docMålkonflikter – en sund företeelse eller ett olösligt problem
download 
Report Transcription
Målkonflikter – en sund företeelse eller ett olösligt problem
Målkonflikter — en sund företeelse eller ett olösligt problem NATURVÅRDSVERKET NATURVÅRDSVERKET Förord Detta är en rapport från en forskningsutredning som finansierats av Naturvårdsverkets miljöforskningsanslag. Syftet med studien var att identifiera och analysera målkonflikter som uppstår när miljömålen skall genomföras. Studien fokuserade på klimatmålets genomförande på den lokala nivån. Hur de olika aktörerna, politiker och tjänstemän, resonerar och agerar när de ställs inför målkonflikter i vardagen mellan klimatmålets förverkligande och andra samhällsintressen. Den övergripande frågan är vilken typ av målkonflikter uppstår när klimatmålet ska förverkligas och hur hanteras dessa målkonflikter? I fallstudien ingår tre kommuner Lund, Trollhättan och Mölndal. Kontaktpersoner på Naturvårdsverket har varit Lena Nerkegård och Kerstin Jansbo på analys och forskningsavdelningen. Rapporten har skrivits av Kerstin Bartholdsson, Förvaltningshögskolan, Göteborgs Universitet. Författaren svarar för innehållet. Naturvårdsverket oktober 2011 3 NATURVÅRDSVERKET Författarens förord Kan klimatkrisen lösas i tillväxtsamhället eller står vi inför ett olösligt problem? Klimatförändringen är utan tvekan vår tids största utmaning, inte ett hot i framtiden utan på riktigt här och nu. Under det senaste året har många nyhetsrubriker handlat om extremväder som drabbat olika delar av jorden. Ovanligt snörika vintrar, kraftiga skyfall, orkaner och stormar, extrem torka och värmeböljor som följs av omfattande skogsbränder. Extremvädren ökar och medför stora katastrofer för såväl flora och fauna som för mänskligheten.1 Enligt riksdag och regering ska vi som lever i dag lämna över ett samhälle till nästa generation där de stora miljöproblemen är lösta. Men det rådande samhällssystemet kräver tillväxt och tillväxt bygger på ökad konsumtion. En inte alltid nödvändig konsumtion, utan ett konsumtionsmönster som innebär att ofta väl fungerande prylar byts ut mot nya modeller vilket leder till överutnyttjande av jordens resurser.2 I år, 2010, inträffade Earth overshoot day, den dag då vi alla tillsammans har förbrukat så mycket resurser som är hållbart att förbruka under ett år, den 21 augusti. Redan i augusti började vi leva på kredit, enligt denna beräkning som görs av Global Footprint Network.3 Utvecklingen i fel riktning går fort, år 1987 när första beräkningen gjordes passerades Earth overshoot day den 19 december.4 I år inträffar detta magiska datum nästan fyra månader tidigare än vid första mätningen. Det är inte bara tillväxtmålet som ska uppnås, utan många olika samhällsmål, miljömål, sociala mål, folkhälsomål och milleniemål desutom finns diverse olika visioner som nollvisionen i trafiken. Är det realistiskt att ha som målsättning att alla dessa samhällsmål ska uppnås samtidigt och att hudraprocentig måluppfyllelse går att nå? Är inte till exempel alla former av tillväxtmål en trolig konflikt med miljömålen? Alla regioner och kommuner vill växa men ökar befolkningen, ökar också den negativa miljöpåverkan i form av bland annat växthusgaser. Ekonomisk tillväxt förutsätter ökad konsumtion vilket leder till större resursförbrukning som i sin tur medför ökande transportbehov och ökad energiförbrukning. Samtidigt ska enligt miljömålen, utsläppen, resursförbrukningen, transporterna och energiförbrukningen minska. Minneapolis i januari 2011 1 Exempelvis Sveriges Television Aktuellt 29 juli 2010, Det galna vädret. 2 Se till exempel Forsberg 2007B, Sanne 2007 3 Global Footprint Network är en internationell tankesmedja som arbetar för att främja hållbar utveckling. För organisationen är begreppet ekologiskt fotavtryck centralt som mått på mänsklighetens påverkan på naturen och förbrukning av jordens resurser. http://www.footprintnetwork.org/en/index.php/GFN/ 2011-01-08 4 Göteborgs Posten 10 september 2010 Vi lever över våra tillgångar. http://www.footprintnetwork.org/en/index.php/GFN/page/at_a_glance/ 2010-09-10 4 NATURVÅRDSVERKET Innehåll FÖRFATTARENS FÖRORD 4 SAMMANFATTNING 6 SUMMARY 7 FÖRKORTNINGAR 8 1 INLEDNING 9 2 STUDIENS UPPLÄGG 13 3 MÅLKONFLIKTER 20 4 HANDHAVANDE AV MÅLKONFLIKTER 33 5 KONSENSUS, ACCEPTANS, KONFLIKT 37 6 REFERENSER Bilaga 1 Bilaga 2 41 44 45 5 NATURVÅRDSVERKET Sammanfattning En målkonflikt kan vara en sund företeelse i en fungerande demokrati där olika intressen tävlar om makten men målkonflikten kan också ses som ett olösligt problem. Hur en målkonflikt uppfattas kan bero på sammanhanget där konflikten uppstår och vem eller vilka som berörs av konflikten. När målstyrning infördes som ett politiskt styrmedel hördes många kritiska röster mot att styra offentlig verksamhet med mål. I dag när det finns väldigt många olika välfärdsmål i samhället är frågan snarare om det är realistiskt att tro att alla mål ska eller kan uppnås utan målet blir snarare en vision om vart samhället är på väg. Målstyrning har påverkat den politiska genomförandeprocessen på det sättet att den lokala genomföraren har större möjlighet att arbeta utifrån lokala förutsättningar samtidigt som den lokala politiken styrs av övergripande nationella mål som ska förverkligas på det lokala planet. Föreliggande studie fokuserar på att identifiera och analysera målkonflikter som uppstår i arbetet med att uppnå klimatmålet. I ett urval av tre kommuner har de lokala aktörerna, politiker och tjänstemän, intervjuats om vilken typ av målkonflikter som uppstår och hur de agerar när de ställs inför målkonflikter vardagen. Att målkonflikter uppstår är det ingen tvekan om, de kan uppstå såväl inom som mellan miljömål men också i relation till andra för samhället viktiga välfärdsmål. Det kan också bli konflikt mellan olika nivåer i flernivådemokratin eller mellan olika kommunala verksamheter eller aktörer. Om det går att förena tillväxt med hållbar utveckling råder det delade meningar om, likaså om de många nivåerna i flernivådemokratin är ett stöd eller ett problem i klimatarbetet. Men de lokala aktörerna har lärt sig att arbeta utifrån mål och ramar och tycker att målen fungerar bra som riktmärken samtidigt som de efterfrågar statliga stimulansmedel för att påskynda klimatarbetet. Målen är omfattande och komplexa men kan göras konkreta när de översätts till det lokala sammanhanget. Tjänstemännen framhåller att det är viktigt att möta medborgarna och det omgivande samhället med positivt tänkande och kunskap. Att hela tiden visa på möjligheter och övertygande argument. Politikerna är mera förespråkare av att tekniska framsteg ska lösa klimatkrisen. De ser tillväxt och arbetstillfällen som en överlevnadsfråga för kommunen där det hållbara samhället ibland kan gå hand i hand med utvecklingen och ibland får komma i andra hand. Hur lösningen ska se ut skiljer sig mellan de olika partierna men alla är överens om att klimatmålet är viktigt. Många kommuner har väldigt högt satta mål och vill vara förebilder i klimatarbetet. Detta kan medföra att målkonflikter får en positiv effekt genom att aktörernas problemlösningsvilja är stark och ibland leder till en tävlan om vem som har högst satta mål och vem som uppnår det bästa resultatet. Målkonflikter kommer förmodligen alltid at finnas eftersom konsensus inte går att uppnå men det går att hitta breda lösningar som kan få acceptans hos många. 6 NATURVÅRDSVERKET Summary A conflict can be a healthy phenomenon in a functioning democracy in which various interests compete for power, but the goal conflict can also be seen as an insoluble problem. How a conflict is perceived may depend on the context in which the conflict arises and on the person or persons affected by it. When the policy of steering by objectives was introduced as a new tool, many critical voices were heard, being negative to the idea of steering public management by objectives. Today when there are so many social welfare objectives, the question is rather whether it is realistic to assume that they all should or could be achieved by the same policy. Management by objectives has influenced the policy implementation process in the sense that the local civil servants got to a greater room in which to work on local conditions. The present study focuses on identifying and analyzing trade-offs that arise in working to achieve the climate objective. In a sample of three municipalities, the local actors, politicians and civil servants were interviewed about the type of goal conflicts that arise and how they act when faced with conflicting goals. Undoubtedly, goal conflicts arise between different environmental objectives, but also in relation to other social welfare objectives. Conflicts my also occur between different levels of the multilevel democracy, or between different municipal activities or actors. There is vast disagreement whether it is possible to combine economic growth and sustainability. Neither is there any consent about whether the different levels of the multilevel democracy facilitate or obstruct attaining the climate objectives. But the local civil servants have learned to work within the framework of management by objectives and they think that these serve well as benchmarks. The objectives are broad and complex but can be concretized when they are translated to the local context. The officials stressed that it is important to meet the citizens and the community with knowledge and positive thinking, constantly demonstrating the possibilities of positive change. Politicians are more eager to refer to technological progress. Sometimes sustainability may coincide with their view of local development, but sometimes it may be secondary. The representatives of the political parties all agree that the climate objective is important, but they differ on what the local solution would look like. They see growth and jobs as a question of survival for their local municipality. Many municipalities have very ambitious goals and want to be role models of climate change. That may lead to conflicting objectives having a positive effect in the sense that the willingness to problem solution is heightened and sometimes this leads to a competition on how to reach the objectives in the fastest way. Conflicting objectives will probably always exist, just as consent on how to achieve them is unbelievable, but usually there are broad solutions that can find wide enough approval. 7 NATURVÅRDSVERKET Förkortningar C Centerpartiet EU Europeiska unionen FN Förenta nationerna FP Folkpartiet HUT Hållbar utveckling KD Kristdemokraterna KLIMP Klimatinvesterings program LIP Lokalt investerings program LundaMaTs Lunds Miljöanpassade Transportsystem M Moderata samlingspartiet/Nya moderaterna MP Miljöpartiet NGO Non-governmental organization/Frivilligorganisationer NPM New Public Management S Socialdemokraterna SKL Sveriges Kommuner och Landsting V Vänsterpartiet WMO World Meteorological Organization 8 NATURVÅRDSVERKET 1 Inledning Världen står idag inför den kanske största utmaningen genom tiderna: att skapa ett hållbart samhälle där koldioxidutsläppen minskar och den globala uppvärmningen stoppas. Det hållbara samhället ska förverkligas och hållbarhetstänkandet ska genomsyra all verksamhet, vi som lever idag ska lämna över ett samhälle till nästa generation där de flesta av de stora miljöproblemen är lösta. Därför har Sveriges riksdag beslutat om nationella miljömål (Prop 1997/98:145, Prop 2000/01:130, Prop 2004/05:150, Prop 2008/09:162) som ska uppnås mellan åren 2020 och 2050. Klimatmålet, begränsad klimatpåverkan, är kanske det svåraste miljömålet att uppnå men det är ett miljömål som prioriteras högt i kommunerna. De lokala miljömålen är ofta ambitiösare än vad den nationella lagstiftningen kräver (Bartholdsson 2009:17). Samtidigt som klimatarbetet på lokal nivå kan innebära att målkonflikter uppstår kan motstridiga intressen lokalt medföra att miljömålen får stå tillbaka. Ekonomisk tillväxt och arbetstillfällen är också viktiga lokala samhällsmål men de olika målen är inte alltid förenliga. 1.1 Uppdraget Uppdraget är att kartlägga och analysera målkonflikter som uppstår när miljömålen ska genomföras. Fokus är på den lokala nivån, på de målkonflikter som uppstår när klimatmålet ska förverkligas och på hur aktörerna agerar när de ställs inför konfliktsituationer. I studien ingår tre kommuner Lund, Mölndal och Trollhättan. Att valet föll på dessa tre kommuner beror på att Lund och Mölndal ingick i utvärderingen Lokal översättning av de nationella miljömålen, som är en processutvärdering i åtta kommuner (Norén Bretzer, Forsberg & Bartholdsson 2006). I den undersökningen framkom att i de båda kommunerna fanns politiska målkonflikter som försvårade det kommunala miljöarbetet. Båda kommunerna har betydande utsläpp som uppstår på grund av statliga beslut som kommunerna inte kan påverka. Att Trollhättan, den tredje kommunen som ingår i studien, valdes beror dels på att kommunen är känd för sitt ambitiösa miljöarbete och dels på att Trollhättan utsågs till Årets klimatkommun5 år 2007 av Naturskyddsföreningen. Det finns flera likheter mellan dessa tre kommuner men det finns också skillnader. Lund och Trollhättan startade tidigt Agenda 21-arbete och framhåller det som en viktig förklaring till att miljöarbetet har kommit långt. Men som tidigare forskning visat kan ett ambitiöst miljöarbete tappa fart vid till exempel politiskt maktskifte eller om en pådrivande person försvinner från verksamheten (Forsberg 2002, Bartholdsson 2009). Alla tre kommunerna är medlemmar i föreningen klimatkommunerna, som är en förening för kommuner, landsting och regioner som jobbar aktivt med lokalt klimatarbete. Föreningen arbetar för att minska utsläppen 5 Naturskyddsföreningen, som utser årets klimatkommun, utvärderar kommunerna utifrån klimatmål, utsläppsförändringar, smarta transporter, samhällsplanering, energiomställning, matens klimatpåverkan, internationellt samarbete, gröna jobb och goda exempel i klimatarbetet. http://www.naturskyddsforeningen.se/natur-och-miljo/klimat/lonsamt-klimatarbete/klimatindex-2010/ 2011-01-07 9 NATURVÅRDSVERKET av växthusgaser och stöttar kommuner i arbetet med klimatfrågan. Klimatkommunerna fungerar som en pådrivande aktör nationellt men också internationellt genom att ha kontakter med liknande nätverk i andra länder.6 Lund och Trollhättan är också Fairtrade certifierade av föreningen för Rättvisemärkt. Att ingå i gruppen Fairtrade City innebär att ett samarbete mellan olika samhällssektorer pågår för att såväl de varor som upphandlas kommunalt som de varor som finns att köpa ute i handeln ska vara producerade under bra arbetsvillkor.7 Enligt Sveriges kommuner och Landstings8 (SKL) indelning av kommuner i olika kategorier tillhör Lund och Trollhättan kategorin större stad, vilket innebär att kommunens tätortsgrad är över 70 procent, kommunen har minst 50 000 invånare och att mindre än 40 procent är sysselsatta inom industri. Mölndal tillhör kategorin förortskommun, en kommun som är förort till en storstad med en utpendling över 50 procent av de förvärvsarbetande eller över 25 procent utpendling till storstaden. Lund9 Lund har 110 000 invånare, kommunen styrs efter de två senaste valen av alliansen (M, C, FP, KD) men kommunen brukar ha hoppande majoritet mellan socialistiskt och borgerligt styre. Miljöarbetet i Lunds kommun är uppdelat mellan en miljöförvaltning som ansvarar för tillsynsarbetet och en avdelning under kommunstyrelsen som ansvarar för det miljöstrategiska arbetet. Miljöförvaltningen har ansvar för miljö- och hälsoskydd samt livsmedelshantering. På kommunkontorets avdelning för miljöstrategi folkhälsa och säkerhet hanteras det miljöstrategiska arbetet tillsammans med risk, sårbarhet och klimatanpassning.10 I kommunen anses det vara viktigt att de strategiska frågororna är placerade under kommunstyrelsen och inte på en facknämnd. Lunds kommun var tidiga i starten med Agenda 21-arbete och har därmed lång tradition av omfattande miljöarbete. LundaEko, som antogs 2006, är Lunds program för ekologiskt hållbar utveckling, programmet innehåller såväl mål och strategier som en tydlig ansvarsfördelning. LundaEko utgår från de 16 nationella miljökvalitetsmålen men de målen är omarbetade för att passa i Lunds kommun. I dokumentets strategidel beskrivs tydligt vilka åtgärder som ska göras och hur målen ska uppfyllas och i ansvarsdelen fördelas ansvaret på kommunens styrelser och nämnder. Planen gäller fram till 2012 och ska sedan revideras. Lund är medlem i föreningen hållbar kommun samt i HUT Skåne. Lund har också ett omfattande klimatinvesteringsprogram, KLIMP. Hösten 2010 antog Lunds kommunfullmäktige nya klimatmål för kommunen som innebär att till år 2020 ska utsläppen av växt6 http://www.klimatkommunerna.se/ 2010-11-19 7 8 http://www.fairtrade.se/cldoc/403.htm 2010-11-19 Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) använder en indelning av kommunerna i nio olika kategorier utifrån vissa strukturella egenskaper som bland annat befolkningsstorlek, pendlingsmönster och näringslivsstruktur. De nio grupperna är Storstäder, Förortskommuner, Större städer, Pendlingskommuner, Glesbygdskommuner, Varuproducerande kommuner samt tre grupper av övriga kommuner beroende på invånarantal över 25 000 invånare, 12 500-25 000 eller mindre än 12 500 invånare. http://brs.skl.se/cirkular/cirkdoc.jsp?searchpage=brsbibl_cirk.htm&op1=&type=&db=CIRK&from=1&toc_l ength=20&currdoc=1&search1_cnr=1998:207 2010-12-09 9 http://www.lund.se 2010-12-09 http://www.lund.se/Miljo--natur/ 2010-12-09 10 10 NATURVÅRDSVERKET husgaser halveras, i jämförelse med 1990, och 2050 ska utsläppen vara nära noll. Miljönämnden poängterar vikten av att kommunen tar sin del av det globala ansvaret för klimatet. ”Lund vill vara ett föredöme som visar att det är möjligt att leva ett gott liv och samtidigt ta hänsyn till miljön”.11 Att Lund kom igång tidigt med miljöarbetet berodde på att det fanns en drivande eldsjäl i kommunfullmäktige i början på 1990-talet som hade bestämt sig för att kommunen skulle starta Agenda 21arbete. Mölndal12 Mölndals kommun har 60 000 invånare och är borgerligt styrt efter de båda senaste valen 2006 och 2010. Mandatperioden 2002 – 2006 när miljömålen antogs var kommunen socialdemokratiskt styrd. I Mölndal är det miljöstrategiska arbetet placerat under kommunledningskontoret där det förutom miljösamordnaren även finns en folkhälsosamordnare och en bråsamordnare, som arbetar med brottsförebyggande och säkerhet. Miljöförvaltningen som främst ansvarar för tillsynsarbetet inom miljö och hälsa har ett nära samarbete med miljösamordnaren och på förvaltningen finns även en energi- och klimatrådgivare, som främst arbetar med kommunens fastigheter och med rådgivning till medborgarna. Mölndals kommun har haft miljömål sedan 2003, målen fungerar som vägvisare för en hållbar utveckling i Mölndal. De första miljömålen tog sitt avstamp i Miljörapport 2002 och ett handlingsprogram, Action, pekade ut åtgärder för att nå målen. 2006 följdes de första miljömålen upp i en ny miljörapport och nya mål med sikte på 2015 antogs. Miljömålen beskriver miljötillståndet som skall uppnås, miljörapporten är uppföljning och utgångsläge för kommande miljömål, och handlingsprogrammet beskriver medlen som finns att arbeta med. Mölndal beviljades KLIMP-bidrag 2004 och genomförde bland annat åtgärder inom fjärrvärmenätet, energianvändningen, kollektivtrafiksatsningar och förändrade resvanor. Visionen för miljöarbetet i Mölndal är ”ett hållbart samhälle där hänsyn tas till ekologiska, sociala och ekonomiska aspekter”.13 Uppföljning av miljömålen i Mölndal pågår. Trollhättan14 Trollhättan har 55 000 invånare, kommunen har stabilt socialdemokratiskt styre sedan många år, så även i valet 2010. I Trollhättan finns en avdelning för Hållbart samhälle inom kommunstyrelsens förvaltning där arbetet för ett långsiktigt hållbart samhälle pågår. Avdelningen sysslar förutom det miljöstrategiska arbetet också med bland annat långsiktig planering, infrastruktur, mark- och exploateringsfrågor, strategiskt energiarbete, energiplanering och energirådgivning. Här återfinns förutom energirådgivaren, miljöstrategen och Agenda 21-samordnaren även folkhälsoansvarig, ansvarig för klimatinvesteringsprogrammet (KLIMP) samt exploateringschefen.15 11 12 13 14 15 http://www.lund.se/Tillbehor/Nyheter/Lunds-miljopris-2010/?getContact=true 2010-08-27 http://www.molndal.se/ 2010-12-15 http://www.molndal.se/innehall/miljohalsa.4.1292d1210a3d98231880001961.html 2011-01-10 http://www.trollhattan.se 2010-11-19 http://www.trollhattan.se/Startsida/Om-kommunen/Organisation/Kommunstyrelsensforvaltning/Hallbart-samhalle/2010-11-19 11 NATURVÅRDSVERKET Agenda 21-arbetet i Trollhättan påbörjades redan 1993 året efter FN-konferensen i Rio de Janeiro. I Trollhättan används fortfarande benämningen Agenda 21samordnare, på den person som arbetar utåtriktat mot medborgarna, med motiveringen att begreppet är känt och inarbetat. Det framgångsrika miljöarbetet förklarar trollhätteborna själva med att kommunen har haft stabil politisk majoritet med miljö på agendan ”Trollhättan har en kombination av entusiastiska människor, målmedvetenhet och ett politiskt intresse för beslut i miljövänlig riktning”.16 1996 erhöll Trollhättan "Kung Carl Gustafs miljöpris" för bästa kommun då det gäller Agenda 21-arbete. Bland övriga utmärkelser kan nämnas att Trollhättan var den bästa kommunen i Sverige när det gäller nyregistrerade miljöbilar 2008. 17 Trollhättan har beviljats Klimp-bidrag två gånger, under åren 2004 – 2010, för klimatinvesteringar inom transporter och uppvärmning. Investeringar har gjorts i såväl biogasdrivna fordon som i uppvärmning med biobränsle och produktion av biogas. Investeringarna har kombinerats med åtgärder för folkbildning på området. Rapportens disposition Utöver det inledande avsnittet, där uppdraget och de kommuner som ingår i undersökningen presenteras har rapporten ytterligare fyra kapitel. Nästa kapitel, studiens upplägg, består av en beskrivning av det analytiska ramverket som baseras på teorier om målstyrning i offentlig verksamhet. Där presenteras också avgränsningar, forskningsfråga och metod. Det tredje kapitlet utgörs av en empirisk redovisning utifrån intervjuerna, med politiker och tjänstemän, om klimatarbetet. Det fjärde kapitlet handlar om hur målkonflikter hanteras. Där redovisas hur de olika personerna agerar i olika situationer när målkonflikter uppstår. I det femte och sista kapitlet presenteras slutsatser och fortsatt forskning. 16 http://www.trollhattan.se/Startsida/Miljo/Agenda-21/ 2010-11-19 17 http://www.trollhattan.se/Startsida/Miljo/Agenda-21/Priser-och-utmarkelser/ 2010-11-19 12 NATURVÅRDSVERKET 2 Studiens upplägg Det här kapitlet, studiens upplägg, består av en beskrivning av det analytiska ramverket, studiens avgränsningar samt forskningsfråga och metod. Det analytiska ramverket baseras på olika teorier om och effekter av målstyrning. Och studien avgränsas till att identifiera och analysera målkonflikter i det lokala miljömålsarbetet med fokus på klimatmålet. Klimatmålet eller Begränsad klimatpåverkan, som är den korrekta benämningen på det miljömål som innebär att utsläppen av växthusgaser ska minska, är ett av 16 nationella miljömål som ska förverkligas inom några år.18 Arbetet med miljömålen ska genomsyra alla nivåer och alla verksamheter i samhället. Men vem som ska göra vad när var och hur är mera oklart. Att politiken ska genomföras och att det är förvaltningens uppgift att förverkliga det som politikerna beslutar kan tyckas självklart. Men hur den politiska styrningen ska gå till eller hur politikerna ska omvandla den politiska intensionen till ett konkret uppdrag är inte lika självklart. Det är många olika mål som ska genomföras, arbetet sker på olika nivåer i flernivåsystemet och de som genomför målen kanske inte alltid är överens om hur målet ska uppnås eller om takten i måluppfyllelsen. I den komplexa situation som råder i samhället med olika mål, olika styrformer och olika beslutsnivåer i flernivådemokratin kan målkonflikter uppstå. 2.1 Varför styra med mål? Under främst 1990-talet skedde en förändring av den offentliga sektorn som innebar nya styrformer. Den svenska välfärdsstaten hade byggts upp under högkonjunktur och kunde under de första decennierna expandera ganska oproblematiskt. Men när det inte längre var möjligt att skjuta till nya resurser höjdes röster om effektivisering av den offentliga verksamheten. Denna förändring eller förnyelse där bland annat målstyrning ingick, fick benämningen New Public Management (NPM). NPM handlar om organisationsförändringar i offentlig verksamhet med företagen och marknaden som förebild. Den offentliga verksamheten skulle effektiviseras, politisk styrning skulle ske i form av mål och ramar istället för detaljregleringar och målen skulle följas upp och utvärderas (Sundström 2003, Montin 2004, Almqvist 2006, Bäck & Larsson 2006). För den offentliga verksamheten kom förändringen att innebära större handlingsfrihet åt den som genomför beslutet. Enligt regeringsformen utgår all makt i Sverige från folket vilket, något förenklat, förutsätter en tydlig gräns mellan politik och förvaltning. Politikerna, folkets valda ombud, ska fatta beslut och förvaltningen ska genomföra. Tron på denna tydliga uppdelning förekommer också i grundläggande byråkratilitteratur, där finns en föreställning om att det går att tydligt skilja mellan politik och förvaltning (Weber 1921, Lundquist 1998). Men idealmodeller är just modeller men i verkligheten finns alla möjliga blandformer av uppdelning och samarbete mellan politik och förvaltning. Politikerna fattar beslut men 18 Mål och etappmål 2012. Begränsad klimatpåverkan. http://www.naturvardsverket.se/sv/Sverigesmiljomal--for-ett-hallbart-samhalle/Miljokvalitetsmal/Klimat/ 2010-12-15 13 NATURVÅRDSVERKET är beroende av samspelet med de anställda genom hela policyprocessen, i sin centrala roll har tjänstemännen insyn och kontroll över hela den politiska processens beredning, verkställighet, utvärdering och återkoppling. Vilket har lett till att tjänstemannens handlingsutrymme har ökat och en viss maktförskjutning, från politiker till tjänstemän, har skett. Tjänstemännen är många fler än politikerna, de har också ett kunskapsövertag genom sin utbildning och de har i tjänsten möjlighet att följa forskning och annan kunskapsutveckling. Tjänstemännen är ibland pådrivande och kan i viss mån påverka sitt eget uppdrag och genom målstyrning har tjänstemännens handlingsutrymme och möjligheter att påverka genomförandet av politiken ökat (Brunsson & Jönsson 1979, Norell 1989, Blom 1994, Wallin, Ehn, Isberg & Linde 1999, Högberg 2007). Mål- och resultatstyrning går ut på att politikerna talar om vad förvaltningen ska uppnå och förvaltningen har frihet att välja hur det ska uppnås. Resultaten följs upp och utvärderas och en bedömning görs som kan ligga till grund för nya beslut och åtgärder. En resultatstyrd verksamhet kännetecknas av omfattande delegering med stort handlingsutrymme på olika nivåer i genomförandekedjan. Målen kan vara övergripande och visionära och riktas mot flera olika verksamheter utan samordning. NPM innebär i praktiken att politikerna sätter upp mål och förvaltningen förväntas vara handlingsinriktad för att uppnå dessa mål. (Sundström 2003, Almqvist 2006) Lämpar sig målstyrning i offentlig verksamhet? Målstyrning är en central del av NPM och har genomförts inom såväl den statliga sektorn som i de kommunala verksamheterna. Om det går att styra offentlig verksamhet med mål debatterades flitigt när målstyrning infördes. Anledningen till att målstyrning inom offentlig verksamhet ifrågasattes var att de kriterier som bör finnas för lyckad målstyrning inte föreligger i den politiskt styrda organisationen. Enligt målstyrningslitteraturen ska målen vara specifika och tydliga, mätbara, accepterade bland användarna, realistiska, alltså möjliga att uppnå samt tidsatta, det vill säga det ska anges när målen ska vara uppfyllda. Kritikerna menar att i stort sett saknas de nödvändigaste förutsättningarna för lyckad målstyrning inom offentlig verksamhet. Men vare sig ifrågasättandet var relevant eller inte så har målstyrning införts på bred front och när målstyrning infördes togs för givet att styrmetoden skulle fungera och ha positiva effekter. Och ibland fungerar målstyrning i delar av den offentliga verksamheten men ibland fungerar den mindre bra. (Pilhlgren & Svensson 1989, Rombach 1991, Brunsson 2000, Tarschys 2002, Bartholdsson 2009, Wittbom 2009). Vad beror det då på om målstyrning är framgångsrikt eller fungerar mindre bra? I litteraturen framhålls ofta att de fundamentala skillnaderna mellan offentligt och privat gör att det inte går att överföra styrmetoder. Näringslivet styrs av vinstintresse medan offentlig sektor styrs av politiska beslut och styrning är ett led i policyprocessen. Politikerna ska styra förvaltningen för att förvaltningen på bästa sätt ska genomföra politiken. Demokratin kräver politisk styrning och styrning kan komma från olika nivåer i flerdemokratisystemet. Den som genomför politiska beslut kan ha flera olika beslutsnivåer att förhålla sig till: EU, Sveriges riksdag och 14 NATURVÅRDSVERKET regering, statlig regional politik och den egna kommunen. Hållbar utveckling ska genomsyra all verksamhet och beroende på var i systemet genomföraren befinner sig finns det olika beslutsfattare som kan företräda olika politiska partier eller olika politiska samarbeten. Det förekommer att miljöarbetet styrs av internationella överenskommelser. FN har världsomfattande konferenser där de flesta av världens länder undertecknar överenskommelser. EU antar direktiv som ska arbetas in i den nationella lagstiftningen och den svenska riksdagen och regeringen stiftar lagar och utfärdar förordningar med mål som ska uppnås. De lokala politikerna har sina prioriteringar som kanske inte stämmer med de centrala besluten. Allt detta är politisk styrning, men inte bara från de lokala politikerna i kommunen där utföraren befinner sig. I Hållbarhetens mänskliga byggstenar (Bartholdsson 2009) konstateras att om det finns målöverensstämmelse mellan utföraren och lagstiftaren så fungerar målstyrning. Om utföraren samtycker, det vill säga att det finns ett intresse hos utföraren för att målen ska genomföras, fungerar målstyrning. Men beslutsfattare och genomförare behöver inte finnas på samma nivå i flernivådemokratisystemet. Utförarna kan ibland stödja sig på centrala beslut och känna sig motarbetade av lokala politiker som har andra frågor högst på agendan. Men genom målstyrningen delegeras allt mer till tjänstemännen vilket innebär att tjänstemännen får allt större handlingsutrymme i själva genomförandet. En förklaring till detta kan vara, för att återgå till kriterierna för lyckad målstyrning som presenterades ovan så ska målen vara, specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidssatta. Den ekologiska delen av den hållbara utvecklingen inom de nationella miljömålen är naturvetenskaplig till sin karaktär och därmed oftast mätbar exempelvis luftkvalitet. Är målen dessutom realistiska, tidssatta och accepterade av genomföraren, de hanteras av en person som kan och vill uppnå resultat är flera kriterier för lyckad målstyrning uppfyllda. En effekt av målstyrning, förändrad tjänstemannaroll och att miljöfrågan tillhör de nya horisontella politiska frågorna, som ska genomsyra all verksamhet är att det har uppstått nya samarbetsformer, governance och nätverkande. Lösningen finns inte hos en förvaltning eller i en verksamhet utan det har uppstått en form av nätverkande där olika aktörer ingår (Norell 2006, Montin 2007). Samarbetsformen, governance, kan beskrivas som en speciell sorts nätverk eller en samarbetsrelation mellan olika aktörer ”präglat av icke-hierarkiska, ickeobligatoriska utbytesrelationer” (Bäck & Larsson 2006:57). Nätverket kan bestå av företrädare för NGOs, näringslivsföreträdare, företrädare för folkrörelser och företrädare för olika nivåer i samhället. Politiker och tjänstemän samarbetar med det omgivande samhället i ett horisontellt nätverkande som bygger på frivilligt deltagande vilket bidrar till att gränserna mellan politiker och tjänstemän delvis suddas ut. (Bäck & Larsson 2006, Jacobsson & Sundström 2006, Pierre & Peters 2006). Olika dilemman Det kommunala självstyret innebär att kommunerna oftast har egna mål men ”hur resultatet skall nås lämnas – enligt grundmodellen – till den styrda att bestämma” (SOU 2007:75 sid 56). Det kan också vara så att mål uttrycker föreställningar om 15 NATURVÅRDSVERKET hur man vill att det ska vara i framtiden. Något politikerna vill ska ske i samhället. Diffusa och visionära mål som kanske inte kan nås kanske aldrig kommer att nås det kanske inte ens är meningen att de ska uppnås utan de är just bara mål. Målen kan också vara omöjliga att mäta, orealistiska och så vidare. Speciellt de mål som uttrycks i internationella överenskommelser kanske ska uppfattas som en grundläggande viljeinriktning. Mål är dessutom inte tvingande, alla kommuner har inte ett aktivt miljöarbete. I den kommunala verksamheten är problemet att det kan finnas frågor på den lokala nivån som har högre politisk prioritet. Det kan finnas angelägna frågor som kanske står i strid med miljöarbetet. Vissa kommuner har hög arbetslöshet och kanske måste ta andra kortsiktiga hänsyn för att i första hand värna om arbetstillfällen. Något som inte behöver betyda att de lokala politikerna är mindre angelägna om miljön, men i den rådande situationen bedömer de arbetstillfällen och ekonomi som viktigare. De lokala politikerna måste ta många olika hänsyn, de åläggs inte bara att uppfylla miljömålen. Samtidigt har väljarna olika önskemål, alla är inte miljövänner. Det finns intresseorganisationer som driver krav som står i strid med miljömålen och dessa organisationers medlemmar är också väljare. För den lokala politikern måste vardagen fungera, här och nu i det korta perspektivet. Politiska målkonflikter i miljömålsarbetet Att politiska målkonflikter i praktiken försvårar det lokala miljöarbetet har till exempel uppmärksammats i Naturvårdsverkets rapporter nr 5646/2006 och 5674 2007 (Norén Bretzer, Forsberg & Bartholdsson 2006, Forsberg 2007) där bland annat följande typer av konflikter observerats: • Konflikter till frågor som kommunerna själva kan påverka. Kommunerna väljer att prioritera handlingslinjer och policys som motverkar det egna miljömålsarbetet. • Konflikter till den nationella politiken. I den studien framgick hur den statliga politiken i olika avseenden brister i konsekvens, hur kommuners försök att omsätta de nationella miljömålen motverkas av annan nationell politik. Vilket visade sig främst inom transportpolitiken. Ett exempel var en kommun som har lyckats stoppa trafikökningen på det kommunala vägnätet, delvis med hjälp av statliga LIP- och Klimpstöd men över det statliga vägnätet där kommunen saknar inflytande, sker en trafikökning i oförminskad takt. • Dessutom uppmärksammades hur möjligheten att genomföra lokala miljömål begränsas av samhällets allmänna dynamik, hur allt från den enskilda individen till samhällets bärande institutioner bidrar till att reproducera en ekologiskt icke hållbar ordning. Miljöns starka ställning i politikens programförklaringar, möter inte en motsvarande handlingsberedskap i samhället. Problem eller möjligheter I rapporten Miljömål och andra önskemål (Wandén 2007) konstateras att ibland uppstår det synergier och ibland målkonflikter i samspelet mellan miljömål och andra mål. Där såväl synergier som konflikter kan innebära både problem och möj- 16 NATURVÅRDSVERKET ligheter i samspelet mellan miljömål och andra samhälleliga välfärdsmål. Frågan är då vilka mål som väger tyngst och om samhället i stort kan utvecklas och miljön bevaras. Målen kategoriseras som systemmål, produktionsmål, hänsynsmål eller tvärmål och processmål. Systemmålen handlar om samhället i stort som balans på arbetsmarknaden, produktionsmål avser enskilda samhälleliga verksamheter som socialvård, kommunikationer och utbildning. Hänsynsmål eller tvärmål är till exempel miljö, arbetsmiljö, jämställdhet och integration. Processmål slutligen anger hur verksamheter ska bedrivas på ett effektivt, demokratiskt och rättssäkert sätt. Kring miljömål uppstår ofta såväl synergier som konflikter med andra samhälleliga mål. Synergierna är inga problem de bara finns där men när konflikter uppstår måste någon ta ställning och välja en eller annan strategi. Vilken strategi som väljs beror på situationen det finns inga fasta regler utan ställningstagandet blir en ständigt pågående aktivitet där ibland miljöhänsyn väger tyngst och ibland andra välfärdsmål. Konflikt eller intressemotsättning kan också vara förutsättningen för en vital fungerande demokrati. Den politisk filosofiska doktrinen om pluralism bygger på att konflikter eller motsättningar är en drivkraft i samhället. Demokratin utvecklas genom motsättningar, en tävlan mellan olika grupper eller organiserade intressen, där de olika aktörerna eller grupperna påverkar olika mycket inom olika politikområden. Pluralism, som modern politisk kultur, kännetecknas av att det finns en mångfald av intressegrupper som består av individer med olika ideal. Där vissa ideal inte är förenliga med varandra och intressekonflikter blir därför en naturlig del av politiken, det offentliga livet. Samförstånd kan snarast betraktas som ett ouppnåeligt ideal och pluralismen som något gott i sig där konflikt i lagom mäng kan driva samhället framåt. Demokratin bygger på konkurrerande partier som gör olika bedömningar och ibland försvinner frågan från den politiska dagordningen och ibland är det överbudspolitik mellan partierna (Dahl 1961, Eliasson 1996). 2.2 Vad är en målkonflikt? Det arbete som utförs på lokal nivå för att uppnå de nationella miljömålen är komplext i flera olika avseenden inte minst för politikerna som måste balansera och ta hänsyn till många olika intressen. Målstyrning innebär att utförarna har ganska fria ramar att jobba inom samtidigt som det finns en rad försvårande omständigheter som motverkar det lokala arbetet. Målkonflikter, motstridiga beslut och andra försvårande omständigheter finns på olika nivåer och i olika sammanhang, de kan finnas inom de olika nationella miljömålen, mellan de olika miljömålen och mellan miljömålen och andra samhälleliga mål. Konflikter kan också finnas inom och mellan verksamheterna på olika nivåer i flernivåsystemet till exempel EU, nationellt, regionalt eller lokalt. Inom de olika nivåerna kan olika statliga myndigheters verksamheter komma i konflikt, det kan också uppstå konflikter mellan den regionala och den kommunala nivån samt inom kommunala verksamheter. Vidare kan det uppstå konflikter mellan olika kommuner och inom och mellan företagen såväl statliga och kommunala företag som det privata näringslivet. Konflikt kan också uppstå mellan olika kommunala verksamheter, som förvaltningar och bolag. 17 NATURVÅRDSVERKET Det kan också förekomma att politiker och tjänstemän gör olika tolkningar av måldokument och beslut. Och att konflikter uppstår mellan olika tjänstemän som har olika expertområden men också mellan olika personer inom politiska partier och mellan olika partier. En konflikt kan ha sin grund i det personliga engagemanget som kanske inte stämmer med det egna partiets prioriteringar. Vad är då en målkonflikt? Enligt svenska akademins ordbok19 är ett mål en bestämd slutpunkt och en konflikt en motsättning mellan olika intressen. När det gäller, som i det här fallet, att uppnå de nationella miljömålen råder det oftast samstämmighet om målet som ska uppnås men hur olika aktörer vill uppnå målet och vilket eller vilka mål som ska prioriteras kan det råda oenighet om. Konfliktsituationer kan uppstå när de styrande är överens om många olika mål för medborgarnas och samhällets bästa, men alla mål kan inte uppnås samtidigt och därför måste prioriteringar göras. Det är inte målet i sig som orsakar konflikt utan vägen till måluppfyllelse. All samhällsutveckling, förbättring eller förändring kräver resurser och därför måste prioriteringar göras. Det problemet finns oavsett styrform eftersom resurserna är begränsade. Figur 1. Anledningar till att målkonflikt uppstår Syn på måluppfyllelse Enighet om målet Oenighet om målet Enighet Oenighet Konflikt Oenighet Ense Vägen till måluppfyllelse Oense Kommentar: Oenighet om målet i sig eller vägen till måluppfyllelse kan uppstå av olika skäl, men för att förenkla analysen av den komplexa situation som råder utgår jag, i den här studien, från att det råder politisk enighet om att många olika samhällsmål ska uppnås men det kan råda konflikt om vilka prioriteringar ska göras. Analysen av målkonflikter kan då reduceras till att det råder konsensus om att målen ska uppnås men det råder oenighet om hur målen ska nås och vilket mål som är viktigast. Prioriteringar måste alltid göras i samhället. Om två eller flera mål kan uppnås samtidigt är det oproblematiskt, om ett mål kan uppnås på bekostnad av att ett annat försummas görs en prioritering, om situationen är låst sker ingen förbättring inget mål uppnås. Målkonflikt kan innebära att åtgärder för att nå målet, trots goda ambitioner, får negativa konsekvenser för eller rentav motarbetar andra åtgärder för måluppfyllelse. Det kan också inträffa att det tas motstridiga beslut som kan bero på bristande kommunikation mellan olika aktörer eller att samhällsstrukturen och beslutsnivåerna medför försvårande omständigheter för måluppfyllelsen. Här definieras målkonflikt som; en samhällssituation där det råder samstämmighet om att flera olika politiska mål ska uppnås men det kan råda oenighet om vilket mål som ska uppnås först och hur måluppfyllelsen ska gå till. 19 http://g3.spraakdata.gu.se/saob/ 2010-12-09 18 NATURVÅRDSVERKET Avgränsning, forskningsfråga och metod Undersökningen syftar till att identifiera och analysera målkonflikter som uppstår i det arbete som utförs för att uppnå klimatmålet. Fokus är på den lokala nivån och på hur de olika aktörerna, politiker och tjänstemän, agerar när de ställs inför målkonflikter i vardagen. Studien avgränsas till målkonflikter mellan klimatmålets förverkligande och andra samhällsintressen som till exempel infrastruktursatsningar, motorvägar och flygplatser eller etablerande av nya verksamheter som köpcentran. Genomförandet av klimatmålet kan försvåras av att det spänner över olika nivåer i samhället. Det kan vara fråga om statliga aktörers beslut och direktiv, som berör såväl regionala som kommunala förhållanden eller att de kommunala aktörerna tvingas göra nödvändiga avväganden gentemot andra intressen. Den övergripande frågan är; vilken typ av målkonflikter uppstår när klimatmålet ska förverkligas och hur hanteras dessa målkonflikter på den lokala nivån? Vilka målkonflikter uppstår i det lokala klimatarbetet? Hur hanteras målkonflikter i det lokala klimatarbetet? I ett urval av tre kommuner intervjuas politiker och tjänstemän, om sin syn på och sin erfarenhet av målkonflikter vid lokalt klimatarbete. Beroende på hur det miljöstrategiska arbetet är organiserat har tre till fem personer i varje kommun svarat på frågor om målkonflikter och om vilka överväganden som görs när de lokala klimatambitionerna ställs mot till exempel ekonomiska intressen. De intervjuade både politiker och tjänstemän har lovats anonymitet. I texten anges därför bara om personen är tjänsteman eller tjänsteman i chefsställning alternativt politiker. Totalt har 13 personer medverkat fyra förtroendevalda och nio anställda. Eftersom det är ett litet antal kommuner och ett litet antal intervjuade personer har jag valt att bara ange de som tre olika kategorier enligt följande; politiker, oavsett det är en politiker i kommunstyrelse, miljönämnd eller motsvarande. När det gäller de anställda skiljer jag på de i chefsställning som bara får benämningen chef eller de övriga som får samlingsnamnet miljöstrateg även om någon är energi- eller Agenda 21samordnare. Vid redovisning av citat i rapporten har vissa ändringar gjort för att avidentifiera intervjupersonen. Sådana ändringar är markerade inom hakparenteser. I de fall intervjuledarens frågor redovisas är dessa inskrivna kursivt inom hakparenteser. Intervjuerna är semistrukturerade, vilket innebär att forskaren utgår från en intervjumall men låter intervjupersonerna diskutera relativt fritt utifrån denna. Fördelen med semistrukturerade intervjuer är att de påminner om ett samtal, vilket kan få informanterna att känna sig mer bekväma i situationen. Semistrukturerade intervjuer ger också möjlighet för intervjuaren att ställa följdfrågor utifrån informanternas svar (Holme & Solvang 1991, Kvale 1997). 19 NATURVÅRDSVERKET 3 Målkonflikter I detta kapitel görs en redovisning av intervjuerna med politiker och tjänstemän i de tre kommunerna. Redovisningen följer de rubriker som de seminstrukturerade intervjuerna utgick ifrån.20 Intervjuerna inleddes med frågor om – hur miljömålsarbetet är organiserat i kommunen, om kommunen har antagit lokala miljömål och hur de arbetar för att uppnå klimatmålet – för att ge en bakgrundsbeskrivning av de olika kommunerna. Svaren på de frågorna redovisas i kapitel två där kommunerna presenteras. Nästa kategori av frågor berör – om målstyrning är ett bra styrmedel eller om mera detaljstyrning efterfrågas i klimatarbetet, om de intervjuade upplever att det finns målkonflikter i klimatarbetet och om det går att förena tillväxt med hållbar utveckling, samt vilka områden som prioriteras för att uppnå klimatmålet. Sedan följer frågor som handlar om – vilka typer av målkonflikter som uppstår när klimatmålet ska genomföras, mellan vad eller vilka målkonflikter uppstår och vad målkonflikterna beror på? Slutligen frågades om hur de lokala aktörerna förhåller sig till de överstatliga överenskommelserna? Vilka påtryckargrupper, miljöorganisationer i det omgivande samhället hörsammas? Och i nästa kapitel redovisas hur målkonflikterna hanteras och vilka hänsyn som tas i konfliktsituationen. Målstyrning Målstyrning har påverkat den politiska genomförandeprocessen så att tjänstemännens arbete är mindre detaljstyrt av politiska beslut och politisk styrning. Samtidigt som den lokala politiken styrs av övergripande nationella mål som ska förverkligas på det lokala planet. Målstyrningens vara eller inte vara inom offentlig verksamhet debatterades flitigt när målstyrning infördes. Men om det går att styra med mål är inte längre en aktuell fråga utan målstyrning har införts och förväntas fungera, men frågan är då om de lokala företrädarna tycker att målstyrning är bra eller om mer regleringar är att föredra i det här sammanhanget. Miljömålen har funnits i drygt tio år och många kommuner har ett väldigt ambitiöst klimatarbete men det finns kommuner som inte prioriterar klimatarbetet. Det kanske vore bättre för klimatet och miljön om staten detaljstyrde. Den första frågan som ställdes var om målstyrning fungerar eller om mer detaljstyrning vore att föredra i klimatarbetet. De intervjuade tycker att målstyrning i stort sett fungerar bra och att målen behövs som riktlinjer. De nationella målen upplevs som bra att utgå ifrån när lokala mål och åtgärdsprogram ska formuleras. En informant uttrycker att det är väldigt bra att målen finns eftersom det finns nationell enhet om de nivåerna som är fastslagna i målen. Utifrån de nivåerna kan de lokala tjänstemännen bli väldigt konkreta på vad som bör göras lokalt och konkreta åtgärder går att räkna på, både vad det gäller kostnader och vilka effekter det får. Men det finns en risk när målen anpassas till den lokala situationen. De nationella målen har ambitionen att vara heltäckande men när den kommunala nivån gör om 20 Intervjumallen återfinns som bilaga 1. 20 NATURVÅRDSVERKET målen till lokala kan helhetsperspektivet tappas bort på vägen genom att det medvetet eller omedvetet görs prioriteringar. Någon uttryckte att kommunalt självstyre kräver målstyrning annars är det inget självstyre. Men samtidigt påtalas att staten måste ta sitt ansvar, därför att staten har verktygen, kommunen äger inte alltid frågan och har inte makten över lagstiftningen. Det betonades också hur viktigt det är med statliga stimulansmedel som KLIMP-pengar, miljöbilspremier, solcellsbidrag och liknande. Några citat får illustrera synen på statens roll: Staten har verktyg, lagstiftning och skatter, men staten vältrar över på kommunerna. (Miljöstrateg 1) Det som är viktigast för att få igång åtgärder är de statliga stöden till diverse åtgärder, lokalt naturvårdsarbete, energieffektivitetsarbete, KLIMP det är det som gör att man kan få till stånd åtgärder. (Miljöstrateg 3) Uppstår det målkonflikter? Att det uppstår målkonflikter i arbetet med klimatmålet är alla tjänstemän och de flesta politiker överens om, men tjänstemännen menar att politikerna inte ser konflikter lika tydligt. Skillnaderna mellan tjänstemän och politiker beror sannolikt på att tjänstemännen konfronteras tydligare med målkonflikterna när de ska vidta åtgärder för att uppnå målen inom sitt sakområde. Medan politikerna i sin roll bör se till helheten, alla politikområden. Målkonflikter finns både med miljömålen i allmänhet och med klimatmålet specifikt. På frågan finns det målkonflikter i klimatarbetet svarar såväl politiker som tjänstemän, att ”ja det gör det” och någon påpekade att ”värre kommer det att bli” och syftade på skärpta utsläppskrav som kommer att bli nödvändiga. En övergripande konflikt som nämndes var konflikten mellan hur vi lever idag och den ekonomiska utvecklingen. Den konflikten kommer, enligt de intervjuade, förmodligen att succesivt förvärras i takt med att kraven på utsläpp skärps. Men det påpekades också att det inte är målen i sig som leder till konflikt utan konflikten uppstår när åtgärder ska vidtas. En chefstjänsteman menade att ointresse för frågan bland ledande politiker var en tydlig konflikt i kommunen. Att politikerna inte riktigt förstått alvaret i klimatfrågan de tycker det är viktigare att säkra energiförsörjningen än att se till så att energiplanen är klimatanpassad. Det fanns också politiker som uppfattade miljömålen som enormt viktiga: Nej, jag kan inte se, nej inte målkonflikter. Om man inte jobbar med det här med ett hållbart samhälle så är ju målkonflikten den att vi har kanske, om några hundra år, ingen jord att bygga vidare på så jag tycker egentligen inte att det finns några förnuftsmässiga målkonflikter. Sen vet ju jag som alla andra att det är ju stora ekonomiska intressen, oljeindustrin som bygger upp sin verksamhet på fossila bränslen där finns ju en målkonflikt men inte för oss medborgare. (Politiker 2) 21 NATURVÅRDSVERKET Av de intervjuade tjänstemännen var det flera som påpekade att målkonflikter finns i nästan alla beslut. En förändring eller förbättring i ett avseende medför nästan alltid en negativ konsekvens i ett annat avseende. En person uttryckte det som att: Stannar man inte upp och tänker efter och gör ordentliga analyser så är det stor risk att en förbättring på ett område får negativa konsekvenser på ett annat. (Miljöstrateg 2) Personen exemplifierade med planeringsarbete och menade att, samhällsplanering kan vara ett bra verktyg för att planera och skapa den klimatsmarta staden. Det går att uppnå många positiva klimateffekter exempelvis genom att bygga en tät stad eller förtäta den befintliga bebyggelsen. I den täta staden är det lättare att tillhandahålla bra kollektivtrafik och avstånden blir kortare vilket gör att människor kan gå eller cykla i större utsträckning. Det blir också enklare att värma upp bostäderna med fjärrvärme på ett lönsamt sätt. Samtidigt kan det innebära att det inte finns utrymme för parker och grönområden, som människor behöver för att må bra och som tar upp koldioxid från de ofrånkomliga utsläpp som ändå uppstår. Tjänstemannen menar att politikerna inte tänker på att det finns mycket biologisk mångfald även i staden som riskerar att gå förlorad om grönområden tas i anspråk för bebyggelse. På frågan om det finns några exempel där målkonflikter inte uppstår där det bara är positiva effekter för klimatet svarade en miljöstrateg att, det är inte så enkelt. Till exempel ett beslut om att minska utsläppen av växthusgaser genom att byta ut fossila bränslen mot biobränsle i ett fjärrvärmesystem kan verka oproblematiskt, men då behöver man ställa sig frågan, var kommer biobränslet ifrån. Vilket tryck sätter det på den biologiska mångfalden i skogen. Men säger hon vidare: Om man inte tänker efter så uppstår de här konflikterna men om man tänker efter så kan man ibland hantera de [målkonflikterna], då kan man både ha och äta kakan. (Miljöstrateg 2) Men finns det då inga åtgärder som bara innebär klimatvinster? Ett exempel som nämndes var att en kommun hade beslutat att satsa på biogasproduktion från jordbruksavfall. Vilket ger positiva effekter på väldigt många områden genom att det kan ersätta fossila bränslen, få bort kväve-, ammoniak- och fosforläckage från jordbruket och få ett gödningsmedel som är bättre och renare än det ursprungliga avfallet. Det är ett av de enskilda projekten som bara har plustecken. Det kan möjligen gå snett och börja lukta illa men det har inga, hittills, kända farliga eller ohanterliga konsekvenser. Tillväxt och hållbar utveckling Den största konflikten, den riktigt svåra frågan är hur det hållbara koldioxidneutrala framtida samhället ska byggas, konflikten mellan å ena sidan tillväxt och välfärd och å andra sidan minskad klimatpåverkan och hållbar utveckling. All tillväxt medför målkonflikter på något sätt, ökar befolkningen så ökar efterfrågan av allt som produceras och därmed ökar utsläppen av växthusgaser. Ofta handlar målkonflikten 22 NATURVÅRDSVERKET om relationen mellan ekonomisk tillväxt och hållbar utveckling. Om till exempel bostäder måste byggas handlar det om att bygga så bra och klimatsmart som möjligt men det är kostsamt men å andra sidan kan det bli väldigt dyrt på sikt, att bygga billigt. Går det att förena tillväxt och hållbar utveckling? – Välfärdsstaten bygger på utvecklingsmöjligheter men hur ska välfärden bevaras utan att tära för mycket på jordens resurser. Alla kommuner vill vara tillväxt- och utvecklingskommuner samtidigt som de antar utmaningen att bli klimatneutrala och flera påpekar att de har inte tagit tag i de riktigt stora utmaningarna som till exempel kommunikationer och transporter. Däremot jobbar alla med alternativ som rötningsanläggningar och avfallshantering. Teknisk utveckling intresserar och miljön finns högt på dagordningen så länge frågorna är hanterbara. Så här svarar en politiker: Det beror på hur man definierar tillväxt. Om man tar tillverkningen av fossila bränslen och så har man tillverkning av förnyelsebara bränslen. Så visst kan man ha tillväxt men det är fördelningen av det som tillverkas som avgör. (Politiker 4) Tillväxtsamhället är, enligt flera intervjupersoner, ohållbart och de menar bland annat att vi måste komma bort från överkonsumtionen. Det som behövs är tillväxt utan, eller med liten, resursförbrukning, flera hänvisar till Edman (2005). En icke materiell konsumtion utan påverkan på naturen, musik, böcker, teater olika typer av kultur och till teknisk utveckling. Så här säger en miljöchef: Vi måste styra bort den överkonsumtion vi har. Och skaffa nya statusbegrepp en ny typ av konsumtion och det går att styra. Styr över på kultur bort från prylar. (Chef 1) En politiker säger att det är klart att det finns målkonflikter mellan tillväxt och ambitiösa miljömål. Men han menar att regionen måste växa för att överleva. Exempelvis måste flygplatsen utvecklas och få mycket mera flygtrafik. Han menar att han försöker uppnå både tillväxtmålet och miljömålen men om det blir konflikt mellan de båda målen då får miljön stå tillbaks. Och andra sidan påpekar han att har vi tillväxt i ekonomin har vi råd att satsa på miljön. Men ekonomi och tillväxt går före miljö eller snarare, är en förutsättning för att miljömålen ska kunna uppfyllas. Frågan är då om det går att förena tillväxt med hållbar utveckling eller finns det en naturlig motsättning mellan de båda målen. En miljöchef säger att vi måste ha tillväxt inom vissa områden eftersom vi blir fler och fler på jordklotet och då måste vi producera mera mat annars blir det katastrof. Men det finns en långsiktig problematik i tillväxtsamhället eftersom vi förbrukar för mycket och förbrukningen är ojämnt fördelad. Han menar att så som vi definierar tillväxt idag med kortsiktiga beräkningar är vi oärliga mot oss själva till exempel när det gäller kärnkraft, går det att räkna på den faktiska kostnaden eller skjuter vi över den på framtida generationer. 23 NATURVÅRDSVERKET En politiker anser att det absolut går att förena tillväxt och hållbar utveckling. Han hänvisar till att det sker utveckling och förbättringar hela tiden. På frågan, om till exempel vägsatsningar som leder till att trafiken ökar och därmed koldioxidutsläppen, är ett problem? Svarar han: att utmaningen inte är att sluta köra bil utan utmaningen är att utveckla nya bränslen. Han hänvisar till satsningen på biogas och andra alternativ som etanol eller elbilar och är övertygad om att teknik och ny kunskap är lösningen. Utifrån de argumenten anser han att bilen har en given plats i samhället i fortsättningen också och ser ingen konflikt i det, däremot måste fossila bränslen som drivmedel bort. Om konsumenten ställer krav så anpassar sig industrin efter det. Det är samma sak med bilar som det var med klorblekt papper för ett antal år sedan då fler och fler efterfrågade icke klorblekt papper så ställde industrin om sig efter det kravet. På samma sätt blir det bilar om fler köper bilar som är väldigt energisnåla eller som drivs med biogas så kommer det att påskynda utvecklingen. Politikerna förefaller vara mer tillväxtorienterade än tjänstemännen. Politikerna vill se möjligheter och tillväxt som det självklara medan tjänstemännen som arbetar mera konkret med miljöfrågorna ser de problem som faktiskt finns när målen ska genomföras. Prioriterade områden Enligt flera kommentarer vid intervjutillfällena och det har också visat sig vid tidigare forskning så prioriteras de enkla frågorna och de som ger snabb effekt. Vid forskning om effekterna av Agenda 21 var det de enkla frågorna som prioriterades. Människor vill gärna göra åtgärder som är bra för miljön men vill inte avstå sin bekvämlighet. Att sortera sopor eller sluta köpa livsmedel i vissa typer av förpackningar är inget problem men att ställa bilen eller sänka inomhustemperaturen det är svårare att påverka (Bennulf & Jarlbro 1995, Bartholdsson & Bennulf 1999, Bartholdsson 2006). Men nu när miljöarbetet kommit en bit på väg, när sopsortering och ekologiska produkter är på plats vad satsar kommunerna då på? På frågan vilka områden prioriterar ni för att uppnå klimatmålet visade sig att det är framförallt tre områden som dominerar klimatarbetet i kommunerna. Energiförsörjning (uppvärmning) Stadsplanering (bostäder, byggande, handel) Transporter (kollektivtrafik, vägar) Inom dessa områden görs en mängd olika åtgärder som ger stora klimatvinster. Förhållandevis enkla om än kostsamma åtgärder som till exempel att byta ut fossila bränslen mot biobränsle, bygga ut fjärrvärmenät för renare uppvärmning av bostäder, att bygga så energieffektivt som möjligt samt att arbeta aktivt för att ändra människors vanor. På lång sikt är det viktigt att förändra medborgarnas beteende, att övertyga om de miljövänliga klimatsmarta alternativen. Framförallt resvanor, ju fler som ställer bilen eller avstår från att ha bil dess bättre för miljön. Men även inom dessa angelägna områden finns konflikter. En miljöstrateg påpekar att ibland talar kommunen med kluven tunga, ett exempel är att i kommunen är alla överens om att bostäder ska byggas så energieffektivt som möjligt. Vilket är 24 NATURVÅRDSVERKET en bra åtgärd ur klimatsynpunkt men då vill inte kommunens egenägda fjärrvärmeverk leverera fjärrvärme till de husen därför att det inte är lönsamt. Å ena sidan förespråkar kommunen energieffektivt byggande men och å andra sidan ska kommunens fjärrvärmeverk gå med vinst och då kan de inte leverera fjärrvärme till områden där det är låg energiförbrukning. Istället tillåter kommunen byggande av lite sämre bostäder än man egentligen borde ha gjort. Så här svarar en miljöstrateg på frågan om ekonomiska hänsyn går före miljöhänsyn: Det skulle kunna vara så det är inte helt uttalat så men [energibolaget] är ett affärsdrivande bolag som har avkastningskrav och de ska ha en viss procent avkastning på sina investeringar. Att dra fram fjärrvärme till ett område kostar lika mycket oavsett hur mycket de här byggnaderna använder och ju mer byggnaderna använder desto mer långsiktiga intäkter får ju energibolaget. (Miljöstrateg 3) Det finns många dilemmasituationer, ett annat exempel som berättas om inom stadsplanering är att kraven på utsläppsnivåer innebär att man inte får bygga där det är för dålig miljö. Men man ska inte heller bygga i de områden där det finns anledning att tro att miljön blir sämre. Vilket innebär att då kan man inte bygga i centrala staden och förtäta därför att där är luften för dålig och man kan inte bygga utanför staden för då ökar biltrafiken. På det sättet finns det ingenstans att bygga i kommunen. På frågan om det går att förtäta i staden så att fler människor inte behöver innebära mer biltrafik svarar en politiker att: ”Ja, jo jo, nej alltså tricket var ju att förtäta i staden därför att då behövde inte biltrafiken öka. Men där var luften redan för dålig” (Politiker 1). Dilemmat var att i centrum var luften för dålig och utanför centrum där luften var tillräckligt bra för att bygga, där fanns det risk att byggande medförde ökad biltrafik så där var det inte heller lämpligt att bygga. Och då har kommunen hamnat i ett läge, enligt politikern, där det inte finns någonstans att bygga nya bostäder. Och i den situationen är frågan hur kommunen prioriterar, miljö eller tillväxt? Politikern är i det här fallet tydlig med att finns det en målkonflikt, så gäller det att bestämma vad som är viktigast och då väljer han tillväxt. Det upplevs som viktigare att bygga bostäder så att kommunen växer än att ta miljöhänsyn. På frågan om miljön får stå tillbaks för tillväxt svarar han: Det behöver inte vara motsatsförhållanden, tillväxt kan innebära bättre levnadsvillkor i andra avseenden är bara miljö, nämligen större resurser till bättre sjukvård, större kulturutbud och fritidsutbud, alltså ett bättre välbefinnande för mig som människa. (Politiker 1) Hur människor ska bo och hur staden ska planeras är angeläget utifrån klimatperspektiv. I nuläget är det bostadsbrist i många kommuner. Flera av de intervjuade miljöstrategerna menar att genom att planera staden och boendet kan stora klimatvinster göras. Om miljötänket kommer in från början och medborgarna får rätt information och rätt möjligheter så väljer de det klimatvänliga alternativet. Männi- 25 NATURVÅRDSVERKET skor vill gärna göra rätt men det får inte vara besvärligt för den enskilde och helst inte bli fördyrande utan medborgaren ska tjäna på att göra rätt. En politiker påpekar att bristen på bostäder kan öka behovet av transporter genom att folk bor på en plats och arbetar på en annan. Det genererar transporter men då måste kommunen vara tidigt ute med bra kollektivtrafik. I vissa fall kan man förtäta i staden men det måste finnas en viss mängd grönområden för människors välbefinnande. Ibland anses det vara svårt att hitta lösningar för nybyggnation utan att det inkräktar på jordbruksmark och grönområden. Exempelvis nämns en ny anläggning som ska byggas i utkanten av kommunen vilket tar jordbruksmark i anspråk och medför transporter. Det medför en konflikt mellan god bebyggd miljö, odlingslandskap och begränsad klimatpåverkan. Miljöstrategen å sin sida påpekar att samhällsplaneringen måste ta hänsyn till klimatmålet. Det går inte att alltid bygga på den bästa åkermarken utan det kan bli nödvändigt att bygga på andra orter i kommunen. Det blir längre resor vilket kan vara en latent konflikt men då måste det byggas cykelbanor och spårbunden trafik. Att sprida bebyggelsen är en utmaning som kan mötas med klimatneutrala transporter och cykelbanor. Ett annat problem som påtalas är att det kommunala självstyret begränsas till kommunens territorium. Mera mellankommunalt samarbete vid till exempel etablering av nya köpcentrum skulle kunna minska konkurrenssituationen mellan kommunerna. Alla kommuner vill växa och vill locka till sig handel och det är svårt för en kommun att säga nej till nyetableringar, för då kanske grannkommunen tar chansen till den typen av etablering på andra sidan kommungränsen. Och då är både klimatet och den nejsägande kommunen förlorare, genom att transportsträckan blir längre. Vidga planeringen utöver kommunens gränser, så att det blir en helhetssyn. /.../ planera inte bara inomkommunalt. Som köpcentran, varje kommun vill locka till sig kunder och det genererar mycket trafik men vi kan inte styra över andra kommuner. Helhetssyn saknas och miljökonsekvensbeskrivningen kommer in för sent. (Politiker 4) 3.1 Målkonflikter mellan vad eller vilka Vilka typer av målkonflikter uppstår och vad beror konflikterna på? Efter de inledande frågorna – om målstyrning, målkonflikter, tillväxt kontra hållbar utveckling och vilka prioriteringar som görs i klimatarbetet – följer en återkoppling till att det finns målkonflikter i nästan allt som görs. I det följande presenteras ett antal exempel på målkonflikter som uppstår och mellan vad eller vilka målkonflikterna uppstår. Leder flernivådemokratin till konflikter, uppstår konflikt mellan olika aktörer, politiker och tjänstemän, eller finns det motsättningar i det omgivande samhället. Och hur förhåller sig de lokala aktörerna till de överstatliga överenskommelserna och det omgivande samhället? Vilka påtryckargrupper, miljöorganisationer, i det omgivande samhället hörsammas? 26 NATURVÅRDSVERKET Att det uppstår konflikter mellan de olika miljömålen har redan berörts bland annat med flera exempel från bostadsbyggande och stadsplanering. Likaså att det finns motsättningar mellan tillväxt och klimatpåverkan och mellan statliga och kommunala åtgärder. En miljöstrateg påpekade att ibland blir det konflikt mellan de olika dimensionerna av hållbar utveckling, den ekonomiska, den ekologiska och den sociala. Personen nämnde att om nybyggnation ska ske nära centrum kan de tvingas ta mark i anspråk där människor har haft möjlighet till avkoppling och rekreation. Då blir det konflikt mellan klimathänsyn i stadsplaneringen och den sociala dimensionen av hållbar utveckling. Olika samhällsnivåer I det kommunala arbetet har politiker och tjänstemän flera olika nivåer att förhålla sig till EU, nationellt, regionalt och lokalt, dessutom finns det globala överenskommelser. [Spelar de globala avtalen någon roll?] Ja, svarade en miljöstrateg, ”jag tycker verkligen att det spelar roll man kommer ur känslan att jag är en droppe i havet.” Hon påtalar att det kan spridas en känsla av att det inte spelar någon roll vad som görs i just den här kommunen och då kan bilden av att ingå, och vara en del i ett större sammanhang kännas bra och fungera som motivation. Flera av miljöstrategerna anser att alla målen på de olika nivåerna behövs, de ser sitt uppdrag som att de ska påminna politikerna om att de stora konferenserna och de övergripande målen finns. De intervjuade anser också att de globala överenskommelserna har varit betydelsefulla för klimatåtgärderna, de skapar känslan av att alla hjälps åt. Ett par citat får illustrera: FN [miljökonferenserna, de globala överenskommelserna] kollar jag aldrig på men jag känner till historien från utbildningen som miljövetare. (Miljöstrateg 3) Eftersom det [klimatarbetet] är en global fråga så måste ju alla gå i samma takt egentligen för att det ska bli någonting. [Hur ska man uppnå det då?] Det är ju genom EU som är en tung aktör, tillräckligt tung för att andra nationer ska lyssna. (Politiker 3) Att överstatligt samarbete behövs och stärker personerna på den lokala nivån har påtalats men samtidigt kan det vara svårare för den lokala aktören att påverka på den överstatliga nivån. Och det kan också finnas situationer där det överstatliga samarbetet upplevs som ett hinder i klimatarbetet. På frågan om det finns problem med EU-nivån och den fria rörligheten av varor och tjänster svarar en miljöstrateg att konkurrensutsättning är väldigt viktigt inom EU samarbetet. Vilket kan leda till problem för en kommun som ställer miljökrav och sociala krav vid exempelvis upphandling. Många miljökrav är möjliga att ställa men att jobba för kortare transporter och lokalproducerat då är det svårt att hålla sig inom gränsen för vad som är lagligt och det kan ju kännas frustrerande. 27 NATURVÅRDSVERKET Den kommunala närheten mellan beslutsfattare och utförare påverkas av EU direktiv samtidigt som de intervjuade kan se nyttan av samarbetet. Dilemman finns också i relationen stat kommun. Samtidigt som staten har möjlighet att styra kommunerna så tas ibland beslut som motarbetar det kommunala klimatarbetet. [Finns det beslut som motarbetar det ni håller på med i det praktiska miljöarbetet?] ”Ja, det händer men det kan också vara tvärt om med hierarkin, för en liten kommun kan det vara lätt att känna sig som en droppe i havet och fråga sig vad spelar det för roll vad vi gör” (Miljöstrateg 2). De 16 nationella målen ska finnas som ankare och bas. Det är en trygghet det är inget som jag har hittat på. Även EUdirektiven fungerar så. (Miljöstrateg 1) Olika aktörer Tjänstemän på miljöområdet är ofta miljöengagerade och det förekommer att de värnar sina specialintressen. Det kan förekomma diskussioner mellan tjänstemän som företräder olika typer av miljöintressen som till exempel de som värnar åkerjorden kontra de som är väldigt engagerade i att bevara den biologiska mångfalden, som någon uttryckte det, ’jordkramare’ mot ’mångfaldskramare’. En tjänsteman påtalar att politikerna inte alltid tänker på målkonflikterna, just nu när klimatfrågan är på allas agenda är det lätt att glömma bort vilka eventuella negativa konsekvenser ett för klimatet positivt beslut kan få. Det finns en politisk vilja att lösa klimatproblemen och det satsas mycket på det men då kan det vara viktigt att synliggöra för politikerna, att till exempel förtätningen av staden också har konsekvenser. Att påpeka värdet av grönområdena så att politikerna inte bara ”ångar på utan att tänka efter för att lösa klimatproblemet” för då kan det få negativa konsekvenser på andra områden. Det finns väldigt många ambitiösa måldokument och många kommuner har högre ambitioner i klimatarbetet än vad som krävs i de nationella målen. Är det då bara vackra ord eller finns det tyngd bakom orden och visionerna? En person menade att det inte är helt ovanligt att när det kommer till de konkreta åtgärderna, så sviker politikerna. Visst finns det visioner och vackra ord men det är också så att det ska finnas fastställda mål, det ligger i tiden. Och ibland är det nog så att det bara är vackra ord, för när det kommer till konkreta avväganden, till exempel en trafiksatsning så sviker politikerna. Tjänstemännen vet, genom miljökonsekvensbeskrivningar, att trafiksatsningar leder till att det blir mer biltrafik men beslutet blir ändå att bygga. Trots att det finns miljömål så på så sätt, menar miljöstrategen, att visionen inte alltid står högst upp på dagordningen och gäller inte över allt annat. Eller om en affärskedja vill bygga externt utanför stadens centrum i bilorienterade lägen då tycker politikerna att de inte ska styra näringslivets etableringar för hårt utan det ska vara verkligt fri företagsamhet. Vilket, påpekar hon, är en viktig princip för den sittande majoriteten (Miljöstrateg 2). Motsättningar mellan politiker och tjänstemän förekommer eftersom de har olika roller i kommunen. Genom sin profession har tjänstemännen specialistkunskaper som ger politikerna beslutsunderlag. Men det förekommer också att 28 NATURVÅRDSVERKET tjänstemännen är drivande i miljöfrågor och fungerar lite som miljöns väktare. Det kan också uppstå meningsskiljaktigheter mellan olika politiska partier i styrande koalitioner. På frågan om de olika partierna är eniga i klimatarbetet svarade en politiker att: Det finns någon som inte visar så stort intresse men [vi] har varit drivande. [Kan det bli konflikt mellan de styrande partierna?] Det kan vara stora skillnader mellan hur man hanterar miljöfrågan i det lokala partiet jämfört med den centrala politiken. (Politiker 3) En miljöchef menade att den hoppande majoritet som präglar det politiska livet i kommunen påverkar klimatarbetet. De båda stora partierna, moderater och socialdemokrater, är förhållandevis överens och försöker hitta breda lösningar men ibland kan samarbetet upplevas som viktigare än klimatet. Och det påverkar politiken genom att partierna är angelägna om att samarbetet ska fungera är det ingen som tar strid. Det är lätt att engagera politiker i nämnden men de sitter bara i undantagsfall i kommunstyrelsen. Och det är ju viktigt att ha budbärare in i den världen som kämpar för de här frågorna. Hur upplever tjänstemännen ett politiskt majoritetsskifte? En miljöstrateg menar att det är tydliga skillnader både i synen på och hanteringen av klimatfrågan men också i synen på kommunens roll. De har upplevt tydliga skillnader i ambitionsnivå vid maktskifte som har beskrivits som att miljöarbetet stannat av att det inte finns någon vilja att jobba med miljöfrågor. Men det har förändrats under mandatperiodens gång och det menar hon gäller även nationellt. Medvetenheten om klimatfrågan har ökat i samhället i stort vilket kanske också har medfört att avståndet minskat från rikspolitiken till den lokala politiken. De intervjuade tjänstemännen menar att politikerna inte ser till helheten i miljömålen utan prioriterar det som för ögonblicket är på den politiska agendan. Just nu är det fokus på klimatmålet men det kan plötsligt förändras. Kommunerna tävlar om vem som är den bästa klimatkommunen och det görs mycket uppföljningar av till exempel utsläppen. Men om medierna får upp ögonen för att en fjärdedel av planetens växtarter har dött ut och varför det skett och vilka konsekvenser det får då kanske fokus flyttar till biologiska mångfaldsmålet. Det omgivande samhället Det kan finnas situationer när lokala politiker av olika skäl gör prioriteringar som kanske står i strid med klimatarbetet. För en kommun är det viktigt att vara attraktiv för såväl befintliga förtag som för nyetableringar, eftersom kommunal utveckling bygger på att det finns arbetstillfällen på orten. Och då kan andra kortsiktiga hänsyn tas för att i första hand värna om arbetstillfällen. Något som inte behöver betyda att de lokala politikerna är mindre angelägna om klimatet, men i den rådande situationen bedömer de arbetstillfällen och ekonomi som viktigare. Tidigare gavs ett exempel på att politikerna inte vill styra näringslivets etableringar för hårt utan det ska vara verkligt fri företagsamhet. Men hur är samarbetet med eller relationen till näringslivet som finns på orten? 29 NATURVÅRDSVERKET En miljöstrateg berättar att de har ambitionen att jobba mera tillsammans med näringslivet i stort inte bara med de företag som är speciellt intresserade av klimatarbete. Kommunen försöker skapa en arena för företagen att utbyta idéer och utvecklas tillsammans för att till exempel förhindra att företagen ger sina anställda klimatosmarta förmåner som gratis parkeringsplatser. Då förespråkar kommunen istället att det ska dras busslinjer fram till företaget så att de anställda väljer att åka kollektivt. På det sättet kan kommunen hjälpa till och näringslivets önskemål tillgodoses. För att undvika konflikter med näringslivet förs dialog där kommunens representanter försöker informera sig om näringslivets önskemål och problem. Kommunpolitikerna är medvetna om att till exempel fungerande infrastruktur är viktigt annars finns en risk att företaget flyttar och etablerar sig på en andra orter. Där det finns fungerande motorvägar och där det är nära till flygplatser. Företagen har många internationella kontakter som måste fungera. Kommunerna arbetar också aktivt för att få dialog med medborgarna, men medborgarna är inte alltid mogna för förändringen. Då blir kommunens roll att visa vägen. Medborgaren måste informeras, media hjälper till på så sätt att frågan får högre status genom uppmärksamhet i tidningar, radio och TV. Men för att det ska ske förändringar behöver medborgarna motiveras och informeras. En miljöstrateg säger att ”kommunens mål är att synas ute på stan, träffa mycket folk, möta irritationer med information som ger medborgaren fördelar exempelvis, tvärnita inte vid guppet, bromsa långsamt så tjänar både bilägaren och klimatet på det. Det skonar bilen och går åt mindre energi, mindre bensinförbrukning”. En miljöstrateg berättar att de jobbar med de områden där de tror sig ha framgångspotential och försöker påverka genom att visa på ekonomiska fördelar. Diplomati är viktigt, det går inte att köra över folk men med folkbildning och goda argument går det att övertyga medborgarna. Att jobba i positiv anda, lyfta fram goda exempel och visa på förbilder är framgångsrikt. I den svenska modellen av stark folkrörelsetradition har föreningslivet haft en viktig roll, inte minst på lokal nivå. Men enligt flera undersökningar minskar aktiviteten i föreningslivet (Gidlund & Möller 1999, Bengtsson 2004). Det talas om att föreningslivet tagit time out samtidigt har miljörörelsen en särställning då de enligt miljöbalken har möjlighet att överklaga domar och beslut. Flera tjänstemän efterfrågar mer engagemang från miljörörelsen och vill gärna ha dialog med medborgarna i klimatfrågorna. De menar att den representativa demokratin inte behöver innebära att folket ska överlåta allt på de valda representanterna. Utan medborgarna kan påverka och ställa krav på politikerna. Samtidigt var det en politiker som uttalade stor skepsis mot att miljörörelsen har rätt att överklaga enligt miljöbalken. En miljöstrateg påpekar att miljörörelsen ägde frågan innan miljö blev politik. Och flera kommuner har lång erfarenhet av att samarbeta med den lokala naturskyddsföreningen. Problemet är lite att föreningarna kommer och går den enda som har kontinuitet är Naturskyddsföreningen. Klimatnätverk och andra aktionsgrupper uppstår när de behövs och försvinner. Men uppstår igen om en ny fråga dyker upp på den kommunala agendan. I en av kommunerna finns det en aktiv miljörörelse som driver på och miljöstrategen säger att de jobbar inte helt i samklang men det är 30 NATURVÅRDSVERKET heller ingen konflikt. Det finns till exempel skillnader i synen på biltrafik, de borgerliga politikerna påtalar gärna vikten av att jobba med miljöfordon medan naturskyddsföreningen lokalt säger att det finns ingenting som heter miljöfordon utan det är mängden transporter som måste minska. De studerade kommunerna har vid flera tillfällen tagit emot priser och utmärkelser för att de har ett bra miljö- respektive klimatarbete. De ingår också i olika föreningar och sammanslutningar där syftet är att stötta varandra för att bli ännu bättre och ligga i framkant med klimatarbetet. Vad är det då som driver kommunala politiker och tjänstemän att hela tiden kämpa för en bättre miljö. [Vad driver frågan framåt, varför vill de kommunala företrädarna lägga sig högre?] De vill visa framfötterna, lägga sig lite högre. [Men är det målet realistiskt?] Politikerna vill visa sig, vill synas de vill vara bäst i klassen och vill visa att de har en vilja. (Miljöstrateg 1) Synergier Det uppstår inte bara konflikter mellan olika samhällsmål utan i samspelet mellan de olika samhällsmålen uppstår det även synergier. Även om synergier mellan olika välfärdsmål inte är något problem kan några exempel lyftas fram där målen strävar i samma riktning som klimatmålet? Ett exempel som kom upp var när en kommun sa nej till ett externt köpcentra. Var det klimathänsyn som avgjorde eller var det till exempel en fråga om kulturarv att värna om stadens centrum och småstadskänslan i stadskärnan. Miljöstrategen tror att det kanske är en sammanvägning av de båda målen. Eftersom det varit en väldigt livlig debatt i kommunen om att bygga externa köpcentra eller inte. Debatten har förts av miljöorganisationer som varit emot bygget men också av de som vill bevara en levande handel i centrum och slutligen också de som förespråkat bygge av externt köpcentrum. Miljöargumentet har varit tungt men det har också handlat om tillgängligheten för de som inte är bilburna. I kommunen är det vanligt att till exempel barnfamiljer avstår från bil, inte av ekonomiska skäl utan helt enkelt för att de inte behöver någon bil. I en annan kommun säger miljöchefen att Vägverket är kritiska till stadens planering. Externa köpcentrum och storhandel bygger ju på att medborgarna kör bil. Det förekommer bara marginellt att folk åker kollektivt till stormarknader. Han menar att Sverige har abdikerat när det gäller storhandel det finns andra länder som med planmonopol och annat har styrt bort från externa köpcentran. Folkhälsomålet är ett annat exempel där det uppstår synergieffekter mellan klimatmålet och folkhälsoperspektivet. Människorna behöver röra mera på sig, det finns många undersökningar som visar att vi rör på oss för lite. Varför inte cykla mer, satsa på gång- och cykelbanor och utveckla bättre cyklar som trehjulingar för vinterbruk eller med hjälpmotorer som är eldrivna istället för bensin. Det borde politikerna satsa på och föra fram. Folkhälsomålet och målet om biologisk mångfald går hand i hand om man gör det på ett smart sätt de kan stärka varandra. (Chef 3) 31 NATURVÅRDSVERKET Det finns målkonflikter i nästan allt som görs och alla beslut som tas. Vilket inte är särskilt förvånande med tanke på hur komplext samhället är. Och förmodligen kommer målkonflikter alltid att finnas, åtminstone så länge samhällets resurser är begränsade. Det faktum att det finns intressemotsättningar och ideologisk filosofiska värdekonflikter kanske snarare är ett sundhetstecken än ett problem i en fungerande demokrati. Men frågan är då hur målkonflikterna hanteras av de olika aktörerna, vad går att påverka? 32 NATURVÅRDSVERKET 4 Handhavande av målkonflikter Den situation som de lokala aktörerna befinner sig i är oerhört komplex. Flernivåsystemet sträcker sig utanför landets gränser, vilket kan försvåra den lokala aktörens möjlighet att påverka. Inom landet har de olika nivåerna i flernivåsystemet olika välfärdsmål som kan komma i konflikt med varandra men det kan också hända att målen samverkar. Dessutom har de olika nivåerna var och en sina nedbrutna mål som på olika sätt försvårar genomförandet. Målstyrning har ökat handlingsutrymmet men ställer krav på den som ska genomföra politiken. Den lokala politiken måste förhålla sig till de nationella målen. Att det finns målkonflikter, mellan vem eller vilka målkonflikter uppstår och vad målkonflikterna kan bero på har diskuterats i föregående kapitel, men hur hanteras målkonflikterna? Vad kan en politiker eller tjänsteman på den lokala nivån göra när målkonflikter uppstår. Hur och vad försöker de olika aktörerna påverka? Vissa typer av målkonflikter beror på samhällsstrukturen den rådande ordningen, det är de spelregler som gäller, lagstiftning, målstyrning, politiska hierarkier och så vidare. Strukturerna är inte enkla att förändra men förändring är alltid möjligt så vad är då möjligt för aktören att göra inom de rådande strukturerna. Vad gör en politiker eller tjänsteman när de ställs inför en konfliktsituation när det kommer till faktiskt handlande? Tjänstemännen Enligt tidigare forskning har inte bara tjänstemännens handlingsutrymme ökat sedan målstyrning infördes utan som genomförare förväntas tjänstemännen vara handlingsinriktade. Det har också konstaterats i flera undersökningar att personer som arbetar med miljöstrategiska frågor ofta har ett personligt engagemang för miljöfrågor (Forsberg 2002, Bartholdsson & Bennulf 2005, Bartholdsson 2009). Men tjänstemännen kan inte själva bestämma eller själva fatta beslut utan de måste agera genom politikerna. Och ofta har tjänstemännen politiskt stöd och flera påpekar att det politiska stödet är viktigt. Men om det politiska stödet saknas gäller det att ha tålamod och vara listig, ”börja kratta framför egen dörr, ta små små steg”. Det handlar om att använda sin tid på rätt sätt, en kombination av morot och piska. (Miljöstrateg 4) I intervjuerna har flera olika metoder nämnts någon berättade att hon brukar skriva insändare i lokalpressen. En annan är aktiv i naturskyddsföreningen och kan påverka genom att gå in i annan roll. Alla var överens om att det gäller att inte ge upp utan slipa på argumenten, läsa på och stödja sig på sin kunskap. Uttryck som droppmetoden, att så ett frö, gå runt problemet och komma igen, förekommer ofta under intervjuerna. Och om man, menar en miljöstrateg, tvingas acceptera ett miljöovänligt beslut så gäller det att göra bästa möjliga av situationen. Att hela tiden tänka positivt och göra det som är möjligt i den givna situationen. Utvecklingen är sådan att man är tvungen att bygga ut vägen och det kan vi inte påverka men vi kan påverka det som sker runt omkring. I rollen som miljöstrateg är det bara att acceptera beslut som kommunen inte äger och försöka göra det bästa av situationen. 33 NATURVÅRDSVERKET Men, säger miljöstrategen, då gäller det att försöka göra det bästa av situationen vi får acceptera bilismen men då ska det vara rätt sorts bil med rätt utsläpp (Miljöstrateg 4). En annan miljöstrateg säger att om hon till exempel är på nämndmöte och ska prata om miljömål. Och hon vet att förtätning av staden står i konflikt med luftkvalitet och buller och det finns mål för båda. Då gäller det att vara väldigt tydlig med att säga vad man tycker och att det är väldigt svårt i vissa lägen att veta vad som är rätt. Och utifrån det får sedan politikerna ta beslutet (Miljöstrateg 3). En miljöstarteg säger att ett sätt är att synliggöra problemet att visa hur det ser ut. Men frågan är så otroligt komplex så det går ju sällan att lyfta fram alla miljökonsekvenser. Utan då gäller det att utifrån den förmågan man har som tjänsteman lyfta fram och tydliggöra konsekvenserna. Hon prioriterar en helhetssyn. Att inte i förväg säga att klimatet alltid är viktigast. Utan till exempel när det gäller ekologisk mat, som det jobbas mycket med i kommunen, vad som serveras i skolmatsalen kan ha effekter på klimatet men det kan också ha effekter på hur mycket kemiska bekämpningsmedel som sprids och på djurens hälsa. Att då försöka väga samman olika mål som minskad klimatpåverkan, tillgänglighet och biologisk mångfald och förklara om det blir en positiv förändring eller om det blir det som förut eller en försämring. Det gäller att väga lite plus och minus (Miljöstrateg 2). De intervjuade har olika strategier i olika sammanhang men en gemensam nämnare är att målet är det viktiga. De har ett självklart engagemang och en övertygelse om hur viktig klimatfrågan är vilket leder till att de har tålamod och uthållighet. Lyckas de inte direkt så är det kunskapsargument och diplomati som används. De väljer det som går att göra, väljer att vara tydliga kring målkonflikter och dilemmasituationer. Och erkänner samtidigt att det inte är lätt men ingen har antytt annat än att den här frågan är så viktig så det är bara att kämpa på. Men ibland kommer besluten smygande. Någon berättade att hon brukar skriva insändare, utnyttja yttrandefriheten. En annan svarade att hon försöker göra en avvägning för att se hur hon har störst chans att nå resultat. Tjänstemännen försöker att utnyttja närheten till politikerna och menar att det är viktigt att inte få politikerna emot sig. Ibland kan motgångar leda till frustration till och med till låsta positioner men som någon uttryckte det ”då får man försöka nässla sig in i processen” och bli en del av processen för att kunna påverka inifrån och lirka upp konflikterna, inte sätta sig i ett hörn utan visa framfötterna, visa att tjänstemän är inte bara miljömuppar de har stor kunskap och problemlösningsviljan är stark. Politiker Ett fundament i en fungerande demokrati är att det finns konkurrerande partier. Det ska finnas en styrande majoritet och en aktiv opposition. Men att partierna tävlar om väljarnas gunst kan ibland leda till överbudspolitik. Partierna sneglar på varandra och oppositionen lägger gärna sitt bud lite över de styrandes förslag. Och precis som i andra politiska frågor så är det lättare för den som är i opposition att ha visioner än för den som har makten och måste ta ansvar för budgeten. Den som är i majoritet bestämmer och fattar det formella beslutet. Hur partipolitiken formas kan bero på lokala politikers intresse. Det finns lokala politiker som profilerar sig i 34 NATURVÅRDSVERKET miljöfrågor för att de själva tycker det är viktigt inte för att partiet står för de gröna frågorna. En politiker i majoritetsställning säger att han försöker uppnå både klimatmålet och andra mål så gott det går. Men om det kommer till konflikt då går ekonomi före miljö och klimat ”miljön får stå tillbaka om frågan ställs på sin spets”. Han förklarar sitt ställningstagande med att har kommunen tillväxt i ekonomin så får man råd att satsa på klimatet. Men att kommunen och hela regionen måste växa för att kunna överleva och utvecklas. Vidare menar han att tekniken är lösningen om 20 år är bilen inget miljöproblem då är oljan slut och vi har ny teknik. (Politiker 1) I tidigare undersökningar har konstaterats att miljöengagerade personer kan finnas i alla partier, engagemanget kan finnas hos personen inte alltid i partiet (Bartholdsson 2006). Men någon utrycker samarbetet över partigränser som att: Partipiskan är ett problem, ibland finns det genuint intresserade personer men när vi kommer till beslut får de rätta in sig i ledet. /.../ [Hur gör du då?] Försöker argumentera, försöker styrka genom kunskap och argument. Man kan inte mycket göra, demokratins problem, har man inte majoritet får man vika sig men det gäller att inte ge upp och på sikt flyttar man fram positionerna. (Politiker 4) Ett sätt att hantera målkonflikter på är att samarbeta med andra kommuner som inom gruppen klimatkommuner. Ett av klimatkommunernas syfte är att lyssna på vad kommunerna vill göra, och om man upptäcker att det finns brist på regler eller regler som är i vägen då lyfter de frågan till den nationella nivån. Genom att vända sig till departementet, riksdagens miljögrupp eller genom att uppvakta lämplig minister. I arbetet med klimatkommunerna är både politiker och tjänstemän aktiva, samtliga tre kommuner är medlemmar och en av kommunerna har ordförandeskapet. Klimat arbetet upplevs som väldigt angeläget av de flesta i den här studien. Även om någon uttalade viss skepsis över att vi, som i förhållande till många andra länder, har ett bra miljöarbete ändå ska satsa på förbättringar. Samtidigt som en annan politiker bara ser utvecklingsmöjligheter och menar att vi har enorma möjligheter att utvecklas och skapa arbetstillfällen genom att satsa på forskning och kunskap kring omställningen till ett hållbart samhälle. En politiker förklarade varför det så viktigt att vi föregår med gott exempel även om vi står för en väldigt liten del av de globala utsläppen. Så här säger han: Om vi ställer om oss och minskar på våra utsläpp så betyder det ingenting, vi står för två promille av de globala utsläppen, så vad vi gör i sak betyder ingenting. Men vi måste ändå vidta åtgärder om vi ska kunna vara med och förespråka att andra ska göra det. Och vi kan ju visa på, att vissa saker kan man göra utan att inskränka på vår levnadsstandard, genom att man organiserar samhället lite annorlunda men det blir ändå ett fint samhälle att bo i. Det är också ett skäl till att man ska vidta åtgärder. (Politiker 3) 35 NATURVÅRDSVERKET Det handlar alltså om att föregå med gott exempel för att kunna ställa krav på omgivningen. Det är det ena och det andra är att man kan visa på framkomliga vägar som man kan göra i samhällen. Men [vi] kan inte rädda världen [Nej, men alla tillsammans] alla tillsammans kan rädda världen. /…/ Alla måste dra sitt strå till stacken och göra det gemensamt och ungefär samtidigt. För att så småningom blir det försakelser det kanske inte blir det i början för man kan vidta enkla åtgärder men det kan det bli med tiden. (Politiker 3) Det lokala klimatarbetet är alltid, som allt annat politiskt styrt arbete, ett tagande och ett givande. Det handlar väldigt mycket om diplomati och kompromisser att övertyga sina motståndare genom väl underbyggda argument och med kunskap. Enligt tjänstemännen i studien har de inga problem med att acceptera att det är politikerna som bestämmer och politikerna ser gärna att tjänstemännen går i täten och tar ledningen i klimatarbetet. När det finns politiskt stöd och konsensus om att klimatarbete ska bedrivas, när politiker och tjänstemän strävar i samma riktning, kan tjänstemännen agera pådrivande. En tjänsteman kan agera friare i sin roll än politikern eftersom politikern måste se till helheten, inte bara till miljön. Politikern måste balansera mellan alla olika politikområden och mellan olika grupperingar i samhället. Det finns många olika dilemmasituationer för politikerna när tillväxt och god ekonomi ska balanseras med klimat- påverkan och åtgärder. Och ur ett politiskt perspektiv kan god ekonomi och tillväxt vara förutsättningen för att kunna utföra ett bra klimatarbete. 36 NATURVÅRDSVERKET 5 Konsensus, acceptans, konflikt I en demokrati där det är naturligt att det finns intressemotsättningar mellan olika grupper och där olika partier konkurrerar om makten, kan en målkonflikt vara ett sundhetstecket. Förmodligen kommer det alltid att finnas målkonflikter eftersom konsensus inte går att uppnå, men det går att hitta breda lösningar som kan få acceptans hos många. Och det går att förändra strukturer eller regelverk som motarbetar varandras syften. Det går också att förändra människors attityder och beteende på ett sätt som gynnar måluppfyllelsen. Men det ska inte bara vara möjligt för medborgarna att bete sig rätt utan det ska också vara enkelt och helst innebära ekonomisk fördel. Det finns och bör finnas många olika välfärdsmål i samhället men det är inte realistiskt att ha som målsättning att alla dessa mål ska uppnås samtidigt och det kanske inte ens går att uppnå hudraprocentig måluppfyllelse. Men målen har stor betydelse som riktmärke för vart utvecklingen är på väg och ibland uppstår det målkonflikter och ibland synergier i samspelet mellan miljömål och andra mål. Både konflikter och synergier kan innebära såväl problem som möjligheter. Synergierna är oftast inget problem i sig de bara finns där men när konflikter uppstår måste någon ta ställning och välja ett eller annat handlingsalternativ. Tjänstemannen har stort handlingsutrymme men måste finna sig i att det är politikerna som bestämmer. Politikerna å andra sidan ska fatta beslut men är beroende av tjänstemännen för information och beslutsunderlag. Eftersom det inte finns några fasta regler för hur målkonflikter ska hanteras blir konfliktlösningen beroende av situationen och vem som agerar. Eexempelvis tillväxtmålet är näst intill en given konflikt med miljömålen eftersom alla kommuner vill växa. Men ökar befolkningen ökar också klimatpåverkan genom att en större befolkning kräver mer av allt och då ökar behovet av bostäder, transporter och energi vilket leder till ökade utsläpp av växthusgaser. Men det går att bygga hållbart, det går att producera förnybar energi, det går också att transportera sig klimatsmart och det går att styra konsumtionen till icke materiell konsumtion utan resursslöseri. Slutsatser Alla politiska beslut och åtgärder innebär för- och nackdelar och utifrån de olika aktörernas förmåga att hantera situationen kan konflikter uppstå eller också går det att hitta breda lösningar som accepteras av många. I dagens komplexa samhällssituation där väldigt många mål ska uppnås uppstår det konflikter mellan målen. Men det kan också vara så att målen förstärker varandra och att olika mål strävar åt samma håll. Det är oftast inte målen i sig som skapar konflikt utan det är vägen till måluppfyllelse, eftersom många olika mål och verksamheter konkurrerar om en begränsad mängd resurser. Miljö- och klimatmålen är ett exempel på mål som ska genomsyra all verksamhet, vilket för kommunen innebär att alla kommunens förvaltningar, nämnder, bolag och så vidare ska arbeta med klimatmålet för ögonen. 37 NATURVÅRDSVERKET Kommunen befinner sig i en komplex situation där de styrande har att förhålla sig till såväl olika måldukument, olika beslutsnivåer som olika krav från medborgarna. Total enighet kan inte uppnås eftersom konkurreande intressen tävlar om makten. Men det går att få acceptans för målet eller beslutet, både hos andra partier och hos medborgarna och medborgarna är viktiga för politikerna eftersom de är både väljare och serviceutnyttjare. Genom intervjuerna har det visat sig att nästan alla åtgärder får negativa konsekvenser på något annat. Det har getts många exempel på situationer när åtgärder vidtas i syfte att förbättra men så får det negativa konsekvenser för någonting annat. Tjänstemännen påpekar hur viktigt det är med ett helhetstänk för att visa på möjligheter. Att ligga i framkant och visa på framkomliga vägar är ett angeläget syfte när kommunerna tävlar om vem som är bäst på klimatarbete. Politikerrollen är i mycket en balansakt. För den enskilde politikern är kanske det överskuggande målet att vara kvar vid makten efter nästa val. Därför är det viktigt att ha en god relation till alla kommuninvånare samtidigt som politikern bör ha kommunens väl för ögonen. Ur politikerns perspektiv är god ekonomi och låg arbetslöshet de överskuggande målen och i det sammanhanget kan breda politiska lösningar vara bra för kommunen. I kommuner med hoppande majoritet kan annars finnas en risk att besluten behöver rivas upp och göras om efter varje val. De breda lösningarna kan också få en lite förlamande effekt på klimatarbetet genom att kompromisserna ibland upplevs som viktigare än klimatet. Tjänstemannarollen är komplex därför att tjänstemannen ofta vill mer än vad politikerna har gett samtycke till. Tjänstemannen har kunskaper och ser möjligheter men de upplever ibland att politikerna visar ointresse för miljöfrågan. Politikerna gör andra prioriteringar som inte i första hand gynnar klimatet. För politikern är ekonomin viktig, har kommunen god ekonomi så har kommunen i det förlängda råd med miljösatsningar. Det pågår ett komplicerat samspel mellan de olika aktörerna där den miljöengagerade politikern gärna ser att tjänstemännen fungerar som projektil mot omgivningen. Då kan politikern dra nytta av tjänstemännens glöd för frågan. Förutsättningar för måluppfyllelse Målkonflikter är en del av såväl flernivåsystemet som partisystemet i den representativa demokratin. I vissa frågor finns det bred politisk samsyn och i andra råder oenighet och då blir det som majoriteten beslutar vilket också är det legitima sättet att prioritera. Komplexiteten i såväl samhällsstrukturen som partisystemet och i samspelet mellan olika aktörer har gjort att för att analysen ska bli hanterbar, har målkonflikter på det lokala planet reducerats till att det råder enighet om att målen ska uppnås men det råder oenighet om hur målen ska nås och vilket mål som är viktigast. Genom att komplexiteten reduceras blir målen hanterbara på den lokala nivån och går att bryta ner till konkreta åtgärder. Det råder alltså enighet om att många olika mål måste finnas men att alla mål inte kan uppnås samtidigt utan prioriteringar måste göras lokalt. Då blir politiska kompromisser nödvändiga och konflikter finns oberoende av politisk majoritet. Genom denna förenkling kan de vida och omfattande målen bli konkreta i den lokala kontexten. 38 NATURVÅRDSVERKET Målstyrning Förutsättningen för att målstyrning ska fungera är delvis uppnådd i klimatarbetet genom att målen är mätbara, accepterade och hanteras av personer som kan och vill uppnå resultat. Om intressemotsättningar förekommer kan de fungera som drivkraft och sätta igång en positiv spiral, eftersom problemlösningsviljan är stor och olika viljor övertrumfar varandra för att alla vill vara ’bäst i klassen’. I studien har framkommit att de intervjuade tycker att målstyrning i stort sett fungerar bra och att målen behövs som riktlinjer. Målstyrning stärker den kommunala självstyrelsen och ger de kommunala aktörerna möjlighet att agera. Men även om målstyrning är uppskattat i kommunerna finns det situationer när lokala aktörer tycker att staten borde ta ett större ansvar för att det skulle kunna gynna klimatarbetet och ge bättre och snabbare resultat. Ett sådant exempel är planmonopolet, varje kommun planerar för sig och det kan leda till konflikter i framförallt expansiva områden. Tjänstemännen påtalar behovet av mera stimulansmedel från staten de menar att satsningar som KLIMP-pengar, solcellsbidrag och miljöbilspremier har väldigt stor betydelse för att påskynda omställningen. Staten måste ta sitt ansvar, därför att staten har verktygen, kommunen äger inte alltid frågan och har inte makten över lagstiftningen. De kommunala aktörerna efterfrågar stimulansåtgärder som olika typer av subventioner. De föreslår också att resursslöseriet ska stoppas genom att styra konsumtionen med skatter eller subventioner från varor till tjänster och kultur. Effekter av engagerat klimatarbete Kommuner med aktivt miljö- och klimatarbete får rykte om sig, bland annat genom priser och utmärkelser, att vara bra miljökommuner. Det attraherar engagerade duktiga tjänstemän att söka sig till just den kommunen och flera av de intervjuade pendlar för att få jobba i framgångsrika klimatkommuner. Politiker med engagemang lockar till sig tjänstemän med engagemang och det bidrar till en positiv spiral som gör att medborgarna är stolta över sin kommun. Om de styrande politikerna har ett miljöengagemang kan det också få effekten att oppositionen vill vara bättre och då uppstår det som i intervjuerna kallades för överbudspolitik. Politiker vill vara’ bäst i klassen’ det ligger i politikens natur, den som inte är bra eller bäst röstas bort, och tjänstemannen ser sin chans att förverkliga politikerns ofta, visionära mål, genom att nå målet. Konflikter triggar en positiv spiral en problemlösningsvilja som gör att olika instanser övertrumfar varandra. Mera morötter Det behövs en helhetssyn, allt hänger ihop hur vi lever, vad vi konsumerar, hur vi transporterar oss och vad vi äter. De kommunala aktörerna vill visa på framkomliga sätt att organisera samhället så att negativ klimatpåverkan uteblir. Aktörerna har rätt inställning och stor kunskap men de behöver resurser. Staten kan agera kraftfullare genom att ge kommunerna bättre förutsättningar och framförallt inte låta statligt oansvar förstöra kommunernas arbete. Målkonflikter finns, men är hanterbara och klimatarbetet skulle kunna påskyndas genom mera stimulansmedel. 39 NATURVÅRDSVERKET Målen är vida och komplexa men komplexiteten kan reduceras så att målen blir konkreta på den lokala nivån. Målkonflikter kommer alltid att finnas eftersom konsensus inte går att uppnå men det går att hitta breda lösningar som kan få acceptans hos många. Konflikter triggar en positiv spiral en problemlösningsvilja där olika viljor övertrumfar varandra för att alla vill vara ’bäst i klassen’. Kommunerna har väldigt högt ställda mål och vill visa på möjligheter och framkomliga vägar. Lokala aktörer vill inte uppfattas som företagarfientliga utan har ambitionen att samarbeta med näringslivet genom att tillhandahålla klimatsmarta lösningar. Om kommunerna får de rätta verktygen och resurserna så att de kan visa vägen i klimatarbetet. Mera mellankommunalt samarbete kan motverka konkurrens mellan kommuner som kan leda till klimatosmarta etableringar. Fortsatt forskning Kommunerna vill växa och vara attraktiva så att fler och fler lockas att bosätta sig i kommunen. Den mest eftertraktade gruppen för inflyttning är unga, högutbildade skattebetalare och dessa eftertraktade grupper vill ha attraktiva boenden nära vatten och grönområden. Dessutom är näringslivet i behov av väl fungerande infrastruktur för att etablera sig på orten. Detta är en realitet som politikerna måste hantera samtidigt som ett antal olika samhällsmål kommer i konflikt. Strandskyddet ska respekteras, klimatet ska inte påverkas negativt, nybyggnation ska inte inkräkta på jordbruksmark eller grönområden. Att bygga det hållbara samhället är en stor politisk utmaning. Om en kommun växer och får fler invånare behövs fler arbetstillfällen, energikonsumtionen ökar, fler ska transportera sig och behovet av handel ökar. Det är många olika mål som berörs i plansituationen i en tillväxtkommun och politikerna tävlar om att svara upp mot kraven. Ibland får miljö- och klimatmålen stå tillbaks eftersom tillväxt är en överlevnadsfråga för kommunen. Men det handlar inte okunnighet eller ovilja, utan om behov av utveckling. Har inte kommunen ekonomi och skatteintäkter kan den inte heller ta till vara bevarandevärden, natur, strand och strövområden. Ekonomi, arbetstillfällen, utveckling överskuggar allt annat. Den här studien bygger på tre kommuner men studien kan i ett längre perspektiv byggas ut till ett forskningsprogram kring den mer generella problematiken kring tillväxt, hållbarhet och målkonflikter. Utmaningen att bygga det hållbara klimatneutrala samhället kan hanteras på den lokala nivån när komplexiteten reduceras och målen blir konkreta. Målstyrning är etablerat, målkonflikter kommer alltid att finnas men den lokala problemlösningsviljan är stark. 40 NATURVÅRDSVERKET 6 Referenser Almqvist, Roland (2006) New public management: NPM om konkurrensutsättning, kontakt och kontroll. Liber, Malmö Bartholdsson, Kerstin (2006) Tre nyanser av grönt. Om betydelsen av kommunala miljöchefers personliga engagemang för miljön, Förvaltningshögskolans rapporter nr 79, Göteborgs universitet Bartholdsson, Kerstin (2009) Hållbarhetens mänskliga byggstenar – om betydelsen av engagerade tjänstemän i det lokala miljömålsarbetet. Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet Bartholdsson, Kerstin och Martin Bennulf (1999) ’Agenda 21 – nyckeln till lokalt miljöengagemang?’ I Nilsson, Lennart (red) Region i omvandling. SOM-institutet, Göteborgs universitet, Rapport nr 23 Bartholdsson, Kerstin och Martin Bennulf (2005) Environmentalism in the Mind. Perceptions of Local Environmental Policies Among Green Environmental Inspectors. Paper presented at the 7th NESS Conference (Nordic Environmental Social Science Research Conference) in Göteborg 15 –17 June 2005 Bengtsson, Bo (2004) ‘Föreningsliv, makt och integration – ett inledande perspektiv’. I Föreningsliv, makt och integration Rapport från Integrationspolitiska maktutredningens forskningsprogram (Ds2004:49) Bennulf, Martin och Gunilla Jarlbro (1995) ’Rör inte min bil!’ I Holmberg, Sören och Lennart Weibull (red) Det gamla riket. SOM–institutet, Göteborgs universitet, Rapport nr 13 Blom, Agneta P (1994) Kommunalt chefskap – en studie om ansvar, ledarskap och demokrati. Dialogos AB, Lund Brunsson, Karin (2000) ’Det går inte att styra med resultat’ Statsvetenskaplig tidskrift 2000/3 Brunsson, Nils och Sten Jönsson (1979) Beslut och handling. Om politikers inflytande på politiken. Liber Förlag, Stockholm Bäck, Henry och Torbjörn Larsson (2006) Den svenska politiken. Struktur, processer och resultat. Liber AB, Malmö Dahl, Robert A. (1961) Who governs? Democracy and power in an Anerican city. New Haven, Conn: Yale studies in political science Edman, Stefan (2005) BILEN, BIFFEN, BOSTADEN Hållbara laster – smartare konsumtion SOU 2005:51 Eliasson, Kenneth (1996) LO-ledningen och företagsnämnderna. Hur radikala ideal blir måttfulla krav, eller varför ”lagom är bäst”. En studie om preferenser och rationella val. Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet Forsberg, Björn (2002) Lokal agenda 21 för hållbar utveckling. En studie av miljöfrågan i tillväxtsamhället. Statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet Forsberg, Björn (2007A) Hållbarhetens lokala horisont. Forskning om kommunernas arbete med miljö och hållbar utveckling. Rapport 5674 Naturvårdsverket, Stockholm Forsberg, Björn (2007B) Tillväxtens sista dagar – miljökamp om världsbilder. Ruin förlag AB, Stockholm 41 NATURVÅRDSVERKET Gidlund, Gullan och Tommy Möller (1999) Demokratins trotjänare. Lokalt partiarbete förr och nu. SOU 1999:130, Stockholm Holme, Idar Magne och Bernt Krohn Solvang (1991) Forskningsmetodik. Om kvalitativa och kvantitativa metoder, Lund: Studentlitteratur Högberg, Örjan (2007) Maktlösa makthavare – en studie om kommunalt chefskap. Studies in Art and Science No 391, Linköpings universitet Jacobsson, Bengt och Göran Sundström (2006) Från hemvävd till invävd. Europeisering av svensk förvaltning och politik. Liber AB, Malmö Kvale, Stienar (1997) Den kvalitativa forskningsintervjun. Studentlitteratur, Lund Lundquist, Lennart (1998) Demokratins väktare. Studentlitteratur, Lund Lundquist, Lennart (2001) Medborgardemokratin och eliterna. Studentlitteratur, Lund Montin, Stig (2004:2) Moderna kommuner. Liber AB, Malmö Montin, Stig (2007) ’Kommunerna och klimatpolitiken – ett exempel på tredje generationens politikområden’ i Statsvetenskaplig tidskrift 2007/1 Naturvårdsverket, rapport nr 5646 Lokal översättning av de nationella miljömålen. En processutvärdering i åtta svenska kommuner 2006. Naturvårdsverket Stockholm Naturvårdsverket, rapport 5674 Hållbarhetens lokala horisont. Forskning om kommunernas arbete med miljö och hållbar utveckling. Naturvårdsverket, Stockholm Naturvårdsverket, rapport 5747 Miljömål och andra önskemål. En studie av synergier och konflikter. Naturvårdsverket Stockholm Norell, P O (1989) De kommunala administratörerna. En studie av politiska aktörer och byråkratiproblematik. Studentlitteratur, Lund Norell, PO (2006) Co-operation and the Rise of the “New Administrator” – Challenges to Swedish Local Leadership. Paper presented at the xv “Nordiska kommunalforskarkonferensen” in Odense, Denmark 24-26 November 2006 Norén Bretzer, Ylva, Björn Forsberg och Kerstin Bartholdsson (2006) Lokal översättning av de nationella miljömålen. En processutvärdering i åtta svenska kommuner 2006. Naturvårdsverket, Stockholm Pihlgren, Gunnar och Arne Svensson (1989) Målstyrning: 90-talets ledningsform för offentlig verksamhet. Liber, Malmö Pierre, Jon och Guy B Peters (2000) Governance, Politics, and the State. Macmillan Rombach, Björn (1991) Det går inte att styra med mål: en bok om varför den offentliga sektorns organisationer inte kan målstyras. Studentlitteratur, Lund Sanne, Christer (2207) Keynes barnbarn. Formas, Stockholm Sundström, Göran (2003) Stat på villovägar. Resultatstyrningens framväxt i ett historiskinstitutionellt perspektiv. Stockholm studies in politics 96, Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet Tarschys, Daniel (2002) Huru skall statsverket granskas? – om riksdagen och den demokratiska kontrollen. Fritzes offentliga publikationer, Ds 2002:58, Stockholm Wallin, Gunnar, Peter Ehn, Magnus Isberg och Claes Linde (1999) Makthavare i fokus. Attityder och verklighetsuppfattningar hos toppskikten inom politik och förvaltning. SNS Förlag, Stockholm Wandén, Stig (2007) Miljömål och andra önskemål. En studie av synergier och konflikter. Rapport 5747 Naturvårdsverket, Stockholm 42 NATURVÅRDSVERKET Weber, Max (1921) Ekonomi och samhälle. Förståelsesociologins grunder. Argus (1987), Lund Wittbom, Eva (2009) Att spränga normer – om målstyrningsprocesser för jämställdhetsintegrering. Företagsekonomiska institutionen, Stockholms universitet Statliga utredningar Prop 1997/98:145, Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige Prop 2000/01:130, Svenska miljömål − delmål och åtgärdsstrategier Prop 2004/05:150, Svenska miljömål − ett gemensamt uppdrag Prop 2008/09:162, En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat SOU 2005:51 BILEN, BIFFEN, BOSTADEN, Hållbara laster – smartare konsumtion SOU 2007:75 Att styra staten Ds 2002:58 Huru skall statsverket granskas? – om riksdagen och den demokratiska kontrollen. Ds 2004:49 Föreningsliv, makt och integration Kommunala måldokument Mölndals stad, Mölndals miljömål. Antagna av kommunfullmäktige 2007 Lunds stad, LundaEko. Ett Agenda 21-dokument Lunds program för ekologiskt hållbar utveckling Lunds stad, LUND VILL! Lundabornas klimatdialog 2009 Trollhättans stad, Energiplan 2008 Antagen av kommunfullmäktige 2008-04-07 Tidningsartiklar Göteborgs Posten 10 september 2010 Vi lever över våra tillgångar. Radio- och TV program Sveriges Television Aktuellt 29 juli 2010, Det galna vädret. Länkar på internet http://www.footprintnetwork.org/en/index.php/GFN/ http://www.footprintnetwork.org/en/index.php/GFN/page/at_a_glance/ http://www.naturskyddsforeningen.se/natur-och-miljo/klimat/lonsamt-klimatarbete/klimatindex-2010/ http://www.klimatkommunerna.se/ http://www.fairtrade.se/cldoc/403.htm http://www.skl.se/ http://www.lund.se http://www.lund.se/Miljo--natur/ http://www.lund.se/Tillbehor/Nyheter/Lunds-miljopris-2010/?getContact=true http://www.molndal.se/ http://www.molndal.se/innehall/miljohalsa.4.1292d1210a3d98231880001961.html http://www.trollhattan.se http://www.trollhattan.se/Startsida/Om-kommunen/Organisation/Kommunstyrelsens-forvaltning/Hallbartsamhalle/ http://www.trollhattan.se/Startsida/Miljo/Agenda-21/ http://www.trollhattan.se/Startsida/Miljo/Agenda-21/Priser-och-utmarkelser/ http://www.naturvardsverket.se/sv/Sverigelimat/s-miljomal--for-ett-hallbart-samhalle/Miljokvalitetsmal/K http://g3.spraakdata.gu.se/saob/ http://publikationswebbutik.vv.se/shopping/ShowItem____673.aspx 43 NATURVÅRDSVERKET Bilaga 1 Intervjumall Hur är miljömålsarbetet organiserat i kommunen? Har ni antagit lokala miljömål? Hur arbetar ni för att uppnå klimatmålet? Är målstyrning ett bra styrmedel eller vore mer detaljstyrning att föredra i klimatarbetet? Upplever du att det finns målkonflikter i klimatarbetet? Går det att förena tillväxt och hållbar utveckling? Vilka områden prioriterar ni för att uppnå klimatmålet? Vilka typer av målkonflikter uppstår när klimatmålet ska förverkligas och mellan vad/vilka uppstår målkonflikter? - olika beslutsnivåer leder flernivådemokratin till konflikter (EU, Sveriges riksdag, regering, statlig regional politik, den egna kommunen) - olika samhällssektorer (kan det vara fråga om statliga aktörers beslut och direktiv, som berör såväl regionala som kommunala förhållanden?) - lokala aktörers olika roller (relationen politiker – tjänstemän) - det omgivande samhället – samarbetet med det omgivande samhället? (NGOs, näringslivsföreträdare, företrädare för folkrörelser och fackföreningar, miljörörelser) Hur förhåller sig de lokala aktörerna till de överstatliga överenskommelserna och de nationella målen? (FN, EU, Riksdag/regering, region, län, KF, KS den egna nämnden) Vilka påtryckningsgrupper (miljöorganisationer) i det omgivande samhället hörsammas? Hur hanteras målkonflikter på lokal nivå? (Ex konfliker mellan klimatmålets förverkliggande och andra samhällsintressen, infrastruktursatsningar, motorvägar, flygplatser eller etablerande av nya köpcentran) - strukturellt - faktiskt handlande 44 NATURVÅRDSVERKET Bilaga 2 Intervjupersoner Lund Ordföranden i miljö- och hälsoutskottet Vice ordföranden i miljö- och hälsoutskottet Avdelningschefen för kommunkontorets avdelning för miljöstrategi, folkhälsa och säkerhet Miljöstrateg Miljöstrateg Mölndal Kommunstyrelsens ordförande Miljöchef Miljösamordnare Trollhättan Kommunstyrelsens ordförande Miljöchef Exploateringschef Energisamordnare Agenda 21-samordnare 45
