Document 6503726

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Champions du projet
Production
Renseignements
Thomas Townsend
Julie Saumure
questions@pri-prp.gc.ca
Jean-François Tremblay
Élisabeth Vu
<www.prp-pri.gc.ca>
Nancy White
PH4-60/2010F-PDF
978-1-100-93601-7
Secrétariat
Mark Matz
Peter Padbury
Steffen Christensen
Photos
Thomas Townsend
Adam Hill
Anatole Papadopoulos
Nipun Vats
Conception et
mise en page
Jennifer Warrington
d2k Communications
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Rapport de recherche
Les opinions exprimées n’engagent
que leurs auteurs et ne reflètent pas
nécessairement celles du gouvernement
du Canada ou celles de tout organisme
lié à l’auteur.
© Travaux publics et Services
gouvernementaux Canada, 2010.
Table des matières
Sommaire ................................................................................................................................................................................... 4
Message du Comité directeur des sous-ministres sur le projet canada@150 . ............................................................... 6
PARTIE I – Qu’est-ce que le projet canada@150? ...................................................................................................... 7
Message des sous-ministres adjoints champions ........................................................................................................... 8
Survol du projet .................................................................................................................................................................. 16
Leçons apprises par les participants .............................................................................................................................. 33
PARTIE II – Défis stratégiques pour le Canada en 2017 ........................................................................................ 39
Sommaires des études préparées par les participants . ............................................................................................... 40
Rivaliser dans un monde multipolaire ............................................................................................................................ 46
Maximiser la participation du Canada à l’économie mondiale du savoir à compter de 2017 ................................. 55
Le rôle du Canada dans un contexte géopolitique en évolution : l’importance de miser sur nos forces .............. 66
Le Nord canadien : surmonter les défis pour optimiser les possibilités . .................................................................. 76
Pour des régions d’avant-garde en 2017 et au-delà ........................................................................................................ 86
La santé, la viabilité et la compétitivité des villes ........................................................................................................ 98
Écologisation des systèmes de transport du Canada ................................................................................................. 109
Réduire l’empreinte écologique du transport de passagers en milieu urbain
sur l’environnement en modifiant les habitudes des Canadiens ................................................................................ 117
Vers un modèle ÉCOnomique durable .......................................................................................................................... 127
Garantir la sécurité nationale tout en protégeant les droits de la personne .......................................................... 139
Diversité, identité et avantage de la cohésion sociale ................................................................................................ 148
Libérer le potentiel des jeunes marginalisés ............................................................................................................... 158
Des solutions proactives en matière de santé . ............................................................................................................ 168
PARTIE III – La fonction publique du Canada en 2017 ......................................................................................... 177
Fonction publique 2.017 : vision de canada@150 . ...................................................................................................... 178
ANNEXE ............................................................................................................................................................................... 209
Remerciements ................................................................................................................................................................. 210
Comité directeur des sous-ministres ............................................................................................................................ 211
Sous-ministres adjoints ayant joué le rôle de mentor ................................................................................................ 211
Secrétariat canada@150 ................................................................................................................................................ 211
Liste des participants ...................................................................................................................................................... 212
3
Sommaire
Voici le rapport final du projet canada@150, qui
fait état des conclusions tirées des travaux de
recherche.
projet a été conçu et appuyé par un secrétariat formé
de six personnes provenant du Projet de recherche sur
les politiques et du Bureau du Conseil privé.
Par ailleurs, la collectivité du projet a fait œuvre de
pionnier. Consciente de l’occasion unique qui lui était
offerte de sonder l’avenir, elle s’est efforcée d’innover
par tous les moyens possibles.
Qu’est-ce que le projet
canada@150?
Il s’agit d’un projet-pilote novateur lancé par le
greffier du Conseil privé dans le cadre du renouvellement
de la fonction publique. Mue par le principe que la
fonction publique fédérale doit évoluer au rythme des
changements qui s’opèrent, cette initiative visait à
étudier les défis qui guettent le Canada à l’approche
de son 150e anniversaire en 2017.
• Les participants ont appris des méthodes de
prévision et ont étudié comment les combiner pour
renforcer le processus d’élaboration des politiques
face à l’incertitude et au changement.
• Un logiciel de collaboration Web 2.0 à la fine pointe
de la technologie a été utilisé pour exécuter le travail
de réflexion. Des solutions novatrices en ont découlé
sur les plans social, culturel et organisationnel en vue
de soutenir et de gérer conjointement l’élaboration
des politiques et les projets de groupe dans un nouveau
cyberespace.
Cent cinquante fonctionnaires en début de carrière
ont pris part à cette expérience de perfectionnement
échelonnée sur un an, soit de juin 2008 à juin 2009.
Quatre conférences ont été organisées à différents
endroits au pays pour doter les participants de
nouvelles compétences et marquer le début de chaque
nouvelle phase. Les participants ont réalisé la plupart
des travaux au moyen d’une plateforme Web 2.0 à la fine
pointe de la technologie, et ce, pendant leur temps
libre, c’est-à-dire en dehors de leurs heures de travail
régulières à temps plein.
• Une stratégie de gestion inédite a été appliquée : le
secrétariat du projet, à titre de structure horizontale,
collaborait avec les participants pour apporter
des modifications au projet en temps réel, de façon
à l’améliorer. Quant aux participants, ils se sont
répartis en groupes de travail multidisciplinaires
et autonomes afin de réaliser une analyse
pangouvernementale.
Les objectifs du projet canada@150 étaient multiples :
1) montrer aux participants comment utiliser les
nouveaux outils de prévision et d’analyse des politiques;
2) cerner les principaux enjeux stratégiques des dix
prochaines années et en prévoir les incidences sur le
renouvellement de la fonction publique; 3) élargir
leurs réseaux (connaissance de pairs et de spécialistes
de l’extérieur); 4) examiner de nouveaux moyens de
collaborer.
• À toutes les étapes du projet, un encadrement,
une aide et une rétroaction suivis ont été fournis
de la part des instigateurs et des sous-ministres
adjoints mentors, de même que dans le cadre des
examens par les pairs et des rencontres avec
experts et intervenants de l’extérieur.
• Les participants ont acquis une expérience pratique
de l’élaboration des politiques, domaine dans lequel
ils ont énormément appris tout au long de l’initiative.
En outre, la culture de la collaboration et le réseau
de plus en plus étendu ont permis, avec facilité et
efficacité, de mettre fin au traditionnel cloisonnement
et d’augmenter les connaissances et les compétences
des groupes de travail.
Tous les échelons de la fonction publique ont été mis
à contribution : des sous-ministres ont prodigué des
conseils et montré la voie à suivre; douze sous-ministres
adjoints ont servi de mentor; vingt analystes des
politiques chevronnés se sont portés volontaires pour
jouer le rôle d’instigateur auprès des groupes de
travail. Parrainé par deux sous-ministres adjoints, le
4
Canada@150 R apport de recherche | Quels ont été les
résultats du projet
canada@150?
sommaire
Les participants ont pris la pleine de présenter, après
mûre réflexion, les changements qui s’imposent
selon eux pour que la fonction publique puisse s’adapter
aux questions complexes auxquelles le Canada se
heurtera à compter de 2017. En effet, dans la partie III –
qui constitue peut-être l’un des résultats les plus
probants du projet – les 150 fonctionnaires font part
de leur vision de la « FP 2.017 », « [...] un organisme
adaptatif qui place les bonnes personnes aux bons
postes au bon moment, qui appuie un environnement
de travail d’apprentissage et de grande confiance, qui
favorise une culture de collaboration, qui est avisé en
matière de technologie, qui fait la promotion d’activités
d’élaboration de politiques de rechange novatrices
et qui valorise l’engagement avec les citoyens et les
intervenants. »
Le projet canada@150 a insufflé de l’enthousiasme
et procuré les compétences nécessaires à un groupe
de fonctionnaires en début de carrière désireux de
contribuer à la restructuration de la fonction publique
et de lui donner les moyens de relever les défis qui
se pointent à l’horizon. Les répercussions de cette
initiative seront mesurées au cours des années à venir,
mais on en a déjà constaté les premières retombées.
Dans le sommaire des leçons apprises (partie I),
les participants préconisent un rapprochement des
ministères et une approche plus globale à l’égard de
l’examen des défis qui guettent le pays et la fonction
publique. Mentionnons que bon nombre des membres
de la collectivité intègrent graduellement dans leur
ministère ce qu’ils ont tiré de cette expérience.
Le projet canada@150 a été une occasion unique
d’envisager l’avenir de la fonction publique. Il a permis
de mettre à l’essai des innovations sociales, culturelles,
organisationnelles et technologiques que nous pourrions
adopter à mesure que nous renouvelons nos méthodes
de travail. Il a également permis de renforcer les compé
tences en leadership, de bâtir des réseaux permanents
et de donner une image positive de la fonction publique.
Mais plus important encore, peut-être, il a révélé une
nouvelle génération de fonctionnaires qui ont pleinement
confiance en l’avenir de leur institution, et qui
s’engagent à en préserver les meilleurs éléments tout
en assurant son évolution au gré des nouvelles
réalités et circonstances.
De plus, l’importance considérable et le caractère
urgent de nombreux enjeux stratégiques, qui pourraient
nécessiter de nouveaux moyens d’intervention,
ont aussi été mis en lumière (partie II). Les projets
de recherche ont d’ailleurs porté sur des questions
comme le vieillissement de la population, la diversité
croissante, le changement climatique, l’émergence
d’un monde multipolaire et l’évolution des structures
commerciales. Chacun d’eux est le fruit d’une année de
labeur, au cours de laquelle on a cherché des indicateurs
de changement dans le contexte mondial, aussi ténus
fussent-ils, on a déterminé les moteurs du changement,
on a élaboré des scénarios pour étudier comment
une éventuelle interaction entre eux pourrait créer des
bouleversements, on a discuté des possibilités d’action
et on a cerné les implications pour la fonction publique.
Un certain nombre de bonnes idées commencent
d’ailleurs à influencer le dialogue sur les politiques.
5
Message du Comité directeur des
sous-ministres sur le projet canada@150
Nous sommes heureux de diffuser le rapport de
recherche final du projet canada@150 à un public
plus vaste.
Nous voulons également remercier les nombreux
autres fonctionnaires qui ont contribué à cette
réussite : les gestionnaires des participants qui les
ont soutenus et leur ont accordé le temps nécessaire
pour participer aux activités du projet canada@150;
les facilitateurs qui ont bien voulu transmettre leurs
connaissances en matière de politiques et qui ont
conseillé les participants; les sous-ministres adjoints
qui ont agi comme mentors auprès des groupes de
travail; de même que les chercheurs, les collègues
des provinces, et les nombreux autres partenaires
qui ont été mis à contribution.
Alors que l’objectif durable de ce projet était d’édifier
les capacités des fonctionnaires en début de carrière,
les participants ont enrichi de nouvelles perspectives
et d’idées novatrices le débat en cours sur les nouveaux
enjeux et le renouvellement de la fonction publique.
Ces idées seront intégrées dans le travail en cours sur
les politiques par l’entremise de présentations par les
participants aux comités de gestion des ministères et
du gouvernement.
Nous sommes convaincus que ce projet aidera le
Canada et la fonction publique fédérale à relever les
défis et à profiter des occasions qui s’annoncent.
Le projet faisait l’essai de deux importantes innovations
qui promettent de renforcer le travail d’orientation
au sein du gouvernement fédéral : il intégrait des outils
de prospective dans le processus d’élaboration de
politiques et les outils Web 2.0 dans un exercice concerté
d’élaboration de politiques, tourné vers l’avenir.
Membres du
Comité directeur
Nous tenons à remercier les participants qui ont
accepté de faire du travail supplémentaire, et qui
se sont investis dans le projet canada@150 avec
enthousiasme, dévouement et fierté. Nous sommes
heureux de constater la régénération des aspirations
et des valeurs de la fonction publique qu’illustre ce
rapport.
Simon Kennedy (Président)
Margaret Biggs
Janice Charette
Ruth Dantzer
Michelle d’Auray
Leonard Edwards
Michael Horgan
James Lahey (Ex-Officio)
Kathy O’Hara
Morris Rosenberg
Ian Shugart
Nous tenons aussi à souligner l’apport du Secrétariat
canada@150. Grâce à son engagement et à sa passion,
le projet a pu se concrétiser dans un délai très court.
Le souci de l’excellence dont il a fait preuve à toutes les
étapes du projet a d’ailleurs été le garant du succès
de celui-ci.
6
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Qu’est-ce que le projet canada@150?
Message des sous-ministres
adjoints champions
De juin 2008 à juin 2009, 150 fonctionnaires en début de carrière ont pris part
à une expérience remarquable et sans
précédent. On leur a offert la chance de
travailler ensemble à déterminer et à
étudier les principaux défis stratégiques
que le Canada devra affronter en 2017,
date de son 150e anniversaire, ainsi que
leurs incidences sur la fonction publique
fédérale.
Thomas Townsend
non pas en imposant un cadre de projet
rigide, mais en dirigeant une structure
de projet plus souple qui engageait les
participants à tenir un dialogue riche.
Le Secrétariat contrôlait régulièrement,
tant à titre officiel qu’à titre officieux,
l’expérience des participants, et apportait
de l’information et des idées nouvelles,
modifiant le plan du projet en fonction des
conditions changeantes et des leçons
apprises au sujet de ce qui marchait et de
ce qui ne marchait pas. La conception du
projet est décrite plus en détail au chapitre
consacré au tour d’horizon du projet.
Dans le cas de canada@150, le médium
faisait au moins partie du message.
Les participants ont fait une bonne partie
de leur travail en ligne, se servant
d’une riche palette d’outils Web 2.0 qui
leur a permis de communiquer avec
des personnes d’un bout à l’autre du
pays, faisant fi des fuseaux horaires et
des calendriers variés pour collaborer
harmonieusement à des documents
communs. Ils se sont rencontrés face
à face à quatre conférences et ont
communiqué régulièrement par téléconférence et lors de petites réunions de
groupes qui complétaient leurs échanges
en ligne.
Le projet canada@150 représentait une
occasion exceptionnelle de dévelop
pement. Lancé par l’honorable Kevin G.
Lynch, ancien greffier du Conseil privé,
dans le cadre du Plan d’action pour le
renouvellement de la fonction publique,
canada@150 était un laboratoire pour
expérimenter de nouvelles formules de
travail dans la fonction publique, et il est
devenu une source d’idées en matière
de politique et de renouvellement de la
fonction publique.
En tant que co-champions de
canada@150, nous sommes fiers de
présenter les fruits du projet dans
cet ouvrage qui réunit les idées des
participants, leur vision de l’avenir de la
fonction publique du Canada et notre
propre rapport qui décrit l’élaboration
et la gestion de ce projet unique.
Une occasion d’apprendre
Conçu et lancé comme un projet de développement,
L’expérience inédite
de canada@150
canada@150 a apporté aux participants une expérience
d’apprentissage continu. Suivant un processus
caractéristique d’élaboration de politiques, les participants se sont livrés à l’analyse de l’environnement, ont
déterminé les moteurs du changement et la nature de
leurs interactions et étudié les problèmes stratégiques
et les moyens possibles de les résoudre. En projetant
leur analyse dans le futur, ils ont acquis de précieux
outils et des capacités de prévoyance et de planification,
puis ils ont participé à la dernière phase du projet de
renouvellement de la fonction publique après avoir porté
canada@150 a été conçu pour être un projet ouvert
fondé sur la collaboration. Sa structure initiale a été
formée et consolidée par le partenariat qui a fini par se
constituer entre les organisateurs et les participants.
En effet, les participants ont été encouragés à s’organiser
et à gérer leur propre travail de groupe, mais ils ont
aussi contribué à façonner le cours du projet lui-même.
En tant que co-champions du projet, nous étions à la
tête d’un secrétariat qui cherchait à gérer canada@150,
8
Canada@150 R apport de recherche | leur attention sur les mesures que la fonction publique
doit adopter pour se préparer aux défis stratégiques mis
en lumière.
PartIE I
plus traditionnels; de gérer les surdoses d’information;
et d’offrir un appui concret aux participants, non
seulement dans les questions d’ordre technique, mais
aussi dans le but d’encourager les participants à
dépasser des normes de la culture organisationnelle
qui ont souvent des racines profondes (p. ex., une
réticence initiale à réviser librement le travail des
autres dans le nouvel environnement des wiki). Le
co-auteur de Wikinomics, Anthony D. Williams, a tenu
une séance avec les organisateurs et les participants
de canada@150 sur la composante Web 2.0 du projet,
et son rapport, qui comporte également des observations
sur d’autres expériences sur Web 2.0 dans le secteur
public, peut être consulté sur le site Web du projet, à
l’adresse <www.prp-pri.gc.ca>
Bien entendu, les participants ont également acquis des
connaissances sur les dossiers stratégiques eux-mêmes.
Ils ont exploité de nouvelles sources de connaissances
et maîtrisé les outils analytiques décrits plus haut pour
dégager de nouveaux aperçus. Dans plus d’un cas, du
reste, les participants ont passé au moins une partie du
projet à étudier un problème stratégique mal connu,
qu’ils n’avaient pas abordé dans leurs fonctions courantes
ni dans leurs activités professionnelles et universitaires
antérieures. Les participants ont en outre constitué de
précieux réseaux, nouant des rapports avec leurs pairs
et leurs collègues, les cadres supérieurs et les experts
de l’extérieur travaillant dans divers secteurs.
Au-delà de Web 2.0, nous avons régulièrement ajusté
notre approche de la conception de projets (p. ex.
l’équilibre entre une structure trop rigide et une structure
insuffisante de projet en ce qui concerne les attentes,
les échéances et les résultats visés) en communiquant
l’information aux participants et en accueillant leur
contribution et leur rétroaction; et en structurant les
activités et les ressources d’apprentissage. Nous avons
également affronté toute une série de problèmes qui
nous étaient familiers dans notre travail courant :
comment organiser sur le plan horizontal; comment
faire face à la dynamique des groupes diversifiés; et
comment créer un environnement sûr pour les débats
tout en respectant certains impératifs liés à notre
rôle de fonctionnaires. On trouvera les réflexions du
secrétariat concernant les leçons tirées de l’expérience
canada@150 au chapitre consacré à l’aperçu du projet.
À la dernière conférence de juin 2009, les participants
ont médité sur les leçons apprises tout au long du projet,
notamment sur l’élaboration des politiques et les
méthodes de prévision, les outils Web 2.0, la collaboration
et le travail horizontal et d’autres sujets. On trouvera
un résumé de leurs discussions au chapitre consacré
aux leçons retenues par les participants.
canada@150 : les leçons
à tirer pour l’ensemble de
la fonction publique
Les participants n’ont pas été les seuls à apprendre
de canada@150. Nous tous, de même que les autres
membres du secrétariat, n’avons cessé d’apprendre
tout au long de l’année et avons employé le fruit de nos
observations pour adapter le projet dans la mesure
du possible. Notre propre apprentissage répondait
à un des objectifs du projet, celui de dispenser des
leçons à l’ensemble de la fonction publique.
En ce qui regarde le Web 2.0, canada@150 (ainsi que
d’autres projets pilotes tels que le wiki de RNCan et les
projets GCPedia et GCconnex soutenus par le Conseil du
Trésor) fait partie d’un programme destiné à appliquer
le Web 2.0 et les technologies des médias sociaux à un
environnement de travail du gouvernement. canada@150
en particulier offre l’avantage d’intégrer une série
relativement complète de ces technologies, notamment
les wiki, les blogs, les babillards, les profils, les messa
geries, le métabalisage, etc. Avant tout, canada@150
a permis de tester ces outils au cours du processus
d’élaboration des politiques, produisant ainsi des
enseignements précieux pour les applications futures.
Nous avons découvert l’importance de conjuguer
l’expérience Web 2.0 avec des modes de communication
9
Canada@150 R apport de recherche | Le Canada en 2017 :
survol des exposés des
participants
PartIE I
la technologie de l’information et des communications
continueront à nourrir les attentes des citoyens qui
souhaitent une transparence et un engagement accrus
de la part de leur gouvernement, dans le contexte
de ce que l’exposé sur le renouvellement de la fonction
publique qualifie de « diminution du respect ». Des
changements démographiques importants auront une
incidence sur le marché du travail, la viabilité des
programmes sociaux et le bien-être socio-économique.
Un vaste éventail de pressions anthropiques,
notamment le changement climatique, perturberont
les écosystèmes de la planète et auront des effets
en cascade sur la santé et la prospérité humaines.
Les groupes de travail sur les enjeux stratégiques
formés des participants de canada@150 ont étudié
une variété de questions allant de la géopolitique
aux fractions marginalisées de la société, mais des
constantes et des éléments communs se dégageaient
de leurs analyses.
Dans l’ensemble, l’avenir dépeint par ces groupes
n’est pas radicalement différent du présent. Rien
d’étonnant à cela, vu qu’au terme du projet, l’avenir
en question n’était qu’à huit ans de distance. Gageons
que les fonctionnaires ne se rendront pas au travail
en jetpack en 2017!
Dans notre monde complexe, à une époque où un
nombre croissant de défis stratégiques débordent les
frontières géographiques, politiques et disciplinaires,
on s’attend à ce que les particuliers et les organisations
de tous les secteurs mesurent de plus en plus le
progrès par quelque chose de plus que les critères
économiques. Les considérations sociales et environnementales continueront à occuper le devant de la
scène et à constituer la base des nouveaux indicateurs
de succès et de bien-être. Facteur tout aussi important,
la nature des défis stratégiques et des solutions qu’ils
appellent entraînera une augmentation spectaculaire
du nombre de personnes qui participent à l’élaboration
et à la mise en œuvre des politiques.
Un contexte mondial en évolution
Cependant, les participants prévoient des changements
importants pour l’avenir. La mondialisation est ici
pour rester (en dépit du spectre protectionniste issu
de la crise financière mondiale actuelle), mais des
changements géopolitiques fondamentaux se produisent
à mesure que les pays et les institutions multilatérales
manœuvrent pour accroître leur influence économique
et politique. Essentiellement, les participants constatent
que la puissance relative des États-Unis est en
déclin, faisant de ce pays un centre d’intérêt toujours
privilégié, mais moins dominant de la politique
étrangère du Canada. Dans ce nouveau monde multipolaire, le Canada devra, s’il veut continuer à jouer
dans la cour des grands, se tailler une nouvelle place
en consolidant ses points forts traditionnels, tout
en demeurant flexible pour bien équilibrer un réseau
plus étendu de relations importantes. Ainsi, dans
l’exposé consacré à l’évolution du paysage géopolitique,
le Mexique est présenté comme un partenaire
susceptible de d’exercer une influence auprès d’autres
puissances émergentes telles que le Brésil, la Chine
et l’Inde. En même temps, les protagonistes non
étatiques continueront également à exercer une
influence croissante et à constituer une menace
pour le Canada, à une époque où la baisse générale
des conflits entre états coïncide avec la montée
de la violence liée au terrorisme non étatique.
De nombreux autres facteurs contribueront à
refaçonner le monde. Les progrès constants dans
le domaine des sciences et de la technologie
entraîneront à la fois de nouvelles solutions et de
nouveaux défis. En particulier, les progrès dans
10
Canada@150 R apport de recherche | PartIE I
Tout le monde à l’œuvre pour
mobiliser le potentiel humain
et géographique du Canada
Un bon nombre de ces changements planétaires
prennent des formes particulières au Canada.
C’est ainsi que le Grand Nord canadien est particulièrement vulnérable aux effets du changement
climatique, en dépit des avantages économiques
que pourront offrir l’accessibilité accrue des
routes de navigation du Nord et l’exploration facilitée
des ressources. D’autre part, l’exploitation de certaines
des ressources naturelles les plus précieuses
et les plus recherchées du Canada exige une énorme
consommation d’énergie, ce qui ajoute aux difficultés
qu’éprouve le Canada pour réduire les gaz à effet de
serre. Dans un monde qui devient moins prévisible
et où l’on assiste à une diversification des menaces
à la sécurité mondiale, l’ouverture, la démocratie
et le multiculturalisme du Canada rendent le pays
particulièrement attrayant pour les groupes terroristes
qui cherchent une terre d’accueil pour leurs activités.
Ce problème est traité en détail dans l’exposé d’un
participant qui présente la sécurité nationale et les
droits de l’homme comme des intérêts complémentaires.
Les participants considèrent les changements démogra
phiques qui mettront à l’épreuve, d’ici 2017, la cohésion
sociale, les programmes et services sociaux du
Canada, ainsi que notre infrastructure physique.
Les effets du vieillissement de la population, d’une
jeune population autochtone en pleine croissance,
de l’immigration continue et de la diversité croissante,
ainsi que de l’urbanisation (avec les possibilités
offertes par l’étalement des villes) sont tous abordés
dans les exposés.
engageant la diaspora, les nouveaux venus au Canada
et les étudiants étrangers à nouer des liens plus
solides avec le reste du monde. Plusieurs documents
mettent l’accent sur l’éducation – tant l’officielle
que l’officieuse – comme étant la pierre angulaire de
la prise en charge socio-économique. Au nombre des
propositions particulières, citons le renforcement des
programmes de formation destinés aux groupes
dont la situation économique est inférieure à la
moyenne (exposé sur la cohésion sociale); une stratégie
d’apprentissage nationale axée sur l’apprentissage
des adultes et sur les compétences, comme la culture
scientifique, qui sont requises dans une société
caractérisée par un degré élevé de connaissances
(exposé sur l’économie du savoir); et les nouveaux
modèles de gouvernance pédagogique tels que les
maisons d’enseignement financées et agréées par
les provinces, mais administrées par les Autochtones
(exposé consacré à la libération du potentiel de la
jeunesse marginale).
De quelle façon le Canada peut-il répondre à de tels
défis? Dans l’ensemble des exposés des participants,
on retrouve le message suivant : afin de répondre
aux défis de 2017 et de prospérer dans le monde décrit
ci-dessus, le Canada devra mettre à profit toutes les
ressources dont il dispose. Qu’il s’agisse d’exploiter
les ressources du Grand Nord, ou des régions
vulnérables, d’engager les fractions marginalisées
de la population ou de combler l’écart entre les
groupes récents et les groupes plus anciens d’immigrants,
les participants de canada@150 participants présentent
des arguments convaincants pour avancer que le
pays ne peut rien laisser au hasard dans sa recherche
d’idées, de talent de compétences et d’énergie dans
une économie mondiale de plus en plus concurrentielle.
Par exemple, l’exposé sur la concurrence dans un
monde multipolaire propose de présenter la diversité
du Canada comme un avantage concurrentiel en
L’élaboration des politiques en 2017
L’aspect le plus frappant, peut-être, de l’avenir envisagé
par les participants est la façon dont les politiques
devront être élaborées en 2017 en vue de réaliser le
plein potentiel du Canada avec la contribution de tous.
Les modalités d’élaboration des politiques, qui sont
encore en gestation ou, à tout le moins, déroutantes
aujourd’hui – qu’il s’agisse de l’horizontalité ou de
l’engagement des intervenants – apparaissent régulièrement dans les options proposées. À notre avis,
11
Canada@150 R apport de recherche | il faut se garder de mettre ce thème sur le compte de
l’idéalisme ou de l’inexpérience. En fait, il semble
refléter chez les participants une ferme conviction,
alimentée en partie par les connaissances et les
expériences acquises grâce à canada@150, que nous
devons changer systématiquement nos modes de
travail pour faire face aux pressions d’un monde en
évolution.
PartIE I
faveur d’une habilitation des instances locales
sont contrebalancés par une multitude de propositions
favorables aux grandes orientations, cadres d’action,
stratégies et organismes de gouvernance d’envergure
nationale, bien que la responsabilité de ceux-ci
ne soit pas attribuée uniquement au gouvernement
fédéral. Les participants considèrent de telles
formulations de nos aspirations nationales comme
des outils essentiels pour conférer une direction,
une cohésion, un cadre d’échange des connaissances
et, quelquefois, des normes de référence à des
activités qui sont par ailleurs bien distinctes. Cet
équilibre entre les efforts déployés à l’échelle
nationale et les efforts aux niveaux inférieurs repose
implicitement sur des notions de lieu et d’identité
en évolution au Canada, comme en témoignent les
exposés portant sur les différents niveaux d’appar
tenance et de responsabilités individuelles et collectives
qui modèlent notre société et les relations qui la
composent.
Les exposés embrassent la complexité, préférant à
l’étude isolée des défis stratégiques les approches
intégratives et systémiques de l’analyse. Comme l’a
fait observer le groupe de l’économie durable, la
pensée systémique permet d’analyser les rétroactions,
les effets en cascade et les compensations qui
caractérisent les défis stratégiques complexes, à long
terme et intersectoriels. Les exposés préconisent
l’adoption de politiques proactives plutôt que réactives,
comme dans le cas du groupe consacré à l’étude
d’approches plus axées sur l’avenir dans le domaine
de la santé. Leur exposé préconise un programme de
promotion de la santé qui met davantage l’accent sur
un mode de vie sain et sur la prévention plutôt que
le traitement des maladies. Les défis stratégiques
complexes et à long terme exigent également une
planification plus souple et à plus long terme et des
perspectives qui tiennent compte des réalités opérationnelles sur le terrain et offrent au bénéficiaire du
financement et aux partenaires une prévisibilité
accrue. Pour établir les modalités de financement,
on doit aussi tenir compte des échelles de temps
liées aux mesures stratégiques. Ainsi, selon l’exposé
sur les grandes villes du Canada, la majorité
des ouvrages d’infrastructure durent des décennies,
et c’est pourquoi les décisions d’investissement
dans l’infrastructure – qui sont elles-mêmes
longues à mettre en œuvre – doivent tenir compte
de ce fait.
Il ressort également des exposés que les participants
croient fortement au pouvoir de l’information, suivant
l’adage qui veut qu’« on ne gère bien que ce que l’on
mesure ». Qu’il s’agisse des émissions de gaz à effet
de serre, du bien-être social dans le Nord ou du lien
entre la sécurité et les droits de la personne, les groupes
de participants préconisent systématiquement de
meilleures recherches, des indicateurs clairs et de
bons systèmes de mesure et de gestion de l’information.
Par exemple, le document sur la cohésion sociale
recommande la mise en place d’un système d’indi
cateurs qui permettrait au gouvernement d’établir
des niveaux de référence et de contrôler l’évolution
de la cohésion sociale.
Enfin, de nombreux exposés soulignent l’importance
d’une combinaison d’outils stratégiques pour
répondre aux défis du futur. Par exemple, le recours
aux mécanismes axés sur le marché est proposé
par plusieurs comme un moyen de répondre aux
effets externes négatifs de telle sorte que le coût
de certaines activités telles que l’étalement des villes
est mis à jour et pris en compte dans les décisions.
C’est ainsi que le document sur les grandes villes du
Canada propose des instruments novateurs comme
une taxation avec remise de TPS sans effet sur les
revenus pour les nouveaux projets de construction
résidentielle et un droit dégressif de cession des
terrains à usage commercial basé sur la densité
de construction de la zone. Le groupe penché
sur le transport urbain de passagers propose la
formule des frais de kilométrage pour réduire
les incidences environnementales du trafic routier
dans les villes.
La collaboration et l’engagement sont considérés
comme critiques, chacun des groupes formulant
une recommandation relative aux délibérations
intergouvernementales, aux consultations
avec plusieurs intervenants, à la participation des
citoyens et aux partenariats ou réseaux établis
avec d’autres secteurs. Une fraction appréciable
est favorable à la participation régionale et
communautaire à l’élaboration de politiques axées
sur l’endroit, S’inspirant en partie de l’idée selon
laquelle les décisions devraient être prises de plus
en plus par ceux qui seront les plus touchés par
elles (ainsi, l’exposé sur les villes présente des arguments intéressants en faveur d’une participation
des municipalités dans les décisions en matière
d’immigration). En même temps, les appels en
12
Canada@150 R apport de recherche | Verdir le Canada et la nouvelle
économie : adoption d’une nouvelle
approche stratégique
PartIE I
systématique et intégrée. Ainsi, l’exposé consacré à
l’écologisation des systèmes de transport du Canada
préconise une analyse des coûts du cycle de vie complet
comprenant la construction, le fonctionnement et
l’entretien de l’infrastructure et de la technologie des
transports pour les usages tant commercial que non
commercial.
Ces approches de haut niveau – qui tirent parti de tout
ce que le canada a à offrir au moyen d’une approche de
l’élaboration des politiques axée sur l’intégration et la
collaboration, territorialisée, riche en information et
faisant usage de plusieurs instruments – se rencontrent
sous la forme d’options stratégiques concrètes dans
plusieurs domaines différents. En particulier, deux
thèmes stratégiques généraux reliés occupent une
place prépondérante dans plusieurs exposés et donnent
un aperçu important de la façon dont les participants
voient le secteur des politiques en 2017.
Toutefois, à un niveau beaucoup plus profond que la
simple analyse de coûts, la durabilité environnementale
et le bien-être économique sont intimement liés et
se renforcent mutuellement, estiment les participants.
L’économie de 2017 que les participants décrivent et
qui constitue le second thème majeur se rapportant
aux politiques, n’est pas la même que l’économie
d’aujourd’hui. En effet, un thème sous-jacent des
exposés des participants est que la reprise économique
n’est pas simplement un retour à l’état antérieur.
Comme l’indique un des groupes, le Canada possède
le potentiel pour devenir un « Tigre du Nord », mais
il y a de nombreux obstacles à surmonter, des barrières
commerciales aux problèmes de capital humain. Non
seulement l’économie doit-elle être plus écologique, mais
on doit également s’attaquer aux déficits d’innovation
persistants au Canada dans des secteurs tels que la
commercialisation, le capital de risque et les investis
sements dans la recherche et le développement, afin
de donner au pays les moyens de créer les emplois et les
industries de l’avenir. Les recommandations stratégiques des participants touchent à divers secteurs dont
celui des communications (p. ex. accroître les avantages
concurrentiels au Canada en vue de favoriser l’investis
sement étranger direct) et celui des institutions (création
d’un bureau de la commercialisation). De même, les
systèmes de réglementation doivent être modernisés
et assouplis. Le groupe penché sur l’étude de la
concurrence dans un monde multipolaire propose
de prendre de l’avance sur les concurrents mondiaux
en mettant à profit l’expertise scientifique et techno
logique du Canada pour devenir un chef de file dans
l’établissement de normes internationales et de
cadres de réglementation pour les nouvelles industries.
Plusieurs groupes présentent des options stratégiques
infranationales pour stimuler l’innovation et le
développement économique durable en renforçant et
en mobilisant les ressources locales et municipales.
Ainsi, le groupe préconisant un modèle de dévelop
pement régional durable voit un potentiel énorme dans
les régions traditionnellement vulnérables (p. ex., les
régions éloignées et mono-industrielles). Il propose
pour ces dernières une série de mesures allant des
incitations financières et fiscales destinées à encourager
la mise en valeur des ressources secondaires et
tertiaires à l’enrichissement de la vie communautaire
en vue d’attirer et de retenir le talent.
Tout d’abord, la durabilité de l’environnement figure
en bonne place dans les travaux des participants de
canada@150. Quatre des treize groupes chargés du
défi stratégique traitent directement de l’environnement
d’une façon ou d’une autre, alors que plusieurs autres
incorporent une forte dimension environnementale dans
leur analyse. Les exposés répètent que la technologie
constitue une réponse nécessaire mais insuffisante aux
problèmes environnementaux du Canada et du reste
du monde et soulignent la nécessité de changer les
comportements et les choix individuels et organisationnels. Pour en arriver là, disent les auteurs, il
importe de mieux comprendre le coût des choix non
durables, puis d’internaliser ce coût en donnant
un prix à la pollution et en appliquant le principe du
« pollueur payeur » au moyen des instruments et des
incitations du marché. Le degré de compréhension
et la quantité d’information qui sont à la base d’une
telle action exigeraient une approche stratégique plus
13
La fonction publique en 2017
La fonction publique devra opérer différemment en 2017
si elle veut continuer à servir le Canada aussi bien que
par le passé. Le groupe participant qui s’est consacré
exclusivement à l’étude du renouvellement de la fonction
publique pour la phase finale du projet, présente une
vision d’avenir pour la fonction publique de 2017 retrouvé
dans le document « PS 2.017 ». Pour ces participants,
la fonction publique doit être une « organisation adaptive
qui met les bonnes personnes en charge des bonnes
tâches au bon moment, favorise un milieu de travail
caractérisé par une forte confiance et un apprentissage continu, promeut une culture de collaboration,
est versée en technologie, plaide pour l’élaboration
de politiques différentes et innovatrices et prône un
dialogue avec les citoyens et les intervenants ».
Les participants sont d’avis qu’il faut mettre fin
aux cloisonnements pour que la fonction publique soit
en mesure de travailler harmonieusement avec ses
partenaires d’autres secteurs. Pour nouer le dialogue
avec les intervenants et concevoir une politique locale,
les fonctionnaires doivent sortir d’Ottawa tant au sens
propre qu’au sens figuré. Les exposés des participants
proposent un mouvement accru des employés entre la
fonction publique et les autres secteurs, une présence
accrue dans les régions et les collectivités touchées
par la politique fédérale et des lieux de travail communs
avec les partenaires clés. Les nouvelles structures de
travail vont des ensembles de politiques horizontaux
(à l’intérieur de la fonction publique et avec des
organisations externes), comme l’indiquent plusieurs
exposés, aux dispositions de gouvernance originales
à plusieurs niveaux. L’établissement de liens avec le
grand public est mentionné à plusieurs reprises
comme étant une fonction tout aussi importante pour
la fonction publique que celle de traiter avec divers
secteurs et organisations. Le groupe penché sur le
renouvellement de la fonction publique recommande
d’expérimenter avec de nouveaux types de partici
pation (p. ex., les assemblées de citoyens, les forums
ouverts et les sondages délibératifs); de passer du
système réactif au système proactif de divulgation
des renseignements; se servir de la technologie
pour obtenir plus de transparence dans diverses voies
de communication; communiquer clairement au sujet
des résultats attendus des processus de consultation.
tel celui qui consiste à mettre fin à la préférence
accordée aux citoyens canadiens dans les opérations
de recrutement, en vue de favoriser la diversité et de
prévenir les pénuries de main d’œuvre.
Pour élaborer des solutions aux défis stratégiques
complexes de 2017, il faudra trouver de nouvelles idées,
faire de l’innovation un facteur clé du succès de la
fonction publique. Parmi les options proposées dans
le document sur le renouvellement de la fonction
publique, mentionnons la promotion d’« espaces de
jeux neutres » dédiés en vue de favoriser la colla
boration et la créativité, et l’adoption de la politique
« Google 80/20 » qui permettrait aux employés de
consacrer 20 % de leur temps à des projets ministériels
qui ne figurent pas dans leur description de tâches
officielle. D’autre part, un certain nombre d’exposés
sur les politiques préconisent une expérimentation
accrue sous forme de projets pilotes servirant à
évaluer l’efficacité de nouvelles approches stratégiques.
Il faudra innover non seulement dans l’élaboration des
politiques et des programmes de la fonction publique,
mais aussi dans son mode de gestion du talent.
Bon nombre d’exposés voient aussi la fonction publique
diriger par l’exemple. Par exemple, l’exposé sur le
transport urbain des passagers propose une série de
mesures que la fonction publique pourrait adopter
pour encourager ses propres employés à utiliser les
transports publics et le covoiturage, à tenir plus
de téléréunions et à utiliser des modes de transport
alternatifs entre les réunions (p. ex., le vélo). De
même, l’exposé sur les approches proactives de la
Dans l’ensemble, la fonction publique de 2017 est
décrite comme étant plus diverse et représentative sur
les plans culturels, professionnels et autres. L’exposé
sur le renouvellement de la fonction publique envisage,
pour arriver à ce résultat, une combinaison d’outils
traditionnels (p. ex., les programmes d’équité en emploi
pour le recrutement) et d’outils plus transformateurs,
14
Canada@150 R apport de recherche | santé propose une option de mieux-être en milieu
de travail axée sur l’activité physique, les bonnes
habitudes alimentaires et la gestion du stress pour
les employés fédéraux et des défis adressés à d’autres
organisations pour qu’elles adoptent de telles
mesures. Le document sur l’économie du savoir voit la
fonction publique se servir de son important pouvoir
d’approvisionnement pour stimuler l’innovation dans
des domaines comme la technologie verte.
PartIE I
Pour finir, le greffier du Conseil privé et les cadres
supérieurs de la fonction publique ont ouvert la
voie à l’innovation en nous accordant le plus précieux
des biens : la liberté d’expérimenter.
Au nom du secrétariat et des participants de
canada@150, nous tenons à remercier chaleureu
sement tous ceux qui ont donné si généreusement
de leur temps pour contribuer à la réalisation et au
soutien de ce projet novateur.
Ces commentaires ne font qu’effleurer la surface
des travaux des participants. Au début de la seconde
partie du présent rapport, vous trouverez un bref
résumé de l’exposé de chaque groupe sur les politiques,
qui contient un choix de d’observations analytiques,
d’options stratégiques et d’observations sur l’avenir de
la fonction publique. Nous vous encourageons à lire les
documents complets des groupes qui vous intéressent,
en vue de mieux comprendre certaines des idées
fascinantes qui ont résulté de cet exercice d’une année.
Au bout du compte, le terme « participant » ne rend
pas justice à l’énergie, la conviction, ni aux idées
qu’un bon nombre de ces fonctionnaires en début
de carrière ont apporté à canada@150. Lors d’une
séance d’apprentissage à la dernière conférence de
juin 2009, nous avons mis les participants en rapport
avec des entrepreneurs de l’ensemble de la fonction
publique. Nous espérions les motiver à exprimer des
idées fortes et les munir de quelques outils de nature
à les aider dans ce sens.
La communauté étendue
de canada@150
Les participants ont répondu à l’appel. De juin 2009
à ce jour, ils ont fait plus de 40 présentations, faisant
participer leurs collègues et leurs organisations et
partageant les connaissances et l’expérience acquises
au cours du projet, en vue d’amener un changement
concret.
canada@150 n’aurait pu voir le jour sans la participation
d’un vaste éventail de sympathisants qui allait bien
au-delà de l’équipe organisatrice. Les sous-ministres
membres de notre comité directeur ont apporté
direction et appui et ont activement mobilisé les
participants de leur ministère. Un certain nombre
de sous-ministres adjoints ont servi de mentors aux
groupes participants durant plusieurs mois, leur
prodiguant conseils et rétroaction sur des questions
précises. Les analystes de politiques ont consacré
du temps à servir de « facilitateurs en ligne », jouant
le rôle d’intermédiaires pour la transmission d’infor
mations essentielles en direction et en provenance
du secrétariat et remplissant un vaste éventail de
tâches de soutien allant des conseils technologiques
à une fonction de mise en question du contenu.
Les gestionnaires des participants ont donné à leurs
employés le temps de participer au projet et, dans
certains cas, leur ont apporté un soutien extraordinaire,
les encourageant à entretenir des rapports avec leur
emploi courant et leur unité de travail. Des collègues
de tous les niveaux ont accepté d’être interrogés et
consultés, et des experts de l’extérieur ont partagé
leur point de vue à des conférences et lors de séances
réduites avec des groupes participants.
En définitive, voilà peut-être le legs le plus important
de canada@150 : 150 nouveaux champions de
méthodes de travail novatrices; 150 générateurs d’idées;
150 agents de politiques et de renouvellement qui
font retentir l’expérience d’une année bien au-delà
des murs du laboratoire.
Nous vous encourageons à explorer plus à fond
leurs idées – et les leçons apprises ensemble – dans
ce rapport final de canada@150.
15
Survol du projet
Partie 1 – Aperçu
et innovations
un bagage scolaire et professionnel très varié. Ils
ont travaillé sur le projet surtout pendant leurs
temps libres. Au cours de l’année, on leur a demandé
de cerner et d’analyser les princ ipaux défis
stratégiques auxquels le Canada sera confronté
en 2017, année du 150 e anniversaire de la confé
dération, et d’en examiner les effets sur la fonction
publique, y compris la manière dont nous devons
nous adapter pour suivre le rythme du changement.
Quatre conférences très participatives ont servi à
intégrer les travaux, à faire connaître de nouveaux
outils et de nouvelles idées aux participants, et
à donner le coup d’envoi à chaque phase du projet.
Entre les conférences, on a eu recours à des outils
Web 2.0 de pointe pour favoriser la collaboration
et effectuer les travaux, malgré la distance, la
langue et les horaires différents. Les participants
ont rédigé des documents d’orientation pour livrer
leur analyse et les implications des changements
pour la fonction publique. La majeure partie du
rapport final est puisée dans ces textes et se trouve
aux parties II et III du document.
Le projet canada@150, qui était parrainé par le greffier
du Conseil privé, était une initiative d’apprentissage et de
perfectionnement pour laquelle 150 fonctionnaires
en début de carrière ont réfléchi de manière générale
au Canada et à son avenir. Pendant un an, soit
de juin 2008 à juin 2009, les participants ont cerné
et analysé les principaux défis qui se poseront
aux pouvoirs publics au Canada en 2017, année du
150e anniversaire de la confédération. En tant que
nouveaux fonctionnaires fédéraux, les participants
devaient examiner les implications de leurs consta
tations pour la fonction publique et les moyens qu’elle
peut utiliser pour suivre le rythme du changement
et relever les défis de l’avenir. Dans le plan d’action
2008-2009 du greffier pour le renouvellement de
la fonction publique1, l’un des objectifs centraux
du projet était le développement d’idées de base
sur le renouvellement de la fonction publique pour
éclairer et appuyer les orientations stratégiques
établies aux niveaux supérieurs.
Les objectifs généraux de canada@150
étaient d’accroître les qualités de
chef et la capacité d’élaboration de
politiques au sein de la fonction
publique en renforçant consciemment
la capacité, l’excellence et l’inno
vation en matière de politiques, en
enrichissant le capital de savoir
et d’idées de la prochaine génération
de fonctionnaires, et en créant
de nouveaux outils et réseaux pour
l’élaboration de politiques et la
collaboration horizontale, y compris
des liens à l’extérieur de la fonction
publique.
L’approche utilisée pour envisager
l’avenir était novatrice et très
participative. Les participants sont
150 fonctionnaires en début de
carrière qui viennent des quatre
coins du pays, qui représentent
chaque ministère et qui possèdent
« Quels sont les principaux défis que le Canada devra relever en 2017?
Quelles sont les options pour y arriver?
Comment la fonction publique
doit-elle s’adapter pour y parvenir? »
16
Le projet canada@150 était une
expérience unique sur le plan de
l’innovation, de la technologie et
des réseaux. On a mis à l’essai et
évalué de nouvelles méthodes de
service à la clientèle et de colla
boration, notamment la technologie
Web 2.0. On a encouragé de nouveaux
fonctionnaires à mettre la main à
la pâte, et on les a aidés à tisser des
liens avec des experts et des pairs
des secteurs public, privé et non
gouvernemental. On a aussi renforcé
la capacité de la fonction publique
en formant la nouvelle génération de
fonctionnaires et en apprenant de
sa vision. Le projet canada@150 tend
vers l’excellence : on veille à ce
que la fonction publique possède
le talent, les outils et les connaissances nécessaires pour offrir aux
Canadiens et Canadiennes le
meilleur service possible aujourd’hui
et demain.
Canada@150 R apport de recherche | Innovations de canada@150
PartIE I
Afin d’accroître la confiance, les conférences ont
été conçues pour offrir aux participants le plus de
chances possible de mieux se connaître.
La communauté de canada@150 était consciente qu’elle
disposait d’une chance en or d’envisager l’avenir, et
elle s’efforçait de faire preuve de créativité d’autant de
manières possibles. Parmi les innovations importantes,
on compte :
• la rétroaction externe : Pour remplacer les
directives et la rétroaction habituellement
fournis par le gestionnaire, on a demandé à des
analystes expérimentés d’être les facilitateurs
et à des sous-ministres adjoints d’être les mentors.
En outre, les groupes de travail se sont adressés
à des experts externes et à des intervenants pour
avoir une vue d’ensemble de l’examen critique
des politiques et pour confronter les hypothèses
à la réalité. Les participants ont également suivi
leurs propres progrès à l’aide d’examens formels
par les pairs. Ainsi, l’élaboration de politiques
est devenue un processus d’apprentissage qui leur
a permis d’acquérir une vision générale de différents
domaines et s’est ajoutée aux connaissances et
aux compétences des groupes de travail.
• le processus avant-gardiste d’élaboration de
politiques : Les défis stratégiques de la prochaine
décennie sont complexes et de plus en plus interreliés.
Les participants ont appris diverses méthodes de
prospective simples, et ils ont examiné la manière de
s’en servir pour renforcer le processus d’élaboration
de politiques en cas d’incertitude ou de changement.
Les participants ont appris à circonscrire les défis
stratégiques associés aux enjeux cernés, et ils ont
cherché des moyens pour élaborer des solutions.
• la collaboration virtuelle : Les projets de collaboration virtuelle sont nouveaux au gouvernement et,
au début de canada@150, personne n’était certain
de leur efficacité. On avait la chance de disposer
d’un logiciel de pointe. Toutefois, la réelle innovation
s’est manifestée sur les plans social, culturel et
organisationnel dans le cadre du soutien et de la
gestion collective du processus en ligne. Le succès
reposait sur la volonté des participants de contribuer
au projet : les innovations culturelles et organisationnelles ont permis aux participants de travailler
ensemble en ligne.
• l’apprentissage par l’action : La plupart des
fonctionnaires possèdent une somme importante
de connaissances, d’aptitudes et d’intérêts. Le
projet et les groupes de travail autonomes ont tenu
pour acquis que les participants pouvaient jouer
bien des rôles et qu’ils acquerraient les connaissances
et les compétences nécessaires pendant le projet et
en contact avec les autres. L’infrastructure sociale,
culturelle et organisationnelle du projet représentait
un environnement sûr pour ce genre d’exploration
et appuyait le processus autonome.
• la gestion de projet horizontale : Les projets en
ligne doivent être gérés d’une manière différente. Le
projet canada@150 a eu recours à ces outils virtuels
pour mener une forme novatrice de gestion coopé
rative qui favorisait la transparence et la flexibilité,
et qui encourageait les participants à façonner et à
améliorer le processus en temps réel. Le Secrétariat
a disposé de diverses voies de communication (à l’aide
des participants, des facilitateurs et de l’observation
directe des travaux sur place) pour surveiller les
progrès et gérer les produits, les plans de travail et
les horaires.
Partie 2 – Les acteurs
et leurs rôles
Le projet canada@150 était une initiative à l’échelle
du gouvernement. Le Bureau du Conseil privé et le
Projet de recherche sur les politiques ont dirigé le projet
conjointement. Dans ce qui suit, vous trouverez un
aperçu de la structure de gouvernance de canada@150,
y compris de l’information sur les participants qui
provenaient de tous les secteurs de l’administration
fédérale.
• les groupes de travail multidisciplinaires
autonomes : Les participants devaient former des
groupes de travail de 10 à 15 personnes qui s’occu
peraient non seulement de leurs propres recherches,
mais seraient aussi responsables du succès de
l’ensemble du projet. Ils étaient garants les uns des
autres quant à l’orientation de leurs travaux, ainsi
qu’à la qualité de leur analyse et de leurs recomman
dations. Ils devaient aussi tous unir leurs efforts
pour élargir leur vision afin d’effectuer une analyse
pangouvernementale. Les participants ont accepté
ces nouvelles responsabilités avec enthousiasme.
Participants
Les participants devaient posséder un diplôme de
premier cycle et occuper un emploi permanent dans
la fonction publique du Canada depuis moins de
cinq ans. La mise en candidature était effectuée en
ligne : les candidats devaient mettre en lumière la
contribution qu’ils pourraient apporter au projet,
leurs aptitudes en matière de politiques, leur esprit
d’initiative et leur capacité à travailler en équipe.
17
Canada@150 R apport de recherche | Sous-ministres adjoints
champions et mentors
Participants par région
Ontario, 5 %
PartIE I
Les champions, deux sous-ministres adjoints,
Jean-François Tremblay (secrétaire adjoint, Priorités
et planification, Bureau du Conseil privé) et Thomas
Townsend (directeur exécutif, Projet de recherche sur
les politiques), ont dirigé et soutenu les activités du
projet. Ils ont aussi mené un groupe de sous-ministres
adjoints qui, à titre de mentors, ont conseillé les
participants.
Nord, 3 %
Extérieur, 3 %
Québec, 5 %
Ouest, 11 %
Un mentor a été affecté à chaque petit groupe
pour guider les participants pendant les différentes
phases. Les mentors étaient des professionnels
aguerris en politiques et étaient en mesure d’aider
les participants à définir leur plan de travail,
de cerner les problèmes et les sources éventuelles
d’information, et de formuler des observations
pendant la rédaction des documents.
Atlantique, 6 %
RCN, 66 %
Les participants ont été choisis parmi plus de
1 700 candidats de partout au pays. Ils faisaient partie
de divers groupes fonctionnels et travaillaient dans
tous les ministères fédéraux. Leurs parcours professionnel et scolaire étaient variés. Plus du tiers des
participants venaient de l’extérieur de la région de
la capitale nationale.
Secrétariat canada@150
Le Secrétariat canada@150 a joué un rôle crucial
dans la réussite du projet. La conception et le
développement stratégiques, ainsi que les activités
quotidiennes du projet, étaient gérés par six employés
du Secrétariat des priorités et de la planification,
au Bureau du Conseil privé, et du Projet de recherche
sur les politiques.
L’effectif était très représentatif des groupes visés
par l’équité en matière d’emploi : 18 % de francophones,
58 % de femmes (17 % des participants n’ont pas fait de
déclaration), 6 % d’Autochtones, 23 % de membres des
minorités visibles et 4 % de personnes handicapées.
Le Secrétariat a surveillé la gestion du processus,
notamment la création du processus, les commu
nications, la conception et la maintenance du site
Web, la mise au point d’activités d’apprentissage
pour les participants, l’organisation de conférences,
la gestion des facilitateurs virtuels et l’appui à la
communauté des mentors.
Le projet canada@150 devait compter 150 participants,
mais 15 personnes supplémentaires (165) ont
été recrutées en prévision d’une attrition estimée
à 10 % pendant l’année. Le projet s’est terminé
avec 151 participants.
Facilitateurs
Les facilitateurs virtuels ont assuré le lien entre
le Secrétariat canada@150 et les groupes de travail.
Ils étaient des analystes chevronnés du Bureau du
Conseil privé, du Projet de recherche sur les politiques
et d’autres ministères. Chaque groupe de travail
a été encadré par un facilitateur et un mentor. Les
facilitateurs devaient donner directives et conseils
aux participants, communiquer avec le Secrétariat
pour la gestion des échéanciers et le respect des
jalons, aider les participants à utiliser les outils
Web 2.0 virtuels et soutenir l’achèvement des
travaux.
Comité directeur
de sous-ministres
Un Comité directeur de sous-ministres a été constitué
dans le cadre de canada@150 pour diriger l’ensemble
du projet et veiller à ce que les objectifs soient atteints.
Les membres avaient des liens avec l’École de la
fonction publique du Canada, le Projet de recherche
sur les politiques, le renouvellement de la fonction
publique et les comités d’orientation des sous-ministres.
Le sous-secrétaire, Planification et consultations,
Bureau du Conseil privé, assurait la présidence.
18
Canada@150 R apport de recherche | Partie 3 – Éprouver la
nouvelle technologie
PartIE I
Le site Web de canada@150
Un endroit pour travailler
Le projet canada@150 mettait à l’essai la technologie
Web 2.0 dans la fonction publique. C’était la première
fois qu’on l’utilisait pour le développement collaboratif
de politiques. D’autres initiatives fédérales ont
eu recours à des composantes Web 2.0 individuelles,
mais aucun projet ne s’était servi d’une suite complète
d’outils Web intégrés. Ces outils ont permis aux
participants de travailler en asynchronie, ont créé un
environnement ouvert et ont favorisé la pollinisation
croisée des idées.
• Un thème, un espace de travail.
Un endroit pour parler
• Forums sur les politiques et le projet : conférences à venir, idées sur les politiques, questions techniques.
Un endroit pour apprendre
• Centre de ressources : bibliothèque de documents de
référence, documentation des conférences passées.
Le Secrétariat canada@150 a mis sur pied et géré
un site Web pour les participants. Ce site proposait
des outils Web 2.0 (blogues, groupes de discussion
et documents wiki). La plupart des travaux ont été
effectués en ligne pendant les temps libres des
participants. Le site Web créé à cette fin était donc
à la source de la réussite de l’initiative. Malgré le
fait que les participants étaient dispersés partout
au pays et travaillaient au projet pendant leurs
temps libres, il s’est avéré que ces outils étaient d’une
efficacité incroyable : la collaboration s’effectuait
à la vitesse de l’éclair, et les participants des divers
ministères étaient en mesure de créer des documents
de travail et des présentations en un temps record.
Le projet canada@150 proposait aux participants un
environnement de travail tout à fait unique, conçu
pour la collaboration et alimenté par un contenu créatif
qui comprenait des vidéos tutoriels, un centre de
ressources, des groupes de discussion, des vidéos
de conférences passées, des présentations, des
diagrammes interactifs et même des bandes dessinées
pour illustrer les idées de politiques. En outre,
d’autres innovations ont été utilisées, notamment
un webinaire, ou séminaire virtuel, auquel les
participants assistaient en temps réel.
Fonctionnalités du site Web
Un profil par participant
En affichant leur profil
et en exposant leur
expérience et leurs
intérêts, les participants
étaient en mesure de
communiquer plus
facilement entre eux,
peu importe leur
situation géographique.
19
Forums de discussion
Les participants
pouvaient examiner les
sujets d’intérêt dans le cadre de forums de
discussion, en invitant
d’autres personnes à
faire connaître leur
opinion et en donnant
des liens vers des
articles ou des rapports
intéressants pendant
leurs recherches.
Blogues
Certains participants se
sont servis de la fonction
« blogue » du site Web
pour faire part de leurs
impressions face à
l’expérience canada@150
et de leurs attentes
quant au projet.
20
Qu’est-ce qu’un wiki?
Un aspect important du site Web de canada@150 était la capacité des participants à rédiger des documents
conjointement à l’aide de la fonction wiki.
« Wiki » signifie rapide en hawaïen et est utilisé pour souligner l’efficacité de cette forme de collaboration au sein de
grands groupes. On connaît surtout les wikis parce qu’ils sont la technologie sur laquelle est fondée le projet Wikipédia.
• N’importe qui peut modifier une page en tout temps.
• L’historique de révision est intégré.
• Il s’agit en fait d’un environnement de correction collaboratif.
Documents wiki
Web 1.0 : Envoyer des
commentaires par courriel et
demander à une personne
d’apporter les corrections.
Web 2.0 : Tout le groupe peut
consulter le document sur le
site Web. N’importe qui peut
apporter des corrections, et
les changements sont visibles
immédiatement. Toutes les
versions sont enregistrées.
Gestion des défis et des risques
des participants. Les résultats des sondages menés
auprès des participants ont illustré le contentement
croissant relativement au soutien bilingue offert. En
effet, anglophones et francophones se sont même dits
extrêmement satisfaits du soutien obtenu en ligne et
pendant les conférences.
Comme on pouvait s’y attendre pour une nouvelle
initiative de la fonction publique fédérale, canada@150
a relevé des défis pour lesquels les expériences
passées étaient limitées. Des questions importantes,
entre autres les langues officielles, la gestion de
l’information et l’utilisation du site Web, ainsi que
les sujets relatifs à la vie privée ont été entièrement
réexaminées dans cette optique.
Il a aussi été difficile de mettre en place un ensemble
d’outils Web 2.0 bilingues. Au moment de la sélection
de la plateforme d’outils avec laquelle les participants
travailleraient, il n’existait aucune option réellement
bilingue. Le Secrétariat de canada@150 a finalement
choisi le logiciel Clearspace de Jive Software, qui a
ensuite été modifié à cette fin.
Langues officielles : L’application de la politique sur
les langues officielles dans un environnement de travail
virtuel dynamique n’a pas été de tout repos. Les
participants avaient tous des compétences linguistiques
différentes, ce qui signifie qu’une approche universelle
ne convenait pas. Une approche des langues officielles
pour l’environnement virtuel a été conçue pour permettre
à tous les participants de communiquer dans la langue
de leur choix, et le Secrétariat envoyait ses communications dans les deux langues. La mise en œuvre a été
ajustée en cours de route en fonction des commentaires
Gestion de l’information : La gestion de l’information
dans l’environnement virtuel s’est avérée une tâche
imposante. Bien que le site ait été conçu spécialement
pour favoriser la communication d’information, il
devait aussi respecter les lois et les lignes directrices
sur la protection des renseignements personnels,
21
Canada@150 R apport de recherche | le traitement des documents confidentiels, les droits
d’auteur et les lignes de conduite. Des conditions
d’utilisation spéciales ont été rédigées pour aider les
participants à utiliser le site. Par ailleurs, le Secrétariat
s’est assuré que le site et l’information affichée soient
protégés, et il a agi à titre de modérateur sur le site
pour la gestion du contenu. Par exemple, seulement
sur le site Web, on a publié :
PartIE I
Dans l’ensemble, le site Web de canada@150 a permis aux
participants de respecter les exigences du projet et de créer
un environnement ouvert et transparent, en dépit de la
distance et du décalage horaire. Les réunions en personne,
notamment les conférences, ainsi que les téléconférences
ont permis de tisser les réseaux traditionnels, les relations
et les liens de confiance nécessaires pour assurer le
dynamisme continu du projet.
• plus de 3 100 documents, chacun ayant en moyenne
21 ébauches;
• plus de 1 600 filières de discussion;
• plus de 7 000 articles de discussion.
canada@150 : une
expérience Web 2.0
couronnée de succès
Après que les participants aient rencontré des difficultés
sur le site Web, on a modifié ce dernier pour le
rendre plus convivial, et on y a ajouté un plan du site
pour faciliter la navigation au fur et à mesure que
le volume d’information augmentait. Les participants
avaient aussi la possibilité de personnaliser la présen
tation du site. Ils pouvaient notamment consulter le
fil de nouvelles des publications les plus récentes
dans l’espace de leur groupe, lire les articles populaires
publiés sur les blogues et suivre les résultats des
sondages virtuels.
On nous demande souvent comment reproduire
le succès de la communauté Web 2.0 dans d’autres
contextes. Voici donc les leçons apprises pour les
praticiens de la grande communauté du Web 2.0 qui
désirent tirer parti de la collaboration sociale.
Facilitation et apprentissage : Dans le cadre
d’une initiative fondée sur l’apprentissage, le processus
d’un an devait encourager la participation des
membres et les aider à atteindre leurs objectifs de
perfectionnement. Les participants avaient besoin
de beaucoup de soutien quant aux outils Web 2.0 et
au plan de travail de chaque phase. Le Secrétariat
et les facilitateurs ont guidé les travaux des participants
en ligne et pendant les conférences, et ils ont fourni
recommandations et directives. En outre, les mentors
pouvaient donner commentaires et conseils sur les
travaux du groupe pendant le processus.
Équivalences
du Web 2.0 :
Articles de discussion =
conversation
Wiki = document Word
Téléconférence = réunion
Le Web 2.0
comme espace
de travail
Travailler dans
un environnement
Web 2.0, c’est
presque comme
travailler dans
un bureau avec ses
collègues. Il n’est pas fignolé et soigné comme les
sites publics habituels. Il faut s’attendre à y retrouver
des idées, des discussions et des documents à l’état
embryonnaire. Rapports finaux, traductions et publications viennent après les travaux sur le Web 2.0,
où la plupart des efforts sont déployés.
Des tutoriels en ligne ont été conçus par le Secrétariat
pour montrer aux participants comment utiliser la
nouvelle technologie, et des séances de formation de
groupe ont été organisées pour les personnes qui
avaient besoin d’une aide supplémentaire.
Avoir un objectif
Bien que la plupart des utilisations du Web 2.0 soient
liées aux loisirs, dans le contexte gouvernemental,
il convient de l’utiliser pour du véritable travail. Le
Web 2.0 est utile pour plus que les conversations
autour de la machine à café. Le travail informel
est acceptable, mais le Web 2.0 fonctionne s’il est utilisé
pour le travail, et non pour les loisirs. Dans le cadre
de canada@150, les participants avaient un objectif
commun et étaient bien déterminés à travailler ensemble
pour l’atteindre. Cet élément est essentiel pour
la réussite des projets où les efforts sont en grande
partie volontaires.
D’autres défis technologiques ont été relevés au cours
du projet. De l’aide a entre autres été fournie aux
personnes dont les systèmes de bureau présentaient
des problèmes de compatibilité avec le logiciel
Clearspace, et on a veillé à ce que les utilisateurs
ne verrouillent pas les documents par erreur,
empêchant ainsi les autres d’apporter des modifications.
Cet obstacle s’est présenté surtout lorsque beaucoup
d’utilisateurs essayaient de travailler sur un document
en même temps, en particulier peu de temps avant
les dates d’échéance.
22
Canada@150 R apport de recherche | Formation
D’abord en personne, puis
régulièrement par téléphone
Ce ne sont pas tous les utilisateurs qui ont besoin de
formation, mais chaque communauté d’utilisateurs doit
disposer d’un plan de formation.
Au cours du projet canada@150, nous avons appris que
les communications directes favorisent grandement le
discours en ligne. L’interaction réelle encourage les
utilisateurs à participer et permet de disposer du contexte
nécessaire pour comprendre messages, articles et
commentaires en ligne. Les groupes les plus productifs
ont tenu des téléconférences hebdomadaires pour
coordonner les travaux et prendre des décisions.
Navigation
Astuces de
navigation
•Placer les documentsclés au sommet de la hiérarchie de la communauté.
•Toujours utiliser des
index et des plans de site.
• Créer des documents
de synthèse wiki qui relient d’autres
documents de travail.
• Favoriser les logiciels
qui rapportent automatiquement le nouveau
contenu.
PartIE I
La confusion et la
surcharge d’information
sont des fléaux dans
le Web 2.0. Il est facile
de s’égarer et de perdre
la trace des documents
importants. Simplifiez
le processus autant que
possible pour que les
utilisateurs soient en
mesure de trouver la
communauté, le contenu
et les discussions.
La technologie
peut résoudre au
plus 49 % du
problème, 51 %
relève toujours
de l’aspect social
4 rôles clés
dans le Web 2.0 :
• Gestionnaire de la
communauté (responsable, Secrétariat).
• Gestionnaire des
usagers (rassembleur).
Bien qu’une technologie
efficace permette d’éliminer
• Facilitateur (appui de les obstacles à l’accès, elle
la participation, coach,
ne peut pas garantir à elle
liaison technique).
seule la productivité du
•Principaux usagers
Web 2.0. La culture du milieu
(collaborateurs).
de travail, la méconnaissance des applications des
outils Web 2.0 et le manque
d’expérience dans le maniement des nouvelles techno
logies sont tous des obstacles beaucoup plus importants
que les problèmes technologiques – d’où l’utilité d’un
processus bien organisé de participation et de prestation.
Aucun autre
média offert
Pour que le Web 2.0 soit
un espace de travail, il
• Marquer les docu
doit s’agir du seul endroit
ments à l’aide de
où le travail se déroule.
synonymes des titres Le Web 2.0 est plus efficace
et de mots-clés.
que le traitement de
texte et le courriel, mais
seulement pour les
utilisateurs habiles. Ces derniers le deviennent
surtout en utilisant réellement les outils. Exiger que
les travaux se trouvent seulement dans le système du
Web 2.0 et non dans les dossiers ou les courriels
personnels est un excellent moyen d’encourager son
adoption dès le départ.
Facilitateurs : essentiels au succès
des communautés Web
Dans les communautés virtuelles, il arrive souvent que
les travaux piétinent. Dans le cadre de canada@150,
nous avons créé le poste de facilitateur pour qu’une
personne, liée de près aux utilisateurs, veille à ce
qu’ils puissent accomplir leur travail. Les facilitateurs
participent aux téléconférences de groupe, posent des
questions pertinentes et aident à éliminer les obstacles
à la participation sur le site Web. Puisqu’ils assurent
un lien direct entre les utilisateurs et la tâche à effectuer,
ils représentent un mécanisme de rétroaction crucial
pour les gestionnaires de projet.
Le Web 2.0 ne remplace
pas la gestion de projet
La délégation des tâches et l’établissement d’échéa n
ciers sont essentiels pour mener des activités à
bien avec le Web 2.0, comme dans le déroulement
23
habituel de travaux. Les facilitateurs doivent aussi
créer une structure de gestion participative,
dans laquelle les membres règlent les problèmes
de manière autonome.
les plus discrets ont apporté quelques-unes des contri
butions les plus importantes. Cependant, éliminer
les obstacles aux interventions est le meilleur moyen
d’intégrer les participants à la discussion.
Le travail collaboratif est régi
par la loi du pouvoir
Humaniser le processus
Site Web 2.0 habituel
Utilisateurs
invisibles
Une photo de soi établit un lien avec le lecteur, l’aide
à entamer une discussion et favorise le déroulement
des travaux. La possibilité de parler de sujets qui ne
concernent pas le travail, autrement dit une machine
à café virtuelle, permet aux utilisateurs d’apprendre à
se servir de la technologie et favorise la création d’un
capital social au sein du groupe. Les activités pour
briser la glace, comme remplir son profil, poser une
question au groupe, commenter un article et participer
à un sondage virtuel, sont autant de moyens d’aider les
utilisateurs à se familiariser avec le Web 2.0 et à aller
plus loin dans l’interaction en ligne.
canada@150
Utilisateurs
occasionnels
Partie 4 – Examiner une
nouvelle approche pour
l’élaboration des politiques
Utilisateurs
assidus
Nous mesurons la participation au Web 2.0 en
déterminant la fraction des utilisateurs qui sont
invisibles (ils lisent mais ne publient jamais), des
utilisateurs occasionnels et des utilisateurs assidus.
D’habitude, dans tout environnement coopératif
virtuel, 90 % des utilisateurs sont invisibles, 10 % sont
occasionnels et 1 % sont assidus. Pour canada@150,
10 % des utilisateurs étaient invisibles, 75 % étaient
occasionnels et 15 % étaient assidus. Il s’agit d’un
excellent résultat pour une communauté Web 2.0.
Néanmoins, 15 % des utilisateurs ont publié 50 % des
articles. Il faut s’attendre à un effort inégal, tout en
essayant d’augmenter la participation à chacune des
étapes. Les facilitateurs sont là d’abord pour favoriser
la participation, puis pour contribuer au contenu ensuite.
La conception de canada@150 : bâtir
un processus d’élaboration des
politiques tourné vers l’avenir, axé
sur l’intégration et la collaboration
canada@150 est un projet qui se déroulait en quatre
étapes, et chaque étape correspondait à un stade
différent du processus d’élaboration des politiques.
Quatre conférences ont eu lieu cette année pour
marquer le lancement de chaque nouvelle étape du
projet. Les participants y ont acquis les compétences
et les outils nécessaires au déroulement du projet.
La première étape du projet (« Tendances », de juin à
octobre 2008) était une analyse de l’environnement
visant à cerner les nouveaux enjeux et les moteurs de
changement. Ce travail a alimenté la deuxième étape
(« Enjeux stratégiques », de novembre 2008 à février
2009), où les participants ont utilisé les moteurs de
changement qu’ils avaient retenus pour amorcer une
réflexion sur les tendances ou scénarios auxquels le
Canada pourrait être confronté. Lors d’une « compéti
tion des idées », les participants ont choisi les défis
les plus importants que le Canada devra relever en 2017
et ils ont créé des sous-groupes afin d’entreprendre
l’analyse des politiques et de faire des recherches.
Dans le cadre de la troisième étape (« Perspectives
nationales », de mars à mai 2009), les participants
devaient préciser davantage leur analyse et faire état
Taille des groupes
Les groupes de travail formés de six à seize personnes
travaillent efficacement dans un environnement
Web 2.0. Les conversations fructueuses sont impossibles
si le groupe compte des centaines de membres.
Cavaliers seuls
La loi du pouvoir dans la participation au Web 2.0 se
traduit par le fait que la plupart des interventions en
ligne proviennent de seulement quelques membres du
groupe. Nous ne sommes pas tous des dactylos qualifiés!
Nous ne pouvons toutefois pas mesurer la valeur des
interventions par le nombre d’articles ou le volume de
discussion. Nous avons observé que les participants
24
Étapes du projet
Étape 1 : Tendances
Étape 2 : Enjeux stratégiques
Étape 3 : Perspectives nationales
Étape 4 : Sommet
Explorer les tendances qui influenceront
les politiques publiques du Canada au
cours des 10 prochaines années
Compétition des idées afin de recenser
les plus grands enjeux stratégiques qui
guettent le Canada
Déterminer les problèmes, les choix et
les compromis de portée générale
Collaborer avec des penseurs de la
fonction publique et de l’extérieur afin
de découvrir les enjeux stratégiques
importants pour le Canada
Employer des méthodes de collaboration
novatrices, axées sur les participants, afin
d’analyser en profondeur chacun des
enjeux relevés
Déterminer comment
canada@150 consultera
l’ensemble de la fonction
publique et au-delà
Tirer des leçons dont on s’inspirera pour
bâtir la fonction publique de demain
Lancer de nouveaux
réseaux
Amorcer le travail sur les défis principaux
liés aux politiques du Canada
Juin
2008
Juillet
Étape 1 : Conférence
(Juin 2008 dans la région
de la capitale nationale)
Août
Sept
Oct
Nov
Déc
Jan
Fév
(Octobre 2008 à Vancouver)
Mars
(Février 2009 à la ville de Québec)
Avril
Mai
Juin
2009
(Juin 2009 dans la région
de la capitale nationale)
des choix de société qui permettraient de relever les
défis qu’ils avaient décidé d’examiner. La partie du projet
portant sur le renouvellement de la fonction publique a
été introduite au cours de cette étape, et les participants
devaient se pencher sur les répercussions de leurs
choix au sein de la fonction publique et comment celle-ci
devrai peut-être s’adapter pour suivre le rythme du
changement. Au cours de l’étape finale (« Sommet » à
partir de juin 2009), les participants ont discuté
d’outils additionnels qui pourraient être utilisés pour
engager le dialogue avec l’ensemble de la fonction
publique, afin qu’elle puisse profiter des leçons apprises
et des idées tirées de leur expérience.
dans le cadre des activités d’évaluation. Le Secrétariat
canada@150 a élaboré un modèle hautement efficace
de concertation en invitant les participants à façonner
le projet. En effet, les participants étaient consultés
sur la conception de chaque étape au moyen de discus
sions libres où il était possible de faire des suggestions
qui pouvaient ensuite être intégrées dans la conception
du projet.
Avant canada@150, bon nombre des participants
n’avaient aucune expérience des politiques. Durant
chaque étape du projet, ils ont reçu des conseils sur
la manière d’exécuter des activités dans ce domaine,
notamment l’établissement de la portée et l’analyse.
Les participants ont également suivi des démarches
créatives pour l’élaboration de politiques, comme la
planification de scénarios, le mappage des systèmes et
la visualisation guidée. Par exemple, pendant la première
conférence, les participants ont suivi une simulation
de scénario intitulée O.S. Earth, qui est semblable aux
outils qu’utilise la Central Intelligence Agency pour
former ses analystes de scénarios globaux. L’expérience
porte à croire que de telles démarches créatives à
l’égard de l’élaboration de politiques pourraient être
des outils d’apprentissage et professionnels utiles
pour les fonctionnaires dans divers secteurs.
Tour d’horizon pour déterminer les enjeux
émergents
Vous trouverez dans les pages suivantes une description
plus détaillée de chaque étape du projet.
Étape 1 – Tendances
L’objectif global de la première étape du projet (de juin à
octobre 2008) était d’identifier les forces qui impulseront
le changement au cours de la prochaine décennie.
Étudier l’environnement est essentiel à l’élaboration
d’une bonne politique et il faut prendre son temps
et examiner ses hypothèses avant de s’engager dans
une certaine direction. Il est souvent très tentant de
conclure que nous connaissons déjà les défis et les
tendances en matière de politiques pour la prochaine
décennie. Par exemple, nous savons déjà que le vieil
lissement de la population, les changements climatiques
et l’émergence de la Chine seront des facteurs de
changement importants. Pourquoi ne pas se pencher
seulement sur les problèmes bien connus? Bien que
nous voulions nous attaquer à ces enjeux importants, il
y a d’autres changements moins connus qui pourraient
transformer la prochaine décennie. Les participants ont
appris qu’il faut repérer les signes préliminaires et les
enjeux émergents afin de ne pas être pris au dépourvu
Le projet était aussi conçu de manière assez souple, de
sorte qu’il était possible de l’adapter aux besoins d’appren
tissage des participants et d’apporter des correctifs
au fur et à mesure selon la rétroaction des participants
25
Canada@150 R apport de recherche | et afin d’accroître la pertinence de notre travail. En
effet, notre travail consiste à remettre en question nos
hypothèses les plus fondamentales sur les forces qui
façonneront le Canada pendant la prochaine décennie.
PartIE I
Gabarit de Vigie Info
Titre de votre idée :
Le lancement officiel du projet canada@150 a eu lieu
en juin 2008 lors d’une conférence dans la région de
la capitale nationale. Les participants ont eu l’occasion
d’entendre des conférenciers internationaux parler de
leurs futurs exercices de planification (Allemagne 2020,
France 2025 et Australie 2020) et de l’importance de
la prospective dans l’élaboration de politiques. À la fin
Veuillez décrire votre idée en quelques mots.
Quelles pourraient être les répercussions de cette idée?
Quelles sont les incidences possibles sur la politique publique
de demain?
Quels liens, sources et documents suggéreriez-vous pour
apprendre davantage?
Principaux concepts de l’étape 1
Gabarit de moteur de changement
Signe préliminaire : Indication très précoce qu’un
changement est en train de se produire.
Titre de votre moteur de changement :
Tendance : Changement progressif continu qui s’observe
à partir des données et des événements passés.
Veuillez décrire votre moteur de changement en quelques mots.
Discontinuité : Changement majeur, si radical
qu’aucune variation prévisible ne permet de le prédire. Une discontinuité nous force à changer nos hypothèses.
Quelles pourraient être les répercussions de ce moteur de changement?
Quelles sont les incidences possibles sur la politique
publique de demain?
Moteur de changement : Une force qui façonne le
contexte de la politique gouvernementale de la prochaine
décennie si bien que les politiques actuelles ne répondront
peut-être pas adéquatement aux besoins. Dans le monde
des politiques, un moteur de changement nous oblige à
remettre en question et à redéfinir nos hypothèses de base
et nos pratiques établies.
Quels autres moteurs facilitent, bloquent ou modifient ce moteur de changement?
Quels experts, sources, liens et documents suggéreriez-vous
pour apprendre davantage?
de la première conférence, les participants avaient
cerné 15 secteurs d’étude différents et s’étaient divisés
en groupes de travail pour la première étape du projet.
Grands thèmes qui se sont dégagés du tour
d’horizon de l’étape 1
Les participants devaient repérer des signes de
changement et les enjeux émergents associés à leur
thème. Ils ont consulté des experts du gouvernement
et de l’extérieur, ils ont lu des articles et des rapports
de diverses sources et ils ont examiné de nouvelles
idées afin de trouver des signes préliminaires et des
enjeux émergents. Ils ont pris note de tout signe
préliminaire et enjeu émergent qu’ils ont trouvés dans
la « Vigie Info » sur le site Web de canada@150, qui
permettait aux divers groupes d’échanger des idées. À
la fin de cette étape, les groupes avaient compilé plus
de 200 idées avec lesquelles ils pouvaient travailler.
1. Cohésion sociale et identité
2. Bien-être social
3. Questions autochtones et du Nord
4. Incidences des changements technologiques
5. Main-d’œuvre
6. Commerce
7. Capital naturel
8.Environnement
9. Santé
10.Paix et sécurité
11.Engagement
12. Gouvernance, administrations FPT et municipales
13. Réforme de la fonction publique
14.Vieillissement de la population, migration et croissance
démographique
15. Urbanisation et enjeux ruraux
Les participants devaient examiner toutes les idées et
proposer des moteurs de changement associés à leur
thème. Ils devaient trouver des moteurs de changement
qui pourraient créer d’importantes discontinuités
internationales ou nationales et qui nécessiteraient un
changement dans la politique publique au cours de la
26
Canada@150 R apport de recherche | prochaine décennie. Tout comme pour Vigie Info,
les participants ont rempli les gabarits Moteur
de changement proposé afin de pouvoir facilement
échanger, discuter, réviser et coter les moteurs
de changement entre eux. Plus de 40 moteurs de
changement importants ont été identifiés.
PartIE I
Exemple de moteurs de changement
• L’émergence des chaînes de valeurs mondiales.
• Croissance de l’innovation technologique dans les
solutions de santé.
•Déplacement du pouvoir à l’échelle mondiale et
émergence d’un monde multipolaire.
• Changement de l’identité autochtone et du profil
démographique.
•Augmentation de l’influence politique et socioéconomique sur les grandes villes du Canada.
Les participants ont préparé des cartes de système
afin d’illustrer les relations et les interactions
de leurs principaux moteurs de changement. Une
carte de système est une image simple d’un moteur
de changement et de son incidence sur le monde. Elle
aide à préciser et à communiquer chaque moteur de
changement, permettant ainsi aux participants de
facilement examiner les conclusions de leurs collègues.
Écart grandissant
entre les États riches
et les États pauvres
Changement
climatique
Risque accru entre le plan
de l’instabilité regionale et
internationale
Hausse du prix de
l’énergie
Migration
Nouvelle guerre froide
Déstabilisation économique
Nouvelle alliances
politiques et militaires
Concurrence pour des
ressources naturelles
Augmentation du
poids économique de
la Russie, du Brésil,
de l’Inde et de la Chine
Collaboration économique
Meilleure stabilité
Transferts du pouvoir
à l’échelle mondiale
et émergence d’un
monde multipolaire
Croissance inégale
de la démographique
mondiale
Innovations techniques
Nouvelles courses aux
armements / concurrence
Armements dans l’espace
Prolifération des ADMs
Répartition du pouvoir
(multipolaire)
Meilleure stabilité
Nouvelle guerre froide
Exemple d’une carte de système
Moteur de changement : Déplacement du pouvoir à l’échelle mondiale et émergence d’un monde multipolaire
Au cours des dernières années, nous avons commencé à voir un déplacement du pouvoir à l’échelle mondiale, des pays de
l’Occident vers des pays comme la Chine, la Russie, l’Inde et le Brésil (en raison principalement de la croissance de leur
richesse). Ce changement est en train de transformer la donne internationale. Le passage d’un monde unipolaire (où les
États-Unis étaient la seule superpuissance dans les années 1990) à un monde multipolaire, dans lequel on trouve des
États concurrents et parfois hostiles qui exercent plus de pouvoir dans le système international, a des incidences politiques,
militaires et géopolitiques importantes. Étant donné que la plupart des théoriciens internationaux conviennent qu’un
monde multipolaire est moins stable qu’un monde unipolaire, ces déplacements de pouvoir mondiaux pourraient également
exacerber le risque de conflits internationaux. Enfin, la croissance économique de ces pays pourrait entraîner d’importants
changements dans le système économique mondial.
27
Étape 2 – Enjeux stratégiques
Cerner et analyser les enjeux stratégiques
publics de 2017
Enjeux stratégiques identifiés à Vancouver*
Comment le Canada peut contribuer à faire en sorte que
les économies émergentes et les pouvoirs traditionnels
relèvent ensemble les grands enjeux internationaux.
C’est lors de la deuxième conférence du projet
canada@150, qui a eu lieu à Vancouver en octobre 2008,
que les grands enjeux stratégiques auxquels le Canada
devra faire face au cours des 10 prochaines années ont
été identifiés et que des groupes d’étude ont été mis sur
pied pour les examiner à la deuxième étape du projet.
Éliminer les obstacles à notre engagement à l’égard d’une
économie axée sur les connaissances.
Assurer la sécurité tout en protégeant les droits de la
personne pour favoriser la cohésion.
Les participants ont utilisé des scénarios afin d’examiner
la façon dont les moteurs de changement pourraient
interagir pour générer de nouveaux enjeux de société.
Cette séance de travail a permis de recenser 40 enjeux
stratégiques nouveaux et émergents auxquels le Canada
pourrait être confronté au cours de la prochaine
décennie. À la suite d’un processus visant à éliminer
les répétitions et à s’assurer que chaque moteur de
changement est unique, ce nombre a été réduit à 26.
La liste a ensuite été soumise à tout le groupe pour
Intégrer les divers groupes dans la société, la politique et l’économie du Canada.
Repositionner le Canada sur le marché mondial.
S’orienter vers un gouvernement à l’écoute de la population.
Répartition des compétences fédérales, provinciales et
municipales.
Libérer le potentiel des groupes marginalisés.
Favoriser un tournant des ressources naturelles brutes aux
biens et services à valeur ajoutée pour une compétitivité et une durabilité accrues.
Le besoin pressant d’une approche holistique en matière
de soins de santé.
Qu’est-ce qu’un scénario?
Réconcilier la croissance économique et la protection de
l’environnement aux niveaux national et international.
Il existe plusieurs méthodes de scénario. Dans cet exercice,
des scénarios ont été utilisés afin d’étudier la façon dont les
moteurs de changement pourraient interagir dans une série
d’avenirs possibles et afin d’identifier les enjeux stratégiques
susceptibles de se dégager.
Saisir de nouvelles occasions et relever de nouveaux
enjeux dans le Nord canadien.
Écologisation des technologies, des infrastructures et des
corridors dans le domaine du transport.
Les participants ont élaboré des scénarios dans lesquels les
moteurs de changement interagissent et finissent par créer
ou appuyer quatre futurs archétypes dans 10 ans :
Adapter les structures du gouvernement fédéral pour
répondre de façon cohérente aux problèmes complexes.
Préserver l’espace local des villes pour protéger leur place
dans le monde.
• S’en sort tant bien que mal – Le pays se débrouille
ou réagit au changement, mais il n’améliore pas sa
performance;
• Amélioration progressive – La situation s’améliore
pour le Canada, mais progressivement;
• Effondrement – Les aménagements effectués ne
parviennent pas à durer et la situation empire au pays
(même si elle n’est pas nécessairement catastrophique);
• Transformation – La situation s’améliore, car le
pays a profondément modifié sa manière de travailler ou d’envisager le problème.
* La formulation des enjeux stratégiques a évolué pendant le projet.
un vote collectif qui visait à ramener la liste initiale
aux 15 enjeux les plus pertinents et de la plus grande
portée en vue de l’étape suivante.
L’objectif de la deuxième étape du projet canada@150
(de novembre 2008 à février 2009) était que chaque
groupe de travail :
Chaque futur archétype présente des enjeux stratégiques
uniques.
Le but n’est pas de prédire l’avenir, mais plutôt d’évaluer la série d’avenirs possibles et les enjeux stratégiques qui
pourraient ressortir de chaque scénario. Il nous permet de tester la robustesse des dispositions actuelles et de
déterminer où il faudrait élaborer de nouvelles politiques.
• prépare une analyse de son enjeu stratégique;
• propose des options en matière de politique qui
pourraient, dès aujourd’hui, apporter un début
de remède aux incidences possibles des enjeux
dans 10 ans.
28
Canada@150 R apport de recherche | Dans le but de permettre une plus grande flexibilité
à l’étape 2, les participants devaient élaborer leurs
propres plans de travail et échéanciers; le Secrétariat
canada@150 veillait en même temps à ce que les
groupes soient appuyés au moyen d’une facilitation
en ligne, de sous-ministres adjoints mentors et de
documents de référence. Une autre composante importante de l’étape 2 était le processus d’examen par les
pairs, où chaque groupe devait soumettre ses idées
à l’évaluation d’un autre groupe, qui formulait des
critiques constructives et des suggestions d’amélioration.
L’examen par les pairs était perçu comme étant une
façon d’éviter les cloisonnements dans le processus
de canada@150, en encourageant les participants à
se servir des caractéristiques interactives du site Web,
en plus des réunions en personne, pour fournir une
rétroaction sur le travail des autres.
PartIE I
du gouvernement; assemblé les preuves et les résultats
de la recherche; étudié les positions et les intérêts des
intervenants; examiné les expériences internationales;
tenu compte des objectifs généraux de leurs options
en matière de politique et proposé des méthodes.
Étape 3 – Perspectives nationales
Renforcer l’analyse et les options et penser à la
manière dont la fonction publique doit s’adapter
La troisième conférence de canada@150, qui s’est
déroulée à Québec en février 2009, a suscité une
réflexion sur l’avenir de la fonction publique menant
à la création d’un groupe de travail chargé d’intégrer
les résultats des travaux
sur les enjeux stratégiques
dans un document général
Cinq questions à
sur le renouvellement de
envisager lorsqu’on
la fonction publique. Les
pense au renouvel
participants ont été invités
lement de la
à réfléchir à des questions
essentielles à propos
fonction publique
du renouvellement de la
1.De quel genre
fonction publique en
d’employés et de
lien avec leurs enjeux
compétences la
stratégiques, touchant à
fonction publique
la fois les personnes
aura-t-elle besoin?
et la nature du travail dans
2. Comment géreronsla fonction publique.
nous nos talents?
L’objectif de la troisième
3. Quelles seront nos
étape du projet (de mars à
méthodes de travail?
mai 2009) était de terminer
4. Quels outils la
la principale tâche du projet
fonction publique
canada@150 : fournir une
utilisera-t-elle?
évaluation des principaux
défis auxquels sera confronté
5.Avec qui travailleronsnous et comment?
le Canada en 2017, et de
leurs répercussions pour
Question sous-jacente :
la fonction publique2.
Quel sera le rôle de
En préparant leur analyse, les participants ont :
entrepris de vastes consultations avec des experts
et des intervenants de l’intérieur et de l’extérieur
Analyse des politiques – Principales questions
à considérer
• Que dit la preuve au sujet de votre enjeu? Nommez quelques
tendances et moteurs dans ce domaine et les incidences
sur ceux-ci. Expliquez le contexte ou établissez un diagnostic
de l’enjeu.
•Pourquoi il y a-t-il une incitation à l’action? Quelle lacune
tentez-vous de combler? Veuillez bien définir la nature du
problème à régler.
•Est-ce qu’il y a d’autres pays qui ont des problèmes
semblables? Comment les abordent-ils?
• Qui sont les intervenants et quels sont leurs intérêts et
leurs positions? Qui pourraient être les « gagnants » ou les « perdants » si des changements étaient apportés?
Quelles sont les possibilités de partenariat?
• Quelles sont les responsabilités dans ce domaine? Est-ce
qu’il y a un cadre juridique ou des précédents?
Les groupes sur les enjeux
en 2017?
stratégiques ont profité des
derniers mois du projet
pour renforcer et améliorer
leur analyse des politiques et des options afin de
terminer leurs documents qui doivent être intégrés
dans le rapport final de canada@150 (voir les
parties II et III de ce volume). Après la conférence de
Québec, les groupes de travail ont étudié davantage
les incidences de leurs enjeux stratégiques sur l’avenir
de la fonction publique. Ils ont également cherché à
trouver des innovations pour parer à ces incidences,
afin de les communiquer au nouveau groupe de
travail sur le renouvellement de la fonction publique.
• Quel est l’historique cet enjeu? Des mesures ont-elles déjà
été prises? Comment définiriez-vous le succès? Quels seront
les progrès en 2017?
• Quelles sont les nouvelles façons ou les façons novatrices
d’aborder cet enjeu stratégique? Le Canada devrait-il tenir
envisager d’autres idées ou options?
•De quels principes directeurs vous êtes-vous inspirés pour
choisir votre démarche? Il est préférable d’être explicite.
• Quels compromis faudra-t-il peut-être faire? Quels sont les
avantages et les inconvénients des diverses options?
29
Alors que les groupes de travail sur les enjeux
stratégiques parachevaient leurs documents, le nouveau
groupe de travail sur le renouvellement de la fonction
publique amorçait la rédaction d’un document intégré
sur la fonction publique de 2017. Les membres, qui avaient
eux-mêmes choisi de faire partie de ce groupe, ont
utilisé la rétroaction des autres groupes pour dégager
des idées et des thèmes communs, de même que les
ressources disponibles provenant des groupes de travail
des étapes 1 et 2, les documents de référence affichés
par le Secrétariat et d’autres sources, pour effectuer leur
propre recherche, pour interviewer des experts, et pour
l’analyse qu’il a réussi à faire dans les délais établis.
Le Web 2.0 dans le secteur public
Cette dernière conférence leur a également permis de
réfléchir à l’avenir et aux façons de demeurer des
entrepreneurs et des leaders au sein de la fonction
publique une fois le projet terminé.
Le calendrier du projet comportait une autre activité de
groupe en plus des conférences : un atelier d’un jour
donné le 21 avril 2009 par Anthony Williams, coauteur de
Wikinomics, un expert dans l’utilisation des applications
Web 2.0, un domaine en pleine évolution. Le but du webinaire
était d’offrir des discussions bien ciblées sur l’élément
technologique sur lequel les activités de canada@150 sont
fondées. Anthony Williams a parlé de l’utilisation du Web 2.0
dans le cadre des politiques et des efforts des premiers
adopteurs de ces technologies. Il a également recueilli la
rétroaction des participants sur leur expérience avec la
technologie Web 2.0. Il a affirmé que canada@150 était
une des applications Web 2.0 les plus innovatrices et
fructueuses qu’il ait rencontrée. Même si l’atelier se déroulait
à Ottawa, les participants intéressés ont pu assister ou
participer à l’atelier par l’entremise d’une téléconférence ou
d’une vidéoconférence. Le résultat de cet atelier est un
rapport sur les pratiques exemplaires et une réflexion quant
à l’utilisation des outils Web 2.0 dans le secteur public, utilisant
canada@150 comme étude de cas. On pourra consulter le
rapport de M. Williams en ligne à <www.prp-pri.gc.ca>.
Les participants ont eu la chance de présenter leurs
constats et leur vision aux membres du Comité des
sous-ministres sur le renouvellement de la fonction
publique. Ils ont également eu l’occasion d’examiner
les divisions entre les politiques, la politique et l’intérêt
public avec des personnalités associées aux politiques
et à la politique : Mme Margaret Bloodworth, ancienne
secrétaire associée du Cabinet et conseillère nationale
pour la sécurité auprès
du Premier ministre,
et l’honorable John Manley,
Thèmes abordés
ancien vice-premier ministre.
En se fondant sur le travail
accompli au cours de
la dernière étape du projet
et sur la rencontre de la
matinée avec le Comité des
sous-ministres sur le renouvellement de la fonction
publique, les participants
ont fait preuve de créativité
pour illustrer la vie dans
la fonction publique de 2017
(vous trouverez quelques
exemples de leurs vignettes
dans ce rapport).
Étape 4 – Sommet
Établir des liens avec l’ensemble de la
fonction publique et progresser en tant
que fonctionnaires entrepreneurs
La quatrième et dernière conférence du projet
canada@150 s’est déroulée en juin 2009 à Ottawa.
Lors de cet événement, les participants ont eu la
possibilité de revenir sur les travaux accomplis au
cours de la dernière année et de sensibiliser un
plus grand nombre de fonctionnaires afin d’échanger
leurs conclusions, leurs expériences et les leçons
apprises.
Afin de recueillir les commen
taires de chaque participant
et de permettre une synthèse
des leçons apprises au cours
du projet, les participants ont
30
pour les leçons
apprises
•Analyse et développement stratégiques
• Réseautage et collaboration horizontale
•Technologie et Web 2.0
• Méthodes de prospective et réflexion sur
l’avenir
•Travail d’équipe, collaboration et auto-organisation
Canada@150 R apport de recherche | effectué des entrevues auprès des autres participants
et se sont ensuite réunis en groupes thématiques
pour synthétiser les principales observations. Les
leçons apprises sont également présentées dans
ce rapport.
PartIE I
La troisième journée de la conférence a été consacrée
à la sensibilisation et aux échanges d’idées. Les parti
cipants ont présenté les résultats du projet canada@150
à leurs cadres supérieurs et à leurs collègues, ainsi
qu’à d’autres intéressés par canada@150. Ils ont animé
des tables d’information sur chacun des enjeux
stratégiques et sur les options de politiques élaborées
au cours du projet, permettant ainsi aux visiteurs de
faire le tour des diverses tables, de poser des questions
et de discuter du projet.
Afin d’offrir aux participants des outils supplémentaires
qui leur serviront une fois que canada@150 sera
terminé, une activité a été organisée avec des entre
preneurs qui s’efforcent de vraiment faire bouger
les choses dans la fonction publique. Des exemples
concrets d’idées ingénieuses ont été présentés, de
même que des leçons tirées sur l’innovation dans la
fonction publique.
Examen de l’entreprenariat
dans la fonction publique
Parmi les sujets abordés, notons :
• Comment Ressources naturelles Canada a lancé le
premier grand wiki ministériel de toute la fonction
publique canadienne.
• Comment on a mis sur pied la famille fédérale sur la collaboration communautaire (Federal Family on Community Collaboration) – une communauté de pratique interministérielle pour l’apprentissage, la mise en commun de données et l’élaboration de
politiques sur des approches géospécifiques et les rôles et intérêts du gouvernement fédéral dans les
communautés (locales) – et le rôle que jouent ses
membres.
• Comment Citoyenneté et Immigration Canada ainsi que le Réseau des jeunes d’Immigration, à partir d’une idée, ont mis sur pied un programme pilote, un exemple parfait d’innovation ascendante.
Partie 5 – Regard vers
l’avenir : gouvernement 2.0
• Comment le Bureau du commissaire à la protection de la vie privée a pris des mesures novatrices de
sensibilisation.
Le projet canada@150 a créé un réseau de fonctionnaires
qui comprennent mieux les principaux enjeux en
matière de politiques, d’organisation et de collaboration.
Ces nouveaux professionnels sont maintenant des
agents de l’innovation qui se servent de leurs connaissances pour instaurer une fonction publique qui est
souple, tournée vers l’avenir, entrepreneuriale, efficace
et bien adaptée.
• Comment Bob Chartier a mis sur pied une pratique
entrepreneuriale informelle en apprentissage et
perfectionnement, et ce qu’il a appris en publiant « Bureaucratically incorrect: letters to a young
public servant » (Bureaucratiquement incorrect :
lettres à un jeune fonctionnaire).
• Comment une équipe interministérielle travaille de façon informelle pour mettre sur pied une application
professionnelle de réseautage pour les fonctionnaires,
comment le GCPEDIA est né, et comment s’est déroulée
la campagne de sollicitation d’idées pour améliorer les
programmes et services de TI dans la fonction publique.
La Foire aux idées à la fin du projet fut pour les participants une occasion de faire connaître ce qu’ils avaient
appris, leurs conclusions et leurs recommandations à
l’ensemble de la fonction publique et de souligner de
nouvelles façons de résoudre les problèmes horizontaux.
Espérons que de telles occasions se multiplieront.
31
Canada@150 R apport de recherche | En favorisant l’adoption de nouveaux outils Web 2.0,
canada@150 démontre comment la technologie peut
favoriser des résultats concrets grâce à l’inclusion,
éliminant l’obstacle traditionnel que présente l’empla
cement. Ces outils pourraient devenir la norme pour
les projets de planification à long terme qui réunissent
différents experts en la matière, peu importe leur
ministère d’attache.
PartIE I
Commentaires des participants au projet
canada@150
« Ce fut merveilleux de voir travailler ensemble des gens
talentueux de divers ministères, venant de partout au pays
et possédant des antécédents différents. »
« Je n’oublierai jamais cette expérience exceptionnelle; les
réseaux sont très résilients, j’utilise ces compétences au
travail tous les jours. »
Le projet pilote canada@150 est un modèle qui illustre
la contribution utile que les nouveaux fonctionnaires
peuvent apporter au renouvellement et à l’élaboration
des politiques au sein de la fonction publique. Certains
ministères, d’autres ordres de gouvernement et des
organisations axées sur les politiques cherchent déjà à
exécuter leurs propres projets « @150 » afin d’accroître
la participation et de renforcer les capacités en matière
d’élaboration de politiques.
« Lorsque je parle de mettre en œuvre la technologie Web 2.0, je peux désormais affirmer que je l’ai utilisé et qu’elle fonctionne. »
« Le projet a certainement dépassé mes attentes. La
diversité des renseignements présentés était phénoménale...
Je trouve encore des moyens de m’en servir au travail. »
« Les participants, moi compris, étaient tout à fait libres de choisir leur enjeu stratégique, ce qu’ils voulaient
examiner, et quels seraient leurs produits finaux. »
Enfin, le projet canada@150 a renforcé les capacités,
les compétences et l’intérêt en ce qui concerne la
planification à long terme et les techniques nécessaires
pour être efficaces dans ce processus. En plus des
connaissances qu’ont acquises les participants, les
mentors et les sous-ministres souhaitent maintenant
appliquer ces techniques aux enjeux stratégiques à
long terme.
« Pour faire des affaires dans un monde de plus en plus complexe, il faut faire preuve de souplesse organisa
tionnelle – ou utiliser une approche organique. On a pu obtenir un meilleur résultat en laissant le processus se définir et en apprenant au fur et à mesure. »
« Le site Clearspace était super. En tant que participant de l’extérieur d’Ottawa, j’ai trouvé que le site nous plaçait tous sur le même pied – personne n’était isolé
géographiquement des autres membres du groupe. »
« Le projet canada@150 a mis à l’essai des
méthodes de travail novatrices au sein de la
fonction publique – changeant ainsi les
perceptions de ce qui est possible et diffusant
les importantes leçons apprises à l’échelle de l’organisation. »
« Les projets comme celui-ci ne se présentent pas très souvent au sein du gouvernement et je m’estime très
chanceux d’y avoir pris part. Ce fut pour moi une toute
nouvelle expérience de travail et j’ai appris plus que prévu.
J’ai rencontré de nombreux fonctionnaires dynamiques et compétents tout au long de ce projet. »
« Je m’engage à être un agent du changement au sein de la fonction publique. »
Notes
1 <http://www.pco-bcp.gc.ca/index.asp?lang=fra&page=
clerk-greffier&sub=plan&doc=2008-2009/plan-fra.htm>
2 Plan d’action pour le renouvellement de la fonction
publique 2008-2009 <http://www.pco-bcp.gc.ca/
index.asp?lang=fra&page=clerk-greffier&sub=
plan&doc=2008-2009/plan-fra.htm>
32
Leçons apprises
par les participants
Lors de la dernière conférence du projet canada@150
tenue en juin 2009, les participants ont réfléchi sur
les leçons qu’ils avaient retenues dans le cadre de ce
projet, des leçons qui ont une valeur plus générale
pour la collectivité de la fonction publique fédérale.
Les participants se sont interviewés les uns les autres
pour ensuite se réunir en petits groupes afin de faire la
synthèse des leçons retenues selon des thèmes établis.
Ce chapitre présente les résultats de cette séance.
Leçons générales
retenues
Selon les participants, une des principales leçons
qu’ils ont retenues dans le cadre du projet canada@150
est qu’il est important de définir et de communiquer
rapidement le but et l’orientation du projet afin que
tous les participants soient pleinement engagés et
qu’ils sachent ce qu’on attend d’eux. Ils ont également
relevé certains défis persistants auxquels la fonction
publique est confrontée, notamment le défi permanent
de créer un environnement de travail bilingue
totalement fonctionnel, même avec de nouvelles
technologies et de nouvelles méthodes de travail.
Les participants sont d’avis que l’innovation continue
est nécessaire dans ce domaine.
Ayant remarqué des similitudes entre les objectifs
et les préoccupations de divers ministères fédéraux,
les participants croient qu’il faudrait supprimer les
obstacles ou les structures traditionnelles qui existent
entre les ministères et trouver une approche plus
holistique aux défis auxquels la fonction publique
est confrontée. Ils soulignent également que la
portée et l’urgence de nombreux défis auxquels le
Canada doit faire face semblent indiquer qu’il faut
rester vigilant et actif si l’on veut faire des progrès
dans ce dossier.
et engagés. Même si cela n’a rien de surprenant
compte tenu de la nature du projet, les participants
ont également observé qu’il était important d’essayer
de nouvelles méthodes de travail. Aussi, ils sont d’avis
que des projets comme canada@150, qui permettent
de réfléchir de façon générale sur la fonction publique
et les différents rôles des fonctionnaires, sont
importants pour le développement du leadership.
Les participants ont souligné qu’ils allaient intégrer ce
qu’ils ont appris au cours du projet canada@150 dans
leur travail de fonctionnaire. Un des participants a émis
un commentaire un peu plus inattendu, mais pas moins
important, selon lequel le projet canada@150 avait
démontré que travailler dans la fonction publique – et
les fonctionnaires eux-mêmes – peut être cool.
Selon les participants, le renouvellement de la fonction
publique est aussi très important, il faut solliciter
la participation de nombreux collègues différents, car
le renouvellement inclut la création de collectivités
qui offrent un forum respectueux permettant de
communiquer avec d’autres fonctionnaires motivés
33
Canada@150 R apport de recherche | La technologie et
l’expérience Web 2.0
PartIE I
Bien qu’ils appuient fortement l’adoption d’applications
Web 2.0 plus larges au sein de la fonction publique,
les participants soulignent que de telles technologies
doivent être utilisées judicieusement, soit lorsqu’elles
sont utiles ou nécessaires et non parce qu’elles sont
à la mode. Parmi les facteurs de réussite clés soulevés
par les participants, on trouve : bâtir une culture
adéquate et créer des standards sociaux (compatibles
avec la technologie, l’expression des idées et une
éthique de travail axée sur la collaboration); développer
des outils conviviaux et appuyer l’apprentissage
des utilisateurs; offrir un soutien en communication
(à l’écrit et à l’oral) dans les deux langues officielles;
et laisser suffisamment de temps aux utilisateurs pour
participer. Les participants ont également souligné
l’importance de la compatibilité des applications entre
les ministères.
Les participants ont travaillé avec une suite complète
d’outils Web 2.0, y compris des wikis, des babillards,
des sondages, des blogues, des métabalises et des
profils individuels. Ainsi, il leur a fallu apprendre
comment utiliser la technologie tout en composant
avec des normes entourant les pratiques de travail
(p. ex., éditer librement le travail des autres) et une
surcharge d’information générée par les milliers
de documents et de commentaires publiés rapidement
sur le site Web du projet.
Les participants ont dit que la technologie utilisée
dans le cadre du projet canada@150 offrait un
environnement propice à la production et au partage
d’information et d’idées, ainsi qu’à la collaboration
et à la création de documents conjoints. Ils signalent
que les outils Web 2.0 avaient réduit, en partie, l’impact
des distances entre les lieux et qu’ils avaient démontré
qu’ils peuvent servir à accroître la capacité des
fonctionnaires des régions à contribuer à l’élaboration
de politiques et de programmes. Les participants ont
pu travailler en temps réel et de manière asynchrone
et ainsi contribuer selon leur horaire et leur fuseau
horaire. Ils sont d’avis que la plateforme Web 2.0 a
permis de réduire le nombre de courriels, et ils ont
fait valoir l’efficacité du Web 2.0 au chapitre des coûts,
de l’impact sur l’environnement et des besoins
au niveau de l’enregistrement des données (p. ex.,
enregistrer un seul wiki avec tous les documents
connexes plutôt que plusieurs versions d’un document
dans diverses boîtes de réception de courriels).
Remarque : D’autres leçons retenues sur la technologie/
le Web 2.0 seront disponibles dans un rapport, le
<www.prp-pri.gc.ca>, qui s’appuie sur un atelier
canada@150 donné par Anthony D. Williams,
coauteur du livre Wikinomics.
Malgré ces avantages, les participants croient
fermement qu’on ne peut pas simplement remplacer
les autres formes de documents par le Web 2.0.
Selon eux, les interactions directes, comme les
réunions en personne, les téléconférences et les
vidéoconférences, sont nécessaires pour bâtir des
relations, maintenir les engagements sur une
longue période et prendre des décisions critiques.
Les participants ont également signalé un problème
au niveau de l’accessibilité. Même si les outils
Web 2.0 permettraient de réduire les obstacles
temporels et spatiaux à la collaboration, il faut
que tous les participants aient accès à Internet
haute vitesse. Les participants ont aussi remarqué
que les technologies facilitant la collaboration
et la tenue de réunions permettaient de surmonter
les obstacles régionaux, mais pas toujours les
obstacles linguistiques.
34
Canada@150 R apport de recherche | Méthode et outils
de prospection
PartIE I
Même si l’expérience en général s’est avérée positive,
les participants ont dit avoir eu de la difficulté à
comprendre certains concepts de prospection en
raison de la courte période de formation, et qu’ils
auraient eu besoin de plus d’orientation. Ils croient
également qu’il y avait un manque de continuité
entre certaines étapes du projet, ce qui a entraîné
une perte d’information et d’idées, notamment en
ce qui a trait à certaines faiblesses relevées au cours
des premières étapes. Les participants auraient
également aimé avoir plus de temps pour explorer ces
secteurs afin de générer plus de nouvelles idées.
Puisque ce projet portait sur l’avenir du Canada
et de la fonction publique en 2017, une des dimensions
essentielles de l’expérience canada@150 était
d’apprendre comment intégrer des outils de prospection
dans un processus d’élaboration de politiques. Le
chapitre intitulé « Survol du projet » offre une des
cription plus détaillée de la méthode de prospection
adoptée dans le cadre du projet canada@150,
méthode qui offrait un cadre et des outils permettant
d’étudier systématiquement et rigoureusement les
possibles initiatives futures.
Le point de vue des participants sur l’application de la
méthode de prospection dans la fonction publique
s’appuie sur ces difficultés. Selon eux, tous les ministères
auraient avantage à faire de la planification à moyen
terme ou du travail de prospection – tant sur le plan
individuel et, de façon périodique, à l’échelle du
gouvernement – en utilisant des méthodes semblables
à celles utilisées dans le cadre du projet canada@150.
Les participants soulignent que la prospection est utile
pour formuler une pensée critique et pour explorer
des idées controversées, et qu’elle peut s’appliquer à la
planification à long terme ainsi qu’au développement
à court et à moyen terme. Ils font remarquer également
que l’utilisation normalisée d’outils de prospection à
l’échelle de la fonction publique contribuerait au genre
de réflexion horizontale et de processus nécessaires,
selon eux, dès le début de l’élaboration de politiques.
Les participants ont dit avoir apprécié l’opportunité
d’apprendre ces nouvelles compétences et de faire
preuve de créativité. Selon eux, les outils de prospection
utilisés lors des premières étapes du projet ont été
utiles pour faire ressortir les bonnes idées et les idées
novatrices. En cherchant les « faiblesses » sur le
plan de la politique, les participants ont pu réfléchir
à de nouvelles perspectives qui n’avaient pas été
prises en considération. Ils croient également que les
points de vue régionaux, ministériels, disciplinaires
et autres générés en raison de la diversité du groupe
ont été bénéfiques au processus de prospection.
Malgré les différentes expériences des participants,
ces derniers avaient l’impression que le nouveau
processus de prospection inconnu de tous mettait
tout le monde sur un même pied d’égalité.
Afin de favoriser un bon travail de prospection,
il faudrait intégrer les techniques pertinentes à la
formation standard pour tous ceux qui travaillent
dans le secteur des politiques, et il faudrait que les
collectivités de politiques soient ouvertes à toutes
les possibilités et qu’elles évitent de tirer des conclusions avant que la recherche ne soit terminée. En
s’appuyant sur leur propre expérience, les participants
ont souligné l’importance d’intégrer la recherche
des faiblesses dans tous les processus ministériels de
prospection, même s’il faut y assigner une équipe
dédiée uniquement à cette tâche.
Analyse et élaboration
des politiques
En réalité, les participants au projet canada@150 ont
pris part à un exercice d’un an d’analyse et d’élaboration
de politiques – de l’analyse de la conjoncture, à
l’élaboration d’options politiques en passant par la
définition des difficultés et l’analyse de celles-ci.
Après avoir réfléchi sur ce processus, les participants
35
Le travail d’équipe, la
collaboration, les réseaux
et l’auto-organisation
ont conclu qu’il était nécessaire de trouver un équilibre
entre les enquêtes systémiques et les processus plus
« chaotiques » qui encouragent la créativité au niveau
des solutions politiques. En utilisant une grande
variété d’outils favorisant l’élaboration de politiques
(des cadres d’analyse aux plateformes de votes
électroniques), certains considérés comme étant plus
efficaces que les autres, les participants ont conclu
qu’il était essentiel dans le travail d’élaboration de
politiques de prendre le temps de comprendre le
sujet et de choisir l’outil approprié selon la tâche
à accomplir.
La plupart du temps, les participants au projet
canada@150 ont travaillé en petites équipes
à organiser leur travail et à collaborer afin de
l’accomplir. De plus, un des objectifs du projet
était que les participants développent ou élargissent
leurs réseaux professionnels, en partie en
travaillant horizontalement à l’intérieur et à
l’extérieur du projet et de la fonction publique.
Les participants ont également souligné que la
collaboration horizontale et les points de vue diversifiés
(expériences, ministères, régions, niveaux de compétences différents, etc.) provoquaient des discussions
politiques plus riches et favorisaient l’élaboration
de meilleurs produits politiques. Parallèlement, ils
reconnaissent que l’engagement comporte sa part
de risque, car ils ont remarqué que les personnalités
fortes et les opinions tranchantes peuvent avoir un
effet, parfois positif, parfois négatif, sur l’élaboration
de politiques.
Selon les participants, les membres de l’équipe
doivent accepter et respecter les différents buts,
objectifs et niveaux d’engagement de chacun pour
que la confiance demeure un des éléments centraux
de la collaboration. Parallèlement, ils ajoutent
que pour profiter au maximum de la diversité d’une
équipe, les membres de celle-ci doivent avoir
un but commun et des attentes communes, ainsi
qu’un sens d’appartenance et une vision partagée.
Les participants croient que la coopération non
hiérarchique et un environnement sûr (dans ce
cas-ci, le site Web du projet) où partager des idées
dans tous les ministères et à tous les niveaux
ont permis d’améliorer la créativité et la qualité des
analyses. D’ailleurs, ils suggèrent de faire tomber
les obstacles qui résultent d’une incapacité à
reconnaître la valeur des commentaires et des
opinions des collègues, peu importe le groupe,
le niveau, la langue, le lieu, le ministère et autres
différences.
Bon nombre des participants ont eu très peu
d’occasions de travailler à l’élaboration de politiques
avant de prendre part au projet. Ils ont qualifié de
très intéressante l’expérience d’élaborer des politiques
dans le cadre du projet. Ils ont conclu qu’il serait
utile pour les fonctionnaires de tous les niveaux et
de tous les métiers de comprendre le processus
politique afin de saisir l’importance de leur travail
dans l’ensemble du secteur politique fédéral.
Tout en préconisant l’accep
tation du contexte de
groupe, les participants,
dans l’ensemble, se sont
dits préoccupés par
les difficultés entraînées par
la nature volontaire du projet.
Selon eux, les capacités,
les attentes et, finalement,
les niveaux d’engagement
et d’adhésion différents ont
mené à une contribution
inégale de la part des parti
cipants, ce qui a eu, dans
certains cas, un impact
négatif sur la qualité du
travail. Néanmoins, la plupart
des participants ont dit que
l’auto-sélection des groupes
36
Fonctions de
soutien du projet
et l’auto-organisation de leur travail se sont bien
déroulées. Cependant, ils insistent pour dire
que le travail des facilitateurs était essentiel à cette
réussite.
Comme nous l’avons déjà dit, le projet canada@150
comprenait une grande variété de fonctions de
soutien. En plus du secrétariat du projet, chaque
participant a reçu un soutien considérable d’un
SMA mentor et d’un facilitateur en ligne de même
niveau. Les participants soulignent que pour qu’un
projet de collaboration comme celui-ci réussisse,
il est essentiel de définir clairement les attentes
et le rôle de toutes les parties concernées. Ils disent
aussi que la rétroaction formelle ou informelle
à 360 degrés entre tous les participants au processus
de collaboration est un élément clé pour la réussite
du projet. Ils soulignent que ceux qui assurent les
fonctions de soutien principales doivent être neutres,
qu’ils doivent s’y connaître en la matière et qu’ils
doivent être dévoués (en ce qui concerne leur
engagement et leurs tâches professionnelles). Mis
à part certaines caractéristiques communes
désirables, les participants font remarquer que les
fonctions de soutien doivent être faites sur mesure
et adaptées aux besoins et aux réalités des divers
groupes au sein d’un même projet.
Après avoir réfléchi sur le travail d’équipe et la
collaboration, les participants ont fait remarquer
que la collaboration Web 2.0 devait être vécue
pour être comprise. Même si les collaborateurs
Web 2.0 pourraient en apprendre beaucoup grâce
à des séances d’information sur la technologie, rien
ne vaut l’apprentissage par l’expérience dans ce
nouvel environnement. En ce sens, selon eux, le
Web 2.0 fait la promotion d’une nouvelle culture
en milieu de travail qui exige des participants qu’ils
soient à l’aise avec un nouvel environnement de
travail plus fluide, qu’ils comprennent ce que l’élaboration
d’une équipe non traditionnelle comporte et qu’ils
développent des compétences techniques et générales,
y compris l’étiquette Web 2.0.
De façon générale, les participants croient non
seulement qu’il est avantageux de réunir des gens
de différentes régions et de différents ministères
pour collaborer sur un but commun, mais aussi que
ce genre de travail qui se détache des structures
traditionnelles est relativement facile à faire et que,
par conséquent, il devrait être fait de façon beaucoup
plus universelle.
Activités d’apprentissage
Lors des séances sur les leçons retenues qui se sont
déroulées dans le cadre de la dernière conférence,
les participants ont pris le temps de réfléchir sur le
processus d’apprentissage du projet canada@150,
et ils se sont posé les questions suivantes : comment
avaient-ils appris et quelles activités d’apprentissage
avaient été les plus efficaces. Selon eux, le projet avait
répondu à une vaste gamme d’approches en matière
d’apprentissage en offrant des possibilités d’apprentissage
en différents formats (p. ex., l’apprentissage par le
Web, l’apprentissage homologue, et la formation
systématique). Les participants ont dit avoir bénéficié
le plus des activités d’apprentissage du projet
canada@150 lorsqu’il leur était possible de mettre
en pratique ce qu’ils avaient appris, lorsqu’ils
recevaient une rétroaction sur leur travail et lorsqu’on
leur laissait le temps de réfléchir sur cette rétroaction.
Ils ont aussi signalé que ces activités étaient plus
efficaces lorsqu’elles étaient faciles d’accès et souples
(p. ex., lorsqu’elles étaient offertes en ligne et dans
les deux langues officielles, et lorsqu’elles sont
accessibles en ce qui a trait aux locaux, le cas échéant).
37
Canada@150 R apport de recherche | 38
PartIE I
PartIE II
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Défis stratégiques pour le Canada en 2017
Sommaires des études préparées
par les participants
Les résumés suivants proviennent des documents
fournis aux participants de canada@150, qui
ont été rédigés par le secrétariat responsable du
projet. Ils mettent en lumière des observations
analytiques, des options stratégiques et des remarques
sur l’avenir de la fonction publique formulées par
les participants.
La fonction publique pourrait mieux appuyer la
compétitivité économique du Canada sur le marché
international en soutenant le mouvement des
employés entre le gouvernement et d’autres secteurs
et en créant des liens avec les bases de recherches et
de connaissances étrangères, au moyen d’échanges
et de recrutement dans les réserves mondiales de
talents.
Les opinions contenues dans les documents et les
résumés sont fondées sur les travaux menés par
les participants dans le cadre du projet canada@150
et ne reflètent pas nécessairement le point de vue
du gouvernement du Canada.
Maximiser la participation
du Canada à l’économie
mondiale du savoir à
compter de 2017
Rivaliser dans un
monde multipolaire
L’augmentation de la productivité et de la qualité de
vie dans les économies avancées et en développement
dépend de plus en plus des connaissances, de l’infor
mation et d’une main-d’œuvre très qualifiée. Le Canada
pourrait devenir un « Tigre du Nord » sur le plan de
la productivité et de l’innovation s’il tire parti de son
économie ouverte, de sa société diversifiée et
innovatrice, de son cadre de réglementation solide
et de sa capacité en recherche et en développement.
D’importants défis doivent toutefois être relevés. En
ce qui concerne le capital humain, le Canada ne peut
pas rivaliser avec les nouvelles économies au chapitre
du coût de la main-d’œuvre et de la production, son
effectif sera réduit en 2017, sa productivité a diminué
en comparaison avec les États-Unis, et on estime que
près de la moitié de la population adulte se situe à un
seuil d’alphabétisation inférieur au niveau nécessaire
pour se débrouiller dans la société moderne. Quant à
la recherche et au développement, des défis constants,
comme une faible commercialisation et la diminution
des investissements peu élevés en recherche et en
développement, donnent lieu à un marché du capital de
risque débutant, à une présence assez limitée d’entre
prises en science et en haute technologie, et à une
faible croissance des demandes de brevet. Entre-temps,
les systèmes de réglementation ont de la difficulté
à suivre l’évolution de la science et de la technologie,
comme l’indiquent les plaintes relatives à l’imprévisibilité
et à la rapidité des progrès. Des cadres nationaux
Quelles seront les conséquences de la récession
économique mondiale? Assisterons-nous à un
ralentissement des pourparlers économiques et
à un changement des principaux détenteurs de
leviers économiques (p. ex., dette, avoirs en devises)
et de la manière dont ils utilisent ces pouvoirs?
Les forces économiques traditionnelles du Canada
(ressources naturelles et industrie manufacturière)
seront mises à rude épreuve en 2017, puisque le monde
favorise les activités économiques fondées sur le
savoir. Le Canada peut tirer parti de ses avantages : se
servir de son expertise en science et en technologie
pour être le premier à lancer sur le marché des régimes
de réglementation et de normes; encourager les
immigrants, la diaspora et les étudiants étrangers
à être à l’affût des possibilités dans les marchés
étrangers; entretenir des liens étroits avec les ÉtatsUnis, notamment pour se protéger en cas de montée
radicale du protectionnisme à l’échelle mondiale ou
de récession prolongée. L’établissement de normes et
la création de réseaux internationaux solides contri
bueront à accroître l’investissement direct étranger,
qui est essentiel pour soutenir les nombreuses petites
et moyennes entreprises du pays. L’augmentation
de la mobilité de la main-d’œuvre entre le Canada et
les États-Unis s’inscrit parmi les nombreuses mesures
qui pourraient compenser la pénurie éventuelle de
personnel résultant du vieillissement de la population.
40
Canada@150 R apport de recherche | PartIE II
l’officialisation de la capacité nationale d’obtenir des
renseignements étrangers. Pour s’adapter à la situation
géopolitique évolutive, la fonction publique de 2017
devra être plus ouverte sur le monde extérieur afin de
tirer parti des capacités consultatives externes, et
posséder une meilleure structure horizontale en vue
de faire appel à des équipes de projet et des équipes
spéciales flexibles pour accomplir le travail.
pour l’innovation et l’apprentissage, ainsi qu’une
collaboration intergouvernementale pour soutenir
l’apprentissage continu et le recyclage permettraient
peut-être de relever ces défis. De nouvelles institutions
pourraient être créées pour combler des lacunes précises,
notamment un bureau de la commercialisation pour
la recherche publique et un fonds pour le capital de
risque. Ces mesures permettraient au marché de se
développer en accordant des capitaux de démarrage
aux propositions très risquées dont la rentabilité
est élevée. Des avantages importants pourraient aussi
découler de la participation des citoyens à la création
d’un « cadre de réglementation 2.0 » plus inclusif, ainsi
que de l’élimination des obstacles au commerce, aux
investissements et à la mobilité de la main-d’œuvre, qui
empêchent les Canadiens de prendre part aux chaînes
de valeur et aux recherches mondiales. La fonction
publique peut jouer le rôle de courtier du savoir et
d’analyste. Elle est en mesure de se servir de son
profil et de son pouvoir en approvisionnement pour
encourager l’innovation dans des domaines-clés
(p. ex., les technologies écologiques).
Le Nord du Canada –
Surmonter les défis
pour tirer parti des
possibilités
La relation entre le Nord du Canada et le reste du
pays et du monde évolue. On s’attend à ce que les
changements climatiques, l’exploration des ressources
et les facteurs géopolitiques entourant la souve
raineté et les routes commerciales aient d’importantes
répercussions. Une population restreinte éparse, le
taux élevé de décrochage scolaire et les défis constants
en matière d’infrastructure continueront de nuire
au bien-être socioéconomique des Canadiens du Nord.
Certaines difficultés, comme l’infrastructure routière,
sont aggravées par les changements climatiques, d’autant
plus que le Nord est considéré comme le premier à en
ressentir les conséquences. L’un des principaux défis
pour le Nord est le nombre élevé de parties nationales
et internationales qui s’y intéressent, ainsi que le chevau
c hement et la tension entre les domaines d’action
(p. ex., le développement des ressources et les
changements climatiques). Sur le plan des options
stratégiques, des ententes financières plus complètes
réduiraient le fardeau administratif des petites
collectivités qui doivent payer des coûts indirects élevés
pour financer les différents services. Un plan d’infra
structure à long terme, qui prévoirait la création d’emplois
et la prestation de formations dans la collectivité,
pourrait tenir compte des besoins de la communauté
et de la région pour régler les problèmes persistants
liés à l’infrastructure. Un système de gestion de
l’information pourrait aider à recueillir des renseignements culturels et des connaissances traditionnelles
qui, autrement, seraient perdus. La fonction publique
pourrait favoriser l’exploitation des possibilités
qu’offre le Nord en recrutant au sein de la population
autochtone, qui est jeune et croît rapidement, en
établissant des programmes d’échange pour le Nord,
ainsi qu’en assurant une meilleure collaboration
horizontale entre les ministères et les organismes,
et les intervenants.
Le rôle du Canada dans un
contexte géopolitique
en évolution : l’importance
de miser sur nos forces
Quel est l’avantage comparatif du Canada dans
le paysage géopolitique évolutif? En 2017, le
monde sera encore plus complexe et imprévisible
qu’aujourd’hui. Il sera donc encore plus difficile
pour le Canada de continuer à « jouer dans la cour
des grands ». Vu l’augmentation du nombre de
voix et de puissances et la diminution de l’influence
canadienne selon les unités de mesure traditionnelles
(p. ex., PIB), le pays doit se rendre à l’évidence en
ce qui concerne son influence en 2017. Il importera
de comprendre l’hétérogénéité des nouvelles
puissances et de conserver ou de solidifier les liens
avec les États-Unis, tout en reconnaissant la dimi
nution du pouvoir relatif de nos voisins et en renforçant
d’autres partenariats. On recommande de se tourner
vers le Mexique, qui est un intervenant nord-américain
clé et un pont avec les autres nouvelles puissances.
En ce qui concerne la sécurité, le Canada devrait être
mesure d’intervenir à l’étranger, si l’on se fie à la
mission en Afghanistan et au travail dans les autres
États fragiles. Cependant, le succès dans ce domaine
nécessitera des approches pangouvernementales, une
réserve stratégique officielle en cas d’imprévu et
41
Canada@150 R apport de recherche | Miser sur l’avant-gardisme
des régions à compter
de 2017
PartIE II
La santé, la viabilité et la
compétitivité des villes
Au Canada, un nombre restreint de villes abrite plus de
la moitié de la population et des activités économiques.
Toutefois, face aux plus grands centres urbains du
monde, les villes canadiennes auront de la difficulté à
attirer des talents et des investissements en raison de
la population ou des salaires peu élevés et des autres
coûts. En outre, l’augmentation des coûts énergétiques
et l’étalement rural tiendront les villes à la merci de la
fluctuation des prix. En 2017, sur le plan démographique,
l’augmentation de la population reposera uniquement
sur l’immigration, alors que le fossé s’élargit entre les
résultats économiques des vagues récentes et précédentes d’immigrants, et que le coût de la vie croît dans
nombre de quartiers. On propose entre autres de
permettre aux municipalités de nommer des candidats
à l’immigration pour tenir compte des besoins et des
réseaux locaux. Les encouragements fiscaux pourraient
être utilisés pour encourager le développement privé
durable en remédiant aux retombées négatives associées
au développement des banlieues (p. ex., création
d’un éco-incitatif sans effet sur les recettes fiscales
qui viserait le remboursement de la TPS pour les
nouvelles constructions résidentielles, ou d’une taxe
de cession immobilière variable sur les biens com
merciaux en fonction de la densité de la zone). Des
critères pourraient accompagner le financement
fédéral visant à encourager la durabilité, mais en fonction
des données municipales plutôt que des données
propres aux projets, afin que les fonds soient octroyés
seulement si le rendement général de la municipalité
au chapitre de la durabilité rivalise avec celui des autres
villes. La fonction publique pourrait contribuer
à la prospérité des villes en soutenant les ententes
multiniveaux sur la gouvernance urbaine.
Les défis socioéconomiques auxquels sont confrontées
les régions vulnérables ont été mis en lumière par la crise
économique et seront aggravés par la mondialisation,
l’urbanisation et les contraintes environnementales au
cours des prochaines années. Le renforcement des
institutions et de la capacité régionale et communautaire
au moyen d’un modèle de développement régional
durable permettrait aux régions vulnérables de profiter
des possibilités à l’échelle nationale et internationale
d’ici 2017. En ce moment, quatre types de régions vulné
rables doivent relever divers défis sur les plans du
commerce, du capital humain, de l’environnement et de
la démographie sociale : les régions mono-industrielles,
les régions qui dépendent de la production à faible valeur
ajoutée, les régions éloignées et les régions dont la
subsistance repose sur des entreprises familiales
traditionnelles. Quatre scénarios sont envisagés pour
2017 : un scénario de statu quo, où les régions vulnérables
et la compétitivité générale du Canada continuent
de souffrir; deux scénarios partagés, où les nouvelles
polit iques ne réussissent pas à reconnaître les
circonstances régionales ou à développer la capacité
régionale; un scénario idéal, où une approche de
partenariat est adoptée pour développer et diversifier
les économies régionales rurales. Ce dernier scénario
est fondé sur un ensemble d’options stratégiques qui
concernent notamment les activités du secteur privé,
y compris le soutien à l’égard des mises à niveau et des
produits à valeur ajoutée, et le soutien à la recherche et
au développement régional (p. ex., en se servant des
mesures fiscales et des subventions existantes pour tirer
parti des avantages régionaux concurrentiels, ou en
créant des centres d’expertise régionaux qui agissent à
titre de catalyseur). La capacité pourrait être accrue par
le renforcement de l’autonomie des institutions locales
et régionales existantes (p. ex., en utilisant mieux les
structures de gouvernance multiniveaux et en fournissant un financement prévisible) et la création de conseils
de développement local et de groupes d’économie
régionale du savoir. Puisque la qualité de vie est essen
tielle pour attirer et conserver les talents, un ensemble
d’investissements et de projets publics et privés pourrait
enrichir la vie communautaire. Pour appuyer le
développement régional durable, la fonction publique
de 2017 devrait solidifier ses liens avec les partenaires
régionaux (notamment par l’affectation d’employés et
le redéploiement de conseils régionaux fédéraux) et
renforcer sa capacité de mener une analyse territorialisée
à trois volets (économique, sociale et environnementale).
Écologisation des
systèmes de transport
du Canada
Certains problèmes environnementaux découlent du
besoin croissant de transport de marchandises et de
passagers, un modèle commercial à production élevée
d’émissions, et de la pression exercée sur le système
de transport par l’urbanisation et l’étalement rural.
Les défis particuliers du Canada (vaste territoire et
complications liées aux pouvoirs) ne font qu’aggraver
le fait que le coût environnemental est négatif et,
par conséquent, que le désir de changement est peu
présent. Le comportement des producteurs et des
42
Canada@150 R apport de recherche | consommateurs (utilisateurs) doit changer pour qu’un
système de transport plus écologique et efficace voie
le jour en 2017. Il faut donc bâtir un environnement dans
lequel les usagers du transport comprennent le prix réel
de leurs décisions et sont récompensés pour leurs choix
écologiques. Ainsi, on doit déterminer le coût réel du
transport (pendant tout le cycle de vie – construction,
utilisation et entretien), fixer un prix pour les émissions
de CO2 et mettre en place des mesures incitatives
complémentaires pour favoriser les choix écologiques
en matière de transport. Le prix des émissions pourrait
être déterminé par la mise en œuvre progressive d’une
taxe sur le carbone suivant un modèle sans effet sur
les recettes fiscales, selon lequel la plupart des revenus
sont rendus au public et une partie sert à réduire les
conséquences de la pollution produite par le transport.
Les mesures incitatives complémentaires pourraient
être utilisées non seulement pour pénaliser les choix
peu écologiques, mais aussi pour appuyer les choix
judicieux. Puisque la création d’options viables peut
être longue, les mesures incitatives comme les
remises à l’achat d’un véhicule doivent demeurer
en place assez longtemps pour permettre aux
producteurs d’innover et de s’ajuster aux nouvelles
normes. La collocation avec des intervenants-clés
pourrait aider la fonction publique à surmonter les
obstacles et à accroître la collaboration.
PartIE II
(y compris les différences entre les diverses régions et
les centres urbains) et la création de projets pilotes
visant à étudier la situation du transport local pourrait
permettre à toutes les personnes concernées de
participer à l’élaboration d’une solution territorialisée.
Les mesures visant à faire payer les pollueurs,
notamment les frais de kilométrage en milieu urbain
et les primes pour retirer de la circulation les vieux
véhicules énergivores sont aussi importantes. La fonction
publique peut mettre la main à la pâte en permettant
l’intégration dans les services internes (fondement d’un
partenariat fédéral-provincial solide) et en se montrant
plus ouverte aux essais. Elle peut également donner
l’exemple en encourageant les fonctionnaires à utiliser le
transport en commun, à faire du covoiturage, à utiliser
d’autres moyens de transport pour assister à des
réunions et avoir recours plus souvent aux installations
de téléréunion.
Vers un modèle
ÉCOnomique durable
Le modèle économique mondial dominant est menacé
par la quantité limitée de ressources et le volume
restreint de déchets et de pollution qu’on peut accumuler
sur la planète. Pour arriver à harmoniser l’utilisation
des ressources et la capacité de la planète, le coût
environnemental de l’activité humaine doit être
internalisé. Ainsi, les répercussions environnementales
et économiques définiraient ensemble la prospérité et
permettraient à l’« ÉCOnomie » de résister aux chocs.
Voici les trois composantes d’une économie durable :
une approche systémique pour comprendre les boucles
de rétroaction, l’effet domino et les options; un prix
pour les émissions de CO2 ; une production diversifiée,
distribuée et localisée qui comporte plus d’actifs excé
dentaires et des liens plus étroits entre les producteurs
et les consommateurs. L’approche systémique illustre
les conséquences du prix des émissions sur la filière
énergétique, un exemple de système concentré et
vulnérable qui exige beaucoup de ressources et produit
beaucoup de CO2. Une taxe sur les émissions de CO2
favoriserait l’investissement dans des solutions de
rechange à faible production de CO2, notamment
dans les domaines manufacturier et énergétique. Des
mesures stratégiques complémentaires pourraient
donc être utilisées pour faire augmenter les effets de
la taxe ou les atténuer. Elles pourraient entre autres
faire augmenter le signal des prix lorsqu’il est faible
(p. ex., dans le domaine de la recherche et du dévelop
pement, en raison de l’échéancier des investissements
et des niveaux de risque) ou lorsque les effets ne se
font pas sentir (p. ex., le secteur immobilier, en raison
Réduction de l’empreinte
écologique des
déplacements en milieu
urbain et modification des
habitudes des Canadiens
La production de gaz à effet de serre par le transport
de passagers au Canada augmente. Les obstacles qui
nuisent aux transports, comme le vaste territoire,
de même que l’augmentation de la population urbaine
et l’étalement rural, indiquent que les avancées de
la technologie et de l’infrastructure ne suffiront pas
à remédier à l’utilisation accrue du transport et
aux coûts environnementaux connexes d’ici 2017. La
solution doit donc comprendre la modification des
choix et des habitudes de la population. La complexité
des secteurs de compétence et l’insuffisance du
financement qui en résulte, le manque de recherches
sur les comportements des passagers et l’application
insuffisante du principe pollueur-payeur, entre autres,
nuisent au transport écologique de passagers.
L’investissement dans les recherches qui nous permet
tront de comprendre les motifs des choix de transport
43
Canada@150 R apport de recherche | notamment du manque de capital et de la structure des
marchés locatifs). Elles pourraient aussi limiter des
conséquences indésirables ou distribuées inégalement
de la taxe. Par exemple, il est possible que, dans
certaines sections, les coûts liés à la taxe ne touchent
pas les intervenants qui font des choix non écologiques
ou que les consommateurs aient besoin d’une aide
transitoire s’il n’existe pas d’option à faible production
de CO2. En outre, il faudra peut-être investir dans
la modernisation de l’infrastructure du réseau, qui
permettrait une meilleure pénétration des sources
d’énergie intermittente, comme le vent, et améliorerait
la gestion de la demande. Suivant l’approche systémique
intégrée, des groupes de politiques multidisciplinaires
pourraient devenir le principal mode d’organisation du
travail de la fonction publique en 2017. Les modèles de
gestion matricielle seraient de plus en plus présents en
parallèle avec les hiérarchies, ce qui permettrait aux
agents politiques de gérer le temps consacré à divers
projets et d’échanger leur expertise horizontalement.
PartIE II
du personnel, et la nécessité que les employés jouant
un rôle de premier plan dans la prise de décisions
possèdent expérience et jugement. Des liens plus
forts avec le milieu universitaire et le monde de la
recherche sont aussi essentiels.
Diversité, identité et
avantage de la cohésion
sociale
La population du Canada sera plus diversifiée en 2017.
Cette situation risque d’avoir des conséquences sur
la définition de l’équité, de l’inclusion et des valeurs
communes dans une société où il y aurait des inégalités
et où les normes et les institutions ne seraient pas
assez solides. En revanche, la cohésion sociale (liens
forts entre les personnes à l’échelle de la collectivité
et du pays) mène généralement à des résultats sociaux
positifs. Traditionnellement, le Canada était perçu
comme un leader possédant un « avantage sur le plan
de la cohésion sociale ». Cependant, en 2017, les facteurs
économiques et le changement de la démographie
(diversification, vieillissement de la population et
rajeunissement des collectivités autochtones) pourraient
poser problème en ce qui concerne l’identité, la
diversité et la cohésion sociale. Étant donné que d’autres
modèles de société diversifiée sont un échec (p. ex.,
en Europe), on porte une attention accrue aux « indices
de vulnérabilité » qui se manifestent au Canada
(p. ex., fossé économique grandissant entre les vagues
précédentes et récentes d’immigrants, le code
d’Hérouxville et le débat sur les accommodements
raisonnables au Québec) et aux nouveaux processus
qui pourraient nuire à la cohésion sociale (p. ex., le
processus de réconciliation entourant les pensionnats).
Il est essentiel de mesurer la cohésion sociale pour
relever les tendances et déterminer les conditions de
succès. On pourrait accorder des fonds aux organismes
fédéraux ou aux fondations pour que soient menées des
recherches et des enquêtes rigoureuses dans ce domaine.
Dans le contexte de la reprise économique, les nouveaux
programmes de formation et d’emploi pourraient
cibler les groupes dont les revenus sont inférieurs à
la moyenne pour remédier aux écarts grandissants.
Manquant le 150e anniversaire du Canada, l’année 2017
offre la possibilité de raconter l’histoire des Canadiens
et de susciter un dialogue national sur l’identité. La
fonction publique peut favoriser la cohésion sociale
en se dotant d’une main-d’œuvre représentative, ce
qui l’aiderait à mieux saisir les phénomènes sociaux
et culturels, à faire appel aux divers réseaux et idées, et
à renvoyer une image positive à la population.
Garantir la sécurité
nationale tout en
protégeant les droits
de la personne
Les politiques en matière de sécurité et de droits de la
personne peuvent et devraient agir en synergie plutôt
que s’opposer, dans une situation où il y a un gagnant
et un perdant. La protection des droits de la personne
contribue à la cohésion sociale, qui fait partie intégrante
de la sécurité. En 2017, la population canadienne
sera accrue et plus diversifiée, surtout en raison de
l’immigration. Cette situation menace la cohésion
sociale. De plus, les sources habituelles de risque
continueront de se manifester, notamment les États
faibles, l’Islam radical et le trafic d’armes. Cette
situation s’inscrit dans un contexte caractérisé par
d’autres tendances, comme l’influence grandissante
d’acteurs non étatiques et la prolifération de la science
et des technologies. Le Canada devra renforcer sa
capacité relative au renseignement étranger et réduire
sa dépendance à l’information fournie par les alliés.
On devra améliorer les processus de collecte et d’utili
sation de données auxquels on a recours pour prendre
des « décisions discrétionnaires » dans le domaine de
la sécurité. Il faudrait qu’un code d’éthique soit établi
pour diriger l’utilisation de ces données, et les régimes
de responsabilité et de présentation de rapports
devraient mieux refléter l’intégration de la sécurité
et des droits de la personne. La fonction publique devra
remédier au fossé entre le roulement et le mouvement
44
Canada@150 R apport de recherche | Libérer le potentiel des
jeunes marginalisés
PartIE II
Approches proactives
en matière de santé
Le Canada devra accroître la productivité de l’effectif
d’ici 2017 en raison du ralentissement de l’augmentation
de la main-d’œuvre, du départ à la retraite des
membres de la génération du baby boom, du personnel
très scolarisé et qualifié nécessaire pour créer
une économie du savoir et de la reprise assez lente
du marché du travail après la récession. L’évolution
de la démographie du Canada créera de nombreuses
possibilités au sein de la grande communauté
des jeunes Autochtones et immigrants, qui pourrait
constituer une part importante de la main-d’œuvre.
Malheureusement, cette communauté a de tout temps
été confrontée à des obstacles systémiques, juridiques et
institutionnels qui l’empêchent de s’intégrer entièrement
au marché du travail. En effet, non seulement son
exclusion réduit les possibilités économiques, mais
elle mène aussi à l’accroissement des dépenses sociales
et juridiques. Pour saisir cette occasion en 2017, il
faudra adopter des approches intégrées et territoria
lisées qui touchent des facteurs sociaux interreliés,
comme le logement, la pauvreté, l’alimentation, la santé
et la sécurité, en assurant notamment un meilleur
accès aux services nécessaires de base. Des modèles
de gouvernance innovateurs (p. ex., établissements
d’enseignement accrédités et financés par la province,
mais dirigés par des Autochtones), des services
d’orientation et des programmes communautaires qui
fournissent de l’expérience de travail liée à la réussite
scolaire (un système d’incitatifs) et des programmes
visant à valoriser les modèles et les leaders au sein
des communautés de jeunes marginalisés sont autant
de mesures qui pourraient favoriser le progrès. De
plus, la sensibilisation aux conséquences du racisme
et du sectarisme pourrait réduire le nombre d’obstacles
systémiques qui nuisent à la participation de ces jeunes.
La fonction publique peut accroître la représentativité
de son effectif, créer des milieux de travail partagés
dans les différents niveaux de gouvernement, recruter
en tenant compte des politiques territorialisées et
développer des indices pour mieux mesurer le bien-être
de la société.
En plus du vieillissement de la population, pour la
première fois de l’histoire du Canada, les enfants
risquent d’avoir une espérance de vie plus courte que
leurs parents. Des facteurs comme les agresseurs
environnementaux (p. ex., qualité de l’air), le style de
vie et les comportements au travail (p. ex., manque
d’exercice causé en partie par l’aménagement urbain)
pourraient contrecarrer les avancées de la médecine
qui prolongent la vie. Pour certains Canadiens, des
facteurs socioéconomiques, comme le fait de ne pas
être sur le marché du travail, ont des conséquences
particulièrement négatives sur la santé. En effet,
l’augmentation de l’obésité et des maladies chroniques
coûte des dizaines de milliards de dollars en perte de
productivité et en soins de santé. Le système de santé,
qui vise le traitement plutôt que la prévention, est
souvent pointé du doigt. On recommande donc d’adopter
une approche à long terme de promotion de la santé
axée sur un mode de vie sain et s’adressant surtout aux
enfants et aux Canadiens dont la situation socioéco
nomique est précaire. On pourrait notamment intégrer
les besoins découlant d’un mode de vie sain dans les
projets financés par le gouvernement fédéral (p. ex.,
l’aménagement de voies cyclables sur les routes). Les
mécanismes du marché pourraient servir à valoriser
des habitudes et une alimentation saines. L’amélioration
de la formation et du dialogue sur l’éthique pourrait
créer des débats nationaux informés sur les dossiers
actuels en matière de santé et de nouvelles technologies.
Au chapitre des changements climatiques et des
facteurs environnementaux, des prévisions quant
à l’incidence sur la santé régionale permettraient
l’élaboration de mesures d’adaptation. La fonction
publique pourrait donner l’exemple en mettant sur
pied une initiative de bien-être en milieu de travail
afin d’en démontrer les effets positifs. L’adoption
d’une planification à long terme faciliterait également
la prévention en santé.
45
Rivaliser dans un monde multipolaire
Défis stratégiques
Étant donné l’incertitude entourant le paysage
Les membres de l’Organisation de coopération et de
développement économique (OCDE), particulièrement
les États-Unis, se dirigent vers un déficit et une
dette très élevés, dont les conséquences sont encore
inconnues. Cette tendance pourrait forcer les
gouvernements à accroître leurs revenus en augmentant
les impôts ou en réduisant les dépenses. Dans
un monde où le capital se fait rare, les pays qui ont
d’importantes réserves de monnaie étrangère
pourraient être avantagés. De plus, il est possible
que le coût de l’énergie ait une grande influence
sur la reprise économique et la
compétitivité.
économique mondial et sa structure en 2017,
comment faire pour que les entreprises canadiennes
saisissent les occasions de commerce et d’investis
sement et que notre pays conserve son influence
à l’échelle internationale afin de dicter les
« règles du jeu » aux nouveaux acteurs de taille?
Contexte : défis
stratégiques
et moteurs de
changement
La crise financière et économique
mondiale, les contraintes relatives
aux ressources et à l’environnement,
ainsi que la fluctuation du prix
de l’énergie redéfinissent le paysage
économique international : ces
facteurs mettent à rude épreuve
les modèles économiques tradi
tionnels et pourraient ouvrir la
porte à de nouveaux cadres.
Les changements au chapitre de
la technologie, du mouvement
de la main-d’œuvre et de capitaux,
et de la chaîne de valeur mondiale
continueront de transformer le
paysage économique, et comme
d’autres économies gagnent
en importance, il est possible
que les États-Unis perdent leur
influence.
« Les changements au chapitre de la technologie, du mouvement de la main d’œuvre et de
capitaux, et de la chaîne de valeur mondiale
continueront de transformer le paysage
économique, et comme
d’autres économies
gagnent en importance,
il est possible que les
États-Unis perdent leur
influence. »
Dans plusieurs pays développés, la
population et les consommateurs
exigent maintenant qu’on étudie les
effets sur l’environnement et qu’on en
tienne compte dans les processus
et les coûts de fabrication. Toutefois,
nous ne savons pas si les nouvelles
économies répondront à ces demandes
dans un avenir rapproché. Cette
situation pourrait mettre en jeu la
compétitivité des pays développés
et la structure des échanges, parce
que si on répond aux exigences de
la population et des consommateurs,
les coûts de production risquent
d’augmenter.
En raison de l’échec du cycle de
Doha, l’avenir des négociations
commerciales multilatérales est
sombre. De plus, les institutions
financières internationales doivent
jouer un rôle de premier plan
dans le règlement de la crise. Il est
donc probable que les institutions
existantes assument de nouvelles
responsabilités, ou qu’au contraire,
les pays adoptent des approches plus
pragmatiques et moins systémiques relativement aux
négociations commerciales et à la gestion du risque
économique.
Il y a seulement quelques décennies,
des pays que l’on considérait
« en développement » comme l’Inde
et la Chine sont devenus des acteurs de premier plan.
Après la crise économique, le monde pourrait
prendre diverses formes. Les économies asiatiques
pourraient entre autres diriger la reprise en
s’employant à accroître le nombre de consommateurs
de la classe moyenne dans leurs marchés nationaux
et régionaux.
Jusqu’à maintenant, l’économie canadienne était en
grande partie fondée sur l’exploitation des ressources
naturelles abondantes et le secteur manufacturier.
46
Avenir possible pour 2017
Les options présentées ici découlent d’une analyse de
La concurrence mondiale croissante exercée par des
économies semblables (qualité) et des économies
en développement (coût) provoque des changements
structurels. La dépendance à ces secteurs tradi
tionnels risque de nuire à notre prospérité économique
à long terme. Le recul du secteur manufacturier
se fait déjà sentir au pays, et les revenus générés par
l’industrie du savoir sont élevés partout dans le
monde. Toutefois, le Canada ne fait pas bonne figure
dans ce domaine : sa productivité générale est
plutôt mauvaise.
trois scénarios pour 2017 : évolution progressive/statu
quo, effondrement et transformation positive. Il est
tout à fait possible que l’avenir soit une combinaison
de ces trois éléments. Ainsi, l’examen des scénarios
permet d’établir les possibilités et les risques relatifs
à chaque option.
Scénario 1 : Évolution
progressive/statu quo
Au sein des membres de l’OCDE, la crise permet
Dans ce scénario, l’environnement et le système
à l’État de jouer un nouveau rôle dans l’économie.
commercial actuels ne changent pas beaucoup. Les
Ce phénomène se manifeste de deux manières.
tendances et les enjeux sont les mêmes, et notre
Premièrement, l’État est de plus en plus actif, il
système commercial continue d’être assez ouvert.
prend notamment en charge de grandes entreprises
On assiste à un déplacement lent, mais stable de
en difficulté. Deuxièmement,
la puissance économique vers l’Asie,
et surtout, la population demande
où la Chine et l’Asie continuent de
à ses chefs politiques d’accroître
gagner en importance et d’avoir du
la responsabilité du marché. Bien
succès sur le marché mondial. La
qu’il soit difficile de prévoir les
« La récession pourrait
classe moyenne augmente toujours
principales politiques qui découleront
ouvrir
la
porte
à
des
dans ces deux marchés, et les
de cette crise, on pourrait, pour
nouvelles puissances continuent
réglementer les flux économiques,
changements politiques
de s’intégrer aux institutions et
adopter des mesures adaptées, et
aux structures existantes.
et
à
des
réformes
peut-être interventionnistes, fondées
sur des approches éprouvées
fondamentales. »
Le Canada mène ses activités de
comme la réglementation du système
la même manière, c’est-à-dire
financier au Canada. La récession
que le pays dépend des ressources
pourrait ouvrir la porte à des changenaturelles non renouvelables, le
ments politiques et à des réformes
commerce avec les États-Unis est libre et abondant,
fondamentales.
et l’industrie des services croît. L’augmentation
de la population canadienne et de la main-d’œuvre
est plutôt stable, mais l’immigration compense en
partie le vieillissement de la population et augmente
la diversité ethnoculturelle.
Compétitivité du
Canada dans un monde
multipolaire en 2017
Scénario 2 : Effondrement
Dans le présent document, on examine les options
stratégiques qui pourraient aider le Canada à
être concurrentiel en 2017, dans un environnement
économique et, donc, géopolitique de plus en plus
multipolaire. Bien qu’il soit impossible de définir
le paysage politique exact dans huit ans, le phéno
mène décrit dans l’introduction présage peut-être
l’avènement de nouveaux enjeux politiques. On ne
peut pas déterminer clairement la manière dont
ces différents enjeux interagiront, ni l’environnement
politique qu’ils créeront en 2017. C’est pourquoi
nous examinerons trois scénarios possibles, puis
nous déterminerons les options stratégiques,
ainsi que les avantages et les risques connexes.
Dans ce scénario, la crise économique est longue et
la reprise, lente et instable. Les pays, et peut-être les
blocs commerciaux régionaux, adoptent une attitude
de repli et protectionniste. On assiste donc à la
diminution du multilatéralisme et de la coopération
internationale. Les économies occidentales,
notamment les États-Unis, sont toujours durement
touchées. Les nouvelles économies continuent de
croître, mais au ralenti, et se concentrent de plus en
plus sur leurs marchés intérieurs, qui profitent de
l’augmentation de la classe moyenne.
Le succès du Canada repose sur sa capacité à établir
des relations commerciales bilatérales et des forums
régionaux. Le pays a peine à favoriser l’innovation,
47
Canada@150 R apport de recherche | puisque les ressources publiques et privées diminuent.
Les provinces soutiennent le développement du
marché de manière encore plus indépendante, en
collaborant notamment avec certaines régions
des États-Unis. Comme le Canada est assez grand
et se divise en un nombre élevé de régions, il
pourrait avoir de la difficulté à adopter des positions
et des normes communes et, donc, à conserver
sa puissance en tant que fédération.
2. accroître les investissements à l’étranger
et à l’intérieur du pays;
3. renforcer les relations économiques avec
les États-Unis;
4. augmenter l’influence du Canada dans les
institutions économiques multilatérales.
Option 1 : Faire du Canada un chef
de file en matière de réglementation
et de normes
Scénario 3 : Transformation
Dans ce scénario, on adopte une approche
multilatérale efficace pour remédier à la crise
économique. Le cycle de Doha de l’Organisation
mondiale du commerce (OMC) est couronné de
succès, les investissements commerciaux
continuent d’augmenter, et les pays en dévelop
pement ont un rôle de plus en plus important
dans la chaîne de valeur. Les nouvelles économies,
en particulier l’Inde et la Chine, croissent et ont
une influence accrue. Les États-Unis se remettent
de la crise mondiale.
Le Canada ouvre encore plus son
marché. Les changements structurels
découlant de la mise en œuvre du
cycle de Doha commencent à être
appliqués : ils sont bien gérés et
accueillis. Le Canada tire parti de
l’augmentation des possibilités
de collaboration en ce qui concerne
l’accès au marché, la recherche
et l’innovation.
Préparation
pour 2017 :
options
stratégiques
Comme la situation en 2017 ne peut
pas être déterminée avec certitude,
les options stratégiques pour relever
les éventuels défis doivent être solides
et adaptées, du moins en théorie,
aux trois scénarios ci-dessus. On
a donc établi que les domaines
suivants demandent une intervention
politique :
1. faire du Canada un chef de file
en matière de réglementation et
de normes;
PartIE II
Dans un monde multipolaire, l’avantage comparatif
des pays développés, comme le Canada, provient de leur
capacité à créer des conditions mondiales favorisant
l’innovation éthique, en respectant la santé, la sécurité
et l’environnement. Il faut parler du travail présenté par
le groupe de canada@150 ayant pour sujet Maximiser
la participation du Canada dans l’économie mondiale
basée sur le savoir, qui étudiait la manière dont un
cadre réglementaire solide peut créer un environnement
commercial prévisible qui favorise
l’innovation dans le secteur privé.
« Si le Canada tire parti de son expertise technique et scientifique
et est le premier à
établir des régimes de
réglementation et de normes fondés sur
des preuves (ainsi qu’un régime solide de
protection de la propriété intellectuelle)
pour les nouvelles industries, il pourrait
donner aux entreprises
la confiance nécessaire
pour qu’elles s’installent,
investissent et produisent au pays. »
48
Cette recommandation vise à
renforcer l’avantage comparatif du
Canada en favorisant les activités
à grande valeur ajoutée, comme la
recherche et le développement dans
le secteur privé. Elle a pour objectif
de faire du Canada un chef de file
en matière de réglementation parmi
les membres de l’OCDE. De plus,
elle vise à créer un environnement
mondial où notre pays pourra
profiter au maximum des avantages
de ce rôle à l’aide de mesures
normatives accrues et soutenues
dans les forums internationaux,
en vue de promouvoir un régime
réglementaire solide et uniforme
auprès de toutes les économies,
y compris les nouvelles. À cet
effet, deux aspects peuvent être
examinés :
• être le premier à lancer un
cadre réglementaire pour les
nouveaux secteurs;
• protéger la réputation du
Canada comme producteur
de biens et de services sûrs,
fiables et écologiques.
Canada@150 R apport de recherche | Être le premier à lancer un cadre réglementaire
pour les nouveaux secteurs
PartIE II
a préservé son système banquier de l’effondrement
connu dans les autres pays de l’OCDE. Cependant, les
préoccupations grandissantes quant à la sécurité
des produits, entre autres depuis la vague de listériose
en 2008, soulignent l’importance de créer un cadre
de réglementation pour protéger consommateurs et
utilisateurs.
Les changements sociaux et économiques rapides
créent des industries, des produits et des services.
Les gouvernements jouent un rôle-clé dans la
réglementation de ces innovations à l’échelle nationale
et internationale. Souvent, un consensus sur les
normes ou les régimes réglementaires n’est obtenu
que bien après la création des produits et des marchés.
De plus, les pays accordent une importance différente
à la réglementation. Cette situation risque de nuire
aux chefs de file en la matière, qui sont désavantagés
si les autres économies n’établissent pas des règlements
et des normes semblables pour leurs industries. Il faut
donc une grande autorité pour que la réglementation
soit avantageuse, et non le contraire.
En vue de sauvegarder et d’améliorer la réputation
du Canada, la quantité nécessaire de ressources
sera affectée à la recherche et au développement,
ainsi qu’au respect et à la mise en œuvre de la
réglementation. De plus, en augmentant la coopération
avec les provinces et les territoires, on s’assure que
la réglementation et, donc, les produits et les services
inspirent confiance et grande estime sur le marché
mondial.
Si le Canada tire parti de son expertise technique
Option 2 : Accroître l’investissement
et scientifique et est le premier à établir des régimes
de réglementation et de normes fondés sur des
direct à l’étranger et au pays
preuves (ainsi qu’un régime solide de protection
pour augmenter la productivité
de la propriété intellectuelle) pour
En 2017, les membres de l’OCDE et
les nouvelles industries, il pourrait
les nouvelles économies pourraient
donner aux entreprises la confiance
concurrencer encore plus le Canada.
nécessaire pour qu’elles s’installent,
«
La
population
En outre, la population vieillissante
investissent et produisent au pays. Le
au pays mènera à la diminution
Canada devrait définir les fondements
vieillissante au pays
de la main-d’œuvre et, ainsi, réduira
des normes internationales. Il pourrait
mènera à la diminution
le capital-actions du pays, car bon
notamment augmenter la coopération
nombre de personnes à la retraite
technique, renforcer ses capacités et
de la main-d’œuvre cesseront d’investir et commenceront
assurer sa représentation sur la scène
à retirer leur argent.
internationale, y compris auprès des
et, ainsi, réduira le
nouvelles économies. Ces activités et
Dans cette situation, il est possible
capital-actions du pays,
la négociation d’ententes commerciales
que l’économie canadienne,
devraient être menées simultanément
car bon nombre de
qui dépend beaucoup des petites
pour créer un terrain uniforme. Ainsi, le
et moyennes entreprises (PME)
personnes à la retraite
Canada pourrait jouer dans la cour des
pour l’emploi et l’innovation, n’attire
grands et définir les « règles du jeu ».
cesseront d’investir plus assez d’investissements pour
aider ces sociétés à croître et à
Notre pays a certes une politique
et commenceront évoluer.
de réglementation fédérale, mais
à retirer leur argent. »
les autres membres de l’OCDE
L’investissement direct étranger (IDE)
mettent constamment leur système
contribue à augmenter la productivité
à jour. Le Canada doit améliorer
des entreprises et des travailleurs
la gouvernance pour conserver et
canadiens en leur fournissant le capital
améliorer sa réputation.
nécessaire pour la recherche et l’application des
technologies et des pratiques opérationnelles les plus
Protéger la réputation du Canada comme
avancées. En attirant des IDE, le Canada veille à ce
producteur de biens et de services sûrs, fiables
que ses sociétés disposent du capital nécessaire pour
et écologiques
rivaliser au pays et à l’étranger. Nous devons cerner
Actuellement, le Canada est couvert d’éloges par la
les domaines dans lesquels nous avons une longueur
communauté internationale parce que la grande
d’avance, notamment les mesures incitatives pour les
diligence de sa réglementation du secteur financier
entreprises, les services liés au savoir, la transparence
49
Canada@150 R apport de recherche | des coûts opérationnels et de l’administration et les
règles régissant l’impôt sur les sociétés, si elles
sont modifiées. Le gouvernement devrait jouer
un rôle de premier plan dans la promotion efficace
de ces avantages à l’échelle internationale dans
le cadre d’un programme pancanadien cohérent
qui présente les atouts des provinces et des
régions.
PartIE II
continuer à attirer des IDE. De plus, le Canada
devrait faire preuve de plus de cohérence et de vigueur
lorsqu’il fait la promotion de son image de marque et
se présente comme une nation, et il devrait mettre
en valeur ses avantages comparatifs.
Profiter de la présence des nouveaux immigrants,
des communautés de la diaspora et des
étudiants étrangers pour accroître les possibilités
d’investissement au pays et à l’étranger
Pour que les investissements directs à l’étranger et
au pays continuent de croître dans cet environnement
difficile, les options suivantes devraient être
examinées :
L’avantage comparatif du Canada le plus important, mais
le moins utilisé, est son bassin vaste et croissant de
nouveaux arrivants (p. ex., immigrants et étudiants
étrangers). Les nouveaux Canadiens ont accès à des
réseaux et à des occasions d’affaires dans leur pays
d’origine. Cette tendance pourrait gagner en importance
si la politique d’immigration continue d’être fondée
sur l’économie et le marché du travail. Les nouveaux
Canadiens devraient donc contribuer de plus en plus à
l’établissement de priorités quant aux marchés d’inves
tissements étrangers dont le gouvernement désire
promouvoir l’accès (p. ex., lors de l’évaluation des
partenaires pour des accords sur la protection des
investissements étrangers). Ils devraient aussi expliquer
la culture de l’entreprise dans les autres pays afin
d’aider les entreprises canadiennes à bien investir
à l’extérieur. Les étudiants étrangers représentent
également une grande source d’investissements
éventuels, comme leur expérience et leurs réseaux au
Canada créent un lien étroit avec leur pays d’origine.
L’augmentation du nombre d’étudiants étrangers devrait
être soutenue par des stratégies et des politiques de
promotion (p. ex., assouplir la réglementation sur les
visas de travail pour les étudiants étrangers).
• promouvoir les avantages comparatifs du Canada
et l’ouverture du marché en examinant les
obstacles à la propriété étrangère dans chaque
secteur (p. ex., radiodiffusion et services
aériens);
• profiter de la présence des nouveaux immigrants,
des communautés de la diaspora et des
étudiants étrangers pour accroître les possibilités
d’investissement au pays et à l’étranger;
• coordonner stratégiquement les normes et les
avantages.
Promouvoir les avantages comparatifs du
Canada et l’ouverture du marché en examinant
les obstacles à la propriété étrangère dans
chaque secteur
Cette recommandation ne date pas d’hier : elle a été
proposée par le Groupe d’étude sur les politiques
en matière de concurrence dans son rapport de 2008.
Selon le Groupe, elle fait partie intégrante de la
transformation de la réputation du marché canadien
dans le monde. Les restrictions
actuelles concernant l’IDE existent
pour diverses raisons stratégiques,
comme limiter la présence étrangère
« Le Canada devrait faire
dans les industries nationales,
preuve de plus de culturelles et autres. En ce moment,
ces mesures pourraient nourrir les
cohérence et de vigueur
perceptions fautives des investisseurs
lorsqu’il fait la promotion
étrangers sur l’environnement opéra
tionnel au Canada. Il faut mettre
de son image de marque
en lumière nos nombreuses mesures
pour promouvoir l’ouverture du
et se présente comme
marché canadien. Peu de secteurs
une nation, et il devrait
comportent de réels obstacles.
Ainsi, selon ce document, le Canada
mettre en valeur ses
devrait accroître sa visibilité à
avantages comparatifs. »
l’échelle mondiale et remédier aux
perceptions fautives afin de se
positionner stratégiquement et de
50
Coordonner stratégiquement
les normes et les avantages
Les gouvernements fédéral et
provinciaux attirent et réglementent
activement les IDE. Ce système peut
sembler compliqué pour les éventuels
investisseurs, notamment dans
un monde où ils peuvent s’installer
ailleurs, notamment à un endroit
où l’approche est très simplifiée. La
convergence ou l’harmonisation
des normes provinciales devrait être
appuyée en vue d’attirer des investisseurs étrangers. De plus, un document
facilement accessible décrivant
les mesures fiscales incitatives à tous
les échelons de gouvernement
permettrait de clarifier l’environnement
d’investissement du Canada.
Canada@150 R apport de recherche | Les options pour adapter les avantages
actuels à un marché mondial plus
ouvert devraient également être
examinées. On pourrait entre autres
conclure des accords de colocation,
qui permettent aux entreprises
d’obtenir des privilèges et des inci
tations de certains gouvernements
(provinces ou pays) si un certain
pourcentage de l’approvisionnement
ou de la main-d’œuvre provient du
pays. Cette mesure est susceptible
d’intéresser de nouvelles entreprises.
« L’augmentation du nombre d’étudiants
étrangers devrait être soutenue par des
stratégies et des politiques de promotion. »
Option 3 : Renforcer les liens
économiques avec les États-Unis
PartIE II
capacité du Canada à tisser des liens
économiques solides avec d’autres
blocs. Les options suivantes visent à
relever ce défi d’une autre manière
et s’ajoutent aux mesures existantes
ou prévues pour garder la frontière
ouverte et augmenter la coopération
en matière de réglementation dans
certains secteurs (p. ex., le Partenariat
pour la sécurité et la prospérité
sur la coopération en matière de régle
mentation, ou un éventuel régime
nord-américain de plafonnement
et d’échange) :
• examiner la possibilité d’entamer des négociations
collectives de libre-échange entre le Canada, les
États-Unis et des pays tiers;
Bien que la capacité du Canada à concurrencer dans
un monde multipolaire soit au cœur du débat, il est
possible que la prospérité dépende de l’amélioration
des liens économiques entre le Canada et les États-Unis.
• établir un tarif extérieur commun (union douanière),
ainsi que poursuivre et augmenter la coopération en
matière de réglementation et de normes;
• augmenter la mobilité de la main-d’œuvre entre
le Canada et les États-Unis.
Peu importe le dénouement, il se peut que le Canada ne
soit pas en mesure de faire cavalier seul. Selon notre
analyse, si l’avenir est caractérisé par une évolution
progressive ou une transformation, d’autres régions
du globe, notamment l’Asie, auront une grande chance
de s’intégrer à l’économie d’ici 2017 et, ainsi, d’accroître
leur productivité et leur dynamisme. Pour le Canada
et l’Amérique du Nord, cette intégration signifie
la croissance de la concurrence avec d’autres blocs
régionaux, ce qui pourrait réduire les avantages
de l’Accord de libre-échange avec des pays d’Amérique
centrale et de l’Accord de libre-échange nord-américain
(ALENA). L’une des solutions est d’accroître la
coopération économique entre le Canada et les ÉtatsUnis (ou même plus vaste, selon l’état de la sécurité
et de la politique en Amérique latine) afin de préserver
l’avantage nord-américain.
Examiner la possibilité d’entamer des négociations
collectives de libre-échange entre le Canada,
les États-Unis et des pays tiers
Actuellement, des efforts considérables sont déployés
relativement à la politique commerciale du Canada
uniquement pour suivre les États-Unis et rester équitable
lorsqu’ils signent une entente commerciale avec un pays
tiers. Quand Washington conclut un accord bilatéral avec
un pays ne faisant pas partie de l’ALENA, les entreprises
américaines deviennent relativement plus concurrentielles que leurs homologues canadiens dans le pays tiers.
Même si le Canada signe une entente avec ledit pays
tiers avant son voisin, à long terme, il est en situation de
désavantage, parce que le vaste marché intérieur des
États-Unis permet souvent à ceux-ci d’obtenir plus de
concessions et de négocier des accords plus solides.
Toutefois, advenant un repli mondial du commerce
et des investissements, le Canada risque de
perdre l’accès (ou d’avoir un accès très limité)
aux marchés étrangers et à la mise en commun
des capitaux internationaux. Logiquement, pour
protéger la prospérité du Canada, il faudrait
renforcer les liens économiques avec les États-Unis
et garantir l’ouverture de ce marché afin que le
Canada ne soit pas totalement isolé pendant un
long ralentissement économique ou dans un monde
après récession où les institutions économiques
internationales sont fragiles.
Cette recommandation préconise l’examen avec les
États-Unis de la possibilité d’entamer des négociations
commerciales collectives avec certains pays tiers
afin de conclure un accord de libre-échange (si ce projet
est trop ambitieux, on peut commercer par un accord
d’investissement ou de coopération scientifique et
technologique, entre autres). Au contraire, certaines
personnes affirment que cette mesure risque de nuire
à la souveraineté ou de favoriser les besoins des ÉtatsUnis au détriment de ceux du Canada. Toutefois, le fait
est que le Canada cherche déjà à négocier des ententes
parallèles avec des pays tiers et que sa liberté le confine
parfois dans des situations défavorables.
Le dilemme concerne donc l’accroissement de la
coopération économique avec les États-Unis sans
compromettre la souveraineté, les normes, ni la
51
Option 4 : Rétablir et renouveler
la crédibilité du Canada en tant
qu’intermédiaire impartial dans les
institutions économiques multilatérales
Établir un tarif extérieur commun (union
douanière), et poursuivre et augmenter la
coopération en matière de réglementation
et de normes
Par union douanière, ou tarif extérieur commun,
on entend l’utilisation par le Canada et les États-Unis
des mêmes droits de douane sur la plupart des
biens venant des pays tiers. Le principal avantage
serait de remédier aux problèmes concernant des
règles d’origine complexes si les matières utilisées
pour fabriquer un produit fini exporté aux États-Unis
proviennent d’un pays tiers, et vice-versa. Étant
donné que la chaîne d’approvisionnement se complexifie,
l’occurrence de ces situations pourrait augmenter
et les avantages des accords de libre-échange risquent
de diminuer. Cette recommandation vise à simplifier
le processus pour les entreprises canadiennes et à leur
permettre de participer à la chaîne de valeur mondiale,
tout en conservant l’accès au marché américain.
Cette mesure accroîtra l’harmonisation de la réglementation et la reconnaissance mutuelle des
normes économiques.
La crédibilité du Canada en tant qu’intermédiaire
impartial dans les institutions économiques multi
latérales a été profitable. Les Canadiens ont participé
à la création de l’architecture d’après-guerre et de
la plupart des institutions multilatérales internationales.
En outre, le pays a affecté ses militaires à des
endroits névralgiques et a fourni une aide généreuse.
Ces mesures ont beaucoup contribué au développement
économique et social du Canada. Voici ce qu’en disait le
London Times en 1968 :
Entre les États-Unis et le Commonwealth, entre
les petites et les grandes puissances, et grâce à sa
diplomatie calme, impartiale, réconciliatrice et
novatrice, le Canada est le porte-parole numéro un
des puissances moyennes et, souvent, un guide
pour les grandes puissances. (Mentionné dans Cohen,
Andrew. 2003. While Canada Slept. Toronto :
McClelland et Steward. p.194).[Traduction]
Augmenter la mobilité de la main-d’œuvre
entre le Canada et les États-Unis
Pour rivaliser dans un monde multipolaire où les règles
internationales peuvent évoluer de diverses manières et
où le Canada n’a pas beaucoup d’autorité, nous devons
adopter des actions et des politiques internationales,
nationales et locales qui nous permettent d’influencer
notre avenir et celui des autres pays.
Le Canada, ainsi que des régions et secteurs des
États-Unis, ont une culture de l’entreprise semblable.
Nombre d’industries sont déjà très intégrées. Par le
passé, les ententes, comme le Pacte de l’automobile
et l’Accord de libre-échange avec des pays d’Amérique
centrale, touchaient principalement les échanges de
biens et de services. Par contre, en 2017, l’économie
sera en grande partie fondée sur la connaissance. Cet
environnement exige la libre circulation de la maind’œuvre, des biens et des dollars-investissement. De
plus, au même titre que l’âge de la population canadienne,
la pénurie de main-d’œuvre dans certains secteurs
augmentera énormément. Le Canada pourrait avoir la
possibilité d’attirer des travailleurs, notamment si
une récession prolongée au sud de la frontière menait
à une réduction systémique ou même sectorielle
des emplois.
Les options suivantes visent à faire du Canada une
puissance moyenne avec beaucoup d’influence dans les
forums économiques multilatéraux. Étant donné que
les nouvelles économies prennent de plus en plus de
place, à long terme, le Canada risque d’avoir moins de
poids, malgré ses politiques. Cette solution permettrait
au pays de tisser des liens avec les principaux acteurs,
nouveaux et actuels, parce qu’il sera en mesure de
soutenir leur point de vue.
Voici comment le Canada pourrait rétablir et renouveler
sa crédibilité en tant qu’intermédiaire impartial dans
les forums économiques multilatéraux :
La mobilité de la main-d’œuvre pourrait débuter
avec des programmes pilotes dans des secteurs
convenus et augmenter au fil du temps, en tenant
compte des leçons tirées. Cette recommandation
serait profitable pour les régions du Canada où
la demande de personnel augmente ou en vue
d’accroître l’efficacité des institutions binationales,
comme la Conférence des gouverneurs de la
Nouvelle-Angleterre et des Premiers ministres
de l’Est du Canada.
• entamer des négociations franches dans des
domaines traditionnellement considérés comme
délicats ou hors de portée pour le Canada;
• favoriser une réforme juste et efficace des
institutions économiques multilatérales;
• agir localement pour encourager la participation et la
mobilisation de la population afin d’établir les fondements du renouvellement de l’influence canadienne
dans les institutions économiques internationales.
52
Canada@150 R apport de recherche | Entamer des négociations dans des domaines
traditionnellement considérés comme délicats
ou « hors de portée » pour le Canada
PartIE II
Agir localement pour encourager la participation
et la mobilisation de la population afin d’établir
les fondements du renouvellement de l’influence
canadienne dans les institutions économiques
internationales
La diminution relative du rôle du Canada dans
l’arène économique multilatérale au cours des
dix dernières années est en grande partie due à
Les efforts déployés pour ouvrir l’économie canadienne
son refus d’adopter de nouvelles mesures ou de
au marché international, particulièrement dans
donner le ton au libre-échange et au commerce
les secteurs délicats, rencontreront toujours beaucoup
équitable mondial. Bien que le
d’opposition soulevant des tensions
Canada continue de promouvoir le
nationales qui génèrent le scepticisme
libre-échange des biens et des
des entités qui bénéficient du statu
services, son approche visant à
Il est possible que cette situation
« La diminution relative quo.
protéger ses propres marchés en
soit aggravée par un contexte
ce qui concerne certains secteurs
mondial défavorable, qui influence
du rôle du Canada dans
(les produits agricoles, la culture,
négativement l’opinion publique.
l’arène économique
la propriété étrangère dans des
Cette recommandation vise à favoriser
secteurs précis) limite sa capacité
multilatérale au cours
la mobilisation et la participation de la
de jouer un rôle de chef de file.
des dix dernières années population, afin d’établir les fondements
Cette recommandation encourage
du renouvellement de l’influence
est en grande partie le Canada à au moins entamer des
canadienne dans les institutions
pourparlers multilatéraux sur ces
économiques internationales. Étant
due à son refus
questions afin qu’il joue encore une
donné la diversité et l’expérience
fois le rôle d’intermédiaire impartial
d’adopter de nouvelles
du Canada, la stratégie viserait d’abord
à l’échelle internationale. Il est vrai
sensibiliser le public aux avantages
mesures ou de donner àactuels
que seule, cette mesure n’incitera
de l’internationalisation de
probablement pas les États-Unis ou
notre
économie
et des avantages
le ton au libre-échange
l’Europe à faire des concessions
éventuels de l’intégration mondiale.
similaires, mais elle ferait du Canada
et au commerce Ces mesures comprennent la sensiun intermédiaire fiable entre les
bilisation de la population au rôle du
équitable mondial. »
pays développés et ceux en dévelop
Canada dans ces institutions. Ensuite,
pement. Ainsi, le Canada s’assurerait
les institutions de recherche devraient
une place dans les prochaines
être financées afin de créer de
négociations qui auront un effet
nouveaux forums ainsi que d’organiser
direct et important sur le pays.
des conférences et d’autres initiatives locales et
nationales pour accroître la participation internationale
Favoriser une réforme juste et efficace des
et susciter de nouvelles idées sur le renouvellement
institutions économiques multilatérales
de l’influence canadienne.
Le Canada pourrait aussi devenir le champion de la
réforme novatrice longtemps attendue des institutions
financières internationales, comme l’Organisation
mondiale du commerce, en vue d’établir un régime
multilatéral juste et efficace où les règles profitent
à tous, notamment aux États les plus faibles. Cette
Les options stratégiques présentées demandent
mesure ferait du Canada un chef et un porte-parole
l’adoption d’une nouvelle ligne de pensée, d’une nouvelle
crédible pour les pays en développement et les
orientation et, peut-être, d’un nouvel ensemble de
puissances moyennes. Elle lui permettrait également
compétences au sein de la fonction publique. Voici les
d’assurer le lien avec les grandes puissances. Ce
enjeux les plus importants pour le renouvellement
genre de réforme a l’avantage d’utiliser notre influence
de la fonction publique :
actuelle pour la mise en œuvre à court terme et
1. Pour accroître notre compétitivité sur le marché
d’en tirer entièrement parti à long terme, lorsque
mondial, la fonction publique doit adopter une
la puissance relative du Canada diminuera au
démarche horizontale et une pensée globale :
profit des nouvelles économies.
Les ministères créent des politiques qui influencent
Conséquences pour
53
Canada@150 R apport de recherche | le rôle du Canada sur le marché international.
Aussi, les ministères doivent avoir une vue
d’ensemble des enjeux. Il faut donc que des
personnes ayant une pensée globale occupent
des fonctions non internationales.
PartIE II
et américains. Il est également possible d’encourager
les universités canadiennes qui offrent des
programmes d’administration publique à accroître
les échanges avec des écoles américaines. Un accès
accru et facile aux États-Unis et aux possibilités de
formation dans ce pays pourrait également être
étudié. L’acquisition d’expérience dans l’environnement
politique américain à l’aide d’un éventail élargi
de mécanismes bidirectionnels nous aiderait aussi
à mieux comprendre nos voisins.
2. La fonction publique doit profiter des talents et
des connaissances d’une nouvelle manière dans
les autres secteurs, au Canada et à l’étranger :
On doit accorder plus d’importance à la manière de
soutenir le déplacement des fonctionnaires entre
le gouvernement et les autres secteurs, notamment
l’augmentation des avantages des déplacements
bilatéraux. L’accès aux recherches et aux connaissances du secteur privé devrait être accru. Les
échanges internationaux et le recrutement doivent
être examinés en profondeur pour que la fonction
publique puisse bénéficier des bassins de talent
mondiaux.
4. Le renouvellement de la fonction publique
pourrait intégrer de meilleures pratiques de
communication au processus d’application
des politiques : L’augmentation de la visibilité du
Canada sur un marché mondial de plus en plus
fréquenté est primordiale. Pour ce faire, on devra
regarder de plus près les possibilités de publicité en
vue de remédier aux perceptions fautives et trouver
des moyens d’accroître la participation active du
public, afin qu’il saisisse mieux la nature des choix
stratégiques difficiles. Une culture intégrant la
communication et la diffusion de l’information et
accordant de l’importance à ces éléments serait
avantagée.
3. Le renouvellement de la fonction publique
pourrait tirer parti de la création de liens
supplémentaires avec les États-Unis et
d’une meilleure compréhension de ce pays :
À cet effet, on pourrait examiner de manière
plus approfondie les possibilités d’apprentissage
et de dialogue entre les fonctionnaires canadiens
Référence
Rapporté par Andrew Cohen. 2003. While Canada Slept.
Toronto, McClelland and Stewart, p. 194.
54
Maximiser la participation du Canada
à l’économie mondiale du savoir à
compter de 2017
Défi stratégique
L’économie du savoir est directement fondée sur
contexte que notre groupe a choisi de mener une
analyse politique sur la maximisation de la participation
du Canada à l’économie mondiale du savoir.
la production, la distribution et l’utilisation de
connaissances et d’information. Le savoir est maintenant
considéré comme le moteur de la productivité et
de la croissance économique, ce qui a mené à la recon
Notre vision pour 2017 vise à faire du Canada le « Tigre
naissance du rôle de l’information, de la technologie
du Nord » grâce à sa productivité et à son innovation
et de l’enseignement dans le rendement économique.
exceptionnelles. Dans la prochaine décennie, le Canada
Uniquement dans la dernière décennie, l’évolution
connaîtra la croissance de productivité la plus
rapide de la science et de la technologie a transfiguré
importante de toutes les économies développées. En
notre société et notre mode de vie. Par exemple, le
tirant parti de son économie ouverte partisane du
BlackBerry est devenu un outil professionnel essentiel et
libre-échange, de sa société diversifiée et novatrice,
le iPod a révolutionné la saisie de données numériques.
de son cadre réglementaire strict et de sa capacité
Les découvertes dans les domaines de la génétique, de la
en Recherche et développement (R et D), le Canada
biotechnologie et de la nanotechnologie ont mené à
attirera les investissements. En haussant le niveau de
l’évolution rapide de la science médicale. Les nouvelles
compétence moyen de la population,
économies et les économies avancées
le pays sera mieux préparé à une
se fient de plus en plus aux connaistransition vers de nouveaux emplois
sances, à l’information et aux
« Pendant la prochaine
et marchés. Il sera donc possible
travailleurs hautement qualifiés
transformer les industries tradipour accroître la productivité et
décennie, les économies de
tionnelles au moyen de la technologie.
le niveau de vie. Ainsi, la dernière
Les compétences des Canadiens
décennie donne une idée des défis
avancées devront en gestion et en entrepreneuriat seront
que devra relever le Canada au cours
colmater les lourds
reconnues internationalement.
des dix prochaines années, d’ici le
Les marchés du capital de risque
150e anniversaire de la Confédération
déficits budgétaires
seront bien développés et joueront
en 2017.
provenant de la crise
un rôle déterminant dans la commerPendant la prochaine décennie, les
cialisation des innovations de
économique actuelle,
économies avancées devront colmater
tous les secteurs économiques. Tôt
les lourds déficits budgétaires
ou tard, les produits des entreprises
s’adapter aux récentes
provenant de la crise économique
canadiennes acquerront une grande
actuelle, s’adapter aux récentes
innovations, réduire notoriété aux quatre coins du
innovations, réduire les répercussions
monde. La population prendra aussi
les répercussions des
des changements climatiques et
conscience que les gouvernements,
affronter la concurrence féroce des
changements les industries et les citoyens doivent
nouvelles économies. Étant donné
unir leurs efforts pour mettre en
climatiques et affronter
que la population du Canada est
œuvre le processus réglementaire
vieillissante et qu’elle diminue en
la concurrence féroce des au pays et à l’étranger afin de
comparaison avec la population
préserver l’intérêt public, de même
mondiale, la croissance de la producnouvelles économies. »
que la compétitivité internationale
tivité nécessitera l’adoption de
du Canada.
nouvelles politiques. C’est dans ce
Notre vision pour 2017
55
Canada@150 R apport de recherche | Contexte et portée
PartIE II
donc les obstacles à la productivité à l’aide de politiques
publiques qui favorisent une culture de l’apprentissage,
l’excellence académique et scientifique, la collaboration,
ainsi que l’élaboration et le développement d’activités
stratégiques.
Les économies modernes dépendent de plus en
plus du savoir, de l’information et des travailleurs
hautement qualifiés pour améliorer leur productivité,
augmenter le niveau de vie et dissiper les incertitudes
quant à l’innovation, la science et la technologie.
Au chapitre de la portée, l’économie du savoir transcende
Déjà, la mondialisation a montré que les nations
tous les secteurs industriels, y compris les industries
industrialisées comme le Canada ne peuvent
traditionnelles comme les mines, l’agriculture, la fores
pas rivaliser avec les nouvelles
terie et le tourisme. Les innovations
économies sur le plan du coût de la
dans l’exploitation des sables
main-d’œuvre et de la production.
bitumineux ont créé une expertise
Par ailleurs, la crise économique
canadienne dans le domaine de
« L’augmentation de actuelle exerce une pression
l’extraction des ressources, mais
accrue sur le Canada : il lui faut
d’autres innovations (plus écologiques)
la productivité résoudre le problème de longue
dans les industries traditionnelles
est importante parce
date relatif à l’augmentation plutôt
pourraient façonner une économie
faible de sa productivité. Selon
compétitive et durable. De même,
qu’elle contribue un rapport d’évaluation récent du
les discussions portant sur l’économie
Conseil des académies canadiennes,
à l’amélioration du
du savoir doivent aussi aborder
l’augmentation de la productivité
l’éducation de manière plus générale.
niveau de vie. »
est importante parce qu’elle contribue
Bien que les diplômes d’études
à l’amélioration du niveau de
postsecondaires et supérieures soient
vie1. Le rapport souligne que, « depuis
souhaitables pour soutenir la R et le D
1984, la productivité relative de
avancés, la participation à l’économie
la main-d’œuvre dans le secteur privé au Canada
du savoir exigera l’acquisition de compétences de base
a chuté de 90 % par rapport aux États-Unis, à
plus élevées en lecture, en écriture, en mathématiques
environ 76 %, en 2007. Au cours de la période
et en pensée critique. Tous les Canadiens devront
allant de 1985 à 2006, la croissance moyenne
posséder l’éducation, la formation et les compétences
de la productivité de la main-d’œuvre au Canada
nécessaires pour naviguer, travailler
se situait au 15e rang sur 18 pays
et vivre dans un monde de plus en plus
comparables au sein de l’Organisation
exigeant.
de coopération et de développement
économique (OCDE). »
« Nous examinerons donc Finalement, pour les besoins de
l’analyse, nous ne nous pencherons
les obstacles à la Ainsi, pour surmonter le problème de
pas sur les initiatives gouvernemenla faible productivité, les décideurs
tales actuelles parce qu’elles visent
productivité à l’aide de
devront examiner les politiques qui
l’intervention immédiate pour
donnent au Canada un avantage
politiques publiques combler des lacunes politiques
concurrentiel durable. Voici comment
qui favorisent une culture déjà observées. Nous traiterons
l’OCDE a décrit l’économie mondiale
plutôt de 2017 et des mesures qui
du savoir en 2005 : « tendances dans
doivent être adoptées maintenant
de l’apprentissage,
les économies avancées à devenir de
pour concrétiser notre vision du
l’excellence académique Canada. En outre, en ce qui concerne
plus en plus tributaires du savoir, de
l’information et des compétences
les liens horizontaux, nous voudrions
et scientifique, la de haut niveau »2. Elle a ajouté que
saluer l’excellent travail des autres
« le savoir et la technologie sont
collaboration, ainsi que
groupes, comme « Rivaliser dans un
devenus de plus en plus complexes,
monde multipolaire » et « Puissance
l’élaboration et le ce qui souligne l’importance des
inexploitée d’au-delà de la marge ».
liens entre les firmes et d’autres
Nous encourageons l’exécution de
développement
organisations en tant que moyen
travaux sur la manière dont nos
d’activités stratégiques. » sujets se rejoignent et la complémend’acquérir des connaissances
spécialisées. » Nous examinerons
tarité de nos recommandations
stratégiques.
56
Canada@150 R apport de recherche | Principaux enjeux
politiques
PartIE II
Analyse
Innovation et commercialisation
En vue de concrétiser notre vision du Canada
pour 2017, nous devrons aller au-delà des facteurs
traditionnels qui soutenaient notre économie par
le passé. Bien que la croissance de la main-d’œuvre
ait aidé le Canada à accroître sa productivité,
le vieillissement de la population signifie que la
productivité devra dorénavant augmenter malgré
la diminution continue de la main-d’œuvre. À elle
seule, l’immigration ne pourra pas combler ces
lacunes. En outre, la dépendance à l’exploitation des
ressources naturelles est insuffisante, puisque
la fluctuation du cours des produits de base sur le
marché mondial est à l’origine d’une instabilité
et les considérations environnementales sont devenues
une priorité impossible à ignorer. Ainsi, les moteurs
de changement suivants constituent le point de départ
de nos travaux : 1) le pouvoir croissant des nouvelles
économies; 2) l’augmentation accrue du taux et de la
capacité de changement provenant des découvertes en
sciences et technologies; 3) les enjeux démographiques
d’une société vieillissante; 4) le besoin croissant de
tenir compte des considérations environnementales et
économiques dans l’augmentation de la productivité.
« L’innovation consiste en des façons nouvelles
ou meilleures de faire des choses ayant une valeur
quelconque » et « ne se limite pas qu’aux produits,
mais englobe également l’amélioration des procédés »3
et de nouvelles formes d’entreprise. L’innovation fait
partie intégrante de l’économie du savoir puisqu’elle
est, directement ou indirectement, le principal
moteur de l’augmentation de la productivité du travail
(production supérieure par heure travaillée) et,
donc, le principal facteur de la prospérité nationale.
En vue de favoriser l’innovation et de rivaliser avec
les économies nouvelles et avancées, le Canada devra
élaborer des solutions stratégiques pour contourner
les obstacles caractérisant l’économie du savoir :
• Recherche et développement (R et D) : L’inves
tissement dans la R et le D est l’un des principaux
indicateurs des efforts déployés par le gouvernement
et le secteur privé pour promouvoir la science et
la technologie. Selon l’OCDE, les pays membres ont
investi en moyenne 2,3 % de leur PIB dans la R et le D
en 2006. Ce chiffre comprend l’argent investi par toutes
les entreprises au pays, les instituts de recherche,
ainsi que les laboratoires universitaires et gouvernementaux. Les dépenses en R et D engagées par
des entreprises nationales pour des travaux effectués
à l’étranger ne sont pas incluses. En 2006, les
dépenses intérieures brutes en R et D du Canada
représentaient 1,94 % du PIB, tandis qu’aux ÉtatsUnis, elles étaient de 2,66 %. Non seulement le Canada
est bien en deçà de la moyenne de l’OCDE, mais
les tendances à long terme révèlent aussi que ses
dépenses en R et D diminuent. En effet, le pays a
investi 1,73 % de son PIB dans la R et le D en 1994
et, bien que les dépenses aient atteint 2,09 % en
2001, depuis ce temps, elles sont sans contredit en
pente descendante, atteignant 1,94 % en 2006 et
1,89 % en 2007. Cette tendance doit être renversée,
car l’investissement dans la R et le D par les
secteurs privé et public sera toujours un aspect
important de l’économie du savoir.
Après avoir examiné ces moteurs de changement
et le contexte socioéconomique actuel, nous avons
conclu que les principaux enjeux politiques suivants
sous-tendent l’analyse des moyens pour maximiser la
participation du Canada à une économie mondiale
du savoir :
• création du leadership et du soutien nécessaire
pour l’innovation et la commercialisation
de nouvelles idées, recherches et technologies;
• former, attirer et maintenir en poste un capital
humain hautement compétent et qualifié pour
continuer de développer l’économie canadienne;
• établissement de systèmes de réglementation
solides et polyvalents qui favorisent l’innovation
et la compétitivité.
Augmentation de la mobilisation du
savoir au sein de la main-d’œuvre
Pouvoir croissant des nouvelles économies
Augmentation accrue du taux et de la capacité de changement
provenant des découvertes en sciences et technologies
Enjeux démographiques d’une société vieillissante
Causes
Vers une
économie du
savoir
Besoin croissant de tenir compte des considérations environnementales
et économiques dans l’augmentation de la productivité
57
Conséquences
Développement d’avantages comparatifs mondiaux
fondés sur un bon système d’innovation
Importance accrue de trois domaines :
innovation et commercialisation, capital
humain et cadre réglementaire
Canada@150 R apport de recherche | • Droits de propriété intellectuelle : Les idées,
la conception et la créativité sont les éléments-clés
d’une société prospère. Les échanges de vues
animés et ordonnés sont aussi importants pour
notre économie que l’argent ou les produits et
les services. Pour qu’ils aient lieu, il faut mettre
en place un cadre de propriété intellectuelle
solide qui incite les entreprises à investir. Elles
hésitent à le faire dans des marchés où la régle
mentation est souple parce que leurs découvertes
ne seront pas protégées. L’OCDE se sert du
nombre de brevets déposés pour mesurer l’innovation.
La propriété intellectuelle est donc aussi un
indicateur de la croissance technologique d’un
pays. Le Canada pourrait agir immédiatement
pour modifier les mesures législatives sur la propriété
intellectuelle. Cependant, le défi sera de trouver
un juste équilibre entre la protection de la propriété
intellectuelle, ainsi que la communication d’idées
et l’accès à des connaissances qui favorisent
l’innovation.
un rendement acceptable. À cet effet, le gouver
nement doit favoriser la croissance des PME en
adoptant les technologies viables au début de
leur cycle de développement. Sans cet appui, les
entreprises risquent de quitter le Canada défini
tivement, puisque plus de capital de risque est offert
ailleurs, notamment aux États-Unis, où l’attitude
commerciale est plus agressive et l’accès à l’expertise
en gestion est meilleur. Il est aussi possible que les
entreprises voyant le jour au Canada aboutissent
dans des marchés propices où les possibilités de
croissance sont plus vastes. Cette situation laisserait
le Canada sans avantage à long terme pour favoriser
le développement commercial et créerait un fossé
entre l’innovation et la réussite commerciale. De
même, sans un marché du capital de risque solide et
mature, les PME novatrices qui ont besoin d’une mise
de fonds initiale importante risquent d’être achetées
par des sociétés multinationales et implantées à
l’étranger.
• Changements structuraux dans l’économie : La
crise économique actuelle accélère les changements
structuraux dans l’économie canadienne. Les
emplois créés après la crise seront probablement
différents de ceux qui disparaissent aujourd’hui
(p. ex., dans les secteurs industriel et automobile).
Le Canada doit encourager l’innovation dans les
secteurs traditionnels et créer des emplois grâce
à l’innovation et au développement des secteurs
émergents. Roger Martin et Richard Florida
proposent de [Traduction] « établir une prospérité
commune pour les Ontariens en valorisant plus
largement les capacités créatives de la population
et de la main-d’œuvre, en créant des industries
groupées plus solides et en tirant profit du potentiel
créatif des générations actuelles et futures en vue
de devenir un modèle dans l’ère de la créativité »5.
Afin de réaliser cette tâche, ils proposent de
créer des emplois dans des industries et des domaines
à valeur ajoutée, de remplacer les emplois routiniers
par des emplois créatifs et d’accroître les tâches
qui font appel à la créativité dans toutes les
industries.
Croissance de l’innovation par pays
450 000
Nombre de brevets accordés
400 000
350 000
300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
0
2001
2002
2003
2004
2005
Année
Canada
États-Unis
Chine
PartIE II
Inde
• Marchés de capital de risque : Le marché de
capital de risque du Canada est plutôt jeune et ne
dispose pas encore des compétences nécessaires
pour réussir4. En outre, il existe relativement peu
d’entreprises de haute technologie et de sciences
au Canada en comparaison avec les États-Unis et
l’Europe. Ce phénomène est surtout dû à l’accès
restreint au capital de risque pour le développement
commercial, notamment pour les petites et
moyennes entreprises (PME). Ainsi, afin d’attirer
assez de capital pour l’autonomie des PME,
celles-ci devront démontrer qu’elles possèdent
les compétences et l’expérience nécessaires
pour que les investissements initiaux produisent
• De la simple recherche au succès commercial :
Seule, l’augmentation des investissements en R et D
n’est pas un gage d’innovation et de croissance de
la productivité. Contrairement à la quantité et à la
qualité concurrentielles du personnel hautement
qualifié formé au Canada, la mesure dans laquelle
les entreprises privées et le gouvernement se
servent de leurs connaissances pour l’innovation
et la commercialisation demeure insuffisante.
Par exemple, le Comité sur l’état de la science et de
la technologie au Canada avance que le « Canada
58
Canada@150 R apport de recherche | Croissance du PIB par pays
possède des atouts considérables dans de
nombreux secteurs de recherche et qu’il y a lieu
d’être optimiste sur le fait que nous gagnons
du terrain dans plusieurs nouveaux domaines »6.
En se fondant sur les commentaires formulés
lors de l’enquête, le Comité croit que le Canada
a « plus de difficulté à faire de ces atouts en
science fondamentale des succès commerciaux
durables. Il s’agit d’un problème de longue date
du système d’innovation du Canada qui doit être
résolu pour pouvoir tirer pleinement parti des
forces considérables du Canada en matière de
S et T. » L’une des explications de cette lacune
est le niveau de compétences en gestion et en
entrepreneuriat au Canada, qui fera l’objet d’une
analyse approfondie dans la prochaine section.
12
11
Taux de variation
10
Population (Millions)
2005
2006
2007
2008
États-Unis
Chine
Inde
• Les partenariats : Établir des liens avec les
secteurs (publics, privés et au-delà) : Le
développement de réseaux de coopération, de liens
et de possibilités entre l’approvisionnement du
secteur public et les besoins du secteur privé dans
des marchés clés axés sur les connaissances aidera
le Canada à former et à conserver son personnel
hautement qualifié et à attirer des gens de l’étranger.
Les organismes constatent qu’ils ne peuvent pas
régler les problèmes à eux seuls et qu’ils n’ont pas les
ressources nécessaires pour régler des problèmes
de plus en plus complexes de manière isolée. Grâce
aux partenariats, les organismes peuvent tirer
parti de l’expertise du secteur privé, des universités
ou à l’extérieur pour atteindre leurs objectifs.
Les compagnies privées, surtout les PME, n’ont
pas besoin d’investissements considérables pour
devenir plus novatrices. Au contraire, en créant des
partenariats, elles peuvent utiliser les ressources
existantes dans le secteur universitaire ou public
pour améliorer leurs produits, faire de la RD et
stimuler la croissance économique. De même, les
institutions publiques pourraient être incitées
davantage à commercialiser leurs idées générées
par la RD en faisant appel au secteur privé. De
cette façon, les forces du Canada pourraient être
fondées sur ses réseaux et ses partenariats,
créant ainsi l’environnement approprié pour attirer
des personnes brillantes et des entreprises
dynamiques, qui pourront s’associer à des réseaux
mondiaux et à des chaînes d’approvisionnement.
1 000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
2008
Année
Chine
3
La capacité de notre main-d’œuvre à fournir les
compétences requises à une économie axée sur les
connaissances dépendra de sa capacité d’attirer
le capital humain nécessaire et de le perfectionner.
Parmi les facteurs clés, citons :
1 100
États-Unis
4
Canada
1 200
Canada
5
Année
1 300
2007
6
2004
1 400
2006
7
0
Croissance démographique par pays
2005
8
1
La main-d’œuvre canadienne sera bien moins
nombreuse en 2017 étant donné que presque tous les
membres de la génération du baby-boom auront
60 ans ou plus. Ce problème est d’autant plus grand
que le taux de natalité du Canada a chuté de 25,4 %
entre 1992 et 2002, le taux de fécondité étant de 1,5
en 2002. En d’autres mots, « le vieillissement de
la population au Canada rend la croissance de la
productivité impérative, dans la mesure où une
importante proportion de la population en âge de
travailler cessera d’augmenter et se mettra ensuite
à diminuer »7. Il sera dans l’intérêt national de veiller à
ce que le plus grand nombre possible de Canadiens
ait l’occasion d’accéder au marché du travail; il faudra
créer des occasions pour la « crème » et permettre
aux immigrants de réussir dans l’économie canadienne
moderne.
2004
9
2
Capital humain
0
PartIE II
Inde
59
Canada@150 R apport de recherche | • Information sur le marché du travail (IMT) :
Certains économistes estiment qu’une mauvaise
information peut mener à la réduction d’un marché
ou à son effondrement complet. L’information
peut faciliter l’adaptation au marché du travail
et contribuer à la réalisation des objectifs des
politiques publiques. Selon Norton Grubb, « tout
d’abord, le choix d’un métier approprié – en
harmonie avec la nature – de la personne – importe
non seulement pour elle-même, mais aussi pour
atteindre les objectifs sociaux d’efficience, de produc
tivité et de compétitivité »8. L’IMT joue notamment
un rôle important dans l’amélioration de l’efficacité
du système d’éducation en augmentant le
volume d’information qui existe sur les possibilités
d’apprentissage et les taux de réussite.
PartIE II
canadienne. Selon la Communauté des régulateurs
fédéraux du gouvernement du Canada, « ... le
système de réglementation canadien, bien qu’il ait
été considéré comme étant novateur par d’autres
pays et qu’il les ait inspirés dans le passé, ne peut plus
faire face aux pressions et aux défis qui se présentent
actuellement. Ce système doit devenir plus efficace,
alerte et souple »10. Dans un monde de plus en plus
complexe, les systèmes de réglementation du Canada
doivent évoluer afin de pouvoir relever plusieurs
défis, notamment :
• Surveiller l’innocuité de produits de plus en
plus mondiaux : La mondialisation a fait augmenter
la circulation de produits dans le monde et des
cas récents très médiatisés, comme l’éclosion de
listériose associée à une usine des
Aliments Maple Leaf à Toronto, et les
produits contaminés de la Chine,
mettent en évidence la difficulté de
« Près de la moitié des
connaître les règlements touchant
l’innocuité des produits provenant
Canadiens d’âge du Canada et d’autres pays. Cette
adulte (48 %) se situent sensibilité accrue contribue aux
attentes de plus en plus élevées
à un niveau inférieur du public envers un gouvernement
responsable, capable d’assurer
à celui permettant de
l’innocuité des produits qu’utilisent
fonctionner dans les Canadiens. Étant donné que la
circulation des produits dans le
une société moderne. »
monde entier continuera probablement
au cours des prochaines années,
ce défi demeurera réel jusqu’en 2017.
• Améliorer les compétences
de base afin de pouvoir
travailler dans une société
et une économie davantage
axées sur le savoir : Selon Paul
Cappon, président-directeur
général du Conseil canadien sur
l’apprentissage, « près de la moitié
des Canadiens d’âge adulte (48 %)
se situent à un niveau inférieur
à celui permettant de fonctionner
dans une société moderne, selon
les normes internationales. Cette
proportion restera pratiquement
identique au cours des 20 prochaines
années. En raison de la croissance
démographique, le nombre de
Canadiens d’âge adulte ayant un faible niveau de
littératie passera de 12 à plus de 15 millions »9. Ce
sera un obstacle important à la capacité du pays
d’exceller dans une économie mondiale fondée sur
le savoir. M. Cappon nous avertit également que
« la perte des compétences chez les adultes se produit
rapidement ». Les compétences acquises par une
solide scolarité de base, notamment la littératie, ne
perdurent pas si elles ne sont pas renforcées en
milieu familial, dans la communauté, au travail et
au cours de la vie.L’apprentissage tout au long de
la vie et dans tous ses aspects doit être un objectif
essentiel de la politique.
• Élaborer des politiques et des lois qui
favorisent l’innovation : L’évolution des nouveaux
produits et services associés aux technologies
existantes et émergentes (telles que les technologies
de l’information et des communications, la bio
technologie et la nanotechnologie) se fait rapidement.
Il arrive souvent que les décisions de réglementation
soient prises plusieurs années après que ces produits
et services sont prêts à être commercialisés.
Il est toutefois possible d’élaborer des politiques
et des règlements d’application qui favorisent
l’innovation. L’élaboration de politiques et de
règlements de façon prévisible peut être utile
dans un cadre commercial plus stable qui favorise
les investissements dans les industries novatrices
et de pointe au Canada. Il faut régulièrement
élaborer des règlements et les appliquer confor
mément aux instructions connues en matière
de politique afin que les compagnies, canadiennes
et internationales, aient la confiance nécessaire
pour investir au Canada11.
Systèmes de réglementation
Des systèmes de réglementation appropriés sont
essentiels au soutien des avantages de l’innovation
dans la société, parallèlement à la gestion des
risques possibles. Il faut des règlements pour préserver
la santé et la sécurité des Canadiens, protéger
l’environnement et assurer la viabilité de l’économie
60
• Participation efficace de partenaires
l’environnement. Le gouvernement doit préciser ses
responsables de la réglementation : L’élaboration
objectifs en matière de réglementation et informer
et l’entretien de systèmes de réglementation efficaces
tous les intervenants, y compris le public, et susciter
nécessitent la participation de plusieurs partenaires.
leur participation quant aux futurs plans touchant
Au gouvernement du Canada, plusieurs ministères
cette nouvelle industrie.
et organismes doivent collaborer afin d’élaborer des
règlements pour un secteur précis. Au Canada, les
intervenants du gouvernement doivent pouvoir
réseauter avec les gouvernements provinciaux et
Au cours de la prochaine décennie, un des principaux
territoriaux, l’industrie, le milieu universitaire,
défis du Canada sera de s’adapter à une société de
les organisations non gouvernementales et le public.
plus en plus axée sur le savoir, surtout dans le contexte
Dans le reste du monde, les intervenants canadiens
économique actuel. À la suite de notre analyse, il est
doivent pouvoir mobiliser des intervenants d’autres
évident que malgré les défis stratégiques du Canada en
pays, puisque l’effet de la mondialimatière d’innovation et de commersation rendra la collaboration entre
cialisation, de capital humain et de
les pays plus importante que jamais.
systèmes de réglementation, nous
Pour ce qui est de la position
« Malgré les défis sommes bien placés pour résoudre
internationale du Canada concernant
ces problèmes en les transformant
stratégiques, nous
les règlements, il est important de
en débouchés pour améliorer notre
noter que le travail présenté par le
productivité et l’innovation. Si nous
sommes
bien
groupe canada@150 est axé sur le
voulons présenter le Canada comme
« soutien à la concurrence dans un
placés pour résoudre le « Tigre du Nord » de l’économie
monde multipolaire », qui comprend
mondiale du savoir d’ici 2017, il faudra
ces problèmes en la recommandation voulant que
adopter les options suivantes en
le Canada soit reconnu comme chef
les transformant en
matière de politique :
de file en matière de règlements
débouchés et de normes.
Perspectives
1. Promouvoir une
pour améliorer notre On craint déjà que des Canadiens
économie axée sur
n’aient pas les compétences de
productivité le savoir
base pour fonctionner dans une
et l’innovation. »
société davantage axée sur le
Tous les Canadiens qui veulent
savoir. Par conséquent, bon nombre
s’adapter et réussir dans la prochaine
pourraient ne pas posséder la
décennie devront posséder les
capacité de comprendre et de participer
capacités et les compétences approaux discussions complexes portant
priées requises dans une société qui est de plus en
sur des questions techniques, scientifiques et éthiques.
plus complexe. Notre première recommandation est
Dans cet environnement, les citoyens ont besoin
que le gouvernement mette sur pied une stratégie
de directives du gouvernement. Si le gouvernement
d’apprentissage nationale dont l’objectif serait d’accroître
ne suscite pas la participation des citoyens à un
le niveau de compétence moyen des Canadiens afin
dialogue constructif sur des nouveaux enjeux, d’autres
qu’ils puissent faire partie de notre société axée sur le
intervenants façonneront le discours public pour
savoir (notamment en augmentant les connaissances
qu’il reflète leurs intentions. Étant donné que le soutien
scientifiques, l’analyse critique et la formation offerte
ou l’opposition du public en matière d’innovation
pour les nouvelles technologies). Pour y arriver, il
joue souvent un rôle essentiel dans son développement,
faudra obtenir la collaboration de partenaires provinle gouvernement doit tenir compte de la nécessité
ciaux, territoriaux et municipaux afin d’élaborer
d’adopter des stratégies de communication efficaces
une stratégie axée sur l’amélioration des possibilités
et proactives à l’égard de nouvelles technologies, et
d’apprentissage offertes aux adultes, l’amélioration de la
du besoin d’avoir des porte-parole qui peuvent traduire
formation linguistique pour les nouveaux immigrants,
des renseignements complexes et faire participer le
la création de mesures incitatives pour les personnes,
public à un dialogue constructif. Par exemple, dans le
les entreprises et l’industrie afin de permettre aux
domaine en évolution rapide que constitue la nanoadultes de se recycler, d’améliorer leurs compétences
technologie, des experts des États-Unis et du Canada
en lecture et en calcul, ou d’obtenir un diplôme d’études
demandent aux gouvernements d’agir maintenant
postsecondaires à un âge relativement avancé. Le
pour évaluer les risques possibles sur la santé et
gouvernement pourrait envisager des mesures incitatives
61
Canada@150 R apport de recherche | à caractère fiscal, créer des places additionnelles pour
les employés dans les établissements d’enseignement
secondaire et supérieur, et promouvoir la création
de programmes de formation et d’accréditation qui
sont reconnus dans une industrie en particulier.
L’augmentation du niveau de compétence moyen de
tous les Canadiens créera une main-d’œuvre qui
peut s’adapter aux changements structurels dans
l’économie, c’est-à-dire travailler pour des industries
nouvelles et émergentes, se lancer dans de nouvelles
technologies et s’adapter à l’évolution rapide. Cette
mesure créerait également un marché de consommation
plus raffiné et avisé pour des produits et services
innovateurs. Enfin, elle faciliterait la transition de
l’économie du Canada vers des activités plus créatrices,
plus vertes et à plus grande valeur ajoutée dans
les secteurs traditionnels et naissants. Un comité
interministériel sur la diversification de l’économie
pourrait recommander des moyens grâce auxquels
le gouvernement pourrait faciliter cette transition.
PartIE II
aussi transformer son pouvoir réglementaire pour le
rendre beaucoup plus inclusif. Pour ce faire, il faudra
avoir recours à de nouveaux forums (semblables aux
discussions ouvertes utilisées par les provinces pour la
représentation proportionnelle ou des « nanodialogues »
utilisés au Royaume-Uni pour éveiller l’attention du
public sur la nanotechnologie) afin de renseigner les
citoyens et les faire participer. Ces forums seraient
liés au processus de consultation et on y trouverait les
impressions et les commentaires de divers comités
permanents représentant l’industrie, le milieu universitaire, des groupes de citoyens, les médias et
les établissements de recherche. Pour soutenir ces
nouveaux forums et comités permanents, les
gouvernements utiliseraient des nouvelles technologies
(p. ex., les outils du Web 2.0) afin de mobiliser les
citoyens face aux enjeux courants et nouveaux dans
le domaine de la réglementation. La participation
accrue des citoyens et de l’industrie à ce genre de
« cadre de réglementation 2.0 » permettra au Canada
de créer un dialogue plus fort et aidera le public à s’y
retrouver dans les enjeux complexes nécessaires
pour protéger notre santé et notre environnement, traiter
les questions d’éthique et soutenir l’innovation dans
notre économie.
2. Renforcement des capacités
Une transition additionnelle dans une économie axée
sur le savoir nécessitera une application importante des
connaissances et de l’expertise afin de tirer parti des
forces existantes du Canada dans la production des
connaissances. À cette fin, les gouvernements devront
renforcer le profil de la science, de la technologie et de
l’innovation. La solution au niveau fédéral serait la
création d’un « ministère de la science, de la technologie
et de l’innovation » qui serait indépendant d’Industrie
Canada. Son mandat serait d’élaborer les politiques du
Canada sur la science et l’innovation, examiner tous
les programmes et mesures incitatives qui existent
présentement en RD et en innovation (notamment
les prix et les récompenses nationaux), et faciliter
l’adoption rapide de nouvelles technologies viables. La
création d’un « Office de la commercialisation »
pourrait faciliter le processus par lequel les activités
de recherche deviendraient des possibilités d’affaires
pour l’industrie. Dans le cadre de ce projet, il faudrait
créer un centre d’expertise pour le capital de risque et
un nouveau fonds de capital-risque afin de fournir
les capitaux d’amorçage nécessaires qui convaincront
l’investisseur providentiel et le marché des sociétés
de capital de risque à aider les PME à haut risque et à
haut rendement. De plus, nous recommandons la
création d’un centre d’expertise en gestion pour répondre
au besoin d’améliorer les compétences en gestion des
opérations dans les secteurs privé et public.
3. Cadre d’innovation
En plus de promouvoir l’économie axée sur le savoir et
le renforcement des capacités, nous recommandons
également de changer la façon dont le Canada s’engage
et participe à l’économie mondiale axée sur le savoir.
Nous savons que des partenariats entre les gouvernements, les secteurs de l’industrie, le milieu universitaire
et le public seront la clé du succès au Canada; toutefois,
il faut changer cette attitude et s’efforcer d’établir des
réseaux novateurs à l’intérieur comme à l’extérieur
de nos frontières. À ce jour, nous avons constaté des
réussites dans le développement de réseaux régionaux
et virtuels dans des disciplines connexes, notamment
dans des grappes d’innovation comme le District de
la découverte MaRs à Toronto. Les Canadiens devront
cependant s’impliquer davantage dans des projets de
recherche internationaux (p. ex., le projet du génome
humain) et se brancher aux chaînes de valeur mondiales
s’ils veulent vraiment participer à une économie
mondiale axée sur le savoir. Une des premières mesures
à prendre pour atteindre cet objectif serait d’éliminer
les obstacles nationaux et internationaux au commerce,
à l’investissement et à la mobilité de la main-d’œuvre.
Le but des réseaux d’innovation sera de faciliter les
relations d’affaires et d’accroître le roulement du
capital humain afin de stimuler l’innovation et l’entre
preneuriat. Parallèlement, cette mesure solidifiera la
réputation du Canada à titre de société libre, diversifiée
En plus de renforcer la capacité de l’entrepreneuriat
par l’entremise de la gestion, de la commercialisation
et du capital de risque, le gouvernement fédéral devra
62
Canada@150 R apport de recherche | et tolérante, et l’innovation fera partie de l’image de
marque du Canada. De même, le Canada doit participer
à des projets et diriger des initiatives dont le but est
de créer des normes réglementaires internationales,
avantageant ainsi ses industries lorsqu’elles sont
confrontées à des enjeux nouveaux ou émergents. Le
Canada sera alors prêt à faire face aux changements
économiques rapides et pourra atténuer les risques
associés aux découvertes et aux innovations dans
la décennie à venir.
PartIE II
directs de services qui œuvrent dans des secteurs
comme la santé et le recouvrement de l’impôt
devront savoir comment utiliser les nouveaux outils
électroniques pour accomplir leur travail (p. ex.,
gestion des données).
• Mémoire institutionnelle : Il faudra aussi utiliser
la technologie au sein de la fonction publique
afin de conserver la mémoire institutionnelle,
particulièrement en raison du nombre élevé
d’employés qui prendront bientôt leur retraite.
Conséquences sur les
politiques de la fonction
publique
2. Changer le milieu de travail
• Trouver de nouvelles conditions de travail :
L’utilisation de la technologie devrait permettre
à la fonction publique de trouver de nouvelles
conditions de travail. Par exemple, le BlackBerry
permet aux gens de travailler à l’extérieur de leur
bureau, ce qui pourrait aider les fonctionnaires à
avoir des horaires plus souples et à possiblement
mieux concilier travail et vie personnelle. Notre
vision du bureau à l’égard du télétravail et du
milieu de travail physique changerait, et cela créerait
peut-être un milieu qui facilite davantage la
collaboration à l’extérieur de nos cadres habituels.
Le Canada et sa fonction publique ont besoin de
politiques proactives pour contribuer efficacement au
rôle et aux possibilités du pays dans une économie
mondiale axée sur le savoir. Étant donné que les moteurs
de changement ont été précisés dans la définition du
problème de politiques, il y a de nombreuses répercussions sur la composition, le rôle et les compétences
requises dans la fonction publique fédérale :
• Politiques souples et modernes : Moderniser les
politiques en matière de ressources humaines
afin d’accorder suffisamment de souplesse dans le
choix des heures et des lieux de travail, ce qui
encourage l’utilisation de technologies en milieu
de travail.
1. Bâtir, adapter et utiliser une
infrastructure du savoir
• La fonction publique sert de courtier du savoir :
Il faudra ajouter une nouvelle compétence où les
fonctionnaires doivent comprendre les domaines
de la science/technologie et des politiques afin de
favoriser la communication efficace et l’échange de
connaissances entre les secteurs des sciences et de
la politique pour garantir des politiques fondées sur
des données probantes, veiller à ce que l’élaboration
des politiques et des règlements, le développement de
services et la prise de décisions soient fondés sur
des faits.
3. La fonction publique : un facteur
habilitant de l’innovation
• Un modèle à suivre : La fonction publique devrait
agir à titre de modèle auprès des compagnies
privées dans l’adoption de nouvelles technologies
en effectuant des projets pilotes et, si possible,
en les appliquant sur une plus grande échelle.
• La fonction publique de 2017 doit mobiliser le
public grâce à des nouvelles formes de consul
tations : Ce point est particulièrement important
pour réglementer les technologies nouvelles
ou émergentes afin de tirer parti de l’expertise
scientifique à l’extérieur du gouvernement.
• Innovation verte : Le gouvernement peut aider à
stimuler le marché de la technologie verte au moyen
de ses pratiques d’acquisition. L’installation de
toits verts, l’aménagement d’immeubles pour la
cogénération et l’installation de panneaux solaires
permettraient au gouvernement de prouver qu’il
adopte des technologies vertes, tout en épargnant
de l’argent aux contribuables à long terme. La
fonction publique peut ainsi prêcher par l’exemple.
• Les fonctionnaires de 2017 devront être en
mesure d’utiliser de nouvelles technologies
dans l’accomplissement de leurs fonctions : On
trouvera au sein des services de technologie de
l’information des experts qui peuvent gérer un
nouvel ensemble d’outils Web 2.0, comme les
wikis et les sites internes de réseautage social
(p. ex., le nouveau GCconnex). Les prestataires
• Outil de recherche : La fonction publique doit être
un outil de recherche de base. Les compagnies
canadiennes se fondent sur la recherche de base
pour développer de nouvelles technologies et
des nouveaux produits.
63
Canada@150 R apport de recherche | • Facilitateur et partenaire : La fonction publique
de 2017 doit être un outil qui facilite la colla
boration. Plusieurs PME n’ont pas le temps ou les
ressources pour trouver des synergies et des
partenariats possibles avec d’autres compagnies
(canadiennes ou internationales). La fonction
publique de 2017 doit collaborer et chercher
activement des partenariats avec des compagnies
privés afin de stimuler l’innovation ou de fournir
la plate-forme à ces compagnies pour établir
des liens.
PartIE II
• Collaborer avec divers ministères : Il faut réunir
des groupes de travail et leur confier le traitement de
dossiers horizontaux épineux selon l’expertise et
les intérêts plutôt qu’à l’échelle des ministères. Des
centres d’expertise (peu importe qu’ils soient virtuels
ou réels) fourniraient au public des conseils, des
services de coordination et des personnes-ressources
au sujet de travaux qui ont déjà été réalisés, et
ils généreraient également l’occasion d’accroître la
collaboration. Pour y arriver, l’accès à l’information
et les gens devraient être transparents.
Notes
1. Conseil des académies canadiennes. 2009. Innovation et
stratégies d’entreprise : pourquoi le Canada n’est pas
à la hauteur. Le comité d’experts sur l’innovation dans
les entreprises. Conseil des académies canadiennes.
Ottawa. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet : <http://
www.sciencepourlepublic.ca/fr/innovation.html>
7. Supra, note 1.
8. Grubb, W. N. 2002. « Être en harmonie avec sa profession :
information et orientation professionnelles ( Le rôle des
marchés et des pouvoirs publics ». Document préparé en
vue de l’Examen de l’OCDE sur les politiques d’orientation
professionnelle. (Consulté le 5 octobre 2009). Sur Internet :
<http://www.oecd.org/dataoecd/32/14/1954702.pdf>
2. Organisation de coopération et de développement
économiques. 2005. « Mesure des activités scientifiques
et technologiques : Principes directeurs proposés pour
le recueil et l’interprétation des données sur l’innovation
technologique. Manuel d’Oslo, troisième édition ».
Approuvé par le groupe de travail d’Eurostat sur les
statistiques de la science, de la technologie et de
l’innovation. Paris, Organisation de coopération et
de développement économiques. Paragr. 71.
9. Cappon, P. 2008. « Commentaire : Point de vue de
Paul Cappon sur la littératie chez les adultes au
Canada ». Conseil canadien sur l’apprentissage –
Articles. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet :
<http://www.ccl-cca.ca/CCL/Newsroom/Articles/
20080612ReadingtheFuture.htm?Language’FR>
10. Gouvernement du Canada. Communauté des régulateurs
fédéraux. 2006. « Rapport de la communauté des
régulateurs fédéraux : premier atelier national annuel ».
(7 et 8 novembre 2006)
3. Supra, note 1.
4. Supra, note 1.
5. Martin, R., et R. Florida. 2009. Ontario in the Creative
Age. Toronto: Martin Prosperity Institute. (Consulté le
1er juin 2009). Sur Internet : <http://martinprosperity.org/
media/pdfs/MPI%20Ontario%20Report%202009%
202nd%20Ed.pdf>
11. Wieland, K. 2005. « In search of level playing fields:
regulatory certainty is required for a successful
ISP marketplace ». Telecommunications International
Edition. 39 (1): 31-44.
6. Conseil des académies canadiennes. 2006. L’état de la
science et de la technologie au Canada. Le Comité pour
le rapport sur l’état de la science et de la technologie
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65
Le rôle du Canada dans un
contexte géopolitique en évolution :
l’importance de miser sur nos forces
Introduction : Qu’est-il
advenu de l’influence du
Canada?
sera le moteur des relations du Canada avec les nations
circumpolaires, les changements climatiques et la
souveraineté dans cette région faisant partie de leurs
préoccupations communes. Le Canada, à titre de
fournisseur de ressources, devra protéger ses acquis
face à des concurrents comme la Russie, le Brésil et
les pays africains, tout en assurant la pérennité de son
capital naturel. Parallèlement, il devra également
resserrer ses relations économiques et diplomatiques
avec les nations desquelles proviendra une grande
partie de la demande de biens de consommation,
comme la Chine et l’Inde.
D’ici 2017, le monde sera, à défaut d’autre chose, plus
complexe et plus imprévisible que celui dans lequel
nous vivons actuellement, en raison par exemple d’une
redistribution des pouvoirs sur la scène internationale
et de l’influence croissante d’intervenants non étatiques.
La confluence de facteurs de changement connus et
inconnus pourrait bouleverser l’ordre mondial de façon
inattendue. Au cours des dix prochaines années,
Par ailleurs, le Canada ne dispose que de ressources
les changements climatiques, la rareté des ressources
limitées et de son titre de puissance intermédiaire
et l’évolution des populations, entre autres choses,
pour faire face aux enjeux nationaux et internationaux.
ébranleront les conventions géopolitiques. Parallèlement,
Ces contraintes influencent les problèmes qu’il
la pauvreté, la pollution et les groupes dissidents
doit résoudre aussi bien que la façon dont la fonction
alimenteront l’hostilité, voire l’extrémisme et la violence.
publique s’organise à cette fin. C’est pourquoi des
À mesure que les membres des diasporas se rappro
choix difficiles devront être faits, et
cheront les uns des autres, il est
des mesures stratégiques prises
possible que les différences culturelles,
pour tirer parti des atouts du Canada.
linguistiques, religieuses et socioAussi devra-t-on reconnaître, dans
économiques accentuent les traits
« Les occasions de 1
les tendances mondiales, les occasions
communs .
de consolider sa position sur la scène
consolider sa position
On considère souvent que le Canada
internationale afin de concentrer les
sur la scène s’est taillé une place de choix sur la
efforts dans les domaines où il est
scène internationale2. Cette place, il
le plus susceptible de faire bouger les
internationale afin de
pourrait toutefois la perdre au cours
choses ou dans ceux qui revêtent
des prochaines années en raison du
la plus grande importance pour la
concentrer les efforts
contexte géopolitique instable. D’ici
sécurité et la prospérité.
dans les domaines où il
2017, le Canada doit suivre l’évolution
des tendances au chapitre de l’inter
est le plus susceptible vention, du pouvoir et de la sécurité
de faire bouger les
pour en évaluer les conséquences
sur lui et sur sa place dans le monde.
Le resserrement des relations canadoaméricaines continuera d’être une
priorité en 2017, notamment pour le
commerce, la sécurité et les missions
internationales. L’établissement d’un
juste rapport des forces dans l’Arctique
choses ou dans ceux qui
revêtent la plus grande
importance pour la
sécurité et la prospérité. »
66
Portée de
l’analyse
La présente étude porte essentiel
lement sur la place qu’occupe le
Canada dans un contexte géopolitique
en constante évolution. Nous nous
pencherons également sur ses forces
et sur la façon d’en tirer parti d’ici
à 2017. Nous n’aborderons pas les
Canada@150 R apport de recherche | questions de l’Arctique, de la sécurité nationale
et de la politique de commerce international, qui ont
fait l’objet d’autres études dans le cadre du projet
canada@150. Nous avons privilégié trois thèmes : la
sécurité internationale, la gouvernance mondiale
et les relations canado-américaines. Notez que les
approches que nous proposons sont complémentaires.
PartIE II
On continuera de réclamer la contribution du Canada
à la sécurité mondiale. En effet, l’OTAN et l’Organisation
des Nations Unies compteront sur sa capacité de
participer à des missions stratégiques d’envergure dans
des zones de conflit, sans compter que d’autres
intervenants nationaux et internationaux continueront
de solliciter sa participation à des missions humanitaires et de maintien de la paix. Le Canada sera toutefois
bien placé pour participer à des missions futures
dans des États fragiles et touchés par des conflits,
grâce à la précieuse expérience qu’il a acquise au
cours des 15 dernières années en Afghanistan, au
Soudan, à Haïti et dans une myriade d’autres pays,
et grâce à sa capacité accrue de mobiliser de multiples
ministères aux fins de la sécurité, du développement
et de la diplomatie. Les leçons apprises sont nombreuses.
On a notamment constaté qu’il fallait améliorer la
planification à long terme, amener les ministères à
s’entendre sur un seul et même mandat, et concentrer
les ressources pour ne pas essayer d’en faire trop avec
trop peu. Un renforcement des capacités au chapitre
du renseignement étranger sera également essentiel
au perfectionnement des moyens de planification du
Canada dans ce domaine.
Étant entendu que la fonction publique du Canada
doit évoluer et prendre des dispositions pour être
en mesure de bien représenter les intérêts du Canada
sur la scène internationale, nous proposons deux
changements grâce auxquels le Canada pourrait réagir
rapidement et efficacement à une situation de
portée internationale. En fait, ces deux propositions
contribueront à rendre la fonction publique capable
de répondre aux enjeux complexes qui concernent
de multiples intervenants.
Sécurité internationale
Les tendances qui ressortent des conflits violents des
20 dernières années donnent à penser que la fréquence
et l’intensité des guerres traditionnelles continueront
de décroître si la communauté internationale poursuit
Tous les facteurs précités obligeront le Canada à
activement ses interventions et ses activités de
étudier de nouvelles approches en ce qui concerne les
consolidation de la paix à la fin des conflits3. Toutefois,
missions militaires et non militaires. La présente
en 2017, les causes sous-jacentes
étude en propose trois. Pour assurer
de l’instabilité politique et sociale
la cohérence de notre analyse,
ainsi que de la violence qui en
nous avons posé plusieurs hypothèses,
découle n’auront certainement pas
« En effet, des facteurs
notamment que la mission militaire
disparu pour autant. En effet, des
Canada en Afghanistan prendra
facteurs comme les changements
comme les changements du
fin en 2011.
climatiques, la pauvreté et la rareté
climatiques, la pauvreté
des ressources pourraient mener à une
augmentation du nombre de pays
et la rareté des ressources Proposition 1 : Adopter
fragiles ainsi qu’à une intensification
une approche
pourraient mener à des conflits.
pangouvernementale
une augmentation du
Les pays fragiles et déchirés par un
en matière de
conflit représentent une importante
nombre de pays sécurité internationale
menace pour la sécurité et les efforts
Les pratiques exemplaires appliquées
fragiles ainsi qu’à de développement du Canada4 qui,
à l’échelle internationale privilégient
pour leur porter secours, a l’habitude
une
intensification
une approche pangouvernementale
de n’y mener que de modestes
dans le cadre des missions lancées
missions de maintien de la paix et
des conflits. »
dans des régions instables, comme des
d’aide humanitaire5. Il a toutefois
États fragiles ou touchés par un
rompu avec les traditions lorsqu’il
conflit7. Une telle approche exige que
a entrepris une mission de combat plus
de multiples ministères s’entendent
musclée en Afghanistan. La décision
sur
les
priorités
et les orientations stratégiques, en
de concentrer les ressources dans ce pays a fait de la
fonction
de
critères
qui tiennent compte des priorités
mission l’une des principales sources d’influence
au chapitre de la sécurité, de la diplomatie et
géopolitique du Canada, ce qui lui a permis de monter
du développement, et qui constituent des objectifs
dans l’estime de ses alliés6.
clairs et réalistes. L’adoption d’une approche
67
Proposition 3 : Fonder les décisions
stratégiques sur le renseignement
étranger
pangouvernementale implique également la mise en
place de mécanismes destinés à profiter de l’expertise
des différents ministères en vue d’intervenir avec
rapidité et une souplesse accrue tout en maintenant
le cap sur un objectif commun et à long terme. Le
Canada dispose déjà d’une certaine expérience de ce
modèle d’intervention, plus particulièrement grâce à
sa mission en Afghanistan. Toutefois, sa façon de mener
les activités pangouvernementales doit être officialisée
d’ici 2017, une intervention efficace exigeant de la
planification, de la prévoyance, une remise en question
constante, une importante capacité d’analyse et des
engagements à long terme.
Il est primordial d’avoir des renseignements étrangers
fiables pour étayer les processus de planification et de
décision stratégiques concernant la sécurité internationale. Des renseignements de ce genre contribuent à
la protection des intérêts du Canada et de ses citoyens,
tant au pays qu’à l’étranger, tout en renforçant sa crédi
bilité auprès des organismes étrangers de collecte de
renseignements qui comptent parmi ses alliés. Ils
aident aussi le gouvernement à comprendre l’incidence
des décisions prises par d’autres
États, à enrayer l’immigration et le
commerce clandestins, et à déterminer
des moyens précis de planifier et
devra être
d’intervenir efficacement.
Pour les Forces canadiennes en
particulier, cela signifiera que le
Canada devra être en mesure de
« Le Canada
déployer un important contingent
(c’est-à-dire plus de 1000 militaires)
en mesure de déployer La collectivité canadienne du
pour une mission individuelle dans
un
important
contingent
renseignement est composée
des États fragiles et déchirés par un
de plusieurs ministères et organismes
conflit. La mission – y compris la
(c’est-à-dire
plus
de
qui dépendent largement des pays
décision d’intervenir, la gestion des
alliés pour répondre à leurs besoins
opérations et les activités postérieures
1000 militaires) pour
en cette matière, même si le Service
au conflit – devra être menée en
une mission individuelle canadien du renseignement de
collaboration avec d’autres ministères.
S’il adopte à cet égard une approche
dans des États fragiles et sécurité (SCRS), qui est d’abord et
avant tout un organisme œuvrant à
stratégique à long terme, le Canada
déchirés
par
un
conflit.
»
l’échelle nationale, étend graduellement
devra investir dans le perfection
ses activités à l’étranger 9. Ce modèle,
nement de ses militaires de même que
toutefois, n’est pas propice à l’échange
de ses agents diplomatiques et de
d’information entre la collectivité
développement pour se doter d’un
et les ministères concernés10. De plus, les activités de
effectif compétent et souple pouvant être déployé dans
collecte des pays alliés sont souvent tributaires des
des environnements instables et complexes. Nous
priorités de leur propre gouvernement. Notons que le
reviendrons aux mécanismes d’investissement un peu
Canada est actuellement la seule grande démocratie
plus tard.
membre de l’OTAN dépourvue d’un organisme de
collecte de renseignement étranger.
Proposition 2 : Établir
des réserves stratégiques
Un service autonome de ce genre servirait les intérêts
du gouvernement et contribuerait à l’avancement de
ses priorités, certes, mais le Canada ne dispose peut-être
pas de ressources suffisantes à y investir, ni de
l’expérience nécessaire pour mener des opérations
fructueuses. Cela dit, le SCRS doit systématiser sa
collecte de renseignements étrangers. Même si réunir
sous un même toit les activités menées à l’échelle
nationale et internationale présente des inconvénients,
par exemple la centralisation des pouvoirs et le
risque que les méthodes appliquées à l’étranger le
soient également au pays11, il suffirait que les deux
services soient indépendants l’un de l’autre pour
atténuer ces risques. Il faudrait aussi établir des
mécanismes sécuritaires d’échange pour assurer la
circulation, parmi les ministères concernés, des
Même si le Canada s’efforce d’améliorer ses capacités de
prévoir et de planifier, le monde ne cessera pas pour
autant de gagner en complexité et en imprévisibilité. Des
situations exigeant une intervention peuvent se produire
à tout moment et à court préavis. L’envergure de la
mission canadienne en Afghanistan prouve que le pays
doit veiller à ne pas trop éparpiller ses ressources
militaires. C’est pourquoi il devrait se doter d’importantes
réserves déployables au cas où une situation imprévue
se produisait au pays même (p. ex. une catastrophe
naturelle) ou à l’étranger (p. ex. un conflit violent). Entre
2013 et 2017, les Forces canadiennes prévoient accroître
de 10 pour cent leurs ressources déployables8, les deux
tiers desquelles devraient pouvoir être mobilisées à
n’importe quel moment.
68
principales structures internationales d’ici 2017. En effet,
ces pays forment un groupe hautement hétérogène,
aux intérêts très divers. Au cours des dix prochaines
années, le Brésil, la Russie, l’Inde, la Chine, l’Afrique
du Sud, l’ANASE (Association des Nations de l’Asie du
Sud-Est) et le Mexique – que nous appellerons ici le
« groupe BRICAAM » – prendront de plus en plus de
place dans le paysage géopolitique, et leur influence
s’accroîtra proportionnellement. Alors qu’ils chercheront
à s’imposer dans le domaine des politiques et de la
diplomatie, ils s’attendront à ce que leurs intérêts soient
dûment pris en compte dans les décisions liées à la
conduite des affaires mondiales13. Cela s’est déjà traduit
par un nombre croissant des demandes de repré
sentation auprès des institutions internationales, ce
qui se poursuivra certainement14. Toutefois, expansion
n’est pas forcément synonyme d’efficacité.
renseignements étrangers recueillis, et ce, afin de
renforcer le processus décisionnel collectif et la
planification à long terme. Des mécanismes officiels de
collaboration au niveau opérationnel sont nécessaires
pour que les analystes et les chargés de dossier aient
accès à la meilleure information possible pour faire
progresser les priorités géopolitiques du Canada et celles
liées à la sécurité. Pour tirer pleinement parti de ses
ressources limitées, le Canada devra harmoniser ses
priorités de collecte avec celles dans les domaines de
la diplomatie, du développement et de la sécurité, et
les axer sur les principales menaces de l’heure.
Institutions multilatérales
et gouvernance mondiale
Les économies émergentes se sont considérablement
Les pays émergents pourraient continuer de réclamer
développées au cours des dix dernières années.
des privilèges par rapport aux grandes puissances, pour
Leur croissance est toutefois compromise par la crise
le motif qu’ils se rapprochent du niveau de prospérité
économique mondiale qui sévit actuellement et une
des pays occidentaux. Toutefois, le groupe BRICAAM
kyrielle de problèmes nationaux. En effet, ces pays
pourrait ne pas se plier aux mêmes conditions et
doivent répondre aux besoins de leur population
accepter les mêmes responsabilités, ce qui renforcerait
en pleine croissance, malgré un taux de chômage
l’incertitude dans le contexte géopolitique.
élevé. Entre-temps, ils doivent prendre, sous l’œil
attentif de la communauté interna
L’influence du Canada dans les forums
tionale, des mesures visant à mettre
multilatéraux est déjà mise à l’épreuve,
fin aux problèmes touchant les
les demandes d’expansion venant tant
travailleurs, aux violations des droits
« L’influence du Canada de l’intérieur que de l’extérieur des
de la personne, au terrorisme, aux
organismes internationaux dont il est
dans les forums conflits de frontière, à la traite de
membre. On peut s’attendre à ce que
personnes, à la corruption, au
sa position soit compromise encore
multilatéraux est déjà
blanchiment de capitaux, au trafic
davantage d’ici 201715. En effet, des
d’armes et à la production de drogue.
mise à l’épreuve... chaises pourraient s’ajouter autour
Toutefois, ce groupe de pays n’est pas
des tables de négociation diplomatique
On peut s’attendre à ce
homogène et l’importance que chacun
internationale, et leurs occupants
accorde aux enjeux varie. Certains
pourraient avoir des intérêts et des
que sa position s’intéressent davantage à l’écart entre
valeurs incompatibles avec ceux
soit compromise encore
les riches et les pauvres, alors que
du Canada et des pays partageant
d’autres doivent plutôt s’attaquer à des
ses convictions.
davantage d’ici 2017. »
questions environnementales plus
Même si le Canada gagne à
urgentes, comme la déforestation et
être représenté dans les forums
les changements climatiques, enjeu
multilatéraux et à participer aux
à l’égard duquel la communauté inter
discussions internationales, la fonction publique doit
nationale exerce de plus en plus de pression. D’autres
prendre conscience du véritable poids économique
encore cherchent des solutions aux problèmes causés
du pays et de son influence réelle sur la scène géopolipar les faibles investissements dans la recherche et le
tique. Le pays doit avoir des attentes réalistes, adopter
développement. Malgré cela, on peut s’attendre à ce que
une démarche stratégique, tenir sa promesse de
les économies émergentes continuent à se développer
respecter ses obligations internationales et communiquer
au cours des dix prochaines années, mais à un rythme
efficacement pour que l’atteinte de résultats soit
irrégulier et plus lent qu’initialement prévu12.
prioritaire. À cette fin, nous proposons les mesures
La nature et la pluralité des grandes priorités des pays
suivantes pour bien préparer le pays et sa fonction
émergents – en plus de celles déterminées par les
publique aux réalités géopolitiques qui, selon nous,
puissances de longue date – risquent de paralyser les
s’imposeront au cours des dix prochaines années.
69
Canada@150 R apport de recherche | Proposition 1 : Maximiser l’influence
du Canada au sein du G8 et du G20
PartIE II
• investir dans le perfectionnement de son expertise
sur l’Arctique et faire en sorte que les autres nations
circumpolaires le considèrent comme un chef de file;
Si les appels croissants à la réforme du G8 menaient à
une hausse du nombre de pays membres (pour inclure,
par exemple, les cinq principaux pays émergents16), le
Canada perdrait ainsi une partie de son accès privilégié
aux grands pays occidentaux et verrait son influence
faiblir sur la scène internationale d’ici 2017. Il risque
même d’être exclu de ce groupe élargi de pays
industrialisés pour deux raisons : premièrement, il
est descendu en 2009 au 11e rang des économies
les plus importantes pour ce qui est du PIB nominal,
après l’Espagne et le Brésil, alors qu’il faisait partie
des huit premières l’année précédente; deuxièmement,
les fortes pressions exercées par des membres du G8
ont mené à des déclarations selon lesquelles le Canada
n’est plus considéré comme un pays prioritaire du G8,
mais comme un membre de second ordre.
• montrer la voie à suivre en ce qui concerne la
« responsabilité de protéger » – une question à
l’égard de laquelle le Canada est considéré comme
une autorité depuis de nombreuses années;
• présenter les intérêts de son partenaire le plus
important et les défendre lors des discussions
internationales sur des questions qui les concernent
tous les deux;
• tirer parti de son appartenance au Commonwealth
et à la Francophonie.
Bref, le Canada devrait exploiter ses atouts sur la scène
internationale, ce qui lui donnera l’occasion de promouvoir sa situation géopolitique au sein des organismes
multilatéraux. Il sera ainsi propulsé au premier plan
du dialogue Nord-Sud, pour le plus grand avantage de
ses partenaires et des discussions internationales.
Toujours est-il que le Canada devrait tenter de garder
sa place au sein de ce groupe international relativement
fermé, et s’efforcer de jouer un rôle déterminant dans
la réalisation du mandat du G8 et
auprès des autres pays membres. Par
exemple, il devrait tirer parti de la
« Le Canada devrait tirer
vigueur relative de ses institutions
financières et de son régime de
parti de la vigueur
réglementation financière au cours
des discussions sur l’économie
relative de ses institutions
tenues dans le cadre des sommets
financières et de son
du G8 et du G20, mettre l’accent
sur le leadership dont il aura fait
régime de réglementation
preuve dans la gestion de la crise
financière au cours économique mondiale et conseiller
ses homologues sur la mise en
des discussions sur
œuvre de régimes de réglementation
financière en 2017.
l’économie tenues dans
Proposition 3 : Permettre
la contribution des acteurs
non étatiques
L’influence géopolitique des inter
venants non étatiques, y compris les
organismes multinationaux, les
organisations non gouvernementales
internationales (ONGI) et celles de
la société civile, est en hausse depuis
une dizaine d’années et continuera
de s’accroître d’ici 2017. Par exemple,
les menaces à la sécurité nationale
proviennent, à l’heure actuelle, aussi
bien de groupes étatiques que de
groupes non étatiques, et ces derniers
le cadre des sommets jouent désormais un rôle déterminant
Proposition 2 : Profiter de
au chapitre de la prospérité des États.
du G8 et du G20. »
la représentation du Canada
Toutefois, les institutions interna
tionales privilégient habituellement les
au sein d’importantes
relations entre États au détriment de
institutions multilatérales
celles avec les autres intervenants-clés,
Le Canada est une nation circumpolaire riche en
qui devraient pourtant être consultés systématiquement.
ressources naturelles et une porte d’entrée pour les
Or, il faut désormais envisager des moyens de nouer
États-Unis, ce qui est bénéfique à la fois pour lui et
un dialogue avec les acteurs non étatiques pertinents
pour son partenaire et allié le plus important. Voici
et intéressés, et pas seulement dans des circonstances
comment il pourrait tirer parti de cette situation :
extraordinaires, ainsi que des moyens de prendre
systématiquement en compte leurs préoccupations
• se présenter en tant que superpuissance riche en
lors de l’élaboration des politiques.
ressources énergétiques et sur laquelle on peut
compter, et se servir de son emplacement géogra
Le Canada devrait jouer un rôle de premier plan dans
phique auprès du groupe BRICAAM, qui manque
le cadre des principaux forums multilatéraux, plus
de ressources, et auprès des pays membres du G8;
particulièrement les sommets du G8 et du G20, pour
70
Canada@150 R apport de recherche | Proposition 1 : Resserrer les liens
avec les États-Unis
que les acteurs non étatiques soient systématiquement
consultés. Par exemple, des rencontres pourraient
régulièrement avoir lieu entre des représentants de ces
acteurs et ceux des pays participant aux sommets,
afin d’assurer une collaboration aux échelons les plus
élevés. Le Canada pourrait également voir à la tenue
de tables rondes annuelles ou de rencontres spéciales
du G8 et du G20, dans le cadre desquelles des acteurs
non étatiques sont souvent conviés à des réunions de
haut niveau pour échanger de l’information et discuter
des enjeux de l’heure. Le fait de leur donner systématiquement voix au chapitre pourrait les amener à
participer plus activement aux forums internationaux.
Un important moyen de communication serait ainsi
établi entre eux et les autorités.
Le Canada entretient depuis longtemps des rapports
étroits et privilégiés avec les États-Unis19. Bien que
la population canadienne réclame sporadiquement que
le pays prenne ses distances par rapport à son voisin
du sud et en diminue par le fait même sa dépendance,
toujours est-il que son avenir économique et son
influence géopolitique sont intimement liés à ceux
des États-Unis.
Les deux pays devraient faire leur possible pour
renforcer leurs relations économiques et commerciales
vu leur frontière commune et leurs économies déjà
hautement intégrées. Plusieurs études réalisées par
des gouvernements et des experts vont également en ce
sens, dans la mesure où elles révèlent que le Canada
gagnerait peu à diversifier ses marchés d’exportation20.
En fait, même si les ententes de libre-échange
contribuent à sa croissance, le Canada pourrait
pâtir des changements apportés à sa structure
économique s’il envisageait sérieusement d’exporter
davantage vers d’autres marchés que les États-Unis21.
Il sera toujours dans son intérêt de pouvoir contribuer
au règlement des désaccords qui surgissent dans le
cadre des échanges bilatéraux pour maintenir une
relation économique saine avec les États-Unis.
Cette approche pourrait également avoir des avantages
complémentaires, comme inciter les États-Unis
à continuer d’appuyer la participation du Canada à des
forums à accès restreint, comme les sommets du G8.
Relations
canado-américaines
En plus d’avoir une frontière commune, le Canada et les
États-Unis entretiennent l’une des plus importantes
relations commerciales au monde, ont des économies
hautement intégrées, collaborent dans un éventail de
secteurs, dont l’énergie, les investissements, la sécurité
et le transport, et sont fortement interdépendants. À
l’heure actuelle, près de 80 % des exportations du Canada
sont destinées au marché américain, et plus de 35 États
ont le Canada comme premier partenaire commercial.
Environ 58 pour cent du stock d’investissements étran
gers directs au Canada provient des États-Unis, et plus
d’un million d’emplois canadiens en dépendent. De plus,
80 pour cent des étrangers qui entrent au pays sont des
Américains17. Toutefois, des signes inquiétants donnent
à penser que l’économie américaine continuera de pâtir
de la crise financière qui secoue actuellement le monde.
Même si l’on prévoit que les États-Unis
seront toujours une superpuissance
en 2017, il est possible qu’ils soient
rattrapés par d’autres pays18. L’ascen
sion du groupe BRICAAM, plus
particulièrement la Chine et l’Inde,
entraînera une redistribution graduelle
du pouvoir sur l’échiquier mondial. La
prospérité du Canada est étroitement
liée à celle des États-Unis, dont
l’influence et le pouvoir relatifs dans le
monde continueront d’avoir une
incidence sur nos assises économiques
en 2017. Nous proposons ci-dessous
des moyens de raffermir les relations
canado-américaines et de préparer
le Canada aux réalités géopolitiques
changeantes.
PartIE II
Sur la scène internationale, c’est en travaillant
activement à la promotion et à la défense de toutes les
positions des États-Unis compatibles avec les intérêts
économiques et géopolitiques à long terme du Canada
que ce dernier y gagnera le plus. Il est
possible que le gouvernement Obama
soit toujours au pouvoir en 2017.
Jusqu’à maintenant, il a montré des
« La prospérité du
signes d’ouverture en ce qui concerne
Canada est étroitement
la collaboration dans des domaines
comme la sécurité, l’énergie et la
liée à celle des diplomatie internationale, ce qui sera
une occasion pour le Canada de
États-Unis, dont
recourir à sa relation privilégiée avec
l’influence et le pouvoir
les États-Unis pour faire bouger les
choses dans le monde. Le désir des
relatifs dans le monde
États-Unis de nouer un dialogue à
continueront d’avoir une l’échelle internationale pourrait lui
redonner de la crédibilité, un rôle
incidence sur nos assises
de premier plan et, par extension, son
économiques en 2017. » pouvoir de convaincre sur la scène
internationale. Le Canada gagnerait
à ce que les États-Unis collaborent
71
Implications pour
davantage et il pourrait même servir d’intermédiaire
auprès des nations qui souhaitent attirer des enjeux à
leur attention. Conformément à la proposition ci-dessus
concernant les institutions multilatérales, le Canada
devrait se servir de sa relation unique avec les
États-Unis pour filtrer les enjeux et les opinions qui
seront présentés dans les forums multilatéraux.
Rappelons que le Canada doit axer ses efforts dans les
domaines où il peut faire bouger les choses, démontrer
l’importance de sa contribution à ses partenaires
nationaux et internationaux, de même qu’accroître
sa sécurité et sa prospérité. Pour ce faire, il devra
faire appel à l’expertise et aux ressources qui sont à
sa disposition à l’échelle de la fonction publique afin
d’appliquer au quotidien une démarche de gestion globale
plus souple et plus inclusive ainsi que de surmonter les
difficultés organisationnelles. L’orientation stratégique
des priorités géopolitiques et de sécurité internationale
exigera de rigoureuses capacités de planification et
devra s’inscrire dans les stratégies à long terme.
Proposition 2 : Miser sur les relations
canado-mexicaines
Le Mexique est entré dans la zone de libre-échange
nord-américaine en 1994. Même si plusieurs de ses
problèmes internes et de ses intérêts internationaux
diffèrent de ceux du Canada, les relations bilatérales
pourraient permettre à ce dernier de renforcer son
influence auprès des États-Unis. Aussi bien le
Canada que le Mexique continueront de dépendre
du libre-échange de marchandises et de services
en Amérique du Nord, de même qu’à collaborer à cet
égard. Aussi devraient-ils unir leurs efforts pour
régler les problèmes importants qui les concernent
tous deux et qui pourraient mener les États-Unis
à revoir certaines de leurs politiques les touchant,
de même que d’autres intervenants internationaux.
Nous proposons ci-après deux approches axées
sur les processus qui aideront la fonction publique
à s’adapter à l’environnement géopolitique, malgré
sa complexité. Nous n’avons pas proposé de mesures
visant des pays ou des relations géopolitiques en
particulier, ce qui n’aurait pas constitué selon nous des
recommandations fiables, mesurables et valables. Les
propositions sont plutôt destinées à faire en sorte que
le Canada reçoive des conseils impartiaux d’un large
éventail d’intervenants, afin de prendre les meilleures
décisions possible, et à établir dans la fonction
publique un mécanisme qui lui permette de réagir
avec souplesse et rapidité face
aux nouveaux enjeux.
Le Canada devrait profiter de sa participation
à l’ALENA pour renforcer sa collaboration avec
les autres pays signataires, de façon à ce que
l’Amérique du Nord travaille d’un
seul tenant à l’avancement des intérêts
communs sur la scène internationale.
Même si une telle collaboration s’est
« Le Canada devrait
déjà avérée bénéfique pour tous
profiter de sa participation
et devrait continuer de l’être, ce ne
sont pas nécessairement l’ensemble
à l’ALENA...même si une
de leurs enjeux et de leurs politiques
qui peuvent faire l’objet d’une approche
telle collaboration s’est
trilatérale22. Toutefois, un partenariat
déjà avérée bénéfique
avec le Mexique peut être bénéfique
pour les deux grands partenaires
pour tous et devrait
que sont le Canada et les États-Unis,
continuer de l’être, ce ne
qui disposent ainsi d’un accès
au groupe BRICAAM pour obtenir
sont pas nécessairement
des commentaires sur certaines
idées et en faire la promotion. Le
l’ensemble de fait de pouvoir compter sur le
leurs enjeux et de leurs
Mexique pour connaître les préoc
cupations et les intérêts du groupe
politiques qui peuvent
BRICAAM aidera le Canada à mieux
faire l’objet d’une cibler son engagement sur la scène
internationale en fonction du
approche trilatérale. »
contexte géopolitique en constante
évolution.
72
Proposition 1 : Créer
un conseil consultatif
permanent de haut
niveau regroupant des
représentants de divers
ministères et des
intervenants externes
pour étudier les
questions internationales
Au fur et à mesure que la dynamique
mondiale évoluera et gagnera en
complexité, le Canada sera appelé
à renforcer sa politique étrangère
et à la rendre plus inclusive, ce qui
exigera de prendre des décisions
difficiles à propos des priorités
stratégiques et de déterminer où
concentrer efforts et ressources.
Pour mieux étayer ces décisions,
Canada@150 R apport de recherche | il serait utile que des intervenants
de l’extérieur de la fonction publique
contribuent également par leurs
points de vue et leurs connaissances
spécialisées. Un conseil consultatif
impartial qui regrouperait les principaux intervenants de l’interne et
de l’externe constituerait une source
d’information et de conseils stable
et constante sur les enjeux internationaux. Ce conseil pourrait être
créé à l’image, dans une certaine
mesure, du Comité consultatif sur
la fonction publique nommé par le
Premier ministre. Il en découlerait
un éventail de points de vue, d’idées
et de changements.
« Au fur et à mesure que la dynamique mondiale évoluera et
gagnera en complexité,
le Canada sera appelé à renforcer sa politique
étrangère et à la rendre plus inclusive. »
PartIE II
Proposition 2 : Former des
équipes interministérielles
spécialisées et souples
auxquelles on confiera des
mandats particuliers
Les enjeux étant de plus en plus
complexes, transversaux et diversifiés,
gouverner présente des difficultés
croissantes. Aussi doit-on faire appel
à des experts de différentes disciplines pour évaluer les possibilités
et recomm ander des solutions
adéquates. Par ailleurs, les différents
ministères ont parfois des points
de vue divergents, et il est difficile
d’harmoniser leur utilisation des
technologies. Une myriade d’autres obstacles doivent
être surmontés, comme l’inefficacité engendrée
par les liens hiérarchiques doubles et le caractère
secret de l’information, et autres problèmes organi
sationnels. Un nombre accru d’enjeux internationaux
exigeant la collaboration et l’expertise de différents
ministères, il apparaît évident que la structure
actuelle ne se prête pas facilement à la consultation
et à la coordination pangouvernementale. En effet,
la capacité des ministères de régler ensemble des
problèmes urgents n’est pas fermement établie dans
les opérations ordinaires du gouvernement.
Les membres pourraient être nommés pour un
mandat de durée déterminée, et la composition du
conseil ne serait pas touchée par les changements
de gouvernement. Cela en augmenterait la légitimité
et l’efficacité, et assurerait la continuité de ses
activités. Le conseil serait formé d’éminents penseurs,
de sous-ministres, d’universitaires, de représentants
de la collectivité et de groupes communautaires,
et d’autres personnes versées dans des domaines
pertinents pour la politique étrangère du Canada.
La participation de sous-ministres assurerait le respect
du mandat des ministères, la cohérence des conseils
transmis aux ministères, et la communication intermi
nistérielle sur des questions touchant au rôle du
Canada dans le monde. Ce conseil consultatif serait
aussi appelé à consulter, au cours l’élaboration de
la politique étrangère, des intervenants canadiens
ne représentant pas l’État, y compris différents
experts. Parmi eux, il faudrait notamment compter
des représentants d’ONG international, du milieu
des affaires et d’organisations de la société civile.
On pourrait former, pour des activités ou des
projets en particulier, des équipes chargées de se
pencher sur des enjeux complexes nécessitant
la collaboration de multiples intervenants. Même
si cela représente une solution naturelle à de
nombreux problèmes qui se poseront en 2017, nous
sommes conscients que des directives devront
être données aux échelons les plus élevés pour
déterminer si de telles équipes sont nécessaires.
Ces équipes ne seraient que temporaires, et des
employés de différents ministères y seraient
détachés. Une nouvelle entité composée de ces
équipes interministérielles et dotée d’un mandat
précis devra être créée en fonction des enjeux à
étudier, afin d’éliminer les obstacles organisa
tionnels, p. ex. les filières hiérarchiques concurrentes
et les mandats doubles. Elle pourrait relever
d’un ministère existant, qui se chargerait de lui
offrir l’infrastructure nécessaire et des services
en ressources humaines grâce aux mécanismes
de financement ordinaires.
Le conseil tiendrait des réunions officielles à
intervalles réguliers (au moins deux fois par année)
et se rencontrerait au besoin à d’autres occasions.
Au cours des réunions semestrielles, des conseils
stratégiques novateurs sur la politique étrangère du
Canada pourraient être donnés pour faire en sorte que
les nouvelles perspectives soient prises en compte
dans la planification stratégique. De plus, nous
proposons de créer, à l’appui du conseil, un secrétariat
indépendant chargé d’effectuer de la recherche, de
formuler des prévisions et d’effectuer des analyses
stratégiques dans des domaines dans lesquels le
Canada est engagé sur la scène internationale. Ce
secrétariat regrouperait des théoriciens stratégiques
détachés en provenance de différents ministères.
73
Canada@150 R apport de recherche | Conclusion
La présente étude fait ressortir la nécessité pour
PartIE II
il faudra notamment établir à la fonction publique un
processus décisionnel amélioré et plus inclusif à
l’appui des objectifs communs; nous avons d’ailleurs
décrit de nouveaux mécanismes à cet effet. Nous
sommes conscients que cela exigera un changement
de culture fondamental, y compris un changement
dans la façon dont la fonction publique traite avec
les dirigeants politiques.
le Canada de privilégier les domaines revêtant une
grande importance stratégique pour sa sécurité,
ses activités diplomatiques et ses efforts de dévelop
pement. Nous y proposons entre autres l’adoption
d’une approche stratégique à long terme à l’égard des
enjeux géopolitiques, compte tenu des ressources
et de l’influence restreintes du Canada. Pour ce faire,
Notes
9. Kennedy, Kristian. « Canada and the Intelligence-gathering
Burden: Should Ottawa Spy Abroad? », Transatlantic
Briefing No. 11-06. Royal United Services Institute.
(Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet : <http://www.
rusi.org/research/studies/transatlantic/commentary/
rss/ref:C456710449A93D/>
1. Statistique Canada. 2006. Population née à l’étranger en
pourcentage de la population métropolitaine. (Consulté
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ministère des Affaires étrangères et du Commerce
international. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet :
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10. Cooper, Barry. 2007. CFIS: A Foreign Intelligence
Service for Canada. Canadian Defence and Foreign
Affairs Institute. (Consulté le 1er juin 2009). Sur
Internet : <http://www.cdfai.org/PDF/CFIS.pdf>
11. Ibid.
3. Human Security Report Project. Human Security Brief
2007. Université Simon Fraser. (Consulté le 1er juin 2009).
Sur Internet : <http://www.humansecuritybrief.info/>
12. Mittal, Lakshmi. 2008. « A New Economic Order », The
Economist – The World in 2009. 19 novembre. (Consulté
le 1er juin 2009). Sur Internet : <http://www.economist.com/
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4. Failed and Conflict-Affected Countries: A Background
Analysis. Projet d’étude non publié.
13. da Silva, L. 2008. « Building on the B in BRIC », The
Economist – The World in 2009. 19 novembre. (Consulté
le 1er juin 2009). Sur Internet : <http://www.economist.com/
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5. Affaires étrangères et Commerce international Canada.
2006. Réponse officielle à la discussion en ligne sur
les États fragiles et en déroute. 22 février. (Consulté le
1er juin 2009). Sur Internet : <http://www.dfait-maeci.gc.ca/
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14. Cooper, Andrew F. 2007. « The Logic of the B(R)ICSAM
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Governance #1. The Centre for International Governance
Innovation. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet :
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6. Fisher, Matthew. 2009. « Punching above Canada’s
weight – Ambassador in Kabul country’s most important ».
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Fragile States. Paris, Éditions OCDE. (Consulté le
1er juin 2009). Sur Internet : <http://www.oecd.org/
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15. Rao, Sheila. 2008. The Rise of the BRICs: What
Does It Mean for Canada? Conference Board of Canada.
www.conferenceboard.ca/documents.aspx?did=2372>
16. Brésil, Chine, Inde, Mexique, Afrique du Sud.
8. Ministère de la Défense nationale. 2008. Stratégie de
défense « Le Canada d’abord ». 12 mai. (Consulté le
1er juin 2009). Sur Internet : <http://www.mdn.ca/site//
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17. Fry, Earl H. 2009. « Canada’s Economic Relationship
with the United States », Policy Options. Vol. 30(4),
avril. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet : <http://
www.irpp.org/po/archive/apr09/fry.pdf>.
74
21. Ibid.
18. Affaires étrangères et Commerce international Canada.
2008. Le Canada au XXe siècle : glissement du rapport
des forces et défis stratégiques. Direction de la planification des politiques.
22. Burney, Derek H., Fen Osler Hampson, Michael Hart,
Bill Dymond et Colin Robertson. 2008. From Correct
to Inspired Relations: A Blueprint for Productive
Canada-US Engagement. Carleton University CanadaUS Project. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet :
<http://www.ctpl.ca/publications/research-conferencepapers/correct-inspired-blueprint-canada-us-engagement>
19. Burney, Derek H., Fen Osler Hampson, Michael Hart,
Bill Dymond et Colin Robertson. 2008. From Correct
to Inspired Relations: A Blueprint for Productive
Canada-US Engagement. Carleton University CanadaUS Project. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet :
<http://www.ctpl.ca/publications/research-conferencepapers/correct-inspired-blueprint-canada-us-engagement>
20. Goldfarb, D. 2006. Too Many Eggs in One Basket?
Evaluating Canada’s Need to Diversify Trade.
Commentaires no 236. Juillet. Institut C.D. Howe.
www.cdhowe.org/pdf/commentary_236.pdf>
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and Obama: Canada’s Stake in the 2008 US Election.
Fraser Institute. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet :
<http://www.fraserinstitute.org/researchandpublications/
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Commission Européene et Gouvernement du Canada. 2008.
Évaluation des coûts et avantages d’un partenariat
économique plus étroit entre l’Union européenne et le
Canada. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet : <http://
www.international.gc.ca/trade-agreements-accordscommerciaux/agr-acc/eu-ue/can-eu-report-intro-canue-rapport-intro.aspx?lang=fra>. Sommaire : <http://
trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2008/october/tradoc_
141035.pdf>
75
Le Nord canadien : surmonter les
défis pour optimiser les possibilités
« L’Arctique est en période de transformation massive. Nous saisissons mal encore
les répercussions du changement climatique, de la mise en valeur des ressources et des
réalités géopolitiques en présence, mais nous savons qu’elles transforment la région. »
Robert Huebert (Centre d’études militaires et stratégiques de l’Université de Calgary)
Introduction
Au cours de la précédente décennie, le Nord a été
décisifs, mais aussi pour l’important degré de
chevauchement et de tension entre les possibilités
politiques clés et les défis. Il faut une politique
prospective pour bien outiller les Nordistes et
les décideurs et répondre efficacement à cette
dynamique extrêmement active de la région.
mis en vedette sur les plans national et international.
Le regain d’attention publique et politique et d’intérêt
scientifique pour le Nord modifie les relations entre
le Canada et sa population nordique. Ce intérêt
semble être incité en grande partie par les changements
climatiques qui affectent l’environnement physique, les
ressources naturelles inexploitées, et le regain d’intérêt
et d’activité international dans les eaux arctiques. Ces
trois problèmes sont au premier plan des politiques et
stratégies actuelles; toutefois, la nécessité d’aborder
les conditions sociales et économiques des Nordistes
est également essentielle pour créer des solutions
durables et fructueuses.
Ce document souligne la vision 2017 du Nord canadien.
Divers défis de politique sont mis en évidence et
des options politiques sont proposées pour atteindre
la vision 2017. Ce document précise également les
répercussions sur la fonction publique et les recommandations quant aux mesures à prendre à l’égard
des gens et des institutions du Nord.
Portée des défis
politiques
Les effets du changement climatique sur l’Arctique,
jumelés aux progrès technologiques et à l’évolution des
réalités géopolitiques, ont engendré ce que plusieurs
qualifient de tempête parfaite de
possibilités dans le Nord. La fonte
rapide des glaces ouvre de nouvelles
« Les questions de routes commerciales maritimes et
voies de navigation, et les technologies
propriété des ressources
améliorées rendent de plus en plus
attrayantes l’exploration et l’exploitation
arctiques et de contrôle
du pétrole et du gaz. Les questions de
des voies navigables
propriété des ressources arctiques et
de contrôle des voies navigables sont
sont plus urgentes car
plus urgentes car un nombre croissant
un nombre croissant de pays et d’institutions internationales
s’intéressent de plus en plus au Nord.
Ces changements relativement récents
et rapides posent plusieurs défis
critiques de politique transversale
pour le Canada d’ici 2017. Le Nord
est unique non seulement pour
la convergence des divers intérêts
de pays et d’institutions
internationales
s’intéressent de plus en
plus au Nord. »
76
Pour élaborer un cadre de politique
cohérent qui fasse valoir l’intérêt et
l’approche du gouvernement fédéral
pour le Nord, aucun des enjeux
politiques à l’égard du Nord ne devrait
être traité de façon isolée. Il existe
une tension constante entre le dévelop
pement économique et la mise en
valeur des ressources et la nécessité
de préserver et de protéger un
environnement unique et fragile.
Il faut équilibrer les intérêts des
peuples autochtones du Nord avec
les ajustements forcés imposés par
le changement climatique, l’ouverture
des voies navigables et la convoitise
internationale. En plus de la dynamique
évolutive de la région, il existe
des défis uniques liés à l’élaboration
d’une approche qui soit vraiment
Canada@150 R apport de recherche | significative pour le Nord canadien : il s’agit d’une région
vaste, à population éparse, marquée par une surprenante
diversité de la géographie, des ressources naturelles,
de la population et du sentiment publique (par exemple,
les approches en matière de développement).
PartIE II
de capitaux, une participation à la gestion des
terres, des eaux et des ressources renouvelables,
et la propriété de larges bandes de terre.
Le règlement a connu un franc succès, mais la mise
en œuvre demeure un défi. Les engagements et le
processus de règlement des revendications territoriales
sont souvent conflictuels avec la législation existante,
ce qui augmente la complexité de la gouvernance dans
le Nord. Le non-respect des engagements à l’égard des
revendications territoriales (au nom du gouvernement
fédéral) peut avoir des incidences importantes
(poursuites, manque de coopération, entrave au
développement).
Le défi politique primordial du Canada consiste donc
à : Élaborer un cadre politique exhaustif sur les
divers intérêts convergents, les possibilités et les défis
du Nord.
Analyse des défis
politiques clés :
qu’est-ce qui change?
Le défi pour le Canada : S’assurer que la dévolution
de la gouvernance et des responsabilités en faveur des
gouvernements territoriaux et des ententes d’autonomie
gouvernementale se concrétisent efficacement en :
1. Gouvernance et capacité
La population du Nord est unique, avec une population
globale relativement petite mais une population
autochtone proportionnellement plus grande que le
reste du Canada. La population autochtone nordiste
du Canada, qui représente environ 51 pour cent des
Canadiens résidant dans le Nord, a augmenté de
12 pour cent au cours des cinq dernières années et
devrait maintenir une croissance supérieure à la
moyenne canadienne. Près de la moitié de cette
population est âgée de moins de 25 ans. Cette jeune
population autochtone à croissance rapide est
en première ligne de toute initiative nationale nordique
et doit être prête à affronter la dynamique évolutive
du Nord.
• renforçant les capacités des autochtones pour
permettre la gestion et la mise en œuvre effectives
de ces nouvelles dispositions;
• élaborant des structures de gouvernance qui
répondent aux besoins et aux cultures uniques
du Nord;
• travaillant en étroite collaboration avec les popu
lations autochtones pour s’assurer que les efforts
de création de capacités du Canada répondent aux
besoins et n’ont aucun effet négatif sur les cultures
et les modes de vie;
• gérant efficacement la complexité liée aux multiples
ententes, intervenants et exigences réglementaires.
La capacité et les connaissances spécialisées du
Nord ont émergé traditionnellement d’autres régions
2. Routes commerciales maritimes
du Canada. Cela a provoqué d’importants écarts de
et voies de navigation, incluant la
capacité, d’alphabétisation, d’éducation et de revenus
entre les secteurs de la population. Malheureusement,
sécurité et les mesures d’urgence
la population nordique est également aux prises avec
Pendant que la glace fond, le débat sur les droits de
des taux élevés d’abus d’alcool et de drogues, un
souveraineté des nations arctiques s’échauffe. Aucun
manque de logements adéquats et d’autres problèmes
autre acteur du système international ne conteste le
socio-économiques. Le transfert
droit du Canada sur sa masse terrestre
des responsabilités fédérales aux
dans l’arctique (à l’exception du
mécanismes territoriaux et d’auto
Danemark qui revendique l’île Hans),
nomie gouvernementale vise à
mais en revanche, certains récusent
« Pendant que la glace
accroître les prises de décisions
les prétentions canadiennes sur son
locales. Plus précisément, les
fond, le débat sur espace maritime. Le Canada maintient
ententes de règlement des revendicaque les eaux de l’archipel arctique
les droits de souveraineté sont des eaux intérieures du Canada
tions territoriales ouvrent la porte
au développement économique et à
et qu’elles sont donc assujetties à
des nations arctiques
la mise en valeur des ressources, et
la souveraineté des canadiens. Les
octroient aux Autochtones du Nord
s’échauffe. »
États-Unis et d’autres pays contestent
des droits d’exploitation des
et peuvent défier le Canada au regard
ressources fauniques, des transferts
de cette revendication, soutenant que
77
Canada@150 R apport de recherche | le passage du Nord-Ouest est un
détroit international, ce qui limite
notre capacité de contrôle sur les
activités de navigation. Le passage
du Nord-Ouest permet un trajet
plus court de 7 000 km environ entre
l’Europe et l’Asie (ou un gain de deux
semaines en temps). Le pont arctique,
une voie maritime potentielle reliant
Murmansk, en Russie, à Churchill,
au Manitoba, pourrait également
servir de route commerciale maritime
importante, puisqu’elle permet
d’écouter le transport de neuf jours
par rapport à la Voie maritime du
Saint-Laurent. La voie n’est actuellement navigable que durant quatre
mois par année, mais cette période
devrait être prolongée sous l’effet
du réchauffement climatique.
La voie d’eau contestée met à jour
diverses préoccupations, notamment :
des enjeux de défense stratégique
liés aux incursions potentielles dans
l’Arctique canadien; la protection des
écosystèmes arctiques; la préservation
de la prospérité des habitants du
Nord et des Autochtones; et l’exploi
tation et la gestion du potentiel
économique de l’Arctique, y compris
ses ressources renouvelables et non
renouvelables. On craint également
que l’intensification de la navigation
ne facilite le trafic d’armes et de
stupéfiants, l’accès de terroristes
en Amérique du Nord et d’autres
activités illégales.
« La voie d’eau contestée
met à jour diverses préoccupations,
notamment : des enjeux de défense stratégique liés aux
incursions potentielles
dans l’Arctique canadien; la protection
des écosystèmes arctiques; la préservation
de la prospérité des
habitants du Nord et des
Autochtones; et
l’exploitation et la gestion
du potentiel économique
de l’Arctique, y compris ses ressources
renouvelables et non renouvelables. »
PartIE II
• fortifier le rôle du Canada en
tant que principal organisme de
réglementation en matière de
mise en valeur des ressources et
de transport dans tout l’archipel
Arctique;
• élaborer des règlements et
des politiques de transport
dans l’Arctique.
3.Mise en valeur et
gestion des ressources
Les ressources telles que l’eau
douce, le pétrole et le gaz, les minéraux
et les diamants représentent une
importante source d’activité écono
mique et d’exploration dans le Nord
canadien. Selon les estimations, les
fonds marins de l’Arctique pourraient
receler environ 13 pour cent des
ressources pétrolières et 30 pour
cent des réserves de gaz naturel
non découvertes de la planète.
Bien que l’élaboration de nouvelles
technologies et le réchauffement
climatique créent de nouvelles perspec
tives d’exploitation pétrolière et gazière,
le transport de l’équipement et des
fournitures par avion plutôt que par
les ponts de glace, qui fondent de
plus en plus tôt chaque année, coûte
plus cher. Le Nord canadien relève
depuis longtemps des défis d’infra
structure uniques dus à l’éloignement,
à la difficulté d’accès, à la brièveté
de la saison de construction et aux coûts élevés de
développement. Les ressources et l’infrastructure ne
permettent pas de répondre à la population croissante,
et les logements sociaux sont très limités.
La revendication de la souveraineté à l’égard des eaux
arctiques implique la responsabilité d’assurer des
services de maintien de l’ordre, de surveillance, de
recherche et sauvetage, d’intervention en cas de
catastrophe ainsi qu’un certain nombre d’autres
services aux consommateurs. L’élaboration d’une
infrastructure appropriée pour appuyer ces efforts
est nécessaire. La présence effective canadienne
en Arctique est faible à cet égard.
Ces défis sont maintenant exacerbés par une infrastructure vieillissante, la fonte du pergélisol et la
fiabilité écornée des routes de glace hivernales. La
hausse des activités de développement économique
et de mise en valeur des ressources du Nord requiert
la mise en place rapide de systèmes d’infrastructure
par le développement ou l’expansion des systèmes de
transport routier, ferroviaire, aérien et maritime. En
plus des défis d’infrastructure croissants, la mise en
valeur des ressources génère une activité économique,
mais soulève également des préoccupations en matière
de sécurité, de préservation des cultures autochtones
et d’environnement.
Le défi pour le Canada :
• confirmer ses revendications de souveraineté
canadienne sur les eaux dans l’archipel Arctique;
• renforcer le contrôle, la surveillance, la capacité
d’intervention d’urgence et la présence canadienne;
78
Canada@150 R apport de recherche | Le défi pour le Canada : Avec la participation des
peuples autochtones du Nord :
d’autonomie gouvernementale et les partenaires
circumpolaires et internationaux (par exemple : la
Conférence circumpolaire inuit).
• créer de nouvelles possibilités économiques qui
équilibrent les avantages économiques de la
mise en valeur des ressources avec les impératifs
sociaux, culturels, environnementaux et
écologiques;
Le défi pour le Canada : Élaborer des politiques qui :
• répondront efficacement aux besoins uniques
d’intendance environnementale et écologique du Nord;
• assureront le leadership et la participation des
autochtones;
• élaborer un plan d’infrastructure ciblé à long terme
pour le Nord qui équilibre les impératifs économiques
avec les besoins de la communauté.
• établiront le juste milieu entre le développement
économique et la saine gestion de cet écosystème
vulnérable.
4.Intendance environnementale et
écologique, y compris des solutions
d’adaptation et d’atténuation du
changement climatique
Vision nordique 2017
Le Nord canadien est en période de transformation.
Malgré l’énormité et l’importance des défis relevés,
nous avons l’incroyable chance de visualiser et
d’obtenir un Nord qui gère globalement et avec succès
les défis actuels et prévus.
L’environnement du Nord est constitué d’écosystèmes
complexes et très sensibles, et est désigné comme
le « canari dans la mine de charbon » du changement
climatique mondial; il agit souvent comme un puits
pour les substances toxiques en raison de sa haute
sensibilité à la pollution et aux changements dans
l’environnement. Voici quelques exemples d’incidences
déjà observées : dommages causés à l’infrastructure
par la fonte du pergélisol; érosion côtière plus marquée;
changements dans la répartition des espèces végétales
et animales; niveaux élevés de rayonnement ultraviolet
dus à l’appauvrissement de la couche d’ozone. Les
activités de navigation et l’exploitation des ressources
dans la région engendreront un développement
accru qui exposera l’Arctique à un plus grand risque
de pollution et menacera la biodiversité terrestre
et aquatique.
Le Canada doit donc faire face à
des enjeux politiques clés tels que les
problèmes de gestion des déchets,
d’intervention en cas de catastrophe
environnementale (par exemple :
accidents de navires et de pétroliers)
et d’impacts environnementaux et
sociaux liés à la mise en valeur des
nouvelles ressources. Les incidences
du changement climatique et les
solutions d’adaptation doivent être
prises en compte dans les mesures
de politique et doivent représenter les
connaissances et les expériences
des Nordistes, y compris les aînés, les
organisations autochtones et les
groupes représentatifs, les gouvernements territoriaux, les ententes
PartIE II
La vision nordique 2017 : Un Nord au sein duquel la
croissance économique durable est synchronisée
sur les besoins et les désirs des Nordistes; l’intégrité
environnementale du Nord est préservée tout en
anticipant les changements inévitables (fonte de glaces
et du pergélisol, biodiversité) et en s’y adaptant; les
habitants jouent un rôle actif dans l’économie et sont
les principaux acteurs dans la gouvernance et la prise
de décisions du Nord; et les habitants ont accès à des
services pertinents comparables à ceux offerts dans
le reste du Canada.
« Selon les estimations, les fonds marins de l’Arctique pourraient
receler environ 13 pour cent des ressources pétrolières et
30 pour cent des
réserves de gaz naturel
non découvertes de la planète. »
79
Réaliser la vision :
options politiques
du Canada
Pour réaliser cette vision nordique
2017 et relever les défis politiques
clés, il importe d’envisager une foule
d’options politiques qui peuvent
demeurer souples à l’égard de la mise
en œuvre et qui font place à une
amélioration et une mise au point
continues. Ces options politiques
proposent une approche de gestion
holistique et intégrée en abordant
des intérêts, des possibilités et des
défis multiples et convergents. Elles
ne sont pas mutuellement exclusives.
Canada@150 R apport de recherche | Option politique 1 : cercle de gestion
intégrée du Nord
PartIE II
Le cercle de gestion intégrée du Nord aurait pour
objectif de créer un système intégré de priorités
du Nord qui place au premier rang les besoins des
populations du Nord. Rôles et responsabilités clés :
Établir un cercle de gestion intégrée du Nord,
un organisme multilatéral permettant de
consulter les parties intéressées sur des enjeux
et d’offrir une orientation sur les nouveaux
projets et les nouvelles priorités dans le Nord.
• encourager la coopération et la collaboration
des gouvernements, des entreprises locales,
du milieu de la recherche et des autres parties
intéressées;
La dévolution des responsabilités du gouvernement
fédéral, l’augmentation des mécanismes d’autonomie
gouvernementale et la mise en application d’ententes
de règlement des revendications territoriales dans
le Nord démontrent la nécessité d’une structure de
gouvernance souple et adaptée aux besoins et
aux cultures uniques des communautés du Nord. De
plus, plusieurs enjeux prioritaires confrontent
des intervenants du Nord, notamment la nécessité
d’améliorer les résultats sociaux (par exemple :
la santé et l’éducation), la multiplication des possi
bilités économiques inhérentes à la mise en valeur
des ressources, et l’importance de l’intendance
environnementale et du changement climatique.
• établir des recommandations pour améliorer la
mise en œuvre des programmes et des politiques
dans le Nord;
• servir de catalyseur pour la réforme des politiques
du Nord;
• agir comme facilitateur et activateur pour une
approche nationale consolidée sur des enjeux
prioritaires;
• partager l’information avec les gouvernements,
les intervenants et le public;
• accroître la transparence des enjeux et des
défis locaux;
• optimiser les possibilités pour améliorer les
discussions sur les politiques et échanger les
meilleures pratiques aux niveaux national et
international (par exemple : accroître la présence
du Canada au sein du Conseil de l’Arctique).
Conscient du fait qu’une solution politique exhaustive
ne pourra établir un juste milieu de toutes les priorités,
il est important de maximiser la capacité politique
en établissant un forum de concertation pour faciliter
la communication et la consultation des intervenants.
Un cercle de gestion intégrée du Nord ne fonctionnerait
pas comme une entité de prise de décisions; le
groupe serait plutôt appelé à élaborer et à faire état
des recommandations à la communauté. Le cercle
de gestion intégrée du Nord aurait également pour
mandat de servir de centre d’échange de connais
sances de façon vraiment indépendante et fournirait,
sur demande, de l’information et des recommandations
impartiales à l’appui des décideurs. Le forum miserait
sur des connaissances et des traditions locales pour
mobiliser l’opinion publique et les ressources sur
l’identification des priorités et la recherche de solutions
pratiques. Il serait composé de décideurs de la
communauté et des gouvernements territoriaux et
fédéral, de représentants autochtones, de conseillers
d’établissements universitaires, de chercheurs
locaux, de jeunes et de spécialistes. Chaque groupe
d’intervenants nommerait un représentant pour
participer au cercle de gestion intégrée du Nord
et contribuer à l’élaboration d’un mandat clair
pour le groupe. Les instruments de financement
pourraient inclure le soutien de groupes axés
sur la communauté, comme la Fondation de la famille
J.W. McConnell, et d’autres initiatives de financement
semblables.
Option politique 2 : outils
pour faciliter les initiatives
axées sur la communauté
Les communautés du Nord sont principalement
autochtones, formées de petites populations isolées
et éloignées des grandes municipalités. Elles sont
souvent le principal agent de livraison de services
gouvernementaux. Pour accéder au financement
et à la programmation, ces communautés doivent
faire appel à plusieurs ministères et ordres de
gouvernement, et sont obligés de refléter les struc
tures verticales et non intégrales de leurs bailleurs
de fonds pour avoir droit aux dollars. Cela crée un
environnement où la planification exhaustive est
ardue, les exigences de déclaration sont onéreuses
et les initiatives continuent d’être des projets
ponctuels fragmentaires plutôt qu’une solution à
long terme intégrée. Malgré des initiatives fédérales
telles que la planification communautaire globale
(PCG), les limites imposées par les autorités et
les structures organisationnelles propres du gouver
nement fédéral ne permettent pas aux communautés
d’aborder les problèmes de façon véritablement
80
personnes qualifiées. Un programme d’échange
dans le Nord entre les ministères fédéraux et les
bureaux administratifs des communautés serait
mutuellement bénéfique. Un tel programme aiderait
les communautés à appliquer les programmes
et permettrait également aux fonctionnaires de
comprendre l’environnement unique et complexe
d’une petite communauté du Nord.
globale. Les multiples responsabilités des multiples
ministères peuvent imposer aux communautés
un fardeau administratif excessif. Cinq outils clés
sont proposés pour corriger efficacement cette
situation :
1. Offrir des programmes qui favorisent et
soutiennent une planification communautaire
véritable et complète dans toutes les communautés du Nord.Ces programmes permettraient
aux communautés d’établir des priorités et des
programmes basés sur de nombreux facteurs, plutôt
que sur la disponibilité du financement ou une
priorité ministérielle.
Option politique 3 : Plan
d’infrastructure à long terme
Le Nord canadien est souvent décrit comme le plus
grand gîte minéral inexploité au monde. Toutefois,
une infrastructure considérable est requise pour
tirer profit de ce potentiel. L’infrastructure dans le
Nord pose de nombreux défis, notamment : une petite
population et un vaste territoire; les coûts souvent
exorbitants de l’infrastructure nordique; les effets
négatifs des développements sur l’environnement
qui ne prennent pas en compte les impacts cumulatifs,
l’élimination des déchets, la valorisation ou la
vulnérabilité de l’écosystème; et un manque de
planification globale de l’infrastructure à long
terme. Il est donc impératif d’élaborer un plan
d’infrastructure à long terme qui intègre les
éléments clés suivants :
2. Élaborer et soutenir des forums et des conseils
qui facilitent une approche fédérale cohésive
des enjeux communautaires et qui dévient vers
une approche à guichet unique pour les
communautés. Une coordination améliorée et
rehaussée entre les ministères et les autres ordres
de gouvernement est essentielle pour améliorer la
capacité d’une communauté à servir ses membres.
3. Offrir des solutions technologiques pertinentes,
comme des systèmes de financement communs
et des systèmes Web de type wiki, qui pourraient
aider le gouvernement fédéral à effectuer un
suivi de la gamme de programmes et d’activités
des communautés. Un système Web qui facilite
le dialogue et la coopération avec le fédéral
éliminerait le dédoublement des programmes et
encouragerait le partenariat avec le gouvernement.
• Les forums communautaires doivent intégrer
efficacement les besoins et les priorités des
communautés ainsi que les objectifs de dévelop
pement économique locaux et régionaux
dans la planification de l’infrastructure.
4. Piloter une approche d’entente globale de
financement (EGF) pour le Nord afin de réduire
le fardeau administratif des communautés. La
simplification des exigences de financement et des
rapports, jumelée à une mesure d’intégration des
programmes de financement similaires, permettrait
aux communautés de consacrer plus de temps à la
prestation des programmes qu’à la présentation de
rapports. La petite taille des communautés du
Nord et la part relativement faible des subventions
et contributions du gouvernement du Canada en
font un projet pilote idéal pour déterminer si une
seule entente globale de financement pourrait être
utilisée pour financer les multiples programmes des
multiples ministères.
• Le financement actuel de l’infrastructure est
souvent proportionnel au nombre d’habitants.
Compte tenu de la nature unique et écologi
quement vulnérable du Nord, les impératifs de
développement économique et les fonds affectés
à l’infrastructure nordique devraient être ajustés
en hausse afin de répondre efficacement aux
impératifs des communautés, aux exigences
environnementales et aux priorités nationales.
• Le volet de formation et de création d’emplois
locaux, avec un objectif de 10 000 emplois dans le
Nord, doit être créé d’ici 2017.
• Levier financier de un dollar en infrastructure
pour chaque cinq dollars investi dans de nouveaux
projets de développement économique. Cela
permettrait aux entreprises qui sont redevables
au Nord d’investir dans son développement – et
pas seulement dans une route ou un pipeline
spécifique.
5. Mettre en place un programme d’échange dans
le Nord pour promouvoir l’apprentissage et le
perfectionnement professionnels à l’échelle du
gouvernement. Les communautés n’ont pas toujours
la capacité de réaliser des programmes et des
services et se démènent souvent pour trouver des
81
Canada@150 R apport de recherche | Option politique 4 : Éducation et
formation professionnelle souples
PartIE II
disponible actuellement dans le Nord n’est ni
recueillie ni partagée de façon cohérente ou
pratique, ce qui complique pour les décideurs
toute initiative à l’égard des problèmes touchant
leurs communautés. L’information culturelle
et les connaissances traditionnelles, recueillies
par les dirigeants communautaires, les chercheurs
et les scientifiques pourraient être perdues à
jamais si elles ne sont pas archivées dans un système
d’information unique et bien géré. Un système
robuste et entièrement intégré de gestion de
l’information comprendrait les éléments suivants :
Pour que les Nordistes participent pleinement à la
prospérité future de leur région, il faut miser sur
l’éducation. Cela inclut non seulement l’éducation en
vue de préparer les gens à travailler dans les industries
nouvelles et développantes du Nord, mais également
l’éducation pour assurer un alphabétisme de base et
une capacité fonctionnelle dans une société de plus
en plus mondialisée et branchée.
Le taux d’obtention d’un diplôme d’études secondaires
dans le Nord est beaucoup plus faible que celui dans le
reste du Canada. Il faut prendre des mesures pour évaluer
de façon éclairée les options actuelles d’éducation et de
formation professionnelle afin d’assurer leur pertinence
et leur sensibilisation aux réalités culturelles. Une
approche renouvelée d’un système d’éducation et de
formation professionnelle souple dans le Nord
comprendrait les éléments clés suivants :
• Indicateurs environnementaux : surveiller
les incidences sur l’environnement à court et
à long terme, y compris les changements
de biodiversité, les normes d’eau potable, etc.
• Indicateurs sociaux : permettre l’établissement
de programmes sociaux plus opportuns et évaluer
les risques émergents sur la santé.
• Transport et logistique : en raison de la hausse
des activités dans les eaux nordiques, il faudrait
également fournir des outils pour surveiller les
activités de navigation, aider à la planification des
interventions d’urgence et surveiller les impacts
environnementaux.
• L’intégration des connaissances et des valeurs
traditionnelles dans le programme d’enseignement
afin de maintenir et de promouvoir les cultures
nordiques tout en veillant à ce que les résultats
scolaires répondent à une norme comparable à
celle en vigueur dans le reste du Canada.
• Soutien continu pour rendre le système opérationnel :
créer une approche coordonnée et normalisée
pour la collecte, le stockage et le transfert des
données.
• Un niveau d’investissement accru pour s’assurer que
les enseignants, les ressources et les installations
sont disponibles dans les communautés nordiques
pour faire en sorte que chacun atteigne son objectif.
• Ressources humaines : prévoir la création de
divers emplois locaux exigeant des compétences
spécialisées, par exemple : directeurs de TI,
géomètres.
• Une plus grande souplesse du système d’éducation
pour assurer l’achèvement de l’éducation de base,
que ce soit dans le délai normal imparti ou dans
une échelle de temps différente (par exemple :
reconnaissance de la saison de la chasse).
• Connectivité améliorée : infrastructure de
technologie normalisée dans tout le Nord, pour
créer des communautés mieux branchées qui
peuvent obtenir une représentation plus précise
de toute la région.
• Un plus grand accès à l’éducation formelle sans
avoir à quitter le Nord. Cela peut inclure plus d’options
comme le programme de droit Akitsiraq, qui
combine la formation culturelle et formelle et offre
une aide financière simultanée. L’apprentissage
en ligne ou d’autres approches de campus virtuelles
sont également envisageables.
• Forte coordination fédérale : il faut veiller à
ce que l’information soit de bonne qualité et
accessible à tous les principaux intervenants
et décideurs à travers une approche plus ration
nalisée pour la collaboration et les partenariats
entre les ministères fédéraux, avec d’autres
ordres de gouvernement et avec les principaux
intervenants.
• La formation liée à l’emploi avec recrutement
direct à l’école secondaire, et formation en milieu
de travail ou formation formelle.
Option politique 5 : Système robuste
et intégré de gestion de l’information
• Axé sur la communauté : ce nouveau système a
pour objectif global de fournir de l’information
fonctionnelle aux communautés nordiques et doit
donc être axé sur la communauté pour préserver
sa pertinence.
Pour assurer la prise de décisions efficaces et éclairées,
il est essentiel d’élaborer un système de gestion de
l’information fiable et accessible. L’information qui est
82
Canada@150 R apport de recherche | Répercussions pour
PartIE II
Recommandations :
• Créer un mentorat plus transgénérationnel.
• Aligner les exigences de concurrence avec
Les défis auxquels est confronté le Nord et les
des besoins réels dans le Nord, par exemple,
solutions politiques qui seront requises pour
les exigences linguistiques, l’éducation, etc.
les relever auront un impact important sur la
fonction publique. Pour l’application
• Créer des programmes de
du présent document et la compré
formation et de recrutement
hension de la vaste portée de la
ciblés pour tirer profit de
« La fonction publique
fonction publique, nous avons mis
la jeune population autochtone
en évidence les répercussions et
à forte croissance.
devra aborder les points
les approches les plus pertinentes
• Établir des accords sur les
pour l’expérience nordique du
clés suivants pour échanges avec les communautés
gouvernement fédéral, selon la
nordiques afin de développer
aider à réaliser la vision
taille et l’éloignement de la région,
la capacité.
sa population éparse et le nombre
nordique 2017 du de problèmes émergents avec les
Canada : recrutement et Intégration plus efficace
intérêts opposés. Toutefois, nous
reconnaissons que toute solution
de la technologie
maintien efficaces des
politique nordique entacherait les
La fonction publique n’utilise pas la
thèmes plus vastes de renouveau
talents; intégration plus
technologie disponible à son plein
de la fonction publique.
efficace de la technologie; avantage; elle tarde souvent à intégrer
de nouvelles technologies et peut
La fonction publique devra aborder
création
d’une
freiner la collaboration en utilisant
les points clés suivants pour aider
différents logiciels dans différents
à réaliser la vision nordique 2017 du
législation plus souple;
ministères. Cela représente un défi
Canada : recrutement et maintien
et
amélioration
de
nos
pour le travail horizontal entre les
efficaces des talents; intégration plus
ministères et pour la prestation
efficace de la technologie; création
efforts de collaboration
des services aux régions éloignées
d’une législation plus souple; et
du Nord.
tant au sein amélioration de nos efforts de collabo
ration tant au sein qu’à l’extérieur
du gouvernement pour créer des
partenariats significatifs avec des
intervenants, des citoyens et des
collègues.
Recrutement
qu’à l’extérieur du gouvernement pour
créer des partenariats
significatifs avec des intervenants, des
citoyens et des collègues. »
L’intérêt croissant dans le Nord
exercera des pressions additionnelles
sur la fonction publique, et augmentera
possiblement les postes liés au
Nord. Le Nord comprend une jeune
population autochtone en forte
croissance qui doit être préparée à
jouer un rôle dans la gouvernance continue de la
région. Le ciblage du développement de la capacité
des Nordistes répondra à un besoin de recrutement
qui existe dans toute la fonction publique et assurera
la participation des habitants du Nord dans les
décisions qui les concernent.
Recommandations :
• Optimiser les innovations techno
logiques de façon à offrir des
solutions et des services innovants,
comme la télésanté et la télééducation. On pourrait notamment
recourir à la cybersanté pour
permettre des consultations médi
cales à l’aide de la vidéoconférence.
• Intégrer des systèmes TI communs
dans tous les ministères pour faciliter
la collaboration interministérielle.
• Encourager le personnel à s’adapter aux nouvelles
technologies et offrir une formation supplémentaire
à ceux qui sont moins à l’aise avec le changement.
• S’engager à mettre en œuvre les mêmes normes à
l’échelle du pays, y compris dans le Nord.
83
Création d’un cadre législatif plus
souple
Élaboration de collaborations
et de partenariats plus efficaces
Le Nord est également confronté à un autre défi : le
vaste éventail de lois qui le régit et qui prête souvent
à confusion. De plus, les engagements et les processus
de règlement des revendications territoriales sont
souvent conflictuels avec la législation existante, ce
qui augmente la complexité de la gouvernance dans
le Nord. Le non-respect des engagements à l’égard des
revendications territoriales peut avoir des incidences
importantes éventuelles.
Les multiples défis dans le Nord sont complexes et
s’étendent sur plusieurs mandats ministériels. Il faut
élaborer des relations plus fortes entre les ministères
et avec les autres ordres de gouvernement pour relever
ces défis et mettre en œuvre tout type de solution
politique.
Recommandations :
• Explorer les approches axées sur la communauté,
en reconnaissant que le gouvernement fédéral n’a
pas toujours à jouer le rôle de premier plan.
Recommandations :
• Évaluer la législation actuelle et coordonner
une nouvelle législation plus pertinente, efficace
et moins rigide.
• Les ministères et les organismes fédéraux devraient
travailler de concert pour répondre aux besoins
de la communauté afin d’éviter le dédoublement
des efforts et des ressources.
• S’assurer que les engagements concernant les
revendications territoriales sont centrés.
• Passer de l’approche traditionnelle de silo à des
approches plus horizontales pour la collaboration.
• Gérer plus efficacement la complexité liée aux
multiples ententes, intervenants et exigences
réglementaires.
• Améliorer les mécanismes de communication
au sein et entre les ministères, les autres ordres
de gouvernement et les groupes d’intérêt.
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85
Pour des régions d’avant-garde
en 2017 et au-delà
Le défi
stratégique
faire, il s’agit de surmonter le triple
défi de la durabilité environnementale,
mais aussi sociale et économique
« Par conséquent, des régions afin qu’elles élaborent des
La crise financière actuelle a révélé,
notre
défi
stratégique
visions à long terme et qu’elles
à l’échelle du globe, des faiblesses
disposent des outils nécessaires pour
structurelles dans les espaces
consiste à favoriser le
les réaliser. Particulièrement, ce défi
polit iques et économiques. Mais
développement
durable
requiert de stimuler le développement
encore, elle a attisé les faiblesses
communautés sur la base de leurs
des régions vulnérables subissant
des régions vulnérables. » des
ressources
naturelles et humaines, et
des changements sur lesquels elles
ce,
dans
le
respect
de l’environnement
n’ont aucune prise tout en soulignant
tout
en
favorisant
le
développement de
une certaine incapacité des gouverleur
capacité
institutionnelle
à prendre
nements à réagir efficacement. Les
en
charge
leur
devenir.
Stimuler
le
développement
pressions que le développement régional exerce
de communautés vibrantes sur ces bases requiert une
sur l’union politique de la fédération, la stabilité
approche qui reconnaît la diversité entre les régions,
économique de la nation, l’affirmation de la
qui fait une place de choix à la collaboration et au
souveraineté canadienne dans les régions éloignées
dialogue entre les entreprises, les institutions publiques
et sur l’environnement seront exacerbées au cours
et les organisations civiques ainsi que par une relation
de la prochaine décennie par l’accélération de
de partenariat avec les gouvernement provinciaux et
la mondialisation, de l’exode rural et de l’émergence
fédéral afin d’intégrer les trois piliers du développement
de crises environnementales. Ainsi, cette crise
durable, et d’aborder les problèmes
sans précédent repose la vieille
de façon globale et avec une vision à
problématique du développement
long terme.
régional sous un jour nouveau :
celui de la compétitivité durable.
Par conséquent, notre défi stratégique
consiste à favoriser le développement
durable des régions vulnérables.
Cette vulnérabilité est associée à ces
causes clés : la dépendance à une
mono-industrie, la dépendance à des
productions à faible valeur ajoutée,
l’éloignement des grands centres
urbains, et la dépendance à un modèle
d’entreprise familiale traditionnelle
qui peine souvent à s’adapter à de
nouvelles circonstances. En d’autres
mots, il convient de stimuler ces
régions par des idées novatrices afin
qu’elles deviennent, d’ici une décennie,
de moins en moins dépendantes –
notamment par les transferts fiscaux –
des régions urbaines constituant les
moteurs économique du pays. Pour ce
« En d’autres mots, il
convient de stimuler ces
régions par des idées
novatrices afin qu’elles
deviennent, d’ici une
décennie, de moins en
moins dépendantes –
notamment par les
transferts fiscaux – des
régions urbaines constituant le cœur
économique du pays. »
86
Ainsi, en 2017 et au-delà, les régions
d’avant-garde pourront participer aux
progrès sociaux, économiques et
environnementaux du Canada, saisir
de nouvelles opportunités s’inscrivant
dans l’espace économique national ou
mondial et, par le fait même, contribuer
à son meilleur positionnement
canadien dans le monde. Une industrie
est durable lorsqu’elle permet un
développement économique et social
tout en respectant, en protégeant
ou en mettant en valeur le capital
environnemental. Sur le plan social,
une industrie durable permettra une
croissance du capital humain en
investissant dans la formation de
sa main-d’œuvre. Par ses activités
économiques et son implication
communautaire, elle peut aussi être
un facteur de croissance du capital social de la région.
Sur le plan économique, une industrie est durable si
elle est au moins compétitive et, au mieux, si elle exerce
un effet d’entraînement sur les autres activités, qu’elles
soient de nature économique ou scientifique. Au final,
une industrie durable contribue au renforcement des
régions vulnérables où elle permet de pallier l’éloignement
de certaines régions.
en termes de développement économique, social
et environnemental dans les régions vulnérables.
Nous sommes donc en terrain connu, mais il convient
de brosser un tableau des faits les plus notables :
C’est pour permettre la concrétisation de cette vision
que nous proposons six options de politiques :
(1) favoriser le développement des 2e et 3e transformations par un soutien direct à certaines initiatives
locales; (2) concentrer les efforts fédéraux sur le soutien
à des conseils locaux de développement qui
décentralisent et démocratisent les initiatives de
développement; (3) accroître le financement de
la R-D aux industries régionales en se concentrant sur
certains créneaux associés aux régions vulnérables;
(4) soutenir le développement de grappes de l’économie
du savoir en région en stimulant la formation de tels
réseaux par le biais d’initiatives fédérales; (5) augmenter
le financement pour les activités et la vie communautaire afin de stimuler la prise en charge locale par les
communautés de leur vie communautaire; et (6) utiliser
certains outils fiscaux pour favoriser une croissance
durable en région.
• L’afflux des investissements internationaux
dans certains secteurs des ressources naturelles
contribue à engendrer un « syndrome hollandais »
nuisant au développement des secteurs à plus haute
valeur ajoutée.
• Depuis 1999, les exportations canadiennes de
produits finis cèdent de plus en plus de terrain
aux ressources brutes non transformées ou
partiellement transformées.
• Les bassins régionaux de main-d’œuvre, sur le plan
notamment des compétences et de la mobilité, ne
répondent pas adéquatement aux nouvelles exigences
du marché du travail liées à l’économie du savoir.
• Plusieurs industries de ressources naturelles
ne répondent pas adéquatement aux nouvelles
contraintes environnementales élaborées le
plus souvent à l’échelle provinciale, nationale
ou mondiale.
• On observe un accroissement d’enjeux socio
démographiques importants dans les régions :
vieillissement et déclin de la population;
manque de relève dans les entreprises familiales;
sur le plan sociologique, la perception du manque
d’opportunités des jeunes dans les régions moins
peuplées et développées les poussent vers les
grands centres (et à y rester).
Seule une mise en œuvre de ces options qui est guidée
par les principes directeurs détaillés à la section trois
peut tisser un ensemble de circonstances propices à
l’émergence de régions vibrantes et durables. La fonction
publique doit toutefois surmonter un ensemble de
défis afin de pouvoir intégrer ces principes directeurs
de façon efficace. On retiendra le développement de
relations de collaboration efficaces avec les autorités
locales, d’une collaboration horizontale au sein du
gouvernement, d’une tolérance à la décentralisation
et à la déconcentration, d’une capacité de recherche
et de planification stratégique, d’une ouverture aux
méthodes d’intervention plus indirectes (fiscalité) et
moins opérationnelles (livraison directe de programmes),
et d’une intégration active des trois piliers du
développement durable.
• L’élimination de barrières au commerce
international (ou la présence de barrières non
tarifaires) et les fluctuations monétaires
mettent à l’épreuve la capacité des régions plus
vulnérables de maîtriser les outils et les
compétences nécessaires pour prendre en charge
leur développement de manière durable. Depuis
peu, cette tendance est particulièrement difficile
pour les régions dépendantes des secteurs
forestier, des pêches et des mines.
• L’écart réel ou perçu dans le développement de
régions à travers le pays tend à exacerber les
tensions politiques au sein de la fédération (rural
versus urbain, régions riches versus régions
pauvres).
Analyse : les régions
vulnérables face aux
grandes tendances
• Les régions vulnérables ont une capacité insti
tutionnelle plus faible, une plus faible densité
et variété d’activités économiques (et donc de
ressources humaines) faisant en sorte qu’elles
sont plus sensibles aux périodes de forte croissance
et de ralentissement économique.
Statistique Canada, les actualités et les chercheurs
(voir bibliographie) soulignent tous de diverses
manières plusieurs tendances lourdes et de nouveaux
phénomènes symptomatiques d’un manque à gagner
87
Canada@150 R apport de recherche | Au-delà de la prise en compte des signaux les plus forts
et communs, nous avons appuyé notre démarche sur
des études de cas afin de croiser des réalités géogra
phiques et des secteurs économiques. Par nos recherches,
nous avons identifié des problématiques réelles et des
initiatives portées régionalement qui ont bonifié notre
compréhension des causes et de leurs impacts. À partir
de ces études de cas, nous avons identifié trois cas-types
de régions vulnérables et un cas de modèle d’entreprise,
soit l’entreprise familiale traditionnelle, que l’on retrouve
souvent dans les communautés de plus petite taille.
Ils illustrent quatre des plus importantes causes des
problèmes de développement régional que nous avons
documentées.
PartIE II
et vulnérable aux fluctuations des taux de change.
Ces régions attirent peu d’immigrants et ont du mal
à retenir leurs jeunes en raison des emplois offerts
qui demandent peu de qualifications.
Cas du Saguenay Lac St-Jean
Le cas du Saguenay Lac St-Jean illustre le cas-type des
régions dépendantes de la présence d’industries dont la valeur ajoutée est limitée. Puisque la compétitivité
de la principale industrie, l’aluminium, dépend surtout du coût des intrants – au premier rang l’énergie – de
l’intégration de nouvelles technologies de production – pour la plupart mises au point en Europe – et des prix des matériaux, les considérations environnementales et
sociales ne sont pas à l’avant-plan. Ainsi, bien que la
région figure parmi une des plus importantes productrices
d’aluminium sur le plan mondial, elle accuse un manque à
gagner en ce qui concerne l’innovation et la mise en valeur
durable de ses ressources naturelles, institutionnelles et humaines. En revanche, la création de la Vallée de
l’Aluminium il y a une dizaine d’années démontre des
signes encourageants, entre autres par le soutien à la 2e et
3e transformation et la diversification des activités liées à
la production d’aluminium, qui tendent à faire évoluer la
compréhension régionale du développement à plus
long terme.
Les régions mono-industrielles
Les régions dont l’économie dépend essentiellement
d’une seule industrie, souvent liée à l’exploitation d’une
ressource naturelle, sont plus vulnérables aux chocs
économiques qui peuvent résulter en une baisse de
population, un déficit de compétence dans la maind’œuvre, une réduction des services publics, une
réduction de l’assiette fiscale et une réduction de la
capacité institutionnelle de régler les défis sociaux,
économiques et environnementaux.
Cas d’Elliot Lake
Les régions et communautés
éloignées
Autrefois connu comme la « capitale du monde de
l’uranium », la ville d’Elliot Lake est née à la suite de la
découverte d’importants gisements d’uranium dans la région en 1953. Le modèle d’exploitation minière de l’époque voulait la création d’une ville (et toutes ses infrastructures) pour assurer la présence d’une
main-d’œuvre locale. Malgré sa population de plus de 20 000 habitants, l’économie de la ville reposait
entièrement sur l’exploitation minière. La chute des
fortunes de la ville s’est produite lorsque les mines
d’uranium des entreprises Denison et Rio Algom ont
fermé dû a un manque de rentabilité, un processus qui a démarré en 1990 par les premiers licenciements
pour se terminer en juin 1996. La ville a perdu plus de 3000 habitants en cinq ans.
L’isolement des communautés éloignées entraîne
des coûts sociaux, économiques et environnementaux
importants. L’offre culturelle et d’infrastructures
déficiente mine le développement économique et social,
ce qui se traduit parfois en un cercle vicieux entraînant
une dévitalisation des communautés difficilement
réversible.
Cas du Nord-du-Manitoba – Berens River
Berens River, comme plusieurs communautés sur la rive est du Lac Winnipeg, est accessible par des routes d’hiver et par avion. Le transport de biens de
consommation dans cette région est très coûteux et
devient plus difficile compte tenu que le réchauffement
climatique réduit la durée de vie des routes d’hiver.
L’isolement de la communauté limite le développement
des secteurs des pêches, forestier, minier et du
tourisme. La population locale a des difficultés d’accès à l’éducation et aux soins de santé. L’isolement ainsi que les autres facteurs mentionnés se traduisent
par de grandes difficultés sociales.
Les régions qui reposent sur des
productions à faible valeur ajoutée
Les régions qui dépendent de la présence d’industries
dont la valeur ajoutée est limitée ne prennent pas
assez part au développement de l’économie verte
et du savoir et ainsi menacent leur capacité à
être compétitives à long terme. Le type d’activité
économique qu’on y pratique est souvent polluant
88
Canada@150 R apport de recherche | Le modèle d’entreprise
familiale traditionnel
PartIE II
à la fragmentation socioéconomique et politique
et à la dégradation environnemental du pays d’ici les
10 à 15 prochaines années, nous avons élaboré quatre
principes directeurs qui ont guidé l’élaboration de nos
options de politiques :
Ces petites entreprises familiales sont fortement
endettées et survivent en grande partie grâce
aux subventions. Elles n’ont souvent pas les reins
assez solides pour pouvoir investir dans des
pratiques et des technologiques plus vertes afin
de répondre aux exigences gouvernementales
ou celles des marchés. Cela est dû entre autres
au manque de prévisibilité des revenus et à la
faible profitabilité des entreprises. Ces caractéristiques se retrouvent également dans une certaine
mesure dans le secteur manufacturier.
Reconnaître la diversité
Les réalités régionales sont diverses, tant au niveau
des défis que des moyens. Le gouvernement doit
adapter des objectifs généraux à des circonstances
particulières. Selon ce principe, il n’y a pas
UNE réalité canadienne unique, mais une multitude
d’expressions régionales de la réalité canadienne.
Pour cette raison, l’analyse territoriale à l’échelle
régionale devrait être utilisée pour l’analyse
des politiques publiques.
Cas des pêcheries atlantiques
Avec l’effondrement de certains stocks de poisson et
l’exploitation souvent non durable de plusieurs autres stocks,
l’industrie des pêches de l’Atlantique souffre d’une surca
pacité. Celle-ci en grande partie à l’origine du problème
de viabilité des entreprises dans ce secteur, dont beaucoup
de petites entreprises familiales fortement endettées. Dans
les régions maritimes de l’Atlantique, le taux de chômage
est beaucoup plus élevé que la moyenne canadienne et
les emplois sont saisonniers. Cette industrie est caractérisée
par un manque de relève, malgré un fort attachement
identitaire aux activités traditionnelles de pêche. La
reconversion des pêcheurs traditionnels dans d’autres
industries est également un casse-tête, car la majorité
des travailleurs dans ce secteur ont un très faible niveau
de scolarité. Cette industrie cherche donc à trouver l’équilibre
entre la durabilité de la pêche, le maintien d’un maximum
d’emplois et la poursuite d’un mode de vie traditionnel.
Approche collaborative
L’élaboration et la mise en place de politiques de
développement régional par le gouvernement
fédéral doivent soutenir ou s’appuyer sur les acteurs
régionaux et leurs initiatives. Aucun développement
durable ne peut s’effectuer sans l’engagement de
divers acteurs de la société : du politique porteur d’une
vision, de l’administratif qui le met en œuvre, à la
société civile qui doit être impliquée dans les décisions
de priorisation : tous les acteurs doivent sentir
qu’ils ont des responsabilités dans le projet collectif.
Le gouvernement fédéral devrait agir en tant
que facilitateur de cette concertation en utilisant
son habilité d’amener différents acteurs autour
d’une même table.
Développement durable
Ces cas-types témoignent des défis que rencontrent
des collectivités vulnérables qui peinent à saisir
les opportunités du développement durable en raison
d’un manque de capacité institutionnelle, de vigueur
économique et de valorisation des ressources naturelles
et humaines. Leurs enjeux concernent notamment
la diversification de leurs activités et la recherche
de valeur ajoutée, alors même que la compétition
est forte avec d’autres régions où les considérations
environnementales et sociales sont souvent peu
importantes ou carrément absentes.
Pour que le développement soit réellement durable, nos
efforts doivent prendre en compte de façon intégrée les
trois piliers du développement durable : économique,
social et environnemental. Pour que cette vision se
réalise, les approches basées sur le statu quo ne seront
pas suffisantes; les responsables de l’élaboration
les politiques ainsi que les acteurs régionaux devront
innover.
Évaluation globale
Les évaluations du gouvernement sont basées sur
des résultats qui peuvent être mesurés à court terme.
Afin de mieux mesurer les progrès réalisés vers la
durabilité et la qualité de vie, des résultats qualitatifs
et à long terme doivent également être utilisées
dans les évaluations.
Principes directeurs
Suite à la reconnaissance de ces tendances qui
minent les perspectives d’avenir de plusieurs
régions canadiennes et qui peuvent contribuer
89
Canada@150 R apport de recherche | Scénarios : 2017 et le
choix des « possibles »
PartIE II
Le tout-à-l’économie sans vision
stratégique (les politiques sectorielles
à vocation économique sont privilégiées,
sans analyse territoriale)
La méthode d’analyse prospective de notre enjeu
nous a permis d’identifier des scénarios qui pourraient
s’avérer, tout dépendant de l’approche privilégiée
pour intervenir. De fait, ces scénarios pourraient
servir à établir la vision du gouvernement pour le
développement régional durable. Nous entrevoyons
quatre scénarios se situant à l’intérieur du cône
de plausibilité selon la mise en œuvre, ou non, des
options de politiques proposées ci-dessous.
La situation des régions plus vulnérables n’a pas
beaucoup changé. Certaines régions connaissent des périodes de développement économique tandis que d’autres sont aux prises avec des fluctuations
d’ordre mondial sur lesquelles elles n’ont aucune prise. La mobilité des travailleurs ainsi que le soutien à la formation et à la recherche d’emploi sont par ailleurs croissantes, ce qui permet de maximiser les
opportunités économiques. Les chaînes de valeurs des
secteurs économiques liées aux ressources naturelles
lient de plus en plus le développement des régions à celui des grandes régions urbaines qui dominent
l’économie.
Le développement régional durable : le
virage du partenariat (mise en œuvre
de toutes nos options selon les principes
directeurs)
Les régions laissées pour compte : le
non-interventionnisme (statu quo et
à long terme, retrait graduel du gouvernement
fédéral dans le développement régional)
La plupart des régions jouent un rôle plus important
dans le développement et la diversification de leur
économie ainsi que dans la réhabilitation des friches
industrielles. On observe une montée de l’engagement de différents acteurs privés et publics. Les secteurs des
ressources naturelles donnent naissance à des produits et des services bonifiant la valeur ajoutée des industries
régionales tout en faisant en sorte qu’elles soient plus
respectueuses de l’environnement. Les indicateurs de
productivité, d’innovation et de natalité montrent des
signes de progrès. En somme, le développement des régions devient plus durable à mesure que les
statistiques sociodémographiques décrivent un bilan plus sain.
Les régions éloignées et dépendantes des ressources
naturelles présentent un rythme de développement plus lent et des vulnérabilités sociales tels que le déclin
démographique et l’anomie. L’écart entre les régions plus riches et plus pauvres s’accroît, ce qui a pour effet
d’attiser les tensions politiques entre les régions
canadiennes. Un minimum de progrès est réalisé dans
l’exploitation durable des ressources naturelles. Au total, la compétitivité du Canada s’affaiblit vis-à-vis les pays appelés autrefois « émergents ».
L’environnement et l’innovation
imposés par le centre (virage top-down
et uniforme vers le développement
durable, sans renforcement institutionnel
régional)
Options de politiques
et objectifs : un cocktail
pour 2017
Toutes les régions canadiennes, y compris les plus
vulnérables sont forcées de prendre un virage vert. Les
secteurs liés aux ressources naturelles sont de plus en plus compétitifs et innovants. La production croissante
d’énergie propre est source de croissance pour les régions
périphériques, qui exportent et développement de plus
en plus savoir-faire et expertise. Cependant, les taux de
taxation et les déficits s’accroissent rapidement afin de pouvoir également financer le renouvellement des
infrastructures. Dans ce scénario, le long terme est
privilégié au détriment de conséquences à court terme
telles que la restructuration des activités économiques.
Les options de politiques qui suivent ont pour objectif
d’aider le Canada à progresser dans la direction du
scénario de développement régional durable décrit
ci-dessus. Le développement régional durable reposant
sur plusieurs initiatives complémentaires, ces
options ne sont pas mutuellement exclusives. Certaines
régions pourraient par ailleurs requérir une combi
naison différente d’options, sur la base de leurs besoins
particuliers.
90
Canada@150 R apport de recherche | Favoriser le développement
des 2e et 3e transformations
PartIE II
l’endettement et de favoriser la viabilité, tout
en permettant une meilleure prévisibilité et une
stabilité de la demande et de l’offre.
Objectif : Favoriser la transformation locale de
produits à haute valeur ajoutée issus des activités
traditionnelles liées aux ressources naturelles et
à l’agriculture afin d’atténuer les effets du syndrome
hollandais, d’attirer en région une main-d’œuvre
qualifiée et y retenir les jeunes ainsi que de stimuler
le développement d’industries plus vertes.
• Ces programmes pourraient être financés et super
visés par les Conseils Locaux de Développement
décrits dans l’option 5.2, ce qui favoriserait
également le développement et le partage d’une
vision commune entre les différents intervenants
gouvernementaux et non gouvernementaux. Les
grappes industrielles pourraient être impliquées
dans le développement et le financement des projets
(option 5.4). Enfin, le renforcement des capacités
en matière de R-D et de formation de la main-d’œuvre
nécessitera l’élaboration d’une stratégie cohérente.
Comment y arriver/moyens :
• Offrir du financement ou un autre type d’aide
(par exemple des crédits d’impôt aux producteurs
et aux consommateurs) au développement et à
la commercialisation de produits à valeur ajoutée
(études de marché, R-D, planification stratégique,
formation et recrutement d’employés qualifiés,
transferts de technologie, essais et expérimentation,
achat d’équipement technologique, soutien au
service après-vente et à la régularité de l’offre,
reconversion industrielle). Ces initiatives pourraient
concerner par exemple les domaines suivants :
la valorisation de sous-produits de l’exploitation
de la forêt, de la mer ou des mines (carburants,
produits pharmaceutiques, produits cosmétiques,
etc.) permettant l’optimisation de la richesse créée
par l’exploitation d’une ressource; le développement
de produits qui visent des marchés de niche ou
haut de gamme, afin de contourner la concurrence
faite par les pays où la main-d’œuvre est beaucoup
moins chère (notamment la valorisation de l’artisanat,
du design, des produits locaux et appellations
d’origine, etc.); le développement de produits agro
alimentaires et horticoles frais pour les marchés
locaux, inaccessibles aux produits exportés en
raison des exigences liées au transport; et la
certification ISO des processus de production
et l’implantation de chaînes de traçabilité,
nécessaires au développement du marché intérieur
comme des marchés extérieurs.
Exemples de succès : Le Bas St-Laurent (Québec)
s’est taillé une place de choix dans la transformation
du bois avec Batitech et ses maisons usinées en tête de
liste (dont la majorité sont destinées à l’exportation).
De plus, Chantiers Chibougamau, dont le siège
social est dans la région du Nord-du-Québec, est un
leader nord-américain dans la 2e transformation du
bois grâce au caractère innovateur de ses processus
et de ses produits (90 pour cent sont exportés en
Europe et aux USA). L’Outaouais (collaboration entre
entreprises, ministères et organismes) a développé
un plan d’action (2008-2013) pour développer le créneau
de la production et de la transformation du bois de
type feuillu et a pour vision d’être reconnue en 2015
comme « chef de file dans le domaine de la production
et la transformation de bois d’apparence, d’origine
certifiée, en favorisant le développement d’une gestion
forestière et d’une industrie d’envergure mondiale,
innovatrice, créatrice de valeur ajoutée et respectueuse
des principes du développement durable ».
La création de la Vallée de l’Aluminium au Saguenay
est un autre exemple (voir étude de cas plus haut).
Impact sur la fonction publique : Le développement
d’une main-d’œuvre qualifiée est un enjeu au niveau
fédéral, mais l’éducation – y jouant un rôle central – est
une compétence provinciale. Agir à ce niveau requiert
donc de la fonction publique fédérale une habileté à
travailler de concert avec les intervenants provinciaux
de façon dynamique et efficace.
• Des politiques favorisant l’émergence de ces
industries pourraient être adoptées, comme
par exemple exiger qu’un pourcentage minimum
des nouvelles constructions commerciales
soient constituées de bois (12 pour cent en
France).
Concentrer les efforts fédéraux
sur le soutien à des conseils locaux
de développement
• Le modèle coopératif pourrait être encouragé
pour permettre à des producteurs de réunir des
fonds suffisants pour exploiter des entreprises
de transformation à valeur ajoutée. Les membres
de ces coopératives pourraient être ceux qui
achètent des droits de livraison (modèle agricole);
ces sommes recueillies permettent de diminuer
Objectif : Favoriser une approche du bas vers le haut
plutôt que du haut vers le bas lors de la planification
du développement de la collectivité et inclure les acteurs
locaux et régionaux dans le développement des solutions
91
Canada@150 R apport de recherche | afin de stimuler la prise en charge par les collectivités. Il
s’agit donc d’adapter le soutien en fonction des besoins
et des atouts régionaux; de stimuler le développement
des institutions et du « capital social » régional en
déléguant du pouvoir et des moyens aux organisations
locales; de favoriser la réalisation d’initiatives locales
et régionales et de responsabiliser les acteurs et les
institutions régionales et locales; de mobiliser les
membres de la collectivité pour qu’ils prennent en main
la planification de leur propre développement et
créer une culture de « régions entrepreneuriales »; et
de stimuler une vision qui intègre les trois piliers du
développement durable dans les initiatives économiques
par une structure de gouvernance locale.
PartIE II
locaux. Elles pourraient également, en collaboration
avec Industrie Canada, utiliser les instruments
détaillés dans le Programme de développement des
collectivités pour les Sociétés d’aide de dévelop
pement local et les Centres d’aide aux entreprises.
Exemples de succès : Fondée par un regroupement
d’organismes locaux en 1994 dans le but de relancer et
ensuite de promouvoir l’économie dans la région, la
Elliot Lake and North Shore Business Development
Corporation offre du soutien financier et technique
à l’implantation de nouvelles entreprises. Le mandat
de cette corporation est d’améliorer la prospérité
économique à long terme de la région en appuyant des
entreprises qui créent de la richesse et de l’emploi. La
ville a réussi à se réinventer en tant que communauté
de retraités en achetant des terrains et en aménageant
des résidences et des centres de loisirs pour personnes
âgées à partir des infrastructures jadis construites pour
héberger les mineurs. Dans le cadre du Programme
pour retraités d’Elliot Lake, chaque année environ
4000 retraités passent leurs vacances dans cette ville
ou s’y sont installés. Ces nouveaux arrivants ont permis
de stabiliser la population et le taux d’inoccupation est
passé de 20 pour cent en 1993 à environ 2 pour cent en
2007. La ville a en outre accueilli depuis les installations
de CANMET, un organisme fédéral réalisant de la
recherche dans le domaine de l’industrie minière, de
l’environnement et de la gestion de l’énergie.
• Utiliser une structure de gouvernance mixte
(par exemple, un conseil d’administration mixte
fédéral, provincial, municipal, élections à partir
d’un collège électoral local). La gouvernance locale
créerait une flexibilité, un lien avec les besoins
locaux et une reddition de compte envers la
communauté tout en diminuant le fardeau bureau
cratique et en stimulant l’innovation.
• Les conseils locaux de développement seraient
structurés autour de régions à la base industrielle
relativement uniforme (par opposition aux
régions administratives). Ces organismes seraient
entre autres chargés d’administrer des fonds
de support aux employés (visant par exemple le
financement des formations locales, à fournir
une aide lors de mises à pieds et à appuyer des
initiatives d’immigration) et aux entreprises
(utilisés par exemple pour octroyer du microcrédit,
du financement pour les incubateurs à PME, des
prêts d’urgence aux entreprises en difficulté). La
majorité de ces outils existent au niveau fédéral
ou provincial, mais une structure locale rendrait
ces programmes plus adaptés aux besoins
régionaux, plus flexibles et donc potentiellement
plus innovateurs.
Impact sur la fonction publique : Supporter des
structures locales de développement requiert une
approche horizontale au sein du gouvernement
fédéral, une capacité à collaborer avec les autres
paliers de gouvernement et les autres partenaires
en région, ainsi qu’une plus grande tolérance à
décentraliser et à déconcentrer la prise de décisions.
Accroître le support à la R-D
pour les industries régionales
Objectif : Favoriser le développement et la diversification
de produits et de services à plus haute valeur ajoutée
et financer la chaîne de l’innovation pour renforcer la
compétitivité des régions face aux autres régions et
pays émergents.
• Un financement prévisible permettrait de renforcer
l’imputabilité locale. Cette structure est aussi
propice aux « appels à projets » ou autre forme de
financement octroyé sur une base compétitive.
Ces conseils pourraient constituer une forme de
« dévolution » du développement économique aux
régions. En temps de crise (telle la fermeture d’une
importante usine), le fédéral pourrait diriger son
aide vers la société locale de développement.
• L’investissement privé en R-D est limité par les
distorsions du marché; en effet, les résultats de
la R-D procurent souvent des bénéfices publics
beaucoup plus grands que les bénéfices privés.
C’est dans cette optique que le gouvernement
peut compenser en « participant » aux externalités
• La présence régionale des agences de développement
en ferait des intermédiaires privilégiés pour
le financement des conseils de développement
92
Plusieurs compagnies et instituts ont bénéficié de
cette aide et sont devenus des acteurs importants
pour la région dans le domaine de l’innovation.
sociales de la R-D. Plusieurs instruments financiers
comme les subventions à la R-D et les mesures
fiscales existent déjà au Canada. Ces pratiques
gagneraient cependant en efficacité si elles
étaient mieux ciblées et plus spécifiques aux
avantages concurrentiels des régions et aux
impératifs de développement durable.
Impact sur la fonction publique : Développer une
capacité de recherche et de planification stratégique en
lien avec les universités et les acteurs (partenariats).
• La collaboration entre les divers ministères,
organismes et parties prenantes est primordiale.
Pour faciliter cette coopération, la création
d’un organisme fédéral chapeautant les diverses
interactions pourrait être envisagée, par
exemple un Ministère de l’Innovation ou une
agence remplissant ce rôle.
Soutenir le développement de grappes
de l’économie du savoir en région
Objectif : Encourager l’innovation et le développement
durable en créant des réseaux – sur une base
géographique dans les régions vulnérables – qui
mettent en lien les représentants d’entreprises,
d’établissements académiques/centres de recherche
et d’agences publiques.
• Dans tous les cas, les spécificités régionales ne
doivent pas être reléguées au second plan par
la création d’une organisation trop centralisatrice.
C’est plus un rôle de facilitateur et de catalyseur
que le gouvernement fédéral doit assumer, pas une
structure additionnelle. Le support à des centres
d’expertise régionaux favorisant et facilitant la
collaboration et le partenariat entre les différents
acteurs impliqués en R-D (chercheurs, secteur
privé, gouvernement, citoyens, différentes parties
prenantes impliquées dans le domaine) est
fortement envisagée, ainsi que la création d’une
« plateforme » de communication qui servirait de
lien entre les différents membres de la communauté.
• Une grappe régionale est un centre d’expertise
qui est défini par trois caractéristiques :
– Cibler un secteur particulier de l’économie
tel que la foresterie ou les communications;
– Être basée géographiquement dans une région vulnérable, tel que défini par son isolement et/ou sa
dépendance envers une ressource non renouvelable;
– Inclure la participation d’organisations de la
région œuvrant dans l’économie du savoir,
y compris les entreprises, les établissements
académiques/centres de recherche et les
agences publiques.
• La diversification des bénéficiaires de mesures
incitatives et financières à la R-D et à l’innovation
est nécessaire afin de s’assurer que tous les
acteurs « innovants » soient supportés. Il importe
de cibler les initiatives de coopération public/privé
ou avec les communautés, les petites compagnies,
et les PME en démarrage; celles-ci peuvent être
plus risquées mais également plus innovatrices.
• Chaque région vulnérable aurait l’opportunité de
soumettre une proposition de grappe. Le choix des
grappes serait basé sur les forces et les atouts régionaux. La proposition devrait détailler le secteur ciblé,
le territoire visé ainsi que les organismes participants.
• Appuyer la création de nouveaux programmes
scolaires et l’aide financière à l’étude; encourager
l’éducation supérieure et la formation technique
pertinentes pour le développement des régions.
• Les propositions seraient soumises à un comité de
coordination national composé de représentants de
ministères fédéraux et d’acteurs concernés. Le but
de ce comité serait d’assurer qu’il y ait une différence
suffisante entre les grappes et que chaque niche soit
en lien avec une réelle demande économique.
Exemples de succès : Le Fonds spécial de
l’APECA (Agence de promotion économique du
Canada atlantique) a été créé afin de « réaliser des
investissements stratégiques dans le but d’augmenter
la capacité d’innovation au Canada atlantique ».
Bien que le Fonds soit à la base un fournisseur de
subventions, il préconise cependant une vision
stratégique pour la région dans une logique de marché,
en favorisant la collaboration et le partenariat entre
les différentes parties prenantes. Ainsi, la majorité
des projets admissibles doivent impliquer le secteur
privé et favoriser la création de réseaux et d’alliances.
• Une fois que les grappes sont en place, elles
pourraient entreprendre des projets conjoints. Le
gouvernement fédéral pourrait établir une série
de critères pour le financement de ces projets pour
s’assurer que ces projets contribuent au progrès
du développement durable et assurent une valeur
ajoutée à l’innovation.
• Le modèle de grappes devrait permettre d’équilibrer
l’approche du bas vers le haut et l’approche du
haut vers le bas. Les acteurs régionaux travailleront
93
Diriger des ressources pour le support
aux activités communautaires comme
moyen d’atteindre le développement
régional durable
ensemble pour identifier leur secteur prioritaire et
leur projet du bas vers le haut alors que la coordination
nationale du haut vers le bas réduira la duplication
et permettra de promouvoir des objectifs nationaux
de développement durable et d’innovation.
Objectif : Plusieurs régions ont de la difficulté à attirer
et retenir le capital humain en région et à y améliorer la
qualité de vie, ce qui mène au déclin des communautés.
Les objectifs de cette politique consistent à viser le
développement régional durable en : retenant et attirant
en région la main-d’œuvre créative, les innovateurs,
entrepreneurs et autres professionnels œuvrant dans
les secteurs technologiques, de la recherche, des
services et manufacturiers; améliorant la qualité de
vie dans les communautés situées en région; favorisant
et incitant les investissements privés dans la vie
communautaire. Un capital humain développé et une
qualité de vie élevée contribuent de manière positive
au développement régional durable et, plus généralement,
à toute l’économie canadienne.
• Le financement des grappes proviendrait de
plusieurs sources. Le gouvernement fédéral fournirait
le capital de démarrage qui servirait à encourager
le secteur privé et les établissements académiques/
centres de recherche à contribuer aux projets
conjoints. Toutefois, ces projets nécessiteraient
des contributions significatives de la part
des organisations participantes, particulièrement
celles du secteur privé. Le gouvernement fédéral
fournirait également du financement nécessaire
pour assurer le fonctionnement du réseau de
grappes ainsi que la coopération entre celles-ci.
Exemple de succès : Le Programme des centres
d’expertise a été mis sur pied en Finlande en 1994.
Son objectif est « d’utiliser le savoir et l’expertise de
haut niveau comme ressource pour les opérations des
entreprises, la création d’emploi et le développement
régional » (gouvernement de la Finlande, ministère
de l’Emploi et de l’Économie, 2009). À l’image de la
proposition ci-dessus, la Finlande a choisi d’implanter
plusieurs centres d’expertise dans des régions éloignées
du Nord du pays comme Oulu et Kuopio. Le Programme
des centres d’expertise est un élément clé de la
Stratégie pour l’innovation de la Finlande, stratégie
qui a contribué à transformer l’économie de la
Finlande d’une économie historiquement basée sur
les ressources naturelles à une économie reposant
sur le savoir technologique de pointe. Ces dernières
années, la Finlande a été reconnue comme l’un
des pays les plus compétitifs dans le monde.
• Pour arriver aux objectifs susmentionnés, le finan
cement autant privé que public devra être dirigé vers
différents projets communautaires. Le financement
sera axé sur les arts (théâtre, ballet, galeries d’art,
etc.), les centres communautaires, les centres
sportifs (amateur et professionnel), les garderies,
l’accès à Internet à peu de frais, et le transport
en commun dans les communautés éloignées
ou de petite taille (camionnettes) et aussi dans
les villes.
• Puisque aucun ministère ou niveau de gouvernement n’est responsable de tous les aspects liés
à la vie communautaire, cette initiative nécessitera
une approche collaborative entre les différents
acteurs impliqués (ministères fédéraux, tous les
niveaux gouvernementaux, la communauté
comme telle, et le secteur privé). Les commu
nautés identifieraient leurs priorités à travers
les conseils locaux de développement ci-haut.
Impact sur la fonction publique : Traditionnellement,
le gouvernement a offert des subventions à certains
secteurs industriels afin de promouvoir l’emploi local
et des industries viables dans les régions vulnérables.
Cette approche peut s’avérer efficace dans la poursuite
d’objectifs comme le maintien du niveau d’emploi dans
certaines régions. Mais elle peut également créer
des effets pervers qui ne permettent pas d’assurer la
durabilité sociale, économique et environnementale
à long terme dans les régions. Cette option de politique
exigera que la fonction publique adopte une vision à
plus long terme et une approche qui tienne compte
à la fois des trois composantes du développement
régional durable. Elle nécessitera également que la
fonction publique accorde plus d’intérêt aux propositions
de grappes régionales et de projets qui proviennent
des communautés elles-mêmes.
• Les fonds de base nécessaires à la majorité des
projets seraient gérés par une agence fédérale;
cependant, les gouvernements provinciaux et
municipaux ainsi que les investisseurs privés et les
conseils locaux de développement contribueraient
également au financement de ces projets.
• Afin d’encourager l’investissement du secteur
privé, les groupes de collaboration, qui incluent
les différents niveaux de gouvernement ainsi que
les conseils locaux de développement, devront
convaincre les compagnies qu’investir dans la
94
Canada@150 R apport de recherche | vie communautaire aide à conserver les meilleurs
employés dans la région et, ainsi, dans leur
organisation. Des incitatifs fiscaux pourraient
aussi être accordés aux entreprises selon
le type et le niveau d’investissement qu’elles
effectuent.
PartIE II
• Renforcer le principe du pollueur-payeur : cibler
les pénalités et encouragements fiscaux pour
imposer les coûts aux pollueurs. Ceci permet de
stimuler le développement de pratiques novatrices
en termes d’efficacité énergétique et de réduction
de la pollution, directement par les entreprises.
Il est également possible de cibler les revenus
fiscaux reliés à la pollution et de les diriger vers
les municipalités ou les conseils locaux de
développement afin de supporter la gestion des
coûts sociaux et environnementaux de ces
activités polluantes, donnant ainsi aux régions
affectées un outil concret pour gérer ces impacts
et stimuler le développement d’activités alternatives, plus bénéfiques pour l’environnement.
Exemple de succès : Dans le cas de la vieille usine
de l’Anse-à-Beaufils, un village situé à 7 km de Percé
en Gaspésie, les citoyens ont réussi à se mobiliser
autour de la restauration d’une vieille usine de transformation de poissons abandonnée en centre culturel
et touristique. Aujourd’hui, l’usine est composée d’un
centre d’exposition, d’un café-bistro et, en été, offre
des spectacles d’artistes professionnels et amateurs
du Québec et de la région. L’automne venu, la salle
se transforme en studio d’enregistrement professionnel
et le centre culturel a attiré d’autres commerces
et activités qui contribuent à la qualité de vie et au
développement économique de cette collectivité.
Ce projet visant à sauver un joyau du patrimoine
menacé de démolition a métamorphosé cette
collectivité frappée par la crise des pêches. En plus
d’être le lauréat du Concours québécois en entre
preneuriat en 2001, et d’attirer touristes et plaisanciers,
ce projet a permis aux villageois de retrouver un
sentiment d’appartenance et une fierté envers leur
communauté.
• Stimuler l’investissement dans des régions
cibles : les régions identifiées comme en difficulté
pourraient bénéficier de l’octroi de crédits
d’impôt temporaires à l’investissement (prévoir
un horizon propice à des investissements durables,
15 ans par exemple, et on pourrait cibler les
investissements en capital peu mobile comme
la machinerie et l’infrastructure).
• Stimuler le développement d’industries durables :
des mesures fiscales pourraient avantager
les entreprises qui exploitent des ressources
naturelles renouvelables ainsi que les entreprises
dans les secteurs de la deuxième et troisième
transformation qui peuvent créer des emplois
durables. Ceci pourrait guider un déplacement
des investissements vers des industries aux
impacts sociaux et environnementaux soutenables
à long-terme.
Impact sur la fonction publique : Favoriser les
initiatives qui ont été élaborées par la communauté.
Cette option de politique modifie la façon dont la
fonction publique sert les communautés. Plutôt que
de dicter aux communautés comment améliorer leur
qualité de vie, le gouvernement devra plutôt écouter
les communautés exprimer leurs besoins à travers les
conseils locaux de développement. Le gouvernement
devra par la suite travailler de concert avec les
communautés pour réaliser les projets.
• Inciter les Canadiens à investir dans des entreprises régionales durables : des incitatifs fiscaux
pourraient prendre la forme, par exemple, de
crédits d’impôt pour un nouveau type de fond
mutuel spécialisé dans les entreprises à activités
durables situées en région (similaire aux crédits
d’impôt alloués au Québec pour l’achat de parts
dans un fonds de travailleurs – ex. : Fonds de
solidarité de la FTQ); ou de crédits d’impôts
ou des taxes de vente moins élevés pour l’achat
de produits et de services locaux respectueux
de l’environnement (tels que le bois certifié et
l’adhésion à un service de distribution de paniers
de produits biologiques locaux). De tels incitatifs
pourraient créer un marché pour les produits
durables, et tireraient avantage des mécanismes
de marché pour sélectionner et encourager des
entreprises gagnantes.
Utiliser certains outils fiscaux
pour favoriser une croissance durable
en région
Objectifs : Utiliser et moduler la fiscalité comme
outil afin de répondre aux différentes spécificités
régionales, encourager la diversification des activités
économiques locales et encourager le développement
durable tout en stimulant une vision qui en intègre les
trois piliers : économique, social et environnemental.
Tout en créant des contraintes pour les entreprises,
la fiscalité laisse le champ libre aux innovations,
et est donc propice à la stimulation du développement
d’atouts locaux.
95
Reconnaître la diversité
• À noter : une limite importante de l’utilisation des
outils fiscaux est la capacité de les appliquer de façon
ciblée. Notamment, d’autres régions mieux nanties
pourraient vouloir bénéficier de ces mêmes incitatifs.
Il est aussi possible qu’une application trop ciblée
entraîne des contestations légales basées sur les
règles de l’ALENA ou de l’OMC.
• Les employés de la fonction publique doivent
refléter la diversité canadienne, y compris
l’éventail de ses régions et leurs composantes
urbaines et rurales.
• Encourager et faciliter les affectations du personnel
d’Ottawa dans les bureaux régionaux pour multiplier
les expériences « de terrain », mettre en place des
outils et des structures visant à faciliter la décentra
lisation des tâches réalisées par l’administration
centrale des bureaux régionaux afin d’assurer une
meilleure représentativité et compréhension des
régions.
Exemples de succès : Depuis 1991, quelques six pays
européens, dont la Suède en 1991 et le Danemark en
1994, se sont engagés dans une réforme fiscale verte
qui « consiste à restructurer les taxes existantes en
tenant compte du caractère plus ou moins polluant
des différents produits ou activités, à introduire de
nouvelles taxes, par exemple, sur la consommation
d’eau, les déchets ou certains produits chimiques,
et à supprimer les exonérations et les subventions
préjudiciables à l’environnement ».
• L’analyse territoriale doit être incorporée au cœur
même de l’élaboration des politiques, comme
par exemple dans les Mémoires au Cabinet et les
soumissions au Conseil du Trésor.
• Le bilinguisme officiel doit être réformé afin
d’assurer une compréhension de base de
l’autre langue qui soit plus généralisée au sein
En 2001, le gouvernement du Québec a introduit
deux mesures fiscales destinées à soutenir les
entreprises opérant dans les régions ressources,
soit un congé d’impôt pour les entreprises manu
facturières (75 pour cent pour la période de 10 ans)
et un crédit d’impôt remboursable sur la masse
salariale (30 pour cent pour la période de 10 ans)
pour les activités de transformation.
Travailler de concert
• Il est nécessaire de renforcer les capacités
locales par de meilleurs mécanismes et inves
tissements afin d’assurer un dialogue et une
collaboration significatifs entre les différents
niveaux de gouvernements, les acteurs
régionaux et les citoyens.
Impact sur la fonction publique : L’utilisation d’un
système d’incitatifs règlementaires comme outil
de politique requiert parfois un certain changement
d’attitude chez les fonctionnaires qui ont l’habitude de
répondre à un problème par la livraison d’un nouveau
programme. Cela pose également des problèmes de
communication, car il est plus difficile de communiquer
l’impact d’une approche règlementaire que la livraison
d’un programme facilement visible sur le terrain. Ce
système d’incitatifs règlementaires pourrait également
mettre de la pression supplémentaire sur l’État pour
utiliser davantage la fiscalité comme moyen d’inter
vention au lieu des programmes d’aide à l’entreprise
actuels.
• Afin de favoriser la flexibilité et la rapidité de
réaction du gouvernement central d’une part,
et l’imputabilité des régions d’autre part, le rôle
des bureaux régionaux vs Ottawa devrait être
considéré à nouveau.
• Augmenter la participation fédérale dans l’accès
à l’éducation.
• Créer ou renforcer, selon le cas, les tables sousrégionales des conseils fédéraux afin de favoriser
le travail horizontal au sein du gouvernement fédéral,
avec les autres paliers et les autres partenaires
en région.
Impacts transversaux
sur la fonction publique
de demain
• Développer une capacité de recherche et de
planification stratégique en lien avec les universités
et les acteurs par l’entremise de bureaux de
liaisons afin de mettre en valeur la création de
savoir en région.
Chacune des options de politiques décrites ci-dessus
a des implications spécifiques pour la fonction
publique du futur. Mais elles soulèvent également
des impacts transversaux qui s’appliquent à la
problématique du développement régional durable
dans son ensemble.
Atteindre un développement durable
• Prendre le développement durable au sérieux en
réalisant des analyses tenant compte des aspects
sociaux, économiques et environnementaux et
96
Évaluer les programmes de façon
approfondie
incluant les dimensions globales, nationales et
régionales dans le développement de toutes
les politiques. Cette analyse pourrait être incluse
dans les Mémoires au Cabinet ainsi que dans les
soumissions au Conseil du Trésor afin de s’assurer
qu’il y ait des instances responsables pour l’atteinte
des résultats.
• Modifier le système d’évaluation afin de montrer
les impacts quantitatifs et qualitatifs des politiques
et des programmes, à court et à long terme.
• Grâce à une évaluation sur le long terme, les
bénéficiaires des programmes pourront se fier
à des programmes plus stables qui ne changent
pas continuellement.
• Accroître le financement aux projets de dévelop
pement durable en région et favoriser les initiatives
qui ont été élaborées par la communauté.
• Favoriser la gestion stratégique (à long terme)
plutôt que la simple réaction aux pressions du
moment (gestion du risque à court terme) en
délégant à un plus bas niveau la gestion de risques
et du suivi quotidien des opérations afin que la
haute gestion puisse consacrer plus de temps à
la planification stratégique.
• Appuyer le maintien de programmes qui
fonctionnent bien par le biais de structures à
long terme indépendantes des cycles politiques
afin d’en améliorer la prévisibilité, l’efficience et
l’efficacité pour les groupes qu’ils sont destinés
à aider.
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97
La santé, la viabilité et la
compétitivité des villes
Enjeu
stratégique
« Les sept régions métropolitaines les plus
importantes génèrent
maintenant près de 45 pour cent du PIB du pays. »
Les grandes villes représentent le
moteur de l’économie canadienne.
Les sept régions métropolitaines
les plus importantes génèrent maintenant près de 45 pour cent du PIB
du pays1, et la majorité des Canadiens
y travaillent et y vivent. En 2001,
51 pour cent de la population canadienne était répartie entre quatre
grandes régions (la vallée du bas
Fraser/sud de l’île de Vancouver;
le corridor Calgary-Edmonton; le Golden Horseshoe;
l’île de Montréal et les environs), et ce pourcentage
continue d’augmenter2.
villes du pays, ce qui rendra le
maintien de la cohésion sociale plus
difficile.
D’ici 2017, le sort des villes canadiennes
dictera celui du pays. Pour l’heure, le
défi du Canada consiste à prendre les
premières mesures en vue de préparer
ses villes à surmonter plus facilement
les obstacles qui les guettent, elles
et le pays dans son ensemble, en 2017.
Comment les villes canadiennes
peuvent-elles demeurer concurrentielles
sur la scène internationale? Comment
concilieront-elles les difficultés sociales
et environnementales découlant de la croissance
continue générée par l’immigration avec les avantages
que leur taille et leur diversité culturelle peuvent leur
procurer?
Le bon fonctionnement des villes sera fondamental
pour la prospérité nationale et la cohésion sociale
en 2017. Les villes devront toutefois surmonter des
obstacles importants d’ici là.
Portée
Dans le cadre de la présente étude, seules les régions
• Se tailler une place sur la scène internationale :
Même si les grandes villes canadiennes croissent, elles
demeureront petites par rapport à d’autres grandes
villes du monde. Si la tendance se maintient d’ici 2020,
la région du Grand Toronto devrait compter environ
sept millions d’habitants, Montréal, un peu moins de
quatre millions et Vancouver, environ trois millions3.
À cette taille, la métropole canadienne ne se classera
qu’au 57e rang des plus grandes villes et zones
urbaines du monde.
métropolitaines de recensement canadiennes dont la
population dépasse un million d’habitants ont été prises
en compte, soit Vancouver, Edmonton, Calgary, Toronto,
Ottawa-Gatineau et Montréal. Leur population se
diversifie sur le plan ethnique, et cinq d’entre elles se
trouvent au cœur de l’une des grandes régions urbaines
regroupant 51 pour cent de la population canadienne.
Même si la question du transport urbain ne sera pas
abordée ici (voir l’étude intitulée « Réduire l’empreinte
écologique du transport de passagers en milieu urbain
sur l’environnement en modifiant les habitudes des
Canadiens »), nous nous pencherons sur la structure
globale des villes, qui influera sur le besoin de transport
urbain et sur la prestation de ces services en 2017.
• S’adapter à l’augmentation des coûts de
l’énergie : Comme le déclin des réserves mondiales
de combustible fossile et les obligations inter
nationales de diminuer les émissions de carbone
feront monter les coûts de l’énergie, tout coûtera
plus cher aux citadins canadiens, de la nourriture
aux transports, en passant par le chauffage (et
la climatisation) de leur habitation.
Rôle du gouvernement
fédéral
• Gérer les changements démographiques :
D’ici 2017, la vaste majorité des immigrants
vivant au Canada depuis moins de 25 années
habiteront dans l’une des trois principales
Vu l’importance des villes pour l’économie nationale et
la proportion de Canadiens qui y vivent et y travaillent,
le gouvernement fédéral a tout intérêt à assurer leur
98
Canada@150 R apport de recherche | succès. D’ailleurs, bon nombre des grandes politiques
en vigueur présentent déjà une dimension urbaine4. De
plus, certains champs de compétence du gouvernement
fédéral influent considérablement sur le fonctionnement
des villes, p. ex. l’immigration, l’imposition et le
commerce. Toutefois, la plupart des autres compétences
qui les touchent appartiennent aux provinces, et
bon nombre ont déjà été déléguées aux municipalités.
PartIE II
ce qui risque d’avoir des conséquences marquées sur
l’économie canadienne d’ici 2017. Certains estiment
d’ailleurs que le pouvoir d’achat de la Chine atteindra
celui des États-Unis entre 2012 et 2015, et que l’économie
chinoise sera la plus importante au monde d’ici 20256.
Selon le US Census Bureau, la population de la Chine
et de l’Inde sera respectivement de 1,5 et de 1,3 milliard
en 2020, ce qui favorisera leur croissance économique
et celle d’une importante région de la planète. Une bonne
partie de cette croissance démographique et économique
sera concentrée dans les grandes villes asiatiques.
Selon certaines prévisions, quatre des cinq villes les
plus populeuses de la planète se trouveront en Asie
(Tokyo, Mumbai, Delhi et Dhaka) d’ici 2020, et au moins
15 des 30 plus grandes villes y seront situées7.
Sommaire de l’analyse
et options
Les décideurs reconnaissent l’importance des villes
pour le Canada depuis plusieurs dizaines d’années.
Force est de constater que l’enjeu stratégique présenté
ci-dessus ne date pas d’hier. Toutefois, la première
étape du projet canada@150 a permis de recenser
un certain nombre de tendances et de facteurs de
changement qui portent à croire que les villes joueront
un rôle encore plus important à l’égard de la prospérité
du Canada en 2017. Les tendances et les facteurs de
changement dignes d’intérêt sont regroupés ci-dessous
en trois grandes catégories.
Si ce scénario se confirmait, les progrès de la technologie
de l’information pourraient compenser les désavantages
géographiques, sans toutefois les éliminer entièrement.
La rivalité autour de la main-d’œuvre qualifiée qui fait
tourner les économies avancées des villes s’intensifiera,
et les sources traditionnelles de travailleurs qualifiés,
comme la Chine et l’Inde, pourraient se transformer en
des importateurs nets de talents.
Ces changements signifieront que les villes canadiennes,
essentielles à la prospérité du pays dans le futur,
1. L’essor des mégapoles et
devront se spécialiser dans des créneaux particuliers
la dominance des économies
du marché mondial. Pour l’instant, elles ne sont pas
asiatiques
considérées comme des métropoles mondiales qui
attirent naturellement les talents, et elles ne le seront
L’urbanisation continuera de s’accélérer, de sorte que
pas de sitôt non plus. Le Canada ne sera vraisembla
les villes occuperont en 2017 une place plus importante
blement pas de taille face aux économies émergentes
sur la planète et dans l’économie mondiale qu’à l’heure
de l’Asie où les salaires sont faibles. Ses villes pourraient
actuelle. En raison de la métropolisation – le processus
toutefois avoir des longueurs d’avance sur leurs
de concentration et de coordination des activités
adversaires. Si leur croissance est gérée correctement,
économiques, politiques et culturelles de masse dans
elles ne souffriront peut-être pas
les grands centres urbains 5 – les
de ce que l’on pourrait appeler les
grandes villes sont devenues les
« déséconomies d’échelle », qui
principaux moteurs de l’économie
touchent certaines des plus grandes
mondiale. De plus, la nouvelle
« Le multiculturalisme
régions métropolitaines du monde.
économie du savoir entraîne une plus
En 2017, les emplois exigeront non
grande concentration géographique
du Canada pourrait pas des aptitudes physiques, mais
des activités économiques que
également
être
à
son
davantage de compétences d’analyse
l’économie industrielle, et en dépend
et d’intelligence sociale. Le multi
davantage, ce qui signifie concrè
avantage, car les culturalisme du Canada pourrait
tement que la productivité est
également être à son avantage,
largement déterminée par les villes
citoyens seront en
car les citoyens seront en mesure
de même que par leurs habitants
mesure de tirer de tirer parti des réseaux sociaux
et leurs employeurs.
parti des réseaux sociaux et de connaissances internationaux.
La proximité avec les États-Unis a
Le niveau et la qualité de vie dans les
aussi une incidence sur le rôle que
et de connaissances
centres urbains, s’ils sont maintenus,
joue le Canada dans l’économie
les rendront attrayants pour le
internationaux. »
mondiale. Toutefois, la balance du
type de travailleurs nécessaires à une
pouvoir politique et économique
économie du savoir. Pour assurer sa
penche de plus en plus vers l’Asie,
99
Canada@150 R apport de recherche | prospérité jusqu’en 2017, le Canada doit
aider ses villes à se doter du capital
humain et des activités économiques
novatrices nécessaires pour devenir
des moteurs de la prospérité régionale
et nationale. Dans ce contexte
de forte concurrence, d’importantes
occasions peuvent se présenter si
les politiques publiques correspondent
de près aux intérêts des plus grandes
villes canadiennes.
2. L’augmentation des
coûts de l’énergie
et la contribution de
l’infrastructure à
l’efficacité des ville
« Le Canada doit aider
ses villes à se doter du
capital humain et des
activités économiques
novatrices nécessaires
pour devenir des moteurs de la prospérité
régionale et nationale. »
PartIE II
plus particulièrement les coûts
énergétiques. Une étude sur les options
de croissance de la région du Grand
Toronto a révélé que si la population
atteignait six millions, une expansion
de faible densité en milieu rural entraî
nerait des dépenses en immobilisations
de quelque 90 milliards de dollars. En
revanche, on estime que de privilégier
la réurbanisation, la densification
urbaine et une utilisation mixte des
terres ferait diminuer de 10 à
16 milliards de dollars les dépenses en
immobilisations nécessaires pour le
réseau routier de même que les services
de transport en commun, d’aqueduc
et d’égout, et de 2,5 à 4 milliards les
coûts d’entretien et de fonctionnement10.
Les trois quarts des émissions de gaz à effet de serre
de la planète sont liés à l’infrastructure (immeubles,
réseaux de transport, secteur de l’énergie et secteur
industriel), et la plupart de ces gaz sont émis dans les
villes ou bien pour répondre aux besoins de production
et de consommation des citadins. Toutefois, la quantité
de gaz à effet de serre émis varie selon la densité de
l’agglomération. Selon une étude sur l’expansion urbaine
de Toronto, un ménage moyen émet 70 pour cent moins
de gaz à effet de serre au cours de ses déplacements s’il
habite dans un quartier particulièrement dense situé
près du noyau urbain que s’il habite dans un quartier
de style suburbain, en périphérie de la ville11.
Au Canada, les coûts de l’énergie feront un bond presque
inévitable d’ici 2017. La hausse de la demande mondiale
d’hydrocarbures, combinée au tarissement des gisements
de combustibles fossiles facilement exploitables,
va faire grimper les prix. Le dynamisme des mesures
visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre,
sans doute partie intégrante des obligations juridiques
internationales d’ici 2017, obligera le Canada à réduire
au plus tôt sa consommation d’énergie à court terme,
tandis que l’on abandonnera progressivement les
modes de production et de consommation qui dégagent
de grandes quantités de gaz carbonique. Le cycle
de vie de l’infrastructure étant souvent long (souvent
jusqu’à 25 ans), il est important d’investir intelligemment
dans la construction de nouvelles infrastructures
publiques ou privées, ainsi que dans la remise en état
ou le remplacement des infrastructures actuelles.
La mise en œuvre des décisions relatives aux investissements pouvant prendre jusqu’à une dizaine
d’années, il faut immédiatement s’attaquer aux besoins
qui seront à combler en 20178.
Aux États-Unis, la densification de seulement 25 pour cent
des nouveaux quartiers de faible densité permettrait
d’économiser plus de 500 milliards de dollars en immobilisations sur 25 ans, en raison de la diminution du nombre
de raccordements nécessaires aux réseaux d’aqueduc et
d’égout, du nombre de routes à construire (188 000 miles
en moins) et du coût moyen des maisons. Les Américains
dépenseraient 24 millions de dollars américains par
jour de moins pour leur voiture, du fait qu’ils parcouraient
56 millions de miles de moins quotidiennement, et
c’est sans tenir compte des hausses éventuelles du prix
de l’essence12.
Jusqu’à maintenant, l’étalement urbain a été la
principale forme de développement des grandes villes
du Canada. Caractérisé par une faible densité et
l’isolement, il encourage les déplacements automobiles
et est tributaire du faible prix de l’essence ainsi que
de la disponibilité de terrains peu coûteux en milieu
périurbain. Cette forme de développement présente
toutefois des inconvénients : 1) on estime que les coûts
initiaux des infrastructures (p. ex. les routes, les
réseaux d’aqueduc et d’égout, et autres services publics)
sont de 16 à 63 pour cent plus élevés que pour les
formes de développement plus compactes 9 ; 2) elle
augmente les dépenses des citoyens en matière de
transport et les coûts d’exploitation des immeubles,
La prédominance continue de l’aménagement urbain à
faible densité, combinée à la hausse inévitable du coût
de l’énergie, rendra les villes canadiennes extrêmement
vulnérables aux soubresauts des prix de l’énergie en
2017. Si l’on ne tente pas dès maintenant d’y diminuer
la consommation énergétique et d’y maintenir
100
Canada@150 R apport de recherche | l’adaptabilité des terres, on pourrait
également rendre leur adaptation
plus difficile. Si, en raison d’une montée
des coûts de l’énergie, la faiblesse
des salaires dans d’autres pays ne
compensait plus les coûts du transport
des marchandises, les entreprises
pourraient être contraintes de réim
planter leur production. Toutefois,
l’étalement urbain requiert des terres
où l’on pourrait mener des activités
productives, plus particulièrement des
activités axées sur une utilisation
intensive des sols comme l’agriculture.
En 2001, par exemple, plus de 11 pour
cent des meilleures terres agricoles
de l’Ontario avaient désormais
une vocation résidentielle ou autre
qu’agricole13.
« Si les taux
d’immigration actuels et
les types de peuplement
demeurent stables,
Statistique Canada prévoit
que plus de 50 pour cent
des résidants de Toronto
et de Vancouver appartiendront à une
minorité visible d’ici
2017...Cette tendance
nuira à l’intégration et à la cohésion sociales
dans les grandes villes canadiennes. »
PartIE II
de tous les immigrants habitent
dans l’une de ces trois villes)15. La
convergence de ces deux tendances
y créera une géographie sociale
caractérisée par une importante
diversité ethnique. Si les taux
d’immigration actuels et les types de
peuplement demeurent stables,
Statistique Canada prévoit que plus
de 50 pour cent des résidants
de Toronto et de Vancouver appartiendront à une minorité visible
d’ici 201716.
Cette tendance nuira à l’intégration
et à la cohésion sociales dans les
grandes villes canadiennes. En effet,
le niveau d’intégration des immigrants
dans notre économie peut avoir des
répercussions énormes sur l’harmonie
sociale. On a observé dernièrement
que le rendement sur le marché du
travail des cohortes arrivées récemment au Canada était en baisse par
rapport à celui des précédentes. En
effet, les nouveaux arrivants gagnent
moins à leur entrée sur le marché
du travail et prennent plus de temps
à atteindre le salaire moyen des
non-immigrants qu’auparavant. Entre
les années 1980 et 2000, le pourcentage d’immigrants
à faible revenu vivant au Canada depuis moins de cinq
ans est passé de 24,6 à 35,8 pour cent, tandis que ce
pourcentage a diminué pour les citoyens nés au pays.
Mentionnons aussi que la détérioration des conditions
de vie parmi les immigrants touche surtout les cohortes
des pays d’émigration desquels provient un nombre
accru de nouveaux arrivants17.
À la lumière de ces difficultés,
comment les villes canadiennes
peuvent-elles restreindre les coûts
de la croissance, dans l’immédiat
et dans le futur, et se préparer à
d’éventuels bouleversements écono
miques? Comment les grandes villes
canadiennes peuvent-elles assurer
leur croissance tout en limitant celle
des émissions de gaz à effet de serre?
Même si des technologies énergétiques à faibles
émissions de carbone sont disponibles à peu de frais en
2017, il sera peut-être déjà trop tard à ce moment-là.
Les villes canadiennes doivent abandonner le mitage
au profit de la densification urbaine, ce qui rendra la
vie dans les villes canadiennes plus abordable et rendra
les Canadiens moins vulnérables aux dépenses
qu’exigera la transition vers une économie à faibles
émissions de carbone.
L’immigration peut avoir des incidences sur deux autres
facteurs, et vice-versa : 1) la demande accrue de
travailleurs qualifiés dans une économie du savoir;
2) l’embourgeoisement des quartiers. L’économie
canadienne en 2017 exigera une main-d’œuvre instruite
ayant de bonnes compétences linguistiques. Dans
le passé, lorsque les emplois de col bleu étaient plus
nombreux et qu’une connaissance rudimentaire de
la langue suffisait parfois pour trouver du travail, les
immigrants avaient plus de facilité à s’intégrer dans
l’économie18. Par ailleurs, l’embourgeoisement des
quartiers au cœur des grandes villes canadiennes
devrait se poursuivre, ce qui pourrait exacerber le
problème d’exclusion sociale en faisant augmenter
le prix des logements et en forçant un nombre accru
d’immigrants à s’établir en banlieue, loin des principaux
3. Les changements démographiques,
l’immigration et la cohésion sociale
En l’absence d’une intervention stratégique d’ici 2017,
le Canada verra sa population décliner et prendre de
l’âge, et la croissance de sa population active ralentir.
Selon Statistique Canada, l’immigration est le principal
facteur de croissance démographique à l’heure actuelle,
et en sera le seul d’ici 2017. De plus, si les mêmes
courants d’immigration se poursuivent, la diversité
augmentera dans les grandes villes canadiennes
d’ici là14. En ce moment, 70 pour cent des immigrants
viennent d’Asie, d’Afrique et du Moyen-Orient, et
la vaste majorité d’entre eux s’établissent à Toronto,
à Vancouver et à Montréal (plus de 62,9 pour cent
101
Canada@150 R apport de recherche | employeurs et services. Dans certains
cas, cette deuxième tendance pourrait
mener à la formation de ghettos ou
d’enclaves nuisant à la cohésion sociale.
« Les tendances démographiques,
économiques et liées à l’immigration
laissent donc entendre que la cohésion
sociale deviendra une préoccupation
stratégique de taille en 2017 – et pas seulement en raison de
son importance pour
l’harmonie sociale. »
Les tendances démographiques,
économiques et liées à l’immigration
laissent donc entendre que la cohésion
sociale deviendra une préoccupation
stratégique de taille en 2017 – et pas
seulement en raison de son importance
pour l’harmonie sociale. En effet, les
réseaux et la confiance qu’elle suppose
pourraient contribuer à l’amélioration
des résultats économiques du Canada19.
De plus, de par sa contribution à la
liaison des grappes économiques,
la cohésion sociale encourage
l’innovation économique. La question
devient alors la suivante : comment
le Canada peut-il gérer les tensions
associées à la grande diversité
qu’entraînera sans doute la prédominance des immigrants dans les
grandes villes? Et à quels moyens
équitables, dépourvus d’exclusive
et permettant aux citadins de nouer des liens avec
leurs concitoyens peut-on avoir recours à cette fin?
PartIE II
ressources, ce qui permet de diminuer
le temps et les efforts nécessaires pour
obtenir des travailleurs et de l’équi
pement spécialisés. Deuxièmement,
elles permettent un rayonnement des
connaissances qui accroît la productivité de la main-d’œuvre spécialisée21.
Ces deux avantages font d’elles
les principaux centres d’innovation
ainsi que de prestation des biens
et services axés sur le savoir22. Celles
qui réussissent réellement à tirer
parti de leurs avantages intrinsèques
au chapitre de l’innovation ont investi
dans leurs infrastructures-clés et, par
conséquent, sont dotées d’un réseau de
transport efficace, d’un accès à Internet
à grande échelle ainsi que d’établis
sements d’enseignement de qualité
supérieure. De plus, elles accueillent
souvent des multinationales.
Non seulement cette infrastructure
stimule l’innovation, mais elle
permet également aux villes de profiter
de l’échange de connaissances à
l’échelle mondiale ainsi que d’attirer et de fidéliser des
travailleurs hautement qualifiés. La disponibilité d’un
large éventail d’excellents emplois constitue la condition
la plus importante pour attirer des travailleurs du
savoir scolarisés dans un centre urbain. Ainsi, un vaste
marché du travail garantit l’accès à un bassin stable
d’employés très qualifiés, dont les salaires seront
concurrentiels. Il n’est donc pas surprenant qu’une
main-d’œuvre hautement qualifiée contribue grandement à attirer les entreprises dans une ville et les incite
à s’y établir en permanence. Effectivement, la
présence d’un bassin de talents attirera les employeurs,
qui feront augmenter la variété et la disponibilité des
emplois, ce qui en retour permettra d’attirer d’autres
travailleurs qualifiés, et ainsi de suite. Toutefois, en
l’absence d’intervention, les villes isolées où ce cercle
vertueux n’a pas été établi pourraient s’enliser dans
la stagnation économique et l’appauvrissement des
compétences, les travailleurs talentueux partant
pour d’autres horizons plus prometteurs.
Possibilités d’action
Dans cette section, nous apportons les premiers
éléments de réponse aux questions soulevées dans
la section précédente. Dans la plupart des cas, les
solutions proposées ont été conçues en fonction de la
nature intégrée de cet enjeu stratégique. Même celles
qui ne concernent en apparence que la concurrence
ont été prévues de façon à soutenir la viabilité et la
cohésion sociale.
1. Fonds pour l’innovation
en milieu urbain
Vu le rôle déterminant que l’innovation jouera dans
l’économie en 2017, il vaut la peine de se demander si
on a l’esprit d’innovation au Canada. Des données
indiquent que, comparativement à ses concurrents sur
la scène internationale, le Canada tarde à investir
dans les capacités d’innovation contribuant à faire
progresser les nouvelles idées de même que les
nouveaux produits et processus20.
Pour stimuler l’innovation dans l’économie canadienne,
le gouvernement pourrait envisager d’établir un fonds
pour l’innovation en milieu urbain, à l’image du Fonds
d’innovation de l’Atlantique qu’il a créé en 200123. Grâce
à ce fonds, les institutions canadiennes des provinces
de l’Atlantique ont intensifié leurs activités dans un
certain nombre de domaines de l’innovation, y compris
la commercialisation des biens faisant l’objet d’une
Pour renforcer l’innovation économique, le Canada
doit tirer parti des avantages inhérents à ses grandes
villes. Premièrement, les villes sont des mines de
102
propriété intellectuelle, ce qui les a aidées à conquérir
de nouveaux marchés et à assurer la croissance.
Récemment, l’OCDE a même qualifié le Fonds d’inno
vation de l’Atlantique de catalyseur, dans la mesure
où il encourage l’établissement de partenariats entre
les entreprises, les établissements de recherche et
les universités de la région de l’Atlantique24.
d’innovation nécessaires pour donner aux villes
canadiennes un avantage concurrentiel par
rapport aux régions urbaines comparables avec
lesquelles elles rivaliseront d’ici 2017.
Le fonds pour l’innovation en milieu urbain que nous
proposons d’établir viserait à soutenir les moyens
d’attirer des travailleurs du savoir et d’exploiter leur
potentiel, comme l’établissement de partenariats de
collaboration entre les établissements d’enseignement
supérieur et le monde des affaires. Les fonds pourraient
être distribués à la suite d’une série d’appels d’offres au
terme desquels on dresserait une liste des entreprises,
des instituts de recherche et des universités en mesure
d’innover et de mener à plus grande échelle des
activités susceptibles de promouvoir la productivité
économique à moyen terme. Chaque grande ville
aurait un certain droit de regard sur les projets, de façon
à favoriser les démarches qui renforceraient ses atouts.
Le montant minimal des demandes de fonds serait fixé
à 1M$ afin de restreindre les coûts d’administration du
fonds. Une partie du financement des projets pourrait
être octroyée sous réserve d’un emprunt contracté
auprès d’autres partenaires ou du secteur privé,
et pourrait être remboursable conditionnellement
au succès commercial d’un projet. Les subventions
accordées à des organismes non commerciaux, comme
des instituts de recherche ou des universités, ne
seraient pas remboursables.
Grâce à un programme local des candidats à
l’immigration, le gouvernement fédéral permettrait
aux municipalités de sélectionner un certain
nombre de candidats à l’immigration au Canada.
Le principal critère de sélection serait la capacité
de ces immigrants éventuels de répondre aux besoins
sur le marché du travail local. Le nombre que
chaque municipalité aurait le droit de choisir serait
déterminé à partir de leur population.
2. Programme local des candidats
à l’immigration
Le programme local des candidats à l’immigration
serait une solution à deux problèmes exposés
dans la présente étude. Premièrement, il favoriserait
la cohésion sociale, plus particulièrement l’inclusion,
dans la mesure où les immigrants seraient mieux
assortis au marché du travail dans lequel ils gagneront
leur vie. Deuxièmement, il contribuerait à la compé
titivité économique à long terme des villes. En effet,
un sondage mené en 2000 auprès de petites et de
moyennes entreprises a révélé que les deux tiers
de celles qui avaient embauché du personnel
au cours de l’année précédente estimaient que leur
croissance à long terme était compromise par la
pénurie de travailleurs qualifiés26.
Ce programme aurait une double raison d’être :
1) vu que l’immigration demeurera une partie
intégrante de la géographie sociale et économique
des villes, elle devrait, dans une certaine mesure,
être fonction des intérêts et des priorités des muni
cipalités; 2) les municipalités sont les mieux
placées pour inciter les intervenants concernés à
échanger de l’information et à nouer un dialogue
sur les types d’immigrants qui conviendraient le mieux
aux conditions du marché du travail local. Parmi
ces intervenants, on compterait, outre des employeurs
et des immigrants, des prestataires de services
à leur intention et des représentants d’établissement
scolaire. En permettant ainsi aux grandes villes
de jeter leur dévolu sur les immigrants ayant des
compétences particulières correspondant à leurs
besoins et à leurs priorités, on les rendrait plus à
même de tirer pleinement parti des occasions offertes
par l’immigration, en plus de mettre fin au déclin
du rendement des nouveaux arrivants sur le marché
du travail et d’encourager par le fait même leur
intégration sociale.
Le fonds pour l’innovation en milieu urbain pourrait
aider les villes canadiennes à renforcer leur réputation
dans le domaine de l’innovation, encourager de
façon importante les activités de recherche et de
développement menées dans les régions métro
politaines ainsi qu’accroître grandement leur compétitivité et leur rendement économique. En plus de
stimuler les activités d’innovation, il pourrait jeter
un pont entre la recherche et le développement
ainsi que la commercialisation, et ce, en facilitant
les activités aux étapes critiques du développement
et de la démonstration auxquelles les technologies
quittent le laboratoire pour la réalisation d’études
de commercialisation concluantes. Ces étapes déterminantes sont souvent sous-financées au Canada,
ce qui en fait les maillons faibles dans la chaîne de
l’innovation. Cette situation s’est avérée être un
obstacle majeur à l’entrée sur le marché de nombreuses
entreprises canadiennes25. Le fonds pour l’innovation
en milieu urbain permettrait de remédier en partie à
cette situation, dans la mesure où il contribuerait à
attirer et à développer le capital humain et les activités
103
Canada@150 R apport de recherche | 3. La viabilité comme critère de
financement des municipalités
par le gouvernement fédéral
PartIE II
pas sur les décisions liées à la planification locale,
mais bien sur la croissance démographique, tout
simplement.
Afin de modifier cette structure incitative en profondeur,
les transferts (p. ex. celui des recettes provenant de
la taxe sur l’essence) ou les fonds destinés aux infrastructures municipales pourraient être octroyés en
fonction de critères fondés sur le rendement global
d’une ville, plutôt que sur la population ou autres
macrofacteurs. La part du budget fédéral auquel les
villes auront droit sera calculée à partir de ces critères.
Ces derniers pourraient comprendre la densité
moyenne de la population et des emplois, l’évolution
de cette densité, l’utilisation du sol, le degré de
contiguïté dans les aménagements urbains, le potentiel
piétonnier, l’accès au transport en commun et d’autres
facteurs liés aux aménagements urbains compacts et
à faible consommation d’énergie. Pour obtenir sa part,
une ville devra obtenir de bons résultats par rapport
à d’autres villes, ce qui l’incitera directement à privi
légier une expansion plus compacte, et encouragera
les planificateurs municipaux à ne pas aménager des
sites entièrement nouveaux. L’octroi de financement
aux municipalités permettra au gouvernement fédéral
d’influencer les projets subventionnés de même que
l’ensemble des projets d’aménagement envisagés par
une ville. Si la densité moyenne faisait partie des
facteurs, une proportion accrue des fonds de transfert
serait accordée aux grandes villes (dont la densité
moyenne est généralement plus élevée que dans les
petites municipalités), où les besoins en infrastructures
et en services sont les plus grands (p. ex. transport
en commun).
Au cours des sept prochaines années, le gouvernement
fédéral consacrera près de neuf milliards de dollars
aux infrastructures municipales au titre du Fonds
Chantiers Canada, et deux milliards additionnels par
année au titre du transfert des recettes découlant de
la taxe sur l’essence, ce qui représentera d’importants
investissements d’ici 2017. Le gouvernement fédéral
a déjà précisé à quoi les fonds seraient consacrés. Par
exemple, les fonds provenant de la taxe sur l’essence
seront investis dans des infrastructures respectueuses
de l’environnement, comme les réseaux de transport
en commun. Toutefois, seulement une petite fraction
de tous les investissements dans les infrastructures
existantes – des routes locales aux maisons, en passant
par les immeubles à bureaux – provient actuellement
du gouvernement fédéral, le reste étant octroyé par le
secteur privé ou d’autres ordres de gouvernement.
Même si le gouvernement fédéral peut appuyer
financièrement des projets qui répondent au critère
de viabilité des villes, la vaste majorité des autres
dépenses en immobilisations liées au patrimoine bâti
n’est sujette à aucun critère de ce genre, ce qui pourrait
nuire à l’atteinte des objectifs de développement durable.
Les municipalités sont outillées pour surveiller les
activités de développement menées par le secteur privé
aussi bien que par le secteur public. À cette fin, elles
collaborent parfois avec le gouvernement provincial
ou ses organismes (p. ex. la Commission des affaires
municipales de l’Ontario). Par exemple, le gouvernement
fédéral peut financer l’établissement d’un réseau de
transport en commun rapide en vue de l’aménagement,
avec l’approbation d’une ville, d’un quartier princi
palement résidentiel sur de nouvelles terres situées
en zone périurbaine. Les villes et les provinces
canadiennes ont amélioré leurs politiques afin de
promouvoir l’aménagement compact (p. ex. la Loi
de 2005 sur les zones de croissance adoptée par
l’Ontario). Toutefois, selon un rapport sur la croissance
intelligente présenté en 2005, il y a un écart important
entre les politiques de gestion de la croissance en
vigueur et les réalisations sur le terrain27, où l’on tarde
considérablement à voir les résultats des politiques
et des mesures. En même temps, les fonds fédéraux
sont en grande partie accordés aux villes en fonction
de macrofacteurs comme la population, pour que
chacune d’elles reçoive sa juste part du gâteau. Le
mode de redistribution des recettes de la taxe sur
l’essence est formellement fondé sur la population,
mais varie un peu d’une province à l’autre. Par
conséquent, les futurs transferts fédéraux ne reposeront
4.Incitatifs fiscaux encourageant
le développement durable
des villes par le secteur privé
Les banlieues sont privilégiées sur le plan économique
par rapport aux zones urbaines, en raison du prix des
locaux commerciaux et des logements, ainsi que des
nouveaux lotissements. Cette différence de prix découle
en partie des externalités associées à l’expansion
des banlieues, comme les coûts relatifs à la pollution
engendrée par les zones de moindre densité non
desservie par le transport en commun, ou les coûts
de la prestation des services publics (aqueduc, égout,
cueillette des déchets, et services sociaux). Dans ce
dernier cas, les coûts sont assumés par les munici
palités et sont ensuite répartis en parts égales entre
tous les contribuables. Cela a toutefois des effets
pervers, puisqu’on encourage ainsi les familles et les
entreprises à s’établir ou à faire construire en banlieue,
où les dépenses des propriétaires ne reflètent pas les
104
Canada@150 R apport de recherche | coûts réels de la prestation des services dans ces
secteurs. Dans les municipalités où les impôts sont
conformes aux taux courants, cette situation peut
également créer des iniquités injustifiables entre les
citadins, les banlieusards et les ruraux28, les impôts
fonciers étant plus élevés en milieu urbain (en raison
de la valeur des propriétés), malgré des normes de
service inférieures.
PartIE II
de déduction pourraient être plus élevés pour
les types d’aménagement recommandés (établis
selon des critères comme la densité, l’efficacité
énergétique, la proximité d’importants carrefours
de transport en commun, etc.), qu’il s’agisse
de rénovation ou de construction (les nouveaux
immeubles devront toutefois répondre à certaines
normes de durabilité).
Le gouvernement fédéral pourrait user de ses
compétences fiscales afin de rajuster les marchés
fonciers des villes et des banlieues pour faire
correspondre les prix aux coûts réels sur les plans
social et environnemental, et ainsi encourager
le développement durable en milieu urbain.
5.Augmentation du financement
des municipalités
Les municipalités sont normalement chargées de la
prestation des services sur leur territoire, tels que
la construction et l’entretien des routes, le transport
et le traitement de l’eau potable et des eaux usées,
la gestion des déchets solides et les installations
récréatives. Depuis tout récemment, elles ont
vu leur rôle se renforcer en ce qui concerne les
infrastructures, leur contribution à cet égard
représentant désormais 52 pour cent des investis
sements totaux (augmentation de 17 pour cent),
tandis que celle des gouvernements fédéral et
provinciaux a chuté de neuf et de huit pour
cent respectivement 30.
Trois possibilités sont offertes à cet égard :
1. Création d’un éco-incitatif sans effet sur les
recettes fiscales et applicable aux nouvelles
constructions : L’achat d’un bien immeuble neuf
est assujetti à la TPS, à l’instar de tout autre bien
neuf. On pourrait instaurer un éco-incitatif, qui
varierait selon l’emplacement et les caractéris
tiques du quartier, de sorte que l’achat ou la rénovation
d’une habitation située dans un quartier à forte
densité pourrait faire l’objet d’un remboursement de
la TPS. Les acheteurs d’une habitation située dans
un nouveau quartier résidentiel périurbain, quant
à eux, n’y seraient pas admissibles.
Toutefois, les municipalités ne peuvent compter
que sur trois grandes sources de revenus : les
impôts fonciers, les frais d’utilisation et les droits
d’aménagement. C’est pourquoi les ressources dont
disposent les villes sont grandement limitées, ce qui
favorise l’aménagement de nouvelles terres, souvent
de façon non durable. Les impôts fonciers applicables
aux citoyens, aux commerçants et aux industries
sont la principale source de revenus des municipalités
canadiennes; elles en représentent en moyenne
57 pour cent 31. Dans une tentative d’accroître leurs
recettes, les villes pourraient approuver la réalisation
de projets sur de nouvelles terres, afin de percevoir
de nouveaux droits d’aménagement et de nouveaux
impôts fonciers. Les droits étant établis par unité et
selon le type de construction, les revenus sont souvent
moindres pour les quartiers à densité élevée32. À nombre
égal, les habitations unifamiliales rapportent davantage
aux municipalités que les logements situés dans de
gros immeubles, de sorte qu’une municipalité cherchant
à maximiser ses revenus pourrait préférer la banlieu
sardisation à la densification urbaine, en dépit des
coûts plus élevés qu’entraînera à long terme le premier
type d’aménagement. Les coûts additionnels des
infrastructures et des services municipaux associés
à la banlieus ardisation soutenue contribuent
à aggraver les besoins déjà énormes, les réseaux
d’aqueduc, d’égout et de transport en commun
étant inadéquats et tombant en décrépitude. Selon
2. Imposition d’une taxe de cession immobilière
variable sur les biens immobiliers commerciaux :
Le gouvernement fédéral pourrait imposer une
taxe de cession immobilière variant en fonction de
la densité de la zone où le terrain ou la propriété
est situé. Plus la densité sera faible, plus la taxe sera
élevée. Cette taxe ne s’appliquerait qu’aux terrains
ou aux propriétés situés dans les limites d’une ville
ou réservés à des fins autres qu’agricoles. Les
recettes de cette taxe seraient versées dans le Trésor
des municipalités ou seraient réinvesties dans les
infrastructures publiques des régions urbaines, plus
particulièrement des infrastructures contribuant
à atténuer les externalités associées à l’étalement
urbain (p. ex. les réseaux de transport en commun).
Certaines villes américaines ont déjà établi des
mesures de réforme semblables avec un certain
succès29.
3. Rajustement des taux de déduction pour
amortissement : La possibilité de se prévaloir
d’une déduction pour amortissement pour un
parc de stationnement devrait être éliminée. Même
si cette déduction est peu élevée (actuellement
huit pour cent), elle encourage une faible utilisation
des sols en centres urbains. Inversement, les taux
105
Canada@150 R apport de recherche | les Services économiques TD, malgré la difficulté de
mesurer les besoins en infrastructure, on estime
qu’ils pourraient se chiffrer à autant que 125 milliards
de dollars, soit de six à dix fois plus que le capital
d’investissement annuel de tous secteurs et ordres de
gouvernement confondus33.
PartIE II
formes de gouvernance des villes, ce qui ne doit
pas forcément mener à une modification de la
Constitution. Par exemple, WaterfronToronto réunit
trois ordres de gouvernement, qui collaborent
ainsi à la revitalisation des secteurs riverains. Un
tel groupe pourrait être constitué dans des centres
urbains en particulier pour examiner les dimensions
de l’enjeu stratégique qui leur sont propres; c’est
notamment ce qui a motivé la création du Conseil
du bassin du Fraser en 1997. D’autres mesures en
ce sens pourraient être prises à l’échelle nationale
lorsque les enjeux, notamment les difficultés de
financement, concernent l’ensemble des grandes villes.
Pour améliorer la collaboration entre les différents
groupes, une nouvelle entité nationale pourrait être
créée (sur le modèle du Conseil de la fédération
ou de la Fédération canadienne des municipalités,
par exemple) afin que les priorités et les politiques
nationales concernant exclusivement les grandes
villes soient adoptées conjointement.
À long terme, à mesure que les recettes additionnelles
générées par les impôts fonciers perçus dans les
nouveaux quartiers seront annulées par les coûts de
la prestation des services, tous les contribuables
paieront le prix élevé de l’étalement urbain, ce qui
rendra les activités économiques de la ville moins
rentables. Même si les villes y mettent un frein au
cours des dix prochaines années, leurs besoins en
infrastructure demeureront, et nuiront considérablement
à l’avantage concurrentiel du Canada en 2017, ce
qui ne serait pourtant pas le cas de villes dotées d’une
infrastructure supérieure plus efficace. Les villes
nécessiteront donc de nouvelles sources de revenus
pour remédier au manque de fonds actuel et les
éloigner de la tentation de maximiser les recettes
générées par l’aménagement de nouveaux quartiers
grâce à la banlieusardisation.
Pour disposer du plus large éventail possible de
connaissances et être en mesure de gérer les questions
urbaines, la fonction publique devra faire appel
à des experts externes (universités, gouvernements
provinciaux, municipalités, et organisations non
gouvernementales) ainsi qu’encourager la spécialisation
des employés en multipliant les occasions d’acquérir
de l’expérience en lien avec les municipalités, les
provinces et les organismes communautaires. Les
fonctionnaires, en ayant la possibilité d’aller en
affectation à l’extérieur et dans d’autres secteurs
de la fonction publique, pourront approfondir leur
connaissance des enjeux touchant les villes et créer
des partenariats avec d’autres intervenants du
secteur municipal.
Comment le gouvernement fédéral peut-il accroître le
budget des villes afin qu’elles soient en mesure d’investir
les sommes nécessaires pour être concurrentielles
en 2017?
• Redistribuer un pour cent de la TPS parmi
les municipalités en fonction de l’un ou de
plusieurs des critères suivants : 1) la population
approximative; 2) leur contribution aux
recettes générées par la TPS; 3) les critères
de rendement mentionnés ci-dessus.
• Modifier la politique fiscale afin de permettre
aux municipalités d’émettre de nouvelles obligations
municipales aux fins des régimes enregistrés
d’épargne-retraite (REER), autogérés ou non, en
vue de créer un nouveau fonds à long terme pour
les infrastructures municipales, dont la gestion
pourrait être moins coûteuse.
La fonction publique devra également trouver de
nouveaux moyens de surmonter les obstacles à
la collaboration entre ministères, les questions
touchant les villes étant rarement de la compétence
d’un seul d’entre eux. À cette fin, elle pourrait
créer, pour un projet en particulier, un groupe de
travail multidisciplinaire regroupant des gens de
divers organismes et ayant certaines compétences.
De la même manière, des groupes de travail
comprenant des fonctionnaires fédéraux, provin
ciaux et municipaux pourraient être formés
pour différentes régions ou des questions touchant
l’ensemble des villes du pays. Ces nouvelles façons
de faire seront mieux adaptées au domaine des
politiques au Canada, et permettront au pays de
faire face aux changements qui le guettent en
2017 en ce qui concerne la santé, la compétitivité
et la viabilité de ses villes.
Implications pour le
gouvernement fédéral
et la fonction publique
Même si chacune de ces options peut être mise en
œuvre indépendamment des autres ordres de
gouvernement et des autres intervenants concernés,
toutes seraient beaucoup plus efficaces si l’on
commençait par établir légalement de nouvelles
106
Canada@150 R apport de recherche | Conclusion
D’ici 2017, les villes joueront un
« Vu leur rôle PartIE II
d’ici 2017 et à pénétrer dans l’arène
de la concurrence mondiale. Vu
leur rôle déterminant pour l’avenir
du Canada, le statu quo n’est pas
envisageable, car il serait très risqué
de ne pas agir.
rôle de plus en plus central dans les
déterminant pour l’avenir activités culturelles, économiques
et sociales de la planète. Les résultats
du Canada, le statu quo
de la lutte qu’elles se livreront pour
attirer les immigrants et ceux de la
n’est pas envisageable. » Les grandes villes canadiennes
course aux investissements dépendront
ont déjà commencé à régler certains
largement de leur habitabilité et du
des problèmes soulevés, et le
rendement des sommes investies. De
gouvernement fédéral pourrait jouer
plus, en 2017, ce seront l’Asie et les villes qui pèseront
un rôle de premier plan en les encourageant en ce
le plus dans la balance de l’économie, que continueront
sens. Dans ce contexte, force est de constater que
de faire tourner les grandes métropoles de la planète.
les modes d’application traditionnels des politiques
Par ailleurs, l’augmentation constante de la demande
d’urbanisme ne conviennent plus, et que de nouveaux
mondiale d’énergie, à laquelle on devra répondre avec
processus de collaboration sont nécessaires. En
des ressources moindres, en fera grimper les coûts
fait, le gouvernement fédéral ne pourra se préparer
bien au-delà de ce que nous payons actuellement.
aux réalités de 2017 qu’en se dotant d’une nouvelle
structure de gouvernance davantage axée sur la
collaboration.
Nous avons proposé un certain nombre de moyens
d’action qui devraient aider les grandes villes
canadiennes à se placer dans une position favorable
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Sur Internet : <http://www.td.com/economics/
special/infra04.pdf>
20. Brender, N., M. Cappe, et A. Golden. 2007. Mission
Possible: Successful Canadian Cities. Toronto,
Conference Board du Canada.
21. Orlando, M., et M. Verba. 2005. Do Only Big Cities
Innovate? Technological Maturity and the Location
of Innovation. Organisation de coopération et de
développement économiques. (Consulté le 1er juin 2009).
Sur Internet : <http://www.oecd.org/dataoecd/29/46/
37629794.pdf>
31. Slack, Enid. « Municipal finance and the pattern
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findarticles.com/p/articles/mi_hb1414/is_2002_Feb_28/ai_
n28920623/>.
22. Supra note 20.
32. De Sousa, Christopher. 2002. « Measuring the public
costs and benefits of brownfield versus greenfield
development in the Greater Toronto Area ». Environment
and Planning B: Planning and design. Vol. 29, p. 251-280.
23.Feuillet d’information sur le Fonds d’innovation
de l’Atlantique. Agence de promotion économique
du Canada atlantique. (Consulté le 1er juin 2009). Sur
Internet : <http://www.acoa-apeca.gc.ca/English/
publications/FactSheetsAndBrochures/Documents/
ACOA-AIF-FactSheet-Eng-Web.pdf>
33. Supra note 30.
108
Écologisation des systèmes
de transport du Canada
Portée du défi
Le Canada fait partie d’un réseau de transport mondial
le gouvernement du Canada doit favoriser un
changement quant au modèle appliqué par les industries,
les utilisateurs et les Canadiens, et les inciter à opter
pour des moyens de transport respectueux de l’environ
nement. Ce changement constitue la pierre angulaire
de toute action future; si les consommateurs et les
producteurs ne modifient pas leurs comportements,
les politiques et les règlements gouvernementaux
n’auront pas les résultats escomptés.
surchargé par la demande croissante en matière
de transport des marchandises et des personnes.
Concernant le transport des marchandises, les
chaînes de valeur mondiale ont géographiquement
fragmenté la production, ce qui a eu pour effet de
créer un modèle commercial produisant une grande
quantité d’émissions. Pour les responsables du
développement des politiques, il est donc encore
plus difficile de concilier le besoin de réduire
l’impact des transports sur l’environnement et l’amélio
ration du rendement commercial du Canada. Le
secteur du transport des personnes est mis à rude
épreuve par l’urbanisation et l’étalement rural, deux
phénomènes qui favorisent l’utilisation des voitures
et exercent des pressions sur nos infrastructures.
L’utilisation des réseaux de transport,
et les facteurs négatifs connexes
comme la congestion et la pollution,
augmentent. Les coûts relatifs
au transport ne tiennent pas compte
de tous ces facteurs externes, ce
qui n’incite pas les utilisateurs
(commerciaux et privés) à changer
leur comportement. Si rien n’est
fait, d’ici 2017, le système de transport
du Canada devra être réexaminé
en toute urgence et il faudra élaborer
des politiques misant sur le passage
à des modèles à faibles émissions,
une utilisation davantage efficiente
du réseau actuel, et le dévelop
pement ainsi que le déploiement de
technologies à faibles émissions
et d’infrastructure écologique.
Notre objectif est de mettre en place au Canada,
d’ici 2017, un système de transport davantage
écologique et efficient, un système dont l’impact
sur l’environnement sera moindre et dont les
avantages pour la population et l’environnement
seront supérieurs. Nous voulons créer un environnement informatif basé sur la coopération qui
permettra aux utilisateurs de bien comprendre
l’incidence de leurs actions, et qui
récompensera ceux qui font des
choix écologiquement durables.
« Si rien n’est fait, d’ici 2017, le système de
transport du Canada
devra être réexaminé en
toute urgence et il faudra élaborer des
politiques misant sur le passage à des modèles à faibles émissions. »
Résumé d’analyse
et options
Partie intégrante du système central
d’une société, les transports permettent
d’une part une vaste gamme d’activités
humaines et contribuent au dévelop
pement économique et social des
collectivités, des régions et des nations.
D’autre part, les gaz à effet de serre
et les polluants atmosphériques qu’ils
émettent ont une incidence sur le
climat mondial, la santé publique et
l’environnement. Le développement
économique, jumelé à la croissance de la population
et les mouvements vers les villes et les banlieues,
continuera d’exercer des pressions sur les systèmes de
transport de passagers et de marchandises du Canada.
Principaux problèmes
stratégiques
En Amérique du Nord, les décisions en matière de
planification urbaine ont produit des villes étendues
aux banlieues peu denses reliées par des autoroutes.
Parcourir de longues distances pour le travail ou les
Le secteur des transports demeure la plus grande
source de pollution de l’air et d’émissions de gaz à
effet de serre au Canada1. Pour aborder ce problème,
109
Canada@150 R apport de recherche | loisirs est maintenant chose courante.
Les autoroutes qui traversent les
collectivités sont congestionnées,
entraînant pertes de temps, grande
consommation d’essence, émissions
accrues de gaz à effet serre et
diminution de la qualité de l’air 2.
D’un point de vue pragmatique,
l’élargissement continuel de l’infra
structure routière pour régler le
problème de la congestion constitue
une approche onéreuse et irres
pectueuse de l’environnement 3.
Le tableau que l’on peut brosser des
déplacements entre nos centres
urbains n’est guère plus reluisant. La
réalité géographique canadienne
signifie que le transport des biens
et des personnes se fait sur de
longues distances. Les Canadiens
sont lourdement tributaires des
réseaux routiers et aériens pour les
déplacements interurbains. La mise
à niveau de ces réseaux coûte cher, et
les solutions de rechange, notamment
le train, sont pour l’heure limitées
dans la plupart des régions.
« Pour bâtir un système
canadien de transport davantage
efficace et respectueux
de l’environnement d’ici 2017, les décideurs
doivent envisager des mesures favorisant
des changements de
comportement chez les
utilisateurs tout en établissant un juste
équilibre entre la responsabilité environnementale et la
croissance économique. »
PartIE II
la responsabilité environnementale
et la croissance économique. Au
moment de considérer des initiatives
de transport écologique, le gouver
nement fédéral doit s’assurer que le
durcissement des normes environ
nementales nationales ne nuit pas
à la compétitivité du pays à l’échelle
mondiale; qu’il n’y a pas d’impact
négatif sur les interactions humaines
et les intérêts commerciaux; que
les utilisateurs paient le coût réel
du transport; que la qualité de vie
dans les centres urbains est accrue
et que la congestion est réduite;
qu’on encourage le recours à des
technologies et à des modes
de transport à faibles émissions.
Pour réaliser une telle entreprise,
tous les intervenants doivent
coopérer, et les initiatives nova
trices doivent bénéficier d’un
soutien adéquat.
L’instauration d’un système durable
d’ici 2017 suppose la tarification des
facteurs externes négatifs mentionnés
au début du document. Une telle
approche concrétiserait nos options
stratégiques et sensibiliserait
la population quant à l’impact de
leurs choix en matière de transport. Nos trois
options stratégiques sont conçues en fonction de
cette vision :
Enfin, le commerce des biens et les
déplacements à l’échelle internationale
ont créé une toile complexe de
relations commerciales entre les entités privées et
publiques. Le résultat : des chaînes d’approvisionnement
géographiquement fragmentées produisant de grandes
quantités d’émissions. Bien que ce modèle intensifie
l’impact environnement négatif du commerce, les
entreprises continueront néanmoins à réduire les coûts
de production en sous-traitant à l’étranger afin de
satisfaire à la demande des consommateurs, qui veulent
des produits abordables.
1. déterminer le prix réel du transport
2. instaurer une taxe sur le carbone
3. encourager l’utilisation de moyens de transport
propres
À long terme, tous les facteurs externes négatifs
devraient être quantifiés; nous devrions toutefois
commencer par les émissions de gaz à effet de
serre. Et dans le cas des GES, cela est relativement
facile à faire. Peu importe la méthode utilisée,
l’on s’entend sur la scène internationale concernant
l’incidence négative des GES et de leur effet direct
sur le réchauffement climatique4. Si l’on considère
que la plupart des moyens de transport émettent
des GES, tous deviennent une cible. La réduction,
ou mieux encore, l’arrêt complet des émissions,
constitue un important jalon par rapport à nos
options stratégiques, mais au chapitre des GES,
nous espérons aller au-delà des mesures restrictives.
Lorsqu’il est question de transport, le Canada se
bute à des questions de compétences plutôt dissuasives.
Tous les ordres de gouvernement sont responsables,
à un certain degré, tout comme les intervenants,
notamment les compagnies de transport, les fabricants
d’automobiles, les importateurs et les transitaires,
ainsi que les fournisseurs de services de transport.
Pour bâtir un système canadien de transport
davantage efficace et respectueux de l’environnement
d’ici 2017, les décideurs doivent envisager des mesures
favorisant des changements de comportement chez les
utilisateurs tout en établissant un juste équilibre entre
110
Canada@150 R apport de recherche | Option 1 : Déterminer le prix réel
du transport
PartIE II
être utilisés pour calculer le coût réel des transports.
Il demeure que des sources de données plus cohérentes
et fiables doivent être élaborées.
Établir le coût réel du transport constitue la première
étape, celle qui permettra de sensibiliser la population
quant à l’impact de leur comportement. En plus de
contribuer à la hausse des taux d’émissions de GES
et de polluants atmosphériques, le transport nuit
également aux non-usagers. En général, ce facteur
n’est pas pris en compte dans le coût total du transport
des passagers et des biens. À l’heure actuelle, les taux
de transport sont fondés sur les coûts de production
internes des transporteurs, et varient en fonction du
prix des ressources, par exemple l’essence.
La mise en œuvre de l’option 1 est requise avant de
pouvoir mettre de l’avant les deux autres options.
Option 2 : Instaurer une taxe sur
le carbone
Un signal de prix pour le carbone pour
l’ensemble de l’économie représente la façon
la plus efficace d’atteindre les cibles de
réduction des émissions à moyen et à long
terme, et de réduire le taux d’émissions
cumulatives rejetées dans l’atmosphère.
Pour garantir que les usagers du transport contribuent
à la réduction des émissions, il importe de tenir compte
de l’impact des GES dans le prix imposé aux usagers
commerciaux et non commerciaux. Les coûts internes
liés à l’infrastructure routière et à la technologie
englobent notamment la construction, les opérations
et la maintenance. Tous les moyens de transport ont,
à divers degrés, des répercussions externes positives
et négatives, par exemple retombées économiques,
mais aussi pollution atmosphérique, bruit, congestion,
accidents et détérioration de l’infrastructure de
transport public. Toutefois, les coûts et les impacts
externes sont difficiles à quantifier, et les fournisseurs
de services de transport n’en tiennent pas compte
dans leurs coûts internes, puisque cela provoquerait la
hausse du prix de leurs produits. Par conséquent, les
consommateurs et les fournisseurs n’ont pas vraiment
de raison de réduire leur impact sur la société et
l’environnement.
Table ronde nationale sur l’environnement et
l’économie. 2009. Objectif 2050 : Politique de
prix pour le carbone pour le Canada
De 1990 à 2006, les niveaux annuels d’émission du
transport de passagers et de marchandises ont
augmenté de 37 mégatonnes, ce qui correspond à 29 %
de l’augmentation totale des émissions du Canada5. Le
transport fait donc de plus en plus partie du problème.
Mais avec la mise en place de mesures judicieuses,
il pourrait faire partie de la solution. Plus précisément,
l’OCDE a mentionné que : « [...] l’une des conclusions
qui se dégage est que s’il existe une décision politique
de réduire les émissions de gaz à effet de serre dans le
secteur des transports, son exécution devrait associer
des taxes de carbone ou des taxes sur les carburants
[...] », idéalement par la mise en place de normes
d’efficacité plus rigoureuses6.
L’évaluation des coûts externes du transport constitue
un champ de recherche extrêmement complexe, et
relativement nouveau. Certes, économistes et chercheurs
ont proposé d’innombrables méthodes, mais aucune
approche ne fait consensus. Et il ne faut pas oublier
que les contextes varient selon l’emplacement géogra
phique, la province et le pays. Le présent document ne
propose pas un modèle de coût; il convient toutefois
de noter que l’étude menée par Transports Canada en
août 2008 est l’une des plus complètes. Résultat d’une
collaboration fédérale-provinciale, l’étude aurait
cependant pu inclure des intervenants au moment
d’établir la méthodologie et d’obtenir des données,
et aurait pu aborder d’autres sujets, par exemple les
avantages tirés des retombées économiques, les
coûts de santé abstraits (par exemple le stress), l’origine
du carburant et le prix de production du carburant
pour consommation. Les coûts relatifs à la réglemen
tation et à la surveillance, notamment dans le cadre de
programmes gouvernementaux, pourraient également
Une taxe sur le carbone est une taxe environnementale
sur les émissions de dioxyde de carbone et autres
GES. Elle vise principalement à réduire les émissions
de polluants en rendant le combustible fossile plus
dispendieux, et donc moins attrayant. Pour réduire
les émissions de GES par le biais d’une taxe sur le
carbone, les décideurs devraient cibler de nombreux
secteurs tels que les industries polluantes, les
sources d’énergie ou les transports de marchandises
et de passagers.
Selon le Dr Joseph Stiglitz, économiste récipiendaire
du prix Nobel et professeur à la Columbia Business
School, l’efficience économique requiert des émetteurs
qu’ils assument les coûts, et une façon simple de
les forcer à assumer ces coûts, est par une taxe sur le
carbone. M. Stiglitz qualifie de « subvention » le fait
de ne pas payer pour les dommages environnementaux
que causent les émissions7.
111
Canada@150 R apport de recherche | On pourrait avancer qu’une taxe sur
le carbone nécessiterait une approche
internationale, ce qui exigerait un
haut niveau de coordination et de
négociation, et beaucoup de temps.
Mais les pays ne sont pas tenus de
demeurer passifs. Par exemple, la
Finlande et les Pays-Bas ont été
parmi les premiers à mettre en place
une taxe sur le carbone dans les
années 1990; au Canada, la ColombieBritannique a instauré une telle
taxe en 2008. Beaucoup d’autres pays,
notamment le Royaume-Uni, l’Italie
et la Suède, se sont également dotés
d’un mécanisme similaire.
« L’efficience économique
requiert des émetteurs
qu’ils assument les coûts,
et une façon simple de les forcer à assumer
ces coûts, est par une
taxe sur le carbone. »
PartIE II
application, les taxes actuelles
seraient éliminées. L’on pourrait
également s’assurer qu’aucun
ménage n’est désav antagé. Des
expériences passées montrent
que la façon dont une telle initiative
est présentée et préparée a une
incidence profonde sur l’acceptation
de la population et le succès de la
mise en œuvre.
Pour faciliter la mise en œuvre
d’une taxe sur le carbone, de prime
abord, on pourrait viser uniquement
l’industrie. Ainsi, le gouvernement
aurait à traiter avec moins d’inter
venants et serait plus à même
de surveiller et d’ajuster les mesures mises en œuvre.
Cela étant dit, le Canada devrait continuer à solliciter
la participation des citoyens par le biais de projets
pilotes locaux ou régionaux. Si ces projets s’avèrent
fructueux, le gouvernement pourrait faire fond sur les
points forts pour mettre en application une taxe sur
le carbone à l’échelle du pays.
Tout d’abord, avant de mettre en place une taxe sur
le carbone, il faut l’appui de la population. Des études
montrent qu’une taxe sur les émissions serait plus
avantageuse qu’onéreuse, relativement facile à mettre
en place, ne nécessiterait pas la surveillance des
émissions et pourrait utiliser la même structure admi
nistrative appliquée pour les taxes actuelles 8.
La taxation directe est facilement comprise par la
population et pourrait être encouragée si les revenus
découlant de la taxe sur le carbone sont utilisés pour
réduire d’autres taxes. De plus, cela favoriserait
l’utilisation et l’élaboration de solutions de rechange
aux modes traditionnels de transport et de production
industrielle.
Option 3 : Encourager l’utilisation
de moyens de transport propres
Le gouvernement devrait voir à ce que des incitatifs
favorisant les moyens de transport écologiques soient
également mis en place. Les déplacements en voiture
représentent un problème difficilement résolvable; il
est important de ne pas forcer les gens à délaisser leur
voiture, mais plutôt de mettre l’accent sur l’importance
de poser de petits gestes pour faire changer les choses.
Ces incitatifs compléteraient la taxe sur le carbone et
permettraient de changer les comportements en les
dirigeant vers des moyens de transport plus écologiques.
En instaurant une taxe sur le carbone sans incidence
sur les recettes,
[Traduction]
...une petite part, voire nulle, des recettes
découlant de la taxe imposée sur les émissions
de carbone serait conservée par le gouver
nement. Les revenus seraient principalement
remis à la population, et, peut-être, qu’une
petite partie servirait à atténuer l’impact négatif
que les taxes sur le carbone pourraient avoir
sur les utilisateurs d’énergie à faible revenu.
Au Canada et dans le monde, on constate de nombreux
exemples d’incitatifs qui ont porté fruit. Par exemple, les
programmes « TravelSmart » mis en place en Australie
et au Royaume-Uni encouragent les citoyens à changer
leurs habitudes et à recourir davantage aux moyens de
transport durables (p. ex. autobus, trains, traversiers,
covoiturage, vélo, marche, télétravail, etc.) en diffusant
de l’information ciblée, en offrant des incitatifs et des
récompenses.
Carbon Tax Center. 2009. Pricing carbon
efficiently and equitably.
De nombreuses approches pourraient être utilisées,
notamment allouer des remises directement aux
Canadiens. En fait, chaque résident recevrait une part
égale du total des revenus. On pourrait aussi s’assurer
que chaque dollar reçu entraîne une réduction d’une
valeur équivalente au chapitre des taxes actuelles.
Au fur et à mesure que cette mesure serait mise en
Au Canada, ce projet est dirigé par la Greater Vancouver
Transportation Authority, TransLink. Le projet, qui
s’inscrivait dans le Programme de démonstration en
transport urbain (PDTU) lancé par TransLink, était
d’une durée de treize mois, et a pris fin en novembre
2006. Il comptait alors plus de 600 participants. Les
112
Canada@150 R apport de recherche | résultats indiquent que les participants au programme
Translink ont beaucoup plus utilisé des moyens de
transport durables. Les déplacements à pied et
l’utilisation du transport en commun ont augmenté
de 9 % et de 20 % respectivement, et le recours à la
voiture a diminué de 8 %.
PartIE II
À la lumière des conclusions de l’initiative TravelSmart,
le Canada peut mettre en œuvre diverses mesures non
invasives pour tenter de faire pencher la balance en
faveur des moyens de transport et solutions écologiques.
Ces mesures pourraient faire fond sur les mesures
actuelles de réduction des répercussions sur l’environ
nement et la santé du transport des marchandises,
étayer l’accroissement de l’efficacité énergétique des
véhicules de particuliers et encourager les navetteurs
à choisir le transport en commun ou d’autres options
durables.
À plus grande échelle, le gouvernement australien
a récemment financé un programme national de
changement des comportements en matière de transport, aussi appelé TravelSmart. Sur une période
de 5 ans, ce projet a permis à plus de 186 000 ménages
de réduire de plus de 3 milliards de kilomètres
Par exemple, on pourrait mettre en place un programme
les déplacements en voiture. Un million de tonnes
permanent de remise pour les Canadiens qui achètent
d’émissions de gaz à effet de serre ont été évitées,
ou louent une voiture éco-énergétique. L’élaboration de
ce qui équivaut aux émissions de 250 000 voitures
nouvelles technologies dans le secteur automobile
en un an. Lors de l’évaluation finale, on a conclu
peut prendre plusieurs années, et les fabricants estiment
que le projet avait mené à une réduction allant jusqu’à
que les programmes de courte durée ne leur donnent
60 % concernant l’utilisation des
pas le temps d’ajuster leurs produits
voitures, à une augmentation jusqu’à
aux nouvelles normes.
50 % du recours au transport en
les décideurs en matière de
commun (généralement par rapport
« Puisque les décideurs Puisque
transport
se butent à de nombreuses
aux niveaux les plus faibles) et
questions
de compétence, il est
en
matière
de
transport
à une modeste augmentation des
essentiel
que
les ordres de gouver
déplacements à pied ou à vélo.
se
butent
à
de
nement
travaillent
de concert à
Dans l’ensemble, les initiatives
la
mise
en
place
d’initiatives
sur le
TravelSmart ont permis de cerner
nombreuses questions
transport écologique. Pour garantir
plusieurs facteurs qui semblent
de
compétence,
il
la communication et la coopération,
déterminants pour garantir des
nous recommandons que soit créé un
changements de comportement
est essentiel que les
comité permanent fédéral, provincial
en matière de transport :
ordres de gouvernement et territorial qui se penchera sur les
• engagement personnel à l’égard
questions clés touchant le transport,
travaillent de concert d’un pair, du ménage ou du milieu
dont comment accroître la collabo
de travail;
ration, qui est responsable de tel ou
à la mise en place
tel domaine, comment mettre en
• documents pratiques – billets de
d’initiatives
sur
le
place une réglementation commune
transport en commun, cartes
et établir un train d’incitatifs
et horaires – qui permettent aux
transport écologique. »
concernant le transport écologique.
gens d’explorer de nouvelles
options, de planifier et de prendre
des décisions;
De nombreux gouvernements
provinciaux ont déjà mis en place
des programmes sur le transport écologique.
Le gouvernement fédéral peut jouer un rôle dans
les négociations directes avec les ministères
provinciaux là où l’harmonisation de ces incitatifs
serait avantageuse. Parmi les mesures provinciales
encourageant le transport écologique, notons :
• soutien de la part des dirigeants locaux, notamment
les conseils, les hautes directions, les commissions
scolaires;
• participation pancommunautaire, car les interven
tions de grande envergure semblent donner davantage
de résultats, ce qui laisse à penser que chacun
encourage et renforce les bons comportements
des autres;
• exemptions d’impôt provincial pour l’achat d’un
véhicule éco-énergétique;
• élimination des incitatifs concernant les dépla
cements en voiture, pénaliser le recours à la voiture
ou encourager les solutions de rechange écologiques.
• frais d’immatriculation différentiel favorisant
l’acquisition de véhicules éco-énergétiques, et des
frais d’assurances basés sur le taux consommation
en carburant;
113
Canada@150 R apport de recherche | • établissement de règlements municipaux/provinciaux
offrant un accès préférentiel aux véhicules certifiés
efficients ou à multi-occupants (p. ex. politiques sur
le stationnement, voies réservées aux voitures à
multi-occupants et postes de péage, dont les recettes
pourraient être allouées à d’autres initiatives
éco-énergétiques).
PartIE II
En milieu de travail, nous devons éliminer les barrières
et fournir les outils dont les fonctionnaires ont besoin
pour communiquer et interagir rapidement et librement
entre eux et avec les intervenants externes. Par
exemple, l’on pourrait faciliter le regroupement des
intervenants qui travaillent sur le sujet, ou encore
mettre en place des technologies et des plateformes
communes rendant la collaboration et l’échange
d’information plus simples.
Les initiatives telles que le programme TravelSmart
démontrent bien que les citoyens changent leur
comportement quand le gouvernement leur fournit
de l’information et du soutien, ainsi que de saines
solutions de rechange matière de transport.
Enfin, dans un monde où la consultation est vaste
et fréquente, le fonctionnaire devra en faire encore plus.
Nous devons donner les bons outils aux employés
et les tenir responsables de leur travail.
Répercussions sur
Le fonctionnaire de 2017 devra acquérir les compétences
suivantes pour jouer son nouveau rôle :
(a) maîtrise du Code de valeurs d’éthique : Les
fonctionnaires travailleront avec de nombreux
intervenants, et ce, plus directement qu’avant,
et il leur faudra comprendre toute la portée de
leurs responsabilités.
La mise en œuvre de nos options stratégiques de
transport écologique nécessitera de vastes négociations
et une collaboration entre la fonction publique
fédérale et les personnes concernées (entreprises
citoyennes, gouvernements et population). Pour ce
faire, nous devons d’abord comprendre les changements
que subira le rôle des fonctionnaires, et nous devrons
nous doter d’une infrastructure et des compétences
nécessaires pour amorcer ce changement.
(b) conseils fondés sur le savoir (savoir-faire) :
Les fonctionnaires devront se concentrer
davantage sur la génération d’information et de
preuves, qui seront utilisées pour convaincre
les décideurs et autres intervenants.
Il est donc très important de penser aux répercussions
sur la fonction publique de notre politique en matière de
transport écologique. En plus de ces options stratégiques, nous suggérons la mise en place d’une version
« 2.0 » du fonctionnaire. L’incidence de nos options
stratégiques peut être évaluée en deux volets :
(c) compétences interrelationnelles : Les
compétences en gestion et renforcement des
relations avec les intervenants seront plus
importantes que jamais.
(d) compétences en matière de technologie : Les
fonctionnaires devront être en mesure de
traiter un grand volume d’information et ce,
sur différentes plateformes.
(a) Travail et milieu de travail : Des mécanismes
de travail doivent être en place pour permettre
aux fonctionnaires d’atteindre leurs objectifs et
favoriser une intégration complète des priorités
du gouvernement et des options stratégiques
mentionnées ci-dessus.
(b) Employés : Les fonctionnaires devront
posséder les compétences requises d’un
fonctionnaire « 2.0 ».
114
Notes
1. Environnement Canada. 2008. Émissions de gaz à effet
de serre au Canada : comprendre les tendances,
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réduire les émissions des véhicules. Forum international
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transports. 1er février. (Consulté le 1er juin 2009). Sur
Internet : <http://www.internationaltransportforum.org/
jtrc/DiscussionPapers/DP200809.pdf>
3. Gauthier, M., Lepage, L., Simard, L., et Saint-Amant, V.,
et Ugo Lachapelle. 2002. Évaluation environnementale
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cadre régional pour intégrer les facteurs de changement
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environnementale. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet :
<http://www.ceaa-acee.gc.ca/default.asp?lang=Fr&n=
4DB25320-1&offset=1&toc=show>
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Article 3.
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<http://www.project-syndicate.org/commentary/
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le changement climatique. Le 9 mai 1992. 1771 UNTS 107.
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Le 11 décembre 1997. 2303 UNTS 148.
8. Congressional Budget Office. 2008. Options for Reducing
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116
Réduire l’empreinte écologique du
transport de passagers en milieu urbain
sur l’environnement en modifiant les
habitudes des Canadiens
Explication de
la portée du
défi stratégique
« Les choix et les habitudes de vie des
Canadiens reliés à
l’utilisation du transport
ont de grandes incidences
sur l’environnement et
leur santé. »
Entre 1990 et 2006 au Canada, la
quantité totale d’émissions de gaz à
effet de serre (GES) liée au transport
a non seulement augmenté de 32 pour
cent, mais constituait également la
deuxième source d’émissions de GES,
c’est-à-dire plus de 27 pour cent du
total des émissions produites au pays.
Plus spécifiquement, le transport de
passagers représente 51,2 pour cent
des GES émis par le secteur des
transports. L’utilisation des voitures, des camions
légers et des autobus au Canada a contribué en 2006
à 91,4 pour cent des émissions de GES du transport
des passagers. De plus, l’augmentation du nombre de
véhicules en milieu urbain, alimentée par une croissance démographique et par l’étalement urbain, contribue
non seulement à de plus fortes émissions de GES,
mais également à la détérioration de la qualité de l’air
et de l’environnement, ce qui a des répercussions sur
la santé des Canadiens. Plus encore, la complexité du
transport des passagers au Canada s’accentue par
l’immensité du pays et par le fait que la population
canadienne soit à la fois répartie inégalement sur
le territoire et concentrée en milieu urbain.
tendance croissante des Canadiens
vers l’utilisation de modes de transport
moins écologiques afin de se déplacer
(p. ex., préférer la voiture au transport
en commun, au vélo ou à la marche).
Miser sur la technologie et les infrastructures n’est qu’un élément de
l’équation qui permettra de réduire
de façon considérable l’empreinte
écologique du transport de passagers
en milieu urbain sur l’environnement
et la santé humaine. Les choix et les
habitudes de vie des Canadiens reliés
à l’utilis ation du transport ont de
grandes incidences sur l’environnement
et leur santé.
Principaux problèmes
abordés et motifs
Selon l’Association canadienne du transport urbain,
le Canada est le seul pays membre du G8 qui n’a
pas de politique nationale de financement prévisible
et à long terme du transport en commun. Des
programmes existent certes, cependant, ce constat
démontre un manque de vision à long terme non
seulement sur le plan du transport en commun, mais
également sur le plan de l’ensemble de l’offre que
représentent les modes de transports alternatifs.
Afin de combler cet écart, le gouvernement devra
se doter d’ici 2017 d’une vision à long terme et mettre
en place des programmes et des politiques.
Bien que l’offre de services de transports alternatifs
à l’automobile soit un défi pour les populations
vivant dans les milieux ruraux et au sein de petites
collectivités, la présente analyse se restreindra aux
régions métropolitaines de recensement (RMR) du
Canada (selon la définition de Statistique Canada) et
s’attardera ainsi au transport de passagers en milieu
urbain. En 2008, 80 pour cent des Canadiens demeu
raient en milieu urbain et les données indiquent une
Il existe un grand écart entre les ressources disponibles
et les besoins et les attentes des citoyens en matière
de transports alternatifs (p. ex., services diversifiés,
fiables, abordables, sécuritaires et confortables).
Bien que des investissements sans précédent aient été
effectués au cours des dernières années en matière de
117
Le principe pollueur-payeur n’est pas intégré
transport (principalement en infrastructures),
au sein des politiques actuelles en matière de
ceux-ci ne semble pas être suffisants. « Dans le cadre
transport de passagers et ce serait un aspect à
d’un récent sondage, les réseaux de transport
considérer lors de l’élaboration
collectif canadiens ont rapporté
des politiques futures en cette
un manque à gagner de 20 milliards
matière. Les pouvoirs publics
de dollars pour satisfaire aux
« Dans le cadre d’un
n’ont pas encore réussi à transférer
besoins en matière d’expansion, de
les coûts environnementaux aux
remplacement, et de renouvellement
récent sondage, les
utilisateurs (mécanisme de marché/
des infrastructures au cours (...) de
pollueur-payeur) des divers modes
2008 à 2012. Sans investissement
réseaux de transport
de transports. Par exemple, lorsque
supplémentaire, la capacité pour les
collectif canadiens nous utilisons une voiture, nous
municipalités d’entretenir les réseaux
de transport collectif et de répondre
ont rapporté un manque payons pour la voiture elle-même,
1
pour son entretien, pour le car
à la croissance sera mise en péril. »
à gagner de 20 milliards
burant, mais non pour la pollution
De plus, les statistiques démontrent
qui en résultera et pour les mesures
qu’entre 1996 et 2006, la proportion
de dollars pour satisfaire que nous devrons prendre pour
de Canadiens utilisant le transport
contrebalancer les effets négatifs
en commun pour se rendre à leur
aux besoins en matière
de son utilisation. Sans légiférer
travail est passé de 10,1 pour cent
d’expansion, de de façon contraignante, la manière
à 11 pour cent, soit une faible prola plus efficace et rapide de changer
gression de 0,9 pour cent en 10 ans.
remplacement, et de
les habitudes des gens est l’effet
Le transport de passagers en milieu
renouvellement des
sur le portefeuille : « In a market
urbain est un défi qui touche tous
economy, behaviour is very, very
les paliers de gouvernements et
infrastructures au
easy to manipulate. Just manage
aucun ne peut assumer à lui seul
les coûts reliés au maintien et
cours... de 2008 à 2012. pricing. When prices go up, buyers
look for an alternative. When
au développement des transports
Sans investissement
prices go down, they head for loweralternatifs, d’où le constat que la
priced alternative. »2 Ainsi, en
collaboration est une condition
supplémentaire, la
absorbant les coûts des effets négatifs
sine qua non de toute intervention
capacité pour les de leurs comportements, les citoyens
publique future. De plus, en
opteraient peut-être pour des choix
l’absence de plan et de vision à
municipalités d’entretenir de modes de transport à la fois plus
long terme, les investissements
risquent de ne pas être efficaces
les réseaux de transport écologiques et plus économiques.
et de ne pas donner les résultats
collectif et de répondre La compréhension des compétences
escomptés.
et du partage des rôles et des responà la croissance sera mise sabilités en matière de transport
Notre recherche a révélé que peu
des passagers en milieu urbain n’est
d’études ont été effectuées au
en péril. »
guère simple. Malgré des juridictions
sujet des habitudes des Canadiens
à l’échelle municipale, provinciale/
quant à l’utilisation des divers
territoriale et fédérale claires et
modes de transport. Ainsi, il est
précises pour chacun de ces niveaux,
difficile d’élaborer des politiques
les défis et les enjeux entourant le secteur du
basées sur les faits. Afin de créer des politiques
transport dépassent de plus en plus les compétences
efficaces, il est nécessaire de comprendre les
d’un seul palier du gouvernement (p. ex., la
dynamiques sociales et d’identifier les besoins des
réduction des émissions de GES du Canada dans
citoyens (afin d’éviter que les fonctionnaires
le but d’atténuer les répercussions des changements
s’appuient sur des hypothèses pour développer
climatiques), d’où la complexité des rôles et des
des politiques en matière de transport). De
responsabilités en cette matière. Dans ce contexte,
plus, il faut cibler les besoins selon le but des
le gouvernement fédéral peut difficilement faire
déplacements des utilisateurs (p. ex., travail,
autrement que d’offrir du financement et de stimuler
école et loisirs) et selon les catégories d’utilisateurs
la recherche. Il est évident qu’une collaboration
(p. ex., professionnels, élèves/étudiants, jeunes
s’impose entre les différents paliers du pouvoir public.
et personnes âgées).
118
Canada@150 R apport de recherche | Résumé de l’analyse et
des moyens d’actions
PartIE II
cessera de croître d’ici 2017, contribue à une augmentation du nombre de véhicules, ce qui a un lien direct
avec l’augmentation des émissions de GES. À l’inverse,
l’augmentation du prix de l’essence inciterait davantage
les gens à utiliser les transports en commun, diminuant
ainsi les émissions de GES. Cela incite à une réflexion
sur les habitudes des Canadiens en ce qui a trait à
l’utilisation et à leur choix de modes de transport pour
se déplacer ainsi que sur l’efficacité des politiques
publiques en matière de transport de passagers.
Historique
« L’évolution des transports fut d’une grande complexité
et reliée à l’évolution spatiale des systèmes écono
miques ».3 Les innovations technologiques en matière de
moyens de transport se sont développées en fonction
de systèmes économiques de plus en plus exigeants en
termes de performance, de puissance, de rapidité et de
capacité à transporter un plus grand nombre de biens
et de passagers. Au cours des dernières années, sous la
pression des gouvernements et de la population, on
observe une tendance de la part des fabricants d’automo
biles vers une production de véhicules plus écologiques.
Par ailleurs, l’étalement urbain engendre une dépendance accrue envers les modes de transports motorisés
et contribue à l’augmentation de la distance parcourue
par les travailleurs pour se rendre au travail, aggravant
ainsi la congestion dans les villes canadiennes. Le
développement des réseaux de transports de passagers
tant sur le plan de l’aménagement de routes pour
répond re à la présence d’un nombre plus élevé de
voitures, que de la construction de nouvelles infrastruc
tures pour le transport en commun, ont des répercussions
sur l’environnement et la santé des Canadiens.
Malgré cette nouvelle tendance, de plus en plus d’orga
nismes gouvernementaux et non gouvernementaux à
caractère environnemental soutiennent que la demande
croissante de véhicules tant au Canada qu’à l’échelle
mondiale neutralise et mine les gains environnementaux.
Un changement d’habitudes et de la culture de
consomm ation s’avère indispensable pour réduire
considérablement l’impact écologique du transport
de passagers en milieu urbain sur l’environnement et
la santé des Canadiens.
En termes de modes de transport alternatifs, une
étude de Statistique Canada sur les habitudes de
navette et sur le lieu de travail des Canadiens (2006)
nous informe que, dans plusieurs régions métro
politaines de recensement, les progrès du point de vue
de l’utilisation du transport durable ont surtout été
réalisés chez les travailleurs âgés de moins de 35 ans,
les taux d’utilisation de ce type de transport ayant
généralement peu progressé chez les 35 ans et plus.
Tendances observées d’ici 2017
Malgré les investissements des gouvernements dans
les systèmes de transports et en dépit des progrès
effectués à ce jour en matière d’environnement et d’une
conscience environnementale de plus en plus présente
au sein de la population canadienne, l’habitude de
privilégier la voiture pour se déplacer semble être bien
ancrée dans la vie quotidienne des Canadiens d’un
bout à l’autre du pays. En effet, en 2006, le parc de
véhicules légers au Canada comprenait 18,5 millions de
voitures/camions légers/fourgonnettes qui ont parcouru
approximativement 300 milliards de kilomètres, ce qui
indique une hausse du nombre de véhicules légers et
de la distance parcourue pour ce genre de véhicules
comparativement à 2005 qui se chiffrait à 17,9 millions
de véhicules et à 287 milliards de kilomètres. Dans la
perspective 2017, l’enjeu est de taille, car il faudra tenter
de changer les habitudes des Canadiens en ce qui
concerne leurs choix de modes de transport, et ce, en
trouvant des incitatifs afin de diminuer significativement
le nombre de déplacements effectués.
Avec les avancées et les innovations technologiques des
dernières années sur le plan de l’efficacité énergétique
des modes de transport (p. ex., les véhicules hybrides
et électriques), les gens semblent espérer et croire que
la technologie réglera les problèmes environnementaux
et qu’ils vont pouvoir continuer leur train de vie sans
changer ou en changeant modestement leurs habitudes
actuelles de vie et de consommation. Cependant, tel
que le souligne le Programme des Nations Unies pour
l’environnement, « bien qu’il y ait eu modernisation
technologique des transports aériens et terrestres au
cours des dernières décennies, la demande croissante
de transport mine les gains environnementaux. »4
Afin de réduire de façon considérable les émissions
polluantes produites par le transport de passagers
en milieu urbain, l’Agence européenne pour l’environ
nement soutient dans son rapport Climate for a
Transport Change que « technology can deliver some
of the greenhouse gas emissions reductions needed –
but not all. Behavioural changes are also needed to
deliver net reductions ».5
L’augmentation des émissions de GES liées au transport
de passagers est due à une série de facteurs démogra
phiques, économiques, technologiques et sociaux. À
titre d’exemple, l’augmentation de la population, qui ne
119
s’applique à l’exploitation des installations
fédérales et (en vertu du pouvoir constitutionnel
de réglementer les échanges commerciaux et
le commerce) aux normes de performance des
embarcations ou véhicules neufs, mais pas
aux activités des transporteurs routiers ou des
usagers de routes privées, activités relevant
des provinces. Le gouvernement fédéral peut
également réglementer les émissions des
véhicules, la composition des carburants et les
produits toxiques au titre de la Loi canadienne
sur la protection de l’environnement (1999) et a
toujours formulé les lignes directrices sur les
normes des carburants qui sont ultérieurement
adoptées par la plupart des provinces...
Exemple européen
En Europe, les villes font également face au défi du
transport des passagers et à ses répercussions néfastes
sur l’environnement, la santé et l’économie. En 2007, la Commission des Communautés européennes (CCE)
publiait le Livre vert – Vers une nouvelle culture de
la mobilité urbaine dans le but d’amorcer une réflexion
et de repenser la mobilité urbaine : « L’Europe doit
mettre sa force de réflexion, de proposition et de
mobilisation au service des politiques décidées et mises en œuvre localement. » La Commission a réalisé une vaste consultation publique qui a permis de faire ressortir des axes de réflexions et des pistes de solutions et ce, tout en impliquant les acteurs
concernés pour finalement en arriver à une stratégie
globale. Au cours de l’exercice, une idée dominante est revenue continuellement : « Les politiques de
mobilité urbaine, pour être efficaces, doivent adopter
une approche aussi intégrée que possible, combinant les réponses les plus adaptées à chaque problème :
innovation technologique, développement des transports propres, sûrs et intelligents, incitations
économiques ou modifications règlementaires. »
[Plus particulièrement,] les transports urbains
sont de compétence provinciale et municipale.
La participation du gouvernement fédéral a été
minime et se limite à la réglementation des
émissions et de la sécurité des véhicules et à des
dépenses spéciales. Les infrastructures routières
sont fournies à même les recettes publiques
générales, principalement par les municipalités,
même si les subventions provinciales et les
projets de construction de routes peuvent y jouer
un rôle. »
Cet exemple en est un parmi tant d’autres, mais il vise à
démontrer qu’au Canada les débats publics impliquant
les citoyens, le public cible et les acteurs concernés sur
le plan du transport des passagers n’ont pas eu lieu.
Dans ce contexte, il devient ardu de projeter des moyens
d’actions alors qu’une étape primordiale, celle de la
réflexion sur notre enjeu stratégique, ne semble pas
être prioritaire à l’échelle nationale. Quels seront les
résultats d’un tel projet en Europe? L’avenir nous le
démontrera, mais l’Europe semble avoir une longueur
d’avance puisque le Livre vert indique déjà que « c’est
grâce à une action déterminée au niveau local que la stratégie définie en commun, au niveau européen,
pourra être un succès. »
Fleming, Brian, et al. 2001. Examen de la Loi sur
les transports Canada.
Moyens d’actions/Innovations
Pour faire suite à l’analyse de notre défi stratégique,
nous proposons ci-dessous quelques moyens d’actions
qui permettraient au gouvernement canadien de
mettre en place des programmes et des initiatives plus
efficaces et ciblés, basés sur des faits concrets. Il
s’agit de pistes de réflexion afin de se rapprocher d’un
modèle idéal pour le transport des passagers en
milieu urbain. À notre avis, un modèle idéal pour le
Canada en 2017 serait que, pour tous les Canadiens
vivant en milieu urbain, les modes de transports
alternatifs soient des choix sensés et soient
privilégiés par ces derniers pour la plupart de leurs
déplacements.
Commission des Communautés européennes, Livre Vert, 2007
Juridictions, rôles et responsabilités
La problématique du transport des passagers est
amplifiée par les différentes juridictions traitant ce
sujet au pays. En effet :
1.Mettre sur pied un Forum national, possiblement annuel avec des activités de suivis en ligne,
où politiciens, fonctionnaires, groupes d’intérêts et
citoyens discuteraient d’enjeux majeurs en matière
de transport de passagers. Des groupes de travail
se pencheraient sur divers dossiers; chercheraient
des solutions pour répondre aux enjeux et aux défis
soulevés et proposeraient des plans d’actions,
des mesures concrètes et innovatrices prenant en
« Le gouvernement fédéral est partiellement
responsable du cadre réglementaire régissant
la protection de l’environnement. La plupart
des responsabilités à ce chapitre relèvent des
gouvernements provinciaux ou territoriaux
ou des municipalités. La législation fédérale
120
Canada@150 R apport de recherche | considération les spécificités de chaque région et
des besoins des citoyens. Les membres du Forum
témoigneraient du travail accompli et des leçons
retenues.
PartIE II
transport de passagers efficace et taillée aux
besoins de cette ville. L’interaction entre les différents
acteurs impliqués dans ce groupe faciliterait
une meilleure compréhension des rôles, des responsabilités et des compétences de chacun par
rapport au projet; et un plan d’action pour mettre
en place cette stratégie suivrait. Ces projets
pilotes seraient un précurseur d’un projet de
société plus vaste qui étudierait les habitudes
des Canadiens dans les milieux urbains par
rapport à leur choix de modes de transport.
Ils permettraient également d’évaluer, de tirer
des leçons et d’assurer une rétroaction afin
de parfaire à la fois la méthodologie de recherche
(ex. les enquêtes, les sondages, les entrevues
et les consultations) et la mise en place de groupes
de travail. Ces expérimentations mettraient en
lumière des pistes en termes de solution.
Dans cette perspective, le Forum faciliterait
l’établissement de partenariats et de réseaux avec
diverses institutions du savoir telles que les
universités, les organismes non gouvernementaux
et communautaires, le secteur privé et les
municipalités. Créer et valoriser un espace propice
à la collaboration, au partage d’information
ainsi qu’à l’échange et au débat d’idées entre les
différents experts, incluant la fonction publique,
est de mise, et ce, afin d’être en mesure de maxi
miser le potentiel que procure ces milieux
d’expertise. Cet espace collaboratif que procurerait
le Forum permettrait également une meilleure
compréhension des compétences de chaque palier
du gouvernement ainsi que des rôles et des
responsabilités des divers acteurs clés. Finalement,
les participants au Forum, comprenant une
panoplie d’acteurs de divers milieux, pourront
aider à forger une vision à long terme quant
au défi que pose le transport des passagers en
milieu urbain.
4.Donner l’exemple : la fonction publique fédérale
doit agir comme leader, donner l’exemple
et devenir un « modèle vert » auprès des
Canadiens dans la quête d’une réduction de
l’empreinte écologique du transport des passagers
en milieu urbain, et ce en encourageant :
a) l’utilisation du transport en commun (p. ex.,
l’employeur pourrait payer la totalité des
frais de transport en commun pour ses employés,
reconnaître une portion du travail effectué
par les employés lors de leurs déplacements
maison-travail en utilisant le transport en
commun ou encore prendre en considération
l’accessibilité des transports en commun
lorsque vient le temps de choisir la localisation
des immeubles fédéraux);
2.Miser sur la recherche : a) stimuler et investir
de manière stratégique dans la recherche dans
le but de mieux comprendre les comportements
et les habitudes des Canadiens, ainsi que les
motivations et les raisons derrières ceux-ci, par
rapport à leur utilisation des modes de transport
pour se déplacer (p. ex., créer un fond de recherche
exclusivement à ces fins); et, b) développer une
méthodologie de recherche qui permettrait non
seulement de comprendre les comportements
et les habitudes des Canadiens à l’échelle du pays,
mais également, de faire état des tendances, des
réalités spécifiques et des besoins particuliers en
matière de transport de passagers des différentes
régions / centres urbains du Canada.
b) le co-voiturage (p. ex. l’employeur pourrait
défrayer les coûts de stationnement pour une
voiture qui transporte au moins 4 personnes
pour se rendre au bureau);
c) les modes de transports alternatifs (p. ex.,
installer des commodités comme des douches,
des vestiaires, des endroits pour laisser les
vélos ou des supports à vélos dans les milieux
de travail, mettre à la disposition des employés
quelques vélos pour les déplacements pendant
la journée et privilégier l’utilisation des
transports durables en priorité dans les
politiques de déplacement des ministères);
3.Mettre en place des projets pilotes avec
quelques centres urbains : des études et des
analyses seraient effectuées non seulement
sur les comportements et les habitudes des citoyens,
mais également sur les données qui font état de
la situation sur le plan du transport de passagers
de chacune des localités ainsi que de l’efficacité
des programmes et politiques en place. Une fois
cette étape complétée, un groupe de travail
comprenant des représentants de la ville en cause,
du provincial et du fédéral, des organismes
communautaires et du secteur privé serait formé
dans le but de développer une stratégie de
d) la réduction des déplacements (p. ex., l’employeur
peut encourager le télétravail ou les heures de
travail comprimées, ainsi que les téléconférences/
vidéo-conférences et l’utilisation du Web 2.0);
121
Canada@150 R apport de recherche | e) le renouvellement du parc d’automobiles de la
fonction publique avec des véhicules écologiques
(p. ex., hybrides et électriques);
PartIE II
d’une voiture écologique ou, à l’opposé, plus
une voiture est polluante, au delà d’un seuil
pré-établi, plus la pénalité payée par son
propriétaire est élevée);
f) la mise en œuvre d’un projet pilote de recherche
au sein de la Fonction publique afin de
comprendre les habitudes des fonctionnaires
en matière de transport. Ainsi, ce projet pilote
permettrait d’avoir un échantillon de citoyens
en ce qui concerne leurs habitudes liées à
l’utilisation du transport en milieu urbain. La
fonction publique tirerait des leçons et des
conclusions de cette initiative et pourrait les
« exporter ailleurs » ou du moins faire part
de cette expérience à ses partenaires.
c) récompenser la mise à la caisse d’une
voiture vieille de plus d’un certain nombre
d’années.
Étude de cas mettant en valeur une
approche intégrée
La ville de Portland, un modèle d’approche
intégrée en transport durable
5.Utiliser le potentiel que représentent les
technologies de l’information et des commu
nications à des fins de sensibilisation et de
consultation de la population. La sensibilisation
est un moyen d’action qui aura des effets à long
terme et qui a plus de chance de fonctionner avec
les générations plus jeunes. Ainsi, la sensibilisation
doit cibler les jeunes et doit être adaptée à leur
réalité qui est ancrée dans les technologies de
l’information et des communications (p. ex.,
des kiosques sur Second Life et des vidéos sur
YouTube). Quant à la consultation, créer des
interactions directes via, par exemple, des pages
Web et des forums de discussions en ligne serait
une voie à explorer afin de rejoindre davantage de
Canadiens et d’obtenir de la rétroaction sur leurs
choix et leurs habitudes liés à leur utilisation des
modes de transport.
À Portland, le transport collectif est une partie
intrinsèque du plan de développement de la ville,
étalé sur 40 ans (vision à long terme). Avec le
transport en commun, on veut non seulement réduire la pollution, mais aussi empêcher l’étalement urbain. La voiture est toujours le moyen de locomotion le plus
populaire. Cependant, la situation est en train de
changer, puisqu’il y a toujours plus d’usagers des transports
collectifs! Pour mettre en œuvre son plan, Portland a dû faire des investissements importants sur le plan de son
réseau de transport en commun (p. ex., développement
de lignes de tramway, achats d’autobus répondant aux
besoins des clientèles, remise en état et développement
des infrastructures). Il a fallu une volonté politique et de la diversité au niveau du financement des nouvelles
infrastructures. Le gouvernement fédéral a contribué au financement conjointement avec la ville et les citoyens.
L’appui de la population était primordial pour la réussite
d’un tel projet et un référendum ayant comme objectif de
valider le consentement des citoyens a eu lieu. La volonté
des citoyens validée, une taxe spéciale a été instaurée pour
assumer une partie du financement des nouvelles
infrastructures.
6. Dans le but de limiter l’impact des automobiles
en milieu urbain sur l’environnement, le principe
du pollueur-payeur tend à imputer au pollueur
(propriétaires d’automobiles) les dépenses relatives
à la prévention ou à la réduction de la pollution
dont il pourrait être l’auteur (p. ex., émission de GES).
L’application de ce principe vise à anticiper un
dommage et à fixer une règle d’imputation du coût
des mesures en faveur de l’environnement. Ainsi,
les futures politiques ou programmes pourraient
intégrer des mesures telles que:
Pour assurer la réussite du plan de développement, des innovations majeures ont été ajoutées à l’offre de transport en commun: le passage gratuit pour
accéder au centre-ville, des équipements de pointe pour l’embarquement et le transport des personnes
handicapées, des supports à vélo à l’intérieur des
autobus, et plus encore. Après quelques années de mise en œuvre, les résultats se font déjà sentir pour la ville de Portland: un recul de l’étalement urbain, un intérêt grandissant pour le centre-ville et le développement de nouveaux quartiers centraux
desservis par le transport en commun.
a) l’implantation d’une tarification liée au
kilométrage parcouru (p. ex., une ligne
spécifique dans ce but dans la déclaration
d’impôt et l’implantation d’une vignette
électronique qui permettrait la lecture du
kilométrage parcouru par une véhicule
à l’aide des lecteurs optiques ou des satellites);
Source : Société Radio-Canada, Portland fait le
pari du transport collectif (2005)
b) l’application du bonus-malus écologique :
récompenser les bonnes habitudes et pénaliser
les pollueurs (p. ex., réduction du prix d’achat
122
Canada@150 R apport de recherche | Incidences de notre défi
stratégique sur l’avenir
de la fonction publique
connaissance de ce qui se fait sur le plan du transport
des passagers au delà de leur champ d’expertise.
Ils devront également être bien informés de l’ensemble
des politiques, des programmes et des services
offerts dans tous les ministères fédéraux qui pourraient
avoir un impact sur le transport des passagers.
Vision à moyen et long terme
L’élaboration et l’adoption d’une
vision à long terme pancanadienne en matière de transport
de passagers s’avèrent être une
nécessité et une première étape
incontournable afin de développer
des politiques et des programmes
ainsi que de mettre en place « des
plans de transport et d’aménagement
du territoire qui font du transport
collectif le principal moyen de répondre
à la croissance future de la demande
en matière de transport »6 des muni
cipalités et de réduire de manière
significative l’émission de GES
produit par le secteur du transport de
passagers en milieu urbain au Canada.
PartIE II
« L’élaboration et
l’adoption d’une vision à long terme
pancanadienne en
matière de transport de
passagers s’avèrent être une nécessité et une première étape incontournable afin de développer des politiques et des programmes. »
Un élément essentiel d’une vision à long
terme efficace est la compréhension
des comportements et des habitudes
des Canadiens par rapport à leurs
choix de modes de transport pour
se déplacer. À l’heure actuelle, peu
de recherches s’effectuent dans ce
domaine et ainsi, la fonction publique fédérale
élabore des politiques publiques et des programmes
qui s’inscrivent dans la continuité sans réellement
comprendre les besoins et les attentes des Canadiens.
Le changement des habitudes des
Canadiens doit s’inscrire dans un
vaste projet de société dans le cadre
duquel une approche holistique
et intégrée soit privilégiée. Pour ce
faire, il est primordial d’assurer des
investissements continus et complémentaires en matière de transport
de passagers en milieu urbain sur le
plan de la sensibilisation, des infrastructures, de la technologie, des
énergies propres, de la recherche et
de l’aménagement du territoire.
Juridictions partagées et
multitude de partenaires
et d’acteurs
Notre défi stratégique est un exemple
typique des défis que devra affronter
la fonction publique canadienne dans
l’avenir. À l’heure de la mondialisation
où tous les enjeux et les acteurs
sont interdépendants, le Canada et
la fonction publique ne peuvent
prétendre résoudre ces défis complexes sans collaborer
avec les autres instances gouvernementales et des
intervenants extérieurs (p. ex., organismes non gouver
nementaux et communautaires, le secteur privé et les
chercheurs universitaires). Le domaine du transport
des passagers, tout comme beaucoup d’enjeux auxquels
la fonction publique canadienne devra faire face dans
l’avenir, est complexe et de juridictions partagées. Le
gouvernement doit s’adapter et trouver des façons de
collaborer efficacement avec les autres instances
gouvernementales et une multitude de partenaires.
Sans une vision à long terme basée sur des études, il
y a danger que les efforts de la fonction publique ne
soient pas coordonnés et ne mènent pas aux résultats
escomptés. Les ressources, humaines et financières,
seraient donc « gaspillées », ce qui pourrait remettre
en question la manière dont la fonction publique gère
les fonds publics.
Approche proactive
Approche intégrée/travailler
en complémentarité
Au cours des dernières années, la fonction publique
a démontré une approche plus réactive que proactive
afin de proposer des initiatives, élaborer des politiques,
mettre en place des programmes et offrir des services.
Cela, souvent en réaction à des événements d’envergures
tels que les attentats du 11 septembre, l’affaire Maher
Arar, la crise du SRAS et les conséquences des changements climatiques. Anticiper les défis auxquels
le Canada devra faire face en 2017 et surtout, agir sur
Au lieu de regarder le défi en silo, la fonction publique
devra adopter une approche capable d’avoir une vue
d’ensemble (niveaux fédéral, provincial et municipal),
permettant ainsi d’accroître l’efficacité et d’assurer
un impact positif des politiques publiques et des
programmes gouvernementaux. Pour y arriver, les
fonctionnaires devront posséder une excellente
123
Conclusion
Notre défi stratégique est très complexe et cette
ces derniers sera primordial pour la fonction
publique afin d’éviter ou minimiser les conséquences
de crises et par le fait même, assurer le bien public.
Adopter une approche plus proactive aidera également
le gouvernement en place à améliorer sa crédibilité
et le lien de confiance envers les citoyens canadiens.
complexité se reflète autant sur le plan des juridictions
partagées des divers paliers gouvernementaux
concernés que de la prise en considération des facteurs
démographiques, sociaux et économiques. De plus,
l’empreinte écologique du transport de passagers en
milieu urbain sur l’environnement constitue seulement
l’un des aspects qui illustrent l’impact de l’activité
humaine sur le climat et la santé des Canadiens. Ainsi
les moyens d’actions à prendre par les pouvoirs publics
devraient s’inscrire dans une stratégie plus vaste et,
plus spécifiquement, dans un plan environnemental à
long terme du gouvernement canadien.
Réduire l’empreinte écologique du transport des
passagers en misant, entre autres, sur le changement
des comportements et les habitudes des Canadiens
exigera donc de la part de la fonction publique
l’utilisation d’une approche proactive. Celle-ci
assurera que le Canada puisse à la fois prévoir et
planifier la diminution de ses émissions de GES
tout en collaborant activement à la recherche de
solutions novatrices et ce, afin d’empêcher que
les centres urbains canadiens ne soient aux prises
avec des problèmes de congestion résultant d’une
croissance démographique en milieux urbains
combinée avec le phénomène de l’étalement urbain
encore plus criant en 2017.
Il est vrai que les incidences sur la fonction publique
identifiées et les moyens d’actions proposés deman
deront un changement en ce qui a trait à la culture
organisationnelle de la fonction publique canadienne
et des méthodes de travail actuelles. Bien que
notre défi stratégique se rapporte à un enjeu bien
défini, il est facile d’exporter les incidences et les
idées mises de l’avant dans cette analyse à d’autres
enjeux stratégiques touchant divers champs de
compétences. Notre vision pour la fonction publique
en 2017 partage des principes d’ouverture sur le
monde et sur ses citoyens, de partenariat, de connaissances et de proactivité qui sont fondamentaux pour
mettre en place des politiques et des programmes
intégrés prenant en compte
et répondant aux besoins de la
population canadienne.
Changement de paradigme envers
l’expérimentation et le risque
L’élaboration et la mise en place d’initiatives et de
projets innovateurs, tant en termes de technologie,
de recherche que de collaboration, visant à la fois
à modifier les comportements et les habitudes des
Canadiens et à répondre à leurs
besoins et à leurs attentes nécessiteront
une plus grande ouverture de
la fonction publique sur le principe
« Si aucun changement que « l’expérimentation est une
bonne chose ». En d’autres mots,
en ce qui a trait cette nécessité d’ouverture forcera
aux habitudes ne s’opère
une remise en question quant à
l’attitude plutôt réservée qu’a la
dans la population
fonction publique actuellement
canadienne d’ici 2017,
envers l’expérimentation, la prise
de risque et l’échec. La fonction
les effets négatifs publique devra valoriser l’expéri
mentation dans le but d’apprendre,
du transport de passagers
d’évaluer et de tirer des leçons, ce
sur l’environnement et qui lui permettra d’élaborer et de
mettre en place des politiques
la santé seront accentués
publiques, des programmes et des
et, par le fait même,
services innovateurs et ciblés et ce,
tout en restant imputable et intègre
s’attaquer au problème
dans la gestion des fonds publics et
tout en étant capable de justifier les
à ce moment sera plus
résultats de ses « expérimentations »
complexe et coûteux. »
en toute transparence auprès des
Canadiens.
124
Le défi qui se pose pour le gouvernement sera de bien saisir et comprendre
les habitudes des Canadiens ainsi
que les motivations et les raisons
derrières celles-ci, et ce, afin d’être
en mesure de développer des
politiques publiques efficaces et
écologiques qui faciliteront un
changement d’habitudes et répondront aux besoins des Canadiens
en matière de transport de passagers.
La tendance actuelle telle que
décrite ci-dessus porte à croire que,
si aucun changement en ce qui a
trait aux habitudes ne s’opère dans
la population canadienne d’ici 2017,
les effets négatifs du transport de
passagers sur l’environnement et la
santé seront accentués et, par le fait
même, s’attaquer au problème à ce
moment sera plus complexe et coûteux.
Notes
1. Association canadienne du transport urbain. 2008. Un
paysage en évolution: l’investissement fédéral en
transport collectif dans l’ensemble du Canada. (Consulté
le 1er juin 2009). Sur Internet : <http://www.cutaactu.ca/
sites/cutaactu.ca/files/Issue_Paper_27F1.pdf>
5. Agence européenne pour l’environnement. 2008.
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tracking transport and environment in the European
Union. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet : <http://
www.eea.europa.eu/publications/eea_report_2008_1>
2. Cato, Jeremy. 2009. « Forcing consumers to do the right
thing. » The Globe and Mail. 28 janvier.
6. Association canadienne du transport urbain. 2009.
L’ACTU recommande: Comment surmonter le
défi du sous-financement dans le secteur du transport
collectif. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet :
<http://www.actiontransport.ca/fr/resources/
cutarecommends.html>
3. Rodrigue, Jean-Paul. 2009. Les transports depuis la
révolution industrielle. (Consulté le 1er juin 2009). Sur
Internet : <http://www.geog.umontreal.ca/Geotrans/
fr/ch1fr/conc1fr/ch1c3fr.html#5>
4. Programme des Nations Unies pour l’environnement.
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16 octobre. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet :
<www.radio-canada.ca/actualite/v2/dimanchemag/
niveau2_5004.shtml>
126
Vers un modèle ÉCOnomique durable
L’activité humaine met à si rude épreuve les fonctions naturelles de la Terre qu’il nous
est désormais impossible de tenir pour acquis que les écosystèmes de la planète seront
en mesure de répondre aux besoins des générations à venir. [Traduction]
UN Millennium Ecosystem Assessment. 2005. Living Beyond Our Means : Natural Assets and Human
Well-Being – Statement from the Board.
L’énoncé du problème
L’économie canadienne, tout comme celle de nombreux
Politiques : le défi à relever
Le modèle économique actuel n’est plus viable : la
autres pays, repose sur l’hypothèse suivante : riche à
l’infini en énergie et en ressources naturelles peu
coûteuses, notre planète est capable aussi d’absorber en
quantités illimitées tous nos déchets. Ce modèle
économique dominant définit la prospérité comme étant
la croissance perpétuelle du produit intérieur brut (PIB).
Pourtant, l’intensité avec laquelle nous utilisons
nos ressources en vue de maintenir, voire d’accroître
notre prospérité est impossible à soutenir; essoufflée,
la planète ne pourra bientôt plus nous assurer les
ressources et les services essentiels à la survie de
notre économie. Le phénomène a pris des proportions
mondiales, comme en témoignent les rivières polluées,
les forêts en voie de disparition, la piètre qualité
de l’air dans les villes ainsi que les changements
climatiques.
communauté mondiale l’a admis pour la première
fois à la veille du Sommet de la Terre de 1992, une prise
de conscience qui continue depuis de s’accentuer. À
l’heure actuelle, que ce soit aux sommets du G8, aux
réunions de l’ONU ou à n’importe quelle autre tribune
internationale, on s’entend de plus en plus à reconnaître
que la viabilité environnementale et économique passe
invariablement par une prise en compte réelle, dans nos
décisions économiques, des coûts environnementaux1.
Dans le modèle actuel, l’exploitation
intensive de nos ressources s’accom
pagne d’une détermination à réduire
les coûts en privilégiant l’efficience
économique. Nos efforts de rationalisation ainsi que les économies
d’échelle que nous avons pu réaliser
ont contribué à réduire le nombre
d’intervenants, la diversité de
production et les excédents dans les
réseaux de distribution. D’où une
économie fortement concentrée et
une interdépendance des pays qui
les rend plus vulnérables au moindre
choc. Les effets de plus en plus
marqués que, partout sur la planète,
des maladies infectieuses comme
la grippe aviaire ou l’encéphalopathie
spongiforme bovine peuvent avoir
sur les grands producteurs de viande
sont l’un des nombreux indicateurs
des dangers de l’imprévu.
Cela dit, il est difficile de déterminer quels pays
devraient agir en premier, et de quelle façon. Il ne
sera guère plus simple de changer les mentalités
sur des questions comme l’utilisation des ressources
et la prospérité. Dans une économie mondialisée,
les pays qui se soucient le moins de l’environnement
et qui produisent à peu de frais
leurs biens et services sont les grands
vainqueurs, à court terme du moins.
Divers pays, des grands comme des
« Dans The Economics
petits, appliquent de plus en plus
cette formule gagnante. Face à la
of Climate Change,
montée de la classe moyenne en
Nicholas Stern estime
Asie, et compte tenu de l’attrait certain
que présentent partout la richesse
qu’en investissant et le confort des Occidentaux, tout
porte à croire que, si l’on n’y prend
dans les changements
pas garde, ses effets continueront de
climatiques 1 % s’intensifier bien après 2017.
du PIB mondial, on
pourrait réduire de 20 % ce qu’il nous en coûtera de refuser d’agir. »
127
Au fil des ans, une certitude a fini
par s’imposer : c’est dès maintenant
qu’il faut nous mettre à l’œuvre,
tandis que nous pouvons encore agir
en préservant un minimum de
cohérence, sans quoi les changements
nous seront imposés, et le prix à
payer sera plus élevé. C’est ainsi, par
exemple, que les changements
climatiques influent déjà sur les gains à l’exportation
du Canada : les hivers plus doux qu’a connus la
Colombie-Britannique ont exposé les forêts à la voracité
du dentroctone du pin ponderosa et les dommages
s’élèvent plusieurs milliards de dollars; les sécheresses
successives dans les Prairies ont également fait
perdre des milliards de dollars en revenus agricoles2.
Et ce n’est qu’un début. Dans The Economics of Climate
Change, Nicholas Stern estime qu’en investissant
dans les changements climatiques 1 % du PIB mondial,
on pourrait réduire de 20 % ce qu’il nous en coûtera
de refuser d’agir3.
Nous avons examiné la situation à l’échelle nationale,
et sans nous limiter aux champs de compétence
fédérale. En effet, les politiques gouvernementales
touchent pour ainsi dire tous les aspects de la
production énergétique et alimentaire au quotidien
et, de ce fait, marquent l’intervention de tous les
ordres de gouvernement. Certaines considérations
internationales entrent aussi en jeu. Bon nombre
des obstacles à la viabilité que l’on peut observer au
Canada se retrouvent partout, témoignant ainsi de
ce que l’économie est un système ancré dans les vastes
écosystèmes de la planète.
Le défi que devront relever les artisans des politiques
consiste à définir et à faire appliquer un modèle
nouveau – ÉCOnomique – devant reposer sur de
nouvelles façons de penser, de vivre, de produire
et de consommer, un modèle dans lequel notre utili
sation des ressources prendra davantage en compte
les capacités de la planète et où la résilience face à
l’imprévu sera tout aussi importante que la poursuite
du rendement et des économies d’échelle. Au Canada,
ce défi prendra la forme notamment d’une prise de
conscience réelle de notre capacité à faire en sorte
que ce virage puisse se concrétiser partout.
Nous avons cerné deux grands obstacles à la viabilité
et à la résilience : 1) nos habitudes de production et de
consommation reposent sur une exploitation intensive
des ressources ; 2) le degré de concentration est
très élevé.
Portée
et analyse
Notre analyse a porté principalement
sur les systèmes énergétique et
alimentaire au Canada. Un système
est un ensemble complexe formé
d’une variété d’éléments interdépendants qui créent des schémas de
comportement parfois impossibles
à contrôler ou même à prévoir.
Les écosystèmes en sont un exemple,
de même que l’économie planétaire.
La production et l’utilisation des
ressources énergétiques et alimentaires font partie intégrante de
l’économie et illustrent parfaitement
les changements que celle-ci
doit traverser en conséquence des
bouleversements qu’elle a fait
subir à l’environnement. Dans notre
analyse, nous avons observé les
tendances économiques et environ
nementales aussi bien que les
obstacles à la viabilité, et ce, à divers
niveaux : recherche et développement
(R-D), production, distribution et
consommation.
1.Exploitation intensive des ressources
Au Canada, production et consommation sont
synonymes d’une exploitation massive de nos
ressources. La production et le raffinage du pétrole
et du gaz, notamment du côté des sables bitumineux,
ont une très forte intensité carbonique. En outre,
même si nous produisons de l’électricité en quantités
importantes à partir de sources peu polluantes,
y compris de l’hydroélectricité et de l’énergie nucléo
électrique, les sources d’énergie
renouvelable restent en bonne partie
inexploitées au Canada. C’est ainsi,
« En 2007 moins de 1 % par exemple, qu’en 2007 moins de
1 % de notre électricité provenait
de notre électricité
de l’énergie éolienne. Pourtant,
au Québec seulement, on estime
provenait de l’énergie
à 100 000 mégawatts (MW), soit
éolienne. Pourtant, au
l’équivalent de 40 % de la demande,
le potentiel en énergie éolienne
Québec seulement, on
qui se trouve dans un rayon de
estime à 100 000 méga- 25 kilomètres des lignes de transmission4. Qui plus est, notre potentiel
watts (MW), soit
hydroélectrique non utilise représente
plus du double de nos capacités
l’équivalent de 40 % actuelles, et la biomasse que nous
de la demande, le
tirons de sources forestières et
agricoles a un potentiel énergétique
potentiel en énergie
qui équivaut à 62 % de production
éolienne qui se trouve
d’origine fossile5.
dans un rayon de 25 kilomètres des lignes
de transmission. »
128
Certaines régions du Canada
demeurent aussi largement tributaires
de combustibles fossiles tels que le
charbon, ce qui entraîne une multitude
de problèmes environnementaux.
La pollution atmosphérique (smog
Canada@150 R apport de recherche | et précipitations acides) et les émissions de gaz
à effet de serre (GES) contribuent aux changements
climatiques. De 1990 à 2006, les émissions de GES ont
augmenté de 53 % dans nos industries de combustibles
fossiles, de 22 % dans nos industries alimentées aux
combustibles fossiles, et de 25 % pour l’ensemble de nos
industries6. D’ici 2020, dans un scénario de maintien
du statu quo, elles devraient avoir grimpé de plus de
18 % par rapport aux niveaux de 20047. Nos émissions
ayant été estimées à 23 tonnes de dioxyde de carbone
(CO2) par habitant, le Canada se situe au troisième
rang mondial des pays émetteurs8. Cela revient à dire
non seulement que notre modèle de production
énergétique est à fort coefficient de ressources, mais
aussi que chacun et chacune d’entre nous consomme
plus d’énergie que presque tous les autres habitants
de la planète.
PartIE II
personnes ont alors été privées d’électricité et les
pertes économiques se chiffrent à plus de 6 milliards
de dollars, ce qui illustre parfaitement l’actuelle
vulnérabilité du système10.
Du côté du système alimentaire, la poursuite du
rendement économique a affaibli la diversité des
canaux de production, de traitement et de distribution,
tout se trouvant concentré entre les mains d’un petit
nombre d’intervenants. Depuis 25 ans, le nombre de
fermes a diminué d’environ 3 000 tandis que celui des
grandes entreprises agricoles a triplé11, les producteurs
se trouvant de plus en plus forcés de choisir entre
une expansion propice à de plus grandes économies
d’échelle ou l’abandon pur et simple. De 1990 à 2007,
le nombre d’épiceries au Canada est passé de quelque
34000 à 28000, la consolidation des grandes chaînes
semblant un moyen de résister face à Wal-Mart
et Costco12. La concentration et la centralisation ont
également un rôle à jouer dans l’émergence du marché
des aliments biologiques. À l’heure actuelle, la majorité
des consommateurs canadiens se procurent des
aliments bios auprès des grands marchés d’alimentation.
Ces aliments proviennent aussi de grandes entreprises
agricoles très éloignées des consommateurs13. L’espace
d’étalage dans les épiceries et les grands magasins
d’alimentation demeure inaccessible à la plupart des
petits producteurs et aux vendeurs qui ne disposent ni
d’un gros budget de publicité ni des ressources néces
saires pour pouvoir offrir des rabais aux détaillants14.
Enfin, les investissements fédéraux et provinciaux
en R-D en vue de mettre au point des technologies
visant à réduire notre utilisation d’énergie et d’atteindre
une écoefficacité accrue ont chuté. Ils ont atteint leur
plus haut niveau dans les années 1980 pour atteindre
aujourd’hui un niveau qui nous place derrière les
autres pays du G8. Nos industries ont, quant à elles,
investi dans le même type de recherche en moyenne
0,75 % de leurs revenus au cours de la dernière décennie,
ce qui représente moins du cinquième de ce qu’elles
ont investi ailleurs (3,8 % de leurs revenus) 9.
2. Forte concentration
La mise en place d’un modèle ÉCOnomique viable et
résilient passe nécessairement par l’élimination de ces
deux obstacles.
La concentration et la centralisation que prévoient nos
modèles de production et de consommation ont donné
des résultats intéressants sur le plan de l’efficacité et
des coûts, mais des risques nouveaux sont également
apparus. En Amérique du Nord, par exemple, la
production d’électricité se concentre dans d’énormes
centrales. Celles-ci sont reliées aux consommateurs
par l’entremise d’un vaste réseau qui bénéficierait
certainement d’investissements plus vigoureux dans
nos capacités de transmission et dans des technologies
« intelligentes ». Notre réseau opère à sa capacité
maximale, accroissant ainsi la vulnérabilité de l’appro
visionnement, et se montre de moins en moins apte
à répondre à la demande durant les périodes de forte
consommation ainsi qu’à permettre l’intégration de
sources nouvelles, intermittentes et à grande échelle,
comme l’énergie éolienne. Les causes fondamentales
de cette tendance sont multiples : le faible taux de
rendement des investissements, la longue période de
gestation des projets de transmission, l’incertitude
découlant du régime de réglementation. La panne de
2003 qui a plongé dans l’obscurité tout le nord-est du
continent s’est produite lorsqu’une centrale de l’Ohio
s’est trouvée hors circuit. Cinquante millions de
Notre vision pour 2017
Notre vision globale à long terme se présente
comme suit :
• Nous entrevoyons une ÉCOnomie durable
dans laquelle on s’appuiera sur les résultats
environnementaux et économiques, et non
plus seulement sur le taux de croissance de
l’économie, pour définir la prospérité. Et où
les conséquences environnementales de l’activité
humaine seront de plus en plus prises en compte,
où les ressources utilisées et les déchets produits
n’excéderont pas les capacités de la planète.
• Nous entrevoyons aussi une ÉCOnomie résiliente
dans laquelle il sera plus facile de résister aux
chocs et de s’adapter aux changements tout en
continuant d’offrir aux citoyens les biens et les
services dont ils ont besoin15.
129
Une approche systémique s’appuie sur une information
fiable, d’où l’absolue nécessité de bien suivre et mesurer
les progrès accomplis et d’en rendre compte fidèlement,
si l’on veut tirer les leçons qui s’imposent de nos échecs
aussi bien que de nos réussites. Chose importante à
retenir, des paramètres fondés sur des valeurs devront
figurer au même niveau que les paramètres économiques
traditionnels17.
Cela étant dit, notre vision pour 2017 est celle d’un
Canada progressant sur la voie du modèle ÉCOnomique
dans lequel :
• les prix des produits et des services que les Canadiens
achèteront auront été établis en fonction des coûts
environnementaux qu’ils entraînent – à commencer
par les émissions de carbone;
• l’accent sera mis de plus en plus sur la diversification,
la distribution et la localisation de la production, d’où
une résilience accrue face aux imprévus.
Enfin, les gouvernements devront faire en sorte que
les décideurs, à tous les niveaux, soient clairement
encouragés à peser soigneusement les différentes
possibilités de compromise et à faire des choix devant
n’avoir que peu d’impact sur l’environnement. Donner
des renseignements crédibles, pertinents et valables
est un rôle important que doivent jouer les gouvernements, probablement de concert avec les industries et
d’autres secteurs de la société.
Pour concrétiser
cette vision
Pour que notre vision d’une ÉCOnomie durable et
résiliente devienne une réalité, nous recommandons
une intervention stratégique à trois grands niveaux
interdépendants.
2.Mettre un prix sur les émissions de
carbone
1.Adopter une approche systémique
Comme on a pu le constater durant les deux dernières
décennies, l’information seule ne suffit pas pour
Le combat à livrer, et dans l’optique que nous
passer à l’action. Les gouvernements devront aussi
proposons, suppose pour commencer une bonne
aligner les marchés de façon à ce que dans tous les
compréhension de la complexité, de la durée dans
secteurs d’activités, les prix établis
le temps et de l’interdépendance
favorisent la transition vers le
des problèmes environnementaux
modèle ÉCOnomique – autrement
et économiques. Nous avons opté
dit, que sur tous les marchés, les
dans tous les cas pour une approche
« Les gouvernements
prix tiennent compte des incidences
systémique à la définition des
devront aussi aligner les sur l’environnement, qu’il y ait
problèmes et à l’élaboration des
un prix à payer pour poursuivre des
politiques, une approche qui se
marchés
de
façon
pratiques qui, jusqu’à maintenant,
distingue des méthodes plus tradine nous ont rien coûté. C’est pourquoi
tionnelles où le travail se fait en
à ce que dans tous les
il nous apparaît essentiel de mettre un
vases clos, et qui permet de mieux
secteurs
d’activités,
prix sur les émissions de carbone. Le
saisir les effets immédiats, de se
d’experts intergouvernemental
préparer aux réactions en chaîne et
les prix établis favorisent Groupe
sur l’évolution du Climat affirme
de faire sans tarder les compromis
que seule une stratégie soutenue et
la transition vers le
qui s’imposent16.
concertée peut faciliter, à l’échelle
modèle ÉCOnomique. »
Nous recommandons que les
planétaire, la transition vers une
décideurs adoptent cette approche au
économie axe sur une réduction des
moment d’amorcer et d’orienter la
émissions de carbone et atténuer
transition vers le modèle ÉCOnomique.
les coûteux effets du changement
Cette transition devrait commencer par l’énoncé
climatique18. Les experts reconnaissent que le fait de
d’une vision nationale assortie d’objectifs à long
mettre un prix sur les émissions de carbone contribuera
terme et des mesures à prendre pour les atteindre,
à catalyser cette transformation structurelle19. Même
afin que les décideurs à tous les niveaux puissent
si les progrès peuvent sembler lents, de nombreux pays,
harmoniser leurs contributions et leurs investis
dont le Canada, travaillent à l’heure actuelle à mettre
sements. Une consultation à grande échelle
en place des politiques qui vont dans ce sens. Et
constituerait un excellent point de départ, tous
certaines provinces, comme la Colombie-Britannique,
les intervenants et tous les secteurs de la société
le Québec et l’Alberta, l’ont déjà fait, et d’autres
travaillant ensemble à instaurer au Canada une
s’apprêtent à les imiter. Qu’elle se traduise par
ÉCOnomie durable.
l’application d’une taxe ou encore d’un régime de
130
Canada@150 R apport de recherche | plafonnement et d’échange, ce genre de politique pourra
réduire l’intensité des émissions en rendant plus
coûteuses les activités « coupables » et en instaurant
des incitatifs à l’utilisation de techniques à moindre
potentiel d’émissions.
niveaux de 2006, de 20 % d’ici 2020 et de 65 % d’ici 2050,
le taux de croissance annuelle de notre PIB ne serait
inférieur aux prévisions actuelles d’ici 2050 (de 1,5 %
à 2 % environ) que de 0,02 %. L’économie canadienne
continuera donc de bien se porter sous le nouveau
régime avec un taux de croissance de l’ordre de
40 % d’ici 2020 et de 150 % d’ici 205020.
3. Diversifier, distribuer et relocaliser
la production et la consommation
Les changements seront toutefois importants. En
effet, les secteurs de production énergétique subiront
une augmentation du coût de l’électricité provenant de
sources à forte intensité de carbone, comme le charbon,
de même que de celui du combustible produit à partir
de sources pétrolières et gazières conventionnelles, et
tout spécialement les sables bitumineux. Il en résultera
une incitation à réduire les taux d’émissions, autrement
dit à opter pour des combustibles moins carbonés,
à rechercher les solutions éconergétiques ainsi qu’à
élargir l’utilisation de technologies à moindres taux
d’émissions.
Le passage à une ÉCOnomie résiliente face à un
avenir incertain nous oblige à diversifier nos produits
et nos activités, à mieux assurer nos arrières ainsi
qu’à rapprocher les producteurs et les consommateurs.
C’est pourquoi nous recommandons l’adoption
de politiques de décentralisation des marchés qui
faciliteront la production à échelles variées, ces
politiques devant prévoir, entre autres mesures, un
retour à la consommation des produits locaux,
facilitée par les grands réseaux de distribution.
De la théorie à la
pratique : une étude de
cas pour l’établissement
d’un prix sur les émissions
de carbone
PartIE II
En règle générale, les producteurs d’électricité
s’emploieront à faire porter une partie des coûts
par les consommateurs, ce qui aura pour effet de
réduire la demande d’électricité produite dans
des centrales à combustible fossile au profit de celle
obtenue à partir de l’énergie hydraulique, éolienne
ou solaire. La demande de combustibles à forte
intensité de carbone, dont le pétrole et le gaz naturel,
pour le transport et pour le chauffage des maisons
est également appelée à diminuer face à la viabilité
économique démontrée des biocombustibles
durables et des véhicules électriques. Sous le nouveau
régime, les technologies à faible
intensité carbonique deviendront
plus compétitives et il deviendra
plus intéressant d’investir dans ce
nouveau domaine.
Dans le but d’illustrer l’approche systémique que nous
proposons relativement à l’élaboration des politiques,
nous avons choisi pour exemple l’établissement d’un
prix sur les émissions de carbone.
Notre étude de cas n’a rien d’exhaustif,
mais nous y appliquons cette approche
de façon à cerner les effets d’entraî
« Sous le
nement possibles d’une telle politique
régime, les technologies
sur notre système énergétique, de
même qu’à déterminer les mesures
à faible intensité à prendre afin de renforcer ou
d’atténuer ces effets.
carbonique deviendront
Une augmentation suffisante du
prix de l’électricité créera aussi de
nouveaux incitatifs à accroître
l’efficacité du réseau de transmission
et à éviter les coûteuses pertes
plus
compétitives
1. À quoi peut bien servir
d’électricité au cours du transport.
et il deviendra plus
de mettre un prix sur les
Les producteurs seront également
encouragés à se rapprocher des
intéressant d’investir
émissions de carbone?
consommateurs en leur donnant accès
L’incidence économique d’un prix sur
dans ce domaine. »
à une production décentralisée sous
le carbone variera selon que ce prix
la forme, par exemple, de capteurs
sera élevé ou non, mais l’on pourra
solaires pour le toit, de microturbines
toujours faire en sorte qu’il soit facile
à gaz et de piles à combustible. Cette
à gérer. Par exemple, la Table ronde
décentralisation rendra moins nécessaire l’aménagement
nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE)
de longs corridors énergétiques, sans compter qu’on
laissait savoir récemment que dans l’optique d’une
arrivera de cette façon à moins fragmenter nos fragiles
réduction de nos émissions de GES, par rapport aux
écosystèmes.
131
Canada@150 R apport de recherche | Les fabricants de produits à forte intensité carbonique,
dont l’acier et le ciment, auront eux aussi tout intérêt à
opter pour des techniques économes en énergie. Dans
la mesure du possible, ils pourront à leur tour se
convertir à des sources à faibles émissions et à des
moyens de transport plus efficaces, comme le train.
La compétitivité internationale est une préoccupation
essentielle face à l’augmentation des coûts de
production. Dans certains cas, on pourra chercher
des sites de production moins coûteux à l’extérieur
du Canada. Devant l’incapacité des secteurs manu
facturiers et de certains autres secteurs commerciaux
de faire porter à leur clientèle internationale le coût du
carbone, il faut s’attendre à voir augmenter le prix des
produits canadiens21.
PartIE II
qui produisent le plus de carbone, dont le Nord
et l’Ouest canadien, en souffriront plus directement
que d’autres, comme le Québec, qui possèdent
des ressources à moindre intensité carbonique. Par
ailleurs, même si des secteurs comme celui de la
production énergétique réussiront à s’adapter, d’autres,
comme celui de la construction résidentielle et
commerciale, auront plus de difficulté à le faire.
Cela signifie que des politiques complémentaires
devront venir renforcer les avantages et atténuer les
effets de l’inégale répartition de ces derniers. Les
recettes provenant de la taxe sur le carbone ou de
la vente de permis d’émission pourraient servir à
financer ces initiatives.
C’est finalement le consommateur moyen qui devra
3. Renforcer l’application de
payer la note, sous la forme d’une augmentation du coût
la politique là où ce serait
des produits achetés ou du carburant, ou encore de
sa facture de services publics, ce qui devrait l’inciter à
le plus utile
changer ses habitudes et à réduire sa consommation
L’instauration d’un prix du carbone servira sans doute à
d’énergie. C’est ainsi, par exemple, qu’une hausse des
rehausser les niveaux de recherche et développement au
coûts énergétiques se traduira probablement par une
fur et à mesure que les compagnies changeront leurs
utilisation accrue des transports en commun et
méthodes et adopteront des technologies nouvelles, mais
suscitera un intérêt renouvelé pour les projets écoéner
le gouvernement pourrait, grâce à des politiques complé
gétiques tels que des travaux
mentaires, contribuer grandement à
d’isolation pour réduire les pertes de
l’optimisation des investissements en
chaleur en hiver et empêcher toute
concentrant ses efforts sur les secteurs
utilisation excessive de climatiseurs
« Le financement devrait de R-D et sur les percées technolo
durant l’été.
giques où le facteur temps et les
2. Comment renforcer
ou atténuer les effets
d’une politique du
prix à payer pour les
émissions de carbone?
être recentré sur chaque phase du cycle
d’innovation (R-D alliée à la mise en
marché) de même que
sur chaque volet du système énergétique
(du producteur au consommateur), tous les
intervenants devant être mis à contribution. »
Nonobstant l’efficacité prévisible d’un
prix fixé sur les émissions carboniques,
cette politique n’est qu’un élément
parmi tant d’autres de la stratégie
à appliquer. L’importance d’une
approche systémique se fait sentir
tout particulièrement au moment
de l’élaboration de politiques complémentaires. Les incidences de
l’instauration d’un prix du carbone
ne seront pas également réparties.
En effet, les Canadiens à faible revenu
et ceux des régions rurales, qui consacrent une partie
beaucoup plus élevée de leur budget aux produits
énergétiques et alimentaires, seront très durement
touchés. De même, les régions les plus tributaires
des ressources des industries et des formes d’énergie
profils de risque peuvent excéder
les capacités du secteur privé.
Premièrement, les gouvernements
fédéral, provinciaux et territoriaux
devraient se doter d’un budget à
long terme consacré à la R-D dans le
secteur énergétique. Le financement
devrait être recentré sur chaque phase
du cycle d’innovation (R-D alliée à
la mise en marché) de même que sur
chaque volet du système énergétique
(du producteur au consommateur),
tous les intervenants devant être mis
à contribution. On pourrait envisager,
par exemple, un investissement
stratégique dans des technologies
moins polluantes à partir d’un
fonds de capital-risque.
Deuxièmement, les gouvernements devraient mettre en
place des politiques visant à stimuler les investissements
dans la R-D. Des politiques ayant un véritable effet
mobilisateur sur le secteur privé permettraient d’éviter
de diluer le financement disponible en le répartissant
132
Canada@150 R apport de recherche | également entre les différents secteurs et les différentes
régions, et ce, au détriment possible de l’objectif
poursuivi. Au nombre des mesures à adopter : des
crédits d’impôt, des subventions et des garanties
d’emprunts pour les entreprises qui investiront dans
la R-D sur les technologies propres.
PartIE II
actuelle, les autres restant encore à construire. Au
nombre des mesures à envisager : des incitatifs
financiers à l’installation de capteurs solaires et de
matériaux isolants, à la vérification du rendement
des générateurs de chaleur ou à l’investissement dans
la cogénération de chaleur et d’électricité dans
les gros immeubles. La modernisation de nos codes
du bâtiment en fonction des normes internationales,
y compris le Code modèle national de l’énergie pour
les habitations, ainsi que l’adoption de mesures de
réglementation visant à mettre en place des normes
de rendement et à créer des étiquettes indiquant la
cote de consommation d’énergie pour les immeubles
et les appareils contribueront à rendre ces efforts
plus efficaces. Les gouvernements devront aussi
envisager de faciliter la formation de partenariats
public-privé destinés à promouvoir le bâtiment
écologique. Des mécanismes de financement et
une redistribution des recettes seront nécessaires
dans les circonstances, mais une étude récente
de la McKinsey Global Institute laisse entendre
que l’installation de systèmes écoénergétiques
d’éclairage, d’isolation, de chauffage et de ventilation,
par exemple, serait réalisable à coût négatif – ce
qui donne à espérer un rendement économique positif
grâce à une économie des coûts énergétiques23.
Troisièmement, mettre un prix sur le carbone encou
ragera la diversification de l’approvisionnement
énergétique. Cela dit, à court ou à moyen terme, il
faudra trouver de nouveaux incitatifs pour favoriser
l’ouverture des marchés aux énergies renouvelables et
venir à bout des obstacles tels que l’obligation posée par
les investisseurs d’obtenir un rendement plus élevé en
compensation du risque que représentent les nouvelles
technologies. Cela assurera un marché viable aux
sources d’énergie renouvelable. Diverses mesures
stratégiques faciliteront la transition : des subsides
à la production d’énergie renouvelable; des tarifs
d’alimentation garantis pour la production d’électricité
renouvelable; l’imposition d’un taux de pénétration des
énergies renouvelables dans la production d’électricité.
Les mécanismes de financement devraient être liés à
l’obtention des objectifs de pénétration.
4. Renforcer l’application de la
politique là où ses effets ne se
font pas sentir
5.Atténuer les effets indésirables
ou mal répartis des répercussions
d’une politique de prix sur le
carbone
L’utilisation d’énergie dans les bâtiments résidentiels
et commerciaux présente d’excellentes perspectives
pour l’application de solutions écoénergétiques et axées
sur la réduction des émissions de GES. Cela dit,
dans bien des cas, les incitatifs offerts ne seront pas
suffisamment mobilisateurs. Par exemple, les prop
riétaires font endosser les coûts à leurs locataires,
mais ceux-ci n’ont pas un mot à dire quant à la
conception de l’immeuble ou au choix des électro
ménagers. On ne peut pas attendre non plus de
ces incitatifs une utilisation plus rationnelle de
l’énergie. Plus important encore, peut-être, l’accès
au financement de travaux favorisant une efficacité
énergétique accrue est souvent limité, notamment
pour les familles à faible revenu dans le secteur
résidentiel22.
Dans l’exploitation de nos ressources à faible potentiel
carbonique, les gouvernements et l’industrie devront
prendre en compte les répercussions environnementales
de leurs activités, comme la destruction de certains
habitats par suite du remplissage des réservoirs hydrau
liques, la fragmentation des écosystèmes résultant
de l’aménagement du réseau de transmission, et les
effets de la mise en valeur de la biomasse sur la
biodiversité. Par exemple, de nouvelles politiques
seront nécessaires afin que les biocarburants de
deuxième génération ne soient produits qu’à partir
de résidus non alimentaires de certains produits
agricoles ainsi que de cultures non alimentaires (comme
le panic raide), et, de ce fait, qu’il n’y ait aucun effet
néfaste sur la biodiversité et les réserves alimentaires.
L’implantation de politiques visant la rénovation
des vieux logements et la construction de maisons et
d’immeubles écologiques pourrait avoir d’énormes
répercussions. Cela devra se faire, toutefois, en tenant
compte du taux de roulement du capital-actions, les
solutions écoénergétiques étant souvent plus rentables
dans le cas des nouvelles constructions. Fait
important à noter, 66 % des immeubles qui feront
partie du paysage en 2050 existent déjà à l’heure
Dans les régions largement tributaires des énergies
et des industries les plus polluantes, investir dans le
captage et le stockage du carbone (CSC) pourrait
réduire considérablement les émissions produites par
les centrales électriques à combustible fossile.
Vu que cette technologie se heurte à l’heure actuelle
à des obstacles fiscaux, opérationnels et techniques,
133
6. Diversifier, distribuer et relocaliser
les gouvernements devraient intervenir en accordant
des subventions directes ou des crédits d’impôt
afin d’en accélérer l’acquisition et la prolifération.
Moderniser la transmission et la distribution de
l’énergie sur tout le réseau contribuera à accroître
la pénétration des sources d’énergie intermittente,
notamment d’origine éolienne ou solaire, ainsi que
la résilience du réseau à l’appui d’une utilisation
accrue d’électricité pour des moyens de transport
moins polluants tels que les voitures hybrides
rechargeables. L’adoption de la technologie du réseau
intelligent marquerait le passage d’un réseau centra
lisé et contrôlé par les producteurs à un réseau moins
centralisé qui donnerait davantage la parole aux
consommateurs. Un réseau intelligent rendrait possible
le dialogue entre producteurs et consommateurs
et permettrait d’appliquer des méthodes de gestion
favorisant l’alimentation en électricité des électro
ménagers et du matériel électrique en dehors des
périodes de pointe, lorsque l’électricité est abondante,
donc moins chère. Cela aurait pour effet d’augmenter
l’efficacité et la fiabilité du réseau tout en réduisant les
risques de pannes.
Cela dit, si le CSC devait rendre la production énergé
tique dans des centrales à combustible fossile plus
avantageuse sur le plan économique sous le régime d’une
politique de prix sur le carbone, il faut s’attendre à
une exploitation plus intensive dans des régions aux
écosystèmes fragilisés. Au nombre des mesures à
envisager en pareilles circonstances : réduire progressivement le financement des nouveaux projets de CSC
de façon à en souligner clairement le rôle transitoire,
et mettre en place des politiques visant à atténuer les
répercussions environnementales de l’exploitation des
ressources. Ces politiques pourraient prendre la forme
de règlements plus stricts devant, par exemple, limiter
la mise en valeur des carburants fossiles dans des
zones écologiques importantes comme l’Arctique et,
si l’on songe aux sables bitumineux, la forêt boréale.
La décarbonisation exigera la coopération de tous les
gouvernements face aux préoccupations exprimées
Mettre un prix sur le carbone ne stimulera pas
par les producteurs ainsi que par les manufacturiers
automatiquement les investissements nécessaires
grands consommateurs d’énergie, et tout spécialement
pour moderniser le réseau. Il conviendrait donc,
à court terme dans un contexte de répartition inégale
pour les gouvernements à tous les niveaux et pour
des répercussions de la politique du prix sur le carbone
24
tous les intervenants du secteur privé, de dresser
à l’échelle internationale . Des allocations favorables
un guide technologique en vue de l’élaboration d’une
de crédits dans le cadre d’un système
stratégie à long terme ainsi que de
de plafonnement et d’échange ou d’un
prendre l’engagement d’investir dans
régime de double taxe sur le carbone,
l’aménagement d’un réseau intelligent,
assorties au besoin de mesures
«
Il
conviendrait
donc,
bien intégré, à l’échelle du continent
applicables aux frontières telles qu’un
tarif vert, contribueraient sans doute
pour les gouvernements nord-américain. Il faudra pour
cela supprimer les barrières entre
à améliorer la compétitivité et à
les provinces en vue de susciter
à
tous
les
niveaux
et
empêcher les transferts d’émissions
de nouveaux investissements dans
de carbone.
pour tous les intervenants une infrastructure interprovinciale
D’autres mesures seront également
intégrée qui facilite le transport
du secteur privé, nécessaires afin d’atténuer les effets
d’énergie propre d’une province
de dresser un guide
immédiats et à long terme des
à l’autre25.
augmentations qu’entraîneront pour
technologique en Dans notre étude de cas, l’application
les consommateurs l’établissement
d’un prix sur le carbone, par exemple :
vue de l’élaboration d’une d’une approche systémique à l’analyse
et à l’élaboration des politiques a
recyclage des recettes ainsi générées
stratégie
à
long
terme
donc permis de cerner quelques-uns
vers les consommateurs, sous la
des effets que l’établissement d’un
forme de rabais sur des produits et
dans l’aménagement
prix sur le carbone pourrait produire
des services peu polluants ou encore
sur le système énergétique, de même
d’un réseau intelligent,
de réductions d’impôt directes.
que les mesures à prendre pour
Cela dit, afin de mieux stimuler les
bien
intégré,
à
renforcer ou pour atténuer ces effets.
changements de comportement, il
Nous examinerons maintenant la
faudrait envisager, durant la période
l’échelle du continent
façon dont cette approche pourrait
de transition, un recyclage pur et
nord-américain.
»
être mise en œuvre dans la fonction
simple des recettes dans les régions
publique.
où les solutions économiques et peu
polluantes sont sans doute limitées.
134
La politique d’établissement d’un prix sur le carbone et le système alimentaire
Les effets de la politique se feront également sentir dans tout le système alimentaire. Assortie au besoin de mesures
complémentaires ou de renforcement, elle contribuera à réorienter les habitudes et les méthodes de travail vers un modèle
de production et de transformation durables ainsi que de localisation et de diversification des réseaux de distribution.
L’augmentation des coûts de l’électricité et des carburants d’origine fossile ainsi que des produits pétrochimiques donne un
avantage compétitif aux producteurs, aux transformateurs et aux manufacturiers agricoles dont l’entreprise est peu polluante
(les producteurs bios, par exemple), mais cela peut aussi mettre hors course les entreprises plus marginales. Un encouragement
suffisant à produire sur place de l’énergie
renouvelable et la possibilité de vendre
L’augmentation des
coûts de l’électricité
l’excédent à l’intérieur du réseau stimulent
à base de carbone,
$
carburant et les
la diversification du revenu aussi bien intrants pétrochimique
Production et
que la production distribuée d’énergie
transformation de
la nourriture
$
renouvelable.
$
$
$
Fabrication
(e.g. engrais,
pesticides, tracteurs,
additif alimentaire)
$
$
$
Distribution
alimentaire
(e.g. transport,
entreposage,
supermarchés)
$
$
Production
agricole
Consommation
alimentaire
Implications pour
La nouvelle structure de coûts pourra aussi favoriser l’apparition de réseaux de
distribution non conventionnels tells que les marchés fermiers et les coopératives
alimentaires locales. Rapprocher les
producteurs et les consommateurs présentent
divers avantages tels qu’une réduction du
kilométrage-aliment et des communications
directes.
le modèle hiérarchique conventionnel que l’on retrouve
dans les ministères. Les employés répartiraient leur
temps entre plusieurs groupes de réflexion, leur
expertise devant servir à la création de différents
systèmes. Ils inscriraient le temps consacré dans
chaque cas et rendraient compte du travail accompli
à différents chargés de projets. Ils deviendraient
de véritables entrepreneurs au sein d’une structure
horizontale de mise en commun des compétences
pour une vaste gamme d’enjeux stratégiques. Ils auraient
même la possibilité de choisir leurs affectations, en
fonction des besoins et des priorités du gouvernement.
Afin de pouvoir élaborer et mettre en place l’approche
systémique nécessaire à l’établissement d’un modèle
ÉCOnomique durable, la fonction publique devra se
doter de ce qui suit :
1. Des groupes thématiques
multidisciplinaires chargés de diriger
l’organisation des travaux
Même si les ministères continueraient, quoique dans
un cadre plus rationnel, de faciliter la mise en œuvre
des politiques devant s’appliquer à de vastes secteurs
d’activités et, d’une façon générale, d’en assurer la
cohérence, l’approche holistique que nous préconisons
quant au modèle ÉCOnomique proposé requiert la
création de groupes de travail multidisciplinaires
(regroupements stratégiques) dans toute l’administration
gouvernementale. Ces groupes réuniraient des
spécialistes provenant de divers milieux qui travailleraient à formuler des politiques d’ensemble devant
permettre d’éviter les solutions de facilité et d’examiner
chaque problème dans toute sa complexité. Un cadre
de gestion d’application générale viendrait compléter
Chaque groupe réunirait des représentants de plusieurs
disciplines. Des scientifiques, des politicologues, des
spécialistes des relations publiques et des experts en
élaboration des politiques travailleraient ensemble à
formuler et à mettre à exécution des politiques axées
sur les divers aspects du système. La recherche
d’une solution technique à un problème donné exigera
des compétences bien précises, mais d’autres
compétences, plus générales, faciliteront également
l’intégration de tous les aspects de la transition
vers une ÉCOnomie durable. Les spécialistes des
relations publiques et les experts en élaboration
des politiques aideront à adapter le jargon technique
aux besoins des politiques gouvernementales.
135
Canada@150 R apport de recherche | 2. Des mécanismes favorisant
des échanges plus fluides avec
les spécialistes de l’extérieur,
lesquels pourraient jouer un rôle
consultatif et de surveillance
PartIE II
3. Les problèmes liés aux compétences
fédérales, provinciales, territoriales
et municipales nécessiteront
la collaboration des intervenants
à tous les niveaux, et devront
être réglés région par région
Vu la complexité de l’approche proposée, il est
important que les spécialistes de l’extérieur puissent
être consultés sans problèmes. Au nombre des
options à envisager : l’établissement de partenariats
avec des universités et des centre de recherches
dans la perspective d’échanges de données ou de
ressources humaines, au gré des besoins de l’heure;
des possibilités accrues de dialogue et de rétroaction
devant se traduire par un enrichissement des idées de
base et des stratégies. La fonction publique devra
s’ouvrir davantage, et plus fréquemment, au monde
extérieur. Appliqué à l’analyse des politiques, le modèle
d’entreprise permettra aux employés de passer
librement d’un groupe de travail à l’autre selon les
compétences requises par chacun et contribuera
à des échanges plus fluides avec des intervenants
de l’extérieur du gouvernement, la flexibilité ainsi
acquise rendant possibles des projets d’apprentissage
et d’analyse où chacun sera en mesure de donner
et de recevoir.
L’approche systémique que nous proposons ne peut
être amorcée qu’au niveau fédéral : en effet, dans
le dossier du développement durable, le gouvernement
fédéral n’est qu’un intervenant parmi tant d’autres
dans les processus décisionnels. Seule une collaboration
active avec les autres ordres de gouvernement peut
donner des résultats intéressants. C’est dans cette
optique que l’on pourrait créer des groupes de travail
régionaux formés de représentants des différents paliers
qui auraient pour mandate de trouver des solutions
holistiques à des problèmes complexes. Plutôt que de
cultiver l’antagonisme entre Ottawa et le reste du
Canada, ces groupes contribueraient à instaurer à tous
les niveaux une culture de la responsabilité partagée
et de nouveaux mécanismes de gouvernance.
Conclusion
Le défi est énorme et la route à suivre est semée
Afin de déterminer les rajustements qui pourront être
nécessaires, il faudra suivre et évaluer régulièrement
les progrès réalisés par les groupes de travail, et en
rendre compte. Un comité consultatif indépendant,
formé de spécialistes de l’extérieur, pourra être constitué.
Il fera ses recommandations au gouvernement et
orientera le travail des différents groupes de manière
à accroître l’efficacité des politiques et d’en faciliter
la mise en œuvre.
d’embûches. Cela dit, il est dans notre intérêt à tous
et à toutes d’agir dès maintenant, tandis que nous
pouvons encore le faire à un coût raisonnable. Nous
devons mettre en place une ÉCOnomie qui tient
compte des limites de tous les écosystèmes de la
planète, et dans laquelle la résilience face à l’imprévu
revêt autant d’importance que la poursuite du
rendement et des économies d’échelle. Il nous faudra
pour cela reconnaître que la croissance économique
n’est pas le seul critère de prospérité, et que la volonté
de payer le prix de nos actions est une caractéristique
essentielle d’une économie et d’une société en bonne
santé. Par ailleurs, l’élaboration des politiques dans
un secteur aussi complexe que peuvent l’être l’économie
et l’environnement doit se faire dans un cadre
systémique. Ce type d’approche permet d’analyser les
répercussions environnementales et économiques à
tous les niveaux d’un même système et de formuler
des politiques d’atténuation, d’adaptation et de
renforcement qui nous permettront d’atteindre notre
objectif final : la mise en place d’un modèle ÉCOnomique
durable et résilient qui profitera aux Canadiens,
mais que l’on pourra reproduire à l’échelle mondiale.
136
Notes
10. Anderson, Patrick L. & Geckil, Ilhan K. 2003.
« Northeast Blackout Likely to Reduce US Earnings by
$6.4 Billion ». Anderson Economic Group Working
Paper. (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet : <http://
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2. British Columbia Ministry of Forests and Range. 2006.
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11. Agriculture et Agroalimentaire Canada. 2008. « Vue
d’ensemble du système agricole et agroalimentaire
canadien ». (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet :
<http://www4.agr.gc.ca/resources/prod/doc/pol/
pub/sys/pdf/sys_2007_f.pdf>
12. Ibid.
Agriculture et Agroalimentaire Canada. 2002. « Le
sommaire des sécheresses dans les Prairies 2002 –
décembre 2002 ». (Consulté le 22 mai 2009). Sur
Internet : <http://www.agr.gc.ca/pfra/drought/
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13. Kennedy Paul (Host). 2007. « Organics Goes Mainstream. »
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14. Lee, S., Liffman, C. & McCulligh, C. 2002. « The
Supermarket Tour. » OPIRG McMaster. (Consulté
le 22 mai 2009). Sur Internet : <http://www.wpirg.org/
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3. Stern, Nicholas. 2007. The Economics of Climate
Change : The Stern Review. Cambridge University Press.
www.hm-treasury.gov.uk/stern_review_report.htm>
15. Walker, B. H., Abel, N., Anderies, J.M., & Ryan, P. 2009.
« Resilience, adaptability, and transformability in the
Goulburn-Broken Catchment, Australia. » Ecology and
Society. Volume 14(1) Art. 12. (Consulté le 22 mai 2009).
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4. Association canadienne de l’énergie éolienne. 2008.
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www.windtrm.gc.ca/pdfs/windvision_summary_f.pdf>
5. Churchill, Jason L., Coad, Len & Dickson, Maureen. 2007.
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Conference Board of Canada. (Consulté le 22 mai 2009).
Sur Internet : <http://www.conferenceboard.ca/
documents.aspx?did=2024>
16. Senge, P., Smith, B., Kruschwitz, Laur, J., & Schley, S.
2008. The Necessary Revolution : How Individuals
and Organizations are Working Together to Create a
Sustainable World. New York : Doubleday Publishing.
6. Environnement Canada. 2008. « Émissions de gaz à
effet de serre au Canada : comprendre les tendances,
1990-2006 ». (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet :
<http://www.ec.gc.ca/pdb/ghg/inventory_report/
2008_trends/trends_fra.cfm>
17. En collaboration avec d’autres partenaires inter
nationaux et régionaux, l’Organisation de coopération
et de développement économiques (OCDE) a aborder
le project « Mesurer le progrès des Sociétés ». Le projet
« vise à devenir le point de référence mondial pour
tous ceux qui désirent mesurer ou évaluer le progrès
des sociétés ». (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet :
<http://www.oecd.org/document/28/0,3343,fr_21571361_
31938349_36066460_1_1_1_1,00.html>
7. Ressources naturelles Canada. 2006. « Perspectives
énergétiques du Canada : scénario de référence
de 2006 ». (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet :
<http://www.nrcan-rncan.gc.ca/com/resoress/
publications/peo/peo-fra.php>
18. Pachauri, R.K. et Reisinger, A. (Dir.). 2007. « Changements
climatiques 2007 : rapport de synthèse ». Contribution
des Groupes de travail I, II et III au quatrième Rapport
d’évaluation du Groupe d’experts intergouvernemental
sur l’évolution du climat. Genève, Suisse. (Consulté le
22 mai 2009). Sur Internet : <http://www.ipcc.ch/pdf/
assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_fr.pdf>
8. Supra note 6.
9. Ressources naturelles Canada. 2006. Construire des
alliances puissantes : priorités et orientations en
sciences et en technologies énergétiques au Canada,
rapport du Groupe consultatif national sur les
sciences et technologies relatives à l’énergie durable.
Ottawa, Travaux publics et Services gouvernementaux.
www.nrcan-rncan.gc.ca/eneene/science/conall/
index-fra.php>
137
22.McKinsey Global Institute. 2008. « The Carbon
Productivity Challenge : Curbing Climate Change
and Sustaining Economic Growth. » (Consulté le
22 mai 2009). Sur Internet : <http://www.mckinsey.com/
locations/swiss/news_publications/pdf/mgi_carbon_
productivity_challenge_report.pdf>
19. Voir, par exemple : Table ronde nationale sur
l’environnement et l’économie. 2009. « Objectif 2050 :
politique de prix pour le carbone pour le Canada ».
(Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet : < http://
www.nrtee-trnee.com/fra/publications/prix-carbone/
note-consultative/prix-carbone-rapport-fra.pdf>
Homer-Dixon, Thomas. 2008. Entrevue avec les
participants à canada@150, le 11 décembre.
23. Ibid.
24. Supra note 21.
20. Ibid, TRNEE (2009).
25. Office of Electric Transmission and Distribution, United
States Department of Energy. 2003. « ‘Grid 2030’ : A
National Vision for Electricity’s Second 100 Years. »
www.oe.energy.gov/DocumentsandMedia/Electric_
Vision_Document.pdf>
21. Bataille, Chris, Dachis, Benjamin & Rivers, Nic. 2009.
« Pricing Greenhouse Gas Emissions : The Impact
on Canada’s Competitiveness. » C.D. Howe Institute
Commentary No. 280. (Consulté le 22 mai 2009).
Sur Internet : <http://www.cdhowe.org/pdf/
commentary_280.pdf>
Référence
Évaluation des écosystèmes pour le millénaire – ONU.
« Vivre au-dessus de nos moyens : actifs naturels
et bien-être humain – Déclaration du Conseil
d’administration ». (Consulté le 22 mai 2009). Sur
Internet : <http://www.millenniumassessment.org/
documents/document.441.aspx.pdf>
138
Garantir la sécurité nationale tout en
protégeant les droits de la personne
La réussite du Canada en matière de diversité,
fruit d’efforts visant l’édification d’une société
multiculturelle et multiethnique, est un modèle
reconnu dans le monde entier. La cohésion
sociale – ces liens qui unissent des gens issus de
divers milieux – est une composante essentielle
de l’identité canadienne et demeure une valeur
centrale dans notre société.
une diversité accrue de la population canadienne
sur le plan de la race, de l’ascendance, de la langue
et de la religion.
Plus la diversité canadienne augmentera, plus le
niveau de cohésion de la population devra être élevé
afin de maintenir et de renforcer la stabilité d’une
société où les citoyens ont collectivement intérêt à
préserver la sécurité du pays. Le raffermissement
de la cohésion sociale est en soi dépendant d’un
régime des droits de la personne bien établi. Tout
laisse donc croire que le renforcement de la protection
des droits de la personne renforcera également la
sécurité nationale.
Aussi les droits de la personne contribuent à
l’établissement de la cohésion sociale en posant
les fondements du droit à la sécurité pour tous.
Si elle est souvent considérée comme un domaine
exclusif, la sécurité des Canadiens et des
Canadiennes est inextricablement liée aux droits
de la personne. En effet, assurés par l’application
de mesures de sécurité, ces droits fournissent à leur
tour les assises d’une société stable en limitant les
menaces à la sécurité nationale. En conséquence,
nous sommes d’avis que les efforts du gouvernement
pour garantir la sécurité nationale, lorsque dirigés
adéquatement, ne s’opposent pas à la protection des
droits de la personne ni à la cohésion sociale, mais
sont en fait un moyen de les défendre. En d’autres
termes, des outils bien pensés à l’appui de la
sécurité nationale ne visent pas à brimer les droits
fondamentaux des citoyens ni à miner la cohésion
de la population, mais plutôt à les préserver des
tentatives de subversion.
À l’heure actuelle, la nécessité de protéger les droits de
la personne au Canada semble aller à l’encontre même
des buts légitimes en matière de sécurité nationale. Le
défi pour le Canada et les Canadiens est de concilier
ces deux enjeux qui, dans un pays libre et démocratique,
sont foncièrement liés l’un à l’autre. La cohésion de
la société canadienne est fonction d’une politique
de sécurité nationale qui intègre en substance les
principes des droits de la personne.
Objet du présent
document
Les liens réciproques entre la sécurité nationale et les
droits de la personne sont nombreux. Aux fins du présent
document, la sécurité nationale sera examinée d’un
point de vue global, en prenant appui sur la politique
canadienne de sécurité nationale, dont les trois
principales priorités sont : 1) protéger le Canada et les
Canadiens, au pays et à l’étranger; 2) veiller à ce que le
Canada ne soit pas une source pour des menaces visant
nos alliés; 3) contribuer à la sécurité nationale. En
outre, la portée se limite aux secteurs qui peuvent faire
l’objet d’une intervention du gouvernement fédéral.
Bien que le Canada soit signataire de nombreux traités
internationaux touchant les droits de la personne, dans
le présent document, le terme « droits de la personne »
désigne uniquement les droits enchâssés dans la Charte
canadienne des droits et libertés (la « Charte ») et
protégés par la Loi canadienne sur les droits de la
personne (LCDP).
Au carrefour des droits de la personne et de la sécurité
nationale, il est possible d’élaborer des politiques
interreliées qui soutiennent les objectifs canadiens
dans chacun des secteurs visés. En adoptant cette
position, l’on admet que les questions de la sécurité
et des droits de la personne se recoupent et qu’il y a
interaction réciproque; ces questions doivent donc
être considérées conjointement.
Garantir la sécurité des Canadiens en 2017 nécessitera
de mettre en corrélation les questions des droits
de la personne avec la politique de sécurité nationale.
L’urgence d’adopter une telle position est motivée par
la croissance de la population du Canada. En raison
d’un taux de fécondité inférieur au seuil de renouvellement des générations, l’accroissement démographique
sera tributaire de l’immigration, ce qui entraînera
139
Canada@150 R apport de recherche | Principaux problèmes
d’ordre politique
PartIE II
puissent offrir du matériel d’armement causant
des niveaux de dévastation précis soulève des
préoccupations.
Les États ont l’obligation de protéger leurs citoyens
contre les actes terroristes. D’ici 2017, un certain
nombre de facteurs devront faire l’objet d’une vigilance
constante en raison du risque de perturbation sociale
qu’ils représentent notamment :
Si ces facteurs ont en soi la capacité d’entraîner des
perturbations sociales, d’autres éléments augmentent
leur complexité :
• Diffusion des connaissances en science et
technologie : Les experts affirment que les groupes
• La pauvreté et les États faibles : Il s’agit d’un
terroristes fonctionnent suivant une structure
facteur de conflit et d’instabilité auquel doivent
moderne, analogue à celle des entreprises actuelles,
faire face de nombreux pays en développement.
soit de façon décentralisée, en s’affiliant en réseaux
Bien que tous les États en déroute ne soient pas
et en ayant recours à l’impartition. Leurs activités de
pauvres, la combinaison de la pauvreté et d’un
recrutement et de coordination sont favorisées par les
gouvernement faible, comme nous l’avons vu avec
mêmes réseaux de communication
l’Afghanistan, peut transformer un
qui ont amélioré l’interconnectivité
pays en refuge pour les terroristes
à l’échelle mondiale. Avec le progrès
et le crime organisé.
et la diffusion rapide des connais« Les experts affirment
• Économies instables : Une
sances scientifiques, les armes
économie instable qui entraîne
chimiques, bactériologiques et
que les groupes un taux de chômage important
nucléaires pourraient bientôt être
est une occasion pour les organisaterroristes fonctionnent
accessibles à un plus grand nombre
tions terroristes de recruter ces
d’acteurs privés. Si ces nouvelles
suivant une structure
personnes privées de leur droit
technologies constituent une grave
(particulièrement les jeunes
menace, il est difficile de prévoir
moderne, analogue à
hommes).
avec exactitude les risques possibles,
celle
des
entreprises
car les rapports disponibles
• Islamisme radical : Il s’agit d’un
sont peu fiables et les menaces,
mouvement politique prenant
actuelles, soit de façon
inconnues.
l’apparence d’une religion, comme
décentralisée, en
celui observé en Afghanistan. Son
• Abolition des frontières : De
radicalisme tient d’une idéologie
nombreuses sources d’insécurité
s’affiliant en réseaux selon laquelle le monde se divise
actuelles sont immunisées contre les
et en ayant recours en deux pôles, le bien et le mal, et
opérations militaires menées unila
la violence est le moyen de parvenir
téralement par l’État. Cette nouvelle
à l’impartition. »
à ses fins. L’islamisme radical
réalité, associée à la capacité limitée
peut aussi être lié à la promotion
du Canada d’assurer sa propre
de visées nationalistes par
défense, nécessite de travailler en
l’accomplissement d’actes violents.
étroite collaboration avec les alliés.
Bien que le recours à la violence et aux actes
Compte tenu de ces facteurs, les conclusions
terroristes ne soit pas nouveau, ce qui distingue les
présentées dans le présent document reposent sur
nouveaux terroristes (y compris les kamikazes),
les hypothèses suivantes :
c’est qu’ils élèvent la violence en un acte purifiant et
vertueux. Cette idée de purification est étrangère
• La menace liée au terrorisme en Amérique du
à la plupart des groupes de défense des droits de la
Nord demeurera une préoccupation constante :
personne. En conséquence, il existe une forme de
Les actes terroristes demeureront un sujet de
« barrière linguistique » entre les terroristes, l’État
préoccupation constant pour le gouvernement
qui tente de lutter contre le terrorisme, et les
canadien. Les menaces peuvent provenir de l’extérieur
groupes de civils qui œuvrent pour la promotion
de l’Amérique du Nord, d’une situation d’insécurité
et la défense des droits de la personne.
continue, sinon accrue, qui encouragera les individus
• Trafic illégal d’armes : L’augmentation du
privés de leur droit à commettre des actes de violence
trafic illégal d’armes dans le monde permet aux
envers les personnes qu’ils considèrent comme
dissidents d’avoir accès à un réseau étendu de
responsables de leur sort. Les menaces peuvent
distributeurs. De plus, le fait que ces marchés
également provenir de l’intérieur du continent.
140
Canada@150 R apport de recherche | Le radicalisme national est un
phénomène qui prend de l’ampleur;
les rebelles trouvent des adeptes
de leur idéologie au moyen de sites
Internet qui diffusent une propagande haineuse envers certains
groupes.
« Les conditions qui ont
stimulé la croissance de l’économie mondiale
ont aussi favorisé l’essor du terrorisme. »
• Une approche nord-américaine en
matière de sécurité nationale
orientera les actions du Canada :
Étant donné les liens étroits
entre le Canada et les États-Unis,
le gouvernement canadien aura
davantage recours à une approche nord-américaine
en matière de sécurité. Les préoccupations des
États-Unis relativement aux terroristes qui passent
par le Canada pour attaquer le territoire américain,
associées à l’interdépendance des économies et des
infrastructures des deux pays, inciteront le Canada
à adopter une approche plus globale au chapitre de
la sécurité nationale, analogue à celle de son voisin
du Sud.
PartIE II
plus en plus les populations civiles
dans l’objectif de faire le plus grand
nombre de victimes.
Les conditions qui ont stimulé la
croissance de l’économie mondiale ont
aussi favorisé l’essor du terrorisme.
L’amélioration des moyens de commu
nication et de transport, l’ouverture
de notre économie et la vulnérabilité
de nos technologies ont renforcé
la capacité des groupes extrémistes
de s’organiser, de protéger leur
clandestinité et d’arriver à leurs fins.
L’ouverture ainsi que la nature démocratique et
multiculturelle du Canada revêtent un attrait certain
pour les groupes terroristes. Le Service canadien
du renseignement de sécurité (SCRS) a constaté qu’à
l’exception peut-être des États-Unis, il y a plus
d’organisations internationales actives au Canada
qu’à tout autre endroit dans le monde. Les groupes
terroristes savent que le Canada constitue un refuge
relativement sûr pour exercer leurs activités de
recrutement, de financement et d’influence sous
couvert d’organisations de façade qui visent à
corrompre et à manipuler les immigrants.
Contexte
Dans un contexte de multipolarité et de mondialisation,
la convergence des menaces à la sécurité nationale et
L’arrestation de 18 présumés terroristes à Toronto
internationale exerce de nouvelles pressions sur l’État.
et plus récemment de six Canadiens, à la suite
Au fur et à mesure que les liens tissés entre les acteurs
d’une enquête américaine sur les Tigres tamouls,
gouvernementaux et non gouvernementaux s’accroissent
rappelle à la population canadienne que la sécurité
et changent, et que les connaissances
demeure un engagement de premier
en technologie se répandent et se
ordre. Ces arrestations démontrent
raffinent, l’État élabore de nouveaux
que les démocraties occidentales
outils et de nouvelles stratégies
sont particulièrement vulnérables
«
Les
groupes
visant à garantir la sécurité. Ces outils
aux menaces que posent les
et ces stratégies ont fait l’objet
minoritaires se sentent
personnes converties à l’extrémisme
de critiques pour avoir passé outre
islamiste à l’intérieur même de
de plus en plus ciblés
les droits de la personne, et ainsi
leur territoire.
menacé la cohésion sociale.
par l’État et privés de
Notre conception traditionnelle
de la sécurité nationale et des droits
de la personne était fondée sur
un monde où la guerre se menait
entre deux États souverains. Or,
les statistiques indiquent une légère
baisse des conflits interétatiques au
cours des deux dernières décennies.
Bien que la violence entre les
États ait diminué, les statistiques
démontrent qu’en général, la
violence associée au terrorisme
s’est accrue. En tant que tactique
de guerre, le terrorisme vise de
leur droit... Le risque à la sécurité s’accroît au
fur et à mesure que les
frustrations s’accumulent,
les frictions augmentent
et les minorités sont
mises à l’écart de la société. »
141
En raison du caractère militaire
et secret de nombreuses activités
de sécurité nationale, les groupes
minoritaires se sentent de plus en
plus ciblés par l’État et privés de
leurs droits. Les plaintes les plus
courantes reçues et déclarées
concernent le profilage ethnique,
l’atteinte à la vie privée, et les
arrestations arbitraires. Le risque
à la sécurité s’accroît au fur et à
mesure que les frustrations s’accu
mulent, les frictions augmentent
et les minorités sont mises à l’écart
de la société. La situation est
Canada@150 R apport de recherche | d’autant plus aggravée par la convergence des enjeux
nationaux et internationaux, elle-même favorisée
par l’intégration croissante de la collectivité mondiale.
PartIE II
individuels, peu de personnes accorderont leur
confiance aux organismes de sécurité nationale
et seront disposées à coopérer. Au final, les orga
nismes devront employer des moyens nettement
plus interventionnistes et catégoriques, puisqu’ils
devront exercer leurs activités en étant l’objet de
méfiance et de plaintes.
La peur s’estompe, et la préoccupation du public en
ce qui touche la sécurité nationale semble diminuer
au Canada, ce qui complique la situation. En effet,
la sécurité nationale n’étant plus au premier rang des
préoccupations du public, l’appétit politique pour
s’attaquer aux enjeux les plus complexes à ce chapitre
s’amoindrit. Maintenant, si les États-Unis étaient la
Au Canada, la Charte et la LCDP ne posent pas
cible d’une autre attaque et qu’un lien avec le Canada
les limites ultimes quant au respect des droits de
était établi, d’énormes pressions seraient exercées
la personne; elles définissent plutôt le minimum
sur le Canada afin que le gouvernement adopte des
absolu prévu par la loi que doivent respecter les
politiques plus strictes qui porteront peut-être
gouvernements dans le cadre de
davantage atteinte à la vie privée.
leurs activités. Les décisions irré
Les relations entre le Canada et
vocables
touchant la protection
les États-Unis sont d’une très grande
et
la
promotion
des droits de la
importance pour le Canada. Il
« Cependant, lorsque personne sont prises lorsque la
est donc essentiel pour nous de
sécurité nationale ne représente
la sécurité fait l’objet collaborer avec notre voisin du
pas une préoccupation première.
Sud de manière à garantir la sécurité
de
préoccupations
Cependant, lorsque la sécurité fait
en Amérique du Nord tout en
l’objet de préoccupations majeures,
protégeant les droits canadiens et
majeures, la question de
la question de la protection des
américains. Le Canada est dépendant
droits de la personne est confiée
la protection des des services de renseignement des
aux tribunaux qui doivent juger
États-Unis pour assurer sa propre
droits de la personne est
si l’État a déjà pris les mesures
protection et celle de l’Amérique du
adéquates.
confiée aux tribunaux
Nord. Par conséquent, toute lacune
Analyse
sur le plan du renseignement repré
senterait un risque pour le Canada.
Le défi est donc de préserver
un équilibre entre le maintien
de nos relations diplomatiques
fondamentales avec les États-Unis
et l’adoption d’une approche
canadienne viable.
qui doivent juger si l’État a déjà pris les
mesures adéquates. »
Comme c’est le cas dans d’autres
pays, la politique de sécurité
nationale au Canada est très souvent
dictée par des incidents. À la suite
des attentats terroristes de 2001 aux
États-Unis, la plupart des pays
occidentaux démocratiques ont
entrepris de se doter d’infrastructures
juridiques permettant de mieux lutter contre le
terrorisme. Le Canada n’y a pas fait exception et a
réagi rapidement en déployant des efforts nouveaux
et concertés pour gérer les menaces terroristes, dont
l’adoption de nouvelles dispositions législatives
antiterroristes.
Puisqu’il existe un clivage entre le maintien de
la sécurité nationale et la protection des droits
de la personne, et que cette opposition est souvent
perçue comme un « jeu de contrepoids » (en
faire plus dans un domaine signifie en faire moins
dans l’autre), on accorde peu d’attention à
l’élaboration des outils nécessaires qui permettent
de remplir les obligations en matière de sécurité
tout en observant les dispositions législatives sur les
droits de la personne. Ce « système de contrepoids »
part du principe qu’un conflit existe. Par conséquent,
les outils mis en place peuvent donner lieu à des
pratiques discriminatoires qui favorisent, créent
ou renforcent des cultures institutionnelles selon
lesquelles les droits de la personne sont perçus comme
un obstacle. Ainsi, comme le public considère
que l’on porte de plus en plus atteinte à ses droits
Le projet de loi C-36 (Loi antiterroriste) visait à
modifier le Code criminel, la Loi sur les secrets
officiels, la Loi sur la preuve au Canada, la Loi
sur le recyclage des produits de la criminalité et
d’autres lois, de même qu’à édicter des mesures à
l’égard de l’enregistrement des organismes de bien
faisance, en vue de combattre le terrorisme. La
Loi antiterroriste, adoptée en quelques mois à
peine, n’a pas seulement eu une incidence sur
les activités d’un grand nombre de ministères
142
Canada@150 R apport de recherche | et d’organismes fédéraux, mais également sur
celles de beaucoup d’associations professionnelles,
d’organisations non gouvernementales, d’organismes
de bienfaisance et de citoyens canadiens. La Loi avait
trois objectifs principaux :
PartIE II
Le premier rapport était celui de la Commission d’enquête
sur les actions des responsables canadiens relativement
à Maher Arar (aussi appelée la Commission Arar) en 2006.
Le mandat de la Commission consistait entre autres à
envisager des mécanismes d’examen possibles
pour les activités de la GRC en matière de sécurité
nationale.
• réprimer l’existence même des groupes
terroristes;
L’autre rapport qui abordait la question des activités
d’un organisme de sécurité nationale était l’évaluation
de l’ASFC par la vérificatrice générale en 2007, et
le dernier rapport était celui du Comité sénatorial
spécial sur la Loi antiterroriste.
• fournir de nouveaux moyens d’enquête;
• prévoir un régime de sanctions plus sévères en vue
de mettre hors d’état de nuire les terroristes et les
groupes terroristes.
Les mesures et activités à l’appui de ces objectifs
devaient respecter la Charte de manière à reconnaître
le « juste équilibre entre une société ouverte et
équitable et une société sûre et sécuritaire ». La
meilleure approche consistait à « envisager la
loi en tant que loi visant la sécurité humaine, qui
cherche à protéger à la fois la sécurité nationale
– ou la sécurité de la démocratie si ce n’est la démo
cratie elle-même – et les libertés civiles ». Ce ne
signifiait pas pour autant que la Loi était totalement
compatible avec les libertés civiles ou qu’elle ne
pouvait faire l’objet de critiques du point de vue des
droits de la personne. Des députés et des témoins
ont admis que la Loi antiterroriste soulevait de
nombreuses préoccupations à l’égard des droits de la
personne et de la protection des renseignements
personnels, notamment en ce qui touche : la définition
de l’expression « activité terroriste »; les critères
employés pour établir une liste des organisations
terror istes; la mesure dans laquelle prouver l’inten
tion criminelle; l’accès à l’information et le droit
à la prot ect ion des renseignements personnels;
l’arrestation à titre préventif et les audiences
d’enquête; l’interception de communications
étrangères; les traitements discriminatoires/
différents; l’examen des organismes de bienfaisance
enregistrés; la confiscation de biens au civil; la
représentation juridique; le secret professionnel
et la confidentialité.
Les trois rapports ont déclaré qu’il y avait de graves
lacunes au chapitre de la protection des droits de
la personne, de la responsabilisation et de l’efficience.
Par exemple, le juge Dennis R. O’Connor de la
Commission Arar a demandé à la GRC, au SCRS et
à l’ASFC d’élaborer des politiques claires contre le
profilage racial de même que de renforcer la capacité
de la Commission des plaintes du public contre
la GRC.
En ce qui a trait aux services frontaliers, la vérificatrice
générale a conclu que l’ASFC ne s’était toujours
pas dotée d’un cadre intégré de gestion des risques
entièrement opérationnel. Les programmes de
préapprobation facilitant les voyages ont entraîné
des avantages variables sans aucune analyse coûtsavantages ni réorientation des ressources vers des
secteurs à risque plus élevé. En outre, l’ASFC n’a
pu évaluer adéquatement ses outils de contrôle parce
que les agents à la frontière ne documentaient pas
uniformément les motifs qui sous-tendent l’exécution
d’inspections secondaires de même que les résultats
de telles inspections.
Le Sénat a formulé quarante recommandations dans
le cadre de son examen des mesures législatives
antiterroristes. L’une d’elles visait la suppression
de la référence à un objectif politique, religieux
ou idéologique de la définition de « menaces envers
la sécurité du Canada » parce qu’elle risquait
d’entraîner des taux plus élevés de profilage racial.
Dans le même esprit, le Sénat a demandé des
mesures accrues de contrôle, d’application et de
formation, y compris une surveillance plus étroite
des activités de la GRC.
Huit années se sont écoulées depuis l’adoption de la
Loi antiterroriste. En 2005, le Parlement a procédé à
un examen de la Loi. Depuis, trois autres importants
rapports ont paru évaluant l’efficacité des nouvelles
mesures adoptées pour la mise en œuvre de la Loi.
Deux d’entre eux traitaient des mesures prises par deux
organismes de sécurité nationale, soit la Gendarmerie
royale du Canada (GRC) ainsi que l’Agence des services
frontaliers du Canada (ASFC). Le troisième consistait
en une évaluation globale des mesures destinées à
combattre le terrorisme.
Conjointement, les rapports ciblent deux grands
thèmes prépondérants, à savoir la responsabilisation
des organismes chargés de la sécurité nationale et
l’efficacité des outils dont ils se servent pour assurer
cette sécurité.
143
Canada@150 R apport de recherche | Options
Avec l’augmentation du nombre d’acteurs non
PartIE II
domaine. Tant que les paramètres (un système de
contrepoids fondé sur l’obtention obligatoire d’un
mandat, la réalisation d’examens parlementaires, le
recours à des clauses de caducité, etc.) sont clairs
et transparents, ces outils pourront être utilisés
pour renforcer la sécurité nationale et la protection
des droits de la personne simultanément.
gouvernementaux et l’évolution des sciences et
de la technologie, la complexité du climat de sécurité
ne pourra que s’accroître. En effet, des travaux menés
en mars 2006 par Prospective en sciences et techno
logie du Bureau du conseiller national des sciences ont
annoncé d’importants progrès dans les domaines
de l’informatique quantique, de la cybertechnologie, de
la nanotechnologie, de la bio-informatique et des
systèmes convergents, des percées qui amélioreront
les outils de protection tout en accroissant les menaces
éventuelles à la sécurité. Cependant, l’application
de ces nouvelles connaissances au renforcement de
la sécurité soulèvera certainement des enjeux
éthiques quant à la surveillance exercée et à la liberté
du consentement. Garantir à la fois le respect des
droits de la personne et la sécurité nationale requerra
l’établissement d’une politique rigoureuse offrant
juste assez de latitude pour permettre à la collectivité
de la sécurité et du renseignement d’utiliser les
nouvelles technologies dans le but de protéger la
sécurité nationale, sans toutefois compromettre
la protection des droits de la personne. Il importe de
mettre en place des outils efficaces pour la sécurité et
le renseignement qui protègent les droits de la personne
et favorisent l’élaboration de mesures énergiques
en matière de responsabilisation, et ce, dans le but de
gagner la confiance du public.
• Collecte de données : La collecte de données est
un moyen de prévenir la discrimination. Lorsqu’une
décision discrétionnaire est prise par un agent de la
sécurité nationale œuvrant en première ligne, les
agents doivent recueillir des données pour dégager
et pallier tout risque de profilage individuel ou
systémique pouvant se poser. L’apport d’améliorations
dans ce secteur serait bien accueilli par toutes les
parties en cause : le public envisagerait avec plus de
confiance les activités du gouvernement en matière
de sécurité (p. ex. les enquêtes frontalières), sachant
qu’elles reposent sur des preuves empiriques plutôt
que sur l’intuition humaine, et le gouvernement
augmenterait son efficacité en se fondant sur ces
mêmes preuves pour établir les priorités sur le
plan des activités et des ressources.
• Exploration de données : Considérant que le
débat public sur l’exploration de données a pris
l’allure d’une lutte entre sécurité et protection
des renseignements personnels, nous pourrions en
retirer des avantages importants et concrets tant
en matière de sécurité nationale que de protection
des droits de la personne, à la condition d’assurer
un suivi étroit pour limiter toute transgression des
mesures législatives touchant les droits de la
personne. L’extraction de données pertinentes
permet de dégager les tendances qui présentent
un certain risque, de déterminer les risques d’une
manière plus précise et légitime et d’éviter les
pistes qui ne représentent pas une menace.
Outils
Les organismes de la sécurité et du renseignement ont
besoin d’outils efficaces qui permettent de garantir
la sécurité nationale tout en protégeant les droits de la
personne. Il peut s’agir d’accroître et de renforcer :
• la capacité nationale en matière de collecte de
renseignement, afin que le Canada soit moins
dépendant des pays alliés;
• Stratégie nationale en sciences et technologie :
Étant donné l’importance des sciences et des
technologies pour l’industrie et les organismes de
sécurité, qui en dépendent largement, l’établissement
d’une stratégie nationale intégrée en sciences et
technologie contribuerait à améliorer la sécurité
nationale. Cette stratégie, conciliant les besoins du
gouvernement avec ceux de l’industrie et du milieu
universitaire, devrait être formulée de façon à ce
que la personne (l’aspect humain) occupe le premier
plan. Il faudrait également déterminer si le Canada
ne devrait pas se spécialiser dans un domaine
particulier, se prévalant ainsi d’un avantage compa
ratif, et recourir aux services d’autres pays pour le
reste, à la condition que les services fournis soient
mis au point de manière éthique, dans le respect des
• les mécanismes de coordination des organisations
quant à la collecte de renseignement, aux
opérations militaires et au maintien de l’ordre
sur le territoire;
• les méthodes de collecte de données et les capacités
d’analyse.
Il existe de nombreuses options pour améliorer les
pratiques de collecte de données et de renseignements.
Si certaines options seront difficiles à mettre en
œuvre, les risques de maintenir un statu quo seront
largement balayés par les avantages que procurera
l’élargissement du cadre qui définissait auparavant la
marge de manœuvre du gouvernement dans ce
144
Canada@150 R apport de recherche | droits de la personne. Cette stratégie comprendrait
un code d’éthique régissant l’utilisation des
connaissances de la science et l’application des
nouvelles technologies.
PartIE II
analyse des droits de la personne en vue de
déterminer les secteurs possibles de discrimination
systémique. Cette analyse, qui viserait à garantir
dès le départ la confiance du public envers l’intégrité
du processus, devrait concorder avec l’examen
des activités fondées sur les données recueillies
en première ligne.
• Code d’éthique : L’adoption d’un code d’éthique
pour la collecte et l’utilisation de l’information est
requise. Si certaines mesures de contrôle régissent
la collecte de données et le droit d’utilisation de ces
renseignements (Loi sur la protection des renseignements personnels), ces dispositions ne tiennent
pas compte nécessairement des incidences éthiques
ou morales de la collecte et de l’utilisation de certains
renseignements.
• Adoption de mesures législatives : À ce jour, les
organismes responsables de la sécurité nationale ne
font rapport sur les droits de la personne que sur
une base volontaire et de façon occasionnelle. Les
mesures habilitantes régissant les organismes
responsables de la sécurité nationale et leurs organes
de surveillance devraient être modifiées afin de
prévoir une obligation de rendre compte sur le respect
des droits de la personne. Enfin, la collecte et
l’exploration de données augmenteraient grandement
la capacité des organismes de rendre compte de
cette question.
Obligation de
rendre compte
À l’heure actuelle, dans le domaine de la sécurité
nationale, il n’existe ni mécanisme de déclaration
ni obligation de rendre compte en ce qui touche
les droits de la personne. Bien que les tribunaux
puissent statuer, après coup, à savoir si les actions
du gouvernement transgressent les droits de la personne,
des mécanismes et des obligations devraient être
préalablement établis afin de rendre les organismes
responsables de leurs actes et démontrer aux
Canadiens que les droits de la personne sont respectés.
Les politiques mises en œuvre ne doivent toutefois
pas entraver les travaux de la collectivité de la sécurité
et du renseignement. Parmi les options possibles,
mentionnons :
Incidences sur la
fonction publique
de demain
L’évolution rapide, exponentielle des nouvelles
technologies, la démocratisation de l’accès et
l’intégration croissante de la collectivité mondiale
soulèvent d’importantes questions d’ordre juridique,
éthique et pratique, sur lesquelles devraient se pencher
la collectivité de la sécurité et du renseignement
et la collectivité de défense des droits de la personne.
• le renforcement des capacités de surveillance
en matière de sécurité nationale;
• Comment la collectivité de la sécurité et du
renseignement compte-t-elle attirer et maintenir en
poste les personnes compétentes pour optimiser
les avantages des nouvelles technologies en faveur
de la protection de la sécurité nationale?
• l’obligation de rendre compte de la protection
des droits de la personne en lien avec la sécurité
nationale;
• la considération des droits de la personne au premier
plan, devant l’élaboration d’outils opérationnels
et de politiques en matière de sécurité nationale;
• Compte tenu de la circulation accrue de l’information
et de la mobilité croissante du personnel, comment
la collectivité de la sécurité et du renseignement
compte-t-elle gérer le nombre accru de décisions
discrétionnaires devant être prises en première ligne
sans perpétuer de stéréotypes ni porter de jugement
partial?
• l’obligation de réaliser une analyse axée sur les
droits de la personne – évaluation des risques de
contrevenir à la Charte et à la LCDP pour toutes
les politiques gouvernementales touchant les droits
de la personne, seules les activités qui représentent
un risque mineur étant admises.
• Est-il possible de mettre au point des outils et des
technologies et de les utiliser de manière à garantir
la sécurité nationale et prévenir les allégations de
discrimination?
Parmi les mécanismes possibles pour intégrer ces
options stratégiques, mentionnons :
• Les nouvelles technologies peuvent-elles accroître
la rigueur des pratiques de profilage appliquées
par les intervenants de première ligne?
• Analyse axée sur les droits de la personne :
La collecte et l’extraction de données par les
organisations devraient être accompagnées d’une
145
Canada@150 R apport de recherche | • Étant donné la diversité croissante de la maind’œuvre, comment la collectivité de la sécurité et du
renseignement compte-t-elle attirer et embaucher
les personnes compétentes sans accroître les risques
à la sécurité ni faire preuve de discrimination?
PartIE II
En prévision de 2017, la fonction publique devrait
également envisager de mettre au point des outils
permettant de renforcer à la fois la sécurité nationale
et le respect des droits de la personne. Pour garantir
leur implantation, les experts des droits de la personne
et de la sécurité nationale devront collaborer et
déterminer des façons de concevoir de tels outils. Pour
ce faire, il faudra rompre avec une idéologie conflictuelle
prônant le statu quo et adopter une culture fondée
sur la coopération. À l’heure actuelle, les parties en
cause demeurent trop souvent figées sur leur position,
adoptant une attitude de tout ou rien qui ne mène nulle
part. En affichant une attitude positive à l’égard des
nouvelles idées et en croyant à leur mise en œuvre, il
devient possible de réaliser ce que l’on considère
actuellement comme impossible. Cette nouvelle attitude
accroîtra peut-être aussi le recours à des experts
externes, et favorisera l’établissement de nouvelles
approches pour la résolution de problèmes.
Sur le plan des ressources humaines, la fonction
publique de 2017 devra envisager des partenariats avec
les établissements d’enseignement pour : créer des
programmes d’études adaptés aux besoins du marché
du travail; revoir le classement des emplois de la
collectivité de la sécurité et du renseignement en vue
d’offrir des salaires et des avantages concurrentiels;
accroître la formation offerte sur les outils, l’analyse
des droits de la personne et les systèmes de respon
sabilisation pour tout le personnel de première ligne;
adopter des mesures incitatives, comme un programme de perfectionnement continu et la flexibilité
de l’emploi, en vue d’attirer les esprits les plus brillants.
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147
Diversité, identité et avantage
de la cohésion sociale
Quelle est l’ampleur
du défi en matière de
politiques?
La Loi sur le multiculturalisme canadien valorise
l’immigration et le multiculturalisme; la Loi
sur les langues officielles appuie le développement
des populations francophones et anglophones;
l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982
offre un soutien aux populations autochtones
par la reconnaissance et la déclaration officielle
de leurs droits ancestraux et issus des traités.
Bien qu’il soit difficile de le démontrer, beaucoup
considèrent que la gestion de la diversité
au Canada a été garante de la cohésion sociale.
En 2017, la diversité accrue de la population canadienne
se manifestera de nombreuses façons. La pluralité des
origines ethnoculturelles, des religions et des langues
ainsi que la modification de la structure par âge de
la population sont autant de facteurs qui pourraient
remettre en question les notions traditionnelles
d’identité canadienne. Selon le sociologue Jeffrey
Le Canada a réussi à éviter les crises qui ont secoué
Reitz, une plus grande diversité peut influencer la
d’autres régions du monde, principalement l’Europe,
société de deux manières. La diversité ethnoraciale,
grâce à une forte cohésion sociale. Cependant, de
en particulier, peut avoir une incidence sur l’esprit
récentes circonstances, comme la tentative d’attentat
de justice et d’inclusion d’une société, si elle génère
terroriste à Toronto en 2006, le
des inégalités. La diversité peut aussi
mécontentement croissant de certains
engendrer une remise en cause des
groupes autochtones, et le débat sur
valeurs communes, des engagements
les accommodements raisonnables
« La diversité a donc et des relations sociales établies
au Québec, semblent indiquer
entre les groupes et les personnes1.
le
pouvoir
de
renforcer
que le Canada n’est pas à l’abri d’une
La diversité a donc le pouvoir de
fragmentation sociale. Si la cohésion
renforcer ou d’ébranler la cohésion
ou d’ébranler sociale n’est pas une priorité sur le
sociale.
la cohésion sociale. »
plan politique, l’accroissement de
La cohésion sociale, quoique difficile
la diversité en 2017 pourrait entraîner
à définir, désigne les liens qui unissent
une plus grande fragmentation de
les personnes tant à l’échelle commula population.
nautaire que nationale. Elle repose sur une série de
Au carrefour des notions d’identité, de diversité et de
mécanismes sociaux qui comprennent des valeurs
cohésion sociale, se pose un grand défi en matière de
communes, l’ordre civil, la participation démocratique,
politiques. L’on connaît mal le degré d’efficacité des
l’égalité des chances et un sentiment d’appartenance.
infrastructures et des mécanismes actuels du Canada
La fragmentation sociale est associée à une société
dans un contexte de diversité accrue. Les instruments
affaiblie (caractérisée par la ghettoïsation, la maladie
en vigueur pour la gestion de la diversité garantissent
et la criminalité), tandis que la cohésion sociale est
les droits de certains membres de la population, mais
associée à une société prospère (caractérisée par
sont insuffisants pour affronter les défis émergents. Par
des collectivités en santé, scolarisées et productives).
exemple, bien que la Loi sur le multiculturalisme
Le Canada est reconnu mondialement pour son
canadien valorise l’interaction et la coopération entre
engagement et son respect envers la diversité. Cette
les diverses collectivités, les programmes actuels en
réputation est profondément liée à son histoire – en
matière de multiculturalisme ne rendent pas compte
effet, l’Acte de Québec de 1774 et l’Acte de l’Amérique
de ce principe. La Loi sur les langues officielles,
du Nord britannique de 1867 attestaient déjà d’une
bien qu’elle favorise l’égalité de statut et de droits de
ouverture à la diversité. Plus récemment, le Canada
l’anglais et du français, ne comprend pas de dispositions
a prouvé son engagement à cet égard par l’édiction
visant à apaiser les tensions qui règnent entre les
d’une série de dispositions législatives particulières.
populations anglophones et francophones du Canada.
148
Canada@150 R apport de recherche | Enfin, si les droits des Autochtones
sont enchâssés dans la Loi constitutionnelle de 1982, la Constitution
ne prévoit pas de mécanismes pour
améliorer la situation socioéco
nomique précaire des populations
autochtones.
Le défi du Canada d’ici 2017 sera
d’améliorer ou du moins maintenir
son avantage au chapitre de la
cohésion sociale, afin de garantir
la meilleure qualité de vie possible
aux Canadiens. En d’autres termes,
le Canada doit renforcer son
cadre institutionnel au moyen de
programmes qui répondent aux
besoins d’une population diversifiée
et qui contribuent à raffermir la
cohésion sociale.
« Le défi du Canada d’ici 2017 sera d’améliorer
ou du moins maintenir
son avantage au chapitre
de la cohésion sociale,
afin de garantir la
meilleure qualité de vie
possible aux Canadiens. »
PartIE II
• Diversité religieuse accrue :
En 2017, la croissance des religions
non chrétiennes au Canada
sera supérieure aux religions
chrétiennes. Les musulmans,
les hindous et les sikhs représenteront respectivement 4,9 %,
1,9 % et 1,6 % de la population de
Toronto, Montréal et Vancouver4.
• Diversité linguistique accrue :
En 2017, environ 25 % de la
population canadienne, soit quelque
neuf millions de personnes,
sera allophone (personne dont
la langue maternelle n’est ni
l’anglais ni le français). Les populations anglophones et francophones
connaîtront également une
croissance, mais à un rythme inférieur à celui des
allophones, soit une hausse pouvant atteindre
jusqu’à 11 % d’ici 20175.
Les travaux du politicologue Robert Putnam constituent
une référence utile pour aborder la question stratégique
de la cohésion sociale, laquelle repose en partie sur le
capital social, soit la valeur collective de tous les
réseaux sociaux. En fait, Putman distingue le capital de
cohésion – les réseaux, la culture et les ressources qui
revêtent un caractère social au sein d’une collectiv ité,
d’une société ou d’un groupe – du capital de liaison qu’il
décrit comme les liens établis entre les collectivités, les
sociétés ou les groupes2. La cohésion sociale se produit
lorsqu’un juste équilibre entre le capital de cohésion et
le capital de liaison est atteint. Le développement dyna
mique du capital de liaison, par des programmes qui
favorisent l’interaction entre les Canadiens, représente
un moyen de renforcer la cohésion sociale au Canada.
• Vieillissement de la population : La population du
Canada est vieillissante. En 2006, l’âge médian des
Canadiens était de 38,8 ans et, selon les prévisions
à long terme, il sera de 46,9 ans en 2056. Ainsi,
en 2017, l’âge médian de la population canadienne
pourrait se situer autour de 40 ans6. On estime
que le nombre de personnes âgées (les personnes
de 65 ans et plus) pourrait être supérieur à celui
des enfants (âgés de 0 à 14 ans) 7. Les 45 à 64 ans
représenteront plus de 42 % de la population en
âge de travailler8.
• Population autochtone plus jeune : La croissance et
l’évolution de la population autochtone sont telles
qu’en 2017, les jeunes formeront la plus grande part
de la population. Les taux de fécondité des femmes
autochtones sont de 3,4 enfants chez les Inuits, de
2,9 enfants chez les Indiens de l’Amérique du Nord,
et de 2,2 enfants chez les Métis9.
À quoi ressemblera
le Canada en 2017?
• Diversité ethnoraciale accrue : Les minorités
visibles, définies comme « les personnes, autres que
les Autochtones, qui ne sont pas de race blanche ou
qui n’ont pas la peau blanche » représenteront entre
19 et 23 % de la population canadienne en 2017 (la
définition de minorité visible est tirée de la Loi sur
l’équité en matière d’emploi). Il s’agit d’une hausse
projetée de 56 % par rapport à 2001. Leur taux de
croissance sera donc supérieur à celui du reste de
la population. La plupart des groupes de minorités
visibles – près de 75 % – vivront à Toronto, Montréal
et Vancouver. En fait, environ la moitié de la popu
lation de Toronto et de Vancouver pourrait appartenir
à un groupe de minorités visibles3.
Scénarios possibles
D’autres éléments pourraient également favoriser
la cohésion sociale au Canada ou y faire obstacle.
Par exemple, certaines tendances socioéconomiques –
sur le plan national et international – pourraient
éventuellement renforcer ou miner la cohésion sociale
au pays. Trois scénarios sont envisagés :
• Prolongation du ralentissement économique :
La prolongation du ralentissement économique au
Canada, et dans le monde, pourrait avoir des
répercussions négatives sur la cohésion sociale
149
Canada@150 R apport de recherche | du pays en 2017. Cette atteinte à la cohésion pourrait
aggraver les conséquences déjà néfastes pour
l’économie et la population. Selon le présent scénario,
des taux de chômage élevés associés à l’accroissement
de la pauvreté et du mécontentement pourraient
entraîner une baisse de la tolérance envers la
diversité, augmenter la discrimination à l’égard des
immigrants et le ressentiment porté à leur endroit,
particulièrement si la perception dominante veut
que les immigrants profitent injustement des
possibilités d’emploi limitées. Pour les Canadiens,
y compris les Autochtones et les minorités visibles,
de piètres résultats économiques pourraient affaiblir
la cohésion sociale au fur et à mesure que la
situation générale de la population déclinerait. Dans
ce cas, il faudrait que le gouvernement fédéral
intervienne pour améliorer la situation des Canadiens
sur le plan économique et social, en plus de déployer
des efforts pour renforcer la cohésion sociale.
PartIE II
l’ouverture prochaine du Musée canadien des droits
de la personne. La mise en œuvre de politiques et de
programmes, préconisée dans le présent document,
pourra prendre appui sur ces initiatives, de même
que sur les travaux d’organismes sans but lucratif
comme l’Institut pour la citoyenneté canadienne et le
Canadian Centre for Diversity (Centre canadien pour
la diversité), en vue de promouvoir l’établissement
d’une véritable interaction entre les Canadiens. En
2017, le Canada sera en mesure de communiquer les
bénéfices de la cohésion sociale à l’ensemble de la
collectivité internationale.
Quelles seront les
répercussions d’une
diversité accrue
pour le Canada?
• Réussite du processus de réconciliation relatif
aux pensionnats indiens : La Commission de
Comme il a été mentionné précédemment, la diversité,
vérité et de réconciliation (actuellement en fonction)
si elle génère des inégalités, peut avoir une incidence
est un mécanisme de guérison à l’intention des
sur l’esprit de justice et d’inclusion d’une société.
anciens élèves des pensionnats indiens victimes de
L’augmentation de la diversité, comme présentée dans
mauvais traitements et d’injustices. L’on croit que
la section précédente, peut se traduire par un besoin
la réconciliation permettra de
accru d’accommodation sur le plan
nouer de nouveaux liens basés sur
culturel, ethnique ou religieux. Par
la confiance et la reconnaissance.
conséquent, la diversité croissante
Si ce processus obtient des résultats
« L’on prévoit également de la population canadienne posera
fructueux d’ici 2017, la cohésion
de nouveaux défis aux décideurs du
sociale au Canada en sera déjà
que l’accroissement pays, le premier étant de déterminer,
nettement améliorée. Il ne sera plus
de façon générale, si les institutions en
de la diversité entraînera place permettent d’atteindre le niveau
question de traités autochtones
mais bien de traités canadiens. Les
optimal de cohésion sociale et si elles
certains changements
Autochtones jouiront de droits
favorisent le bon fonctionnement de
reconnus qui feront partie intégrante
quant aux normes, aux la société.
de la société canadienne : l’histoire
institutions et à des Autochtones et l’histoire
L’on prévoit également que l’accrois
canadienne s’imbriqueront l’une
l’identité canadiennes. » sement de la diversité entraînera
dans l’autre. Enfin, la nécessité
certains changements quant aux
de tenir une Journée nationale de
normes, aux institutions et à
protestation s’estompera. Suivant
l’identité canadienne. Cela signifie
ce scénario, les affaires autochtones ne seront
que les décideurs devront tenir compte des réper
plus visées par les politiques de renforcement de
cussions, positives et négatives, de la modification
la cohésion sociale.
des valeurs, des engagements et du tissu social
canadiens.
• Le Canada, un chef de file en matière de
cohésion sociale : Si le gouvernement devait
améliorer la cohésion sociale par la mise au
point de politiques et de programmes, le Canada
deviendrait certainement un chef de file en la
matière. La capacité du Canada d’édifier une société
diversifiée est déjà démontrée par la fondation du
Centre mondial du pluralisme, créé en partenariat
avec le Réseau de développement Aga Khan, et
Les experts affirment que parmi les conséquences
socioéconomiques d’une faible cohésion figurent
une baisse importante du capital, de la créativité et
de l’innovation, éléments favorisant la croissance
économique, ainsi qu’une diminution de la confiance,
de l’entraide et de l’engagement social, facteurs à
l’origine d’une bonne qualité de vie.
150
Canada@150 R apport de recherche | En quoi la cohésion sociale
du Canada constitue-t-elle
un avantage?
collectivités sera protégé, d’autres efforts doivent être
déployés afin d’appuyer pleinement l’élaboration de
programmes et de politiques en faveur de la cohésion.
De tels efforts viseront principalement à ce qu’en 2017,
les Canadiens continuent de profiter des avantages
associés à la cohésion sociale.
La tradition canadienne de reconnaissance et
d’officialisation de la diversité a contribué au maintien
de la cohésion sociale au pays. En effet, les Canadiens
montrent peut-être plus d’ouverture à la diversité en
raison de l’origine pluriethnique du Canada, initialement
formé des peuples autochtones, français et anglais.
En outre, le Canada a depuis connu plusieurs vagues
d’immigration – chacune ayant favorisé la croissance
et la diversité de la population. Si les premières politiques
d’immigration indiquaient une préférence pour les
immigrants originaires de la Grande-Bretagne et de
l’Europe occidentale, vers le milieu des années 1950,
le Canada était devenu une destination de choix pour
les immigrants de l’Europe orientale. Dans les années
1970, les personnes immigrant au Canada provenaient
essentiellement de l’Asie, des Caraïbes et d’autre pays
en développement10.
La cohésion sociale du
Canada est-elle menacée?
• Influence internationale : Un mouvement de
protestations contre le multiculturalisme, qui a
pris naissance en Europe, a influencé les mentalités
au Canada à l’égard de la diversité. Aux Pays-Bas,
par exemple, le multiculturalisme a été considéré
un échec et la cause de l’accroissement de la discri
mination, de la ghettoïsation des groupes ethniques
et du manque d’intégration des immigrants au
sein de la société. Certains événements, comme les
attentats à la bombe perpétrés à Madrid en 2004
et à Londres en 2005 ainsi que les émeutes raciales
qui ont secoué la France, accentuent la perception
voulant que le multiculturalisme soit un leurre. Ces
circonstances ont d’ailleurs amené la communauté
internationale à s’interroger quant à l’efficacité des
politiques sur le multiculturalisme et l’immigration.
L’opinion publique à l’égard de la diversité semble
avoir basculé, la population y voyant une possible
menace à la sécurité.
Par le passé, le Canada a défendu les intérêts de sa
population diversifiée en édictant des lois et des règles
distinctes, en promulguant des actes constitutifs et
en instituant des ministères. La diversité ethnique est
protégée par la Loi sur le multiculturalisme canadien;
le fédéralisme et le bilinguisme sont favorisés par la Loi
sur les langues officielles; les droits des Autochtones
sont préservés par la conformité aux décisions de la
Cour suprême du Canada ainsi que par
l’article 35 de la Loi constitutionnelle
de 1982 et l’article 15 de la Charte
« La diversité canadienne
canadienne des droits et libertés qui
constituent une reconnaissance
devenant de et une déclaration officielle de leurs
droits. La Charte garantit les droits
plus en plus importante
de tous les Canadiens. Ces cadres
et complexe, certains législatifs et institutionnels fournissent
au Canada des mécanismes en faveur
se demandent de la diversité. On estime généralement
si les institutions et
que ce sont ces mécanismes qui ont
permis au Canada de bénéficier d’une
mécanismes actuels
forte cohésion sociale.
La diversité canadienne devenant
de plus en plus importante et
complexe, certains se demandent
si les institutions et mécanismes
actuels seront suffisants pour prévenir
une fragmentation sociale et un
déclin de la situation socioéconomique.
Pour aller de l’avant avec la conviction
que le bien-être des personnes et des
PartIE II
seront suffisants pour prévenir une fragmentation sociale et
un déclin de la situation
socioéconomique. »
151
• Contexte défavorable au
Canada : Bien que des études
démontrent qu’il n’y a pas de
mouvement de ghettoïsation au
Canada11, certains Canadiens
croient (et c’est un point de vue
largement alimenté par les
médias) que le Canada suivrait
les traces des Européens et
qu’une crise du multiculturalisme
est imminente. À preuve, la
montée de l’extrémisme islamique
au Canada est mise sur le compte
du multiculturalisme et de la
diversité12.
Au Canada, une tendance à la
fragment ation sociale semble se
dessiner. Pensons par exemple au
complot terroriste déjoué à Toronto
(qui a mené à 18 arrestations en
2006) et les émeutes raciales qui
ont eu lieu à Montréal en 2008. Au
Québec, des événements récents,
Canada@150 R apport de recherche | comme l’adoption à Hérouxville d’un code de conduite
pour les minorités visibles et les demandes de certains
groupes visant un accommodement aux pratiques
religieuses, ont suscité un débat provincial sur les
« accommodements raisonnables ». La Commission
de consultation sur les pratiques d’accommodement
reliées aux différences culturelles, coprésidée
par Gérard Bouchard et Charles Taylor, s’est conclue
en 2008 par la publication d’un rapport historique
comportant des recommandations sur les pratiques
d’accommodement raisonnables et la diversité
religieuse au Québec.
PartIE II
privilèges spéciaux » accordés aux peuples fondateurs
du Canada, requièrent l’intervention du gouvernement
fédéral.
Compte tenu des risques possibles de fragmentation
sociale abordés ci-dessus, une grande incertitude règne
quant à la cohésion de la société canadienne dans le
futur. Néanmoins, il apparaît que le Canada devrait
tirer avantage des efforts déployés aujourd’hui pour
maintenir et améliorer le degré de cohésion sociale.
Comment renforcer
la cohésion sociale au
Canada?
Si le lien entre situation financière et sentiment
d’appartenance n’a pas été clairement établi, l’incapacité
des immigrants de participer pleinement à l’économie
entraînerait une diminution de leur appartenance au
Canada. La baisse de revenu de certaines nouvelles
populations immigrantes pourrait illustrer cette réalité.
Les revenus d’un nouvel immigrant qui, en 1980,
équivalaient à 84 % de ceux d’un travailleur d’origine
canadienne, avaient chuté à 60 % en 2000. En fait, les
taux de faible revenu augmentent chez les immigrants :
entre 1980 et 2000, les taux sont passés de 25 à 36 %,
alors que ceux des travailleurs d’origine canadienne ont
connu une baisse, passant de 17 à 14 %13. Cependant,
tous les experts ne s’entendent pas à savoir si une
situation financière précaire compromet le sentiment
d’appartenance. D’après l’analyse de Jeffrey Reitz
sur l’Enquête sur la diversité ethnique 2002, malgré
la baisse du revenu des populations immigrantes,
une situation précaire a peu d’effet en soi sur les taux
d’intégration des minorités visibles. Les facteurs
jouant un rôle sur le plan de l’intégration seraient plutôt
la discrimination et le sentiment de vulnérabilité14.
L’Enquête sur la diversité ethnique a révélé que 20 % des
membres des minorités visibles ont été victimes
de discrimination, souvent ou à l’occasion, au cours
des cinq dernières années15. Aussi la discrimination
joue-t-elle un rôle plus important que la situation
financière sur le plan de l’appartenance.
Pour améliorer la cohésion sociale au Canada, il
nous faut pallier le risque de fragmentation. À cette
fin, l’on doit s’efforcer de mieux comprendre les
mécanismes de cohésion et en mesurer l’évolution,
ce qui permettra aux décideurs de prévoir des
investissements qui créeront des conditions favorables
au renforcement du tissu social. En outre, l’on devra
accorder plus d’importance à l’établissement de liens
entre les Canadiens et à la promotion de la cohésion
sociale afin de s’assurer que les structures institutionnelles du Canada garantissent les droits des Canadiens,
tout en préservant et en protégeant l’identité et la
diversité. L’accroissement du capital de liaison, par
des programmes qui favorisent l’interaction entre
les Canadiens, serait un moyen de maintenir et de
renforcer davantage la cohésion sociale du Canada
en 2017. Parmi les options stratégiques recommandées,
mentionnons :
• l’évaluation et la connaissance des facteurs
de cohésion sociale;
• la promotion de la diversité;
• la diffusion de l’histoire des Canadiens;
• la réconciliation.
Enfin, ont aussi retenu l’attention du public et
contribué au climat défavorable les manifestations de
mécontentement de certains groupes autochtones
du Canada (p. ex. les protestations de Caledonia, les
barrages routiers et la Journée nationale de protes
tations). En fait, une étude récente de Soroka et al.
suggère que les groupes autochtones, de même que
les Canadiens francophones, montrent un degré plus
faible d’appartenance au Canada que les nouveaux
immigrants, à preuve le peu de fierté qu’ils manifestent
envers le Canada et leur mince sentiment d’apparte
nance au pays16. Ces tendances lourdes, de même que
l’insatisfaction exprimée par certains Canadiens
envers ce qu’ils perçoivent comme des « droits et
Évaluation et connaissance des
facteurs de cohésion sociale
La promotion de la cohésion sociale nécessite une
connaissance des facteurs économiques, sociaux,
politiques et culturels qui favorisent la cohésion sociale
et la croissance économique ou qui y font obstacle,
ainsi qu’une capacité d’évaluer leurs interactions. Les
objectifs de cette première option stratégique sont de
définir clairement le concept de cohésion sociale, puis
d’élaborer et de mettre en œuvre un cadre d’indicateurs
qui rend bien compte du concept et qui permet une
évaluation adéquate de la situation.
152
Élaboration d’un cadre d’indicateurs
Mise en application
L’établissement d’un ensemble d’indicateurs fiables
offrira au gouvernement une base de référence qui
lui permettra de déterminer si la cohésion sociale
s’améliore ou s’amoindrit. Grâce à la collecte de ces
données, le gouvernement du Canada sera en mesure
de définir les conditions optimales nécessaires au
mieux-être économique et social, et pourra cerner les
tendances défavorables qui autrement n’auraient pu
être dégagées.
• Surveillance statistique assurée par un
ministère ou un organisme fédéral : Si l’objectif
est d’investir dans un mécanisme d’évaluation, un
certain nombre d’approches sont possibles en fonction
des besoins d’échantillonnage et de la fréquence des
analyses. Idéalement, le gouvernement fédéral devrait
investir dans la surveillance de la cohésion sociale.
Actuellement, la recherche sur la diversité culturelle
et l’immigration est assurée par le Projet Metropolis,
une initiative conjointe du Conseil de recherches
en sciences humaines et Citoyenneté et Immigration
Canada. La réalisation d’analyses, à intervalles
réguliers, et la production de rapports sur la solidité
des liens sociaux au sein des groupes et entre eux
viendront appuyer les travaux du Projet Metropolis
et permettront d’élaborer des politiques et des
programmes sur la base de données concordantes.
Une surveillance statistique continue donnera
également aux décideurs la capacité de dégager
des tendances et de déterminer les secteurs qui
nécessit eraient l’adoption de nouvelles stratégies
ciblées.
Si le capital social est un indicateur de la cohésion
sociale, des mesures de suivi permettraient
d’évaluer :
• les réseaux sociaux (caractéristiques des réseaux
et répartition des pouvoirs au sein de ceux-ci);
• la confiance sociale;
• la composition des organisations et la contribution
des membres;
• la solidarité sociale (fonctionnement de
l’organisation, allégeance au groupe, participation
aux réunions, participation électorale).
Pour accomplir le cycle d’analyse souhaité, un certain
nombre de moyens sont possibles :
Des études supplémentaires sur les tendances
émergentes au chapitre de la formation et des
perceptions identitaires serviront de base pour
l’élaboration de programmes visant l’élimination
du racisme et de la discrimination.
– une enquête longitudinale menée par des
ministères clés (p. ex. Patrimoine canadien,
Citoyenneté et Immigration Canada) et gérée
par Statistique Canada, une nouvelle cohorte
étant ajoutée tous les cinq ans;
Un cadre composé d’indicateurs qualitatifs et
quantitatifs fournira un bilan approfondi de l’évolution
de la cohésion sociale. Aussi un ensemble d’indicateurs
centraux devra-t-il être établi à l’échelle nationale. De
plus, l’intégration de facteurs communautaires offrirait
un portrait nuancé de la situation.
– une enquête ponctuelle, mettant à contribution
les mêmes partenaires, menée plus fréquemment
(tous les trois ans);
– un cycle supplémentaire (questions ciblées, spécia
lisées) intégré à l’Enquête sociale générale (ESG);
Des analyses sur l’ensemble de la société pourraient
dissimuler les écarts entre certains groupes. Il
importe donc de segmenter les données, dans la
mesure du possible, afin de tenir compte des carac
téristiques de divers segments de la population (par
exemple, l’emplacement géographique, le sexe, le
niveau de revenu, les conditions sociales, l’origine
ethnique et la nationalité, la religion, l’âge, etc.).
La segmentation des données permettra l’élaboration
de politiques et de programmes adaptés à des
groupes particuliers, y compris les groupes margi
nalisés. Autant que faire se peut, parmi les données
recueillies, une distinction serait effectuée entre
les liens établis au sein des communautés et ceux
tissés entre elles, en vue de mieux comprendre
comment évolue la cohésion à l’intérieur des différentes
collectivités.
– une étude exécutée sur demande par des
chercheurs du milieu universitaire.
• Surveillance statistique exercée par une
organisation à but non lucratif : Une autre
avenue consiste à créer une fondation pour la
cohésion sociale, ce qui pourrait être fait avant 2017
par l’affectation symbolique de 34 millions de
dollars (l’équivalent d’un dollar par Canadien). Le
financement de la fondation reposerait par la
suite sur des contributions privées et des fonds
de contrepartie publics.
Les principales activités d’une fondation pour la
cohésion sociale seraient :
– l’étude de la cohésion sociale;
– l’élaboration d’indicateurs;
153
– la production de rapports annuels sur l’état de la
cohésion sociale au Canada;
et compétences dans la création d’interactions
fructueuses entre les communautés culturelles.
Les travaux du CCCI ne feront pas double emploi avec
– la présentation de rapports spéciaux sur certaines
ceux des organismes partenaires qui ont chacun
collectivités locales;
une mission particulière soit : éliminer les préjugés
– la réalisation de projets
chez les jeunes (Canadian Centre
pilotes (partenariat entre le
for Diversity), sensibiliser les jeunes
gouvernement du Canada et
à l’importance de promouvoir les
les collectivités locales) visant
droits de la personne (Musée canadien
« L’objectif de à favoriser la cohésion sociale
des droits de la personne), mettre
en tissant des liens entre les
en commun les connaissances inter
cette deuxième option
collectivités;
nationales en vue de favoriser les
stratégique
est
de
valeurs, les politiques et les pratiques
– la prestation de services auprès
d’autres gouvernements (États
maintenir et d’améliorer pluralistes (Centre mondial du
pluralisme), combattre le racisme
étrangers ou administrations
la cohésion sociale (Fondation canadienne des relations
infranationales).
raciales), ou encore, mener des
au pays par la recherches sur la citoyenneté et
Promotion de la diversité
soutenir les collectivités dans
reconnaissance et la
L’objectif de cette deuxième option
l’amélioration des cérémonies de
stratégique est de maintenir et
promotion des bénéfices citoyenneté (Institut pour la cito
d’améliorer la cohésion sociale au
yenneté canadienne). Le CCCI mettra
de la diversité pour le
pays par la reconnaissance et la
en place un programme national
promotion des bénéfices de la diversité
Canada tant aujourd’hui d’éducation du public, comprenant
pour le Canada tant aujourd’hui
des campagnes de sensibilisation,
que pour l’avenir. »
que pour l’avenir. Le gouvernement
afin que tous les Canadiens aient une
fédéral est bien placé pour investir
meilleure connaissance des diverses
dans la cohésion sociale et promouvoir
cultures cohabitant au Canada.
la compréhension interculturelle
puisqu’il s’agit d’une institution commune à tous les
Les principales fonctions du Centre canadien pour la
Canadiens, un symbole de solidarité, d’unité et
compréhension interculturelle seront les suivantes :
d’identité nationale.
• Accroître la compréhension des cultures en présence
au Canada (les Autochtones, les anglophones,
Création d’un Centre canadien pour
les francophones et les minorités visibles), par
la compréhension interculturelle
des activités qui favorisent une participation
Le Centre canadien pour la compréhension inter
constructive notamment :
culturelle (CCCI) constituera l’instance nationale
– la mise en œuvre de campagnes de sensibilisation
responsable de la création de réseaux entre les
du public financées par le fédéral;
personnes, les collectivités et les régions ainsi que de
l’établissement d’un modèle hybride d’interaction
– la promotion du multiculturalisme dans les
culturelle. Ce centre national fournira un leadership
émissions télévisées, la littérature, la musique
pour la coordination et la promotion de la compré
et les arts visuels;
hension interculturelle, essentiellement en sensibilisant
– l’échange de postes entre des personnes d’origine,
le public et en nouant le dialogue avec toutes les
de langue, de région, de religion et de génération
collectivités culturelles du Canada.
différentes, en collaboration avec le secteur privé;
Les responsables du CCCI travailleront en étroite
collaboration avec les provinces et les territoires
et les centres multiculturels en place, tant au niveau
municipal que communautaire (comme le Centre
multiculturel de Calgary), afin d’établir un réseau de
centres multiculturels et de mettre en œuvre des
programmes. Le CCCI collaborera également avec des
organisations qui se consacrent à la diversité et au
pluralisme afin de tirer parti de leurs connaissances
– la promotion du bénévolat et de l’engagement
politique auprès de toutes les communautés
culturelles pour accroître la participation
citoyenne.
• Utiliser les nouvelles technologies et applications
pour communiquer avec les Canadiens
(p. ex. YouTube, pour diffuser de l’information
sur la culture ou l’histoire canadienne).
154
Canada@150 R apport de recherche | Amélioration de la situation financière
des Canadiens
PartIE II
génération et de langue différentes et inviter les
Canadiens à prendre part à un débat national sur
un large éventail de questions sociales, politiques,
culturelles et économiques. Afin de joindre le plus
grand nombre possible de Canadiens, notamment
les collectivités éloignées, différentes technologies
pourront être utilisées (communication par satellite,
Internet, etc.). Les rencontres, qui pourront porter
sur l’identité canadienne et nos valeurs communes,
prendraient la forme de débats, de forums de
discussion, de concours d’œuvres d’art ou encore
de sommet des citoyens.
Pour renforcer la cohésion sociale, et garantir aux
Canadiens un revenu suffisant, le gouvernement du
Canada devrait offrir un soutien financier à tous les
citoyens, particulièrement en période de ralentissement
économique. Une attention toute spéciale devrait être
accordée aux nouveaux immigrants qui connaissent
une perte de revenus. Pour ce faire, voici quelques
recommandations :
• Améliorer la formation et les programmes d’emploi à
l’intention des Canadiens, notamment en ciblant les
groupes dont le revenu est inférieur à la moyenne
comme les Autochtones et les immigrants. Inviter
Ressources humaines et Développement des compé
tences Canada, Industrie Canada et les organismes
communautaires d’aide à l’emploi à collaborer pour
réviser et améliorer les formations et les programmes
d’emploi en place en les adaptant aux besoins des
Canadiens. Étant donné que la langue est un facteur
déterminant de prospérité économique, les travaux
de révision devraient également porter sur les
méthodes actuelles d’enseignement des langues
officielles et les moyens de les améliorer.
• Créer un groupe responsable de l’élaboration
de politiques pour les projets nationaux. Près
du gouvernement, peut-être même au sein d’un
organisme central, les membres de ce groupe
seraient à l’écoute des dirigeants. Ils auraient
accès à de multiples sources d’information
et à l’expertise nécessaire, mais demeuraient
suffisamment indépendants pour prendre des
risques. Ainsi, les stratégies et les projets proposés
seraient innovateurs, incarneraient une grande
valeur symbolique, nécessiteraient une intervention
nationale, donneraient des résultats concrets
et tiendraient compte de tous les Canadiens.
• Accorder la priorité à la reconnaissance des titres
de compétences étrangers. Le gouvernement
devrait continuer de soutenir les ministres fédéral,
provinciaux et territoriaux du Travail, en vue
d’établir un cadre commun d’ici septembre 2009.
• Profiter des célébrations du 150e anniversaire
du Canada pour rappeler aux Canadiens, et
au reste du monde, les événements marquants
de notre histoire qui sont encore porteurs
d’avenir et de sens pour tous les Canadiens.
Le gouvernement du Canada devrait soutenir
un certain nombre d’initiatives à l’occasion du
150e anniversaire, notamment :
• Harmoniser davantage les politiques d’immigration
avec les besoins du marché du travail. Une collaboration entre Citoyenneté et Immigration Canada,
Industrie Canada et des partenaires du secteur privé
permettrait de revoir régulièrement les politiques
et de les ajuster en fonction des besoins.
– Une présentation sur les réalisations de
personnalités canadiennes dans divers domaines
(p. ex. sports, culture, identité, politique,
milieu universitaire et des affaires, secteurs
sans but lucratif). Les Canadiens pourront
alors rencontrer ces leaders et experts pour
en apprendre davantage sur leur contribution
au Canada et sur ce qui les rend fiers d’être
Canadiens.
Enfin, le rapport final de canada@150 comporte une
analyse intitulée « Libérer le potentiel des groupes
marginalisés » qui propose des options stratégiques,
pertinentes et détaillées, pour répondre aux besoins
des populations vulnérables.
Diffusion de l’histoire des Canadiens
– La mise en œuvre d’un projet commémoratif en
affectant des fonds, dès maintenant et jusqu’au
lancement des célébrations du 150e anniversaire,
dans l’installation d’infrastructures exceptionnelles, visibles, écologiques et durables qui
amélioreront la qualité de vie des Canadiens
(en particulier dans les collectivités éloignées,
rurales et autochtones).
Les objectifs de cette troisième option stratégique
sont de favoriser le dialogue en matière de diversité et
d’identité, au sein des collectivités et entre elles, ainsi
que de mettre en place un mécanisme qui contribuera
à tisser des liens parmi la population canadienne et à
contrer les menaces de fragmentation sociale. Parmi
les mesures recommandées, mentionnons :
– Un programme canadien d’échange permettant
aux jeunes de découvrir le pays, du nord au sud
et d’est en ouest.
• Encourager les rencontres de toutes sortes
(discussions, dialogues, forums, etc.) entre des
personnes de culture, de religion, de région, de
155
société diversifiée est confrontée. Des fonctionnaires
d’origines différentes apporteront des idées originales
et de nouveaux réseaux porteurs de solutions d’avantgarde convenant davantage aux nouveaux enjeux et à
leur résolution. De la même façon qu’ils adoptent de
nouvelles technologies, les fonctionnaires doivent être
au courant des nouveaux mécanismes sociaux. Ils
doivent acquérir des connaissances et des compétences
sur les phénomènes socioculturels émergents ainsi que
sur les tendances relatives à la participation et à la
formation de l’identité. Une fonction publique représen
tative démontrera également l’ouverture des institutions
nationales à l’égard de la diversité, notamment en
ce qui touche l’accès équitable aux possibilités
d’emploi et l’élimination des barrières systémiques.
Enfin, lorsque les membres d’une collectivité sont
bien représentés dans la fonction publique, ils ont
moins tendance à se sentir marginalisés.
– La création d’un acte symbolique qui représente
le Canada, à l’instar de l’heure pour la Terre qui
vise à sensibiliser la population aux effets des
changements climatiques. Cette action pourrait
être accomplie partout dans le monde le jour de
la fête du Canada.
– La mise sur pied d’une exposition nationale
et internationale regroupant des œuvres d’art
canadiennes.
Réconciliation
Les nombreuses leçons tirées du processus de
réconciliation avec les peuples autochtones peuvent
être appliquées à l’amélioration de la cohésion sociale
du Canada. Cette dernière option stratégique vise donc
à utiliser ces leçons pour consolider les relations entre
les anglophones et francophones canadiens. Parmi les
mesures recommandées, mentionnons :
Les défis de l’avenir requièrent de l’innovation et
un renouvellement des mentalités; l’originalité des
solutions mises de l’avant par une fonction publique
diversifiée permettra de mieux servir les Canadiens
et les Canadiennes. Si le présent document recommande
certains outils pouvant servir de catalyseurs de la
créativité, le véritable renouvellement de la fonction
publique naîtra tout naturellement de la diversité.
• appuyer sans réserve la Commission de vérité et
de réconciliation afin de garantir des retombées
positives pour les Autochtones et tous les Canadiens;
• Investir dans les leçons tirées de la réconciliation et
les appliquer aux anglophones et aux francophones
en vue de renforcer l’unité nationale.
Répercussions sur le
renouvellement de
Conclusion
En matière de gestion de la diversité, les premiers
efforts du Canada ont porté des fruits. Cependant, la
diversité et la complexité de la société canadienne
allant croissant, le maintien des bénéfices acquis sur
le plan de la cohésion sociale demeure incertain. Il
importe de parer aux risques associés à une faible
cohésion sociale, étant donné qu’une mauvaise gestion
de la diversité peut porter atteinte au bien commun,
essentiel au mieux-être de la société canadienne, et par
le fait même, remettre en cause les fondements de
notre société et de notre identité. À cette fin, le Canada
doit s’efforcer de mieux comprendre l’incidence de
l’évolution démographique et des conditions socioéco
nomiques sur la cohésion sociale. En d’autres termes,
afin de garantir que le Canada de 2017 tiendra un
engagement équivalent à celui de 1867, les décideurs
d’aujourd’hui devront améliorer leur connaissance
des mécanismes de cohésion sociale et promouvoir
des mesures favorables à l’édification d’une société
unie. Les options stratégiques recommandées dans
le présent document privilégient une approche
préventive : un investissement dans l’avenir du Canada
qui, croyons-nous, apportera tous les avantages
des intérêts composés.
Le renouvellement de la fonction publique est intimement
lié aux questions d’identité, de diversité et de cohésion
sociale, compte tenu de la complexité de la société
canadienne qui, en 2017, connaîtra une diversité accrue.
Pour assurer l’efficacité de cette initiative, les objectifs
des services, programmes et politiques mis en place par
la fonction publique doivent être adaptés à l’identité
et à la diversité de certains groupes. Conscients du
multiculturalisme de la société canadienne, les
fonctionnaires devraient veiller à ne pas provoquer
de confrontations qui pourraient engendrer une
fragmentation sociale. Faire face à la complexité
croissance de la société canadienne exige des
efforts continus en matière de renouvellement, tout
particulièrement en ce qui touche la composition
À titre d’institution nationale, la fonction publique
doit prendre des mesures innovatrices et éclairées
pour s’assurer de refléter la société canadienne.
Une fonction publique représentative permettra de
connaître et de mieux mesurer les défis auxquels une
156
Notes
11. Dib, Kamal et Bharathi Sriraman. 2009. « Le mythe
de la ghettoïsation dans le Canada urbain et le ghetto
français » dans Caroline Andrew, Sandeep Agrawal
et John Biles (dir.), Plan Canada (édition spéciale) –
Des collectivités accueillantes : Planifier la diversité.
Ottawa, Metropolis. (Consulté le 15 octobre 2009).
Sur Internet : <http://canada.metropolis.net/pdfs/
ghetto_myth_f.pdf>
1. Reitz, Jeffrey et Rupa Banerjee. 2005. « Racial Inequality,
Social Cohesion and Policy Issues in Canada »,
présentation dans le cadre de la conférence de l’IRPP
intitulée Diversity and Canada’s Future: Recognition,
Accommodation and Shared Citizenship, Montebello,
du 13 au 15 octobre.
2. Putnam, Robert. 2000. Bowling Alone: The Collapse and
Revival of American Community. New York, Simon &
Schuster.
12. Jonas, George. 2009. « Diversity is playing with fire ».
National Post. 2 janvier. (Consulté le 5 février 2009).
Sur Internet : <http://network.nationalpost.com/np/
blogs/fullcomment/archive/2009/01/02/george-jonascultivating-diversity-is-playing-with-fire.aspx>
3. Statistique Canada. 2005. « Étude : Population des
groupes de minorités visibles au Canada en 2017 ».
Le Quotidien – Le mardi 22 mars. (Consulté le 4 février
2009). Sur Internet : <http://www.statcan.gc.ca/
daily-quotidien/050322/dq050322b-fra.htm>
13. Picot, Garnet et John Myles. 2005. L’inégalité du
revenu et le faible revenu au Canada : une perspective
internationale. Numéro 11F0019MIF2005240 au
catalogue de Statistique Canada. Ottawa, Industrie
Canada.
4. Bélanger, A. et É. Caron Malenfant. 2005. Projections
de la population des groupes de minorités visibles,
Canada, provinces et régions 2001-2017. Numéro
91-541-XIF au catalogue de Statistique Canada. Ottawa,
Industrie Canada.
14. Supra 1.
15. Statistique Canada. 2003. Enquête sur la diversité
ethnique : portrait d’une société multiculturelle.
Numéro 89-593-XIF au catalogue, Ottawa, Industrie
Canada.
5. Supra 4.
6. Statistique Canada. 2008. Regard sur la démographie
canadienne. Numéro 91-003-XWF au catalogue. Ottawa,
Industrie Canada.
16. Soroka, Stuart, Johnston, Richard et, Keith Banting. 2007.
« The Ties that Bind: Social Diversity and Cohesion
in Canada » dans Belonging? Diversity, Recognition
and Shared Citizenship in Canada, dirigé par Keith
Banting, Thomas Courchene et Leslie Seidle, Montréal,
Institut de recherche en politiques publiques, p. 585.
7. Supra 6.
8. Supra 6.
9. Supra 6.
10. Centre d’études canadiennes de l’Université Mount
Allison. « Le multiculturalisme au Canada », La série
Réalités canadiennes. (Consulté le 18 décembre 2008).
Sur Internet : <http://www.mta.ca/faculty/arts-letters/
canadian_studies/francais/realites/serie/multi/
index.htm>
157
Libérer le potentiel des jeunes
marginalisés
Libérer le potentiel des
jeunes marginalisés :
pourquoi maintenant?
De plus, d’ici 2017, les forces de la mondialisation feront
en sorte que les secteurs du savoir et des services
continueront de croître, tandis que les secteurs de la
fabrication et à forte concentration de main-d’œuvre
ne cesseront de régresser. Une économie du savoir
nécessite des travailleurs instruits et qualifiés. À
mesure qu’approchera 2017, ce besoin s’intensifiera, et
« la concurrence internationale en matière d’embauche
de travailleurs qualifiés aura aussi pour effet d’amplifier
le défi, pour le Canada, de se constituer une maind’œuvre qualifiée qui saura être à la hauteur dans le
contexte d’une économie axée sur la connaissance »5.
À l’approche de 2017, le Canada [Traduction] « a
deux grands défis économiques à relever : augmenter
le piètre taux de croissance de la productivité du
travail et faire face à la lente croissance de la population
active liée au départ à la retraite de la génération du
baby-boom [...] ». Or, « la croissance de la productivité
est importante, car c’est surtout elle qui permet
l’amélioration de notre niveau de vie »1. De plus, la
composition démographique du Canada continuera
de beaucoup changer :
Compte tenu de sa population active décroissante,
« le Canada ne peut se permettre de laisser aucun
citoyen pour compte »6 ou de marginaliser les principales
ressources de notre société. Des recherches montrent
que l’immigration constituera le plus important bassin
de main-d’œuvre et que la population autochtone en
âge de travailler sera substantielle, donc une source
potentielle de capital humain non négligeable. Elles
révèlent aussi qu’un investissement accru et intelligent
dans l’éducation est obligatoire pour préparer
notre jeunesse à participer activement à cette nouvelle
économie, et qu’il faut prioriser l’élimination des
[Traduction] « obstacles artificiels du marché du
travail ciblés par les programmes gouvernementaux
de multiculturalisme et de diversité et d’équité en
matière d’emploi »7.
• D’ici 2017, on prévoit qu’il y aura environ 7,6 millions
d’immigrants au Canada qui représenteront
environ 22 % ou un cinquième de la population
totale2.
• D’ici 2011, les immigrants, composés à 90 %
d’individus appartenant à une minorité visible
et/ou religieuse, représenteront la seule source
de croissance nette de la population active3. En
2017, ces nouveaux arrivants seront devenus
une source importante de capital humain pour
le Canada, mais ils seront encore confrontés
au racisme, à la discrimination et à des obstacles
systémiques.
• La population autochtone en âge de travailler
croîtra de 42 % à partir de 2001, et d’ici 2017, elle
représentera 4,5 % de la main-d’œuvre active 4.
Défi stratégique
Aujourd’hui, les jeunes Canadiens (les 15 à 29 ans)
• Le recensement de 2006 indiquait, pour la
première fois de l’histoire du Canada, que la
majorité des Autochtones vivent dans les
centres urbains (54 %). À l’approche de 2017,
le gouvernement fédéral doit s’interroger
sur les effets de ce nouveau paramètre sur ses
mécanismes de financement traditionnels qui
ciblent les Autochtones vivant dans les réserves.
sont confrontés à de nombreuses difficultés, en
plus de subir le stress de naviguer dans un système
d’éducation qui n’a peut-être pas ce qu’il faut pour
répondre à leurs besoins particuliers et un marché du
travail qui exige de posséder, contrairement aux
générations précédentes, une gamme de compétences
très variées. La plupart des jeunes vivent cette
transition sans heurt, mais certains, particulièrement
ceux qui appartiennent à des groupes habituellement
marginalisés, rencontrent une série d’obstacles systé
miques et institutionnels qui pourront les empêcher de
réaliser tout leur potentiel et de contribuer pleinement
• La tendance générale de l’urbanisation demeurera
la même jusqu’en 2017, y compris la croissance
continue des populations immigrante et autochtone
dans les centres urbains.
158
Canada@150 R apport de recherche | à l’économie du pays. Cette incapacité
provoque souvent un sentiment accru
de frustration et de marginalisation.
La jeunesse autochtone et immigrante
aura atteint un important poids
démographique en 2017. Or, ces jeunes
font aussi partie des groupes habi
tuellement marginalisés en proie à
des barrières faisant entrave à leur
participation active à diverses facettes
de la société. Ces barrières, si elles
persistent, coûteront au Canada entre
72 et 236 milliards de dollars par
an (l’équivalent de 6 à 20 % du PIB) et
entraîneront une perte de talents
communs, une diminution du capital
humain et une hausse des dépenses
en justice et en programmes sociaux.
Le gouvernement fédéral doit décider
quel rôle il peut jouer dans un partenariat avec les provinces, les territoires,
les municipalités et les collectivités
pour éliminer les obstacles et favoriser
l’exploitation du plein potentiel de
cette jeunesse.
« Réalisable et source
potentielle de retombées
importantes dans
l’avenir, l’investissement
dans des politiques
axées sur la jeunesse
permettrait aux jeunes des groupes
habituellement marginalisés d’accroître
leur capacité d’intégrer le marché du
travail et de participer à l’économie du savoir
au Canada.»
PartIE II
approche tournée vers l’avenir, car
ce groupe démographique est celui
qui assumera l’héritage des politiques
actuelles. Réalisable et source
potentielle de retombées importantes
dans l’avenir, l’investissement dans
des politiques axées sur la jeunesse
permettrait aux jeunes des groupes
habituellement marginalisés d’accroître
leur capacité d’intégrer le marché
du travail et de participer à l’économie
du savoir au Canada.
Qui sont
les jeunes
marginalisés
L’individu faisant partie d’un groupe
habituellement marginalisé est
fortement exposé à des facteurs
de risque ainsi qu’à des obstacles
sociétaux, systémiques et institu
tionnels. Lorsque la marginalisation
gagne la culture institutionnelle
d’une société, elle finit par imprégner
la presque totalité des interactions et
des relations. Ce phénomène se produit
lorsqu’une personne bute contre des portes closes et
ne peut profiter d’occasions de s’épanouir, de participer
La mise en œuvre de politiques pour surmonter les
à la société ou de jouir de certains droits que le groupe
obstacles susmentionnés doit donner lieu à une
dominant tient pour acquis. Du coup, sa capacité d’être
structure qui apportera aux jeunes marginalisés le
active dans les sphères sociale, économique, culturelle
soutien, les compétences et l’éducation nécessaires
et politique de la société s’en voit affectée. Cette situation
en vue de faciliter leur transition vers le marché du
n’a rien à voir avec le mérite, le talent ou l’échec de
travail. L’exploitation du potentiel de
la personne, mais résulte plutôt de
ces jeunes améliorera leurs chances de
l’appartenance à un certain groupe
devenir des membres à part entière de
démographique. Vu la crise économique
la société. L’élimination des obstacles
actuelle et ses effets potentiels, les
« Donner lieu à une systémiques, légaux et institutionnels,
jeunes autochtones et immigrants
structure qui assortie d’initiatives stratégiques
nouvellement arrivés aux pays
innovatrices destinées à améliorer
risquent davantage d’être marginalisés.
apportera aux jeunes
l’éducation, le marché du travail et
Ces deux groupes ont été ciblés en
marginalisés le les structures sociales, devrait aussi
raison de leur croissance démogra
avoir un effet positif sur la santé et
soutien, les compétences phique et de leur énorme potentiel à
la qualité de vie de tous les Canadiens.
contribuer à la prospérité du Canada,
S’il veut commencer à récolter des
et l’éducation nécessaires maintenant et en 2017. Pour s’assurer
bienfaits avant 2017, le Canada doit
la pleine utilisation de leurs capacités,
en vue de faciliter agir maintenant pour mobiliser la
il faut dès maintenant mettre en
jeunesse marginalisée d’aujourd’hui.
place des politiques qui les soutienleur transition vers le
dront et élimineront les obstacles
Note sur la portée du présent
marché du travail. »
qui les empêchent de faire profiter
document : La mise en valeur de la
l’économie canadienne de leurs
jeunesse « à risque » constitue une
compétences.
D’aujourd’hui
à 2017
159
Jeunes autochtones : L’explosion
Les recherches révèlent que les
démographique chez les Premières
nouveaux immigrants âgés de
nations, les Inuits et les Métis
à 24 ans présentent un faible taux
« 33,2 % de la population 18
annonce l’apparition d’une importante
de fréquentation scolaire et que les
cohorte de jeunes qui vivront
20-24 ans sont plus susceptibles de
autochtone totale dans les réserves, les zones urbaines
décrocher au niveau secondaire et
du Canada avaient
ou les communautés inuites ou
peu enclins à faire des études postmétisses. En 2007, 33,2 % de la
secondaires, comparé au reste de
moins de 15 ans; chez
population autochtone totale du
la population immigrante des mêmes
les non-autochtones, Canada avaient moins de 15 ans;
tranches d’âge. Ces jeunes immigrants
chez les non-autochtones, ce groupe
rencontrent aussi des difficultés
ce groupe d’âge d’âge représente 19,8 % de la
lorsqu’ils tentent de faire reconnaître
population. Le taux de croissance
représente 19,8 % de leurs études antérieures ou leurs titres
de la population autochtone est
de compétences. Les conséquences
la population. »
particulièrement élevé dans les
du phénomène de jeunes immigrants
provinces des Prairies : on prévoit
nouvellement arrivés au pays qui
que d’ici 2017, les Autochtones
passent entre les mailles de notre
représenteront 17,6 % de la population
système d’éducation, de marché du
totale du Manitoba et 20,7 % de celle de la Saskatchewan.
travail ou d’aide social coûtent très cher au Canada
Notons aussi que la population autochtone habitant en
d’aujourd’hui et de demain. L’intégration économique
zones urbaines est aussi à la hausse et que tout indique
des immigrants doit être prioritaire si le Canada
qu’elle continuera de s’accroître. Cela obligera
envisage de bénéficier longtemps de cette main-d’œuvre
le gouvernement fédéral à réévaluer son rôle étant
de l’avenir en 2017.
donné qu’un nombre croissant d’Autochtones migre
des réserves vers les villes et ne relèvent plus de la
compétence fédérale. Presque tous les indices de
bien-être existants placent les Autochtones en dernière
En examinant les mécanismes qui s’articulent autour
position, dont le niveau d’instruction, les conditions
de la jeunesse marginalisée, on s’aperçoit que certains
de logement, le revenu par habitant et beaucoup d’autres
se démarquent par leur potentiel à faire fructifier
indicateurs qui touchent les enfants8. On estime qu’une
au maximum les investissements faits par l’État. La
scolarisation accrue de cette main-d’œuvre pourrait
marginalisation est accentuée par des obstacles
rapporter jusqu’à 71 milliards de dollars à l’économie
systémiques, juridiques et institutionnels. Ces derniers
canadienne dans la période de 2001se répercutent sur le système
2017. Si l’on abordait simultanément
d’éducation dans lequel les jeunes
tous les obstacles auxquels se
marginalisés naviguent, et ils
heurtent les Autochtones, les résultats
compromettent aussi leurs chances
« Les conséquences seraient même encore meilleurs9.
d’intégrer le marché du travail.
du
phénomène
de
jeunes
Ensemble, ces facteurs entravent
Jeunes immigrants nouvellement
participation citoyenne, ce qui
arrivés au pays : Selon le recensement
immigrants nouvellement la
réduit
la capacité des collectivités
de 2006, la croissance démographique
marginalisées
à surmonter les
arrivés au pays qui
est surtout attribuable à l’arrivée de
obstacles
systémiques
qu’elles
quelque 1,2 million d’immigrants et
passent
entre
les
mailles
rencontrent. En mettant en œuvre
de réfugiés au Canada; le tiers des
des politiques de réduction de ces
immigrants accueillis chaque année
de notre système
obstacles et certaines des propositions
sont des jeunes. D’après Statistique
d’éducation,
de
marché
énoncées ci-après, le Canada peut
Canada, 47 % de ces nouveaux
faire en sorte que la jeunesse autocharrivants vivent sous les « seuils de
du travail ou d’aide
tone et immigrante de 2017 ait une
10
faible revenu » canadiens . Ils sont
chance égale de se faire instruire et
social coûtent très cher
aussi exposés de façon marquée à
de participer au marché du travail.
des facteurs de risque sociaux et
Analyses et options
économique, tels que la médiocrité
du logement, la pauvreté et l’appar
tenance à un gang, combinés à la
discrimination et à la xénophobie.
au Canada d’aujourd’hui
et de demain. »
160
Beaucoup des options proposées
ci-dessous s’appuient sur des exemples
de programmes financés par le
dans les réserves ne peuvent
gouvernement fédéral. Ce dernier a
tout simplement pas échapper à
en effet mis sur pied des programmes
la marginalisation11.
efficaces pour aider les jeunes
«
Ce
dernier
a
en
effet
marginalisés, mais ceux-ci n’ont pas
Le développement de la petite enfance
connu tout le succès escompté en
mis sur pied des est aussi un outil potentiellement très
raison d’une approche fragmentée.
programmes
efficaces
utile pour contrer la marginalisation
Les initiatives unidimensionnelles
juvénile. Des études démontrent que,
atteignent rarement leur population
pour aider les jeunes
pour réussir dans la vie, le dévelop
cible et sont minées par leur incapement des fonctions non cognitives
marginalisés, mais
pacité à répondre à des problèmes
(p. ex. motivation, attention et
multiples ou récurrents. Pour éliminer
ceux-ci
n’ont
pas
connu
facultés sociales) est aussi, sinon plus,
un problème, surtout lorsqu’il est
important que celui des fonctions
tenace, il faut parfois une approche
tout le succès escompté
cognitives. Le fossé entre les enfants
multidimensionnelle intégrant
en
raison
d’une
avantagés et défavorisés se manifeste
de nombreux facteurs de nature
complètement différente. Ainsi,
approche fragmentée. » dès le plus jeune âge.
pour aborder en profondeur la
En ce qui concerne les jeunes
complexité de la réintégration de la
immigrants arrivés depuis peu, par
jeunesse marginalisée à la société
contre, la situation est différente.
canadienne, les approches fragmenAlors que la plupart des jeunes qui immigrent au pays
taires doivent être abandonnées au profit de solutions
pendant leurs études secondaires ou universitaires se
qui établissent les liens existant entre des facteurs en
débrouillent bien à l’école et sur le marché du travail,
apparence différents, mais intrinsèquement liés. Tenant
ceux qui arrivent au Canada durant la période de
compte d’aspects différents mais à forte corrélation, les
transition importante entre les études secondaires et
propositions offrent une solution holistique et concertée
postsecondaires ont un plus faible niveau d’instruction,
au phénomène complexe de la marginalisation.
un taux de fréquentation scolaire moindre et plus de
risques de décrocher au secondaire. Ce dernier groupe
devrait donc être en partie la cible des solutions
en matière d’éducation pour les immigrants, puisque
L’accès à une éducation de qualité est un grand facteur
ce sont les jeunes immigrants qui demeureront
de réduction de la marginalisation chez les enfants et
marginalisés si le Canada n’agit pas.
les adolescents. Les Canadiens qui n’acquièrent pas les
• Proposition : Même si l’éducation n’est pas un
compétences permettant de fonctionner dans une
secteur de compétence fédérale, le gouvernement
économie toujours plus axée sur le savoir ont plus de
a un rôle décisif à jouer dans la coordination et
risques de connaître la pauvreté et le chômage tout
valorisation du potentiel des jeunes marginalisés
au long de leur vie, de même que de longues périodes
dans les réserves, ce qu’il peut faire favorisant
sans revenus après une mise à pied. Dans le système
la formation d’un nombre accru d’enseignants
d’éducation actuel, chaque population de jeunes a ses
qualifiés et en assurant une plus grande auto
propres difficultés, mais la plupart du temps, celles-ci
nomie aux communautés autochtones en matière
se recoupent.
d’éducation. Le gouvernement du Canada peut
aussi financer des programmes locaux visant à
En raison du nombre élevé d’Autochtones qui ne
améliorer le taux de scolarisation chez les
terminent pas leurs études secondaires, il est difficile
de constituer un bassin de travailleurs qualifiés pour
populations cibles de jeunes marginalisés (p. ex.
le marché du travail d’aujourd’hui et de demain. Le taux
camps d’été, Programme d’aide préscolaire aux
élevé de décrochage chez les jeunes Autochtones est
Autochtones). Il peut aussi y avoir un échange de
à la fois un problème en soi et un symptôme d’autres
renseignements coordonné entre les différents
problèmes socio-économiques. Les communautés
paliers de gouvernement ainsi que de la recherche
autochtones éloignées manquent souvent d’enseignants
pour l’élaboration de pratiques exemplaires. Par
qualifiés et compétents, surtout en mathématiques et
ailleurs, le gouvernement du Canada peut cibler
en science. Ces matières sont absolument nécessaires
personnellement les individus à l’aide du système
pour faire des études secondaires et aller vers
fiscal et de mesures incitatives, comme les bourses
des professions hautement spécialisées. Sans cette
d’études, dans le cadre d’activités de promotion des
éducation de base, les jeunes Autochtones vivant
objectifs des politiques (p. ex. inscription à un
Éducation
161
Canada@150 R apport de recherche | programme de développement de la petite
enfance ou poursuite des études au niveau
postsecondaire).
PartIE II
scolaires, professionnels et communautaires. Les
obstacles à l’emploi comme le racisme, la culture
des travailleurs étrangers et la nécessité de s’établir
dans les grands centres qui offrent de meilleures
perspectives sont d’importants facteurs à prendre
en considération13.
• Proposition : Créer un cadre de politique fédérale qui
permettrait aux provinces, aux territoires et aux
organisations autochtones de travailler ensemble à
résoudre le problème de reconnaissance des titres de
compétences en offrant aux provinces et aux collèges
autochtones un incitatif pour transformer ceux-ci en
institutions financées et accréditées par les gouvernements provinciaux, mais administrées par les
Autochtones. Cela peut notamment se faire en prenant
modèle sur les pratiques exemplaires des collèges
autochtones publics du Canada (p. ex. Nicola Valley
en Colombie-Britannique), de l’Australie, de la
Nouvelle-Zélande et des États-Unis. Une fois ces
institutions d’administration autochtone bien
implantées, il serait primordial de les placer au
centre de toutes les stratégies fédérales visant
les Autochtones, notamment l’alphabétisation, le
développement des compétences essentielles,
l’éducation des adultes, la formation et l’aide à
l’éducation postsecondaire. La gestion des
écoles fédérales et des réserves relève d’Affaires
indiennes et du Nord canadien, tandis que les
écoles hors réserve sont du ressort des provinces.
Cela dit, il faudrait absolument tenir compte de la
volonté et de la capacité des institutions autochtones
d’adopter les conditions d’agrément normalisées.
À l’heure où l’économie canadienne continue de s’ajuster
aux pressions exercées, on prévoit que le chômage
et la pénurie de main-d’œuvre s’aggraveront à moyen
terme. De récentes évaluations des récessions
passées suggèrent que le PIB peut rebondir rapidement
au sortir d’une récession, mais que le marché du
travail, lui, prend de huit à dix ans à se rétablir. Cette
période est maquée par un fort abandon du marché
du travail chez la population vieillissante et un retour
aux études ou au perfectionnement des compétences
chez les jeunes.
• Proposition : Créer et financer un réseau
d’aide local proposant non seulement des services
d’orientation pédagogique, professionnelle et
personnelle (en s’inspirant de Connexion compétences, de l’école secondaire Children of the
Earth et de l’étude Pathways), mais aussi des
relations culturelles et personnelles aux jeunes
Autochtones ou immigrants afin de leur donner
l’information et le soutien dont ils ont besoin
pour prendre des décisions éclairées concernant
l’école, le travail ou les études postsecondaires.
Les coordonnateurs de programmes et les inter
venants travailleraient de concert avec les provinces
et les territoires, ainsi qu’avec les communautés et le
secteur privé, pour élaborer et mettre en œuvre, tout
En raison du vieillissement rapide de la population
en visant le succès scolaire des programmes de
canadienne et de la baisse prévue de la main-d’œuvre
travail-études, des formations préapprentissages et
active au cours des huit prochaines années, il est
des projets de coopération ou de mentorat en milieu
impératif de se concentrer sur la libération du potentiel
de travail. Cette proposition repose largement sur
de la jeunesse marginalisée dans
les conseillers, ce qui signifie qu’il faut
le marché du travail. En 2006, une
investir dans leur formation. De
analyse de celui-ci au Canada
plus, les complexités relatives aux
indiquait que les nouveaux arrivants
compétences pourraient être atténuées
« Le succès dans le
étaient beaucoup plus frappés par le
grâce à la conclusion d’ententes
chômage que les Canadiens d’origine.
marché du travail dépend officielles entre les conseils scolaires
Chez la population autochtone, la
communautaires autochtones,
de nombreux autres
plus grande cohorte est constituée de
les signataires d’Ententes de dévelop
jeunes qui seront en âge d’intégrer le
secteurs
de
politiques
pement
des ressources humaines
marché du travail d’ici cinq à dix ans,
autochtones
(EDRHA) et les écoles
et qui, selon les prévisions, représenpubliques. »
hors
réserve,
ce qui permettrait
teront jusqu’à 7,4 % de la croissance
aussi
d’établir
les liaisons requises
totale de la population active entre
entre
le
système
d’éducation et le
2001 et 201712. Le succès dans le marché
monde du travail.
du travail dépend de nombreux autres
Marché du travail
• Proposition : Créer un programme de parte
nariat d’apprentissage pour les Autochtones qui
compléterait les nôtres sur le marché du travail,
secteurs de politiques publiques, dont le logement, les
services de garde, la sécurité alimentaire, la sécurité
et la santé, ainsi que l’environnement dans les milieux
162
Canada@150 R apport de recherche | comme la Stratégie de développement des
ressources humaines autochtones (SDRHA) et le
Partenariat pour les compétences et l’emploi des
Autochtones (PCEA), en vue de réduire l’analpha
bétisme et d’améliorer le niveau d’instruction
chez les Autochtones adultes. Le programme offrirait
à ces derniers une formation de base efficace,
des cours d’alphabétisation et d’acquisition de
compétences essentielles, ainsi que la possibilité
de terminer leurs études secondaires et de faire
du rattrapage scolaire. À ces fins, Affaires indiennes
et du Nord canadien, les provinces et les collèges
communautaires devront forger de solides partenariats. Bien qu’indépendant des programmes
déjà existants (la SDRHA et le PCEA), ce programme
utiliserait leur infrastructure et leur réseau.
Finalement, il respecterait les caractéristiques
propres à l’enseignement autochtone (fondé
sur la langue et la culture, et conjuguant savoir
traditionnel et savoir occidental).
PartIE II
l’aménagement du territoire, la sécurité publique, les
transports, la scolarisation, l’environnement, les loisirs
et les services sociaux. Alternatives, Inc. a commencé
par traiter plusieurs centaines de jeunes pour finalement
en mobiliser plusieurs milliers. Le programme lie
la mobilisation citoyenne et les comportements qui
favorisent le véritable civisme à l’âge adulte. En
effet, le taux de participation électorale chez les jeunes
adultes de Hampton dépasse de 39 % la moyenne
nationale.
• Proposition : Créer ou bonifier des programmes
parrainés par le gouvernement fédéral qui sont
offerts à l’échelon local et liés à des établissements
d’enseignement et à des programmes de marché
du travail, s’il y a lieu. Citons comme exemple
Empowering Aboriginal Youth in Governance and
Leadership (EAYGL) et le projet Participate
and Learn Skills (PALS). EAYGL est un programme
visant les jeunes Autochtones, âgés de 15 à 35 ans,
qui ont un rôle de leader ou servent de modèle
dans leur communauté. Les 23 participants, qui
viennent des quatre coins du Canada, se mobilisent
au nom du développement du leadership et misent
sur leurs propres compétences en leadership pour
finalement devenir des mentors auprès de la
collectivité. Ils cherchent activement des solutions
à de nombreux problèmes sociétaux soulevés
par les jeunes Autochtones eux-mêmes, p. ex.
le faible taux de diplomation chez les élèves
autochtones, la rareté des débouchés pour les
jeunes Autochtones, le manque d’activités
jeunesse valorisantes dans les communautés
et de véritable sensibilisation culturelle, et
l’absence de possibilités d’apprentissage contem
porain. Le projet PALS propose 40 programmes
différents pour enfants et adolescents dans un
même complexe d’habitation à Ottawa. Durant
les 32 mois de l’étude, il a contribué à faire chuter
de 75 % le nombre d’accusations portées contre
des jeunes.
Mobilisation citoyenne
Beaucoup de jeunes Canadiens prennent part à
la vie démocratique par le biais de la communauté,
des institutions et du système politique en général :
vote, défense d’une cause, apprentissage par le service,
partenariats universitaires et groupes jeunesse.
Malheureusement, les jeunes « à risque » le font peu
en raison du taux élevé de pauvreté, de la faible
scolarisation et d’autres embûches que ne connaissent
pas les autres jeunes. Afin de favoriser la mobilisation
citoyenne chez les jeunes marginalisés, le gouvernement
du Canada pourrait s’imposer davantage à titre d’inter
médiaire pour faciliter la conclusion de partenariats.
Souvent, cette mobilisation canalise les énergies vers
le développement positif des communautés et entraîne
une diminution appréciable des taux de criminalité
et de décrochage.
Selon une étude menée en 2005 sur les changements
de systèmes et de culture à Hampton, en Virginie, les
jeunes à risque étaient capables de surmonter les
épreuves tout en s’engageant à fond dans des processus
de réforme politique14. Depuis ses débuts, le programme
jeunesse Alternatives, Inc. joue un rôle primordial
dans la réforme politique. Sous l’aile d’un directeur
fondateur de grand talent, Richard Goll, et de divers
intervenants, les participants ont forgé des liens solides
qui, eux, ont modelé la façon d’utiliser le pouvoir dans
la ville. Cette initiative eut été impossible sans une
subvention fédérale ayant permis une planification
concertée. Les dossiers sur lesquels se sont penchés
les jeunes participants portaient notamment sur
Grands enjeux
stratégiques
Éliminer les obstacles systémiques
Les jeunes marginalisés de la société canadienne
continuent de rencontrer de nombreux obstacles
qui, malgré des initiatives axées sur l’éducation, le
marché du travail et la mobilisation citoyenne, les
empêchent de réaliser leur plein potentiel. Parmi
ces multiples obstacles, le racisme et l’intolérance
systémiques persistent dans certaines institutions.
163
de la pauvreté. Cela pourrait comprendre la
mise en œuvre de nouvelles politiques intégrées
(fédérales, provinciales, territoriales et muni
cipales) qui cibleraient des obstacles précis, comme
la récupération par les provinces de prestations
provenant des programmes d’aide fédéraux sans
lesquelles les familles marginalisées ne peuvent
aller de l’avant. Le gouvernement pourrait aussi se
pencher sur les obstacles liés aux prêts étudiants
ainsi que les mesures dissuadant une personne reçoit
de l’aide sociale pour un jeune habitant sous son
toit à retourner sur le marché du travail. Cette
approche concertée nationale pourrait donner lieu
à des programmes pour le renforcement de l’infra
structure qui réduit à l’échelle locale les disparités
en matière de santé (p. ex. des services de
santé et des programmes sociaux ethno-spécifiques
basés sur la composition démographique d’une
communauté), à une démarche coopérative visant à
garder tous les enfants à l’école, et à une approche
concertée nationale de sensibilisation aux effets du
racisme et de l’intolérance. L’État, les parents, les
professionnels de la santé, les entreprises, les écoles,
les collectivités et les organisations locales, qui
sont les champions de la cause des petits et des
grands enfants, devront faire front commun19. Si
ce processus est enclenché maintenant, la société
canadienne pourra compter sur la pleine partici
pation de la jeunesse marginalisée d’ici 2017 et pour
les années à venir.
Notre système d’éducation n’est pas épargné : en 2001,
seulement 40 % des Autochtones âgés de 15 à 29 ans
détenaient un diplôme d’études secondaires ou supé
rieures. Dans le cadre d’une étude sur la diversité
culturelle, des jeunes faisaient remarquer qu’il y avait
encore des enseignants qui « avaient l’air de faire des
exceptions avec certains élèves ou groupes d’élèves en
leur attribuant un traitement plus sévère à cause
de leur appartenance ethnique »15.
Des études montrent également qu’un enfant très
motivé à l’école est moins vulnérable aux effets néfastes
d’un environnement social défavorisé. Malgré cela,
les écoles continuent d’avoir recours à l’expulsion
comme mesure disciplinaire même s’il est prouvé
que les jeunes ayant des problèmes de comportement
vivent dans des milieux familial et sociétal malsains
(maltraitance, négligence, pauvreté) et, souvent, dans
des quartiers très violents et privés de ressources. Ces
jeunes n’ont pas les compétences pour bien s’épanouir
et naviguer dans le système d’éducation.
Ce qui inquiète surtout concernant la jeunesse margina
lisée, ce sont les répercussions à long terme qu’un
régime de vie au bas de l’échelle socio-économique
peut avoir sur la santé. Les recherches montrent qu’il
existe une forte corrélation entre l’état de stagnation
au bas de l’échelle socio-économique et le mauvais
état de santé en général16. Selon l’Enquête nationale
sur la santé de la population, plus du tiers des jeunes
immigrants vivant au Canada depuis moins de dix ans
font partie d’une famille à faible revenu17. Prenons
seulement la Colombie-Britannique où les jeunes
Autochtones sont disproportionnellement représentés
(57 % en 2003) parmi la population de jeunes vivants en
marge de la société ou dans la rue18. Ceux en mauvaise
santé ont beaucoup plus de difficulté à tirer leur épingle
du jeu à l’école, sur le marché du travail ou dans les
activités de mobilisation citoyenne. À l’inverse, l’accès
à un logement de qualité, à l’éducation, à des services
universels de santé et des programmes sociaux
culturellement adaptés et ethno-spécifiques, ainsi qu’à
des aliments abordables et nutritifs facilite l’obtention
d’un emploi stable et rémunérateurs. Ainsi, on obtient
une société collectivement en meilleure santé et plus
productive.
Aide aux communautés
S’il adopte une approche axée sur le milieu pour
aborder les grands enjeux politiques susmentionnés,
le Canada pourra donner aux jeunes à risques
vivant dans les communautés vulnérables les moyens
de réussir. Bon nombre des obstacles rencontrés par
ces jeunes ne peuvent être surmontés que grâce à des
initiatives communautaires qui varieront en fonction
des régions, de la composition démographique des
communautés et de leurs problèmes particuliers. Cela
dit, ces initiatives doivent avoir en commun l’engagement
des travailleurs, des groupes, des organisations sans
but lucratif (y compris celles dirigées par des jeunes) de
la communauté, de même que celui des gouvernements
locaux20.
• Proposition : Commencer dès maintenant à établir
un cadre de politique nationale dont pourraient se
servir tous les ordres de gouvernement, la société
civile et les organismes sans but lucratif pour donner
aux jeunes marginalisés et à leur famille un accès
accru aux services essentiels d’ici 2017. Le gouvernement fédéral pourrait se doter d’une vision à long
terme, semblable à celle de certaines provinces, qui
contribuerait à briser le cycle intergénérationnel
• Proposition : Habiliter les individus et les
groupes en leur offrant les connaissances et les
outils dont ils ont besoin pour changer le cours
des choses dans leur vie et leur communauté; leur
permettre de prendre les commandes, en tant
que parties prenantes, d’initiatives conçues pour
eux sur l’éducation, le marché du travail et la
mobilisation citoyenne. Ces groupes et individus
164
Canada@150 R apport de recherche | doivent être les moteurs et les
décideurs du processus d’élabo
ration d’initiatives conformes
aux besoins de leur communauté
respective, de même que de mise
en œuvre et d’évaluation. Il s’agit
donc d’un processus à long terme
dont les retombées pourront
prendre un certain temps à venir.
Voilà pourquoi il demandera un
soutien continu, la participation
des communautés et la détermi
nation du ministère chargé de son
financement.
PartIE II
« Les efforts d’éradication
des obstacles à
l’éducation et au marché
du travail contribueront à l’augmentation du nombre de jeunes
participants à la vie citoyenne dans nos
communautés. »
des jeunes autochtones et immigrants
marginalisés. Les efforts d’éradication
des obstacles à l’éducation et au
marché du travail contribueront à
l’augmentation du nombre de jeunes
participants à la vie citoyenne dans
nos communautés. En innovant
dans notre manière d’élaborer et de
mettre en œuvre des politiques,
nous récolterons des relations solides
et des résultats probants.
Effectif et compétences
La composition démographique
de la fonction publique fédérale se
transforme : les baby-boomers sont
sur le point de prendre leur retraite
et on tente d’attirer de jeunes gens
dotés des compétences dynamiques
et transférables pour rivaliser dans l’économie du
savoir. La fonction publique doit faire preuve d’ouverture
et offrir des occasions d’apprentissage et d’avancement
professionnel, ainsi que cibler les candidats qui ont le
bagage scolaire et l’expertise au chapitre des causes
fondamentales de la marginalisation et veiller à ce
que notre effectif soit représentatif des communautés
qu’il serve. S’il veut progresser et tirer avantage de la
diversité de sa population, le Canada doit absolument
établir dans l’esprit un lien entre le recrutement
et l’élaboration des politiques locales et régionales.
Il pourra mieux ce faire s’il mise sur le potentiel
inexploité de sa jeunesse autochtone et immigrante.
Plus précisément, l’adoption d’une
approche axée sur le milieu signifie
qu’il faut repérer les quartiers
défavorisés et élaborer un cadre
multidimensionnels permettant :
1) d’exploiter les savoirs locaux, 2) de créer un mélange
équilibré de politiques économiques et sociales
combinant des programmes axés sur le milieu et une
vaste gamme de services d’éducation, de santé et de
sécurité du revenu, adaptés à la communauté, 3) de
diriger en collaboration avec la société civile, et
4) de reconnaître les rôles émergents des municipalités
et des gouvernements autochtones21. Entre autres
initiatives mises à l’essai et jugées concluantes par
le gouvernement fédéral, il y a Comprendre la petite
enfance, l’Initiative de partenariats en action communautaire et Collectivités dynamiques22.
Le Café Jeunesse est un exemple d’initiative axée sur
le milieu et financée par le gouvernement fédéral qui
s’adresse aux 15-35 ans. Il s’agit d’un guichet unique
lancé par Service Canada qui offre de l’information
sur divers services gouvernementaux, qu’ils soient
fédéraux, provinciaux ou communautaires. Il facilite
aussi la mise sur pied d’initiatives visant à renforcer
la collaboration inter et intragouvernementale et
de projets avec des organismes locaux. Le Café offre
aussi un accès gratuit à de multiples ressources
technologiques.
Notre façon de faire
À l’avenir, au lieu d’agir individuellement, les différents
ordres de gouvernement devront décentraliser la
prise de décisions et coordonner leurs efforts en vue de
contrer la marginalisation. Il pourrait être nécessaire
de créer des groupes de travail fondé sur la collaboration
et des espaces de travail partagés. Cette démarche
exigera d’ailleurs une meilleure collaboration entre le
gouvernement fédéral, les provinces, les régions et le
secteur communautaire. Enfin, il faut aussi instaurer
une boucle de rétroaction autour de l’élaboration et
la mise en œuvre des politiques, et être prêt à s’adapter
aux besoins et aux circonstances.
Effets sur la
fonction publique
Les outils
Le renouvellement de la fonction publique est l’occasion
de consolider les liens que nous entretenons avec
nos partenaires, nos clients et nos employés tout en
perfectionnant nos façons de faire. Vu les chan
gements démographiques actuels au Canada, la fonction
publique fédérale doit investir pour libérer le potentiel
La technologie moderne a le pouvoir de changer
notre façon de collaborer, mais aussi de planifier, de
mettre en œuvre et d’évaluer. Pensons à un système
exhaustif d’information communautaire fondé sur la
collaboration. Munie d’une interface géographique et
165
Canada@150 R apport de recherche | d’un écran de recherche modulables, cette technologie
faciliterait l’échange des données existantes, permettrait
la comparaison de données et combinerait analyses
et ressources en vue d’aider la prise de décisions stratégiques et la planification intégrée. Un tel système
assurerait une communication régulière et opportune
des données et doterait les communautés de
moyens tout en encourageant le partenariat horizontal.
L’utilisation de la technologie comme moyen de
communiquer avec la jeunesse encouragera cette
dernière à participer davantage à la vie citoyenne
PartIE II
et contribuera à éliminer les facteurs conduisant à
la marginalisation. Finalement, il faut mesurer ce
qui nous est cher. Un indice qui mesurerait, à des fins
de rapport, le bien-être collectif, en tenant compte de
l’éducation, de la santé, du logement, de la sécurité
publique et nationale, de l’énergie, de l’environnement,
des droits de la personne et de l’infrastructure,
permettrait une transparence et une reddition de
comptes accrues de notre part lors de la prise des
décisions pour le mieux-être de tous.
Notes
1. Sharpe, A., J.F. Arseneault et S. Lapointe. 2007, The
Potential Contribution of Aboriginal Canadians to
LabourForce, Employment, Productivity and Output
Growth in Canada 2001-2017, Centre d’études des
niveaux de vie : Rapport de recherche no 2007-04 (consulté
le 1er juin 2009). Sur Internet : <http://www.csls.ca/
reports/csls2007-04.pdf>.
12. Supra note 1.
13. Saunders, Ron. 2008, Voies d’accès des jeunes au marché
du travail : un rapport de synthèse, Collection Voies
d’accès au marché du travail – no 9, Réseaux canadiens
de recherche en politiques publiques.
14. Sirianni, Carmen. 2005, « Youth Civic Engagement:
Systems Change and Culture Change in Hampton,
Virginia », Document de travail 31, College Park, The
Center for Information and Research on Civic Learning
and Engagement (consulté le 12 octobre 2009). Sur
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ericdocs2sql/content_storage_01/0000019b/80/28/
fe/60.pdf>.
2. Partenariat en éducation. 2007, La qualité de l’éducation
publique au Canada, Série sur les rapports d’étape, no 3 –
Automne 2007 (consulté le 12 octobre 2009). Sur
Internet : <http://www.tlpresources.ca/policy_research/
Quality_report3_french.pdf>.
3. Dib, Kamal. 2006, « Canada’s 150th anniversary
multiculturalism and diversity: Vehicles for sustainable
socio-economic progress », Études ethniques
du Canada = Canadian Ethnic Studies, 38(3) : 143.
15. CCDS (2000), « Les jeunes immigrants au Canada, dans
leurs propres mots », Diversité culturelle. Sur Internet :
<http://www.ccsd.ca/francais/pubs/2000/jic/tdm.htm>.
4. Voir note 1.
16. Agence de santé publique du Canada. 2008,
L’administrateur en chef de la santé publique –
Rapport sur l’état de la santé publique au
Canada, 2008, Ottawa, Agence de santé publique
du Canada (consulté le 6 octobre 2009). Sur
Internet : <http://www.phac-aspc.gc.ca/publicat/2008/
cphorsphc-respcacsp/pdf/CPHO-Report-f.pdf>.
5. Berger, J., A. Motte et A. Parkin. 2007, Le prix du savoir
2007 – Chapitre I : L’importance de l’accès aux études
postsecondaires, Fondation canadienne des bourses
d’études du millénaire, Collection de recherches du
millénaire.
6. Voir note 2.
17. Statistique Canada. 2008. Enquête nationale sur la
santé de la population. Ottawa, Industrie Canada. Sur
Internet : <http://www.statcan.gc.ca/>. [What exactly
is being cited here? Is there a document available that
contains the data being referenced?]
7. Voir note 3.
8. Commission royale sur les peuples autochtones. 1995,
Choisir la vie, un rapport spécial sur le suicide
chez les Autochtones, Ottawa, Bibliothèque et Archives
Canada, p. 26.
18. The McCreary Centre Society. 2007, Against the Odds:
A profile of marginalized and street-involved youth
in BC, Vancouver, The McCreary Society (consulté le
7 octobre 2009). Sur Internet : <http://www.mcs.bc.ca/
pdf/Against_the_odds_2007_web.pdf>.
9. Voir note 1.
10. Picot, Garnett et Feng Hou. 2003, « La hausse du taux
de faible revenu chez les immigrants au Canada »,
Direction des études analytiques, documents de recherche
no 198, Ottawa. Statistique Canada (consulté le 12 octobre
2009). Sur Internet : <http://www.statcan.gc.ca/pub/
11f0019m/11f0019m2003198-fra.pdf>.
19. L’Association médicale canadienne, la Société canadienne
de pédiatrie, et le Collège des médecins de famille du
Canada. 2007, Charte canadienne de la santé des enfants
et des jeunes (consulté le 7 octobre 2009). Sur Internet :
<http://www.ourchildren.ca/images/charter_oct_9_fr.pdf>.
11. Supra note 1.
166
Canada@150 R apport de recherche | 20. Bradford, Neil. 2008, « Canadian Social Policy in the
2000s: Bringing Place In », Ottawa, Réseaux canadiens
de recherche en politiques publiques (consulté le 1er juin
2009). Sur Internet : <http://www.cprn.org/documents/
50831_EN.pdf>.
PartIE II
21. Bradford, Neil. 2005, « Place-based Public Policy:
Towards a New Urban and Community Agenda for
Canada », Ottawa, Réseaux canadiens de recherche
en politiques publiques (consulté le 1er juin 2009). Sur
Internet : <http://www.cprn.org/documents/
35238_en.pdf>.
22. Supra note 20.
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OCASI : <http://www.ocasi.org/index.php>
167
Des solutions proactives
en matière de santé
Contexte
Pour la première fois de l’histoire
L’étalement urbain a fait décliner
les occasions de transport actif
et d’activité physique, car il faut
« Pour
la
première
fois
canadienne, l’espérance de vie des
une auto pour se déplacer. De
enfants risque d’être moins longue
de l’histoire canadienne, plus, les habitudes alimentaires ont
que celle de leurs parents. En effet, on
énormément changé au cours des
l’espérance de vie des
constate une hausse des maladies
dernières décennies. Aujourd’hui,
chroniques, des maladies mentales,
enfants risque d’être
nous optons régulièrement pour
de l’obésité et des mauvaises habides aliments transformés, à emporter
moins longue que celle
tudes de vie, particulièrement dans
et servis au restaurant1. Voilà qui
les populations marginalisées.
est problématique, car des études
de leurs parents. »
Tous ces problèmes, qui s’ajoutent
prouvent que les hommes et les
au vieillissement de la population
femmes qui mangent moins de trois
et aux répercussions croissantes des
fruits et légumes par jour sont
stress environnementaux comme les
plus susceptibles de devenir obèses que ceux qui
changements climatiques sur la santé des Canadiens,
en consomment cinq ou plus quotidiennement2.
représentent de nombreux défis pour les responsables
des politiques sociales et exercent des pressions accrues
Les modifications du mode de vie comme l’accélération
sur notre régime de soins de santé.
du rythme de vie, la précarité de l’équilibre entre la
vie professionnelle et la vie privée ainsi que le travail
sédentaire se sont révélées nuisibles pour la santé des
Canadiens. Par exemple, seulement 21 pour cent des
enfants et des adolescents suivent les lignes directrices
internationales en matière d’activité physique quoti
dienne favorisant la croissance et le développement
optimaux, et moins d’un enfant sur cinq reçoit
quotidiennement de l’éducation physique à l’école3.
Il importe aussi de noter que la santé physique ne
représente qu’un aspect du problème. Les problèmes de
santé mentale deviennent de plus en plus courants au
sein de la société canadienne. Au cours des 20 dernières
années, selon la recherche de Statistique Canada,
les parents ont passé moins de temps en famille lors
des journées de travail4 et ont été soumis à plus de
contraintes (ce qui a conduit à un risque plus élevé
de dépression) 5.
Le défi
Comment le gouvernement fédéral peut-il adopter
une solution proactive favorisant un mode de vie
sain au Canada afin de réduire les taux croissants
de maladies chroniques, de problèmes de santé
mentale, d’obésité et de troubles de la santé causés
par l’environnement?
Analyse des catalyseurs
de changement
L’état actuel de la santé au Canada est attribuable à un
grand nombre de facteurs. D’abord, les environnements
sociaux et aménagés des Canadiens jouent un
grand rôle dans les choix du mode de vie. Bien que les
progrès réalisés en technologie médicale nous aient
permis d’accroître la longévité moyenne, de réduire
les taux de mortalité infantile et d’éliminer certaines
maladies, des changements importants du design
d’environnement, de la consommation d’aliments, des
habitudes de vie et des régimes de travail ont dressé
des obstacles à un mode de vie sain.
Le statut socio-économique joue aussi un grand rôle
dans la santé. Selon les recherches, les collectivités
marginalisées comme celles qui comptent des Canadiens
à faible revenu et des Autochtones remportent des
résultats plus faibles en matière de santé que celles
des autres Canadiens. En outre, le fait de ne pas faire
partie de la main-d’œuvre, de connaître de l’insécurité
sur le plan alimentaire (nourriture insuffisante ou
168
Canada@150 R apport de recherche | inadéquate) et de vivre dans une collectivité peu sûre
(manque d’installations sécuritaires, adéquates et
appropriées pour les loisirs) contribue à donner des
résultats médiocres en matière de santé6.
PartIE II
hausse : on estime maintenant que 40 pour cent des
femmes et 45 pour cent des hommes recevront un
diagnostic de cancer à un moment de leur vie et qu’un
Canadien sur quatre mourra de cette maladie11. Il
est déconcertant de noter que le taux de maladies
mentales au Canada est plus élevé que la moyenne
internationale. Vingt pour cent des Canadiens souffriront d’une maladie mentale durant leur vie et,
tous les jours, 500 000 Canadiens s’absentent du
travail pour des raisons de santé mentale12.
Mentionnons enfin que l’environnement a aussi des
répercussions sur notre santé. On s’attend à ce que
les changements climatiques empirent la pollution de
l’air, car une plus grande chaleur entraînera plus de
smog, ce qui conduira à de plus nombreux troubles
respiratoires. On prévoit plus de chaleurs extrêmes,
d’une intensité plus forte, qui pourraient mener à une
morbidité et à une mortalité plus élevées, spécialement
chez les personnes âgées, qui sont particulièrement
vulnérables. Des événements météorologiques comme
des inondations peuvent contaminer l’eau potable,
la sécheresse peut limiter la disponibilité de l’eau et
la baisse des niveaux d’eau risque de concentrer les
toxines et les bactéries. La hausse de la température
et le changement des régimes climatiques peuvent
créer des conditions plus favorables aux maladies à
transmission vectorielle.
En ce qui concerne l’environnement, l’Association
médicale canadienne estime qu’en 2008, la pollution de
l’air a causé la mort de 21 000 Canadiens et qu’elle a
entraîné 92 000 visites aux urgences et 620 000 consultations dans les cabinets de médecins. Au cours de cette
année-là, on s’attendait à ce que les coûts économiques
totaux s’élèvent à 8 milliards de dollars13. Selon des
estimations en provenance des États-Unis, on compte
annuellement au Canada 90 décès et 90 000 maladies
d’origine hydrique14. Entre 1954 et 2000, la chaleur a
provoqué la mort d’environ 120 personnes tous les
ans à Toronto, de 121 à Montréal, de 41 à Ottawa et
de 37 à Windsor15.
C’est en grande partie à cause de ces facteurs qu’on
observe chez les Canadiens une incidence accrue
d’obésité, de maladies chroniques, de problèmes de
santé mentale et de problèmes de santé liés à l’envi
ronnement. Le pourcentage de Canadiens souffrant
d’un excès de poids ou d’obésité a considérablement
augmenté au cours des dernières années. En 2004,
près d’un quart des Canadiens adultes (soit 5,5 millions
de personnes) étaient obèses, ce qui constitue une
Les coûts de tous ces problèmes pour notre régime de
augmentation phénoménale par rapport aux taux
soins de santé sont ahurissants. Selon les estimations,
d’obésité de la fin des années 70 (13,8 pour cent)7.
l’obésité dont souffre la population en général coûte
Fait particulièrement préoccupant, le Canada affiche
actuellement au Canada environ
l’un des taux les plus élevés d’obésité
1,6 milliard de dollars annuellement
infantile dans le monde développé
en frais directs de soins de santé16,
et se classe cinquième sur 34 pays
alors que les coûts des maladies
« En 2004, près d’un
de l’OCDE8.
cardiovasculaires représentent
Répercussions sur
l’économie canadienne et
le régime de soins de santé
En plus de l’augmentation des taux
d’obésité, l’incidence du diabète
et des maladies cardiovasculaires
s’accroît également au Canada. En
effet, plus de 2 millions de personnes
au pays souffrent maintenant de
diabète et on s’attend à ce que ce
nombre augmente pour dépasser
3 millions au cours de la prochaine
année. Le diabète représente un
facteur contributif dans la mort
d’environ 41 500 Canadiens tous
les ans9. En 2004, on imputait aux
maladies cardiovasculaires 33 pour
cent de tous les décès au Canada10.
Les taux de cancer sont aussi en
quart des Canadiens adultes (soit 5,5 millions
de personnes) étaient
obèses, ce qui constitue
une augmentation
phénoménale par rapport
aux taux d’obésité de la fin des années 70
(13,8 pour cent). »
169
pour l’économie canadienne plus de
18 milliards de dollars tous les ans
en frais de soins de santé et en perte
de productivité17. On estime que
d’ici 2010, le diabète coûtera à notre
régime de soins de santé 15,6 milliards
de dollars par année, et ce montant
s’élèvera à 19,2 milliards de dollars
d’ici 202018. De plus, on estime que
le fardeau économique que représente
la maladie mentale, qui se constate
dans les coûts pour la société de
l’utilisation des soins de santé, de la
perte de productivité en raison de
l’absentéisme et des invalidités à long
terme ainsi que la détérioration de la
Canada@150 R apport de recherche | qualité de vie liée à la santé, s’élève
à 51 milliards de dollars par année
au Canada19. On a estimé que l’inac
tivité physique, qui habituellement
n’est pas considérée comme une
maladie chronique, avait des coûts
directs sur les soins de santé d’environ
2,1 milliards de dollars en 1999. Cette
même étude a aussi révélé qu’en 1995,
environ 21 000 vies ont été perdues
prématurément en raison de l’inactivité
et qu’une diminution de 10 pour cent de
la prévalence de l’inactivité physique
pourrait réduire les dépenses en
soins de santé directs de 150 millions
de dollars par année20. De toute
évidence, la santé des Canadiens se
détériore progressivement.
« Selon les estimations,
l’obésité dont souffre la population en général coûte actuellement au Canada
environ 1,6 milliard de dollars annuellement
en frais directs de soins de santé, alors que
les coûts des maladies
cardiovasculaires
représentent pour
l’économie canadienne
plus de 18 milliards de dollars tous les ans
en frais de soins de
santé et en perte de productivité. »
Le problème est en partie causé par le
caractère réactif du régime de soins
de santé canadien. En effet, les soins
de santé et les recherches sur la santé
sont principalement concentrés sur
le traitement plutôt que sur la prévention. Ce modèle de prestation de
soins primaires contribue à accroître
les maladies chroniques au Canada. Si
la société moderne, avec son incidence
croissante de maladies, continue
sur cette voie, on s’attend à ce que
la santé des Canadiens atteigne un
état sans précédent de détérioration
d’ici 2017, ce qui entraînera des
coûts énormes pour le régime de soins de santé,
déjà surchargé. Le nœud du problème dans ce défi
sur le plan des politiques, c’est que la majorité de
ces maladies peuvent être évitées.
PartIE II
En imaginant la situation au Canada
en 2017, on peut penser que la mobi
lisation des gouvernements fédéral,
provinciaux et territoriaux pour
adopter un modèle de gouvernance
plus proactif et collaboratif afin
de régler les problèmes de santé
au Canada commencerait, nous
l’espérons, à enrayer l’augmentation
actuelle de maladies chroniques. De
meilleurs programmes et politiques
visant à favoriser un mode de vie sain,
comme des projets de mieux-être au
travail et des programmes de littéracie
en santé dans les écoles auraient
encouragé les Canadiens à accroître
leur degré quotidien d’activité
physique, à suivre un régime santé et
à adopter des comportements plus
sains, ce qui permettrait de réduire
les incidences de maladies et la
disparité en matière de santé au
Canada.
Pour qu’elles aient le plus grand
impact possible, nos solutions
doivent être axées, quand c’est
faisable, sur l’amélioration des
résultats en matière de santé :
• De la prochaine génération : en
ayant une vision à long terme et
proactive, il faut élaborer et cibler
les politiques de promotion de la
santé, les programmes et les projets
en fonction des enfants d’aujourd’hui. En acquérant de
meilleures habitudes plus tôt dans leur existence, nos
enfants apporteront vraisemblablement des change
ments à leur mode de vie, ce qui permettra de réduire
l’incidence des maladies chroniques dans l’avenir.
Énoncé de vision
Nous proposons l’adoption de politiques d’avant-garde
• Des canadiens à faible statut socio-économique :
les responsables des politiques peuvent se pencher
sur les politiques relatives aux impôts et aux subventions, afin de s’assurer que les Canadiens à faible
revenus disposent de suffisamment d’aliments et
d’argent, et envisager des programmes visant
spécifiquement à améliorer les résultats pour ces
groupes. Des études démontrent que le fait de ne
pas faire partie de la main-d’œuvre est un indicateur
encore plus fort de mauvaise santé que la simple
pauvreté. Par conséquent, les programmes et les
avantages visant à favoriser les liens à la main-d’œuvre
et à aider à obtenir un emploi et à le garder sont
aussi importants21.
et proactives pour favoriser un mode de vie sain au
Canada. Dans cette solution à long terme visant la
promotion de la santé, on reconnaîtrait l’importance de
la collaboration intersectorielle et on encouragerait
des écoles, des collectivités et des milieux de travail
plus sains. Grâce à de l’éducation sur la santé et à
des politiques sociales à l’appui, les Canadiens seraient
capables de prendre des décisions proactives visant
à maintenir et à améliorer leur santé plutôt que de
simplement demander des soins médicaux quand
ils sont malades.
170
Canada@150 R apport de recherche | Esprit de la politique
Afin de réussir à aplanir les obstacles à des modes de
les stratégies et faire des rapports au comité de
sous-ministres pour obtenir des orientations et des
approbations.
vie sains sur le plan de la gouvernance, il faut tenir
compte de la complexité et des interdépendances des
piliers d’un mode de vie sain. Les solutions doivent
être multisectorielles, durables et appliquées au moyen
d’efforts coordonnés et soutenus exercés par les
administrations fédérale, provinciales, territoriales et
municipales. Elles doivent aussi jouir de contributions
importantes de la part du milieu universitaire, du secteur
privé, des organisations non gouvernementales, des
médias et, plus important encore, des citoyens. Étant
donné que les systèmes d’éducation et de santé ne
sont pas de compétence fédérale, le gouvernement du
Canada ne peut pas agir seul pour régler ces problèmes.
Voilà pourquoi notre principale recommandation vise
l’adoption d’une solution coordonnée et totalement
gouvernementale qui serait réalisée à l’aide de
deux moyens.
Premier moyen : un comité
fédéral sur les modes de vie
sains réunissant des analystes
de niveau opérationnel
qui adopteront des solutions
nationales et multidisciplinaires
afin de promouvoir des modes
de vie sains.
Ce comité intersectoriel serait
appuyé par des sous-ministres
mandatés pour réaliser des progrès
annuels dans la mise en application
de politiques et d’initiatives favorisant
les modes de vie sains au Canada.
Bien que bon nombre des leviers
stratégiques sociaux associés
aux résultats en matière de santé
relèvent des compétences provinciales,
une coordination fédérale peut jouer
un rôle important dans l’amélioration
des résultats en matière de santé.
Cet effort pourrait être soutenu par
un comité de sous-ministres, comme
le comité des sous-ministres sur les
tendances sociales, les politiques et
les institutions. Le mandat d’un tel
comité pourrait comprendre le mode
de vie sain comme point permanent
à l’ordre du jour. Le comité de niveau
opérationnel sur le mode de vie sain
pourrait diriger les travaux, mener
l’analyse, déterminer les options et
PartIE II
Le modèle interministériel et intersectoriel s’est
révélé fructueux. En 2005, la Colombie-Britannique a
créé ActNowBC, une initiative pangouvernementale
visant à orchestrer les interdépendances entre les
éléments physiques, économiques, environnementaux,
sociaux et culturels de la société qui influencent le
bien-être des résidents. Depuis la mise sur pied du
programme, la Colombie-Britannique constate déjà
une baisse des taux d’usage du tabac et une augmen
tation de la consommation de légumes. ActNowBC
est devenu un modèle de promotion de modes de vie
sains reconnu internationalement22. Le Royaume-Uni
a aussi mis en œuvre récemment un plan totalement
gouvernemental pour intervenir de façon durable
sur l’obésité. Une recherche en profondeur, dont
des consultations menées auprès
de plus de 300 experts, a mené
à l’élaboration de la solution
nationale23.
solutions doivent
« Les
être multisectorielles,
durables et appliquées
au moyen d’efforts
coordonnés et soutenus
exercés par les administrations fédérale,
provinciales, territoriales
et municipales. Elles
doivent aussi jouir de contributions
importantes de la part
du milieu universitaire,
du secteur privé, des
organisations non gouvernementales, des
médias et, plus important encore, des
citoyens. »
171
Deuxième moyen : veiller
à ce que le comité fédéral sur les
modes de vie sains collabore
avec ses homologues provinciaux
et territoriaux afin d’appliquer
le modèle du mode de vie sain
à tous les secteurs d’activité,
de fournir des ressources, de
déterminer des pratiques
éprouvées et de lancer des
projets pilotes.
Étant donné les limites de compétence
du gouvernement fédéral dans le
domaine de la santé, il est impératif
que les représentants fédéraux
travaillent en étroite collaboration
avec leurs homologues provinciaux
et territoriaux ainsi qu’avec les muni
cipalités. Le comité fédéral sur les
modes de vie sains mentionné dans
le premier moyen serait chargé
de collaborer avec ses homologues
provinciaux et territoriaux pour
veiller à ce que le modèle du mode
de vie sain soit appliqué à tous les
secteurs d’activité, en reconnaissant
qu’une mobilisation à l’échelon
municipal serait essentielle pour
assurer une réussite sur ce plan. Le comité travail
lerait avec les responsables des lieux actuels pour
assurer la collaboration fédérale, provinciale et
territoriale afin de créer et de fournir des ressources,
de déterminer les pratiques éprouvées et de lancer
des projets pilotes. Ce forum aborderait et analy
serait divers problèmes relatifs à la santé, dont
la litéracie sur la santé, la saine alimentation,
l’activité, le bien-être dans les milieux de travail,
les mesures incitatives favorisant des modes de
vie sains, l’utilisation coordonnée de nouvelles
technologies (comme les dossiers médicaux électroniques) et l’état de préparation au changement
des conditions environnementales.
des infrastructures actuellement attribués par le
gouvernement fédéral des États-Unis24. Cette mesure
aurait un grand impact sans augmenter le financement
du gouvernement, car le volet du mode de vie
sain serait compris dans le processus d’appels d’offres
concurrentiels.
Au niveau des dirigeants, nous recommandons d’établir
des liens entre les tables fédérales, provinciales et
territoriales plutôt que de créer de nouveaux forums.
Les tables actuelles, comme celles sur le sport et
l’activité, la santé, l’environnement, les services sociaux
et les autres, devraient augmenter la collaboration
intersectorielle et le partage d’information tout en
évitant le dédoublement des efforts.
QUOI? Santé Canada et l’Agence de la santé publique
du Canada entreprennent un projet durable de mieux-être
au travail visant à fournir de la formation et des occasions aux employés d’augmenter l’activité physique, de manger
sainement et de gérer leur stress. Les autres ministères et les autres secteurs pourraient être mis au défi d’adopter
des projets similaires.
Donner l’exemple au sein
de la fonction publique fédérale
Projet fédéral de mieux-être au travail
Options
Dans le cadre des moyens recommandés, nous
POURQUOI? Parce que les employés en santé sont
plus productifs, qu’ils prennent moins de congés
de maladie, qu’ils sont plus heureux et qu’ils ont moins
de problèmes de santé mentale et de meilleures
attitudes et qu’ils sont plus capables de gérer le stress
et de montrer de bons comportements sur la santé
à leur famille.
proposons les options suivantes d’adoption par le
gouvernement fédéral d’une solution plus proactive
relativement à la santé :
Exiger que tous les projets financés
par le gouvernement fédéral
comprennent un volet relatif aux
modes de vie sains
COMMENT? Formation : « How to Eat Healthy », « The
1-2-3 of Physical Activity : How can you Start/Improve/
excel! », « How to Manage Stress ». Demander aux
formateurs de se rendre dans chaque division et d’assister
aux réunions du personnel pour assurer une participation
et une diffusion plus grandes.
Pour appliquer un modèle de promotion de la santé
à l’échelle nationale, il faudrait obligatoirement inclure
un volet sur le mode de vie sain dans les dépenses
et les investissements publics. Par exemple, sachant
que l’environnement aménagé a des répercussions
sur la santé, on devrait prévoir dans toutes les dépenses
publiques d’infrastructures engagées pour les routes
et les ponts des fonds des voies de transport alternatif
(p. ex. pour les vélos et le transport collectif). Tous
les locaux nouveaux ou rénovés des bureaux fédéraux
devraient être munis de supports à vélos, de douches
et d’installations d’exercice. Le gouvernement pourrait
affecter un pourcentage établi du financement des
infrastructures à l’échelon municipal à des projets
qui permettront d’augmenter l’activité physique, comme
c’est le cas pour les 10 pour cent du financement
Leadership des dirigeants : Faire inscrire par tous
les dirigeants dans leur signature de courriel leur objectif personnel de mode de vie sain. Lancer divers
défis sur les modes de vie sains au cours de l’année.
Encourager les employés à prendre des périodes de
dîner d’une heure et demie pour dégager du temps.
Donner l’exemple!
Environnement aménagé : Dans les ascenseurs,
invitation à utiliser les escaliers, aliments sains dans les
cafétérias, installation obligatoire de douches dans les
édifices.
172
Canada@150 R apport de recherche | Le gouvernement fédéral devrait
être le premier à réduire les
répercussions des changements
climatiques sur la santé
PartIE II
Actuellement, la formation sur la déontologie à la
fonction publique est axée sur le milieu de travail
(transparence, divulgation, actes répréhensibles, etc.)
plutôt que sur la politique (équité, égalité, rôle
de l’État, droits individuels par rapport à collectifs,
limitation des dommages, etc.). En 2017, la déonto
logie relative aux politiques passera de plus en plus
au premier plan, car les technologies évoluent. La
science d’avant-garde remet en question les opinions
fondamentales sur la vie humaine et repousse les
frontières des interventions médicales. Le Canada doit
pouvoir analyser avec un esprit critique les paramètres
déontologiques et scientifiques des nouvelles technologies
et adopter des réglementations de façon proactive
plutôt que réactive. Autrement, le pays risque de perdre
des chercheurs novateurs et de prendre du retard
dans le secteur des soins de santé, puis de subir des
conséquences inattendues en raison de l’approbation
ou du refus de nouvelles technologies.
Le rythme et la portée actuels des changements
climatiques signifient que les risques accrus pour
la santé sont inévitables. Les gouvernements, les
collectivités et les Canadiens doivent mieux s’adapter
aux risques climatiques actuels et accroître la
capacité à prendre des mesures nécessaires dans
l’avenir. Bien que bon nombre d’initiatives soient en
cours pour nous préparer à un changement du climat
(par exemple, le projet pilote de Santé Canada sur
les systèmes d’alerte sur la chaleur), il faut y consacrer
plus de travail. Le gouvernement fédéral peut agir
à titre de meneur en ce qui concerne ce problème :
• en le reconnaissant comme une importante priorité.
L’évaluation des changements climatiques et
des points névralgiques en matière de santé faite
par Santé Canada constitue une excellente
première étape.
Les considérations déontologiques ne sont pas
soulevées seulement par les nouvelles technologies.
La complexité et la sensibilité entourant ces
questions rendent leur résolution difficile. Par exemple,
des études révèlent que le suicide assisté pour les
adultes consentants remporte l’appui de la population
au Canada.25 Toutefois, dans la documentation du
gouvernement sur le sujet, on contourne la question
et on met l’accent sur l’amélioration de la qualité
des soins prodigués dans les derniers moments de
la vie. Il n’y a pas de débat éclairé du point de vue
déontologique. La distribution de vaccins en cas de
maladie épidémique ou pandémique constitue un
autre problème persistant : qui a la priorité dans le
cas d’un approvisionnement limité?
• en veillant à ce que, pour tous les programmes
fédéraux, les vulnérabilités aux changements
climatiques soient évaluées et en tenant compte
des répercussions des changements climatiques
dans les activités existantes.
Le gouvernement fédéral doit aussi se préparer aux
répercussions des changements climatiques sur la santé
en obtenant la collaboration à tous les échelons. Les
administrations fédérale, provinciales, territoriales
et municipales peuvent collaborer pour se préparer
aux effets des changements climatiques sur la santé
en effectuant plus de recherche sur les impacts de ce
problème et, entre autres, élaborer des prévisions des
impacts régionaux sur le climat et la santé humaine,
surveiller les risques immédiats pour la santé ainsi que
les répercussions à long terme et cumulatives. De plus,
les administrations peuvent travailler en collaboration
pour aider les collectivités à entreprendre l’évaluation
de leurs risques et de leurs vulnérabilités et s’assurer
qu’elles ont la capacité d’y réagir.
Dans tous ces cas, à savoir les nouvelles technologies, le
suicide assisté et les maladies pandémiques, il n’existe
pas de moyen officiel de s’assurer que les analystes de
politiques possèdent les compétences pour s’attaquer
aux considérations déontologiques complexes. Il semble
plutôt que cette partie de la discussion soit simplement
oubliée.
Pour remédier à cette situation, de la formation sur la
déontologie pourrait être offerte aux fonctionnaires.
Elle pourrait prendre la forme : 1) de dialogues d’ordre
déontologique sur des problèmes précis, par exemple
en invitant les déontologues et les fonctionnaires à se
réunir pour discuter des problèmes particuliers; ou
2) de modules de formation (par exemple, à l’École de
la fonction publique du Canada) dans lesquels on
enseignerait la pensée critique et la déontologie de
base, en se fondant sur les sciences et la philosophie.
Mieux comprendre les défis
déontologiques que supposent
les propositions de politique
Afin de fournir des politiques novatrices et efficaces,
la fonction publique doit comprendre les considérations
déontologiques inhérentes à la politique sur la santé
et pouvoir appliquer un raisonnement critique aux
problèmes complexes et prêtant à controverse.
173
Canada@150 R apport de recherche | Élaborer une politique canadienne
sur les « modes de vie sains »
PartIE II
• Améliorer l’accès à des aliments sains :
envisager deux moyens, à savoir des subventions
modestes sur les fruits et les légumes et un
meilleur accès à des aliments abordables et nutritifs
dans les régions du Nord et les régions éloignées.
Les subventions sur des aliments nutritifs comme
les fruits et les légumes pourraient avoir un effet
positif et en accroître la consommation, particulièrement dans les groupes marginalisés, ce qui
contribuerait à lutter contre un grand nombre de
maladies évitables26.
L’élaboration d’une politique sur les modes de vie sains
assortie d’un financement annuel démontrerait un
engagement et une volonté politique de faire progresser
les modes de vie sains et d’améliorer l’état de santé et
la qualité de vie des Canadiens. De plus, cela ajouterait
beaucoup de poids à la mise sur pied de projets de
promotion de la santé à long terme. Voilà qui assurerait
des ressources humaines et financières adéquates
consacrées à l’application de la Stratégie pancanadienne
intégrée en matière de modes de vie sains. Cette
stratégie a été approuvée par les ministres fédéral,
provinciaux et territoriaux de la santé en octobre
2005. Sous l’égide de l’Agence de la santé publique du
Canada, les gouvernements ont accepté de travailler
ensemble afin d’améliorer les résultats généraux en
matière de santé et de réduire les disparités dans
ce domaine, en mettant d’abord l’accent sur l’activité
physique, une saine alimentation et le lien avec des
poids santé. Bien que cette décision se soit concrétisée
par un comité mixte qui représente les gouvernements
fédéral, provinciaux et territoriaux ainsi que des
organisations non gouvernementales et qui transmet
l’information et cerne des priorités de travail partagées,
aucun financement précis n’a été attribué à ce travail.
Une politique canadienne sur les modes de vie sains
profiterait à ce projet et permettrait de mettre en
œuvre des projets à long terme.
• Organiser une campagne nationale du type
« Misez sur la santé » : faire participer tous
les échelons du gouvernement à mobiliser les
Canadiens et à coordonner des promotions
dans des imprimés et à la télévision. Une partie
de la campagne pourrait aussi être consacrée à
la promotion du site Web <healthycanadians.gc.ca>
(Canadiens en santé), qui contient de l’information
et des ressources en ligne à l’intention des Canadiens.
Ce site pourrait être étendu et contenir de l’espace
où les Canadiens assureraient un suivi de leur santé,
à l’aide d’outils personnalisés sur l’alimentation et
l’exercice, et pourraient contacter des professionnels
de la santé. Le site pourrait aussi héberger un
portail donnant accès à des dossiers électroniques
sur la santé où les patients pourraient consulter
leurs antécédents médicaux, leurs listes de
médicaments, etc. dans un même endroit, ce qui
leur permettrait de mieux maîtriser leur santé.
Le gouvernement fédéral devrait
réaliser plus de travail dans
ces secteurs et
• Sensibiliser et éduquer pour enrichir les
connaissances sur la santé et favoriser des
modes de vie sains : l’investissement continu
dans ParticipACTION, qui a été relancé en 2007
grâce à un investissement de 5 millions de dollars,
est un bon début. De plus, le fait de tirer parti du
potentiel des écoles à favoriser un mode de vie
sain apportera des avantages considérables. Par
exemple, en faisant visiter les écoles par des
médecins ou des professionnels de la santé pour
discuter des recommandations sur les portions,
de la nécessité des visites médicales et de
l’importance de l’exercice et du régime, les élèves
pourront adopter de meilleures habitudes.
• Encourager des activités saines : analyser des
façons d’aider les Canadiens à être plus actifs. Une
vaste catégorie de mesures incitatives consiste à
utiliser le système fiscal pour compenser les coûts
de l’activité physique, comme on l’a fait avec le
crédit d’impôt pour la condition physique des enfants
au Canada. Toutefois, cette mesure a reçu des
critiques selon lesquelles les remboursements d’impôts
n’aidaient pas les groupes marginalisés à augmenter
leur participation parce que les frais initiaux sont
encore prohibitifs. Une façon efficace d’atteindre les
groupes vulnérables consiste à réduire à la source
le coût de la participation. On pourrait y arriver en
augmentant le financement accordé aux municipalités,
qui réduiraient de leur côté les frais pour les
utilisateurs finals. La Fédération canadienne des
municipalités a longtemps affirmé que les villes
sont sous-financées, qu’elles dépendent trop des
impôts fonciers et qu’il leur faut plus de financement
de la part du gouvernement fédéral.
• Augmenter le financement de la recherche
médicale : la recherche médicale peut changer
le visage des soins de santé, pas seulement au
Canada, mais aussi dans le monde. Par exemple,
les recherches menées sur les causes génétiques
et environnementales de certaines maladies comme
le cancer peuvent conduire à un dépistage plus
précoce et mieux ciblé et à de la prévention. Les
recherches sur les cellules souches et la thérapie
174
Canada@150 R apport de recherche | génétique peuvent mener à des moyens de traiter
des maladies comme la maladie de Parkinson, le
diabète et la sclérose en plaques et de soigner des
lésions médullaires. On peut personnaliser les
médicaments et rendre les traitements plus efficaces.
Le gouvernement fédéral a un rôle à jouer dans
le financement des recherches menées par des
organismes comme les Instituts de recherche
en santé du Canada (IRSC) et des programmes
comme Genome Canada.
PartIE II
Il faudra aussi assurer une planification à long terme
pour surmonter efficacement les défis en matière de
santé. Selon toute probabilité, la promotion de la santé
ne sera jamais le premier point à l’ordre du jour
politique et elle n’occupera pas le même rang qu’une
intervention en cas de crise soudaine. Les résultats de
la promotion ne sont pas instantanés, car ils se révèlent
au fil du temps. Néanmoins, il est prouvé que les
efforts de promotion de la santé font progresser la
santé des publics cibles tout en diminuant le fardeau
du régime de soins de santé. Parallèlement, il sera
important d’assurer une planification à long terme de
la prévention des maladies afin de ne pas alourdir
le fardeau du régime de soins de santé en raison d’un
nombre croissant de patients, de nouvelles techno
logies et de nouveaux traitements. Il importera aussi
de donner la formation en déontologie recommandée
ci-dessus pour atteindre cet objectif.
Conséquences pour
Les recommandations ci-dessus ont deux grandes
conséquences pour la fonction publique.
1. Conséquences pour le mode
de fonctionnement de la fonction
publique
2. Conséquences pour la main-d’œuvre
Si la fonction publique s’efforce de donner l’exemple
sur le plan du mieux-être dans le milieu de travail,
nous pourrions d’ici 2017 voir des milieux de travail
qui favorisent la santé physique et mentale grâce
à des systèmes ergonomiques, à des installations
d’exercice sur place, à la promotion et au soutien
des déplacements actifs et à la disponibilité d’aliments
sains. Ces milieux de travail seraient dotés de
locaux favorisant les discussions en groupe, le temps
de réflexion et les ressources adéquates ainsi
que du personnel consacré à la charge de travail
et à l’apprentissage continu. Voilà qui rendrait la
main-d’œuvre plus heureuse, plus en santé, plus
productive et mieux capable de relever les défis
qui se présenteront à la fonction publique.
L’adoption d’une solution coordonnée et totalement
gouvernementale pour favoriser des modes de vie
sains ne peut être appliquée que si nous modifions
fondamentalement notre façon de travailler. Au cours
des dernières années, on a reconnu qu’il faut arrêter
de travailler isolément. Il faut donc une plus grande
collaboration entre les ministères, les divers paliers
gouvernementaux et les organismes non gouver
nementaux pour résoudre les défis que pose ce problème
de politique. Au sein de la fonction publique, cette
collaboration peut comprendre un partage inter
ministériel des ressources et des outils grâce à
l’utilisation d’un registre central (base de données)
intergouvernemental pour donner accès à tout
l’éventail de l’information disponible sur les questions
des politiques; le recours à plus d’équipes virtuelles
et une meilleure utilisation de la technologie grâce
au partage de fichiers, aux wikis et à d’autres outils
Web 2.0 ainsi qu’au télétravail; et du travail dans des
équipes interministérielles.
175
Notes
1. Popkin, Barry. 2009. « The World is Fat. The Fads,
Trends, Policies, and Products That are Fattening
the Human Race ». London : Penguin Books Ltd.
14. Edge, T., Byrne, J.M., Johnson, R., Robertson, W., et
Stevenson, R. Pathogènes d’origine hydrique, Menaces
pour les sources d’eau potable et les écosystèmes
aquatiques au Canada. Environnement Canada. (Consulté
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15. Cheng, et al. 2005. « Differential and combined impacts
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16. Katzmarzyk, P., et Janssen, I. 2004. « The economic
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Applied Physiology ». 29(1) : 90-115.
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18. Supra 9.
19. Lim, K.L, Jacobs, P., Ohimnaa, A., et al. 2008. « A new
population-based measure of the economic burden
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Canada ». 28(3) : 92-98.
6. Supra 3 et Fortin, Miriam. 2009. Entrevue personnelle le
1er mai. Pour plus de renseignements sur les groupes et
les résultats pour la santé, consultez l’Enquête nationale
sur la santé de la population <http://www.statcan.gc.ca/
concepts/nphs-ensp/nphs-ensp1-fra.htm>.
20. Katzmarzyk, P.T., Gledhill, N., et Shephard, R.J. 2000.
« The economic burden of physical inactivity in Canada
Canadian Medical Association Journal ». Novembre.
7. Supra 2.
8. Supra 3.
21. Fortin, Miriam. 2009. Entrevue personnelle le 1er mai.
Pour obtenir plus de renseignements sur les groupes et
les résultats pour la santé, consultez l’Enquête nationale
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9. Association canadienne du diabète. La prévalence et les
coûts du diabète. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet :
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PrevalanceandCostFR_09.pdf>
10. Instituts de recherche en santé du Canada. Investir dans
l’avenir du Canada 2004 – 2005 : Les maladies cardiovasculaires, Recherche en santé. (Consulté le 1er juin 2009).
Sur Internet : <http://www.cihr-irsc.gc.ca/f/28901.html>
22. Gouvernement de la Colombie-Britannique. « Measuring
our Success – Progress Report 1, ActNow BC ». (Consulté
le 1er juin 2009). Sur Internet : <http://www.actnowbc.ca/
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11. Société canadienne du cancer Comité directeur. 2009.
Statistiques canadiennes sur le cancer, 2009. Toronto :
Société canadienne du cancer. (Consulté le 1er juin 2009).
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23. Programme Foresight du gouvernement du Royaume-Uni.
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www.foresight.gov.uk/Obesity/Obesity_final_part1.pdf>
12. Santé Canada. 2002. Rapport sur les maladies
mentales au Canada. Ottawa : Travaux publics et
Services gouvernementaux Canada.
24. Supra 3.
25. Tiedemann, M. et Valiquet, D. L’euthanasie et l’aide au
suicide au Canada. Bibliothèque du Parlement. (Consulté
le 1er juin 2009). Sur Internet : < http://www.parl.gc.ca/
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13. Association médicale canadienne. 2008. L’air qu’on
respire – Le coût national des maladies attribuables à la
pollution atmosphérique. (Consulté le 1er juin 2009). Sur
Internet : <http://www.cma.ca/index.cfm/ci_id/86830/
la_id/1.htm>
26. Cash, S.B., Sunding, D.L. et Zilberman, D. 2006. « Fat
taxes and thin subsidies : Prices, diet, and health
outcomes. Acta Agriculturae Scandinavica C : Food
Economics ». Septembre. Vol. 2, Nos 3-4 : 167-174(8).
176
Partie III
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La fonction publique du Canada en 2017
Fonction publique 2.017 : vision de canada@150
En se fondant sur les idées tirées du processus de prospective, les travaux des autres groupes des participants et de
leur propre recherche et expérience, un groupe de participants du projet canada@150 a écrit étude suivante sur l’avenir
À noter : Les pages suivantes contiennent des tableaux que plusieurs groupes de participants ont créés (par exemples :
des bandes dessinées, des annonces publicitaires et des affiches). Des tableaux illustrent de façon vivante leur
vision de la vie dans la fonction publique en 2017. Ils se trouvent aux pages 181, 185, 189, 193, 197, 201, et 205.
Fonction publique 2.017 :
vision de canada@150
En juin 2008, à une époque de renouvellement de la
fonction publique fédérale, 150 jeunes fonctionnaires
ont été invités à analyser, débattre et déterminer
comment la fonction publique du Canada pourrait se
préparer à relever les défis complexes susceptibles de
se présenter en 2017, lorsque le Canada célèbrera son
150e anniversaire. Engagé dans une collaboration
continue, virtuelle et personnelle, le groupe canada@150
a examiné les principales forces motrices du changement,
échafaudé des scénarios d’avenir et étudié des défis
stratégiques horizontaux en vue d’élaborer des options
et des recommandations quant à la façon de servir
plus efficacement la population canadienne en 2017.
• place l’accent sur la confiance, l’apprentissage,
l’intégrité et le rendement individuels et
organisationnels.
Nos recommandations en matière de renouvellement
traitent directement de questions telles que la façon
dont la fonction publique pourrait gérer son talent
et effectuer son travail, les instruments stratégiques
qu’elle pourrait utiliser, et avec qui et comment elle
pourrait travailler et interagir. Chaque question permet
d’examiner le contexte et les facteurs clés, de déterminer les besoins apparents et de discuter de la façon
dont la mise en œuvre des recommandations pourrait
changer notre fonction publique. Nos recommandations
vont de la création d’une approche articulée en matière
de gestion de la carrière, à la promotion d’une confiance
accrue dans la fonction publique, en passant par
l’utilisation de technologies novatrices pour élaborer
et mettre en œuvre les politiques publiques.
Pour relever les défis de 2017 et au-delà, on s’entend
sur la nécessité d’examiner les méthodes, les fonctions
et les rôles actuels de la fonction publique. Le monde
est de plus en plus complexe et globalisé : la population
canadienne est en moyenne plus âgée, les technologies
d’interaction sociale sont désormais omniprésentes et
le public canadien demande plus d’engagement en
matière de gouvernance, une meilleure qualité de vie
et la protection de l’environnement naturel. Comment
la fonction publique s’adaptera-t-elle pour relever les
défis stratégiques attendus?
Nous vivons, travaillons et interagissons dans une
société mondiale qui évolue rapidement. Nous sommes
donc conscients que cela crée de nouvelles attentes
pour des politiques publiques et une administration
plus accessibles et réceptives au changement. La vision
de FP 2.017 sur le renouvellement offre des options
tangibles pour soutenir une fonction publique fondée
sur des principes de confiance, de collaboration et de
souplesse, et qui puisse explorer, s’engager, donner des
conseils et faire preuve de leadership à mesure que
notre monde change. En fait, notre vision axée sur
l’avenir renforce les paroles de l’Honorable Kevin G.
Lynch, ancien-greffier du Conseil privé : « Renouveler,
c’est également faire en sorte que notre travail et nos
méthodes demeurent efficaces et pertinents dans un
environnement en constante mutation. »
Ce document a pour but d’examiner l’impact que
ces changements auront sur les rôles de la fonction
publique du Canada en tant que : fournisseur de
services directs et indirects, administrateur du réseau
de sécurité sociale, organe de réglementation et
stimulateur de la compétitivité nationale, promoteur
de la science et de l’innovation, gardien d’une société
diverse, tolérante et solidaire, conseiller impartial et
loyal dans l’élaboration de politiques, intervenant
mondial respecté, chef de file et innovateur confiant
en matière de politiques.
1. Introduction
Depuis juin 2008, 150 jeunes fonctionnaires fédéraux
Compte tenu de ces rôles, la vision établie pour la
fonction publique de 2017 (FP 2.017) est celle d’une
organisation vouée à l’excellence, qui :
identifient, analysent et discutent de défis complexes
auxquels le Canada pourrait faire face au moment
de célébrer son 150 e anniversaire, de même que les
incidences que ces défis pourraient avoir sur la fonction
publique. Ce document vise à la fois à présenter
notre vision collective pour la fonction publique
• attire, perfectionne et gère efficacement un bassin
de talent représentatif et performant ;
• mise sur sa capacité et sa structure en matière
d’engagement afin d’élaborer des politiques
holistiques et concertées;
178
Canada@150 R apport de recherche | PartIE III
de 2017 et à avancer, pour considération, certaines
idées qui pourraient nous aider à relever les défis de
l’avenir.
régions du pays et ailleurs dans le monde. La fonction
publique appuie les ministres et sert les Canadien(ne)s
en remplissant des rôles tels que:
Nous sommes un groupe de fonctionnaires provenant
de plus de trente ministères fédéraux, dix provinces,
deux territoires et trois continents. Nous couvrons trois
générations, provenons de divers milieux universitaires
et professionnels et avons travaillé pour des organismes
du secteur privé et du secteur de l’économie sociale.
Cette diversité amène une abondance de perspectives,
de nouveauté et d’énergie.
• fournisseur de services directs et indirects;
• participant au réseau de sécurité sociale;
• organe de réglementation;
• producteur de preuves crédibles dans l’intérêt public;
• conseiller, chercheur et communicateur en matière
de politiques;
• gardien du système et des valeurs démocratiques
du Canada;
Nous avons identifié les principales forces de
changement, examiné les défis stratégiques horizontaux
et proposé des options en prévision de 2017. Nous
avons également réfléchi sur l’impact que le résultat
de nos délibérations pourrait avoir sur les rôles de
la fonction publique actuelle et sur la façon dont elle
pourrait devoir s’adapter afin de rester à la hauteur,
dans un monde en constante mutation. Bien que nous
ayons effectué la majorité de notre travail dans un
environnement coopératif de Web 2.0, nous avons
aussi rencontré, par le biais de réunions, conférences
et entrevues, des fonctionnaires d’expérience et
d’autres experts en la matière.
• négociateur représentant les Canadiens;
• gestionnaire des programmes fédéraux et habilitateur
d’organismes privés.
La fonction publique a contribué à faire du Canada
ce qu’il est aujourd’hui, en raison de son efficacité à
exécuter ses divers rôles. L’amélioration continue de la
fonction publique permettra au Canada de continuer
de progresser. En tant que nouveaux fonctionnaires,
nous avons analysé et fait l’expérience de ces divers
rôles. Ce faisant, nous avons cerné quelques problèmes
qui, s’ils ne sont pas réglés, pourraient faire en sorte
que l’organisation éprouve de la difficulté à répondre
aux attentes des citoyens et citoyennes et à s’acquitter
de son mandat en 2017; ces problèmes comprennent
notamment les suivants :
Nous reconnaissons que nous possédons beaucoup
moins d’expérience qu’un grand nombre d’autres
fonctionnaires, une expérience qui surpasse souvent
la sagesse acquise uniquement par la recherche.
Cette réalité est décuplée par le fait que la plupart
d’entre nous n’étions pas des experts dans les
domaines stratégiques choisis, et que canada@150
n’était pas notre travail à temps plein. Malgré cela,
notre aventure a été gratifiante et nous a enthousiasmés
quant à l’avenir de la fonction publique. Nous espérons
que vous partagerez notre engouement et que vous vous
joindrez à nous dans la poursuite de cette aventure,
alors que nous mettrons en œuvre notre vision de la
fonction publique de 2017.
• structures hiérarchiques qui ralentissent la rapidité
d’action et rendent les communications moins claires;
• culture opposée au risque, qui n’incite pas à la
créativité ou à l’innovation;
• l’accent placé sur l’imputabilité, ce qui renforce
la hiérarchie et favorise une culture opposée au
risque, qui s’attache aux résultats à court terme
plutôt qu’à l’amélioration à long terme et qui fonde
les relations sur les responsabilités contractuelles
plutôt que sur la confiance;
2. Où en sommes-nous?
Les rôles de la fonction
publique
• relations déficientes avec les intervenants, les
citoyens, les autres ministères et les autres ordres
de gouvernement, qui empêchent l’établissement de
partenariats et de délibérations significatives;
• querelles territoriales internes (tant interministérielles qu’intraministérielles) pour déterminer qui
devrait assumer la « direction » d’un enjeu, résultant
en un environnement encore plus complexe et
hostile;
Avant d’analyser notre vision de la fonction publique de
2017, nous devons d’abord définir le rôle de la fonction
publique d’aujourd’hui.
L’ampleur du rôle de la fonction publique fédérale
devient plus claire lorsqu’on regarde sa taille – plus
d’un quart de million d’employés dans toutes les
• limites juridictionnelles de longue date et
incontestées qui entravent la collaboration entre
les différents intervenants d’un enjeu commun;
179
Nous continuerons de ressentir la force
d’attraction de la mondialisation
• animosité régionale et confiance décroissante envers
le gouvernement, qui accroissent la difficulté de
travailler ensemble pour comprendre et régler nos
problèmes communs.
« Il a été dit que s’opposer à la mondialisation,
c’est comme s’opposer aux lois de la gravité. »
En tant que participants à canada@150, nous sommes
confiants qu’un grand nombre de ces problèmes peuvent
être surmontés.
Kofi Annan. 2000. « Opening Address, »
53e conférence annuelle de DPI/NGO, New York,
le 28 août. [Traduction]
3. Qu’est-ce qui change?
Dans cette partie, nous analysons les tendances et
Indépendamment de la récession actuelle, la mondia
lisation est en train de changer les tendances en matière
de commerce et d’investissement, et l’on s’attend à
ce que les économies émergeantes, telles la Chine
et l’Inde, jouent un rôle de plus en plus important
en 2017. On peut s’attendre à ce que leur contribution
aux discussions internationales sur divers sujets,
comme la sécurité, les droits de la personne, la protection
de l’environnement et le développement durable,
augmente au même rythme que leur poids économique.
L’importance relative du Canada à l’échelle mondiale
s’en trouvera réduite, ce qui exigera l’utilisation de
nouvelles façons de faire pour atteindre les objectifs
fixés en matière de politique étrangère.
les moteurs de changement, et décrivons ensuite
comment ces derniers pourraient influencer le rôle
du gouvernement en 2017.
3.1 Tendances et moteurs
de changement
En 2017, la démographie ne sera pas un facteur,
elle sera le facteur
En 2015, « ce serait la première fois dans
l’histoire de la population canadienne que
le nombre de personnes âgées surpasserait
celui des enfants ».
Les nouvelles technologies ont changé nos
façons d’apprendre, de travailler et de vivre
Statistique Canada. 2005. Projections démo
graphiques pour le Canada, les provinces et
les territoires, 2005-2031. Ottawa : Industrie
Canada.
« La prochaine génération de fonctionnaires sera
la plus instruite, la plus réseautée et la plus
avisée que jamais en matière de technologie.
Ces fonctionnaires se présenteront avec des
attentes élevées et sans bagage organisationnel.
Employés de façon appropriée, ils pourraient
être des agents de changement profond donnant
la force d’impulsion au renouvellement
du gouvernement, y compris des processus
transformés et des systèmes habilitants...
Il est temps de rêver en grand. »
La population du Canada sera plus âgée, plus
nombreuse et plus variée. On peut s’attendre à ce
qu’une population vieillissante ait des incidences
importantes sur la prestation de services publics
tels que les soins de santé, ainsi que des réper
cussions sur le marché du travail. L’introduction
d’une nouvelle génération de travailleurs est un
effet corollaire lié à la population vieillissante. Cette
génération, qui a été décrite comme un facteur
perturbateur, s’attend généralement à davantage
de souplesse en matière d’heures de travail, de
lieux de travail et d’utilisation d’outils technologiques.
En 2017, la population du Canada se chiffrera à
environ 35 millions d’habitants (Statistique Canada,
2005), ce qui exercera des pressions accrues sur
l’environnement, en raison de l’accroissement de la
production et de la consommation1. La diversité de
la population aura des répercussions sur une gamme
complète de questions de politique générale, allant
de la cohésion sociale et de la prestation de services
à la dégradation de l’environnement et aux soins
de santé.
Sutherland, A. 2008. The Federal Policy
Community: A Practitioner’s Perspective
of the Road to 2017. Document de travail
non publié. [Traduction]
Avec des innovations comme Twitter, Skype, YouTube,
les Blackberries et les iPhones, la technologie devient
plus qu’un outil de travail : elle devient un moyen par
lequel les individus s’affichent et se définissent. Bien
que cela soit difficile à imaginer, les progrès actuels
pourraient rendre les technologies les plus avantgardistes d’aujourd’hui désuètes d’ici 2017. L’avancement
des technologies aura des répercussions dans tous les
secteurs, y compris dans le secteur des relations entre
les citoyen(ne)s et les gouvernements.
180
le 3 mai 2017, mise à jour 8h00
ANNONCE DE POSSIBILITÉ D’EMPLOI
Renseignements sur le poste
Qualifications essentielles
Numéro de processus de sélection :
2017-GVT-CANADA-001825
Études : diplôme universitaire avec spécialisation
acceptable dans n’importe quel domaine ou
expérience équivalente.
Titre(s) du(des)
politiques
poste(s) :
Consultant(e)
en
Compétences essentielles :
- capacité de travailler dans des équipes
multidisciplinaires avec des intervenants
multiples;
- capacité de gérer des projets;
- capacité d’apprentissage et ouverture d’esprit;
- capacité de gérer le risque;
- connaissance de la plateforme Web.2.017;
- capacité de mobiliser les partenaires;
- adaptabilité et flexibilité.
Classification(s) : s/o
Salaire : salaire de base 75 000$ - 120 000$
selon votre expérience préalable (toute expérience
sera considérée : privé, public, ONG, académique,
etc.). Au salaire de base, s’ajoutent des primes de
rendement.
Organisation(s) fédérale(s) : Gouvernement du
Canada – équipe multidisciplinaire. Le candidat(e)
sélectionné(e) sera affecté(e) dans des équipes de
projets travaillant sur des divers enjeux
stratégiques. Nous avons présentement des
ouvertures dans les équipes multidisciplinaires
suivantes : Intégration des réfugié(e)s climatiques,
Participation du Canada à la Force armée
internationale de l’ONU, Secrétariat canada@175,
etc.)
Compétences dans les langues officielles :
Poste(s) bilingue(s). Tout(e) fonctionnaire a le droit
de travailler dans la langue de son choix. Les
candidat(e)s doivent avoir une compréhension de
base des deux langues officielles. Les candidat(e)s
qui ne rencontrent pas cette exigence pourront
recevoir une formation pour une mise à niveau.
Autre(s) information(s)
Endroit : possibilité de travailler au siège social
/dans un des nos bureaux satellites dans la région
de votre choix / et/ou télétravail.
Milieu de travail :
- bâtiment(s) écologique(s) (certifié LEED) (siège
social, bureaux satellites);
- centre
de
conditionnement
physique
(vestiaires, douches, etc.);
- service de garde gratuit disponible sur les
lieux;
- l’employeur assume les frais de transport en
commun / le covoiturage ainsi que les frais
associés au télétravail;
- 20% du temps de travail peut être affecté à
des projets du choix du (de la) candidat(e) en
lien avec l’intérêt public;
- accès à une salle de détente et de créativité.
Type d’annonce : contrat de 5 ans avec possibilité
de prolongation selon le rendement.
Zone de sélection/Date de clôture
Ouvert aux : résident(e)s du monde et de la station
spatiale internationale.
Date de clôture : le 3 juin 2017
Date d’entrée en fonction : le 2 juillet 2017
Pour postuler :
Veuillez envoyer votre candidature électronique
par :
FaceBook.com
FonctionnaireBook.gc.ca
181
Canada@150 R apport de recherche | Il est maintenant généralement reconnu que
l’activité humaine modifie les écosystèmes
de la planète
PartIE III
les citoyens protestent et cherchent des voies de
rechange, facilitées en partie par les progrès technolo
giques. Cette tendance se poursuivra en 2017. Toutes
proportions gardées, une déférence décroissante n’est
pas nécessairement indésirable et peut être l’indice
d’une renégociation graduelle du « contrat social ».
Toutefois, combiné à la confiance décroissante et
à l’absence de stratégies appropriées pour y répondre,
le gouvernement fédéral pourrait perdre de sa
pertinence et voir les tensions s’accroître entre les
initiatives locales et ses politiques 2.
« L’économie est devenue un parasite de la
nature. Le problème pour le parasite, bien sûr,
est qu’il ne peut se permettre de réussir à un
point tel qu’il tue son hôte, à défaut de quoi il
périt également... »
Professeur William Rees, University of British
Columbia. Cité dans Wood, C. 2008. « The Business
of Saving the Earth: Ecological economists
are assigning a price to watersheds and other
biological factories, » The Walrus. Novembre. 5(8).
[Traduction]
Même lorsque la terre était plate, les personnes
travaillaient à des problèmes complexes; dans un
monde où la terre est ronde, la complexité prend
de nouvelles dimensions
Les modes de production et de consommation actuels,
et leur expansion au sein des économies émergeantes,
pourraient mettre à rude épreuve les écosystèmes du
monde, dont un grand nombre sont déjà vulnérables,
voire sur le point de s’effondrer. L’adoption de modes
de production et de consommation plus durables sera
le défi environnemental principal des gouvernements
au cours du 21e siècle. Dans cette foulée, mentionnons
le phénomène du changement climatique qui engendre,
au niveau planétaire, des changements en matière de
précipitations, d’occurrences de maladies et d’évènements
climatiques extrêmes plus fréquents. L’incertitude
nationale et internationale actuelle concernant l’étendue
de l’incidence humaine sur l’environnement et la
façon d’y remédier crée de l’incertitude quant à 2017.
« Dans une économie de plus en plus mondiale,
les défis stratégiques transcendent les frontières
géopolitiques, socioéconomiques, culturelles
et générationnelles. Ce faisant, ils éprouvent les
gouvernements conventionnels comme jamais
auparavant. Les enjeux tels que les pandémies,
le vieillissement de la population, le changement
climatique, les attentes grandissantes des
citoyens et la sécurité publique sont à la fois
locaux et planétaires de par leur nature.
Ces défis complexes mettront les interactions
gouvernementales de plus en plus à l’épreuve
au cours des années à venir. »
MacMillan, P., A. Medd et P. Huges. 2008.
Provoquer ou subir le changement : L’avenir
de la collaboration gouvernementale et le
Web 2.0. Deloitte.
Le public veut participer
« Pour ce qui est tout d’abord de l’influence
croissante des citoyens, l’époque où les gouvernements disposaient d’un pouvoir fondé sur
un quasi-monopole de l’information est bel
et bien révolue : nous pouvons aujourd’hui
obtenir, transformer et transmettre des flux
d’information d’une manière qu’aucun
gouvernement ne peut plus empêcher. Mieux
encore, ce ne sont plus les « émetteurs»
traditionnels de cette information qui en
déterminent la nature mais bien ses
« récepteurs». »
Deux raisons principales rendent les enjeux de plus
en plus complexes: notre compréhension du sujet
traité devient plus nuancée (des causes et des effets
multiples sont associés aux problèmes) et le grand
nombre d’intervenants touchés par les problèmes
donne lieu à des relations complexes. Essentiellement,
plus nous en savons, plus nous réalisons l’étendue
de ce qui nous reste à connaître et plus nous voulons
contribuer aux décisions que cela entraîne.
3.2 L’avenir attendu – Comment
les moteurs de changement
pourraient influencer le rôle
du gouvernement
Thomas J. Courchene. 2005. « Nous, Citoyels » :
Le pouvoir des citoyens à l’ère de l’information »,
Options politiques. 26(3): 43-50.
Il est clair que le public canadien fait preuve de
moins de déférence à l’égard des décideurs politiques.
De plus en plus, le public canadien demande des
approches plus ouvertes et participatives à la prise
de décisions gouvernementales. À défaut de cela,
Nous avons défini plus tôt les rôles et responsabilités du
gouvernement fédéral. Nous examinerons maintenant
comment ces rôles et ces responsabilités évolueront à
la lumière des changements qui se produiront d’ici 2017.
182
Canada@150 R apport de recherche | Fournisseur de services directs et indirects :
changement dans les attentes, les canaux
utilisés et les clients
PartIE III
puisque la récession actuelle pourrait mener non
seulement à des réformes éventuelles du système
d’assurance emploi, mais aussi à un rôle accru du
gouvernement fédéral pour aider l’économie canadienne
à transiter vers une économie post-industrielle et
axée sur le savoir. Le réseau de sécurité sociale pourrait
en venir à être défini non seulement en tant que
prestation d’une aide au revenu de base, de soins de
santé et de l’enseignement primaire mais aussi en
tant que droit à une formation et un enseignement
permanents, à un accès accru à des traitements
expérimentaux et novateurs, à un logement abordable
et à un soutien direct aux initiatives axées sur la
collectivité. Bien qu’un grand nombre de ces domaines
relèvent en partie ou en totalité de la compétence
provinciale ou municipale, les citoyens sont susceptibles
d’insister sur une action rapide, de la coordination
et un système simple et fonctionnel, peu importe les
limites juridictionnelles, et cela tout en exigeant un
accès égal à des services égaux d’un océan à l’autre.
Le rôle fédéral de « participant » pourrait donc être
élargi à celui d’« habilitateur » ou même de « fournisseur
actif », selon les politiques, la dynamique et la capacité
régionale relative.
Les attentes des citoyens vis-à-vis des services offerts
par leurs gouvernements augmenteront. À mesure
que le secteur privé adoptera de nouvelles technologies
d’amélioration des services (p. ex. capacité accrue
de faire affaire en ligne ou au moyen de dispositifs
mobiles), le gouvernement pourrait faire l’objet de
pressions pour un accès et une qualité de services
similaires. Les demandes visant des services plus
personnalisés et adaptés à la démographie sont
susceptibles de s’intensifier avec le vieillissement
des baby-boomers. La capacité des particuliers
de communiquer rapidement à un grand public par
l’intermédiaire des média Web 2.0 et 3.0, combinée
à une déférence réduite à l’égard de l’autorité en général,
exigera du gouvernement le maintien de services de
qualité, adaptés aux particuliers et offerts sur demande.
De plus, l’éventail des services actuellement offerts
par le gouvernement est susceptible de changer.
Les restrictions financières, dictées par une réduction
possible de la main-d’œuvre disponible (et, par
conséquent, une assiette fiscale réduite), par une dette
imputable aux dépenses publiques accrues au cours
de la récession actuelle et à des priorités concurrentes
(comme par exemple les transferts aux provinces
pour les soins de santé), exerceront des pressions sur
le gouvernement fédéral pour qu’il réduise ou même
élimine certains domaines de services. La prestation
de services, qu’elle soit directe ou indirecte, est un
domaine de l’activité gouvernementale et de la fonction
publique susceptible de faire l’objet de défis importants
d’ici 2017, possiblement à une même échelle qu’au milieu
des années 1990, lorsque les réductions budgétaires
imposèrent un changement de paradigme dans la théorie
et la pratique de la prestation de services publics.
Organe de réglementation dans un contexte
mondial : passer d’une simple recherche de
l’équilibre à l’atteinte de la protection, de la
compétitivité et de la confiance.
En 2017, la réglementation devra être plus réceptive
et mieux coordonnée à l’échelle internationale afin
de répondre à la mondialisation et à l’accélération du
rythme de développement technologique. En même
temps, la réglementation devra être plus contraignante
et efficace afin d’atteindre ses objectifs publics de
protection de la santé, de la sécurité, de la sûreté et
de l’environnement. L’avènement d’industries et de
services entièrement nouveaux exigera un environnement
réglementaire prévisible et adaptable pour maintenir
la compétitivité canadienne et la confiance du public.
La réglementation deviendra encore plus interprovinciale
et internationale, puisque les problèmes complexes,
tels que le changement climatique, le maintien de la
stabilité des institutions financières mondiales et la
protection de l’Amérique du Nord contre le terrorisme
international ou les pandémies, ne pourront être
réglés efficacement par un seul ministère, organisme
ou gouvernement. Les agents de réglementation,
qui par le passé provenaient de milieux techniques
et scientifiques, devront également devenir de bons
communicateurs afin de répondre à un public plus
exigeant et susceptible d’être davantage intéressé
à contribuer et à participer aux débats stratégiques
concernant le niveau et le type de réglementation
Participant au réseau de sécurité sociale :
ressources restreintes, mais possibilités
accrues quant au rôle, à la pertinence et
au renouvellement
Le gouvernement fédéral devra optimiser l’utilisation de
ses revenus pour faire face à une demande croissante
de services et de programmes de la part de la population.
Les pressions budgétaires au niveau provincial, en
particulier l’augmentation des coûts des soins de santé
(qui augmentent présentement de 6 % par année, en
moyenne, soit bien au-delà du taux d’inflation), sont
susceptibles de continuer à pousser le gouvernement
fédéral à accroître ses transferts aux provinces et
territoires en 2017. Toutefois, le financement des soins
de santé pourrait n’être que la pointe de l’iceberg,
183
appropriés pour composer avec divers risques. Ce
phénomène se manifeste déjà dans divers domaines,
tels la salubrité des aliments et des produits,
l’utilisation de produits chimiques et des produits
de santé naturels, les techniques de reproduction
humaine assistée ou encore les approbations environ
nementales réglementaires s’appliquant aux grands
projets liés aux ressources ou à l’énergie.
responsables à l’égard du public et conscient des
droits de la personne dans l’exécution de leurs tâches.
En ce qui concerne les Forces canadiennes, les
menaces mondiales continues, telles que les États
fragilisés, ainsi que les nouveaux défis qui pourraient
surgir (p. ex. nécessité d’un déploiement rapide en cas
de crise nationale ou internationale) pourraient
exiger une accélération du rythme opérationnel.
Producteur de preuves crédibles dans
l’intérêt public : contribuer à la résolution
de défis stratégiques complexes
Les institutions civiques continueront de chercher
une façon d’engager une génération qui préfère les
mécanismes informels de participation à la vie civique
au processus démocratique formel. À une époque
où la technologie offre davantage de possibilités de
communication, mais où les publics sont de plus
en plus fragmentés, de nouvelles stratégies d’action
directe devront être mises en place afin de « brancher »
la société au processus démocratique.
En 2017, le rôle de la fonction publique de fournir
des preuves crédibles et impartiales prendra davantage
d’importance afin de répondre à la complexité croissante des questions qui se posent au gouvernement
et la rapidité des changements technologiques. À
titre d’exemple, la collectivité de la science et de la
technologie (S-T.) devra continuer à produire des
preuves crédibles impartiales à l’appui de l’élaboration
de programmes, de règlements, de politiques et de
services. À une époque de déférence décroissante, les
collectivités d’experts au sein du gouvernement
fédéral joueront un rôle crucial en offrant une expertise
crédible reconnue qui, en retour, augmentera la
légitimité de la prise de décisions du gouvernement.
Compte tenu des orientations différentes des
recherches effectuées dans les universités (c.-à-d.
la recherche axée sur des enquêtes) par opposition
aux recherches effectuées au sein du gouvernement
(c.-à-d. Recherche basée sur un mandat d’intérêt
public), et dans un contexte où l’accent sera mis sur
une collaboration croissante entre les divers milieux
de la recherche, il y aura sans doute une certaine
confusion quant au rôle de chacun dans le domaine.
Reconnaissant que les pressions financières continues
exigeront la priorisation des activités à l’interne, il faut
s’assurer dès maintenant qu’il existe suffisamment
de ressources pour appuyer la recherche portant sur
des sujets liées au bien public, tels que la protection des
consommateurs (p. ex. salubrité des aliments et des
produits), la protection environnementale et la sécurité
nationale.
Conseiller, chercheur et communicateur en
matière de politiques : fournir des politiques
sur demande tout en passant le flambeau
En 2017, la technologie permettra, à tous et chacun de
contribuer facilement et à faible coût au développement
et à la mise en œuvre de politiques générales, élar
gissant ainsi la collectivité existante des intervenants
en matière de politiques. Tout comme les agents
de réglementation, la collectivité responsable de
l’élaboration des politiques au sein de la fonction
publique devra devenir plus souple afin de présenter
des conseils justes et exhaustifs aux décideurs, en
temps réel. La nature de plus en plus mondiale et
complexe des problèmes stratégiques pourrait
également exercer des pressions sur les modèles
organisationnels traditionnels de la fonction publique,
en exigeant des réactions stratégiques coopératives
et rapides, qui pourraient être communiquées via les
plateformes médiatiques existantes et nouvelles. En
outre, d’ici 2017, le changement générationnel au sein
de la fonction publique se traduira par une cohorte
plus jeune, peut-être aussi moins loyale à l’organisation,
ce qui rendra la mémoire institutionnelle plus difficile
à établir et à maintenir. Toutefois, la technologie
pourrait permettre une collaboration accrue à travers
une zone géographique plus large, ainsi qu’une
saisie plus efficace de la mémoire institutionnelle.
Gardien des valeurs et du système démocratique
du Canada : devoir rempli avec honneur
dans un Canada varié et un monde incertain
Négociateur représentant les Canadiens :
une interface à multiples niveaux pour un
monde multipolaire
Le rôle des institutions responsables de la sécurité et
de la justice demeurera peut-être inchangé en 2017,
mais la nature de leur environnement opérationnel
changera. Un public de plus en plus varié et critique
insistera pour que les institutions, telles que la GRC,
les tribunaux et les organismes chargés de la sécurité
nationale, soient plus représentatifs de la société,
En 2017, le gouvernement fédéral continuera de
collaborer et de négocier avec d’autres ordres
de gouvernement et d’autres institutions, tant au
niveau national qu’international; toutefois, la
184
Canada@150 R apport de recherche | La fonction publique de demain
exigera une collaboration efficace
et une gestion des connaissances
à la fine pointe de la technologie.
Communiqué
PartIE III
Archives des
connaissances –
Recherche
TD
PRÉVISIONS DE LA BANQUE
TSX : DE 2001 À 2017
TSX 2017
9/11
CNN…
Communiqué
Quelles sont
les dernières
nouvelles
économiques?
Examinons
les tendances
à long terme…
SM
Ministre
EN
ATTENTE
En
traitement…
Finance
– DG
BSIF
Appels en
attente
IC
SLPM
– SMA
FI
SC
Communiqué
Communiqué
Ces
données
sont-elles
à jour?
Demandons
aux
experts du
gouvernement.
Quelles
sont
les
tendances
sur le
plan
international?
Je suis très heureuse d‛avoir
participé au projet canada@150.
Grâce à ce dernier, la
communication d‛informations
repose maintenant sur la
collaboration et l‛utilisation
des technologies canadiennes
les plus récentes. Je peux
ainsi obtenir des données
à jour et consulter
les personnes compétentes,
en tout lieu et en
tout temps.
Activation du mode sécurisé dans 00 : 03
Je n‛ai
jamais été
aussi bien
informé…
en cinq
minutes.
185
De même pour
moi, Monsieur
le Ministre.
public de façon créative dans le but d’atteindre les
meilleurs résultats possibles tout en engageant moins
de dépenses. Pour permettre aux fonctionnaires de
mettre sur pied ce genre d’initiative et de surmonter
l’aversion au risque, les structures d’imputabilité
devront être revues pour encourager l’apprentissage
et l’amélioration, au lieu d’être axées sur les erreurs
honnêtes, parfois inévitables. Peu importe le scenario,
le plus grand risque du gouvernement que le gouver
nement court dans sa planification est celui de mettre
sur pied des initiatives trop prudentes, autant
dans leur application que dans leur exécution, qui les
empêchent d’atteindre les résultats ambitieux que les
Canadiens et les décideurs attendent.
nécessité d’interagir directement avec les administrations
municipales et autochtones s’accroîtra à mesure que la
taille, la complexité et le nombre de centres urbains et
de groupes autochtones autonomes augmenteront au
Canada. Dans le contexte de la montée de nouveaux
pouvoirs émergeants à l’échelle internationale, le Canada
devra maintenir un équilibre entre la nécessité de
travailler de façon plus coopérative avec les États-Unis
sur les questions continentales et le maintien de son
influence auprès d’institutions multilatérales telles
que les Nations Unies, le G8/G20 et l’Organisation
mondiale du commerce. Le défi sera non seulement
de permettre aux collectivités de fonctionnaires
œuvrant dans ces domaines de s’acquitter de leur rôle
dans ce nouveau contexte et avec des ressources
restreintes, mais aussi de s’assurer qu’ils travaillent
avec les intervenants des domaines de l’élaboration
des politiques et des programmes, où leur expertise
spécialisée pourra être appliquée à des défis à
moyen et long termes, par opposition à une gestion
des dossiers essentiellement tactique.
4.FP 2.017 : vision de
canada@150
À la suite de l’analyse d’où nous en sommes aujourd’hui et
de ce qui change la question évidente est la suivante :
et maintenant? En nous appuyant sur nos pensées et
prévisions, qu’espérons-nous pour la fonction publique
de l’avenir?
Gestionnaire des programmes
fédéraux et supporteur des organismes
non-gouvernementaux : surmonter
l’aversion au risque afin de permettre
le changement
Ce qui suit est notre vision. Ce n’est pas une vision de
ce que nous croyons que la fonction publique de l’avenir
sera, mais plutôt de ce que nous aimerions qu’elle
devienne. Cette vision reflète la façon dont nous croyons
que la fonction publique doit évoluer afin de relever
efficacement les défis d’aujourd’hui et de demain, tout
en devenant un organisme offrant le meilleur milieu de
travail au Canada. Dans certains cas, notre vision
s’appuie sur la recherche ou le travail de renouvellement
de la fonction publique actuel. Dans d’autres, elle
est fondée sur notre expérience collective en tant que
nouveaux fonctionnaires.
La prestation des services est le secteur de l’activité
gouvernementale le plus difficile à prévoir, tant en raison
de son ampleur que de l’incertitude relative entourant
sa place dans l’avenir. Si la tendance d’un rôle accru du
gouvernement se maintien, en particulier en matière
de projets de politiques budgétaires, au cours des années
menant à 2017 (i.e. dépenses supplémentaires dans
le domaine des infrastructures, augmentation des
transferts aux individus sous la forme de paiements
de pension ou d’initiative de rétention, etc.), la tendance
des années 1990, durant lesquelles le gouvernement
fédéral s’est retiré de nombreux programmes, pourrait
s’inverser, amenant le gouvernement fédéral à devenir
un intervenant actif dans la vie des Canadiens. D’un
autre côté, le fardeau financier engendré par les mesures
de stimulation actuelles, et la volonté d’équilibrer le
budget à moyen terme, pourrait restreindre la croissance
du gouvernement fédéral, possiblement même l’obliger
à réduire de taille.
Aucune vision de l’avenir n’est parfaite, mais il s’agit
d’un outil pour nous guider dans notre quête vers une
fonction publique de l’an 2017 qui servira les Canadiens.
Une fonction publique que les Canadiens trouveront
pertinente, qui satisfera et surpassera leurs attentes et
qui gagnera et maintiendra leur confiance. À cette fin,
nous nous sommes posé cinq questions :
• De quels types de personnes et de compétences
aurons-nous besoin?
Peu importe la grosseur du gouvernement fédéral,
les fonctionnaires devront être mieux outillés pour
communiquer efficacement les avantages de la prise
de risque calculée aux Canadiens et aux décideurs. La
prise de risque est nécessaire pour que de nouveaux
programmes ou de nouvelles initiatives novatrices
rencontrent leurs objectifs et afin de dépenser l’argent
• Comment gérerons-nous notre talent?
• Comment travaillerons-nous?
• Quels types d’instruments utiliserons-nous?
• Avec qui d’autre travaillerons-nous et de
quelles façons?
186
Canada@150 R apport de recherche | Nos réponses à ces questions, prises ensemble,
représentent notre vision : FP 2.017
PartIE III
de la restructuration du système lié aux ressources
humaines (RH) ait déjà été réalisée, il reste encore à
faire pour qu’il devienne un outil proactif et efficace
permettant le changement au sein de l’organisation.
L’essence des RH ne devrait pas porter sur le processus,
la bureaucratie ou les procédures, mais plutôt sur
les gens.
FP 2.017 est un organisme adaptatif qui place les bonnes
personnes aux bons postes au bon moment, qui appuie
un environnement de travail d’apprentissage et de
confiance, qui favorise une culture de collaboration,
qui est avisé en matière de technologie, qui fait la
promotion d’activités d’élaboration de politiques de
rechange novatrices et qui valorise l’engagement des
citoyens et des intervenants.
4.1.1 La fonction publique de 2017
devrait refléter la diversité du pays
« Dans un monde assombri par les conflits
ethniques qui déchirent les peuples, le Canada
figure comme modèle d’intégration des gens de
différentes cultures qui vivent et travaillent en
paix, dans la prospérité et le respect mutuel. »
Nous analysons chacun de ces éléments et proposons
ensuite des idées précises qui permettraient d’entre
prendre la transformation de la vision de FP 2.017 en
une réalité, à l’horizon du 150e anniversaire du Canada.
Nous avons organisé nos idées en trois groupes : les
principes généraux que nous devons reconnaître pour
réaliser notre vision, certaines mesures concrètes que
nous devrions entreprendre pour réaliser des progrès
mesurables vers la concrétisation de ces principes
généraux et, enfin, des idées plus audacieuses ou
peut-être plus stimulantes qui permettraient de changer
notre monde en tant que fonctionnaires. Nous vous
invitons à utiliser notre vision et ces idées comme point
de départ lors de vos propres conversations au sujet
des défis stratégiques qui se poseront au Canada en 2017,
et du type de fonction publique que nous devons créer
pour relever ces défis3.
Bill Clinton, Allocution prononcée au Parlement
du Canada, 23 février 1995
Il est impératif que la fonction publique reflète
la diversité culturelle et ethnique du pays. Notre
diversité permettra un meilleur accès aux services
gouvernementaux et leur adaptation à une communauté de plus en plus diversifiée. La diversité
dépasse les principes de l’équité en matière d’emploi
ou d’égalité d’accès pour englober notre diversité
géographique et la reconnaissance des expériences
non gouvernementales, qu’il s’agisse du secteur
privé, du secteur de l’économie sociale ou du monde
universitaire. Notre expérience en tant que participants à canada@150 nous a amenés à conclure
qu’une telle diversité favorise la créativité, la colla
boration, les compétences et les façons de faire
et de penser dont nous aurons besoin en 2017.
4.1 De quels types d’employés et de
compétences aurons-nous besoin?
Le plus grand atout de la fonction publique est son
quart de million d’employés, dont plusieurs sont
profondément passionnés par leur travail et dévoués au
service de leur pays, leur ministère et leur collectivité.
Nous devons :
• Nous assurer que les méthodes de recrutement et
d’embauche éliminent la discrimination par rapport
à l’expérience acquise dans le secteur privé, le monde
universitaire ou le secteur de l’économie sociale.
Toutefois, le maintien de cet engagement dépendra de
notre capacité à réinventer notre organisation. Dans
son rapport de 2009 à l’intention du premier ministre,
le greffier du Conseil privé soulignait que « ...si la
fonction publique continuait à jouer son rôle essentiel
au pays, nous devrions mettre un accent important
à long terme sur le renouvellement des effectifs – pas
seulement sur la mobilisation de nouvelles personnes
embauchées pour remplacer celles qui prennent leur
retraite, mais aussi sur le perfectionnement et
le renouvellement des capacités des personnes qui
poursuivent leurs carrières, et sur la recherche de
nouvelles compétences et de nouvelles façons de faire
les choses pour répondre aux défis futurs. »
• Reconnaître la diversité ethnique et religieuse en
faisant la promotion de modèles à suivre et en
éliminant les procédures qui défavorisent la pleine
participation de chacun dans la fonction publique.
Nous devrions :
• Nous abstenir d’utiliser l’Internet comme seul
média pour le recrutement externe. De nombreux
Canadiens continuent d’avoir un accès limité à
l’Internet.
FP 2.017 met l’accent sur une habilitation des employés
pour leur permettre d’innover, de collaborer et de réussir,
que ce soit à l’échelle de l’organisation, du gouvernement
ou à l’échelle internationale. Bien qu’une grande partie
• Nous assurer que les gestionnaires sont au courant
et font la promotion de tous les outils de recrutement
à leur disposition, notamment les programmes
d’équité d’emploi.
187
Canada@150 R apport de recherche | • Cesser de donner la préférence aux citoyens canadiens
dans le cadre des processus de recrutement. Cela
élargirait la réserve de candidats de haut niveau
admissibles, favoriserait la diversité et permettrait
de combler la pénurie prévue de main-d’œuvre
compétente.
PartIE III
L’avantage concurrentiel de la fonction publique (en
théorie du moins) est qu’elle offre à chacun un éventail
élargi de possibilités, dans l’ensemble du pays et partout
dans le monde, et ce, au sein d’une même organisation.
Toutefois, malgré les possibilités de détachement et de
mutation, l’expérience des participants de canada@150
porte à croire que les niveaux de classification utilisés
dans la fonction publique, combinés aux processus
actuels de mise en candidature, limitent la mobilité des
candidats et les possibilités d’utiliser leurs compétences
partout à travers la fonction publique. En effet, nous
avons vu des ingénieurs, des biologistes et des mathématiciens concevoir des politiques innovatrices au
même titre que des élaborateurs de politiques et des
avocats, et nous ne pouvons faire autrement que de
nous interroger sur l’utilité des classification et des
niveaux, puisqu’ils semblent restreindre la capacité
de l’organisation de tirer profit de la gamme complète
de compétences et talents de chaque fonctionnaire.
La fonction publique de 2017 devra considérer ses
employés comme des atouts à l’échelle de l’organisation.
• Permettre aux groupes ethniques sous-représentés
de fonctionnaires de devenir des modèles à suivre
et mousser l’intérêt quant aux possibilités qu’offre la
fonction publique.
• Permettre aux employés de ne pas participer aux
jours fériés de la foi chrétienne, qui seront remplacés
au lieu par des jours importants de leur religion.
Notre monde changerait pour le mieux :
• Comme il a été fait pour les concours externes, à
chaque occasion possible, supprimer les restrictions
géographiques et ministérielles pour les concours
au sein de la fonction publique. La mobilité au sein
de la fonction publique semble non seulement
souhaitable mais nécessaire.
Nous devons :
4.1.2 La fonction publique de 2017 devrait
considérer les employés comme
des atouts à l’échelle de l’organisation
et faire l’embauche de candidats pour
l’ensemble de la fonction publique –
pas uniquement pour un ministère
ou un poste particulier
• Passer d’une approche réactive et transactionnelle
quant à l’embauche de personnel (p. ex. un
poste pour une personne ayant des responsabilités
définies particulières) à une approche stratégique
(un poste pour des possibilités et responsabilités
multiples).
• Participer à un processus de recrutement honnête :
éviter de trop vanter auprès des candidats les
avantages présumés d’une position en fournissant
plutôt un aperçu réaliste de l’emploi afin que le
candidat prenne une décision éclairée.
« Un recrutement efficace signifie davantage
que simplement trouvé des gens compétents
pour figurer sur notre tableau de service. Il
s’agit vraiment de trouver les bonnes personnes
pour occuper les emplois pertinents au bon
moment afin de répondre aux besoins opérationnels des organisations du secteur public. »
• Faciliter et apprécier les cheminements de carrière
flexibles qui permettent de changer de ministère ou
d’acquérir de l’expérience à l’extérieur de la fonction
publique; reconnaître ces expériences comme
parties intégrantes d’une carrière au service des
citoyens.
L’honorable Kevin Lynch, ancien greffier du
Conseil privé et secrétaire du Cabinet. Seizième
rapport annuel au Premier ministre sur la
fonction publique du Canada. Ottawa : Bureau
du Conseil privé.
Nous devrions :
• Créer des comités de sélection intersectoriels pour
les réserves de main-d’œuvre qui servira à plusieurs
ministères, et dont la réserve comprendra différentes
classifications et niveaux.
En tant que fonctionnaires relativement nouveaux
dans la fonction publique, nous sommes souvent
perplexes devant les méthodes d’embauche actuelles.
Une éternité semble être requise pour embaucher un
individu, alors que la fonction publique déborde de talent,
sans compter ceux qui désirent y commencer une
carrière. Alors que notre monde change constamment,
les processus d’embauche semblent figés. Les fonc
tionnaires valoriseront un système rapide, souple et
flexible.
• Utiliser davantage les réserves à l’interne et à l’externe
afin d’identifier les employés qui constitueraient
des atouts pour la fonction publique.
• Utiliser différents outils pour évaluer les employés
éventuels (p. ex. les évaluations du rendement tous
azimuts), fournir des questions d’entrevue ouvertes
188
Canada@150 R apport de recherche | 189
PartIE III
Canada@150 R apport de recherche | et flexibles et diriger l’entrevue de manière appropriée
au type de travail (p. ex. si le poste est dans un
centre d’appel, effectuer une entrevue téléphonique).
PartIE III
the federal administration’s bilingualism policy is
the subject of criticism. The bilingualism policy would
increase problems with regard to recruiting and
motivating employees, especially those who wish to
move up the corporate ladder. Learning the other
official language could be perceived as an obstacle.
Furthermore, newcomers to Canada have contri
buted to and will continue to strengthen Canada’s
multilingual face, given that their increase is
necessary to demographic growth. For them, learning
our country’s two official languages, without
diminishing the richness of their own culture, is
critical to their integration into Canadian society.
It is therefore imperative that the public service
promote linguistic duality by fully integrating its
approach and adopting appropriate and effective
practices in the workplace.
• Conserver le statut des candidats dans les réserves
de main-d’œuvre compétente, même s’ils ont déjà
obtenu une offre d’emploi, afin que les gestionnaires
et les employés aient davantage de choix.
• Fournir une adresse de courrier électronique gc.ca
qui reste attribuée à un employé tout au long de sa
carrière dans la fonction publique afin de diminuer
les frais de transaction liés à une mobilité accrue
dans l’ensemble des ministères.
• Recruter pour constituer des équipes au lieu de
pourvoir à des postes.
• Mettre sur pied des groupes de travail pluridisciplinaires ou des groupes professionnels, qui
travaillent au niveau stratégique à divers niveaux :
ministériels, groupes fonctionnels et niveaux de
classification.
Our vision in that regard involves an understanding
of both official languages by all public servants,
so that all individuals can express themselves and
work in the language of their choice. Our vision also
involves managers of teams in designated bilingual
areas leading by example not only by promoting a
bilingual work environment, but also by working in
both official languages themselves and by creating
opportunities for their employees to practice their
second official language on a regular basis.
• Fournir aux employés la possibilité de se déplacer
facilement à l’intérieur et à l’extérieur de la fonction
publique. Offrir une telle souplesse permettra
à la fonction publique de rivaliser avec l’entreprise
privée et le secteur de l’économie sociale pour
obtenir une main-d’œuvre compétente, et une
plus grande possibilité de garder ses employés
compétents à long terme.
We must:
• Revise the second language training model to
promote basic training for all federal public
servants, so that they have an oral and written
comprehension of both official languages. As
a result, individuals could further communicate
in the language of their choice.
4.1.3 La fonction publique de 2017 sera
engagée dans une politique et des
programmes de bilinguisme qui
mettront l’accent sur la communication,
et non la compétition
• Use managers to seriously encourage employees
to work in the official language of their choice or
practice their second language so that bilingualism
becomes more of a reality and learning a second
language becomes easier.
Selon le sens de la recommandation suivante, cette
partie du rapport est délibérément en anglais. Cette
section est en français dans le rapport en anglais.
« Bilingualism is one of our distinguishing
features. (...) The challenge is to make it a
reality, to make it inclusive, not exclusive. The
challenge is how to get everyone on board. »
• Require managers to have a passive level of
bilingualism (oral and written comprehension). For
managers in areas designated bilingual by the
Official Languages Act, it is critical to require an
active level of bilingualism (ability to speak and
write in their second language) and to ensure that
work and communication are carried out in both
official languages, as evidenced by the performance
of their employees.
Beverly Nann. 2005. « Ce que j’en pense... » dans
Rapport annuel de La commissaire aux
langues officielles. Ottawa : Travaux publics
et Services gouvernementaux.
The Canadian Constitution and the Official
Languages Act make English and French the two
official languages of Canada. At the present time,
• Demonstrate flexibility: outstanding managers
are rare; they should be promoted and supported
in learning a second language.
190
être une organisation de confiance
We should:
• Be strategic with regard to second language training
by offering opportunities to new employees (the next
generation).
« Alors que nous nous dirigeons rapidement
vers une réalité mondiale encore plus
transparente et interdépendante, la confiance
au niveau professionnel est plus importante
qu’elle ne l’a jamais été... Une faible confiance
est le coût le plus important dans la vie et
au sein des organisations...»
• Diversify and improve the way second languages
are taught. Web 2.0 technology will make it possible
to offer online training to managers at the same
level, regardless of their geographic location. In
addition, the pooling of resources devoted to
second language training for various departments
will facilitate accessibility and reduce costs.
Stephen Covey. 2006. The Speed of Trust: The
One Thing that Changes Everything. New York:
Free Press. [Traduction]
• Encourage managers to speak and work in both
official languages, especially in designated bilingual
areas, and reward these initiatives by designating
them as « good practices. »
La confiance est un thème prédominant qui ressort de ce
rapport et de l’ensemble de l’expérience canada@150.
Dans le contexte des RH, la confiance véritable doit
d’abord être accordée aux employés par les cadres
dirigeants pour ensuite circuler parmi les employés.
De nombreux participants de canada@150 ont
observé que les cadres dirigeants créent une vaste
gamme d’environnements de travail, allant d’un
environnement où l’employé veut travailler jusqu’à
sa retraite, à un environnement moins stimulant où
l’employé commence à se chercher un nouveau poste
au cours des premières semaines d’emploi.
• Insist or require that second language levels be
maintained so that individuals are encouraged
to fully integrate bilingualism and demonstrate
respect for the investment that has been made.
Our world would change for the better... if the new
vision of the public service integrated English- and
French-speaking cultures into federal institutions:
• Offer and promote second language training to all
new indeterminate employees so that everyone
understands both official languages, if possible, at
the start of their career.
Nous devons :
• Investir le temps et les ressources nécessaires afin
d’informer adéquatement chaque nouvel employé
à propos de sa nouvelle organisation et du rôle qu’il
y assumera.
• Offer immersion programs in unilingual areas
to enable employees to practice actively their
second-language in their work environment, and
promote these programs as an integral part of
their career development, especially at the start
of an employee’s career.
• Faire confiance aux employés pour exécuter leur
travail et être créatifs dans la recherche de solutions.
• Donner aux employés la liberté de sortir des
sentiers battus, de questionner et de contester
sans être perçus comme naïfs ou combatifs,
mais plutôt innovateurs et curieux.
4.2 Comment gérerons-nous
nos talents?
La gestion des talents vise à faire en sorte que les
Canadiens soient desservis, aujourd’hui et en 2017,
par la meilleure fonction publique possible dans sa
capacité de répondre aux besoins uniques de chaque
employé. Tous les fonctionnaires souhaitent par leur
travail faire une contribution significative. En 2017,
les employés souhaiteront que la fonction publique
accorde de l’importance à leurs réalisations, qu’ils
aient passé cinq ans ou 35 ans au sein de l’organisation.
Les employés veulent une culture de l’excellence
organisationnelle qui récompense les employés qui
produisent de bons résultats, impose des mesures
correctives aux employés peu performants et offre
aux gestionnaires les outils et le soutien nécessaires
à l’atteinte de ces objectifs.
Nous devrions :
• Mener des entrevues de fin d’emploi auprès de chaque
employé prenant sa retraite ou quittant la fonction
publique, et faire un suivi des recommandations
pertinentes.
• Permettre aux employés de gérer des personnes
de niveaux supérieurs dans des projets d’équipes,
à l’intérieur de limites raisonnables.
• Utiliser des outils, comme l’évaluation de leadership
situationnel, afin de travailler avec les nouveaux
gestionnaires dès le début de leur carrière, pour les
aider à cerner les points à travailler, évitant qu’ils ne
développent de mauvaises habitudes qui perdurent.
191
• S’assurer que l’apprentissage est une partie intégrante
de l’organisation, mené à l’interne et qui s’applique
facilement à l’environnement de travail.
• Mettre en place une formation obligatoire pour les
superviseurs et les gestionnaires qui intégreraient les
concepts de confiance, de délégation, de leadership
et de style de communication. Favoriser le perfection
nement de ces compétences de gestion souple
dans l’ensemble de la fonction publique, pas
seulement celles figurant dans les classifications
de gestion.
Nous devrions :
• Mettre au point des plans de formation annuels
conçus par les gestionnaires de carrières (se
reporter à la section 4.2.3 pour une explication de
gestionnaires de carrières) ou un professionnel
de l’apprentissage spécialisé, selon les besoins de
chaque classification au sein d’une organisation.
• Embaucher des formateurs en milieu de travail à
temps plein (pas des conseillers bénévoles) qui
travailleraient avec un groupe de 50 à 100 nouveaux
superviseurs ou gestionnaires pour une période
d’un an dans le but de développer les compétences
dont ils ont besoin afin de gérer avec succès les
effectifs et les projets.
• Responsabiliser les gestionnaires et les employés
eu égard aux enseignements qu’ils tirent de
leurs activités d’apprentissage, ne pas seulement
s’assurer qu’ils les ont achevées.
• Inclure une série annuelle de journées
d’apprentissage auto-dirigée afin de permettre
aux employés d’assister à des ateliers, suivre
des cours pour se recycler en vue d’un emploi,
réseauter, suivre une formation à distance
ou encore suivre une formation linguistique.
• Fixer des objectifs pour encourager les modes de
travail non conventionnels (semaines de travail
comprimées, horaire variable, télétravail, etc.) afin
de démontrer que ces pratiques sont possibles et
donnent des résultats efficaces.
• Accroître l’accès aux programmes de perfection
nement, trop souvent réservés à la direction et
aux politiques, à d’autres secteurs comme la gestion
de programmes et l’approvisionnement.
être une organisation d’apprentissage
« Une seule conversation avec un homme sage
vaut mieux que dix années d’étude. »
• Mettre au point des cours qui permettent aux
adjoints administratifs de devenir des adjoints
de direction.
Proverbe chinois
• Permettre une formation entre employés.
Dans une période de changement et de complexité,
la connaissance constitue une force. Afin d’assumer
de manière efficace les rôles auxquels on s’attendra de
la part des fonctionnaires, nous devons constamment
renouveler nos compétences et nous adapter aux
nouvelles façons de faire. Pour réaliser cela, l’appren
tissage doit être une partie intégrante de notre vie de
travail. En 2017, nous pensons que l’apprentissage sera
une culture, et non une question de conformité et de
rapport écrit.
• Que le greffier du Conseil privé établisse un thème
pour la formation et le perfectionnement chaque
année, conformément aux priorités du moment.
À titre d’exemple, 2010 serait une bonne année
pour promouvoir la diversité et la sensibilisation
transculturelle avec le déroulement des Olympiques.
Cela ne limiterait pas les possibilités de formation
mais favoriserait plutôt, sur une base annuelle,
une mise en commun de connaissances par les
fonctionnaires.
Nous devons :
• Considérer l’apprentissage comme quelque chose
ayant lieu tous les jours, pas seulement pour l’emploi
actuel mais pour toute une carrière.
• Permettre les affectations, les détachements ou
les postes intérimaires dans l’entreprise privée
et le secteur de l’économie sociale comme moyen
d’apporter de nouvelles idées au sein de la
fonction publique.
• Se servir de l’apprentissage comme élément de
motivation pour l’employé et comme ressource
stratégique pour l’employeur. L’acquisition continue
du savoir doit être une exigence.
• Reconnaître d’autres formes d’apprentissage,
notamment les diplômes de collèges et pas
seulement les diplômes universitaires, lors du
recrutement.
• Exploiter le talent de tous les employés, pas
seulement les talents énoncés dans la description
de travail.
192
Canada@150 R apport de recherche | Gouvernement
du Canada
PartIE III
Government
of Canada
La fonction publique du Canada se classe
au premier rang à l’échelle mondiale
Selon le Rapport de l’ONU sur la gouvernance 2017
Ottawa, le 3 juin 2017 – Selon une enquête visant 52 pays et comptant plus de 30 indicateurs,
général Ben Mulroney a attribué la réussite du Canada au projet canada@150, une initiative
de renouvellement de la fonction publique lancée en 2008. Depuis la mise en œuvre des
recommandations de canada@150, le pays n’a cessé d’améliorer son classement, année
après année.
Vous trouverez ci-dessous un aperçu des éléments évalués. Pour consulter la version intégrale
du rapport, visitez le site recherchepolitique.gc.ca.
•
Rendement général de la fonction publique du Canada – Premier rang mondial
•
Niveau de respect voué à la fonction publique – Premier rang mondial
•
Approches pangouvernementales pour la résolution des enjeux sociaux – Premier rang
mondial
•
Santé et bien-être des employés – Deuxième rang derrière la Suède
•
Consultation sur les politiques en matière d’éthique – Troisième rang derrière la France
et le Royaume-Uni
•
Fonction publique représentative de la diversité culturelle et géographique du pays –
Premier rang mondial
100
80
60
40
20
0
Au
st
ra
Ca lie
na
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Ét e-U
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sU
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U s
to
pi
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Classement de l’ONU – 2017
Fiche de rendement de la fonction publique
Pays
193
Canada@150 R apport de recherche | 4.2.3 La fonction publique de 2017 devrait
être un employeur de choix
PartIE III
• Créer des gestionnaires de carrières des RH
responsables de perfectionner les connaissances,
les compétences et les habiletés d’un portefeuille
d’employés pour faire en sorte que l’ensemble des
besoins organisationnels soit rencontrés. Les
gestionnaires de carrières disposeraient des données
d’ensemble sur la disponibilité et l’endroit des
postes offerts et ils aideraient les membres de leur
portefeuille à saisir les possibilités.
En 2017, les pénuries de main-d’œuvre seront de
plus en plus courantes, rendant le marché du travail
très concurrentiel pour les employeurs. Pour
devenir un employeur de choix qui conserve les
employés compétents nécessaires à l’atteinte de ses
objectifs, la fonction publique de 2017 devra offrir
des environnements de travail souples, innovateurs
et motivants. De nombreux fonctionnaires croient
qu’ils ont la chance, au jour le jour, de contribuer de
manière significative à l’atteinte des objectifs de
leur organisation, alors que d’autres croient plutôt
qu’ils ne sont qu’un simple rouage de la machine.
Chaque employé possède un talent ou un ensemble
particulier de compétences que les employeurs
ne réussissent parfois pas à exploiter entièrement,
et cela est particulièrement le cas lorsque les
compétences débordent du cadre établi par la
description de travail de l’employé. Cette situation
engendre une perte d’occasions pour l’employé
et l’organisation.
• Faire l’embauche d’employés pour un mandat à
durée fixe de trois à cinq ans, où les deux parties
peuvent reconnaître les changements au niveau
de classification pour ce poste.
• Permettre que 80 p. 100 du temps de l’employé
soit alloué aux activités principales ayant trait à la
description de travail et que l’autre 20 p. 100 du
temps soit alloué à d’autres travaux ne faisant pas
partie de la description de travail officielle, mais
qui présente un intérêt pour la fonction publique
et les Canadiens.
Nous devons :
doit s’occuper des employés dont
le rendement est médiocre
• Offrir aux employés la possibilité de travailler sur
des dossiers, des projets ou des programmes qui
ont une incidence sur la vie des Canadiens de tous
les jours.
Il y a presque autant de facteurs qui entraînent
des problèmes de rendement des employés qu’il y a
d’employés. Pour être efficace dans un monde de
2017, marqué par la mondialisation et les attentes
élevées des citoyens envers le gouvernement, la
fonction publique doit traiter la question du rendement
médiocre.
• Appuyer les modes de vie actifs et sains des
employés.
• Fournir un endroit de travail propice à l’innovation
et aux rencontres sociales afin que les employés
puissent participer activement à des conversations
à l’extérieur d’une salle de conférence.
L’un des facteurs clés du rendement médiocre est
le conflit. Nous imaginons une organisation où
tous les employés comprendront les outils de base
nécessaires à leur affirmation, à l’éducation et à la
formation en matière de harcèlement. Par conséquent,
la responsabilité de traiter les préoccupations avant
qu’elles ne deviennent des plaintes incombe à toutes
les parties.
Nous devrions :
• Construire de nouvelles installations en
prévoyant un service de garde sur place, des
centres de conditionnement physique, des
lieux pour la pratique religieuse, des supports
à bicyclettes, des vestiaires, des douches et
des espaces verts. Les installations devraient
aussi comporter des menus santé et un lieu
pour manger ailleurs qu’à son poste de travail.
Nous devons :
• Concevoir des édifices qui conviennent au type
de travail plutôt que de suivre un plan universel.
• considérer le manquement au rendement
d’abord comme un problème systémique, plutôt
que seulement un problème d’employé;
• Établir un indice du mieux-être pour la fonction
publique qui pourrait être incorporé dans le
cadre du sondage actuel auprès des employés
• veiller à ce que les gestionnaires expliquent
aux candidats les attentes relatives à leur
travail et rendement avant qu’ils n’acceptent
un poste;
194
Canada@150 R apport de recherche | • offrir un Programme d’aide aux employés cohérent,
ayant toujours recours à des fournisseurs externes
afin d’assurer l’anonymat et d’accroître au maximum
la confiance dans le système;
PartIE III
de nombreux secteurs et domaines du gouvernement
fédéral travaillent sur les mêmes problèmes, ce
qui est inefficace et peut mener à des démarches
contradictoires et au territorialisme concernant
l’« appartenance » d’un problème. Tant pour le dévelop
pement durable, la concurrence économique dans
le nouvel ordre mondial multipolaire ou encore la
cohésion sociale dans la diversité croissante au
Canada, nous avons reconnu que la fonction publique
de 2017 devait collaborer davantage à l’intérieur
des ministères, entre ces derniers, entre les régions
et avec les intervenants.
• offrir une formation obligatoire cohérente sur
ce qui constitue le harcèlement dans la fonction
publique.
Nous devrions :
• permettre aux employés entièrement insatisfaits
au travail d’en parler volontairement, sans
risque de représailles, et trouver des possibilités
de déploiement;
Pour faciliter cette collaboration, des outils importants
émergent déjà : les plateformes Web 2.0 et les médias
sociaux. Nous croyons que le gouvernement électronique (ou Gouvernement 2.0) a effectivement le
potentiel de permettre l’atteinte de meilleurs résultats
politiques, d’offrir des services de plus grande qualité
et d’accroître l’engagement des citoyens. Mais ce n’est
pas nécessairement toujours le cas. En vue d’accroître
au maximum son potentiel, la fonction publique de 2017
devra accroître son savoir-faire technologique.
• demander aux formateurs (coach) qui travaillent
avec un employé sur ses problèmes compor
tementaux de le faire en dehors de la chaîne de
commandement, et donc, dans un environnement
plus neutre;
• adopter une démarche d’intervention où les
personnes affectées par le problème de rendement
s’adressent à l’individu concerné, plutôt que la
démarche trop courante qui consiste à se plaindre
à un superviseur;
4.3.1 La fonction publique de 2017 devrait être
collaborative
• encourager l’utilisation de périodes probatoires
pour évaluer activement le rendement de l’employé
et se prévaloir de procédures disciplinaires, y
compris la documentation écrite sur le dossier
personnel d’un employé au besoin.
Pour créer une culture de collaboration, il faudra
s’attarder au fonctionnement même de la fonction
publique. Les fonctionnaires devront être à l’aise avec
ce niveau de risque (ou à tout le moins l’accepter),
d’incertitude et de compromis que la collaboration
comporte. Ils devront apprendre à mieux travailler
ensemble plutôt que de se confiner à leur division ou
à leur ministère. Il faudra soutenir et récompenser
les fonctionnaires dont le travail chevauche plusieurs
ministères pour inciter les autres à faire de même.
• Congédier les employés lorsqu’il y a un motif
valable étant donné que le coût de ne pas renvoyer
un employé dont le rendement est mauvais est
souvent beaucoup plus élevé pour les autres membres
de l’organisation, que ce soit sur le plan des congés
de maladie, du stress engendré, des milieux de travail
empoisonnés et de la démotivation.
Nous devons :
• Adopter la politique « trois essais et c’est la porte »
pour montrer notre résolution à faire disparaître les
comportements agressifs dans le milieu de travail.
• acquérir une expertise en processus de collaboration
et l’institutionnaliser; préciser les différentes
façons de collaborer et les critères dont il faut tenir
compte en planifiant la collaboration;
4.3.Comment travaillerons-nous?
• tirer parti de la capacité existante entre les
secteurs en créant plus souvent des partenariats;
Pour relever efficacement les défis du Canada en 2017,
la fonction publique devra travailler horizontalement,
sans effort et sans heurt. La collaboration assure une
démarche globale et reconnaît que les problèmes
complexes sont intrinsèquement horizontaux. Les
problèmes complexes de 2017 doivent tirer avantage
de plusieurs points de vue. Grâce à notre expérience
avec canada@150, nous avons pris conscience que
• explorer les obstacles à la collaboration, à
l’intérieur et à l’extérieur de la fonction publique,
qui empêchent ou limitent la capacité des
fonctionnaires des collectivités fonctionnelles
de travailler avec leurs partenaires;
• contribuer à la création d’« espaces de jeu neutres »
réservés aux délibérations en vue de favoriser la
collaboration, l’innovation et la créativité.
195
autonomes, exigera une présence plus forte, mieux
coordonnée, dans l’ensemble du gouvernement fédéral.
De surcroît, pour adopter une démarche locale à
l’échelle fédérale, il faut savoir reconnaître que les
gouvernements et d’autres intervenants locaux sont
souvent les mieux placés pour élaborer et mettre en
œuvre les solutions locales. Parallèlement, il faut
également reconnaître le rôle de facilitateur du
gouvernement fédéral en qualité de partie apportant
une expertise et des ressources considérables.
Nous devrions :
• créer et encourager les réseaux de courtiers du
savoir inter ministériels, par sujet d’expertise (p. ex.
communautés de pratique) ou par rôle fonctionnel
(p. ex. champions des langues officielles ou agents
des ressources humaines);
• utiliser davantage les outils et les forums pour
stimuler le débat sur les politiques entre
les collectivités fonctionnelles et les niveaux
hiérarchiques;
Nous devons :
• travailler de plus en plus en groupes et en centres
d’expertise, qu’ils soient virtuels ou réels, en vue
de tirer profit des conseils sur les processus et les
ressources. Les équipes de projet qui ont des
représentants de différentes collectivités fonctionnelles pourraient tirer parti de perspectives plus
larges et de discussions de fond dans le contexte
opérationnel;
• apprendre à exploiter les connaissances collectives
de nos collègues régionaux et mieux les intégrer aux
processus politiques et décisionnels;
• prendre des décisions conscientes et délibérées
sur la délégation des responsabilités aux autres
ordres de gouvernement et ne pas l’envisager comme
une option par défaut;
• insister auprès des cadres supérieurs afin qu’ils
s’habituent à inviter le personnel subalterne à leurs
réunions. Cela aiderait le personnel subalterne à
élaborer des documents d’information plus efficaces
en prenant connaissance directement de la
dynamique d’un dossier donné, et lui apporterait
des éclaircissements concernant les prochaines
étapes potentielles; le travail serait plus efficace.
• élaborer une politique locale, ne pas se contenter
d’offrir des services locaux;
• interpréter le principe de l’égalité d’accès à
des services égaux sous l’angle régional en vue
de répondre à différents besoins et exigences
communautaires.
Nous devrions :
• tenir des réunions dans la région touchée par
le problème qui fait l’objet des discussions;
• Créer une bibliothèque gouvernementale centrale
(réelle et virtuelle) pour les livres, les documents
de référence et les abonnements aux revues auxquels
tous les fonctionnaires pourraient accéder pour
assurer une meilleure disponibilité, utilisation et
assimilation de l’information dans l’élaboration
des politiques.
• utiliser les technologies disponibles, notamment les
vidéoconférences, et d’autres pratiques exemplaires
des ministères qui ont des bureaux régionaux
efficaces;
• permettre aux bureaux régionaux de renforcer
leur capacité interne et les relations externes
nécessaires en vue d’accroître au maximum les
rôles de facilitateur du gouvernement fédéral;
• Pour « libérer » le potentiel et les possibilités
d’innovation, nous devons orienter la culture et les
procédures de la fonction publique vers un partage
systématique de l’information, dans la mesure du
possible.
• augmenter les possibilités de réseautage en
personne en vue de renforcer la confiance
entre les employés régionaux et les employés
de la région de la capitale nationale;
4.3.2 La fonction publique de 2017 doit faire
place aux différences régionales
• avoir une représentation proportionnelle de cadres
supérieurs et de services ministériels dispersés dans
les bureaux de district.
Bien que 60 p. 100 de la fonction publique travaille
dans les régions, il semble que toutes les possibilités
et l’action se trouvent dans la région de la capitale
nationale. De façon générale, Ottawa semble mal
diffuser les débats politiques aux régions et
ne pas tenir pleinement compte de leurs conseils.
Comprendre la nature des défis complexes que
nous devons relever en 2017, une ère de changements
géopolitiques où les régions seront de plus en plus
• Embaucher un généraliste en ressources humaines
dans les régions pour que les activités de RH
soient exécutées sur place plutôt que dans les grands
centres, détachés de la réalité régionale.
196
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Canada@150 R apport de recherche | • Demander à des analystes des politiques, des
spécialistes en communication et des cadres
supérieurs de passer du temps de façon proactive
dans les régions qu’ils desservent pour mieux
comprendre les contextes locaux et les réalités
opérationnelles complexes.
PartIE III
Nous devons :
• continuer à expérimenter avec la nouvelle technologie
et créer des solutions pour livrer le gouvernement
électronique;
• recenser les obstacles législatifs et autres qui
limitent le plein déploiement de la technologie dans
l’intérêt public4. Parmi les exemples, mentionnons les
contraintes budgétaires et les dispositions de la Loi
sur la protection des renseignements personnels.
• Établir un centre de service complet (p. ex.
Bureau de poste 2.017) dans toutes les petites
collectivités qui donnerait de l’information et
des services pertinents aux régions pour tous les
ordres de gouvernement. Ces bureaux fonctionneraient en se partageant les employés, le capital
et la technologie. Si possible, les représentants
élus pourraient partager leurs bureaux dans ces
installations en vue d’assurer la souplesse des
services et les possibilités sur place pour que les
citoyens fassent part de leurs rétroactions et de
leurs idées.
Nous devrions :
• mettre les nouveaux outils technologiques à la
disposition de tous les employés qui les utiliseraient
à profit, plutôt que de les réserver au personnel
de direction ou aux groupes d’élite;
• mettre à l’essai de nouvelles applications technolo
giques innovatrices dans des secteurs thématiques
en vue de démontrer des réussites dont l’effet est
rapidement mesuré et de contrecarrer la culture
d’appréhension entourant les changements de TI;
4.3.3 La fonction publique de 2017 doit
avoir un savoir-faire technologique
« Ce document a été préparé à l’aide du
Web 2.0... »
• nous assurer que l’adoption de la nouvelle technologie
ne porte pas seulement sur l’aspect « matériel » de
son fonctionnement, mais qu’elle insiste également
sur la façon dont les gens peuvent utiliser les
« logiciels » plus efficacement;
MacMillan, P., A. Medd et P. Huges. 2008.
Provoquer ou subir le changement : L’avenir
de la collaboration gouvernementale et le
Web 2.0. Deloitte.
• créer une application mobile directement reliée
aux services gouvernementaux par un portail
canada.gc.ca; bâtir sur ce qui existe déjà, tel que les
périodes d’attente aux frontières sur demande.
En gardant à l’esprit que la fonction publique est
présentement constituée d’une diversité de Canadiens
et que les technologies qui ont été déployées sont
souvent incompatibles, il n’est pas surprenant de
constater que l’intégration des technologies de
l’information et des communications (TIC) paraisse
si incohérente. Toutefois, en se tournant vers 2017,
il apparaît évident que les défis nécessiteront une
mobilisation en faveur d’un « gouvernement électronique » : c’est-à-dire en faveur d’une utilisation des
TIC pour la prestation des services du gouvernement
et leur amélioration, ainsi que pour la réalisation des
transactions et des interactions avec les citoyens, les
entreprises et d’autres ordres de gouvernement, et
cela dans un contexte où les Canadiens en demandent
de plus en plus.
• Déployer des plateformes technologiques inter
connectées et cohérentes dans l’ensemble du
gouvernement fédéral en vue de faciliter une
meilleure collaboration et de faire disparaître
les obstacles liés à une technologie incompatible
ou désuète.
• Utiliser la technologie comme aide pour améliorer
la mémoire de l’organisation plutôt qu’un facteur qui
la détériore. Par exemple, remplacer les répertoires
non-utilisés et oubliés, ainsi que les boîtes de
réception de courriel individuelles, par des plateformes wiki à l’échelle de l’organisation.
Bien que la technologie ne soit ni un remède universel
pour un gouvernement efficace, ni un substitut aux
relations et aux contacts personnels importants qui
doivent être établis et entretenus hors ligne, notre
recherche et notre expérience nous portent à croire
que l’utilisation des technologies habilitantes sera
non seulement utile, mais également une composante
nécessaire de la fonction publique en 2017.
4.4 Quels types d’instrument
le gouvernement utilisera-t-il?
En 2017, en réponse aux problèmes complexes et aux
limites financières, le gouvernement fédéral dépendra de
plus en plus des nouveaux instruments d’élaboration
des politiques pour réaliser ses objectifs stratégiques.
198
Les pays iront au-delà de la « réglementation »
traditionnelle et chercheront des instruments
nouveaux ou modifiés, comme les programmes
d’adaptation, le renforcement des capacités,
l’éducation, la décentralisation, les mécanismes
du marché, les partenariats et les réseaux. Afin
de faire une sélection judicieuse et optimale de ces
instruments, la fonction publique devra apprendre
de nouvelles techniques d’élaboration de réponses
stratégiques. Les outils de prospection, comme
l’analyse des causes, la compréhension des précédents
historiques, l’analyse des réalités actuelles et
l’élaboration de scénarios d’avenir, peuvent offrir
le mécanisme nécessaire pour faire en sorte que
nous disposons des connaissances nécessaires,
au moment voulu, et des éclaircissements sur la
meilleure façon de les utiliser.
ensemble de problèmes complexes et transfrontaliers.
Elle nous détournera des solutions politiques
simplistes, empêtrées par les préoccupations d’ordre
juridictionnel, et les remplacera par de nouvelles
démarches enracinées dans une preuve crédible.
Tirer profit des outils d’intervention de rechange et
de leur élaboration exigera une nouvelle démarche de
gestion des ressources publiques. Les processus
budgétaires actuellement engagés dans des périodes
annuelles forcées étouffent l’innovation et favorisent
une affectation des ressources s’harmonisant aux
cycles électoraux à court terme au détriment d’objectifs
à plus long terme. La fonction publique de 2017 devrait
faire place à des processus de planification financière
à long terme, pleinement intégrés, où une proportion
des budgets serait réservée aux projets pluriannuels.
• adopter une planification vraiment intégrée en
tenant compte du capital physique, humain et fiscal
nécessaire pour exécuter nos plans tout en tenant
compte des conséquences pour nos partenaires;
Nous devons :
• délaisser ce qui est urgent pour nous tourner vers
ce qui est important;
• planifier à moyen terme (trois à sept ans) et à
long terme (sept ans ou plus) plutôt que seulement
à court terme (moins de trois ans);
• traiter les problèmes complexes avec un ensemble
de politiques, notamment la réglementation
traditionnelle, l’éducation, les normes volontaires
et les instruments du marché;
• reconnaître, proclamer et développer le rôle de
gardien de l’État à long terme comme l’un des rôles
clés de la fonction publique.
Nous devrions :
• apprendre des autres pays qui ont plus d’expérience
avec les outils d’intervention de rechange pour mieux
comprendre ce qui fonctionne (p. ex. évaluations
de l’« état des connaissances »);
doit parrainer l’élaboration d’outils
d’intervention de rechange
• offrir à tous les fonctionnaires des possibilités
de formation sur le recours à la prévision et à la
planification dans le travail quotidien;
« Nous sommes submergés par l’information,
tout en étant privés de sagesse. Désormais, le
monde sera dirigé par des personnes qui font
un travail de synthèse, qui sont capables de
rassembler la bonne information au bon moment,
qui considèrent cette information d’un œil
critique et qui font des choix importants de
façon judicieuse. »
• tirer parti des directives du Conseil du Trésor et du
processus d’évaluation du Cadre de responsabilisation
de gestion en insistant davantage sur les rapports
à plus long terme et sur la mesure du rendement.
• Favoriser les modèles de gouvernance qui tiennent
compte à la fois des échelles spatiales pertinentes
et des échelles temporelles (p. ex. pour traiter les
problèmes environnementaux).
E.O. Wilson. 1998. Consilience: The Unity
of Knowledge. New York: Alfred A. Knopf.
[Traduction]
Nos institutions ont évolué selon les relations
historiques et les façons de percevoir le monde. Pour
faire face à l’incertitude et aux attentes croissantes
des citoyens en 2017, nous avons besoin de mécanismes
de prévision qui vont au-delà de la manière tradi
tionnelle de percevoir le monde pour rendre compte
d’une nouvelle dynamique et d’une réalité en perpétuel
changement. La mondialisation entraînera un nouvel
• Abandonner la création d’artéfacts visibles (c.-à-d.,
rapports) au profit des changements d’attitude
qui adopte la prospection et à la planification à
long terme.
• Accroître la souplesse du cycle financier, de la
planification, de la budgétisation et des processus
de production de rapports.
199
Canada@150 R apport de recherche | 4.5Avec qui d’autre travaillerons-nous?
De quelles façons?
PartIE III
s’investir signifie parler à des gens et les écouter,
établir des relations fondées sur la confiance
et travailler ensemble pour atteindre un objectif
commun.
« Complexité ne veut pas dire fragmentation.
C’est le paradoxe et le génie de notre civilisation
canadienne. »
Bien que l’investissement soit un facteur essentiel
pour relever des défis complexes, on ne s’investit
pas simplement pour obtenir de meilleurs résultats.
Considérant que les connaissances et la légitimité
sont aujourd’hui largement diffusées, l’engagement est
également perçu comme fondamental pour regagner
la confiance du public et renforcer les institutions
démocratiques du Canada. Pour que l’engagement ait
de la valeur, il doit être régi par des principes clés
tels que l’intégrité, l’éthique, le respect, la bonne foi
et la volonté de résoudre le problème.
Adrienne Clarkson. 1999. Discours d’installation
à tire de gouverneure générale du Canada, Ottawa,
le 7 octobre.
Pour faire face efficacement à la mondialisation
et au déclin de la déférence, la fonction publique
de 2017 doit travailler avec toutes les autres
sphères de la société, notamment les autres
ministères, d’autres gouvernements, les groupes
d’intervenants et les citoyens. À mesure que les
problèmes politiques deviennent de plus en plus
complexes et pluri-gouvernementaux, il n’est plus
possible de tenir pour acquis que le gouvernement
fédéral, ou tout autre intervenant, puisse agir
efficacement en vase clos. De surcroît, le gouvernement
subira des pressions croissantes en vue d’inclure
des voix extérieures dans l’élaboration des politiques.
Il sera plus important que jamais de puiser dans les
sources dispersées d’expertise, de connaissances et
de capacité à l’extérieur de la fonction publique pour
être en mesure de relever les défis à temps, de façon
durable et légitime.
Nous devons :
• Développer la capacité au sein des groupes margi
nalisés, pour s’assurer qu’ils puissent collaborer aux
processus de participation.
• Expérimenter des modes d’engagement nouveaux et
novateurs, tels que des assemblées citoyennes, des
jurys de citoyens, des aires ouvertes et des scrutins
délibératifs, pour n’en nommer que quelques unes.
• Offrir la possibilité de participer à des dialogues
constructifs à toutes les étapes de l’élaboration et
de la mise en œuvre des politiques.
4.5.1En 2017, la fonction publique devrait aller
au-delà de la consultation et vraiment
communiquer avec les citoyens et les
intervenants
Nous devrions :
• Mettre sur pied des centres d’expertise en partici
pation dans chaque ministère, comme ceux qui sont
déjà mis sur pied à Santé Canada et à Environnement
Canada. Ces centres détermineraient les principaux
intervenants et assureraient le maintien des
relations.
« Soyez sage, sortez et rencontrez des gens. »
Proverbe africain.
Bien que la consultation soit une part importante du
fonctionnement du gouvernement, elle est le plus
souvent assumée par des fonctionnaires spécialisés
dans un domaine d’expertise plutôt que par des
spécialistes de la participation. Il en résulte des
processus de consultation qui arrivent souvent
trop tard, qui sont mal planifiés et que personne
n’apprécie vraiment. En outre, les techniques de
consultation actuelles ont une portée généralement
plus limitée que la participation continue que
nous avons à l’esprit pour faire de la démocratie
un processus qui se prolonge dans le temps et
non un exercice périodique. La participation peut
prendre plusieurs formes, selon les circonstances :
la communication, la consultation, la collaboration,
la négociation, le partenariat et le partage. En soi,
• Tirer des leçons des réussites actuelles en enga
gement multilatéral et les mettre à profit. À titre
d’exemples : la Clean Air Strategic Alliance et
la Table ronde nationale sur l’environnement
et l’économie.
• Gérer efficacement le site Web Consultations auprès
des Canadiens <http://www.consultation-descanadiens.gc.ca/hm.jspx?lang=fra> afin qu’un
portail Web 2.0 unique, à jour et activé puisse
être consulté, examiné et commenté par le public.
• Créer une approche communautaire ou des
postes de liaison dans les bureaux régionaux,
partout au pays, chargés de gérer les relations
avec des communautés précises et des groupes
d’intervenants pour le gouvernement fédéral.
200
espÈce en voie de disparition
le cubiculard (bureaucratis obstenatis)
Le Bureaucratis obstenatis, mieux connu sous le nom de cubiculard, était une espèce commune
œuvrant dans la fonction publique au tournant du 21e siècle. Si l’espèce est de plus en plus rare, il en
subsiste de petits groupes dans la région de la capitale nationale et à divers endroits au pays. Bien qu’il
fût doté de plusieurs mécanismes de défense, le cubiculard n’a pas été en mesure de s’adapter à son
environnement en constante évolution. Il a été détrôné par son cousin, le fonctionnaris collaboratis.
habitat
Espaces cloisonnés de formes et de tailles
variées, lumière artificielle, air vicié,
températures extrêmes
dynamique de l’ÉcosystÈme
Espèce menacée par un environnement Web 2.0
caractérisé par de nouveaux moyens de
collaboration
alimentation
Café Tim Horton, restes laissés dans les salles
de conférence
mÉcanismes de dÉfense
Bouchons d’oreille, écouteurs, congés de maladie,
stratégie de la cache-cache
comportements et moeurs
Esclave des technologies, aucune notion de l’étiquette
applicable aux ANP (ex. BlackBerry), aversion au risque
« Ce n’est pas ma faute. »
« C’est mon dossier! »
« De 8 h à 16 h, et pas une minute de
plus. »
201
Canada@150 R apport de recherche | • Modifier la façon de gérer les subventions et les
contributions afin de faciliter le support aux groupes
externes de façon opportune et avec souplesse.
PartIE III
de gouvernement tels que les municipalités et les
gouvernements autochtones pose de nouveaux défis
et offre de nouvelles possibilités de collaboration
et de prestation de services.
• Mettre en place des équipes multipartites provenant
de différents secteurs de la société qui possèdent des
compétences complémentaires et leur permettre de
régler des problèmes particuliers.
Nous devons :
• Mieux intégrer nos processus, nos activités et nos
renseignements à tous les ordres de gouvernement, y
compris les gouvernements provinciaux, territoriaux,
municipaux et autochtones.
• Ériger des fondations dans le but d’analyser des
problèmes particulièrement complexes sous des
perspectives multiples. De telles organisations
indépendantes pourraient créer des réseaux, réunir
les gens, partager de l’information et proposer
des actions communes avec l’aide du gouvernement,
mais sans son ingérence5.
• Procurer le soutien financier et l’appui au renfor
cement des capacités requis lors de délégations de
pouvoir à un ordre de gouvernement.
• Coordonner l’action intergouvernementale à
l’échelle écosystémique, en tenant compte de
l’environnement au sein duquel nos communautés
vivent et interagissent.
• Mettre de côté le temps et l’argent requis afin de
développer des relations pour le simple plaisir
de les développer, surtout en ce qui a trait aux
communautés avec lesquelles le gouvernement
fédéral entretient des liens privilégiés, ou dont
il a été traditionnellement exclu du processus
d’élaboration des politiques.
Nous devrions :
• Organiser chaque année des conférences réunissant
des homologues de tous les ordres de gouvernement
pour créer des réseaux et des relations à l’échelon
fonctionnel. Changer les sujets des conférences chaque
année pour s’assurer que les différents secteurs
du gouvernement aient la possibilité d’y participer.
• Faire en sorte que les possibilités de dialogue
constructif et de prise de décisions communes
par les citoyens et les intervenants deviennent
la norme, et non pas l’exception. Ceci pourrait
comprendre des processus statiques, tels que
les assemblées citoyennes et les commissions
d’enquête parlementaire qui étudient des problèmes
précis nécessitant des décisions immédiates, ainsi
que des processus qui se prolongent dans le temps
et qui permettent une interaction continue, comme
les groupes de discussion en ligne, les dialogues sur
le budget annuel ou la publication de livres blancs
pour un débat national.
• Expérimenter davantage de mécanismes de mise en
œuvre conjointe des politiques et des programmes.
• Restaurer la pratique consistant à tenir régulièrement
des réunions formelles entre les dirigeants de
tous les ordres de gouvernement pour s’efforcer de
parvenir à un consensus et prendre des mesures
flexibles concernant les défis politiques complexes.
• Dans les limites de la Constitution, renouveler le
concept des champs de compétence des administra
tions et proposer des solutions plus radicales comme
le contrôle conjoint des sphères de compétence et le
gouvernement décloisonné. Le partage actuel des
responsabilités mène à des résultats sous-optimaux,
surtout dans des secteurs qu’aucun gouvernement
ne peut contrôler, comme l’environnement.
4.5.2En 2017, la fonction publique devrait
collaborer davantage avec les autres
ordres de gouvernement
Les questions complexes transcendent les frontières et
les compétences, et quand la Constitution a été écrite,
elle ne prévoyait pas les défis complexes de l’année
2017 comme la dégradation environnementale. Les
gouvernements doivent s’unir pour s’attaquer aux
problèmes complexes d’une manière holistique, en
s’élevant au-dessus des alliances intergouvernementales
étroites et propres à un projet donné. Le pays fera face
à des défis de taille si les ordres de gouvernement ont
l’impression que le gouvernement fédéral ne souhaite
pas travailler avec eux sur ces questions plus vastes.
De plus, l’importance croissante des autres ordres
• Élaborer une démarche politique locale fondée
sur des limites logiques ou écologiques.
• Différents ordres de gouvernement devraient engager
conjointement des individus ayant pour mandat
d’établir un lien entre les pratiques exemplaires, les
possibilités d’établir une plus grande collaboration
et les fournisseurs de services locaux disposant des
sources de financement appropriées.
202
Canada@150 R apport de recherche | 4.5.3En 2017, la fonction publique devrait
adopter un modèle de d’imputabilité
fondé sur la confiance
PartIE III
de responsabilisation ou d’imputabilité, reposant sur
le processus et ses résultats, la confiance envers les
partenaires et un intérêt envers ce système émergeant,
plutôt que de placer la responsabilité sur une personne,
est nécessaire pour permettre aux politiciens et à la
fonction publique de collaborer efficacement en 2017.
« Aujourd’hui, s’il est une chose qui fait tourner
la Terre, c’est la confiance. Sans la confiance, nul
bénéfice du doute n’est accordé, tous deviennent
de malheureux vérificateurs et rien ne se fait,
aucune décision gouvernementale n’est prise et
peu de biens sont achetés ou vendus au marché. »
Nous devons :
• Établir des principes généraux afin que la fonction
publique soit autorisée et encouragée à consulter le
public avant que les décisions soient prises, que les
commentaires donnés soient pris en considération
et qu’une vaste gamme d’intervenants soit mise à
contribution.
Edelman Corporation. 2006. Annual Trust
Barometer. [Traduction]
La clé pour s’assurer d’un engagement véritable
est de créer des liens entre la fonction publique, les
représentants élus et les Canadiens en se fondant
sur le respect mutuel et la confiance. L’obligation de
rendre des comptes qui lie les représentants élus et la
fonction publique est fondée sur ce que Donald Savoie
(2003) qualifie d’« entente » : [Traduction]
• Veiller à ce qu’une responsabilisation ou imputabilité
plus directe des fonctionnaires ne mette pas de
pression sur la relation entre les politiciens et la
fonction publique.
• Réaffirmer continuellement la nature non partisane
et loyale de la fonction publique et insister sur ces
principes dans l’orientation de nouveaux employés
et lors du perfectionnement professionnel des
employés en poste.
« ...les fonctionnaires sont tombés dans une
partisannerie manifeste et ont cédé des droits
politiques en échange de carrières permanentes,
de l’anonymat et de la sélection au mérite. Des
politiciens ont cédé leur pouvoir de nommer
ou de renvoyer des fonctionnaires et celui
de modifier leurs conditions de travail à
volonté en échange d’une garantie, par les
fonctionnaires, d’obéissance non partisane
et de compétence professionnelle. »
Nous devrions :
• Améliorer la formation des nouveaux députés et
de tous les fonctionnaires afin d’assurer une
compréhension de base de l’appareil gouvernemental,
des raisons pour lesquelles nous maintenons ces
pratiques et des rôles respectifs des politiciens et
(Savoie, D.J. 2003. Breaking the Bargain:
Public Servants, Ministers, and Parliament.
Toronto: University of Toronto Press.)
• Dans les cas où le gouvernement a pris une
décision claire sur une question politique,
permettre à la fonction publique d’exposer
clairement aux citoyens et aux intervenants
les résultats qui sont attendus du processus de
consultation, afin d’éviter de coincer la fonction
publique entre des citoyens avec des attentes
élevées quant à leur participation et des repré
sentants élus ayant un mandat bien défini de
mise en œuvre.
Cependant, l’« entente » traditionnelle change déjà,
puisque les fonctionnaires, de plus en plus visibles,
sont maintenant tenus directement responsables de
certaines activités précises (p. ex., la Loi fédérale
sur la responsabilité a introduit au Canada le concept
britannique des sous-ministres « administrateurs des
comptes », qui sont responsables de la régularité, de la
compétence et de l’efficacité de la fonction publique,
entre autres). Le risque est que cette tendance pourrait
décourager également la participation plus importante
du public que nous envisageons pour 2017. Une culture
d’aversion au risque qui met l’accent sur les résultats
à court terme, qui encourage un niveau de tolérance
extrêmement faible face à l’erreur et qui fonde les
relations sur les responsabilités contractuelles rend
excessivement difficile pour les fonctionnaires
d’établir les relations de confiance nécessaires à la
participation du public ou d’accepter les risques
inhérents à une telle action. Une nouvelle méthode
• Voir comment les parlementaires et la fonction
publique peuvent travailler ensemble de façon
non partisane pour faire participer davantage
les citoyens dans le processus d’élaboration des
politiques. Créer un Bureau parlementaire de
l’engagement des citoyens au sein de la Bibliothèque
du Parlement où tous les parlementaires pourraient
aider à élaborer des techniques de participation pour
effectuer le travail des commissions parlementaires.
203
Canada@150 R apport de recherche | • Les équipes de recherche des partis politiques
pourraient également offrir des possibilités
d’engagement continu à leurs partisans qui seraient
incorporées au processus d’élaboration et de
planification des politiques pour les gouvernements
en attente potentiels6.
PartIE III
l’augmentation de la divulgation des conseils pourrait
également clarifier le processus de prise de décision et
le rôle joué par les fonctionnaires. Pour trouver un juste
équilibre, il faudra faire des compromis, tant dans le
secteur public qu’à l’externe, où une augmentation des
divulgations nécessiterait un environnement public plus
réceptif à l’utilisation de ces informations, par opposition
à attirer l’attention sur les erreurs et les différends7.
4.5.4En 2017, la fonction publique devrait
être plus transparente
Nous devons :
« L’émergence d’Internet a haussé les attentes
en matière d’accroissement de la transparence
gouvernementale. En effet, une population plus
informée ne voit plus l’autorité et le pouvoir
de la même façon, démontrant moins de respect
et attachant beaucoup moins d’importance
aux rôles et aux structures traditionnels des
représentants... L’information est l’élément
moteur de la responsabilisation. »
• Préserver des normes vigoureuses de transparence
au sein de la fonction publique à toutes les étapes de
la carrière d’un employé.
• Opérer un changement culturel vers plus de
transparence, tant au sein de la fonction publique
que dans ses relations avec les Canadiens.
• Changer le discours au sujet de la transparence en
ne parlant plus uniquement d’imputabilité, mais
également d’un service clé offert aux Canadiens.
Jeffrey Roy. 2008. « Beyond Westminster
governance: bringing politics and public service
into the networked era », Administration
publique du Canada. 51(4). [Traduction]
Nous devrions :
• Divulguer rapidement et rendre disponible autant
d’information que possible aux Canadiens, surtout
les renseignements concrets en provenance des
fonctionnaires (p. ex. les études scientifiques, les
comptes rendus de consultations, les données
publiques) et l’information concernant l’adminis
tration des programmes gouvernementaux
(p. ex. comment les fonds publics sont dépensés,
les évaluations internes des programmes).
La transparence favorise à la fois la responsabilisation
et la légitimité, et pourrait atténuer les risques de
remise en question de l’indépendance de la fonction
publique par les citoyens et les intervenants, qui ont
aujourd’hui un moins grand respect des institutions
publiques. En outre en raison de l’explosion des
technologies de communication de l’information
d’ici 2017, de la démocratisation subséquente
de l’information et du renforcement du pouvoir des
citoyens, la fonction publique n’aura probablement
pas le choix de devenir plus transparente dans ses
rapports avec le public. En plus d’une collaboration
accrue à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement,
des structures de protection de la vie privée et des
restrictions quant au partage de l’information devront
être réévaluées, retravaillées et adaptées pour
cadrer avec les nouveaux modèles de structure
de gouvernance collaborative.
• Opérer une transition volontaire des systèmes
de divulgation réactifs (c.-à-d. la Loi sur l’accès
à l’information) vers les systèmes proactifs.
• Permettre davantage de transparence en utilisant
des moyens autrefois inimaginables, tels que
la technologie moderne et future. Transmettre
l’information gouvernementale par différentes
voies de transmission, selon les demandes des
citoyens (p. ex., offrir l’option de recevoir des
documents dans divers formats numériques ainsi
qu’une copie papier).
Même à notre époque, certaines informations, telle que
des conseils d’orientation stratégique aux ministres
pourraient devoir rester confidentielles dans le but de
maintenir le lien de confiance entre les représentants
élus et les fonctionnaires non partisans, et aussi parce
que les premiers arrêteraient de demander des conseils
à la fonction publique si ces conseils étaient rendus
publics. De plus, si tous les conseils étaient rendus
disponibles immédiatement, les fonctionnaires
pourraient choisir de s’autocensurer, sapant ainsi leur
rôle, qui consiste à donner des conseils d’orientation
stratégiques honnêtes et francs aux décideurs. Toutefois,
• Expérimenter le processus de diffusion des conseils de la fonction publique afin de le rendre plus
transparent, en réduisant la période d’attente de 20
ans sur la publication de la plupart des conseils
d’orientation stratégique.
• Reconnaître les particuliers et les organismes qui
font preuve d’excellence en matière de transparence,
et décourager vivement ou interdire les pratiques
204
nouvelle espÈce
Le fonctionnaris collaboratis, communément appelé le collaborateur, est une espèce que l’on trouve
en abondance partout au Canada et ailleurs dans le monde, particulièrement dans les espaces réservés
à la fonction publique fédérale. Sa grande capacité d’adaptation et ses aptitudes variées lui permettent
de s’ajuster, tel un caméléon, aux besoins des secteurs public, privé et communautaire. Sa nature
fondamentalement curieuse favorise l’innovation et l’apprentissage continu.
habitat
Le collaborateur s’adapte bien à divers habitats. Avant tout, il apprécie la présence de garderies et
de centres de conditionnement physique sur place, la lumière naturelle, les espaces verts ainsi que
les milieux répondant adéquatement aux besoins professionnels.
alimentation
Aliments sains cultivés localement et
favorisant la réflexion (scientifiquement
fondé?)
dynamique de l’ÉcosystÈme
Service de gestion de carrières, milieu de
travail fondé sur la confiance et le respect
mÉcanismes de dÉfense
Il mise sur la collaboration pour trouver une
solution, s’en remet aux faits et vise l’atteinte
d’un consensus.
comportements et moeurs
Expert en technologies, sans y être asservi, il
veille à parfaire l’étiquette applicable aux
ANP. La passion, et non la retraite, constitue
sa motivation.
« Qu’en penses-tu? »
« On peut le faire! »
« Yes we can! »
Pour en savoir davantage, visitez le http://bit.ly/canada150.
205
Canada@150 R apport de recherche | commerciales allant à son encontre (p. ex., ne pas
écrire délibérément le procès-verbal d’une réunion
afin qu’aucun compte rendu ne soit produit, ou
s’autocensurer par crainte qu’un jour, son conseil
apparaisse dans les médias).
PartIE III
dernière année. Tournés vers l’avenir, c’est avec
beaucoup de reconnaissance que nous délaissons nos
rôles de participants à cette initiative novatrice du
renouvellement et que nous endossons nos nouveaux
rôles d’agents de changement au sein de la collectivité
des fonctionnaires en général. À cet égard, nous, ainsi
que les compétences que nous avons acquises,
constituons un addenda à ce rapport.
5. Prochaines étapes
« Si vous ne savez pas où vous allez, sachez que
Un autre thème fondamental de notre rapport, et
d’ailleurs, de toute l’expérience canada@150, est la
préparation : la nécessité de se préparer pour les
défis de l’avenir – et pour ceux de 2017 – aujourd’hui.
Dans une certaine mesure, ceci peut constituer notre
recommandation finale, et celle dont nous sommes
peut-être les plus sûrs. Pour rester dans l’esprit de
ce parcours que nous avons accompli, nous concluons
en invitant nos collègues fonctionnaires, ainsi que nos
représentants élus et tous les Canadiens, à se joindre
à nous pour poursuivre cette importante discussion et
pour partager leur vision de ce qui est, après tout, leur
fonction publique.
toutes les routes mènent à cet endroit. »
Alice au pays des merveilles
Tout au long du présent rapport, nous avons tenté de
formuler ce que devraient être, à notre avis, les thèmes
fondamentaux du renouvellement de la fonction publique
à l’horizon de 2017. Nous avons choisi ces thèmes après
avoir passé un an à y réfléchir et à analyser les défis
auxquels le Canada pourrait avoir à faire face dans
l’avenir. Il nous semble évident que le Canada aura
besoin d’une fonction publique érigée sur la confiance,
la collaboration et la souplesse. Ces qualités peuvent
certainement être utilisées pour décrire la nature de
notre propre travail et les intera ctions au cours de la
Un Canada audacieux et confiant nous attend au 150e.
Notes
5. Gravelle, M., K. M. Gravelle, K. Baird et I. Green. 2008.
La gouvernance collaborative et les nouveaux rôles
du gouvernement fédéral. Compte rendu des résultats
de la Table ronde conjointe du Forum des politiques
publiques et du Projet de recherche sur les politiques.
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2. Zussman, D. 2008. « Governance: The New Balance
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6. Axworthy, T. 2008. Everything Old is New
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Queen’s University. Consulté le 1er juin 2009). Sur
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3. Des renseignements plus complètes au sujet du titre
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7. O’Neal, B., A. Smith, J. Stilborn. 2006. Aperçu du
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208
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Annexe
Merci aux personnes qui ont
contribué au succès de canada@150
Facilitateurs
de canada@150
Katherine Antal
Steffen Christensen
Sandra Franke
Adam Hendriks
Geneviève Kroes
Kaili Lévesque
Andrew MacDonald
Michael MacKinnon
Chris MacLennan
Mark Matz
Blair McMurren
Anne Morin
Peter Padbury
Jennifer Robson
Ben Rowswell
Fraser Valentine
Nipun Vats
Jennifer Warrington
Tushara Williams
Personnel du Projet de
recherche sur les politiques
et du Bureau du Conseil privé
Victtor Ashley
Ross Baylin
Donna Chong
François Demers
David Hay
Kelly Ann Lambe
Line Leroux-Tessier
Marissa Martin
Julie Saumure
Élisabeth Vu
Nancy White
Geneviève Binet
Debbie Cook
Lisa Dear
Julie Legros
Isabelle Mondou
Natasha Parriag
Isabelle Quintal
Diane Roussel
Mentions spéciales
Nous tenons à remercier particulièrement l’honorable John Manley
et Mme Margaret Bloodworth d’avoir mené une discussion
enrichissante sur le lien entre les stratégies, la politique et l’intérêt
public pendant la conférence de juin 2009. Nous remercions
également M. Gilbert Charland, M. Anthony Williams et le Programme
avancé en leadership pour leur contribution au projet.
Et surtout, nous remercions sincèrement l’honorable Kevin G. Lynch.
Son dévouement et son enthousiasme pour le renouvellement de
la fonction publique fédérale ont permis de réaliser canada@150
et d’inspirer une nouvelle génération de fonctionnaires.
210
Invités à la
conférence
Marj Akerley
Bill Baker
Peter Bishop
Serge Belley
Farahldine Boisclair
Jacques Bourgault
Jeff Braybrook
Jason Buccino
Bob Chartier
Pierre Cliche
Louis Côté
Peter Cowan
Louis Demers
Stéphan Donné
Liseanne Forand
Adam Kahane
Chuck Henry
Kate Humpage
Daniel Maltais
Alfred MacLeod
Colin McKay
Sebastian Moffat
Marie-Lucie Morin
Alain Noël
Bill Pentney
George Powell
Ingo Rollwagen
Jean Viel
Canada@150 R apport de recherche | ANNEXE
Comité directeur des sous ministres du projet canada@150
Simon Kennedy (Président)
Margaret Biggs
Janice Charette
Ruth Dantzer
Michelle d’Auray
Leonard Edwards
Michael Horgan
James Lahey (Ex-Officio)
Kathy O’Hara
Morris Rosenberg
Ian Shugart
Thomas Townsend (Ex-Officio)
Jean-François Tremblay (Ex-Officio)
Sous ministre adjoint mentors
Thomas Townsend (Co-président)
Jean-François Tremblay (Co-président)
Meena Ballantyne
Neil Bouwer
Cécile Cléroux
Graham Flack
Christine Hogan
Phil Jennings
Michael Keenan
France Pégeot
Gerry Salembier
Anne Marie Smart
Paul Thompson
Gina Wilson
Secrétariat canada@150
Bureau du Conseil privé
Projet de recherche sur les politiques
Mark Matz
Nipun Vats
Jennifer Warrington
Thomas Townsend
Peter Padbury
Steffen Christensen
Adam Hill
211
Canada@150 R apport de recherche | ANNEXE
Liste de participants
Jane Alkhouri
Rutha Astravas
Sasha Badr
Corrina Baker
Sajith Bandaranayake
Stéphanie Barker
Marie Bélanger
Gina Bishop
Isabel Blanchard
Évelyne Bolduc
Hélène Bourdeau
Katie Brambley
Valerie Brobbel
Stephen Brosha
Catherine Brown-Calverley
Sarah Browning
Katrina Burgess
Emily Burns
Matthew Chan
Anne-Marie Chapman
Anna Classen
Zoiey Cobb
Guillaume Côté
Amélie Courchesne
Patrick Cuenco
Julie Cugalj
Heather Danielson
Paul-Émile David
Laura de Ruiter
Mathieu Delorme
Alexandra Dostal
Wendy Doucet
Evelyne Dufault
Nicole Elmy
Matthew Enticknap
Nicole Giles
Jimena Eyzaguirre
Katie Faloon
Oliver Fleck
Martin Franche
Francisco Francoli
Christopher Frankel
Adam Fritz
Eve Froehlich
Oscar Gasana
Alexandre Gauthier
Nathan Gerelus
Adel Ghié
Ghislain Girouard
Jillian Glover
Roxie Graystone
James Gulak
Lynn Hamilton
Alan Hamson
Lynn Hartery
Ahmed Hassan
Louise Hayes
Shelagh Hayes
Georgina Heinrichs
Karla Helgason
Scott Herron
Harvey Hill
Richard Hoshino
Andrew Hurst
Samuel Ileso
Kerri Jackes
Paul Jakubinek
Ralph Jean-Poix
Gabriel Jean-Simon
Susan Joao
Catherine Jobin
Bronwyn Johns
Michael Karlin
Maciej Karpinski
Debbie Lee Keats
Scott Kemp
Ian Klesmer
Halleh Koleyni
Sonya Konzak
Ines Kwan
Guylaine Lasonde
Ted Laurentius
Brent Lawlor
Jodi LeBlanc
Jamie Leclerc
Cecilia Lei
Megan Lewis
Suzanne Ley
Kingson Lim
Étienne Lyrette
Suzanne Macdonald
Deirdre MacGuigan
Miranda MacPherson
Natalie Vautour
Chantal Martin
Marie-Andrée Martin
Francois Masse
Daniel McBryde
Anne McInerney
Rob McLeary
Carol McQueen
Jennifer McRobert
Eskender Mekonnen
Micah Melnyk
Anthony Michel
Shannon Miles
Daphna Mills
Jyoti Mistry
Bev Mitelman
Lisa Mooney
Kelly Moore
Rebecca Moyes
Nezih Mrad
Jennifer Mullane
Anne Murray
Kim Neverson
Yaa-Hemaa Obiri-Yeboah
Niall O’Dea
Martin Olszynski
Minh On
Rene Ouellette
Miriam Padolsky
Brandon Pardy
212
David Perdue
Isabelle Perron
Arti Persaud
Kristen Petruska
Jay Potter
Melissa Preston
John Provart
Aly Rahim
Étienne Rancourt
Emese Rettegi
David Rochette
Jean-Sébastien Rochon
Sarah Rudolph
Christine Ruest
Terry Rushworth
Sara Rylott
Fiona Salkie
Randa Saryeddine
Brenda Saunders
Carlos Sayao
Robert Schertzer
Trajan Schulzke
Benjamin Shinewald
Sukhi Sidhu
Michael Sims
Shafina Smardon
Tabatha Soltay
Richard St Marseille
Kiley Thompson
Sebastian Tirado
Michelle Toering Sanders
Jill Toombs
Maurice Turcot
Sierra van der Meer
Poppy Vineberg
Arjun Vinodrai
Michelle Wheatley
Julia Williams
Ambrose Wong
Matthew Young

Document 6503726

Transcription

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