Videreutvikling av kvalitetsutviklingsprogrammet i tråd med Prop.106 L

Høringsnotat
Videreutvikling av
kvalitetsutviklingsprogrammet i
tråd med Prop.106 L
Organisering av tjenestetilbudet i Bufetat
Status: Høringsdokument v. 1.0
Utsendt:
6. mai 2014
Høringsfrist:
2. juni 2014
Innhold
1. Innledning .............................................................................................................................................. 1
2. Kvalitetsutviklingsprogrammet ........................................................................................................... 4
2.1
2.2
2.3
2.4
Kvalitetsutviklingsprogrammet som grunnlag for utvikling av tjenestene ....................................... 4
Utviklingstrekk for tjenestene .......................................................................................................... 4
Innsatsområder i kvalitetsutviklingsprogrammet fra 2012 og ut 2013 ............................................ 8
Videreutvikling av programmet i tråd med Prop. 106L og utviklingstrekk i tjenestene ................. 12
3. Utgangspunkt for vurdering av organisering .................................................................................. 16
3.1
3.2
3.3
3.4
Dagens organisering..................................................................................................................... 16
Kriterier for organisering ............................................................................................................... 16
Premisser for fremtidig organisering ............................................................................................. 17
Innretning for organisasjonsvurderinger ....................................................................................... 17
4. Forslag til modell for fremtidig organisering og styring ................................................................ 19
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
Presentasjon av ulike alternativer for styring av tjenestetilbudet ................................................. 19
Vurdering av omfang av nasjonale ansvarsområder .................................................................... 19
Anbefalte alternativer for styring av de ulike tjenesteområdene .................................................. 20
Styringsmodell .............................................................................................................................. 21
Plassering og dimensjonering av støttefunksjoner ....................................................................... 22
5. Innkjøp og kontraktsoppfølging, barnevern .................................................................................... 24
6. Vurdering av organisering for ulike tjenesteområder..................................................................... 26
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
Fosterhjem og akutt (F1) .............................................................................................................. 26
Barn og familie (F2) ...................................................................................................................... 27
Omsorg (F3) ................................................................................................................................. 28
Atferd og rus (F4) .......................................................................................................................... 29
Forvaltningsoppgaver ................................................................................................................... 30
7. Inntak til det statlige barnevernet ..................................................................................................... 33
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
Innledning ..................................................................................................................................... 33
Generelt om inntak og erfaringene fra nasjonalt inntaksteam ...................................................... 34
Rutiner og standarder ved inntak ................................................................................................. 34
Inntak til akuttenheter (F1 og F2) ................................................................................................. 35
Inntak til Bufetats hjelpetiltak ........................................................................................................ 37
Inntak til fosterhjem....................................................................................................................... 37
Inntak til institusjoner og omsorgssentre ...................................................................................... 38
8. Konsekvenser av tilpasset organisering ......................................................................................... 40
8.1 Konsekvenser for regionene ......................................................................................................... 40
8.2 Konsekvenser for direktoratet ....................................................................................................... 42
9. Høringsprosess .................................................................................................................................. 43
Side | i
Side | ii
1. Innledning
Stortinget har sluttet seg til forslagene i Prop.106 L(2012-2013) Endringer i barnevernloven fra Barne-,
likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD). Proposisjonen omhandler virkemidler og tiltak for å
styrke kvaliteten i barnevernets arbeid, organiseringen av Bufetat og ulike lovendringer. Dette medfører
endring av roller og ansvar for Bufetat og de øvrige aktørene på barnevernsområdet.
I den politiske plattformen for sittende regjering heter det at Regjeringen vil «Gi kommunene rett til fritt å
velge barnevernstiltak, etter en vurdering av kvalitet, pris og hva som gir best hjelp til det enkelte barn,
uavhengig av hvem som leverer tiltaket». Dette er et tydelig signal om økte forventninger til at Bufetat
skal levere konkurransedyktige tjenester i eget tiltaksapparat. Med skjerpede krav til et
konkurransedyktig tjenestetilbud innen kjernevirksomheten følger også et naturlig fokus på å begrense
aktivitet som ikke gir merverdi til de oppgavene som Bufetat har et lovpålagt ansvar for. Dette innebærer,
i henhold til Tillegg 12 til tildelingsbrev for 2013 at «Etaten skal primært tilby lovpålagte tjenester samt
tjenester pålagt i de årlige tildelingsbrevene». Konsekvensen av dette er at det vil være færre oppgaver
som skal løses av Bufetat enn hva som har vært tilfelle tidligere. Samtidig oppheves Rundskriv Q-19
Strategidokument – statlig overtakelse av fylkeskommunale oppgaver, barnevern og familievern.
På bakgrunn av de vedtatte endringene skal Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) være
fagdirektoratet for hele barnevernet. Det forutsettes et tydeligere skille mellom rollen som fagdirektorat og
den tjenesteytende etatsrollen til direktoratet. Det følger videre av tildelingsbrevet for 2014 at Bufdir skal
være et fagdirektorat også for områdene familievern, barn og ungdom, adopsjon, og arbeidet mot vold og
overgrep i nære relasjoner. Som følge av at Rundskriv Q-19 oppheves og andre føringer, vil endringene
for Bufetat ha betydning for alle tjenester som ytes fra etaten, både barnevern, familievern og adopsjon.
Etatens strategi og program for kvalitetsutvikling videreutvikles for å møte endringene i roller for både
direktoratet og regionene.
Bufetats overordnede mål er å sikre et likeverdig tilbud av riktig kvalitet til alle barn, unge og familier i hele
landet. Barn og familiers behov skal være styrende for innhold og organisering av tjenestetilbudet, og
oppgaveplassering i «ny» etat må ta utgangspunkt i tjenestene som skal leveres og hva som kreves av
oppgaver og funksjoner i tillegg for å oppnå ønskede resultater. På barnevernområdet er det allerede
gjennomført en funksjonsorganisering av tjenestene nettopp for å styrke tilbudet til barn, unge og familier.
Det er forutsatt at funksjonsorganiseringen styrkes og videreføres med tanke på spesialisering av
tjenestene. Direktoratet har gjennom høsten 2013 og våren 2014 jobbet for å utrede hvordan etatens
tjenestetilbud bør organiseres for å oppnå en best spesialisert tjeneste i lys av de endrede
rammebetingelsene som blant annet følger av Prop.106L (2012-2013).
Evalueringsrapportene av forvaltningsreformen har vist at tilbudet har blitt mer likeverdig. Evalueringen
viste at det har skjedd viktige løft for kvalitet og at kvalitetsutviklingsprogrammet var riktig og viktig og
bragte etaten riktig vei. Samtidig må vi erkjenne at tilbudet fra Bufetat ikke alltid er tilpasset kommunenes
forventninger. Utvikling, endring og omstilling er med andre ord fortsatt nødvendig.
Bufdir gjennomgikk i 2013 dimensjonering og organisering av familieverntjenestene. Gjennomgangen
viser at målet om en likeverdig tjeneste over hele landet ikke er oppnådd. Det er til dels store forskjeller
mellom kontorene når det gjelder kapasitet og produktivitet. I tillegg er det forskjeller i hva som tilbys på
det enkelte kontor. Dette henger særlig sammen med størrelsen på kontoret, store kontorer har naturlig
nok et bredere faglig tilbud. Analysen viser videre at store kontorer har høyere produktivitet, effektivitet og
måloppnåelse. Rapporten følges opp gjennom arbeid med spesialisering og sammenslåing av kontorer
der det ligger til rette for det.
Regjeringen la vinteren 2014 frem Prop 171 L Endringer i Adopsjonsloven og Stortinget har sluttet seg til
forslagene. Endringene innebærer at ansvaret for utredning av adoptivsøkere ved søknad om adopsjon
fra utlandet flyttes fra kommunene Bufetat. Det samme gjelder der søkere blir utredet for adopsjon her i
landet.
Kvalitetsutviklingsprogrammet, med de mål, kriterier og innsatsområder som følger av dette, gjelder
fortsatt for etaten. De viktigste satsningsområdene i denne sammenheng er oppsummert i kapittel 2 og
ligger til grunn for de forslagene og vurderingene som fremkommer i dette høringsnotatet.
Side | 1
Innholdet i høringsdokumentet og premisser for organisering
I henhold til endrede roller for etaten og Bufdir sin rolle som fagdirektorat som beskrives i Prop 106 L, er
Bufdir gitt i oppdrag av BLD å se nærmere på etatens organisering. I tillegg 12 til tildelingsbrevet for 2013
ber BLD direktoratet «foreslå nødvendige endringer i regionene og i direktoratet som følge av dette».
Departementet legger videre til grunn at «etatens oppgaver og organisasjon tilpasses de nye rollene og
funksjonene, og at direktoratet og etaten i omstillingen fortsetter arbeidet med å effektivisere etaten
gjennom standardisering og samorganisering». Av dette følger at direktoratet og etaten har et selvstendig
ansvar for å fortsette den løpende omstillingen og effektiviseringen av etaten.
Barnevernloven legger gjennom § 2-2 rammer for organiseringen av det statlige barnevernet gjennom å
presisere at Bufetat består av et sentralt, et regionalt og et lokalt nivå. Det fremkommer av Prop 106 L at
større endringer må avklares med departementet. Dette er også presisert i tillegg 12 til tildelingsbrevet
«Departementet ber om at utkast til beskrivelse av roller, oppgaver og organisasjonsstruktur, samt plan
for nevnte overgangsfase, forelegges departementet før iverksetting av endringene».
Tildelingbrevet for 2014 omtaler også organisering og videreutvikling av etaten på følgende måte:
«Endringer i barnevernloven § 2-2 om statlig barnevernmyndighets organisering trådde i kraft 1.1.2014 og
slår fast at Bufetat er inndelt i sentralt, regionalt og lokalt nivå (barneverninstitusjonene). Direktoratet er,
som etatens sentrale nivå, øverste leder av Bufetat. Videre er en rekke bestemmelser i barnevernloven
endret, slik at oppgaven som loven tidligere har lagt til statlig regional barnevernmyndighet nå er lagt til
Bufetat. Endringene gir større frihet for direktoratet til å organisere etatens virksomhet for å bedre
understøtte måloppnåelse og effektiv ressursutnyttelse.»
«Oppgavene som fagdirektorat for barnevernet skal organisatorisk skilles fra direktoratets oppgave som
leder av Bufetat. Direktoratet skal tydeliggjøre dette skillet innad i organisasjonen og overfor kommunene.
Etablering av direktoratet som fagdirektorat for barnevernet forutsetter at Bufdir foretar nødvendige
ressursallokering mellom etat og direktorat. Dette skal gjennomføres etter en helhetlig vurdering av
ressurs- og kompetansebehovene som følger av ny ansvars- og oppgavedeling.»
«Oppdrag:
 Omstille og tilpasse tjenestetilbudet, slik at det er tilstrekkelig differensiert og tilpasset barnas
behov.»
I dette høringsnotatet presenteres forslag og vurderinger knyttet til fremtidig organisering av Bufetats
tjenestetilbud. Videre organisering av direktoratet som følge av oppdraget om å etablere et «tydelig
organisatorisk skille mellom direktoratets rolle som fagdirektorat og som etatsstyrer» vil skje gjennom en
egen prosess og inngår ikke i denne høringen
Formålet med denne høringen er dermed å sikre gode innspill til egnet organisering og styring av etatens
tjenestetilbud med tanke på å:



styrke den faglige styringen av tjenestetilbudet og øke gjennomføringskraften i implementeringen
av kvalitetsutviklingsprogrammet
styrke ressursene og kompetansen som benyttes ut mot etatens brukere
tilpasse etatens organisering til nye rammebetingelse
Direktoratet vil ivareta en høring med kommunene og andre. Opplegg for dette avtales med KS og
aktuelle andre. Det vil også legges opp til dialog med kommunesektoren og fylkesmannen m.fl. om
gjennomføring av endringene.
Prosessen for gjennomføring av en forestående endring vil være avhengig av valgt løsning, og er således
ikke gjenstand for høring nå. Basert på endelig beslutning vil plan for implementering utredes nærmere
med fokus på blant annet vurdering av risiko, økonomiske konsekvenser og egnet tidsperspektiv for
gjennomføring.
For at høringsinstansene skal kunne vurdere forslagene i lys av utviklingen innenfor etatens fagområder
og etatens mål for kvalitetsutvikling, gis det i kapittel 2 en beskrivelse av viktige utviklingstrekk innen
barnevernet og av kvalitetsutviklingsprogrammet. I kapittel 3 gis en overordnet beskrivelse av dagens
Side | 2
organisering og sentrale utfordringer som ligger til grunn for behovet for de vurderingene som gjøres
knyttet til organiseringen. Videre presenteres også kriterier og overordnede premisser som skal ligge til
grunn for fremtidig organisering av tjenestetilbudet i etaten. I kapittel 4 presenteres forslag til modell for
fremtidig organisering, inklusive alternative modeller for styring av de ulike forvaltnings- og
tjenesteområdene. Deretter følger en generell beskrivelse av styringsmodell og organisering av
regionenes styrings- og støttefunksjoner. Organisering av innkjøp og kontraktsoppfølging på
barnevernområdet er beskrevet i kapittel 5. I kapittel 6 er det gjort en nærmere drøfting av hvert enkelt
forvaltnings- og tjenesteområde, mens drøftingene omkring inntak er beskrevet i kapittel 7. Deretter er det
i kapittel 8 gitt en overordnet oppsummering av forslagets konsekvenser for de ulike
organisasjonsnivåene i etaten.
Til sist i notatet gis en beskrivelse av videre høringsprosessen, inkludert tidsplanen for gjennomføring av
denne. Punktene det bes om at høringsinstansene gir innspill på presenteres i samme kapittel.
Kort om forslagene
Samlet går forslagene i retning av en større grad av nasjonal styring, men benytter seg i hovedsak av
dagens styringsmodell, dvs at drift av tjenestene styres gjennom regiondirektør.
Forslagene har flere elementer:
Fortsette arbeidet med å bedre kvaliteten gjennom spesialisering og faglige retningslinjer
o Systematisert arbeid med kompetanse og veiledningsmodeller i barnevernet og familievernet
o Spisskompetansemiljø med nasjonalt ansvar og plassert i tjenesteutøvende enheter. Det må
avgjøres for det enkelte tjenesteområde om driften skal styres regionalt eller nasjonalt.
Organisering - forenkle og samle
o Samorganisere enkelte av forvaltningsoppgavene under ett regionkontor (slik som adopsjon,
EMA, tilskudd mv). Det er ikke lagt frem forslag om hvordan forvaltningsoppgaver kan
fordeles mellom regionkontorene.
o Ulike grader av nasjonal styring av tjenestetilbudet. Tjenestene skal fortsatt leveres over hele
landet. Endringen innebærer at noen type tjenester foreslås styrt fra ett av regionkontorene.
Denne endringen vil innebære en endring av ledelse og rapporteringslinje. Det foreslås
ingen endring av lokalisering av institusjoner eller andre tjenestetyper (med unntak av
inntak/fagteam – se under)
o Dagens inntaksenheter (tidligere fagteam) anbefales som et utgangspunkt samlet til et
nasjonalt inntaksteam. Dette betyr ikke at alle skal sitte ett sted, men det legges opp til et
fåtall steder over hele landet som har en felles leder (likt som NIT i dag). NIT har, som
prøveprosjekt, fått positiv tilbakemelding fra institusjoner og kommuner.
o Det er lagt opp til 3-års overgangsperiode når det gjelder ikke-lovpålagte oppgaver.
o Familiervernet anbefales i utgangspunktet organisert i en nasjonal styringslinje.
o Nasjonalt ansvar for behovsanalyser og dimensjonering av etatens samlede tjenestetilbud.
Effektivisering - flytte ressurser fra administrasjon til arbeid med barn og familier
o Hovedsakelig som følge av reduksjon og overføring av oppgaver, legges det opp til en
normering av regionkontorenes størrelse. Gevinster er ikke kalkulert. Omstillingen vil også ta
noe tid, og prosess for dette er ikke en del av høringen.
o Det foreslås å redusere ledere og ansatte på regionkontor og i inntak. Det foreslås ikke
eksakte tall på dette. Det foreslås ikke å legge ned noen regionkontor.
o Da oppgavene i inntak reduseres som følge av Prop 106 L, foreslås noen av ressursene fra
dagens inntaksenheter (for eksempel skolekoordinatorer og personell som har fulgt opp barn
til overgang ut av Bufetat) flyttet til tjenesteutøvende enheter.
På barnevernsområdet er det primært nivået over enhetene som vil bli berørt av forslaget som nå er på
høring, med unntak av inntaksenhetene. Målet er at enhetene, de som gir tilbud til barn, unge og familier
hver dag, skal styrkes og spesialiseres.
Private tilbydere yter en vesentlig del av Bufetats tjenestetilbud innen barnevern. Strategiske
innkjøpsprosesser som inngåelse av overordnete avtaler og kontraktsoppfølging på systemnivå, ble fra
2008 sentralisert i Bufdir. Organisasjonsendringene som vurderes i dette høringsnotatet vil ikke få
konsekvenser for organisering av innkjøp på strategisk nivå, men påvirker styringslinjen slik den ser ut i
Side | 3
dag. Bruk av kontraktene har imidlertid nær sammenheng med inntak, og høringsnotatet beskriver derfor
også hvordan oppfølging av de private leverandører kan ivaretas i fremtidig organisering av Bufetat.
2. Kvalitetsutviklingsprogrammet
2.1
Kvalitetsutviklingsprogrammet som grunnlag for utvikling av tjenestene
Barnevernreformen i 2004 innebar at staten overtok ansvaret for de fylkeskommunale barnevern- og
familieverntjenestene. Formålet med reformen var å redusere kostnadsveksten og øke kvaliteten i
tjenestene, herunder å sikre et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. De 19 fylkeskommunale
barneverntjenestene ble fordelt på fem statlige, regionale barnevernmyndigheter som sammen med deler
av Bufdir utgjør Bufetat.
Med mål om at etaten skal kunne gi et likeverdig tilbud av riktig kvalitet til alle barn, unge og familier i
Norge, etablerte Bufetat i 2012 strategien 19-5-1 som en tydeliggjøring av ambisjonen om at endringen
fra 19 forskjellige fylkeskommunale barnevern- og familievernmyndigheter til fem regioner i Bufetat skal
utvikles videre for å sikre ett likeverdig tilbud.
Som en del av kvalitetsutviklingsprogrammet har etaten etablert viktige organisatoriske rammeverk,
kvalitetsbegrep og faglige prinsipper. Kriterier for kvalitet i Bufetats tjenestetilbudet svarer til
kvalitetskriteriene anbefalt av WHO og ligger til grunn for norsk helsetjeneste og brukes i den svenske
Socialstyrelsen. I Prop. 106 L fastslås det at de samme kriteriene nå skal gjelde som nasjonale
kvalitetsmål for å videreutvikle kvalitet i alle barnevernets tjenester og tiltak.
Disse kriteriene har siden 2012 dannet fundamentet for kvalitet i Bufetats tjenesteleveranser. De seks
kvalitetskriteriene er: Bufetat skal ha virkningsfulle tjenester som oppleves som trygge og sikre, gir
brukerne innflytelse, er tilgjengelig og rettferdig fordelt i hele landet, er preget av kontinuitet og
samordning, og utnytter ressursene i etaten på en god måte.
2.2
Utviklingstrekk for tjenestene
I dette kapittelet beskrives faglige utviklingstrekk og viktige premisser for tjenestene som kan ha
betydning for Bufetats rolle og dermed også for styring og organisering av tjenestetilbudet. Økonomisk
utvikling knyttet til barnevern og familievern er ikke omtalt i dette kapittelet.
2.2.1
Utviklingstrekk i barnevernet
Som nevnt over er Kvalitetsutviklingsprogrammet Bufetats strategi for å gi et likeverdig tilbud av riktig
kvalitet til alle barn, unge og familier i Norge. Barnevernet i Norge omfatter mye mer enn det statlige
barnevernet og under vil vi si litt om generelle utviklingstrekk på området. Når Bufetat skal definere og
justere seg i henhold til ny rolle er det viktig at de generelle trekkene ved utviklingen også tas hensyn til.
En av barnevernlovens hovedpilarer er det minste inngreps prinsipp. Prinsippet innebærer at det ikke skal
vedtas mer inngripende tiltak enn det som er nødvendig for å skape en forsvarlig situasjon for barnet, og
tiltakene skal ikke ha lenger varighet enn det som er nødvendig, med andre ord rommer det også et
forholdsmessighetsprinsipp.
For barnevernet betyr denne forståelsen blant annet at man ikke skal anvende mer inngripende tiltak enn
nødvendig for å oppnå målet med tiltaket. Det mildeste inngreps prinsipp gjennomsyrer barnevernloven
og er blant annet rettesnor for valg av tiltak, gradering av tiltak og krav om nødvendighet. Prinsippet
innebærer også at kommunene, som den offentlige instansen nærmest barnet, skal ta en større del av
ansvaret for de oppgavene som skal løses. Dette innebærer en styrking av kommunalt barnevern. Bufetat
skal ikke løse, eller bistå til å løse, de oppgavene som er kommunenes ansvar.
For Bufetat betyr prinsippet også en omlegging fra bruk av institusjoner og over mot mer bruk av
hjelpetiltak i hjemmet og fosterhjem. Fosterhjem vurderes å være mindre inngripende tiltak enn
Side | 4
institusjon. At barn som tidligere ville blitt plassert i institusjon nå blir plassert i fosterhjem tilsier at flere av
barna som gis et fosterhjemstilbud vil ha mer omfattende problemer enn tidligere. Barn som får hjelp i
institusjon vil ha behov for spesialiserte tjenester med høy grad av kompetanse.
Økte krav til tjenestene
Det stilles stadig økende krav til kvalitet i alle velferdstjenester, og det legges til grunn at uønskede
hendelser forebygges og unngås så langt som mulig. Det blir stilt større krav til medvirkning, til
forutsigbarhet og kvalitetssikring. Dette er synliggjort i lovendringen i Prop 106 L hvor det er tydelige krav
til medvirkning og krav til forsvarlighet i tjenestene er tatt inn i lovteksten. Økt krav til kvalitet gjelder alle
etatens områder - både forvaltningsoppgaver og tjenester som etaten leverer.
Det lovfestete kravet om forsvarlige tjenester betyr at innholdet i tjenestene til en hver tid er i tråd med det
som anses som god praksis. Bufdir har i oppgave å beskrive god praksis på bakgrunn av erfaringer fra
praksisfeltet fra brukere og fra forskning. Bufdir har som fagdirektorat ansvar for å følge med på og
initiere prosesser og utprøvninger for å kontinuerlig forbedre tjenestene. Utprøving, evaluering og
standardisering er en forutsetning for å videreutvikle en forsvarlig og likeverdig tjeneste for hele landet.
Det forventes at staten strukturer og organiserer tjenestene slik at kvaliteten er god og kontinuerlig
forbedres, at sårbarhet reduseres og at uønskede hendelser unngås.
Riktig tiltak til rett tid
For barn, ungdom og familier som strever er det viktig at tjenestene arbeider målrettet for å iverksette
planlagte tiltak til riktig tid. Etaten har blitt kritisert for at det tar for lang tid å få på plass gode fosterhjem,
og for at tiltakene ikke er godt nok tilpasset slik at barn må vente på egnet tiltak. God utnyttelse av
tilgjengelige tiltak slik som institusjonsplasser fosterhjem og hjelpetiltak er viktig. I tillegg er det forventet
at etaten har systemer for å overvåke behov og tilpasse kapasitet og aktivitet endret behov i
befolkningen.
Aktivitetsvekst
Forskning viser at om lag 10 prosent av alle barn i Norge i løpet av oppveksten (0-17 år) vil ha fått et
barneverntiltak. I 2012 mottok 53 198 barn og unge i Norge tiltak fra barnevernet, en økning på 20
prosent sammenlignet med 2008. Fosterhjem er det klart mest brukte plasseringstiltaket i perioden 20082012, med 84 prosent av alle plasseringstiltak i 2012. Bruken av barneverninstitusjoner har gått noe ned,
og var i 2012 på om lag 11 prosent av alle plasseringstiltak. Tallene tar utgangspunkt i alle (10 878)
plassertingstiltak i 2012. SSBs definisjon av plasseringstiltak er fosterhjem, barneverninstitusjoner, andre
behandlingsinstitusjoner og egen bolig/hybel eller bolig med oppfølging.
Sammenlignet med 2008 har bruken av fosterhjemstiltak økt med 22 prosent, mens institusjonstiltak er
redusert med 3 prosent. Bruken av forsterkingstiltak i tilknytning til fosterhjem har fra 2008 til 2012 økt
med 43 prosent. Én av fire fosterhjemsplasseringer i 2013 skjer i slekt- og nettverksfosterhjem (26
prosent). En slik aktivitetsvekst har krevd at tjenestene hele tiden har blitt omstilt slik at flere barn kan få
nødvendig hjelp. Etaten har gjennomgått en omstilling fra dyre institusjonstiltak til mindre
kostnadskrevende fosterhjemstiltak. Allikevel vil det fortsatt være behov for å omstille videre slik at
organisasjonen holder tritt med det økte behovet for tjenester.
I tillegg til fokus på mildest inngrep og riktig tiltak til rett tid, stilles det økte krav til effektivisering av statlig
sektor. Et av kvalitetskriteriene omhandler ressurseffektiv drift, og det stilles løpende krav til alle statlige
virksomheter om å gjennomføre effektiviseringstiltak. I denne sammenheng stilles det særskilte krav om
reduksjon av administrative stillinger forstått slik at større del av ressursene skal nyttes i
kjernevirksomheten der hvor barn, familier og ungdom får sin hjelp.
Eierskap og forholdet til private
Bufetat har ansvar for det spesialiserte tjenestetilbudet gjennom egen drift eller kjøp fra private tilbydere.
Private eiere står i dag for om lag halvparten av tjenestetilbudet innenfor institusjon og om lag 30 prosent
av tjenestene innenfor de spesialiserte fosterhjemmene.
Kvalitet i tjenestetilbudet handler både om at det enkelte barn får et tilbud som er tilpasset sitt behov
(«barnets beste») og at tjenestene utvikles i et langsiktig perspektiv slik at tjenestetilbudet blir likeverdig,
kunnskapsbasert og av god faglig kvalitet.
Side | 5
Politiske føringer om eierskap vil kunne gi endrete premisser for utvikling i etaten. I Bufetats strategiarbeid
legges til grunn at statlig og privat tiltaksapparat har forskjellige rammebetingelser og fortrinn, at det
fortsatt skal være private tilbydere og at det skal være en grunnkapasitet i det statlige apparatet. En
grunnkapasitet i statlig regi skal sikre at det til en hver tid foreligger et tilbud til befolkningen innenfor de
spesialiserte tjenestene som staten tilbyr, slik at bistandsplikten til kommunene kan oppfylles uavhengig
av utbredelsen og kapasiteten til private tilbydere. Det offentlige vil særskilt ha ansvaret for utprøving av
ny metodikk og en langsiktig kapasitet fordelt over landet.
Erfaringer tilsier at utprøving av ny metodikk er kostbar, det er nødvendig å kunne finansiere tiltak som i
perioder har lav innsøking og hvor det offentlige bærer kostnadene og risiko i utprøvingsperioden. I de
siste årene har Bufetat, gjennom egne tiltak, prøvd ut ny praksis. Eksempler på dette er MultifunC,
læringsbasert rusbehandling (LBR) og standardisert akuttforløp. Kontrakter med private tilbydere er ikke
like egnet virkemiddel for utvikling og utprøving av ny, kunnskapsbasert praksis. Dette er blant annet fordi
en privat leverandør som får i oppdrag å utvikle og/eller prøve ut ny praksis vil få et uheldig/ulovlig
konkurransefortrinn fremfor andre private tilbydere. Det er også risikofylt for private leverandører å prøve
ut nye kunnskapsbaserte metoder, da det vil ta tid før det blir tilstrekkelig etterspørsel etter tjenestene til
at det blir lønnsomt å tilby dem. Det er også risikofylt for staten å satse på private tilbydere i
tjenesteutviklingen, dersom tjenestene ikke blir lønnsomme og leverandøren må legge ned
virksomheten.
Den geografiske spredningen er mindre i det private enn i det statlige tjenestetilbudet. En omstilling som
innebærer en vridning fra statlig til privat tjenestetilbud vil kunne utfordre geografisk utbredelse. En statlig
grunnkapasitet vil kunne sikre et basistilbud for befolkningen uavhengig av private tilbydere.
Et av kvalitetskriteriene er at ressursene skal utnyttes på en god måte. Direktoratet legger til grunn at
tjenesteutviklingen i Bufetats regi skal gi effektiv ressursutnyttelse til det beste for målgruppene og at den
samlede tjenesteyting av et statlig og privat tilbud skal gi et forutsigbart tilbud til befolkningen.
En grunnkapasitet i regi av Bufetat vil gi etaten mulighet til å etablere driftsnære spisskompetansemiljø
som kan samarbeide tett med direktoratet om utvikling og utprøving av faglige standarder og
kunnskapsbasert praksis, samt bistå direktoratet i planleggingen av etterfølgende implementering.
En grunnkapasitet i det statlige apparatet må samtidig følges av et krav til høy kapasitetsutnyttelse som
grunnregel. Uten dette vil kvalitetskriteriet effektiv ressursutnyttelse ikke bli oppfylt.
Nytt fagsystem i Bufetat
BiRK skal legge til rette for god faglig og økonomisk styring og utvikling av det statlige barnevernet.
Overordnede mål for BiRK er:
•
•
•
•
•
•
•
•
Kvalitet mht innhold
Enhetlig håndtering av barnevernssaker
Rett tiltak til rett tid uansett bosted
Bedre kunnskapstilgang
Bedre ressursutnyttelse
Støtte til arbeidsprosesser
Grunnlag for utvikling av egen virksomhet
Korrekt rapporteringsgrunnlag
BiRK er et fagsystem som legger opp til å støtte arbeidsprosessene som skjer ute på enhetsnivå. Dette
gjøres gjennom at systemet tar utgangspunkt i og bygger opp under de arbeidsprosessene som skjer ute
i tiltakene.
2.2.2
Utviklingstrekk i familieverntjenestene
Familieverntjenestene i Norge har eksistert i over 50 år. Tjenesten oppstod som svar på et behov i
befolkningen for veiledning og bistand på familieområdet, med særlig fokus på relasjons- og
familieproblemer. Tilbudet har utviklet seg i takt med samfunnsutviklingen, brukernes behov, ny kunnskap
om hvilke utfordringer og problemer familier har og ny kunnskap om hva som er god hjelp.
Familieverntjenestene er i dag en nøkkelinstitusjon i det offentliges arbeid med å fremme gode
familierelasjoner, styrke foreldres omsorgskompetanse og legge til rette for gode oppvekstsvilkår for barn
og bistand til familier, der det foreligger vansker, konflikter eller kriser.
Side | 6
Familieverntjenestene arbeider primærforebyggende og gir tidlig hjelp. Dette er forebyggende barnevern
og forebyggende arbeid mot vold i nære relasjoner. I de siste årene har de overordnede føringene for
familieverntjenestene vært å prioritere saker som påvirker barns oppvekstsvilkår. Det innebærer å ha
kompetanse på å avdekke omsorgssvikt, og kompetanse i å snakke med barn på en måte som gjør at
barnets perspektiv kommer frem og får betydning i saken. Videre er det prioritert å gi tilbud til familier som
opplever høy konflikt etter samlivsbrudd og familier der det forekommer vold.
Økt pågang av komplekse og alvorlige saker, særlig når det gjelder vold i nære relasjoner, innebærer en
dreining av familieverntjenestens målgruppe og utfordrer målsettingen om å være et lavterskeltilbud og
mulighet for å drive forebyggende arbeid. Nettopp posisjonen som et lavterskeltilbud gjør at
familieverntjenestene møter nye problemstillinger når de oppstår i samfunnet. Nye befolkningsgrupper,
høyere konfliktnivå, nye familiekonstellasjoner, flere barn som opplever at familien oppløses slik den har
vært, øker tilfanget av saker til familieverntjenestene. Det kan være en utfordring av tjenesten ikke
avgrenser seg i forhold til andre sektorers ansvarsområde. Det bør være en tydelig prioritering av familier
med barn og par, og videreutvikle relasjons-, familie- og nettverksfokuset familieverntjenestene har som
oppdrag. Det innebærer å avgrense seg i forhold til langvarig individuell oppfølging og videre henvise de
mest alvorlige sakene til barnevern og/eller spesialisthelsetjenesten.
Statlige regionale familieverntjeneste skal sørge for at familieverntjenesten finnes i regionen, og på
forsvarlig måte planlegge, dimensjonere og organisere tjenesten.
Riksrevisjonen har stilt spørsmål om hvorvidt tjenestene er likeverdige på tvers av landet, slik at
befolkningen får et like godt tilbud uavhengig av hvor i landet man bor. Dette var bakgrunnen for at
direktoratet ble bedt om å utrede hvordan familieverntjenestene i dag er dimensjonert og organisert.
Her følger viktige funn fra rapporten:
 Familieverntjenestene har ikke et nasjonalt likeverdig tilbud.
Analysene av data viser at det er store forskjeller mellom familievernkontorenes kapasitet og
produktivitet. Det skyldes ulikheter i størrelser som bemanning, befolkning, brukertilbøyelighet og den
enkelte terapeuts produktivitet. Gjennomgangen viser at store kontorer har høyere skår på
produktivitet, lavere kostnad per sak og oppnår aktivitetsmål i større grad. Kvaliteten i tjenesten
vurderes til å være gjennomgående høy. Det ser det ut til å være grunn til å hevde at store kontorer
gir et bredere faglig tilbud og står for mer av fagutviklingen.
 Tjenesten kan effektiviseres for å gi flere et tilbud.
De parameterne som forårsaker ulikheter i tjenesten, gir et grunnlag for å foreslå tiltak som kan bidra
til å forbedre tjenesten og gjøre den mer nasjonalt likeverdig. Forslagene omfatter tiltak som gir
økning i produksjon og et faglig mer robust tilbud, og innebærer omstrukturering av enkelte kontorer i
større enheter, kompetanseutvikling på visse fagområder og styrking av lokal ledelse.
 Deler av tjenesten kan differensieres.
Enkelte kontorer bør etableres som regionale kunnskapssentre for ressurskrevende
behandlingsformer slik som arbeid med voldsutsatte familier. I tillegg bør muligheter for
differensiering og digitalisering av meklingstilbudet utforskes nærmere, slik rapporten viser til
gjennom metoden Tjenestedesign.
Familieverntjenestene oppdragsmengde har økt over år og etterspørselen etter familievernets tjenester
og tilbud er god.
Som følge av nye oppdrag til Bufdir og øvrige føringer i tildelingsbrevet er det nødvendig å gjennomgå
hvordan en skal kunne møte de vedtatte endringene knyttet til endrede roller, både i direktoratet og i
regionene.
Familieverntjenestene har i dag ulikt eierskap (statlig og kirkelig). Det ulike eierskapet har følger for
styringen og kan ha betydning for hvilke endringstiltak som kan iverksettes knyttet til omstrukturering og
organisering av tjenesten.
Side | 7
2.2.3
Utviklingstrekk for adopsjon
Adopsjonsbevilgning av barn fra andre land til Norge, må bare gis når det antas at adopsjonen er til det
beste for barnet. Barn som av ulike grunner ikke blir tatt vare på av sine biologiske foreldre, skal
fortrinnsvis få omsorg i sitt opprinnelsesland. Bedre sosiale tjenester har ført til at de fleste land Norge
samarbeider med om adopsjon i større grad kan ivareta barna selv. Dette har ført til en vesentlig nedgang
i antall barn som blir adoptert til Norge. Subsidaritetsprinsippet fører til at de barna som frigis for adopsjon
er gjenstand for en lengre prosess for å undersøke omsorgsmuligheter i opprinnelseslandet før de kan
frigis til adopsjon. Barna blir av denne grunn eldre og flere har spesielle behov.
Stortinget har, som nevnt over, sluttet seg til forslagene i Prop. 171 L (2012-2013) Endringer i
adopsjonsloven. Endringene innebærer at ansvaret for utredning av adoptivsøkere ved søknad om
adopsjon fra utlandet flyttes fra kommunene til Bufetat. Det samme gjelder der søkere blir utredet for
adopsjon her i landet. Dette vil få konsekvenser for arbeidet i Bufetat og vil i samarbeid med BLD og
etaten være gjenstand for utredning i løpet høsten 2014.
2.3
Innsatsområder i kvalitetsutviklingsprogrammet fra 2012 og ut 2013
De overordnede innsatsområdene i Bufetats 19-5-1-strategi er operasjonalisert gjennom
Kvalitetsutviklingsprogrammet og retter innsatsen mot (1) tjenestetilbudet, (2) organisering og styring, og
(3) ledelse, kvalitetssikring og internkontroll.
Figur 1: Program for kvalitetsutvikling i Bufetat
For hvert av innsatsområdene har det vært utarbeidet tiltak og planer.
2.3.1
Innsatsområde 1 - Bufetats tjenestetilbud
Spesialisering og differensiering
Barn og unge som gis et tilbud i et av Bufetats tiltak har til dels store og komplekse behov. For å ivareta
disse barna på en god måte, kreves det spesialiserte tiltak med høy kompetanse. Etaten har tidligere
vært kritisert for at barn med ulike utfordringer har blitt plassert i samme institusjonstiltak, såkalte
«generalistinstitusjoner». Dette har medført at enkelte barn har opplevd utrygghet i det tiltaket der de har
bodd.
Det er solid støtte i praksis og i forskning (Kunnskapsgrunnlag for rus- og atferdsinstitusjoner, Bufdir
2014) for at det er behov for differensiering av institusjonstilbudet, også for å redusere risiko for negativ
læring og påvirkning målgruppene imellom. Et differensiert institusjonstilbud er derfor meget viktig. I
Side | 8
tillegg til at barn og unge skal føle trygghet og trivsel i tiltaket der de bor, er det en sentral målsetting for
Bufetat å redusere risiko for negativ sosial læring mellom barn plassert på institusjon.
Bufetat differensierer foreløpig mellom følgende målgrupper i institusjon:
-
Barn med behov for akuttplassering
Barn med omsorgsbehov
Barn med alvorlige atferdsvansker og lav risiko for videre problemutvikling
Barn med alvorlige atferdsvansker og høy risiko for videre problemutvikling
Barn med alvorlige atferdsvansker vist ved vedvarende rusmisbruk
Alle barn og ungdom skal i dag tilbys tiltak i tråd med målgruppedifferensieringen. Det er imidlertid fortsatt
behov for å utvikle tilbudene innen den enkelte målgruppe jr. behovet for fagutvikling, og for å vurdere
eventuell ytterligere differensiering av funksjonene.
Medvirkning for barn, unge og familier
FNs konvensjon om barns rettigheter fastslår medvirkning som et krav til samtlige offentlige
velferdstjenester. Det statlige barnevernet har utviklet en brukerstrategi for 2013–2015. For barna skal
medvirkning være noe de opplever fra første kontakt og gjennom hele sitt forløp i barnevernstjenesten.
Strategien er utarbeidet i samarbeid med Landsforeningen for barnevernsbarn, Voksne for Barn,
forskningsmiljøer og Bufetats regioner. Bufetats brukerstrategi identifiserer mål og tiltak som må
iverksettes for å sikre reell brukermedvirkning i det statlige barnevernet. Strategien presenterer et
overordnet hovedmål og fire delmål med 15 identifiserte tiltak. Tiltakene er under utvikling og
implementering.
Standardisering
Utvikling mot et differensiert og spesialisert tjenestetilbud i Bufetat innebærer arbeid med faglig
standardisering av praksis i tjenestene. Utvikling av faglige standarder er en del av direktoratets og
etatens arbeid med kontinuerlig kvalitetsforbedring for å kunne yte bedre og mer likeverdige tjenester til
barn, unge og familier på alle etatens ansvarsområder. Kunnskapsbaserte faglige rutiner, retningslinjer,
veiledere og anbefalinger som normerer fagutøvelse, vil kunne bidra til større grad av enighet og bedre
kommunikasjonen mellom fagfolk i ulike deler av og nivåer i hjelpeapparatet og på begge sider av
forvaltningsgrensen mellom kommune og stat.
Etatens prinsipper om å tilby virksomme, trygge og sikre tjenester som er tilgjengelige og rettferdig fordelt,
danner utgangspunktet for arbeidet med utvikling av faglige standarder. En faglig standard forteller hva
innholdet i tjenestene skal være, og hvordan vi skal jobbe på en faglig riktig og hensiktsmessig måte i
utøvelsen av tjenestene og i møtet med det enkelte barn, ungdom og familie. Faglige standarder
inneholder kvalitetsindikatorer som uttrykker ulike aspekt av kvalitet, ofte målt som forholdet mellom antall
hendelser av en bestemt type og antall mulige slike hendelser. Bruk av kvalitetsindikatorer kan ha flere
formål. De kan fungere både som støtte til virksomhetsstyring og intern kvalitetsforbedring, og de kan
benyttes for å sammenlikne tjenestenes faglige standard og hvilke resultater som er oppnådd. Oppfølging
av faglige veiledere og indikatorer og sammenstilling av funn i form av interkontroll og avvikshåndtering vil
kunne inngå som del av samlede standardisering innen området.
Barnevernlovens krav om forsvarlige tjenester, jf. barnevernlovens § 1-4, er å forstå som en rettslig
standard der innholdet i hovedsak blir bestemt av normer utenfor selve loven. De nevnte rutinene,
retningslinjene m.m. er sentrale i forståelsen av de faglige normene som definerer forsvarlighet til en hver
tid.
Kravet om faglig forsvarlighet betinger at det er felles forståelse for hva som er best anerkjent praksis.
Direktoratet har ansvaret for å utvikle standarder for tjenestene. Akuttområdet ble ansett å være den
tjenesten som er mest kritisk for godt forløp for barn i Bufetat og den tjenesten som kan oppleves som
mest inngripende for det enkelte barn. Det ble dermed besluttet å starte arbeidet med faglig
standardisering med å etablere en felles standard – god praksis - for akutt-tjenestene i Bufetat.
Side | 9
Utprøving av faglig standardisert akuttarbeid
Faglig standard for akuttarbeid i Bufetat presiserer gjennom en forløpsbeskrivelse hvilke krav Bufetat
stiller til eget akuttarbeid i institusjon og statlige fosterhjem. Utprøving av standarden har foregått i alle
Bufetats akuttinstitusjoner og i de fleste beredskapshjemstiltak.
Direktoratet og prosjektlederne har mottatt og systematisert innspill fra tiltakene på forhold i standarden
som kan/bør justeres. Disse innspillene vil bli vurdert sammen med resultatet fra en evaluering av
standarden som RKBU nord står for. Direktoratet har også nedsatt en arbeidsgruppe for kvalitetssikring
av standarden bestående av sentrale medlemmer i kvalitetsutviklingsprogrammets Nasjonale
programutvalg (NPU); forskere fra RKBU vest og EKUP, fagforening (FO) og brukerorganisasjonene.
Det tas sikte på å ferdigstille dokumentet første halvår 2014. Standarden vil da ha form av en faglig
veileder for akuttarbeid i institusjon og beredskapshjem. Veilederen vil være sentral når forsvarlighet
innen barnevernets akuttarbeid skal defineres framover.
Kartlegging
Prop. 106 L avgrenser Bufetats kartleggingsmandat ved institusjonsplasseringer til selve forløpet og ikke
til inntaksprosessen. Følgelig må Bufetats kartlegging ved inntak utfases i dialog med kommunene slik
Prop. 106 L legger opp til. Bufetat kan i noen tilfeller kartlegge barn der det er besluttet at barnet skal gis
et tilbud i institusjon. Dette gjelder bare i de tilfeller der kartlegging er nødvendig for å treffe riktig
målgruppe. I praksis betyr dette kartlegging med YLS/CMI der plasseringshjemmel er §§ 4-24 eller 4-26.
Det er behov for å standardisere kartleggingsarbeidet i Bufetats institusjoner ytterligere.
Funksjonsnettverk «Omsorg for ungdom» F3 har startet arbeidet med dette. Bufdir koordinerer og leder
arbeidet.
Kompetanse
Kvalitetsutviklingsprogrammet har fokusert på kompetanseutvikling i etaten. Et av målene i programmet
var å utvikle en overordnet kompetansemodell på utøvernivå i tjenestetilbudet på barnevernområdet
gjennom å ivareta utvikling av dokumenterte faglige standarder og kvalitetskrav for de ulike målgruppene
og tjenesteområdene, og riktig kompetanse i henhold til disse.
Modellen skulle tilfredsstille systemer for kontinuerlig vedlikehold og styrking av kompetanse i
tjenesteutøvelsen. Dette ble gjort gjennom å kartlegge eksisterende kompetansetiltak i Bufetat og Bufdir,
å kartlegge kompetansetiltak/prosjekter regionene har prøvd ut som understøtter kunnskapsgrunnlaget
og god praksis, å utarbeide en overordnet kompetansemodell for barnevernområdet og gjennom å
utarbeide forslag om konkrete kompetansetiltak i 2013.
I tillegg til dette har etaten i 2013 prøvd ut og implementert kompetansehevingsprogrammer både
nasjonalt, regionalt og lokalt. Her kan nevnes HandleKraft som er et kompetansehevingsprogram om
psykiske, fysiske og seksuelle overgrep under implementering i etaten. Programmet er delvis basert på
digital læring. Programmet er følgelig også en nyttig erfaring for etaten hva gjelder utprøving og utvikling
av mer moderne læringsarenaer.
Det har også blitt gjennomført opplæring i kartleggingsverktøy både blant ansatte i inntak og i tiltak og
opplæring i faglig standard for akuttforløp. Kartleggingskompetansen vurderes som svært verdifull for den
videre kvalitetsutviklingen av tjenestetilbudet i Bufetat.
2.3.2
Innsatsområde 2 - Organisering og styring
Organisering
I 2012 ble det vedtatt en felles organisasjonsmodell for Bufetats regioner. Rapporten «Kvalitet i
barneverninstitusjoner» utgjorde et viktig faglig utgangspunkt for arbeidet med utvikling av den nye
tjenestemodellen. Modellen la til grunn en funksjonsorganisering slik at etatens mål om bedre kvalitet ble
ivaretatt ved at regionene organiserte de ulike målgruppene sammen (F1, F2, F3 og F4). Beslutningen
innebar en felles ramme for organiseringen, mens de enkelte regioner har utviklet ulike løsninger innad
på regionkontoret og ulik organisering under regionkontoret. Hovedbegrunnelsen for ulike løsninger og
organisering også etter beslutningen i 2012 var knyttet til at ulikhetene i den enkelte region sin tjeneste
Side | 10
var stor. Felles modell for regionkontorene var derfor ikke hensiktsmessig å gjennomføre fullt ut på
daværende tidspunkt.
I løpet av våren 2011 ble det gjennomført omfattende datainnsamlings- og dialogarbeid med egne
ansatte, tillitsvalgte, kommuner, barn i våre tiltak, forskere og andre interessenter. Prinsipper og
styringsakser for utøvelsen av tjenestene (funksjonsmodell/områdemodell) i barnevernet var på en
høringsrunde og en konsekvensvurderingsrunde i regionene (der også prinsipper for familievernet var
inkludert) og hos tjenestemannsorganisasjonene. Alle regioner drøftet og forankret de faglige prinsippene
i organisasjonen.
På bakgrunn av tidligere i konklusjoner i direktørmøtene, innspill fra regionene i oppdraget om
konsekvensvurdering av prinsipper og modeller, og andre drøftinger, ble følgende konklusjoner angående
utforming og videre arbeid med overordnet tjenestemodell for Bufetat anbefalt i direktørmøte 13.10.2011:
1. Prinsipper for kvalitet i tjenestetilbudet legges til grunn for etatens arbeid og skal være styrende
for tjenesteutviklingen, med presiseringer av følgende prinsipper:
-
Bufetat skal medvirke til at barn, familier og enkeltpersoner får hjelp tidligst mulig i en
problemutvikling
Der det er konflikt mellom barns og foreldres interesser, skal Bufetat iverata barnets
interesser
Der det er mulig skal barnet hjelpes i hjemmet
2. Etatens nåværende tjenestetilbud defineres i tre kategorier:
a. Lovpålagte oppgaver
b. Oppgaver gitt etaten gjennom føringer fra BLD
c. Oppgaver etaten velger å utføre for understøtte kategoriene over
3. Etaten legger til grunn en spesialisering av tjenestetilbudet
4. Etatens institusjonstilbud, som omfatter både egne institusjoner og kjøp av private plasser, bør
differensieres til følgende institusjonstyper:
1) Institusjoner for ungdom med rusproblemer
2) Institusjoner for ungdom med alvorlig atferdsproblematikk med høy risiko for fortsatt negativ
utvikling
3) Institusjoner for ungdom med atferds-problematikk med lav risiko for fortsatt negativ utvikling
4) Akuttinstitusjoner
5) Institusjoner for omsorg
6) Omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere
5. Etaten legger styringsaksen funksjon til grunn for organisering og styring.
På bakgrunn av disse beslutningene ble det utarbeidet mål og innsatsområder som Bufetat har jobbet
med i 2012, 2013 og 2014.
Behovsvurdering og dimensjonering av tiltaksapparatet
Det å ha en god forståelse av befolkningens behov og etterspørsel er nødvendig for å drive en effektiv
tjeneste og være en forutsigbar oppdragsgiver for private. I delprosjektet behovsanalyser arbeides det
med å etablere en felles metodikk for å beregne kapasitetsbehov for institusjonsplasser til ulike
målgrupper. Det skal også lages en plan for behovsdekning. Hensikten med arbeidet er å se
dimensjonering av institusjonstilbudet i et nasjonalt perspektiv og at inngåelse av avtaler med private
institusjoner sees bedre i sammenheng med egen tjenesteproduksjon.
For familieverntjenestene legger analysene av dagens dimensjonering av tjenesten føringer for utvikling i
retning av høyere grad av spesialisering/differensiering av tilbudet og større enheter.
2.3.3
Innsatsområde 3 - Ledelse og internkontroll
Regionene har i dag ulike modeller for ledelse og internkontroll mellom regionkontor og enhetene. Dette
skyldes blant annet at ulikhetene i den enkelte region sin tjeneste stadig er relativt stor. Dette betyr også
at det fremdeles er store forskjeller i innholdet i tjenestetilbud som tilbys etatens brukere mellom de
enkelte regionene.
Side | 11
Det er mange enheter som i perioder har driftsutfordringer når det gjelder kvalitet, budsjettstyring eller
arbeidsmiljø. Etaten skal tilstrebe en felles kultur for læring og utvikling. Det å ha felles systemer og bruke
beste praksis for å forebygge problemer, planlegge og å følge driften er viktig for alle medarbeidere og
ledere. Det å ha felles av styringsinformasjon og felles styrings- og oppfølgingsmodeller er en forutsetning
for sammenligning og læring på tvers i organisasjonen. Det skal utarbeides felles modeller for styring og
internkontroll i etaten.
Implementering av to-nivåmodellen i regionene var en viktig forutsetning for å etablere en
gjennomgående styring som er nødvendig for å sikre tilstrekkelig kvalitet og utvikling. Likeledes er
videreføring av den faglige standardiseringen hvor krav til kvalitet i tjenesten og gjennomføring
dokumenteres en kritisk suksessfaktor for å etablere en gjennomgående internkontroll.
Metodisk rammeverk for internkontroll er identifisert. Det er blant annet iverksatt utredningsarbeid for å se
på:


God drift på enhetsnivå
Felles modell for økonomistyring)
Videre utvikling vil blant annet bygge på rammeverk for pågående faglige standardisering, god drift og
økonomistyring. Oppgaver, ansvar og krav til gjennomføring skal dokumenteres. Det er behov for å
etablere flere felles rutiner for avvikshåndtering og oppfølging av virksomheten. I tillegg er det behov for å
tilrettelegge systemer som hjelper både medarbeider og ledere på alle nivåer å følge opp status i
regionene på resultater, risiko og avvik.
Felles kultur for læring og utvikling innebærer også felles opplæring og verktøy for ledere. Dette må sikre
at alle ledere innehar relevant kunnskap knyttet til etatens tjenesteområder, samt kunnskap innenfor
ledelse, forvaltning, mål- og resultatstyring, verktøy, personal, økonomi.
2.4
Videreutvikling av programmet i tråd med Prop. 106L og utviklingstrekk i tjenestene
All kvalitetsutvikling i etaten skal være basert på beste tilgjengelige og anerkjent kunnskap til en hver tid.
Med dette menes at all utvikling skal være basert på en sammenstilling av forskningskunnskap,
erfaringskunnskap og kunnskap vi får fra brukerne av våre tjenester.
Forståelsen for hva som er et godt barnevern er i stadig endring. Anerkjent faglig praksis i barnevernet,
fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle
samfunnsetiske normer i samfunnet og i forvaltningen vil kunne bidra til å fastsette det nærmere
innholdet. Dette innebærer at innholdet i forsvarlighetskravet vil endre seg over tid i takt med utvikling av
fagkunnskap og kompetanse på barnevernområdet. Det å sørge for forsvarlige tjenester er en
kontinuerlig prosess som krever systematisk arbeid med kvalitetsforbedring. Det kan for eksempel
komme nye faglige standarder eller annen ny fagkunnskap gjennom forskning som må vurderes og
implementeres. Det vil også regelmessig oppstå endringer i brukernes behov som statlig
barnevernmyndighet må ta hensyn til i arbeidet med å sikre forsvarlige tjenester i barneverninstitusjoner.
En av de store utfordringene etaten står overfor er å tilby riktig tiltak til riktig tid. Dette vet vi gjennom
analyser av oppholdstider i akutt-tiltak og andre institusjonstiltak, rapportering som viser hvor lenge barn
må vente på fosterhjem, gjennom tilbakemeldinger fra praktikere og gjennom tilbakemeldinger fra brukere
av våre tjenester. Samtidig gir også forskning grunn til å tro at nettopp riktig tiltak til riktig tid er noe av det
som er avgjørende i forhold til å lykkes med målet med tiltaket som settes inn.
Selv om Bufetat har kommet langt i arbeidet med spesialisering og differensiering er det fortsatt behov for
å tydeliggjøre hvilken hjelp barn, unge og familier kan få av hvilke type tiltak og av hvilke metoder. Dette
gjelder alle typer tiltak for barn og unge generelt og innen barnevernet spesielt, - forebyggende
foreldrestøttende tiltak, ulike hjelpetiltak i hjemmet (jf. NOU «Bedre beskyttelse av barns utvikling), ulike
fosterhjemstiltak og ulike institusjonstiltak. I dette ligger utviklingen av kunnskapsbaserte faglige veiledere
og anbefalinger som kan understøtte denne utviklingen.
Kvalitetsutviklingsprogrammet som strategi skal fremdeles ligge til grunn for videre utvikling av etaten i
tiden fremover. Strategien bygger på en målsetning om standardisering og et mål om å redusere uønsket
variasjon. En standardisering betyr ikke at alt skal være likt, men at uønsket variasjon skal reduseres.
Side | 12
Målene for kvalitetsutviklingsprogrammet har ligget fast fra 2011. Det ble besluttet å jobbe mot følgende
langsiktige målsetninger:
-
Felles forståelse for kvalitetsbegrepet i etaten
-
Riktig kvalitet i hele etatens tjenestetilbud
-
Riktig ansvarsfordeling og godt samarbeid med kommunene
-
Effektiv ressursbruk i etaten
-
Tydeligere rolle- og ansvarsforståelse i etaten
-
Trygge og kompetente medarbeidere
For å møte de utfordringene det vises til ovenfor, er det et behov for å revidere målene i
kvalitetsutviklingsprogrammet slik at de er godt tilpasset den retningen barnevernet skal utvikle seg i.
Aktuelle endringer i målene vil kunne være:
-
Barn, ungdom og familier med behov skal få tilbud gjennom Bufetat til riktig tid
-
Det skal være riktig kvalitet i alle tjenester som drives eller formidles gjennom Bufetat
-
Fagutvikling og spesialisering skal bidra til kvalitetsutvikling
-
Trygge og kompetente medarbeidere og ledere skal bidra til bedre kvalitet
-
Etaten skal være preget av en lærende kultur og arbeide med kontinuerlig kvalitetsforbedring
-
Etaten skal være tydelig og forutsigbar i samhandlingen med andre
-
Etaten skal ha effektiv ressursbruk
Prioriteringer fremover
Arbeid med differensiering, spesialisering, utvikling av faglige standarder og veiledere, jamfør blant annet
FoU-plan, vil fortsette som planlagt. I tillegg vil det på kort sikt være noen områder for kvalitetsutvikling
som vektlegges spesielt. Under gis en kort beskrivelse av disse.
Bufetats rolle og ansvar innen barnevern skal etter Prop 106 L ikke lenger inkludere ansvar for
kartlegging, utredning og opplæring overfor kommunalt barnevern. Etaten skal heller ikke veilede i
enkeltsaker eller gi opplæring i konkret metodikk o.l. Utfasingen av de nevnte oppgavene skal gjøres i
løpet av en treårsperiode. I direktørmøte 27.-28.11.13 (sak 13 - Samarbeid med kommunene) ble det
besluttet at regionene skal lage en plan for denne utfasingen etter en kartlegging og dialog med
kommunene om behov for denne bistanden i 2014-2016. Planene skal koordineres og Bufdir skal lede
prosessen. Omstillingen skal skje i tråd med hovedavtalen og det legges videre til grunn at kommuner og
departement skal være tilstrekkelig orientert og forberedt på omstilling i Bufetats arbeid før endringen trer
i kraft. Det fordrer en nasjonal koordinering av regionenes planer for dette.
I 2013 påbegynte Bufdir arbeidet med å jobbe mer strategisk med kompetanse innen barnevern. Det
arbeides med å utvikle hensiktsmessige modeller for utvikling, kvalitetssikring og vedlikehold av
kompetanse på kjernevirksomheten i Bufetat. Det er besluttet at framtidige modeller skal bygge på en
tredelt forståelse av kompetansebehovet i Bufetats tjenester.
I figur 2 under har vi kalt dette for grunnkompetansebehovet (GK). Dette er summen av
kompetansebehovet en hver enhet som skal levere en type tjeneste har. GK består altså som regel av
flere profesjoner og stillingstyper. Nivået over er behovet for veiledningskompetanse (VK). I denne
sammenhengen er det å forstå både som kompetanse i å veilede, men også et kompetansenivå som gjør
den som innehar dette i stand til å veilede andre. VK er i knyttet til tjenesteytende sted og tjenestens
kompetansebehov. Personer som er gitt rollen og som innehar VK skal også være en del av et
tjenestesteds GK (men i noe mindre stillingsprosent enn de som ikke har VK-rolle). Alle enheter som skal
yte en gitt tjeneste må altså ha GK, men ikke alle enheter må inneha VK for å kunne yte tjenesten. Det
øverste nivået i illustrasjonen har vi kalt spisskompetanse, SK. Med spisskompetanse menes særskilt
ekspertise. SK skal dekke etatens behov for implementeringskoordinering, opplæring og kvalitetssikring
av tjenesteytingen og vil være et sentralt miljø for Bufdir i utviklingen av kunnskapsbaserte faglige rutiner,
Side | 13
retningslinjer, veiledere og anbefalinger. SK er tenkt ikke å være organisert på sentralt eller regionalt nivå,
men på lokalt nivå – altså tilknyttet en tjenesteleverende enhet. Personer som er gitt rollen og innehar SK
skal også være en del av tjenestestedets GK (men i mindre stillingsprosent enn de som ikke har SKrolle). Det legges foreløpig til grunn at Bufetat trolig vil trenge ett til to SK-miljø pr funksjon.
SK
(ekspertise)
VK
(veiledning)
GK
(Praksisnær)
Figur 2 Kompetansemodell med tre nivå
Basert på tenkningen presentert over er to modellskisser nå under utvikling: Helhetlig system for
veiledning og etablering av spesialisert tjeneste gjennom spisskomeptansemiljøer. Hovedsiktemål med
modellene er å bygge opp, videreutvikle og vedlikeholde kompetanse i det statlige barnevernet.
Helhetlig system for veiledning
Kartlegginger i Bufetat ( 2012, 2013) har vist et mangfold av veiledningsordninger i Bufetat.
Hovedinntrykket er at når krav til veiledning ikke blir formalisert tydelig, så kan veiledning nedprioriteres.
Yrkesutøvere i statlig barnevern sikres i dag varierende grad av systematisk veiledning. Erfaringer fra de
evidensbaserte programmene er at systematisk veiledning opprettholdes over tid fordi den er innarbeidet
i, og er en forutsetning for, arbeidsmodellene.
Videre viser systematisk kunnskapsoppsummering om forskning på effekt av veiledning, at veiledning gir
positiv effekt for de ansattes trivsel, tilknytning til jobben etc. Videre kan veiledning øke effektiviteten i
arbeidet, særlig med en kombinasjon av saksorientert og emosjonell støtte. Man kan anta at dette igjen
øker kvaliteten i tjenestene ved at barna møter trygge og kompetente voksne.
Forslaget til veiledningsmodell for Bufetat innebærer etablering av praksisnær veiledning og omfatter
målrettet arbeid med alle barn, unge og deres foresatte som til enhver tid mottar tjenester fra det statlige
barnevernet. Gjennom kontrakter med private leverandører av barneverntjenester kan det legges til rette
for tilsvarende modell.
Hovedfokus skal være:




Arbeidsplassen er den sentrale læringsarenaen der handling/trening, logging av praksis, veiledning,
lederstøtte og kollegadrøftinger går hånd i hånd.
Modellen for system for veiledning skal baseres på en praksisveileder som gir faglige rammer og
yrkesutøverne skal motta kunnskapsbasert veiledning med rom for prosessorientert veiledning,
trening og opplæring etter lokale behov.
Modellen skal sikre praksisnær veiledning på alle saker for utsatte barn, unge og deres foresatte med
utgangspunkt i plan for tiltaket.
praksisveileder skal sikre prinsipp for likebehandling, prinsippet om barnets beste og prinsipp om
«beste praksis» herunder ivaretakelse av krav om forsvarlige tjenester.
Side | 14



Praksisveilederen skal bygges på «best tilgjengelig kunnskap» og skal revideres jevnlig.
Utviklingen og revidering av praksisveilederen, praksisutøvelsen, veiledningen, praksislogg og
systematisering av praksiserfaringer skal skje i dialog mellom alle nivåene i etaten som har ansvar for
forsvarligheten i tjenestene.
System for veiledning er i tråd med målet om «en lærende organisasjon».
Den faglige styringen, forstått som etterlevelse av de styringssignaler som gis i disponeringsbrev eller
formelle styringsarenaer, inngår som del av etatsstyringsrollen. Veiledningsmodellen slik den beskrives
over vil, gjennom praksisveilederne, danne grunnlag for den faglige styringen som direktoratet utfører i
kraft av sin rolle som etatstyrer. Se nærmere om styring under kapittel 4.4.
Modell for spesialiserte tjenester
Modell for spesialiserte tjenester tar utgangspunkt i at det er på enhetsnivå vi finner den beste
kompetansen knyttet til god ivaretakelse av barn og unge. Det er derfor på enhetsnivå i Bufetat det skal
satses på videreutvikling og ytterligere kompetanseheving. Modell for spesialiserte tjenester tar
utgangspunkt i en tenkning der spisskompetansemiljøer lokaliseres i et operativt ledd som i
utgangspunktet blir vurdert å ha en særskilt høy kompetanse og med det god forutsetning for å lykkes.
Spisskompetansemiljøet vil bli gitt et nasjonalt ansvar for faglig utvikling og opplæring og veiledning i
praksisveilederen til andre tilsvarende enheter.
Organisering av spisskompetanse har følgende hovedelementer:




Bufdir har eierskap og ansvar for utvikling og ajourføring av praksisveileder for identifiserte
spisskompetanser. Dette innebærer at en praksisveileder for hvordan praksisfeltet virker og er
organisert skal godkjennes og eies av direktoratet. Praksisveilederen skisserer undervisnings- og
veilederopplegg i tillegg til å gi klare føringer for best praksis og kunnskapsgrunnlag for dette.
Spisskompetansemiljø er lokalisert ett sted i en region, tett på brukere i tjenesteleddet, og har
nasjonalt ansvar for opplæring og veiledning i følge praksisveileder.
Praksisveilederne blir utviklet i tett relasjon med drift slik at faglig arbeid og drift sees i
sammenheng.
Bufetat, ved en region, drifter spisskompetansemiljøet i følge praksisveileder.
Modellen operasjonaliserer kunnskapsstyringshjulet i kraft av at best praksis styres på grunnlag av en
veileder for spisskompetanse. Veilederen skal revideres, og spisskompetansemiljøet skal evalueres og
oppdateres kontinuerlig i forhold til gjeldende kunnskapsgrunnlag. Veilederen angir hva som anses å
være best praksis. Kontinuerlig revidering av veilederen vil sikre at innholdet i praksiskravene baserer seg
på til enhver tid, beste tilgjengelige kunnskap.
Et nasjonalt spisskompetansemiljø beliggende i en region er forklart nærmere i kapittel 4.1. Styringen av
et slikt spisskompetansemiljø vil ha behov for særlige avgrensninger. Se mer om dette i kapittel 4.4
Styringsmodell.
Side | 15
3. Utgangspunkt for vurdering av organisering
3.1
Dagens organisering
De statlige barnevernmyndighetene består av departementet, Barne-, ungdoms- og familieetaten og
fylkesmennene.
Barne-, ungdoms- og familieetaten er inndelt i sentralt, regionalt og lokalt nivå. Bufdir er etatens sentrale
nivå og leder etatens virksomhet (§ 2-2 i Barnevernloven). I henhold til tillegg 12 til tildelingsbrevet for
2013, skal «utkast til beskrivelse av roller, funksjoner, oppgaver og organisasjonsstruktur forelegges
departementet før iverksetting av endringene».
Som tidligere beskrevet opererer Bufetat i dag regionalt med en firedelt funksjonsmodell for
tjenestetilbudet. Rapporten «Kvalitet i barneverninstitusjoner» utgjorde et viktig faglig utgangspunkt for
arbeidet med utvikling av funksjonsmodellen. De fire funksjonsområdene er (F1) inntak og
fosterhjemsrekruttering, (F2) barn og familie, (F3) omsorg for ungdom, og (F4) behandling for ungdom, og
representerer et økt fokus på differensiering og spesialisering av tjenestetilbudet i etaten.
Regionalt nivå i Bufetat ledes av en regiondirektør med ansvar for budsjett og drift innenfor hver enkelt
region. Enhetsledere på lokalt nivå rapporterer direkte til regiondirektør. Regiondirektør har inntil 4
funksjonsdirektører, med ansvar for faglig oppfølging innenfor hver enkelt funksjon, og stabsdirektør. I
tillegg til den delen av virksomheten som er inndelt i funksjonsområder håndterer også etaten enkelte
forvaltningsoppgaver som fortrinnsvis ivaretas ved regionkontorene i hver region. Ved regionkontoret
ligger ansvaret for ledelse, støtte og oppfølging av tiltaksapparatet (tjenestetilbudet) i regionen.
Tiltaksapparatet utgjøres av enhetsnivået der ansvaret for tjenesteutøvelsen ovenfor barn, unge og
familier gjennom institusjoner og øvrige tiltak ligger. Dette er det lokale nivået ihht. § 2-2 i barnevernloven.
En enhet defineres av et samlet ansvarsområde ledet av én leder med budsjett- og resultatansvar for
enhetens tjenesteleveranser. Under en enhet kan det være flere institusjonsavdelinger og
oppfølgingsoppgaver. Inntak og fosterhjemstjenester er i flere regioner organisert i samme enhet.
Ulik intern organisering, styringslinjer og kultur i regionene skaper utfordringer knyttet til å oppnå et
likeverdig tjenestetilbud og etatens mulighet til å fremstå enhetlig utad. I tillegg vil det på noen områder
være utfordringer ved at oppgaver er spredt på for mange enheter, slik at de de som utfører oppgavene
ikke får nok trening til å opprettholde et høyt faglig kompetansenivå. Begrenset mulighet for å dele
kompetanse og erfaringer gjennom faglige nettverk kan også være en utfordring i det å opprettholde og
videreutvikle kompetanse i etaten.
Videre er det, som tidligere omtalt, vedtatt endringer i roller og ansvar mellom Bufetat og kommunene og
mellom etat og direktorat.
Det er derfor behov for å vurdere hva som er en hensiktsmessig organisering av etaten fremover.
Vurderinger og forslag knyttet til endringer etatens organisering til har derfor som formål å:



3.2
styrke den faglige styringen av tjenestetilbudet og øke gjennomføringskraften i implementeringen
av kvalitetsutviklingsprogrammet
styrke ressursene og kompetansen som benyttes ut mot etatens brukere
tilpasse etatens organisering til nye rammebetingelse
Kriterier for organisering
Som utgangspunkt for vurderinger knyttet til organiseringen av tjenestetilbudet i etaten er det definert
seks kriterier som skal ligge til grunn for organiseringen. Disse kriteriene ble behandlet i direktørmøtet 30.
januar 2014 og drøftet med tillitsvalgte 5. februar 2014. Overordnede mål for etaten og
kvalitetsutviklingsprogrammet, samt øvrige sentrale føringer, har vært styrende i utarbeidelsen av
kriteriene. Listen over kriterier er bearbeidet, tilpasset og supplert etter innspill fra regionene. Kriteriene
danner en viktig del av grunnlaget for å vurdere alternative modeller for fremtidig organisering.
Følgende definerte kriterier skal ligge til grunn for organisering av tjenestetilbudet i Bufetat:
Side | 16






3.3
Organiseringen skal sikre et enhetlig og gjenkjennelig tjenestetilbud
Organiseringen skal sikre robuste og forsvarlige tjenester
Organiseringen skal sikre at etaten når mål for kvalitet, kostnadseffektivitet og ressursutnyttelse
Organiseringen skal sikre gjennomføringskraft og god styring sentralt og lokalt
Organiseringen skal sikre samhandlingskompetanse og bidra til tjenesteutvikling
Organiseringen skal sikre aktiv brukermedvirkning
Premisser for fremtidig organisering
I lys av de overordnede kriteriene og de vurderingene som er gjort rundt organisering av tjenestetilbudet
er det utarbeidet en liste over viktige premisser som omfatter vesentlige aspekter ved den fremtidige
organiseringen. Premissene ble fremlagt for direktørmøtet 20. mars 2014, og senere gjennomgått og
diskutert i etatens vårkonferanse 1. april 2014. Listen over premisser ble deretter tilpasset innspill som ble
fremmet gjennom vårkonferansen, og fremlagt for direktørmøtet på nytt 10. april 2014. Premissene
representerer grunnleggende vurderinger rundt videreutvikling av kvalitetsutviklingsprogrammet, og
diskuteres ikke som en del av høringen. Høringsinnspillene kan allikevel påvirke bruk av premissene i det
videre endringsarbeidet.
Følgende premisser legges til grunn for fremtidig organisering av tjenestetilbudet i Bufetat:













3.4
Funksjonsmodellen videreutvikles – spesialisering forsterkes i fremtidig løsning
Tjenestetilbudet skal være utgangspunkt for organisering
Fremtidige organisatoriske løsninger skal være økonomisk bærekraftige, det vil si effektiv
ressursutnyttelse og forutsigbart kostnadsnivå som gir økt konkurransekraft
Solid lokal ledelse må innebære et tilstrekkelig stort ansvarsområde
Budsjett- og styringsansvar følger med oppgaven
Akuttenheter (institusjoner og beredskapshjem) organiseres sammen
Fosterhjemstjenester samordnes og spesialiseres
Omsorgsenheter (institusjoner og familiehjem ) organiseres sammen
Atferdsenheter (institusjoner, institusjoner med hjem og kunnskapsbaserte hjelpetiltak)
organiseres sammen
Dimensjoneringsrapporten legges til grunn for fremtidig organisering av familievernet
Der det ligger til rette for det samles forvaltningsoppgavene nasjonalt
Endringene må være håndterbare (jf. risikovurdering av samlet endringsbelastning på
organisasjonen)
Regionenes administrasjon og ledelse reduseres som følge bl.a. av premisser over
- styringsspennet blir smalere (og mindre)
- enhetene blir færre
Innretning for organisasjonsvurderinger
Organisering er et verktøy for å oppnå målene med tjenestene. Dagens funksjonsmodell har hatt til
hensikt å ha felles ledelse for like tjenester. Hver region har hatt en avdelingsdirektør som har ansvaret
for oppfølging av Bufetats funksjonsområder, herunder Inntak og fosterhjemsrekruttering (inkl akutt) (F1),
Barn og familie (F2), Omsorg for ungdom (F3) og Behandling for ungdom (F4).
For å opparbeide tilstrekkelig kompetanse og ferdigheter er det behov for store opptaksområder for å
kunne tilby befolkningen tjenester med god kvalitet. Dette kan illustreres ved at det i en befolkning på 100
000 er dag i gjennomsnitt behov for 22 institusjonsplasser hvorav 2 er plasser som er spesialisert til
akuttbehandling, 5 er spesialisert til å ivareta ungdom med alvorlige atferdsvansker, og 1 plass er
spesialisert til å ivareta barn under 13 år osv. Denne utviklingen har gått over tid og førte til at man anså
fylkeskommunene som små for å drifte institusjoner og etablerte fem regioner, nå vil det for enkelte
tjenester kunne være hensiktsmessig å vurdere nasjonale opptaksområder.
Endringen i Bufetats oppgaveportefølje (jf. pkt. 2.2 om utviklingstrekk) ved at flere barn nå ivaretas av
kommunene, og at de barn og ungdom som skal ivaretas av Bufetat har mer komplekse behov, har gjort
det nødvendig å se på denne organiseringen. Rapportering viser store variasjoner mellom de ulike
enhetene og hvordan de løser sine oppgaver. Standardisering og felles retningslinjer vil kunne bidra til å
Side | 17
redusere uønsket variasjon. Samtidig ser vi at enhetene er få, det er små fagmiljøer, og en felles ledelse
av like tjenester kan tilrettelegge for mer samarbeid og fagutveksling mellom praksisutøvere.
Tjenestene i Bufetat skal leveres til befolkningen over hele landet. Tjenestene er forskjellige i innhold og
størrelse, noen oppgaver er rene forvaltningsoppgaver som utføres av få personer på regionkontoret
mens andre tjenester, som for eksempel familieverntjenestene eller omsorgsinstitusjonene, er lokalisert
mange steder og utføres av mange personer..
Ledelse og organisering skal understøtte en god og effektiv oppgaveløsning og bidra til god kvalitet. Hva
som er å forstå som god organisering og ledelse vil kunne variere fra tjeneste til tjeneste gitt tjenestenes
ulike formål. I tabell 1 under er tjenestene gruppert under hver av dagens funksjonsområder. Egnet
organisering er vurdert for hvert enkelt av de 14 tjenesteområdene som fremgår av tabellen.
Funksjon/
forvaltningsområde
Tjenesteområde
Inntak og
fosterhjemstjeneste (F1)
Inkluderer akutt


Drift av akuttenheter (akuttinstitusjoner og beredskapshjem for ungdom)
Fosterhjem (rekruttering, opplæring, veiledning og formidling)
Barn og familie (F2)


Omsorg for ungdom (F3)




Drift av familievernkontor
Drift av barn- og familiesentre (sentre for foreldre og barn, institusjoner
u13, beredskapshjem og PMTO)
Drift av omsorgssentre (EMA)
Drift av omsorgsenheter (omsorgsinstitusjoner og familiehjem)
Drift av rusinstitusjoner
Drift av atferdsenheter (institusjoner, inkl. MTFC og MultifunC, og
familiehjem)
Drift av kunnskapsbaserte hjelpetiltak i hjemmet (MST, FFT)
Adopsjon
EMA (oppfølgingsvedtak og bosetting)
Godkjenning og kvalitetssikring
Refusjon til kommuner og forsterkningstiltak
Refusjonsordning EMA
Behandling for ungdom
(F4)
Forvaltningsoppgaver






Tabell 1 Tjenesteområder i Bufetat
Side | 18
4. Forslag til modell for fremtidig organisering og styring
4.1
Presentasjon av ulike alternativer for styring av tjenestetilbudet
Foreslått organisasjonsmodell innebærer at Bufetat, regionalt nivå, opprettholdes på samme måte som i
dag. Med dette som utgangspunkt kan det være ulike alternativer for styring og ledelse som kan være
aktuelle for ulike oppgaver/ansvarsområder. Disse er presentert i tabell 2 under:
Styringsmodell
Beskrivelse
Spesielle fortrinn
A: Regional styring og
ledelse
Regionene har fullt ansvar for
styring og ledelse av
tjenesteområdet slik som i dag.

Geografisk nærhet mellom
driftsenheten og de som utøver
styring og støtte.

Tilrettelegger for ivaretakelse av
kunnskap om lokale forhold, og
tverrfaglig kompetanseutveksling
mellom ulike tjenesteområder
innad i en region.

Løsningen kan ha styrker knyttet til
å tilrettelegge for faglig
nettverksbygging og utvikling av
kompetansemiljøer

Faglig spesialisering og mulighet
for kompetanseutvikling innen det
enkelte tjenesteområdet.

Redusert sårbarhet og økt kvalitet i
forvaltningsoppgavene ved samling
av fagmiljø

Ansvar kan legges til nasjonalt nivå
der det er forhold som tilsier at det
kan være problematisk å tillegge
én region et nasjonalt ansvar.
B: Nasjonal styring og
ledelse
Kan skje ved at ansvaret legges på

Regionalt nivå ved at én region
får et nasjonalt ansvar for
styring og drift av
tjenestetilbudet/forvaltningsområdet på vegne av hele
etaten
eller

Sentralt nivå
Tabell 2 Alternativer for styring og ledelse
4.2
Vurdering av omfang av nasjonale ansvarsområder
Da de ulike tjenestene har ulike kjennetegn vil vurderingen av egnet organisering kunne variere fra
tjeneste til tjeneste, ref. vurderingen av hver enkelte tjeneste i kapittel 6. For å få et samlet bilde av
organisasjonsmodellen er det imidlertid også viktig å se på helheten, med andre ord hvilken samlet
organisasjonsmodell som vil kunne være mest effektiv og hensiktsmessig.
Alternativ B innebærer den største endringen fra dagens modell. Hvis alle tjenester og
forvaltningsoppgaver styres i henhold til dette alternativet, ville det innebære en ren
funksjonsorganisering av etaten. Dette ville innebære at regionmodellen forsvinner i sin nåværende form,
og at man i stedet innførte en styringslinje som kun følger tjeneste/funksjon. En slik fullstendig
funksjonsorganisering ansees ikke være et aktuelt alternativ nå.
Hvis alle tjenester og forvaltningsoppgaver organiseres i henhold til alternativ A ville det innebære en ren
regionorganisering av etaten, med andre ord en modell som er helt lik dagens organisering, med unntak
for omsorgssenter(EMA). Ut fra de vurderinger som er gjort vil heller ikke dette være et aktuelt alternativ
Side | 19
nå. Et viktig premiss for organiseringsprosessen har vært å skape en tydeligere spesialisering og en
videreføring av funksjonsmodellen, og en ren regionorganisering ville således ikke møte disse behovene.
Det er derfor lagt til grunn at samlet organisasjonsmodell for etaten vil innebære elementer av de
alternativene for styring som er presentert over. Fremtidig organisering kan dermed inneholde både
tjenester som styres som i dag gjennom regionalt nivå, spisskompetansemiljø for enkelte
tjenesteområder, og tjenester som styres nasjonalt ved at regionalt nivå gis et nasjonalt ansvar og
tjenester som styres fra nasjonalt nivå. Dette innebærer at regionene også i ny organisering vil være en
sentral del av etatens styringslinje.
4.3
Anbefalte alternativer for styring av de ulike tjenesteområdene
Basert på direktoratets foreløpige vurdering opp mot de definerte kriteriene i 3.2 og premissene i 3.3, er
det i tabellen nedenfor gitt en overordnet oppsummering av hvilke av tjenesteområdene i hovedsak ser ut
til å egne seg for en regional og hvilke som egner seg for en nasjonal styring.
Tjenesteområde
Regional
X
F1
Inntak
Drift av akuttenheter (akuttinstitusjoner og beredskapshjem for
ungdom)
X
Fosterhjem (rekruttering, opplæring, veiledning og formidling)
X
F2
X
X
Drift av familievernkontor
Drift av barn- og familiesentre (sentre for foreldre og barn,
institusjoner u13, beredskapshjem og PMTO)
Nasjonal
X
X
Forvaltnings-oppgaver
F4
F3
Drift av omsorgssentre (EMA)
Drift av omsorgsenheter (omsorgsinstitusjoner og familiehjem)
X
Drift av rusinstitusjoner
X
Drift av atferdsenheter (institusjoner, inkl. MTFC og MultifunC, og
familiehjem)
X
Drift av kunnskapsbaserte hjelpetiltak i hjemmet (MST, FFT)
X
(X)
Adopsjon
X
EMA (oppfølgingsvedtak og bosetting)
X
Godkjenning og kvalitetssikring
X
Refusjon til kommuner og forsterkningstiltak
X
Refusjonsordning EMA
X
Tabell 3 Foreløpig vurdering av styring for hvert tjenesteområde
I det følgende begrunnes direktoratets foreløpige vurderinger kort. For en nærmere beskrivelse og
drøfting av hvert enkelt tjenesteområde henvises til pkt. 7 (inntak) og pkt. 6 (øvrige tjenesteområder).
For inntak fremlegges til vurdering en nasjonal styring og ledelse hvor ansvaret legges på sentralt nivå.
En nasjonal styring av inntak understøttes av erfaringene fra nasjonalt inntaksteam i prøveperioden. Mer
enhetlig informasjonsinnhenting og en helhetlig oversikt over det samlede tjenestetilbudet i landet kan
potensielt gi mer treffsikre inntak. Nasjonalt inntak vil også kunne gi bedre mulighet for
Side | 20
kapasitetsutnyttelse på tvers av regionene. Videre vil et nasjonalt inntaksteam ha mulighet til å utvikle og
opprettholde spisskompetanse på avtalene med private tiltak.
Nasjonal styring og ledelse ved at én region er tillagt et nasjonalt ansvar er en løsning som finnes i dag
for drift av omsorgssentre (EMA). Dette fungerer etter direktoratets oppfatning godt og foreslås
opprettholdt som i dag. Denne løsningen legges også frem for vurdering når det gjelder drift av
familievernkontor. En nasjonal styring vurderes til å bedre å kunne styre fagutvikling og differensiere
tjenesten. Dette kan gjøres ved å utvikle spesialiserte familievernkontor fordelt på noen ulike områder, og
ulikt kompetansenivå. For fosterhjemsområdet vurderes det som hensiktsmessig med alternativ B på
formidling og strategiske oppgaver knyttet til rekruttering (herunder kampanjer), mens alternativ A foreslås
for gjennomføring av PRIDE samt oppfølging og veiledning.
Organisering av forvaltningsoppgaver knyttet til godkjenning av private barneverninstitusjoner, legger til
grunn behovet for å opprettholde to instanser for vedtak og klagebehandling. Dette betyr at
førsteinstansbehandling av godkjenningsvedtak må fattes på regionalt nivå. Samtidig tilsier omfang av
saker og behovet for et sterkt og samlet kompetansemiljø at forvaltningsoppgavene samles. Dette gjør at
direktoratet vurderer at alternativ B er mest hensiktsmessig for samtlige forvaltningsoppgaver.
For tjenesteutøvende enheter innen barnevern (unntatt de som er nevnt over), foreslås som et
utgangspunkt regional styring og ledelse. Behovet for solid og stabil ledelse i en tid med mye faglig
utvikling er et viktig element i vurderingen på dette området. Alternativ A innebærer at regionalt nivå har
fullt ansvar for ledelse og drift av tjenestene.
For å styrke etatens faglige utvikling i retning av kunnskapsbaserte og likeverdige tjenester, kan man
innenfor enkelte tjenesteområder tenke seg at en tjenesteutøvende enhet i en region pekes ut og utvikles
til å bli et spisskompetansemiljø innenfor sitt område. Områder hvor det er klare rammer og hvor etaten er
kommet relativt langt i arbeidet med faglig standardisering, vil være spesielt egnet å starte med.
Direktoratet anbefaler derfor i denne omgang at det opprettes spisskompetansemiljø for tjenesteområdet
«Akutt» og tjenesteområder innenfor funksjon «Behandling for ungdom». Spesielt for kunnskapsbaserte
hjelpetiltak i hjemmet (MST/FFT) er at disse i dag har et nasjonalt spisskompetansemiljø i direktoratet,
mens terapeutene (driften av tiltakene) styres på regionnivå. Dette er en ordning som i utgangspunktet
foreslås opprettholdt.
4.4
Styringsmodell
I dette kapittelet er det gitt en overordnet beskrivelse av styringsmodell for etaten. Styringsmodellen må
tilpasses og videreutvikles i tråd med hvilke løsninger, jf. kap. 4.1. som velges for de ulike tjeneste/forvaltningsområdene og ut fra de ulike områdenes særtrekk. Dette vil inngå i arbeidet med
implementering av valgte løsninger. Styringsmodellen som sådan er ikke del av høringen, men høringen
vil kunne gi innspill om viktige momenter som må ivaretas i styringsmodellen.
Styringsmodellen for Bufetat skal beskrive hvordan tjenesteproduksjonen i etaten er organisert og styrt. I
dag har hver region sin egen styringsmodell. Direktoratet foreslår å standardisere og forenkle dette slik at
det blir en felles modell. Ulike virksomheter vil ha ulike styringsmodeller fordi det er vesentlig at modellen
representerer virksomhetens behov for organisering og styring av den tjenesteproduksjonen som skjer
akkurat der, men det vil også være noen felles utfordringer som en styringsmodell må adressere
uavhengig av type virksomhet. Dette gjelder blant annet:
 Roller og ansvar – hvem har ansvar for styring av hvilke områder, og hvem rapporterer til hvem?
 Økonomi- og juridiske fullmakter – hvilke fullmakter følger med rollen og tilhørende ansvar?
 Dimensjonering av styrings- og støttefunksjoner – størrelse på disse funksjonene må ses opp mot
et mest mulig effektivt administrativt støtteapparat for tjenesteproduserende enheter i etaten
En styringsmodell omfatter styringen fra direktoratet (i etatsstyrerrollen) og helt ut der
tjenesteproduksjonen skjer. Den omfatter alle strategiske områder og adresserer hvilke elementer som
skal være harmonisert på tvers av etatens virksomhet. Dette dreier seg minimum om de faglige-,
personalmessige og økonomiske standarder og regler. Eierskapet til innholdet og det overordnede
ansvaret for at standarder og regler finnes eller blir utarbeidet, vil være hos direktoratet som etatsstyrer.
Side | 21
Ansvaret for at driften utøves i tråd med vedtatte standarder og regler, herunder å sikre god faglig og
økonomisk styring samt internkontroll, er etatens ansvar og tilligger lederne. Medarbeiderne
gjennomfører.
Oppfølging av etatens måloppnåelse og etterlevelse av de rammene som er gitt for driften, skjer gjennom
direktoratets etatsstyringsrolle og lederlinjen. I en ren regionmodell vil styringslinjen alltid gå fra
etatsstyrer i direktoratet til regiondirektør. I en modell hvor nasjonale oppgaver tillegges en region vil
selve styringen måtte gjennomgås nøye slik at det er klart definert hvor langt ansvaret og fullmakt for
regionen som utøver funksjonen går. Beslutninger med hensyn til styring, herunder fullmakter til region,
vil måtte være avstemt med de modeller som konkluderes, og er således ikke del av selve høringen.
19-5-1 innebærer at etaten skal ha
• kun en styringslinje fra direktorat til region eller nasjonal enhet for alle områder som inngår i
dennes ansvar
• en ensartet gjennomføring av styringsprosessene (årshjul), Ulikheter skal kun begrunnes i ulikt
ansvar
• en økonomimodell som fastsetter rammer, retningslinjer, regelverk og prinsipper for budsjett og
økonomioppfølging i Bufetat.
• risikostyring og internkontroll som en integrert del av styringen.
• ensartede møteplasser og –sykluser på regionkontor, inkludert IDF-møter, og mellom
regionkontor og underliggende enheter
• felles organisering og struktur for like tjenester og ansvar
• en ensartet lederstruktur
Styringsmodellen adresserer i tillegg hvilket handlingsrom regioner og enheter har, og hvor det er krav til
avstemming/harmonisering. Dette vil kunne gjelde aktiviteter/prosjekter som berører flere
regioner/enheter (felles «beste praksis»), vs. aktiviteter/prosjekter som er særegne for en region/enhet.
4.5
Plassering og dimensjonering av støttefunksjoner
Dimensjonering i denne forbindelse gjelder etablering av styrings- og støttefunksjon for
tjenesteproduksjonen i etaten (regionskontorene).
Som en følge av nye roller i Bufetat og direktoratets strategiske rolle vil oppgaver gå ut av regionenes
ansvar. Dette er blant annet knyttet til

Prop 106 L

Tillegg 12 til tildelingsbrevet for 2013

Standardisering av systemer (6-1, BiRK, dokumentmottak mv)

Administrative tjenester som er under overføring til BSA
Styringsmodellens krav til enhetlig organisering, enhetsstruktur
og lederstruktur, utgjør et viktig virkemiddel. Regionenes ansvar
reduseres som følge av Prop 106 L. I tråd med premissene for
fremtidig organisering presentert tidligere i dette notatet vil det
som en følge av de endringer som vurderes, samt punktene
over, medføre at regionenes administrasjon og ledelse blir
redusert.
Som en del av endringen i styrings- og støtteapparatet rundt
dagens tjenestetilbud, skal det utformes normtall for
dimensjonering av styrings- og støttefunksjoner ved
regionkontorene. Noen av disse vil kunne bli plassert andre
steder i etaten. Dette gjelder funksjoner som juridisk bistand,
analyse, innkjøp (inngåelse av kontrakter) og eiendom.
Forslag til normering av støttefunksjonene baseres på at det er
et «rent» regionkontor, med kun regionale oppgaver. Dersom
det tilføres nasjonale oppgaver til en av regionene, må det
gjøres egne vurderinger av hvilke konsekvenser dette skal ha
Side | 22
Figur 3 Plassering av støttefunksjoner
i Bufetat
Figur 4 Støttefunksjoner i Bufetat
for bemanningen i støtteapparatet.
Side | 23
5. Innkjøp og kontraktsoppfølging, barnevern
I kapittel 4 er anbefalinger knyttet til styring av etatens eget tjenestetilbud beskrevet. På
barnevernsområdet utgjør imidlertid kjøp av private barneverntjenester en betydelig del av etatens
samlede tjenestetilbud (ca. 50 prosent av institusjonstilbudet og et økende omfang av fosterhjem).
Den strategiske innkjøpsfunksjonen knyttet til kjøp av barneverntjenester ble sentralisert i Bufdir fra 2008.
Dette innebærer at Bufdir inngår overordnede avtaler og ivaretar kontraktsforvaltning og
kontraktsoppfølging på systemnivå.
Ansvar for dimensjonering av tjenestetilbudet har til nå ligget på regionalt nivå. I arbeidet med felles
metodikk for behovsanalyser, har regionene pekt på sårbarheten ved dette i lys av et begrenset antall
plasseringer og økende grad av differensiering i tjenestetilbudet. Ansvar for behovsanalyser og
dimensjonering av tjenestetilbudet bør derfor ligge nasjonalt.
Inntaksenhetene i regionene har benyttet avtalene og inngått kontrakter om plassering av barn. De har
også hatt ansvar for kontraktsoppfølging på operasjonelt nivå, altså den faglige og merkantile
oppfølgingen av hver enkelt plassering og plasserings-/trepartsavtale.
Uavhengig av om inntak legges på nasjonalt eller regionalt nivå, vil ansvaret for oppfølging av det enkelte
barn ligge hos kommunen. Oppfølging av fremdrift i henhold til målsetningene som er gitt for det enkelte
barn vil primært skje i samhandlingen mellom institusjonen/tiltaket og kommunen. Som det fremkommer
av forslaget fra Varde Hartmark (kap 7), kan en mulig løsning være å styrke de statlige tiltakene med
ressurser som kan ha et særlig ansvar for å sikre fremdrift i plasseringene, en såkalt
«fremdriftssansvarlig».
For de private tiltakene vil det være naturlig å tenke seg en sammenheng mellom kontraktsoppfølging på
operasjonelt nivå og rollen som fremdriftsansvarlig.
Hovedutfordringene med dagens modell for kontraktsoppfølging er:




stor organisatorisk avstand mellom strategisk nivå (Bufdir) og operasjonelt nivå (inntaksenhetene)
o kontraktene tar ikke tilstrekkelig hensyn til utfordringene ved plassering og den daglige
oppfølgingen ved hver plassering
operasjonelt nivå fordelt på 26 ulike enheter underlagt 5 regioner
o mangelfull informasjonsflyt mellom strategisk og operativt nivå (begge veier)
o krevende å implementere kontraktene med tanke på å sikre felles forståelse og enhetlig
bruk
inntaksenhetene er ulikt utrustet med kunnskap om
o kontraktene (særlig til merkantile forhold)
o tjenestetilbudet hos private leverandører de selv ikke har erfaring med
det er uklart hvem som har ansvar for å sikre at de private leverandørene holdes oppdatert på
faglig utvikling og endringer i innretningen av tjenestetilbudet - gjelder spesielt for leverandører
som bare har rammeavtale
Tilnærming til løsning
Siden behovsanalyser og dimensjonering av tjenestetilbudet foreslås lagt nasjonalt, og også inntak
vurderes for samme løsning, legges det til grunn at ansvaret for kontrakter ligger nasjonalt som i dag.
Private leverandører utgjør om lag 50 % av institusjonstilbudet som nevnt over. Styring via kontrakter blir
dermed helt vesentlig for å sikre at alle barna som gis et tilbud via Bufetat får et like godt tilbud uavhengig
om det er private leverandører eller Bufetat selv som yter tjenestene. God kvalitet i tjenestene hos
private tilbydere er dermed like viktig for et kvalitativt godt og likeverdig tilbud som tjenestene i eget
tiltaksapparat. En nasjonal modell for inntak og kontraktsinngåelse vil bety at det må etableres meget tett
oppfølging og klare ansvarslinjer mellom nasjonalt og regionalt nivå, da Bufetats ansvar for det enkelte
barn er det samme, enten tilbudet som gis er i statlig eller privat regi. Dette er utfordrende også i dagens
modell.
Side | 24
Det fremkommer som nevnt i innledningen at Regjeringen vil «Gi kommunene rett til fritt å velge
barneverntiltak, etter en vurdering av kvalitet, pris og hva som gir best hjelp til det enkelte barn,
uavhengig av hvem som leverer tiltaket.»
Ved ett nasjonalt inntak vil selve valget om å benytte en kontrakt også utløse et kjøp. Selve tiltaksvalget
er svært avgjørende for det videre arbeidet som skal gjøres i etaten.
Nasjonalt ansvar vil være særlig knyttet til:








systemer for implementering av faglige standarder hos de private leverandørene og at
kontraktene egger til rette for det
system for å fange opp behov for endring i omfang og innhold i tjenestene fra de private
ansvar for at kontraktene gir mulighet for endring
regelmessige leverandørmøter, herunder organisering av dette
styringsinformasjon og rapportering går til både region- og nasjonalledelse
avvikssystem som gir grunnlag for kontraktoppfølging av leverandører med korrektive tiltak
inntak, dvs. plassering foretas ut fra det behov det enkelte barn har for hjelp
ekspertstøtte for oppfølging av forløp i de kjøpte tiltakene i regionen
Et av hovedargumentene mot nasjonalt inntak, herunder rettighet til å utløse kjøp, er knyttet til hvem som
har budsjettansvaret. Det betyr at premisset om at budsjett- og styringsansvar følger med oppgaven, må
tas hensyn til i løsningene.
Vi forutsetter at det er regionene (og ikke inntak) som fortsatt skal tildeles budsjettmidler. Dette innebærer
at inntak bestemmer barnas plassering men at regionene betaler for plasseringen. I en slik løsning kan
man argumentere for at premisset om at budsjett- og styringsansvar følger med oppgaven, ikke er oppfylt.
Vårt syn er at premisset må vurderes med hensyn på om det svekker eller styrker budsjettstyringen
sammenliknet med dagens situasjon.
Budsjett – og styringsansvaret kan tenkes påvirket både av (hvem som tar) beslutningen om plassering
og selve valget av plasseringssted. Budsjett – og styringsansvaret vil i praksis bare påvirkes av valget av
plasseringssted, siden det uavhengig av modell er kommunene som gjennomfører selve beslutningen om
et barn skal plasseres i statlig barnevern.
Dette betyr at etatens styring, og dermed bruk av penger, dreier seg om selve tiltaksvalget som gjøres i
inntaket. Direktoratets vurdering er at regionenes styringsevne ikke svekkes av at det ikke lenger blir
regionen selv beslutter plasseringssted for det enkelte barn. Forutsetningen for dette er at inntak
gjennomfører plasseringer i henhold til god, faglig praksis. Det er ikke grunn til å anta at plasseringene
ville blitt annerledes dersom en region selv hadde gjort dette i tråd med god faglig praksis. Evalueringene
av NIT (i prøveperioden) viser at plasseringene ble gjort i tråd med god faglig praksis og at plasseringene
ble bedre med «mengdetrening», dvs. større volum av saker.
Regionenes beste strategi for god kapasitetsutnyttelse og god økonomisk styring vil da være knyttet til
følgende to oppgaver

god kvalitet og effektiv drift, slik at regionens tiltak blir attraktive for kommunene

sikre fremdrift og måloppnåelse i henhold til tiltaksplan/omsorgsplan
Regionens ansvar for fremdrift og måloppnåelse for det enkelte barn er det samme uavhengig av om
barnet plasseres i et statlig eller privat tiltak. Kjernekompetanse i vil denne sammenheng være knyttet til
drift av tiltak og forløp, herunder utøvelse av tilbudet til det enkelte barn. Denne kompetansen er og vil
fortsatt være på tiltakene.
Oppfølging av forløp og avslutning av tiltak hos private kan dermed tenkes knyttet til regionens eget
tiltaksapparat. Faktisk oppfølging av forløp i tråd med kontrakt legges til et fåtall tiltak i regionen.
Nasjonalt inntak, som har inngått den faktiske plasseringsavtalen, og den sentrale innkjøpsfunksjonen for
barneverntjenester vil da støtte det oppfølgingssansvarlige tiltaket i regionen når det gjelder
kontraktsmessige forhold og eventuelle konflikter som måtte oppstå med leverandøren.
Side | 25
Regionen følger opp rapportering fra nasjonal enhet. Rapportering og oppfølging vil være særlig rettet
mot å sikre at regionens eget tiltaksapparat blir valgt som følge av kvalitet og god drift. Regionen vil
samtidig få full oversikt med de private plasseringer som enhver tid belaster regionens budsjetter og
kunne være i løpende dialog med nasjonalt inntaksteam.
6. Vurdering av organisering for ulike tjenesteområder
Nedenfor følger en beskrivelse og vurdering av egnet styring og ledelse (nasjonal vs. regional) for de
ulike tjenesteområdene med unntak av inntak.
6.1
Fosterhjem og akutt (F1)
6.1.1
Akutt
Kort om tjenesteområdet
Akuttenhetene styres i dag regionalt via F1. Det er i henhold til plantall for 2014 om lag 130
institusjonsplasser, fordelt på 104 statlige plasser og 26 kjøpte plasser, i funksjonen. Beredskapshjem for
ungdom utgjør totalt 160 hjem, fordelt på 151 egne og 9 private hjem. Det er stor gjennomstrømning av
barn innen dette området, og en vesentlig andel av barn som skal inn i Bufetats tiltaksapparat kommer
inn gjennom akuttenhetene.
Organisatoriske vurderinger
For å kunne sikre forsvarlige akutt-tjenester er nærhet et vesentlig hensyn. Tilgjengelighet og enkel
adgang til tjenesten er også viktige faktorer, og det kreves tett kontakt med kommune, barn og familie.
Dette hensynet ivaretas gjennom den geografiske plasseringen av selve tiltakene.
Regional styring og ledelse av området kan understøtte eventuelle behov for lokale løsninger og
fleksibilitet, samtidig som det tilrettelegges for god dialog med kommunen på regionnivå.
Nasjonal styring og ledelse vil kunne gi fordeler med tanke på å understøtte et enhetlig tjenestetilbud, god
tjenesteutvikling, økte muligheter for samhandling med kunnskaps- og kompetansesentre og fagmiljøer
utenfor etaten, og også bidra til å sikre et samlet fokus på resultatoppnåelse innen området. En viktig
forutsetning for slik styring og ledelse, vil være at samhandling mot kommunen ivaretas på en god måte
lokalt på enhetsnivå.
Samlet vurdering
Både regional og nasjonal styring fremstår som mulig for dette området. I henhold til premissene for
fremtidig organisering omtalt tidligere bør det uansett legges opp til at akuttenheter i større grad
organiseres sammen ved at beredskapshjem og akuttinstitusjonene følges opp sammen.
6.1.2
Fosterhjem
Kort om tjenesteområdet
Bufetat har ansvaret for rekruttering og formidling av fosterhjem og for at fosterhjemmene får nødvendig
opplæring og generell veiledning. Fosterhjemtjenestene er regionalt styrt via F1-området. Måltall for
rekruttering av fosterhjem i 2014 utgjør til sammen 1695 hjem fordelt mellom regionene, og det er 26
fosterhjemstjenester totalt for alle regionene som har ansvaret for rekruttering, formidling og opplæring.
De rekrutterte hjemmene samles i regionale fosterhjemsbanker slik at etaten i realiteten har fem
«banker» med fosterhjem.
Organisatoriske vurderinger
For at Bufetat skal kunne møte barn og unges behov om riktig tiltak til rett tid, er vi avhengige av å
rekruttere tilstrekkelig antall fosterhjem, av riktig kvalitet. I dag har vi utfordringer både med å rekruttere
nok hjem og riktige hjem. Dette medfører at vi ikke klarer å utnytte de hjemmene vi har rekruttert og barna
venter for lenge på fosterhjem.
Side | 26
Regionene har i dag hver sin fosterhjemsbank og rekrutteres således hjem bare til «egen region». Dette
gjør at det i noen tilfeller blir «konkurranse» mellom regionene om fosterhjemmene. Egne
fosterhjemsbanker per region gjør det også krevende å ha en god totaloversikt over tilgjengelige
fosterhjem. I noen tilfeller kan det, der det er til beste for barnet, være aktuelt å plassere barn ut av
regionen. At fosterhjemmene er spredt i 5 ulike «banker» kan vanskeliggjøre samhandling om å finne det
best egnede hjemmet i hvert enkelt tilfelle. Det er også en risiko for at utvikling av tjenesten kan skje ulikt i
de ulike regionene. Dagens styring og organisering av området vurderes derfor å ha begrensninger med
tanke på å oppnå ønskede resultater nasjonalt, selv om det er god måloppnåelse i enkelte regioner. Når
det gjelder formidling av fosterhjem håndteres dette i dag gjennom at kommunene blir presentert for
fosterhjem som fosterhjemstjenestene mener kan være egnet for det enkelte barn og får presentert
PRIDE-rapportene. Det er kommunene som har ansvaret for godkjenne fosterhjemmet for det enkelte
barn. I denne prosessen legges det vekt på å finne hjem som passer det enkelte barn (matching).
Rekruttering krever konsentrert innsats i form av markedsføring og koordinering av markedsaktiviteter.
Rekrutteringsstrategi og kampanjeutforming vil få gode vilkår gjennom nasjonal styring. Samtidig som
denne løsningen vil kunne gi robust og forsvarlig rekruttering og mulighet for utnyttelse av
fosterhjemsbanken på tvers av regioner. Selv med nasjonal styring og ledelse, kan man tenke seg et
lokalt gjennomføringsansvar på lavere nivå.
For gjennomføring av lokale rekrutteringsaktiviteter, PRIDE-kurs, oppfølging og veiledning kreves nærhet
både til de som vurderer å bli fosterhjem og til de som allerede er inne i fosterhjemsbanken. Alternativt
kan et økt ansvar for ivaretakelse av dette på enhetsnivå tilrettelegge for en nasjonal styring og ledelse av
området.
Samlet vurdering
Basert på vurderingene som er gjort med tanke på organisering av dette området anses det som en
mulighet at rekruttering og formidling av fosterhjem kan vurderes separat fra oppgavene knyttet til
opplæring, oppfølging og veiledning. Om dette er tilfellet vil man kunne anse rekruttering og formidling
som mest egnet i en nasjonal modell, mens opplæring, oppfølging og veiledning vil kunne være egnet for
regional styring og ledelse. Gitt et fokus på lokal ivaretakelse av oppfølging fra et enhets-/tiltaks/fosterhjemstjenestenivå kan derimot hele dette området vurderes som aktuelt for nasjonal styring og
ledelse. Uansett vil det være hensiktsmessig, jf. premisset om at omsorgsenheter skal organiseres
sammen, at opplæring, oppfølging og veiledning organiseres og styres på samme måte som
institusjonene i F2 og F3.
6.2
Barn og familie (F2)
6.2.1
Drift av familievernkontor
Kort om tjenesteområdet
Det er i dag totalt 49 familievernkontor, med 30 statlige og 19 kirkelige kontorer. Disse varierer i størrelse
fra 1 til 17 ansatte, med 4 ansatte i gjennomsnitt. Gjennomgangen av dimensjonering og organisering av
familieverntjenestene, viser at tjenesten i dag er geografisk godt spredt over landet, med svært få
innbyggere som har over 2 timers reisevei til nærmeste familievernkontor. Det faglige tilbudet som gis er
godt, men noe ulikt fordelt. Dette indikerer at tilbudet ikke er nasjonalt likeverdig.
Organisatoriske vurderinger
Gjennomgangen viser at det viktigste suksesskriteriet er størrelse på kontorene. Dette gjelder både for
det faglige tilbudet og med tanke på kostnadseffektivitet. Store kontorer gir et bredere faglig tilbud, har
lavere kostnader per sak og har mulighet til å spesialisere seg på en måte som mindre kontorer ikke har.
Bufdirs vurdering er at flere kontorer kan slås sammen og tilbudet differensieres. Dette innebærer at noen
kontorer gis ansvar for spesielle fagområder regionalt, og for spesifikke områder som vold i nære
relasjoner og mekling ved høykonflikt etter samlivsbrudd utvikles det nasjonale sentre som skal ha et
hovedansvar for fagutvikling på sine tildelte områder. Videre viser gjennomgangen at det er muligheter for
effektivisering av tilbudet til befolkningen gjennom digitalisering av deler av tjenesten, og ved
standardisering av elementer av tjenesten som f.eks. hva en mekling skal inneholde av psykoedukativ
informasjon til foreldrene og informasjonsmateriell generelt.
Side | 27
Nasjonal styring og ledelse vil gi en mer direkte styringslinje, og vil kunne bidra til å sikre et enhetlig og
gjenkjennelig tjenestetilbud. Det vil også kunne sikre fokus på kvalitet, kostnadseffektivitet og
ressursutnyttelse, samt et økt fokus på strategisk samhandling og utnyttelse av kompetanse på tvers av
regioner. Med familievernkontorene som kontaktpunktet for befolkningen er en regional tilknytning heller
ikke nødvendig for å kunne sikre en god brukermedvirkning.
Samlet vurdering
Det er satt som et premiss for den fremtidige organiseringen i Bufetat at rapporten som fulgte av
gjennomgangen skal legges til grunn for organiseringen av familievernet. Dette innebærer at antallet
enheter reduseres. Dette vil bidra til å sikre bredere kompetanse og større grad av robusthet i
tjenestetilbudet, samtidig som også behovet for en mellomstruktur i styringen reduseres. Det legges med
andre ord i større grad til rette for en nasjonal styring av dette området.
6.2.2
Drift av barn- og familiesentre
Kort om tjenesteområdet
Dette tjenesteområdet inkluderer Sentre for foreldre og barn, beredskapshjem og institusjonsplasser for
barn under 13 år, samt det evidensbaserte hjelpetiltaket PMTO. Sentre for foreldre og barn har i henhold
til plantall for 2014 til sammen 68 plasser, institusjoner u13 har 14 statlige plasser og 25 øvrige plasser,
beredskapshjemmene har 274 statlige og 30 øvrige plasser, mens det er 37 årsverk som driver klinisk
PMTO.
Organisatoriske vurderinger
Alle regionene har knyttet sine tilbud på dette tjenesteområdet til barn- og familiesentre, men det er
ulikheter med tanke på hvordan tjenestetilbudet drives og defineres. Det er i tillegg ulikheter med tanke
på hvordan inntaksprosessen og samhandlingen med kommunen foregår i ulike deler av landet.
Oppfølging av beredskapshjem håndteres også ulikt, men dette ivaretas nå i større grad likt etter
innføring av en standard for styring av disse.
Tjenestene for barn under 13 år er organisert sammen, og dette bidrar til robusthet og forsvarlighet. Når
det gjelder tiltaksflyten for barn i beredskapshjem oppleves ikke robustheten å være god nok. Det
oppleves i dag at den gjeldende organiseringen fører til noe uønsket variasjon i kvalitet, og at barn ofte
blir for lenge i beredskapshjem. Dette går utover kvaliteten i det tilbudet som gis barna,
kostnadseffektivitet og ressursutnyttelse.
Det er behov for å sikre god standardisering innen området, med brukermedvirkning som et bærende
element. Å sikre en større grad av lik nasjonal praksis kan være lettere med nasjonal styring og ledelse
av tjenestene. Samhandlingskompetanse bør uansett ivaretas på tiltaksnivå, og det vil derfor ikke være
avgjørende for samhandling med kommunal barneverntjeneste og andre lokale samarbeidspartnere om
tilbudet styres nasjonalt eller regionalt.
Samlet vurdering
Samlet sett anses det at begge de to alternativene for styring av tjenestetilbudet kan være aktuelle for
dette tjenesteområdet, og en endelig vurdering må således ses i sammenheng med øvrige endringer.
6.3
Omsorg (F3)
6.3.1
Drift av omsorgssentre (EMA)
Kort om tjenesteområdet
Region Øst har i dag et nasjonalt ansvar for omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere. Dette
tilbudet utgjør i dag 89 plasser fordelt på fire enheter.
Organisatoriske vurderinger
Dagens nasjonale modell anses å være godt egnet for å sikre et robust, enhetlig og gjenkjennelig
tjenestetilbud innen dette området. Brukermedvirkningen ivaretas også på en tilfredsstillende måte
Side | 28
gjennom avdelingene. Det oppleves at modellen sikrer god gjennomføringskraft og styring, og det ligger
godt til rette for at forventede resultater skal kunne oppnås med dagens modell.
Samlet vurdering
Dagens regionale styring og ledelse med nasjonalt ansvar på området anses som godt egnet. Det
vurderes derfor som lite aktuelt å skulle endre til annen styring og ledelse av området.
6.3.2
Drift av omsorgsenheter
Kort om tjenesteområdet
Omsorgsinstitusjoner utgjør i henhold til plantall for 2014 totalt 571 institusjonsplasser med 222 statlige
plasser fordelt på 22 enheter, samt 349 private og kommunale plasser. Det er 540 statlige familiehjem og
406 private fosterhjem, som gir totalt 946 fosterhjemsplasser.
Organisatoriske vurderinger
På dette området fremstår tjenestetilbudet i dag ulikt fra region til region, og med stor variasjon også
mellom enhetene med tanke på antall ansatte, budsjett, geografi (avstand til andre avdelinger og
enheter), kompetanse, fleksibilitet, turnusordninger og sammensetning. Fagområdet er lite standardisert,
og det kan derfor være utfordrende å etablere et enhetlig og gjenkjennelig tjenestetilbud. Med en regional
styring og ledelse og ulik organisering regionene imellom, kan det bli vanskelig å sikre nok
gjennomføringskraft. Samtidig som ulikheter mellom enhetene gir ulike behov med tanke på lederrollen,
utvikling og behov/mulighet for samhandling.
For å kunne sikre større grad av standardisering og enhetlighet i tjenestetilbudet og organiseringen kan
nasjonal styring og ledelse potensielt være egnet. Mange plasser og enheter i alle regioner kan imidlertid
også gjøre nasjonal styring og ledelse utfordrende. Det er ulike oppfølgingsbehov for enheter av ulik
størrelse, og med lite faglig standardisering kan det være utfordrende å etablere en god nasjonal styring
som sikrer kvalitet i tjenesten, kostnadseffektivitet og ressursutnyttelse.
Regional styring og ledelse på dette området kan ha en styrke knyttet til å understøtte behovet for tilgang
til lokal lederstøtte, som ofte er et behov det der er mange små enheter. Regional styring legger også til
rette for god samhandling med kommunen på et regionalt nivå. Dette vil imidlertid ikke være avgjørende
da samhandling med kommunen i hovedsak skal foregå på enhetsnivå. Noen barn som gis et tilbud fra
Bufetat, har behov for tiltak i ulike enheter og ulike funksjoner gjennom sitt forløp i etaten. For disse barna
kan en regionbasert modell også være egnet for å sikre gode overganger, men dette vil forutsette at
organiseringen av øvrige områder legger til rette for dette.
Samlet vurdering
Det vurderes både å være argumenter som taler for regional og for nasjonal styring og ledelse av dette
tjenesteområdet. En endelig vurdering innen dette området må således ses i sammenheng med øvrige
endringer.
6.4
Atferd og rus (F4)
6.4.1
Drift av rusinstitusjoner
Kort om tjenesteområdet
Drift av rusinstitusjoner er regionalt styrt under F4-behandling for ungdom. Rusinstitusjoner utgjør totalt
103 plasser, 19 statlige plasser fordelt på 3 enheter og 84 øvrige plasser basert på plantall for 2014.
Organisatoriske vurderinger
Dagens organisering, med et fåtall statlige plasser i tre av regionene, betyr at lavt volum kan være en
potensiell utfordring. Det skaper også utfordringer med tanke på å sikre god kvalitet i tjenestene, effektiv
styring og god kostnadseffektivitet og. Når et begrenset volum skal styres fra tre regioner, kan dette
skape sårbarhet knyttet til kompetanse.
Side | 29
Nasjonal styring av dette området vil i større grad kunne gi et konsentrert fokus på rusområdet, og vil
kunne sikre økt gjennomføringskraft og god styring. Dette vil forutsette større grad av lokal samhandling
mot kommunene på enhetsnivå, men en mer konsentrert kapasitet og kompetanse vil sikre større
robusthet med tanke på å få tilstrekkelig grad av kritisk masse av saker.
Samlet vurdering
Basert på de vurderinger som er gjort, anses det at nasjonal styring ved at en region får tillagt et nasjonalt
ansvar, kan være godt egnet for dette tjenesteområdet. Alternativt kan en se for seg en regional styring
og ledelse.
6.4.2
Drift av atferdsenheter
Kort om tjenesteområdet
Atferdsinstitusjoner utgjør 151 plasser, fordelt mellom 83 statlige plasser og 19 enheter, samt 68 øvrige
plasser. I tillegg utgjør MultifunC 26 plasser og MTFC (kun RØ) 8 plasser. Dette basert på plantall for
2014.
Organisatoriske vurderinger
Som for rusområdet ser man for atferdsområdet at en regional styring av få enheter vanskeliggjør
kostnadseffektivitet, tjenesteutvikling, gjennomføringskraft og god styring. Det fremstår derfor også her
som at en nasjonal styring i størst grad vil kunne ivareta vurderingskriteriene. Det er i dag enkelte enheter
innen dette området som kan anses å ha en tilstrekkelig robusthet, mens en rekke andre er mer sårbare
med tanke på kritisk masse av saker og kompetanse.
Samlet vurdering
Basert på de vurderinger som er gjort, anses det at nasjonal styring ved at en region får tillagt et nasjonalt
ansvar, kan være godt egnet for dette tjenesteområdet. Alternativt kan en se for seg en regional styring
og ledelse. Dette er et tjenesteområde som i så fall ville kunne egne seg godt for utvikling av et nasjonalt
spisskompetansemiljø knyttet til en tjenesteutøvende enhet i en region.
6.4.3
Drift av kunnskapsbaserte hjelpetiltak i hjemmet
Kort om tjenesteområdet
MST utgjør totalt 215 plasser og FFT utgjør totalt 60 plasser. Det er et MST-tilbud i alle regioner, mens tre
av regionene har FFT. I dag er MST-terapeutene, og slik sett driften av disse tiltakene, regionalt styrt.
MST-konsulentene som følger opp MST-teamene er ansatt i direktoratet. Atferdssenteret, universitetet i
Oslo, har ansvar for opplæring av MST-team og kvalitetssikring av arbeidet
Organisatoriske vurderinger
En nasjonal styring vil kunne tilrettelegge for samordning av kapasitet og kompetanse, samtidig som det
kan bidra til et mer enhetlig tjenestetilbud. MST vurderes dog å være et robust og forsvarlig tiltak gjennom
sin organisering i dag. Hjemmebaserte tiltak er av natur annerledes enn tiltak som innebærer at barna må
flytte.
Samlet vurdering
Innen dette området der det er det basert på de vurderinger som er gjort mulig å se for seg enten en
nasjonal styring eller at dagens ordning, hvor faglig oppfølging av terapeutene opprettholdes nasjonalt,
mens MST-terapeutene utgjør driften av tiltakene og styres regionalt.
6.5
Forvaltningsoppgaver
6.5.1
Adopsjon
Side | 30
Kort om forvaltningsoppgaven
Bufetat har i dag forvaltningsansvaret for adopsjon. Det gjelder forhåndsamtykke til prospektive foreldre
som søker om å adoptere ukjent barn fra utlandet, adopsjon av stebarn, fosterbarn og norske innenlandsadopsjoner. Oppgavene i regionene forbundet med adopsjon utgjør om lag 16 årsverk, med 9 av disse i
en funksjon med nasjonale oppgaver i Region øst, og øvrige ved regionkontorene i de andre regionene.
Organisatoriske vurderinger
Dette er et område med lavt saksvolum, og det er rimelig å hevde at en regional modell gir fragmenterte
tjenester som gjør det er vanskelig å sikre et enhetlig, likeverdig og robust tjenestetilbud. Med et spredt
saksbehandlingsmiljø blir det også vanskelig å sikre kvalitet, kostnadseffektivitet og ressursutnyttelse.
Med en nasjonal organisering av dette området vil det i større grad ligge til rette for å sikre et enhetlig og
likeverdig tjenestetilbud. Det bør kunne vurderes samlokalisering av ressurser i et samlet miljø for å
understøtte god tjenesteutvikling innen et tjenesteområde med forholdvis høy kompleksitet i saksgangen.
En slik modell vil også kunne medføre stordriftsfordeler med tanke på ressursutnyttelse,
kostnadseffektivitet og sikring av kvalitet.
I den nylig vedtatte endringen i adopsjonsloven, blir ansvaret for sosialutredningen av adopsjonssøkere
overført fra kommunene til Bufetat. Selv med dette ansvaret er det relativt få saker per år, og dette gjør
arbeidet med vurderingene sårbart. Det har derfor flere ganger vært vurdert å sentralisere arbeidet til en
region. Med Bufdir som klageinstans for enkeltvedtakene etter forvaltningsloven vil det ved en eventuell
nasjonal organisering av dette område forutsettes at to instanser opprettholdes.
Samlet vurdering
Premissene for fremtidig organisering om at forvaltningsoppgaver samles nasjonalt der dette lar seg gjøre
appliserer også til adopsjonsområdet, men med forutsetning om at to instanser opprettholdes. Dette kan
eksempelvis innebære at saksbehandlingen kan legges til én region med et nasjonalt ansvar innen dette
området, mens ansvaret for klagebehandling fortsatt kan ivaretas av direktoratet (som også er sentral
myndighet for adopsjon med de oppgaver det innebærer).
6.5.2
EMA (oppfølgingsvedtak og bosetting)
Kort om forvaltningsoppgaven
Oppgaver forbundet med oppfølgingsvedtak og bosetting for EMA utgjør 4-5 årsverk. Arbeidet ivaretas
ved regionkontoret i regionene øst, vest og nord, mens i Region Midt-Norge ivaretas dette av inntak og
fosterhjemsrekruttering. EMA omsorgssentre er organisert under Region øst, og det er dermed kun her
det fattes oppfølgingsvedtak for barn i omsorgssentrene.
Organisatoriske vurderinger
Når driften av omsorgssentrene styres av én region er det for oppfølgingsvedtak lite aktuelt med en
modell som medfører regional spredning av dette ansvaret. En nasjonal modell understøtter også best
hensynet til blant annet kostnadseffektivitet, styring, og et enhetlig og gjenkjennelig tjenestetilbud med et
samlet kompetansemiljø.
Når det gjelder bosettingsdelen av dette området kan derimot en regionbasert modell være mer aktuelt,
da dette understøtter behovet for nærhet til kommunene på en god måte. Dialog med kommunen i
enkeltsaker er viktig innen dette området med tanke på at kommunens villighet til å ta imot barn er en
avgjørende faktor. I en regional modell vil det dog være mer utfordrende å sikre robuste tjenester grunnet
et lavt saksvolum. Det vil også medføre en mer fragmentert gjennomføringskraft og styring. En nasjonal
styring vil her kunne gi et redusert behov for ledere, og samtidig tilrettelegge for større grad av
samhandling mellom ressurser.
Samlet vurdering
Det er noe ulike faktorer som spiller inn for de to delene av denne forvaltningsoppgaven, og det er
tydeligst for oppfølgingsvedtak at en nasjonal modell er best egnet. Gitt premissene om at
forvaltningsoppgaver fortrinnsvis skal samles nasjonalt der dette lar seg gjøre er det også argumenter
som tilsier at det kan være mest hensiktsmessig at hele området samles i en nasjonal modell. Dette vil
Side | 31
kunne legge til rette for et enhetlig tjenestetilbud, understøtte god tjenesteutvikling og potensielt medføre
stordriftsfordeler med tanke på ressursutnyttelse, kostnadseffektivitet og sikring av kvalitet.
6.5.3
Godkjenning og kvalitetssikring
Kort om forvaltningsområdet
Godkjenning og kvalitetssikring utgjør det største omfanget av forvaltningsoppgavene ved
regionkontorene med til sammen 17 årsverk og 28 medarbeidere involvert i utførelsen.
Organisatoriske vurderinger
Direktoratet har tidligere vurdert mulig organisering av godkjenning og kvalitetssikring, jf. saksnr.
2014/51507. Det ble da konkludert med at oppgaven med godkjenning av private og kommunale
institusjoner og sentre for foreldre og barn, kan sentraliseres til en region, uten at det kreves endringer i
barnevernloven. En av forutsetningene for dette er at klageordningen i barnevernloven opprettholdes. Det
vil si at regionalt nivå i Bufetat er godkjenningsmyndighet i førsteinstans og sentralt nivå (direktoratet) er
klageinstans.
Dette er et område som i noen grad er standardisert, men det er fremdeles store ulikheter i utførelsen fra
region til region. Med ulikheter i utførelsen i et regionalt spredt saksbehandlingsmiljø blir det også
ulikheter med tanke på kvalitet, kostnadsnivå og ressursbruk. Med fragmenterte miljøer er det i mindre
grad lagt til rette for å sikre et enhetlig, gjenkjennelig og robust tjenestetilbud.
Alle private og kommunale institusjoner (og private og kommunale sentre for foreldre og barn) må
godkjennes av regionalt nivå i Bufetat før de kan tas i bruk, jf. barnevernloven § 5-8. I dag har hver region
ansvar for å godkjenne de private og kommunale institusjoner som ligger i sin region, samt gjennomføre
etterfølgende kontroll og fatte vedtak om bortfall av godkjenningen dersom institusjonen ikke lenger
oppfyller vilkårene for godkjenning. Det er gitt nærmere regler om dette i godkjenningsforskriften.
Etter direktoratets vurdering er det mulig at oppgaven med godkjenning av private og kommunale
institusjoner og sentre for foreldre og barn sentraliseres til en region uten at det kreves endringer i
barnevernloven.
Samlet vurdering
I samsvar med § 2-2 i barnevernloven og premisset om at forvaltningsoppgaver skal samles der dette lar
seg gjøre, fremstår det som best egnet at godkjenning og kvalitetssikring håndteres gjennom regional
styring og ledelse men der regionen er gitt et nasjonalt ansvar.
6.5.4
Refusjon til kommuner og forsterkningstiltak
Kort om forvaltningsoppgaven
Refusjon til kommuner og forsterkningstiltak er en forvaltningsoppgave som ivaretas ved regionkontorene
eller gjennom fagteamene i regionene.
Organisatoriske vurderinger
Forvaltning av refusjon til kommuner og forsterkningstiltak kjennetegnes i dag av et lavt volum med tanke
på antall saker og antall årsverk som medgår til utførelsen. Det er med dette en utfordring å sikre robust
og enhetlig ivaretakelse av forvaltningsoppgaven i en regionalt fragmentert modell.
Med en nasjonal modell bør det være mulig å kunne sikre en mer robust tjeneste som vil være enklere å
standardisere for å sikre et enhetlig og gjenkjennelig tjenestetilbud. Det vil ved eventuell samlokalisering
av ressurser også kunne tilrettelegge for større grad av samhandling som kan understøtte utviklingen av
tjenesten og av kompetanse i et profesjonelt miljø. En slik modell kan også gi et redusert behov for
ledelse, og potensielle stordriftsfordeler sammenlignet med en regional modell.
Side | 32
Innen dette området er det også viktig å være bevisst på å se forsterkningen i sammenheng med
tjenestetilbudet innen fosterhjem. Forsterkningstiltak er ikke en rettighet, og behovet skal vurderes og
behandles for å fatte et tilsagn i forhold til forsterkningen. Dette er et område der det kan diskuteres
hvorvidt ansvarsdelingen mellom Bufetat og kommunene er hensiktsmessig slik den er i dag, og det er
således ikke gitt at en sentralisering er hensiktsmessig.
Samlet vurdering
Som for øvrige forvaltningsoppgaver anses det i tråd med premissene for fremtidig organisering å være
egnet med nasjonal styring av dette området. Uavhengig av organiseringen innen dette området er det
vesentlig med en økt grad av standardisering i forhold til hva som skal kunne gi forsterkningsstøtte.
6.5.5
Refusjonsordning EMA
Kort om forvaltningsoppgaven
Refusjonsordningen for enslige mindreårige asylsøkere forvaltes fra alle regioner og utgjør om lag 3
årsverk. I noen regioner har oppgaven delvis vært lagt ut til enhet (fosterhjem/fagteam).
Organisatoriske vurderinger
Kompeksisteten i saksbehandlingen innen området er begrenset, og oppgaven utgjør et lavt volum med
tanke på antall årsverk som medgår til ivaretakelsen. Det forvaltes allikevel særdeles store monetære
beløp, og det er et relativt høyt antall søknader for en tilskuddsordning med høye beløp per søknad. I
2013 utgjorde ordningen 1,8 milliarder kroner.
Oppgaven håndteres i dagens modell ulikt mellom regionene, og det er utfordrende å sikre enhetlige og
robuste tjenester med en regional spredning av saksbehandlingsmiljøene. Samme type søknad
behandles på flere steder i landet, men ingen har det som en vesentlig del av stillingen sin. Det blir med
dette vanskelig å sikre god kvalitet og effektiv ressursutnyttelse. Riksrevisjonen har hatt merknader til
utøvelsen av denne ordningen.
I en nasjonal modell vil det være bedre tilrettelagt for å sikre enhetlig og gjenkjennelig søknadsbehandling
med rett kvalitet og god ressursutnyttelse. En eventuell samlokalisering kan medføre fordeler, men man
må samtidig være bevisst på nærhet til kommunene som en viktig faktor innen dette området.
Samlet vurdering
Som for øvrige forvaltningsoppgaver anses det i tråd med premissene for fremtidig organisering å være
egnet med nasjonal styring av dette området.
7. Inntak til det statlige barnevernet
7.1
Innledning
I 2013/2014 har det blitt gjennomført et forsøksprosjekt der inntaket til funksjonsområde 4 NIT (inntak av
ungdom til rus- og atferdsinstitusjoner) er blitt løftet fra fagteam til et nasjonalt inntaksteam. Teamet har
rapportert til Bufetats direktørgruppe, via Bufdir, men inntaksteamets medlemmer har vært rekruttert fra
fagteamene og hatt kontorplassering i regionene.
I mars 2014 ble Varde Hartmark gitt i oppdrag å evaluere prøveprosjektet. Evalueringen viste at NIT har
bidratt til forbedret måloppnåelse gjennom at presisjonen i plasseringene har økt. NIT har videre bidratt til
effektiv saksgang og svært god kvalitet i kartleggingen av ungdommene. Analysen gir ikke entydig svar
på i hvilken grad NIT har bidratt til økt kapasitetsutnyttelse i statlige tiltak, selv om flere statlige
institusjoner svarer at de selv opplever økt beleggs-grad. På bakgrunn av evalueringen ble det besluttet i
direktørmøte 6. mars 2014 at prøveperioden utvides inntil 31. august.
Side | 33
I forlengelse av evalueringen, ble Varde Hartmark gitt i oppdrag å vurdere hvordan erfaringene fra NIT
kan nyttiggjøres i fremtidig organisering av inntaksarbeidet. I dette arbeidet er det gjennomført analyser
av tallmateriale fra ODA og en rekke semistrukturerte intervjuer.
Vurderinger og beskrivelser gitt av Varde Hartmark er gjengitt under. Direktoratet ønsker spesielt å høre
organisasjonen synspunkter knyttet til forslaget om en nasjonal løsning på inntak.
7.2
Generelt om inntak og erfaringene fra nasjonalt inntaksteam
Evalueringen av NIT viste at dette er et vellykket prosjekt i hovedsak av følgende årsaker:
 NIT sørger for en grundig informasjonsinnhenting i forkant av inntaket.
 Inntaksteamet består av personer med lang erfaring og legger til rette for bygging av
spisskompetanse.
 NIT benytter et logistikksystem der de har hatt kontroll over inndata slik at bildet av
plassituasjonen er reell.
 Inntaksteamet har kjennskap til tjenestetilbudet.
Den vellykkede prøveperioden for Nasjonalt Inntaksteam (NIT) etablerte arbeidshypotesen om at tankene
bak NIT kan egne seg på andre funksjonsområder. Denne arbeidshypotesen er testet underveis i
arbeidet med dette høringsnotatet.
Figuren til venstre viser alle
inntakssaker som gikk
gjennom Buetat i 2013,
fordelt pr. region.
Datagrunnlaget er hentet fra
saksbehandlingssystemet/
databasen ODA.
Figur 5 Nye tiltak i 2013
7.3
Rutiner og standarder ved inntak
Barnevernloven er fundamentert på mildeste inngreps prinsipp som omtalt i kapittel 1.2. Eksempelvis må
tiltak i hjemmet prøves eller vurderes før omsorgen for barnet overtas, jf. barnevernloven § 4-4. Det er
den kommunale barneverntjenesten som bestemmer hvilken tiltakstype det søkes om og hvilke hjemler
som skal benyttes som plasseringsgrunnlag. Det er store forskjeller mellom regionene og mellom
kommunene når det gjelder hvilke tiltak og hjemler som brukes, noe som fremkommer både i intervjuer og
i tallanalysene av inntakene fra 1.2.2013-31.1.2014. Ulikhetene i praksis gjelder særlig hjelpetiltak og
fosterhjemstiltak.
Ved standardisert praksis vil man forvente at den enkelte region avviker nokså lite fra
landsgjennomsnittet. Tallene viser imidlertid regionale variasjoner.
Side | 34
Figuren viser store
forskjeller mellom
regionene. F.eks. bruker
Region nord generelt lite
hjelpetiltak, og har en stor
overvekt av private
fosterhjem, 85 prosent mer
enn landsgjennomsnittet.
Region øst er regionen
som i størst grad benytter
familieråd, mens Region
sør er de som bruker
PMTO-terapi mest.
Figur 6 Regionvise variasjoner i tildelt tiltakstype
I intervjuer og samtaler fremkommer flere forklaringer på denne variasjonen:
- Fravær av nasjonale standarder og føringer
- Faglig preferanse (og tilsvarende skepsis) i regioner, fagteam og kommuner mot enkelte
tiltakstyper. Personlige relasjoner og erfaringer med bruk av enkelte tiltak fremfor andre
Noen forskjeller vil alltid forekomme all den tid det er den kommunale barneverntjenesten som
bestemmer hjemmelsbruk og tiltak. Selv om ny barnevernlov legger opp til at den kommunale
barneverntjenesten ikke lenger skal kunne få bistand fra Bufetat i enkeltsaker, er det nødvendig å sikre
dialog i en overgangsperiode for å kunne få best mulige løsninger for barnet og familien i forbindelse med
inntak. Tydeligere retningslinjer og veiledninger fra Bufdir og bruk av nasjonale standarder for inntak vil
ventelig kunne redusere variasjonene og behovet for veiledning.
7.4
Inntak til akuttenheter (F1 og F2)
7.4.1
Kort om tiltakene
Akuttplasseringssteder skal som hovedregel være enten statlige beredskapshjem eller akuttinstitusjoner,
men også fosterhjem, familiehjem eller midlertidige kommunale tilbud blir benyttet når det ikke finnes
adekvate tilbud. Barn under 13 år skal som hovedregel ikke plasseres på akuttinstitusjon selv om det
forekommer. Det forekommer imidlertid i noen tilfeller, og forklares da med mangel på statlige
beredskapshjem.
Akuttplasseringer skal alltid være kortvarige, og der barnet ikke skal hjem etter akuttoppholdet, skal det
bestrebes å tilby barnet et mer langvarig plasseringsalternativ så snart som mulig. Figurene under viser
gjennomsnittlige oppholdstider i akuttiltak, fordelt på opphold i beredskapshjem og private fosterhjem, og
på statlige og private institusjoner. Her fremkommer det at det er til dels betydelige variasjoner mellom
regionene i hvor lenge barn oppholder seg i akuttiltak. Dataene antyder også at opphold i private
institusjoner er gjennomgående lenger enn i statlige, noe som delvis kommer av ulik registrering ved bruk
av private og offentlige institusjoner.
Figur 7 Oppholdstid akutt, variasjoner mellom regionene og mellom statlig/privat
Side | 35
7.4.2 Organisatoriske vurderinger
Ved vurdering av inntak i akuttsaker er det lagt særlig vekt på følgende kriterier:
- Rask avklaring av plasseringssted
- Rask oppfølging av den kommunale barneverntjenesten etter inntak
- Rask prosess for beslutning av videre plassering av barnet
Det har ikke i intervjuene fremkommet tungtveiende argumenter for hvorfor akuttinntak for barn under 13 i
sin natur skiller seg fra inntak for unge i aldersgruppen 13-18 år, og at akuttinntak derfor skal være delt
mellom to funksjonsområder. Derimot fremheves det fra flere av intervjuobjektene at å jobbe med
akuttsaker er som en spesialisering å regne, og at for å lykkes med akuttarbeidet må man trives med å
jobbe med slike saker. Region Midt-Norge har samlet akuttinntaket for alle barn i F1 og har gode
erfaringer med denne modellen. Intervjuer og dataanalyse tilsier at på akuttområdet synes behovet for
nasjonale standarder og rutineoppfølging å være tilstede. Det er utarbeidet en faglig standard for
akuttarbeid som er utprøvd. Organisasjonens foreløpige erfaringer er gode.
Barnevernet opplever at akuttsaker er utsatt for periodiske svingninger. Mindre kommuner har et lite
robust beredskapssystem for akuttsaker. De mindre kommunene har få – om noen – akuttsaker i året, og
mangel på volum gjør at den kommunale barneverntjenesten ofte er usikker på både om det er riktig å
fatte et akuttvedtak og hvordan saken skal kartlegges videre. Det er den kommunale
barnevernstjenestens ansvar å få kartlagt barnet og beslutte hvor hun/han skal videre. Det er derfor viktig
å ikke se inntaket til akuttiltak isolert, men i sammenheng med inntak til fosterhjem, omsorgsinstitusjoner
og hjelpetiltak i hjemmet. Fravær av oppmerksomhet på god og rask gjennomstrømming, mangel på
fosterhjemsplasser og uklarhet om ansvar for videre oppfølging hevdes å være årsakene til at
akuttopphold blir lengre enn det som er faglig tilrådelig.
7.4.3
Samlet vurdering av akuttinntaksfunksjonen
En regional organisering kan ivareta nærhet til barn, familie og kommune. Samtidig kan regionalt inntak
medføre at dagens regionale forskjeller videreføres, men med bruk av den nasjonale akuttstandarden
som nettopp er vedtatt, kan uønskede regionsforskjeller minimaliseres. En nasjonal inntaksmodell vil
gjøre at Bufetat alltid vil ha kompetente inntakseksperter på vakt, og hvor disse geografisk befinner seg
vil i en slik sammenheng ikke ha betydning for evnen til rask og kompetent reaksjon. Antallet
akuttinstitusjoner (omlag 10) og statlige beredskapshjem (omlag 160) og organiseringen av disse tilsier at
et spesialisert, nasjonalt akutteam vil i løpet av relativt kort tid vil bli kjent med tiltakstypene og
plasseringsstedene. Et nasjonalt akuttinntak vil også kunne hensynta at korteste reisevei ikke alltid vil
være innad i en region.
Geografisk plassering av et nasjonalt akutteam kan ta modell etter NIT der de ansatte sitter fysisk
plassert rundt i landet, men har et nasjonalt ansvar under én ledelse. Slik vil lokal tilknytning ivaretas,
samtidig som man har mulighet for gode og raske akuttplasseringer utenfor regionen. Som for NIT er en
kritisk forutsetning for valg av regional eller nasjonal akuttinntak, men også ved inntak til mer langvarige
plasseringer, at det finnes en vedlikeholdt database over samtlige institusjonsplasser, beredskapshjem og
fosterhjem som er tilgjengelig i inntaksområdet. En nasjonal, samordnet løsning vil sannsynligvis være
den beste til å kunne ha streng kontroll over at dataene er korrekte og at potensielt ledige plasser er
reelle.
Det må arbeides mer systematisk med fremdriften i akuttplasseringene for å få ned lengden på barnets
opphold. Dette kan gjøres ved at institusjonene og organisasjonen rundt beredskapshjemmene styrkes
med ansatte i en rolle som fremdriftsansvarlig, som har som dedikert oppgave å følge opp hver kommune
som har barn i akuttiltak og være pådriver for raskere og mer kvalitetssikrede beslutninger av hvor barnet
skal videre. Ved plasseringer i beredskapshjem og ved private plasseringer kan rollen som
fremdriftsansvarlig ivaretas av nærmeste statlige akuttinstitusjon.
Side | 36
7.5
Inntak til Bufetats hjelpetiltak
7.5.1
Kort om tiltakene
I Bufetats tallmateriale fra 2013 fremkommer store regionale variasjoner i hvilke av Bufetats hjelpetiltak
som er blitt brukt. I tillegg tilbyr også mange kommuner hjelpetiltak som både overlapper og supplerer
Bufetats tilbud. Intervjuene som er foretatt kan tyde på at Bufetats lokale, faglige preferanser (som kan
variere fra fagteam til fagteam og fra saksbehandler til saksbehandler) avgjør om det tilbys hjelpetiltak i
regi av Bufetat, og i tilfelle hvilket. I intervjuene fortelles det fra fagteamenes side at de har som standard
å spørre den kommunale barneverntjenesten om hjelpetiltak er vurdert eller nettverkskartlegging er
foretatt dersom ikke dette fremgår tydelig av henvisningen.
7.5.2
Organisatoriske vurderinger
Bufetat har avtale med familierådskoordinatorer som fasiliterer og bistår i å kartlegge om noen i barnets
familie, nettverk eller andre med kjennskap til barnet og familien kan bistå i å støtte opp eller avlaste for
en periode. I rapporten «Familieråd 2013», utarbeidet av Bufetat Region øst, fremgår det at en stor andel
(23 av 29) familieråd som ble gjennomført i forbindelse med fosterhjemsplassering førte til at barnets
behov ble ivaretatt gjennom løsninger i slekt eller nettverk. Det fremkommer i samtaler og intervjuer at det
internt i Bufetat er ulike holdninger til familieråd og nettverkskartlegging som metodikk. Det kan virke som
det er behov for faglige retningslinjer og veiledninger for å fremme bruken av ønskede tiltak og metoder.
7.5.3
Samlet vurdering av inntaksfunksjonen til statlige hjelpetiltak
Ved tildeling av hjelpetiltak som FFT, PMTO eller MST og familierådskoordinator fra Bufetat, handler
inntaket om å få tildelt en fagperson som jobber med hjemmet på fastlagte tidspunkt. Når man ser
regionale forskjeller i bruk av hjelpetiltak opp mot lovens krav om at slike tiltak skal benyttes, synes det
tydelig at det både er behov for nasjonale standarder, klare faglige anbefalinger overfor
barnevernstjenesten og et mer enhetlig inntak. Både regionalt og nasjonalt inntak vil være godt egnet til å
sikre god kapasitetsutnyttelse både hos fagpersonellet som jobber med hjemmene og i barne/familiesentrene. Det synes imidlertid ikke som at det er avgjørende behov for særlig grad av lokal
forankring i selve inntaket, og at nasjonalt inntak kan være mest hensiktsmessig for å sikre enhetlige
standarder.
7.6
Inntak til fosterhjem
7.6.1 Kort om tiltakene
Det skilles gjennom ulike typer fosterhjem, som vil ha noe ulik prosess og vurderinger knyttet til inntak.
Disse er:



Fosterhjem med statlig forsterkning/refusjon
Et statlig familiehjem
Fosterhjem tilknyttet private tiltak
Statlige familiehjem og fosterhjem tilknyttet private tiltak er ment brukt til svært krevende plasseringer som
alternativ til institusjon. Det er imidlertid en risiko for at mangel på ordinære kommunale fosterhjem fører
til at statlige familiehjem og fosterhjem tilknyttet private aktører også blir brukt selv om barnets
problemomfang ikke tilsier at det er behov for denne type fosterhjem. En enhetlig vurdering ved inntak til
fosterhjem er derfor viktig.
7.6.2
Organisatoriske vurderinger
Det finnes ikke et standardforløp for hvordan inntak til fosterhjem foregår. Saksgangen varierer fra region
til region, enten på grunn av rutiner som har festet seg eller på grunn av ønskede endringer. Noen
kategoriserer henvisningene i kurante og ikke-kurante saker, der de kurante blir sendt rett over til
fosterhjemstjenesten i F1. Andre regioner beholder sakene i inntaksenheten/fagteamet inntil
plasseringssted er besluttet, uavhengig av saksforløp og -kompleksitet.
Side | 37
Flytkartet i figuren til
venstre illustrerer ønsket
prosessforløp ved inntak
til fosterhjem, med
utgangspunkt i Buetats
utarbeidede faglige
inntaksstandard fra 2014.
Antall faste møtepunkter
mellom kommune,
Bufetat og barn/familie
varierer i midlertid, og
også tidspunkt for første
involvering av partene.
Figur 8 Flytskjema plasseringsforløp fosterhjem
I henhold til barnevernloven er det kommunen som beslutter plasseringssted i fosterhjemssaker gjennom
godkjenning av fosterhjemmet til det enkelte barn. Bufetat har ansvar for å rekruttere, lære opp og veilede
fosterhjem, og tilby kommunen det fosterhjemmet som de mener er egnet for barnet. I intervjuer
fremkommer det at det svært sjelden står en ledig fosterhjemsplass og venter når det kommer en
henvisning. Kommunene ønsker et plasseringssted i sin geografiske nærhet av hensyn til å kunne følge
opp barnet.
7.6.3
Samlet vurdering av inntaksfunksjonen til fosterhjem
Man kan regne med at nasjonale standarder og føringer på både bruk av hjelpetiltak og
fosterhjemsrekruttering i seg selv kan føre til mer enhetlige og riktige tjenester. Også inntaket til
fosterhjem trenger en nasjonal koordinering og standard. Den regionale inndelingen later ikke til å ta
høyde for at det kan finnes gode løsninger på tvers av fylkesgrensene, uten at det behøver å bety lengre
reisetid enn om det skulle være tilbudt et fosterhjem i regionen. I Nord-Norge kan det være kortere
reisetid til en større flyplass sør i landet enn det er fra en liten kommune i Finnmark til et fosterhjem i
Troms eller Nordland.
I enkelte intervjuer har det blitt hevdet at nærhet til kommune og barn tilsier at inntak til fosterhjem må
gjøres så lokalt som mulig. Samtidig viser datagrunnlaget at det er stor forskjell på om hjelpetiltak er brukt
i forkant av fosterhjemsplasseringer, og det er derfor grunn til å tro at nasjonale føringer om bruk av
familieråd og nettverkssonderinger kan løse plasseringsutfordringer til det bedre for barnet.
Et nasjonalt inntak til fosterhjem vil ikke rokke ved kommunens og fosterhjemstjenestens ansvar for
oppfølging av barn og fosterhjem.
7.7
Inntak til institusjoner og omsorgssentre
7.7.1
Kort om tiltaket
Institusjoner utover akuttiltak er i hovedsak fordelt på F3 og F4 selv om det finnes institusjoner som tar
mot barn under 13 år. Funksjonsområde 3 (F3) dekker tiltak for enslige, mindreårige asylsøkere og ofre
for menneskehandel. Den største gruppen i F3 er likevel unge over 13 år som er plassert i ulike
omsorgstiltak både som frivillig hjelpetiltak og også etter vedtak om omsorgsovertakelse.
Omsorgsovertakelsen begrunnes enten med at det er alvorlige mangler ved den daglige omsorg som
barnet får, eller alvorlige mangler i forhold til den personlige kontakt og trygghet som det trenger etter sin
alder og utvikling, at foreldrene ikke sørger for at et sykt, funksjonshemmet eller spesielt hjelpetrengende
barn får dekket sitt særlige behov for behandling og opplæring, at barnet blir mishandlet eller utsatt for
andre alvorlige overgrep i hjemmet, eller dersom det er overveiende sannsynlig at barnets helse eller
utvikling kan bli alvorlig skadd fordi foreldrene er ute av stand til å ta tilstrekkelig ansvar for barnet. Også i
slike tilfeller er hensikten at institusjonsoppholdet ikke skal være en varlig løsning. Barnet skal enten
tilbake til hjemmet, til et fosterhjem eller tilbakeføres til kommunen som tilbyr hybel med større eller
mindre grad av oppfølging.
Side | 38
I noen særlige tilfeller har barnet så store hjelpebehov at de vil trenge tiltak fra kommunen også i voksen
alder. Da skal det alltid vurderes om kommunen har et utvidet ansvar som følge av barnets
funksjonshemning.
7.7.2
Organisatoriske vurderinger
Vedtak om omsorgsovertakelse for behandling i rusinstitusjoner og atferdsinstitusjoner har egne hjemler i
barnevernloven, og tilhører funksjonsområde 4 (F4). For F4 er forsøk med nasjonalt inntaksteam (NIT)
gjennomført i 2013-2014, og evaluering som er foretatt av Varde Hartmark har vurdert ordningen som
meget god. Også intervjuene underbygger dette inntrykket. Utfordringen med inntak til F3-institusjoner er
at målgruppen er mer sammensatt enn F4-ungdommene. Behovene varierer i mye større grad, og
sammensetning av avdelingene i omsorgsenhetene må nøye vurderes. I intervjuene fremkommer det at
særlig her er kartleggingen i forkant av inntaket enten mangelfull eller fraværende, og man imøteser
større grad av nasjonale forventinger til hva kommunene skal levere i forkant av at henvisning sendes
Bufetat.
7.7.3
Samlet vurdering av inntak til institusjoner
Det er så langt ikke fremkommet synspunkter som tilsier at inntak til F4-institusjonene skal tilbakeføres til
fagteam eller regioner, og det anbefales derfor at NIT gjøres til en permanent inntaksløsning for hele F4området. Region øst har i dag ansvar for drift av omsorgssentre for enslige, mindreårige asylsøkere, og
inntaket til disse skjer direkte. Dette anses som en god modell og anbefales videreført. Inntak til F3institusjoner bør kunne heves til regionalt eller nasjonalt nivå. Plasseringssted i nærheten av hjemstedet
er viktig fordi det å rykke den unge opp med rota kan være kontraproduktivt. Unntaket er hvis den unge
ønsker selv å få avstand til sitt gamle miljø. Inntaket kan imidlertid gjøres på regionalt og nasjonalt nivå,
gitt at kartlegging er foretatt av kommunen og hjelpetiltak er vurdert. Intervjuobjekter som har hatt
befatning med NIT-inntak mener at nasjonalt inntak også vil være gagnlig for F3. Enkelte mener at inntak
bør kunne gjøres rett fra kommune til institusjon. Det er imidlertid vanskelig å se hvordan dette praktisk
skal løses med tanke på at det er 428 kommuner og 22 statlige institusjoner. Kjøp av private plasser på
dette området er fornuftig å legge til et nasjonalt inntakssystem fordi det vil være med på å sikre en mer
enhetlig prissetting.
Fremdriften i institusjonstiltak er viktig både for å sikre at barn og unge ikke får for lange opphold i
institusjon, og også for å kunne frigjøre plasser til de som trenger dem mer. Dette har vært et viktig
fokusområde i fagteamenes arbeid. Egne fremdriftsansvarlige som lokaliseres i tilknytning til institusjoner,
men arbeider sammen med inntaksteamene, vil kunne ha som oppgave å sikre fremdrift i saker. Dette må
skje i tett samarbeid med den kommunale barneverntjenesten. Bufetats fremdriftsansvarlige må ha som
mandat å sikre fremdrift også ved plassering i private institusjoner og i private fosterhjem, både ved
akuttplasseringer og langvarige tiltak.
Side | 39
8. Konsekvenser av tilpasset organisering
8.1
Konsekvenser for regionene
8.1.1
Konsekvenser for regionkontorene
Det er lagt grunn å beholde regionene som organisatorisk nivå for styring og støtte av
tjenesteproduksjonen i etaten. Regionkontorets rolle i å bistå regiondirektøren i styring og støtte av de
tjenesteproduserende enhetene vil dermed bestå. Støttefunksjonenes omfang skal imidlertid justeres
som en konsekvens av reduksjon i oppgaver som Bufetat utfører (jf. Prop 106 L) og BSA fase 2. Videre
skal de normeres ut fra estimert behov for støtte til tjenesteapparatet i regionene, jf. kap. 4.5. Det vises
også til at det skal allokeres ressurser til direktoratet for å kunne ivareta rollen som følge av Prop 106 L.
Dersom det innføres et sentralisert inntak vil regionkontoret ikke lenger ha behov for støttefunksjoner
knyttet til inntak. Ved eventuell nasjonal styring gjennom at enkelte regioner får tillagt et nasjonalt ansvar
for forvaltningsoppgaver eller tjenesteområder, vil dette også påvirke ressursbehovet knyttet til styringsog støttefunksjoner ved det enkelte regionkontor. Dette vil avhenge av hvordan de nasjonale oppgavene
fordeles mellom regionene.
Enkelte av dagens støttefunksjoner vil også påvirkes, hovedsakelig juridisk bistand, kommunikasjon,
innkjøp og eiendom. Dette er oppgaver som i hovedsak skal ivaretas av direktoratet.
Dette innebærer, samlet sett, en reduksjon i antall årsverk knyttet til styring og støttefunksjoner ved
regionkontorene. Dette er dels knyttet til reduksjon i oppgaver og dels at enkelte oppgaver vil kunne
flyttes til direktoratet, til en region som tillegges et nasjonalt ansvar, til BSA eller til enhetene.
Det legges opp til lik løsning i styring- og støtte i alle regionene. Variasjoner kan forekomme som følge av
ulikt tillagt ansvar for nasjonale oppgaver. Enhetlig modell for styring, jf. kap. 4.4, vil påvirke regionene og
redusere regionenes autonomi.
8.1.2
Konsekvenser for tjenesteutøvende enheter
I kapittel 4 og 5 er det primært beskrevet styringsalternativ for de ulike delene av tjenestetilbudet,
nasjonalt eller regionalt.
For de tjenesteutøvende enhetene vil en større grad av nasjonal styring kunne bety bedre mulighet for
erfaringsutveksling og faglig nettverksbygging innenfor tjenesteområdene og på tvers av regionene. For
tjenesteutøvende enheter som skal utvikles til et nasjonalt spisskompetansemiljø, vil dette innebære en
mulighet for å bygge opp fagkompetanse i samarbeid med direktoratet, delta i FoU-aktiviteter, utvikling og
utprøving av ny praksis mv. En viktig rolle for disse enhetene vil også være å bidra med erfaringsbasert
kunnskap i fagutviklingen og dele sin kunnskap videre med andre enheter innen samme tjenesteområde
gjennom faglige nettverk.
Den foreslåtte organiseringen av inntaksarbeidet innebærer at oppgaver og ressurser overføres fra
inntaksenhet til tjenesteutøvende enheter. Primært vil dette bety en styrking av de tjenesteutøvende
enhetene med tanke på å sikre fremdrift og måloppnåelse ved den enkelte plassering. Dette kan også
innebære et ansvar for oppfølging av fremdrift og måloppnåelse ved private plasseringer. Videre kan det
bli aktuelt å styrke enhetene med ressurser som f. eks. skoleansvarlig.
I avsnittet om premisser for fremtidig organisering i kapittel 3.3 er det lagt opp til en samorganisering av
institusjonsavdelinger og andre tiltakstyper innen samme funksjon/målgruppe. Dette innebærer at for
eksempel en akuttenhet vil bestå av både én eller flere institusjonsavdelinger og beredskapshjem.
Hensikten er å sikre en solid og helhetlig lokal ledelse av tjenestetilbudet, redusere sårbarhet og bygge
fagmiljø med en tilstrekkelig størrelse til å utvikle og beholde høy kompetanse. Normering av
enhetsstørrelse eller krav til harmonisering av turnusordninger innenfor samme funksjon/målgruppe er
ikke diskutert i notatet, men kan være aktuell tilnærming.
Side | 40
8.1.3
Konsekvenser for inntak
Som følge av at Prop. 106 L tydeliggjør skillet mellom statlige og kommunale oppgaver, blir Bufetats
oppgaver i grensesnittet mot kommunal barneverntjeneste redusert. Dette er i all hovedsak oppgaver
som har vært utført av dagens inntaksenheter.
Dersom forslagene til Varde Hartmark legges til grunn, vil det innebærer at dagens inntaksenheter legges
ned. I så fall vil oppgaver som tilligger inntaksenhetene i dag, og som Bufetat fortsatt skal utføre, måtte
flyttes. Forslag til løsning er listet under:
Oppgave
Behovsavklaring med kommunen i forbindelse med søknad
Innhenting av tilstrekkelig informasjon (fra kommunen) om barnet til å
kunne foreta et godt tiltaksvalg
Kartlegging (for målgruppedifferensiering i F4 og i en
overgangsperiode etter oppdrag fra kommunene ved plassering i
andre målgrupper)
Valg av plasseringssted (inkl. dialog med plasseringssted og
kommune)
Vitne i fylkesnemnda
Inngåelse av avtale ved privat plassering (inkl. vurdering av
tilleggstjenester og enkeltkjøp)
Oppfølging av fremdrift og måloppnåelse ved den enkelte plassering
Bistand i oppfølging av skolesamarbeid mv
Kontraktsoppfølging ved private plasseringer (behandle faktura,
behandle søknad om tilleggsbetalinger)
Foreslås utført av
Nasjonalt inntak
Nasjonalt inntak
Nasjonalt inntak
Nasjonalt inntak
Nasjonalt inntak
Nasjonalt inntak
Tjenesteutførende enhet
Tjenesteutførende enhet
Nasjonalt inntak (i samarbeid
med fremdriftsansvarlig ved
tjenesteutførende enhet)
Tabell 4 Oppgaver i inntak
Dette innebærer at ressurser og kompetanse som i dag ligger i inntaksenhetene i regionene vil være
ønsket inn i nasjonalt inntak og de tjenesteutøvende enhetene. Ressurser som overføres til
tjenesteutøvende enheter vil det være hensiktsmessig å legge på enhetsnivå, ikke på tiltaksnivå, for å
sikre en god utnyttelse av den tilførte kompetansen på tvers av tiltakene i enheten. I tillegg vil det, jf. pkt.
8.1 være behov for å styrke den barnevernfaglige kompetansen i direktoratet. Det vil også være noen
tjenesteutøvende enheter som skal styrkes spesielt med tanke på en rolle som nasjonalt
spisskompetansemiljø innenfor sitt tjenesteområde.
Antall ansatte i inntaksenhetene i dag er om lag 260.
Et viktig formål med å tydeliggjøre ansvarsforholdet mellom stat og kommune er også å styrke den
kommunale barneverntjenesten. Enkelte oppgaver som inntaksenhetene gjør i dag skal gjøres på en
annen måte og fordeles på en annen måte mellom organisasjonsnivåene. Dette dreier seg for eksempel
om oppgaver knyttet til kommunesamarbeid, veiledning og programmer. Noen av disse oppgavene skal
nå gjøres av direktoratet og andre skal gjøres ute i enhetene.
Muligheter innenfor Bufetat for dagens ansatte i inntaksenheter kan være:
 Nasjonalt inntak (lokalisert ved ulike regionkontor eller tjenesteutøvende enheter)
 Tjenesteutøvende enheter
o Fremdriftsansvarlig, skoleoppfølging
o Styrking med tanke på å bygge nasjonalt spisskompetansemiljø
 Direktoratet
Side | 41
8.2
Konsekvenser for direktoratet
Endringene etter Prop 106 L har konsekvenser for direktoratet. Uavhengig av valgt modell for styring av
tjenestetilbudet vil endringene etter Prop 106 L medføre endringer i oppgavedeling internt i direktoratet.
Endringene innebærer en tydeliggjøring av direktoratets todelte rolle:

som overordnet for regionene med ansvar for etatsstyring og

som fagdirektorat innen barnevern og familievern, med et ansvar for å gi faglige retningslinjer og
veiledere også overfor kommuner, og private tilbydere innen barnevern.
Det stilles krav til å skille rollen som etatstyrer fra rollen som fagdirektorat.
Fagdirektoratsrollen vil primært ivaretas av direktoratets fagavdelinger som må videreutvikle sin rolle som
faglig premissleverandør. Denne rollen skal ivareta både det kommunale tiltaksapparatet, det statlige og
det private. Andre direktorater har denne funksjonen i rendyrket form uten et ytre apparat (f. eks.
Helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet),mens andre (f.eks. NAV) har en organisering med en
nasjonal direktoratsfunksjon og ytre etat. Direktoratene løser oppgaven som faglig premissleverandør
forskjellig. Det finnes ikke en felles modell for organisering av direktorat. Kommunenes selvstendige rolle
skal ivaretas, mens Bufdirs rolle som faglig premissleverandør for det statlige tiltaksapparatet vil ha større
gjennomslagskraft fordi staten her har direkte styringsmulighet gjennom rollen som etatsstyrer. Typiske
oppgaver og ansvarsområder for Bufdir i rollen som fagdirektorat vil være å følge med på utviklingen,
utarbeide kvalitetsindikatorer, utarbeide veiledere og retningslinjer, lovfortolkningsoppgaver etter oppdrag
fra departementet mv. Fagdirektoratsrollen innebærer også et eierskap og forvaltning av fagsystemene
(BiRK og FADO), herunder forvaltning av begrepsdefinisjoner som sikrer konsistente data. Rollen som
fagdirektorat krever god dialog med og involvering av praksisfeltet inklusive kommunene og
fylkesmennene, brukerne og ulike fag-/forskningsmiljø. Direktoratets fagavdeling og
kommunikasjonsenhet må styrkes som følge av endringene, og regionene reduseres tilsvarende på disse
områdene.
Etatsstyrerrollen blir tydeligere etter disse endringene. Direktoratets fagavdelinger skal ikke inngå som del
av den daglige styringsstrukturen, men vil likevel bidra med sin fagkompetanse for eksempel som eier av
fagsystem og ved at fagavdelingene setter premisser for faglige leveranser i de årlige disponeringsbrev
og bistår med råd og konsultasjoner ved behov. Det skal ikke opprettes en egen fagstyringslinje, jf. kap
2.5. og 4.4.
Stabene i direktoratet vil ha etatsstyring som sin primære oppgave. Etatsstyrer vil ha ansvar for
styringsstruktur for etaten samt analyser og oppfølging av måloppnåelse på alle etatens områder.
Etatsstyrer vil videre ha ansvar for styringsdokumentene som disponeringsbrev, modell for
økonomistyring i etaten og for oppfølging av avvik. Etatstyrer vil også ha ansvar for behovsvurderinger og
dimensjonering av etatens samlede tjenestetilbud.
For å sikre god informasjonsflyt og involvering av praksisfeltet i den faglige utviklingen, vil rollen som
etatsstyrer også innebære å legge til rette for at fagavdelingene (i rollen som fagdirektorat) får tilgang på
erfaringer fra tiltakene og på statlige tiltak for utprøving av ny praksis, deltakelse i FoU-aktiviteter mv.
Direktoratet vil i rollen som etatsstyrer fortsatt ha ansvar for kontrakter og kontraktsoppfølging innen
barnevern. Med færre oppgaver i regionene vil det være aktuelt å samle eiendomsforvaltning ett sted i et
samlet kontraktsoppfølgingsmiljø. Også på områder som generelle innkjøp juridisk støtte vil direktoratet
ha viktige oppgaver i rollen som etatsstyrer.
Oppgavene som Bufdir forvalter i dag har en betydelig overvekt mot etatsstyringsrollen når det gjelder
budsjett og antall ansatte samlet sett. Dette reflekteres i dag ikke når det gjelde ansatte i direktoratet som
arbeider med dette. Det er behov for å styrke oppfølgingen på flere områder. Det vil også være
nødvendig å realisere internrevisjonsfunksjon som ble vedtatt etablert i 2011. Denne delen av
direktoratets samlede portefølje vil ha stor ledelsesoppmerksomhet. Fagfeltet innenfor barne- og
familievern er lite og det er viktig å inneha smidige og pragmatiske strukturer i direktoratet. Dette er ikke
minst viktig for å utnytte ressursene på en god måte og hindre oppbygging av parallelle strukturer.
Konsekvensen er at både fagdirektoratsrollen og etatsstyrerrollen får nye oppgaver og utfordringer og
dermed vil måtte styrkes.
Side | 42
9. Høringsprosess
Høringsnotatet sendes fra virksomhetsstyringsenheten i direktoratet til:







Etatens regioner
BSA
Direktoratets fagavdelinger
Direktoratets økonomienhet
Direktoratets innkjøpsenhet
Direktoratets kommunikasjonsenhet
IDF – virksomhetsnivå og organisasjonene som representeres her
Det legges til grunn at disse avgir et høringssvar hver som summerer innspill i organisasjonen.
Beslutninger knyttet til organisering på virksomhetsnivå fattes av direktør.
Direktoratet vil ivareta en høring med kommunene og andre. Opplegg for dette avtales med KS og
aktuelle andre. Det vil også legges opp til dialog med kommunesektoren og fylkesmannen m.fl. om
gjennomføring av endringene.
Høringsnotat sendes fra arbeidsgiver på høring i etaten 6.5. For å sikre en god diskusjon i organisasjonen
forutsettes at notatet drøftes med ledere og tillitsvalgte i regionene/BSA og i respektive enheter. Det
forutsettes at notatet er diskutert i IDF- virksomhetsnivå i mai, i de regionale IDF og det forutsettes at
notatet er diskutert i de lokale LSU. Tilbakemeldinger på høringsnotatet har frist 2.6.
Virksomhetsstyringsenheten sammenfatter høringssvarene. Direktør fremlegger forslag til drøfting i IDF –
virksomhetsnivå i juni.
Som ledd i beslutningsprosessen vil bestilling i tillegg 12 og tildelingsbrevet for 2014 avklares med
departementet. Etter beslutning vil direktoratet gå i gang med å planlegge implementering av de
løsningene som er besluttet. I denne fasen vil det bli foretatt risikovurderinger og andre
vurderinger/analyser som er nødvendig for en vellykket innføring. Plan for innføring vil avhenge av valgte
løsninger og inngår derfor ikke i høringen.
Side | 43
Høringsspørsmål
Tema
Innspillspunkter
Kvalitetsutviklingsprogrammet
(Kap.2)
1. Det foreslås en noe modifisert målstruktur for KVUP, Synspunkt på
målstrukturen.
2. Synspunkt på prioriteringer på områdene faglig innhold i det videre arbeidet
med KVUP
3. Hva er viktig for å oppnå en god innføring av helhetlig system for veiledning og
modell for spesialiserte tjenester?
Organisering av
tjenesteområder
(Kap.4)
4. Vi ber dere vurdere direktoratets anbefalte organisering for hver tjeneste og
forvaltningsoppgave og begrunn vurderingen som gjøres opp mot de drøftede
kriteriene (kap 3.2).
5. Vi ber dere deretter om vurdering av anbefalte organisering for hver tjeneste og
forvaltningsoppgave og begrunne vurderingen som gjøres opp mot premissene
i pkt. 3.3.
6. Hvis alle tjenester og forvaltningsoppgaver på sikt ble lagt inn i en
funksjonsorganisering av etaten. Hvilke tjenesteområder er da mest aktuelle å
begynne med, og hvorfor?
Inntak
(Kap. 7)
7. Hvilke fordeler og ulemper er det med henholdsvis en regional eller en nasjonal
inntaksfunksjon?
a. Hvilke kritiske momenter ved inntaket er viktig å hensynta for å lykkes
med reorganisering av inntaksfunksjonene?
b. Hvordan vil en fremdriftsansvarlig på akutt- og andre institusjoner
påvirke fremdrift og løsningsvalg for barnet? Hvordan vil en det påvirke
den kommunale oppfølgingen av sakene?
c.
Er det spesielle momenter som må hensyntas i forbindelse med
inntaket til henholdsvis hjelpe-, fosterhjems- og institusjonstiltak?
8. Vi ber dere ta stilling til plassering av oppgaver som ligger i inntak i dag
(skissert i tabell kap. 8.1.3) ved innføring av nasjonalt inntak
a. Vi ber også om tilbakemelding på om noen oppgaver mangler
Styringsmodell
(Kap.4.4)
9. Hvilke utfordringer bør adresseres særskilt i styringsmodellen for Bufetat?
10. Hvilke faktorer er vesentlig for å sikre etablering av ensartede møteplasser,
samhandlings- og informasjonsarenaer, herunder, IDF i hele organisasjonen?
11. Hvordan kan vi sikre en ensartet lederstruktur?
Dimensjonering av
støttefunksjoner
(Kap. 4.5)
12. Hva er premisser for å lykkes med en felles normering for støttefunksjonene på
regionkontorene?
Side | 44