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ISSN 0719-2975
Nº
IV
ESD
Estudios de Seguridad y Defensa
ANEPE
Eliodoro Yáñez 2760 - Providencia - Santiago
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2014
ACADEMIA NACIONAL DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y ESTRATÉGICOS
ESD
ESTUDIOS DE SEGURIDAD
Y DEFENSA
Nº 4
Diciembre 2014
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa es una publicación semestral editada por
el Departamento de Investigación de la Academia Nacional de Estudios Políticos
y Estratégicos (ANEPE), cuyo objetivo es publicar artículos originales e inéditos
sobre temas de seguridad, defensa y de ciencias sociales relacionados con la
temática principal.
ESD comunica y transfiere resultados de investigaciones de trabajos científicos de
carácter empírico, epistemológico o teórico elaborados tanto por académicos de
la ANEPE como por investigadores pertenecientes a instituciones de educación
superior nacionales e internacionales. El conjunto de los trabajos editados
aportan al debate múltiples enfoques que enriquecen el análisis, la reflexión y la
interpretación en torno a los temas disciplinares propios de la revista.
ESD Nº 4. Editor Dr. Guillermo Bravo Acevedo
ISSN 0719-2975
ISSN 07719-2975
© Departamento de Investigación. Academia Nacional de Estudios
Políticos y Estratégicos. 2013.
Avenida Eliodoro Yáñez 2760, Providencia. Santiago de Chile.
E-mail: esd@anepe.cl
Editor Responsable: Guillermo Bravo Acevedo
Impresión: Ediciones e Impresiones Copygraph
Dirección: Carmen 1985
Teléfono: 22 505 3606
Citando la fuente se permite cualquier reproducción total o parcial.
Las opiniones vertidas en los artículos publicados en este número
de ESD son de responsabilidad exclusiva de su(s) autor(es) y no
comprometen a la Academia Nacional de Estudios Políticos y
Estratégicos ni al Departamento de Investigación, que solo actúan
como editores.
HECHO EN CHILE/PRINTED IN CHILE
PRESIDENTE
General de Brigada Aérea (A)
Eduardo Mann Pelz
Director Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos.
DIRECTOR
Dr. Guillermo Bravo Acevedo
COMITÉ EDITOR INTERNACIONAL
Dr. Eladio Arroyo Lara. Universidad de La Laguna, España
Dr. Ferenc. Fisher. Universidad de PECS, Hungría
Ph. D. Thomaz Guedes da Costa. National Defense University. EE.UU.
Dr. Luis V. Pérez Gil. Universidad de La Laguna. España
Dr. Isidro Sepúlveda Muñoz. Center For Hemispheric Defense Studies (CHDS). EE.UU
Dr. Iván Witker Barra. Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos
(Coordinador)
COMITÉ EDITOR NACIONAL
Dr. Jorge Pinto Rodríguez. Universidad de La Frontera. Premio Nacional de Historia 2012
Dr. Roberto Arancibia Clavel
Dr. Mauricio Olavarría Gambi. Universidad de Santiago de Chile
Dr. Sergio Soza-Amigo. Universidad de Magallanes
Dr. Esteban Valenzuela Van Treek. Universidad Alberto Hurtado
Dr. Francisco Rojas Aravena. Universidad para la Paz (ONU)
Dr. Carlos Ojeda Bennett. Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos
Dra. Loreto Correa Vera. Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014
Índice
Presentación .................................................................................................... 11
ARTÍCULOS:
Crimen organizado transnacional y nuevas perspectivas en el
diseño de políticas de cooperación en las Américas
Mg. Alejandro Arévalo Sarce ......................................................................... 17
La globalización como factor propiciador de la criminalidad
organizada transnacional y la trata de personas
Mg. Cecilia Della Penna ................................................................................. 45
Geopolítica de las drogas: el caso de Colombia visto desde Chile
Mg. Alejandro Salas Maturana ...................................................................... 59
La policía marítima frente a la amenaza del narcotráfico en Chile.
Mg. Felipe Encina Vega ................................................................................. 83
Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa de Chile:
sistematización de sus críticas y alcances
Cientista Político, Pablo Rivas Pardo .......................................................... 121
¿Cuáles son los recursos naturales estratégicos?
Mg©. Juan Olivares Torres .......................................................................... 153
La gestión fronteriza de España en el espacio europeo de libertad,
seguridad y justicia (ELSJ): una mirada jurídico-política
Dr. José Ignacio Antón Pérez, Mg. Andrés de Castro García ................... 195
RESEÑAS:
Organización de la defensa y control civil de las Fuerzas
Armadas en América Latina, por Esteban Arratia Sandoval ..................... 215
Por qué fracasan los países, por Guillermo Bravo Acevedo ..................... 221
El concepto del realismo político, por Loreto Correa Vera ...................... 227
Normas Editoriales ....................................................................................... 231
8
ESD
Presentación
Presentación
PRESENTACIÓN
La globalización y la mundialización económica actuales han generado
cambios radicales que han impactado significativamente el orden internacional.
Dichos impactos no solo se han manifestado en el área económica, comercial
o productiva, sino que también han afectado a las relaciones sociales, la
cultura, la política nacional y las relaciones internacionales porque el espacio
transnacional se ha constituido en el marco de la globalización.
De esta forma, el mundo moderno y contemporáneo del siglo XXI, al
transformarse en globalizado, ha sumado a sus tradicionales conflictos nuevos
problemas cuyo perfil atenta contra la seguridad, el desarrollo de los Estados
y su estabilidad democrática.
Siguiendo esta línea, el cuarto número de ESD, Estudios de Seguridad y
Defensa, pasa revista a problemas actuales del mundo globalizado que se
relacionan con las nuevas amenazas que la OEA ha calificado como “amenazas
multidimensionales”1, al mismo tiempo que trata situaciones que se refieren a
problemas institucionales, tanto nacionales como internacionales.
El artículo que inicia la serie sobre las nuevas amenazas, con el título de
“Crimen organizado transnacional y nuevas perspectivas en el diseño de
políticas de cooperación en las Américas”, tiene como objetivo establecer el
estado de la literatura actual sobre el tema del crimen organizado transnacional
y los aspectos económicos ligados a esta actividad ilícita, en especial, su
asociación a los mercados globales. El autor concluye que se puede evaluar
positivamente la creación de la Comisión Interamericana contra el Delito
Organizado Transnacional” (CIDOT), como un organismo que dé operatividad
a las agendas institucionales de los Estados de la región frente a este flagelo.
1
ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS (OEA). Conferencia Especial sobre Seguridad.
México, 27-28 de octubre de 2003. p. 2: “Nuestra nueva concepción de la seguridad en el
Hemisferio es de alcance multidimensional, incluye las amenazas tradicionales y las nuevas
amenazas…”.
11
Presentación
El estudio que sigue, “La globalización como factor propiciador de la
criminalidad organizada transnacional y la trata de personas”, se relaciona
cercanamente con su antecesor, aunque pone énfasis en aquellas características
del fenómeno globalizador que tienen mayor impacto en el delito de la trata
de personas. El artículo resalta que los “negocios” del crimen organizado se
estimularon con la diversificación de sus actividades delictivas, siendo las de
mayor envergadura el tráfico de drogas, armas y personas. No obstante, la
trata de personas se convirtió en una principal por las ganancias o el bajo
riesgo que implica la actividad.
El tercer artículo, “Geopolítica de las drogas: el caso de Colombia visto
desde Chile”, presenta la asociación que se genera entre el terrorismo, la
subversión y las drogas para afectar seriamente aspectos de seguridad. Pero
también hace hincapié en que este fenómeno de las drogas se ha extendido
a nivel mundial y que las variables se entrecruzan con la geografía, la apertura
de los mercados y las relaciones internacionales para producir un escenario
que va desde la producción, la distribución y el consumo de las drogas.
Finalmente, observa que el fenómeno no es ajeno a Chile.
A continuación, el texto del artículo “La policía marítima frente a la
amenaza del narcotráfico en Chile” pone de manifiesto como la Armada
de Chile ha combatido los delitos del narcotráfico realizando decomisos y
detecciones de drogas, lo cual la ha perfilado como un eficiente agente para
combatir este ilícito. Si se considera la gran extensión de la frontera norte y la
extensa superficie de responsabilidad marítima jurisdiccional, que se suma al
incremento de las actividades ilícitas del narcotráfico por vía marítima, el autor
quiere observar y analizar la situación actual de la Policía Marítima Nacional
para enfrentar la amenaza del narcotráfico y determinar si sus capacidades son
adecuadas y eficientes para hacer frente a esta amenaza.
Los cuatros artículos señalados establecen un marco referencial para
estudiar y comprender algunos de los problemas transversales que provoca el
fenómeno del crimen organizado transnacional y el narcotráfico.
Pasando a otras temáticas derivadas del fenómeno de la globalización, el
artículo “Estrategia nacional de seguridad y defensa de Chile: sistematización
de sus críticas y alcances” se refiere a la situación generada por el proyecto
de ley enviado al Congreso Nacional, en mayo 2011, denominado “Nuevo
mecanismo de financiamiento de las capacidades estratégicas de la Defensa
Nacional”, el cual dio origen a la llamada Estrategia Nacional de Seguridad
y Defensa, para justificar la compra de armamento. El objetivo del artículo
12
Presentación
es analizar cualitativamente las críticas que ha tenido esta Estrategia y los
alcances que podrían tener a nivel nacional.
Una cuestión de importancia capital para el desarrollo de los países, sobre
todo en un mundo con economía global, se estudia en el artículo ¿Cuáles son
los recursos naturales estratégicos? Se propone, primeramente, una definición
teórica y conceptual de la expresión “recursos naturales estratégicos”, para
luego establecer su validez como elemento del progreso. Además, se plantea
una fórmula para establecer los recursos naturales que son estratégicos con
respecto a la propia realidad de un país determinado.
Finaliza el corpus de artículos que presenta este número de ESD con el
texto “La gestión fronteriza de España en el espacio europeo de libertad,
seguridad y justicia (ELSJ): una mirada jurídico-política” que trata sobre el
espacio común de fronteras, el llamado espacio Schengen, que suprimió las
fronteras usuales entre los países integrantes y estableció controles comunes
en las fronteras exteriores de los países firmantes del tratado. El artículo
analiza las complejidades jurídicas y políticas en la interacción institucional
que resultan de la aplicación de estas normas, especialmente, para el caso
español.
La utilidad académica de los temas que publica el número cuatro de ESD
radica en dos ejes. El primero, se centra en un entorno que permite relacionar
temas de seguridad, ya sea políticos, económicos o sociales, con los alcances
y modificaciones que va imponiendo la globalización. En tanto, el segundo,
al situarse las nuevas exigencias y cambios en el marco de la globalización, la
respuesta de los Estados se ve sometida a fuertes presiones, tanto internas
como internacionales, debido a lo cual la capacidad de gestión de los países
se ve desbordada y debe amoldarse a los requerimientos globales.
Como siempre, se agradece la gentileza de los autores de poner a
disposición de ESD sus textos, lo cual permite entregar a los especialistas y
lectores de la revista trabajos que aportan al debate la reflexión de múltiples
enfoques que enriquecen el análisis de los temas de seguridad y defensa
propios de la revista.
Dr. Guillermo Bravo Acevedo
Editor Responsable
13
ESD
Artículos
CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL
Y NUEVAS PERSPECTIVAS EN EL DISEÑO
DE POLÍTICAS DE COOPERACIÓN EN LAS
AMÉRICAS*
Transnational organized crime and new perspectives in the
design of policies for cooperation in the Americas
Alejandro Arévalo Sarce**
RESUMEN:
El propósito de este trabajo es realizar una
revisión de literatura sobre el fenómeno
del crimen organizado transnacional y las
tendencias actuales para enfrentar la consolidación de mercados globales ligados
a actividades ilícitas. Asimismo, se busca
establecer los elementos más característicos del crimen organizado en el Hemisferio y realizar una propuesta de diseño institucional de lo que eventualmente sería
la “Comisión Interamericana contra el Delito Organizado Transnacional” (CIDOT),
organismo que ha sido propuesto desde
la Organización de los Estados Americanos (OEA) para facilitar la cooperación entre países de la región en la materia.
Palabras clave: Crimen organizado transnacional, actividades ilícitas, diseño institucional, Comisión Interamericana contra el
Delito Organizado Transnacional.
*
**
ABSTRACT:
The purpose of this work is to conduct
a literature review on the phenomenon
of transnational, organized crime and
on current tendencies to deal with the
consolidation of global markets that
are linked to illicit activities. In addition,
this study aims to describe the most on
characteristics of criminal organizations in
the hemisphere as well as to suggest an
institutional design for a new entity that
has been proposed by the Organization
of American States (OEA) as the “Inter
American Commission against Organized,
Transnational Crime” to facilitate the
cooperation of countries in this regard.
Key words: Organized crime, illicit
activities, institutional design, Inter American
Commission against Organized Crime.
Recibido: agosto 2014; aceptado: octubre 2014
Este artículo es un avance del Proyecto Nº 201428, “Comisión Interamericana contra el delito
organizado transnacional (CIDOT): Una respuesta eficaz para enfrentar el crimen organizado en
la región”. Concurso Anepe 2014.
Mag. en Seguridad y Defensa, mención, Gestión Política Estratégica, de la Academia Nacional
de Estudios Políticos y Estratégicos. Funcionario de la Dirección de Gendarmería; email.
aarevalosarce@gmail.com
17
Alejandro Arévalo Sarce
INTRODUCCIÓN
El objeto del presente trabajo es analizar el diseño de políticas de
cooperación contra el crimen organizado, cuya problemática está presente
en todos los países democráticos de la región, con distintos niveles de
profundidad, lo que nos indica la necesidad de disminuir la brecha entre los
principios recogidos en las convenciones internacionales, y el establecimiento
de agendas en el ámbito estatal y cuya definición de políticas de cooperación
contra el crimen organizado impulsen una visión hemisférica integral de
enfrentamiento al delito organizado transnacional, tales como, la eventual
creación de la Comisión Interamericana contra el delito organizado
transnacional (CIDOT) dentro de la OEA. Por tanto, el diseño de políticas de
cooperación deben reflejar una articulación entre las estrategias nacionales
y aquellas que involucran la cooperación entre países, considerando además
que las organizaciones internacionales, tales como, las Naciones Unidas sus
actividades tiene más bien un carácter normativo y que en la práctica su
impacto es relativamente limitado1.
El fenómeno del crimen organizado presenta una similitud entre el
desarrollo histórico de cómo las sociedades se organizan y que se refleja en
sus criminales2, transformando de esta manera al crimen organizado como la
cara oculta de la modernización y el orden3. Por ello, es importante advertir
que muchas veces el crimen organizado se considera como un fenómeno
esencialmente moderno. Aunque no debemos suponer, como algunos autores,
que nunca existió antes de finales del siglo XX4. Para algunos por ejemplo, es
un producto de la afluencia de inmigrantes a los Estados Unidos a finales del
siglo XIX, y que llevó a su mayor apogeo en los años de la prohibición de la
década del 20 en el siglo XX. Sin embargo, existen manifestaciones de crimen
organizado más atrás en la historia, en los piratas del siglo XVII que asolaron el
Atlántico y el Caribe, mafiosos que otorgaban protección de la antigua Roma,
18
1
SEDDON, T. Drugs, the informal economy and globalization. International Journal of Social
Economics, 35 (10), 200). pp. 717-728.
2
Se utilizará este vocablo que se refiere a sujetos que por sus hechos se presume que cometieron
una conducta tipificada y cuya culpabilidad o responsabilidad será determinada por un proceso
judicial, que es distinto al vocablo “delincuente” quien por cometer un delito está sentenciado a
una pena.
3
GALEOTTI, M. Criminal histories: An introduction. Global Crime, 9 (1-2), 2008. pp. 1-7.
4
FINCKENAUER, J. O. Problems of definition: What is organized crime? Trends in Organized
Crime, 8 (3), 2005. pp. 63-83.
CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL Y NUEVAS PERSPECTIVA EN EL DISEÑO DE...
bandas de eunucos chinos desempleados rechazados por la administración
pública imperial, en la secta disidente de los Ismaelitas nacida en torno al siglo
XI en el actual Irán. Todas estas manifestaciones representan que las raíces
del crimen organizado están influenciadas en las características humanas
esenciales, tales como la tendencia natural para que los criminales se unan y
se especialicen; la debilidad de las instituciones estatales y las oportunidades
que esto crea para las generación de estructuras ilegales; el clientelismo y la
corrupción que existe dentro de cada ámbito político.
Desde que se adoptó por primera vez hace más de un siglo la expresión
crimen organizado, una gran variedad de significados han sido atribuidos a
la expresión5, los debates académicos todavía oscilan entre un conjunto de
actividades criminalizadas y en grupos de personas que participan en algún
delito. En otras palabras, como se describirá con más detalle en las páginas
siguientes, el concepto de crimen organizado incorpora las siguientes dos
nociones: a) el suministro de bienes y servicios ilegales; b) una organización
criminal, entendida como una entidad a gran escala, dedicada a desarrollar
actividades ilegales, aplicando el principio administrativo de división del
trabajo y buscando un objetivo definido.
Desde el fin de la guerra fría, los actores transnacionales no estatales han
sido una fuente importante de inestabilidad global, y muchos flujos de bienes
y servicios se han trasladado a través de las fronteras internacionales6. Desde
esta perspectiva el crimen organizado transnacional (TOC), a gran escala es
una nueva realidad7, mientras que la delincuencia organizada transnacional
plantea muchos desafíos, tiene víctimas reales, y causa un gran daño social y
económico. El crimen organizado, como las pandillas juveniles, florece entre
sectores poblacionales con altos niveles de pobreza y abandono estatal8.
5
FIJNAUT, C., PAOLI, L. (Eds.). Organized crime in Europe concepts, patterns and control policies
in the European Union and beyond. Springer. Netherlands. 2004.
6
MANDEL, R. Dark logic: Transnational criminal tactics and global security. Stanford University
Press. California: 2011.
7
FINCKENAUER, J. O. Problems of definition: What is organized crime? 2005.
8
WILLIAMS, P. D. Security studies: An introduction (2nd Ed.). Routledge, Nueva York. 2013.
19
1. Definición de crimen organizado transnacional
Donald R. Cressey considerado el fundador de los estudios modernos
del crimen organizado, en su libro “El robo de la Nación: La estructura y las
operaciones del crimen organizado en Estados Unidos”, publicado en 1969,
sigue siendo el más citado y quizás también el más controvertido libro académico
sobre el crimen organizado9. Este autor realizó una afirmación en 1967 de la
cual estuvo profundamente equivocado, que señalaba lo siguiente; “dado
que es poco probable que el crimen organizado será ampliamente percibido
como un problema social en un futuro próximo, tal vez puede ser estudiado
como un problema “puro” de las ciencias sociales”10 con su argumentación
precisando que en las últimas décadas, los científicos sociales han llevado a
cabo miles de estudios de las organizaciones legítimas. Las variaciones en la
eficacia y la eficiencia de las diferentes clases de la división del trabajo y en
las condiciones en que estas se presenten, persisten, y el cambio que han
observado en muchos escenarios, que van desde los sistemas administrativos
generales a específicos tales como fábricas, empresas, hospitales y prisiones.
Sin embargo, este análisis no se habría aplicado al crimen organizado.
Para analizar la definición del fenómeno del crimen organizado, podemos
recurrir al marco conceptual desarrollado por la criminología, sin embargo,
debemos considerar que las herramientas metodológicas se definen por
nuestras interrogantes de investigación11. En general, al parecer el estudio del
crimen organizado se ha beneficiado más de otras áreas de investigación que
a la inversa. En estos casos, los conceptos y las teorías que se han adoptado,
parten del supuesto de que el crimen organizado se integra a fenómenos
más amplios de investigación en otras disciplinas, o en el supuesto de que
existen suficientes similitudes entre el crimen organizado y los objetos de
estudio de esas disciplinas para permitir el uso de ciertas analogías12. Como lo
señalaba Cressey13 respecto del estudio de la teoría organizacional. Un aporte
del enfoque interdisciplinario se constituye cuando el crimen organizado se
20
9
http://www.organized-crime.de/cressey.htm
10
CRESSEY, D. R. Methodological problems in the study of organized crime as a social problem.
Annals of the American Academy of Political and Social Science, 374, 1967, pp. 101-112.
11
BECK, N. L. Political methodology: A welcoming discipline. Journal of the American Statistical
Association, 95(450), 2000, pp. 651-654.
12
VON LAMPE, K. The interdisciplinary dimensions of the study of organized crime. Trends in
Organized Crime, 9(3), 2006, pp. 77-95.
13
CRESSEY, D. R. Op. cit., 1567..
analiza dentro de los paradigmas de otra disciplina. Un buen ejemplo, es el
análisis económico del crimen organizado, que se fundamenta en el supuesto
de que las actividades de este se basan en el mercado y que las estructuras del
crimen organizado aplican principios empresariales. Es interesante observar,
que más allá de una simple transferencia de la economía para el análisis del
crimen organizado, las características específicas de la ilegalidad, han llevado
al desarrollo de lo que puede considerarse como una rama separada de la
investigación económica, que está conectada con autores que son grandes
referentes, tales como, Thomas C. Schelling y Peter Reuter14.
A pesar de décadas de esfuerzos, la búsqueda de una definición consensual
del crimen organizada, ha sido evitada por académicos, organismos del
ámbito judicial nacional e internacional15. En la revisión de la literatura para el
presente trabajo, en la mayoría de los casos, los autores advierten la dificultad
para contar con una definición del fenómeno estudiado, aunque existe una
gran cantidad de referencias a otras disciplinas que sugieren que el estudio
del crimen organizado sigue un ritmo similar de los avances científicos de las
disciplinas utilizadas. En otras palabras, los préstamos de otras disciplinas no
pueden aliviar el problema fundamental que enfrenta el estudio del fenómeno,
que es la falta de un marco conceptual común de su objeto de estudio.
El concepto de criminalidad organizada es más político que jurídico y
ofrece un amplio margen de interpretación por las dificultades técnicas que
implica su definición16. El jurista argentino Raúl Zaffaronni17 señala que “el
crimen organizado es un concepto de origen periodístico, que nunca alcanzó
una satisfactoria definición criminológica, pero que se trasladó a la legislación
penal y procesal penal para aumentar el ejercicio del poder punitivo respecto
de un conjunto de delitos no bien delimitado”. Según el Código Penal chileno
Artículo 292°, que utiliza el concepto de asociación ilícita definiéndola como:
“toda asociación formada con el objeto de atentar contra el orden social,
contra las buenas costumbres, contra las personas o las propiedades y que
tal acción importa un delito sólo por el hecho de organizarse”, incluyendo
14
VON LAMPE, Op. cit. 2006.
15
HAGAN, F. E. “Organized crime” and “organized crime”: Indeterminate problems of definition.
Trends in Organized Crime, 9(4), 2006, pp. 127-137.
16
FERNÁNDEZ STEINKO, A. Crimen organizado y unilateralismo norteamericano. El Viejo Topo,
251, 2008. 2 de abril de 2014. Disponible: http://www.elviejotopo.com/web/archivo_revista.
php?arch=1162.pdf
17
ZAFFARONI, R. Globalización y crimen organizado. I Conferencia Mundial de Derecho Penal. El
Derecho Penal del Siglo XXI, Guadalajara. 2007.
21
en los artículos posteriores ciertas características de estructura jerárquica y
definición de roles. Esta definición adolece de la una serie de dificultades para
describir en nuestro país el crimen organizado, por ello debemos recurrir a
otras definiciones más específicas que contengan las dimensiones esenciales
del fenómeno.
Si a las dificultades anteriormente señaladas le agregamos el adjetivo
“transnacional”, este sugiere que todos los tipos de delitos vinculados al
crimen organizado no reconocen las fronteras nacionales y geográficamente
hablando, tienen lugar en el vacío18. Sin duda esto, es muy alejado de la
realidad, tomemos el ejemplo de los dos principales tipos de delitos asociados
al fenómeno: el suministro de bienes y servicios ilegales (como el tráfico de
drogas o armas y de personas) y el control ilegal de los sectores económicos
(construcción de obras o los mercados de alimentos). En el primer ejemplo,
a menudo sólo el transporte de los bienes o de las personas es una realidad
transnacional, mientras que la producción y consumo de los bienes o la
prestación de los servicios que se llevan a cabo en algún lugar específico. Las
drogas se producen en algunos de los países de América del Sur (cocaína)
o de los países de Europa Occidental (drogas sintéticas), y se consumen en
América del Norte y Asia sudoriental. En el segundo ejemplo, las actividades
ilegales a menudo no son de naturaleza transnacional en absoluto. La mafia
calabresa, la ‘Ndrangheta’, tiene en los sectores económicos que “participa”
un carácter eminentemente local, lo mismo se puede decir del monopolio que
la mafia en Nueva York logró adquirir en el transcurso del siglo XX.
Un ejemplo de la dificultad por definir el crimen organizado se puede
encontrar en los trabajos preparatorios de la Convención de las Naciones
Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional a finales de 1990, llegar
a un consenso sobre una definición de hecho resultó ser uno de los problemas
más difíciles de abordar por los representantes, y terminaron por proponer
una definición muy amplia, una especie de mínimo común denominador19,
dicha Convención en su Artículo 2° define que un grupo delictivo organizado
es un “un grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto
tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o
más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención
22
18
FIJNAUT, C. Transnational crime and the role of the United Nations in its containment through
international cooperation: A challenge for the 21st century. European Journal of Crime, Criminal
Law & Criminal Justice, 8 (2), 2000, pp. 119-127.
19
FINCKENAUER, J. O., op. cit. 2005.
con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u
otro beneficio de orden material”. Esta Convención y sus Protocolos fueron
aprobados en Chile por el Congreso Nacional y promulgado a través del
Decreto Supremo N°342 del 16 de febrero de 2005 y por tanto, es parte de
nuestras leyes vigentes.
Para aproximarnos al fenómeno del crimen organizado transnacional, se
utilizará la propuesta conceptual elaborada por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) que señala; “la delincuencia organizada incluye
toda acción delictiva organizada y prolongada en el tiempo, cuya capacidad
de sustraer y proveer bienes y servicios recae en el uso de la corrupción, la
coacción y, en algunos casos, la violencia, cuya dimensión transnacional se
manifiesta en el caso de la trata de personas, y el tráfico de drogas, personas o
armas”20. Esta definición se operacionaliza en las dimensiones más estudiadas
del fenómeno, tales como; la corrupción, la coacción, y circunscribe el ámbito
transnacional a los mercados ilícitos más rentables en el mundo, que son el
tráfico sea este de drogas, personas o armas y la trata de personas.
2.
Medición del crimen organizado
La preocupación por la medición del crimen organizado transnacional
está presente en los debates políticos sobre los mercados globales ligados a
actividades ilícitas. Esto se refleja tanto, en los intentos de medir su tamaño, la
magnitud de los distintos flujos ilícitos y la eficacia de las políticas para luchar
contra ellos. La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito21,
estimó que en el año 2009, la delincuencia organizada transnacional generaba
US$870 mil millones anuales, representando el 1,5% del PIB mundial, el 7% de
las exportaciones mundiales y el narcotráfico representa US$320 mil millones
anuales22. De hecho, esa cantidad representa seis veces más de lo que se
gasta en todo el mundo en ayuda al desarrollo y si ese dinero constituyera
el PIB de un país, sería una de las 20 mayores economías del planeta. Por
20
PNUD. Informe regional de desarrollo humano 2013-2014. Seguridad ciudadana con rostro
humano: Diagnóstico y propuestas para América Latina. Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo. Nueva York. 2013.
21
Se utilizará la sigla en inglés UNODC.
22
UNODC. Delincuencia organizada transnacional - la economía ilegal mundializada. 2009. 12
de mayo de 2014, Disponible en http://www.unodc.org/documents/toc/factsheets/TOC12_fs_
general_ES_HIRES.pdf
23
ejemplo, lo que genera la delincuencia internacional equivale a toda la riqueza
que produce Holanda23.
Según el FMI, así como el Banco Mundial estimaron que el 2.4% del
producto interno bruto en el año 2000 proviene de fuentes ilícitas (penal) o de
las actividades de lavado de dinero24. Según Havocscope, el mercado negro
mundial está valorado en US$1.820 mil millones, con el crimen organizado
valorado en US$322 mil millones, el lavado de dinero valorado en 2,5 billones
de dólares, y la corrupción y sobornos valorados en 1,6 billones de dólares25.
En la Figura 1 se representan los distintos tipos de actividades relaciones con
el crimen organizado transnacional.
FIGURA 1:
Flujo del crimen organizado transnacional.
Fuente: Elaboración propia basado en http://www.wired.com/magazine/2011/01/ff_orgchart_crime
24
23
http://www.proceso.com.mx/?p=372390
24
SCHNEIDER, F. Turnover of organized crime and money laundering: Some preliminary empirical
findings. Public Choice, 144, 2010, pp. 473-483.
25
http://www.havocscope.com/about/
Aunque todavía existen muchas dudas sobre la extensión y la medición del
crimen organizado26. Una de las investigaciones más citadas es la del profesor
holandés del Instituto Internacional de Victiminología de la Universidad de
Tilburg, Dr. Jan Van Dijk, quien ha elaborado un “Índice Compuesto del Crimen
Organizado (ICCO)”27. Este índice combina los siguientes registros; índice de
Percepción de Prevalencia del Crimen Organizado, índice de Homicidios No
Resueltos, índice de Corrupción, índice de Blanqueo de Capitales y Extensión
de la Economía Informal (la mayoría de estos datos proceden de las encuestas
anuales del World Economic Forum, las evaluaciones de riesgo de inversión
del Merchant International Group, los estudios del Instituto del Banco Mundial
y las estadísticas oficiales). En el “Índice Compuesto del Crimen Organizado”
de Van Dijk, muestra que dentro de los 20 países con índice más alto, 9
corresponden a países de la región. En la Tabla 1 se presenta el ICCO por
países.
TABLA 1:
Índice compuesto del crimen organizado (ICCO) por países.
PAÍS
ICCO
PAÍS
ICCO
PAÍS
ICCO
Haití
100,00
México
75,03
Reino Unido
23,90
Paraguay
95,74
Indonesia
74,51
Noruega
22,08
Albania
93,90
Perú
72,64
Luxemburgo
21,11
Nigeria
91,93
Turquía
72,08
Alemania
20,21
Guatemala
91,57
Brasil
69,24
Suiza
19,98
Venezuela
89,57
Sudáfrica
66,07
Jordania
19,38
Rusia
88,20
Argentina
59,39
Países Bajos
19,91
Angola
87,90
Egipto
56,17
Dinamarca
18,41
Ucrania
87,40
China
55,48
Suecia
18,30
26
DE LA CORTE, L., GIMÉNEZ-SALINAS, A. Crimen.org. evolución y claves de la delincuencia
organizada. Barcelona: Ariel. 2010.
27
VAN DIJK, Jan. Mafia markers: Assessing organized crime and its impact upon societies. Trends
in Organized Crime, 10 (4), 2007, pp. 39-56.
25
PAÍS
ICCO
PAÍS
ICCO
PAÍS
ICCO
Colombia
86,81
India
53,79
Australia
16,79
Mozambique
86,54
Italia
46,81
Bahréin
15,28
Bangladesh
84,69
EE.UU.
36,36
Singapur
14,10
Kazajistán
83,78
Japón
32,67
N. Zelanda
12,83
Pakistán
83,71
Chile
30,59
Islandia
12,46
Jamaica
83,42
Canadá
25,06
Finlandia
10,41
Bolivia
79,79
Fuente: DE LA CORTE, L., GIMÉNEZ-SALINAS, A.). Crimen organizado, evolución y claves de la
delincuencia organizada. Ariel, Barcelona, 2010.
Otro de los temas divergentes de la medición del crimen organizado tiene
que ver con el tráfico internacional de drogas, los números oficiales (de las
oficinas gubernamentales y las organizaciones internacionales como la ONU
y la INTERPOL) son altamente problemáticos debido a que sirven a múltiples
intereses y funciones que inhiben el escrutinio más escéptico28. Por ejemplo,
el decomiso de drogas, cuyo argumento es utilizado por los gobiernos para
demostrar el nivel de éxito de sus políticas de drogas, Ana Laura Magaloni,
especialista mexicana en derecho penal y políticas de control del crimen señala
que “el decomiso de drogas no es el indicador más exacto para medir el éxito
en el combate al narcotráfico, es más bien una variable que se compensa
por parte de los narcotraficantes elevando los precios”29. Como señala
Roberto Saviano30, respecto a la proporción de la “cocaína incautada/cocaína
producida”, es el problema de matemáticas más complicado, es más difícil que
la conjetura de los números primos gemelos o que los problemas de Landau.
Según los datos del World Drug Report de 2014, las incautaciones mundiales
de cocaína ascendieron a 671 toneladas en 2012, en comparación con las 634
toneladas incautadas en 2011. El principal aumento de las cantidades de
26
28
ANDREAS, P., GREENHILL, K. M. (Eds.). Sex, drugs, and body counts: The politics of numbers in
global crime and conflict. Cornell University Press Nueva York. 2010.
29
AGUILAR, R., CASTAÑEDA, J. El narco: La guerra fallida. Penguin Random House Grupo México, 2012.
30
SAVIANO, R. CeroCeroCero, cómo la cocaína gobierna al mundo. Editorial Anagrama. Barcelona. 2014.
cocaína incautadas está en América del Sur y Europa occidental y central31,
es decir la diferencia del tamaño de la incautación es de 37 toneladas, lo que
podemos deducir que en los últimos años las incautaciones no han tenido una
diferencia significativa, quizás una justificación sería que los traficantes se han
vuelto más listos, quizás han desarrollado nuevas metodologías para exportar
coca, pero la dificultad real de este dato está dado en la misma proporción, el
denominador es “cocaína producida” con una pureza del cien por ciento. Sin
embargo, mientras que el numerador es “cocaína incautada”, que es aquella
que se vende en las calles con un nivel de pureza estimado del 64% 32, Roberto
Saviano (2014) se pregunta ¿cómo haces para poner en el numerador un dato
que se refiere a una cosa y en el denominador un dato que se refiere a otra?,
“no se puede comparar coca purísima con coca cortada”.
La primera tentativa de estimar valor financiero del volumen global del
tráfico de drogas fue llevado a cabo por el Grupo de Acción Financiera
(GAFI)33 sobre el lavado de dinero en el año 199034. En abril de 1990, el GAFI
emitió un informe con cuarenta recomendaciones35 tendientes a articular un
sistema internacional de lucha contra el blanqueo de capitales. La primera
recomendación del GAFI, señala lo siguiente: “Cada país debería tomar
medidas inmediatas para ratificar y aplicar sin restricciones la Convención de
las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias
sicotrópicas (Convención de Viena)”. Se ha considerado por algunos autores
que lejos de ser transparente la metodología de cálculo, se presentan
supuestos infundados en las estimaciones del GAFI en 199036. El desarrollo de
indicadores alternativos para la medición del crimen organizado es una tarea
pendiente, que hasta el momento ha exhibido un desarrollo mínimo37.
31
UNODC. Global study on homicide 2013. United Nations publication. Viena, 2014.
32
KILMER, B., REUTER, P. DOPED. Foreign Policy, (175), 2009, pp. 34-35.
33
La Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF), Grupo de acción financiera en contra
del lavado de dinero, es una institución intergubernamental creada en el año 1989 por el G7.
El propósito de la FATF es desarrollar políticas que ayuden a combatir el lavado de dinero y la
financiación del terrorismo. Sitio Web http://www.fatf-gafi.org/
34
VAN DUYNE, P. C LEVI, M. Drugs and money managing the drug trade and crime-money in
Europe. Routledge, Nueva York 2005.
35
Disponible en http://www.cicad.oas.org/lavado_activos/esp/Documentos/recogafi.htm
36
VAN DUYNE, P. C., op. cit. 2005.
37
EDWARDS, A, GILL, P. (Eds.) Transnational organized crime perspectives on global security.
Nueva York: Routledge. 2003.
27
3.
Crimen organizado transnacional en las Américas
Distintos informes internacionales destacan el crecimiento económico y la
superación de la pobreza que Latinoamérica que presenta en el último tiempo.
Sin embargo, en materia de seguridad, violencia y crimen la región exhibe
importantes contradicciones y retrasos; mientras que en la mayoría de las
regiones del mundo la tasa de homicidio descendió o se estabilizó, durante la
última década ha sufrido un incremento de un 11% en la región38. Las amenazas
a nivel individual o la seguridad pública son más evidentes, donde muchos
países de la región presentan alta tasas de homicidios, que superan incluso
algunos países de África. Tampoco la violencia es la única problemática, uno de
los temas que han causado un gran impacto en los últimos meses, ha sido los
niños indocumentados que intentan ingresar a EE.UU. Entre octubre de 2013 y
mayo de 2014 habían sido detenidos en la frontera más de 42.000 niños solos
cuando intentaban ingresar indocumentados al país, la mayoría de estos niños
provienen de Guatemala, Honduras y El Salvador39. Por tanto, el argumento
de que el crimen organizado se trata simplemente de la provisión de bienes y
servicios ilícitos, demandados por la sociedad, ignora las numerosas víctimas
de la delincuencia organizada, entre ellos estos niños que huyen de su país
para evitar la muerte o cooptación de las pandillas centroamericanas.
Las amenazas de la gobernabilidad democrática son particularmente
graves en América Central. En Guatemala con un Estado débil, la cultura
de la impunidad es un fenómeno generalizado, y las organizaciones de
narcotraficantes mexicanas, especialmente Los Zetas y el Cártel de Sinaloa, han
ampliado su presencia en este país40. En El Salvador y Honduras, el problema
de las pandillas o maras, es enorme, así como también, la delincuencia
organizada en Latinoamérica se ha ampliado a los países de África occidental,
organizaciones criminales de México, Colombia y Venezuela han establecido
una presencia en Guinea-Bissau y otros países, han sobornado y trastornado las
instituciones gubernamentales ya frágiles, a través de una mezcla de corrupción
e intimidación. La corrupción es otro mecanismo, diseñado para neutralizar o
debilitar el poder del Estado, para socavar el Poder Judicial, y para obtener
información valiosa. Cuando tiene éxito, proporciona un refugio seguro
desde el cual las organizaciones criminales transnacionales puedan operar, en
28
38
PNUD, op. cit. 2013.
39
SALINAS, M. E. Crónica de una crisis anunciada. El País, 20 de julio de 2014.
40
WILLIAMS, P. D. Security studies: An introduction (2nd ed.). Nueva York: Routledge. 2013.
algunos casos, el crimen organizado se desarrolla una relación simbiótica con
las estructuras del Estado, lo que Roy Godson41 denomina un nexo políticocriminal, asociación activa que socava cada vez más el Estado de Derecho, los
derechos humanos y el desarrollo económico en muchos países de la región.
Este nexo político-criminal se ha vuelto menos importante en los Estados
Unidos desde la década del 70 del siglo XX. Sin embargo, no se puede
decir lo mismo a favor de Latinoamérica. En esta última, la confluencia de
los procesos de democratización cuyo alcance regional va de la mano con
la notable expansión de la delincuencia organizada, especialmente el tráfico
de drogas, ha convocado la atención de reformas políticas, principalmente
en las últimas dos décadas, desarrollando reformas al financiamiento de las
campañas políticas y la transparencia en el gasto electoral42.
En la mayoría de países de la región las elecciones son más competitivas
que nunca. En cuarenta y tres elecciones presidenciales celebradas en
dieciocho países de Latinoamérica entre el año 2000 y 2010, los candidatos
de la oposición se impusieron 53 por ciento de las elecciones. Por otra parte,
la volatilidad electoral en la región es muy alta, en términos comparativos y
de hecho alcanza niveles sorprendentes en países como Guatemala y Perú43.
Las elecciones competitivas y los partidos de oposición pueden mejorar la
transparencia de la política, sino que también tienden a aumentar el costo
de la política y generar dudas respecto al financiamiento de las campañas.
Investigaciones recientes en el caso mexicano, confirman el financiamiento de
campañas por parte de narcotraficantes, que han logrado por esta vía afianzar
el control político en el 71% de los casi 2 mil 500 municipios país44.
Por otra parte, según The Military Balance en su edición 2014, el crimen
organizado y la insurgencia siguen planteando amenazas estratégicas para los
países de América. Por ejemplo, en Colombia, donde las fuerzas de seguridad
han presionado para que las organizaciones criminales, busquen nuevas rutas para
el transporte de drogas y la trata de personas; Venezuela, desplegó sus fuerzas
armadas a las calles de su capital Caracas; y Brasil, en respuesta al aumento de
41
GODSON, R. (Ed.). Menace to society: Political-criminal collaboration around the world. New
Jersey: Transaction Publishers. 2003.
42
CASAS-ZAMORA, K. (Ed.). Dangerous liaisons: Organized crime and political finance in Latin
America and beyond. Washington, DC: Brookings Institution Press. 2013.
43
CASAS-ZAMORA, op. cit. 2013.
44
RAVELO, R. NARCOMEX: Historia e historias de una guerra. México, D.F.: Random House
Mondadori. 2011.
29
los flujos de droga en el país, las fuerzas armadas también están desplegadas,
considerándose el mayor despliegue militar desde la Segunda Guerra Mundial45.
4.
Crimen organizado y narcotráfico
La simbiosis entre crimen organizado y narcotráfico se da por el hecho de ser
una de las principales fuentes de financiamiento46 y como lo señala un informe
elaborado para el Congreso norteamericano, el papel de América Latina en el
mercado de drogas ilícitas, se desarrolla en gran parte en la región andina donde
la producción de coca es de alto rendimiento, sumándole aquello su proximidad
a los Estados Unidos, como un importante mercado de consumo de drogas47.
Los narcotraficantes pueden llegar a ser realmente de gran importancia
en áreas donde existe una subcultura criminal, concentrando los medios
económicos y de poder simbólico. Sin embargo, su influencia en sociedades
más grandes y complejas se ve limitada por otras formas de poder social48.
Parece de cierta manera contradictorio, pero como señala Gustavo Duncan,
el capital de los narcotraficantes es importante para el orden social, ya que
inyecta liquidez en el mercado, creando nuevas posibilidades de consumo,
considerando que muchas regiones y localidades no producen nada para
otros mercados, y como consecuencia de aquello, dependen directamente
del gasto que realiza el Estado y los narcotraficantes, lo que permite el acceso
a bienes de consumo masivo a sectores de la población, que de otro modo se
vería gravemente restringido.
4.1.
Producción, tráfico y consumo
Las drogas ilícitas son bienes de consumo que se proporcionan con
frecuencia a través de los mercados. Los mercados de drogas ilícitas tienen
características distintivas con implicaciones para el bienestar social y de las
opciones de política de drogas. Por ejemplo, las drogas ilícitas son de enorme
30
45
IISS. The military balance 2014. Londres: Routledge. 2014.
46
PONTÓN, D. La economía del narcotráfico y su dinámica en América Latina. Íconos. Revista de
Ciencias Sociales, 47, 2013, pp.135-153.
47
SEELKE, C. R., WYLER, L. S., BEITTEL, J. S. Latin America and the Caribbean: Illicit drug trafficking
and U.S. counterdrug programs, Nº R41215), 2010.
48
DUNCAN, G. Drug trafficking and political power: Oligopolies of coercion in Colombia and
Mexico. Latin American Perspectives, 41(18), 2014, pp.18-42.
valor por unidad de peso. Así que los traficantes pueden darse el lujo de emplear
métodos sofisticados para ocultar y transportar pequeñas cantidades49.
La naturaleza del mercado de drogas ilícitas es tal, que un gran porcentaje
de las utilidades se obtienen en la etapa final de cadena de producción. En el
caso de la cocaína, más del 80% de las utilidades se estiman que permanecen
en los países consumidores50. La Tabla 2 señala un detalle de los costos de la
cocaína y la heroína.
TABLA 2:
Precios de la cocaína y la heroína a lo largo de la cadena de producción.
COCAÍNA
(US$ POR KILO)
HEROÍNA
(US$ POR KILO)
US$650 (hoja de coca
en Colombia)
$550 (opio de
cultivadores
individuales)
Exportación contrabandistas/ traficantes que
pasan grandes cantidades por las fronteras
internacionales
US$1.000
(Colombia)
US$2.000–4.000
(Afganistán)
Importación contrabandistas/traficantes que
pasan grandes cantidades por las fronteras
internacionales
US$15.000–20,000
(Miami)
US$35.000
Venta al por mayor (kilo) vendedores al por
mayor que manejan grandes cantidades de
droga en los países consumidores
US$33.000
(Chicago)
US$50.000
(Londres)
Venta al por mayor (onzas) vendedores al por
mayor de nivel inferior venden cantidades
menores a los comerciantes al detal
US$52.000
(Chicago)
US$65.000
(Londres)
Al detalle (por 100 mg pura; vendedores al
detalle en venta directa a los usuarios)
US$120.000
(Chicago)
US$135.000
(Londres)
ETAPA
En el predio agrícola
Fuente: INKSTER, N, COMOLLI, op. cit. 2012.
49
REUTER, P., POLLACK, H. A. Good markets make bad neighbors regulating open-air drug
markets. Criminology & Public Policy, 11 (2), 2012, pp. 211-220.
50
INKSTER, N. & COMOLLI, V. Drugs, insecurity and failed states: The problems of prohibition.
Londres: Routledge. 2012.
31
Se espera que el precio de cualquier producto aumente a medida que se acerque
al consumidor final. El primer productor vende a un precio lo suficientemente alto
como para cubrir sus costos y alcanzar alguna utilidad, el comprador vende a un
precio mayor, de nuevo para cubrir sus propios costos (que incluyen los gastos del
primer productor) y obtener alguna ganancia y así sucesivamente. Los costos se
pasan al siguiente comprador, que los pasa al siguiente, hasta que la mercadería
llega al comprador final. Los comerciantes de productos ilegales incurren en
costos específicos, un costo adicional que se añade al precio regular. El modelo
se conceptualiza como una secuencia de efectos relacionados. El cumplimiento
de la ley, impone costos a los traficantes de drogas, en forma de incautaciones
de drogas y bienes, la compensación por el riesgo de ir a la cárcel, y el riesgo de
la violencia por parte de otros participantes en los mercados ilegales. Se supone
que el objetivo principal de la lucha contra las drogas es reducir su consumo, los
precios más altos reducen el consumo y en el sentido más estricto, los esfuerzos
gubernamentales, solo tienen éxito si causan una reducción significativa en el
consumo de drogas al final de esta cadena51.
Es necesario considerar, desde una perspectiva histórica, que el auge del
consumo de cocaína, no es más que la última manifestación de la dependencia
de los países andinos, en la producción y exportación para el consumo en el
extranjero. Desde la conquista española hace casi 500 años, las economías
orientadas hacia el comercio exterior en la región, se han formado en gran parte
por las siempre cambiantes demandas de los mercados extranjeros. De las minas
de plata de la Conquista a los auges del caucho, algodón, estaño y el azúcar en
el siglo XX, el ascenso y la caída de la demanda mundial de productos básicos,
han determinado el destino de millones de sudamericanos52.
La coca se cultiva en los países andinos, principalmente Colombia, Perú y
Bolivia, según las principales fuentes son el Gobierno de los Estados Unidos y la
Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (UNODC), se estima
que en la región andina las áreas de cultivo han disminuido aproximadamente
un 30 por ciento desde el año 2000, debido a erradicaciones y, en particular,
a la reducción de más del 50 por ciento de las zonas de cultivo en Colombia,
provocadas a su vez por la intervención del Estado53.
32
51
BOIVIN, R. Risks, prices, and positions: A social network analysis of illegal drug trafficking in the
world-economy. International Journal of Drug Policy, 25, 2014, pp. 235-243.
52
ANDREAS, P., YOUNGERS, C. U. S. drug policy and the andean cocaine industry. World Policy
Journal, 6(3), 529-5, 1989, p. 62..
53
OEA. El problema de las drogas en las Américas. Washington DC: OEA documentos oficiales. 2013.
No obstante, el comercio ilegal de drogas es un fenómeno poco estudiado.
La evidencia empírica puede ayudarnos a entender la complejidad de cómo
el comportamiento de las instituciones contribuye tanto de manera positiva
o negativa en la producción, tráfico y consumo de drogas. La ciencia política
observa a la estructura institucional de los gobiernos para entender el comercio
ilegal de drogas, pero sin entender completamente cómo resultados similares
son el producto de diferentes estructuras institucionales54. Dentro de los
análisis tres estructuras institucionales de carácter general, se destacan los
Estados Fallidos o Débiles que son arruinados por la corrupción o la disidencia
interna, en que el gobierno no puede cumplir eficazmente con sus propias
leyes dentro de su territorio y que algunos círculos académicos vinculados
con los estudios estratégicos lo relacionan con la situación actual de México55.
Dentro de esta clasificación están, los Estados Parias los cuales pueden contar
con estructuras instituciones eficaces, pero sus gobiernos hacen alarde de las
prohibiciones internacionales y permiten o fomentan el comercio ilegal de
drogas, y por lo tanto las instituciones del Estado facilitan la participación
en el comercio ilegal de drogas, un ejemplo, de este tipo de Estados es el
caso de Corea del Norte. Su implicación en el tráfico internacional de drogas,
armas, personas y especies protegidas, además de toda clase de actividades
delictivas, constituye una actividad central que define de manera fundamental
la naturaleza del Estado norcoreano56. Finalmente, dentro de esta clasificación
se encuentran, los Estados democráticos liberales que se basan en el Estado de
Derecho (por lo general se define como un sistema democrático, con un Poder
Judicial independiente, imparcial y eficaz que tanto el gobierno restringe y
protege los derechos individuales); una economía de mercado (cuya existencia
limita el poder del gobierno, para dirigir la actividad económica, un gobierno
limitado a la regulación de la acción privada, sin interrumpir demasiado la
libre circulación de capitales, bienes y servicios); y elecciones competitivas57.
Sin embargo, la evidencia incompleta y mal estructurada, hace que sea muy
claro que el consumo, la producción, la distribución y el lavado de dinero, son
fenómenos que se producen no solo en los márgenes de la sociedad nacional
54
MARES, D. R.. Institutions, the illegal drug trade, and participant strategies: What corrupt or pariah
states have in common with liberal democracy and the rule of law. International Interactions, 35,
2009, pp. 207-239.
55
THE ECONOMIST, señalaba que en el caso de México “es difícil negar que el gobierno está
fallando en algunos niveles…”,17 de marzo de 2011 Disponible en: http://www.economist.com/
node/18396240.
56
NAÍM, M. Ilícitos cómo traficantes, contrabandistas y piratas están cambiando el mundo.
Colombia: Random House Mondadori, 2006.
57
MARES, D. R. op.cit. 2009.
33
e internacional, sino en el corazón mismo de la clase media y las democracias
liberales estables58.
El consumo de drogas sigue imponiendo un costo significativo, con
un costo valioso de vidas humanas y de la pérdida de años productivos de
muchas personas. Se estima que en el año 2012 se registraron 183.000 (rango:
95.000-226.000) de las muertes relacionadas con las drogas. A nivel mundial,
se estima que en el año 2012, entre 162 millones y 324 millones de personas,
corresponden a entre 3,5 por ciento y el 7,0 por ciento de la población mundial
de 15-64 años, habían consumido una droga ilícita (cannabis, opiáceos, cocaína
o estimulantes de tipo anfetamínico) al menos una vez en el año anterior59.
Según Bruce Bagley, dentro de las principales tendencias o patrones que
caracterizan la evolución del tráfico ilícito de drogas y el crimen organizado
(redes criminales organizadas) en las Américas durante el último cuarto de
siglo, se pueden establecer las siguientes: (1) la creciente globalización del
consumo de drogas; (2) las “victorias parciales” de la denominada “guerra
contra las drogas” liderado por los Estados Unidos especialmente en región
andina; (3) la proliferación de las áreas de cultivo de drogas y de las rutas de
contrabando de drogas en todo el hemisferio (llamado “efecto globo”); (4)
la dispersión y fragmentación de los grupos delictivos organizados o redes
dentro de los países ya través de las subregiones (“efectos de cucaracha”); (5)
el fracaso de los esfuerzos de la reforma política y de construcción del Estado
(efectos de desinstitucionalización); (6) las fallas de las políticas de drogas
y control de la delincuencia interna estadounidense (fallas de control de la
demanda); (7) la ineficacia de las políticas de control de drogas regional e
internacional (fallas de regulación); (8) el crecimiento en el apoyo a la reducción
de daños, la descriminalización y las alternativas políticas de legalización
(debate la legalización)60.
4.2.
Costos y beneficios de la cooperación contra el narcotráfico
El fenómeno transnacional del tráfico de drogas se debe a que los países
productores de drogas como el caso de Colombia o Perú, su producción
en su mayoría es exportada, y por tanto, enfrentan una permanente presión
34
58
Ibid.
59
UNODC. World drug report 2014. UNODC. Viena. 2014b.
60
BAGLEY, B. The evolution of drug trafficking and organized crime in Latin America. Sociologia,
Problemas E Práticas, 71, 2013, pp. 99-123.
internacional, principalmente de los Estados Unidos, orientando sus políticas
de cooperación al enfrentamiento contra las organizaciones criminales que
dirigen la producción y la exportación de drogas61.
Por tanto, el diseño de políticas de cooperación deben reflejar una
interrelación entre las estrategias nacionales y aquellas que involucran la
cooperación entre países, considerando además que las organizaciones
internacionales, tales como las Naciones Unidas, tienen más bien un carácter
normativo y que en la práctica su impacto es relativamente limitado62.
Según Jojarth63 (2009), podríamos distinguir cuatro categorías de países
de acuerdo a la Figura 2, donde se visualiza la asimetría en los costos y
beneficios de las políticas de cooperación contra el narcotráfico, de acuerdo a
la Convención de Viena64.
Países ubicados en el círculo 1, presentan altos niveles de drogadicción
dentro de población y el diseño e implementación de políticas antidrogas
claramente definidas, son países que han sufrido tasas muy altas de muertes
por consumo asociado a las drogas. Sin embargo, la represión a las redes
de narcotráfico transnacional no ha tenido ningún impacto perceptiblemente
negativo sobre sus economías o la estabilidad política de estos países. En
esta categoría se encuentran países como Estados Unidos, Suiza, Alemania e
Inglaterra.
En contraste, aquellos países ubicados en el círculo 2, manifiestan bajos
niveles de drogadicción. Sin embargo la implementación de políticas más
radicales contra el narcotráfico tienen un alto impacto en sus economías, por
la pérdida de empleos asociados al tráfico ilícito de drogas, en esta categoría
se encuentran países como Perú, Bolivia, Laos, Myanmar. En el círculo 3 se
encuentran muchos países del Continente Africano y otros países en vías de
desarrollo, los cuales presentan bajas tasas de muertes por drogadicción,
presentando un bajo riesgo en la estabilidad económica.
61
GROSSMAN, H. I., MEJÍA, D. The war against drug producers. Economics of Governance, 9(1),
2008, p. 5.
62
SEDDON, T. op. cit. 2008.
63
JOJARTH, C. Crime, war, and global trafficking designing international cooperation. Nueva York:
Cambridge University Press. 2009.
64
Convención de Viena contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de
1988, disponible en https://www.unodc.org/pdf/convention_1988_es.pdf
35
Finalmente, en el círculo 4 se ubican aquellos países que presenta altos
niveles de violencia asociado a las redes delictivas del narcotráfico, pero
simultáneamente se benefician económicamente del mercado delictual de la
droga, en esta categoría se encuentran países como México y Colombia.
FIGURA 2:
Distribución de costos y beneficios de políticas de cooperación.
Fuente: JOJARTH, op.cit. 2009.
La distribución asimétrica de los efectos netos de la cooperación
internacional de control de drogas, con algunos países que esperan enormes
beneficios de una institución eficaz contra las drogas, mientras que para
otros tiene altos costos. Esta situación crea fuertes incentivos para eludir
las obligaciones, mientras que los primeros ubicados en el círculo 1 están
interesados en maximizar el cumplimiento y por lo tanto, los beneficios
que podrían obtener de un adecuado funcionamiento de las instituciones,
definidas en la Convención de Viena.
36
6.
Comisión interamericana contra el delito organizado
transnacional
Comprender la dinámica de la toma de decisiones colectiva es fundamental
para el estudio de la gobernabilidad democrática. Es necesario reconocer que
los esfuerzos por la coordinación de experiencias heterogéneas son siempre
muy difíciles65. En este sentido la Organización de los Estados Americanos
(OEA), que reúne a los 35 Estados independientes de las Américas, es reflejo
de aquello. Tradicionalmente, las teorías y la investigación de las relaciones
internacionales se centraron en algunas variables internas como determinantes
importantes de la conducta internacional del Estado66. Los Estados crean
organizaciones internacionales con la finalidad de resolver los problemas que
ellos no pueden resolver de manera aislada. Ahora bien, existen distintos
incentivos que varían de un Estado a otro en su deseo de formar y afiliarse
a dichas organizaciones internacionales o incluso desafiliarse de aquellas
contrarias a los intereses nacionales. Estos obstáculos a la cooperación han
producido una constante variación en el uso de mecanismos para disuadir
a la participación en organizaciones internacionales, sin desafectar su
interés. Algunos dependen de una estrecha especificidad entre Estados,
mientras que otros se basan en vínculos más amplios que implican sanciones
coercitivas o recompensas positivas67. Frente a estas primeras advertencias,
existe un fenómeno que ha experimentado un profundo incremento en las
Américas, y que es reconocido por su impacto negativo en distintos informes
internacionales, como lo es el crimen organizado o delincuencia organizada,
cuyas estructuras criminales más o menos organizadas dinamizan la violencia y
el delito, como resultado de las disputas entre ellas o de su reacción frente al
ataque de las instituciones de seguridad del Estado68.
En cuanto al diseño de políticas de cooperación contra el crimen organizado,
cuya problemática está presente en todos los países democráticos de la
región con distintos niveles de profundidad, lo que nos indica la necesidad de
65
KRAUSE, G. A., DOUGLAS, J. W. Organizational structure and the optimal design of policymaking
panels: Evidence desde consensus group commissions’ revenue forecasts in the American states.
American Journal of Political Science, 57(1), 2013.
66
LANDMAN, T. Issues and methods in comparative politics: An introduction. Nueva York:
Routledge. 2008.
67
KOREMENOS, B., LIPSON, C., SNIDAL, D. (Eds.). The rational design of international institutions.
Nueva York: Cambridge University Press. 2001.
68
PNUD, op. cit. 2013.
37
disminuir la brecha entre los principios recogidos en las convenciones de los
organismos internacionales y el establecimiento de agendas institucionales
en el ámbito estatal y cuya definición de políticas de cooperación contra el
crimen organizado se conciben desde una perspectiva del beneficio colectivo
regional. Por tanto, el diseño de políticas de cooperación deben reflejar
una articulación entre las estrategias nacionales y aquellas que involucran
la cooperación entre países, considerando además que las organizaciones
internacionales tales como las Naciones Unidas su estrategia y propuesta
tiene más bien un carácter normativo y que en la práctica su impacto es
relativamente limitado.
6. 1
Antecedentes de la CIDOT
En la Cuarta Reunión de Ministros de Seguridad Pública de las Américas
(MIPSA IV), realizada el 21 de noviembre de 2013 en Medellín, Colombia,
nuevamente el Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza, llamó a
los Estados Miembros a comprometer los esfuerzos en la creación de una
Comisión Interamericana contra el Delito Organizado Transnacional (CIDOT),
cuyo objetivo, debe ser “tener a su cargo la coordinación permanente de la
cooperación interamericana en este campo, y al mismo tiempo servir como
complemento de una entidad coordinadora de operaciones en el campo
de la inteligencia y la acción de fiscalías”. Asimismo, en el denominado
Compromiso de Chapultepec69, se convino que el esquema hemisférico
estuviera conformado por dos pilares principales: uno técnico-político y otro
operativo, en el caso del técnico-político a través del establecimiento de la
Comisión Interamericana contra la Delincuencia Organizada Transnacional
(CIDOT) y en el caso del operativo con la creación del Centro Coordinador
de las Américas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (CCA) cuya
sede principal estaría en radicada en México.
En este contexto del análisis para el establecimiento de la CIDOT, se
realizan tres “Consultas Técnicas para Desarrollar el Esquema Hemisférico
contra la Delincuencia Organizada Trasnacional”. La primera de ellas se llevó
a cabo el 28 y 29 de mayo de 2012, en Cancún, Quintana Roo, México; la
segunda, el 28 y 29 junio de 2012, en la Antigua Guatemala, Guatemala,
y una tercera se celebró el 2 y 3 de agosto de 2012, en Santiago de Chile
69
38
COMPROMISO CHAPULTEPEC, en http://mision.sre.gob.mx/oea/index.php/es/ver-mas-actividades/236compromiso-de-chapultepec-establiecimiento-del-esquema-hemisferico-de-cooperacion-contra-ladelincuencia-organizada-transnacional
(UNODC, 2012). El documento final de estos encuentros proporciona una
propuesta de los principales elementos constitutivos de la CIDOT, en el cual
se proponen como principales funciones; impulsar una visión hemisférica
integral de enfrentamiento al delito organizado transnacional; servir como
cuerpo consultivo y de asesoramiento de los Estados americanos en materias
relativas a la prevención, el control, la capacitación, la rehabilitación y las
políticas públicas pertinentes al delito organizado transnacional; orientar las
actividades del Secretario Ejecutivo de la Comisión, dentro del marco de las
atribuciones de este último; recomendar medidas para el funcionamiento de la
Secretaría Ejecutiva de la Comisión; establecer relaciones de cooperación en
aquellos asuntos relativos al mandato de la Comisión con otras organizaciones
internacionales, con los Observadores Permanentes ante la Organización de
los Estados Americanos y con otras entidades que determine la Comisión y
Mantener una relación de coordinación directa con la esfera operativa del
esquema hemisférico contra el delito organizado transnacional70.
6.2.
Compromiso de Chapultepec
En la ceremonia inaugural de la cuarta reunión de Ministros en materia de
Seguridad Pública de la Américas realizada el 21 de noviembre de 2013, el
Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, José Miguel
Insulza, señaló que “en un proceso de consulta de expertos concluyó con el
llamado “Compromiso de Chapultepec” que recomendaba la creación de una
Comisión Interamericana contra el Delito Organizado Transnacional, con sede
en la OEA. Se proponía este órgano como coordinador permanente y ejecutor
práctico de la cooperación interamericana en este campo específico y como
complemento de una entidad coordinadora de operaciones en el campo de
la inteligencia y la acción de fiscalías. Expliqué que ciertamente esa propuesta
debía ser considerada y ojalá materializada, por cuanto todavía hoy, en la
segunda década del siglo XXI, el Sistema Interamericano no cuenta con un
órgano técnico-político dedicado a organizar y coordinar nuestros esfuerzos
colectivos para enfrentar una amenaza, la del delito organizado transnacional,
que nos ha estado acosando desde hace décadas”.
70
OEA. ¿Cuál podría ser la estructura, marco jurídico y actividades de una comisión interamericana
contra el delito organizado transnacional (CIDOT) y su respectiva secretaría ejecutiva? 2013a.
Obtenido, 10 de marzo de 2014, Obtenido desde http://scm.oas.org/pdfs/2013/CP29977EstructuraCIDOT.doc
39
El denominado “Compromiso de Chapultepec”, establece las bases de
un Esquema Hemisférico que tiene por objeto coordinar los esfuerzos y
acciones de los Estados bajo un esquema armonizado contra la delincuencia
organizada transnacional, si bien el énfasis de este compromiso se basa en
el pilar operativo denominado “Centro Coordinador de las Américas (CCA)”
contra la Delincuencia Organizada Transnacional, entidad intergubernamental
con autonomía técnica, operativa y financiera, cuya sede estaría radicada en
México, en este sentido es importante que México continúe con el liderazgo
en la implementación de este mecanismo, estableciendo como una prioridad
la cooperación con los países centroamericanos especialmente aquellos
que hacen parte del Triángulo Norte. Adicionalmente, es relevante que este
esquema se traduzca en instancias técnicas y mecanismos de trabajo conjunto
entre las instituciones responsables71. Respecto a la sede del CCA, se difiere de
la instalación en México, proponiendo como sede Honduras, su justificación
está dada por su alta tasa de homicidios, es un país que está necesitado de
una atención internacional, y además es un país que es una vía importante de
cocaína y de tráfico de armas.
CONCLUSIONES
Frente a la problemática del crimen organizado transnacional, las Américas
enfrentan un gran desafío, principalmente frente a la consolidación de la
violencia sistémica de las organizaciones criminales que operan en México
y Centroamérica. Por tanto, la necesidad de dar operatividad en las agendas
institucionales de los Estados de la región, no solo por la preocupación del
incremento del crimen organizado y las redes delictivas de narcotráfico, sino
por la elaboración e implementación de políticas de cooperación concretas,
con la finalidad de disminuir las brechas entre los costos y beneficios de los
países afectados por este flagelo. En este sentido se evalúa positivamente la
creación de la CIDOT.
71
40
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43
LA GLOBALIZACIÓN COMO FACTOR
PROPICIADOR DE LA CRIMINALIDAD
ORGANIZADA TRANSNACIONAL
Y LA TRATA DE PERSONAS*
Globalization as a predisposing factor for transnational
organized crime and human trafficking
Cecilia Della Penna**
RESUMEN:
A lo largo del artículo se analizarán los
impactos que tiene el fenómeno de la
globalización en el delito de trata de personas. Principalmente se indagará sobre
las implicaciones de este fenómeno en la
sofisticación y desarrollo de las organizaciones criminales que llevan a cabo este
tipo de delitos. La intensa conexión que
se observa entre los fenómenos analizados permite vislumbrar la complejidad
de las relaciones, de las causas y de los
efectos.
ABSTRACT:
This article will analyze the impact of the
globalization phenomenon on the human
trafficking crime. Particularly, researches
about the implications of the globalization
process in the sophistication and
development of criminal organizations. The
intense connection among the examined
phenomena allows a glimpse of their
complexity, causes and effects.
Key words: Globalization, Transnational,
organized crime, human trafficking.
Palabras clave: Globalización, Crimen Organizado Transnacional, Trata de personas
*
**
Recibido: enero 2014; aceptado: septiembre 2014
El presente artículo está basado en la ponencia “La globalización y su impacto en el crimen
organizado transnacional y la trata de personas presentada para el XI Congreso Nacional de
Ciencia Política”. Sociedad Argentina de Análisis Político. Universidad Nacional de Entre Ríos,
Paraná.
Mag. en Política Internacional, Tutora académica en la Especialización en Criminología.
Universidad Virtual de Quilmes; dellapennacecilia@gmail.com
45
Cecilia Della Penna
INTRODUCCIÓN
En la era de la post-Guerra Fría, las amenazas provenientes de actores no
estatales se han convertido en un desafío para los Estados, en particular, y
para la sociedad internacional1, en general. Durante los más de veinte años
transcurridos se han intentado identificar las causas, el alcance, las características
y las consecuencias de estos intrincados y complejos fenómenos de nuevo orden.
El crimen organizado transnacional (COT) ha transformado su naturaleza
logrando constituirse en una de estas amenazas no tradicionales. Esta
reconfiguración se ha dado en varios sentidos pero principalmente podemos
destacar la expansión a nivel mundial de las actividades criminales, es decir, la
adquisición de un carácter transnacional y también, como un fenómeno cuasi
paralelo, que estimuló la diversificación de sus actividades delictivas, siendo
las de mayor envergadura el tráfico de drogas, armas y personas.
La trata de personas, por su parte, se ha convertido en una de las actividades
predilectas del COT, ya sea por las ganancias extraordinarias que les genera a
estas organizaciones o por el bajo riesgo que conlleva desarrollar tal actividad.
El ser humano se convierte así en la mercancía más rentable de nuestro tiempo.
A través del análisis del proceso de la globalización se pueden vislumbrar
algunas dimensiones que expliquen o ayuden a entender como la criminalidad
organizada y las actividades ilícitas que desarrolla adquirieron un lugar
relevante en la agenda política internacional.
El proceso globalizador afecta de diversas formas distintos aspectos de la
realidad internacional, como las redes de comunicación, las relaciones sociales,
comerciales y estatales; en definitiva, transforma los modos de moverse y ver el
mundo. Las organizaciones del crimen organizado y sus actividades delictivas
no han estado exentas a las consecuencias que ha generado este fenómeno.
De hecho, podría decirse que han sido una de las grandes beneficiarias de
estos efectos.
1
46
Se ha decidido elegir el término sociedad frente al de comunidad, ya que este último, como afirma
Poch, en su tipo ideal es natural, espontánea, no se elige pertenecer a ella, los miembros son
partes integradas irremplazables. La sociedad es artificial, una forma consciente de estar se decide
su pertenencia a ella y sus miembros son partes agregadas. Por lo que la vida internacional actual
puede ser caracterizada como una sociedad de Estados. Véase GARCÍA SEGURA, Caterina: Sociedad
Internacional o desorden mundial después del 11 de septiembre de 2001 en: GARCÍA SEGURA,
Caterina y VILARIÑO PINTOS, Eduardo (Coord.): Comunidad Internacional y Sociedad Internacional
después del 11 de septiembre de 2001, Guernika Gogoratuz, España, 2005, pp. 55-73.
LA GLOBALIZACIÓN COMO FACTOR PROPICIADOR DE LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA...
El presente trabajo se centrará en el análisis de las organizaciones criminales
transnacionales y en una de sus principales actividades, la trata de seres
humanos. El fenómeno de la globalización tendrá un rol fundamental, ya que
estás organizaciones y sus actividades serán analizadas teniendo en cuenta
cómo impacta dicho fenómeno en el desarrollo, diversificación y expansión
de estas organizaciones.
La Tríada: Globalización-COT–Trata de personas
Establecer una relación entre los tres fenómenos o mejor dicho, analizar el
impacto que ha tenido la globalización en el COT y por ende en el desarrollo
de sus actividades criminales, siendo una de ellas la trata de personas es un
trabajo académico poco usual.
Para comenzar podría afirmarse que una de las principales características del
mundo actual es el carácter global que han adquirido las relaciones políticoeconómicas pero también las sociales-culturales. El proceso globalizador es tan
complejo que sus consecuencias han sido de lo más diversas y aún hoy varias
de ellas son discutidas o desconocidas. Algunas fueron beneficiosas para las
sociedades, como la mejora en los servicios de telecomunicaciones, el desarrollo
de nuevas tecnologías, el aumento del volumen del comercio internacional, el
intercambio fluido de bienes y personas entre las diversas fronteras, entre otros.
Otros resultados de este proceso, en cambio, fueron más bien negativos, tanto
para las sociedades como para los Estados. Uno de ellos fue la transformación de
la criminalidad, pasó de estar circunscrita a las fronteras de un país a expandir sus
actividades delictivas de una manera espectacular, aumentando sus beneficios
así como también el número de víctimas.
En los albores del siglo XXI nos enfrentamos a un crimen organizado de
características transnacionales, con un nivel de sofisticación no alcanzado en
ningún periodo anterior. Como afirma Anguita “las organizaciones criminales,
en permanente evolución, no entienden de fronteras y se han convertido en
un desafío directo al Estado de bienestar, y por ende, a la seguridad de todos
los individuos”2. Hoy en día, el crimen organizado no es el problema de unos
Estados aislados es un desafío a la sociedad internacional.
2
ANGUITA OLMEDO, Concepción, “El tráfico ilegal de seres humanos para la explotación sexual
y laboral: la esclavitud del siglo XXI” en Nómadas, enero-junio IV, 2007.
47
Cecilia Della Penna
Son muchos los expertos que han relacionado la globalización con el
alcance mundial y el crecimiento inusitado del COT. Según Serrano “la
globalización ha sido crucial para reconfigurar el COT dentro de un contexto
nuevo y claramente transnacional” y considera que “la globalización junto con
las reformas económicas de mercado, han desempeñado un papel causativo
en la globalización del crimen”3. De manera similar Franko Aas, en su libro
Globalization and Crime, al analizar los flujos ilícitos y la economía criminal
global examina cómo la globalización económica es un proceso paradójico
que fomenta nuevas oportunidades para las actividades criminales y cómo la
ingobernabilidad de las grandes corporaciones e instituciones financieras son
fuente de solvencia para la delincuencia organizada transnacional4.
Además “the globalization of illicit flows and activities is the mirror image
of a dark side of the global mobility of capital, people and information”5. En
la misma línea, José Escribano considera que “el fenómeno globalizador ha
servido de caldo de cultivo para la proliferación de las actividades criminales
lucrativas (…) ha favorecido el auge y consolidación de las actividades de la
Delincuencia Organizada, convirtiéndose en transnacional, y superando el
terreno clásico de actuación de las redes criminales como era el territorio
interno de los Estados”6. Moisés Naím va un poco más allá y afirma que lo
que impulsa el auge económico y político de las redes criminales es lo mismo
que motoriza a la globalización. Esta última, según el analista, ha propiciado
un mundo interconectado y ha generado nuevos y lucrativos escenarios para
los criminales7. En sus propias palabras “el éxito actual del comercio ilícito es,
en gran medida, el resultado de unas políticas deliberadas, orientadas a la
integración global y unas economías y sociedades abiertas”8.
48
3
SERRANO, Mónica: Crimen Transnacional Organizado y Seguridad Internacional: Cambio y
Continuidad en: BERDAL, Mats y SERRANO, Mónica (Comps.): Crimen Transnacional Organizado
y Seguridad internacional, Edit. Fondo de Cultura Económica, México, 2005, p. 47.
4
AAS, Katja Franko: Globalization and Crime (Key Approaches to Criminology), SAGE Publications
Ltd, Londres, 2007.
5
UNODC: The Globalization of Crime. A Transnational Organized Crime Threat Assessment,
Viena, 2010, http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/tocta/ TOCTA_ Report_2010_
low_res.pdf
6
ESCRIBANO ÚBEDA-PORTUGUÉS, José: Terrorismo, narcotráfico, blanqueo de capitales, trata
de personas, tráfico ilícito de migrantes, tráfico ilícito de armas: lucha global contra la delincuencia
organizada transnacional, Visión Libros, Madrid, 2009, pp. 29-30.
7
NAÍM, Moisés: Illicit, Doubleday, Nueva York, 2005 (Traducción al castellano de Francisco Ramos,
Ilícito. Cómo traficantes, contrabandistas y piratas están cambiando el mundo, Random House
Mondadori, Barcelona, 2006, pp. 29-35.
8
NAIM, op. cit. 2006, p. 57.
Por su parte, Peter Andreas es de los autores que más profundiza en la
cuestión de la globalización económica y el crimen transnacional. De su
impecable análisis, creemos que es conveniente destacar algunos puntos. En
su trabajo esboza las diferentes maneras no intencionales que la liberalización
económica ha facilitado la actividad criminal a nivel transnacional. Principalmente
han sido incentivados los sectores de la economía que están penalizados,
como el comercio de las armas, drogas, seres humanos, entre otros, y a la
vez ha inhibido el contrabando de mercancías legales. Uno de los efectos
colaterales producidos por reformas tendientes a liberalizar la economía es la
desigual redistribución de la riqueza obtenida de ese proceso de apertura, lo
que conlleva a la expulsión de cierta parte de la población fuera del sistema
económico. Estos, para sobrevivir, recurren a las vías clandestinas, sumándose
a las filas del crimen organizado. Otro punto a destacar es la liberalización
del transporte y del comercio. La primera termina por reducir el costo de los
transportes, mejora la infraestructura por la competitividad global y genera
nueva tecnología y técnicas de embarque. Pero como Andreas afirma, lo que es
bueno para el negocio legal también lo es para el ilegal. El método de transporte
en containers ha permitido a los contrabandistas mover de un lugar a otro
cualquier tipo de mercancías, desde drogas hasta seres humanos. El comercio
global ha crecido a volúmenes tales que a los Estados se les hace imposible
controlar el volumen de mercancía que llega a los puertos, lo que tiene como
consecuencia directa que las actividades ilícitas se entremezclen con las legales.
Por último, quisiéramos resaltar la conexión entre la liberalización financiera y
las privatizaciones con el crimen transnacional. Con el objetivo de llevar a cabo
estas políticas los gobiernos de los países en desarrollo, principalmente, han
introducido la amnistía de impuestos a capitales repatriados y flexibilización de
regulaciones, lo que ha atraído inversiones legales pero también dinero ilícito9.
A lo largo del análisis sobre la globalización y sus efectos sobre la
transnacionalidad del crimen organizado y su proceso de sofisticación hemos
podido observar cómo la liberalización económica, la infraestructura física que
apoya la internacionalización de las relaciones económicas y sociales, el cambio
tecnológico y la extensión de las redes de transportes y el acatamiento a una
cultura de consumo han permitido que el mercado ilegal y los flujos ilícitos
sean cada vez mayores, al punto tal de poner en riesgo la seguridad pública
de los Estados.
9
ANDREAS, Peter: Crimen Transnacional y Globalización Económica en: BERDAL, Mats y
SERRANO, Mónica (Comps.): Crimen Transnacional Organizado y Seguridad internacional, Edit.
Fondo de Cultura económica, México, 2005, pp. 62-84.
49
Cecilia Della Penna
Sin embargo, debemos matizar lo siguiente, los factores nombrados
anteriormente –productos de la globalización– no son la causa original, más
bien son factores que permitieron la proliferación y transnacionalización del
crimen organizado, porque lo que principalmente sostiene a las redes del
crimen, antes y ahora, es el alto rédito económico que les devuelve sus actos
ilícitos y la demanda de consumo de bienes prohibidos. Con respecto a esto
último, Tokatlian observa que “esta demanda concreta y evidente de bienes y
servicios ilícitos es la que asegura tanto la manifestación como la permanencia
de un tipo de crimen; el de una criminalidad sofisticada que supera el nivel
y la actuación individual y se sitúa en un marco más amplio e intrincado de
organización”10.
Podemos afirmar también como factores propiciadores del crimen
organizado transnacional la falta de armonización del delito entre los diferentes
países, las dificultades encontradas a la hora de la cooperación interpolicial y
jurídica, como así también el caldo de cultivo que son para las organizaciones
criminales la falta de oportunidades laborales, la no perspectiva de un
futuro mejor, la ignorancia y falta de educación. Serrano puntualiza “que
las diferencias entre los sistemas legales, tanto en la definición sustancial
de los delitos como en la eficacia del aparato penal, pueden tener también
repercusión en la magnitud de los incentivos y las oportunidades delictivas”11.
La doble cara del proceso globalizador también afecta directamente al
Estado. El Juez de la Suprema Corte de Justicia de la República Argentina
Eugenio Zaffaroni detalla las implicancias negativas de este fenómeno al afirmar
que la globalización “marca una revolución técnica en las comunicaciones que
provocó mayor concentración de capital, pérdida de poder de los estados,
desplazamientos migratorios, incremento de las disparidades tecnológicas,
desempleo, exclusión social y guerras”12. Podríamos afirmar que este
proceso de debilitación del Estado viene dado, por un lado, por las políticas
de liberalización económica y, por otro, por el crecimiento desmedido de
estas organizaciones del crimen transnacional que a través de la corrupción,
el blanqueo de capitales que impacta en las instituciones de los Estados y
50
10
TOKATLIAN, J. Gabriel: “Anotaciones en torno al crimen organizado, la seguridad internacional
y la política internacional en relación al tema de las drogas psicoactivas: Una aproximación
conceptual a partir de la experiencia de Colombia”, http://www.udesa.edu.ar/files/
UAHumanidades/DT/DT%2017%20-%20JUAN%20G.PDF
11
SERRANO, op. cit. 2005, p. 33.
12
ZAFFARONI, Eugenio: Globalización y Crimen Organizado, I Conferencia Mundial de Derecho
Penal. El Derecho Penal del siglo XXI, Guadalajara (México), 18-23 noviembre 2007, p. 1.
los sistemas socioeconómicos. Así, la corrupción termina por desarmar el
andamiaje fiscal, comercial y de control de las economías nacionales, con
todas las consecuencias nefastas que ello implica.
El crimen organizado transnacional prospera mejor en aquellas latitudes
donde la debilidad del Estado es una realidad latente y donde también termina
por imponerse un círculo vicioso, es decir, Estados con instituciones débiles,
se vuelven cada vez más débiles al arraigarse en ellos el crimen organizado.
En definitiva, la globalización ha permitido que el crimen organizado
adquiera nuevas formas, no logradas en periodos anteriores. Gracias al
proceso de transnacionalización, las redes criminales han podido expandir sus
negocios ilícitos a lo largo y ancho del mundo, involucrando a diversos tipos
de actores. Han sabido utilizar las nuevas tecnologías y mejoras en los sistemas
de transporte para su propio provecho, arrastrando consigo la soberanía de
los Estados y los derechos civiles y sociales de las personas.
Esta metamorfosis de la criminalidad organizada ha impactado directamente
en la trata de personas, pero también el fenómeno de la globalización, ha
modificado el modo de desarrollo de este delito, aumentando el número de
víctimas, obstaculizando su persecución judicial y policial y arrasando derechos
enarbolados por todos. Igualmente la trata de personas está conectada con la
globalización en otros procesos más específicos. Primariamente a través de los
movimientos migratorios internacionales, porque una de sus consecuencias
es la internalización de la mano de obra. Como afirma Pérez Alonso “el
tráfico ilegal de personas hay que enmarcarlo, por tanto, en el contexto de
la globalización mundial para conocer y hacer frente a los efectos que la
globalización produce en este fenómeno”13. Las organizaciones criminales han
encontrado en esta gran masa de migrantes que buscan nuevos horizontes un
negocio del cual beneficiarse.
Si bien existe una diferencia entre tráfico de migrantes y trata de personas,
hay un punto en el que se conectan. Un migrante, por ejemplo, paga a una
organización criminal para que lo ingrese ilegalmente en un país determinado.
Una vez llegado a destino la relación entablada entre ambos finalizaba, pero
puede suceder, y aquí está lo que nos interesa, que el traficante decidiese
someter al migrante a una condición de explotación, laboral, sexual o de otro
tipo con el único fin de obtener una ganancia de ello. El migrante pasa de
13
PÉREZ ALONSO, Esteban: Tráfico de personas e inmigración clandestina (Un estudio sociológico,
internacional y jurídico-penal), Tirant lo Blanch, Valencia, 2008, p. 53.
51
Cecilia Della Penna
ser víctima de tráfico ilegal a ser víctima además, de trata. Esta situación es
apuntada por el Departamento de Estado de los Estados Unidos cuando afirma
que “en los informes de 2011 hubo casos en todo el mundo de víctimas que
viajaron a su país de destino por medios lícitos y fueron esclavizadas después
de su llegada”14. En el mismo informe se esclarecen las siguientes cifras: en
2010, fueron 215 millones de trabajadores inmigrantes internacionales los que
se movieron por el mundo, en comparación con los 191 millones de 2005.
De esto se puede concluir que cada vez el flujo de migrantes internacionales
aumenta, y la capacidad de control de los Estados se ve mermada por estos
mismos flujos.
Las políticas migratorias bien diseñadas se convierten así en una cuestión
fundamental para hacer frente a la posibilidad de que los migrantes se
conviertan en víctimas de trata de seres humanos. Cuando se aplican políticas
que solo penalizan y criminalizan al migrante, termina por suceder lo que
expresa la OIT “la trata de seres humanos es una respuesta oportunista a las
tensiones entre la necesidad económica de emigrar y las restricciones de orden
político que se oponen a ello”15. Seguramente serían más beneficiosas o útiles
aquellas políticas destinadas a la cooperación y al desarrollo en los países de
origen de los migrantes que las políticas restrictivas de inmigrantes, ya que
debemos tener en consideración que ellos emigran por no tener posibilidades
en su propio país y salen de él en busca de un futuro mejor.
Otro de los rasgos negativos que la globalización proyecta sobre la trata
tiene que ver con el trabajo forzado. Este puede ser visto como una de las
manifestaciones de la incapacidad de los actuales mercados de trabajo y, en
definitiva, de los gobiernos para incorporar a este mercado a los individuos
más vulnerables y menos protegidos. A su vez, la competencia a nivel mundial
y el deseo de obtener alta rentabilidad económica generan una tensión entre
los empleadores al tratar de bajar los costos de la producción, y muchas veces
impulsados por esta lógica mercantil terminan por reducir costos teniendo
a su cargo personas bajo condiciones de trabajo forzado. En ocasiones, los
grandes empresarios intentan desligarse de estas situaciones, aduciendo
que sus empresas o ciertos eslabones de la producción están tercerizadas
52
14
DEPARTAMENTO DE ESTADO DE LOS ESTADOS UNIDOS: Trafficking in Persons Report 2011
[En línea], http://www.state.gov/j/tip/rls/tiprpt/2011/index.htm
15
OIT: Una Alianza global contra el trabajo forzado, Conferencia Internacional del Trabajo [En línea],
Ginebra, 2005.
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@declaration/documents/publication/
wcms_082334.pdf
(fenómeno de outsourcing) y que no estaban al tanto de que en países remotos
donde instalaron sus fábricas estaban contratados obreros bajo condiciones
de esclavitud.
La globalización, como ya se ha planteado en párrafos anteriores, ha
facilitado la transnacionalización del crimen organizado, beneficiando a este
último y perjudicando a los Estados al hacerlos más ineficientes en el control
de los grandes flujos de comercio de bienes y servicios y también de personas.
Hace 50 años, los movimientos de personas y bienes estaban restringidos por
la precariedad de los medios de transporte. Con el proceso globalizador estos
se han desarrollado rápidamente y han beneficiado a las sociedades pero
también a las redes criminales que se sirven de las innovaciones y las nuevas
tecnologías para ganar más dinero y expandirse a otros territorios.
Los procesos de integración regional, como la Unión Europea y el
MERCOSUR, junto con “la globalización, la transnacionalización, características
propias del mundo actual, han provocado una mayor porosidad de las
fronteras”16. El cuidado de las fronteras para evitar pasos ilegales de bienes o
personas actualmente es un desafío a la soberanía de los Estados, el aumento
de los volúmenes hace casi imposible su vigilancia y este problema se ve
acrecentado en aquellos países con menos recursos para destinar a este tipo
de actividades de control.
Por un lado, el gran crecimiento del comercio mundial legal generó que
muchos Estados se vieran desbordados por el masivo flujo de mercancías,
lo que aumentó las oportunidades de los traficantes de ilícitos. Por otro,
las medidas tomadas por los Estados para beneficiar la liberación de la
economía, como la reducción de los controles fronterizos (Creación del
espacio Schengen), también facilitaron las actividades de los criminales17. La
OIM destaca que el aumento en el número de casos de trata así como también
su expansión a áreas que anteriormente no parecían afectadas responde a
factores, como la globalización, que ha facilitado el acceso a la información y
las comunicaciones18.
16
ANGUITA OLMEDO, Concepción: “El tráfico ilegal de seres humanos para la explotación sexual
y laboral: la esclavitud del siglo XXI”, Nómadas, enero-junio 15, 2007, http://www.ucm.es/info/
nomadas/15/concepcionanguita.pdf
17
NAIM, op. cit. 2006, p. 36.
18
OIM, UNODC, USAID, Gobierno de Brasil: Trata de personas para fines de explotación sexual [En
línea], Brasilia, 2006, p. 10.
http://www.oitbrasil.org.br/sites/default/files/topic/tip/pub/trata_de_personas_384.pdf
53
Cecilia Della Penna
Otros factores que también afectan directamente a los fenómenos
analizados en el presente trabajo son el contexto económico actual y las
condiciones económicas de los países y, más específicamente, de la población
de donde provienen las víctimas de la trata. Entre las más destacadas podemos
nombrar las siguientes:
-
-
-
-
El aumento de la población mundial a ritmos cada vez más vertiginosos
genera un excedente de mano de obra que los mercados laborables no
pueden absorber, incrementando así el número de potenciales víctimas
de trata19.
El agravamiento de las diferencias entre países desarrollados y subdesarrollados permite la utilización de mano de obra en situación de precariedad y explotación20.
Las dificultades económicas de los países de origen de las víctimas, tales
como desempleo, existencia de una economía laboral clandestina (economía sumergida), falta de oportunidades educativas y acceso limitado a
los sistemas de salud. Estas condiciones aunadas con la demanda creciente de mano de obra barata por parte de terceros países más desarrollados
o regiones dentro del mismo país pero con mejores niveles económicos,
vacíos legales y una falta de visión integral para combatirla la convierten
en un gran negocio21.
Por último, “la pobreza, el desempleo, la falta de oportunidades, la agitación social y la inestabilidad política facilitan la capacidad de los tratantes
para reclutar víctimas”22.
Como puede observarse muchos son los factores que abren el camino a los
tratantes de personas, que conjugados con las ansias de obtener extraordinarias
ganancias y una demanda siempre dispuesta a consumir provoca que en pleno
siglo XXI la esclavitud de seres humanos siga siendo una realidad en todos los
países, tanto en los más pobres como en los más ricos.
54
19
GARCÍA ARÁN, Mercedes (Coord.): Trata de personas y explotación sexual, Comares, Granada,
2006, p. 7.
20
Ibid., pp. 7-8.
21
OIM/CIM/INM, op. cit. 2006, p.10.
22
DEPARTAMENTO DE ESTADO DE LOS ESTADOS UNIDOS. Op. cit. 2011.
REFLEXIONES FINALES
A lo largo de este trabajo se ha desentrañado del complejo y sofisticado
fenómeno del crimen organizado transnacional los principales factores que
causaron su transformación y le proveyeron de los elementos para que
adquiriese la forma y estructura de la cual hoy goza. Uno de los factores
considerados fundamentales y que propició dichas transformaciones fue el
fenómeno de la globalización.
La liberalización económica y la desigual distribución de las riquezas
obtenidas de ese proceso liberalizador; el crecimiento a gran escala del
comercio internacional; el desarrollo de tecnología punta; los procesos de
flexibilización de los mercados de trabajo; la libre movilidad global de personas,
capital e información; la ingobernabilidad de las instituciones financieras y las
grandes corporaciones; la existencia de mercados y productos penalizados
por los Estados, todos procesos productos de la globalización, han favorecido
el auge, la expansión y la consolidación de las actividades del COT.
La globalización es un fenómeno potenciador de la expansión y sofisticación
del COT, pero las causas originarias de este último debemos encontrarlas
en los altos beneficios económicos que generan las actividades ilícitas que
desarrolla y en la existencia de una mercado que demanda los bienes ilícitos
que ellos son capaces de proveer. Por lo tanto, la transnacionalización de
las organizaciones criminales ha sido posible, en parte, por las ventajas que
presupone el fenómeno de la globalización.
La nueva naturaleza adquirida por la criminalidad organizada transnacional
la convierte en un desafío para los Estados y sus ciudadanos, en particular,
y para la sociedad internacional, en general. Son actores que se mueven
dentro del escenario internacional, que moldean las agendas de seguridad,
especialmente en aquellas regiones donde, hoy por hoy, las posibilidades de
conflicto tradicional son nulas, como es el caso de la región latinoamericana.
Con respecto al fenómeno de la trata hemos podido determinar la relación
existente entre este y las organizaciones del crimen organizado transnacional.
Estas organizaciones han visto en el tráfico de personas y la posterior
explotación de las víctimas una fuente de ingresos extraordinaria. El bajo
riesgo de llevar a cabo la actividad delictiva incentiva aún más a los tratantes
a cometer tal delito.
55
Cecilia Della Penna
La trata de personas no ha estado exenta a la negatividad de los efectos
provocados por el fenómeno globalizador, pero las causas principales de
la trata de personas tienen que ver con la alta rentabilidad económica que
genera; la existencia de un mercado que demanda personas con el fin de
explotarlas de diversas maneras; y la connivencia de las fuerzas de seguridad
y de los funcionarios públicos. Estos tres elementos han desembocado en un
aumento espectacular del número de víctimas, más allá de la implicación de
otros factores sociales.
La cuestión de la demanda es crucial en el desarrollo de la actividad
delictiva de la trata de seres humanos, ya que sin demanda el producto
carecería de valor y el negocio se tornaría inviable económicamente para el
crimen organizado. Para apoyar esta conclusión citaremos el caso de Suecia
que adoptó la posición de penalizar la demanda de víctimas de trata con
fines de explotación sexual para reducir el tráfico de personas. En 1999, este
país despenalizó la venta de servicios sexuales y, por el contrario, sancionó la
compra de estos servicios con penas económicas o con prisión, con la única
finalidad de reducir la demanda. Con esta ley ha logrado que el mercado
sea poco apetecible para el COT y la oferta ha disminuido, en un 70% la
prostitución callejera y hasta un 50% la prostitución en clubes en un año. Lars
Naumburg, miembro de una red contra la violencia hacia las mujeres, expresó
lo siguiente, aludiendo a la legislación sueca: “tenemos que darles a las y los
jóvenes una nueva visión del mundo, un mundo donde hay un 50 por ciento de
mujeres en la morada del poder y ni una sola se vende por la calle”. La ley no
solo está destinada a penalizar la demanda, también a prevenir y concienciar
a la sociedad de lo que implica la prostitución, la violencia de género, y demás
fenómenos relacionados.
56
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58
GEOPOLÍTICA DE LAS DROGAS: EL CASO
DE COLOMBIA
VISTO DESDE CHILE*
Drugs Geopolitics: Colombian case seen from Chile
Alejandro Salas Maturana**
RESUMEN:
El conflicto colombiano es la guerra de
más larga data en la región, en el cual se
han manifestado fenómenos de seguridad como la droga, el crimen organizado,
la subversión y el terrorismo, generando
un escenario en que el narcotráfico adquiere una figuración relevante, porque
se relaciona transversalmente con los
problemas señalados y, sus efectos se
manifiestan en todo el hemisferio, alcanzando también a otros continentes.
La explicación de los efectos políticos,
económicos, sociales y militares del narcotráfico se encuentra en la Geopolítica
de las Drogas, porque permite observar
cómo las variables de poder se interrelacionan con la geografía, la economía, las
relaciones internacionales, las organizaciones que utilizan el tráfico de drogas en
su beneficio y, las personas que están presentes en la cadena que va desde la producción hasta el consumo de las drogas.
*
**
ABSTRACT:
The colombian conflict is the most ancient
war in the region, which had reveal security
problems like drug, organized crime,
subversion and terrorism, generating
situations where drug trafficking has
prominence, because it transverse the
named dilemmas.
The explanation of the politics,
economics, social and military effects,
is in drug geopolitics, because allows
analyze how power shiftings correlates
with geography, economy, international
relations, drug trafficking organizations
and people that are involved in chain that
begins in drug production, and finish in
its consumption.
Chile is connected with drug trafficking,
because northern region of its territory
is a drug crossing path area coming
from neighbor countries toward Europe,
United States and the center region of
Recibido: mayo 2014; aceptado: septiembre 2014.
Este artículo forma parte del proyecto FONDECYT Nº 1120405, “Entre el conflicto y el
aislamiento: desarrollo, gobernabilidad y seguridad en las zonas fronterizas del norte y sur de
Chile a comienzos del siglo XXI”.
Mag. en Seguridad y Defensa, mención Gestión Político-Estratégica, Profesor en la Cátedra de
Seguridad y Defensa, ANEPE. Investigador adjunto Proyecto FONDECYT Nº 1120405. Email,
alejandro_salas_m@hotmail.com
59
Alejandro Salas Maturana
Chile no está ajeno al narcotráfico, porque
el norte de su territorio es zona de paso
de la droga proveniente de los países vecinos hacia Europa, Estados Unidos y hacia el centro de nuestro país, generando
problemas de seguridad en que la geopolítica de las drogas está presente con sus
variables de poder y geográficas.
Palabras clave: Drogas, Geopolítica, Fenómeno, Seguridad
the territory, producing security problems
where drug geopolitics has presence with
power and geographic elements.
Key words: Drugs, Geopolitics, Phenomenon,
Security.
INTRODUCCIÓN
Uno de los problemas de seguridad que actualmente más preocupan a la
comunidad internacional es el narcotráfico, el cual se vincula a otros problemas de
la misma índole como el crimen organizado, la subversión y el terrorismo, porque
las acciones de las organizaciones que desarrollan actividades en estos ámbitos,
se mezclan de manera tal, que se convierten en variables de un mismo problema.
La multidimensionalidad y complejidad del asunto, dificultan la comprensión
integral de sus alcances e implicancias, lo que se traduce para quienes asumen
la responsabilidad de enfrentar y resolver las preocupaciones que generan, en
la adopción de estrategias inapropiadas que fracasan una y otra vez, dejando
una sensación de indefensión y derrota frente a un adversario que expande
su poder en todos los ámbitos de la sociedad donde se ha desarrollado, sin
que las acciones de combate a las organizaciones de narcotraficantes u otras
que lo utilizan para sus propósitos, eliminen o al menos neutralicen de manera
significativa la amenaza que representan.
El fenómeno de la droga y la existencia de organizaciones que utilizan el
tráfico de drogas para financiar sus actividades o, para enriquecerse no es
un problema emergente. Si nos enfocamos en la coca en América Latina, el
cultivo realizado por indígenas del altiplano andino data de hace casi cinco
mil años para uso alimentario, medicinal y ritual. En el virreinato del Perú,
los colonizadores españoles impulsaron su producción cuando se dieron
cuenta que estimulaba el trabajo de campesinos y mineros y, en el siglo XIX,
los laboratorios farmacéuticos holandeses y alemanes importaban grandes
cantidades de coca desde Perú y Bolivia1.
1
60
LABROUSSE, Alain. “Geopolítica de las Drogas”, Santiago de Chile, LOM Ediciones, 2012, p. 22.
GEOPOLÍTICA DE LAS DROGAS: EL CASO DE COLOMBIA VISTO DESDE CHILE
A partir de los años 60 del siglo XX, la producción de coca y cocaína se
expandió en Perú, Bolivia y Colombia para satisfacer la demanda en Estados
Unidos de Norteamérica y Europa, vinculándose a organizaciones guerrilleras,
terroristas y delictuales que hasta hoy continúan produciendo y traficando
dichas drogas. A pesar de los esfuerzos realizados por dichos países con el
apoyo de los gobiernos norteamericanos a través del tiempo, se ha instalado
en los países andinos la guerra contra las drogas, conflicto que ha provocado
costos humanos y materiales enormes.
El análisis de diversos conflictos a lo largo de la historia, demuestra que en
ellos la droga ha estado presente como una variable de poder que incide en la
estructura logística y comercial de, al menos, uno de los actores participantes.
Ejemplo de esto, se encuentra en las guerras del opio (1839-1842 y 1856-1860)
que enfrentaron a China (dinastía Qing) con el Imperio Británico, cuya causa
fue la oposición del gobierno chino al contrabando británico de opio desde la
India hacia su país, cuya derrota la forzó a tolerar su comercialización y, a firmar
tratados comerciales considerados humillantes para los chinos incluyendo la
entrega del puerto de Hong Kong, lo cual contribuyó a la caída de la Dinastía
Qing en 1912, después de ser vencida en la Rebelión Boxer (1899-1901).
De acuerdo a lo que plantea Alain Labrousse, la relación entre droga y
conflicto se hace significativa a partir de su progresiva prohibición durante la
primera mitad del siglo XX, pero que se intensifica al término de la segunda
guerra mundial, cuando esta vinculación se materializa durante el desarrollo
de las luchas en el sudeste asiático, desde la guerra por la independencia de
la Indochina Francesa a la guerra de Vietnam. En ellas, los servicios secretos
franceses y luego la CIA se relacionaron con el tráfico de opio en beneficio de
los intereses de sus respectivos países. Algo similar ocurrió en Centroamérica
en vinculación con el apoyo a los contras nicaragüenses y, luego, en la invasión
soviética a Afganistán (1978-1992)2.
Terminada la guerra fría, en los diversos conflictos que se han desarrollado,
el uso de la droga para financiarlos fue consecuencia de la carencia del
apoyo económico, financiero y militar que en esos años proporcionaron las
superpotencias de la época, a lo que se suman variables ligadas al derrumbe
de los regímenes comunistas, el debilitamiento estatal y el desmembramiento
de algunos Estados como la Unión Soviética y Yugoslavia. En este contexto,
desde los años noventa a la actualidad, se han producido 37 conflictos donde
2
Ibid., p. 64.
61
se manifiesta la presencia de la droga. De ellos, en nuestro hemisferio se
mantienen en desarrollo en Colombia, Perú y México3.
FIGURA Nº 1
Continentes y países en conflicto con presencia
del fenómeno de la droga desde 1991
CONTINENTE
PAÍSES
América Latina
Colombia, Perú, México, Haití.
Asia
Afganistán, Pakistán, India (Cachemira), Nepal, Sri Lanka, Birmania,
Filipinas.
Países de la ex Unión Soviética
Tayikistán, Uzbekistán.
Área del Cáucaso (ex Unión
Soviética)
Azerbaiyán, Armenia, Chechenia,
Georgia, Osetia, Abkhazia, Adjasia,
Pankisi.
Europa
ex Yugoslavia, Turquía, Irlanda, España.
África
Argelia, Egipto, Sudán, Senegal, Nigeria (Estado del Delta), GuineaBissau, Liberia, Sierra Leona, República Democrática del Congo,
Congo, Chad, Uganda, Ruanda, Angola, Somalia, Comoras (Anjuan)
Fuente: LABROUSSE, Alain Geopolítica de las Drogas. LOM. Santiago, 2012.
A partir de lo planteado, la geopolítica de las drogas es una nueva
perspectiva que busca explicar el fenómeno del narcotráfico, ante la presencia
de variables relacionadas con el conflicto como son el control territorial, la
lucha por el poder político, económico, militar y social. En este plano, este
artículo está enfocado en Colombia, cuyo conflicto se ha desarrollado durante
50 años, y donde los intereses en juego superan largamente los de dicho
país, porque involucran a Estados Unidos, a los países andinos y, los efectos
de lo que ocurre allí, se irradian hacia el cono sur americano, generando
preocupación en nuestro país.
En torno al conflicto colombiano, surgen interrogantes que son relevantes
en el contexto de la lucha contra las drogas que los Estados Unidos ha liderado
3
62
Ibid., p. 65.
en nuestro Hemisferio, las que surgen a partir de la posición geoestratégica
de Colombia, su geografía compleja, sus recursos naturales en particular los
energéticos, y la capacidad para producir hoja de coca, cáñamo y amapolas,
materia prima de la cual se extrae la cocaína, la marihuana y el opio. Entonces, en
primer lugar ¿cómo nuestra región se ve afectada por el conflicto colombiano,
en especial su relación con el fenómeno de la droga? Derivada de la pregunta
planteada ¿es el problema de la droga la principal motivación de Estados
Unidos para intervenir en apoyo del Gobierno colombiano en su lucha contra
las FARC y los carteles de narcotráfico? Por último y, en relación con Chile,
¿cómo los intereses de nuestro país se ven afectados por dicho conflicto?
Con estas preguntas en mente, a través de este trabajo se demostrará que
desde la perspectiva de la Geopolítica de las Drogas, los efectos del conflicto
colombiano trascienden sus fronteras, manifestándose de manera relevante
en el área andina incluyendo el norte de Chile, lo que tiene consecuencias en
los intereses de nuestro país vinculados a la seguridad.
De esta manera, a continuación revisaremos algunos aspectos conceptuales
relacionados con la Geopolítica de las Drogas, como el fundamento que
sustenta la relevancia de Colombia en la lucha contra la droga en el hemisferio.
Continuaremos con el análisis del conflicto, donde se enfatizará la importancia
de la droga en su desarrollo y su incidencia en la estrategia de los actores
involucrados, centrando la atención en el papel de los Estados Unidos y
sus intereses en juego. Finalmente, se analizarán desde la perspectiva de
la geopolítica de las drogas, los efectos de dicho conflicto en nuestro país,
visualizando a su vez, señales que dan cuenta de los potenciales peligros que
para nuestros intereses provoca la lucha contra la droga.
Geopolítica de las drogas. Conceptualización.
La Geopolítica de las Drogas es una nueva vertiente de la disciplina, la
que se genera a partir de los planteamientos que desarrolla Alain Labrousse4
a través del estudio del cultivo, elaboración, distribución y consumo de las
drogas de origen natural y su relación con la geografía, la dinámica del poder
y el conflicto. Este fenómeno está inserto en el Sistema Internacional, porque
la droga tiene presencia y efectos globales.
4
Periodista y sociólogo, presidente y fundador del Observatorio Geopolítico de las Drogas (París)
y director de la publicación Drogues Trafic International. Es experto y consultor de la UE y otros
organismos franceses e internacionales.
63
En términos conceptuales, se observa una vinculación con la geopolítica
crítica si se tienen en consideración los tres factores fundamentales que
señala Heriberto Cairo como fundamentales en su conformación. La economía
política, en especial el análisis de sistemas mundiales; el de las relaciones de
poder, y el cultural humanista5.
En cuanto al primer factor, autores como Richard Peet y Nigel Thrift
consideran a la Economía Política como elemento constitutivo fundamental de
la geopolítica, considerando que “los procesos de producción y distribución
de las mercancías afectan directamente las relaciones geográficas externas
de los Estados y, por otro lado, todos nos recuerdan que el “mundo” ya no
puede seguir siendo explicado solo en términos de Estados-Naciones, ni
de sus economías nacionales”6. Este planteamiento nos sitúa en la relación
que la droga mantiene con la geografía, como el espacio donde se cultiva,
produce y distribuye, trascendiendo los límites de los países y sus economías,
porque finalmente los mercados consumidores se ubican lejos de las áreas de
producción, provocando efectos sociales, políticos y económicos que afectan
los intereses de los Estados, determinando su política exterior vinculada a
la estrategia para neutralizar la amenaza que conlleva. En este sentido, los
Estados no deben ser tomados como entidades separadas, ignorando las
interacciones que entre ellos se producen durante el desarrollo del fenómeno.
Las relaciones entre espacio y poder son planteadas en los estudios que
realizan Westly y Maclean sobre la información y la comunicación, siendo
los trabajos de Foucault sobre la propuesta de Raffestin lo que sugiere la
realización de análisis espacial de las relaciones de poder. Heriberto Cairo
afirma que para estos autores “el poder es algo que circula, porque el poder
no es poseído ni adquirido, sino pura y simplemente ejercido por actores
provenientes de la población. Estos producen el territorio, partiendo de esta
realidad primera dada que es el espacio, por lo que las relaciones espaciales
son en última instancia relaciones de poder”7.
Para Paul Claval y Claude Raffestin, la Geografía Política debe centrarse
en lo político, en las relaciones de poder, partiendo de la base de que estas
relaciones no se pueden reducir de modo alguno solo al ámbito de lo estatal.
64
5
CAIRO, Heriberto. “Geopolítica Crítica”. en Román Reyes (Dir.): Diccionario Crítico de Ciencias
Sociales. Terminología Científico-Social, Tomo 1/2/3/4, Ed. Plaza y Valdés, Madrid-México 2009.
6
Ibid.
7
Ibid.
En este ámbito, Claval también afirma que “poder, autoridad e influencia son
aspectos consubstanciales con toda la vida social dentro de una área definida:
se derivan de la desigual distribución de los recursos, de la existencia de
posiciones estratégicas, de las ventajas que otorga el transporte y los servicios
de comunicación y todo tipo de intercambios”8.
Aplicando estas ideas a la lógica de las drogas, es posible deducir que en
ellas los factores de poder son relevantes, porque a través de la influencia
económica, política y militar que proporcionan, se ejerce el poder para
satisfacer los intereses y objetivos de quienes utilizan las drogas con fines
políticos y económicos, comenzando con el control territorial de las áreas de
cultivo y producción, siguiendo con el control de las rutas de distribución para
asegurar la llegada de la droga a su destino final. Ello, a su vez, implica la
intervención de factores sociales, porque el poder también se ejerce sobre las
personas que están presentes en toda la cadena del negocio.
El cuadro se completa cuando se crean las condiciones favorables para el
desarrollo del fenómeno de la droga, donde surgen como elementos claves la
inequidad en la distribución de la riqueza, que impulsa a las personas a mejorar
sus condiciones de vida participando en su cultivo, producción y distribución y,
en la existencia de áreas estratégicas que no están bajo el control del Estado,
donde se instalan los cultivos para la posterior producción de drogas.
El factor cultural humanista que señala Heriberto Cairo, es una de las
propuestas más elaboradas para el desarrollo de una Geografía Política
Humanística, la que Stanley Brunn y Ernest Yanarella definen como aquella
que se ocupa de “poner de manifiesto los procesos sociales dinámicos, por
medio de los que las dimensiones espaciales del mundo social y natural
son organizadas y reorganizadas en campos geográficamente delimitados y
simbólicamente significativos por grupos nacionales y transnacionales”9.
En este contexto, Cairo señala que “se tratan de forma especial los
problemas de las ideologías territoriales, o si se prefiere, el significado del
territorio para los actores políticos y, conceptos como los de sentido del lugar,
territorialidad o nacionalismo territorial, que se constituyen en los ejes básicos
del análisis”. Continúa la reflexión afirmando que esta aproximación cultural
humanística a la Geopolítica vincula a la sociedad civil, y en última instancia
al individuo con el Estado, pero no de arriba abajo, es decir, como súbditos
8
CAIRO, op. cit. 2009.
9
Ibid.
65
o ciudadanos de este último, sino en sentido contrario, como constructores
de esa entidad espacial. Este tipo de enfoque examina la base sobre la
que el Estado se funda y organiza y, a través de la cual justifica sus acciones
territoriales, tanto doméstica como globalmente10.
En el fenómeno de las drogas, el factor cultural humanista que constituye
la Geopolítica Crítica está presente con fuerza, porque en torno a ellos se
generan organizaciones que provocan impacto social en áreas geográficas
delimitadas, cuya relevancia se sustenta en la capacidad de influir en la zona
en que se insertan, e irradiar esa influencia en áreas vecinas primero y más
alejadas después. En cuanto a la presencia de ideologías en las áreas de
influencia de las organizaciones vinculadas a la droga, esta dependerá del
propósito que ellas persiguen, más allá de la criminalización que se genera,
lo que no impide que los grupos terroristas o insurgentes se sostengan
políticamente en sus creencias.
Como una primera conclusión derivada de lo expuesto, se puede afirmar
que la geopolítica de las drogas contribuye a entender este fenómeno y sus
manifestaciones en el contexto global en que se desarrolla, donde confluyen
factores políticos, sociales y económicos, que se manifiestan en espacios
geográficos delimitados, desde donde irradian su influencia a otros espacios
adyacentes o alejados. Estando presente el factor de poder, es inevitable
el conflicto que se genera por diversas causas, lo que enfrenta a los actores
involucrados en una dialéctica que no finaliza hasta que uno de ellos es
doblegado.
En dicho sentido, el caso colombiano es emblemático, porque se identifican
claramente los factores esenciales de la geopolítica crítica descritos en los
párrafos anteriores, en un conflicto que se mantiene por cincuenta años, donde
dos de los actores principales, el Estado colombiano y las FARC no han tenido
la capacidad de derrotar a su adversario. Un tercer actor relevante, Estados
Unidos, también se ha involucrado en el conflicto, buscando influenciar y
ejercer su poder tras la satisfacción de sus intereses y el logro de objetivos que
transcienden el problema de la droga, porque se relacionan con su seguridad
nacional.
Para Chile, si bien no es un actor involucrado en el conflicto, el movimiento
de la droga a través de las rutas generadas en el norte del país proveniente
de Colombia, Perú y Bolivia, provoca relaciones de poder que se mantienen
10
66
Ibid.
en movimiento, provocando un conflicto entre el Estado y quienes las utilizan
para transportar droga hacia Estados Unidos, Europa y las regiones centrales
de nuestro territorio.
El conflicto colombiano desde la perspectiva de la geopolítica
de la droga
La complejidad del conflicto colombiano queda de manifiesto en la
amplia variedad de factores involucrados y en la multiplicidad de actores
que han estado presentes en su desarrollo histórico. Su origen político es
indesmentible, como también su confinamiento inicial dentro de sus fronteras
hasta la aparición de la droga como una variable que fue incrementando su
relevancia, en la medida que se entremezclaban intereses criminales y políticos.
Las condiciones geográficas colombianas y su posición relativa en las
Américas, le otorgan ventajas para el desarrollo del fenómeno de la droga, el
que obedece en su génesis a la demanda de marihuana proveniente de los
Estados Unidos en los años sesenta y setenta, la que mutó a la cocaína, cuando
la producción de cannabis entró en crisis por la competencia que significaron
los cultivos en México y en el mismo Estados Unidos.
Dichas ventajas se relacionan en primer lugar con la existencia de áreas
apartadas, montañosas, selváticas y de difícil acceso, que contribuyen a la
preservación y ocultamiento de los grupos insurgentes y de narcotraficantes,
quienes aprovechando la escasa presencia del Estado, ocupan territorio en
el cual establecen sus bases, los cultivos y laboratorios para la producción
de cocaína y opio. Ello explica la expansión territorial de la guerrilla, la que
sirve simultáneamente a la obtención de recursos económicos para financiar
su desarrollo militar y, a la aplicación de estrategias conducentes al logro de
sus objetivos políticos11.
En este contexto, la guerrilla colombiana ha podido enraizarse por largo
tiempo, en lugares donde ha “construido territorios”, entendido como
su apropiación, administración y delimitación política y administrativa,
contribuyendo a reducir la baja densidad de población, explotando la escasa
presencia del Estado y la precariedad de su desarrollo económico, logrando
11
RANGEL, Alfredo. “Naturaleza y dinámica de la guerra en Colombia”, en “Guerra, Sociedad y
Medioambiente” de Martha Cárdenas y Manuel Rodríguez Editores, Universidad de los Andes,
Bogotá, Colombia, 2004, pp. 50-64.
67
la integración simbiótica de la droga con la actividad productiva de esas
regiones, además de ejercer el monopolio de la fuerza, la administración de
justicia y la recaudación de tributos12 (Figura Nº 2).
FIGURA Nº 2
Áreas de despliegue de las guerrillas
Fuente: http://juanmgeo.wordpress.com/category/trafico-de-drogas
12
68
RANGEL, op. cit. 2004
En esta línea de reflexión, la posición geoestratégica colombiana es
determinante para influenciar o proyectar poder en el Hemisferio y más allá
de él, por el acceso al océano Pacífico, al mar Caribe, la gravitación directa
sobre el canal de Panamá y sobre las rutas marítimas que van hacia el resto
de América, Asia, Oceanía y Europa, permitiendo la explotación de las rutas
de distribución de droga, que benefician la economía de la guerrilla y de las
organizaciones de narcotraficantes. (Figura Nº 3)
FIGURA Nº 3
Fuente: http://unidad-intel-latinoamerica.webnode.com.ar/news/mapa-de-rutas-narcotraficolatinoamerica/
69
Su cercanía a yacimientos de petróleo venezolano, además de la posesión
de yacimientos propios, agrega una variable económica y estratégica relevante
al cuadro descrito, permitiendo sugerir que, los intereses de seguridad
nacional de Estados Unidos en Colombia exceden el problema de las drogas.
Los carteles de la droga
La hoja de coca y la marihuana han sido parte de la cultura de algunas
comunidades indígenas de Sudamérica, pero la demanda mundial de drogas
a partir de 1970 incrementaron su producción y procesamiento, fenómeno
fuertemente presente en Colombia. La implementación de leyes que prohíben
las drogas para evitar el efecto negativo de ellas en la sociedad, provocaron el
interés creciente por cultivarlas y producirlas, dada la rentabilidad generada a
través del proceso que se desarrolla desde su cultivo hasta su comercialización.
Alain Labrousse ejemplifica esto, a partir del pago que reciben los campesinos
por producir 200 k de hoja de coca, que alcanza a los US$ 400. El precio se va
incrementando de manera significativa en la medida que va pasando por las
diferentes etapas de elaboración y distribución de la droga, con lo cual, su precio
al por menor en Europa puede llegar a entre US$ 150.000 y US$ 500.00013.
Dicha rentabilidad, junto a la creciente demanda desde Estados Unidos,
llevaron al surgimiento de los carteles de la droga colombianos, los que
se adueñaron de las áreas de cultivo de coca, generando un crecimiento
desde unos pocos millares de hectáreas a fines de los años setenta, a 40.000
hectáreas a principios de los años noventa, crecimiento que continuó a 70.000
hectáreas en 1995 y a 170.000 hectáreas en 2001. Este crecimiento de las áreas
de cultivo, favoreció la expansión de los grupos armados, principalmente las
FARC, quienes hasta hoy se apoyan en los campesinos que la cultivan14.
En este contexto, los carteles colombianos se formaron en torno a la droga,
siendo los de Cali y Medellín, los más poderosos e influyentes en la sociedad
de dicho países. Las redes y actividades de estas organizaciones delictuales,
se extendieron a las élites financieras y políticas del país, se expandieron con
inmigrantes colombianos a Estados Unidos y también penetraron la burguesía
nacional, llegando incluso al financiamiento por el Cartel de Cali, de la campaña
presidencial de segunda vuelta de Ernesto Samper (1994-1998) a cambio del
nombramiento de cuatro ministros. Asimismo, la creación de redes en Europa
70
13
LABROUSSE, op. cit. 2012, p. 67.
14
Ibid., pp. 26-27.
ha sido importante, siendo España y los Países Bajos los puntos de entrada de la
droga en el continente, las que se han extendido a la mafia italiana y albanesa15.
Como es obvio, el poder alcanzado por los carteles a través de sus actividades
ilícitas, condujo a una guerra abierta con el Estado colombiano y, entre ellos
mismos, causando miles de muertos en diversos atentados terroristas y acciones
de combate. En esta lucha, el apoyo de Estados Unidos a los distintos gobiernos
permitió la muerte o captura de los principales líderes criminales, aunque no
la derrota integral del fenómeno de la droga, que a instancias de las FARC, ha
continuado desarrollando sus actividades y ejerciendo su influencia y poder.
FIGURA Nº 4
http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/latin-america/25_la_droga_en_america_latina_i.pdf
15
Ibid., pp. 48-49.
71
Las FARC y la droga
En el conflicto que continúa desarrollándose en Colombia, la guerrilla
representada en diversos grupos armados ha estado presente desde su
génesis. El principal de ellos son las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP), autoproclamado marxista-leninista,
que opera dentro de ese territorio y en las regiones fronterizas de los países
limítrofes, el que ha sido declarado como grupo terrorista por diversos Estados
y por la Unión Europea16.
Su vinculación con la droga dataría de los años setenta, cuando los cultivos
de coca se instalan en sus zonas de control, a pesar de que la producción estaba
en manos de los carteles de Cali y Medellín. A pesar de que por su formación
marxista las FARC consideraba a la droga una degeneración capitalista, lo
que provocó una fuerte oposición a su producción y tráfico, sus líderes se
dieron cuenta de que los cultivos de coca permitían la supervivencia de los
campesinos que conformaban su base de apoyo social. Por ello, terminaron
protegiéndolos de las acciones represivas estatales y de las milicias armadas,
garantizando su seguridad y la de sus actividades, a cambio de un impuesto
del 7 al 10% sobre el precio de la cosecha17.
Más allá de su discurso contra la droga, a principios de los años ochenta
las FARC comienzan a considerarla como parte de su estrategia conducente
a la toma del poder, en especial cuando se produce su expansión de 7 a 42
destacamentos entre 1978 y 1986. Ello lo realizan a partir de su inserción y toma
de control de zonas productivas dependiendo de su potencial económico,
donde la droga es el producto más rentable. La dimensión del tráfico que en
1986 solo en la zona del Guaviare alcanzaba entre dos y tres toneladas, supone
estrechos vínculos con los carteles, cuyas relaciones habrían sido buenas con
el Cartel de Cali, pero no así con el de Medellín, el que aliado con las milicias
de autodefensa las expulsó de la región media del río Magdalena18.
Coincidiendo con la aparición de los cultivos de amapola, las FARC se
involucran más directamente con las actividades de narcotráfico, cuando
eliminaron a los intermediarios que recolectaban la pasta base fabricada
por los campesinos, con lo que se apropiaron de la plusvalía generada
72
16
Colombia, Chile, Perú, Estados Unidos, Canadá y Nueva Zelanda.
17
LABROUSSE, op. cit. 2012, pp. 80-99.
18
Ibid.
entre los productores y los traficantes, utilizando milicias de simpatizantes
que conforman la columna vertebral de la articulación de la guerrilla con el
circuito económico de la droga. La recaudación estimada en los primeros
años de la década del dos mil habría sido de 300 millones de dólares anuales,
lo cual señala a la droga como la principal fuente de financiamiento de la
organización19, convirtiendo a las FARC en una guerrilla poseedora de un
enorme poder económico.
De lo planteado, se puede deducir que en la relación de las FARC con la
droga, se encuentran manifestaciones de la Geopolítica Crítica que confirma la
existencia de la Geopolítica de las Drogas en el caso colombiano. Es evidente
que se producen estrechas relaciones de poder, el cual las FARC ejerce a
través de la gestión de las drogas en todas las etapas que se desarrollan, a
partir del control de espacios geográficos y de la población donde la droga se
produce y, luego, en el control de las rutas de distribución de ella.
En este ámbito, el uso esencial que las FARC da a las drogas es político y
económico, porque permite el financiamiento de la guerrilla para generar y
mantener sus capacidades militares en la guerra contra el Estado colombiano,
manteniendo un impacto social significativo en las áreas geográficas bajo su
control e irradiando influencia en áreas vecinas, en las rutas de distribución y
en los lugares donde la droga se consume.
Los Estados Unidos en el frente colombiano de la guerra contra las
drogas
Otra manifestación de la Geopolítica de las Drogas se materializa en la
Guerra contra las drogas, iniciativa liderada por los Estados Unidos con el
propósito de combatir las redes de delincuencia organizada y corrupción que
se desarrollan en torno a ellas, y así proteger a la población de ese país de
los perjuicios a la salud física y psíquica que provoca su consumo. En este
contexto, la producción, el tráfico y consumo de drogas se vinculan a lo
político, e involucran luchas por el control territorial, el de sus recursos y el
de las personas que viven en él. En este sentido, el Gobierno estadounidense
fundamenta la defensa de sus intereses estatales, justificando el empleo de
la fuerza y la presencia abierta o encubierta de medios humanos y materiales
en territorio colombiano, la cooperación interestatal y la irrupción en la vida
19
Ibid.
73
privada de personas que son parte de las redes y organizaciones vinculadas a
la droga.
Para los países del hemisferio y, en particular para los Estados Unidos, el
fenómeno de la droga es un problema de seguridad regional, con efectos que
se irradian más allá de la región, lo que confirma su carácter transnacional. Ello
sería el foco de las preocupaciones norteamericanas, por lo que promueve
iniciativas de cooperación en seguridad que incluyan el combate al crimen
transnacional (armas y narcotráfico, terrorismo, extradición y procesamiento
de narcotraficantes y lavadores de dinero y, eliminación de cultivos ilícitos de
droga) y programas generales de cooperación, con aquellos países con mayor
involucramiento en dichos problemas.
En dicho contexto, los Estados Unidos tiene intereses vinculados
directamente con su seguridad nacional y con la estabilidad de la región,
los cuales se ven amenazados de manera importante por el terrorismo en
la región, por el tráfico de drogas y por la inmigración ilegal. Para enfrentar
dicho escenario, las estrategias de seguridad hemisférica que Estados Unidos
ha desarrollado, se han adaptado a las realidades presentes en cada país de la
región, con una mirada amplia que oriente la aplicación de medidas integrales
que neutralicen las amenazas, con centro de gravedad en las naciones de
la cadena andina (Colombia, Perú y Bolivia). Por ello, tiene sentido que los
Estados Unidos insistan en la implementación de reformas de libre mercado
para mantener Latinoamérica al comercio y capital norteamericano, promueva
a la vez reformas democráticas que induzcan la apertura política y al estado de
derecho, insista en la creación de trabajo para desincentivar inmigración ilegal
y, proteja sus intereses petroleros, especialmente en Colombia20.
A partir de los años 90, Colombia se hizo preponderante dentro de la
región, porque con la derrota de Sendero Luminoso y el corte de la ruta aérea
de la coca desde el valle del Huallaga en Perú hacia las áreas de producción
de cocaína, el cultivo se trasladó a dicho país. El dinero que la producción
y tráfico generó, convirtió a las FARC, al ELN y a las Autodefensas Unidas
en un adversario más peligroso, porque extendieron su control territorial y
mejoraron sus capacidades militares superando a las fuerzas armadas y a la
policía colombianas. En este sentido, el Departamento de Defensa señalaba en
20
74
LOVEMAN, Brian. “Políticas de Seguridad de Estados Unidos en América Latina y la Región
Andina, 1990-2009”, en “Adictos al fracaso. Políticas de Seguridad de Estados Unidos en América
Latina y la Región Andina””, Brian Loveman (editor); Pablo Trucco (editor), LOM Ediciones,
Santiago de Chile, 2010, pp. 47-133.
el año 2001, que “en la Región Andina existe el peligro de crisis e insurgencias
que se pueden propagar más allá de sus fronteras, desestabilizando Estados
vecinos, y poniendo en riesgo intereses políticos y económicos de los Estados
Unidos” 21. La preocupación al respecto se hizo aún más intensa después del
ataque del 11-S, al vincularse la guerra contra las drogas y la guerra contra el
terrorismo.
Con Colombia ocupando un lugar clave en la política estadounidense para
América Latina, por ser considerada un factor desestabilizador en la región,
en el año 2000 se aprobó en el Congreso norteamericano el “Plan Colombia”,
como un amplio paquete de asistencia para la guerra contra las drogas, el que
se extendió a la Iniciativa Regional Andina en el año 2001, el cual contenía
un fuerte componente antiinsurgente, derivado del hecho que la droga era
la principal fuente de financiamiento de las FARC22. El objetivo de ambos
esfuerzos es terminar con el conflicto armado en Colombia, eliminar el tráfico
de drogas de la región andina y, promover su desarrollo económico y social
Sin embargo, el trasfondo del Plan Colombia conlleva variables de fondo
mucho más profundas, las que se vinculan con la geopolítica de las drogas.
Según Pizarro y Gaitán, Colombia es el país de la región más susceptible a la
intervención extranjera, porque es el único que aún no ha resuelto el conflicto
insurgente que lo afecta desde la Guerra Fría, al que se han agregado desafíos
insertos en la nueva agenda de seguridad a partir de 1990. Esta superposición
de desafíos y amenazas, provoca una vulnerabilidad que se incrementa con
el efecto de su posición geoestratégica y los factores políticos y sociales
que la afectan, volviendo más fuerte el potencial impacto desestabilizador
de Colombia en la región, lo que justifica el temor de que este conflicto se
expanda a sus vecinos vulnerables23. Por ello, los objetivos del plan Colombia
son combatir a las organizaciones de narcotraficantes, a los grupos insurgentes
y terroristas y proteger las empresas petroleras norteamericanas en dicho país.
21
Ibid.
22
PIZARRO, Eduardo y GAITÁN, Pilar. “El Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina: luces
y sombras: 1999-2006”. En “Adictos al fracaso. Políticas de Seguridad de Estados Unidos en
América 2010.Latina y la Región Andina””, Brian Loveman (editor); Pablo Trucco (editor), LOM
Ediciones, Santiago de Chile, pp. 135-257.
23
Ibid.
75
Para Labrousse, este escenario favorece el interés de los Estados Unidos de
asegurar el control permanente de Colombia, más aún cuando hay empresas
petroleras estadounidenses operando en el país, para cuya protección y a
través de compañías privadas de seguridad, entrena y equipa un batallón
del Ejército colombiano para proteger los 770 kilómetros del oleoducto
Caño Limón-Coveñas. En este ámbito, se inscribe el acuerdo que autorizó la
instalación de siete bases militares, renovable cada diez años, y que no ha
podido concretarse porque la Corte Constitucional colombiana lo declaró
ilegal24.
Hasta ahora los resultados de los esfuerzos norteamericanos en este
conflicto, no serían satisfactorios, porque se percibe una sensación de fracaso
reflejada en opiniones que apuntan a afirmar que la guerra contra las drogas en
Colombia se podría estar perdiendo. Brian Loveman señala que, desde el año
2000, Estados Unidos ha gastado millones de dólares en el Plan Colombia y
en la Iniciativa Regional Andina, en una guerra multifacética contra las drogas,
el crimen transnacional y el terrorismo, que ha incluido fondos para financiar
el fortalecimiento del Estado, la reforma judicial, el desarrollo económico y la
revitalización social, sin evitar que este conflicto continúe y la droga continúe
fluyendo hacia los mercados consumidores25.
El conflicto colombiano. Peligros para Chile
Desde la perspectiva de la Geopolítica de las Drogas, es conveniente
observar con atención y de manera crítica el contexto, porque hay señales
claras de que en Chile está presente el fenómeno de la droga, con problemas
de consumo interno de cocaína, pasta base y marihuana que serían las más
altas de la región. En este escenario, la ruta de la cocaína hacia Estados
Unidos y Europa a través del norte de Chile es considerada atractiva para las
organizaciones de narcotráfico que operan en Sudamérica, además de que
abastece de permanganaso de potasio para el procesamiento de la cocaína
en Perú y Bolivia26. De este modo, las drogas transitan en Chile principalmente
76
24
LABROUSSE, op. cit. 2012, p. 103.
25
LOVEMAN, op. cit. 2010, pp. 106 -113.
26
DERGHOUGASSIAN, Khatchik y VARONE, Paula. “El crimen organizado en el Cono Sur. Un
mapeo de las transacciones ilícitas en Argentina, Uruguay, Paraguay y Chile”. Anuario 2009
de Seguridad regional en América Latina y el Caribe. MATHIEU, Hans y RODRÍGUEZ A. Paula
(editores) Friedrich Ebert Stiftung en Colombia -Fescol- 2009, pp. 315-372.
vía terrestre desde Perú, Bolivia y Argentina para luego ser enviadas a Estados
Unidos y Europa vía marítima27, siendo Arica uno de los principales puertos de
salida.
Mapa de zonas de circulación de la droga en el norte de Chile
Realizado por Ada Sandoval, PUC. 2014.
27
Ibid.
77
Otra evidencia que confirma a Chile como ruta de paso en el tráfico de
drogas, es el decomiso de droga realizado por carabineros en las cuatro
regiones del norte de Chile que alcanzaron en el año 2011 a 10 toneladas, en
el año 2012 a 16.4 toneladas y en el 2013 a 35.6 toneladas, dando cuenta de
un incremento del narcotráfico que confirma la presencia de un fenómeno en
desarrollo que es una preocupación para el Estado chileno28.
En este contexto, el norte de Chile es parte de la cadena de poder
que genera el fenómeno de la droga, lo que se comprueba a partir de de
la aplicación de la Geopolítica de las Drogas y de Geopolítica Crítica. Ello,
porque en esta área geográfica existen rutas de tránsito que se hacen más
importantes en la medida que se incrementa el tráfico, lo que se evidencia
en el aumento de los decomisos que realizan las policías. En dicho sentido, la
geografía adquiere un papel destacado, porque sus complejas características
sumadas a una frontera porosa y de 1.300 kilómetros de extensión, concede
condiciones favorables para el movimiento de la droga.
Claramente estamos frente a una dinámica en que la dialéctica conflictiva
entre el Estado y las organizaciones de narcotráfico tiene vinculaciones
externas e internas, porque la droga proviene desde los países vecinos,
continúa su tránsito hacia Europa y Estados Unidos y, una creciente porción
de lo que ingresa se estaría trasladando al centro del país, donde se están
produciendo señales que indican un aumento del consumo interno, a partir de
los decomisos de droga realizados el presente año29.
A pesar entonces de la lejanía geográfica de Colombia como foco gravitante
de la guerra contra las drogas, la expansión y efectos del narcotráfico se
hacen sentir en nuestro territorio, como consecuencia de nuestras fronteras
extensas y permeables, en especial en las regiones del norte, de una línea
de costa poseedora de playas aisladas y aptas para la recepción y embarque
de drogas y, de una infraestructura portuaria y terrestre que contribuiría a su
78
28
Datos obtenidos en http://www.seguridadpublica.gov.cl/filesapp/Informe_DROGAS_Anual_2013.
pdf
29
En el mes de julio de 2014 la Policía de Investigaciones decomisó el cargamento droga más
grande de los últimos 10 años (tres toneladas) proveniente del norte del país, con un valor
estimado en 26 mil millones de pesos solo en pasta base de cocaína. http://www.emol.com/
noticias/nacional/2014/07/08/668910/droga.html
A comienzos de octubre, se realizó otro decomiso de un total de 2.409 kilos de droga (marihuana
y pasta base de cocaína).
http://www.elvicunense.cl/segundo-gran-decomiso-de-drogas-en-chile-tiene-conexiones-convicuna
tránsito. Todo ello señala la existencia en Chile de rutas, distribución y redes
de narcotraficantes que, relacionados de algún modo con organizaciones
delictuales de otros países, hacen posible el desarrollo del fenómeno.
Finalmente, la inestabilidad regional que puede provocar la guerra
contra las drogas, inevitablemente afectarían los intereses de nuestro país,
especialmente en relación al comercio, a nuestra imagen internacional y al
incremento de los riesgos vinculados a la corrupción en la estructura del
Estado.
CONCLUSIONES
Desde la perspectiva de la Geopolítica de las Drogas, el conflicto
colombiano se mantiene en un plano de gran relevancia en nuestro hemisferio,
como consecuencia de su posición geoestratégica, y de las capacidades de
las organizaciones vinculadas al narcotráfico para cultivar, producir y distribuir
drogas. Claramente Colombia es el foco de la guerra contra las drogas el que
en este caso no es solo un fenómeno delictual, a pesar de que se le identifica
principalmente con dicho problema. También es un fenómeno donde el
poder y el conflicto están presentes a través de los esfuerzos de los actores
involucrados hacen para satisfacer sus intereses.
Esta afirmación encuentra sustento precisamente en la situación
colombiana, donde la guerra que se ha desarrollado por cincuenta años, tiene
como una de sus variables relevantes a la droga, la que ha permitido a las
FARC, con la obtención de recursos económicos del narcotráfico, financiar su
lucha contra el Estado. También, desde Colombia parten las principales rutas
de distribución de droga hacia Estados Unidos y Europa y por su ubicación
geográfica, provoca efectos de diversa índole en la región, los que se vinculan
con las rutas de la droga y con la presencia de la guerrilla en áreas fronterizas
con Ecuador, Venezuela y Panamá. En este sentido, los efectos más complejos
se han producido en relación a Ecuador y Venezuela, provocando situaciones
de gran tensión, por acciones de las Fuerzas Armadas Colombianas.
En este contexto se inscribe el involucramiento de los Estados Unidos en
Colombia, cuyos motivos no se relacionan solamente con la Droga. La posición
geográfica colombiana en la región permite influenciar, e incluso accionar en
el hemisferio, lo cual hace que Estados Unidos mantenga una fuerte presencia
en dicho país, lo que se materializa en los objetivos del Plan Colombia y
de la Iniciativa Regional Andina, que buscan principalmente neutralizar la
79
producción y tráfico de droga, eliminar la insurgencia, neutralizar el fenómeno
terrorista, reducir la inmigración ilegal, fortalecer la democracia y crear las
condiciones para desarrollar relaciones económicas favorables a los intereses
norteamericanos.
Chile no está ajeno al fenómeno, y si bien no tiene otra relación directa
con el conflicto colombiano que la de garantizar el proceso de paz en curso,
indirectamente hay efectos en los que poner atención. El primero tiene que ver
con la presencia o influencia de las FARC en nuestro país, respecto del cual no
existen evidencias empíricas, lo que no significa que no la haya. Lo segundo,
se relaciona con las rutas de paso de la droga proveniente de Colombia hacia
Europa principalmente.
Así entonces, Chile es también un frente de la guerra contra las drogas, con
manifestaciones evidentes de que el fenómeno está fuertemente presente
en nuestro país, donde el consumo es uno de los más altos en el cono sur
americano. En consecuencia, nos encontramos en un escenario en el cual se
demuestra con claridad el efecto Geopolítico de las Drogas, lo cual invita
a una reflexión que debiese ayudar a determinar la mejor estrategia para
neutralizar en nuestro país un fenómeno que se continúa expandiendo, con
efectos políticos, económicos, sociales, jurídicos y policiales que se vinculan a
una amenaza relevante a los intereses y objetivos de nuestra nación.
80
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82
LA POLICÍA MARÍTIMA FRENTE A LA
AMENAZA
DEL NARCOTRÁFICO EN CHILE*
Chilean Navy Coast Guards against drug trafficking
Felipe Encina Vega**
RESUMEN:
La Armada de Chile, como institución
del Estado, juega un rol preponderante
en la defensa de los intereses marítimos,
principalmente por los atributos inherentes que poseen las fuerzas navales
en términos de movilidad, persistencia y
capacidad de graduar el empleo de sus
medios, aplicando la fuerza de ser necesario en funciones de carácter policial en
el ámbito marítimo, a través de la Dirección General del Territorio Marítimo y de
Marina Mercante (DIRECTEMAR). Este organismo ha logrado en los últimos años
importantes decomisos y detecciones de
drogas, pero de igual forma importantes cantidades han sido solo detectadas
al arribo de naves en puertos europeos,
habiendo sido embarcadas en puertos
nacionales, sin el conocimiento de la autoridad marítima chilena
Considerando la gran extensión de nues-
*
*
ABSTRACT:
The Chilean Navy, as a State institution,
plays a major role in the defence of its
maritime interests, mainly by the inherent
attributes that naval forces have in terms
of mobility, persistence and graduate
employment of its means, applying the
force if necessary which count as duties of
a police force in the maritime environment
through DIRECTEMAR . This organization
has achieved in recent years major drug
seizures, but equally important way
amounts were only detected when
they arrived at European ports. That
happening without the knowledge of the
Chilean Maritime Authority
Considering the vastness of our northern
border and large area of maritime
jurisdictional responsibility, plus the
increase numbers in illicit drug trafficking;
through this research the current status
of the National Maritime Police will be
Recibido: julio 2014; aceptado: octubre 2014
Este artículo forma parte de la Tesis de Grado de Magíster, “Situación actual de la función policial
de la Autoridad Marítima Nacional para enfrentar la amenaza del narcotráfico en su jurisdicción”.
Mag. en Estudios Políticos, Seguridad y Defensa por la Academia Nacional de Estudios Políticos
y Estratégicos. Profesor del Departamento de Estudios Políticos y Estratégicos. ANEPE; Email:
fencina@anepe.cl
83
Felipe Encina Vega
tra frontera norte y extensa superficie de
responsabilidad marítima jurisdiccional,
sumado el incremento de las actividades
ilícitas del narcotráfico por vía marítima;
a través de la presente investigación se
analizará la situación actual de la Policía
Marítima Nacional para enfrentar la amenaza del narcotráfico y determinar si las
capacidades que posee la autoridad marítima para hacer frente en forma eficiente a esta amenaza cuando son sobrepasadas.
analyzed to address the threat of drug
trafficking and determine the capabilities
that the maritime authority has to deal
efficiently with this threat when they are
exceeded.
Key words: Maritime
DIRECTEMAR, Chilean
Forces.
Police, drug
Navy, Naval
Palabras clave: Policía Marítima, narcotráfico, DIRECTEMAR, Armada de Chile,
Fuerzas Navales
INTRODUCCIÓN
Una nueva realidad acompaña a este mundo globalizado. Se trata de un
escenario que se fue gestando difusamente a partir de los años ochenta y que
adquirió mayor nitidez en la década del noventa. El fenómeno se cristalizó con
una visibilidad y pertinencia distintiva a principio del nuevo siglo. Su signo más
evidente, su marca, fue la inseguridad1.
Este concepto se reafirmó en el siglo XXI para dar cuenta de la escalada
de violencia que adquirió la criminalidad en los niveles nacionales, regionales
y globales2. Especialmente en Occidente, y en el marco de la inseguridad
mencionada, se materializan las renovadas modalidades y organizaciones
delictivas conocidas como “nuevas amenazas”. Un hito en la aproximación
de estas últimas se dio en la Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica,
México 20033 y que señaló entre otras problemáticas como el terrorismo,
84
1
BERDAL Mats y SERRANO Mónica. Crimen transnacional organizado y seguridad internacional.
México 2005. Artículo Del narcotráfico al crimen transnacional organizado en América Latina,
pág. 247.
2
ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS. Oficina contra la droga y el delito (UNODC). Resumen
ejecutivo del informe mundial sobre las drogas año 2013, p. 3
3
ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS. Declaración sobre seguridad en las Américas (en
línea). México, 28 de octubre de 2003. (Fecha de consulta: 1 de octubre de 2013). Disponible en:
http://www.resdal.org/ultimos-documentos/conf-decla.html
LA POLICÍA MARÍTIMA FRENTE A LA AMENAZA DEL NARCOTRÁFICO EN CHILE
la trata de personas, los delitos informáticos, el contrabando de armas, la
delincuencia transnacional y el narcotráfico, entre las principales y más activas.
En su conjunto estas amenazas (llamadas también emergentes) se
caracterizan por:
•
•
•
•
“Un dinamismo en su proceder. Se tornan difíciles de identificar, seguir y
neutralizar.
Ser de naturaleza compuesta o híbrida que lleva a un impacto dual y simultáneo de la seguridad local o internacional.
Por trasladar la violencia inter-Estado o intra-Estado.
El planteo de nuevas estrategias de neutralización por parte de las instituciones en el ámbito de la seguridad interna (propio del siglo XXI) y no
solo en la defensa nacional (siglo XX)”4.
Más allá del debate sobre las alternativas de su tratamiento y neutralización,
el narcotráfico continúa consolidándose como la amenaza emergente que
más distingue a Latinoamérica. Como tal presenta una sensible complejidad,
cumpliendo con los ya mencionados cánones que lo resumen en esta
categoría.
Situación mundial y en la región
El narcotráfico resalta en el conjunto de las nuevas amenazas por su
mutación y dinamismo. Sus modos y usos se transforman y adaptan a cada
ambiente, haciéndose presente su capacidad de modificarse en la producción
del estupefaciente, en su forma de ocultamiento y transporte, en las rutas y
actores que lo llevan a cabo. No se encuentran los mismos usos en el tráfico
de drogas en un aeropuerto, en la cárcel, en un puerto, en un barrio, etc.;
la droga, los actores, medios, rutas e impactos difieren en cada caso. Todo
esto muestra la adaptación del narcotráfico al contorno que transita o en el
que se instala. A su vez la dinámica de esa transformación no cesa: cuando
se ve descubierto en uno de sus circuitos el narcotráfico lo cambia y hasta
lo multiplica; cuando se descubre alguno de sus métodos de ocultamiento
crea otro más novedoso y difícil de detectar; cuando se desbarata una red de
narcotráfico otra u otras toman su lugar para sacar provecho de ese espacio.
4
CRUZ Vázquez, Juan. La sombra del narcotráfico: Una amenaza global, 1ª ed., Buenos Aires, 2010,
pág. 12
85
Felipe Encina Vega
Nunca descansa. Su lógica camaleónica es constante y busca superarse
continuamente para hacerse indistinguible en el seno social donde opera5.
Mientras que el uso de las drogas tradicionales como la heroína y la cocaína,
parece estar disminuyendo en algunas partes del mundo, el abuso de nuevas
sustancias psicoactivas es cada vez mayor6.
África se está convirtiendo en un nuevo destino para el tráfico, así como la
producción de sustancias ilícitas, aunque los datos son escasos es necesario
vigilar la situación y para evitar que se convierta en un continente vulnerable
al tráfico de drogas y el crimen organizado. También hay una necesidad de
ayudar a la gran cantidad de consumidores de drogas que son víctimas del
desbordante efecto del tráfico de drogas en el continente.
En términos de producción, Afganistán ha mantenido su posición como
el principal productor y cultivador de opio a nivel mundial (75 por ciento de
la producción mundial de opio ilícito en el año 2012). La superficie mundial
dedicada al cultivo de adormidera (Papaver somniferum) ascendió a 236.320
hectáreas y fue por lo tanto un 14 por ciento más que en 2011. No obstante,
su pobre rendimiento ha sido debido a una enfermedad que afecta a la planta
de la adormidera en Afganistán, lo que condujo a que la producción mundial
de opio se redujera a 4.905 toneladas en 2012, 30 por ciento menos que el año
anterior y un 40 por ciento menos que en 20077. La estimación de las cantidades
de cocaína fabricadas van desde 776 a 1.051 toneladas en 2011, prácticamente
no ha sufrido cambios respecto al año anterior8. Las mayores incautaciones de
cocaína en el mundo –sin ajustar la pureza– siguen siendo reportadas desde
Colombia (200 toneladas) y los EE.UU. (94 toneladas)9. El consumo de cocaína
sigue cayendo en los EE.UU., el mayor consumidor de cocaína del mundo. Por
el contrario, un aumento significativo de las incautaciones se han observado
en Asia, Oceanía y América Central y del Sur, y el Caribe en 2011.
La cannabis sigue siendo la sustancia ilícita más consumida en el mundo.
Mientras que el consumo de cannabis claramente ha disminuido entre
los jóvenes de Europa en la última década, hubo un ligero aumento en la
prevalencia de consumidores de cannabis (180 millones o 3.9 por ciento de
86
5
Ibid. pp. 12 y 13
6
WORLD Drug Report 2013
7
Ibid.
8
Ibid.
9
Ibid.
la población de 15 a 64 años) en comparación con las estimaciones previas
en 200910.De acuerdo a lo señalado en el “Informe Mundial sobre las Drogas
2013”11, el tráfico por vía marítima le plantea problemas a las autoridades
ya que dadas las grandes cantidades de sustancias lícitas que se mueven
a través de los océanos y los continentes diariamente, en contenedores e
incluso en pequeñas embarcaciones, el tráfico por vía marítima constituye
un serio problema para las autoridades. Tal como se señalara anteriormente,
África oriental y occidental están adquiriendo mayor prominencia en lo que
se refiere a las rutas del tráfico por vía marítima. Los traficantes recurren de
manera creciente a una nueva ruta marítima que discurre hacia el sur desde
Afganistán, pasando por la República Islámica de Irán o Pakistán12, para
llegar a los mercados de consumo a través de los puertos de África oriental y
occidental. Desde 2009, las incautaciones de heroína han aumentado de forma
pronunciada en África, especialmente en África oriental, donde prácticamente
se han multiplicado por diez13. La experiencia ha demostrado que es muy
probable que las incautaciones marítimas sean casi siempre más voluminosas
que las practicadas en otros medios de transporte, como la terrestre o la
realizada a través del ferrocarril. De hecho, aunque las incautaciones marítimas
no superan el 11%14 de todos los casos en todas las categorías de drogas a
escala mundial, cada una de ellas fue por término medio 30 veces más grande
que las incautaciones efectuadas por vía aérea, lo que se explica por el gran
tamaño de las naves y su capacidad de carga. Las medidas de interceptación
bien enfocadas han permitido a las autoridades incautar mayores cantidades
de drogas por vía marítima. Es así como en el año 2012, en el país limítrofe de
Perú, ya se informaba a través de la presidenta de la Comisión Nacional para el
Desarrollo y Vida sin Drogas (Devida), Carmen Masías, que durante los últimos
años más del 60 por ciento de la droga elaborada por el narcotráfico salió por
vía marítima15. Ello ha involucrado generar una acción conjunta y coordinada
entre diversas instituciones como la Empresa Nacional de Puertos (Enapu),
la Dirección Antidrogas (Dirandro), la Marina de Guerra, la Dirección de
Capitanía de Puertos y Devida, para frenar la salida de la droga por los puertos
10
Ibid.
11
ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS. Oficina contra la droga y el delito (UNODC). Resumen
ejecutivo del informe mundial sobre las drogas año 2013.
12
Ibid. p. 2
13
Ibid.
14
Ibid.
15
En: http://www.rpp.com.pe/2012-08-03-devida-mas-del-60-de-la-droga-peruana-sale-por-via-maritimanoticia_508463.html. Fecha de consulta: 18 de febrero de 2014.
87
Felipe Encina Vega
peruanos, hecho que sin duda constituye un primer paso de coordinación
interagencial en el país vecino y que pudiese repercutir positivamente a una
mayor cooperación con Chile. Pero no solo el narcotráfico afecta a la situación
vecinal sino que ha escalado a una extrema gravedad por el contrabando,
robos de vehículos e ingresos de ilegales con crecientes riesgos para la
seguridad ciudadana y nacional. Se han detectado complicidades entre la
policía y narcotraficantes. El control se hace muy difícil porque los escasos
medios disponibles impiden la vigilancia de numerosos pasos no habilitados
que favorecen el narcotráfico y permiten la impunidad de delincuentes y de
miles de indocumentados que ingresan subrepticiamente para luego negociar,
trabajar y residir ilegalmente en Chile16. Según la oficina antidroga de la ONU,
Perú es actualmente el mayor productor de hoja de coca y cocaína del mundo,
delante de Colombia y Bolivia. Gran parte de la cocaína peruana se dirige, vía
Bolivia, hacia Brasil y de allí hacia Europa y Asia, donde los precios de la droga
se multiplican. La producción de hoja de coca, materia prima de la cocaína,
alcanzó el último año en Perú las 128.739 toneladas, un 93% de la cual se
destinó a actividades del narcotráfico, de acuerdo con estadísticas oficiales17.
Actualmente Perú tiene 60.400 hectáreas de plantaciones y en 2013 logró
erradicar 23.600 hectáreas de hoja de coca18. Pese al control existente, no solo
en Perú sino que también en Colombia, importante cantidad de esta droga
es enviada a Estados Unidos, y muchas veces utilizan el paso obligado de
México, país que se caracteriza actualmente por existir un importante grado
de violencia y en la cual las fuerzas armadas cumplen un rol muy importante
en el combate al narcotráfico. En este aspecto resulta apropiado señalar la
situación que vive la marina mexicana destacando que se convirtió en brazo
armado del poder federal contra el crimen, con alta eficiencia en operaciones,
haciendo que se le encargaran las operaciones más complejas19.
México cuenta con dos instituciones responsables de su defensa nacional.
La SEDENA (Secretaria de la Defensa Nacional), controlada por el Ejército,
de la cual depende también la Fuerza Aérea Mexicana (FAM), y la SEMAR,
88
16
En: Véase el Editorial de El Mercurio, 2 de octubre de 2011. Fecha de consulta: 10 de abril de
2014.
17
En: http://es.insightcrime.org/noticias-del-dia/peru-es-ahora-el-principal-productor-de-coca-enel-mundo-onu. Fecha de consulta: 6 de mayo de 2014.
18
Ibid.
19
En: http://www.defensa.com/index.php?option=com_content&view=article&id=10173:infanteriade-marina-la-elite-de-las-fuerzas-armadas-mexicanas&catid=69:reportajes&Itemid=199. Fecha de
consulta: 5 de mayo de 2014.
manejada por la Armada, encargada de la protección de los 11.000 km de
costas nacionales, de la ZEE (Zona Económica Exclusiva) y de los recursos
naturales marinos20 (tarea que se atribuye a DIRECTEMAR, en el caso de Chile).
Desde 2007, la Marina y su Infantería han pasado de apoyar en operaciones
en la mar y las costas a conformar el brazo armado del Estado Federal en su
lucha contra la delincuencia. Este cambio de papel fue evidenciado por una
serie de actuaciones de alto impacto, que resultaron en la captura o eliminación
de figuras de primera importancia dentro de los carteles mexicanos o en la
incautación de cantidades significativas de drogas y armamento21.
Cabe destacar que a principios de este año, específicamente del sábado
22 de febrero del año 2014 fue detenido Joaquín “El Chapo” Guzmán Loera,
el narcotraficante más buscado del mundo22.
Con esta captura, la marina se posesiona de gran forma en México, ya que
es la más importante actuación en la guerra del narcotráfico de los últimos
diez años.
Se ha destacado la participación de la Armada mexicana por cuanto la
Secretaría de Marina mantiene una vigilancia permanente en todos los
mares mexicanos, siendo su mayor prioridad los grupos de narcotraficantes
y otros miembros de la delincuencia organizada, quienes no solo se dedican
a trasladar por aguas territoriales innumerables cantidades de droga, sino al
tráfico de personas, de combustible o de embarcaciones robadas, como son
los yates.
A la fecha, la Marina ha decomisado alrededor de 2 mil 500 toneladas
de precursores químicos, 37 mil kilogramos de cocaína y 262 toneladas de
marihuana23.
El personal naval utiliza para vigilancia en mar patrullas oceánicas,
interceptoras o de vigilancia costera.
20
Ibid.
21
Ibid.
22
En:http://www.bbc.co.uk/mundo/noticias/2014/02/140223_mexico_joaquin_chapo_guzman_asi_
fue_ captura_jcps.shtml Fecha de consulta: 23 de marzo de 2014.
23
En: http://www.imagen.com.mx/la-marina-armada-de-mexico-combate-piratas-y-al-narco-enaltamar Fecha de consulta: 25 de marzo de 2014.
89
Felipe Encina Vega
La situación en Chile
Su poder de expansión es una amenaza a la seguridad de Chile. La
cercanía geográfica a los principales centros productores de cocaína en el
mundo, las facilidades de penetración que ofrece nuestra extensa frontera
norte, la apertura del comercio internacional del país y la creciente capacidad
económica de la población nacional, lo convierten en un blanco atractivo para
el tránsito y comercialización ilegal de cocaína y otras drogas24.
El principal problema asociado al narcotráfico por vía marítima destaca
el intenso uso de sus puertos para el tráfico de drogas, utilizándolos como
plataforma hacia los mercados norteamericanos y europeos25. Es así como
durante los años (2011-2012), la Policía Marítima dependiente de DIRECTEMAR,
incautó 1.162,3 kilogramos de Clorhidrato de cocaína26, de esta cantidad, el
97% fue detectada en el puerto de Arica, el restante 3%, se detectó al interior
del puerto de Iquique.
Los narcotraficantes han explorado cada vez más la revolución del
contenedor para esconder sus cargamentos ilícitos. Esto es evidente en los
cambios de los métodos de contrabando de droga a los Estados Unidos. En
la década de los ochenta y a principios de los noventa, era muy común el
uso de avionetas o embarcaciones rápidas para el transporte de marihuana y
cocaína a Florida. Ahora se recurre cada vez más al contenedor y no solo para
transportar droga a los Estados Unidos, sino que también a Europa.
Durante el año 2012, de realizaron diversos operativos en el área norte, lo
que permitió decomisar más de 700 kilogramos, de Clorhidrato de cocaína,
destacando el operativo realizado por la Gobernación Marítima de Arica en
conjunto con la Aduana Regional, en el cual se logró detectar alrededor de
510 kilogramos de cocaína, al interior del puerto de Arica27.
90
24
Consulta de S.E. el Presidente de la República, Sebastián Piñera Echenique, al Honorable Senado
de la República sobre la “Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa” 2012- 2024. Agosto, 2012,
p. 55
25
LABROUSSE, Alain. Geopolítica de las drogas. Santiago, 2012. p. 16
26
Informe Nacional de Procedimientos Policiales, por infracción a la ley de drogas Nº 20.000.
año 2012. Disponible: http://www.seguridadpublica.gov.cl/filesapp/04_Informe_DROGAS_
Anual_2012.pdf. Fecha de consulta: 24 de octubre de 2013.
27
En: http://ienpac.com.mx/home/nota.php?id=3374. Página oficial del Instituto de Educación
Náutica y Portuaria de México. Fecha de consulta: 25 de octubre de 2013.
El hallazgo fue realizado al encontrar anomalías que presentaba un
manifiesto de carga, por lo que se procedió a escanear un contenedor,
proveniente de Santa Cruz, Bolivia28.
Pero quienes se dedican a la ilícita actividad del tráfico de drogas han
diversificado cada vez más sus formas de hacer llegar los estupefacientes a su
destino. Para evadir los controles e inspecciones policiales se han valido de
recursos cada vez más curiosos, desde cambiar el estado de la droga de sólida
a líquida hasta esconderla dentro de rocas o piezas de máquinas metálicas.
Pese a todo, la policía marítima ha logrado descubrirlos sacando de circulación
cientos de kilos de cocaína.
La mayor preocupación radica en la “Droga transportada a terceros países
utilizando la vía marítima con escala en puerto chileno” ya que se han incautado
en puertos extranjeros un total de 6.950 kilos de cocaína y mayoritariamente
en contenedores de origen boliviano (droga que no fue detectada en nuestro
país, pese a los controles existentes). ¿Qué porcentaje es incautado del total
transportado? Es una pregunta que resulta muy difícil de responder. Algunos
expertos señalan que es el 5 o 10%. Es decir podríamos señalar que en el
mejor de los casos, se habrían embarcado por nuestros puertos alrededor de
70 toneladas sin ser detectada, en solo dos años.
Los principales destinos de la droga embarcada en los puertos chilenos son
países de Europa y África29.
Bolivia hace uso preferentemente de los puertos del norte de Chile,
acogiéndose a las franquicias derivadas del Tratado de 1904. Más aun, de
acuerdo a lo señalado por la doctora Loreto Correa30 “la carga boliviana no
tradicional casi se ha duplicado en los últimos 6 años. Esto nos lleva a sugerir
que Chile debe invertir mayores recursos en el manejo portuario del norte
chileno.
28
Ibid.
29
De acuerdo a lo señalado en el reporte mundial de drogas 2013, África se está convirtiendo en un
destino para el tráfico, así como la producción de sustancias ilícitas, aunque los datos son escasos
se pidió en dicho informe el apoyo internacional para vigilar la situación y para evitar que África
se convierta en un continente vulnerable al tráfico de drogas y el crimen organizado. También
hay una necesidad de ayudar a la gran cantidad de consumidores de drogas que son víctimas del
desbordante efecto del tráfico de drogas en el continente.
30
CORREA Vera, Loreto. Anuncios de guerra y obstrucciones al libre tránsito. Columna de opinión
ANEPE. Agosto 2012.
91
Felipe Encina Vega
El Tratado de 1904, en el artículo X establece que Chile se comprometió
a permitir el despacho de las mercaderías “sin otra formalidad” que la
de presentar guías franqueadas a los agentes aduaneros. A través de la
Declaración de 1953 se obligó a entregar a los agentes aduaneros bolivianos
todas las cargas que arriben a puerto chileno desde Bolivia “sin que (dicha
carga) pueda ser interferida por autoridad alguna” (artículo 1). No obstante, el
economista y diplomático boliviano Andrés Guzmán31, señala que “el Servicio
Agrícola Ganadero de Chile (SAG) exige una serie de requisitos específicos a los
productos agrícolas, forestales y agrarios provenientes de Bolivia y asimismo,
Carabineros de Chile, exige a todas las empresas exportadoras bolivianas
una cantidad importante de documentación para comprobar sus posibles
vínculos con el narcotráfico y con este propósito, realizan inspecciones (aforos
físicos) a ciertas cargas que se seleccionan aleatoriamente. Entendemos la
importancia de estas medidas y apoyamos su aplicación, sin embargo, en
términos jurídicos vemos que no se está cumpliendo lo acordado”. Aspecto
difícil de dar cumplimiento por cuanto las cargas que verifica el SAG son las
que les compete, es decir, los vegetales, animales, productos y subproductos
de origen vegetal y animal e insumos agrícolas y pecuarios, los que se
encuentran regulados por el Decreto Nº 53 del 14 de enero de 200732 y que no
necesariamente se les puede vincular al narcotráfico.
De lo señalado anteriormente, la cifra de casi 7 toneladas de cocaína
incautada en puertos extranjeros, entre enero de 2009 y el 28 de julio del
2011 fue proporcionada por el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, y
fue transportada mayoritariamente en contenedores de origen boliviano que
ingresaron a Chile (como país de tránsito) para ser enviados por mar a diversos
países33.
Es por eso que resulta de gran interés para Chile el mantener una atención
constante a las relaciones con Bolivia. Tradicionalmente, desde la perspectiva
chilena estas se han desplazado entre la esperanza y frustración relacionada a las
92
31
GUZMÁN Escobarí, Andrés. El libre tránsito de Bolivia y el ferrocarril Arica- La Paz. Columna de
opinión ANEPE. Octubre 2012.
32
En http://www.sag.cl/ambitos-de-accion/productos-en-transito. Página oficial del Servicio
Agrícola y Ganadero. Fecha de consulta: 22 de octubre de 2013.
33
Para la obtención de la información, el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, cruzó tres
fuentes. Primero fuentes abiertas, específicamente cronología de eventos y noticias. Estas
generaron la primera aproximación. Segundo, se consultó a organismos de control nacional, ahí
entregó su aporte la PDI que tenía información propia a través de Interpol. Y por último, lo más
relevante, fue contar con información de la DEA, quienes entregaron un listado de casos desde
enero de 2009 a julio de 2011.
posibilidades de establecer relaciones políticas significativas más allá del tema
marítimo. Lamentablemente, esta situación tiende arrastrar un ciclo repetitivo de
esperanza y frustración que concluye, inexorablemente, con alguna autoridad
boliviana exigiendo, de forma más o menos inapropiada, derechos que Chile no
reconoce, redundando en un enfriamiento radical de la situación.
Sin embargo, pese a estos vaivenes políticos, permanece la realidad de
una interdependencia compleja bastante avanzada. Son múltiples los lazos
sociales, económicos, comerciales, culturales que existen entre ambas
sociedades, y respecto a las cuales la costumbre ha consolidado una mirada
prácticamente paralela, en que las frustraciones políticas no las alteran, al
menos mayormente.
Hoy, sin embargo, nos encontramos en una situación más compleja. No solo
porque el Presidente Morales ha ido un poco más allá de lo acostumbrado en
su agresividad verbal respecto a Chile34, sino que se ha vuelto impredecible
y con reacciones inesperadas en el afán de retener cuotas decrecientes de
poder dentro de su país. Los eventos con las Comunidades Indígenas y
con la Confederación Obrera Boliviana demuestran que incluso ha perdido
importantes cuotas de poder con aquellos que tradicionalmente eran
considerados sus bases de soporte. No es raro entonces que en un escenario
así, el problema del negocio de la droga se haya expandido de forma peligrosa
incluso para los estándares de una sociedad que ha sido una cultivadora
ancestral de la hoja de coca. Incidentes como el de la captura y condena
del General Sanabria, previo Zar antidrogas boliviano, se agravan cuando
Bolivia suspende la cooperación con diferentes instancias de coordinación
internacional antinarcóticos y el país ha incrementado sus zonas de cultivo
hasta alcanzar el estatus de tercer productor mundial.
En un escenario así, el plan Frontera Norte que nuestro país se encuentra
implementando requiere forzosamente la cooperación boliviana para
maximizar su eficiencia, y es en este ámbito donde se ha de intentar mantener
dentro de lo posible en la segunda categoría de relaciones, que podríamos
llamar estructurales, tratando de mantenerlo fuera del ámbito de lo coyuntural
y político. Obviamente esto es un desafío importante, pues no se puede
hacer a cualquier precio. Una manera podría ser, quizás, el establecer redes
de carácter transversal con diferentes entes de la sociedad boliviana, tanto
34
Esta agresividad ha ido paulatinamente en aumento y ha sido destacada por diversos medios de
prensa tales como: http://www.elmundo.es/accesible/america/2013/04/22/noticias/1366642115.
html,en base a la demanda formulada por Bolivia ante el tribunal de La Haya.
93
Felipe Encina Vega
políticos como sociales, y concertar con ellos las redes de cooperación en este
ámbito técnico.
Existe el interés permanente tanto chileno como boliviano el cooperar para
controlar el negocio de la droga y sus diferentes ramificaciones, y hacerlo de
forma eficiente implica mantenerlo fuera de la retorica fácil y de la coyuntura.
Hay demasiado en juego para ello.
El gobierno del Presidente Piñera (2010-2014) a través del Subsecretario
del Interior y Seguridad Pública, Rodrigo Ubilla, manifestó su preocupación
en relación a las importantes incautaciones, que en total han sumado casi 7
toneladas de clorhidrato de cocaína.
El Subsecretario sostuvo que esta cantidad de droga incautada en el
extranjero demuestra que “somos un país altamente vulnerable, somos un país
de tránsito, no un país productor de droga” y que hay dos hechos objetivos
que inciden en que nuestro país sea utilizado para realizar embarques de
droga. “Más del 50% de la cocaína se produce entre Bolivia y Perú, y tenemos
más de 1.400 kilómetros de frontera vulnerable y que hay que proteger”,
puntualizó35. De tal forma en octubre de 2011, se realizó el lanzamiento del
“Plan Frontera Norte”, cuyo objetivo principal es “evitar el ingreso y salida
de droga y contrabando del país a través de puertos, sectores costeros no
habilitados, complejos fronterizos y pasos no habilitados”.
Para lograr el objetivo planteado, el Plan Frontera Norte incorpora y
relaciona los espacios marítimos, aéreos y terrestres; los pasos habilitados y no
habilitados en la línea fronteriza, integrando medios humanos y tecnológicos
que permitan la observación, alerta y oportuna acción policial, con una
gestión coordinada de los actores, mejorando las capacidades operativas de
las instituciones responsables del control fronterizo y de las policías36.
A principios del 2014 el gobierno del Presidente Piñera ya había invertido
cerca de 30 mil millones de pesos en el plan. El proyecto era llevado adelante
por su entonces Ministro del Interior, Rodrigo Hinzpeter37.
94
35
En http://diario.latercera.com/2011/10/03/01/contenido/pais/31-85605-9-casi-siete-toneladas-de-droga-salieron-de-chile-en-tres-anos--sin-ser.shtml. Fecha de consulta 22 de octubre de 2013.
36
En http://www.interior.gob.cl/n6178_04-10-2011.html. Página oficial del Ministerio del Interior y
Seguridad Pública. Fecha de consulta 22 de octubre de 2013.
37
En:http://www.cimatchile.com/2014/02/18/ministra-cecilia-p%C3%A9rez-el-presidentesebasti%C3 %A1n-pi%C3%B1era-entendi%C3%B3-que-arica-es-parte-fundamental-de-chile-ypromovi%C3%B3-su-desarrollo/ Fecha de consulta: 23 de marzo de 2014.
Por otra parte, el diagnóstico elaborado en el Plan Chile Seguro (20102014)38, consideraba que el Ministerio del Interior debiera asumir el control del
narcotráfico y sea el responsable de planificar, coordinar, supervisar y evaluar
los esfuerzos del Estado en esta materia. Las iniciativas que se impulsen serán
vertidas en una estrategia de control del tráfico de drogas, la que establecerá
una mesa de trabajo permanente para coordinar acciones concretas, medir
avances y resolver dificultades con los representantes nacionales de todas las
agencias del Estado vinculadas al control y sanción de este delito.
Pese a encontrarse en el cuarto año de la puesta en marcha de este Plan y
próximo a finalizar el periodo de vigencia, aún no se conforma esta mesa de
trabajo, no habiéndosele otorgado la prioridad correspondiente.
Por lo anterior, las instituciones que debieran suscribir el presente acuerdo,
cuyas funciones están relacionadas o impactan en la seguridad del Estado deben
unir esfuerzos para el desarrollo de los canales de comunicación y coordinación
que les permita actuar con eficiencia y efectividad en las instalaciones portuarias
frente a las actividades ilícitas que puedan afectar nuestras fronteras, para la
implementación de una Fuerza de Tarea Conjunta, enmarcado en la Nueva
Estrategia Nacional contra el Narcotráfico mediante el control de Contenedores.
Actualmente, a nivel nacional e internacional se han establecido otros
mecanismos, además del Plan Frontera Norte y se han adoptado las medidas
necesarias para brindar seguridad al comercio Internacional. Pero estos
mecanismos no han dado el resultado esperado al detectarse el pasado 21 de
febrero de 2014 en el puerto de Le Havre (mismo puerto donde se detectó una
carga de 22 k, en el mes de julio de 2012) un cargamento de 1,4 toneladas de
cocaína, con un valor de 270 millones de euros en el mercado ilegal39.
La droga, que habría provenido de Bolivia según los informes disponibles
hasta ahora, no solo ingresó por el área fronteriza vigilada por el Plan Frontera
Norte, sino que habría transitado sin ser detectada hasta Valparaíso, donde
fue embarcada hacia Europa.
38
El 4 de agosto de 2010 fue lanzado el Plan de Seguridad Pública 2010-2014 “Chile Seguro”,
diseñado por el Ministerio del Interior y siguiendo uno de los objetivos principales del Gobierno
del Presidente Sebastián Piñera: ganar la batalla contra le delincuencia y garantizar la seguridad
pública. Esta estrategia permitirá, en los próximos cuatro años, reducir sustancialmente: el
porcentaje de hogares chilenos víctimas de delitos, la tasa de victimización y la cantidad de
delitos cometidos en el espacio público.
39
En: http://www.latercera.com/noticia/nacional/2014/02/680-566357-9-policia-francesa-incauta14-toneladas-de-cocaina-en-camion-del-dakar-proveniente.shtml. Fecha de consulta: 6 de mayo de 2014.
95
Felipe Encina Vega
La noticia causó impacto cuando los principales diarios de Europa40
informaron que la policía francesa había realizado la incautación de la droga.
Este gran cargamento de estupefaciente que como se dijo habría sido
procesada en Bolivia, desde donde fue ingresada a territorio chileno envuelta
en tres capas de plástico y tratada con un barniz para engañar a las máquinas
de rayos X. Fue encontrada en el interior de neumáticos de repuesto de
un camión todo terreno 8×8, perteneciente uno de los equipos que habían
competido en el Rally Dakar 2014 realizado en el norte de Chile en la primera
quincena de enero. Esa parte de la operación habría tenido lugar en Placilla
(a 15 k del puerto de Valparaíso) donde los organizadores del rally habilitaron
un área, para que los participantes dejasen sus vehículos mientras esperaban
embarcar en la nave que les llevaría de regreso a Europa.
Recursos dispuestos por DIRECTEMAR para el control del
narcotráfico.
A) Recursos humanos
Por las características que le son propias a las Fuerzas Armadas, la carrera
de las armas es eminentemente vocacional. Esto impone rasgos singulares a la
educación y formación que imparten las instituciones castrenses41.
En el caso de la Armada los hombres y mujeres, ya sean estos uniformados
y/o civiles, constituyen el principal pilar de la institución42; toda vez que
son quienes, con su genio, carácter y compromiso le dan vida, generan sus
reales capacidades, las proyectan y las hacen trascender. Esto es de especial
relevancia para la institución, cuyo personal debe desenvolverse en una amplia
variedad de escenarios, muchos de ellos complejos, y en diferentes niveles
de responsabilidad, que van desde lo netamente técnico profesional hasta lo
político estratégico43.
96
40
En:
http://www.europapress.es/nacional/noticia-detenidas-cinco-personas-transportar-1400kilos-cocaina-ruedas-camion-equipo-rally-dakar-20140222200028.html. Fecha de consulta: 6 de
mayo de 2014.
41
CHILE, Ministerio de Defensa. Libro de la Defensa Nacional 2010. Santiago., p. 227.
42
En: http://www.armada.mil.cl/quienes-la-componen/prontus_armada/2009-01-22/152445.html.
Fecha de consulta:30 de abril de 2014.
43
CHILE Armada. Doctrina Marítima: El poder marítimo nacional, Armada de Chile, 2009. Cap. 7 p.
133.
Las capacidades alcanzadas por estas dotaciones, en cuanto a conocimiento,
alistamiento y creatividad, se imponen como un factor multiplicador de la
fuerza frente a las posibilidades que brindan los escenarios, tanto a través de
la explotación de las oportunidades, aprovechamiento de los desafíos y el
empleo de los medios tecnológicos puestos a su disposición. La persona ha
sido siempre el principal foco de atención de la Armada, por tanto despliega
importante esfuerzo para asegurar la preparación integral de sus dotaciones,
a través de procesos de formación, capacitación, entrenamiento y constante
motivación, que a su vez están sustentadas en sólidos valores, acabado
profesionalismo y acentuado compromiso.
Organización de DIRECTEMAR
DIRECTEMAR siendo parte de la estructura organizacional de la Armada
y en cuya misión se destaca el cautelar el cumplimiento de la normativa para
la protección marítima portuaria, se ha instaurado en nuestro país una sólida
institucionalidad compuesta por diversos órganos públicos, quienes efectúan
una gran labor de fiscalización de las actividades y faenas marítimas que se
desarrollan a lo largo de todo el país, donde se incluyen las instalaciones
portuarias, terminales marítimos, borde costero, zonas fluviales y lacustres,
pero antes de conocer cómo se encuentra organizada, es necesario señalar
que dentro de las múltiples tareas que le son asignadas a las Fuerzas Marítimas
y en los diferentes escenarios en que deberán desempeñarlas, la Armada de
Chile define genéricamente las operaciones y funciones según su connotación
y efecto, agrupándolas en tres vectores o roles principales (Estrategia de los
tres vectores), siendo estos denominados de la siguiente forma: Vector Defensa
o Rol Militar, Vector Marítimo o Rol de Apoyo al Desarrollo Socioeconómico y
Vector Internacional o Rol de Apoyo a la Política Exterior del Estado44.
El Vector Defensa es el rol más importante y el que prioritariamente define
las capacidades y medios requeridos por la Armada, como expresión militar
principal del Poder Marítimo. Uno de sus principales roles en tiempo de paz
es: “Enfrentar situaciones no militares en o desde el mar, tales como piratería,
narcotráfico e inmigración ilegal”45.
44
CHILE Armada. Doctrina Marítima: El poder marítimo nacional, Armada de Chile, 2009. Cap., 4 p.
73.
45
CHILE, Ministerio de Defensa. Libro de la Defensa Nacional 2010. Santiago, p. 264.
97
Felipe Encina Vega
El rol del Vector Internacional, a través de la Armada provee al Estado de
múltiples opciones relevantes, que contribuyen a asumir una responsabilidad
en la comunidad internacional, con capacidad de respuesta inmediata en todo
el espectro de acción militar, policial, apoyos y asistencia, en cualquier parte
del mundo46.
Y finalmente el rol del Vector Marítimo, el que trataremos con mayor
profundidad, puede ser reconocido por su connotación de administración
de la explotación y la seguridad del mar y su litoral, ya que agrupa las
funciones cuyo objetivo principal son la salvaguarda de la vida humana en
el mar, la preservación del medio ambiente marino y el apoyo al desarrollo
socioeconómico de la nación. Todo ello dentro del territorio marítimo
nacional, su borde costero y en aquellos espacios de la alta mar donde el país
ha adquirido compromisos internacionales o mantenga interés.
Las funciones relacionadas con este rol son muy variadas e implican
interactuar con disímiles actores privados, otras agencias del Estado y
organismos internacionales: Consideran aspectos como de aporte a la
administración del borde costero y concesiones marítimas47; de fiscalización
sobre la actividad marítima y de pesca48; policiales en prevención de delitos
y ejecución de sanciones sobre transgresores; de investigación y aporte al
conocimiento del ecosistema del mar a través de su oceanografía e hidrografía.
Además, alcanza aspectos de apoyo a la población de aquellas zonas
de difícil acceso terrestre, de alerta, prevención y asistencia ante desastres
naturales y mitigación de sus efectos; como asimismo, contribuyentes a la
ejecución de algunas políticas de Estado especiales.
Algunas de estas funciones constituyen acciones administrativas y policiales
establecidas por las propias leyes del país, por lo que corresponde que sean
ejecutadas por una Autoridad del Estado. Chile, tal como ya se ha indicado,
98
46
Ibid., p. 266.
47
La autoridad resolutiva en cuanto a estas materias es la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas,
dependiente del Ministerio de Defensa Nacional, a la cual la Armada contribuye en los aspectos
técnicos, de administración y de control a través de la Dirección General del Territorio Marítimo y
de Marina Mercante, para lo cual emplea la plataforma informática denominada SIABC: “Sistema
Integrado de Administración del Borde Costero”.
48
Además de la vigilancia de los espacios marítimos a través de patrullajes, la DIRECTEMAR
contribuye a la Subsecretaría de Pesca en la operación del sistema de control posicional de
pesqueros de alta mar nacionales y de fiscalización a la ley de pesca.
inviste en DIRECTEMAR49, órgano de dirección superior de la Armada, como
la Autoridad Marítima Nacional. La dirección y administración técnica de estas
funciones son desarrolladas por dicho organismo, pero su ejecución operativa
y aplicación de las fuerza se realizan a través de unidades operativas (capitanías
de puertos y patrulleras) y las 16 gobernaciones marítimas asignadas a los
Comandantes en Jefe de las Zonas Navales.
Esta dependencia, que opera desde la década de los 80, ha constituido
un gran acierto por cuanto es el Comandante en Jefe zonal quien posee el
mando operativo de la totalidad de los medios marítimos (recursos humanos
y materiales), conoce la realidad regional, participa en diferentes comisiones
que le permiten tomar decisiones adecuadas y trabaja en conjunto con los
gobernadores marítimos de su dependencia. Antes de la década de los 80, era
el propio DIRECTEMAR el mando operativo de todos los recursos marítimos
del país, organismo centralizado que no podía conocer en forma efectiva la
realidad local, sumado a las falencias tecnológicas propias que se vivían hace
más de tres décadas. De la actual organización, se hará una breve mención de
quienes se relacionan directamente con la tarea de fiscalización y control de la
actividad del narcotráfico por vía marítima:
Dirección de seguridad y operaciones marítimas (DIRSOMAR)50.
Es el organismo técnico de DIRECTEMAR, responsable de resguardar la
seguridad de la navegación y brindar la protección de la vida humana en el
mar, para lo cual dispone de capacidades técnicas que le permiten cumplir
sus funciones específicas en; policía marítima, practicaje y pilotaje, búsqueda
y salvamento marítimo, señalización marítima, planificación y control,
meteorología e inspección marítima. Es necesario destacar que su director
cumple el rol de Jefe Nacional de la Policía Marítima.
Además, para cumplir con sus tareas, lleva a cabo una estrecha cooperación
y coordinación con otras agencias del Estado encargadas de resguardar los
intereses marítimos nacionales.
49
Su misión es “Cautelar el cumplimiento de las leyes y acuerdos internacionales vigentes, para
proteger la vida humana en el mar, el medio ambiente, los recursos naturales y regular las
actividades que se desarrollan en el ámbito acuático de su jurisdicción, con el propósito de
contribuir el desarrollo marítimo de la nación”.
50
ARMADA DE CHILE, Reglamento Orgánico y de Funcionamiento de la Dirección General del
Territorio Marítimo y de Marina Mercante, Ordinario Nº 7-50/2, del 12 de junio de 2013.
99
Felipe Encina Vega
Departamento de Inteligencia Marítima (ex Departamento de
Información y Análisis)
La inteligencia como actividad, es inherente en cada una de las instituciones
que participan en el sistema de protección marítimo portuario, lo cual es
fundamental para la obtención de información, la que a través del ciclo de
la inteligencia se trasforma en conocimiento útil para detectar y neutralizar
posibles amenazas que interrumpan o dañen el normal desarrollo de las
actividades marítimas portuarias. De acuerdo a lo anterior DIRECTEMAR
dispone del Departamento de Inteligencia Marítima la que se encarga de
producir inteligencia marítima, en dicho proceso resulta fundamental los
nexos de cooperación interagencial que mantiene DIRECTEMAR.
La organización funcional de la Armada es de tipo administrativo-operativa;
toda vez que combina los aspectos de dirección, de administración, de
alistamiento de los medios y de la conducción de tareas operativas de regular
ejecución, en una sola orgánica. Esta organización satisface las necesidades
de administración de la Institución en situación normal de paz y facilita el
alistamiento de los medios que conformarán las fuerzas para la ejecución de
tareas operativas de todo tipo.
La responsabilidad logística de alto nivel está delegada en direcciones
generales, que concentran la administración de los medios ya sea desde el
punto de vista del: personal, material, financiero y marítimo; las que a su vez
cuentan con direcciones técnicas que son las que definen y controlan los
aspectos técnicos de cada ámbito de competencia51.
El alistamiento de las fuerzas recae en los Mandos Operativos: el Comando
de Operaciones Navales, para los núcleos de fuerzas operativas de proyección
y del que dependen las fuerzas organizadas por tipo de medios.
Las Comandancias en jefes de Zonas Navales, además de cumplir tareas
operativas, son base de apoyo logístico. A ellas se les asignan medios de
combate, aéreos, de patrullaje, de rescate y de apoyo logístico para el
cumplimiento de sus tareas52. Contribuyen a la defensa del frente marítimo y en
gran medida a la Autoridad Marítima en el cumplimiento de sus obligaciones,
100
51
CHILE, Ministerio de Defensa. Libro de la Defensa Nacional 2010. Santiago. p. 269.
52
Ibid., p. 272.
esto último a través de las Gobernaciones Marítimas, Capitanías de Puerto
y Alcaldías de Mar. Las tareas de apoyo logístico las realizan a través de sus
bases, y estaciones navales y aeronavales, de acuerdo a los requerimientos
operativos y a las directivas impartidas por los organismos técnicos de la
institución.
Estas Zonas Navales cuentan con una estructura de Gobernaciones
Marítimas, de las cuales dependen a su vez Capitanías de Puerto y Alcaldías
de Mar, ubicadas en todo el litoral, lagos y ríos navegables; a través de las
cuales se ejecuta la administración de Autoridad Marítima local y se ejerce la
función de Policía Marítima.
Finalmente, debemos mencionar el Plan Labrador53, implementado en el
año 2008, y sigue los lineamientos otorgados por el Gobierno, a través de
la estrategia de seguridad pública, en un decidido esfuerzo por combatir el
narcotráfico en Chile, en conjunto con DIRECTEMAR y consiste en el desarrollo
de una nueva capacidad de alta eficiencia conformada por binomios,
compuestos por un guía canino y un ejemplar canino detector de drogas, de
modo de dotar a las Autoridades Marítimas locales principalmente en el norte
del país de una herramienta altamente confiable que les posibilite fiscalizar
e interactuar, de ser necesario, con otras policías, aduanas y el Ministerio
Público, en el combate contra el narcotráfico54.
Con motivo de una persecución que terminó con una lancha que venía
desde Perú en el fondo del mar luego de que intentara ingresar marihuana
del tipo prensada al país por las costas de la ciudad de Arica en el mes de
junio de 2012, el Ministro de Defensa de la época Andrés Allamand señaló
a medios de prensa que “En la práctica la policía naval, que depende de
DIRECTEMAR, son auténticos comandos del mar. Es personal que tiene un
53
En: :http://www.revistavigia.cl/maxima-efectividad-plan-labrador-de-la-policia-maritima/revistavigia/
2013-07-01/125734.html. Fecha de consulta: 30 de abril de 2014.
54
La distribución de Canes en el año 2013 fue la siguiente: Arica 2 binomios, Iquique 2 binomios,
Antofagasta 1 Binomio y Valparaíso 3 Binomios.
La Directiva de DIRECTEMAR “Implementación de canes detectores de drogas”, establece que
los guías caninos, deberán mantener dedicación exclusiva al entrenamiento y operación de los
respectivos canes. Asimismo, los respectivos guías y canes deberán mantenerse efectuando
patrullajes permanentes en recintos portuarios, caletas, pesqueros, naves mercantes, etc. Se
debe tener presente que la adquisición y entrenamiento de cada can fue de $3.500.000 y la
mantención anual asciende a $1.500.000, promedio.
101
Felipe Encina Vega
exigente entrenamiento. El contingente total supera los 150 hombres que
realizan tareas como combatir el narcotráfico”55.
De acuerdo a lo señalado por el Director de Seguridad y Operaciones
Marítimas sobre este aspecto, “el personal especialista que se desempeña
en el área de combate contra el narcotráfico por vía marítima, se capacita
principalmente a través de cursos impartido por otras instituciones nacionales
ligadas al tema, es importante señalar que por primera vez un Oficial Litoral
integra el actual curso Antidrogas OS7 de Carabineros de Chile. Además, el
personal que se desempeña en esta área ha participado en capacitaciones
efectuadas en diferentes países. En relación a lo mismo. Oficiales litorales
de diferentes Gobernaciones Marítimas participaron durante el año 2013
en el Diplomado de Inteligencia Antidrogas (ERCAIAD) dependiente de la
Organización de Estados Americanos (OEA)”.
En el contexto de entrenamiento internacional señalado por el
Contraalmirante Valenzuela, destacan los cursos que imparte la Administración
Antinarcóticos de Estados Unidos o en inglés la Drug Enforcement
Administration (DEA)56, el Servicio de Aduanas de Estados Unidos y el
Guardacostas norteamericano.
La DEA imparte un intenso adiestramiento mediante su Sección de
Entrenamiento Internacional de Quantico, Virginia, y mediante equipos de
instructores que ofrecen formación en países extranjeros57.
La sección de entrenamiento internacional de DEA ha llevado a cabo
entrenamientos internacionales antinarcóticos desde 1969. Esta sección es
reconocida como pionera mundial en formación internacional y sirve como
modelo para una gran variedad de esfuerzos de formación para la aplicación
de la ley internacional. Los cursos específicos ofrecidos por la DEA están
cambiando continuamente en respuesta a las experiencias, los cambios en
102
55
En: http://www.latercera.com/noticia/nacional/2012/07/680-474776-9-ministro-allamand-explicacomo- opera-el-trafico-de-drogas-en-las-costas-del.shtml. Fecha de consulta: 30 de abril de
2014.
56
La D.E.A. fue creada en 1973 por el entonces Presidente Richard Nixon con una misión única:
controlar, reprimir y disminuir el suministro, distribución y consumo de narcóticos en EE.UU.
mediante la aplicación de estrictas leyes y ahora con la ejecución de complejos y multimillonarios
programas conjuntos en los países donde se produce y por donde transita la droga, muchos de
estos en el continente americano.
57
YOUNGERS A., Coletta, ROSIN Eileen. Drogas y Democracia en América Latina. Argentina,
Biblos, 2005. 103 pp.
el énfasis de aplicación de la ley, las actuales situaciones internacionales del
narcotráfico, por las nuevas tecnologías y las solicitudes específicas de los
gobiernos que acogen estos cursos.
Los cursos de enseñanza de los cuales muchos de ellos se han efectuado
en Chile incluyen: iniciación y desarrollo de investigaciones de narcóticos,
técnicas de vigilancia, farmacología, recolección de inteligencia y métodos
analíticos, seguridad táctica, entrevistas, identificación de la droga, decomiso
de activos e investigaciones financieras, operaciones encubiertas, planificación
operativa y un resumen de las tendencias actuales del tráfico internacional.
Todos los programas de formación internacional de la DEA tienen como
objetivo principal la construcción de relaciones de trabajo regional entre los
países58.
El Servicio de Inmigración y Control de Aduanas de Estados Unidos (U.S.
Immigration and Customs Enforcement o ICE), creado en marzo de 2003, es
la mayor entidad investigadora del Departamento de Seguridad Nacional
(Department of Homeland Security o DHS), el cual fue creado tras el 11 de
septiembre de 2001 para combinar las dependencias de la ley del antiguo
Servicio de Inmigración y Naturalización (Immigration and Naturalization
Service o INS) y el antiguo Servicio de Aduanas de Estados Unidos (U.S.
Customs Service), y así velar más eficazmente por el cumplimiento de las leyes
de inmigración y aduanas y proteger a Estados Unidos de ataques terroristas
y otras actividades criminales59.
El ICE imparte formación profesional junto con la DEA sobre políticas de
control de drogas, asuntos relacionados con la seguridad portuaria, programas
antiterroristas y operaciones de inteligencia. La mayoría del entrenamiento
antidroga ofrecido por el servicio de Aduanas se imparte en los países
anfitriones60. Chile no ha estado ajeno y en especial DIRECTEMAR en capacitar
a través de estos cursos a su personal dependiente.
El Servicio de Guardacostas de Estados Unidos es la principal agencia
federal encargada de la interdicción marítima de drogas y también comparte
la principal responsabilidad de la interdicción aérea de las rutas marítimas con
el Servicio de Aduanas. La misión antidrogas del Servicio de Guardacostas
58
En: http://www.justice.gov/dea/ops/Training/Training.shtml. Fecha de consulta: 19 de mayo de
2014.
59
En: http://www.ice.gov/espanol/. Fecha de consulta: 19 de mayo de 2014.
60
Ibid.
103
Felipe Encina Vega
consiste en reducir la oferta de drogas desde el origen impidiendo que los
traficantes utilicen las rutas aéreas y marítimas de lo que denomina la “zona
de tránsito”61. Durante el año 2012 este organismo decomisó 107 toneladas
métricas de cocaína que se dirigían a Estados Unidos en la mencionada zona62.
Los cursos que de entrenamiento que efectúa el Servicio de Guardacostas
norteamericano al personal dependiente de DIRECTEMAR en Chile coinciden
normalmente con la presencia del Grupo de Tareas Unitas63, desplazando a
su personal a diversas reparticiones del país. De igual forma se desarrollan
ejercicios de interdicción marítima (MIO) que buscaban coordinar maniobras
de detección y abordaje de naves que transporten cargamentos de drogas, o
que hayan sufrido el ataque de piratas en aguas internacionales a bordo de las
unidades navales y/o marítimas64.
B) Recursos materiales
Para actuar en los distintos espacios marítimos, la Armada cuenta con una
amplia gama de medios (aéreos, marítimos y terrestres) y se estima como una
gran ventaja organizacional, en términos de costo-eficiencia para una potencia
marítima mediana como es el caso de Chile, el hecho que todos los medios
navales, incluyendo aquellos de DIRECTEMAR, dependan del Ministerio de
Defensa, a través del Comandante en Jefe de la Armada, esta dependencia
logra una gran Sinergia en términos de medios humanos y materiales que se
emplean para enfrentar una determinada situación65.
Para cumplir con su misión la Armada posee unidades de combate
oceánicas, lanchas misileras, unidades de transporte anfibio, submarinos,
unidades aeronavales, unidades de infantería de marina, fuerzas especiales,
otras unidades como rompehielos, buques oceanográficos, etc. Pero para
104
61
YOUNGERS A., Coletta, ROSIN Eileen. Drogas y Democracia en América Latina. Argentina,
Biblos, 2005. p. 111.
62
En: http://www.uscg.mil/top/about/. Fecha de consulta: 19 de mayo de 2014.
63
Unitas es un ejercicio internacional de unidades navales que data de los años 60, constituyéndose
en unos de los ejercicios navales más antiguos del mundo. Permite la interacción de Armadas
de diversos países de América y Europa, con el objetivo de estrechar lazos profesionales,
intercambiar experiencias operativas y la interoperatividad entre sus unidades navales.
64
En: http://www.armada.cl/culmino-exitosamente-la-segunda-fase-del-ejercicio-unitas-lii-enfocadaal-combate-de-la-pirateria-y-narcotrafico/prontus_armada/2011-07-11/100846.html. Fecha de consulta:
19 de mayo de 2014.
65
CHILE, Ministerio de Defensa. Libro de la Defensa Nacional 2010. Santiago, p. 60.
efecto de la presente investigación se analizarán los medios utilizados por la
policía marítima para enfrentar el narcotráfico y serán denominadas Unidades
de Vigilancia y Control Marítimo las que dependen de aquella parte de la
organización de la Armada, constituida por las Zonas Navales y cumplen con
el propósito de controlar y fiscalizar la actividad marítima en el litoral, borde
costero y aguas sometidas a la jurisdicción chilena, en forma descentralizada66.
Para operativizar las funciones de Policía Marítima, las Comandancias en
Jefe de las Zonas Navales emplean la totalidad de sus medios de superficie y
aeronavales, como los helicópteros, patrulleros oceánicos de zona marítima,
lanchas de servicio general, lanchas patrulleras costeras, lanchas de policía
marítima, lanchas de servicio de rescate, patrulleras marítimas, aeronaves de
patrullaje costero, y helicópteros de rescate. Para funciones de policía marítima
en la costa, puertos y terminales, actúa con medios terrestres a través de las
Capitanías de Puertos; a las que puede asignar fuerzas antidisturbios, de ser
necesario.
Por otra parte, los medios con que cuentan los narcotraficantes para
desarrollar la acción delictiva, son cada día más sofisticados, utilizando lanchas
de gran velocidad, naves sumergibles, aeronaves, equipos de comunicaciones
de alta tecnología y no podemos dejar de mencionar que las técnicas de
ocultamiento son cada vez mas “ingeniosas” y de difícil detección. Es por este
motivo que además de los medios marítimos y aéreos que posea la institución
deben contemplarse equipos de detección de alta tecnología a lo menos en
el puerto de Arica, tales como: un sello electrónico inteligente, que permita
obtener la ubicación exacta y en tiempo real del contenedor, además, de dar
alertas cuando sufre alguna eventualidad de su estructura durante el trayecto
recorrido y un sistema no intrusivo, con la utilización de rayos X, neutrones
y rayos gamma, como herramienta para las verificaciones de la carga en los
contenedores.
Despliegue de recursos materiales
Como se ha mencionado, la autoridad marítima cuenta diversos medios
para desarrollar las tareas de control y fiscalización del narcotráfico por vía
marítima, estos se encuentran desplegados a lo largo del territorio nacional y
son operados por las Gobernaciones Marítimas.
66
CHILE Armada. Doctrina Marítima: El poder marítimo nacional, Armada de Chile, 2009. Cap. 8, p.
164.
105
Felipe Encina Vega
Los medios marítimos empleados principalmente para esta función
son unidades menores del tipo “Arcángel” y “Defender”. Ambos tipos de
patrulleras se insertan en el proyecto “RHIN” como parte del proceso de
modernización y fortalecimiento de capacidades de vigilancia, patrulla,
búsqueda y rescate que impulsa la Armada de Chile desde el año 2007.
Las unidades tienen la función de búsqueda y rescate, además de control
y fiscalización, así como salvaguardar la vida humana en el mar, ríos y lagos.
Las unidades Arcángel poseen 13,56 metros de eslora, pueden alcanzar
una velocidad sobre los 40 nudos (74 kilómetros por hora), cuentan con casco
de aluminio, con un collar de espuma que brinda protección y flotabilidad
adicional, incluso en condiciones de mar y viento adversas, ya que poseen
como su principal característica ser autoadrizantes67. Además, tiene capacidad
para transportar hasta 20 pasajeros, con una dotación de tres personas que
cubren los puestos de patrón, tripulante de cubierta y motorista del área de
la ingeniería.
Mientras las unidades tipo Defender, poseen una eslora de 7,62 metros,
cuentan con una dotación de dos personas, pueden lograr una velocidad
máxima de 45 nudos (superior a los 80 kilómetros por hora) y una autonomía de
175 millas (320 kilómetros) y con una capacidad para transportar a 7 pasajeros68.
Las dotaciones de ambos tipos de unidades han sido parte de un intenso
entrenamiento en Seattle, Estados Unidos, donde se ubica la fábrica Safe Boat,
donde se han interiorizado de las características y uso de las patrulleras69.
En el país se cuenta con 23 Lanchas Patrulleras Clase “Arcángel” y 15
Lanchas Patrulleras Clase “Defender”, las que por su maniobrabilidad y rapidez
permiten enfrentar en forma eficiente el rol fiscalizador de embarcaciones
rápidas cargadas con drogas que provienen del límite norte del país.
La Gobernación Marítima de Arica, cuya jurisdicción norte es el límite
marítimo con Perú, principal productor de cocaína del mundo, posee unidades
de ambas clases para combatir el narcotráfico por vía marítimo. Al respecto no
se puede dejar de mencionar la situación del día 26 de julio de 2012 en que la
Armada realizó una persecución que terminó con una lancha que venía desde
106
67
Que es la facilidad de las embarcaciones que logran adrizarse (enderezarse) por sus propios
medios al tumbarse (darse vuelta).
68
http://www.armada.cl/prontus_armada/site/artic/20100319/pags/20100319182111.html.
69
Ibid.
Perú en el fondo del mar luego de que intentara ingresar marihuana del tipo
prensada al país por las costas de la ciudad de Arica. La patrullera utilizada por
la Armada correspondía a una de la clase Defender70.
En este mismo contexto, de acuerdo a lo señalado al diario La Tercera por
el Sargento 1º Jorge Mansilla, Patrón de la embarcación tipo Arcángel de
Arica, “Llegar hasta el límite con Perú no toma más de 20 minutos, en una
embarcación tipo Arcángel que se desplaza a unos 30 nudos, que equivalen a
unos 60 kilómetros por hora. Esto en el mar es muy rápido, este es uno de los
patrullajes habituales que se realiza unas tres veces por semana, de manera
aleatoria.
Una de las funciones principales de nosotros es patrullar el límite marítimo
y fiscalizar todo lo que está dentro de la jurisdicción, un ejemplo de esa tarea
es controlar el ingreso de barcos con drogas al mar chileno”71.
Por otra parte, se ha implementado en las cercanías del límite fronterizo con
Perú, radares de vigilancia tanto para el control de embarcaciones mayores y
menores que ingresan a aguas jurisdiccionales chilenas los que son apoyados
con cámaras de televisión para captar imágenes diurnas y nocturnas. Este
proyecto que nació bajo iniciativa de la propia DIRECTEMAR hace más de una
década es reforzado hoy en día por el plan frontera norte72.
En cuanto a los medios aéreos, estos se encuentran basados en la ciudad
de Iquique y están a disposición de la autoridad marítima en el momento que
sean requeridos, se incluye además el avión no tripulado que opera en el área
norte del país.
Finalmente, la autoridad marítima, al igual que las otras policías (Carabineros
e Investigaciones) y el Servicio de Aduanas, cuenta con equipamiento
tecnológico como fibroscopios, densímetros, espejos extensibles y
herramientas especializadas utilizadas preferentemente en las revistas de
fondeo que se practican a naves sospechosas de transportar droga ya sea en
la carga o interior de la nave.
70
En: http://www.latercera.com/noticia/nacional/2012/07/680-474776-9-ministro-allamand-explicacomo-opera-el-trafico-de-drogas-en-las-costas-del.shtml. Fecha de consulta: 30 de abril de 2014.
71
LA TERCERA, sábado 25 de enero de 2014, p. 33.
72
VIELMA, Jorge. Jefe del Departamento Inteligencia Marítima DIRECTEMAR. Información
proporcionada en entrevista sostenida en abril de 2014.
107
Felipe Encina Vega
No se puede dejar de mencionar el Portal Escáner de Rayos X implementado
por el servicio de aduanas de Arica que puso en funcionamiento a comienzos
del año 2014 en el puerto de la nortina ciudad. Este es un equipo de revisión
no invasivo que permite la inspección de contenedores y vehículos sin pausa,
los cuales pueden pasar por los pórticos a una velocidad promedio de entre 7
y 12 kilómetros por hora. Desde su puesta en marcha, ha detectado numerosos
contrabandos de mercaderías no declaradas e incluso piezas arqueológicas
que fueron devueltas a Bolivia73.
Sistemas de control para enfrentar el narcotráfico
Las capacidades humanas y materiales antes indicadas son potenciadas por
un sistema de mando y control, consistente en una red de comunicaciones que
mantiene en línea a todas las gobernaciones marítimas y capitanías de puerto,
más un sistema computacional que permite procesar y presentar la información
en tiempo real, para apoyar a la Autoridad Marítima, tanto central como local,
en la toma de decisiones, es por esto que se han desarrollado sistemas que
permiten el monitoreo permanente de las actividades marítimas, el que se
alimenta de distintas fuentes de información, algunas de ellas voluntarias y
otras mandatorias. Por otra parte, cuenta con información proporcionada
por los operadores marítimos tanto nacionales como internacionales y la red
de Autoridades Marítimas establecidas a lo largo del territorio chileno. Esto
permite que en la Sala de Mando y Control74, se mantenga una vigilancia 24/7
sobre toda el área de responsabilidad, incluso más allá, con el fin de prever
y generar una base de datos que permita contar con información útil para la
toma de decisiones sobre alguna situación relacionada con naves de interés.
Maritime Domain Awareness (MDA).
Conocido en Chile como el “Conocimiento efectivo del dominio marítimo”
nació en Estados Unidos con posterioridad al ataque a las torres gemelas
sufrido el 11 de septiembre de 2001 y consiste en el control efectivo marítimo
global, que pudiese impactar negativamente contra la seguridad física y
humana, la economía o el medio ambiente de un Estado.
108
73
http://www.cimatchile.com/2014/02/13/aduanas-potencia-fiscalizaci%C3%B3n-en-arica-connuevo-portal-esc%C3%A1ner/
74
CHILE Armada. Doctrina Marítima: El poder marítimo nacional, Armada de Chile, 2009. Cap. 8, p.
175.
En la Armada de Chile, y ante la ausencia por el momento de una definición
explícita de este concepto en las políticas de Estado, se ha identificado y definido,
como “Vigilancia, Control, Alerta y Respuesta”, desde la perspectiva del instrumento
que permite dicho conocimiento y comprende un sistema integral para el
conocimiento efectivo y oportuno de todas aquellas actividades que se desarrollan
en el área de responsabilidad marítima75, y que puedan afectar la seguridad del país
y a sus intereses marítimos, a fin de alertar, prevenir, proteger y dar la respuesta que
demande el interés nacional entre estas, por supuesto se encuentra el narcotráfico.
Este concepto integrador es el referente articulador del accionar de la
Armada de Chile en este ámbito, introduciendo así un marco sistémico superior
que le permite a los mandos subordinados entender y guiar su quehacer en
los diversos niveles y escenarios.
Además de construir un panorama operacional común y compartido,
también debe desarrollarse la capacidad de análisis, incorporando no solo a las
Armadas regionales, sino que también a otras organizaciones y especialistas
externos, quienes pueden dar mayor estabilidad y permanencia al sistema.
Aplicación computacional “GRAFIMAR”
Debido al incremento de los distintos riesgos y amenazas que pudiesen
afectar el normal desarrollo de las actividades, principalmente aquellas de índole
marítimas, la Armada de Chile implementó un sistema denominado GRAFIMAR76.
Este Sistema, utiliza información geográfica que incrementa la capacidad y eficacia
con que Chile monitorea, en tiempo real, y durante las 24 horas del día, el tráfico
marítimo en su área de responsabilidad de búsqueda y rescate marítimo77 y de
aquellas naves nacionales que navegan por aguas de otros Estados, contribuyendo
notablemente a potenciar su accionar frente a situaciones de emergencias
marítimas o incidentes producto de algún tipo de amenazas.
Su funcionamiento se centra en el uso de software, algunos desarrollados
y administrados por DIRECTEMAR y otros comprados a empresas externas,
los que se encuentran instalados en todas las estaciones de trabajo con que
cuenta la Autoridad Marítima a lo largo de nuestro país.
75
Ibid.
76
Ibid.
77
MARCHANT Ortega, José. Chile frente al concepto de Maritime Domain Awareness. 2010. Fecha
de consulta: 30 de abril de 2014. Disponible en: http://www.acanav.mil.cl/agn/documentos/
cinam/ publicaciones/CHILE_FRENTE_AL_CONCEPTO_MDA.pdf.
109
Felipe Encina Vega
Su principal objetivo es proteger mejor al tráfico marítimo, reduciendo los
riesgos provenientes de las naves, tripulaciones y sus cargas.
El sistema GRAFIMAR ha permitido aumentar el control de la Autoridad
Marítima en las actividades navieras, y durante las navegaciones por aguas
nacionales, permitiendo coordinar efectivamente, las respuestas ante
emergencias y otras contingencias.
Código Internacional para la Protección de Buques e Instalaciones Portuarias
(P.B.I.P.) o International Ship and Port Facilities Security (I.S.P.S.)78.
La OMI, desde que fue establecida, se ha dedicado a promover mecanismos
de cooperación en el campo de prácticas y regulaciones sobre la actividad
naviera dentro del comercio internacional. Es por esta razón que su preocupación
la enfoca a la seguridad marítima, la eficiencia de la navegación y la prevención
y contención de la contaminación del mar, ocasionada por los buques. Es por
ello que tras los trágicos acontecimientos ocurridos en Estados Unidos el 11 de
septiembre de 2001, durante la vigésima segunda Asamblea de la OMI, celebrada
en noviembre de 2001, se acordó por unanimidad que debían elaborarse nuevas
medidas en relación con la protección de los buques y de las instalaciones
portuarias79, las cuales se adoptarían en una Conferencia de los gobiernos
contratantes del convenio internacional para la seguridad de la vida humana
en el mar “S.O.L.A.S.”80 (Safety Of Life At Sea) del año 1974, el cual debió ser
enmendado con el fin de incorporar el capítulo señalado.
110
78
ORGANIZACIÓN Marítima Internacional (OMI) (2002b). Examen y Adopción del Código
Internacional para la Protección de los Buques y de las Instalaciones Portuarias (Código PBIP).
Resolución 2 de la Conferencia y Enmiendas Conexas al Convenio SOLAS 1974 y Resoluciones 3
a 11 de la Conferencia.
79
VIELMA Mansilla, Jorge, Código Internacional para la Protección de Buques e Instalaciones
Portuarias (I.S.P.S.). Revista de Marina, Chile 121/883, p. 596, bimestre nov.-dic. 2004.
80
El objetivo principal del Convenio SOLAS es especificar normas de construcción, equipamiento
y explotación de buques para garantizar su seguridad y la de las personas embarcadas. Los
Estados de abanderamiento que hayan adoptado el SOLAS son responsables de garantizar
que los buques bajo su pabellón cumplan con sus prescripciones, mediante los oportunos
reconocimientos y emisión de los certificados establecidos en el Convenio como prueba de
dicho cumplimiento. Las disposiciones de control también permiten a los gobiernos contratantes
a inspeccionar los buques de otros Estados contratantes si hay motivos fundados para creer que
el buque y su equipo no cumplen sustancialmente con los requisitos de la Convención, este
procedimiento se conoce con el nombre de Estado Rector del Puerto.
Este código de protección de buques e instalaciones o código I.S.P.S.
(siglas en inglés) tiene los objetivos de:
•
•
•
•
•
Establecer un marco internacional que canalice la cooperación entre gobiernos, organismos gubernamentales, administraciones locales y sector naviero y portuario a fin de detectar las amenazas a la protección y
adoptar medidas preventivas contra sucesos que afecten la seguridad del
buque o instalación portuaria utilizada para el comercio internacional.
Definir las funciones y responsabilidades respectivas de los gobiernos,
administraciones navieras y portuarias a fin de garantizar la protección
marítima.
Garantizar que exista información permanente y eficaz relacionada con la
seguridad de los buques e instalaciones.
Ofrecer una metodología que permita evaluar la protección a fin de contar
con planes y procedimientos que hagan posible reaccionar a los cambios
en los diferentes niveles de protección (el código establece tres niveles
de protección; el nivel uno es el estado normal con mínimas medidas de
seguridad; el nivel dos ocurre cuando se tienen informaciones que podría
existir algún tipo de amenaza para el país, estableciéndose medidas de
seguridad adicionales; el nivel tres es establecido cuando la información
que se maneja permite deducir que existen amenazas concretas y en este
nivel las medidas de seguridad son máximas) y:
Garantizar la confianza de que se cuenta con medidas de protección
marítima adecuadas y proporcionadas81.
Las amenazas no solo se materializan por acciones terroristas, sino
también por organizaciones criminales dedicadas al tráfico ilícito de drogas y
estupefacientes, de armas, de polizones e inmigrantes, la intervención y robo
de la carga en contenedores, la piratería en alta mar y los asaltos a mano
armada en puertos, entre otros.
La aviación comercial y el sistema de transporte marítimo resultan altamente
vulnerables, debido a la transferencia de diferentes tipos de mercaderías
respecto de las cuales, en oportunidades, se confía en lo que manifiesta
transportar el dueño de la carga.
81
DECRETO Nº 71, Ministerio de Relaciones Exteriores. Promulga enmiendas al anexo del
Convenio Internacional para la Seguridad de la vida humana en el mar (SOLAS 1974) y el Código
Internacional para la Protección de los Buques y de las Instalaciones Portuarias (PBIP), adoptadas
por la conferencia de los gobiernos contratantes de dicho convenio, publicado en el Diario
Oficial de la República de Chile. Santiago 31 de marzo de 2005.
111
Felipe Encina Vega
Ante la gravedad de la amenaza, la comunidad internacional tiene que
organizarse y actuar coordinadamente para protegerse contra los riesgos de
atentados y sabotajes.
Las organizaciones criminales conocen perfectamente cuán dependiente es
la economía mundial del Transporte Marítimo, de esta forma pueden convertir
al buque en un arma, para transportar personas (terroristas), artefactos o
drogas.
El ámbito de aplicación del código es el siguiente:
1.- Buques.
•
•
•
Se aplica a los siguientes tipos de buques dedicados a viajes internacionales: Buques de pasaje, incluidos los de gran velocidad.
Buques de carga, incluidos los de gran velocidad, de arqueo bruto igual
o superior a 500 TRG.
Unidades móviles de perforación mar adentro.
Instalaciones portuarias
En el caso de las instalaciones portuarias se aplica a todas aquellas que
presten servicios a los buques antes mencionados.
Sin perjuicio de lo anterior, los gobiernos contratantes deciden el ámbito
de aplicación del código, en lo que respecta a instalaciones portuarias dentro
de su territorio, que fundamentalmente sean utilizadas por buques que no
realizan viajes internacionales, pero que ocasionalmente presten servicio a
alguna nave que recale o zarpe en viaje internacional.
Chile es uno de los países que tuvo activa participación en la OMI para la
enmienda del convenio internacional para la seguridad de la vida humana en
el mar (SOLAS), dando origen al Código PBIP. En forma anticipada a la puesta
en marcha de las medidas, la Autoridad Marítima chilena diseñó un proceso
para implantarlas y ponerlas en vigencia, de modo que pudo actuar en forma
previa, aún a la puesta en marcha oficial de las medidas en julio de 2004.
En el caso de la seguridad de los puertos, se identificaron 64 instalaciones
portuarias que reciben buques de tráfico internacional, dentro de las 16
gobernaciones marítimas en las que está organizado el país. Todas las
instalaciones portuarias se presentaron al proceso para certificarse conforme
a los estándares del código, quedando todas ellas auditadas y aprobadas.
112
Los sistemas de seguridad en los principales puertos chilenos, actualmente
contemplan el uso de modernos equipos electrónicos y digitalizados para el
control de acceso de personas, sistemas de vigilancia integrados a circuitos
cerrados de televisión, control de acceso de vehículos, vigilantes, barreras,
etc.
CONCLUSIONES
La situación marítima de Chile frente al océano Pacífico es privilegiada,
goza de un extenso espacio marítimo que brinda al país importantes recursos,
posee una posición envidiable en la cuenca del Pacífico. Pero este gran espacio
le exige al país mantener, operar y monitorear un área de responsabilidad de
cuya extensión abarca 26 millones de kilómetros cuadrados, obligándolo a dar
cumplimiento a acuerdos internacionales y a disposiciones nacionales sobre
búsqueda y salvamento, seguridad de la navegación, preservación del medio
ambiente acuático y policía marítima, entre otros.
Para un Estado oceánico como Chile, el ejercicio de la soberanía y el
control de su territorio marítimo son esenciales para el desarrollo. Tal realidad
se enfrenta a una situación de riesgos y amenazas cambiantes, difíciles de
acotar. En este escenario, Chile ha decidido construir su desarrollo en base al
libre comercio mundial, alcanzando una apertura al mundo de gran magnitud
la que solo puede prosperar en un ambiente de estabilidad, seguridad y de
respeto de los tratados internacionales y de los compromisos adquiridos con
la comunidad internacional.
El Estado de Chile ha investido a DIRECTEMAR, órgano de dirección
superior de la Armada, como la Autoridad Marítima Nacional para ejercer por
medio de su personal dependiente la función de policía marítima y de esta
forma ejecutar las acciones operativas y aplicación de las fuerza principalmente
relacionadas con la detección, control y neutralización del narcotráfico por vía
marítima.
Analizadas las políticas preventivas y de coordinación interagencial
existentes, se ha determinado que para ejercer la función de policía marítima
y lograr sincronizar medios, esfuerzo e información complementaria de dos
o más instituciones, es necesario que DIRECTEMAR logre una coordinación
interagencial formal y eficiente con Carabineros de Chile, PDI y Aduana.
Actualmente no existen acuerdos formales o protocolos conjuntos entre
dichos organismos, específicamente en lo relacionado con el intercambio de
113
Felipe Encina Vega
información para la investigación de casos de narcotráfico por vía marítima
y esta disposición por intercambiar información quedará sujeta a las buenas
relaciones que puedan mantener los respectivos mandos.
En Chile no existe una agencia o entidad que esté a cargo del control
del tráfico de drogas en su globalidad. El país carece de un organismo que
defina, entre otras cosas, una estrategia nacional, políticas generales y planes
de acción. Tampoco se cuenta con un organismo que unifique, supervise y
evalúe la ejecución de los planes de combate al narcotráfico por vía marítima.
Por ello, el Estado debe contemplar que el propio Ministerio del Interior
sea el organismo que asuma el control y la responsabilidad de planificar,
coordinar y supervisar en forma integral los aspectos del narcotráfico. Lo
anterior propenderá, primero, a obtener estadísticas fidedignas con respecto
a los decomisos de droga y evitará que intenten sobresalir y competir
individualmente las instituciones.
El incremento de nuevas formas de amenaza a la seguridad de los Estados
y a las personas, en especial la del narcotráfico y sus eventuales alianzas
constituyen hoy día una amenaza concreta para la seguridad de naves y
tripulaciones, afectando por igual a todos los países de la región y se hace
cada vez más necesario contar con sistemas que permitan conocer lo que
ocurre en el entorno marítimo. Los sistemas individuales de los países, deben
necesariamente, ser posibles de interconectarse con los de otros países
del mundo y en particular del hemisferio, con el propósito de poder estar
presentes cuando sea necesario.
DIRECTEMAR a través de su personal dependiente ha logrando detectar
en los últimos años grandes cargamentos de drogas, a través de la información
que proporciona su departamento de inteligencia marítima y otros organismos
internacionales como la DEA.
Al analizar el negocio naviero se puede concluir que Bolivia hace uso
preferentemente de los puertos del norte de Chile, acogiéndose a las
franquicias derivadas del Tratado de 1904, el que en su artículo 10º establece
que Chile se compromete a permitir el despacho de las mercaderías “sin otra
formalidad” que la de presentar guías franqueadas a los agentes aduaneros,
situación que impide abrir y revisar físicamente los contenedores, lo anterior
ha traído consigo que una cifra de casi 7 toneladas de cocaína incautada en
puertos extranjeros y embarcada en el puerto de Arica, entre enero de 2009 y
el 28 de julio del 2011 fue transportada en contenedores de origen boliviano.
En caso de no implementarse nuevas medidas que permitan efectuar una
114
fiscalización más eficientes en el puerto de Arica, esta situación continuará
ocurriendo a través de la detección de importantes cargamentos de drogas
en otros países del mundo, principalmente Europa lo que podría afectar la
imagen positiva y confiable que posee nuestro país no solo desde el punto de
vista comercial sino que también en aspectos económicos y turísticos.
Los recursos humanos y materiales que dispone la policía marítima
principalmente en la región de Arica, lugar donde se ha demostrado que se han
producido los principales embarques ilícitos hacia países europeos con droga
proveniente de Bolivia son siempre escasos. En el caso de elementos de apoyo
tecnológicos, la utilidad y funcionalidad del monitoreo permanente sobre
los contenedores con la utilización de tecnología de punta permite producir
alertas cuando estos son abiertos durante el proceso de la cadena logística de
la exportación y permanencia en el puerto, permitiéndole a las autoridades de
control tener una herramienta de verificación para la inspección física o no, de
la carga. En relación a lo mencionado, se sugiere que la autoridad marítima
cuente a lo menos en el puerto de Arica con los siguientes dispositivos:
La exigencia de un sello electrónico inteligente, el cual permita tener la
ubicación exacta y en tiempo real del contenedor, además, de dar alertas cuando
sufre alguna eventualidad de su estructura durante el trayecto recorrido y un
Sistema no intrusivo, con la utilización de rayos X, neutrones y rayos gamma,
como herramienta para las verificaciones de la carga en los contenedores. Si
bien es cierto, este elemento existe en el puerto de Arica desde febrero del
presente año y es operado por el Servicio de Aduanas, es importante que la
Armada posea un elemento móvil de similares características.
Respecto de la inspección física un par de puntualizaciones. Fomentar el
establecimiento de una normativa que faculte a la autoridad marítima, dentro
de la jurisdicción portuaria, a ingresar al ámbito de control de la autoridad
aduanera. Lo anterior considerando que la legislación vigente no contempla
dicha situación, otorgándole las prerrogativas inherentes a la inspección de
la carga nacional y en tránsito. Este estudio reconoce que es necesario suplir
la ausencia de agentes o funcionarios aduaneros o bien, bajo su supervisión,
en el caso de contar con su presencia con la finalidad, de no superponer las
funciones y competencias de cada uno.
En el caso de Chile, un sistema de conocimiento situacional marítimo
basado inicialmente en un panorama de superficie diseñado para búsqueda y
salvamento, ha evolucionado hasta ser, a partir de las nuevas amenazas, una
herramienta que permite el conocimiento efectivo de todas las actividades que
115
Felipe Encina Vega
se desarrollan en el área de responsabilidad que puedan afectar la seguridad
nacional y sus intereses marítimos. Dado el acontecer de la seguridad
marítima una evaluación constante de las costas nacionales es un imperativo
fundamental.
116
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118
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119
ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD
Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN
DE SUS CRÍTICAS Y ALCANCES*
National security strategy and defense Chile:
Systematic reviews and their scope
Pablo Rivas Pardo**
RESUMEN:
En el contexto del Proyecto de Ley que
reemplaza la Ley del Cobre, para el financiamiento de los sistemas de armas
en Chile, el Presidente Piñera envió al
Congreso el mensaje N° 053-359, titulado
“Nuevo mecanismo de financiamiento de
las capacidades estratégicas de la Defensa Nacional” en mayo de 2011.
Del proyecto mencionado se extrae el
origen de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, para así justificar la
compra de armamento. En junio de 2012
se difundió la primera versión y en agosto una segunda, las cuales nunca se oficializaron. Lo anterior, se explica, por las
fuertes críticas negativas y rechazo que
recibió el documento.
Frente a esto, este artículo analiza cualitativamente las críticas, sacadas de medios
de comunicación y seleccionado las que
eran útiles en cuanto que su apreciación
*
**
ABSTRACT:
In the context of the Bill replaces the
Copper Law, to finance weapons systems
in Chile, President Piñera sent Congress
the message No. 053-359, entitled
“New financing mechanism of strategic
capabilities National Defense “in May
2011.
The mentioned Bill, it is the origin of the
National Security Strategy and Defense to
justify the purchase of system of weapons.
The first version was released in June 2012
and second editions in August, both were
never formalized. This is explained by the
strong negative criticism and rejection
that received the document.
Against this, this article qualitatively
analyzes the criticism, drawn from media
and selected those that were useful
in that its assessment, analyzes and /
or content. Thus criticism of its origin
(issuing authority), government (consult
Este artículo es un avance del Proyecto Nº 201421, “Estrategias de seguridad: elaboración de
una matriz aplicable al caso chileno, a partir de la experiencia de la Unión Europea”. Concurso
ANEPE, 2014.
Cientista Político, Universidad Diego Portales. Consejo Académico y Consultivo del Ejército de
Chile (CACEIM). Email: p.rivas.pardo@gmail.com
121
Pablo Rivas Pardo
analiza forma y/o contenido. Es así que
se estudia las críticas por su origen (autoridad que la emite), gobierno (modo de
consultar a otras reparticiones), objetivo
(lo que busca la Estrategia), temporalidad
(tiempo de caducación), nuevo enfoque
(como concibe a la seguridad), seguridad militarizada (relación con la Defensa y Fuerzas Armadas) y acciones (tareas
que entrega a instituciones del Estado).
Las que se agrupa en criticas de forma/
formato; fondo/contenido; legitimidad/
representatividad.
other departments), objective (what you
want the Strategy), temporality (time of
caducación), new approach (as conceived
studying the security), militarized security
(relative to the Defense and Armed
Forces) and actions (tasks given to state
institutions) which are grouped in critical
shape / form; background / content;
legitimacy / representativeness.
Key words: National Security Strategy and
Defense; Security Strategy.
Palabras clave: Estrategia Nacional de
Seguridad y Defensa; Estrategia de Seguridad.
INTRODUCCIÓN
El Gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014) difundió en el mes de junio
de 2012 la primera “Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa”, para
luego publicar en el mes de agosto su versión corregida. Sin embargo,
ambos documentos no fueron oficializados ni por su gobierno ni por la actual
administración de la Presidenta Bachelet (2014-2018). Se presume que la
Estrategia no se oficializó debido a las múltiples y variadas críticas negativas
que recibió. Si bien hubo comentarios positivos, fue lo negativo el centro de
la discusión, tanto por la forma en que se elaboraron los documentos, como
por el contenido de los mismos.
En este contexto, surgieron variadas reacciones entre la opinión pública
de interés, grupos académicos y sectores políticos, que permiten sostener
el surgimiento de un nuevo tema de estudio vinculado al sector defensa: la
elaboración de Estrategias de Seguridad, sus propósitos y límites institucionales
para el caso chileno.
En consideración de lo anterior, el objetivo de este artículo es realizar una
sistematización de las críticas a partir de la teoría y conceptualización sobre
Estrategias de Seguridad, proponiendo una lectura analítica de las reacciones
que provocaron los documentos difundidos. Para alcanzar este propósito, se
torna necesario vincular el surgimiento de la primera Estrategia de Seguridad
122
ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN...
y Defensa de Chile (ambas versiones), con las tendencias internacionales en
esta materia y la literatura pertinente.
En este plano, tres son los principales instrumentos mediante los cuales el
sector Defensa publica y difunde sus objetivos, trabajos y políticas: las Políticas
de Defensa, los Libros Blancos de Defensa y las Estrategias Nacionales (sean
estas de Seguridad, de Defensa o de Seguridad y Defensa).
Cada uno de estos instrumentos persigue propósitos diferentes. En el caso
de las políticas de defensa, estas buscan entregar las orientaciones generales
que diseña la autoridad política pertinente. Junto con ello, da cuenta de
la agrupación de todas aquellas decisiones de un gobierno, vinculadas al
sector defensa, destinadas a dirigir las capacidades militares del país, para la
consecución de ciertos objetivos: seguridad, defensa, protección, resguardo,
bienestar general, etcétera. De esta forma, en el caso chileno, la política de
defensa es definida como “el conjunto de orientaciones con que el Estado
ejecuta su función de defensa. (…) La política de defensa es una política pública
y, por tanto, debe estar sujeta a las condiciones generales de formulación,
implementación y verificación de las demás políticas públicas”1.
Por otro lado, los Libros Blancos de Defensa, tienen una inspiración de
exposición y transparencia donde no solo se da a conocer la política de
defensa de un país, sino que también buscan la generación de confianzas
hacia la comunidad nacional e internacional. Aun cuando muchos atribuyen
que la iniciativa principal de la creación de Libros Blancos es la generación
de confianzas mutuas entre países y regiones, cabe precisar que el principal
propósito de estos documentos es la emergencia y necesidad de transparencia
y difusión del rol de la Defensa, el grado de cumplimiento de sus tareas, y los
medios e instrumentos para llevarlas a cabo. Cabe precisar que a diferencia
de las políticas de defensa, los Libros Blancos no tienen caducidad, pudiendo
trascender de un gobierno a otro, hasta que se edite una nueva versión.
Finalmente, se encuentran las Estrategias tanto de Seguridad, de Defensa
o de Seguridad y Defensa. Estos documentos tienen una vocación variable,
explicada por dos motivos. En primer lugar, el único objetivo claro que de
ellas se desprende es la necesidad de explicitar cómo la Defensa nacional
de un país se concibe en el mundo, y cuáles son sus principales desafíos ante
él2. Y en segundo término, según muestra la experiencia internacional, existe
1
CHILE. “Parte 3ª Política de Defensa” en Libro Blanco, p. 110, 2010.
2
GALINDO, Carolina. “De la seguridad nacional a la seguridad democrática: nuevos problemas,
123
Pablo Rivas Pardo
un gran abanico de temas y propósitos que conforman el contenido de las
Estrategias, sin poder determinar tendencias generales.
En la literatura, tampoco es fácil encontrar consensos respecto a los
propósitos que los países persiguen al publicar Estrategias de Seguridad y/o
de Defensa. Por ejemplo, uno de los problemas que surgen a la hora de definir
qué es una Estrategia, es el establecimiento de la temporalidad a la que esta
serviría3. En este sentido, si una Estrategia busca establecer los factores y
condiciones que la afectan, sus intereses, directrices y objetivos, se tornaría
imprescindible demarcar sus alcances a un período de tiempo determinado.
Por ejemplo, a la hora de revisar casos paradigmáticos y pioneros en la
publicación de Estrategias de Seguridad, nos encontramos con el principal
referente: Estados Unidos. Este país ha publicado quince documentos, entre
Estrategias propiamente tal y sus respectivas actualizaciones: 1987, 1988, 1990,
1991, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 2000, 2001 (previa a los atentados del
11 de septiembre), 2002, 2006 y 2010. De este conjunto, fundamentales son las
que se publicaron en los años 1987, por ser la primera; 2002, por ser publicada
tras los atentados del año 2001; y 2010, por ser la última versión, o más bien,
la última redefinición de contenidos estratégicos.
El ex Presidente Reagan (1981-1989) justificó la publicación de la primera
edición, en función de la necesidad de “sentar las bases para un papel
estadounidense más constructivo y positivo en los asuntos mundiales, mediante
la aclaración de los elementos esenciales de la política exterior y de defensa”4.
Lo anterior, a grandes rasgos, incluyó la perspectiva de Estados Unidos sobre
el mundo, los fundamentos de su Estrategia de Seguridad en un mundo
cambiante y crecientemente complejo, las acciones ejecutivas de la Estrategia
y su prospectiva para la década de los noventa. La Estrategia de Seguridad
del año 2002, expone en sus inicios que uno de sus principales objetivos es
la lucha contra el terrorismo internacional, y las fórmulas de urgencia para
conseguir lo anterior en los próximos años5. Al declarar un sentido de urgencia,
viejos esquemas” en Estudios Sociales y Jurídicos, Nº7, pp.496-534, 2005. GUERTNER, Gary.
“Europe views of preemption in US National Security Strategy” en Parameters, pp. 31-44, summer
2007.
124
3
THAUBY, Fernando. “Estrategia de Seguridad Nacional, política de defensa, política militar” en
Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, n°1, año 16, pp. 3-23.
4
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA. “National Security Strategy of 1987” pág, 1987.
5
BONILLA, Adrián. “Una agenda de seguridad andina”. En ponencia preparada para el VI
Seminario CHDS, Santiago de Chile, 27 al 30 de octubre de 2003. CALLE, Fabián; MERKE,
Federico. “La Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos en la era unipolar” en
Esquemas Internacionales, n°3, año 1, pp. 124-137, 2005.
el documento estableció un horizonte de tiempo breve que, posteriormente,
fue actualizado en el año 2006 mediante la publicación de una nueva Estrategia
de Seguridad. Ambos documentos fueron publicados en un mismo gobierno.
En el año 2010, el Presidente Barack Obama publicó su propia Estrategia de
Seguridad la que, por cierto, se esforzó en generar diferencias respeto a la
cuestionada política de seguridad aplicada por su predecesor.
Por tanto, aquí encontramos un clásico ejemplo que se ha reiterado en
otros países de la zona OTAN: las Estrategias responden al planteamiento de
directrices de los gobiernos, mas no de los Estados6.
Usualmente, se considera a las Estrategias documentos de respuesta frente
a un contexto internacional cambiante. De alguna manera, la anterior afirmación
quedó de manifiesto tras los atentados del año 2001 en Estados Unidos.
Luego de estos hechos, muchos países comenzaron a elaborar Estrategias
de Seguridad y/o Defensa, aun cuando muchos de ellos ya contaban con
Doctrinas de Seguridad7, como el caso del Reino Unido. Lo anterior se explica
por la emergencia de una nueva concepción del entorno internacional, sus
riesgos y amenazas. Vale decir, predominó la visión de cambio, que estableció
un carácter obsoleto a todas las doctrinas y políticas de seguridad que
habían tenido lugar con antelación8 dando un nuevo espacio para transformar
concepciones de seguridad en políticas o documentos oficiales.
Sin lugar a dudas, uno de los principales desafíos conceptuales en los
ejercicios nacionales de elaboración de Estrategias, es definir el alcance de
las mismas: Seguridad o Defensa. Involucrarse en la discusión acerca de qué
entendemos por seguridad y qué entendemos por defensa, escapa a los
propósitos planteados de este trabajo. No obstante, es importante tener en
cuenta un breve acercamiento a las variaciones del concepto de seguridad,
una vez finalizada la Guerra Fría.
6
YOPO, Boris. “La nueva Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos” en Documentos
de trabajo de la KAS, pág. 1-5, julio de 2010. GUERTNER, Gary. “Europe views of preemption
in US National Security Strategy” en Parameters, pp. 31-44, summer 2007. BISCOP, Sven. “The
European Security Strategy: Implementing a distinctive approach to security” en Sécurité &
Stratégie, n°82, pp. 1-42, 2004. TOJE, Asle. “The 2003 European Union Security Strategy: A
Critical Appraisal” en European Foreign Affairs Review, n° 10, pp.117-133, 2005.
7
GALINDO, Carolina. “De la seguridad nacional a la seguridad democrática: nuevos problemas,
viejos esquemas” en Estudios Sociales y Jurídicos, Nº7, pp. 496-534, 2005.
8
BISCOP, op.cit.; GUERTERM, op.cit. CALLE, Fabián; MERKE, Federico. “La Estrategia de
Seguridad Nacional de Estados Unidos en la era unipolar” en Esquemas Internacionales, n°3,
año 1, pp. 124-137, 2005. ARTEAGA, Félix. “La Estrategia Europea de Seguridad: cinco años
después”. En Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano, pp. 1-7, 2009.
125
Pablo Rivas Pardo
Es un hecho que tras el fin de dicho período, la seguridad adoptó una
estructura compleja que trascendió el interés tradicional de los ciudadanos
insertos en un Estado9, en términos clásicos, la Seguridad se entendía, o
más bien abordaba, solo en el marco de los Estados convencionalmente
constituidos. Sumado a lo anterior, el poder militar de terceros Estados era
considerado una constante amenaza, frente a lo cual la única autodefensa de
los Estados era su propio poderío militar, aspecto que Mutimer denominó
como “el Estado contenedor de seguridad”)10. Aquí, los estudios estratégicos
contribuyeron a superar este entendimiento restringido de la Seguridad,
permitiendo el auge de nuevos enfoques en la década del noventa.
El fin de la Guerra Fría nos presenta una evolución del concepto de
seguridad, marcada en tres pasos: “el establecimiento de la seguridad nacional
como soporte fundamental de las naciones-estados modernos; el paso a un
sistema de seguridad internacional; y la presentación de un nuevo paradigma
de seguridad global”11. Por tanto, en esta apertura conceptual, durante la
década del noventa fue muy común tropezarse con la securitización de una
infinidad de temas y agendas: la seguridad nacional, la seguridad ciudadana,
la seguridad humana12, la seguridad cooperativa o, incluso, la seguridad
democrática13. Como señaló Weaver, el Estado es un actor privilegiado en
el proceso de securitización, y la tendencia es que cuando esto sucede, las
agendas diversas de seguridad se militaricen14.
126
9
BAYLIS, John et al. “International and global security” en The globalization of world politics,
Baylis, J. (ed). Oxford: Oxford University Press, 2011.
GRAEGER, Nina. “Environmental security?” en Journal of Peace Research, vol. 33, n°1, pp.109116, 1996. HAFTERDORN, Helga. “The Security Puzzle Theory-Building and Discipline Building in
Internacional Security” en International Studies Quartely, n°35, pp.3-17, 1991.
10
MUTIMER, David. Beyond strategy: critical thinking on the new security studies, en Contemporary
security and strategy, SNYDER, C. (Ed.) Oalgrave Macmillan, New York. 2008.
11
GALINDO, Carolina, op.cit., pp. 499.
12
De todos ellos, probablemente el más conocido sea el auge propiciado por Naciones Unidas
del concepto de seguridad humana (PNUD, 1994). La inclusión de este concepto en las agendas
internacionales cambió el centro de gravedad desde la seguridad del Estado –y la latente amenaza
nuclear-, hacia la persona humana y su imposibilidad de desarrollarse en un contexto que incluye la
seguridad alimentaria, la salud, la seguridad ambiental, personal, comunitaria y política.
13
GALINDO, 2005; op. cit. BÁRCENA, Martha. “La reconceptualización de la seguridad: el debate
contemporáneo” en Revista Mexicana de Política Exterior, n°59, pp. 9-31; 2000. ORTIZ, Román.
“La Estrategia de Seguridad de la administración de Uribe: un balance de oportunidades y retos”
en Documentos de Trabajo, Área Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano, pp. 1-6; 2005.
14
WEAVER, Ole. “Securitization and Desecuritization” en Lischutz, R. (ed.) “On Security”. New York:
Columbia University Press, 1995.
La multiplicidad de enfoques en la securitización de diversas agendas, ha
logrado, a su vez, que la frontera entre lo que entendemos por Seguridad y lo
que entendemos por Defensa sea cada vez más indefinida15. O, dicho en otros
términos, sea mucho más confusa. Un aporte significativo a esta discusión
es la que propusieron Buzan y Waever16, quienes se enfrentaron al problema
de cómo encontrar niveles de análisis adecuados en el mundo post-Guerra
Fría, aun cuando durante ella el conflicto alcanzó su máxima manifestación
de regionalización. Esta regionalización del conflicto permite comprender
por qué las regiones cercanas o los países vecinos son, usualmente, la
mayor fuente de inseguridad. Por tanto, el mayor destinatario de políticas y
estrategias de seguridad. La relevancia de la regionalización de la seguridad,
es que las regiones afectan el comportamiento de los actores –los autores son
enfáticos al referirse a actores, no Estados– y por tanto aumenta la capacidad
de establecer patrones de comportamiento.
Existe cierto consenso en la literatura respecto a los elementos que
impactan e influyen en la seguridad (amenazas interestatales, tradicionales, no
convencionales, etcétera) y el origen de estos (nivel nacional y transnacional)17.
Sin embargo, las mayores disidencias se encuentran a la hora de establecer
qué sectores deben abordar estos impactos: la Seguridad o la Defensa. ¿La
seguridad nacional se alcanza mediante la defensa nacional?, ¿la defensa
nacional debe involucrarse en temas que competencia “exclusiva” de la
seguridad?
En el caso chileno, es posible vislumbrar avances claros para responder
a estas clásicas interrogantes. En el Libro Blanco de Defensa del año 2010,
se establece que “la seguridad de la nación es un producto del conjunto de
actividades que el Estado realiza para avanzar hacia el logro de sus objetivos
y resguardar los intereses nacionales en relación con riesgos, amenazas o
interferencias importantes”18. A su vez, establece que “la defensa contribuye
a la seguridad del país tanto por medio de su preparación para el empleo
legítimo de la fuerza, su contribución a la disuasión y la participación de sus
15
GUZZINI, Stephano. “Concepts of Politics in Securization Studies”. En Security Dialogue, August,
pp.315-328, 2011.
BÁRCENA, op.cit. 2000
16
BUZAN, Barry; WAEVER, Ole. 2003. Regions and Powers: the structure of international security.
Cambridge: Cambridge University Press, 2003.
17
GRIFFITHS, John. “Teoría de la seguridad y la defensa en el continente americano”. Santiago: RIL
Editores, 2011.
18
CHILE. Libro Blanco de la Defensa, op.cit. p. 128.
127
Pablo Rivas Pardo
medios en misiones de cooperación internacional”19. ¿Lo expuesto resuelve
la disyuntiva que subyace de la delicada frontera entre la Seguridad y la
Defensa? No, sin embargo, en el mismo documento queda de manifiesto la
relación compleja de esta frontera: “Aunque la seguridad y la defensa están
íntimamente relacionadas, la defensa es un concepto más específico que la
seguridad. Ella no produce por sí sola la condición de seguridad deseada,
pero sin duda es uno de los factores esenciales para obtenerla”20.
Vale decir, en este documento se concibe a la defensa como condición
necesaria, aunque no suficiente por sí misma, para alcanzar un estado
deseable de seguridad. Lo anterior, encuentra importante sintonía con lo
conceptualizado y teorizado por diversos autores que trabajan la cuestión
de la defensa preventiva. Carter21 analizó cómo se previene la emergencia
de nuevas amenazas ante la ausencia de una inminente y real amenaza de
carácter militar. Incluso, es posible vincular lo anterior con las tendencias de
seguridad cooperativa, las cuales se han observado con cierta regularidad
en la región sudamericana. La seguridad preventiva ha implicado cambios
significativos en la tradicional concepción de disuasión (amenaza latente del
uso de la fuerza), a una defensa garantizada (incapacidad de utilizar la fuerza
con fines ofensivos)22. En definitiva, la aplicación de la seguridad preventiva
está orientada a la Defensa, a través de la disminución de tensiones que
generan las percepciones recíprocas de riesgo23.
El proceso de disminución de tensiones es un elemento muy presente a
inicios del siglo XXI. Si bien es cierto que la ambigüedad tradicional respecto
a la seguridad internacional se mantiene, tal y como indica Baylis24, la
eliminación de la confrontación bipolar dio paso a un efecto de cooperación
en la seguridad –o seguridad cooperativa– que afectó directamente al clásico
dilema de seguridad entre los Estados. Lo anterior, trajo como consecuencia un
desplazamiento de la agenda de seguridad internacional, caracterizado por una
seguridad que aborda más temas y donde las amenazas son transnacionales25.
128
19
Ibid.
20
CHILE. Libro Blanco de la Defensa, op.cit. p. 129.
21
CARTER, Ashton. “A new concept of a new security” en Washington Bookings Institution, 1992.
22
Bárcena, op. cit. 2000
23
NEILD, Robert. Military Aspects of Defensive Security, en “Disarmament”, vol. 15, n°4, 1992
24
BAYLIS, op.cit. 2011
25
DOCKENDORFF, Andrés; DUVAL, Tomás. “Una mirada a la seguridad internacional a la luz de
las Estrategias de Seguridad Internacional”. En Revista de Estudios Internacionales, n°177, p. 46,
2013.
A diferencia de lo que se suele publicar en instancias como los Libros
Blancos de Defensa, las Estrategias de Seguridad y/o Defensa entregan gran
importancia a la naturaleza de las amenazas identificadas y las estrategias para
enfrentarlas. Es en este ejercicio donde se vislumbra con mayor plenitud la
problemática para definir fronteras de acción entre la Seguridad y la Defensa.
De esta forma, en la siguiente sección se abordarán los orígenes de esta
situación de conflicto en el caso chileno, para luego dar cuenta de las críticas
que la comunidad de interés realizó sobre el primer ejercicio de Estrategia
Nacional de Seguridad y Defensa, abordado por Chile el año 2012.
Considerando lo que la literatura ha expuesto sobre la materia, podemos
sintetizar que son siete los elementos que se encuentran presentes en
el ejercicio chileno de elaboración de la primera Estrategia Nacional de
Seguridad y Defensa: origen, gobierno, objetivo, temporalidad, nuevo
enfoque, seguridad militarizada y acciones. Por tanto, en el presente artículo
se propone una sistematización de las críticas que recibieron las dos versiones
de la Estrategia chilena, en función de los siete elementos recién nombrados,
los cuales serán considerados de ahora en más como “siete conceptos base
para la elaboración de una Estrategia de Seguridad”. Este ejercicio permitirá
vislumbrar la sintonía de la experiencia chilena en relación a la experiencia
internacional, contribuyendo a un mayor entendimiento del proceso de
elaboración de la primera Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa.
Para lograr este objetivo, al apartado 2 de este artículo entrega una referencia
a los orígenes institucionales y legales de la Estrategia, seguido de un primer
acercamiento al contenido de la misma. El apartado 3, muestra la sistematización de
la crítica que proponemos, para luego dar paso a las conclusiones de este estudio.
ORÍGENES, CONTENIDO Y ESTADO ACTUAL DE LA ENSYD
Durante el primer gobierno de la Presidenta Bachelet (2006-2010), la política
de Defensa de Chile tuvo un importante avance al publicarse la Ley 20.424,
titulada “Estatuto orgánico del Ministerio de Defensa Nacional”. Esta Ley no solo
contribuyó con un nuevo reordenamiento administrativo del Ministerio de Defensa,
sino que también dio paso a una nueva gobernabilidad de la Defensa que, desde
luego, tuvo consecuencias importantes a la hora de concebir su conducción26.
26
FLISCHFISCH, Ángel; ROBLEDO, Marcos. “Gobernabilidad democrática de la Defensa en Chile:
Un índice para el período 1990-2010” en Ediciones PNUD, 2012.
129
Pablo Rivas Pardo
Posteriormente, el 16 de mayo de 2011, en el gobierno del Presidente
Sebastián Piñera (2010-2014) se envió al Congreso el Mensaje N° 053-359,
titulado “Nuevo mecanismo de financiamiento de las capacidades estratégicas
de la Defensa Nacional”, con la intención de reemplazar a la Ley 13.196 (“Ley
del Cobre”) mediante la cual se financia la compra de sistemas de armas para
la Defensa Nacional. Este proyecto de ley busca sustituir en la Ley N°18.948 su
título IV, procurando distinguir el financiamiento de las actividades generales
de las que financian las capacidades estratégicas. Este último elemento se
encuentra directamente vinculado a los sistemas de armas y a la difusión de la
primera Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa.
En este contexto, la Estrategia cobra un rol prominente: pasa a constituir
el documento que diagnostica el escenario donde el país deberá emplear sus
capacidades estratégicas, entendidas como el empleo de sus sistemas de armas,
los cuales deberán contar con un financiamiento específico para ser adquiridos.
El Mensaje introducido al Congreso en mayo de 2011, expone la siguiente
referencia:
“Se propone que las capacidades estratégicas de la defensa que el país
debe satisfacer y, por consiguiente, el financiamiento que las hace posibles, se deriven de una Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa,
elaborada mediante un procedimiento que involucra a Gobierno, Fuerzas
Armadas y Congreso, con una proyección temporal de doce años, y que
será revisada y actualizada en el primer año de cada Gobierno entrante o
cada vez que el contexto internacional lo justifique”27.
La anterior cita expone importantes elementos. El primero de ellos es que
en la confección de la Estrategia debe involucrarse al Gobierno, a las Fuerzas
Armadas y al Congreso. A su vez, posee una proyección a doce años, teniendo
una coherencia con la plurianualidad que propone el proyecto de ley. Junto
con ello, su periodicidad es flexible en cuanto a su actualización y, finalmente,
es parte de una ley. Este último punto establece un precedente diferenciador
significativo en relación a los Libros Blancos de Defensa de Chile.
27
130
CÁMARA DE DIPUTADOS DE CHILE. “Mensaje N°053-359. Nuevo mecanismo de financiamiento
de las capacidades estratégicas de la Defensa Nacional” p. 07, 2011.
En consecuencia, el gobierno de Sebastián Piñera publicó el 28 de junio
de 2012, la primera versión de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa.
Esta estuvo compuesta por una introducción (capítulo de definición de
fundamentos y propósitos) y cuatro secciones temáticas: Parte I, el desarrollo
de los intereses nacionales; Parte II, el contexto de seguridad internacional;
Parte III, las acciones del Estado de Chile frente a ese contexto; y, Parte IV, las
acciones para la Defensa28.
En su sección introductoria, se incluyen los fundamentos del documento, sus
alcances y propósitos, sus criterios orientadores, contenido y ordenamiento.
De todos ellos, se destaca la justificación de incurrir en un ejercicio de
elaboración de Estrategia a raíz del contexto internacional del siglo XXI, donde
se percibe y declara al comercio internacional como una razón que multiplica
los intereses nacionales. Esta sección plantea el objetivo del documento, a
decir, dar seguridad al país mediante la transparencia de una postura nacional
frente a la seguridad.
De la sección introductoria, destacan dos elementos importantes. En
primer lugar, se hace referencia al concepto “política de políticas”, dado que
el documento serviría como guía para otras reparticiones del Estado. Y en
segundo lugar, destaca el uso del concepto “seguridad ampliada”, afirmando
a través de él que no es posible generar la división entre seguridad interna o
externa, debido a la naturaleza transnacional de las amenazas existentes.
En la sección que aborda los intereses nacionales de Chile (Parte I), se
abordó el perfil político y económico del país, para proyectar a partir de estos
elementos una visión a futuro, confirmando como intereses nacionales la
soberanía, la prosperidad y la seguridad. Posteriormente, en la sección sobre
los desafíos a la seguridad del país (Parte II), se realiza una evaluación global
de la seguridad internacional, para así proponer una mirada local sobre la
seguridad. Esta sección expone ideas fundamentales, como a) la incertidumbre
internacional y la responsabilidad de ser agente de seguridad internacional;
b) los elementos que inciden en la seguridad, tales como las disfunciones de
la globalización, la evolución tecnológica y el cambio climático, entre otros; c)
y se señalan aquellas amenazas que afectan o podrían afectar directamente
a Chile, como los ataques al territorio nacional, el terrorismo, el narcotráfico,
entre otras.
28
GOBIERNO DE CHILE. “Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa (ENSYD), Primera versión”
2012a. Todas las referencias que siguen sobre el documento corresponden a esta misma fuente.
131
Pablo Rivas Pardo
En la sección que aborda la respuesta nacional frente al contexto
internacional (Parte III), se proponen los tres ejes que permitirán enfrentar
los desafíos a la seguridad (respuesta integral, participativa y cooperativa).
Esta parte prosigue con las tareas nacionales de seguridad, la proposición de
creación de un Comité Interministerial de Seguridad y un Consejero Nacional
de Seguridad, los cuales estarían orientados a la coordinación de los objetivos
de seguridad definidos por el país. Por último, se abordan las medidas
complementarias que permitirían fortalecer el sistema nacional de inteligencia
y otros órganos del Estado que compartan estrategias subsidiarias.
La sección final del documento (Parte IV), da cuenta de la división más
problemática para la comunidad de interés y, por tanto, la sección que más
críticas despertó del documento. Aquí se dedica un capítulo a la Defensa
Nacional, sus capacidades y medios. Entre las materias abordadas se incluye:
a) nuevos planteamientos de la defensa nacional (centrando a la defensa en
aspectos de seguridad); b) tareas para la defensa, tales como la disuasión,
la contribución a la paz internacional, el apoyo a catástrofes, etcétera; c) las
capacidades estratégicas de la defensa; d) concepción conjunta; e) los medios
de la defensa; f) las orientaciones para el financiamiento de las capacidades
estratégicas de la defensa; g) y las orientaciones relativas a la industria de la
defensa.
El contenido descrito fue ampliamente criticado, razón por la cual el
gobierno publicó, en agosto de 2012, una segunda versión de la Estrategia
Nacional de Seguridad y Defensa29. Esta reedición, en términos generales,
conservó la misma estructura de la primera versión: una introducción y sus
cuatro partes. A su vez, se moderó la redacción del documento, generando
diferencias explícitas entre el campo de la seguridad y el campo de la defensa.
En términos generales, esta nueva Estrategia elimina frases que inicialmente
habían sido problemáticas como “hipótesis de conflicto” y “política de
políticas”. Asimismo, se aclara que las Fuerzas Armadas no asumirán tareas de
orden público, lo cual es constantemente reiterado a lo largo del documento.
Específicamente, la Parte I amplió su redacción y contenido. Lo medular
en esta sección son los siete criterios de interés nacional en el contexto de
la seguridad (ver anexo n° 1). La Parte II mantuvo su título, pero modificó
29
132
GOBIERNO DE CHILE. Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa (ENSYD), Segunda versión.
Santiago, 2012b. Todas las referencias que siguen sobre el documento corresponden a esta
misma fuente.
sustancialmente el orden de la información, privilegiando, en esta oportunidad,
la globalización y la seguridad por sobre los intereses de seguridad de Chile
en el mundo. En general, esta parte procesa la información bajo un esquema
más ordenado, y reitera la idea de que las Fuerzas Armadas no participarán,
por ejemplo, en el combate contra el narcotráfico. Esta es una alusión directa
a la presunta participación que las Fuerzas tendrían en el Plan Frontera Norte,
según se interpretó del primer documento difundido. La Parte III realiza una
descripción del escenario en relación a la seguridad, sin considerar a la defensa.
Este nuevo documento es reiterativo al afirmar que las Fuerzas Armadas no
suplantarán a las Policías en temas de orden público. A su vez, mantiene la
idea de establecer un Comité Interministerial, pero elimina la idea de un
Consejero Nacional. Como antecedente importante, reafirma de la versión
anterior las tareas nacionales de seguridad, aunque en esta oportunidad se
presentan modificadas.
Finalmente, la sección más cuestionada (Parte IV) aborda a la Defensa
Nacional como una parte de la seguridad, y no como elemento medular de
ella. Asimismo, se declara que las Fuerzas Armadas no excederán el límite de lo
estrictamente militar, siendo instituciones colaborativas con otros organismos
del Estado. Tras lo anterior, se hace una referencia al armamento nacional,
su financiamiento y las capacidades que debe mantener. Sin embargo, hace
más breve su narrativa al eliminar ideas relacionadas al proceso legislativo y
la transparencia. Las tareas para la Defensa se mantienen, pero se modifica la
redacción, como fue la tónica en varios segmentos de esta segunda edición
de la Estrategia.
Si bien las autoridades de turno asumieron y reconocieron que esta
segunda versión se abordó como corrección a las múltiples críticas que recibió
la anterior, el documento no se oficializó. Esto permite abordar la Estrategia
Nacional de Seguridad y Defensa meramente como un tema de estudio de
un ejercicio de elaboración llevado a cabo por el gobierno, pero no como un
análisis de una publicación oficial del Estado de Chile. Y bajo esta premisa se
lleva a cabo el presente artículo. Realizada esta precisión, es posible observar
que el documento cambió su exposición en tres asuntos importantes: a) la
“política de las políticas”; b) se dividió lo militar de la seguridad pública; c)
y, probablemente lo más significativo, se planteó a la Estrategia como un
documento que define los intereses de seguridad de Chile en el mundo, sus
riesgos y amenazas, sus tareas nacionales de seguridad (ver anexo n° 2) y sus
tareas nacionales de defensa (ver anexo n° 3).
133
Pablo Rivas Pardo
En relación a la Estrategia, el proyecto de ley antes mencionado que,
recordemos, busca reemplazar a la Ley 13.196 (“Ley del Cobre”), pasó a
segundo trámite constitucional del Senado el 4 de marzo de 2013, manteniendo
los artículos 98 y 9930, los cuales hacen mención directa a los procedimientos,
elaboración y publicación de una Estrategia. En ellos, como se mencionó en la
cita del mensaje introductorio del proyecto, se expone que dicho documento
definirá las capacidades estratégicas del país, dejando de manifiesto que estos
son de material bélico, infraestructura asociada, operación y sostenimiento. A
su vez, estos artículos obligan que se realice una coordinación entre distintos
estamentos públicos: Ministerio de Defensa, Junta de Comandantes en
Jefe y Congreso Nacional (a través de las Comisiones de Defensa Nacional
y Hacienda). Finalmente, será el Ejecutivo quien lo apruebe por decreto
supremo, junto con los Ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda y, por
cierto, Defensa. Lo anterior da una mayor solemnidad, rigurosidad y formalidad
al documento encargado de fijar las capacidades estratégicas del país.
En el segundo párrafo del artículo 98, se señala que:
“La Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa se proyectará a doce
años e incluirá una definición de las capacidades estratégicas de la defensa que sean indispensables para cumplirla adecuadamente. Durante
el primer año de su mandato, el Presidente de la República la revisará
y actualizará por el período que falta para completar los 12 años de su
proyección continua en el tiempo. Asimismo, podrá hacerlo en cualquier
momento si estima que los cambios en el contexto internacional así lo justifican, manteniendo siempre dicha proyección. En ambos casos deberá
seguir el procedimiento descrito en el inciso anterior”31.
134
30
Artículo 98: “Con el fin de lograr las capacidades estratégicas definidas en la Estrategia
Nacional de Seguridad y Defensa a que se refiere el artículo siguiente, existirá un mecanismo
de financiamiento para la inversión y desarrollo del material bélico e infraestructura asociada,
y para los gastos de su operación y sostenimiento” (Senado. Establece nuevo mecanismo de
financiamiento de las capacidades estratégicas de la Defensa Nacional p. 3, 2013).
Artículo 99: “Artículo 99.- La Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa será propuesta por
el Ministerio de Defensa Nacional, previa opinión de la Junta de Comandantes en Jefe y de
las comisiones de Defensa Nacional y de Hacienda del Senado y de la Cámara de Diputados.
Se aprobará por el Presidente de la República a través de decreto supremo suscrito por los
Ministros de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional y de Hacienda” (Senado: 2013).
31
SENADO DE CHILE. “Boletín 7678-02. Nuevo mecanismo de financiamiento de las capacidades
estratégicas de la Defensa Nacional” p. 07, 2013.
En consecuencia, la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, a
diferencia de los Libros Blancos de la Defensa publicados en Chile, no son de
iniciativa del gobierno de turno. Es más, se declaran como una obligación del
Estado, que se desprende de la Ley que busca reemplazar la “Ley del Cobre”.
En términos prácticos, el documento buscará evaluar el escenario en el que
el país deberá emplear sus capacidades estratégicas, para lo cual se proyecta
un horizonte de doce años, actualizables cada cuatro años en función de su
necesidad. En definitiva, se fija una institucionalidad que convierte a la labor
de generar una Estrategia en una obligación ineludible.
SISTEMATIZACIÓN Y TABULACIÓN DE LOS COMENTARIOS
SOBRE LA ESTRATEGIA
La información recopilada en prensa abierta arrojó un resultado de 55
noticias que abordaron exclusivamente la difusión de la Estrategia Nacional
de Seguridad y Defensa. Esta cifra responde a una búsqueda efectuada en
prensa nacional, entre los meses de junio y diciembre de 2012, a través de 26
medios de comunicación que recogieron las impresiones, opiniones y críticas
de 41 autores recurrentes.
Sin embargo, del conjunto de noticias, se seleccionaron 33 de ellas, las
cuales muestran el grueso del contenido y reflexiones realizadas en torno a
la primera y segunda versión de la Estrategia. Las 22 noticias restantes, en
cambio, no entregaban una visión analítica del objetivo de estudio, sino que
solo narraron el proceso de comunicabilidad de las Estrategias.
En las 33 noticias seleccionadas para esta investigación, fue posible vislumbrar con claridad la presencia de los siete conceptos base para la elaboración
de una Estrategia que, tal y como fueron enunciados en la introducción de
este documento, son: origen, gobierno, objetivo, temporalidad, nuevo enfoque, seguridad militarizada y acciones.
Por tanto, el objetivo de esta sección será evidenciar cómo estos siete
conceptos base se presentan en la discusión crítica que tuvo lugar tras la
difusión de las dos versiones de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa,
recurriendo a las citas de la comunidad de interés que manifestó su posición
a través de la prensa abierta. Este ejercicio constituye la sistematización de las
críticas anunciada en la introducción de este documento. Posteriormente, se
procederá a una tabulación del análisis en función de tres ejes binarios, con el
objeto de complementar la sistematización mencionada.
135
Pablo Rivas Pardo
Sistematización de los comentarios de prensa
a)
Origen
Este punto se refiere a cómo se justifica la necesidad de confeccionar estos
documentos. Tal como ya fue expuesto, la cuestión del origen resulta de
gran importancia en el ejercicio de elaboración de Estrategias de Seguridad,
Defensa o de Seguridad y Defensa, en razón que esto es la orientación base
para definir contexto, objetivo y acciones.
Tomando lo anterior, la experiencia internacional demuestra que la mayoría
de estos documentos aluden al contexto internacional cambiante, como motivo
de origen de los mismos. Vale decir, una Estrategia se aborda como reacción
ante un escenario particular, que demanda la manifestación estratégica de un
Estado respecto a temas que afectan la Seguridad y la Defensa.
En el caso chileno, la comunidad de interés, por medio de la prensa,
consideró que el contexto regional constituyó uno de los principales motivos
para elaborar la primera Estrategia de Seguridad y Defensa del país, como
consecuencia natural de un proceso de inserción internacional, crecimiento,
desarrollo y nuevos roles del país en la región.
Sin embargo, el contexto no fue el único elemento abordado en las críticas
que abordan las Estrategias difundidas. En relación al origen, la “necesidad
de transparentar” también constituyó un punto de inflexión. El entonces
Diputado Jorge Burgos, y hoy Ministro de Defensa, manifestó el 7 de julio
de 2012 que “lo primero y obvio es preguntar por el sentido y necesidad que
justificarían esta Estrategia”32. La anterior cita alude a cómo el documento se
presenta como un esfuerzo de transparencia orientado a explicitar las tareas y
objetivos del sector hacia la comunidad internacional. En la misma fuente, se
da cuenta de cómo el contexto internacional se asume como un escenario que
“amplifica las amenazas no tradicionales y presume un clima de incertidumbre
estratégica en el que intervienen actores estatales y no estatales”. Vale decir, el
origen del documento ya no solo responde a un proceso natural de inserción,
crecimiento, desarrollo y nuevos roles, sino que asume un nuevo enfoque de
seguridad (leer “nuevo enfoque”).
32
136
LA TERCERA, “Estrategia de Seguridad y Defensa: Esta iniciativa busca asentar doctrinariamente
una imbricación entre Seguridad y Defensa en que se pierden sus delimitaciones”. Santiago, 7
de julio de 2012. Obtenido de: www.latercera.cl
En el mismo sentido, esta perspectiva es compartida por Claudio Fuentes,
Augusto Varas y Felipe Agüero, documentada el 26 de julio de 2012: “El
supuesto del documento es que al aumentar la inserción internacional del
país, queda más expuesto a riesgos y amenazas, lo que demanda mayores
niveles de seguridad. Esta concepción de fortaleza sitiada desenfatiza los
aspectos integradores de (la) inserción internacional (de Chile)”33. Lo expuesto
implicaría una paradoja en la inserción, ya que al decir que el país está
insertado internacionalmente, este se vuelve inseguro y necesita una Estrategia
de Seguridad. No obstante, al mismo tiempo, Chile se presenta, según el
comentario, como un país securitizado que lo desvincula de la inserción.
b)
Gobierno
Este concepto da cuenta de cómo los gobiernos gestionan la realización
de estos documentos, y cómo se plasman en ellos las orientaciones de un
gobierno/programa específico. Probablemente, en términos de forma, este
concepto despertó la mayor parte de las críticas, reflexiones y comentarios,
debido a que se consideró limitada la participación de actores en el proceso
de elaboración de la Estrategia.
El 7 de julio de 2012, el editorial del diario La Tercera expuso: “Su formulación
(de la Estrategia) parece exceder el ámbito de un documento generado en el
Ministerio de Defensa, pues su tratamiento orienta la articulación de las políticas
sectoriales. Ello transforma a la ENSYD en una política de políticas”34. Esta cita
permite vincularla con aquellas críticas que se focalizan tanto en la limitada
participación de actores, como en la institución que convocó dicha participación.
Por otra parte, el 3 de agosto de 2012, Gabriel Gaspar, Subsecretario de las
Fuerzas Armadas, manifestó que “desde una lógica estatal, lo más conveniente
es que este hubiera sido un esfuerzo resultado de una convocatoria de la
cúpula estatal”35. Este comentario aludió a la falta de idoneidad que significó
que la elaboración del documento fuera dirigida y convocada por el Ministerio
de Defensa, y no por el Presidente de la República, como ha sido la tónica
33
LA SEGUNDA, “Estrategia de Seguridad y Defensa”. Santiago, 26 de julio de 2012. Obtenido en:
www.lasegunda.cl
34
LA TERCERA, “Editorial”. Santiago, 7 de julio de 2012. www.latercera.cl
35
LA TERCERA, “Estrategia de Seguridad: el documento está abriendo una reflexión necesaria
para el país, porque se necesita construir una mirada más allá de la coyuntura y los procesos
domésticos”. Santiago, 3 de agosto de 2012. www.latercera.cl
137
Pablo Rivas Pardo
en la mayoría de los países que se involucran en la tarea de confeccionar
Estrategias. Que el documento surgiera desde el Ministerio de Defensa, en
consecuencia, centró una mirada desde la Defensa y lo militar. Probablemente,
si la conducción hubiese estado depositada en la Presidencia, la participación
de otros Ministerios y órganos del Estado hubiese sido más alta, homogénea
e inclusiva.
Al no ser representativa la convocatoria, los roces entre las instituciones
aludidas en el documento fueron mucho más notorios. Como se observará en
el título “acciones” de esta sección, se tornó problemático que la Estrategia
(tanto en su primera como segunda versión), mandatara tareas y roles a otras
agencias del Estado, sin que siquiera estas participaran profundamente del
proceso de elaboración de la misma. Por tanto, el documento no contó con
la representatividad y legitimidad necesaria en sintonía a su valor estratégico
para el Estado.
Lo anterior queda de manifiesto en la siguiente cita de Jaime Pinochet y
Francisco Artaza, publicada en La Tercera el 18 de agosto del 2012: “En (el
Ministerio) Interior, cuestionaron no haber sido consultados por la creación
de un Consejero Nacional que, en la práctica, tendría más atribuciones que
el Jefe de Gabinete en materias de seguridad interna (…) Fue justamente en
ese contexto que para nadie en el oficialismo pasó inadvertida la ausencia
del titular de Interior en el acto de lanzamiento del 28 de junio”36. Similares
apreciaciones sostuvo Horacio Larraín a través de Red Seca, Revista de
Actualidad Política, Social y Cultural37.
Sumado a lo anterior, se cuestionó con dureza que el documento se
presentó bajo circunstancias que profundizaron las críticas, pues lo que en un
momento se difundió como una Estrategia formal, que incluso fue enviada a
autoridades sudamericanas, posteriormente se presentó como un borrador. Tal
y como indicó Jaime Ravinet el 15 de septiembre de 2012 “no se puede invitar
al Presidente del Senado, a ex Ministros y a Parlamentarios en La Moneda solo
a presentar un borrador”38. Este error comunicacional, sin embargo, perdería
138
36
LA TERCERA, “La Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa que se convirtió en borrador”.
Santiago, 18 de agosto de 2012. www.latercera.cl
37
LARRAÍN, Horacio, “Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa: un nuevo impasse entre el
gobierno y la oposición”, en Red Seca, Revista de Actualidad Política, Social y Cultural, Santiago,
28 de agosto de 2013. www.redseca.cl
38
RAVINET, Jaime. “Hay que romper el mito de que Chile está sobrearmado”, en La Tercera,
Santiago, 15 de septiembre de 2012. www.latercera.cl
presencia a medida que la discusión en prensa abierta se volcó hacia asuntos
de contenido mucho más sustanciales.
c.
Objetivo
El objetivo constituye el principal propósito, intereses, directrices,
condiciones que intervienen en una Estrategia. En definitiva, alude a la metatarea que se busca alcanzar a través del documento. Este concepto está
directamente vinculado al próximo (temporalidad), pues el objetivo a seguir
determinará la temporalidad del documento.
En el material periodístico aquí estudiado, la percepción del objetivo distó
mucho de ser homogénea. Por un lado, el 5 de julio de 2012, Jorge Burgos
sostuvo a través de Radio Cooperativa que “la ENSYD buscaría estructurar
el sector considerando la disuasión como piso estratégico y abriendo
su planificación a los intereses nacionales por encima de las amenazas
tradicionales”39. Lo recién citado da cuenta de la nueva estructura con que se
revestiría la Defensa y particularmente a las Fuerzas Armadas. Esta estructura
se basa en la disuasión tradicional, aunque abre un camino de planificación más
allá del uso convencional de las Fuerzas Armadas (empleo coercitivo contra
otras Fuerzas Armadas regulares), trascendiendo hacia intereses nacionales
del país que se enfrentan contra amenazas transnacionales.
Dentro del documento, es posible vislumbrar diversos niveles de autoridad
que mandatan lo que, a grandes términos, podría contribuir a entender por qué
existen tantas diferencias en la percepción pública de objetivos de la Estrategia.
El 7 de julio de 2012, Fernando Thauby señaló que “parece necesario separar
los niveles: un documento de Seguridad, netamente político, presidencial,
multisectorial y público; y otro de Defensa, ministerial, sectorial y reservado”40.
Esta propuesta se enfrenta a otras opiniones que consideran que el corazón de la
Estrategia fue no discriminar entre niveles, sino que reunir en un solo documento
distintos objetivos y tareas que lo convertirían en una Gran Estrategia. Similar a
lo anterior, fue la idea expuesta por Gabriel Gaspar41 y, con mayor extensión por
39
RADIO COOPERATIVA (online), “La Estrategia de Seguridad y Defensa”. Santiago, 5 de julio de
2012. www.cooperativa.cl
40
LA TERCERA Blog, “Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa”. Santiago, 7 de julio de 2012.
www.latercera.cl
41
CHILE XXI. Declaraciones publicadas en la web, “Chile necesita una Gran Estrategia”. Santiago,
30 de junio de 2011. http://www.chile21.cl/2011/06/30/chile-necesita-una-gran-estrategia/
139
Pablo Rivas Pardo
Fuentes, Varas y Agüero: “La ENSYD es concebida como una política de políticas
que orienta la articulación de distintas políticas públicas sectoriales y define
los intereses nacionales desde la perspectiva castrense”42. Esta perspectiva
castrense, influiría la definición de objetivos del documento, pues se confunde
en el ejercicio de atribuir gran importancia a la función militar pero, a su vez,
concebir a la Defensa como eje de la Seguridad Nacional, tal y como lo expuso
Jorge Burgos, a través de CIPER el 31 de julio de 201243.
d.
Temporalidad
Por temporalidad se entiende la proyección a la que busca responder
el documento, es decir, la fecha en que se publica y la fecha a la cual está
proyectada. Asimismo, la temporalidad puede estar institucionalizada, estar
abierta, ser estática o flexible.
Este concepto base es el que menos se comentó en el periodo de noticias
seleccionado. Una de las pocas referencias, realizada por Gabriel Gaspar,
indicó que “la Estrategia analiza los desafíos de Chile para un horizonte de
mediano plazo: 2012-2024. La visión de largo plazo, junto al intento por dar
una respuesta estatal e integral a los desafíos, es quizás su principal mérito”44.
Visto esto, es posible sostener que no existe mayor inconformidad
en cuanto al horizonte de tiempo declarado en ambas versiones de la
Estrategia. Inclusive, esta proyección se encuentra en sintonía a la experiencia
internacional, tal y como se indicó en la introducción de este trabajo.
e.
Nuevo enfoque
El nuevo enfoque a cómo es la teoría y conceptualización de seguridad
incide en la elaboración de políticas, y en este caso, de documentos del tipo
Estrategias de Seguridad. Esto es altamente significativo, pues al atribuir
que un documento está en sintonía con los nuevos enfoques o corrientes
140
42
LA SEGUNDA, “Estrategia de Seguridad y Defensa”. Santiago, 26 de julio de 2012. www.
lasegunda.cl
43
CENTRO INVESTIGACIONES PERIODÍSTICAS (CIPER), “¿Qué hacer con la Estrategia Nacional
de Seguridad y Defensa?”. Santiago, 31 de julio de 2012. www.ciperchile.cl
44
GASPAR, Gabriel. “Estrategia Nacional de Seguridad”, en La Tercera Santiago, 3 de agosto de
2012. www.latercera.cl
de seguridad, se está declarando un nuevo rol a las agendas de seguridad/
securitización. Esto, por tanto, incide de forma directa nuestro entendimiento
de la Defensa.
El 4 de julio de 2012, Eduardo Santos sostuvo que “la Estrategia incorpora
el concepto de seguridad ampliada con tareas como disminuir los niveles de
desigualdad social, que la acercan peligrosamente a la mal recordada Doctrina
de Seguridad Nacional”45. Esta cita es muy elocuente, pues el nuevo enfoque
se plasma en la idea de seguridad ampliada, la cual no fue bien recibida en
razón de su incidencia en la Defensa. Al comparársela con la Doctrina de
Seguridad Nacional, en definitiva, se la está asociando a una concepción
donde la seguridad abarca todos los espacios de la vida.
En contraparte, el editorial de La Tercera del 7 de julio de 2012, señala que
“el documento acoge el concepto de seguridad ampliada, el cual se hace
cargo de amenazas que exceden las nociones tradicionales y propias de la
defensa y militar (…). Esta extensión no es incorrecta, pero su formulación
parece exceder el ámbito de un documento generado en el Ministerio de
Defensa”46. En este caso, la idea de seguridad ampliada no se aborda en
términos negativos, sino que se concibe como incorrecto que emane desde
el Ministerio de Defensa, en razón de la incidencia que podría tener en el uso
de las Fuerzas Armadas.
El 6 de septiembre de 2012, Jaime Gazmuri indicó que “no parece
razonable considerar como amenazas a la seguridad nacional asuntos tan
disímiles como el narcotráfico, las desigualdades sociales, o la política
demográfica. Se confunde así la seguridad con el bien público, y se la llega a
definir como la política de las políticas públicas”47. Estas declaraciones están
orientadas a advertir la relación de supremacía que “la política de políticas”
quiere otorgar a la seguridad ampliada y el nuevo rol que se le atribuiría a las
Fuerzas Armadas.
45
SANTOS, Eduardo “Estrategia de Seguridad y Defensa”, en La Tercera, 4 de julio de 2012. www.latercera.cl
46
LA TERCERA, editorial. “Estrategia de seguridad y defensa: aciertos y debilidades”. Santiago, 7
de julio de 2012. www.latercera.cl
47
GAZMURI MUJICA, Jaime. “Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa: el Senado tiene la
palabra”, en El Mercurio. Santiago, 6 de septiembre de 2012. www.emol.com
141
Pablo Rivas Pardo
f.
Seguridad militarizada
La seguridad militarizada se entiende como la forma en que la agenda
convencional de Seguridad se extiende hacia otras agendas como la del sector
Defensa. Por lo tanto, aumentan los roles y funciones que pueden tener las Fuerzas
Armadas, facilitando una mayor presencia militar en asuntos de Seguridad.
Respecto a este último punto, el 3 de julio de 2012, Camilo Escalona,
entonces presidente del Senado, calificó negativamente la participación de
los militares en temas de seguridad: “Cualquier involucramiento en tareas
de seguridad de las instituciones castrenses puede perjudicar esa tendencia
positiva (de profesionalización de las Fuerzas Armadas). Las experiencias de
los países de América Latina de involucrar a las instituciones castrenses en
materias de seguridad, han sido ampliamente negativas y de un elevado costo
social”48. Similar fue la opinión del diputado Patricio Hales, quien declaró
que “Chile tiene que cuidar no militarizar la lucha contra la delincuencia (a
propósito del Plan Frontera Norte)”49.
Este tipo de apreciaciones se repitieron entre los comentarios.
Probablemente, la aplicación de la seguridad ampliada en este primer
intento de Estrategia fue el elemento más criticado debido a su tendencia de
“militarizar diversas agendas”. El ahínco que este concepto entrega es que se
superponen a las Fuerzas Armadas como un actor principal, en desmedro del
lugar que le correspondería a la Defensa. Sobre esta misma materia, Jorge
Burgos señaló que “bajo el concepto de seguridad ampliada, la seguridad
comienza a adquirir un estatus omnipresente y, de paso, se desdibuja el
propósito principal de la Defensa”50. Vale decir, el sector se desnaturaliza.
Reafirmando esta idea, el 31 de julio de 2012, José Goñi sostuvo que la
Estrategia “es difusa en las tareas que la asigna a las Fuerzas Armadas, ya
que abre espacios para que estas participen en acciones y responsabilidades
propias de las Fuerzas de Orden y de Seguridad Pública”51 creciendo la
función militar.
142
48
ESCALONA, Camilo. “Senador Escalona rechaza en forma y fondo Estrategia Nacional de
Seguridad y Defensa”. en Terra, Santiago, 28 de junio de 2012. www.terra.cl
49
CAMBIO 21, “Proyecto de Ley que modifica la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa no
convence a la oposición: Tenemos serios reparos”. Santiago, 3 julio de 2012. www.cambio21.cl
50
BURGOS, Jorge. “La Estrategia de Seguridad y Defensa”, en Blog de Cooperativa, Santiago, 5
de julio de 2012. www.cooperativa.cl
51
GOÑI, José. “Defensa: una estrategia frustrada”. El Mostrador, Santiago, 31 de julio de 2012.
g.
Acciones
Las acciones es la forma en que el documento plantea acciones estratégicas
para distintas reparticiones, agencias y/o servicios del Estado.
En relación a este concepto, la crítica principal estuvo orientada a que el
documento sería funcional para un propósito que despertó cuestionamientos:
la compra de armas. En este sentido, Jorge Burgos manifestó que “el
documento termina siendo un híbrido que mezcla elementos de una
Estrategia Nacional con lo militar, lo que explica que vaya de los supuestos
temas nacionales a una descripción de medios militares y su financiamiento”52.
Los fines que persigue esa definición, según interpretaron Fuentes, Varas y
Agüero, “parece un esfuerzo artificial para justificar los descomunales recursos
que la propuesta de financiamiento le asignaría a las Fuerzas Armadas”53.
En consecuencia, los comentarios de la comunidad de interés interpretó que
las principales acciones, las que estaban depositadas en la Parte III y IV de ambas
Estrategias, no eran esas, sino que todo apuntó a la justificación para la compra de
sistemas de armas. Sobre esta materia, el actual Subsecretario de Defensa, Marcos
Robledo, sostuvo el 16 de diciembre de 2012 que “(un contenido importante)
es el político y el que institucionaliza la existencia de una Estrategia Nacional de
Defensa (aunque diga de Seguridad y Defensa)”54, dándole un espacio de Defensa
únicamente, y no de Seguridad. Por tanto, se entiende que las acciones que debiera
tener un documento de este tipo deben ser estrictamente del sector Defensa.
Tabulación del análisis de los comentarios de prensa
Esta parte tiene por objeto la tabulación de los comentarios de prensa,
en función de tres ejes binarios que sirven para agrupar los comentarios y
críticas que recibieron ambas versiones de la Estrategia. La finalidad de este
ejercicio, es contribuir con un resumen de la sistematización realizada en la
parte anterior de esta sección, es así que los ejes binarios son:
52
BURGOS. Op. cit. 2012. www.elmostrador.cl
53
LA SEGUNDA, “Estrategia de Seguridad y Defensa”, Declaraciones de Claudio Fuentes, Augusto
Varas y Felipe Agüero, Santiago, 26 de julio de 2012. www.lasegunda.cl
54
ROBLEDO HOECKER, Marcos. “Vuelco en las Políticas de Defensa Nacional”, en Punto Final,
Santiago, 16 de diciembre de 2012. www.puntofinal.cl
143
Pablo Rivas Pardo
a) Primer eje: forma/formato
Este eje se refiere a la redacción de Estrategias de Defensa (según dicta
la experiencia internacional), las instituciones que intervinieron tanto en la
redacción como en los propósitos de la Estrategia, la autoridad que lo emite y
el contexto en que dicha emisión tuvo lugar.
b) Segundo eje: fondo/contenido
Sobre el fondo/contenido, esto se tiene que ver directamente con el
contenido propio de las Estrategias, sus alcances, interpretaciones y confusión
de roles establecidos entre las diversas instituciones a las que refieren.
c) Tercer eje: legitimidad/representatividad
Este se refiere a la forma en que la Estrategia fue confeccionada, su
sociabilización previa y consulta a otros organismos ajenos a la institución que
redactó el documento, a decir, el Ministerio de Defensa Nacional.
En razón de esos tres ejes binarios, más los siete conceptos base, se
exponen en la siguiente tabla las características atribuidas en las Estrategias
por parte de la comunidad de opinión de interés.
Características atribuidas a la Estrategia
Nacional de Seguridad y Defensa
Forma
Formato
Nuevo
enfoque
Amenazas (seguridad) ampliadas
Ausencia de sociabilización y consulta del
tema
Gobierno
Autoridad no idónea para emitir el
documento
Gobierno
Seguridad
militarizada
Centralismo del documento en lo militar
Creación del Comité Consejero de
Seguridad
Deficiencia en el concepto de disuasión
144
Fondo
Contenido
Objetivo
Nuevo
enfoque
Legitimidad
Representatividad
Características atribuidas a la Estrategia
Nacional de Seguridad y Defensa
Forma
Formato
Fondo
Contenido
Doctrina de Seguridad Nacional,
interpretando la idea de omnipresencia
de las Fuerzas Armadas
Seguridad
militarizada
Experiencia regional negativa con la
seguridad ampliada
Seguridad
militarizada
Fija piso estratégico de financiamiento
Objetivo
Fuerzas Armadas actuando contra el
delito
Seguridad
militarizada
Militarización de la seguridad
Seguridad
militarizada
Necesidad de transparentar como
justificación
ObjetivoOrigen
No se involucra, ni se consulta a agencias
e instituciones del Estado vinculadas
Gobierno
Nuevo
enfoque
Política de políticas
Propone una nueva autoridad: Consejero
de Seguridad
Objetivo
Segunda versión: correcciones informales
de un borrador
Gobierno
Se difunde una Estrategia-borrador
Gobierno
Se difunde Estrategia primero a
autoridades sudamericanas
Gobierno
Se involucra a las FFAA en el trabajo
contra el narcotráfico
Legitimidad
Representatividad
Seguridad
militarizada
Se interpreta como fin último del
documento, justificar la compra de
sistema de armas
Acciones
Seguridad ampliada
Nuevo
enfoque
Fuente: elaboración propia con datos extraídos de prensa, ENSYD, 2012a y 2012b.
145
Pablo Rivas Pardo
Como se aprecia en la tabla, cada uno de los siete conceptos base definidos
en la parte 3.1 de esta sección, puede asociarse a uno de los tres ejes binarios,
en función de la característica atribuida a ambas versiones de la Estrategia
Nacional de Seguridad y Defensa. La lectura de esta tabla es de izquierda a
derecha. Este ejercicio permite vislumbrar con mayor facilidad el universo de
críticas que recibió la Estrategia.
CONCLUSIONES
Recordando el objetivo de este artículo, el cual estuvo orientado a sistematizar
los comentarios y, principalmente, las críticas sobre las dos versiones de la
Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, se pueden formular las siguientes
conclusiones con respecto a lo analizado y estudiado en prensa abierta:
La comunidad de interés sobre las Estrategias de Seguridad nacionales,
tuvo un alto grado de homogeneidad. Lo anterior fue patente en el tipo de
calificaciones negativas, en el ejercicio de centrar las dudas sobre el nuevo rol
que estaría asignado a las Fuerzas Armadas en materia de seguridad pública
y, finalmente, en cuanto al rol omnipresente que adquiriría el sector Defensa.
Las críticas negativas se enfocaron en el “origen”, “nuevo enfoque” y
“seguridad” militarizada. En el “origen” porque no le correspondería a un
Ministerio de Defensa ser el autor de un documento con amplio contenido
en materias de Seguridad. Seguidamente, y muy relacionado con lo anterior,
a través del “nuevo enfoque” surge la idea, desde el mismo sector Defensa,
de una seguridad ampliada. Por último, la “seguridad militarizada” constituyó
una interpretación que va de la mano con la percepción de desconfianza
que genera la seguridad ampliada, puesto que a través de ella se asocia
directamente a la Defensa involucrada en aspectos sensibles de la Seguridad
del país.
Relacionado con lo anterior, el concepto base “gobierno” se califica
similarmente a origen, ya que se critica la falta de inclusión, consulta y
socialización previa a la presentación de la primera Estrategia. Lo anterior
aumenta con la idea de “borrador” que comenzó a circular a contar de agosto
de 2012.
Por otra parte, si bien la “temporalidad” no fue un tema de discusión en
términos negativos, las consideraciones positivas o conformes fueron más
bien aisladas. Así también, las “acciones” que promueven la Estrategias, tanto
146
las tareas nacionales de Seguridad como las tareas de la Defensa, no tuvieron
mayor referencia en las críticas. Similar situación ocurre con los “objetivos”, ya
que estos no son incluidos o interpretados con los objetivos del documento.
La propuesta de sistematización de los comentarios y críticas, expuesta
en este trabajo, contribuye a la comprensión de las Estrategias en sí mismas,
las que no eran claras en algunos aspectos. Ejemplo de lo anterior es el rol
que tendrían los militares en un ambiente de Defensa que considera que la
Seguridad es amplia y enfrenta amenazas de diversa composición.
La investigación realizada abre espacios para profundizar en nuevos
estudios vinculados al proceso de elaboración de Estrategias Nacionales de
Seguridad, de Defensa o de Seguridad y Defensa. Asimismo, permite concebir
con justicia la necesidad de conocer los procesos de la experiencia extranjera,
lo que será materia para un próximo trabajo académico.
147
Pablo Rivas Pardo
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150
6. ANEXOS Y TABLAS
ANEXO N° 1
Interés Nacional
La defensa y conservación de la integridad territorial, marítima y aérea del país y de la
soberanía nacional
La protección de su población frente a agresiones o amenazas externas, estatales o
transnacionales, incluidos el narcotráfico y crimen organizado
La protección y/o recuperación de los recursos e infraestructura frente a graves daños
La seguridad de los chilenos en el exterior ante conflictos armados, desastres
naturales o crisis humanitarias
La provisión de apoyo humano, material y logístico en caso de catástrofes naturales o
pandemias
La contribución a la seguridad internacional en aquellas regiones del mundo de
significancia para el desarrollo de Chile
La promoción de la paz y seguridad mundial a través del fortalecimiento y
participación activa en las instancias de cooperación e integración internacional
Fuente: Elaboración propia con datos extraídos de ENSYD, 2012b
ANEXO N° 2
Tareas nacionales de la Seguridad
Proteger a las personas, la población y al patrimonio nacional frente a riesgos y
amenazas, incluyendo desastres naturales y antrópicos, así como pandemias
Defender la soberanía y el territorio nacional
Asegurar la infraestructura crítica de transporte, telecomunicaciones, energía y
otros servicios básicos en caso de emergencias, así como reforzar la capacidad de
resistencia del país y sus instituciones frente a situaciones que produzcan grave daño
Colaborar en el campo internacional, y especialmente con los países vecinos, para
enfrentar eficazmente ataques terroristas, así como las actividades del narcotráfico y
del crimen organizado transnacional, todo ello de acuerdo a legislación vigente
151
Pablo Rivas Pardo
Tareas nacionales de la Seguridad
Enfatizar la cooperación internacional para favorecer la estabilidad regional,
especialmente en Centroamérica y el Caribe, y contribuir a la seguridad general del
Pacífico Sur
Participar en operaciones de paz así como en acciones de ayuda humanitaria en caso
de desastres naturales en el exterior
Incrementar y fortalecer la presencia y actividad de Chile en la Antártica
Fortalecer el Sistema Nacional de Inteligencia con el objeto de contar con información
útil, confiable y oportuna para apoyar los requerimientos de seguridad ampliada del
país, y desarrollar medidas que permitan enfrentar y contrarrestar la proliferación de
tecnologías peligrosas y ciberataques
ANEXO N° 3
Tareas de la Defensa
Defender y resguardar la soberanía territorial, marítima y aérea nacional
Contribuir a la paz y la estabilidad internacionales en conformidad a los intereses
nacionales y las decisiones gubernamentales de política exterior, así como brindar
ayuda humanitaria a países que enfrentan situaciones de emergencia a requerimiento
de las autoridades nacionales competentes
Apoyar a las autoridades civiles nacionales en materia de prevención, respuesta,
mitigación y reconstrucción en caso de desastres naturales o de origen antrópicos, de
conformidad con la legislación vigente
Respaldar los esfuerzos de integración de las zonas aisladas del país en colaboración
con otros organismos del Estado
Respaldar la presencia del Estado chileno en el territorio antártico nacional, en su
calidad de operadores antárticos
Colaborar con medios específicos de la defensa a las Fuerzas de Orden y Seguridad
Pública, a requerimiento del Ministerio del Interior y en conformidad con la legislación
vigente, para apoyarlas en su tarea de dar protección a la población civil frente a
amenazas transnacionales
Proveer inteligencia estratégica al Sistema Nacional de Inteligencia y otorgar ciberseguridad al Sistema de Defensa Nacional
152
¿CUÁLES SON LOS RECURSOS
NATURALES ESTRATÉGICOS?*
What are the strategic natural resources?
Juan Olivares Torres**
RESUMEN:
El presente artículo aborda el concepto
de “recursos naturales estratégicos” y
su aplicación en América del Sur. Con
este objetivo en mente se distingue
entre aquellos bienes que poseen
una importancia global como los
hidrocarburos y el agua dulce y aquellos
recursos cuyo carácter estratégico se
limita a su trascendencia para la economía
de un país en particular. Por otra parte,
se postula como fórmula para determinar
qué recursos poseen esta característica,
la revisión de la canasta de exportaciones
de cada país y de su matriz de energía
primaria. Finalmente, se remarca que las
principales limitaciones de este concepto
se refieren a su relatividad temporal y a
la dificultad de determinar recursos que
posean el carácter estratégico para todos
los países de la región.
Palabras clave: Recursos naturales
estratégicos, Sudamérica, exportaciones
de materias primas, energía primaria.
*
**
ABSTRACT:
This article deals with the concept of
“strategic natural resources” and its use
in South America. With this objective in
mind, it can be categorized between
those assets that possess a global
importance like hydrocarbons and fresh
water and those resources whose strategic
character is limited to its significance to
the economy of a country in particular.
On the other hand, it is postulated as a
formula to determine which resources
have this characteristic, the revision
of the exports basket of each country
and its primary energy matrix. Finally,
it is stressed that the main limitations
of this concept refer to their temporal
relativity and the difficulty of determining
resources possessing the strategic nature
for all countries of the region.
Keywords: Strategic natural resources,
South America, raw material exports,
primary energy.
Este artículo es un avance del Proyecto Nº 201419, “La defensa de los recursos naturales
estratégicos como nueva misión de las Fuerzas Armadas en Sudamérica”. Concurso Anepe 2014.
Mag© Ciencia Política mención Defensa. Universidad Católica de Chile. jolivare@uc.cl
153
Juan Olivares Torres
INTRODUCCIÓN
La vinculación entre las FF.AA. y los recursos naturales puede ser enmarcada
en la revisión de las misiones tradicionales de estas, en un momento en que
las posibilidades de un conflicto bélico entre los países de la región se tornan
lejanas. Es dentro de este contexto donde surge la posibilidad de asignar la
protección de estos bienes naturales a las FF.AA., como forma de reorientar
el accionar de estas.
Lo anterior deriva de supuestos que señalan que en un escenario marcado
por el cambio climático, el explosivo crecimiento poblacional que provoca un
aumento de la demanda por estos recursos y el agotamiento de las reservas de
éstos, las naciones del mundo estarían dispuestas a luchar por el acceso a los
bienes que garantizan su supervivencia, incluso llegando al conflicto armado.
Sin embargo, a pesar de la popularidad de este planteamiento, existen
aspectos que no han sido lo suficientemente clarificados con respecto a este
tema; así, cabe preguntarse: ¿Cuáles son los recursos naturales estratégicos?,
considerando que una de las características de los recursos naturales, tanto
renovables como no renovables, es el hecho de que están distribuidos
desigualmente. Asimismo, producto de lo anterior, cabe también cuestionar la
existencia de bienes estratégicos “regionales”, considerando que la posesión
de estos recae en el ámbito de la soberanía nacional.
De esta manera, el presente artículo pretende abordar el tema de los
recursos naturales estratégicos en Sudamérica, intentando identificar qué
recursos pueden ser clasificados como tales en la región, remarcando de paso
que esta categorización debe referirse a la realidad de cada país.
Así, la primera parte de este artículo abordará el tema de la importancia
de los recursos naturales para el desarrollo nacional, buscando resaltar el
contexto en que se dan las discusiones en torno a esto. En segundo lugar, se
establecerá el criterio para diferenciar los recursos estratégicos de aquellos
que no tienen esa condición, señalando cuáles ocupan esta categoría en
los países sudamericanos; por último, la conclusión abordará las principales
limitaciones de este concepto.
La importancia de los recursos naturales en el desarrollo
El rol de la explotación de los recursos naturales en el desarrollo de
los países es un tema ampliamente abordado desde diversas disciplinas y,
154
¿CUÁLES SON LOS RECURSOS NATURALES ESTRATÉGICOS?
ciertamente, las distintas experiencias nacionales han entregado un campo
fértil para estos estudios. En este sentido, para América Latina, estos bienes
siempre han desempeñado un papel relevante en el crecimiento económico,
tanto en el periodo colonial como en las primeras décadas de independencia
a través de su rol en la inserción internacional y el comercio.
De esta forma, de acuerdo a Matilde Alonso y Eliés Furió, en esta región
es posible identificar tres patrones de desarrollo productivo y especialización
comercial; uno basado en exportaciones manufactureras con altos
componentes de insumos importados, combinado con exportaciones agrícolas
tradicionales y algunos sectores de exportación de servicios; un segundo
patrón caracterizado por el predominio de la comercialización de servicios
financieros, turísticos y de transporte y, por último, un tercer patrón con un
predominio de exportaciones primarias o industriales de uso intensivo de
recursos naturales, al que pertenecen la mayoría de los países sudamericanos1.
En este contexto, exceptuando el periodo de la industrialización por
sustitución de importaciones, los países de la región han dependido
consistentemente de la explotación de sus recursos naturales para impulsar
el desarrollo, haciendo eco de la denominada teoría del producto primario
o “staple theory”, la cual establece que el crecimiento económico en las
comunidades menos avanzadas puede comenzar con un boom de algún
recurso natural, lo cual atrae mayor empleo e inversiones mientras las rentas
derivadas son usadas para desarrollar la infraestructura relacionada con la
explotación de ese bien, como así también las industrias asociadas a este2. De
esta forma, el desarrollo se produce por los lazos entre el sector del recurso
natural y los otros sectores económicos.
Por otro lado, en las últimas décadas, países como Venezuela, Ecuador
y Bolivia han sido testigos de la llegada de proyectos políticos que han
hecho de la nacionalización y el control de los recursos naturales, un eje de
sus plataformas y una potencial herramienta para impulsar el crecimiento y
mejorar la situación de los sectores más precarios de la población. Así, de
acuerdo a Rolf Linkohr, en esas sociedades estos recursos se transformarían en
símbolos nacionales, en el sentido de que reemplazan el consenso social en
1
ALONSO, M y FURIÓ, E. Recursos Naturales y Recientes Trayectorias de Desarrollo en América
Latina. La Cle des Langues, Lyon (s.n): 2010, pp.1-16.
2
MANCINI, L. Estrategias de Desarrollo en torno a los Recursos Naturales. Papeles de Europa,
Madrid (26), 2. 2013, pp. 33-63.
155
colectividades heterogéneas, manteniendo a los países unidos en torno a los
beneficios que la posesión y explotación de estos bienes entrañan3.
Igualmente, el aumento de la demanda por estos bienes desde mercados
gigantescos como el chino y el indio, ha provocado una ola de optimismo en
algunos gobiernos, respecto al aumento de las exportaciones y, por ende, de
las ganancias asociadas a ellas. Asimismo, estos modelos no solo traducen
la posesión de recursos naturales valiosos en ventajas económicas, sino que
además se pueden transformar en importantes herramientas de política
exterior, como quedó de manifiesto en el caso de Venezuela, donde Hugo
Chávez basó gran parte de esta en su capacidad de asistir económicamente a
otros países a partir de las rentas petroleras.
Sin embargo, a contramano de lo anterior, existe una amplia literatura
que enfatiza los efectos perjudiciales de la posesión de recursos naturales
en el desarrollo nacional, como señalan los defensores de la denominada
“maldición de los recursos”, que establece que depender de la venta de estos
bienes como principal fuente de ingresos provoca un desarrollo económico
pobre y, en última instancia, un colapso de la economía4.
Esta teoría fue impulsada especialmente por el trabajo de Jeffrey Sachs y
Andrew Warner quienes, usando datos del período 1970-1990, encontraron
una correlación negativa entre el crecimiento económico y la posesión y
exportación de recursos naturales como porcentaje del PIB5. A partir de este
trabajo, han surgido en los últimos años diversas investigaciones que intentan
esclarecer esta relación y determinar si existen otros factores que intervengan
en ella.
En este sentido, la mayoría de los estudios acerca de las desventajas que
la posesión de recursos naturales entraña para el desarrollo económico,
especialmente en aquellos países donde la explotación y comercialización del
principal recurso es propiedad del Estado, se refieren a los hidrocarburos y
particularmente al petróleo, el cual presentaría características que subyacen a
esta “maldición” como su importancia internacional, su modo de producción,
156
3
LINKOHR, R. La Política Energética Latinoamericana: Entre el Estado y el Mercado. Nueva
Sociedad, Buenos Aires. 204.2006, pp. 90-103.
4
KIRKPATRICK, A. Democracy and the Resource-Rich State. Toward a Sequential Theory of
Renterism. Midwest Political Science Association, Chicago. 2006, pp. 1-21.
5
SACHS, J y WARNER, A. Natural Resource Abundance and Economic Growth. Working Paper
2398. National Bureau of Economic Research, Cambridge. 1995, pp. 1-50.
la posibilidad de que los yacimientos se agoten y el tener un alto precio de
mercado6.
Así, la dependencia a este tipo de recursos daría origen a un desarrollo
sectorial disparejo y al establecimiento de una economía inestable,
condicionada a la fluctuación de los precios y a la capacidad de producción
de dicho bien, como señalan Syed Murshed y Zafar Altaf: “Be that as it may,
reliance on natural resource or primary goods exports exposes developing
economies to a boom and bust cycle, as revenues from these exports fluctuate
over time”7.
De esta manera, una de las principales causas del desempeño económico
deficiente de los países exportadores de recursos naturales, se refiere
al fenómeno conocido como “enfermedad holandesa”, según la cual la
dependencia a la exportación de estos bienes genera incentivos para la
reducción de otras actividades, como el sector manufacturero que impulsan
el crecimiento económico a partir de elementos como la innovación. Así,
ante el alza de los precios de los bienes exportables, los factores productivos
se desplazan hacia esta actividad, reduciendo la competitividad de otros
sectores8.
Lo anterior deriva en que el sostenimiento de este tipo de regímenes es
altamente dependiente del mercado del recurso natural del que dependan,
principalmente de un alto nivel de precios, bajos costos en la tecnología
necesaria para la explotación y la presencia de un sector informal de tamaño
importante. Al respecto Paul Collier señala: “The revenues from natural
resources are distinctive in two key respects from other sources of government
revenue: since they are derived from depleting a resource they are intrinsically
temporary; and since commodity prices are highly volatile, they are unreliable”9.
Esta situación no solo provocaría efectos nocivos para la economía sino
también para los sistemas de gobierno. De hecho, de acuerdo a Michael L.
6
HAMMOND, J. The Resource Curse and Oil Revenues in Angola and Venezuela. Science &
Society, Brooklyn (75).3. 2011, pp. 348-378.
7
MURSHED, S y ALTAF, Z.: What Turns a Blessing into a Curse? The Political Economy of Natural
Resource Wealth. The Pakistan Development Review, Islamabad (46). 4. 2007, p. 351.
8
MORALES-TORRADO, C.: Variedades de Recursos Naturales y Crecimiento Económico. Revista
Desarrollo y Sociedad, Bogotá (68). 2011, pp. 7-45.
9
COLLIER, P.: The Political Economy of Natural Resources. Social Research, New York (77).4.2010,
p. 1120.
157
Ross, esta dependencia tendría tres efectos antidemocráticos10; en primer
lugar, un efecto rentista, según el cual estos gobiernos utilizan las ganancias
derivadas de estos recursos para establecer una serie de subsidios, prebendas
y un bajo nivel de impuestos de forma de menoscabar el interés público en
desarrollar mecanismos de accountability.
Respecto a lo anterior, Sebastian Mazzuca explica: “El tipo extremo de
Estados Rentistas no debe nada a nadie y en principio carece de motivación
política para trabar el pacto de “representación a cambio de impuestos”,
una fuente canónica de derechos civiles y políticos, así como de controles
institucionales sobre la autoridad ejecutiva”11.
Un segundo efecto se refiere a la modernización, sosteniendo que estos
Estados no pasan por los procesos de transformación social y cultural que
fortalecen las democracias asociados al fortalecimiento de la participación
política y al aumento de los derechos civiles, sociales y económicos. Por
último, también es posible apreciar un efecto de represión, toda vez que las
ganancias petroleras permiten que el gobierno invierta más en un aparato que
permita ahogar cualquier disidencia y así perpetuarse en el poder.
Con respecto a lo anterior, Murshed y Altaf hacen mención de las
dificultades para determinar y medir la dependencia a los recursos naturales,
señalando la existencia de distintas metodologías. Entre ellas están, centrarse
en la contribución proporcional de estos bienes en el ingreso nacional; en las
principales exportaciones del país o el porcentaje de las exportaciones primarias
en el PIB; en el stock per cápita o los stocks totales de los diversos tipos de
capital o en las rentas que producen estos recursos. Sin embargo, frente a estas
alternativas concluyen que la observación de las exportaciones es el criterio más
adecuado: “For most purposes of measuring a country’s dependence some sort
of export based measure is most appropriate, as it conveys information about
what a country is good at and its place in the world economy”12.
Otro aspecto clave para entender la vigencia de la teoría de la “maldición
de los recursos” es que la mayoría de los casos que han sido estudiados para
comprobarla provienen de países exportadores de petróleo en el Medio
Oriente y naciones exportadoras de distintos minerales en África. De hecho, al
158
10
ROSS, M.L. Does Oil Hinder Democracy? World Politics, Cambridge (53). 2001,pp. 325-361.
11
MAZZUCA, S. Recursos Naturales, Populismo Rentista y Tentaciones Hegemónicas en América
del Sur. Araucaria, Sevilla (15) 29. 2012, p. 7.
12
MURSHED, S y ALTAF, Z. Op.cit. p. 357.
extrapolar los casos a otros continentes y épocas es claro que la relación entre
exportación de recursos naturales y pobre desempeño económico no es tan
clara, como señalan Benoit Crutzen y Sarah Holton: “ (…) for any country that
seems to be cursed by its natural resource endowment, it is very easy to find
another country with a similarendowment that did benefit from it. To give just
a few examples, contrast thegrowth path of Norway and Niger (…) Similarly,
contrast Canada and Kenya, or Botswana and Côte d’Ivoire”13.
De hecho, con respecto al mismo tema, Jonathan Di John, señala que en
términos históricos, prácticamente todos los países desarrollados como EE.UU.,
Canadá, Noruega y Suecia, tuvieron un predominio de las actividades mineras
al inicio de su desarrollo económico: “Not only that, natural resources generally
played a growth enhancing role in stimulating capital accumulation and growth
throughout the now-advanced countries in the period 1870-1914”14.
La existencia de estos ejemplos divergentes ha provocado que la idea de
la “maldición de los recursos” haya sido cuestionada por distintos autores,
especialmente por dejar de lado otras variables que intervendrían en la relación
entre exportación de recursos naturales y desarrollo. De esta forma, Andrew
Schrank postula que este vínculo depende de las relaciones de propiedad
existentes al momento de descubrir los recursos naturales y que la exportación
de materias primas no es la causante de un bajo desarrollo económico, sino
que es este el que produce que un país se centre en la exportación de este
tipo de bienes15.
Otro aspecto que podría influir en esta relación se refiere al tipo de recurso
de cual se depende; en este sentido, serían aquellos recursos de origen
puntual, es decir los que se extraen desde una base económica o geográfica
delimitada, como el petróleo, el cobre y las plantaciones de azúcar, los que
están más relacionados con la ralentización del crecimiento económico y la
debilidad institucional16.
13
CRUTZEN, B y HOLTON, S. The More the Merrier? Natural Resource Fragmentation and the
Wealth of Nations. KYKLOS, Oxford (64) 4. 2011, p. 500.
14
DI JOHN, J. Is There Really a Resource Curse? A Critical Survey of Theory and Evidence. Global
Governance, Boulder (17). 2011, p. 175.
15
SCHRANK, A. Reconsidering the Resource Curse: Selection Bias, Measurement Error, and
Omitted Variables. American Political Science Association Conference, Washington. 2004, pp.
1-19.
16
ISHAM, J y WOOLCOCK, M y PRINCHETT, L y BUSBY, G. The Variants of Resource Experience:
Natural Resource Export Structures and the Political Economy of Economic Growth. The World
Bank Economic Review, London (19) 2. 2005, pp. 141-174.
159
Asimismo, otros autores como Megan Brannigan17, Yusaku Horiuchi y
Swarmin Wagle18 y Anne Boschini19 reafirman la importancia de las instituciones
existentes al momento de iniciarse la explotación de estos recursos; de esta
forma, estructuras políticas estables y responsables y con una participación
ciudadana importante se transformarían en un escudo contra los perjuicios
asociados a la “maldición de los recursos”.
Por último, en el caso de América Latina, Maloney, Manzano y Warner20
establecen que la incapacidad de generar crecimiento a partir de los recursos
naturales se debe, en primer lugar, a una defectuosa adopción de tecnología,
debido a capacidades de innovación y aprendizaje deficientes derivadas
de una baja inversión en capital humano e infraestructura científica y en
segundo lugar, al periodo de industrialización hacia dentro que desincentivó
la innovación y creó un sector cuyo crecimiento dependía de monopolios
artificiales y no de la adopción de tecnología.
De hecho, esta situación estaría lejos de desaparecer en la región, toda
vez que de acuerdo a James Cypher, América Latina en la actualidad viviría un
proceso de “primarización”, es decir, la exportación de materias primas y de
bienes ligados a estas, serian nuevamente el principal motor del desarrollo,
con los consiguientes perjuicios ya abordados21.
Considerando lo anterior, es posible señalar que la existencia de recursos
naturales como núcleo de la economía nacional de muchos países es innegable.
Sin embargo, sus consecuencias dependen en gran medida de los contextos
históricos e institucionales en que se dan estos fenómenos.
160
17
BRANNIGAN, M.R. The Resource Curse in the Wake of the Arab Spring. Houston Journal of
International Law, Houston (36) 2. 2014, pp. 535-579.
18
HORIUCHI, Y y WAGLE, S. 100 Years of Oil: Did it Depress Democracy and Sustain Autocracy?.
American Political Science Association Annual Meeting, Washington. 2008, pp. 1-19.
19
BOSCHINI, A.D y PETTERSSON, J y RAINE, J. Resource Curse or Not: A Question of
Appropriability. The Scandinavian Journal of Economics, Stockholm (109) 3. 2007, pp. 593-617.
20
MALONEY, W.F y MANZANO, O y WARNER, A. Missed Opportunities and Resourse-Based
Growth in Latin America. Economía, Washington (s.n). 2002, pp. 111-167.
21
CYPHER, J. ¿Vuelta al Siglo XIX? El Auge de las Materias Primas y el Proceso de “Primarización”
en América Latina. Foro Internacional, México D.F. (49) 1. 2009, pp. 119-162.
Definiendo los recursos naturales estratégicos
Las recientes discusiones acerca del rol de las FF.AA. en la protección de los
recursos naturales presupone que esta misión no se aplica a todos los bienes
renovables y no renovables que posee un país, sino a aquellos que tienen el carácter
de “estratégicos”, aun cuando esta nomenclatura entraña sus propios desafíos.
En este sentido, podríamos considerar que en líneas generales, los recursos
estratégicos son aquellos que poseen un “carácter vital para el mantenimiento
del sistema productivo de un país que funciona en base a esos recursos, y que
sin éstos, peligra su supervivencia”, según señalan De Paula y Salazar22.
Considerando lo anterior, dos opciones se abren para determinar cuáles
son estos bienes; en primer lugar, es posible centrar la atención en aquellos
recursos indispensables para la vida en comunidad en cualquier lugar del
mundo. Así, poseerían la cualidad de “estratégicos”, bienes como el agua
dulce, por su importancia como sostén de la vida humana y el petróleo y sus
derivados, por su rol en la matriz energética actual. De esta manera, podríamos
llamar a éstos “recursos estratégicos globales”.
Sin embargo, ciertamente no todos los países poseen reservas de
hidrocarburos, aun cuando estos bienes naturales sean vitales para su
desarrollo, por ello, es posible establecer la existencia de “recursos naturales
estratégicos locales”, siendo éstos los bienes naturales cuya explotación o uso
son vitales para un país en particular, un ejemplo de lo anterior es el caso del
cobre en Chile o de la soja en Argentina.
Lógicamente, en algunos casos como Venezuela, el petróleo no solo es el
principal recurso estratégico de ese país sino que por su importancia también
posee esa cualidad a nivel global. Sin embargo, es importante establecer
una diferenciación, especialmente cuando se trata de ligar a las FF.AA. con la
defensa de los recursos estratégicos relativos a cada realidad nacional.
De esta forma, a continuación se abordará la situación de los recursos
estratégicos globales como el petróleo y el agua dulce, en referencia a la
realidad sudamericana, para posteriormente intentar determinar cuáles son
los recursos estratégicos locales relativos a cada país de la región.
22
DE PAULA, G y SALAZAR, C. Inseguridad Energética y Gestión de Recursos Naturales Estratégicos:
Análisis de la Política de Biocombustibles en Argentina en el Contexto Global. UNISCI Discussion
Papers. Madrid (20). 2009, p. 64.
161
2.1. Los recursos naturales estratégicos globales en Sudamérica.
Probablemente, el recurso natural estratégico por excelencia es el petróleo
y, en menor medida, otros combustibles fósiles como el gas natural y el carbón.
De hecho, la mayoría de los escenarios de conflictos sobre este tipo de bienes
se basan en la importancia del petróleo y sus derivados como principal sostén
de la matriz energética mundial, situación que no debería variar, al menos
en el futuro cercano, como se desprende de los siguientes datos acerca del
consumo de energía primaria a nivel mundial por recurso en los años 1993,
2011 y 2020:
TABLA 1:
Consumo de Energía Primaria por recurso (en porcentaje)
Recurso
1993
2011
2020
Fósil
82
82
76
Renovables (excepto
hidroeléctricas de más de 10MW)
10
11
16
Hídrica
2
2
2
Nuclear
6
5
5
Fuente: Elaboración propia en base a información publicada en World Energy Resources Survey.
London, World Energy Council. 2007, p. 469.
Por otro lado, en el caso de los países sudamericanos, de acuerdo a los
datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
la matriz energética de esta subregión al año 2010, está distribuida de la
siguiente manera: petróleo con un 41%, gas natural con un 24%, biomasa con
un 17%, hidroenergía con un 11%, mientras el resto está conformado por otras
fuentes renovables y el uso de carbón mineral23.
De esta forma, en nuestra región, el petróleo y el gas natural suman el 65%
de la matriz energética, haciendo imposible soslayar la importancia de este tipo
de recurso. Por otro lado, en términos de la distribución de los hidrocarburos
a nivel mundial, América Latina posee alrededor del 10,7% de las reservas
probadas mundiales, de los cuales el 8,5% se encuentra en Sudamérica y el
23
162
CEPAL. Recursos Naturales en UNASUR. CEPAL. Santiago. 2013
6,6% en Venezuela; por otro lado, en el caso del gas natural, el 4% de las
reservas mundiales, se encuentra en Latinoamérica, 3,5% de los cuales están
ubicados en América del Sur, con un 2,4% en territorio venezolano24.
En términos de la distribución de los combustibles fósiles al interior de la
región sudamericana, la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE)
señala que, en cuanto al petróleo, Venezuela es por lejos el país con mayor
cantidad de reservas probadas con 297,571.00 bbl, seguido muy lejanamente
de Brasil y Ecuador, con 15,051.90 y 6,186.181 bbl respectivamente. Por último,
la distribución se completa con las reservas menores de Argentina (2,478.27
bbl), Colombia (2,559.00 bbl), Perú (579.16 bbl), Bolivia (193.59 bbl), Surinam
(76.80 bbl) y Chile (24.04 bbl); mientras Guyana, Paraguay y Uruguay no tienen
reservas comprobadas por el momento25.
En cuanto al gas natural, OLADE señala que el país con mayores depósitos
de la región es Venezuela con reservas equivalentes a 5,529 Gm³, seguido
por Brasil (459 Gm³), Perú (360 Gm³), Argentina (333 Gm³), Bolivia (265 Gm³),
Colombia (188 Gm³), Chile (39 Gm³) y Ecuador (39 Gm³), mientras Guyana,
Paraguay, Surinam y Uruguay no poseerían reservas probadas26.
Por último, en el caso del carbón mineral, Colombia es el país con mayor
disponibilidad de este recurso con 5,557 Mt, seguido de Brasil (4,555 Mt),
Venezuela (1,768 Mt), Argentina (422 Mt), Chile (147 Mt), Perú (49 Mt) y Ecuador (22
Mt), mientras el resto de los países de la región no tendrían reservas importantes27.
En este sentido, el caso del carbón es de crucial importancia, ya que a nivel
mundial es la fuente de electricidad más usada del mundo, representando
alrededor del 40% de la producción eléctrica global esperándose que supere
al petróleo como fuente primaria de energía más importante en un futuro
cercano, principalmente a partir de su uso en países como China e India28.
Por otra parte, además de los hidrocarburos y los combustibles fósiles, otro
bien que ha comenzado a aparecer en las discusiones acerca de los recursos
estratégicos, asociándose también a escenarios futuros de una supuesta
24
ISBELL, P y STEINBERG, F. El Nuevo Escenario Energético en América Latina. ICE Economía de
la Energía, Madrid. 842. 2008, pp. 111-123.
25
FERREIRA, F: Energía y Minerales en Sudamérica. Conferencia “La Defensa y los Recursos
Naturales”, Buenos Aires. 2014.
26
Ibid.
27
Ibid.
28
WORLD ENERGY COUNCIL. World Energy Resources Survey. London, World Energy Council. 2007.
163
escasez, es el agua dulce. Al respecto, si bien por su ubicuidad y su bajo
valor de mercado, este recurso fue por años dilapidado y contaminado, en la
actualidad son comunes las voces que apelan a su protección.
Al respecto, fenómenos como el cambio climático, el cual afectaría
los patrones de distribución de este bien a nivel mundial y el crecimiento
poblacional que impactaría en la demanda de agua dulce, han realzado su
importancia como recurso estratégico. De hecho, de acuerdo a estimaciones
de Naciones Unidas, en el año 2025, 3,4 billones de personas carecerían de
acceso a agua potable29.
En términos de su uso, cerca del 70% de la extracción de agua dulce es
ocupada en la agricultura de irrigación, seguido de su uso industrial que
asciende al 20%, incluyendo su utilización en la generación de energía
eléctrica; por último, solo el 10% restante es utilizado en el sector doméstico.
Considerando lo anterior, es sencillo observar el real impacto de este bien
en cualquier país del mundo y la necesidad de su conservación y uso eficiente.
Por otra parte, la distribución mundial de este recurso, deja en claro la ventajosa
posición en que se encuentra Sudamérica con respecto a la disponibilidad de este
bien en relación con su población, como se desprende de los siguientes datos:
TABLA 2:
Comparación porcentaje de reservas de agua dulce y de población por continente
Reservas de agua dulce
(Porcentaje a nivel mundial)
Porcentaje de población
mundial
África
11
13
América del Norte y Central
15
8
América del Sur
26
6
Asia
36
60
Europa
8
12
Oceanía
4
1
Continente
Fuente: Elaboración propia con datos disponibles en BLACK, M y KING, J: The Atlas of Water:
Mapping the World’s Most Critical Resource. London. Taylor & Francis LTD. 2009.
29
164
PRUD’HOMME, A. The Ripple Effect: The Fate of Fresh Water in the Twenty-First Century. New
York, Simon & Schuster. 2011.
De esta manera, si bien Sudamérica es la segunda región con más reservas
de agua dulce después de Asia, se encuentra en una mejor situación ya que
solo un 6% de la población mundial vive en ella. Sin embargo, es necesario
aclarar que la mayor parte de las reservas sudamericanas se hallan en la cuenca
del Amazonas, por lo que no todos los países sudamericanos tienen la misma
disponibilidad de este recurso.
De este modo, Brasil es el país que más reservas de agua dulce posee con
8233.0 kilómetros cúbicos renovables al año, seguido por Colombia (2132.0
Km³), Perú (1913.0 Km³), Venezuela (1233.2 Km³), Chile (922.0 Km³), Argentina
(814.0 Km³), Bolivia (622.5 Km³), Ecuador (432.0 Km³), Paraguay (336.0 Km³),
Guyana (241.0 Km³), Uruguay (139.0 Km³) y Surinam (122 Km³)30.
Por otro lado, prácticamente todos los países sudamericanos, excepto
Colombia, tienen a la agricultura como principal uso del agua dulce31, lo cual
se asocia al impacto de este sector en las economías de la zona y resalta
las consecuencias que el aumento de la población podría tener en un futuro
próximo. Así, según cálculos de Naciones Unidas para alimentar a dos billones
más de personas, se requeriría aumentar en un 60% la cantidad de agua dulce
utilizada en la actualidad en la agricultura32.
2.2. Los recursos naturales estratégicos locales en Sudamérica.
Si bien recursos como los combustibles fósiles o el agua dulce representan
elementos de carácter estratégico a nivel global, lo cierto es que limitar el análisis
a éstos resulta insuficiente para abordar las particularidades de los países de la
región. De este modo, considerando la importancia de la exportación de materias
primas en Sudamérica, es posible encontrar un abanico amplio de recursos que
entrañan la categoría de “estratégicos”, dependiendo de cada país.
Respecto a esto, CEPAL señala que la forma más directa de apropiación de los
ingresos derivados de la exportación de productos básicos, especialmente los de
tipo mineral, por parte de los gobiernos, ha sido la participación en la explotación
de éstos, ya sea a partir de empresas públicas o participaciones accionarias33.
30
GLEICK, P.H. The World’s Water 2011-2012. Washington. Island Press. 2011.
31
BLACK, M y KING, J. The Atlas of Water: Mapping the World’s Most Critical Resource. London.
Taylor & Francis LTD. 2009.
32
PRUD’HOMME A. Op. cit. 2011.
33
CEPAL: Op.cit. 2013
165
En este sentido, un primer criterio para determinar qué recursos naturales
pueden ser considerados como estratégicos en cada país, deviene de observar
las principales exportaciones de éstos, lo cual determinaría cuales bienes
poseen mayor relevancia y, por ende, deberían ser protegidos. Al respecto, es
necesario aclarar que no es el objetivo de este análisis el ligar estos recursos
al crecimiento económico del país sino simplemente establecer de entre el
stock de recursos naturales que puede exportar cada nación, cuales tienen
mayor relevancia.
Sumado a lo anterior, el desarrollo también se deriva del funcionamiento
de industrias y empresas al interior de cada país, por lo que los recursos
naturales que dan vida a las matrices energéticas nacionales también merecen
ser catalogados como “estratégicos”.
De esta forma, es posible establecer dos criterios para determinar los
recursos naturales estratégicos locales; en primer lugar, definiendo qué
bienes representan las principales exportaciones de cada país, señalando que
mientras más alta sea la importancia de un recurso en las exportaciones totales,
mayor relevancia tiene. En segundo lugar, definiendo cómo está compuesta
la matriz energética primaria de cada país, específicamente estableciendo
cuáles recursos están involucrados.
Considerando lo anterior, a continuación se abordarán los doce países
sudamericanos intentando definir qué recursos deberían ser considerados
como estratégicos para cada caso.
2.2.1. Argentina
Considerado como uno de los países más ricos en recursos naturales,
Argentina ha luchado por convertirse en un líder regional, especialmente a
partir de la crisis económica y política del año 2001, cuyos efectos aún pueden
sentirse en la actualidad.
En términos de aquellos recursos estratégicos globales ya mencionados,
Argentina es el cuarto país de la región con mayores reservas de petróleo, gas
natural y carbón mineral; mientras que en cuanto a las reservas de agua dulce
ocupa el sexto lugar.
En relación a este último recurso, el 82% del caudal nacional se concentra
en la cuenca del Plata, que incluye los ríos Paraná, Uruguay y de la Plata,
mientras la Patagonia concentra el 13% del recurso hídrico argentino; por otro
166
lado, prácticamente dos tercios del territorio corresponden a regiones áridas
o semiáridas.
De acuerdo al International Trade Center, organismo subsidiario de la
Organización Mundial de Comercio, las exportaciones argentinas en el año
2013, tuvieron como principales receptores a Brasil (21,2%), China (7,2%) y
Estados Unidos (5,6%)34. Asimismo, los principales productos de exportación,
de acuerdo a la CEPAL, son los siguientes:
TABLA 3:
Principales Productos de Exportación según participación en el total (año 2012)
Productos
Tortas y harinas de semillas oleaginosas y otros residuos de aceite
vegetal
Porcentaje
13.2
Maíz sin moler
6
Aceite de soya
5.3
Vehículos automotores, montados o sin montar, para pasajeros (que no
sean ni autobuses ni vehículos para usos especiales)
5
Camiones y camionetas (incluso coches ambulancias, etc.), montados o
sin montar
4.7
Soya (excepto la harina fina y gruesa)
3.9
Trigo (incluso escanda) y comuña sin moler
3.8
Petróleos crudos
3.2
Oro (incluso oro platinado) no monetario, en bruto semilabrado o en
polvo
2.8
Otros productos y preparados químicos, n.e.p.
2.5
Fuente Elaboración propia con datos disponibles en CEPAL: Perfil Nacional Económico: Argentina.
[Fecha de Consulta: 25 de julio de 2014]. Disponible en http://interwp.cepal.org/cepalstat/WEB_
cepalstat/Perfil_nacional_economico.asp?Pais=ARG&idioma=e
34
INTERNATIONAL TRADE CENTER (ITC). Trade Map – International Trade Statistics [Fecha de
Consulta: 25 de julio de 2014]. Disponible en: http://www.trademap.org/tradestat/Country_
SelProductCountry_TS.aspx
167
Considerando lo anterior, es posible advertir que no existe un bien de
exportación que ocupe un porcentaje mayor al 13%, por lo que se aprecia
cierta diversificación en cuanto a estos productos. Sin embargo, al agrupar
todas las exportaciones derivadas de la explotación agrícola, estas alcanzan
el 32,2%.
Al respecto, gran parte de la producción agrícola argentina, particularmente
la de soja, se desarrolla en la denominada “Pampa Húmeda”, que incluye a las
provincias de Santa Fe, Córdoba, Buenos Aires y La Pampa, considerada como
una de las zonas más ricas en calidad de suelo. Por otro lado, el crecimiento
de la producción de soja en el país ha hecho expandir la superficie sembrada a
otras regiones como las provincias del norte argentino; Salta, Tucumán, Jujuy,
Chaco y Formosa.
De esta forma, en el caso argentino, es posible señalar que su principal
recurso natural es la tierra, a partir de su uso agrícola, la cual según Sebastián
Mazzuca levanta barreras físicas y políticas para su expropiación por parte del
Estado, al no tratarse de un recurso focalizado, como las explotaciones de
minerales. Sin embargo, el Estado “puede tomar control de la comercialización,
estableciendo un monopsonio legal o extrayendo impuestos al comercio
internacional”35.
Así, en los últimos años los impuestos o retenciones a la exportación
de productos agrícolas, especialmente de la soja, han sido vitales para el
mantenimiento del modelo político del kirchnerismo que se ha caracterizado
por su creciente gasto público en subsidios e importación de energía.
En relación a la producción de energía primaria en el país, de acuerdo con
los datos de CEPAL, al año 2012, está compuesta en un 50,03% por gas natural,
un 38,69% por petróleo, un 4,55% por otras energías primarias, mientras que la
hidroenergía ocupa un 4,21% y los productos de caña y la leña, 2,43%36.
De esta forma, la mayor parte de la energía primaria en Argentina es
producida por los hidrocarburos, sumando entre el gas y el petróleo cerca
del 89%. En ese contexto, la importancia de estos recursos a nivel global
acompaña a su importancia local. Al respecto, la renacionalización de YPF en
168
35
MAZZUCA, S. Op.cit. 2012. p.24.
36
CEPAL. Perfil Nacional Ambiental: Argentina.[Fecha de Consulta: 25 de julio de 2014].
Disponible en http://interwp.cepal.org/cepalstat/WEB_cepalstat/Perfil_nacional_ambiental.
asp?Pais=ARG&idioma=e
el año 2012 y la búsqueda de socios internacionales para la explotación de
yacimientos de hidrocarburos no convencionales, apuntan al fortalecimiento
del carácter estratégico de estos recursos.
En cuanto a su distribución en el país, es posible señalar que los principales
yacimientos se encuentran en la provincia de Neuquén, donde se ubica
entre otros, el segundo yacimiento más importante del país, El Trapial y en
la provincia de Chubut, donde está el principal depósito de hidrocarburos,
Cerro Dragón37. Sin embargo, es necesario mencionar que provincias como
Salta, Mendoza, Santa Cruz y Tierra del Fuego también presentan importantes
depósitos de estos bienes y el hecho de que aún continúe la prospección de
nuevos yacimientos hace que la distribución actual de los hidrocarburos en
territorio argentino pueda cambiar.
Por último, en cuanto al uso del agua dulce en la generación de energía, es
necesario notar que en la actualidad existen nuevos proyectos para hacer uso
de la capacidad hídrica en provincias como Santa Cruz y Neuquén38.
2.2.2. Bolivia
Al igual que otras naciones de la región, Bolivia es un país rico en recursos
naturales, que luego de décadas de crisis políticas y económicas ha comenzado
un consistente camino de crecimiento, particularmente de la mano de la
llegada de Evo Morales al poder, quien impulsó como una de sus primeras
medidas, el aumento de la participación estatal en las explotaciones de gas
natural en el año 2006.
En relación a los recursos naturales de tipo global, Bolivia ocupa el sexto
lugar de la región en términos de reservas de petróleo y el quinto en reservas
de gas natural. Por otro lado, en cuanto al agua dulce es el séptimo país con
mayores reservas, siendo además una de las naciones con mayor disponibilidad
de este recurso por habitante, aun cuando, es necesario considerar que este
se encuentra distribuido desigualmente en el país, encontrándose la mayor
cantidad de reservas en el norte boliviano, perteneciente a la región amazónica.
37
REVISTA PETROQUÍMICA. La producción de los 10 yacimientos más grandes del país se
desplomó un 40% en ocho años. 26 de noviembre de 2012 [Fecha de Consulta: 25 de julio de
2014]. Disponible en http://revistapetroquimica.com/la-produccion-de-los-10-yacimientos-masgrandes-del-pais-se-desplomo-un-40-en-ocho-anos/
38
WORLD ENERGY COUNCIL. Op.cit. 2007.
169
En términos de los productos que componen la canasta exportadora del
país, la cual tiene como principales destinos a Brasil (33%), Argentina (20,6%),
EE.UU. (10%) y Colombia (4,9%)39, es posible señalar que prácticamente la
totalidad de los bienes de exportación bolivianos son recursos naturales,
como queda de manifiesto en el siguiente cuadro:
TABLA 4:
Productos
Porcentaje
Gas natural
51.1
Minerales y concentrados de minerales argentíferos, platiníferos y
metales del grupo platino
9.4
Mineral de zinc y sus concentrados
6.9
vegetal
4.9
Petróleos crudos
3.7
Estaño y sus aleaciones, sin forjar
2.8
Aceite de soya
2.7
Plata en bruto o semilabrada, con excepción de los chapados
2
Mineral de plomo y sus concentrados
1.5
1.4
Fuente: Elaboración propia con datos disponibles en CEPAL. Perfil Nacional Económico: Bolivia.
cepalstat/Perfil_nacional_economico.asp?Pais=BOL&idioma=e
De esta manera, es evidente la dependencia que en términos de
exportaciones tiene Bolivia del gas natural que representa el 51% de estas,
mientras que otras actividades como las derivadas de la explotación de plata
alcanzan poco más del 10%, considerando que este país es el sexto productor
mundial de este mineral40.
170
39
40
WORLD ENERGY COUNCIL. Op.cit. 2007
Al igual que en el caso de otros recursos, donde la disposición de estos
bienes puede variar con el descubrimiento de nuevos yacimientos, en la
actualidad los depósitos de gas natural más importantes se encuentran en el
departamento de Tarija en el este del país, donde se ubican yacimientos como
los campos Margarita, San Andrés, San Antonio e Itaú.
Asimismo, el este boliviano también es importante por la expansión del
uso agrícola de la tierra, a partir del incremento del cultivo de soja y algodón
en ese sector del país; lo anterior, se vincula con el uso del agua dulce cuyo
uso agrícola es el más importante.
Por último, la importancia del gas natural para Bolivia también queda
demostrada en su lugar en la generación de energía primaria, donde ocupa
el 77,6%, seguido lejanamente por el petróleo con un 13,02% y la leña con un
4,79%41.
De esta forma, el gas natural es responsable del 77% de la energía primaria
boliviana, mientras otro hidrocarburo como el petróleo se encarga del 13%. Al
respecto, si bien en la actualidad la generación de hidroenergía es menor, lo
cierto es que existen proyectos para utilizar con mayor intensidad este recurso,
como el proyecto Rio Madeira en conjunto con Brasil, en la región amazónica.
2.2.3. Brasil
Si se obvian las enormes reservas de petróleo venezolanas, Brasil es el país
con mayores reservas de recursos naturales estratégicos globales de la región;
en cuanto al petróleo, ocupa el segundo lugar de reservas comprobadas aun
cuando no se contabilizan los importantes depósitos que han sido descubiertos
en los últimos años. Asimismo, también ocupa el segundo lugar, en reservas
de gas natural y carbón mineral.
En relación al agua dulce, Brasil no solo posee las mayores reservas
regionales sino que también el 12% de las reservas del planeta, las cuales se
encuentran distribuidas en su mayoría en tres cuencas; la del Amazonas, la
cuenca del Paraná y la cuenca del rio San Francisco, siendo el principal uso de
este recurso, la agricultura.
41
CEPAL: Perfil Nacional Ambiental: Bolivia. [Fecha de Consulta: 25 de julio de 2014].
asp?Pais=BOL&idioma=e
171
En cuanto a las exportaciones brasileras, el mayor destino es China con un
19%, seguido de EE.UU. que representa un 10,3%, Argentina con 8,1% y los
Países Bajos con 7,2%42. Al respecto, Kathryn Hochstetler, señala que el ascenso
de China como un mercado para los productos primarios y agrícolas ha tenido
un impacto negativo en la composición de las exportaciones brasileras al
provocar que las exportaciones de materias primas aumenten desde un 22,8%
a un 43,4% entre los años 2000 y 201043.
Así, al año 2012, las exportaciones brasileras se componen de la siguiente manera:
TABLA 5:
Productos
Porcentaje
Mineral de hierro y sus concentrados (excepto piritas de hierro
tostadas)
12.8
Petróleos crudos
8.4
7.1
Azúcar de remolacha y de caña, sin refinar (excepto los jarabes)
4.1
Aves de corral, muertas o limpias (incluso sus despojos, excepto el
hígado), frescas, refrigeradas o congeladas
2.9
vegetal
2.7
Café verde o tostado y sucedáneos del café que contengan café
2.4
Maíz sin moler
2.2
Aeronaves más pesadas que el aire
2
Carne de ganado vacuno, fresca, refrigerada o congelada
1.9
Fuente: Elaboración propia con datos disponibles en CEPAL: Perfil Nacional Económico: Brasil.
cepalstat/Perfil_nacional_economico.asp?Pais=BRA&idioma=e
172
42
43
HOCHSTETLER, K: South-South Trade and the Environment: A Brazilian Case Study. Global
Environmental Politics, Cambridge (13) 1. 2013, pp. 30-48.
Según se observa en el cuadro, las exportaciones brasileras se encuentran
diversificadas en distintos productos, siendo el más relevante los derivados
del hierro que alcanzan un 12,8%; de hecho, Brasil es uno de los principales
productores de este mineral en el mundo y en el estado de Pará, en el norte del
país, se encuentra la mina de Carajas, el mayor yacimiento de hierro en el planeta.
Con respecto al petróleo, segundo producto en importancia de las
exportaciones brasileras, es posible señalar que la mayor parte de las reservas
probadas del país, cerca de un 80%, se encuentran en alta mar, en las cuencas
de Santos y Campos, en la costa sureste brasilera44.
Otro rubro de exportación importante es el alimentario, Brasil es el cuarto
exportador mundial de alimentos, siendo el mayor productor mundial de soja, carne
de vacuno y café, ocupando distintas áreas del país, aun cuando un tercio de la soja
brasilera se produce en la región amazónica, específicamente en el Mato Grosso45.
La importancia del petróleo se manifiesta también en la producción de
energía primaria, representando el 42,3%, seguido de los productos de caña
con un 17,6%, la hidroenergía con un 13,9% y la leña con un 10%46.
En este sentido, resulta interesante el importante uso del potencial hídrico,
el cual a fines de la década pasada predominaba en el país, haciéndolo
altamente dependiente de fenómenos climatológicos como las sequías, las
que llevaron a racionar el uso de energía en el año 2001. En el actualidad,
además de poseer en la hidroeléctrica de Itaipú, de propiedad conjunta con
Paraguay, una de las mayores plantas de este tipo en el mundo, Brasil tiene en
carpeta nuevos proyectos especialmente en la Amazonia, los cuales han sido
rechazados por parte de la población por sus probables costos ambientales.
Asimismo, el gobierno brasilero también tiene la intención de aumentar su
producción de energía nuclear, buscando sumar a las dos centrales nucleares
que posee, cinco más entre los años 2015 y 2030, buscando además desarrollar
la capacidad de generar su propio combustible aprovechando el hecho de
poseer la sexta mayor reserva mundial de uranio47.
44
45
HALL, A. Getting REDD-y. Conservation and Climate Change in Latin America. Latin American
Research Review. Pittsburgh (46). 2011, pp. 184-210.
46
CEPAL. Perfil Nacional Ambiental: Brasil. [Fecha de Consulta: 25 de julio de 2014]. Disponible en
http://interwp.cepal.org/cepalstat/WEB_cepalstat/Perfil_nacional_ambiental.asp?Pais=BRA&idioma=e
47
SWEIG, J.E. A New Global Player: Brazil’s Far-Flung Agenda. Foreign Affairs. Washington. (89)
6.2010, pp. 173-184.
173
2.2.4. Chile
En relación a los recursos estratégicos de tipo global, específicamente los
hidrocarburos, Chile es uno de los países con menor volumen de reservas en
la región, ocupando el noveno lugar en el petróleo, el séptimo en gas natural
y el quinto en carbón mineral. Por otro lado, en relación al agua dulce se
encuentra en una mejor posición al ser el quinto país con más reservas luego
de Brasil, Colombia, Perú y Venezuela.
A pesar de esto último, el recurso hídrico en el país se encuentra distribuido
en forma desigual, ubicándose las reservas superficiales mayormente en la zona
sur, mientras las subterráneas se encuentran principalmente en la zona centro
norte, donde son utilizadas en actividades como la minería y la agricultura.
En cuanto a las exportaciones del país, los principales receptores de estas
son China con un 24,8%, EE.UU. con un 12,7%, Japón con un 9,9%, Brasil con
un 5,7% y Corea del Sur con un 5,5%48. Por otro lado, el cobre es por mucho el
principal producto exportable representando en distintas formas el 53% de las
exportaciones chilenas, como se desprende de la siguiente tabla:
TABLA 6:
Productos
Cobre refinado (incluido el refundido)
28.1
Mineral y concentrados de cobre
20.5
Cobre blister y demás cobre sin refinar
4.4
Pescado fresco, refrigerado o congelado
4
Pulpa de madera al sulfato blanqueada, con excepción de la soluble
2.9
Vinos de uvas; mosto de uvas (apagado) con alcohol
2.3
Oro (incluso oro platinado) no monetario, en bruto semilabrado o
en polvo
2.1
Uvas frescas
1.9
48
174
Porcentaje
Productos
Porcentaje
tostadas)
1.7
Minerales de titanio, vanadio, molibdeno, tántalo, zirconio, y sus
concentrados
1.6
Fuente: Elaboración propia con datos disponibles en CEPAL: Perfil Nacional Económico: Chile.
cepalstat/Perfil_nacional_economico.asp?Pais=CHL&idioma=e
Considerando lo anterior, es indudable que el cobre es el principal recurso natural
estratégico del país, ocupando un lugar similar al del gas natural en Bolivia o el
petróleo en Venezuela, aun cuando posee una canasta de productos de exportación
algo más diversificada que esos países. Del mismo modo, como ocurre en otros
casos, los principales yacimientos de cobre en Chile se encuentran distribuidos a lo
largo del territorio, específicamente desde la primera a la sexta región.
En términos de la producción de energía primaria en el país, la leña es el principal
recurso al representar un 71,3%, seguido de la hidroenergía con un 13,79% y el gas
natural con un 9,15%49. Esta dependencia a la leña como generador de energía,
ha llevado a analizar el incremento de la explotación del potencial hídrico del país,
especialmente a partir de los caudales de la zona sur50, aun cuando gran parte de
estos proyectos han causado rechazo por razones ambientales.
2.2.5. Colombia
Colombia posee la cuarta reserva de petróleo más grande de la región,
la sexta reserva de gas natural y la primera de carbón natural, el cual debería
incrementar su importancia considerando que se espera que en el futuro este
recurso supere al petróleo como principal generador de energía. Respecto
a esto, los principales yacimientos de carbón se encuentran en el norte y
oeste del país, particularmente en la península de La Guajira, transformando a
Colombia en el cuarto exportador mundial de este recurso51.
49
CEPAL. Perfil Nacional Ambiental: Chile. [Fecha de Consulta: 25 de julio de 2014].
asp?Pais=CHL&idioma=e
50
51
175
En cuanto al agua dulce, Colombia no solo posee la segunda reserva más
importante de este recurso en Sudamérica sino que además es uno de los diez
países con mayores reservas del mundo, siendo su principal fuente superficial,
el rio Magdalena y su principal uso, el consumo doméstico.
Los principales receptores de las exportaciones colombianas son EE.UU.
con un 31,8%; China con un 8,7%; Panamá con un 5,5%; India con 5,1% y
España con 4,9%52. Por otro lado, los principales productos que el país exporta
son los siguientes:
TABLA 7:
Productos
Porcentaje
Petróleos crudos
44.1
Carbón (antracita, hullas)
12.1
Productos derivados del petróleo
7.8
en polvo
5.6
3.2
Flores y capullos cortados para adornos
2.1
Productos de polimerización y copolimerización (v.g., polietilenos,
poliestireno, derivados polivinílicos, etc., resinas de cumaronaindeno)
1.8
Otras ferroaleaciones
1.5
Plátanos (incluso bananas) frescos
1.4
Coque y semicoque de carbón, de lignito o de turba
0.8
Fuente: Elaboración propia con datos disponibles en CEPAL. Perfil Nacional Económico: Colombia.
cepalstat/Perfil_nacional_economico.asp?Pais=COL&idioma=e
52
176
Así, queda de manifiesto que las exportaciones de petróleo y productos
derivados de este alcanzan un 51,9% del total y si se incluye al carbón, la
cifra alcanza al 64%. En este sentido, Colombia es otro ejemplo de un país
sudamericano que depende en forma importante de uno o dos recursos
naturales.
En cuanto a la distribución del petróleo en el territorio, es posible
señalar que más del 40% de la producción proviene del departamento del
Meta, mientras poco más del 15% lo hace del departamento de Casanare53.
Asimismo, la importancia de estos recursos también se refleja en la producción
de energía primaria, donde el petróleo es la segunda fuente en importancia
con un 37,3 %, siguiendo al carbón con un 45% y al gas natural con un 9,3%54.
2.2.6. Ecuador
Ecuador es el tercer país con mayores reservas de petróleo en Sudamérica,
luego de Venezuela y Brasil, mientras que en relación al gas natural posee
una de las reservas más pequeñas de la región ocupando el octavo lugar
y en carbón mineral, el séptimo. Asimismo, también posee un nivel menor
de reservas de agua dulce superando solo a Paraguay, Guyana, Uruguay y
Surinam, encontrándose cerca del 80% de estas en la cuenca del Amazonas,
precisamente una de las regiones menos pobladas del país.
En cuanto a las exportaciones, el principal destino de estas es EE.UU.
con un 44,6%, seguido de Chile (9,9%), Perú (7,5%), Colombia (3,7%) y Rusia
(3,3%)55. Por otro lado, los principales productos exportados por Ecuador son
los siguientes:
53
DINERO.COM: Los diez departamentos más productores de petróleo en Colombia. 04 de
febrero de 2012 [Fecha de Consulta: 25 de julio de 2014]. Disponible en http://www.dinero.com/
pais/articulo/los-diez-departamentos-mas-productores-petroleo-colombia/147927
54
CEPAL: Perfil Nacional Ambiental: Colombia. [Fecha de Consulta: 25 de julio de 2014].
asp?Pais=CHL&idioma=e
55
SelProductCountry_TS.aspx.
177
TABLA 8:
Productos
Porcentaje
Petróleos crudos
53.3
Plátanos (incluso bananas) frescos
8.7
Crustáceos y moluscos, frescos, refrigerados, congelados, salados o
desecados
5.4
Preparados y conservas de pescado (incluso caviar y sus sustitutivos)
4.7
3.6
Flores y capullos cortados para adornos
3.2
en polvo
1.6
Cacao en grano, crudo o tostado
1.5
Pescado fresco, refrigerado o congelado
1.4
Aceite de palma
1.3
Fuente: Elaboración propia con datos disponibles en CEPAL: Perfil Nacional Económico: Ecuador.
cepalstat/Perfil_nacional_economico.asp?Pais=ECU&idioma=e
La relevancia del petróleo es evidente al significar el 53,3% de las
exportaciones ecuatorianas, siguiendo el patrón regional de dependencia de
unos pocos recursos naturales; de hecho. con el aumento de los impuestos a
su extracción a partir de la llegada de Rafael Correa al poder, los ingresos de
este recurso han sido vitales para el proyecto político del actual mandatario.
En términos de su distribución en el territorio, los mayores yacimientos en
la actualidad se encuentran el sector noreste en la llamada cuenca oriente,
mientras el petróleo es también la mayor fuente de energía primaria del país
con un 89,9%, seguido lejanamente por el gas natural con un 4,3%56.
56
178
CEPAL. Perfil Nacional Ambiental: Ecuador [Fecha de Consulta: 25 de julio de 2014].
asp?Pais=ECU&idioma=e
Ante tal grado de dependencia, el gobierno ecuatoriano ha impulsado el
desarrollo de la hidroenergía, a partir de los recursos localizados en la provincia
de Azuay, estableciendo un plan para construir seis nuevas hidroeléctricas en
la próxima década con financiamiento chino.
2.2.7. Guyana
Los datos disponibles en relación a la situación de los recursos naturales
estratégicos en Guyana son escasos, pero es posible señalar que no poseería
reservas probadas ni de petróleo ni de gas natural, mientras que en el caso
del carbón mineral no existirían datos relevantes. Por otro lado, existen datos
acerca de sus reservas de agua dulce, situándolas en 241 kilómetros cúbicos
renovables al año, ocupando el décimo lugar en Sudamérica.
En relación a sus exportaciones, la CEPAL no presenta datos específicos
acerca de qué productos las componen. Sin embargo, de acuerdo al
International Trade Center, la economía del país es altamente dependiente
de la producción de azúcar, oro, bauxita, camarones, madera y arroz; mientras
que sus principales destinos de exportación son EE.UU. (30,9%), Venezuela
(13%) y el Reino Unido (11,9%)57.
La importancia de la producción de azúcar iría de la mano con la relevancia
que tienen los productos de caña como el principal generador de energía
primaria en el país, donde alcanzan el 82,6%, seguido a distancia por la leña
con un 17,2%58.
2.2.8. Paraguay
En relación a las reservas paraguayas de recursos naturales estratégicos
de alcance global, Paraguay no posee depósitos comprobados de petróleo
por el momento, aunque en los últimos años el gobierno ha impulsado la
prospección en el territorio en búsqueda de yacimientos rentables, situación
similar a la que sucede en cuanto al gas natural.
57
58
CEPAL. Perfil Nacional Ambiental: Guyana [Fecha de Consulta: 25 de julio de 2014].
asp?Pais=GUY&idioma=e
179
Por otro lado, Paraguay ocupa el noveno lugar en reservas de agua dulce en
Sudamérica las que son utilizadas mayormente en la ganadería y agricultura,
siendo los principales recursos superficiales los ríos Paraguay, Paraná y
Pilcomayo, que además poseen la característica de ser ríos internacionales.
Las exportaciones paraguayas tienen como principal destino a Brasil con
un 30%, seguido de la Federación Rusa con un 10%, Argentina con un 7,6%
y Chile con 5,6%59. Por otro lado, en cuanto a sus principales productos de
exportación, Paraguay presenta la particularidad de que es la electricidad su
principal bien de intercambio comercial, alcanzando un 30%, seguido de la
soja y la carne de vacuno, como se expresa en el siguiente cuadro:
TABLA 9:
Productos
Porcentaje
Electricidad
30.7%
21.7%
10.4%
Maíz sin moler
7.5%
4.9%
vegetal
2.7%
Aceite de soya
1.9%
Cueros de otros bovinos y pieles de equinos, curtidos
1.5%
Azúcar de remolacha y de caña, sin refinar (excepto los jarabes)
1.1%
Arroz abrillantado o pulido, pero sin otra elaboración (incluso arroz
quebrado)
1.1%
Fuente: Elaboración propia con datos disponibles en CEPAL: Perfil Nacional Económico: Paraguay.
cepalstat/Perfil_nacional_economico.asp?Pais=PRY&idioma=e
59
180
Al respecto, Paraguay es el cuarto exportador mundial de electricidad,
la cual proviene principalmente de centrales hidroeléctricas que utilizan el
potencial hídrico de ríos como el Paraná, donde se encuentran las centrales
Yacyretá de propiedad paraguayo-argentina e Itaipú, la central más grande
del hemisferio sur y cuya propiedad comparte con Brasil. Asimismo, sobre el
caudal de este mismo afluente se proyecta construir la central Corpus Christi
junto a Argentina.
Asimismo, la producción de hidroenergía es la principal fuente de energía
primaria con un 68% de la misma, seguida de la leña con un 19,6%60. Lo anterior
hace que el país sea altamente dependiente a las variaciones de lluvias por lo
que los periodos de sequía son particularmente graves para Paraguay.
Por otro lado, los otros productos de exportación paraguayos, a saber la
soja y el ganado vacuno utilizan extensivamente este recurso, especialmente
en la región oriental que concentra la producción de estos. En este sentido, de
acuerdo a los datos oficiales, el grueso del cultivo de soja se produce en los
departamentos de Alto Paraná, Canindeyú, Itapuá, Caaguazú y San Pedro61.
2.2.9. Perú
Perú posee la sexta mayor reserva de petróleo y de carbón mineral de
Sudamérica y la tercera de gas natural. En cuanto al agua dulce ocupa el tercer
lugar en reservas después de Brasil y Colombia, proviniendo la mayoría de su
disponibilidad superficial de tres macrocuencas; la del Pacífico, la del Atlántico
y la del lago Titicaca.
Los principales mercados de las exportaciones peruanas son EE.UU.
(17,8%), China (17,5%), Suiza (7,2%), Canadá (6,5%) y Japón (5,3%)62. Por otro
lado, sus principales productos de exportación son los siguientes:
60
CEPAL. Perfil Nacional Ambiental: Paraguay [Fecha de Consulta: 25 de julio de 2014].
asp?Pais=PRY&idioma=e
61
INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACION PARA LA AGRICULTURA: Producción
de soja [Fecha de Consulta: 25 de julio de 2014]. Disponible en http://www.iica.org.py/
observatorio/producto-paraguay-soja-produccion.htm
62
181
TABLA 10:
Principales Productos de Exportación según
participación en el total (año 2012)
Productos
Porcentaje
en polvo
21.1
Mineral y concentrados de cobre
18.3
7.2
Mineral de plomo y sus concentrados
4.3
Cobre refinado (incluido el refundido)
4.3
Harina de carne (incluso el residuo de grasas) y harina de pescado,
impropios para la alimentación humana
3.9
Gas natural
3.1
Mineral de zinc y sus concentrados
2.3
2.2
tostadas)
1.9
Fuente: Elaboración propia con datos disponibles en CEPAL: Perfil Nacional Económico: Perú.
cepalstat/Perfil_nacional_economico.asp?Pais=PER&idioma=e
Indudablemente son los recursos minerales los que representan un mayor
porcentaje de las exportaciones peruanas, de hecho al reunir las exportaciones
de oro y cobre se alcanza un 43% del total. Al respecto, es necesario recordar
que Perú es uno de los cinco mayores productores de oro del planeta y posee
el yacimiento más grande del mundo, Yanacocha, ubicado en el departamento
de Cajamarca.
Asimismo, este país también es uno de los tres productores más
importantes de cobre y plata a nivel mundial. Con respecto al cobre, algunos
de los principales yacimientos son Antamina, ubicado en el departamento
de Ancash; Cuajone, ubicado en Moquegua; Toquepala, localizado en Tacna;
Tintaya, en Cusco y Cerro Verde en Arequipa.
Por otro lado, en los próximos años deberían empezar a operar otros
yacimientos que afianzarán el lugar peruano en la producción minera; entre
182
estos se cuentan: Toromocho, mineral de cobre ubicado en la provincia de
Yauri y Las Bambas, también de cobre ubicado en Apurimac63.
Por otro lado, la producción de energía primaria en el país proviene
principalmente del uso del gas natural, que ocupa el 69,1% del total, seguida
por el petróleo con 12,1%, mientras el uso de hidroenergía solo llega al 8,2%64.
2.2.10. Surinam
Surinam se ubica en el octavo lugar de reservas petroleras en la región,
mientras que no poseería grandes depósitos de gas natural o carbón mineral.
Además, también es el país sudamericano con menos reservas de agua dulce.
En cuanto a sus exportaciones, los principales mercados receptores son:
Emiratos Árabes Unidos (26,6%), Canadá (18,6%), EE.UU. (11,2%), Bélgica
(10,2%) y Suiza (9,4%)65. Por otro lado, no existen datos disponibles en CEPAL
sobre las principales exportaciones, pero gran parte de la economía del país
está dominada por la industria minera y las exportaciones de aluminio, oro y
petróleo.
Así, uno de los principales yacimientos de aluminio es Paranam, ubicado
cerca de la ribera del río Surinam, donde también está emplazada una de las
hidroeléctricas más importantes del país, la central Afobaka, aun cuando es
el petróleo el principal productor de energía primaria del país, con un 83,2%,
mientras la hidroenergía solo equivale al 11,6%66.
2.2.11. Uruguay
En cuanto a los recursos naturales estratégicos de tipo global, Uruguay no
posee reservas probadas de petróleo, gas natural ni carbón mineral, mientras
63
EL COMERCIO: Conozca los proyectos mineros que operarán en el Perú a partir del 2014. 16
septiembre 2013. [Fecha de Consulta: 25 de julio de 2014]. Disponible en http://elcomercio.pe/
politica/gobierno/conozca-proyectos-mineros-que-operaran-peru-partir-2014-noticia-1632057
64
CEPAL. Perfil Nacional Ambiental: Perú [Fecha de Consulta: 25 de julio de 2014]. Disponible en http://
interwp.cepal.org/cepalstat/WEB_cepalstat/Perfil_nacional_ambiental.asp?Pais=PER&idioma=e
65
66
CEPAL. Perfil Nacional Ambiental: Surinam [Fecha de Consulta: 25 de julio de 2014].
asp?Pais=SUR&idioma=e
183
que en términos de agua dulce es una de las naciones con menos reservas,
superando solo a Surinam.
Al respecto, el recurso hídrico se encuentra distribuido en cuatro cuencas
importantes: alto río Uruguay, río Negro, laguna Merín, río Santa Lucía y el río
de La Plata, siendo todas de carácter transnacional.
En relación a los productos de exportación, Uruguay posee una canasta
más diversificada de productos, al no basarse en la explotación de un mineral
o hidrocarburo; de hecho, la carne vacuna y la soja comparten el primer lugar
en las exportaciones con un 16%. Por otro lado, los principales receptores de
las exportaciones uruguayas son Brasil (18,9%), China (14,2%), Argentina (5,4%)
y Venezuela (4,9%)67.
TABLA 11:
Productos
Porcentaje
16.1
16
Arroz abrillantado o pulido, pero sin otra elaboración (incluso arroz
quebrado)
5.2
4.5
Leche y crema (incluso sueros de mantequilla, leche descremada y
crema agria), desecadas (en forma sólida, como pastillas o polvo)
3.8
Troncos para aserrar y hacer chapas en bruto-no coníferas
3.1
Queso y cuajada
3
Cueros de otros bovinos y pieles de equinos, curtidos
2.7
Artículos de materias plásticas artificiales, n.e.p.
2.4
Malta (incluso la harina de malta)
2.3
Fuente: Elaboración propia con datos disponibles en CEPAL: Perfil Nacional Económico: Uruguay.
cepalstat/Perfil_nacional_economico.asp?Pais=URY&idioma=e
67
184
En cuanto a la generación de energía primaria, Uruguay es un caso
especial, ya que no existe un recurso que sea utilizado en forma mayoritaria,
toda vez que la leña con un 27,2% y la hidroenergía con un 29,05% son los
bienes más utilizados68. En este sentido, es posible señalar que en cuanto a
la energía hídrica, el país se encuentra utilizando la totalidad de su potencia,
especialmente usando los caudales de los ríos Negro y Uruguay69.
2.2.12. Venezuela
Venezuela es sin lugar a dudas el país con mayores reservas de petróleo
y gas natural de la región y la importancia de estos recursos, tanto en sus
exportaciones como en la generación de energía, ha hecho que sea uno
de los casos más estudiados a la hora de hablar de la “maldición de los
recursos”, especialmente en el marco de la crisis que vive el régimen de
Nicolás Maduro.
Por otro lado, en relación al agua dulce, el país se sitúa en el cuarto lugar
de reservas luego de Brasil, Colombia y Perú, concentrándose la mayoría
de estos depósitos en la zona sur, siendo el río Orinoco la principal fuente
superficial, conteniendo cerca del 80% de las reservas superficiales de este
recurso.
Los principales socios comerciales de Venezuela son: EE.UU. (26,4%),
China (11,9%), Colombia (11,2%), Países Bajos (9,1%) y Brasil (8,3%)70.
Asimismo, los productos de exportación venezolanos más importantes son
los siguientes:
68
CEPAL. Perfil Nacional Ambiental: Uruguay [Fecha de Consulta: 25 de julio de 2014].
asp?Pais=URY&idioma=e
69
WORLD ENERGY COUNCIL. Op.cit. 2007.
70
185
TABLA 12:
Productos
Porcentaje
Petróleos crudos
79.2
14.4
Aceites y demás productos de la destilación de los alquitranes de
hulla
3.3
Gas natural
1
tostadas)
0.6
Barcos para misiones especiales (barcos-faros, dragas, etc.)
0.2
Esponja de hierro o de acero
0.1
Barcos y botes (excepto los barcos de guerra)
0.1
Aluminio y sus aleaciones, sin forjar
0.1
Otros hidrocarburos
0.1
Fuente: Elaboración propia con datos disponibles en CEPAL: Perfil Nacional Económico: Venezuela.
cepalstat/Perfil_nacional_economico.asp?Pais=VEN&idioma=e
El petróleo y sus derivados conforman el 93% de las exportaciones
venezolanas, configurando el caso de mayor dependencia a un recurso
natural en la región, especialmente considerando que este porcentaje ha ido
aumentando en las últimas décadas desde un 76%, a fines de los noventa
hasta el monto actual71.
En este sentido, es evidente que los altos precios de este recurso
configuraron en los últimos años una verdadera diplomacia del petróleo
durante el régimen de Hugo Chávez, ya que estos ingresos le permitieron
llevar adelante una activa agenda regional y una serie de programas sociales
que alcanzaron a amplios segmentos de la población venezolana.
71
186
KIRKPATRICK, A. Op. cit. 2006
Previsiblemente, el petróleo también es la principal fuente de energía
primaria del país con un 79,3%, seguida a mucha distancia por el gas natural,
que alcanza un 15,1%72. Respecto a esto, un dato curioso se desprende del uso
del gas natural, ya que aun cuando posee las mayores reservas de Sudamérica,
no exporta este recurso, el cual se consume íntegramente en las faenas de
explotación petrolera y en el consumo interno73.
Ante esta situación, el gobierno por años ha intentado incrementar el
uso del potencial hídrico, que en la actualidad se basa principalmente en
la utilización del caudal del rio Caroni, afluente del Orinoco y en el que se
encuentran, entre otras, la central Simón Bolívar, la segunda más grande de
Sudamérica.
CONCLUSIÓN
La regularidad con que la idea de los recursos naturales estratégicos
aparece en discursos y declaraciones en los últimos años, especialmente en el
sector Defensa, podría dar a entender que se trata de un concepto abordado
exhaustivamente o en el que al menos existe un consenso en cuanto a sus
características.
Sin embargo, el concepto esconde una gran heterogeneidad de casos
al ser aplicado a todos los países de la región, situación que parecería ir en
contra de aquellas ideas que defienden la existencia de recursos que pueden
recibir la protección de una coalición regional.
Al respecto, parece que la discusión acerca de la existencia de recursos
estratégicos a nivel regional es producto de visiones que asocian estos
bienes principalmente a los hidrocarburos y su posible escasez futura. En este
sentido, es posible señalar que la actual discusión está directamente asociada
a posturas pesimistas acerca de la disponibilidad de estos recursos, las cuales
no están completamente probadas.
Del mismo modo, estas discusiones parecen estar vinculadas a los
cuestionamientos acerca del rol de las FF.AA. y sus misiones tradicionales. Al
72
CEPAL. Perfil Nacional Ambiental: Venezuela [Fecha de Consulta: 25 de julio de 2014].
asp?Pais=VEN&idioma=e
73
ISBELL, P y STEINBERG, F. Op. cit. 2008.
187
respecto, ante la escasa probabilidad de conflictos armados entre los países de
la región, ejemplificada por el hecho de que la mayoría de los diferendos que
aún se mantienen han sido resueltos por medios pacíficos, algunos sectores
han cuestionado el gasto en el área de Defensa.
Lo anterior, ha hecho que desde distintos sectores políticos se promueva
la utilización de las FF.AA. en otro tipo de tareas como las Operaciones de
Paz, que ya forman parte de sus misiones o la lucha contra flagelos como
el narcotráfico, asumiendo tareas de seguridad interna. Asimismo, dentro de
estas posibilidades ha surgido la noción de la defensa de los recursos naturales
estratégicos, otorgándole incluso un alcance regional.
En este sentido, ante la pregunta acerca de sí es posible definir recursos
naturales estratégicos comunes, es viable responder que si bien todos los
países necesitan petróleo en la actualidad para sostener su desarrollo, lo
cierto es que existen naciones que no poseen reservas de estos recursos y,
por ende, no pueden ser defendidos dentro de sus fronteras.
De esta manera, la primera gran conclusión de este artículo es que si bien
se pueden identificar recursos estratégicos, estos son específicos de cada
país y su determinación no debe estar guiada por predicciones apocalípticas
acerca del futuro de la humanidad, sino de un estudio acabado acerca de los
bienes naturales que cada país posee y el impacto de éstos en el crecimiento
nacional.
Así, las discusiones acerca de los recursos naturales estratégicos
generalmente se hacen pensando en las reservas de hidrocarburos que no
todos los países de la región poseen y no tienen en mente recursos como el
cobre chileno, la soja argentina o el ganado vacuno paraguayo.
Por otro lado, de lo expresado en estas páginas es posible señalar que
efectivamente los países sudamericanos dependen de una u otra forma de la
explotación de distintos recursos naturales y aun cuando, no es el objetivo de
estas páginas vincular esta situación a potenciales impactos en el crecimiento
económico, lo cierto es que sitúa a estas naciones en una posición vulnerable.
De esta manera, es posible encontrar que los países orientados a la
explotación de minerales o hidrocarburos son los que manifiestan un mayor
grado de dependencia a un recurso específico; así el caso venezolano es el
más extremo donde el petróleo y sus derivados representan más del 90% de
sus exportaciones.
188
La situación de Venezuela eclipsa la realidad de países como Colombia que
entre el petróleo y sus derivados alcanza el 56%; Bolivia, donde el 51% de sus
exportaciones son de gas natural; Chile, donde el cobre en distintas formas
representa el 53% de los productos que vende hacia el exterior y Ecuador,
donde el petróleo y derivados alcanzan casi el 57%.
En este contexto, Perú representa un caso especial ya que si bien es un país
orientado a la minería, sus exportaciones no se concentran en un solo recurso
sino en tres; oro, cobre y petróleo: en forma similar, pero a mayor escala Brasil
tiene como principales elementos de su canasta de exportaciones al hierro, el
petróleo y la soja.
Un segundo grupo de países conformado por Argentina, Paraguay y
Uruguay no depende de un mineral o hidrocarburo sino de la producción de
distintos bienes agrícolas y ganaderos, siendo la soja uno de los principales
productos en los tres casos.
En cuanto a los recursos que producen la energía primaria, es evidente que
aquellos países orientados al comercio de petróleo o gas natural utilizan estos
recursos como principales generadores de energía. Sin embargo, en todos los
casos, excepto en Uruguay existen intenciones de aumentar la importancia de
la hidroenergía, por lo que este recurso debería aumentar en importancia en
el futuro.
Esta situación apunta a la segunda conclusión de este articulo que es el
hecho de que los recursos naturales estratégicos no poseen esta característica
en forma permanente sino que son estratégicos en ciertas circunstancias
históricas y económicas, como señala Veronica Davidov:”a natural resource”
is not, after all, a natural category. It is a fluid and temporary state that is
contingent on symbolic and political economies that define “value””74.
Ejemplos de lo anterior son evidentes, en Colombia hasta mediados del
siglo pasado era el café el principal producto de exportación y en la actualidad
ocupa el cuarto lugar con un 3,2%, algo similar a lo que sucedió con el caso
del salitre en Chile. De esta forma, es esperable que algunos recursos pierdan
importancia y otros la ganen cambiando su carácter de “estratégico”. Así,
probablemente el único recurso natural estratégico por naturaleza sea el agua
dulce, por su importancia para la vida humana.
74
DAVIDOV, V: Land, Copper and Flora: Dominant Materialities and the Making of Ecuadorian
Resource Environments. Anthopologial Quaterly. Washington (87) 1. 2014, p. 39
189
De esta forma, se podría llegar a una conclusión algo desconcertante para
la discusión actual, en el sentido de que si no es posible tener una visión
cierta de que recursos serán estratégicos en el futuro, podría concluirse que el
recurso estratégico por definición es el “suelo” en el que se presentan todos
los bienes estratégicos pasados y futuros.
Desde este punto de vista, la defensa de los recursos naturales estratégicos
no sería otra cosa que la tradicional defensa del territorio y sus riquezas
naturales, por lo tanto solo se trataría de una nueva forma de caracterizar algo
que en esencia es tarea de las FF.AA.
En definitiva, para cada Estado que se encuentra en la actualidad como parte
de esta discusión se debe remarcar la necesidad de establecer qué recursos
naturales son estratégicos con respecto a su propia realidad y teniendo en
consideración una mirada que vaya más allá de la contingencia actual.
Por otro lado, es necesario tener en cuenta que muchas veces las discusiones
sobre escasez y el propio ensalzamiento de algunos recursos por sobre
otros responden a intereses políticos, sociales y económicos de otros países
que buscan hacer que sus intereses nacionales sean compartidos por otros
estados, como señala Christopher Timura:”natural resources and perceptions
of resource scarcity are inextricably entwined within social, political, and
economic structures as well as socialized understandings of the world”75.
75
190
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Andrés de Castro García***
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Tras la creación de la Comunidad Europea
del Carbón y del Acero (CECA) en 1950 y la
adhesión en 1986 de España a la Comunidad Económica Europea (CEE) se puso en
marcha un espacio común de fronteras, el
Espacio Schengen, resultado del Tratado
de Maastricht, el cual genera complejidades jurídicas y políticas en la interacción
institucional y cuyo análisis resulta clave
para aproximarse a su compleja realidad.
Además, fruto de la reciente modificación
de la Ley Orgánica del Poder Judicial
(LOPJ) en el ámbito del Reino de España
se pone en peligro la eficacia demostrada por España en los últimos lustros con
el correspondiente debilitamiento de la
seguridad de la Unión.
*
**
***
ABSTRACT:
Since the European Coal and Steel
Community (ECSC) was formed in 1950
and after 1986 when Spain joined the
European Economic Community (EEC) a
common border system was stablished
under the Schengen area as a result of the
Maastricht Treaty that has a high juridical
and political complexity among the
institutional interaction and its analysis
remains basic for the understanding of
the structure. The recent modification
of the Spanish law that regulates their
jurisdiction can damage the efficacy that
the Kingdom of Spain has demonstrated
in the last years which can damage
security in the European Union and the
Schengen area.
Recibido: junio 2014; aceptado: septiembre 2014
Este artículo es resultado del proyecto de investigación “Gestión fronteriza de la Unión Europea
contra el narcotráfico en el Estrecho de Gibraltar” Proyecto Nº 201405.
Dr. Universidad de Salamanca y M. Sc. in Applied Economics and Data Analysis. University of
Essex. Reino Unido. Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Salamanca (España);
janton@usal.es
Investigador Asociado ANEPE, Dr.© en Seguridad Internacional del IUGM-UNED; adecastro@
anepe.cl
195
José Antón Pérez, Andrés de Castro García
Palabras clave: Gestión fronteriza, España, Unión Europea, Espacio de Libertad,
Seguridad y Justicia, Principio de Justicia
Universal
Key words: Border Management (BM),
Spain, European Union, Area of Freedom,
Security and Justice, Principle of Universal
Jurisdiction.
INTRODUCCIÓN
Con el objetivo de comprender los mecanismos jurídicos y políticos que
definen la gestión fronteriza en el Reino de España es necesario aproximarse
a la estructura de la Unión Europea, su evolución y, específicamente, el diseño
e implementación del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, mecanismo
mediante el cual la Unión reduce notablemente los controles de sus fronteras
interiores con el objetivo de fortalecer las exteriores y así luchar de manera
conjunta contra las amenazas comunes.
Precisamente, la clave del éxito en la gestión fronteriza española se
encontraría en su pertenencia a una Organización Internacional de carácter
singular, la Unión Europea, de la cual recibe los instrumentos jurídicos,
políticos y económicos que permiten y avalan la continuidad exitosa de su
desempeño1.
Sin embargo, la reciente modificación legislativa del principio de Justicia
Universal puede poner en peligro tanto la eficacia de los mecanismos como
el liderazgo en la protección de los Derechos Humanos y la permanente
búsqueda de la Justicia como excepción al principio de territorialidad del
Derecho Penal.
Los primeros pasos tendientes a conseguir cierto nivel de integración
con el objetivo de lograr un mayor entendimiento y dificultar la llegada de
una guerra más, surgieron en el viejo continente tras el final de la 2ª Guerra
Mundial.
El citado proceso se inició el 9 de mayo de 1950 con la Declaración
Schuman2, como se conoce al discurso dado por el otrora Ministro de Asuntos
196
1
DE CASTRO García, Andrés. El modelo español de gestión fronteriza en el contexto de la Unión
Europea: Éxitos e interrogantes. 2014. (En prensa).
2
SCHREIBER, Thomas. Robert Schuman. De la déclaration Schuman à pour l´Europe. Lignes de
repères. Paris. 2013. 32 pp.
LA GESTIÓN FRONTERIZA DE ESPAÑA EN EL ESPACIO EUROPEO DE LIBERTAD...
Exteriores francés, Robert Schuman y por el que se crea la Comunidad Europea
del Carbón y del Acero (CECA), germen de la Unión Europea actual.
Posteriormente, el 25 de marzo de 1957 se firmó el Tratado de Roma que
creaba la Comunidad Económica Europea (CEE) enfocado hacia la creación de
un mercado interior y que entró en vigor el día 1 de enero de 1958.
En su articulado, en concreto el artículo 3 c) se dispuso “la supresión, entre
los estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de personas,
servicios y capitales”3.
Con esa manifestación, se da comienzo al proceso que convertiría a la
Comunidad en un espacio sin fronteras interiores dentro de las que existe libre
circulación de mercancías, personas, servicios y capitales, lo cual se materializa
con la entrada en vigor del Acta Única Europea4.
Años más tarde, con la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea5,
Tratado de Maastrich, el 1 de noviembre de 1993 en el contexto postcaída
del Muro de Berlín, se crea la Unión Europea con el objetivo puesto en la
integración política, segundo paso programado tras la ya conseguida
integración económica ahondando en lo conseguido en el Acta Única Europea.
I. De Maastricht al Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y
Justicia
El Tratado de Maastricht de 1992 supuso un punto de inflexión en
la construcción de la Unión basado en el rechazo de la reglamentación
estrictamente intergubernamental y que generaba deficiencias estructurales
de legitimidad y eficiencia y se tendió a un modelo que simplificara los
instrumentos jurídicos de la Unión6.
3
TRATADO DE ROMA. Creación de la Comunidad Económica Europea (CEE). Roma 25 de marzo
de 1957.
4
BOIXAREU, Á. Fronteras exteriores de la Unión Europea y la cuestión de Gibraltar. Política
Exterior. 1996, pp. 134-138, 141-146.
5
TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA.
6
FERNÁNDEZ Rozas, José Carlos. El Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia consolidado por la
Constitución Europea. Revista Jurídica Española La Ley. Madrid 2004, pp. 1867-1881.
197
Así, se crearon tres pilares, correspondientes a: la Comunidad Europea
(Primer Pilar), la Política Exterior y de Seguridad Común –PESC– (Segundo
Pilar) y Cooperación en los ámbitos de la Justicia y los Asuntos de Interior
(Tercer Pilar), el cual abarca los siguientes ámbitos7:
1. Normas para el cruce de fronteras exteriores de la Comunidad y refuerzo
de los controles.
2. Lucha contra el terrorismo, la delincuencia, el tráfico de drogas y el fraude
internacional.
3. Cooperación judicial en materia civil y penal.
4. Creación de EUROPOL dotada de un sistema de intercambio entre las
policías nacionales.
5. Lucha contra la inmigración irregular.
6. Política común de asilo.
Los seis elementos resultaron clave en gestión fronteriza y su relación
puede categorizarse en tres grupos, en primer lugar los que hacen referencia
directa a la gestión fronteriza, en segundo los que definen los fenómenos que
se ven relacionados con la misma (2,5) y en tercer lugar los mecanismos con
los que cuenta la Unión para hacerles frente (3,4,6).
Por tanto, en el Tercer Pilar se pusieron las bases para la creación de un
sistema basado en las tres categorías antes mencionadas y que conectaron
directamente los ámbitos de Justicia y Asuntos de Interior (JAI) con gestión
fronteriza.
Posteriormente, el Tratado de Amsterdam, firmado en octubre de 1997 y
con entrada en vigor en 1999, tuvo como finalidad la creación del Espacio
Europeo de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ)8 a la vez que la integración
con el Espacio Schengen en el Título IV del Tratado de la Comunidad Europea
(TCE) como el Título VI del Tratado de la Unión Europea (TUE) que permitió
jurídicamente niveles distintos de avance en cuanto a la construcción de la
Unión para que, aquellos Estados Miembros que desearan mayores niveles
de compromiso pudieran tenerlos sin perjuicio de aquellos que deseaban
mantenerse en un nivel menor de integración.
198
7
PARLAMENTO EUROPEO. Los Tratados de Maastricht y Amsterdam. Bruselas 2014. Disponible
en: http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/es/FTU_1.1.3.pdf
8
PARLAMENTO EUROPEO. Los Tratados de Maastricht y Amsterdam. Bruselas 2014. Disponible
en: http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/es/FTU_1.1.3.pdf
Todo ello teniendo en cuenta que el Tratado de Amsterdam trataba de buscar
mecanismos que obedecieran a principios más elevados que la sola integración
económica a través del Espacio que David Solís calificó de Espacio Judicial de
Libertad, Seguridad y Justicia y que para él queda resumido en tres elementos9:
•
•
•
La comunitarización del Tercer Pilar (JAI) a través del Capítulo dedicado a los
visados, el asilo, la inmigración y las políticas de libre circulación de personas.
Limitación del Tercer Pilar (JAI) a la cooperación policial y judicial en materia penal.
Inclusión en la Unión Europea del “acervo Shengen”.
Sobre el acervo Shengen, el Dr. Ordóñez manifiesta que se basa en una
cooperación reforzada, consagrada, que plantea dos problemas: primero
determinar los efectos de las excepciones de aplicación de los países que no
participarán de manera plena, como es el caso de Reino Unido, Dinamarca e
Irlanda que, si bien son miembros de pleno derecho de la Unión, tomaron la
decisión de no participar del Espacio Schengen y continuar monitoreando sus
fronteras con otros países miembros. A 2014, solamente Reino Unido e Irlanda
no participan del acervo Schengen habiendo decidido Dinamarca integrarse
en virtud de la revisión de su participación. En segundo lugar, conocer qué
ámbitos corresponden al pilar comunitario y cuáles al intergubernamental, lo
que es definido en el Tratado de Lisboa, como se expone a continuación.
II. Niveles de relación jurídico-política entre España y la Unión
Europea en el EELSJ bajo el Tratado de la Unión Europea (TUE) y
el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)
Tras el rechazo de Francia y Países Bajos al proyecto de una Constitución
para Europa, diversas instituciones de la Unión comenzaron a trabajar en un
proyecto que permitiera mayores niveles de integración consecuencia del
fracaso del proyecto inicial.
Este proceso culminó con la ratificación Tratado de Lisboa, integrado por
el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y el Tratado de la
Unión Europea (TUE) y su posterior entrada en vigor el 1 de diciembre de 2009.
9
ORDÓÑEZ Solís, David. El Espacio Judicial de Libertad, Seguridad y Justicia en la Unión Europea.
Revista de Estudios Políticos. N°119, Madrid. 2003, pp. 447-484.
199
El mecanismo jurídico por el que se conectan ambos tratados tiene su
base en el artículo 1 del TUE por el que “…La Unión se fundamenta en el
presente Tratado y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en
lo sucesivo denominados “los Tratados”). Ambos Tratados tienen el mismo
valor jurídico…”
El último punto establece que no existe una jerarquía entre ambos lo cual
tiene relevancia en cuanto al orden de prelación de ambos Tratados como
exponen Martín y Pérez de Nanclares y Urrea Corres10.
Así, el Título V del TFUE se dedica exclusivamente al Espacio Europeo de
Libertad, Seguridad y Justicia en los artículos comprendidos entre el 67 y el 89
tal y como aparece en el siguiente cuadro:
TABLA 1
Estructura de los artículos del Título V del TRUE
Materia
Articulado
Capítulo I
Disposiciones Grales.
67-76
Capítulo II
Políticas sobre controles de fronteras, asilo e inmigración
77-80
Capítulo III
Cooperación en materia civil
Capítulo IV
Cooperación judicial en materia penal
82-86
Capítulo V
Cooperación policial
87-89
81
Elaboración propia. Fuente: Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE)11
En el Capítulo I se fundamenta la decisión de que sea la Unión la que
constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia a la vez que se hace
mención al respeto a los derechos fundamentales y a los distintos sistemas
jurídicos de los Estados miembros a la vez que garantiza la ausencia de control
en las fronteras interiores de la Unión para asegurar el libre movimiento de
personas a la vez que desarrollará una política común de asilo, inmigración
200
10
MARTÍN Pérez de Nanclares, José y URREA Corres, Mariola; Tratado de Lisboa: Textos
consolidados del Tratado de la Unión Europea (TUE) y del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea (TFUE) Madrid. 2008.
11
UNIÓN EUROPEA. Tratado de Lisboa. Disponible en: http://europa.eu/legislation_summaries/
institutional_affairs/treaties/lisbon_treaty/ai0017_es.htm
y control de fronteras exteriores. Todo ello bajo el principio de que para
conseguir la finalidad de la Unión se precisa de ambos factores, de una
verdadera homogeneidad de la gestión de las fronteras y de la garantía de los
derechos y la libertad de movimiento en las fronteras interiores.
Asimismo, se le atribuye al Consejo Europeo la definición de estrategias
tanto legislativas como operativas en el EELSJ aunque son los Parlamentos
nacionales (de los Estados miembros) los que velarán porque se respete el
principio de subsidiariedad. Este es el mecanismo que permite determinar en
qué condiciones es la UE la encargada de legislar y se desprende del artículo
5 del Tratado de la Unión Europea que hace que este principio, junto con
el de atribución y proporcionalidad permitan la toma de decisiones, en el
sentido del Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad
y proporcionalidad12, publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea 16 de
diciembre de 2004 y bajo la definición de subsidiariedad como: “El principio
de subsidiariedad pretende determinar el nivel de intervención más pertinente
en los ámbitos de las competencias compartidas entre la UE y los Estados
miembros. Se puede tratar de una acción a escala europea, nacional o local.
En cualquier caso, la UE solo puede intervenir cuando su actuación sea más
eficaz que la de los Estados miembros”13.
El establecimiento del principio de subsidiariedad resulta básico para que
no se produzcan los conflictos tanto activos como pasivos de las competencias,
haciendo este precepto posible que las decisiones que afecten por completo
a la Unión reciban la intervención de la UE siendo las de los Estados las que
reciban la aportación individual de los Estados.
También, el citado Protocolo menciona tres criterios cuyo objetivo es
confirmar o no la posibilidad de una intervención a nivel europeo:
-
La existencias de aspectos transnacionales impidan ser regulados por los
Estados miembros
Las acciones u omisiones nacionales contradicen los requisitos del tratado
Su desarrollo a nivel europeo presenta ventajas evidenciables
12
UNIÓN EUROPEA. Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad. Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:
C:20 :C:2004:310:0207:0209:ES:PDF
13
UNIÓN EUROPEA. Tratado de Lisboa. Disponible en: http://europa.eu/legislation_summaries/
institutional_affairs/treaties/lisbon_treaty/ai0017_es.htm
201
Los tres casos anteriores permitirían observar si se trata de una situación en
la que el principio de subsidiariedad podría ser, o no, aplicable.
Además, en el artículo 73 se les ofrece la posibilidad a los Estados miembros
de organizar formas de cooperación y coordinación de sus servicios de
seguridad dentro del ámbito de la Unión aunque todos los servicios tendrán
un mecanismo de cooperación administrativa bajo el Consejo Europeo lo cual
se hará a propuesta de la Comisión Europea o de iniciativa de una cuarta parte
de los Estados miembros.
En el Capítulo II, que regula las políticas sobre controles en las fronteras, asilo
e inmigración se enumeran los objetivos de la Unión, entre los que destacan la
ausencia de control de flujos de personas en las fronteras interiores, el control
eficaz en las exteriores y la instauración progresiva de un sistema integrado
de gestión de las fronteras exteriores. Este último punto, el del Integrated
Border Management (IBM) recibe, por tanto, una determinación en el Tratado
de Lisboa de manera directa por lo que su jerarquía en cuanto desarrollo es
mayor que si solamente se enunciara para su desarrollo.
Para ello, la Unión, a través del Parlamento y el Consejo Europeo, diseñarán
una política común de visados, procedimientos de control de las fronteras
exteriores y las condiciones de viaje de nacionales de Terceros Estados14.
Además, se desarrollará una política común de asilo, refugio e inmigración que
garantice la sujeción de la misma a los principios jurídicos básicos de la Unión
como la protección de los Derechos Humanos en sus distintas expresiones. Ambos
resultan básicos en tanto que la homogeneidad y homogeneización de las políticas
de visados, procedimientos de control de fronteras y políticas de asilo, refugio e
inmigración garantizan que el espacio compartido se rija por las mismas normas,
garantizando, así el principio de seguridad jurídica y el principio de legalidad.
Por otra parte, en el Capítulo III se trata la cooperación judicial en materia civil,
para todos aquellos procesos que tengan relevancia en esta área del Derecho
dentro de la cual existe reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales
y extrajudiciales, documentación de relevancia jurídica, compatibilidad de
normas jurídicas, cooperación en obtención de pruebas y eliminación de
obstáculos. Lo cual resulta necesario en tanto a que las relaciones civiles entre
personas físicas y jurídicas de los 28 países de la Unión son cada vez más
14
202
PHINNEMORE, David. The Treaty of Lisbon: Origins and Negotiation. Palgrave Studies in
European Union Politics. Londres. 2013, 328 pp.
frecuentes, y, en el momento de necesidad de acudir a los Tribunales, resulta
necesario que haya reconocimiento mutuo de la capacidad de los jueces y
Tribunales a dictar sentencias que sean cumplidas en los otros Estados.
En cuanto al Capítulo IV, este se dedica a la cooperación en materia penal
que se basará en el principio de reconocimiento mutuo de sentencias y
resoluciones judiciales con la adopción de medidas que prevengan conflictos
de jurisdicción, apoyen a los funcionarios de Justicia y faciliten la cooperación
entre autoridades judiciales. Se trata de la versión penal de lo establecido en
el Capítulo III y tiene su estrecha vinculación con la creación de un espacio
interior sin fronteras en el que es necesario que las Fuerzas de Seguridad
de los países de la Unión tengan la capacidad, jurídica y desprendida de
los Tratados que asegure que los presuntos delincuentes no se aprovechen
dolosamente de la existencia de fronteras interiores.
El Capítulo V se dedica en exclusiva a la cooperación policial en la que participan
las policías, aduanas y otros servicios que tengan como misión la prevención,
detección e investigación de infracciones penales y se le entrega al Parlamento
y al Consejo la competencia de recoger, analizar e intercambiar información
permanente así como apoyar la formación del personal policial, la cooperación
en cuanto al intercambio de equipos y de técnicas de investigación relacionadas
con delincuencia organizada. Siguiendo también lo establecido en el Capítulo
anterior, se entiende la cooperación policial entre los países de la Unión como el
recurso más eficaz a la hora de no permitir que la existencia de fronteras interiores
interrumpa el normal funcionamiento de los servicios de seguridad de la Unión.
Para contribuir a eso, el artículo 88 del TFUE regula la función de la Oficina
Europea de Policía (EUROPOL) que apoya y refuerza la actuación de las policías
y de los otros servicios de seguridad de la Unión en su colaboración para luchar
contra la delincuencia grave y el terrorismo. Es por eso que el Parlamento y
el Consejo tienen la competencia de regular mediante reglamentos, que se
regirán por el procedimiento legislativo ordinario, lo siguiente:
•
•
•
•
Estructura
Funcionamiento
Ámbito de actuación
Competencias de EUROPOL:
• Recopilación, almacenamiento, tratamiento, análisis e intercambio de
la información
• Coordinación, organización y realización de investigaciones y actividades operativas.
203
Todo lo anterior, fruto del Tratado de Lisboa, la seguridad y defensa común
adquieren un marco jurídico propio de la Unión Europea y el ELSJ se convierte
en uno de los mecanismos que desarrollan la cooperación y los esfuerzos
comunes en el ámbito de la seguridad continental, la cual adquiere una doble
dimensionalidad interna y externa por la que la acción exterior de la Unión
determina lo que ocurre al interior de las fronteras de la UE por tres motivos15:
•
•
•
Principio de in foro interno in foro externo reconocido por el Tribunal de
Justicia de la Unión Europea por el que todas las políticas comunitarias
tienen una dimensión externa.
Indisolubilidad de las dimensiones interna y externa.
Acciones concretas que son manifestación de la dimensión exterior.
En definitiva, el Tratado de Lisboa y el ELSJ refuerzan los mecanismos
jurídicos con los que cuenta la Unión para el reforzamiento de sus fronteras a
través de la Comisión a la que se le atribuye la iniciativa legislativa y el poder
de vigilancia, el Parlamento Europeo, como ente tomador de decisiones y el
Tribunal de Justicia de la Unión Europea encargado del control de la legalidad16.
Así, y en el marco jurídico antes mencionado, la Unión cuenta con mecanismos
institucionalizados por los que puede, entre otros, firmar acuerdos y convenios
internacionales e incluso ha creado la agencia FRONTEX, que ha celebrados
acuerdos internacionales con Estados y organizaciones internacionales y
cuyo cumplimiento del Principio de Legalidad ha sido puesto en duda por
algunos autores17 ya que no cumpliría con los criterios dados por la Unión para
actuar en los ámbitos en los que lo está haciendo con las previsiones jurídicas
existentes en la actualidad.
En cuanto al factor jurídico-operativo se creó y desarrolló el concepto de
gestión integrada de las fronteras (IBM), regulado en el artículo 2 d) del capítulo
II del TFUE y que tiene una versión organizativa: la armonización de normas y
políticas para asegurar la homogeneidad y otra operacional: la cooperación
en las operaciones que apoyen la gestión efectiva de los controles fronterizos,
como a través de la compartición de inteligencia, políticas comunes de asilo y
204
15
MARTÍN y Pérez de Nanclares, José; Seguridad y acción exterior de la Unión Europea: la
creciente relevancia de la dimensión exterior del espacio de libertad seguridad y justicia. Revista
del Instituto Español de Estudios Estratégicos. Madrid 2012. 133-152.
16
Ibídem
17
CARRERA, Sergio. The EU Border Management Strategy: FRONTEX and the challenges of
Irregular Immigration in the Canary Islands. CEPS Working Document. Bruselas. 2007, pp. 35.
la extracción de lecciones aprendidas tendentes hacia los cuatro objetivos en
gestión integrada de fronteras18:
•
•
•
•
Asegurar la cooperación en las fronteras.
Llevar a cabo medidas en los países de origen de amenazas.
Cooperación con actores relacionados con seguridad en otros Estados.
Cooperación con agencias de seguridad de los países miembros
En este sentido, algunos autores, como el jurista Sergio Carrera, han
criticado la relación entre gestión de fronteras y la mirada que se le otorga
a las migraciones en su conexión con el principio de territorialidad y la
securitización que resulta como consecuencia directa19.
Además, a partir de septiembre de 2014, con la elección de Jean-Claude
Juncker como Presidente de la Comisión Europea, se presentan retos en
gestión fronteriza resultantes de conocer cuáles serán las estructuras de la
Agencia Frontex Plus y qué ocurrirá con el proyecto de creación de un servicio
europeo de fronteras20.
Lo que resulta del análisis previo es que se necesitan mecanismos
homogéneos para enfrentarse a las amenazas comunes, las cuales han de ser
previamente consensuadas como tales para distinguir aquellas que constituyen
un problema de seguridad y deben ser securitizadas y por el contrario otras,
que, como la inmigración irregular, se trata de un asunto político que no puede
tratarse como amenaza a la seguridad.
III. España ante la modificación legislativa del Principio de
Jurisdicción Universal
Si bien en el Derecho Romano la jurisdicción y consiguiente aplicabilidad
de la Ley obedecía a la ciudadanía de aquel al que le fuera a ser aplicada21, en
18
MARENIN, O. Challenges for Integrated Border Management in the European Union. Geneva
Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF) n°17. Geneva. 2010, pp. 168.
19
CARRERA, Sergio. The EU Border Management Strategy: FRONTEX and the challenges of
Irregular Immigration in the Canary Islands. CEPS Working Document. Bruselas. 2007, pp. 35.
20
CARRERA, Sergio y GUILD, Elspeth. A New Start for the EU´S Area of Freedom, Security and
Justice? Setting priorities for the New European Comission. CEPS. Bruselas. 2014, 3 pp.
21
IGLESIAS SANTOS, Juan. “Derecho romano”. Barcelona: Ariel. 2004.
205
la evolución histórica del Derecho Penal cambió el criterio de determinación
de la normativa jurídica para observar el lugar en el que se comete el delito o
falta determinado, por el que la jurisdicción se determina teniendo en cuenta
el lugar de comisión y no la nacionalidad del presunto delincuente22.
Todo lo anterior con una sola excepción, que, basada en la protección de los
Derechos Humanos, entiende que han de crearse mecanismos que defiendan
la Justicia como bien superior y por sobre el Principio de Territorialidad del
Derecho en general y del Derecho Penal en particular. Es en ese caso donde
se ubica el Principio de Jurisdicción Universal que, a través de mecanismos
legislativos, ve otorgada jurisdicción en asuntos que se encuentran fuera de su
ámbito territorial cuando esos delitos fueron dirigidos contra sus nacionales o
incluso sin cumplir ese requisito.
En la legislación española, el principio creador de esa jurisdicción residió
en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ)23, la cual en
su Título Primero, De la extensión y límites de la jurisdicción, incluía el artículo
23 en el se encontraban todos los supuestos en los que jueces y tribunales
tenían jurisdicción.
En el inciso primero, se declaraba competente a la jurisdicción española
para conocer delitos y faltas cometidos en España o a bordo de buques o
aeronaves de bandera española, lo cual es el concepto mínimo de jurisdicción
que los Estados ejercen.
En el segundo, se otorgaba jurisdicción también a delitos cometidos
fuera del territorio nacional siempre que lo hayan sido por españoles o por
extranjeros que se hayan nacionalizado con posterioridad a la comisión del
hecho delictivo aunque con tres requisitos:
•
•
•
Punibilidad del hecho en el lugar de ejecución
Que exista querella, no puede darse ex oficium, ha de haber requerimiento de parte.
Bajo el principio non bis in ídem, que no haya sido absuelto, indultado o
penado en el extranjero
Además, en el inciso tercero y cuarto, se enumeran una serie de hechos, que,
cometidos tanto por ciudadanos españoles como extranjeros y tanto dentro
206
22
MUÑOZ CONDE, Francisco. “Derecho Penal parte general”. Madrid: Tirant lo Blanch. 2010.
23
CORTES GENERALES. Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ)
como fuera del territorio nacional, son susceptibles de ser competencia de
la jurisdicción española. En este sentido, en el artículo 3 aparecen los delitos
dirigidos contra España y la Corona y en el 4 los relacionados con la violación
de los Derechos Humanos y de los grandes delitos transnacionales como el
tráfico de drogas.
En virtud de la Ley Orgánica 1/2014, de 13 de marzo, de modificación de
la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, relativa a la justicia
universal se modifican los puntos 2, 4 y 5 del artículo 23 en el que se exige una
mayor vinculación con España tanto de la víctima como del que presuntamente
atenta contra los diversos bienes jurídicos protegidos en la legislación
española. Concretamente, en el artículo 23.4.i que otorga competencia en
materia de tráfico de drogas, se manifiesta lo siguiente:
i) Tráfico ilegal de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas,
siempre que:
1.o el procedimiento se dirija contra un español; o,
2.o cuando se trate de la realización de actos de ejecución de uno de estos
delitos o de constitución de un grupo u organización criminal con miras a su
comisión en territorio español.
Se exige, por tanto, que el procedimiento vaya en contra de un español o
el tráfico esté dirigido hacia el territorio nacional.
Esta previsión legislativa en forma de Ley Orgánica atenta, por tanto,
contra los intereses de España y de la Unión Europea en materia de lucha
contra el narcotráfico en un contexto de ausencia de fronteras interiores y de
fortalecimiento de las exteriores, más aún cuando España es el país miembro
que más número de incautaciones24 lleva a cabo y más cantidad de hachís y
cocaína incauta25.
La razón del cambio estuvo motivada en términos políticos y no jurídicos26 y
tuvo como base evitar que las relaciones con la República Popular China (RPC)
no se empeoraran, ya que el Juzgado Central número 2 de la Audiencia Nacional
24
UNIÓN EUROPEA. European Drug Report. Lisboa. 2014.
25
NACIONES UNIDAS. World Drug Report. Viena. 2014.
26
SORIANO Rodríguez, Mercedes. El principio de jurisdicción universal y la reforma del art. 23.4
LOPJ, ¿un paso atrás en la lucha contra la impunidad? Disponible en: http://portal.uned.es/
pls/portal/docs/PAGE/UNED_MAIN/LAUNIVERSIDAD/UBICACIONES/06/PUBLICACIONES/
REVISTA%20DIGITAL%20FACULTAD%20DE%20DERECHO/NUMEROS%20PUBLICADOS/
NUMERO%20VI/PRINCIPIODELAJURISDICCION.PDF
207
española, dirigido por el magistrado Ismael Moreno, estaba investigando el
presunto genocidio en el Tíbet en el que murieron alrededor de un millón de
personas y los ex Presidentes de la RPC, Hu Jintao y Jiang Zemin pudieron
haber sido procesados de conformidad al principio de jurisdicción universal
establecido en el artículo 23 de la LOPJ. En consecuencia, el Gobierno del
Partido Popular (PP) llevó a cabo la modificación antes expresada por miedo
a que China tomara represalias vendiendo en el mercado secundario el más
de 20% de la deuda soberana española que posee, haciendo con ello subir la
prima de riesgo27. Un viaje del Presidente Mariano Rajoy a China en septiembre
de 2014 se cerraba con las declaraciones del Presidente Xi Jinping por las que:
“A pesar de la lejanía y los distintos sistemas sociales y culturales, no existe
ningún conflicto de interés fundamental entre nosotros”28.
En el debate que se generó en torno a la modificación, unos apostaron
por priorizar la estabilidad económica de España en sus relaciones comerciales
mientras que otros lo hicieron por la protección de los Derechos Humanos,
mientras que ninguno sugirió medir el impacto que tendría para España y la
Unión Europea en cuanto a la gestión fronteriza contra el narcotráfico en base a
los casos ya existentes de presuntos narcotraficantes que han sido exculpados.
En los siete meses que han transcurrido desde que se realizara la modificación
legislativa hasta octubre de 2014, algunos magistrados de la Audiencia
Nacional se han declarado incompententes para conocer hechos acaecidos
en Alta Mar por ciudadanos sirios que portaban sustancias estupefacientes o
psicotrópicas, a lo que el Tribunal Supremo, a instancias del Ministerio Fiscal y
en una Sentencia del Tribunal Supremo (STS), en concreto la 3082/201429, falla
que sí existe jurisdicción española bajo el supuesto concreto de que España
pidió autorización al país de bandera del buque para poder abordarlo por lo
que lo considera de aplicabilidad.
En definitiva, la modificación de un marco jurídico que no se ha comprobado
que vulnere principios ni preceptos de Derecho Internacional Público (DIP) y
que además ha demostrado una gran eficacia en el tiempo en la lucha por
208
27
CONSEJO GENERAL DE LA ABOGACÍA ESPAÑOLA: Disponible en: http://www.abogacia.
es/2014/02/27/la-reforma-del-principio-de-justicia-universal/
28
DIARIO EL PAÍS. Disponible en: http://politica.elpais.com/politica/2014/09/26/actualidad/1411724
956_215728.html
29
TRIBUNAL SUPREMO. STS 3082/2014. Disponible en: http://www.poderjudicial.es/search/
doAction?action=contentpdf&databasematch=TS&reference=7135152&links=jurisdicci%F3n%2
0universal&optimize=20140728&publicinterface=true
los Derechos Humanos y la criminalidad organizada, no puede modificarse
dados los chantajes de un Gobierno extranjero, el chino, cuya sujeción a los
principios democráticos ha sido puesto en duda en innumerables ocasiones.
Además, España en el seno de la Unión Europea y del Espacio Schengen tiene
adquiridas obligaciones comunes que ha de respetar y garantizar poner toda
la diligencia necesaria en contribuir a la seguridad de la Unión, lo cual puede
haberse vulnerado en la última decisión legislativa.
CONCLUSIONES
Tras el final de la Segunda Guerra Mundial y la creación de la Comunidad
Europea del Carbón y del Acero (CECA) se fue avanzando, en la segunda mitad
del siglo XX en conseguir mayores niveles de integración económica y política,
en el marco de la gestión fronteriza, el Tratado de Maastricht y la definición del
Espacio Schengen supusieron un gran nivel de avance en cuanto a la creación
de un espacio sin fronteras interiores que viera reforzadas las exteriores y
evitara, así, las amenazas a la seguridad provenientes del exterior.
En el año 2009, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se multiplican
las posibilidades jurídicas para que la Unión vea incrementados los niveles de
acción conjunta en la lucha contra las amenazas y en el marco del Espacio
Europeo de Libertad, Seguridad y Justicia.
En su conexión con el contexto nacional, si bien la gestión fronteriza en
España ha demostrado en los últimos lustros ser muy exitosa, la reciente
modificación legislativa que el gobierno de Mariano Rajoy ha llevado a cabo
puede tener consecuencias insospechadas en cuanto a gestión fronteriza y
lucha contra el narcotráfico lo cual no va a poder ser valorable hasta dentro
de unos años a partir de los cuales va a ser posible realizar una medición
del impacto a través de una evaluación que puede tener un resultado muy
negativo.
Además, como se expone en este artículo, la pertenencia de España a
la Unión Europea y el Espacio Schengen se basa en el compromiso mutuo
en mantener altos niveles de seguridad en la frontera exterior y así poder
mantener un sistema de apertura de las fronteras interiores de la Unión
Europea. La propia posición geográfica de España, con un archipiélago en el
océano Atlántico y otro en el mar Mediterráneo, conectados ambos mares por
el estrecho de Gibraltar y en el que en ambas orillas se encuentra el territorio
nacional, la Península Ibérica y la Ciudad Autónoma de Ceuta, genera que
209
la eficacia del marco jurídico propio de España sea clave para el éxito del
planeamiento común de seguridad para la Unión siendo que el éxito de la
gestión fronteriza española se basa en su pertenencia a la UE, de la que obtiene
los mecanismos jurídicos, políticos y económicos para llevarlos a cabo.
Por tanto, es posible que una de las escasas responsabilidades individuales
en las que España contribuya, la generación de un marco de jurisdicción
adecuado vulnere ese principio aunque en el contexto de crisis económica
que tiene lugar en la Eurozona también da lugar a que existan vulneraciones
de los intereses comunes, en especial cuando las negociaciones con gobiernos
extranjeros para que adquieran deuda pública pone en peligro el interés
general y los intereses estratégicos de España. Una más eficiente y rápida
actuación del Banco Central Europeo (BCE) podría haber mitigado estos
efectos.
Con las Elecciones Generales en España a finales del año 2015 se vislumbra
una gran oportunidad para recuperar la plena aplicabilidad del principio de
jurisdicción universal y comprometerse de nuevo con la protección de los
Derechos Humanos y las manifestaciones de crimen organizado más allá
de nuestras fronteras así como tratar de limitar las injerencias de gobiernos
extranjeros en los procesos legislativos del Reino de España.
210
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212
ESD
Reseñas
PION-BERLIN, David, UGARTE, José Manuel (Comps.)
Organización de la defensa y control civil de las
Fuerzas Armadas en América Latina
Jorge Baudino Ediciones
Buenos Aires, 2013
312 páginas
¿Los países latinoamericanos han tenido éxito en su reforma de sus
organizaciones de defensa? es la interrogante que busca responder este
valioso esfuerzo (liderado por David Pion-Berlin y José Manuel Ugarte en
su rol de compiladores) por comprender las reformas al sector seguridad y
defensa llevadas a cabo en la región tras las transiciones democráticas. Para
lograr ese objetivo la obra reúne a destacados especialistas en el campo
que, en conjunto, entregan una panorámica completa sobre la problemática,
desde el Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay), pasando por la región andina
(Perú, Colombia y Venezuela) para terminar en Centroamérica (El Salvador,
Guatemala, Honduras y Nicaragua).
Antes de abordar los diferentes estudios de caso que integran esta
compilación, Pion-Berlin formula un marco teórico-conceptual que constituye
el eje principal del texto, proponiendo una tipología ideal de modelos
organizacionales de la defensa a objeto de maximizar el control civil, focalizada
en las siguientes dimensiones: 1) mayor presencia civil en instituciones del
sector defensa, 2) habilitación completa del Ministerio de Defensa (MD) en la
cadena de mando, 3) reducción de la verticalidad de la autoridad militar en
cuanto a operaciones, formación y presupuesto; y 4) división de la autoridad
militar y fortalecimiento del liderazgo civil democrático. Siguiendo al autor el
tipo de modelo organizacional “preferido” para la defensa es aquel en que
la cadena de comando se ejecuta directamente desde el Presidente al MD
para bajar hacia los tres comandantes en jefe. Por otro lado, un Consejo de
Defensa/Seguridad Nacional actúa como asesor del Presidente, mientras que
el Estado Mayor Conjunto asesora al ministro del ramo. Asimismo, propone
una “segunda mejor opción” consistente en la presencia mixta de personal
en la cadena de mando entre el MD y Estado Mayor Conjunto. Por último,
conceptualiza una estructura de “mando dual”, o sea, el MD solo se encarga
de las funciones administrativas, mientras que la cadena de mando operacional
es ejecutada directamente por el Presidente, quien dirige y controla el Estado
Mayor Conjunto. Pion-Berlin remata con el siguiente diagnostico: “la mayoría
215
Reseñas
de los países de la región no han logrado el primer modelo ideal-típico,
aunque algunos se acercan bastante” (p. 49) como es el caso de Chile, Brasil,
Uruguay y Argentina, mientras que en el extremo opuesto se encuentran
Ecuador, Venezuela, Paraguay, Bolivia y Honduras.
En el segundo capítulo introductorio, José Manuel Ugarte se focaliza en
el establecimiento del marco legal en el que operan el MD y FF.AA. a nivel
regional a través de un estudio comparado de México, Guatemala, Venezuela,
Bolivia, Brasil, Ecuador, Perú, Argentina y Chile. La principal conclusión
obtenida de este exhaustivo examen es que existen determinados modelos
de organización de la defensa que favorecen la conducción política de la
defensa y otras que la obstruyen. A juicio de Ugarte, las cuatro primeras
naciones citadas no poseen estructuras de defensa propicias para una
conducción eficaz del sector, especialmente Bolivia y Venezuela donde estas
se encuentran altamente politizadas producto de gobiernos con proyectos
nacionalistas-populistas que dependen en gran medida de la cooperación del
instrumento militar para implementar sus agendas. En tanto, el autor destaca
que los cuatros últimos países señalados han realizado reformas sustantivas en
el sector defensa conducentes a incrementar la supremacía civil.
Las secciones restantes se dedican a tratar la problemática principal
mediante estudios de caso, comenzando con Uruguay (escrito por Julián
González Guyer), en el cual se plantea que la correlación de fuerzas sociopolíticas proclives a la democracia es el pilar principal sobre el cual ha
descansado la estabilidad institucional más sólida existente en el subcontinente.
En efecto, el autor destaca la experiencia vivida en los 70 y 80 como el único
episodio autoritario ocurrido en el Uruguay contemporáneo, agregando que
fue “el blindaje democrático que representa el clima de época internacional
y regional constituido a partir del fin de la Guerra Fría” (p.141) resultó ser
decisivo para disuadir cualquier intento de instaurar un régimen militar. Más
tarde, afirma que el diseño de las relaciones institucionales desarrolladas en
el sector defensa surgidas en la mitad del siglo pasado y respaldado en el
andamiaje legal uruguayo ha sido un facilitador para conseguir la subordinación
militar a las autoridades democráticas. Sin embargo, González Guyer termina
reconociendo la existencia de una autonomía militar relativa como resultado
de un déficit en cuanto a capacidades y conocimientos civiles sobre asuntos de
defensa, constituyéndose en la principal debilidad del gobierno encabezado
por José Mujica.
Posteriormente, Marcos Robledo analiza las reformas llevadas a cabo por
los gobiernos concertacionistas (1990-2010) que contribuyeron a aumentar los
216
ORGANIZACIÓN DE LA DEFENSA Y CONTROL CIVIL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN AMÉRICA...
niveles de gobernabilidad en el sector defensa tras el régimen militar. Robledo
argumenta que en el caso de Chile a medida que la amenaza de golpe o
intromisión militar severa fue debilitándose, las dimensiones de eficacia y
eficiencia adquirieron una importancia creciente. A pesar de que, según el
autor, la contestación no desapareció, manifestándose mediante “shirking”
(incumplimiento de las reglas del juego) un problema de política burocrática
que se logró mantener dentro de un marco democrático. Finalmente, asegura
que para el caso chileno “la evidencia disponible sugiere que la conducta
militar contestaría debería en el futuro oscilar entre crisis sectoriales, cada
vez menos frecuentes, y “shirking” (p.188), advirtiendo que “este último
comportamiento estratégico ciertamente puede disminuir en el mediano
plazo la gobernabilidad democrática de la defensa” (p.188), siendo uno de los
principales desafíos respecto a la gestión del sector defensa que enfrentaran
los próximos gobiernos independientemente de su tendencia políticoideológica.
Argentina es examinada por Esteban Germán Montenegro, su artículo
trata la escasez de recursos humanos civiles calificados en el sector defensa
durante el Kirchnerismo. Montenegro plantea que este problema “llevó a
distintos funcionarios ministeriales a considerar la posibilidad de dotar al
Ministerio de Defensa con recursos humanos provenientes de las FF.AA.,
es decir, oficiales en situación de retiro convocados como asesores de las
diversas instancias ministeriales y de cuadros militares en actividad para suplir
la necesidad de personal capacitado para gestionar los asuntos militares”
(p. 218). De esa manera, la experiencia trasandina resulta ser aleccionadora
en cuanto a la incapacidad gubernamental para “generar estas capacidades
humanas especializadas y proyectarlas profesionalmente dentro de una carrera
burocrática” junto a la falta de voluntad política para “asegurar la formación
de cuadros civiles con conocimientos especializados en condiciones de asumir
un rol clave –el rol político– en la instrumentación de estas iniciativas” (p. 222)
de manera viable a mediano y largo plazo. Siendo esta situación una debilidad
estructural, tanto en el ámbito político como técnico-burocrático, presente en
varios países de la región respecto a la gestión del sector defensa.
Por otro lado, Ciro Alegría Varona asegura que las relaciones cívico-militares
en Perú se encuentran en un estado de transición desde una estructura de
“mando dual” hacia una “segunda mejor opción” causada por la “necesidad
de fortalecer el componente político de la conducción de la defensa para
hacer frente al riesgo de violencia asimétrica que acompaña al proceso de
democratización” (p. 258) aludiendo a la situación que se vive en el valle de los
ríos Apurímac Ene y Mantaro (VRAEM). En ese sentido, el autor destaca que el
217
Reseñas
control directo del MD sobre la preparación y uso de las FF.AA. es necesario para
enfrentar a actores armados no estatales (como Sendero Luminoso) mediante
una guerra de baja intensidad. Tal escenario supone un alto grado de respaldo
político, consulta permanente y disponibilidad de recursos a objeto de que
el accionar del instrumento militar tenga correspondencia con los intereses
de una sociedad en democratización, lo cual, según Alegría, es imposible
bajo un esquema de “mando dual” o “con uno de simple coordinación entre
autoridad política y comando militar” (p. 260).
Alejo Vargas y Christian Álvarez destacan la “larga y dañina” tradición de no
intervención civil en asuntos militares que ha caracterizado a Colombia pues
a objeto de “garantizar su gobernabilidad, las elites políticas colombianas
se desentendieron de los asuntos referentes a la seguridad y defensa,
concediéndoselas por completo” (p. 281) a las FF.AA. Y si bien en ese país
existe una subordinación formal de las FF.AA. al poder civil (de los partidos
políticos, mas no del Estado), estas adquirieron un alto grado de autonomía
en el manejo del orden público y conflicto armado, volviéndose políticamente
beligerantes con respecto a esas materias. De igual modo, los autores
afirman que el MD no se ha consolidado como el vehículo de las relaciones
cívico-militares siendo una mera “instancia administrativa, mientras que las
decisiones estratégicas claves y operativas recaen en el Presidente y la cúpula
militar” (p. 283) dado el poco conocimiento y preparación de civiles sobre la
materia. A ello se suma que el MD “es parte del reparto burocrático partidista
y, no en pocas ocasiones, el Ministro ha sido designado de acuerdo a intereses
políticos” (p. 283) y no en virtud de su experiencia en asuntos militares, lo
cual no ayuda a consolidar la supremacía civil en tanto se ve al MD como un
organismo politizado ignorante de las necesidades y desafíos nacionales en
el área.
El artículo final del libro, a cargo de Orlando J. Pérez, analiza el
proceso de reforma del sector seguridad y defensa en Centroamérica
como resultado de los acuerdos de paz. El autor advierte el riesgo de una
militarización de seguridad pública expresada en la participación militar en
operativos de combate al crimen organizado, sobre todo en el Triángulo
Norte (Guatemala, Honduras y El Salvador). Otro punto crítico es la débil
subordinación de las FF.AA. a la autoridad civil legítimamente constituida
debido a la cultura militarista prevaleciente en la subregión, sumada al
déficit de civiles capacitados en el ámbito de la defensa en los distintos
gobiernos centroamericanos. Pérez concluye que esta situación ha impedido
fortalecer el rol del MD como instancia de formulación e implementación de
políticas públicas en la materia.
218
ORGANIZACIÓN DE LA DEFENSA Y CONTROL CIVIL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN AMÉRICA...
Los nueve capítulos que componen el volumen analizan exhaustivamente
la relevancia que posee la organización del sector defensa para las relaciones
cívico-militares, esperando obtener lecciones que sean de utilidad para
conseguir una mayor eficiencia, eficacia, y control constitucional en su gestión,
en vista de lo gravitante que resulta ser esta problemática dentro de la
coyuntura en los estudios de Seguridad y Defensa a nivel regional.
Esteban Arratia Sandoval
Analista en Políticas y Asuntos internacionales
Academia Nacional de Estudios
Políticos y Estratégicos
jarratia@anepe.cl
219
ACEMOGLU, Daron y ROBINSON, James A.
Por qué Fracasan los Países
Los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza
Editorial Planeta Chilena S.A.
Santiago, 2013
589 páginas
Después de la caída del Muro de Berlín se han producido grandes cambios
en el sistema de relaciones internacionales, pero particularmente para el ámbito
de la economía y de la sociedad del conocimiento ha implicado un período
de intensa reflexión, en el que se ha intentado explicar con otros argumentos
la gran diferencia que existe entre los países desarrollados y aquellos que
todavía transitan hacia ese estado. La inquietud de pensar cómo avanzar hacia
un espacio de convivencia compartido para las naciones, respetando sus
identidades, tradiciones y diversidades, dejó de ser una inquietud exclusiva
del primer mundo para convertirse en una necesidad global.
Bajo esta perspectiva es importante situar a los lectores en la propuesta
que hacen Acemoglu y Robinson, autores de Por qué fracasan los países.
En primer lugar, se puede afirmar que el texto del libro muestra las enormes
diferencias en ingresos y nivel de vida que separan a los países ricos del mundo
de aquellos que son considerados pobres.
En segundo lugar, Acemoglu y Robinson desarrollan una metodología
diferente para explicar su planteamiento. En efecto, mientras los teóricos
y comentaristas, que analizan el contexto que relega a la pobreza a ciertos
países y eleva a la categoría de ricos a otros, atribuyen este estado a factores
de situación geográfica, algunos ponen de manifiesto algunos caracteres
culturales y los economistas y expertos políticos se basan en la idea que
los gobernantes saben lo que es necesario para potenciar el desarrollo de
esos países pobres. Por su parte, los autores utilizan como metodología la
observación y análisis de la situación social y económica para comprender el
escenario de pobreza e inequidad en estos países describiendo que las raíces
del problema se deben fundamentalmente a la falta de derechos políticos.
En tercer lugar, Acemoglu y Robinson, siguiendo la metodología elegida,
toman como ejemplo los sucesos de Egipto que terminaron con el derro-
221
Reseñas
camiento de Hosni Mubarak1 y proponen la siguiente hipótesis de trabajo.
Egipto es pobre porque ha sido gobernado por una reducida élite que ha
organizado la sociedad en beneficio propio a costa de la mayor parte de la
población. El poder político se ha concentrado en pocas manos y se ha utilizado para crear una gran riqueza para quienes lo ostentan. En consecuencia,
los autores señalan claramente que lo válido para Egipto aparece como una
interpretación general de por qué los países pobres son pobres, y en ese perfil
“Mostraremos que, para comprender por qué existe esta desigualdad en el
mundo actual, tenemos que hurgar en el pasado y estudiar las dinámicas históricas de las sociedades”2.
Para demostrar la validez de sus postulados, los autores dividen la
presentación del texto en quince capítulos y en cada uno de ellos realizan un
análisis en el que está presente su profundo conocimiento de la economía
y la historia política, consiguiendo una explicación equilibrada “…entre la
lógica del comportamiento político y económico y los cambios de rumbo
provocados por los acontecimientos históricos en momentos críticos como los
que vivimos”3.
De este modo, los autores señalan que “…aunque las instituciones
económicas sean críticas para establecer si un país es pobre o próspero, son
la política y las instituciones políticas las que determinan las instituciones
económicas que tiene un país… [por tanto]. Nuestra teoría para explicar la
desigualdad mundial señala cómo interactúan las instituciones políticas y
económicas para crear pobreza o prosperidad y cómo las distintas partes del
mundo acabaron con conjuntos de instituciones tan distintos”4.
De este modo, para explicar su tesis, los autores tratan en el capítulo Nº 1,
Tan cerca y, sin embargo, tan diferentes, el caso de la ciudad de Nogales,
dividida en dos por una alambrada. La parte norte de la ciudad se ubica en
Arizona (Estados Unidos), en tanto que la sección sur pertenece al distrito
de Sonora (México). Entonces, se preguntan ¿cómo pueden ser tan distintas
las dos mitades de lo que es, esencialmente, la misma ciudad? A partir de
diversos indicadores, tales como la renta media de la población, nivel de
222
1
Hosni Mubarak gobernó Egipto por casi 30 años y fue derrocado el 11 de febrero de 2011.
2
ACEMOGLU, Daron y ROBINSON, James A. Por qué fracasan los países. Los orígenes del poder,
la prosperidad y la pobreza. Editorial Planeta Chilena, Santiago, 2013, p.18.
3
SOLOW, Robert. Premio Nobel Economía 1987. Opinión sobre el texto Por qué fracasan los
países, recopilada del mismo libro. S/N° pp.
4
ACEMOGLU y ROBINSON, op. cit., 2001, p. 61.
POR QUÉ FRACASAN LOS PAÍSES
estudios, esperanza de vida, atención de salud, disponibilidad de servicios
básicos, aspectos relacionados con la ley, el orden y la seguridad, participación
ciudadana y democracia, van delineando la diferencia que existe en la vida
cotidiana de los habitantes de ambas ciudades.
Para reafirmar su planteamiento, expresan que los orígenes de ambos
grupos son básicamente similares. En consecuencia, no está ahí la clave de la
diferencia. “Evidentemente, [señalan] hay una explicación muy sencilla y obvia
de las diferencias entre las dos mitades de Nogales que el lector ya habrá
adivinado: la propia frontera que define las dos mitades. Nogales (Arizona)
está en Estados Unidos. Sus habitantes tienen acceso a las instituciones
económicas estadounidenses, lo que les permite elegir su trabajo libremente,
adquirir formación académica y profesional y animar a sus empleadores a
que inviertan en la mejor tecnología, lo que hace que tengan sueldos más
elevados. También tienen acceso a instituciones políticas… Los de Nogales
(Sonora) no tienen tanta suerte. Viven en un mundo moldeado por diferentes
instituciones. Estas crean incentivos muy dispares para los habitantes de las
dos Sonoras y para los emprendedores y las empresas que deseen invertir
allí”5.
El capítulo Nº 2, Teorías que no funcionan, también es interesante porque
los autores plantean cómo abordar el tema de la desigualdad mundial.
Partiendo por hacer un recuento del estado del arte sobre la materia, llegan a
establecer que la mayoría de las hipótesis expuestas por los sociólogos para
explicar los orígenes de la pobreza y la prosperidad no describen en forma
convincente la realidad. De este modo, rechazan la hipótesis geográfica, la
hipótesis de la cultura y la hipótesis de la ignorancia. Sus argumentos, para
refutarlas, se conectan con ejemplos históricos, con la mención a instituciones
económicas apropiadas e instituciones políticas con voluntad integradora,
según su modelo de análisis.
A partir del capítulo Nº 3, Acemoglu y Robinson van analizando ejemplos
que refuerzan sus planteamientos centrales. Siempre con el objetivo de
demostrar por qué se produce desigualdad en el desarrollo económico de los
países. Así se va pasando revista de diversas situaciones, como la economía
del paralelo 38 y la larga agonía del Congo (cap. N° 3). Por otra parte, es
importante el estudio sobre cómo Venecia se convirtió en museo (cap. N° 6),
asimismo la situación de Inglaterra, Francia y Japón (cap. N° 10) explicaría por
5
ACEMOGLU y ROBINSON, op, cit. 2001, pp. 23-24.
223
Reseñas
qué estos países aprovecharon las oportunidades que surgieron a partir del
siglo XIX con el proceso de industrialización y cambio tecnológico y hoy día
son países ricos.
Siguiendo con su línea argumentativa, los autores explican que los países
ricos son ricos porque tienen instituciones políticas y económicas inclusivas,
en cambio los que son pobres funcionan con instituciones económicas y
políticas extractivas (cap. N° 13)6. Inmediatamente, en Cómo romper el molde
(cap. N° 14), observan, por ejemplo, que el caso del renacimiento de China
“… llegó con un alejamiento significativo de las instituciones económicas más
extractivas que pasaron a ser más inclusivas”7.
En síntesis, Por qué fracasan los países da cuenta de esta interrogante y
de otras cuestiones asociadas por medio de una nueva hipótesis de trabajo,
en la cual dejan de manifiesto que el desarrollo próspero de los diferentes
países del mundo no responde a su ubicación geográfica ni a su tipo de clima,
tampoco se relaciona con la cultura o a la ignorancia. Más bien se debe a la
existencia de instituciones del Estado que aplican políticas gubernamentales
acertadas.
Finalmente, para calificar la validez del libro reseñado, es justo citar el
testimonio de Michael Spence, Premio Nobel de Economía 2001, quien
escribió: “Este libro no solo es fascinante e interesante, sino también
imprescindible. La innovadora investigación que han realizado, y continúan
realizando, los profesores Acemoglu y Robinson sobre cómo las fuerzas
económicas, la política y los programas políticos han evolucionado juntos
y juntos se equilibran entre sí, y cómo las instituciones tienen gran peso en
dicha evolución, es esencial para comprender los éxitos y los fracasos de las
sociedades y los países. Por lo demás, estas ideas incisivas se muestran de la
forma más accesible que cabe imaginar. Quienes empiecen a leer este libro no
podrán soltarlo hasta llegar a la última página”8.
224
6
Las instituciones económicas inclusivas crean incentivos para promover la energía, la creatividad
y el desarrollo empresarial en la sociedad, en cambio las instituciones económicas extractivas se
relacionan con las políticas extractivas que concentran el poder en manos de unos pocos.
7
ACEMOGLU y ROBINSON, op. cit. 2001, p. 496.
8
SPENCE, Michael. Premio Nobel Economía 2001. Opinión sobre el texto Por qué fracasan los
países, recopilada del mismo libro. S/N° pp.
POR QUÉ FRACASAN LOS PAÍSES
No cabe duda que lo señalado por Spence es real porque el aporte del
libro a la formación de nuevas generaciones será vital para comprender los
diversos escenarios que planteará en el futuro la sociedad globalizada y la
mundialización de la economía.
Guillermo Bravo Acevedo
Dr. en Historia
Academia Nacional de Estudios
Políticos y Estratégicos
gbravo@anepe.cl
225
ORO Tapia, Luis R.
El concepto de realismo político.
Santiago de Chile, RIL Editores, 2013,
162 páginas
El continuo devenir de los gobiernos y la era de la información a veces
impiden una reflexión reposada de los Estados y sus motivaciones. Y tal
parece ser que no todo lo nuevo en esta era de la globalización permite una
renovación profunda del ser de los países. En efecto, pese a todo, hay cosas
que no cambian en el quehacer mundial y aunque muchos crean que es así,
un breve examen, como el que plantea el profesor Oro, nos recuerda que en
algunas materias no se ha inventado nada nuevo en décadas.
Las relaciones internacionales constituyen un eje transversal de la
comprensión de los fenómenos contemporáneos. Su teoría y conceptos
configuran la realidad político-internacional. Los teóricos ejemplifican el
actuar de las naciones y las califican. Sin embargo, las asociaciones no siempre
implican definiciones.
El presente libro, El concepto de realismo político, tiene como propósito
construir el concepto del realismo político y contribuye sin duda a dotarlo de
forma. El aporte de la filosofía política poco común en los intelectuales chilenos,
es esencial para comprender a cabalidad los procesos y fenómenos de la realidad.
Ello, porque desde un punto de vista de la constitución misma del concepto,
el autor parte de la base que los grandes teóricos del realismo crearon una
prenoción y no un concepto con sentido estricto. En efecto, los teóricos de las
relaciones internacionales, entre ellos Edward Hallet Carr o Hans Morgenthau,
intentaron a mediados del siglo XX darle una forma al concepto.
El texto parte de una aparente obviedad: los Estados son predominantemente
idealistas o realistas. Pero entonces, ¿en qué consiste el realismo? En palabras
del autor, ni Weber, Sartori o Merton dotaron de indicadores al concepto. ¿Puede
haber ocurrido semejante cosa en las ciencias sociales? La respuesta de Oro es
que sí ocurrió, y ello porque se dio por sentado que el concepto de realismo se
asociaba a lo práctico. En ese marco, para Luis Oro, no existiría un referente o
parámetro nítido con el cual fundamentar el realismo, salvo por algunas directrices
apuntadas por estos cientistas sociales y por Pier Paolo Portinaro, quien aborda
históricamente la semasiología y la politicidad de la expresión en cuestión.
227
Reseñas
El libro de Luis Oro efectúa, tomando como método el análisis conceptual
y el método iterativo, un recorrido lógico por las partes para llegar a una
comprensión holística del concepto de realismo político.
En el Capítulo I de la obra, el autor efectúa una detenida descripción
de los principios del realismo político, la trayectoria histórica del término,
las contribuciones de Hans Morgenthau al concepto y tiene por propósito
interrogarse por los elementos que configuran el realismo político desde sus
“notas constitutivas”. Con esas bases conceptuales mínimas, procede en el
Capítulo II a ocuparse de algo básico: la naturaleza humana desde la lectura de
la realpolitik. Por su parte, el Capítulo III observa la idea de la persistencia de la
conflictividad en la sociedad humana. En tanto que el Capítulo IV se preocupa de
la noción del equilibrio de poder, que forma parte del significado más profundo
que sostiene conceptualmente a la realpolitik. Finalmente, el Capítulo V revisa la
génesis y la trayectoria de la idea de la autonomía de la política.
¿Qué de nuevo ofrece este libro al lector? En primer término, este es
un libro que en forma didáctica habla de los elementos que configuran un
concepto clave en las relaciones internacionales. El texto, pese a que trata
aspectos teóricos, se lee en forma amena. Pero además, en nuestra opinión,
Oro aborda elementos que son básicos para la comprensión de la política
exterior, y en particular para la política exterior chilena.
La sistematización inicial de los principios del realismo político de
Morgenthau nos conmina a la coherencia. Apliquemos los principios que
relata el libro de Oro a la actual controversia de Bolivia y Chile.
El primer principio, el “Supuesto ontológico y cognitivo” del realismo político
describe que la realidad internacional está fundamentada en la evidencia de los
hechos. Oro señala que como el conocimiento de la realidad solo es posible de
manera incompleta, hay elementos de esta que se escapan de la explicación
racional. En parte, del quehacer del hombre y las relaciones entre los Estados
se desprende que las motivaciones básicas, los instintos, cualidades y a
veces aspiraciones quedan en ese campo de lo que denominamos naturaleza
humana. Por ello, apelar a la memoria histórica facilitará la comprensión de
su propio tiempo, en tanto que recuperar las consecuencias prácticas de lo
fáctico, predetermina la posibilidad de racionalidad de los actos.
El segundo principio es “El interés como principio rector del quehacer
político”. Este es un principio que apela al concepto de poder. Pero,
ciertamente, nos pone los pies en la tierra. Los Estados actúan por interés y
del interés se pasa automáticamente al poder para concretar objetivos. Cuanto
más poder, mayor protagonismo, mayores posibilidades de obrar con autonomía,
228
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, DIC. 2014
EL CONCEPTO DE REALISMO POLÍTICO.
libertad y recursos de toda índole. Nos preguntamos: ¿Habría sido posible que
Bolivia actuara como lo ha hecho enviando a Chile a un tribunal internacional si
es que el MAS y su presidente tuvieran el “mismo” poder que el que tenía el
Ejecutivo el año 2003? La respuesta es claramente que no. Oro se consulta sobre
¿qué sucede cuando un estadista promueve una política exterior atendiendo
exclusivamente a parámetros normativos?1. El autor advierte que “La irrupción de
los enfoques normativos, en cualquiera de sus tres variantes: ideológica, legalista
o moralista, puede inducir a tomar decisiones que perjudican los intereses de los
Estados, porque los sesgos normativos obnubilan la percepción de la realidad”.
Esto equivale a ponerse una venda en los ojos.
El tercer principio, “De lo esencial y circunstancial en el concepto de
interés”, establece, utilizando la metáfora de una “cajita”, que los intereses
no siempre pueden ser los mismos, pero que siempre existe una “cajita”
de intereses por parte de los Estados. Es decir, que el tipo de interés
“determinante de las acciones políticas de un período particular de la historia,
depende del contexto político y cultural dentro del que se formule la política
exterior”2. Bajo esta óptica, ¿qué pasa con una sostenida e inamovible política
de statu quo frente a una dinámica que muta y se adapta a condiciones de
poder cambiantes, como lo ha sido el caso de la política exterior de Bolivia?
El cuarto principio es el de “Ética de los resultados”. El realismo político se
comprende a partir de una ética de los efectos. En la lectura de este principio,
la prudencia es llamada a testificar al estrado. No obstante, el principio
conculcado de manera concreta debe ser filtrado a través de las circunstancias
de tiempo y lugar. Ello, sin duda, implica que el poder político debe concebir
su actuar con criterio, idealmente, pero no con cualquier criterio, sino con
aquel que se define a partir del éxito o fracaso en el alcance de los objetivos
planteados. Así, si un Estado logra poner a otro a “rendir explicaciones”, no
es en sí mismo una señal de éxito. El éxito radica en haber llegado –en la
lectura realista interpretamos– a establecer los mecanismos que obligan a una
negociación, por ejemplo.
El quinto principio se trata de la “impugnación al maniqueísmo en
política”. Este es uno de los principios más delicados de los listados, a
nuestro parecer. En palabras de Oro, “la apelación a elevados principios y a
nobles motivaciones permitiría blanquear atrocidades que de ser presentadas
1
Ver página 40 de la obra.
2
229
Reseñas
como mera realización de intereses, no serían excusables”3. ¿Cuán efectivo
es esto? En una situación de conflicto, esta actitud de algunos Estados de
atribuir valores sublimes y dotarles de una condición de intransabilidad, en
muchas ocasiones predispone a lo que se denomina en ciencia política juego
de suma cero o lo que Oro describe como conflicto maniqueo. Nuevamente,
si traspasamos esta inquietud a los argumentos que existen en la demanda
marítima, es justamente este principio el que ha sido invocado por el Gobierno
de Evo Morales en el caso de los militares que el 2012 traspasaron la frontera
y terminaron con condecoraciones en semanas posteriores.
El último principio que propicia Oro en el análisis comprensivo del
concepto de realismo político se refiere a la “Especificidad de la política”.
Oro constata que la naturaleza humana tiene múltiples dimensiones, pero
que, finalmente, al realismo político solo le interesa la dimensión política de
las acciones y motivaciones de los protagonistas de los hechos políticos. En
ese marco, esto implica que las “intenciones y los resultados de las acciones
políticas no deben ser evaluadas con criterios que provengan de campos
ajenos al político, ejemplo, el religioso, y el artístico, entre tantos otros”4. Así,
¿cómo juzgar acciones políticas de un Estado sino con criterios políticos del
propio Estado o de un tercer país? ¿Cómo medir la coherencia del quehacer
internacional? ¿Con parámetros propios o ajenos? El realismo político, plantea
Oro, no es claro al respecto.
El texto de Oro propende así a la reflexión sobre el accionar de los
países y estructura una lógica sobre cómo identificar sus rasgos. Así, valga
la oportunidad para que los hacedores de la política pública tomen recaudo
y constaten aspectos conceptualmente comunes del realismo político: la
concepción pesimista de la naturaleza humana, la persistencia del conflicto, la
centralidad del equilibrio del poder y la autonomía de la política; todos ellos
matices que ayudan en buena parte a comprender por qué a veces la política
exterior de los países requiere de una vuelta más.
Loreto Correa Vera
Dra. en Historia de las Relaciones Internacionales
Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos
lcorrea@anepe.cl
230
3
4
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, DIC. 2014
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