits bestehenden Regelungen von
Basel II aufbaut.199 Dabei konzentrieren sich die Regelungsinhalte in erster Linie auf vier
Kernbereiche. Höhere Eigenmittelquoten, vor allem in Bezug auf das harte Kernkapital und
eine stärkere Berücksichtigung des Kontrahentenrisikos, die Einführung einer Leverage
Ratio sowie einheitliche Liquiditätsvorschriften sollen die Widerstandsfähigkeit der Banken
erhöhen.200 Umgesetzt in europäisches Recht werden die Neuerungen im Rahmen des
Capital Requirements Directive IV Maßnahmenpakets,201 das anschließend, ebenso wie das
Basel III Rahmenwerk skizziert wird.
4.4.1
Die Capital Requirements Directive IV
Durch das Maßnahmenpaket, das die CRD IV umgibt, werden auf europäischer Ebene die
Leitlinien
des
Baseler
Ausschusses
(Basel
III)
zu
den
Eigenkapital-
und
Liquiditätsvorschriften sowie darüber hinaus gehende Aspekte in den europäischen
Rechtsrahmen aufgenommen. Mit dem Inkrafttreten der bisherigen Richtlinien erhielten die
Baseler Leitlinien Rechtsverbindlichkeit und mussten von den Banken berücksichtigt
werden. Eine Besonderheit ist die von der EU-Kommission gewählte Umsetzungsvariante
von Basel III. Bislang wurden die Leitlinien auf europäischer Ebene in Form von
Richtlinien erlassen und somit den Mitgliedsstaaten die Freiheit gegeben, diese
selbstständig in nationales Recht zu implementieren. Das CRD IV Paket setzt sich jedoch
aus einer gewohnten Richtlinie (CRD), die eine Umsetzung in nationales Recht verlangt,
und einer Verordnung (CRR) zusammen, die unmittelbar geltendes Recht darstellt.202
198
199
200
201
202
Vgl. SCHALAST (2013), S. 1730; BOEGL (2013), S. 24.
Vgl. SCHULTE-MATTLER/MANNS (2011), S. 2069.
Vgl. HARTMANN-WENDELS (2012), S. 38.
Vgl. BLUME (2011), S. 218.
Vgl. ORTGIES (2012), S. 61.
35
Zugleich entschied sich die EU-Kommission nicht zu der Strategie einer Änderung der
bestehenden Richtlinien, wie bisher durch die CRD II und CRD III verfolgt wurde, sondern
zu einem völligen Ersatz der bestehenden Regelungen. Im Wege der Einführung der
Capital Requirements Regulation (CRR) setzt die EU-Kommission ihr Ziel der weiteren
Harmonisierung des Binnenmarktes um. Die CRD IV ersetzt damit die Bankenrichtlinie
2006/48/EG und die Kapitaladäquanzrichtlinie 2006/49/EG,203 die noch bis 31.12.2013
gültig sind. Das Inkrafttreten der CRD IV hebt die beiden bestehenden Richtlinien auf und
legt als Anwendungszeitpunkt den 01.01.2014 fest.204 Die Verordnung soll als single rule
book dienen, die den nationalen Behörden keinen Spielraum und keine Auslegungsfreiheit
bei der Umsetzung in nationales Recht gewährt. Damit besteht auch keine Möglichkeit
mehr strengere Bestimmungen auf nationaler Ebene umzusetzen. Das sogenannte gold
plating wird dadurch verhindert.205 Diese Vorgehensweise schafft ein einheitliches
Regelwerk zur Beaufsichtigung der Kreditinstitute.206
Wie in Abb. 3 ersichtlich, haben die Verordnung sowie die Richtlinie zwei unterschiedliche
Regelungskreise. Auf der einen Seite setzt die CRR vorwiegend die Neuerungen der Basel
III Vorschriften hinsichtlich Eigenkapitalanforderungen, Offenlegungspflichten und
Liquiditätsvorschriften in einheitliches und unmittelbar geltendes europäisches Recht um.
Durch den Wegfall der nationalen Auslegungs- und Umsetzungsspielräume gelingt es, die
europaweite Harmonisierung homogener Aufsichtsregime voranzutreiben. Auf der anderen
Seite gewährt die CRD die nötige Flexibilität, auf den nationalen Markt abgestimmte
Regelungen im Bereich Corporate Governance, der Ausgestaltung von Kapitalpuffern
sowie in Hinsicht auf den Überprüfungsprozess der Aufsichtsbehörden zu treffen. Dabei
dienen alle Maßnahmen dem Ziel, den Wettbewerb zu fördern und die Stabilität des
Finanzsystems sicherzustellen.207
203
204
205
206
207
Vgl. SCHULTE-MATTLER/MANNS (2011), S. 2069 f.
Vgl. EU-COMMISSION (2013b), o.S.
Vgl. HÖRTNAGL/KLINGER (2012), S. 32.
Vgl. SCHULTE-MATTLER/MANNS (2011), S. 2069 f.
Vgl. ORTGIES (2012), S. 61 f.
36
Abb. 3: Das CRD IV Paket und die Umsetzung von Basel III auf europäischer Ebene
(Quelle: ORTGIES (2012), S. 64)
Weiters
werden
in
der
Richtlinie
Ausführungen
zu
Niederlassungs-
und
Dienstleistungsfreiheit dargelegt, maßgebende Vorraussetzungen für die Ausübung des
Bankgeschäfts festgehalten und Grundsätzliches zur Bankenaufsicht konstatiert.208
Zusätzlich zu den bereits ausgeführten rechtlich verbindlichen Vorgaben der Verordnung
und
der
national
umzusetzenden
Richtlinie
arbeitet
die
Europäische
Bankenaufsichtsbehörde (EBA) sogenannte Binding Technical Standards (BTS) aus. Sie
dienen zur Spezifizierung technischer Fragestellungen in Bezug auf die Umsetzung der
europäischen Vorgaben bei den Kreditinstituten.209 Diese gelten, ebenso wie die CRR, nach
Prüfung und Verabschiedung durch die EU-Kommission als rechtsverbindlich und sind
unmittelbar anzuwenden.210 Dadurch soll die bestehende heterogene Aufsichtspraxis weiter
angeglichen werden. Allerdings führt der asynchrone Umsetzungs- und Arbeitsprozess an
den BTS und dem CRD IV Paket zu keinen eindeutigen Regelungen und keiner
Planungssicherheit für die Banken. Darüber hinaus muss die Ausgestaltung der später als
die CRD IV in Kraft tretenden BTS durch die Banken antizipiert und bei der Umstellung
der IT-Systeme berücksichtigt werden. Jedoch ist zu erwarten, dass zusätzlicher
Anpassungsbedarf besteht, sobald die konkreten BTS fixiert sind.211
Das CRD IV Paket adressiert wesentliche Schwachstellen in der Regulierungsstruktur des
Finanzsektors, die ausschlaggebend für die Finanzkrise waren und bekämpft deren
© GBI-Genios Deutsche Wirtschaftsdatenbank GmbH - www.genios.de
208
209
210
211
13
Vgl. ORTGIES (2012), S. 62 f.
Vgl. THELEN-PISCHKE/SAWAHN (2013), S. 76.
Vgl. ORTGIES (2012), S. 64.
37
Ursachen. Dazu zählen vorwiegend die zu geringe Kapitalausstattung, eine mangelnde
Bereitstellung von Liquidität für das Finanzsystem und eine ungenügende Bepreisung von
Risiken im derivativen Bereich. Trotz der generell positiven Verbesserungen im Basel III
Rahmenwerk gibt es auch Aspekte, die eher kritisch kommentiert werden. Hierzu lassen
sich vor allem die Liquiditätskennzahlen rechnen, die Investitionen in liquide
Anlageklassen fördern, ohne dabei Rücksicht auf das Geschäftsmodell der einzelnen
Banken zu nehmen.212 Eine Auswahl wesentlicher Bereiche der Basel III Neuerungen und
damit ebenfalls des CRD IV Pakets werden im anschließenden Kapitel vorgestellt und
etwaige aufgedeckte Schwächen diskutiert.
4.4.2
Basel III
Wie bereits angeführt, fokussiert sich die nunmehr dritte vollständige Ausgestaltung der
Baseler Leitlinien auf eine Erhöhung der harten Kernkapitalquote, die Vermeidung prozyklischer Verstärkungsmechanismen durch den schrittweisen Aufbau von Kapitalpuffern,
die Einführung einer Höchstverschuldungsgrenze sowie Liquiditätsvorschriften und ein
verbessertes Kontrahentenrisikomanagement213 im OTC-Geschäft.214 Insbesondere sind die
überarbeitete Definition des Eigenkapitals in quantitativer sowie qualitativer Hinsicht und
die verschärften Anforderungen an die Liquiditätsausstattung der Banken zwei wesentliche
Aspekte der Baseler Leitlinien,215 auf diese sich der folgende Abschnitt vorwiegend
konzentriert.
Der Baseler Ausschuss definiert in seinen Leitlinien die Anforderungen an die
regulatorische Eigenkapitalausstattung der Banken in zwei Bereichen neu. Auf der einen
Seite besteht das anrechenbare Kapital nur noch aus dem Tier 1 Kapital – dazu zählen das
harte Kernkapital (CET 1) und das zusätzliche Kernkapital (AT 1) – und aus dem Tier 2
Ergänzungskapital, deren Eigenschaften in einem detailliert formulierten Kriterienkatalog
festgehalten sind. Auf der anderen Seite ist die Ausweitung der harten CET 1
Kernkapitalbasis zu Lasten der Tier 2 Quote eine hervorstechende Neugestaltung.216 Des
Weiteren sieht Basel III den Abzug von bestimmten Posten vom harten Kernkapital – so
z.B. der latenten Steueransprüche, die durch Zeitdifferenzen entstanden sind – vor, wenn
212
213
214
215
216
Vgl. VETTER (2012), S. 688.
Vgl. RUDOLPH (2012a), S. 449.
Vgl. Abschnitt 4.4.
Vgl. SCHMITT (2011), S. 106.
Vgl. BCBS (2011), Rn. 49 – 61.
38
diese gemeinsam einen Schwellenwert von 15 Prozent des CET 1 Kapitals übersteigen.217
An dieser Stelle sei auf die IFRS Rechnungslegung verwiesen, die bestimmte unrealisierte
Posten des OCI dem bilanziellen Eigenkapital zurechnet.218 Unrealisierte Gewinne oder
Verluste aus der Fair-value-Bewertung von Verbindlichkeiten dürfen bei der Berechnung
des CET 1 nicht berücksichtigt werden.219
In Abb.4 sind die erhöhten Anforderungen an die Kapitalquote grafisch dargestellt.
Auffallend ist hierbei vor allem, dass die Mindesteigenkapitalquote mit acht Prozent der
Risk Weighted Assets (RWA) unverändert bleibt. Allerdings sticht die Anhebung der harten
Kernkapitalquote, die auf eine Stärkung der Kernkapitalbasis – also dem Going-concernKapital – abzielt, heraus. Damit wird der Fokus weg von einer 50/50-Gewichtung von
Kern-
und
Ergänzungskapital,
hin
zu
einer
stärkeren
Betonung
der
Verlustabsorptionsfähigkeit durch das qualitativ hochwertige Kernkapital verlagert. Dem
Gone-concern-Kapital – also die Tragfähigkeit der Verluste im Liquidationsfall – wird
dabei in den neuen Kapitalvorschriften eine geringere Rolle beigemessen.220
Um für Stressszenarien besser vorbereitet zu sein, sieht Basel III den Aufbau sogenannter
Kapitalpuffer in Zeiten mit positiven Unternehmensergebnissen vor. Diese dienen als
Polster für die regulatorische Kapitalbasis in Phasen wo Verluste entstehen. Der
Kapitalerhaltungspuffer ist schrittweise221 mit CET 1 Kapital aufzubauen. Solange der
Puffer nicht die geforderten 2,5 Prozent der RWA erreicht hat, bestehen Einschränkungen
z.B. im Bereich der Gewinnausschüttung222 der Kreditinstitute. Zuzüglich dazu ist ein
national individueller antizyklischer Puffer durch die einzelnen Aufsichtsbehörden
festzulegen, der einer Überhitzung des Bankensystems vorbeugen soll. Dieser soll in Zeiten
übermäßigem Kreditwachstum ebenso mit CET 1 Kapital aufgebaut werden, um potentielle
spätere Verluste durch einen Abschwung zu begrenzen und ein Übergreifen auf die
Realwirtschaft durch eine Einschränkung der Kreditvergabe zu vermeiden. Die individuell
festzulegende Höhe des antizyklischen Kapitalpuffers soll sich dabei an dem Verhältnis von
Kreditwachstum zu dem nationalen Bruttoinlandsprodukt orientieren.223
217
218
219
220
221
222
223
Vgl. BCBS (2011), Rn. 94 lit. c; BLUME (2011), S. 225.
Vgl. BCBS (2011), Rn. 75.
Vgl. Abb. 5.
Vgl. BCBS (2011), Rn. 131.
Vgl. ebd., Rn. 122 – 150; HÖRTNAGL/KLINGER (2012), S. 36 f.
39
Abb. 4: Eigenkapitalanforderungen nach Basel III
Eigenkapitalanforderungen nach BCBS
2,50%
Prozent der RWA
2,50%
8,00%
Countercyclical Kapital Buffer
Conservation Kapital Buffer
2,00%
T2
4,00%
AT1
1,50%
CET 1
2,00%
4,50%
2,00%
0,00%
Basel II
Basel III
(Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an BCBS (2011), S. 64)
Ergänzend zu den in Abb. 4 dargestellten Kapitalpuffern werden durch die CRD IV weitere
Risikopuffer, bestehend aus CET 1 Kapital, für das systemische Risiko und die
Systemrelevanz der Kreditinstitute gefordert. Einerseits wird ein verpflichtender Puffer
zwischen einem und 3,5 Prozent der RWA für große Banken, die eine globale
Systemrelevanz aufweisen und andererseits einen gesonderten Puffer für national
bedeutende Institute bis zu zwei Prozent der RWA, der jedoch auch für die erste Kategorie
anerkannt wird. Darüber hinaus sind die Mitgliedsstaaten dazu angehalten einen
Systemrisikopuffer einzuführen, der eine langfristige Verminderung des pro-zyklischen und
makroprudentiellen Risikos gewährleisten soll und unter Anrechnung der Puffer für die
Systemrelevanz zwischen null und fünf Prozent der RWA liegen soll.224
Ein weiterer wichtiger Bestandteil der Basel III Leitlinien sind die einheitlichen
Mindestliquiditätsvorschriften zur Liquidity Coverage Ratio (LCR) und der Net Stable
Funding Ratio (NSFR). Sie bekämpfen die durch die Krise aufgedeckten Schwächen der
Kreditinstitute hinsichtlich einer unzureichenden Liquiditätsausstattung und einem
mangelnden
Liquiditätsmanagement,
die
zu
einem
abrupten
Stocken
der
Interbankenfinanzierung geführt haben.225 Die LCR zielt unter Annahme eines
Stressszenarios auf die Deckung aller Zahlungsausgänge innerhalb 30 Tage durch
hochliquide Aktiva ab. Auf einen längeren Horizont von einem Jahr ist die NSFR
224
225
Vgl. EU-COMMISSION (2013a), S. 25 – 27.
40
ausgerichtet, die auf eine stabile Refinanzierungsstruktur226 von Aktiva und Passiva abzielt
und Fristeninkongruenzen teilweise beschränken soll.227
Die genaue Ausgestaltung der Liquiditätskennziffern wird in der Praxis sehr kritisch
kommentiert. So herrscht nahezu Übereinstimmung darüber, dass die neuen Regeln
wesentliche Auswirkungen auf die Geschäftsmodelle der Banken haben.228 Besonders die
LCR nimmt aufgrund ihrer Definition eine Lenkungsfunktion hin zu hochliquiden Aktiva
ein, welche die Finanzierung der Staatsverschuldung229 im Vergleich zu einem
konservativen Bankgeschäft, das sich vorwiegend auf die Kreditfinanzierung des
Mittelstandes oder der Unternehmen konzentriert, begünstigt. Die Einschränkung der
Fristentransformation
Refinanzierung
durch
die
gewährleisten,
NSFR
die
soll
jedoch
einen
eine
Mindeststandard
an
gesamtwirtschaftlich
stabiler
wichtige
Kernaufgabe230 der Banken trifft. Hier wird Revidierungsbedarf attestiert, wobei sich die
Aufsicht eher auf die Überwachung eines geeigneten Risikomanagements fokussieren
sollte.231 Teilweise wird sogar ein gänzlicher Verzicht auf die NSFR gefordert, da die
Banken mit einer maßvollen Fristentransformation eine ökonomisch wichtige Funktion
einnehmen.232
Die einzelnen Regelungsbereiche der Kapital- und Liquiditätsvorschriften von Basel III
werden bis 2019 stufenweise umgesetzt, um das Bankensystem kontinuierlich zu stärken.
Dabei wird an der genauen Ausgestaltung der NSFR noch gearbeitet und daher zugunsten
der
LCR
die
Einführung
in
das
Jahr
2018
verschoben.233
Die
detaillierten
Umsetzungsphasen fasst Abb. 5 noch einmal übersichtlich zusammen.
226
227
228
229
230
231
232
233
Vgl. BCBS (2011), Rn. 38.
Vgl. HOFMANN (2012), S. 426; JANUS (2013), S. 529 f.; THELEN-PISCHKE/SAWAHN (2013), S. 78;
HORSCH/PELKOFER (2011), S. 734 f.
Vgl. PAULUS (2013), S. 164.
Vgl. Abschnitt 3.1.
Vgl. VETTER (2012), S. 688 f.
Vgl. GÖTZL (2012), S. 40.
Vgl. BIS (2013), S. 56.
41
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Abb.
5: Basel III Implementierungsphase
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$
$'*&/)>'>+/$K(*>+%)
(Quelle: BCBS (2013), o.S.)
Zusätzliche Kritik wird an dem Vorstoß einer vorzeitigen Umsetzung der Baseler
Vorschriften durch die EBA geübt, die auf Basis von Bankenstresstests bereits eine harte
Kernkapitalquote von neun Prozent Mitte 2012234 verlangte. Dadurch wurde die sehr
ausbalancierte Implementierungsphase des Baseler Ausschusses übergangen und der
Bankensektor wiederum vor eine große Herausforderung gestellt, die Vorgaben frühzeitig
zu
erfüllen.235
Die
damit
verbundene
Beibehaltung
der
Risikogewichtung
von
Staatsanleihen mit null Prozent ist im Lichte der Staatsschuldenkrise gänzlich in Frage zu
stellen.236 Ebenso wurde von einigen Seiten bereits eine vierte Säule des Baseler
Rahmenwerks
gefordert,
die
eine
Vereinheitlichung
der
Abwicklung
und
des
Insolvenzprozesses von Kreditinstituten als Regelungsinhalt haben sollte.237 Diese
Forderungen griff das FSB auf und veröffentlichte Ende 2011 Leitlinien zur effektiven
Abwicklung von Finanzinstituten die als Grundlage für die Europäische BankeninsolvenzRichtlinie dienen.238
234
235
236
237
238
Vgl. LIIKANEN/et al. (2012), S. 9.
Vgl. ZEITLER (2012), S. 674.
Vgl. DOMBRET (2013), S. 703; PAULUS (2013), S. 164.
Vgl. LLEWELLYN (2011), S. 621 f.; BOLLA/GRÜNBICHLER (2011), S. 879.
Vgl. BIS (2013), S. 56.
42
Ausgewählte Aspekte der Europäischen Bankeninsolvenz-Richtlinie
5 Ausgewählte Aspekte der Europäischen BankeninsolvenzRichtlinie
Die bisher diskutierten Themengebiete zeigen die Besonderheiten, die für das Bankgeschäft
und die Kreditinstitute im Vergleich zu anderen Wirtschaftszweigen charakteristisch sind.
Aus diesen Charakteristika lässt sich die Auffassung ableiten, dass das allgemeine
Insolvenzrecht den Ansprüchen grenzübergreifender Bankinsolvenzen nicht gerecht wird,
da sich die vordergründigen Prioritäten beider Bereiche unterschiedlich gestalten. Gemäß
dem allgemeinen Insolvenzrecht zielt ein Insolvenzverfahren auf die gleichmäßige
Befriedigung der Gläubiger ab und nicht vorrangig auf den Schutz und Erhalt der
Finanzstabilität oder die Vermeidung der Ansteckung anderer Institute. Darüber hinaus
greift es erst bei dem Eintritt der materiellen Insolvenz239 ein, was für die Sanierung bzw.
Abwicklung eines systemrelevanten Kreditinstituts und den Erhalt der Stabilität des
Bankensektors zu spät sein kann.240
Als Reaktion auf die weltweite Finanzkrise, in der die Staaten in Schwierigkeiten geratene
Kreditinstitute mit hohen finanziellen Unterstützungsleistungen vor dem Zusammenbruch
bewahren mussten, um die Stabilität des gesamten Finanzsystems nicht weiter zu
gefährden,241 einigten sich das FSB und die G-20-Staaten auf einen international
einheitlichen
Standard
zur
Sanierung
und
Abwicklung
von
systemrelevanten
Finanzinstituten. Die Ende 2011 veröffentlichten Key Attributes of Effective Resolution
Regimes for Financial Institutions dienen somit auf globaler Ebene als Leitlinien zur
nationalen Umsetzung einheitlicher Abwicklungsregime.242 Ihre Umsetzung soll den
nationalen Behörden ein geeignetes Werkzeug zur Verfügung stellen, um Kreditinstitute in
einem geregelten Verfahren abzuwickeln, die SteuerzahlerInnen vor übermäßigen Kosten
einer staatlichen Rettungsaktion zu schützen und dabei die gesamtwirtschaftlich so
wichtigen Funktionen der Kreditinstitute243 aufrecht zu erhalten.244
Auf Basis dieser Key Attributes baut der durch die EU-Kommission ausgearbeitete
Vorschlag zu einer Bankeninsolvenz-Richtlinie – ebenso als Bank Recovery and Resolution
239
240
241
242
243
244
Vgl. Abschnitt 2.1.
Vgl. ATTINGER (2011), S. 7 f.; Vgl. ebenso zu den unterschiedlichen Zielen LASTRA (2007), o.S.
Vgl. Abschnitt 4.
Vgl. DOMBRET/SONNENBERG (2012), S. 416.
Vgl. Abschnitt 3.1 und 3.2.
Vgl. FSB (2011), S. 1.
43
Directive (BRRD) bzw. nur als RRD bezeichnet – auf.245 Dieser Richtlinienvorschlag wird
als Meilenstein in der internationalen Harmonisierung des Bankeninsolvenzrechts
gesehen.246 Bis zum Ausbruch der Finanzkrise im Jahr 2007 hatten die meisten EUMitgliedsstaaten keine besonderen Abwicklungsmechanismen für Banken. Dieser Umstand
hat sich seither jedoch geändert und es wurden in vielen Ländern auf Krisensituationen von
Banken zugeschnittene Rechtsrahmen eingeführt, die durch die BRRD nunmehr
harmonisiert werden sollen.247 Als Vorreiter in diesem Prozess kann das britische
Bankeninsolvenzrecht nach dem Banking Act 2009 gesehen werden.248 Dieser wurde nach
dem Zusammenbruch des Immobilienfinanzierers Northern Rock eingeführt, da zuvor keine
wesentlichen Sonderregelungen für insolvente Banken vorhanden waren und diese
weitestgehend nach dem allgemeinen Insolvenzrecht249 abgewickelt wurden. Der Banking
Act 2009 adressiert vorwiegend die Vermeidung systemischer Risiken durch eine
Bankeninsolvenz, wozu den verantwortlichen Behörden grundsätzlich drei stabilisierende
Handlungsoptionen zur Verfügung stehen.250
In
den
USA
hingegen
besteht
bereits
seit
einigen
Jahrzehnten
ein
eigenes
Abwicklungsregime für Banken, das sich in der Finanzmarktkrise durchaus angemessen
behaupten konnte und durch den Dodd-Frank Act 2010 auch auf systemrelevante
Finanzinstitutionen die keine Banken sind, ausgeweitet wurde. Damit sollten Unternehmen
wie die Hypothekenfinanzierer Fannie Mae und Freddie Mac oder die Versicherung
American International Group zukünftig ebenso in den Anwendungsbereich mit
aufgenommen werden. In der Finanzkrise wurden sie noch in die Kategorie too-big-to-fail
eingeordnet und durch das Einschreiten der US-Behörden gerettet. In Europa wurde bereits
im Jahr 2001 die Richtlinie über die Sanierung und Liquidation von Kreditinstituten
2001/24/EG
beschlossen,
welche
die
Koordination
von
grenzübergreifenden
Bankinsolvenzprozessen251 als Regelungsinhalt hatte. Durch diese RL wurde jedoch kein
Abwicklungsregime etabliert, das als Alternative zu einem Insolvenzprozess nach den
allgemeinen Normen angesehen werden konnte.252
245
246
247
248
249
250
251
252
Vgl. TOMASIC (2011), S. 40; VÉRON/WOLFF (2013), S. 3.
Vgl. VÉRON (2013), S. 11.
Vgl. FLESSNER (2010), S. 659.
Vgl. DAVIES/DOBLER (2011), S. 213.
Vgl. BINDER (2009), S. 41 f.
Vgl. FEIL (2010): § 243 Rn. 1.
Vgl. VÉRON/WOLFF (2013), S. 2.
44
Da sich das Hauptaugenmerk der Regulierungsbemühungen vor Einführung der RL
2001/24/EG eher auf die Prävention von Bankeninsolvenzen fokussierte, knüpfte diese nun
an der Forderung nach einer Regelung zur Abwicklung grenzüberschreitender
Bankeninsolvenzfälle an. Durch die kollisionsrechtlichen Neuerungen wurde eine
Vereinfachung von internationalen Insolvenzverfahren erreicht. Regelungslücken blieben
dennoch offen. Vor allem aber fehlte es an einer sachrechtlichen Harmonisierung der
national
unterschiedlichen
Insolvenzgesetze.
Um
für
die
MarktakteureInnen
Rechtssicherheit zu gewährleisten und das Ziel eines einheitlichen europäischen
Bankeninsolvenzrechts zu erreichen, ist jedoch die Angleichung der national heterogenen
europäischen Sachrechte unumgänglich.253 Der in diesem Kapitel aktuell vorgestellte
Vorschlag der europäischen Gesetzgeber einer Bankeninsolvenz-Richtlinie, soll nunmehr
diese Lücke schließen und zur weiteren Stärkung des europäischen Binnen- und
Finanzmarktes beitragen.254
5.1 Allgemeines zur Bankeninsolvenz-Richtlinie
Als wesentlicher Bestandteil der Europäischen Bankenunion sind neben der nunmehr
bereits beschlossenen gemeinsamen Aufsicht systemrelevanter Banken durch die EZB, auch
einheitliche Regelungen für die Abwicklung von gescheiterten Kreditinstituten zu sehen.
Wie die Vergangenheit zeigte, reicht eine ausschließliche Koordination der Mitgliedsstaaten
bei grenzüberschreitenden Insolvenzen von Banken nicht aus, um die Effizienz des
Abwicklungsprozesses zu gewährleisten und die dadurch entstehenden Kosten zu
minimieren.255 Darum ist die Vereinheitlichung der Abwicklungsregeln unumgänglich und
die Verlagerung der Entscheidungsbefugnis auf europäische Ebene zukünftig notwendig.
Die EU-Kommission hat zu dem letztgenannten Punkt – ergänzend zur BankeninsolvenzRichtlinie – einen Verordnungsentwurf vorgelegt, der einen Single Resolution Mechanism
(SRM) auf gleicher Ebene mit dem SSM bereits bis Anfang 2015 etablieren soll. In der
Verordnung wird ebenfalls die Errichtung eines gemeinsamen Abwicklungsfonds
geregelt,256 womit das einheitliche europäische Abwicklungsregime künftig auf breiten
Beinen stehen soll.257
253
254
255
256
257
Vgl. MAUCHER (2010), S. 299 – 302.
Vgl. ECOFIN (2013), Erw. 3 RL-Vorschlag.
Vgl. MERSCH (2013), S. 699.
Vgl. EU-KOMMISSION (2013), S. 3 f.
Vgl. MERSCH (2013), S. 699.
45
Der erste Schritt in diese Richtung bestand jedoch in der Ausarbeitung eines Vorschlags für
eine Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen –
also die Bankeninsolvenz-Richtlinie – die in diesem Abschnitt detailliert betrachtet wird.
Als Rechtsgrundlage dient Art. 114 AEUV, der eine Angleichung von Rechts- und
Verwaltungsvorschriften der Mitgliedsstaaten durch den Erlass geeigneter Maßnahmen
erlaubt, welche die Funktionsfähigkeit des Binnenmarktes sicherstellen.258 Die Richtlinie
soll allen Mitgliedsstaaten ein Mindestmaß an einheitlichen Eingriffsinstrumenten und
Verfahren für die Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen zur Verfügung
stellen und die Zusammenarbeit der Aufsichts- und Abwicklungsbehörden bei
grenzüberschreitenden Insolvenzfällen erleichtern. Durch diese Harmonisierung der
nationalen Rechtsvorschriften soll die Finanzstabilität gefördert werden.259
5.1.1
Wahl der Rechtsform einer Richtlinie
Trotz der fortgeschrittenen Integration des Bankensektors in der Europäischen Union
beruhen die Rechtsvorschriften für den Umgang mit gescheiterten Banken auf national
unterschiedlichen
Regelungen.
Aus
diesem
Grund
sind
auf
Ebene
der
EU
Legislativmaßnahmen festzulegen, um die gleichartige Abwicklung von Bankeninsolvenzen
durch die Mitgliedsstaaten sicherzustellen. Dadurch sollen die Finanzstabilität und
wesentliche Dienstleistungen der Institute erhalten bleiben und die Kosten für die
allgemeinen Staatshaushalte minimiert werden. Aufgrund dieser stark diversifizierten
nationalen Gesetzgebungen in Bezug auf die Abwicklung von Banken und deren enger
Verquickung mit nicht harmonisierten Rechtsbereichen, wie dem Insolvenz- oder
Eigentumsrecht, ist das Rechtsinstrument der Richtlinie die geeignete Umsetzungsvariante
für die Maßnahmen. Dabei lässt die Richtlinie den notwendigen Ermessensspielraum offen,
um die auf die nationalen rechtlichen Besonderheiten abgestimmte Überführung des
Rahmens möglichst effizient zu gestalten.260
Allerdings geht diese Variante zu Lasten einer Vereinheitlichung der einzelstaatlichen
Rechtsnormen und es findet lediglich eine Harmonisierung der Rechtsnormen statt. Auf
dem Gebiet des Banken- und Aufsichtsrecht ist womöglich aufgrund der stark
unterschiedlich
ausgeprägten
Finanzsektoren
der
Mitgliedsstaaten
eine
einfache
Harmonisierung über eine Richtlinie im Gegensatz zu einer Verordnung die geeignetere
258
259
260
Vgl. Art. 114 Abs. 1 AEUV.
Vgl. EU-KOMMISSION (2012), Begründung zum RL-Vorschlag 4.2.
Vgl. ebd.
46
Wahl. Jedoch wird damit nur eine Einigung über Mindeststandards erzielt, welche die
Entwicklung zu einem einheitlichen Binnenmarkt behindern könnte.261
5.1.2
Gliederung der Richtlinie
Der Richtlinienvorschlag zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und
Wertpapierfirmen gliedert sich insgesamt in elf Titel mit 117 Artikeln. Dieser wurde jedoch
bei der letzten Überarbeitung durch den Rat der Europäischen Union – in der Form des
ECOFIN – vom 28.06.2013 um zusätzliche Artikel erweitert. Sie wurden durch die
Bezeichnung mit Kleinbuchstaben ergänzt.262 Der geänderte Vorschlag dient nun als Basis
für die weiteren Verhandlungen zwischen EU-Kommission, Rat und Parlament, die Ende
2013 abgeschlossen sein sollten.263 Im Anhang des Richtlinienvorschlags sind ergänzende
Informationen und erläuternde Aspekte unter anderem zum Inhalt der Abwicklungspläne
oder zur Bewertung der Abwicklungsfähigkeit enthalten.264
Der Anwendungsbereich, Begriffsbestimmungen und die zuständigen Behörden werden in
Titel I (Art. 1 bis 3) der Richtlinie festgelegt. In Titel II (Art. 4 bis 22) werden die
vorbereitenden Maßnahmen geregelt, die sodann als Basis für Titel III (Art. 23 bis 25)
Frühzeitiges Eingreifen, Titel IV (Art. 26 bis 79) Abwicklung und Titel V (Art. 79a bis 83a)
Gruppenabwicklung dienen. Auffällig ist hier vor allem die quantitative Ausweitung im
Bereich der Abwicklungsregelungen, insbesonders ersichtlich bei den Bestimmungen zu
dem Bail-in-Instrument.265 Dieser Umstand ist der Forderung nach mehr Flexibilität einiger
EU-Mitgliedsstaaten während der Abstimmungsphase über den Richtlinienvorschlag
geschuldet, der nun eine erhöhte Flexibilität bei dem Ausschluss von Verbindlichkeiten
gewährt, die für das bail-in vorgesehenen sind.266
Titel VI (Art. 84 bis 89) zielt auf die Beziehungen mit Drittländern ab und Titel VII (Art. 90
bis 99) fokussiert sich auf die Finanzierungsmechanismen. Hier ist vor allem Art. 98a
interessant, der die hierarchische Haftungsfolge von Einlagen natürlicher Personen, kleiner
und mittlerer Unternehmen, des Einlagensicherungssystems sowie der Europäischen
Investitionsbank (EIB) regelt. Titel VIII bis XI (Art. 100 bis 117) enthalten
261
262
263
264
265
266
Vgl. MAUCHER (2010), S. 154.
Vgl. ECOFIN (2013), S. 1 ff.
Vgl. BRANDI/GIESELER (2013), S. 894.
Vgl. ECOFIN (2013), S. 1 ff.
Vgl. ebd., S. 44 – 257.
Vgl. BRANDI/GIESELER (2013), S. 894; EU-COUNCIL (2013), S. 2 f.
47
Sanktionsregelungen, Durchführungsbefugnisse, Änderungen bestehender Richtlinien und
Verordnungen sowie die Schlussbestimmungen.267
5.2 Anwendungsbereich und die zuständigen Behörden
Anzuwenden ist die Richtlinie gemäß Art. 1 RL-Vorschlag unter anderem auf:268
−
Kreditinstitute und Wertpapierfirmen innerhalb der Union
−
Finanzinstitute die eine Tochter von Kreditinstituten, Wertpapierfirmen oder
Finanzholdinggesellschaft sind und von der Mutter auf konsolidierter Basis
beaufsichtigt werden
−
Finanzholding-, gemischte Finanzholding- und gemischte Holdinggesellschaften
−
sowie Zweigstellen von Instituten mit Sitz außerhalb der EU.
Insbesondere beschränkt sich der Anwendungsbereich jedoch nicht nur auf systemrelevante
Institute, da die Systemrelevanz im Vorfeld einer Krise schwierig zu evaluieren ist. So kann
auch der Ausfall vieler kleinerer Kreditinstitute eine Systemkrise hervorrufen, wenn der
nationale Wirtschaftsraum von diesen abhängig ist und sie untereinander stark vernetzt sind.
Die Entscheidung über die Systemrelevanz einer Bank liegt hierbei bei den nationalen
Behörden.269
Teilweise
wird
eine
Beschränkung
des
Anwendungsbereichs
auf
systemrelevante Institute gefordert, da dadurch unter Umständen das Insolvenzrisiko für
alle Kreditinstitute gemildert wird. Nicht systemkritische Kreditinstitute könnten ohne
weiteres den allgemeinen Liquidationsprozessen unterliegen.270 Die von dem FSB
ursprünglich entwickelten Key Attributes sehen diese Beschränkung auf systemrelevante
Institute vor, von denen der europäische Richtlinienvorschlag jedoch abweicht.271
Die Richtlinie schließt ebenso Wertpapierfirmen in ihren Anwendungsbereich mit ein, da
auch deren Scheitern, wie der Fall Lehman Brothers zeigte, massive Systemkrisen auslösen
können. Der Anwendungsbereich erstreckt sich außerdem auf Holdinggesellschaften, wenn
zumindest eine Tochter die Voraussetzungen für die Abwicklung erfüllt und die
267
268
269
270
271
Vgl. ECOFIN (2013), S. 258 – 307.
Für eine detaillierte Auflistung vgl. ebd., Art. 1 RL-Vorschlag.
Vgl. EU-KOMMISSION (2012), Begründung zum RL-Vorschlag 4.3.
Vgl. FSB (2011), Key Attribute 1.1.
48
Anwendung der Abwicklungsbefugnisse und -instrumente auch auf die Muttergesellschaft
erforderlich ist.272
Jeder Mitgliedsstaat hat eine oder mehrere mit der Abwicklung beauftragte öffentliche
Verwaltungsbehörden zu benennen und diese der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde
(EBA) bekanntzugeben.273 Damit ein zu starkes Eingreifen in das nationale Recht
vermieden wird, erfolgt keine explizite Vorschreibung der Abwicklungsbehörde.274 Dabei
steht es den Mitgliedsstaaten frei, ob sie die Abwicklungsbefugnisse und die Anwendung
der
Abwicklungsinstrumente
auf
die
zuständigen
Aufsichtsbehörden
gemäß
RL
2006/48/EG und 2006/49/EG, auf die Zentralbank, auf ein nationales Ministerium oder auf
eine andere Verwaltungsbehörde übertragen. Das zuständige Ministerium muss jedoch
sicherstellen, dass sich die allgemeinen Funktionen der Behörde nicht mit denen die
Abwicklung betreffenden Funktionen überschneiden und die Entscheidungen der Behörde
mit dem zuständigen Ministerium abgestimmt werden. Insbesondere ist auf die operative
Trennung der Aufsichts- und Abwicklungsfunktionen zu achten. Weiters muss die
Abwicklungsbehörde über die nötigen Fachkenntnisse, Ressourcen und Kapazitäten
verfügen,
um
den
flexiblen,
schnellen
und
ordnungsgemäßen
Ablauf
des
Abwicklungsprozesses im Einklang mit den Abwicklungszielen sicherzustellen.275
Die einzelnen Institute bzw. Muttergesellschaften von Gruppen sind zur Vorlage der
Sanierungspläne sowie der Gruppensanierungspläne bei der zuständigen Aufsichtsbehörde
verpflichtet. Diese evaluiert die Pläne und kann in Abstimmung mit anderen zuständigen
Behörden der Gruppentöchter Anpassungen verlangen.276 Demgegenüber sind die
Abwicklungspläne von der zuständigen Abwicklungsbehörde für jedes Institut zu erstellen.
Der Inhalt soll sich auf die Maßnahmen erstrecken, die bei Vorliegen der
Abwicklungsfähigkeit ergriffen werden.277
5.3 Ziele der EU-Richtlinie
Im Einklang mit den FSB Key Attributes zählen zu den wichtigsten Zielen eines effektiven
Abwicklungsregimes die Möglichkeit, Finanzinstitute geordnet abwickeln zu können, dabei
272
273
274
275
276
277
Vgl. EU-KOMMISSION (2012), Begründung zum RL-Vorschlag 4.4.1.
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 3 Abs. 1, 2 und 8 RL-Vorschlag.
Vgl. EU-KOMMISSION (2012), Begründung zum RL-Vorschlag 4.4.2.
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 3 Abs. 3 – 6 RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Art. 6 Abs. 1 und 2 RL-Vorschlag
Vgl. ebd., Art. 9 Abs. 1 RL-Vorschlag
49
die Finanzstabilität und die ökonomisch relevanten Funktionen der Institute aufrecht zu
erhalten und die SteuerzahlerInnen vor der Beteiligung an den Kosten staatlicher Eingriffe
zur Rettung der gescheiterten Banken zu schützen.
Des Weiteren sollen die Verluste auf die EigentümerInnen und GläubigerInnen der
Kreditinstitute entsprechend einer Haftungsreihenfolge verteilt und ein möglichst schnelles
und
transparentes
Verfahren
gewährleistet
werden.278
Bereits
zu
Beginn
des
Entwicklungsprozesses des europäischen Krisenmanagementsystems für den Finanzsektor
wurden folgende Anforderungen an einen effektiven Rahmen gestellt, welcher:279
−
die Prävention und Vorbereitung als vorrangige Aufgabe sicherstellt,
−
wirkungsvolle Abwicklungsinstrumente zur Verfügung stellt,
−
eine schnelle und schlagkräftige Beschlussfassung über Maßnahmen ermöglicht,
−
das Moral-hazard-Problem reduziert,
−
zu einer einfachen Abwicklung grenzüberschreitender Gruppen beiträgt,
−
ein entsprechendes Maß an Rechtssicherheit gewährleistet und
−
Wettbewerbsverzerrungen durch nicht einheitliche staatliche Eingriffe limitiert.
Um die Auswirkungen auf den Bankensektor speziell und die gesamte Volkswirtschaft
allgemein so gering wie möglich zu halten, ist ein schnelles Eingreifen durch das
Abwicklungsregime von höchster Priorität. Die Abwicklungsmechanismen für große,
systemrelevante, grenzüberschreitende Kreditinstitute sollten dabei auf gleicher Ebene wie
die europäische Aufsichtbehörde angesiedelt sein. Hinzu kommt, dass die Finanzierung
dieser Mechanismen über einen gemeinsamen europäischen Abwicklungsfonds aufgebracht
werden soll, der durch die Banken und Wertpapierfirmen ex ante zu füllen ist.280
Die durch die Finanzkrise massiv hervorgetretene Too-big-to-fail-Problematik vieler
großer, global vernetzter Kreditinstitute, deren Scheitern die öffentliche Hand mit
Steuergeldern verhindern musste, um einen Systemkollaps zu vermeiden, verleitete die
Institute
aufgrund
Geschäften.
281
dieser
impliziten
Rettungsgarantie
zu
vermehrt
risikoreichen
Die Eindämmung der destruktiven Anreizproblematik, bekannt unter dem
bereits weiter oben genannten Begriff moral hazard, wurde genauso in dem Zielkatalog des
278
279
280
281
Vgl. EU-COMMISSION (2010), S. 3; FSB (2011), S. 3.
Vgl. EU-COMMISSION (2010), S. 3 f.
Vgl. SCHOENMAKER (2012), S. 8 f.
Vgl. MÜLLER (2011), S. 2; KLAUS/SCHÄFER (2013), S. 3.
50
Richtlinienvorschlags beibehalten,282 wie die Anforderung durch präventive Maßnahmen
derartige Systemkrisen des Bankensektors bereits im Vorhinein auszuschließen.283
Ein alternativer Lösungsvorschlag, der das Too-big-to-fail-Phänomen bereits ex ante
adressiert, wurde durch HART und ZINGALES in 2009 angesprochen. Sie orientieren sich an
einem System von margin calls und argumentieren, dass ihre Lösung auf alle Banken, egal
welcher
Struktur,
anwendbar
sei.
Dabei
ziehen
sie
als
Auslösefaktor
für
aufsichtsbehördliche Eingriffe eine bestimmte Schwelle des Preises für Credit Default
Swaps (CDS) heran. Steigt der Preis für den CDS, also nimmt das Ausfallrisiko der
Bankverbindlichkeiten zu, so werden die AnteilseignerInnen zur Erbringung von
zusätzlichem Eigenkapital aufgefordert. Die dauerhafte Überschreitung der Grenze führt zu
einem behördlich durchzuführenden Stresstest, dessen Ergebnis über die weitere
Vorgehensweise entscheidet. Fällt dieser negativ aus, d.h. ist die Rückzahlung der
Verbindlichkeiten gefährdet, so ersetzt die Behörde die Geschäftsführung, die Bank wird
rekapitalisiert und veräußert. Dabei werden die Eigenmittel abgeschrieben und die
GläubigerInnen erleiden einen Schuldenschnitt.284 Dieses System würde den in der
Bankeninsolvenz-Richtlinie geforderten frühen Eingriffsmechanismen der zuständigen
Behörden sowie dem Ersatz des Managements entsprechen.285
Über den bereits erwähnten Zielen der Bankeninsolvenz-Richtlinie steht vorrangig die
Bestrebung einen Mindeststandard an Harmonisierung der national unterschiedlichen
Rechtsrahmen für die Abwicklung von Kreditinstituten zu erreichen. Von Seiten der EUKommission wird in Bezug auf die Verhältnismäßigkeit dementsprechend festgehalten,
dass
die
Richtlinie
Mindestharmonisierung
nicht
zu
über
das
notwendige
Maß
hinausgeht,
erreichen.286
Ergänzend
wird
postuliert,
um
dass
diese
kein/e
EigentümerIn oder GläubigerIn des Instituts durch die Abwicklung größere Verluste
erleiden darf, insoweit, diese bei einem Insolvenzprozess nach dem allgemeinen
Insolvenzrecht entstanden wären.287
Ursprünglich sah der Richtlinienentwurf neben der Beteiligung der AnteilseignerInnen und
der GläubigerInnen an den Verlusten der Bank, auch die Haftung der geschäftsführenden
282
283
284
285
286
287
Vgl. EU-KOMMISSION (2012), Begründung zum RL-Vorschlag 1.
Vgl. HART/ZINGALES (2009), S. 2 – 4.
Vgl. ECOFIN (2013), Erw. 23 RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Erw. 7 RL-Vorschlag.
51
Organmitglieder vor. Diese Regelung hätte womöglich eine disziplinierende Wirkung auf
die Geschäftsleitung gehabt und zu der Verbesserung der Moral-hazard-Problematik
beigetragen. Sie wurde allerdings in der weiteren Bearbeitung aus dem Richtlinienentwurf
entfernt, da das Ausmaß ihrer Anwendbarkeit Unklarheiten verursachte.288
5.4 Die drei Säulen
Das im Jahr 2010 vorgelegte Rahmenwerk der EU-Kommission über die wesentlichen
Eckpunkte für das Krisenmanagement im Finanzsektor präsentierte bereits die drei Säulen
Vorbereitung und Prävention, Frühintervention durch die Aufsichtsbehörden und
Abwicklung durch den Einsatz von bestimmten Instrumenten und Befugnissen als
Kernelemente eines einheitlichen Abwicklungsregimes.289 So zeigen auch die wenigen
national bereits in Kraft getretenen Abwicklungsmechanismen, wie z.B. die Schweizer
Bankeninsolvenzverordnung-FINMA,290 der britische Banking Act 2009
291
oder die
deutsche Umsetzung der Abwicklungsregeln durch das Restrukturierungsgesetz,292 dass der
Fokus bei einer Schieflage der Banken insbesondere auf einem raschen Einschreiten und
einem Entgegenwirken mit schlagkräftigen Instrumenten liegt. Dadurch soll die
Bestandsfähigkeit der Kreditinstitute wiederhergestellt werden oder falls dies nicht möglich
ist, sind sie geordnet abzuwickeln.293
5.4.1
Vorbereitung und Prävention
Zu den ohne Zweifel wichtigsten vorbereitenden und präventiven Maßnahmen des
Bankeninsolvenz-Richtlinienentwurfs gehören die verpflichtende Ausarbeitung von
Sanierungs- und Abwicklungsplänen für alle Finanzinstitute.294 Allerdings wird in der
Richtlinie auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Bezug genommen und ein nationaler
Ermessensspielraum vorgesehen. Kleine, nicht systemrelevante Institute, die nur innerhalb
eines Mitgliedsstaates tätig sind, können von der Aufstellung und Aktualisierung von
Sanierungs- und Abwicklungsplänen ausgenommen werden.295 Es besteht auch die
Möglichkeit den Detaillierungsgrad der Pläne auf die Größe, das Geschäftsmodell und die
288
289
290
291
292
293
294
295
Vgl. SCHNEIDER (2013b), S. 681 f.
Vgl. EU-COMMISSION (2010), S. 4.
Vgl. SCHILTKNECHT (2012), S. 2 f.
Vgl. OBERMÜLLER (2011), S. 81.
Vgl. LLEWELLYN (2011), S. 620; HÖCHE (2011), S. 50 – 53.
Vgl. FLETZBERGER (2012), S. 299; ECOFIN (2013), Art. 5 RL-Vorschlag.
Vgl. ECOFIN (2013), Erw. 18a RL-Vorschlag.
52
Verflechtung mit anderen Instituten bzw. mit dem Finanzsystem allgemein anzupassen.296
Die Ausnahmeregelungen gemäß Art. 4 Abs. 1a RL-Vorschlag können jedoch jederzeit von
der zuständigen Behörde widerrufen werden und müssen mindestens jährlich oder bei einer
Änderung der rechtlichen oder organisatorischen Struktur auf Aktualität überprüft
werden.297 Nachfolgend werden die Bestimmungen zu den einzelnen Planungsformen und inhalten ausgeführt.
5.4.1.1
Sanierungspläne
Jedes Institut ist zur Errichtung und Aktualisierung eines Sanierungsplans verpflichtet. In
diesem sind die Maßnahmen darzustellen, die zu einer schnellen und effektiven
Wiederherstellung
der
finanziellen
Vitalität
aufgrund
einer
zuvor
eingetretenen
Verschlechterung der Finanzlage beitragen.298 Für den Mindestumfang an enthaltenen
Informationen eines Sanierungsplans wird auf Abschnitt A des Anhangs des
Richtlinienentwurfs verwiesen.299 Darin sind die einzelnen Bestandteile und erforderlichen
Informationen ungeordnet aufgelistet. Im Sinne einer dienlicheren Übersichtlichkeit
erscheint
hier
Verbesserungsbedarf.300
Zusätzlich
kann
von
der
zuständigen
Aufsichtsbehörde das Führen eines Registers über Finanzkontrakte in denen das Institut
beteiligt ist, verlangt werden. 301
Den Sanierungsplänen sind unterschiedliche Szenarien zugrunde zu legen, die das Eintreten
besonderer Stressereignisse in die Planung mit einbeziehen. Solche können sich auf das
ganze Finanzsystem, auf das Institut alleine bzw. auf die Gruppe beziehen. Diesen
Stresssituationen muss durch die Darstellung adäquater Sanierungsmaßnahmen in diesen
Fällen begegnet werden. Der EBA in Zusammenarbeit mit dem ESRB kommt hierbei die
Aufgabe zu, das Ausmaß dieser Szenarien in Form von Leitlinien festzulegen.302 Auf
Gruppenebene sind Gruppensanierungspläne zu erstellen, um die Stabilität der Gruppe in
einem Stressszenario zu sichern.303 Der zuständigen Behörde wird hier die Möglichkeit
eingeräumt, auch von den einzelnen Tochtergesellschaften innerhalb der Gruppe einen
Sanierungsplan zu verlangen.304
296
297
298
299
300
301
302
303
304
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 4 Abs. 1 RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Art. 4 Abs. 1a i.V.m. Abs. 1c RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Art. 5 Abs. 1 RL-Vorschlag.
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 5 Abs. 4a RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Art. 5 Abs. 5 und 6 RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Art. 7 Abs. 1b RL-Vorschlag.
53
Besonders hervorstechend ist die neue Ausdrucksweise des Art. 7 Abs. 1b des aktuellen
ECOFIN-Richtlinienvorschlags. Gegensätzlich zu der zuvor bestehenden Pflicht305 zur
Erstellung von Sanierungsplänen für die einzelnen Institute innerhalb einer Gruppe ist diese
Pflicht nunmehr einer Ermessensentscheidung der zuständigen Behörde gewichen.306 Diese
Entwicklung spiegelt die Forderungen nach einer verhältnismäßigen Gestaltung dieser
Regelung wider, da die Sicherung der Stabilität als Gruppe hier im Vordergrund steht und
nicht
die
des
einzelnen
Instituts.307
Wie
wichtig
die
Errichtung
von
Vorkehrungsmaßnahmen auf Gruppenebene zur Sicherung der Stabilität ist, zeigte
wiederum der Fall Lehman Brothers. Durch die Aufspaltung des Unternehmens in eine
nicht zu überblickende Anzahl von einzelnen rechtlichen Einheiten war eine geordnete
Abwicklung nicht möglich und führte letztendlich zu dramatischen Auswirkungen auf das
gesamte Finanzsystem. Aus diesem Grund ist die Aufstellung und Bereithaltung von
Sanierungs- und Abwicklungsplänen auf Gruppenebene bereits im Vorfeld einer
Unternehmenskrise von herausragender Bedeutung.308
Nach der Vorlage der Sanierungspläne bei der zuständigen Behörde werden diese in
Abstimmung mit der Abwicklungsbehörde evaluiert und geprüft, ob die Umsetzung der
getroffenen Maßnahmen zur Wiederherstellung einer soliden finanziellen Situation des
Instituts oder der Gruppe geeignet sind. Es wird auch geprüft, ob die Umsetzung des Plans
im Falle eines Stressszenarios negative Auswirkungen auf das Finanzsystem hat, wenn
andere Institute zur selben Zeit ihre Sanierungspläne ebenfalls umsetzen.309 Entsprechen die
getroffenen Maßnahmen, nicht den an sie gestellten Anforderung, so kann die zuständige
Behörde eine Nachbesserung fordern. Unterbleibt diese, kann die Behörde dem Institut
anordnen ihr Risikoprofil zu reduzieren, Rekapitalisierungsmaßnahmen zu ermöglichen,
Veränderungen in der Finanzierungsstrategie und der Governance-Struktur vorzunehmen
sowie alle aufsichtsrechtlichen Mittel des Art. 136 der RL 2006/48/EG anzuwenden.310
Diese Eingriffsmittel in die Geschäftstätigkeit der Institute werden sehr kritisch beurteilt.
Obwohl noch keine die Solvenz bedrohende Situation vorliegt, ist es der zuständigen
Behörde möglich, weitreichenden Einfluss auf den Geschäftsbetrieb zu nehmen. Hier ist
305
306
307
308
309
310
Vgl. EU-KOMMISSION (2012), Art. 7 Abs. 1 RL-Vorschlag.
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 7 Abs. 1b RL-Vorschlag.
Vgl. ATTINGER (2011), S. 17 f.
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 6 Abs. 2 und 2a RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Art. 6 Abs. 3 und 4 lit. (a) – (e) RL-Vorschlag.
54
eine Kollision mit dem Eigentumsrecht und dem Gleichheitsgrundsatz denkbar.311 Darüber
hinaus müssen die Institute einen Aktionsplan erstellen, der genau festlegt, bei welchen
qualitativen
oder
quantitativen
Indikatoren
die
einzelnen
Sanierungsmaßnahmen
anzuwenden sind. Dabei bleibt jedoch dem Management des Instituts die Freiheit, nach
Beurteilung der Umstände von der Umsetzung der Maßnahmen abzusehen oder diese
vorzeitig umzusetzen.312
5.4.1.2
Abwicklungspläne
Entgegen den Bestimmungen zu den Sanierungsplänen ist zur Erstellung der
Abwicklungspläne die Abwicklungsbehörde verpflichtet. Diese kann die Institute
auffordern, unterstützend bei der Erstellung der Pläne mitzuwirken. Vorrangig müssen die
Institute jedoch die relevanten Informationen für die Errichtung bereitstellen. Eine
detaillierte Auflistung relevanter Informationen ist wiederum im Anhang in Abschnitt B zu
finden.313 Der inhaltliche Aufbau des Abwicklungsplans gestaltet sich detaillierter als der
des Sanierungsplans und enthält folgende nicht erschöpfend aufgezählte Punkte:314
−
eine Zusammenfassung der Schlüsselelemente des Plans und wesentlicher
Änderungen im Vergleich zum letzten Abwicklungsplan
−
Möglichkeiten, wie kritische Funktionen und Kerngeschäftsbereiche von dem Rest
des Instituts getrennt werden können
−
eine Beschreibung der Bewertung der Abwicklungsfähigkeit und kritischer
Verflechtungen
−
einen Plan, über die Gestalt der Kommunikation mit Medien und der Öffentlichkeit
−
und Mindeststandards in Hinsicht auf das Eigenkapital und abschreibungsfähige
Verbindlichkeiten sowie in Bezug auf das Bail-in-Instrument.
Aufgrund der antizipativen Annahme möglicher Krisenszenarien, auf die sich die
Ausgestaltung der Sanierungs- und Abwicklungspläne stützt erscheint es sinnvoll, den
Detaillierungsgrad und damit den Aufwand, diese zu erstellen, deutlich zu reduzieren.
Somit könnte eine praxisgerechtere Lösung gefunden werden.315
311
312
313
314
315
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 8a Abs. 1 RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Art. 9 und 10 RL-Vorschlag.
Vgl. FLETZBERGER (2012), S. 301; RECKERS (2012), S. 741.
55
Ein Gruppenabwicklungsplan ist von der Gruppenabwicklungsbehörde in Zusammenarbeit
mit den Abwicklungsbehörden der Töchter für die gesamte Gruppe zu erstellen. Darin sind
Maßnahmen unter anderem für die Abwicklung der EU-Muttergesellschaft sowie der
Töchter aufzunehmen.316 Die Prüfung der Abwicklungsfähigkeit des Instituts sowie der
Gruppe
gehört
genauso
zu
der
Aufgabe
der
Abwicklungsbehörde.
Die
Abwicklungsfähigkeit ist gegeben, wenn es einerseits möglich ist, das Institut unter dem
allgemeinen Insolvenzprozess zu liquidieren oder andererseits unter Anwendung der
Abwicklungsinstrumente und -befugnisse zu restrukturieren ohne dabei signifikant negative
Auswirkungen auf das Finanzsystem auszulösen. Zusätzlich muss gesichert sein, dass
kritische Funktionen des Instituts erhalten bleiben. Dabei ist Abschnitt C des Anhangs zu
beachten und die Bewertung der Abwicklungsfähigkeit gleichzeitig mit der Erstellung des
Abwicklungsplans vorzunehmen.317 Stehen diesen Zielen etwaige Hürden im Weg, so ist
die
Abwicklungsbehörde
wiederum
ermächtigt,
weitgreifenden
Einfluss
auf
die
Geschäftsgebarung des Instituts zu nehmen, um diese Hürden zu beheben.318
5.4.1.3
Gruppeninterne finanzielle Unterstützung
Um gruppeninterne finanzielle Probleme frühzeitig lösen zu können, sieht der
Richtlinienentwurf die Erleichterung gruppeninterner finanzieller Unterstützungen vor.
Diese Vereinbarungen sind an bestimmte Voraussetzungen geknüpft,319 wie die Sicherung
der finanziellen Stabilität oder die Wirksamkeit der Unterstützung eine solide finanzielle
Situation wiederherzustellen. Sie müssen im gegenseitigen Einverständnis der betroffenen
Gruppenmitglieder eingegangen werden. Die Vereinbarungen dürfen nicht erst geschlossen
werden, wenn bereits die Voraussetzungen für eine Frühintervention vorherrschen.320
Die
konsolidierende
Aufsichtbehörde
des
Mutterunternehmens
muss
sodann,
in
Zusammenarbeit mit den einzelnen zuständigen Behörden, die von dieser Vereinbarung
betroffen sind, die Unterstützungsvereinbarungen auf ihre Zulässigkeit prüfen. Zusätzlich
ist auch die Zustimmung der betroffenen AnteilsinhaberInnen zu den Vereinbarungen
erforderlich.321 Bevor es zu einer tatsächlichen finanziellen Unterstützungsmaßnahme
kommt, muss diese der zuständigen Behörde und der EBA bekannt gegeben werden. Der
Behörde steht eine Frist von fünf Arbeitstagen zu, innerhalb dieser die Maßnahmen zu
316
317
318
319
320
321
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 11 Abs. 1 und 3a RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Art. 13 RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Art. 17 und 18 RL-Vorschlag.
56
verbieten oder einzuschränken sind. Geschieht dies nicht, darf die Unterstützung geleistet
werden.322
5.4.2
Frühintervention
Die Bankeninsolvenz-Richtlinie sieht als zweite Säule eine Vielzahl von Maßnahmen vor
um frühzeitig in den Geschäftsbetrieb der Kreditinstitute einzugreifen. Dabei ist der
Zeitpunkt der Eingriffsmöglichkeit an die Verletzung oder drohende Verletzung der
festgelegten Kapitalanforderungen unter anderem der RL 2006/48/EG und 2006/49/EG
gebunden.323 Dieser Zeitpunkt ist jedoch sehr unklar definiert und lässt sich nur schwierig
festlegen.324 Das deutsche Recht bedient sich bei der Beurteilung einer angemessenen,
dauerhaften Eigenkapitalausstattung dabei der Prüfung eines potentiellen Unterschreitens
bestimmter Eigenkapitalrelationen innerhalb der nächsten zwölf bis 18 Monate.325
Zu den Frühinterventionsmaßnahmen zählen insbesondere die Anordnung der Umsetzung
von Sanierungsmaßnahmen gemäß Sanierungsplan, das Management zur Evaluierung der
Situation
anzuhalten
wiederherzustellen,
und
Maßnahmen
zu
Hauptversammlungen
treffen,
die
finanzielle
einzuberufen
und
die
Stabilität
Ordnungspunkte
festzulegen sowie die Geschäftsführung zu ersetzen.326 Der Ersatz der Geschäftsleitung
erfolgt
durch
einen
Sonderbeauftragten,327
der
mit
dem
österreichischen
Regierungskommissär rudimentär vergleichbar ist. Die Befugnisse des Sonderbeauftragten
gehen
jedoch
weit
Regierungskommissär
über
agiert
die
des
lediglich
österreichischen
als
Pendants
Aufsichtsperson,
hat
nur
hinaus.
Der
beschränkte
Eingriffsrechte und darf nur bestellt werden, wenn eine unmittelbare Gefahr für die
Erfüllung der Verpflichtungen gegenüber der GläubigerInnen des Kreditinstituts
bestehen.328
Gemäß Art. 24 Abs. 1 RL-Vorschlag kann die zuständige Behörde dahingegen bereits bei
einer signifikanten Gefährdung der finanziellen Situation, bei mehrfachen Verstößen gegen
das Gesetz oder Verordnungen oder massiven administrativen Bedrohungen einen
Sonderbeauftragten ernennen, der mit der Geschäftsleitung arbeitet oder diese gänzlich
322
323
324
325
326
327
328
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 21 RL-Vorschlag.
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 23 Abs. 1 lit. (a) – (ec) RL-Vorschlag.
Vgl. § 70 Abs. 2 Z. 2 BWG.
57
ersetzt.
Diese
Bestellung
unterliegt
der
Voraussetzung,
dass
andere
Frühinterventionsmaßnahmen keine Abschaffung der bedrohlichen Situation erzielen
konnten. Die Aufgaben und der Wirkungsbereich des Sonderbeauftragten unterliegen der
Limitierung durch die zuständige Behörde. Bei bestimmten Maßnahmen muss der
Sonderbeauftragte ebenfalls die Zustimmung der Behörde einholen, dieser wird
vorübergehend für ein Jahr bestellt und kann jederzeit von der Behörde abberufen bzw.
ersetzt werden.329
5.4.3
Ist
Der Abwicklungsprozess
ein
Kreditinstitut
nun
ausfallgefährdet,
konnte
die
Anwendung
von
Frühinterventionsmaßnahmen diesem Umstand keine Abhilfe schaffen und ist ein
öffentliches Interesse mit der Abwicklung verbunden, so sind die Abwicklungsmaßnahmen
einzuleiten.330 Als ausfallgefährdet gilt ein Institut dann, wenn es in einer derartigen
finanziell bedrohlichen Situation ist, in der die Verluste den Wert des Eigenkapitals
übersteigen bzw. nahezu übersteigen, wenn die Vermögenswerte geringer als die
Verbindlichkeiten sind, das Institut die fälligen Schulden nicht bedienen kann oder eine
öffentliche Unterstützung notwendig ist um die Finanzstabilität eines Wirtschaftsraumes zu
erhalten.331 Diese Situation wird auch als point of non-viability bezeichnet. Die zuständig
Behörde legt diesen Punkt fest. Insbesondere gilt dieser Punkt jedoch als erreicht, wenn die
Voraussetzungen für die Abwicklung erfüllt sind oder wenn die Überlebensfähigkeit des
Instituts ohne die Abschreibung des regulatorischen Kapitals nicht gesichert wäre.332
Führen die Frühinterventionsmaßnahmen zu keinem Erfolg und sind die im vorherigen
Absatz erläuterten Voraussetzungen für die Abwicklung erfüllt, so ist in erster Instanz das
Eigenkapital abzuschreiben und die eigens für die Umwandlung in Eigenkapital gehaltenen
Kapitalinstrumente zu wandeln. Im Vorfeld dazu müssen die Vermögenswerte und
Schulden bewertet werden. Im Zuge dessen wird das Ausmaß des zur Rekapitalisierung
notwendigen Abschreibungsbetrages festgestellt.333 Durch eine unabhängige Bewertung
gemäß Art. 30 RL-Vorschlag soll festgestellt werden, ob die Voraussetzungen für die
Abwicklung erfüllt sind, welches Abwicklungsinstrument am besten für die Abwicklung
geeignet ist und welcher prozentuelle Anteil der Kapitalklassen zur Abwicklung
329
330
331
332
333
Vgl. WULFKEN (2012), S. 1055.
Vgl. ebd., Art. 51 Abs. 4a i.V.m. Art. 30 RL-Vorschlag.
58
herangezogen wird. Ebenso soll auf Grundlage der Bewertung eine Bilanz und diverse
Analysen erstellt sowie der zu erwartende Verlust der GläubigerInnen unter einem
normalen Insolvenzprozess dargestellt werden.334 Die Reihenfolge der Verlustbeteiligung
richtet sich dabei nach den Bestimmungen des allgemeinen Insolvenzrechts, wobei
vorrangig das CET 1 Kapital herabzusetzen ist.335
Die Mitgliedsstaaten müssen darüber hinaus sicherstellen, dass die Abwicklungsbehörden
die notwendigen Abwicklungsbefugnisse haben, wie z.B. das Recht zur Beendigung von
Verträgen zwischen Dritten und des insolventen Instituts vorübergehend für maximal 48
Stunden außer Kraft zu setzen.336 Um die Durchsetzung der Befugnisse zu gewährleisten
sind die Mitgliedsstaaten dazu angehalten den Abwicklungsbehörden die Übernahme der
Kontrolle über das abzuwickelnde Institut zu ermöglichen. Darin inbegriffen sind alle
Rechte der EigentümerInnen und des Managements in Bezug auf die Unternehmensführung
und die Übernahme der Verfügungsmacht über das Eigentum und die Vermögenswerte des
Instituts.337
Allerdings bestehen auch bestimmte Schutzbestimmungen, die dazu dienen, dass die
AnteilsinhaberInnen und GläubigerInnen für den Fall, dass sie durch die Anwendung der
größere
Verluste
erleiden
als
sie
in
einem
normalen
Insolvenzprozess erlitten hätten, einen Anspruch auf Augleich dieser Differenz haben.
Diese Ansprüche werden durch die Mittel des Abwicklungsfonds befriedigt.338 Weiters sind
Schutzbestimmungen für z.B. die bereits weiter oben in dieser Arbeit erwähnten Close-outnetting-Vereinbarungen vorgesehen, bei denen gegenseitige Forderungen zweier Parteien
aufgerechnet werden und somit nur noch eine Forderung eines Instituts bestehen bleibt.339
Den von den Maßnahmen zum Krisenmanagement der Bank betroffenen Personen steht
gemäß Art. 78 Abs. 1 RL-Vorschlag das Recht einer ex ante rechtlichen Überprüfung dieser
Maßnahmen zu. Eine derartige Überprüfung soll jedoch nicht automatisch eine
aufschiebende Wirkung auf die Effekte der Maßnahmen haben.340
Kommt es nun zu dem Fall, dass eine grenzübergreifende Gruppe von Kreditinstituten in
eine finanzielle Schieflage gerät, so muss in erster Linie der Abwicklungsprozess zwischen
334
335
336
337
338
339
340
Vgl. ebd., Art. 63 Abs. RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Art. 65 i.V.m. Art. 67 RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Art. 68 Abs. 2 lit. (d) RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Art. 78 Abs. 2 lit. (a) und (b) RL-Vorschlag.
59
den einzelnen zuständigen und betroffenen Behörden koordiniert werden. Dazu sollen
sogenannte Abwicklungskollegien aufgestellt werden, die ein Rahmenwerk für z.B. die
Erstellung von Abwicklungsplänen oder die Bewertung der Abwicklungsfähigkeit bieten.
Dadurch soll der Informationsaustausch zwischen den an der Abwicklung beteiligten
Behörden erleichtert werden. Mitglieder dieses Kollegiums können dabei unter anderem die
Abwicklungsbehörde auf Gruppenebene, die nationalen Abwicklungsbehörden oder die
Aufsichtsbehörden der Gruppengesellschaften sein. Auch die EBA gehört dem Kollegium
an, jedoch nur als überwachendes Organ.341
Die Finanzierung der Abwicklungsmaßnahmen soll über ein europäisches System von
Finanzierungsvereinbarungen
geschehen.
Finanzierungsmechanismen
sowie
Darunter
deren
fallen
gegenseitige
z.B.
die
nationalen
Hilfestellung
durch
Kreditvergaben.342 Durch diese grenzüberschreitenden zur Verfügungsstellung von
Liquidität würde ein europäisches System zur Finanzierung von Bankenabwicklungen
geschaffen, welches das Ziel einer nahtlosen Weiterführung des Bankbetriebs z.B. bei
einem Verkauf der Bank an einen privaten Käufer sicherstellt.343
Die nationalen Finanzierungsmechanismen würden dann wiederum durch risikogewichtete
Abgaben der Banken gespeist, um für Verluste aufzukommen, die nicht durch die
EigentümerInnen oder GläubigerInnen gedeckt werden können.344 Diese sollen ex ante
eingehoben werden. Reichen die zuvor eingehobenen Mittel nicht aus so sind durch die
Kreditinstitute ex post Beträge zur Verfügung zu stellen bzw. als letzter Akt können die
Finanzierungsmechanismen auch Geld ausleihen.345 Die Höhe der Mittelausstattung des
Fonds soll innerhalb eines Zeitraums von zehn Jahren mindest 0,8 Prozent der gedeckten
Einlagen der Banken in einem Mitgliedsstaat erreichen.346 Art. 98a des BankeninsolvenzRichtlinienvorschlags sieht dabei die Haftungsreihenfolge im Falle von Verlusten der
Banken vor, die nicht durch Eigenkapital, das abschreibungsfähige Kapital bzw. durch
nachrangige GläubigerInnen bereits abgedeckt werden konnten. Hierbei stehen die
gesicherten Einlagen der Sparer und das Einlagensicherungssystem an letzter Stelle der
Verlustbeteiligung. Die Einlagen die nicht unter das Einlagensicherungssystem fallen, z.B.
von Klein- und Mittelbetrieben oder große Einlagen von Privatpersonen und solche der
341
342
343
344
345
346
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 80 Abs. 1 und 2 RL-Vorschlag.
Vgl. ZETZSCHE/GRÜNEWALD (2013), S. 1343.
Vgl. MERSCH (2013), S. 699.
60
Europäischen Investitionsbank (EIB) stehen eine Stufe früher zur Deckung der Verluste zur
Verfügung.347
5.5 Die Abwicklungsinstrumente
Die Mitgliedsstaaten müssen sicherstellen, dass die zuständigen Abwicklungsbehörden mit
den notwendigen Befugnissen ausgestattet sind, um die Abwicklungsinstrumente anwenden
zu können.348 Bevor eine Abwicklungsbehörde auf ein solches Instrument zurück greift und
den GläubigerInnen dadurch Verluste entstehen oder ihre Forderungen in Eigenkapital
umgewandelt werden, müssen die Kapitalinstrumente abgeschrieben bzw. in Eigenkapital
gewandelt werden.349 In erster Instanz ist somit die Abschreibung des regulatorischen
Kapitals vorzunehmen bevor ein anderes Instrument zur Deckung der Verluste
herangezogen werden kann.350
Grundsätzlich werden als Abwicklungsinstrumente die Unternehmensveräußerung oder der
Verkauf von Anteilen, die Errichtung eines Überbrückungsinstituts, die Abspaltung der
guten Vermögenswerte von den Schlechten sowie das bail-in der AnteilseignerInnen und
GläubigerInnen des unter Abwicklung befindlichen Instituts vorgeschlagen.351 Diese
Instrumente können entweder alleine oder in Kombination angewendet werden, wobei die
Separation der Vermögenswerte nur zusammen mit einem weiteren Abwicklungsinstrument
anzuwenden ist.352 Mit Ausnahme des bail-in und der Abschreibung des Eigenkapitals
sehen alle übrigen Abwicklungsinstrumente eine Übertragung von Geschäftsbereichen des
Kreditinstituts auf andere rechtliche Strukturen vor und verfolgen somit das Ziel der
rechtlichen Trennung bestimmter Bankgeschäfte.353
Damit wird der Forderung des Liikanen-Reports nach einem teilweisen Trennbankensystem
und einer Reduzierung der Komplexität der Banken, Rechnung getragen. Mit dieser
Aufspaltung der Banken soll somit die Abwicklungsfähigkeit der Institute verbessert
werden.354 Wenn nur Teile des insolventen Instituts auf eine Überbrückungsbank
übertragen, an eine/n private/n KäuferIn veräußert oder dessen Vermögenswerte
347
348
349
350
351
352
353
354
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 98a RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Art. 31 Abs. 1a RL-Vorschlag.
Vgl. SCHILLIG (2012), S. 5.
Vgl. KLAUS/SCHÄFER (2013). S. 14.
61
ausgegliedert werden, so soll der verbleibende, nicht überlebensfähige Teil innerhalb des
normalen
Insolvenzrechtsprozesses
abgewickelt
werden.355
Die
genannten
Abwicklungsinstrumente werden anschließend vorgestellt, wobei der Fokus auf dem Bailin-Instrumentarium liegt und die anderen Instrumente nur in ihren Grundzügen betrachtet
werden.
5.5.1
Das Bail-in-Instrument
Im Mittelpunkt der intensiven Diskussionen rund um die europäische BankeninsolvenzRichtlinie steht seit Beginn des Gesetzgebungsverfahrens die genaue Ausgestaltung der
Regelungen zum bail-in. Vor allem die Bestimmungen zur Verlust- und Kostenbeteiligung
der AnteilsinhaberInnen und GläubigerInnen der Kreditinstitute an der Stabilisierung der
Institute trugen zu einer mehrfachen Überarbeitung des Richtlinienentwurfs bei. Durch eine
anteilige Reduzierung der Forderungen der GläubigerInnen oder einer Umwandlung ihrer
Ansprüche in Eigenkapital des Instituts soll dieses rekapitalisiert und wieder lebensfähig
werden. Durch diesen debt-to-equity swap kann ebenso Eigenkapital für ein Brückeninstitut
zur Verfügung gestellt werden, auf das Teile der in ihrer Lebensfähigkeit bedrohten Bank
übertragen werden können.356
Von herausragender Bedeutung soll das Bail-in-Instrument für die Abwicklungsbehörden
vor allem bei der Lösung der Too-big-to-fail-Problematik sein. In erster Linie in den Fällen,
bei denen sich andere Abwicklungsinstrumente nicht für die Problembehebung eignen.357
Um die Effizienz des Instruments zu gewährleisten, müssen die Abwicklungsbehörden die
Befugnisse haben die abschreibungsfähigen Verbindlichkeiten einer Bank herabzusetzen,
gänzlich abzuschreiben oder in Anteile des insolventen Instituts zu wandeln. Des Weiteren
ausgegebene Schuldtitel oder Anteile des Instituts zu annullieren bzw. abzuschreiben, das
Kreditinstitut aufzufordern neue Anteile, Vorzugsaktien oder Pflichtwandelpapiere zu
begeben, die Fälligkeit bzw. Zinszahlungen von Schuldinstrumenten zu verschieben sowie
Finanzkontrakte und Derivate zu beenden.358 Das oberste Ziel des Bail-in-Instruments ist es,
das in finanzielle Schwierigkeiten geratene Kreditinstitut zu rekapitalisieren und dadurch
dessen langfristiges Überleben zu sichern. Dazu muss nach der Anwendung des bail-in
innerhalb eines Monats ein Reorganisationsplan aufgestellt werden, der die Maßnahmen zur
355
356
357
358
Vgl. SCHILLIG (2012), S. 30.
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 37 Abs. 1 i.V.m. Art. 56 Abs. 1 lit. (f) – (la) RL-Vorschlag.
62
Sicherung der langfristigen Vitalität des Instituts darlegt.359 Ebenso kann das bail-in im
Vorfeld
einer
Übertragung
von
Ansprüchen
der
GläubigerInnen
oder
von
Schuldinstrumenten auf eine Brückenbank, einer Veräußerung von Geschäftsbereichen oder
einer Abspaltung von Vermögenswerten Anwendung finden.360
5.5.1.1
Anwendungsbereich des bail-in
Grundsätzlich unterliegen gemäß Art. 38 Abs. 1 RL-Vorschlag alle Verbindlichkeiten eines
Kreditinstituts dem Anwendungsbereich des Bail-in-Instruments, es sei denn sie sind
explizit davon ausgenommen. Unter diese Ausnahmen fallen:361
−
gesicherte Einlagen
−
besicherte Verbindlichkeiten inklusive Pfandbriefe (insoweit der Wert der zu
Grunde liegenden Besicherung nicht überschritten wird)
−
Treuhandverbindlichkeiten
−
Verbindlichkeiten gegenüber anderen Instituten, die nicht der selben Gruppe
angehören und die eine ursprüngliche Laufzeit von weniger als sieben Tagen haben
−
Verbindlichkeiten aus z.B. Zahlungssystemen des Interbankenmarkt die eine
verbleibende Laufzeit von weniger als sieben Tagen haben und
−
Verbindlichkeiten gegenüber Angestellten, die durch das Gesetz geregelt sind,
gegenüber
Geschäftspartner
deren
Dienstleistungen
unerlässlich
für
das
Aufrechterhalten des täglichen Geschäftsbetriebes sind oder gegenüber Steuer- und
Sozialbehörden.
Unter die gesicherten Einlagen sind vorwiegend die Kundengelder der Banken, die durch
ein Einlagensicherungssystem bis zu einem Betrag von 100.000 Euro abgesichert sind, zu
rechnen. Das Einlagensicherungssystem selbst wird nicht vom Anwendungsbereich
ausgenommen, sodass dieses zur Entschädigung der Verluste herangezogen werden kann,
die auch durch ein normales Insolvenzverfahren den EinlegerInnen entstanden wären. Um
den Zugang eines Kreditinstituts zu liquiden Mitteln auf dem Interbankenmarkt nicht zu
gefährden und ein Übergreifen der finanziellen Probleme auf gesunde Institute zu
vermeiden, sieht der RL-Vorschlag eben die Bevorzugung von sehr kurzfristigen
Verbindlichkeiten vor.362
359
360
361
362
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 37 Abs. 2 lit. (a) i.V.m. Art. 47 RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Art. 37 Abs. 2 lit. (a) RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Art. 38 Abs. 2 lit. (a) – (f) RL-Vorschlag.
Vgl. BRANDI/GIESELER (2013), S. 895 f.
63
5.5.1.2
Ausnahmeregelungen von dem bail-in
Zusätzlich zu den bereits dargestellten explizit genannten Ausnahmen von dem
Anwendungsbereich des bail-in tool stehen den nationalen Abwicklungsbehörden weitere
Möglichkeiten zur Verfügung bestimmte Verbindlichkeiten aus der Umwandlungs- bzw.
Abschreibungsmasse
herauszuziehen.
So
Verbindlichkeiten ausgeschlossen werden:
können
die
Behörden
festlegen,
dass
363
−
die nicht innerhalb einer angemessenen Zeit umgewandelt werden können
−
deren Fortbestehen essentiell für das Aufrechterhalten kritischer Funktionen des
Instituts ist
−
durch deren Fortbestehen eine Ansteckung anderer Kreditinstitute vermieden
werden kann oder
−
bei denen die Anwendung des bail-in zu höheren Wertverlusten führen würde, als
ihre gesonderte Ausnahme von dem Instrument.
Dadurch wird jedoch der Anteil der nicht von den Ausnahmen betroffenen GläubigerInnen
an der Verlustbeteiligung erhöht. Allerdings gilt, dass kein/e GläubigerIn schlechter gestellt
sein darf als unter dem allgemeinen Insolvenzprozess.364 Wurde nun die Verlustbeteiligung
nicht gänzlich auf andere GläubigerInnen abgewälzt, so kann der Abwicklungsfonds zur
Deckung der übrigen Verluste oder zur Rekapitalisierung des Kreditinstituts beitragen. Als
äußerst wichtige Voraussetzung gilt jedoch, dass bevor der Abwicklungsfonds finanzielle
Unterstützung leisten darf:365
−
mindestens acht Prozent der gesamten Verbindlichkeiten inklusive Eigenkapital des
Instituts zur Verlustbeteiligung und Rekapitalisierung herangezogen wurden und
−
sich der Anteil der Beteiligung des Abwicklungsfonds auf höchstens fünf Prozent
der gesamten Verbindlichkeiten inklusive Eigenkapital beschränkt.
In Ausnahmefällen und unter besonderen Voraussetzungen kann die maximale Schwelle
von fünf Prozent auch überschritten werden. Zuvor müssen jedoch bereits alle anderen
Möglichkeiten ausgeschöpft worden sein.366 Die Ausnahmeregelungen in Verbindung mit
363
364
365
366
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 38 Abs. 3c RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Art. 29 Abs. 1 lit. (f) RL-Vorschlag.
Vgl. ebd., Art. 38 Abs. 3caa und 3cab RL-Vorschlag.
64
der Prämisse, dass kein/e GläubigerIn schlechter gestellt sein darf als unter einem normalen
Insolvenzprozess,
können
letztendlich
dazu
führen,
dass
für
nicht
besicherte
GläubigerInnen die Schutzbestimmung des Art. 65 Abs. 1 lit. (b) RL-Vorschlag greifen.
Demnach stünden diesem Gläubigerkreis Entschädigungsleistungen zu, wenn sie größere
Verluste
tragen
müssten
als
in
einem
normalen
Insolvenzprozess,
was
den
Abwicklungsprozess verteuern und durch die damit verbundene Wertermittlung der
Ansprüche verlangsamen würde.367
5.5.1.3
Minimum Requirements for Eligible Liabilities
Um eine Verschiebung von Verbindlichkeiten, in jene die von den zuvor erwähnten
Ausnahmeregelungen
betroffen
sind,
zu
vermeiden,
sieht
der
Bankeninsolvenz-
Richtlinienentwurf ein Mindestmaß an abschreibungsfähigen Verbindlichkeiten, sogenannte
Minimum Requirements for Eligible Liabilities (MREL) vor, die zwingend jederzeit
vorzuhalten sind. Eine explizite Höhe der MREL wird jedoch nicht genannt.368 Als
abschreibungsfähige Verbindlichkeiten gelten nachrangige Schuldinstrumente die nicht den
Anforderungen des AT 1 und Tier 2 Kapitals entsprechen, aber ausgegeben und voll
einbezahlt sind. Zusätzlich dürfen sie nicht von dem Institut selbst besessen oder besichert
werden, darf der Kauf der Instrumente nicht durch das Institut finanziert worden sein,
müssen sie eine verbleibende Laufzeit von mehr als einem Jahr haben und nicht von einem
Derivat oder einer präferierten Einlage resultieren.369
Für die Mitgliedsstaaten bzw. die zuständigen Abwicklungsbehörden besteht die
Möglichkeit den Mindestumfang von bail-in-fähigem Kapital selbst festzulegen.370 Die
Höhe der bankspezifischen MREL richtet sich dabei nach folgenden Parametern:371
−
die Sicherstellung einer effizienten Anwendung der Abwicklungsinstrumente und
ausreichender abschreibungsfähiger Verbindlichkeiten, um eine angemessene CET
1 Quote wiederherzustellen
−
die Sicherstellung ausreichender abschreibungsfähiger Verbindlichkeiten, wenn der
Abwicklungsplan eine Ausnahme bestimmter Verbindlichkeiten vom bail-in
vorsieht
367
368
369
370
371
Vgl. SCHILLIG (2012), S. 35 f.
Vgl. ebd., S. 36.
Vgl. WULFKEN (2012), S. 1057.
65
−
der Größe, dem Geschäftsmodell und dem Risikoprofil des Instituts
−
den potentiellen Beiträgen des Einlagensicherungssystem im Abwicklungsprozess
−
und den Auswirkungen eines Scheiterns des Instituts auf die Stabilität des
Finanzsystems.
Für Institutsgruppen sollen durch die einzelnen Abwicklungsbehörden eine gruppenweite
Einigung über die Höhe an MREL erzielt werden.372 Der EBA kommt hierbei die Aufgabe
zu bis 2016 einen Bericht zu erstellen, der die Umsetzung, die einzelnen Ausgestaltungen
der MREL sowie deren Zusammenwirken mit den Regelungen der CRR evaluiert und
feststellt, ob eine Harmonisierung in diesem Bereich notwendig ist.373
5.5.1.4
Anwendung des bail-in
Als erster Schritt bei der Anwendung des Bail-in-Instruments ist die Höhe des
abzuschreibenden Betrages, um den net asset value des Instituts wieder auf Null zu setzen,
zu bestimmen. In einem zweiten Schritt wird die Höhe der umzuwandelnden
Verbindlichkeiten festgelegt, die dazu dienen die CET 1 Kapitalquote des Brückeninstituts
bzw. des abzuwickelnden Instituts wiederherzustellen. Dazu muss gewährleistet sein, dass
aktuelle und zuverlässige Informationen zur Bewertung vorhanden sind.374 Durch die
Umwandlung der Verbindlichkeiten in Eigenkapital des Instituts werden die Anteile der
bestehenden Eigentümer beträchtlich verwässert.375
Kommt es nun zur Anwendung des Bail-in-Instruments, so hat die Abwicklungsbehörde der
in Abb. 6 dargestellten Reihenfolge der Verlustbeteiligung zu folgen. Es ist zu beachten,
dass ein Heranziehen der nächsten Kapitalklasse immer erst dann erfolgen kann, wenn die
vorherige Tranche nicht zur gesamten Verlustdeckung ausreicht.376 Dabei ist in erster
Instanz das CET 1 Kapital gemäß dessen Kapazität zu reduzieren. Reicht dessen Höhe nicht
aus, sind die Kapitalinstrumente des AT 1 und Tier 2 Kapitals abzuschreiben bzw.
umzuwandeln. Danach werden nachrangige Schuldinstrumente, die nicht als AT 1 bzw.
Tier 2 Kapital zu qualifizieren sind zur Verlustdeckung herangezogen. Bevor zur nächsten
Stufe gewechselt werden kann, sind jene Instrumente in Eigenkapital zu wandeln, die
speziell dafür Regelungen in ihren Vertragsbedingungen vorgesehen haben, das sind z.B.
372
373
374
375
376
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 39 Abs. 4b RL-Vorschlag.
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 39 Abs. 6b – 6d RL-Vorschlag.
66
!"#$%&'(")*+,-'(./'0*$12$%'
3./'0*$12$%'-4"5/'*%,'(./'%/)')*(/+6*11'-(+74(7+/'
Contingent
Convertible Bonds. Werden die Verluste durch die bisherigen Maßnahmen
immer noch nicht vollständig gedeckt, so sind in weiterer Folge alle übrigen
7KHQRQ³EDLO2$%2DEOH´OLDELOLWLHVKDYHEHHQGHILQHGDVIROORZV'
abschreibungsfähigen Verbindlichkeiten im Einklang mit Art. 98a RL-Vorschlag
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darauf zu achten, dass die Abschreibung von
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Eigenkapitalinstrumenten oder-*.&%&'(/*"'#(0"'(#&1$%&'(2+0/+2+,+&#
von Verbindlichkeiten der gleichen Stufe, gleichrangig im
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Verhältnis zu deren Werten erfolgen
muss. Dies gilt jedoch nicht für Verbindlichkeiten, die
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heranzuziehen.
Es
ist
von dem Anwendungsbereich!"#$%&()(**+(
des bail-in ausgenommen sind.377
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Abb.7KHQHZ³ZDWHUIDOO´VWUXFWXUHLVDVIROORZV'
6: Das europäische Modell der Haftungskaskade im Vergleich zur USA und der Schweiz
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(Quelle: NATIXIS (2013), S. 15.)
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Der eingekreiste Bereich in Abb. 6 entspricht der Haftungskaskade gemäß Art. 98a des
Bankeninsolvenz-Richtlinievorschlags. Demnach sind das Einlagensicherungssystem und
damit die gesicherten Einlagen der BankkundInnen in der Haftungsreihenfolge an letzter
Stelle positioniert. Darüber sind alle nicht besicherten Einlagen von BankkundInnen und
Klein- und Mittelbetrieben sowie jene der Europäischen Investitionsbank gestellt. Bevor
jedoch die Einlagen zur Verlustbeteiligung verwendet werden können, sind vorrangige
AnleihengläubigerInnen und Einlagen von Großunternehmen zur Deckung der Verluste
bzw. zur Umwandlung in Eigenkapital des Kreditinstituts heranzuziehen.378 Im Vergleich
dazu werden in der Schweiz nicht gesicherte Einlagen auf die gleiche Stufe mit vorrangigen
AnleihengläubigerInnen gestellt und die gesicherten Kundeneinlagen ebenso an die letzte
Stelle im Form des Einlagensicherungssystems gereiht.379
Hier werden die KundInnen einer Bank zukünftig in die Pflicht genommen die finanzielle
Situation ihrer Banken zu beurteilen. Im Falle der Insolvenz eines Kreditinstituts sind sie
nunmehr einem Verlustrisiko ausgesetzt. Die Einlagensicherung soll dabei nicht dazu
377
378
379
Vgl. ebd., Art. 98a RL-Vorschlag.
Vgl. SCHILTKNECHT (2012), S. 5.
67
dienen die Spekulation zu fördern und die BankkundInnen trotz der Vereinnahmung hoher
Risikoprämien vor Verlusten zu schützen.380
Um einen effizienten Ablauf des bail-in zu gewährleisten, müssen die Mitgliedsstaaten
sicherstellen, dass die Kreditinstitute ausreichend Kapital zur Verfügung haben und jegliche
Hindernisse
beseitigen,
um
einen
reibungslosen
Ablauf
Verbindlichkeiten in Anteile des Kreditinstituts sicherzustellen.
381
der
Wandlung
von
Um die Auswirkungen so
gering wie möglich zu halten und Investoren und Kontrahenten nicht zu verunsichern, soll
das bail-in tool nicht vor 2018 anzuwenden sein.382
5.5.2
Die Unternehmensveräußerung, das Brückeninstitut und die Abspaltung von
Vermögenswerten
Der Bankeninsolvenz-Richtlinienentwurf sieht neben dem Bail-in-Instrument weitere
Maßnahmen vor, um insolvente Kreditinstitute geordnet abwickeln zu können. Durch die
Anwendung des Instruments der Unternehmensveräußerung kann, die in ihrer Existenz
gefährdete Bank an eine/n private/n KäuferIn veräußert werden. Die Übertragung von
Teilen einer Bank auf ein staatliches Überbrückungsinstitut ermöglicht eine Weiterführung
von gesunden Teilen der Bank und eine Unterwerfung der maroden Teile unter den
allgemeinen Insolvenzprozess. Die Abspaltung oder Ausgliederung von toxischen
Vermögenswerten in eine Zweckgesellschaft dient einem ähnlichen Ziel wie die
Brückenbank verfolgt und soll die Bilanz der Bank bereinigen, um die gesunden Bereiche
weiterzuführen.383
Die Unternehmensveräußerung sieht einen Verkauf von Anteilen an dem insolventen
Institut, von den gesamten bzw. von Teilen der Vermögenswerte, Rechten und
Verbindlichkeiten an eine/n private/n AbnehmerIn vor. Für diese Übertragung ist die
Zustimmung der AnteilsinhaberInnen nicht notwendig. Die Maßnahme soll jedoch dem
Wohle der AlteigentümerInnen sowie des Instituts selbst dienen.384 Der Verkaufsprozess an
sich, soll dabei transparent und ohne Bevorzugung von bestimmten Käufergruppen
ablaufen. Der Prozess hat eine möglichst rasche Veräußerung zum Ziel, der einen
380
381
382
383
384
Vgl. ZETZSCHE/GRÜNEWALD (2013), S. 1340.
68
maximalen Verkaufserlös generieren und ohne Interessenskonflikte von Statten gehen
soll.385
Ähnlich wie bei der Veräußerung an eine/n private/n KäuferIn werden bei dem Instrument
des Brückeninstituts, Anteile, Vermögenswerte bzw. Teile davon und Verbindlichkeiten auf
eine rechtlich eigenständige Gesellschaft übertragen. Die jedoch im Besitz oder teilweisen
Besitz einer öffentlichen Behörde ist. Dabei besteht ebenfalls die Möglichkeit, dass die
übertragenen Teile wieder auf das ursprüngliche Institut rücktransferiert werden.386 Das
Brückeninstitut unterliegt der Überprüfung durch die zuständige Abwicklungsbehörde unter
anderem in Bezug auf dessen Risikoprofil und dessen Strategie. Die Tätigkeit der
Brückenbank soll grundsätzlich nach höchstens zwei Jahren wieder eingestellt werden oder
wenn sie sich z.B. mit einer anderen rechtlichen Einheit zusammenschließt, alle
Vermögenswerte, Rechte und Verbindlichkeiten an eine/n Dritte/n veräußert hat oder alle
Vermögenswerte abgeschrieben wurden.387
In Bezug auf das deutsche KWG lässt sich aufgrund der Änderung der RL 2001/24/EG
durch Art. 106 Bankeninsolvenz-Richtlinienvorschlag nunmehr die Übertragungsanordnung
im
deutschen
Rechtsrahmen
rechtfertigen.
Die
der
Unternehmensveräußerung und des Überbrückungsinstituts gelten nämlich gemäß Art. 31
RL-Vorschlag im Sinne der RL 2001/24/EG als Sanierungsmaßnahmen. Wobei der
wesentlichste Unterschied zwischen beiden Varianten der übernehmende Rechtsträger ist.388
Diese Übertragungsanordnung des KWG kann von der deutschen Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungsaufsicht angeordnet werden, wenn der Bestand des Kreditinstituts
gefährdet ist.389
Ein eigens für die Übernahme von Vermögenswerten, Rechten oder Verbindlichkeiten eines
insolventen Kreditinstituts oder einer Brückenbank errichtetes Asset Management Vehikel
bildet das vierte Abwicklungsinstrument, das den zuständigen Behörden zur Disposition zur
Verfügung steht. Ziel des Vehikels ist dabei den Wert der übertragenen Vermögenswerte
durch einen Verkauf oder eine geregelte Abwicklung zu maximieren.390 Dabei ist die
Marktsituation für die übertragenen Vermögenswerte, Rechte und Verbindlichkeiten in die
385
386
387
388
389
390
Vgl. LEHMANN/HOFFMANN (2013), S. 1397.
69
Betrachtung mit einzubeziehen. Diese könnte ohne die Übertragung negative Effekte auf
andere Finanzmärkte haben. Des Weiteren könnte die Übertragung notwendig sein, um eine
funktionierende Abwicklung des insolventen Instituts zu gewährleisten bzw. die
Funktionsweise einer Brückenbank sicherzustellen.391
5.6 Auswirkungen der Bankeninsolvenz-Richtlinie
Eine umfassende Auswirkungsstudie der EU-Kommission legt die möglichen Einflüsse der
Bankeninsolvenz-Richtlinie auf eine Reihe mit ihr verbundener Faktoren ausführlich dar.
Die Studie zeigt, dass durch das Rahmenwerk der Richtlinie die Wahrscheinlichkeit einer
Bankenkrise reduziert wird und somit positiv auf die europäische BIP Entwicklung wirkt.
Durch den ausgelösten makroökonomischen Effekt könnte ein um 0,7 bis ein Prozent
höheres BIP in der EU erzielt werden. Der Wegfall der Staatenbeteiligung in einer
Bankenkrise durch eine implizite Ausfallgarantie soll die Finanzierungskosten der
Staatsschulden reduzieren.392 Auf Klein- und Mittelbetriebe sollen die neuen Regelungen
vor allem in Hinsicht auf einen stabilen Finanzsektor, eine dadurch erzielte Kontinuität der
Bankendienstleistungen und eine Vermeidung von Bankenkrisen positiv Einfluss nehmen.
Ihre Finanzierungskosten werden jedoch voraussichtlich steigen.393
Unter besonderer Aufmerksamkeit in Bezug auf den Bankeninsolvenz-Richtlinienentwurf
sind die Rechte der AnteilsinhaberInnen und der GläubigerInnen zu sehen.394 Werden ihre
Ansprüche gegen das insolvente Kreditinstitut nicht gänzlich befriedigt, so können sich
Konflikte mit deren Eigentumsrechten ergeben.395 Das Recht auf Eigentum ist in der
Europäischen Charta für Menschenrechte festgelegt. Durch die Anwendung von
bestimmten Abwicklungsinstrumenten, die in diese Eigentumsrechte z.B. durch Enteignung
eingreifen, können die Rechte verletzt werden. Allerdings sehen die Regelungen der Charta
auch Ausnahmen vor und zwar wenn die Ausnahmen per Gesetz erlassen werden, auf
öffentlichen Interessen begründet und verhältnismäßig sind. Die Abwicklungsinstrumente
in der Bankeninsolvenz-Richtlinie sind somit so ausgestaltet, dass diese von der Ausnahme
betroffen sind.396
391
392
393
394
395
396
Vgl. EU-COMMISSION (2012), S. 66 f.
Vgl. ebd., S. 73.
Vgl. ebd., S. 63.
Vgl. ATTINGER (2011), S. 10.
Vgl. BABIS (2012), S. 24 f.
70
Die Vergangenheit hat gezeigt, dass internationale Leitlinien oftmals aufgrund von
verspäteter oder mangelnder Umsetzung nicht die intendierten Ziele erreichen. Eine
konsequente Implementierung der neuen Regelungen ist mit einem umfassenden
Anpassungsbedarf der bestehenden nationalen Rechtssysteme verbunden. Außerdem stellt
die Neuartigkeit der internationalen Bestimmungen die betroffenen Institute und Behörden
vor große Herausforderungen. Aus diesem Grund sieht das FSB eine konsequente
Überwachung des Umsetzungsstandes der Kernelemente der Key Attributes vor.
Entsprechen die Länder dabei nicht dem vorgegebenen Entwicklungsfortschritt des FSB,
müssen sie die mangelhafte Umsetzung erklären und sind möglicherweise von einer
Veröffentlichung der Ergebnisse bedroht.397 Einige europäische Staaten haben jedoch
bereits als Reaktion auf die Finanzkrise ein Abwicklungssystem auf nationaler Ebene
umgesetzt. Bei der Analyse der durch diese Regelungen abgedeckten Bankeninsolvenzfälle
zeigte sich, dass die Abwicklung der Institute mit Fokus auf das Bail-in-Instrument
geringere Kosten für alle Beteiligten verursachte als eine Rettung durch den Staat oder die
Liquidation.398
5.7 Die Key Attributes als Leitlinien zur Umsetzung in nationales
Recht
Mit der Veröffentlichung der Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial
Institutions des FSB wurden Ende 2011 Leitlinien vorgestellt, um die Abwicklungsregime
für Banken international einheitlich zu gestalten.399 Eines der ersten Länder, das sich an
dem internationalen Rahmenwerk für die Reform des nationalen Bankeninsolvenzrechts
anlehnte, war die Schweiz. Dabei wurden mit der Bankeninterventionsverodnung-FINMA
die bereits bestehenden strikten rechtlichen Bestimmungen zu Bankeninsolvenzen
überarbeitet. Die Verordnung folgt dem Prinzip der Universalität400 und regelt im
Wesentlichen die Bankensanierung neu. Um eine Sanierung zu ermöglichen, müssen die
GläubigerInnen durch die im Sanierungsplan aufgestellten Maßnahmen zumindest besser
gestellt sein als durch eine Insolvenz, ist dies nicht der Fall kann keine Sanierung
stattfinden. Ein unverzichtbarer Bestandteil der Sanierung ist die Rekapitalisierung der
Bank, bei der in erster Linie Eigenkapital und Schuldinstrumente zur Verlustdeckung
herangezogen werden. Reicht diese Maßnahme nicht aus, besteht die Möglichkeit eines
397
398
399
400
Vgl. EU-COMMISSION (2012), S. 79.
Vgl. Abschnitt 2.1.
71
debt-to-equity swap bzw. die Herabsetzung der Forderungen der GläubigerInnen. Scheitern
die Sanierungsbemühungen gänzlich, so können wichtige Bankdienstleistungen auf eine
Überbrückungsbank übertragen werden. Durch gegenseitige Leitungsvereinbarungen
werden kritische Bereiche des Zahlungsverkehrs sichergestellt. Ein Beendigungsverbot von
Verträgen für maximal 48 Stunden soll die angemessene Durchführungsmöglichkeit dieser
Maßnahmen sicherstellen.401
Im schweizerischen Bankeninsolvenzrecht sticht dabei die von der FINMA ausgeübte
Doppelrolle als Aufsichts- und Insolvenzbehörde hervor. Dadurch vereint sie weitgreifende
Eingriffsbefugnisse in nur einer souveränen Instanz.402 Die Behörde stellt strenge Vorgaben
in Bezug auf die Kapitalvorschriften, insbesondere für systemrelevante Banken. Diese
müssen zusätzlich zu den Basel III Kapitalanforderung, Pflichtwandelanleihen, sogenannte
Contingent Convertibles (CoCo) halten, die im Krisenfall vorrangig zur Verlustdeckung
dienen und durch die Bail-in-Maßnahmen ergänzt werden. Besonders hervorzuheben ist die
Haftungsreihenfolge bei Anwendung des Bail-in-Instruments. Dabei sind die nicht dem
Einlagenschutz unterliegenden Depositen nicht explizit von der Möglichkeit einer
Wandlung in Eigenkapital ausgenommen, sondern wurden an die letzte Position der
Haftungskaskade gestellt. Für die Herabsetzung der Forderungen der GläubigerInnen ist
jedoch keine Bevorzugung einzelner Gläubigergruppen zu beachten.403 Des Weiteren ist
kein Restrukturierungsfonds zur Finanzierung vorgesehen und die Verordnung bezieht alle
Kreditinstitute in ihren Anwendungsbereich mit ein.404
Im britischen Banking Act 2009 sind ebenfalls eine Übertragung der Vermögenswerte, der
Schulden oder der Gesellschaftsanteile der Banken gesetzlich verankert. Durch einen
Regierungsakt können diese auf andere Institute, eine eigens dafür staatlich errichtete
Brückenbank oder vorübergehend auf den Staat selbst transferiert werden. Um den
Sanierungswiderstand der EigentümerInnen zu lösen, können diese Maßnahmen durch
Enteignung erfolgen.405 Die Umsetzung der FSB Key Attributes in das deutsche Recht
erfolgte im Wege des Restrukturierungsgesetzes, das zweistufig aufgebaut ist. Die erste
Stufe sieht ein Sanierungsverfahren vor, das auf alle in Deutschland zugelassenen
Kreditinstitute anwendbar ist und dem Management der Bank die frühzeitige Möglichkeit
zur
Krisenbewältigung
401
Vgl. HÖCHE (2011), S. 51.
Vgl. HÖCHE (2011), S. 51.
402
403
404
405
gibt.
Scheitert
das
Sanierungsverfahren,
so
ist
ein
72
Reorganisationsverfahren auf Basis eines Reorganisationsplans für systemrelevante
Kreditinstitute vorgesehen. Damit bestehen im deutschen Rechtssystem unterschiedliche
Verfahrenskonzepte
Kreditinstitute.
in
Bezug
auf
systemrelevante
und
nicht
systemkritische
406
Vorrausetzungen
für
die
Eröffnung
eines
Reorganisationsverfahrens
sind
die
Bestandsgefährdung des Kreditinstituts und die Systemgefährdung durch dessen Insolvenz.
In diesem Verfahren stehen als Reorganisationsmaßnahmen die Umwandlung von
Forderungen in Unternehmensanteile und die Ausgliederung von Teilen des Kreditinstituts
auf einen anderen Rechtsträger zur Verfügung.407 Finanziert werden diese Maßnahmen
durch die Installierung eines Restrukturierungsfonds, der durch eine Bankenabgabe gefüllt
wird. Die Höhe der Beiträge richtet sich dabei nach der Größe und dem systemischen
Risiko des Instituts.408 Im deutschen Restrukturierungsgesetz ist des Weiteren ein
Sonderbeauftragter vorgesehen, der die Geschäftsleitung einer Bank ersetzen kann.409 Das
Schweizer Rechtssystem kennt lediglich einen Sanierungsbeauftragten, der bestellt werden
kann und den Sanierungsplan des Kreditinstituts ausarbeitet.410 Wie sich nun die
Umsetzung der FSB Key Attributes bzw. der europäischen Bankeninsolvenz-Richtlinie in
das österreichische Rechtssystem gestaltet, wird im nachfolgenden Kapitel detailliert
dargestellt.
406
407
408
409
410
Vgl. OBERMÜLLER (2011), S. 84 – 88; DOMBRET/EBNER (2013), S. 25.
Vgl. OBERMÜLLER (2011), S. 88 f.
Vgl. ebd., S. 90.
Vgl. ebd., S. 83.
Vgl. HÖCHE (2011), S. 50.
73
Auswirkungen auf den österreichischen Bankensektor
6 Auswirkungen auf den österreichischen Bankensektor
Bis zum Beginn der Finanzkrise im Jahr 2007 war der österreichische Bankensektor geprägt
von aufstrebenden und erfolgreichen Geschäften in Ost- und Südosteuropa. Vor allem der
vollzogene Strukturwandel, der von der Einbindung österreichischer Kreditinstitute in den
EU-Bankenmarkt getrieben wurde, einer Strategie der Marktliberalisierung und einer
Erweiterung der Angebotspalette bei Finanzprodukten, trug zu dem Erfolg der Banken
bei.411 Die Krise führte jedoch zu Schwierigkeiten im Ost- und Südostgeschäft, wo
vermehrt Kreditausfälle entstanden.412 Im Jahr 2012 stellen bei Österreichs Banken die Non
Performing Loans (NPL) des Ost- und Südosteuropäischenmarktes immer noch eine große
Herausforderung dar, die es zu bewältigen gilt. Es wurden ausländische Zweigstellen
verkauft und dadurch das Verhältnis der NPLs zu den gesamten Vermögenswerten
reduziert. Allerdings ist die Problematik der schlechten Kreditqualität der BankkundInnen
in dieser Region immer noch präsent.413
Auf die Auswirkungen der Finanzkrise reagierte der österreichische Gesetzgeber mit dem
Erlass des Interbankmarktstärkungs- und Finanzmarktstabilitätsgesetz im Jahr 2008.
Ersteres sieht eine Errichtung einer zentralen Clearingstelle für den Interbankenmarkt vor
und Letzteres zielt auf die Rekapitalisierung der Kreditinstitute ab. Beide Maßnahmen
erfordern den Einsatz von öffentlichen Mitteln, vor allem in Form von Garantien und
Zufuhr von Eigenkapital für den Bankensektor.414 Besonders die Abwicklung von
Interbankgeschäften über das Modell einer Clearingbank, um das Kontrahentenrisiko zu
senken und ein Übergreifen einer finanziellen Stresssituation eines Instituts auf andere zu
vermeiden, wird sehr positiv beurteilt.415
Die bestehende Rechtslage in Österreich sieht vor, dass der FMA bereits vor Eintritt der
materiellen Insolvenz weitreichende Eingriffsbefugnisse zustehen. Vor allem wenn die
Gefahr besteht, dass Kreditinstitute die Verpflichtungen gegenüber ihren Gläubigern nicht
erfüllen können. Die Behörde kann den Geschäftsbetrieb untersagen, die Befugnisse der
Geschäftsleiter beschneiden, Gewinn- und Kapitalentnahmen bzw. Ausschüttungen
verbieten oder einen Regierungskommissär einsetzen.416 Treten die Vorraussetzungen der
411
412
413
414
415
416
Vgl. MOOSLECHNER (2009), S. 187.
Vgl. ebd., S. 193; HAIDEN (2009), S. 85; REBHAN (2012), S. 52.
Vgl. OENB (2013a), S. 41 f.
Vgl. HAIDEN (2009), S. 73 f.
Vgl. HANKE (2010), zitiert nach: BRÄMER/KRYVKO/RICHTER (2010), S. 616.
Vgl. REHULKA (2012), S. 1 f.
74
Insolvenzauslösetatbestände Überschuldung und Zahlungsunfähigkeit ein, dann kann ein
Geschäftsaufsichtsverfahren oder ein Konkursverfahren über das insolvente Kreditinstitut
eröffnet werden. Hier gelten die Regeln des BWG sowie der IO komplementär, wobei das
Geschäftsaufsichtsverfahren im BWG und die Konkursabwicklung in der IO geregelt wird
und für beide Verfahren ordentliche Insolvenzgerichte zuständig sind.417
Mit diesem System steht die österreichische Gesetzgebung zwischen den beiden Extremen
einer vollständigen Integration der Bankeninsolvenzverfahren in das allgemeine
Insolvenzrecht und der Schaffung eines eigenen Rechtsrahmens für insolvente
Kreditinstitute. Im Vergleich dazu unterlagen bis zur Einführung des Banking Act 2009
britische Banken gänzlich dem allgemeinen Insolvenzrechtsverfahren. In der Schweiz
hingegen wurden bereits im Jahr 2004 Bankeninsolvenzen der Zuständigkeit der
ordentlichen Gerichte entzogen und der Aufsichtsbehörde FINMA zugeteilt, die somit den
gesamten
Insolvenzprozess
delegiert.
Es
besteht
einzig
die
Möglichkeit
einer
Beschwerdeführung bei den Zivilgerichten, jedoch ausschließlich auf Bundesebene.418 Die
Umsetzung
des
europäischen
Richtlinienentwurfs
zur
Bankeninsolvenz
in
das
österreichische Recht und die sich daraus ergebenden Implikationen für die österreichischen
Kreditinstitute, ihre Geschäftsmodelle und die Bankenbranche im Allgemeinen werden im
Folgenden präsentiert.
6.1 Umsetzung in das österreichische Recht
Die europäische Harmonisierungswelle des Bankensektors, die bereits ausführlich
beschrieben wurde, trifft ebenso die österreichischen Kreditinstitute. Umfassende staatliche
Rettungsaktionen für angeschlagene Banken haben den österreichischen Gesetzgeber dazu
veranlasst419 die EU-Vorschläge und das FSB Rahmenwerk frühzeitig in nationales Recht
umzusetzen. In Österreich werden die europäischen Vorgaben nach Forderungen nationaler
und
internationaler
Organisationen
in
Form
des
und
-
restrukturierungsgesetzes (BIRG) verwirklicht.420
417
418
419
420
Vgl. Abschnitt 2.3.
Vgl. FLESSNER (2010), S. 655 f.
Vgl. HOPPE (2012), o.S.
Vgl. BUNDESARBEITERKAMMER (2013), S. 1.
75
6.1.1
Das Bankeninterventions- und -restrukturierungsgesetz
Der Entwurf zum BIRG wurde am 22.02.2013 vom Bundesministerium für Finanzen unter
der Leitung der Finanzministerin Dr.in Maria Fekter veröffentlicht. Der Gesetzesentwurf ist
auf die Verbesserung der Schwachstellen des Insolvenzrechts hinsichtlich der geordneten
Abwicklung und Liquidation von Kreditinstituten ausgerichtet. Er orientiert sich an dem
europäischen Richtlinienentwurf und spricht den zuständigen Behörden frühzeitige
Eingriffsbefugnisse in den Geschäftsbetrieb im Falle von Krisensituationen zu.421
Insbesondere
erweist
sich
das
erst
bei
Gesetzesverstößen
einschreitende
Geschäftsaufsichtsverfahren ungeeignet, frühzeitig auf Krisensituationen reagieren zu
können.422 Das BIRG zielt somit auf eine präventive Krisenplanung der Banken und der
Aufsicht,
ein
frühzeitiges
Eingreifen
der
Aufsicht
und
die
Vermeidung
von
Kostenbeteiligungen öffentlicher Mittel zur Stabilisierung von Banken ab.423
Aufgrund der frühzeitigen Umsetzung des Gesetzes noch vor Verabschiedung der EURichtlinie beschränkt sich der österreichische Gesetzesentwurf jedoch auf Präventions- und
Frühinterventionsmaßnahmen.424 Dazu zählen unter anderem die Aufstellung von
Sanierungs- und Abwicklungsplänen.425 Der Entwurf sieht derzeit noch keine geeigneten
Abwicklungsinstrumente vor. Damit kann er die grundsätzliche Intention der Sicherung
öffentlicher Mittel im Krisenfall eines Kreditinstituts nicht garantieren. Es bestehen dadurch
ebenso keine Anreize zur Risikominimierung. Die Definition der übergeordneten Ziele im
Begleitmaterial426 zu dem Gesetzesentwurf ist generell zu begrüßen, jedoch bedarf es einer
Ausweitung und Festlegung dieser Ziele im Gesetzestext, um die Sicherung der
Finanzmarktstabilität
über
den
Gläubigerschutz
zu
stellen.427
Das
ist
insoweit
problematisch, da der Schutz der GläubigerInnen verfassungsrechtlich festgelegt ist und
dieser durch eine Privilegierung einzelner Insolvenzbeteiligter nicht verletzt werden darf.
Grundsätzlich gilt, dass wenn eine stabile Marktsituation auch durch andere Maßnahmen als
durch Eingriffe in die Rechte Dritter hergestellt werden kann, dann hat die Wahrung der
Finanzmarktstabilität durch diese Schritte zu geschehen. Aus diesem Grund hat zwingend
eine Unterscheidung im Anwendungsbereich der Bankeninsolvenzregeln in Bezug auf
systemrelevante und nicht systemkritische Kreditinstitute zu erfolgen. Letztere können
421
422
423
424
425
426
427
Vgl. STOCK (2013), S. 223.
Vgl. BUNDESREGIERUNG (Hrsg.) (2013b), S. 3.
Vgl. ebd., S. 1.
Vgl. PWC (2013), S. 2.
Vgl. BUNDESREGIERUNG (Hrsg.) (2013b), S. 1.
Vgl. BUNDESARBEITERKAMMER (2013), S. 2 f.
76
unter
Berücksichtigung
einfacher
Sicherungsbedingungen
dem
üblichen
Liquidationsprozess des allgemeinen Insolvenzrechts unterliegen.428
Der Anwendungsbereich des Entwurfs erstreckt sich gemäß § 1 BIRG auf sämtliche
Kreditinstitute
des
BWG,429
auf
Finanzholdinggesellschaften
und
gemischte
Finanzholdinggesellschaften. Ausdrücklich von dem Geltungsbereich ausgenommen sind
jedoch unter anderem Investmentfondsgesellschaften.430 Diese Ausklammerung ist nicht
verständlich, da von derartigen Gesellschaften auch ein Risiko für die Stabilität des
Finanzmarktes ausgehen kann. Vielmehr sollten auf die einzelnen Konzessionsarten
abgestimmte Sonderregelungen in anderen Bereichen des vorgeschlagenen Gesetzes
aufgenommen werden.431 In § 3 BIRG sind rudimentäre Begriffserläuterungen abgebildet,
die jedoch hinsichtlich einer präzisen Erklärung weit hinter denen der BankeninsolvenzRichtlinie zurück bleiben.432 An dieser Stelle werden umfassendere Begriffsbestimmungen
gefordert, die Unsicherheiten in Bezug auf die Bedeutung neu in das österreichische Recht
eingeführter Rechtsbegriffe aus dem Weg schaffen sollen.433
Die Erstellung der Sanierungspläne orientiert sich weitestgehend an den europäischen
Vorgaben und ist somit von allen Instituten, die nicht Teil einer Gruppe sind vorzunehmen.
Inhaltlich fokussiert sich der Sanierungsplan auf Maßnahmen, welche die finanzielle
Stabilität aufgrund einer Verschlechterung der Finanzlage wiederherstellen. Der Vollzug
dieser Maßnahmen ist an Auslöseereignisse geknüpft, die von den Kreditinstituten im
Vorhinein definiert werden müssen. Die adäquate Überwachung der Ereignisse wird durch
die FMA geprüft.434 Die Angabepflicht relevanter Informationen entspricht denen des
Anhangs A der Bankeninsolvenz-Richtlinie.435
Generell kommt der FMA als zuständige Behörde die Prüfungspflicht und ein Antragsrecht
auf Verbesserung der durch die Kreditinstitute aufgestellten Pläne zu. Die OeNB
übernimmt die Aufgabe einer gutachterlichen Äußerung über die Sanierungspläne. Unter
Berufung auf die Verhältnismäßigkeit kann die Behörde individuelle Ausnahmen zur
Reduzierung des Detaillierungsgrades eines Sanierungsplans genehmigen oder das
428
429
430
431
432
433
434
435
Vgl. BINDER (2009), S. 13 f.
Vgl. BUNDESREGIERUNG (Hrsg.) (2013a), § 2 BIRG-Entwurf i.V.m. § 3 Abs. 4 BWG.
Vgl. ÖSTERREICHISCHE RECHTSANWALTSKAMMERTAG (2013), S. 3 f.
Vgl. VÖLKL/RASCHAUER (2013), S. 1.
Vgl. BUNDESREGIERUNG (Hrsg.) (2013a), § 4 Abs. 1 und § 6 Abs. 1 – 4 BIRG-Entwurf.
77
Kreditinstitut von der Pflicht zur Erstellung oder Aktualisierung zur Gänze ausnehmen.
Dies geschieht jedoch nur auf Antrag des jeweiligen Instituts.436 Gleiches gilt auch für die
Abwicklungspläne. Erstaunlich ist jedoch, dass der Antrag auf einen reduzierten
Detaillierungsgrad des Sanierungs- bzw. Abwicklungsplans nur im Zuge der Einreichung
der Pläne bei der Behörde erfolgen kann.437 Diese zeitaufwendige Vorgehensweise kann zur
Aufstellung unvollständig ausgestalteter Pläne durch die Kreditinstitute führen, die in Folge
einer
Ablehnung
des
Antrags
durch
die
Behörde
und
der
Stellung
eines
Verbesserungsauftrags zur Überarbeitung innerhalb einer sehr kurzen Frist von lediglich
drei Monaten verpflichtet sind.438
Wird keine Verbesserung innerhalb der Frist erzielt, so kann die FMA Maßnahmen gemäß
der §§ 9 und 18 BIRG anordnen, die tief in die Strukturen und den Geschäftsbetrieb der
Institute eingreifen. Eine Verpflichtung zur Änderung der Unternehmensstrategie, wie in
der Bankeninsolvenz-Richtlinie vorgesehen, wurde jedoch als nicht adäquat erachtet. Diese
Befugnisse greifen zu weit in die Unternehmensrechte ein, da bei einer Fehlplanung und der
Versäumnis ihrer Behebung strengere Maßnahmen zur Anwendung kommen als bei
Verletzungen von z.B. Kapitalanforderungen.439
Ein wesentlicher Unterschied des österreichischen Gesetzesentwurfs im Vergleich zur
europäischen
besteht
in
der
Erstellungspflicht
der
Abwicklungspläne durch die Institute selbst.440 In der EU-Richtlinie ist die zuständige
Abwicklungsbehörde dazu verpflichtet.441 Der inhaltliche Umfang der Abwicklungspläne
gemäß §§ 13 und 14 BIRG-Entwurf mit Verweis auf die Informationen im Anhang zu §14
geht weit über die Anforderungen des europäischen RL-Vorschlags hinaus. Dabei wird
unter anderem auf die Darstellung der Abwicklungsstrategien verwiesen,442 die jedoch
aufgrund der fehlenden Regelungen zu den Abwicklungsinstrumenten im BIRG-Entwurf443
nicht vollumfänglich ausgestaltet werden können und somit einem späteren Revisionsbedarf
unterliegen.444 Das Bestehen der Abwicklungsfähigkeit als Voraussetzung an die
Möglichkeit einer Sanierung, Reorganisation oder Liquidierung nach den Bestimmungen
436
437
438
439
440
441
442
443
444
Vgl. BUNDESREGIERUNG (Hrsg.) (2013a), § 4 Abs. 1 – 4 i.V.m. § 5 BIRG-Entwurf.
Vgl. ebd., § 4 Abs. 3 und § 11 Abs. 3 BIRG-Entwurf.
Vgl. VÖLKL/RASCHAUER (2013), S. 4 f.
Vgl. ebd., S. 9 f.
Vgl. BUNDESREGIERUNG (Hrsg.) (2013a), § 11 Abs. 1 BIRG-Entwurf.
Vgl. BUNDESREGIERUNG (Hrsg.) (2013a), § 14 Abs. 1 Z. 10 BIRG-Entwurf.
Vgl. BUNDESARBEITERKAMMER (2013), S. 4 f.
78
der Geschäftsaufsicht und Insolvenz der IO zu knüpfen,445 widerspricht der Konzeption des
europäischen RL-Vorschlags. Dieser sieht als Vorrausetzung für die Abwicklung gerade
eine mangelnde Konkursfähigkeit nach dem allgemeinen Insolvenzrecht vor.446
Da das BIRG mit Januar 2014 in Kraft treten soll und die Sanierungs- und
Abwicklungspläne erstmals im Juli 2014 zur Begutachtung einzureichen sind,447 kommt auf
die Aufsichtsbehörden in dieser Zeit eine große quantitative Belastung hinsichtlich der
Prüfung der Pläne zu. Darum wird eine zeitlich gestaffelte Einreichpflicht vorgeschlagen,
um die zur Verfügung stehenden Ressourcen optimal nutzen zu können.448
Die frühzeitige Implementierung der Sanierungsplanung wird generell als sehr positiv
erachtet, da eine Integration in das bestehende Rechtssystem möglich ist. Die Regelungen
zur Abwicklungsplanung werden jedoch aufgrund der gegensätzlichen Zielsetzung im
Vergleich zum europäischen RL-Vorschlag sehr kritisch betrachtet.449 Auf den Einsatz
eines Sonderbeauftragten gemäß Art. 24 RL-Vorschlag wurde im BIRG-Entwurf gänzlich
verzichtet. In dem zum BWG vergleichbaren deutschen KWG wurde jedoch im Zuge der
Implementierung
der
internationalen
Vorschläge
zu
einem
einheitlichen
Bankenabwicklungsverfahren die Möglichkeit der Bestellung eines Sonderbeauftragten im
Gesetzestext verankert. Dessen Befugnisse und Handlungsmöglichkeiten gehen dabei weit
über die der bisherigen Aufsichtsperson hinaus. Dieser kann vor allem im Falle einer
groben Pflichtverletzung oder Verstößen gegen das Gesetz die Geschäftsleitung ersetzen.450
Bei
der
Überarbeitung
des
BIRG-Entwurfs
ist
eine
Reformierung
des
Einlagensicherungssystems eine unentbehrliche Notwendigkeit.451 In erste Linie ist jedoch
das Fehlen geeigneter Abwicklungsinstrumente in dem Gesetzesentwurf abzuändern.
Dadurch soll die Wirkung des Abwicklungsrahmens gemäß den europäischen Vorgaben
gewährleistet sein.452
445
446
447
448
449
450
451
452
Vgl. BUNDESREGIERUNG (Hrsg.) (2013a), § 16 Abs. 1 BIRG-Entwurf.
Vgl. BUNDESREGIERUNG (Hrsg.) (2013a), § Abs. 1 BIRG-Entwurf.
Vgl. OENB (2013b), S. 10.
Vgl. OENB (2013b), S. 9 f.
79
6.1.2
Änderungen des Bankwesengesetzes
Durch die vorgeschlagene Ergänzung des BWG um zwei weitere Paragraphen soll der
österreichische Bankensektor gestärkt werden.453 Dabei sieht der neue § 71a BWG bei
Verletzung oder drohender Verletzung der Kapital- und Liquiditätsanforderungen der RL
2006/48/EG und 2006/49/EG einen Frühinterventionsbedarf und somit das Tätigwerden der
FMA vor. Insbesondere soll eine drohende Verletzung dann gegeben sein, wenn die acht
Prozent Grenze der Eigenmittel zuzüglich 1,25 Prozent hartes Kernkapital der
Kreditinstitute unterschritten wird. Frühinterventionsbedarf besteht auch bei Verletzung der
Erstellungs- und Verbesserungspflichten von Sanierungs- und Abwicklungsplänen. Als
Konsequenz
kann
die
FMA
die
in
§
71b
Abs.
1
BWG
festgelegten
Frühinterventionsmaßnahmen anordnen.454
Die reine Abstellung des auslösenden Moments für das Einschreiten der FMA auf die
Verletzung der Eigenmittelanforderungen der Institute scheint nicht weit genug zu greifen.
Vielmehr
müssten
im
Lichte
der
Entwicklungen
auf
den
Finanzmärkten
Liquiditätskennzahlen oder andere Parameter als Indikatoren herangezogen werden. Im
Sinne der Informationspflichten des § 71b BWG sollten unter Bedachtnahme der Wahrung
öffentlicher Interessen, Prüfberichte der Behörde oder Stellungnahmen zu veröffentlichen
sein.455
6.2 Bedeutung für österreichische Kreditinstitute
Die Finanzkrise leitete eine Diskussion rund um eine stärkere Beteiligung der Banken an
den allgemeinen Kosten der Krisenauswirkungen ein. Dabei wurden europaweit national
unterschiedliche Stabilitätsabgaben beschlossen. In Österreich ist dieser Beitrag so geregelt,
dass die Bankenabgabe in die allgemeinen Steuereinnahmen fließt und dem Bund, den
Ländern und den Gemeinden als zusätzliches Budget zur Verfügung steht. Dadurch soll die
Belastung der SteuerzahlerInnen durch das staatliche Eingreifen bei Bankeninsolvenzen
gemindert werden. Anders stellt sich die Situation in Deutschland dar, wo die
Bankenabgabe einem Restrukturierungsfonds zuläuft. Dieser steht ausschließlich zur
453
454
455
Vgl. ÖSTERREICHISCHE RECHTSANWALTSKAMMERTAG (2013), S. 9.
Vgl. BUNDESREGIERUNG (Hrsg.) (2013a), § 71a Abs. 1 und 2 und §71b Abs. 1 BWG.
80
Stabilisierung und Rettung von Kreditinstituten zur Verfügung und ist nicht Teil des
allgemeinen Steueraufkommens.456
Von Seiten der Bankenbranche wird die Situation in Österreich stark kritisiert und eine
ähnliche Ausgestaltung wie im deutschen System gefordert. Grund hierfür ist vor allem die
begründete Vermutung, im Einklang mit den neuen Regelungen der europäischen
Bankeninsolvenz-Richtlinie, zusätzlich zur Bankenabgabe einen Restrukturierungsfonds
einrichten zu müssen, der durch die Beiträge der Kreditinstitute ex ante einer
Restrukturierung
oder
Insolvenz
gespeist
werden
soll.457
Dadurch
würde
eine
Doppelbelastung der österreichischen Kreditinstitute entstehen, welche die internationale
Wettbewerbsfähigkeit dieser nachhaltig beeinträchtigt.458
Weiterführend
ist
eine
Verknüpfung
der
Abwicklungsmechanismen
mit
den
Einlagensicherungssystemen genau zu hinterfragen, da beide durch Beiträge von Banken
finanziert werden. Das führt zu einer zusätzlichen Kostenbelastung459 und ist aufgrund der
Funktion des Einlagensicherungssystems, die einem anderen Zweck dient, abzulehnen.460
Die Anforderungen der Bankeninsolvenz-Richtlinie in Bezug auf Mindestquoten an
abschreibungs-
und
bail-in-fähigem
Kapital
wirken
sich
weitgehend
auf
die
Finanzierungsstrukturen und die Bilanzen der Kreditinstitute aus.461 Dementsprechend wird
auf europäischer Ebene der Einsatz von Bail-in-Anleihen angedacht, die von ausgewählten
Käufergruppen gezeichnet werden sollen. Diese würden speziell zur Umwandlung in
Eigenkapital in Stresssituationen zur Verfügung stehen.462 Das Schweizer Bankenrecht sieht
bereits seit längerem in Form von Pflichtwandelanleihen, sogenannten Contingent
Convertible Bonds (CoCo) derartige Instrumente zur Verlustdeckung vor.463 Im folgenden
Abschnitt werden die Auswirkungen der Bankeninsolvenz-Richtlinie auf die Bilanzen und
Geschäftsmodelle der Banken unter anderem in Hinsicht auf die oben genannten
Kapitalinstrumente übersichtlich dargestellt.
456
457
458
459
460
461
462
463
Vgl. SCHUSCHNIG/SYLLE (2011), S. 292 f.
Vgl. REHULKA (2012), S. 3.
Vgl. SCHUSCHNIG/SYLLE (2011), S. 290.
Vgl. FAHRENSCHON (2012), S. 18.
Vgl. HOPPE (2012), o.S.
Vgl. KRAHNEN (2013), S. 1.
Vgl. SCHILTKNECHT (2012), S. 4.
81
6.2.1
Auswirkungen auf die Bilanzstruktur und Geschäftsmodelle der Banken
Auf die europäische Bankenlandschaft wird seit geraumer Zeit durch die bereits erwähnten
regulatorischen Vorhaben in vielen Bereichen des Bankenwesens massiver Druck zur
Überarbeitung ihrer Geschäftsstrukturen ausgeübt. Insbesondere die Forderung nach einem
Trennbankensystem, in dem das risikobehaftete Investmentgeschäft von eher konservativen
Bankgeschäften
abgespaltet
werden
soll,
stellt
die
Kreditinstitute
vor
große
Herausforderungen hinsichtlich ihrer Strukturen.464 Dazu kommen die gestiegenen
Anforderungen an die Kapital- und Liquiditätsausstattung der Kreditinstitute, die ein
teilweises
Überdenken
der
Geschäftsmodelle
zur
Folge
haben.
So
werden
Geschäftsbereiche abgestoßen oder verkleinert.465
Der österreichische Bankenmarkt hat dabei die befürchtete Einschränkung in der
Kreditvergabe
aufgrund
der
negativen
wirtschaftlichen
Aussichten
und
der
Regulierungswelle unter anderem durch das neue Abwicklungsregime vermeiden können.
Eine übermäßige Kürzung der Bilanzsummen der Kreditinstitute fand nicht statt. Dennoch
stellt die aktuelle Wirtschaftslage den Bankensektor vor große Probleme. Der
österreichische Markt ist aufgrund seiner hohen Bankendichte von einem starken
Wettbewerb vor allem auf der Kostenseite geprägt.466 Da aber nun die Regelungen der
Bankeninsolvenz-Richtlinie in vielen Punkten auf die Einhaltung von Kapital- und
Liquiditätsvorschriften durch die Banken verweisen,467 sind die Einhaltung z.B. der
Liquiditätskennzahlen des Baseler Rahmenwerks bzw. des CRD IV Pakets von großer
Bedeutung. Um die Kennzahlen zu erfüllen, wird ein stärkeres Ringen um stabile Spar- und
Termineinlagen erwartet, die durch höhere Zinsen attraktiv vermarktet werden sollen.468
Dadurch ergibt sich eine zusätzliche Kostenbelastung, die den Margendruck erhöht.469
Im genossenschaftlichen Bankensektor werden die Liquiditätsüberschüsse der lokalen
Bankstellen bei der Zentralbank gebündelt. Diese führt einen Liquiditätsausgleich innerhalb
der Einzelinstitute durch. Folglich könnten Kostennachteile dieses Sektors entstehen, da für
derartige Geschäfte Aktiva gehalten werden müssen und Depotumschichtungen stattfinden
könnten.470 Durch die verpflichtende Einhaltung der Kapital- und Liquiditätskennzahlen
464
465
466
467
468
469
470
Vgl. HÜTHER (2013), S. 23 f.; KLAUS/SCHÄFER (2013), S. 7 f.
Vgl. FETZER/REICHENBACH (2012), S. 80.
Vgl. OENB (2013a), S. 31 f.
Vgl. HÜTHER (2013), S. 28.
Vgl. OENB (2013a), S. 32.
Vgl. HOFMANN (2012), S. 426.
82
werden die Banken mehr Eigenkapital vorhalten müssen, konservativer aufgestellt sein,
damit einen stärkeren Fokus auf die bereits erwähnte Einlagenfinanzierung legen und vor
allem besicherte Anleihen ausgeben müssen. Die Bilanzen der Kreditinstitute werden
dadurch stärker zu diversifizieren sein.471 Ebenso besteht die Gefahr, dass es auf der
Aktivseite der Bankenbilanzen zu einer Verteuerung langfristiger Kredite aufgrund der
höheren Kostenbelastung durch die Einhaltung der Liquiditätskennzahlen kommen kann.
Damit könnte eine Verlagerung zu einer vermehrten kurzfristigen Kreditvergabe
einhergehen und die Banken dadurch das Risiko der Fristentransformation auslagern.472
Wie die bisherigen Ausführungen bereits zeigen, rückt die Struktur und Zusammenstellung
der Aktiva aber auch vor allem der Passiva einer Bank wiederum in den Vordergrund. So
hat eine Steigerung im Bereich der Spareinlagen unter Berücksichtigung der Prämissen und
der Haftungsreihenfolge des Bail-in-Instruments einen wesentlichen Einfluss auf die
Preisgestaltung für BankanleihenkäuferInnen. Diese müssen im Falle einer Schieflage der
Bank, in der ein bail-in der AnleihegläubigerInnen durchgeführt wird und nicht genügend
Eigenkapital zur Deckung der Verluste zur Verfügung steht, höhere Verluste tragen. Die
Verluste werden dabei auf einen prozentuell kleineren Anteil von AnleihengläubigerInnen
aufgeteilt. Bei einem konservativen Bankgeschäft nehmen die Kundeneinlagen einen
besonders hohen Anteil an der Bilanzsumme ein. Dadurch stellt die Höhe der
Kundeneinlagen einer Bank einen wesentlichen Faktor für die Bestimmung der spreads,
also der Risikoaufschläge von vorrangigen und nachrangigen Schuldtiteln dar.473
In Bezug auf das Bail-in-Instrument können abschreibungsfähige Verbindlichkeiten z.B. in
Form der schweizerischen CoCo Bonds ausgegeben werden, die bei Erreichen eines
bestimmten Auslöseereignis in Eigenkapital gewandelt oder abgeschrieben werden und
somit
frühzeitig
zur
Verlustdeckung
dienen.474 Nach
dieser
Umwandlung
von
abschreibungsfähigem Kapital nach Deckung der Verluste durch CET 1, AT 1 und Tier 2
Kapital kann durch die Abwicklungsbehörde auch festgelegt werden, dass nichtnachrangige Verbindlichkeiten der Banken in Eigenkapital gewandelt werden können.475
Eine in der Statusklausel einer Anleihe festgelegte Gleichrangigkeit kann unter diesen
Anwendungen der Abwicklungsmechanismen der Bankeninsolvenz-Richtlinie nicht mehr
gewährleistet werden. Das vor allem unter dem Aspekt, dass durch das Bail-in-Instrument
471
472
473
474
475
Vgl. FITSCHEN (2012), S. 50.
Vgl. HARTMANN-WENDELS (2012), S. 44.
Vgl. NATIXIS (2013), S. 18.
Vgl. SCHILLIG (2012), S. 30 f.
83
oder der Übertragung von Vermögenswerten und Schulden auf eine good bank oder bad
bank nicht-nachrangige GläubigerInnen auf die beiden Institute transferiert werden können
und diese dadurch eine unterschiedliche Befriedigung ihrer Ansprüche erfahren würden.
Ebenso kann eine unterschiedliche Verlustaufteilung durch die zuständige Behörde
innerhalb einer Klasse von AnleihengläubigerInnen erfolgen, was nicht einmal in diesem
Fall Gleichrangigkeit gewährleistet.476
In der europäischen Diskussion rund um das Thema bail-in wird darauf verwiesen, dass ein
Problem der Krise die Unbekanntheit der BankengläubigerInnen war, auf die das Risiko
einer Bankeninsolvenz übertragen wurde. Dieses Problem soll durch eine spezielle Bail-inAnleihe gelöst werden, die als KäuferIn z.B. Lebensversicherungen oder Pensionsfonds
vorsieht. Aufgrund deren langfristigen Anlagehorizonts und der Deckung potentieller
Verluste der Anleihe durch die entsprechenden Kuponzahlungen und Risikoprämien über
die Laufzeit, führt der Ausfall einer Bank nicht zu Refinanzierungsproblemen der
AnleihenhalterInnen. Dabei stellt wiederum eine etablierte Aufsicht über die Institute einen
bedeutenden Erfolgsfaktor dar.477 Des Weiteren können sich durch den BankeninsolvenzRichtlinienentwurf große Auswirkungen auf die rechtliche Stellung der InhaberInnen von
Bankanleihen im Falle einer Insolvenz ergeben. Darum sollte den Ausgabeprospekten von
Bankanleihen eine gewisse Aufmerksamkeit gewidmet werden.478
6.2.2
Der Fall der Hypo Group Alpen Adria
Durch
die
Implementierung
des
Finanzmarktstabilisierungsgesetzes
durch
den
österreichischen Bund in Folge der Finanzkrise erhielt das Finanzministerium die Befugnis,
Rekapitalisierungsmaßnahmen zu ergreifen und Haftungen für Verbindlichkeiten der
Kreditinstitute zu übernehmen. Dadurch sollen die Refinanzierungskosten durch eine
verbesserte Bonität der Kreditinstitute gesenkt werden. Darüber hinaus kann der Staat im
Zuge von Partizipationskapital die Institute übernehmen oder Garantien für Forderungen
geben um deren Risikogewicht zu reduzieren. Im Fall der Hypo Group Alpen Adria kamen
nahezu alle Stabilisierungsmaßnahmen zur Anwendung.479
476
477
478
479
Vgl. KUSSEROW (2013), S. 1583 f.
Vgl. KRAHNEN (2013), S. 1.
Vgl. KUSSEROW (2013), S. 1591 f.
Vgl. REBHAN (2012), S. 53 f.
84
Aufgrund der Finanzkrise, einer überhitzten Wachstumsphase und einer steigenden Anzahl
notleidender Kredite,480 musste Österreich die Hypo Alpen Adria übernehmen, obwohl sie
für Österreich als nicht systemrelevant galt, jedoch das Bundesland Kärnten in Höhe von 20
Milliarden Euro für sie haftete. Die immense Größenordnung der Einstandspflicht Kärntens
im Vergleich zu dem Landesbudget von zwei Milliarden Euro ermöglichte eine Ausweitung
risikoreicher Geschäfte der Bank.481 Die Ketten in die sich Österreich nunmehr durch die
vergebene Staatsgarantie an die Hypo Group Alpen Adria gelegt hat wurden deutlich
erkennbar. Damit verbunden war ein politischer und finanzieller Druck weiter für die Bank
einzustehen.482
Die versäumten Prüfungspflichten des Landes483 und politischen Uneinigkeiten über die
weitere Vorgehensweise484 haben die Entscheidung, hinsichtlich der Rekapitalisierung der
Hypo Group Alpen Adria verzögert.485 Dadurch stieg die Belastung der öffentlichen Gelder
durch die Schieflage der Bank massiv an.486 Letztendlich wurde ein bei der EUKommission
vorgelegter
Abwicklungsplan
genehmigt
und
der
Verkauf
von
überlebensfähigen Teilen der Bank gesichert. Um den Verkaufprozess nicht zu gefährden,
wurden diverse Beschränkungen in Bezug auf den Geschäftsbetrieb der Bank auferlegt.
Damit könnte der Fall Hypo Alpen Adria nach mehreren Jahren staatlicher
Unterstützungsmaßnahmen zu einem Abschluss kommen.487
Allerdings besteht nach einer Empfehlung des IWF, notleidende Kredite in eine bad bank
auszugliedern, Widerstand von Seiten des Finanzministeriums. Das vor dem Hintergrund
einer zunehmenden Staatsverschuldung und einem höheren Defizit durch diese Maßnahme
das Bad-Bank-Modell ablehnt.488 Die bad bank würde dazu beitragen die Bank von deren
problematischen Vermögenswerten zu befreien und somit die Stabilisierung der übrigen
Teile fördern.489 Bei dieser Variante fordert das Finanzministerium die Beteiligung der
anderen österreichischen Banken, denen somit Anreize zu bieten wären, dieses Modell
480
481
482
483
484
485
486
487
488
489
Vgl. PERSCHL (2012), S. 1283.
Vgl. REBHAN (2012), S. 55 – 58.
Vgl. ebd., S. 67.
Vgl. GRABER (2013), o.S.
Vgl. GRABER/STEINER (2013), o.S.
Vgl. DER STANDARD (2013), o.S.
Vgl. PEITSMEIER/SEISER (2013), o.S.
Vgl. DER STANDARD (2013), o.S.
Vgl. HOMÖLLE/RUFF/TÜRR (2010), S. 665.
85
mitzutragen. Eine der Hauptforderungen der Banken ist dabei die Beseitigung der
Bankenabgabe in Österreich.490
Im Zuge der aktuellen aufsichtsrechtlichen Regulierungsbewegung auf europäischer Ebene
stellt sich nun die Frage, ob die Verschleppung der geordneten Abwicklung der Hypo
Group Alpen Adria über mehrere Jahre hinweg durch Eingreifen einer einheitlichen
europäischen Aufsichtsbehörde hätte verhindert werden können. Hier ist in erster Instanz
auf das Kriterium der Systemrelevanz hinzuweisen, welches die Voraussetzung für die
Beaufsichtigung durch die EZB darstellt.491 Gäbe es bereits die vollumfängliche Umsetzung
der Regelungen der Bankeninsolvenz-Richtlinie im nationalen Recht sowie die Erfüllung
des Kriteriums der Systemrelevanz, so hätte die EZB bereits frühzeitig starke
Eingriffsmöglichkeiten, um die Stabilität der Hypo Group Alpen Adria wiederherzustellen
bzw. die Bank abzuwickeln.492 Wie in diesem Kapitel allerdings bereits erwähnt wurde, ist
die Hypo Gruppe in Bezug auf Österreich nicht als systemrelevant anzusehen.493 Die
Rekapitalisierung der Schweizer Großbank UBS im Jahr 2008 zeigte, dass ein schnelles
Einschreiten
der
Regulierungsbehörden
entscheidend
für
den
Erfolg
einer
Reorganisationsmaßnahme ist und die Gelder der SteuerzahlerInnen nicht belastet werden.
Durch Pflichtwandelanleihen wurde die Bank rekapitalisiert und ein Darlehen der
Schweizer Nationalbank ermöglichte die Übertragung von schlechten Teilen der Bank auf
eine Zweckgesellschaft. Dadurch konnte die Überlebensfähigkeit des gesunden Teils der
UBS gesichert werden.494
490
491
492
493
494
Vgl. Abschnitt 4.3.
Vgl. ECOFIN (2013), Art. 23 Abs. 1 i.V.m. Art. 27 Abs. 1 RL-Vorschlag.
Vgl. REBHAN (2012), S. 55.
Vgl. BOLLA/GRÜNBICHLER (2011), S. 874.
86
Kritische Stellungnahme zur EU-Bankeninsolvenz-Richtlinie
7 Kritische
Stellungnahme
zur
EU-Bankeninsolvenz-
Richtlinie
Eine aktuelle Studie der Deutschen Bundesbank untersuchte die Auswirkungen von
regelbasierten Abwicklungsverfahren insolventer Banken auf die Realwirtschaft und
statuiert eine positive Korrelation zwischen diesen beiden Bereichen. Im Konkreten
bedeutet das, dass eine geregelte und zeitnahe Abwicklung insolventer Finanzinstitute
Anreize für die optimale Allokation von Krediten in der Realwirtschaft sicherstellt und
dadurch das volkswirtschaftliche Wachstum von einem Scheitern der Banken nicht
übermäßig negativ beeinflusst wird.495
Zur effizienten Abwicklung der Banken sind klare Regeln notwendig damit die
Finanzstabilität gesichert werden kann. Unmittelbar damit verbunden ist die einheitliche
Anwendung dieser Abwicklungsregeln und somit unumgänglich. Für die Schaffung
gleicher Ausgangssituationen für alle MarktteilnehmerInnen gilt es, zu viele nationale
Auslegungsspielräume des aktuellen Richtlinienentwurfs zu beseitigen. Eine frühzeitige
Einführung des Bail-in-Instruments – geplant ist das Inkrafttreten im Jahr 2018 – ist
wünschenswert
ebenso
wie
ein
detailliert
ausgestalteter
Rahmen
für
einen
Abwicklungsfonds. Um die Glaubwürdigkeit des Abwicklungsfonds zu stärken, wäre eine
Orientierung z.B. an dem amerikanischen Rechtsrahmen begrüßenswert, der im Notfall eine
Absicherung des Fonds durch Kredite aus öffentlichen Mitteln vorsieht. Diese
vorübergehende Bereitstellung finanzieller Überbrückungshilfen könnte über den European
Stability Mechanism (ESM) abgewickelt werden und müsste nur in den finalen
Richtlinientext Eingang finden.496 Das kurz- bis mittelfristige Einschreiten des Staates
entspricht den aus der Krise gezogenen Lehren der Realität. Dadurch werden zwar negative
Moral-Hazard-Anreize nicht ausgeschlossen, aber Systemzusammenbrüche vermieden und
das Vertrauen in den Markt gefestigt. Daher gilt es staatliche Stützungshilfen nicht
grundsätzlich zu vermeiden, sondern die damit verbundenen negativen Anreize der
MarktteilnehmerInnen zu reduzieren.497
In Bezug auf die Frühinterventionsmaßnahmen des Richtlinienentwurfs werden die
einzelnen gewährten Befugnisse der zuständigen Behörde differenziert bewertet.
495
496
497
Vgl. KORTE (2013), S. 8.
Vgl. MERSCH (2013), S. 699 f.
Vgl. BINDER (2009), S.47; KALSS (2012), S. 104.
87
Grundsätzlich ist ein frühzeitiges Einschreiten durch die Aufsichtsbehörden sehr zu
begrüßen. Die Aufspaltung der Kreditinstitute bereits in einem präventiven Stadium zu
ermöglichen, wird jedoch mit verfassungsrechtlichen Bedenken, die einen Eingriff in die
Eigentumsrechte der Betroffenen darstellen,498 abgelehnt. Ebenso bedenklich wird die
Beteiligung privater GläubigerInnen an den Verlusten der Banken durch das Bail-inInstrument gesehen, dessen Auswirkungen auf den Markt nicht vorherzusehen seien. Wo
einige MarktteilnehmerInnen eine europäische Lösung als wünschenswert erachten,499
haben andere in Hinsicht auf die Kreditvergabe zwischen nationalen Abwicklungsfonds zur
gegenseitigen Hilfestellung massive Zweifel. Es wird befürchtet, dass die derzeitige in dem
Richtlinienentwurf festgehaltene freiwillige Hilfeleistung zu einer Verpflichtenden
avancieren könnte und damit starke zentraleuropäische Kreditinstitute für die Verluste
maroder Banken der Peripheriestaaten einstehen müssten.500 Dadurch könnte eine
Haftungsgemeinschaft ohne greifbare Einwirkungsmöglichkeiten der betroffenen Banken
entstehen.501
In diesem Zusammenhang spricht sich vor allem der deutsche Bankensektor gegen ein
gemeinsames europäisches Einlagensicherungssystem aus. Dieses hätte nicht die nötigen
Befugnisse, präventiv die zugehörigen Institute zu beaufsichtigen. Ebenso würde es zu einer
Umverteilung von Kosten zwischen europäischen Staaten kommen und diese Belastungen
vorwiegend auf die deutschen Banken und deren Kunden abgewälzt. Des Weiteren steht die
optionale
Finanzierung
gescheiterter
entgegen,
Banken
einen
durch
den
geordneten
ESM
dem
Ziel
Marktaustritt
der
nicht
überlebensfähiger Institute zu ermöglichen. Diese Notfalleinrichtung dürfe nur in
besonderen Ausnahmezuständen unterstützend herangezogen werden.502
Kritisch wird angemerkt, dass der Abstimmungsprozess zwischen den Behörden zur
Entscheidungsfindung bei gruppeninternen finanziellen Unterstützungen zu lange sei.
Gemäß dem Richtlinienentwurf haben sie dabei vier Monate Zeit, um über die
Genehmigung der Unterstützungsleistungen zu beraten, was im Lichte frühzeitiger
präventiver Stabilisierungsmaßnahmen relativ lange erscheint. Unter anderem besteht ein
hohes Implementierungsrisiko, da den Aufsichtsbehörden weitreichende komplexe
Aufgaben zukommen, deren Abläufe im Vorhinein nicht im Detail erkundet werden
498
499
500
501
502
Vgl. ASMUSSEN (2012), S. 21.
Vgl. FAHRENSCHON (2012), S. 17 f.
Vgl. RECKERS (2012), S. 740.
Vgl. FAHRENSCHON (2012), S. 16 – 18.
88
können. Auch die große Komplexität des Richtlinientextes an sich birgt eine Gefahr, für
Unklarheiten und Auslegungsschwierigkeiten zu sorgen. Die Haftungskaskade und die
Aussonderung bestimmter Kapitalien im Zuge des Bail-in-Instruments verwischen die
Grenzen zwischen Eigen- und Fremdkapital der Institute. Dadurch wird die Refinanzierung
der Banken mit nicht besichertem Fremdkapital mit Laufzeiten über einem Monat teurer.
Das führt in weiterer Folge zu einer Verlagerung der Refinanzierungstätigkeit zu
besichertem
Fremdkapital.
In
Entwicklungsmöglichkeiten ergeben.
Generell
ist
anzumerken,
Kapitalmarktrechts
auf
dass
diesem
Bereich
können
sich
weitere
503
die
vermehrte
europäische
Ebene
Verlagerung
und
deren
des
Banken-
vorwiegend
und
auf
Mindestharmonisierungsstandards ausgelegte Angleichung nationaler Rechtsrahmen,
grundsätzlich zu suboptimalen Ergebnissen führt. Dadurch werden nicht eindeutige
rechtliche Strukturen geschaffen, denen durch eine gesteigerte autoritäre staatliche
Einflussnahme und Bestimmungsmöglichkeiten der Behörden begegnet werden könnte.504
Dies wird umso mehr deutlich, desto mehr man die fragwürdige Umsetzung der
Abwicklungsplanung in das österreichische Recht betrachtet. Die im BIRG gewählte
Ausgestaltung
der
Abwicklung
steht
den
Abwicklungszielen
der
europäischen
Bankeninsolvenz-Richtlinie gänzlich konträr gegenüber.505 Vor allem wurde aber mit der
Nichtberücksichtigung geeigneter Abwicklungsinstrumente im BIRG-Entwurf eine große
Lücke offen gelassen, die mit den übergeordneten Zielen der Bankeninsolvenz-Richtlinie
nicht vereinbar ist.506 Daraus ergibt sich ein Konflikt, da eine geordnete Abwicklung
systemrelevanter Institute auf zwei wesentlichen Elementen aufbaut. Einerseits ist das eine
klare und einfach aufgebaute Unternehmensstruktur. Andererseits, die Möglichkeit der
zuständigen Behörde, auf adäquate Instrumente zugreifen zu können, deren Anwendung
unter Berücksichtigung des Zeit- und Kostenaspekts keine Gefährdung für den Finanzmarkt
oder das öffentliche Budget darstellt.507
503
504
505
506
507
Vgl. WULFKEN (2012), S. 1056 f.
Vgl. WASTL (2013), S. 52 f.
Vgl. DOMBRET/EBNER (2013), S. 22.
89
Schlussbetrachtung
8 Schlussbetrachtung
Zusammenfassend lässt sich nunmehr festhalten, dass aufgrund von Systemrisiken und der
Gefährdung der kritischen gesamtwirtschaftlichen Funktionen der Kreditinstitute, die mit
ihrer Insolvenz verbunden sind, das allgemeine Insolvenzrecht ungeeignet für die
Abwicklung
eines
systemrelevanten
Instituts
ist.
Um
eine
Beteiligung
der
SteuerzahlerInnen an und eine staatliche Rettung von maroden Banken zu verhindern,
müssen den zuständigen Behörden weitreichende Befugnisse zur Verfügung stehen, um
frühzeitig, schnell und wirkungsvoll auf die finanzielle Schieflage der Institute reagieren zu
können. Dabei muss evaluiert werden, ob die durch die Bankeninsolvenz-Richtlinie
verfolgten Ziele auch erreicht werden können.
Insbesondere
gefährden
die
bestehenden
nationalen
Umsetzungsspielräume
der
Richtlinienvorschläge, eine europaweit einheitlich wirkungsvolle Implementierung der
Regelungen zur Bankeninsolvenz. Als Beispiel hierfür ist das österreichische BIRG zu
nennen, das die Erstellung der Abwicklungspläne in die Hände der Kreditinstitute legt und
somit zur Gänze konträr zu den Bestimmungen der Richtlinie steht. Ebenso lässt die
Festlegung der Höhe an MREL viel Platz für nationale Entscheidungen, was einen
wesentlichen Einfluss auf die Bilanzstruktur der Institute haben kann und somit die
Wettbewerbsfähigkeit eines Kreditinstituts beeinflusst. Ein weiterer Aspekt ist, dass sich
der Abwicklungsprozess durch die Vergütungsansprüche der GläubigerInnen, die nicht
schlechter gestellt sein dürfen als in einem allgemeinen Insolvenzprozess, wiederum sehr
kostenintensiv gestaltet und mit Verzögerungen verbunden sein könnte. Die derzeit immer
noch vorherrschende große Komplexität vieler Kreditinstitute macht dabei die Anwendung
einiger Abwicklungsinstrumente sehr schwierig, insbesondere wenn nur Teile des Instituts
verkauft oder auf andere Rechtsträger transferiert werden sollen.
Generell ist anzumerken, dass die neuen Regelungen der vorgestellten Regulierungs-,
Beaufsichtigungs- und Abwicklungsmechanismen einen großen Anpassungsbedarf der
Geschäftsmodelle und Bilanzen der Kreditinstitute hervorgerufen und zur Stärkung des
Finanzmarktes beigetragen haben. Durch die finale Implementierung dieser Bestimmungen
soll nunmehr die zukünftige Stabilität des europäischen Finanzplatzes gesichert und ein
weiterer Schritt in Richtung Harmonisierung des Binnenmarktes gegangen worden sein. Es
bleibt jedoch abzuwarten, wie sich die einzelnen Mechanismen im Detail in realen
Krisensituationen behaupten und ob ein weiterer Revisionsbedarf in Zukunft besteht.
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Juni 2013.
OENB
–
ÖSTERREICHISCHE
NATIONALBANK
(2013b):
Stellungnahme
zum
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Die Europäische Bankeninsolvenz-Richtlinie

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