Sluten tank inom verksamhetsområde för hushållsspillvatten, eller…?

RAPPORT
Sluten tank inom verksamhetsområde
för hushållsspillvatten, eller…?
En rapport om de rättsliga förutsättningarna enligt LAV för va-huvudmannen att välja tekniken med sluten tank, samt vissa rättsliga
följdfrågor.
Utredning på uppdrag av Uddevalla kommun
Uppsala den 8 maj 2013
Jonas Christensen
______________________________________________________________________________________________________
Ekolagen Miljöjuridik AB • Juris dr Jonas Christensen • Östra Ågatan 53, 5 tr., 753 22 Uppsala
Telefon 0730-59 09 29• Skype: christensen.jonas
jonas@ekolagen.se • www.ekolagen.se • Org. Nr 556711-2783 • Styrelsens säte: Uppsala
RAPPORT
Innehåll
Avdelning I ............................................................................................ 4
1 Introduktion .................................................................................... 4
1.1 Bakgrund och syfte .................................................................. 4
1.2 De lege lata och de lege ferenda .............................................. 5
1.3 Om avlopp och avfall............................................................... 5
2 Sammanfattning, konsekvenser för Uddevalla ............................... 6
2.1 Inledning .................................................................................. 6
2.2 Ansvaret för spillvattenavledningen ........................................ 6
2.3 Hushållsavfall eller inte? ......................................................... 8
2.4 Särskilda verksamhetsområden för grå- och svartvatten? ....... 9
2.5 Vattentjänstlagen är teknikneutral ......................................... 10
2.6 Krav på resurshushållning och kretslopp ............................... 11
2.7 Om VA-huvudmannen väljer sluten tank .............................. 12
2.8 Kan huvudmannen kräva teknikändring hos brukaren? ........ 12
2.9 Avslutande kommentarer ....................................................... 13
Avdelning II ......................................................................................... 15
3 Ansvaret för att lösa spillvattenfrågan, 6 § LAV .......................... 15
3.1 Frågeställningen ..................................................................... 15
3.2 Vattentjänstlagen reglerar avledning ..................................... 15
3.3 Miljö- och hälsoskäl, men inte för resurshushållning ............ 15
3.4 Vems är ansvaret om endast sluten tank är möjlig? .............. 17
4 Är innehållet i slutna tankar hushållsavfall? ................................. 22
5 Verksamhetsområden enbart för grå- eller svartvatten ................. 24
5.1 Frågeställningen ..................................................................... 24
5.2 Vad säger vattentjänstlagen? ................................................. 24
5.3 Slutsatser om olika verksamhetsområden .............................. 26
6 Sluten tank inom verksamhetsområde? ........................................ 26
6.1 Frågeställningen ..................................................................... 26
6.2 Vattentjänstlagen är teknikneutral ......................................... 26
6.3 Vad säger miljöbalken om sluten tank? ................................. 28
6.4 Slutsatser om sluten tank inom verksamhetsområden ........... 31
7 Bestämmelser om resurshushållning och kretslopp ...................... 32
8 Allmänna VA-anläggningar på tomtmark .................................... 33
8.1 Frågeställningen ..................................................................... 33
2
RAPPORT
8.2 Vad säger vattentjänstlagen? ................................................. 33
9 Kan huvudmannen styra brukarens VA-installation? ................... 35
9.1 Frågeställningen ..................................................................... 35
9.2 Vad säger vattentjänstlagen ................................................... 35
9.3 Slutsatser om att påverka brukarens VA-installation ............ 37
10 Utformning av taxan ................................................................... 38
10.1 Frågeställningen ................................................................... 38
10.2 Taxor enligt LAV ................................................................ 38
10.3 Att istället tillämpa avfallstaxan enligt miljöbalken ............ 38
10.4 Slutsatser om taxor .............................................................. 39
11 Vad bör regleras vid kommunalt övertagande? .......................... 39
11.1 Frågeställningen ................................................................... 39
11.2 Att tänka på .......................................................................... 39
Källförteckning ................................................................................ 41
Förkortningar ................................................................................... 41
Bilaga: Frågeställningar från Uddevalla kommun ........................... 42
3
RAPPORT
Avdelning I
I den första avdelningen, omfattande kapitel 1-2, redovisas rapportens slutsatser
på ett mer kortfattat sätt. Den som vill fördjupa sig mer i tankarna bakom dessa
slutsatser rekommenderas att även läsa avdelning II, omfattande kapitel 3-11.
1 Introduktion
1.1 Bakgrund och syfte
Denna rapport grundas på ett Uppdrag från Uddevalla kommun. Frågeställningarna som ligger bakom rapporten redovisas i en bilaga sist, men en fråga som
kommit att utkristalliseras är vem som bär ansvaret för spillvattenavledning i ett
område där det redan finns enskilda slutna tankar. Är det kommunen i egenskap
av ansvarig för hushållsavfall (i fortsättningen använder jag benämningen Avfallsnämnden) som med stöd av 15 kap. miljöbalken (MB) ansvarar för omhändertagandet av innehållet i de slutna tankarna eftersom det ska betraktas som hushållsavfall, eller är det kommunen i egenskap av VA-huvudman som enligt lag
om allmänna vattentjänster bär ansvaret?
I Uddevalla kommun finns intentionen att innehållet i de slutna tankarna ska återföras till de naturliga kretsloppen. Det aktuella området har beskrivits som ett
område där 90 % av fastigheterna har fungerande slutna tankar för svartvatten
och där gråvattnet leds till enskilda äldre anläggningar. Det finns enskilda vattentäkter. Västvatten, d.v.s. VA-huvudmannen, vill undvika att dra ut kostsamma
ledningar.
Studien har baserats på författningstexten och förarbeten.1 Litteraturen på området är i princip begränsad till Jörgen Qviströms ”Vattentjänstlagen, En handbok”,2 samt Miljösamverkans Sveriges vägledning ”Tillsyn enligt lag om allmänna vattentjänster”.3 En viss praxisgenomgång har även gjorts, där det främst
är Mark- och miljööverdomstolens avgöranden (MMÖD resp. MÖD) i Va-mål
samt, i de fall målet inte gått vidare, beslut från Statens Va-nämnd (VAN). Sökning efter rättspraxis har gjorts på Statens VA-nämndens hemsida samt på rättsdatabasen Lexpress.
För fler av de frågor som behandlas i denna rapport gäller att de, så vitt författaren
kunnat se, inte varit föremål för diskussion varken i förarbeten, litteratur eller i
rättspraxis. Detta skapar osäkerhet, och svaren får då ses som ett led i en diskussion.
1
SOU 2004:64, Allmänna vattentjänster och regeringens proposition 2005/06:78 Allmänna vattentjänster.
2
Norstedts juridik 2008.
3
Miljösamverkan Sverige och Länsstyrelserna 2009.
4
RAPPORT
Kärt barn har många namn. I rapporten används i de flesta fall utrycket gråvatten
för det som också kallas BDT-vatten, d.v.s. avloppsvatten från bad, disk och
tvättutrymmen. Med svartvatten avses avloppsvatten från WC. Hushållsspillvatten, eller bara spillvatten, används som sammanfattande benämning på dessa
båda fraktioner.
Under arbetets gång har jag haft ingående och roliga diskussioner med Andreas
Roos, Västvatten. Vi har inte alltid samma uppfattning när det gäller vissa av de
slutsatser som redovisats här. Jag har sett det som mitt uppdrag att föra fram mina
tolkningar, men vill samtidigt vara öppen med att det i vissa fall kanske inte är
självklarheter. Hur som helst så har Andreas Roos synpunkter varit mycket värdefulla, och de har fört min tanke framåt. Diskussionen kommer att fortsätta,
hoppas jag.
1.2 De lege lata och de lege ferenda
Att den offentliga makten utövas under lagarna, som det står i 1 kap. 1 § regeringsformen, innebär att domstolar och myndigheter måste följa lagen när man
fattar beslut i enskilda fall eller när man skriver mer generella normer. Detta gäller även om man har en annan uppfattning privat, eller om det visar sig att lagstiftningen inte klarar av att leva upp till en viss önskvärd målsättning.
Därför är det viktigt att skilja på de lege lata och de lege ferenda. Med dessa två
latinska uttryck menas juridiken så som den är (”gällande rätt”) respektive juridiken så som vi vill ha den. Ur ett miljörättsligt perspektiv handlar det senare
uttrycket bl.a. om den viktiga rättspolitiska diskussionen gällande hur juridiken
ska utformas för att vi ska nå ett hållbart samhälle.
Uppdraget bottnar i ett önskemål om att kommunen ska kunna skapa system för
källsortering av det som finns i de slutna tankarna. Målet är att hushålla med
näringsämnen samtidigt som förorenande utsläpp förhindras. Frågeställningarna
rör befintlig bebyggelse.
Även om slutsatserna kanske inte återspeglar den verklighet (de lege lata) som
flera av läsarna hade önskat, så är det viktigt att då föra diskussionen vidare de
lege ferenda. Berätta därför för våra lagstiftare vad det är som du anser vara brister i regelsystemet, då kanske vi kan få till de regeländringar som du anser krävs.
1.3 Om avlopp och avfall
I artikeln ”Varför behöver vi satsa på ekologisk avfallshantering”4 beskriver Nils
Tiberg hur man redan före andra världskriget lade ner befintlig sortering av sopor.
Många avfallsslag hade nyttiggjorts och återförts till de naturliga kretsloppen.
Detta gällde i hög grad även hanteringen av fekalier (och humanurin), där man
4
Artikel i antologin Avfallshantering i förändring, sidorna 11-23. Varför behöver vi satsa på
ekologisk avfallshantering?
5
RAPPORT
omvandlade innehållet i stadens utedass till pudrett som användes för gödningsändamål. Men i och med moderniseringen av samhället, med införande av sopnedkast och vattenbaserat VA, samt flytten från landsbygd till stad så bröts dessa
kretslopp.
Tiberg skriver att ”sopnedkast och förbränningsanläggningar medverkade till att
materialflödet blev allt mer enkelriktat från resurs till avfall. Avträden och den
besvärliga latrinhanteringen ersattes av vattentoaletter och avloppssystem.”5
Men inte nog med det, sopnedkasten och WC-stolen kom med stor säkerhet också
att vara tecken på utveckling och hög standard. När sopnedkasten försvann under
1990-talet var det därför många som ansåg att detta var en standardsänkning. Men
medan sopnedkasten numera sedan länge är historia och våra barn inte ens känner
till namnet, är det fortfarande de vattenburna och centraliserade avloppssystemen
som för många är det självklara valet, trots att det faktiskt finns lagkrav på att nya
VA-anläggningar ska ordnas med hänsyn till hushållningen av naturresurser. Det
sista är det inte många som vet om, eller?
En anknytande fråga är varför lagstiftningen utgår från en uppdelning mellan avfall och avlopp. Istället för att gemensamt i LAV reglera avloppsvatten och
dricksvatten, borde man kanske överväga att ha gemensam reglering av avlopp
och avfall.
I och med MB infördes krav på resurshushållning och kretslopp. Trots att MB
funnits i snart 15 år, har inte mycket hänt på kretsloppsfronten. Min bild är att det
finns få exempel där dessa bestämmelser satts på sin spets. Ett hinder för att
kunna ställa krav på resurshushållning och kretslopp har ansetts vara att om det
inte finns avsättning för restprodukten så kan inte heller krav ställas på att något
ska sorteras ut. Först nu har jag på lite olika håll sett projekt där enskilda aktörer
börjar ta dessa bestämmelser på allvar, och där man ställer sig frågan hur det ska
kunna tas fram rena fraktioner av avfall eller avlopp som lämpar sig för återföring
till produktiv mark. Det initiativ som Uddevalla kommun nu tagit är ett sådant
gott exempel.
2 Sammanfattning, konsekvenser för Uddevalla
2.1 Inledning
Under detta avsnitt samlas de viktigaste slutsatserna. Den som vill se hur dessa
slutsatser underbyggts, rekommenderas att läsa hela rapporten.
2.2 Ansvaret för spillvattenavledningen
Enligt lag om allmänna vattentjänster (fortsättningsvis vattentjänstlagen eller
LAV) är det ett kommunalt ansvar att lösa spillvattenfrågan om det av miljö- eller
hälsoskäl inte går att lösa det på den enskilda fastigheten, och om behovet finns
5
Tiberg s. 13.
6
RAPPORT
på flera fastigheter.6 Medan det är kommunfullmäktige som fattar alla större och
övergripande beslut, är Va-huvudmannen den som äger anläggningen. Ägande
måste vara kommunalt (även kommunalt bolag) men driften kan läggas ut på
entreprenad. I Uddevalla kommun är det Uddevalla Vatten AB som är huvudman.
För enkelhets skull kommer jag fortsättningsvis att använda uttrycket Va-huvudmannen.
Rent strikt reglerar LAV endast avledandet av avloppsvatten (ordet avlopp är ett
verb), medan reningsansvaret regleras i MB. Avloppsvattnets påverkan, eller risk
för påverkan, på enskilda eller gemsamma vattentäkter kan då vara en omständighet som innebär att kommunen är skyldig att bygga ut allmänt avlopp. Det är
då utan betydelse om det är en enskild eller allmän vattentäkt som riskerar att
påverkas.
Utbyggnadsskyldigheten i LAV relaterar endast till miljö-, och/eller hälsoskäl,
samt till att det ska finnas ett behov av att vattentjänsten/tjänsterna löses i ett
större sammanhang. Det är alltså ur detta perspektiv helt oväsentligt om det blir
dyrt eller billigt för kommunen att infria skyldigheten. Det finns inte heller några
andra omständigheter som kan grunda dispens eller undantag för kommunen.
Den möjlighet som kommunen har för att undvika långa och kostsamma ledningsdragningar, är istället att utnyttja annan teknik för avledandet om det skulle
vara billigare.
Det som möjligen kan diskuteras är om ansvaret enligt LAV skulle bortfalla om
det i området finns väl fungerande enskilda avlopp samtidigt som samtliga fastighetsägare är nöjda med dessa.
Om det finns väl fungerande infiltrationer på fastigheterna (eller om det skulle gå
att inrätta sådana), så inträder i regel ingen skyldighet enligt LAV eftersom det
inte behöver lösas i ett större sammanhang. Så lång är slutsatsen relativt klar.7
Också om det är så att fastighetsägaren valt, eller kommer att välja, sluten tank
därför att det inte går att anlägga en infiltration lokalt, så anser jag att det finns
ett behov av att lösa det i ett större sammanhang enligt 6 § LAV.8 Jag menar att
sluten tank främst ska ses som en avledningsteknik och inte en reningsanläggning, även om tanken får denna funktion rent lokalt. Inte heller den omständigheten att kommunen redan har ett väl fungerande system för omhändertagande
av hushållsavfall (innehållet i tankarna) kan enligt min uppfattning undanta VAhuvudmannens ansvar. Dessa slutsatser grundas inte på någon tydlig rättspraxis,
men jag menar att det finns stöd för den uppfattningen i Miljösamverkan Sveriges
vägledning för tillsyn enligt LAV.
6
Med spillvatten avses wc-avlopp, avlopp från bad, dusch och tvätt (BDT) samt annat avloppsvatten som anses ha motsvarande sammansättning.
7
Se dock det s.k. Vansbromålet, Mark- och miljööverdomstolen mål M 4062-09, där det trots att
detta var möjligt ändå ansågs föreligga ett kommunalt ansvar för spillvattenavledningen. Behovet
av att lösa dricksvattenfrågan i området var en starkt bidragande orsak till att det ansågs föreligga
ett ansvar även för spillvattnet.
8
Denna slutsats kan ifrågasättas, men jag menar att det är den rimligaste tolkningen.
7
RAPPORT
För Uddevallas del är utgångspunkten att 90 % av fastigheterna i området har väl
fungerande enskilda lösningar i form av slutna tankar; i 10 % av fallen har man
det alltså inte. Med utgångspunkt i rättspraxis som rör frågan om huvudmannens
ansvar i situationer där det finns fungerande gemensamhetsanläggningar, så tolkar jag rättsläget att så länge som inte alla fastighetsägare är nöjda med sina slutna
tankar, så föreligger ett ansvar enligt LAV.
Jag menar att visserligen går det inte att jämföra enskilda slutna tankar med en
gemensamhetsanläggning rakt av, men man bör i vart fall kunna konstatera att
om en befintlig gemensamhetsanläggning inte är tillräcklig grund för att frånta
huvudmannen sitt ansvar så länge som inte alla är kopplade till den, så är det svårt
argumentera för att kommunen skulle undgå sitt ansvar enligt LAV om endast 90
% av fastighetsägarna är nöjda med sina slutna tankar och deras fastigheter inte
har de geohydrologiska förutsättningarna för att anlägga infiltrationer.
Jag är dessutom beredd att dra slutsatsen ännu längre, genom att hävda att inte
ens om 100 % av fastighetsägarna vore nöjda med systemet med sluten tank så
skulle VA-huvudmannen kunna undgå sitt ansvar, givet att marken inte lämpar
sig för infiltrationer.
Denna slutsats följer av att jag menar att om det inte går att ordna infiltrationer
på de enskilda fastigheterna, så föreligger det ett ansvar för VA-huvudmannen
att ordna det i ett större sammanhang.9
2.3 Hushållsavfall eller inte?
I Uddevalla kommun hämtas idag innehållet i de slutna tankarna genom Uddevalla Energis försorg. Uddevalla energi arbetar på uppdrag av Uddevalla kommun i egenskap av ansvarig för hushållsavfallet enligt 15 kap. MB. I fortsättningen kommer jag att använda uttrycket Avfallsnämnden för att tydliggöra vilken del av kommunen vi talar om. Innebär denna omständighet att VA-huvudmannens ansvar bortfaller?
Det vanliga är att en allmän VA-anläggning består av långa ledningar, som slutar
i ett större reningsverk, men de kan lika gärna bestå av solitära avloppsanläggningar utan förbindelse med varandra. Uttrycket enskild anläggning som har sin
fasta definiton i 2 § LAV, ska därför inte blandas samman med uttrycket enskilt
avlopp (som egentligen inte finns juridiskt definierat). En sluten tank som finns
inom ett verksamhetsområde för spillvatten är ett enskilt avlopp, men det är inte
en enskild anläggning.
9
Också denna slutsats kan ifrågasättas, men jag menar återigen att detta är den rimligaste tolkningen. Uppfattningen har stöd i Miljösamverkan Sveriges skrift ”Tillsyn enligt lag om allmänna
vattentjänster.”
8
RAPPORT
Hushållsavfall definieras som ”avfall som kommer från hushåll samt därmed
jämförligt avfall från annan verksamhet.” Enligt MB är det kommunen som ansvarar för att hushållsavfall transporteras bort och hanteras så att MB:s krav uppfylls.
Om va-huvudmannen väljer tekniken med slutna tankar så är det min utgångspunkt att förbindelsepunkten förläggs mellan hus och tank. Detta betyder att tanken kommer att ingå i den allmänna anläggningen.
I LAV finns inga undantag från huvudmannens skyldigheter, varken för denna
eller för några andra situationer. Dessutom är det så att LAV, som är en tvingande
offentligrättslig lagstiftning som inte kan avtalas bort, innebär att huvudmannen
har en skyldighet att se till att hushållsspillvatten ”fraktas” bort men som också
ger brukaren andra rättigheter. En sådan rättighet är att brukaren slipper ta ansvar
för tekniken på bortsidan av förbindelsepunkten.
Mot bakgrund av dessa omständigheter, samt mot bakgrund av Naturvårdsverkets definition av hushållsavfall, anser jag att utsorterade fraktioner av humanurin och fekalier, slam, svartvatten eller gråvatten eller någon annan avloppsfraktion som finns i en allmän VA-anläggning inte kan utgöra hushållsavfall. Det är
då inte heller avfallsnämnden som har ansvaret för att detta transporteras bort
eller omhändertas, utan det ansvaret vilar på VA-huvudmannen.
Innehållet i de slutna tankarna är inte heller hushållsavfall om det kommer från
fler än ett fåtal fastigheter, vilket i praktiken kan vara lite större anläggningar som
ofta drivs av samfälligheter.
Det är vidare min uppfattning att huvudmannens ansvar enligt LAV inte utsläcks
av att kommunen redan hämtar tankarnas innehåll p.g.a. att det är hushållsavfall.
Ur MB:s perspektiv kan det därför finnas tre olika kategorier av verksamhetsutövare när det gäller de fraktioner som nämnts ovan, nämligen kommunen som
avfallsnämnd (i praktiken Uddevalla energi), VA-huvudmannen (i praktiken
Västvatten) samt de enskilda verksamhetsutövare som driver medelstora VA-anläggningar såsom en samfällighet.
Men, och detta är viktigt, oavsett vem som är verksamhetsutövare, så har de precis samma krav på sig att hushålla med naturresurser och att skapa kretslopp enligt MB (denna fråga utvecklas mer nedan).
Därutöver har VA-huvudmannen ett tydligare ansvar enligt LAV att inrätta och
driva sin allmänna VA-anläggning så att man hushåller med naturresurser.
2.4 Särskilda verksamhetsområden för grå- och svartvatten?
Uddevalla kommun ställer frågan: Eftersom kommunen genom renhållningsansvaret redan hämtar innehållet i de slutna tankarna går det då att göra ett verksamhetsområde för bara bad-, disk- och tvättvatten.
9
RAPPORT
Kommunen antyder att om avfallsnämnden ansvarar för svartvattnet, så finns det
endast behov av att huvudmannen ansvarar för gråvattnet. En annan variant är att
om det går att ta hand om gråvattnet lokalt på fastigheten, så finns endast behov
av att huvudmannen tar hand om svartvattnet.
Jag drog ovan slutsatsen att innehållet i slutna tankar inom ett verksamhetsområde för spillvatten inte är hushållsavfall. Trots att det är kommunen som bär
ansvaret enligt såväl LAV som enligt 15 kap. MB, måste man ändå hålla isär
dessa båda lagstiftningar. Detta är två olika ansvarsområden.
Det är min uppfattning att huvudmannen har det samlade ansvaret för spillvattenavledningen även om det går att lösa gråvattenfrågan lokalt. Grunden för
denna slutsats är att huvudmannen är skyldig att ta emot normalt hushållsspillvatten, vilket enligt min uppfattning är både gråvatten och svartvatten. Detta gör
att det inte heller är möjligt för VA-huvudmannen att kräva att fastighetsägaren
först renar sitt gråvatten på fastigheten innan huvudmannen avleder det renade
vattnet.
Jag ställer mig därför högst tveksam till att det skulle vara förenligt med LAV att
inrätta verksamhetsområden endast för gråvatten eller endast för svartvatten.
Kommunfullmäktige kan naturligtvis fatta ett beslut om att inrätta ett sådant begränsat verksamhetsområde, men kommunen ska då vara beredd på överklaganden. Ett sådant beslut ska vara väl motiverat, och kommunen måste naturligvis
ha uppfattningen att beslutet är förenligt med lagstiftningen.
Samtidigt har jag svårt att se behovet av hävda att det är 15 kap. MB som ska
tillämpas på dessa fraktioner. MB:s bestämmelser om resurshushållning och
kretslopp gäller oavsett vem som är verksamhetsutövare, och dessutom kan ju
kommunen genom avfallsnämnden (Uddevalla energi) och genom ägandet i
Västvatten påverka teknikvalet. Eftersom kommunen har valt att lägga ut dessa
verksamheter på kommunala bolag är det fråga om ägarstyrning.
2.5 Vattentjänstlagen är teknikneutral
Uddevalla kommuns övergripande fråga handlar om hur kommunen ska kunna
undgå att lösa spillvattenhanteringen genom dyra ledningsbundna system.
Svaret är att eftersom LAV är teknikneutral kan huvudmannen välja vilken VAteknik som helst, givet att den uppfyller lagens krav. Tekniken ska vara ändamålsenlig för brukare och huvudmän och den ska ordnas och drivas så att den
uppfyller de krav som kan ställas med hänsyn till skyddet för människors hälsa
och miljön och med hänsyn till intresset av en god hushållning med naturresurser.
Mot bakgrund av detta bör sluten tank kunna användas även av en VA-huvudman.
Det finns dock argument som skulle kunna användas mot denna slutsats vad avser
just slutna tankar. Oavsett om det är en enskild person eller en kommunal Va-
10
RAPPORT
huvudman som vill inrätta en sluten tank, så är det samma regler som gäller för
inrättandet. Det krävs bland annat tillstånd enligt MB för inrättandet, och här föreligger ett visst motstånd i rättspraxis. Inte sällan avslås ansökningar från privatpersoner om sluten tank med hänsyn till de miljöproblem, främst luftutsläpp,
som anses uppstå p.g.a. de tunga tankbilstransporterna. Slutna tankar anses inte
heller vara en långsiktigt hållbar lösning (för enskilda avlopp).
Jag anser emellertid att de resurshushållningsfördelar som kan finnas med att utnyttja slutna tankar, ur ett hållbarhetsperspektiv lätt överväger andra olägenheter
från tankbilstransporter såsom buller och skakningar.
Genom att installera vacuumanläggningar, där WC-innehållet med vacuumsug
transporteras till den slutna tanken, så kan man enligt uppgift få ner volymerna
till 1/3 jämfört med om det är ett vattenbaserat system. Också sådana åtgärder
leder till att antalet transporter kommer att minska avsevärt.
Så sent som i januari 2013 kom ett avgörande från Mark- och miljööverdomstolen där domstolen, eftersom kommunen inte motsatte sig detta, accepterade sluten tank för svartvatten och där gråvattnet leddes till infiltration med efterföljande
fosforrening.10
Mot bakgrund av detta kan konstateras att en lokal allmän spillvattenlösning (under LAV) kan bestå av sluten tank för svartvattnet på varje fastighet eller för flera
tillsammans, med en avledning av gråvattnet till separata anläggningar eller till
en gemensam anläggning för fler fastigheter.11
2.6 Krav på resurshushållning och kretslopp
Även om det visar sig att det är VA-huvudmannen som bär ansvaret för innehållet
i de slutna tankarna, vilka garantier finns det då för att dessa fraktioner hanteras
på ett resurshushållande sätt?
Några fullständiga garantier finns naturligtvis inte, men också VA-huvudmannen
måste följa bestämmelserna i 1 kap. 1 § samt 2 kap. 5 § MB avseende resurshushållning och kretslopp. Dessa krav träffar ju alla verksamhetsutövare lika.
I 10 § LAV finns dessutom en bestämmelse, som säger att en allmän VA-anläggning skall ordnas och drivas så att den uppfyller de krav som kan ställas med
hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön och med hänsyn till intresset
av en god hushållning med naturresurser. Den bestämmelsen träffar inte avfallsnämnden.
10
Mark- och miljööverdomstolens dom i mål M 5065-12, 2013-01-24.
I området Göten, Norrköpings kommun, planeras för ett verksamhetsområde för spillvatten,
där va-huvudmannen löser BDT-avloppen genom en gemensam markbaserad BDT-anläggning.
Därtill erbjuds fastighetsägarna att koppla klosettvattnet till ett vakuumsystem som för detta till
en sluten tank. Va-huvudmannen har det fulla ansvaret för teknik samt transporterna från de slutna
tankarna.
11
11
RAPPORT
Det ansvar som det i praktiken handlar om, är dels att skapa de tekniska system
som krävs för att underlätta och möjliggöra att de näringsämnen etc. som finns i
svartvatten och gråvatten kan nå produktiv mark. Dels handlar det om att skapa
avsättning för dessa restrodukter.
2.7 Om VA-huvudmannen väljer sluten tank
Jag menar alltså att VA-huvudmannen skulle kunna utnyttja tekniken med sluten
tank, och i en sådan situation kan den s.k. förbindelsepunkten placeras mellan
huskropp och tank. Detta innebär att fastighetsägaren under sådana omständigheter inte kan äga eller ansvara för den slutna tanken. Äganderätten till tanken
måste övergå till huvudmannen, och det måste i varje enskilt fall ske en diskussion om villkoren för detta.12
När det gäller anläggningar för gråvatten gäller i princip samma sak. Man måste
finna lämpligt läge för förbindelsepunkten, och diskutera inlösen. Så vitt jag har
uppfattat rättspraxis är det tveksamt om fastighetsägaren har rätt till ersättning
för sådana ”öppna” avloppslösningar. Man bör dock här beakta att det inte handlar om att ersätta en ”onyttigbliven” anläggning, utan att huvudmannen ska överta
en anläggning som även fortsättningsvis ska användas. Detta kan innebära att
kommunen ska vara mer generös med ersättning, i vart fall om det är en anläggning som kan förväntas fungera länge än.
I detta sammanhang kan det finnas anledning att diskutera nödvändigheten av att
inleda en förrättning hos Lantmäterimyndigheten enligt ledningsrättslagen
(1973:1144), för att genom s.k. ledningsrätt frigöra den slutna tanken från fastigheten som fastighetstillbehör. Så vitt jag förstått ledningsrättslagen skulle den
vara tillämplig i ett fall som detta. Ett alternativ till detta förfarande kan vara att
inrätta servitut på de enskilda fastigheterna, till förmån för huvudmannen.
Frågan om huvudmannens tillträde till tomtmark för installation, service och underhåll måste också regleras när frågan om övertagande av VA-installationerna
diskuteras.
Även om kommunfullmäktige fattar beslut om att inrätta ett verksamhetsområde
i områden där sluten tank är den förhärskande tekniken, är det möjligt att undanta
sådana fastigheter som inte har behov av ett allmänt system. Ett alternativ är att
kommunen är generös med att ge undantag även från anläggningsavgiften.13
2.8 Kan huvudmannen kräva teknikändring hos brukaren?
På vilket sätt kan VA-huvudmannen kräva att de enskilda brukarna ska ändra sina
befintliga VA-installationer, för att man lättare ska kunna få fram källsorterade
fraktioner ut från huset?
12
Här kan det finnas anledning att diskutera nödvändigheten av att inleda en förrättning enligt
ledningsrättslagen (1973:1144) för att frigöra den slutna tanken från fastigheten som fastighetstillbehör.
13
Det är just detta som är avsikten för området Göten i Norrköpings kommun.
12
RAPPORT
När det gäller möjligheterna att påverka VA-installationens utförande vid nybyggnation inom verksamhetsområde, menar jag att huvudmannen har vissa möjligheter om syftet är att denne ska kunna klara av att uppfylla sina skyldigheter.
En sådan skyldighet är att en allmän VA-anläggning enligt 10 § LAV ska ordnas
så att den uppfyller kraven på miljö, hälsa samt resurshushållning. Det är då viktigt att huvudmannen får vara en aktiv part under kommunens planprocesser enligt PBL.
När det gäller befintlig bebyggelse så har huvudmannen mycket små, om ens
några möjligheter att påverka brukarens VA-installation. Det skulle t.ex. kunna
handla om att huvudmannen i befintlig bebyggelse vill införa urinseparerande
toaletter eller ett vacuumsystem, men denne har alltså enligt min uppfattning inte
möjligt att kräva sådana ändringar.
Ett alternativ skulle istället kunna vara att utnyttja brukningsavgifterna, för att
därigenom påverka hur avloppet utnyttjas. Bygger systemet på slutna tankar, bör
effekterna av en taxa som grundas på hur mycket vatten som förbrukas respektive
hur ofta tanken måste tömmas, utredas vidare. En sådan taxa skulle möjligen
kunna leda till att det för den enskilde fastighetsägaren blir mer intressant att inrätta ett vakuumsystem.
2.9 Avslutande kommentarer
I Uddevalla kommun pågår ett arbete för att skapa kretslopp av näringsämnen.
Innehållet i de slutna tankarna är en del av detta.
Kommunen har hittills låtit renhållningssidan hantera innehållet i de slutna tankarna eftersom det bedömts vara hushållsavfall. I denna rapport hävdar jag att det
inte är hushållsavfall om de slutna tankarna finns inom verksamhetsområde för
spillvatten. Kommunen kan inte heller själva välja om ett verksamhetsområde
ska inrättas, eftersom det är en fråga som ska avgöras genom tolkning av 6 §
LAV.
Innebär detta att alla planer på resurshushållning och kretslopp måste ges upp?
Inte alls! Som beskrivs i denna rapport, träffar MB:s bestämmelser om resurshushållning och kretslopp alla lika, oavsett om man är en VA-huvudman eller en
kommunal nämnd med ansvar för hantering av hushållsavfall.
Eftersom det är kommunen som styr både VA-huvudmannen och avfallsnämnden, så finns all möjlighet att genom ägarstyrning påverka vilka tekniska system
som ska utnyttjas eller byggas ut. Det torde inte heller finnas några hinder mot
att en avfallsnämnd (eller som här Uddevalla energi) säljer sina tjänster till VAhuvudmannen (eller som här Västvatten). I båda fallen är det dessutom kommunens miljönämnd som utövar tillsynen.
13
RAPPORT
När det så gäller frågan om att utnyttja slutna tankar som avledningsteknik inom
ett verksamhetsområde för spillvatten, så menar jag att det kan uppstå flera positiva effekter av att det är huvudmannen, och inte fastighetsägarna, som äger och
driver slutna tankar eller andra solitära avloppslösningar:
•
•
•
•
Ekonomi: Genom att driva många anläggningar kan det finnas förutsättningar för att pressa inköpspriser och servicekostnader.
Bättre för miljön och för brukarna: Det finns en helt annan garanti för att
avloppsanläggningarna kommer att anläggas och drivas professionellt, än
om det hade varit fastighetsägarna som gjorde det. Förutsättningarna för
att anläggningarna fungerar, både med hänsyn till brukarna och till miljön, bör därför kunna öka.
Ökar resurshushållning och kretslopp: Det finns ökade möjligheter för
att få fram enhetliga och rena avfallsfraktioner i större kvantiteter. Detta
ger förutsättningar för att kunna bygga upp en infrastruktur som kan leda
till att mer näringsämnen återförs till de naturliga kretsloppen.
Minskat arbete för tillsynsmyndigeten: Det finns förutsättningar för att
kontakterna med kommunens miljönämnd kommer att flyta bättre eftersom det kommer att vara fackutbildade personer såväl hos tillsynsmyndigheten som hos verksamhetsutövaren. Detta borde leda till mindre arbete för tillsynsmyndigheten.
Vikten av god information till medborgaren
För det fall att kommunen står i begrepp att inrätta ett verksamhetsområde där
tekniken med sluten tank övervägs, så är frågan om hur detta budskap ska förmedlas till fastighetsägaren är av mycket stor betydelse. Jag menar att kommunen
måste ha en väl övervägd strategi för hur och när man kommunicerar med dem
som omfattas av dessa förändringar. Det är viktigt att fastighetsägarna känner sig
trygga med kommunens beslut att överta deras egendom, och att det i fortsättningen är kommunens personal som kommer att finnas i trädgården. Det är viktigt
att fastighetsägarna förstår att det nya systemet också har många fördelar för dem,
utan att man försöker släta över eventuella nackdelar.
14
RAPPORT
Avdelning II
Rapporten fortsätter nu i avdelning II, som är en fördjupande diskussion av vad
som redovisats i avdelning I.
3 Ansvaret för att lösa spillvattenfrågan, 6 § LAV
3.1 Frågeställningen
Den fråga som ska undersökas i detta avsnitt är om det kan anses föreligga ett
kommunalt ansvar för spillvattenavledning om det redan finns slutna tankar i området och dessa tankar idag töms via kommunens ansvar för hushållsavfall enligt
15 kap. MB.
3.2 Vattentjänstlagen reglerar avledning
Begreppet avlopp definieras i 2 § Lagen om allmänna vattentjänster (LAV), som:
bortledande av dag-, drän-, och spillvatten. Ordet avlopp är ett således ett verb
som är synonymt med avledande eller bortledande.
3.3 Miljö- och hälsoskäl, men inte för resurshushållning
LAV bygger på ett knippe rättigheter och skyldigheter för huvudman och för brukaren. De viktigaste skyldigheterna för huvudmannen är att bestämma verksamhetsområde för vatten och avlopp samt att se till att behovet snarast tillgodoses
och att detta förhållande upprätthålls så länge behovet finns kvar. Detta regleras
i 6 § LAV. Skyldigheten för spillvatten gäller dels avledandet, men också ett ansvar för ägande, drift och underhåll av de tekniska installationerna fram till den
s.k. förbindelsepunkten. Detta är en viktig skillnad från situationen där tankarnas
innehåll räknas som hushållsavfall, då det är fastighetsägaren som har det fulla
ansvaret för tankarnas drift, skötesel och underhåll. På andra sidan förbindelsepunkten ansvarar och äger brukaren den enskilda installationen.
6 § Om det med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver ordnas vattenförsörjning eller avlopp i ett större sammanhang för
en viss befintlig eller blivande bebyggelse, skall kommunen
1. bestämma det verksamhetsområde inom vilket vattentjänsten eller vattentjänsterna behöver ordnas, och
2. se till att behovet snarast, och så länge behovet finns kvar, tillgodoses i
verksamhetsområdet genom en allmän VA- anläggning.
För att skyldigheten ska inträda krävs att vissa förutsättningar är uppfyllda, nämligen att vattentjänsten eller vattentjänsterna behöver ordnas av miljö- eller av
hälsoskäl samt att detta inte kan lösas enskilt på varje fastighet, utan det behöver
15
RAPPORT
ordnas i ett större sammanhang, fortsättningsvis förkortat IES.14 LAV ger inget
utrymme för dispenser och det finns inte heller något ekonomiskt avvägningsmoment i 6 § LAV. Oavsett hur dyr spillvattenavledningen än blir så kvarstår ansvaret. Genom att välja annan teknik än de traditionella långa ledningarna kan
dock huvudmannen i vissa fall få ner kostnaderna.
Miljöskäl kan vara att det finns risk för att närsaltsutsläpp påverkar en vattenmiljö
eller att en miljökvalitetsnorm riskerar att överskridas. Hälsoskäl kan vara att
närliggande vattentäkter, gemensamma eller enskilda, kan komma att påverkas
så att vattnet inte lämpar sig som dricksvatten. Det föreligger ingen skillnad mellan påverkan på enskilda eller gemensamma, allmänna, vattentäkter.
Däremot är inte behovet av att hushålla med naturresurser en särskild grund för
kommunens utbyggnadsskyldighet enligt 6 § LAV,15 men när utbyggnad väl sker
så ska det ske på ett sätt att man uppfyller miljö- och hälsoskyddskraven samt
hushåller med naturresurser.16
Det finns en minimigräns för när kommunens ansvar inträder, och den gränsen
går alltså vid ”i ett större sammanhang”. Detta betyder att kommunen i regel inte
får något ansvar för bortledandet om det endast gäller en enstaka fastighets behov
av dricksvatten eller av dag-, eller spillvattenavledning. I rättspraxis har man sagt
att om bortledandebehovet är betingat av miljöskyddsrekvisitet så kan man gå
ner ganska långt vad gäller antalet fastigheter, i vart fall ner till 10 fastigheter.
Om ansvaret är betingat av hälsoskäl ska utgångspunkten vara cirka 20-30 fastigheter, men även detta är endast ett närmevärde.17
14
”Det är först när en fastighet eller bebyggelse av sådana skäl behöver en vattentjänst och detta
behov i sin tur behöver tillgodoses genom en kollektiv lösning i ett större sammanhang tillsammans med andra fastigheter i området som kommunens utbyggnadsansvar uppkommer.” Prop.
2005/07:78 s 135.
15
”Förutom denna utvidgning av kommunernas utbyggnadsansvar är det också viktigt att försöka
tillgodose intresset av en god hushållning med naturresurserna. Detta bör dock inte vara en särskild grund för kommunens utbyggnadsskyldighet. Det kan inte rimligen begäras att kommunen
skall behöva bygga ut en allmän anläggning bara för att exempelvis öka möjligheterna att återföra avloppsvattnets näringsämnen till kretsloppet. Hushållningsaspekten får i stället tillgodoses
i samband med hur man skall ordna och driva en allmän va-anläggning.” Prop. 2005/07:78 s.
45.
16
Detta följer tydligt av 10 § LAV.
17
Se t.ex. följande avgöranden: Van beslut 2009-04-17 (Vansbromålet), BVa 24 Mål nr Va 13/08.
Målet överklagades till MÖD (Dom 2009-12-30, Mål nr M 4062-09) som inte ändrade VAN:s
beslut i den materiella delen. VAN 2011-02-17, BVa 12. Eslövs kommun (Den tjockskaliga målarmusslan), MÖD M 7788-09, 2010-06-08, VAN beslut 2009-09-21 i mål nr Va 114-08, B Va
43.
16
RAPPORT
3.4 Vems är ansvaret om endast sluten tank är möjlig?
Om det finns väl fungerande infiltrationer på fastigheterna, så inträder i regel
ingen skyldighet enligt LAV eftersom det inte behöver lösas i ett större sammanhang. Så lång är slutsatsen relativt klar.18
Antag att fastighetsägarna inom ett område (som faller inom ramen för vad som
är IES) ser sig tvingade att utnyttja sluten tank eftersom det av miljö- eller hälsoskäl inte går att utnyttja infiltrationer. Är detta då en situation som innebär att
kommunen har en utbyggnadsskyldighet enligt 6 § LAV, eller innebär möjligheterna för de enskilda fastighetsägarna att utnyttja den slutna tanken att det inte
föreligger något kommunalt ansvar?
Sluten tank tillhör de tekniker som brukar utnyttjas för det som kallas ”enskilt
avlopp” eller ”individuella lösningar”. För att få inrätta sådana avlopp där WC
ska kopplas på, krävs tillstånd.19 Om miljönämnden skulle kunna ge tillstånd till
sluten tank, ska man då inte anse att det går att lösa avloppsfrågan lokalt?
Ovan har konstaterats att LAV, när det gäller spillvatten, endast reglerar skyldigheten att avleda detta. Inte att rena det. Kopplingen till MB är dock att om fastighetsägarna inte skulle kunna få tillstånd till en enskild avloppsanläggning på en
fastighet (som ingår i ett större sammanhang), så inträder VA-huvudmannens
skyldighet enligt 6 § LAV. Med andra ord, om det av miljö- eller hälsoskäl inte
går att rena spillvattnet lokalt, och vi har en situation där det behöver ordnas IES,
så föreligger ett ansvar enligt 6 § LAV.
Jag menar att en omständighet som kan påverka hur frågan ska besvaras, är frågan om den slutna tanken i huvudsak ska ses som en avlednings- (läs transport-)
teknik eller (också) som en reningsteknik. Om sluten tank är en reningsteknik, så
innebär det ju att fastighetsägaren kan lösa avloppsfrågan lokalt, och då borde
inte heller någon skyldighet inträda för kommunen enligt LAV.
Tillståndsplikten i 13 § FMH gäller för avloppsanordningar. I Naturvårdsverkets
handbok skriver man att en rimlig tolkning av begreppet ”anordning” kan vara
att en avloppsanordning bör innefatta rörledningar, slamavskiljare, tankar, infiltrationsanordningar och liknande anordningar som ingår i den kompletta anordningen.”20 Detta leder till att bara för att en anordning enligt 13 § FMH är tillståndspliktig som ett enskilt avlopp, så innebär det alltså inte att det måste vara
en fullständig reningsanläggning, utan att det kan vara en del av en sådan. Att
man ska skilja på bortledande och rening framgår också av 9 kap. 7 § MB, där
det sägs att ”Avloppsvatten skall avledas och renas eller tas om hand på något
annat sätt så…”
18
Se Vansbromålet (MÖD M 4062-09), där huvudmannen ansågs skyldig att utvidga verksamhetsområdet trots att kommunens miljöförvaltning intygat att det gick att lösa spillvattenhanteringen på varje enskild fastighet.
19
Tillståndsplikten för inrättande av det som kallas enskilda avlopp regleras i 13 § förordning
1998:899 om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH).
20
Naturvårdsverkets handbok och allmänna råd Små avloppsanläggningar s. 8.
17
RAPPORT
Tillståndsplikten i sig är alltså ingen bra vägledning i frågan om den slutna tanken
ska ses som en avlednings- eller reningsteknik.
Det bör observeras att 9 kap. 7 § MB inte reglerar frågan om ansvaret enligt 6 §
LAV, och den reglerar inte heller frågan om vilka krav på rening eller omhändertagande som ställs. Den säger i princip endast att avloppsvatten ska avledas eller
renas etc. Bedömningen enligt LAV sker med stöd av dess 6 §, sett i ljuset av
förutsättningarna på platsen vilket bedöms enligt främst 2 kap. MB. Också huvudmannen måste följa 9 kap. 7 § MB vid inrättandet av en anläggning.
En viktig skillnad mellan sluten tank och många andra tekniker för enskilda avlopp (t.ex. markbädd, infiltration, minireningsverk etc.), är att det inte sker någon
lokal rening på fastigheten. Tankens innehåll renas istället i samma (slags) reningsverk som tar hand om det ledningsburna avloppsvattnet, och dit måste tankens innehåll transporteras vidare. Samma sak gäller om tankens innehåll ska
genomgå annan behandling, såsom med urea. Detta innebär att sluten tank också
kan utnyttjas i situationer då det inte finns förutsättningar för rening av avloppsvattnet på plats. Jag anser att detta är ett viktigt argument, och att den slutna tanken i detta sammanhang därför i första hand ska ses som en avledningsteknik,
inte som en reningsteknik. Innan avloppsvattnet når den slutna tanken kan det
dock ha genomgått viss rening redan genom att BDT-vattnet letts bort separat.
Det viktigaste argumentet i frågan kommer dock från Miljösamverkans Sveriges
vägledning till lag om allmänna vattentjänster,21 där man skriver att:
”vid en traditionell bedömning av om det i ett område finns förutsättningar
att ordna individuella VA-lösningar har stor hänsyn tagits till möjligheten
att infiltrera avloppsvatten i marken. Små tomter, högt grundvatten, täta
eller för genomsläppliga jordarter är aspekter som talar emot möjligheten
att ordna individuella avloppslösningar. Därtill beaktas närheten till vattentäkter och badplatser mm. Arbetsgruppen uppfattar att det har funnits
en outtalad norm att infiltration av WC-avlopp ska vara tekniskt möjlig samt
att lösningen på långsikt inte ska medföra olägenheter.”
Bedömningen här är alltså att om infiltration inte är möjligt lokalt på frastigheten,
och det finns ett behov av att lösa avloppet IES, så inträder skyldigheten enligt 6
§ LAV. Jag tolkar detta uttalande som ett stöd för att om sluten tank (eller varför
inte torr-toa med latrinhämtning) valts eller måste väljas, därför att det inte går
att inrätta en infiltration, så inträder huvudmannens skyldighet.
Mig veterligen finns inga rättsfall där denna fråga har avgjorts, och det kan säkert
framföras argument emot denna slutsats. Jag menar dock att den förefaller rimlig,
och menar därför att om fastighetsägaren väljer sluten tank för spillvattnet därför
att det inte är möjligt att inrätta en infiltration, så kan man inte heller anse att det
21
S. 18-19.
18
RAPPORT
går att ta hand om avloppsvattnet lokalt.22 Råder samma förhållande på fler fastigheter i området, så övergår ansvaret därmed så småningom till kommunen enligt 6 § LAV eftersom det måste lösas IES.
Det finns två avgöranden som gäller befintliga gemensamhetsanläggningar.
Även om det föreligger väsentliga skillnader mellan individuella slutna tankar
och gemensamhetsanläggningar, kan det ändå vara intressant att redogöra för
dessa två mål.
Man kan sammanfatta den frågeställning som målen handlar om, som om
huruvida VA-huvudmannen kan undgå att bygga ut (eller utvidga) verksamhetsområde med motveringen att de boende själva har löst spillvattenfrågan med en
gemensamhetsanläggning.
Det första målet är det s.k. Västersjömålet, från Knivsta kommun.23 Västersjö är
ett typiskt omvandlingsområde vid Mälaren, där de boende inte kunde komma
överens om val av avloppslösning. En grupp fastighetsägare bildade då en gemensamhetsanläggning som alla fastighetsägare inte ville koppla sig till. En annan grupp boende krävde då att kommunen skulle inrätta ett verksamhetsområde.
MMÖD konstaterar att:
Eftersom många av fastigheterna inte är anslutna till gemensamhetsanläggningen saknas en samlad lösning av avloppsfrågan för området i sin helhet.
En samlad lösning genom en gemensamhetsanläggning kan inte heller
åstadkommas så länge fastighetsägarna inte är eniga om hur behovet av att
omhändertagandet avloppsvattnet näst tillgodoses för alla fastigheter. den
befintliga avloppslösningen (till vilken alla boende alltså inte var kopplade)
inte uppfyller kraven på kommunens skyldighet att ordna en väl fungerade
avloppslösning.
Det andra målet, det s.k. Sörfjärdsmålet (Nordanstigs kommun), kan sägas vara
en fortsättning på Västersjömålet.24 Va-nämnden beskriver att den avgörande frågan i målet är om den skyldighet att bygga ut en allmän VA-anläggning, som
båda parter i och för sig tycks anse föreligga, kan anstå i avvaktan på att de boende själva får tillfälle att visa om de kan klara en utbyggnad av vatten och avlopp
i området som uppfyller de hälso- och miljömässiga krav som kan ställas.
Va-nämnden fann inte att det fanns en sådan enighet bland fastighetsägarna att
de på frivillig basis kunde samverkan i VA-frågan. Va-nämnden anförde sedan:
Härutöver är också att beakta den skärpning av kommunens utbyggnadsskyldighet just med en kommunal VA-anläggning som vattentjänstlagen innebär.
22
Här kan man också föra en diskussion om hur man ska se på minireningsverk, men då detta
inte ingår i uppdraget stannar jag härvid.
23
Mark- och miljööverdomstolen mål M 2403-11, 2012-03-16.
24
Statens va-nämnds beslut BVa 49, 2012-08-09 s. 8. Målet är överklagat.
19
RAPPORT
När behovet finns av en VA-anläggning till skydd för människors hälsa eller
miljön i ett större sammanhang finns enligt vattentjänstlagen en ovillkorlig
skyldighet för kommunen att ordna allmänna vattentjänster, en skyldighet
som inte längre kan uppfyllas genom att VA-frågan ordnas på annat vis än
utan kommunens medverkan.
Självfallet innebär inte vattentjänstlagens reglering av kommunens utbyggnadsskyldighet att en sådan ska föreligga för ett område som helt betjänas
av en väl fungerande gemensam VA-anläggning som ägs och drivs av fastighetsägarna.
Medan Västersjömålet avgjorts av mark- och miljööverdomstolen och har vunnit
laga kraft, har Sörfjärdsmålet endast avgjorts av Statens VA-nämnd, och målet
är dessutom överklagat. Men utifrån dessa båda mål kan man nog ändå våga sig
på att dra följande slutsatser. I ett område där det föreligger ett kommunalt ansvar
enligt 6 § LAV kan inte kommunen invänta att det ordnas en gemensamhetsanläggning, för att sedan slippa ansvar enligt LAV. Kommunens ansvar är här ovillkorligt. Men (utifrån det överklagade Sörfjärdsmålet) så kan kommunen undgå
ansvar om det finns en fungerande gemensam anläggning, och om alla de boende
är överens om att det är en fullgod lösning.25
När det gäller slutna tankar kan man förmodligen analogisvis dra slutsatsen att
om det inte går att lösa avloppsfrågan med infiltrationer och det föreligger en
situation där det behöver lösas IES, så är det inte godtagbart att kommunen inväntar enskilda lösningar med sluten tank. Men frågan är hur man ska se på situationen i ett område där det redan finns väl fungerande enskilda slutna tankar,
och de boende är nöjda med dem? Inträder då ett kommunalt ansvar? Det är denna
situation som Uddevalla kommuns frågor utgår från.
För Uddevallas del är utgångspunkten att 90 % av fastigheterna i området har väl
fungerande enskilda lösningar i form av slutna tankar; i 10 % av fallen har man
det alltså inte. Med utgångspunkt i rättspraxis som rör frågan om huvudmannens
ansvar i situationer där det finns fungerande gemensamhetsanläggningar, så tolkar jag rättsläget att så länge som inte alla fastighetsägare är nöjda med sina slutna
tankar eller om dessa inte fungerar, så fråntar existensen av sådana avloppsanläggningar inte kommunen från ansvar enligt LAV.
Jag menar att visserligen går det inte att jämföra enskilda slutna tankar med en
gemensamhetsanläggning rakt av, men man bör i vart fall kunna konstatera att
om en befintlig gemensamhetsanläggning inte är tillräcklig grund för att frånta
huvudmannen sitt ansvar så länge som inte alla är kopplade till den, så är det svårt
att argumentera för att kommunen skulle undgå sitt ansvar enligt LAV om endast
90 % av de enskilda tankarna i ett område ”fungerade”.
25
Jag är inte helt övertygad av detta beslut. En rimligare tolkning bör vara att det kommunala
ansvaret inte bortfaller även om alla fastighetsägarna är nöjda med en fungerande samfällighet.
Det finns inga undantag i LAV, och vad händer den dagen det kommer nya fastighetsägare som
kräver att kommunen ska ordna med allmänt VA? Då är ju inte längre alla överens.
20
RAPPORT
Jag är dessutom beredd att dra slutsatsen ännu längre, genom att hävda att inte
ens om 100 % av de slutna tankarna skulle fungera, och alla i området är nöjda
med dem så skulle VA-huvudmannen kunna undgå sitt ansvar. Denna slutsats
följer av att jag menar att om det inte går att ordna infiltration på de enskilda
fastigheterna, så föreligger ett ansvar för VA-huvudmannen att ordna det i ett
större sammanhang.
Man kan möjligen också finna viss vägledning genom att undersöka förutsättningarna för att kunna få undantag från att betala anslutningsavgiften.
I propositionen till LAV skriver man att för bostadsfastigheter i ett tätbebyggt
område, där allmänt VA-nät har byggts ut,
”anses gängse förekommande enskilda avloppsanordningar (trekammarbrunnar, septiska tankar etc.) vanligen inte uppfylla nutida anspråk på hygienisk standard. Eftersom fördelsbedömningen skall göras på längre sikt,
gäller detta i stor utsträckning även om fastigheten bara nyttjas för fritidsändamål.”26
Uttalandet innebär att en fastighetsägare med sluten tank, inte kan göra anspråk
på att ha en bättre lösning, för att därigenom kunna få undantag från anläggningsavgiften enligt 24 § LAV. Det finns även exempel på rättspraxis där man hänvisat
till detta uttalande.
”Att i ett bostadsområde av förevarande slag nyinstallera sluten tank för
avloppet från B 25 kan med nutida krav på avloppsutrustning och från de
synpunkter som här i övrigt är av intresse normalt inte betraktas som ett
bättre alternativ än anslutning till allmän spillvattenledning. I detta synes
också rent praktiska skäl kunna anföras mot en sådan lösning. Den begränsade framkomligheten till den utpekade förläggningsplatsen torde exempelvis innebära svårigheter för slamsugningen.”27
Slutsatsen är alltså att slutna tankar, i vart fall beträffande permanentboende,
inom befintligt verksamhetsområden, normalt inte ska anses vara en bättre lösning än en allmän spillvattenanläggning.28 Grunden som anförs är att en sluten
tank inte kan anses uppfylla normal boendestandard eller annan hygienisk standard.
Även om denna praxis handlar om möjlighet till undantag från att betala anslutningsavgiften, så visar den att den allmänna anläggningen kan anses bättre än en
privat sluten tank. Detta ger i vart fall viss vägledning om synen på sluten tank.
26
Prop. 2005/07:78 s. 78-79. Texten handlar om förutsättningarna för att kunna få undantag från
anläggningsavgiften.
27
Beslut: 1992-01-27, BVa 4, Mål nr: Va 115, 120 och 124/9s1. Fastigheten ingick i verksamhetsområdet.
28
Se även Qviström s. 135.
21
RAPPORT
4 Är innehållet i slutna tankar hushållsavfall?
Det aktuella området i Uddevalla kommun är inte idag verksamhetsområde enligt
LAV. Innehållet i de slutna tankar som finns på varje fastighet hämtas genom
Avfallsnämndens försorg (i praktiken utförs detta av Uddevalla energi) eftersom
det är ett hushållsavfall enligt 15 kap. MB. Frågan är om dessa förhållanden innebär att VA-huvudmannens ansvar för borttransporterna av tankinnehållet
skulle bortfalla, även om det skulle inrättas ett verksamhetsområde?
Vad frågan handlar om, är alltså om innehållet i slutna tankar vilka är belägna
inom ett verksamhetsområde, ska betraktas som hushållsavfall eller inte? Hushållsavfall definieras i 15 kap. 2 § MB som ” avfall som kommer från hushåll
samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet.” Enligt 15 kap. MB är det
kommunen som ansvarar för att hushållsavfall transporteras bort och hanteras så
att MB:s krav uppfylls.
Enligt Naturvårdsverket är latrin och toalettavfall ett hushållsavfall om det kommer från enskilda anläggningar. Detsamma ska enligt Naturvårdsverket gälla
slam från hushållens slambrunnar. Men om avfallet uppstår i en anläggning som
behandlar latrin eller toalettavfall från flera olika fastigheter bör det enligt Verket
inte anses komma från hushåll i de fall anläggningen är stor, tekniskt komplex
eller på annat sätt skiljer sig från en anläggning avsedd för enstaka hushåll. I de
fallen kan inte avfallet heller anses som därmed jämförligt.
Begreppet ”enskild anläggning”, som alltså INTE är detsamma som ett enskilt
avlopp, kommer från 2 § LAV,29 och definieras där som:
”en VA-anläggning eller annan anordning för vattenförsörjning eller avlopp som inte är eller ingår i en allmän VA-anläggning”.
En allmän VA-anläggning, definieras som:
”en anläggning över vilken en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande och som har ordnats och används för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt denna lag.”
Om va-huvudmannen väljer tekniken med slutna tankar så är det min utgångspunkt att förbindelsepunkten förläggs mellan hus och tank.30 Detta betyder att
tanken, oavsett om den ligger på tomtmark eller utanför, kommer att ingå i den
allmänna anläggningen, som alltså ägs, 31drivs och sköts av huvudmannen.
29
Vem har påstått att all juridik är logisk och enkel…?
Man skulle möjligen kunna fråga sig om den slutna tanken, med stöd av 19 § LAV skulle kunna
förläggas på fastighetsägarens sida om förbindelsepunkten. Jag kan dock inte se vad vinsten
skulle vara, eftersom det ändå skulle vara huvudmannen som ägde tanken. Fastighetsägaren
skulle dock få ansvara för tillsyn av tanken. (Jfr prop. 2005/06:78 s.71 ff.)
31
Ligger tanken på privat mark, kan det bli aktuellt med en förrättning enligt ledningsrättslagen,
se mer nedan.
30
22
RAPPORT
Huvudmannens ansvar är att bortleda avloppsvattnet och att anordna de installationer som krävs för detta. Även om tekniken kan skifta, är det ändå samma
rättigheter och skyldigheter som gäller enligt LAV.
I LAV finns inga undantag från huvudmannens skyldigheter att leda bort avloppsvattnet. Dessutom är LAV en tvingande offentligrättslig lagstiftningen som
inte kan avtalas bort, vilket innebär att huvudmannen har en skyldighet att se till
att hushållsspillvatten ”fraktas” bort men som också ger brukaren andra rättigheter. En sådan rättighet är att brukaren slipper ta ansvar för tekniken på bortsidan
av förbindelsepunkten.
Mot bakgrund av detta menar jag att utsorterade fraktioner av humanurin och
fekalier, slam, svartvatten eller gråvatten eller någon annan avloppsfraktion som
finns i en allmän anläggning, oavsett om det befinner sig i en lång rörledning till
reningsverket eller i en sluten tank i avvaktan på vidare transport, inte är hushållsavfall.
Med detta sätt att se det kommer innehållet i de slutna tankarna att växla skepnad
från hushållsavfall till något som VA-huvudmannen ansvarar för, den dagen
verksamhetsområdet är inrättat.
Man skulle visserligen kunna argumentera för att fastighetsägaren får samma
samhällsservice, oberoende av om det är VA-huvudmannen eller ”avfalls-huvudmannen” som kommer och hämtar tankinnehållet. Detta stämmer dock inte eftersom fastighetsägaren själv måste investera i tekniken på hemsidan av förbindelsepunkten, och se till att tanken är hel och att den underhålls etc. LAV handlar
således inte endast om att hämta innehållet i tanken, utan det är fler rättigheter
förknippade med lagen som inte finns i balkens regler om hushållsavfall. Det
finns även skyldigheter, att betala avgifterna etc. men det förändrar inte saken.
Ur MB:s perspektiv kan det därför finnas tre olika kategorier av verksamhetsutövare när det gäller de fraktioner som nämnts ovan, nämligen kommunen som
avfallsansvarig, VA-huvudmannen samt den enskilda verksamhetsutövare som
driver en VA-anläggning såsom en samfällighet.
Alla dessa tre kategorier av verksamhetsutövare har dock samma skyldigheter
enligt MB att hushålla med naturresurser och att skapa kretslopp för t.ex. växtnäringsämnen. Därutöver har VA-huvudmannen ett, om möjligt, än tydligare ansvar enligt 10 § LAV för att inrätta och driva sin allmänna VA-anläggning så att
man hushåller med naturresurser. Det senare kravet har, så vitt jag förstår, inte
alls uppmärksammats på samma sätt som kravet i MB.
Inom ett område som ej utgör verksamhetsområde för spillvatten, ska därför innehållet i slutna tankarna från enskilda hushåll betraktas som hushållsavfall enligt
15 kap. 2 § MB. Följden av detta är att det är Uddevalla kommuns Avfallsnämnd
som ansvarar för att tankinnehållet hämtas, transporteras bort och återvinns, se
15 kap. 18 § MB. Därutöver ska nämnden hantera det hämtade hushållsavfallet
så att MB:s grundläggande bestämmelser i 2 kap. uppfylls, däribland 2 kap. 5 §
23
RAPPORT
som direkt ställer krav på att hushålla med naturresurser och att skapa kretslopp.
Detta krav backas även upp av balkens målsättningsbestämmelse, som säger att
balkens mål är att uppnå en hållbar utveckling. Bestämmelsen säger även att balken ska tillämpas så att återanvändning och återvinning liksom annan hushållning
med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
Samma krav gäller emellertid även inom verksamhetsområden för spillvatten,
med den skillnaden att det då är VA-huvudmannen som bär ansvaret för att MB:s
krav uppfylls.
Hur den enskilda kommunen väljer att rent praktiskt ordna med de tekniska systemen framgår varken av LAV eller MB. Även om LAV säger att det är huvudmannen som ansvarar för att kraven i LAV infrias, och MB säger att det är kommunen som har det yttersta ansvaret för att hushållsavfallet tas omhand så finns
inget som hindar att det i praktiken är upphandlingar som avgör vem som i slutändan kommer att utföra dessa tjänster. Det finns därför inget som hindar att en
avfallsanläggning som ägs och drivs av kommunens avfallsnämnd också utnyttjas för att ta hand om innehållet i slutna tankar som ligger inom verksamhetsområde enligt LAV.
5 Verksamhetsområden enbart för grå- eller svartvatten
5.1 Frågeställningen
Uddevalla kommun ställer frågan: Eftersom kommunen genom renhållningsansvaret redan hämtar innehållet i de slutna tankarna går det då att göra ett verksamhetsområde för bara bad-, disk- och tvättvatten?
De frågeställningar som ska undersökas i detta avsnitt är dels om ansvaret enligt
6 § LAV bortfaller om de slutna tankarna ändå töms av kommunen eftersom det
är hushållsavfall, dels om det finns lagliga möjligheter att inrätta verksamhetsområden för enbart gråvatten eller svartvatten.
5.2 Vad säger vattentjänstlagen?
Trots att det är kommunen som bär ansvaret enligt såväl LAV som enligt 15 kap.
MB, måste man ändå hålla isär dessa båda lagstiftningar. Detta är två olika ansvarsområden.
Syftet med LAV är enligt dess 1 § att säkerställa att vattenförsörjning och avlopp
ordnas i ett större sammanhang, om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. Med avlopp avses enligt 2 § bortledande av /…/spillvatten eller bortledande av vatten som har använts för kylning.
Verksamhetsområde är enligt 2 § LAV det geografiska område inom vilket kommunen har ansvar för att ordna de vattentjänster som följer av 6 § LAV.
24
RAPPORT
Frågan är om LAV överhuvudtaget tillåter att kommunen inrättar verksamhetsområde endast för gråvatten? Idag finns verksamhetsområden för spillvatten,
dagvatten respektive dricksvatten.32 Dessa olika verksamhetsområden måste inte
sammanfalla. Så vitt jag känner till finns dock inga exempel på verksamhetsområden där spillvattnet delats upp i svartvatten respektive gråvatten.
När det gäller spillvatten, är huvudmannen skyldig att ta emot sådant som har en
kvalitet som motsvarar vad ett normalt hushåll genererar. Detta betyder å ena
sidan att huvudmannen inte kan ställa krav på fastighetsägaren att denne endast
får leverera ett spillvatten som inte motsvarar normalt hushållsspillvatten. Å
andra sidan betyder det att huvudmannen inte är skyldig att ta emot andra föroreningar än vad som normalt ingår i ett hushållsspillvatten.
I propositionen skriver man att den från användarsynpunkt gällande minimistandarden är att användarna skall beredas möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt bli
kvitt sitt hushållsspillvatten.33 I begreppet hushållspillvatten ingår såväl gråvatten
som svartvatten.
Mot bakgrund av detta, anser jag att det inte finns stöd i LAV för att bilda verksamhetsområden enbart för gråvatten respektive svartvatten. Det främsta argumentet för denna ståndpunkt är att brukaren har rätt att förvänta sig att kommunen
tar det samlade ansvaret för allt spillvatten, vilket i propositionen har formulerats
som en minimistandard.
Eftersom huvudmannen är skyldig att ta emot ett spillvatten som motsvarar normalt hushållspillvatten, kan kommunen inte heller ställa krav på att fastighetsägarna själva först måste rena gråvattnet, innan det transporteras bort av huvudmannen.
Även om lagstiftningen skulle godkänna ett verksamhetsområde endast för svartvatten, skulle det vara svårt att inrätta ett sådant i befintlig bebyggelse där det
inte redan finns separata system för svartvatten och gråvatten, eftersom det är
svårt – om inte omöjligt – för huvudmannen att påverka fastighetsägarens befintliga VA-installation. Mer om denna fråga nedan.
Skulle kommunen trots allt försöka inrätta ett verksamhetsområde enbart för
svartvatten, är det viktigt att tänka på att lösningen är ändamålsenligt för brukaren, och att den kan anses vara fackmannamässig. Det skulle också underlätta om
det fanns fördelar ur perspektivet hållbar utveckling, såsom att det skulle vara
lättare att skapa kretslopp av näringsämnen genom den valda lösningen eller att
lösningen bidrog till lokal grundvattenbildning.34 Men samtidigt kan man fråga
32
Se även prop. 2005/07:78 s. 50.
Prop. 2005/07:78 s. 43.
34
Se t.ex. uttalandet i propositionen, s. 45: ”Utgångspunkten för den nya lag om allmänna vattentjänster som vi nu föreslår bör – utöver säkerställandet av att va-anläggningar kommer till
stånd i den omfattning som behövs för hälsoskyddet – vara att lagstiftningen bidrar till en hållbar
utveckling och en god resurshushållning. Lagen bör därför utformas så att den möjliggör valösningar som tillgodoser moderna krav på miljöhänsyn.”
33
25
RAPPORT
sig om inte detta mål kan uppnås lika bra om huvudmannen tar på sig ansvaret
även för en lokal gråvattenlösning?
Den kommun som vill försöka sig på att inrätta ett verksamhetsområde endast för
svartvatten, rekommenderas därför att göra det antingen när nya bostäder ska
uppföras eller i områden där man redan har de tekniska förutsättningarna på plats,
såsom sluten tank för svartvattnet och en lokal lösning för gråvattnet. Skulle det
finnas fastigheter inom detta geografiska område som inte har behov av allmänt
VA, behöver dessa fastigheter inte inlemmas i verksamhetsområdet.
5.3 Slutsatser om olika verksamhetsområden
Jag menar att det inte är förenligt med LAV att inrätta särskilda verksamhetsområden för gråvatten respektive svartvatten. Brukaren har rätt att förvänta sig att
huvudmannen tar det samlade ansvaret för allt normalt hushållsspillvatten.
6 Sluten tank inom verksamhetsområde?
6.1 Frågeställningen
Den frågeställning som ska undersökas i detta avsnitt är om sluten tank kan accepteras som huvudmannens avledningsteknik inom ett verksamhetsområde för
spillvatten. Här finns det anledning att studera LAV men också MB.
6.2 Vattentjänstlagen är teknikneutral
Uddevalla kommuns övergripande fråga handlar om hur man ska kunna undgå
att lösa spillvattenhanteringen genom dyra ledningsbundna system.
Det tycks ibland finnas en missuppfattning om att allmänna vattentjänster måste
lösas med storskaliga lösningar. Jag har intrycket att utgångspunkten ofta är att
avloppen som börjar i WC-stolen hemma i badrummet, måste sluta i det stora
kommunala reningsverket. WC och reningsverk ska sedan förbindas med långa
rörledningar. Just de långa rörledningarna kan göra att utbyggnaden blir så kostsam att kommunen drar sig för utbyggnaden, trots att LAV inte ger någon grund
för sådana undantag. Vill man vara lite filosofisk kanske man kan se likheterna
med sopnedkasten; när dessa skulle avskaffas betraktades det som standardsänkning. En väsentlig skillnad är naturligtvis den infrastruktur som bygger upp hela
WC-systemet.
Verkligheten är dock att LAV är teknikneutral. Det sägs inget, varken i lagstiftningen eller i dess förarbeten, om att det är de ”traditionella”, ofta storskaliga,
systemen som måste väljas. Tvärtom skriver man i propositionen att:
”Det blir huvudmannens sak att avgöra vilken teknik som bäst tillgodoser
verksamhetens ändamål. Lagförslaget kommer inte att innebära några hinder för huvudmannen att välja bra småskaliga lösningar. Lagen kommer
inte att innehålla några andra begränsningar i detta hänseende än den som
26
RAPPORT
ligger i att bara kostnader som behövs för produktionen av vattentjänsterna
får ingå i beräkningsunderlaget för avgifterna”.35
Att detta också kan innebära teknik som inte bygger på sammanbindande ledningar visar formuleringen i 12 § LAV:
”Om en allmän VA-anläggning innebär att vattentjänster tillhandahålls genom ledningsnät för vattenförsörjning eller avlopp, skall huvudmannen …
”
Även om denna bestämmelse i första hand får antas ta sikte på dagvattenanläggningar, så är innebörden ändå att andra system än ledningsbundna sådana kan
accepteras.
Det är alltså huvudmannens sak att avgöra vilken teknik som bäst tillgodoser
verksamhetens ändamål, och lagen ställer inte upp några hinder mot småskaliga
lösningar. Qviström menar dock att:
”Eftersom allmänna VA-anläggningar är avsedda att lösa VA-frågor i
större sammanhang, blir det dock sällan aktuellt med småskaliga lösningar
för den allmänna VA-verksamheten. Inom verksamhetsområdet för en allmän VA-anläggning är de småskaliga lösningarna normalt bara aktuellt
som enskilda alternativ till den allmänna VA-anläggningen.”36
När kommunen väljer system för bortledande av avloppsvatten är utgångspunkterna i LAV att det ska vara funktionellt och ändamålsenligt för brukare och huvudman, att det ska vara kostnadsmässigt bra lösningar samt att det ska vara fackmannamässigt utfört. Men i 10 § LAV finns även krav på att en allmän VA-anläggning skall ordnas och drivas så att den uppfyller de krav som kan ställas med
hänsyn till bl.a. intresset av en god hushållning med naturresurser. Med uttrycket
”den allmänna VA-anläggningen” menas anordningar (tekniken) fram till förbindelsepunkten, där ansvaret övergår till brukaren. Installationerna hos brukaren
kallas ”VA-installationer”. Systemet måste naturligtvis också klara kraven i 6 §
LAV, nämligen att se till att det inte uppstår miljö- eller hälsomässigt oönskade
effekter.
Valmöjligheterna för huvudmannen kan, i vart fall när det gäller utbyggnad av
befintliga anläggningar, vara starkt begränsade av tekniska och ekonomiska skäl;
Man gräver inte upp ett befintligt ledningsnät. Vid en utbyggnad av befintliga
anläggningar är kravet på att alternativa tekniker ska redovisas inte heller lika
tydligt, som när ett nytt system ska byggas ut från grunden.
Nyetablering eller utbyggnad av ett reningsverk för mer än 2000 personekvivalenter, pe, är en tillståndspliktig åtgärd enligt MB. I samband med att tillståndsansökan lämnas in ska också en miljökonsekvensbeskrivning, MKB, tas fram. En
MKB ska bl.a. inkludera en redovisning av alternativa sätt att uppnå syftet. Eftersom avloppsreningsanläggningar, oavsett om det krävs tillstånd eller inte,
35
36
Prop. 2005/07:78 s. 81. Se även Statens Va-nämnds avgörande i mål DTVa 7/92.
Qviström s. 66 f.
27
RAPPORT
också ska följa MB:s allmänna hänsynsregler finns där kravet i 2 kap. 5 § MB på
resurshushållning och kretslopp. En avloppsreningsanläggning har därför krav på
sig, både enligt 2 kap. MB och 10 § LAV att utformas så att man skapar resurshushållning och kretslopp.
Man skulle kunna uttrycka det som att syftet med ett reningsverk egentligen inte
är att bygga ett reningsverk, utan det är att ta fram en lösning för att rena avloppsvattnet. Därför är det med frågan; Med vilken teknik ska avloppsvattnet renas
och bortledas - som processen måste starta. Även i de fall det inte krävs någon
MKB måste huvudmannen naturligtvis fråga sig vilken teknik som är bäst i det
enskilda fallet. Detta sätt att tänka följer konceptet för ”Öppen VA-planering”.37
LAV uppställer alltså generellt sett inga hinder mot att huvudmannen utnyttjar
sådan teknik som brukar förknippas med enskilda avlopp. Att markbaserad teknik, såsom infiltrationer och markbäddar sällan torde vara aktuella beror naturligtvis på att om det går att anlägga sådana reningsanläggningar lokalt, och då
bör det definitionsmässigt inte heller föreligga någon skyldighet enligt 6 § LAV
att avleda avloppsvattnet i ett större sammanhang.38
6.3 Vad säger miljöbalken om sluten tank?
Inrättandet av enskilda avloppslösningar för WC kräver tillstånd enligt MB,39vilket även gäller sådana som drivs av kommunala huvudmän. Så även om LAV
inte ställer upp några krav på hur tekniken ska vara utformad, kan det ändå finnas
anledning att undersöka vad MB och dess praxis säger om slutna tankar.
Frågan i dessa mål är om sluten tank kan anses vara en acceptabel lösning sett ur
MB:s perspektiv, d.v.s. om de har förutsättningar att minimera föroreningar och
smittspridning, att sluta kretsloppen av näringsämnen samt att de krav som ställs
inte får vara orimligt dyra i förhållande till miljö- och hälsonyttan. De grundläggande bestämmelserna om detta finns i 2 kap. MB.
I ett domstolsavgörande gällde det en ansökan om sluten tank till en stuga i ett
fritidsområde med totalt 125 befintliga fastigheter. Transportavståndet för slambilarna var 70 km enkel resa till reningsverket. Ansökan gällde en sluten tank
med extremt snålspolande toalett för en fastighet.40 Naturvårdsverket yttrade i
målet att:
”En sluten tank som skall tömmas sju mil längre bort i Sveg kan knappast
betraktas som en miljöanpassad avloppslösning med de utsläpp av växthusgaser, partiklar etc. som en transport genererar. Såvida de inte kan kombi-
37
Peter Ridderstolpe, WRS Uppsala AB. www.wrs.se
Samma uppfattning framförs i Miljösamverkan Sveriges vägledning till LAV s. 18.
39
Detta regleras i 13 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
40
MÖD M 3553-05, 2006-05-22. Det framgår inte av referaten om ansökan avsåg både svartvatten och gråvatten, men jag antar att så var fallet.
38
28
RAPPORT
neras med andra liknande tömningar. Att bygga in transporter i en permanent process torde inte vara förenligt med ett hållbart perspektiv om det
finns alternativ.”
Miljööverdomstolen, MÖD, förbjöd tanken, och sade indirekt att det var ok med
torrtoa. Domstolen anförde:
Tillståndsprövningen kan således inte såsom miljödomstolen funnit göras
enbart med utgångspunkt från omständigheterna i det enskilda fallet, såsom
de specifika förhållanden som råder på den fastighet som avses med ansökan och anläggningens tekniska utformning. Även om gällande planer för
Slagvallens fritidshusområde inte lägger hinder i vägen för installation av
vattentoalett måste enligt Miljööverdomstolen stor betydelse tillmätas den
uppfattningen kommunen har i dessa frågor. Enligt kommunen skulle avloppsvatten från slutna tankar behöva fraktas sju mil till en behandlingsanläggning i Sveg. En sådan avloppslösning kan såsom Naturvårdsverket påpekat inte anses miljömässigt långsiktigt hållbar.
MÖD menade alltså att de långa transporterna skulle leda till stora avgasutsläpp,
och även om inte den enskilda fastigheten skulle bidra med så mycket föroreningar måste man redan i detta skede ta med i beräkningen hur stora utsläppen
skulle bli om många eller samtliga hus i området skulle tillämpa tekniken med
slutna tankar.
Ett annat avgörande gällde en ansökan om två slutna tankar på 10 kbm vardera
för allt spillvatten, i avvaktan på att kommunalt VA skulle dras in.41 Det var fråga
om nybebyggelse och ett transportavstånd av 17 km enkel resa till reningsverket.
Miljööverdomstolen uttalade att:
”Såsom tidigare instanser konstaterat är en avloppsanläggning med sluten
tank en lösning som inte kan anses långsiktigt hållbar”.42
Domstolen skrev vidare:
En installation av en avloppsanläggning med sluten tank är en lösning som
miljömässigt inte kan anses långsiktigt hållbar och bör därför normalt tillgripas endast när förhållandena på platsen inte medger någon annan skälig
lösning av avloppsfrågan.
Att de slutna tankarna inte ansågs hållbara grundades (förmodligen) främst på att
allt spillvatten (och inte bara WC-vattnet) skulle ledas till tankarna, vilket väsentligen skulle öka antalet transporter. Det som gjorde att sluten tank inte ansågs
långsiktigt hållbart var bl.a. luftutsläpp och buller från tankbilarna.
Sveriges kommuner och landsting uttalade i målet att avloppsanläggningar med
slutna tankar normalt sett inte kan anses godtagbara ur miljöbalkssynpunkt. Särskild restriktivitet bör gälla i de fall allt spillvatten ska ledas till den slutna tanken,
41
MÖD M 747 -08, 2008-12-22.
I målet hade fastighetsägaren ansökt om tillstånd till två slutna tankar om 10 kbm vardera, för
en nybebyggelse, i avvaktan på att kommunalt VA-skulle dras fram.
42
29
RAPPORT
och i synnerhet om det gäller permanentboende. I bakgrunden låg förmodligen
också att det i området fanns många fastigheter, och man såg en utveckling på
sikt. Detta var dock inget som berördes av MÖD.
Ytterligare ett mål avsåg en ansökan om ett gemensamt minireningsverk för tre
obebyggda fastigheter för både gråvatten och svartvatten. I andra hand ansöktes
enbart för en gråvattenanläggning.43 Kommunen hade meddelat förhandsbesked
till bygglov under förespegling att kommunen skulle inrätta kommunalt VA. När
tiden var inne hade kommunen dragit tillbaka sina VA-planer, men förhandsbeskedet fanns kvar. Mark-, och miljööverdomstolen, avslog ansökan om minireningsverk men uttalade sig positiv till en anläggning för rening av gråavlopp samt
svartvatten till sluten tank. Eftersom sluten tank inte hade prövats av underinstanserna så återförvisades målet.
Rättspraxisen enligt MB är alltså splittrad, och vad som avses med hygienisk
standard är inte helt klart. En sluten tank kräver att fastighetsägaren inspekterar
tanken och beställer tömning av den när det är dags, och möjligen kan det vara
detta som inte längre kan anses som skälig hygienisk standard. Men det finns
också avgöranden där domstolen inte alls gör den invändningen.44
En sluten tank innebär att det vatten som tillförs tanken, varken förorsakar lokal
miljöpåverkan eller medför risk för att dricksvatten i närheten förorenas. Den risk
som istället anförts av domstolarna är att tankbilstransporterna leder till luftföroreningar och i viss mån buller, och om hela området kommer att bygga på den
tekniken så innebär utvecklingen på sikt och i ett större sammanhang att det inte
uppfyller MB:s krav vad gäller luftutsläpp.
En invändning mot detta argument är att transportbilarna istället kan köras på
miljövänliga drivmedel. I ett avgörande från mark- och miljödomstolen vid
Nacka tingsrätt snuddar man vid frågan om det ska anses vara mer acceptabelt
med sluten tank, om transporterna sker med biogas.45 Målet gällde ansökan om
sluten tank, men där kommunen och länsstyrelsen avslog ansökan eftersom sluten tank inte anses långsiktigt hållbar. I överklagandet till domstolen anför klaganden att tankbilarna i många kommuner drivs med biogas. Utan att kommentera just denna omständighet fastställde mark- och miljödomstolen länsstyrelsens
och kommunens beslut och tanken förbjöds.46
En annan invändning mot domstolarnas resonemang kan vara att ställa krav på
vacuumsystem. I sådana system transporteras toalettavfallet till den slutna tanken
med hjälp av ett undertryck, och inte med vatten. Enligt uppgift kan man på detta
sätt få ner volymerna till minst 1/3 av vad som gäller med ett vattenbaserat system, vilket i sin tur leder till att transportbehovet minskar med samma nivåer.
43
MMÖD M 9796-10, 2011-07-07.
MMÖD M 9796-10, 2011-07-07.
45
Nacka tingsrätt, MMD M 2522-10, 2011-03-11.
46
Det är okänt om målet överklagats.
44
30
RAPPORT
I ett helt färskt avgörande från Mark- och miljööverdomstolen (januari 2013),47
har domstolen dock inga invändningar mot en ansökan om sluten tank. X ansökte
om tillstånd för en anläggning där svartvattnet skulle ledas till sluten tank och
gråvattnet till en befintlig åkerdränering med en eventuell efterföljande fosforfälla. Kommunen, och sedan länsstyrelsen, avslog ansökan med hänsyn till att
gråvattenreningen skulle bli otillräcklig.
Miljödomstolen konstaterade att eftersom kommunen inte invänt mot den slutna
tanken fick den anses som godtagbar, och domstolen ansåg inte heller att reningen av gråvattnet var otillräckligt. Överklagandet bifölls. Kommunen överklagade sedan till MMÖD, och vidhöll sin uppfattning. Inte heller MMÖD berörde frågan om sluten tank, utan godtog här kommunens bedömning beträffande
just den. MMÖD avslog kommunens överklagande och tillät alltså sluten tank
för svartvatten och en markbaserad rening för gråvattnet, eftersom gråvattenreningen ansågs tillräcklig.
Frågan om buller, skakningar och slitage på vägarna kvarstår emellertid.
Som vi ser skiftar rättspraxisen beträffande sluten tank, det finns avgöranden åt
båda hållen. Det senare rättsfallet visar dock att om kommunen accepterar den
slutna tanken så tar inte domstolen upp den frågan till prövning.
Min uppfattning är att sluten tank ska kunna ses som en acceptabel lösning även
ur ett miljöbalksperspektiv, inte minst därför att slutna tankar kan vara ett bra led
när det gäller att hålla olika typer av avloppsvatten separerade, vilket mycket väl
kan innebära ökade möjligheterna att uppfylla kraven som finns både i 2 kap. 5
§ MB samt i 10 § LAV. Något helt tydligt rättsfall saknas dock där denna tolkning
har prövats, men jag ser med spänning fram mot rättsfallet där man har ett vakuumsystem och där transporterna sköts med gasdrivna bilar.
6.4 Slutsatser om sluten tank inom verksamhetsområden
LAV är helt teknikneutral, och det finns inga principiella hinder mot att huvudmannen utnyttjar sluten tank som avledningsteknik inom verksamhetsområde för
spillvatten. Argumentet att det inte skulle motsvara normal hygienisk standard
för permanentboende får nog anses överspelat inom ett verksamhetsområde, eftersom det är VA-huvudmannen som kommer att omhänderta både installation,
drift och underhåll.
När det gäller MB:s syn på slutna tankar är den spilltrad. Jag anser dock att det
huvudsakliga argument som hålls emot att slutna tankar används, nämligen risken för utsläpp till luft från tankbilstransporterna, inte håller eftersom det går att
utnyttja miljövänliga bränslen och genom att volymerna kan minska genom att
t.ex. vacuumteknik utnyttjas. Antalet hämtningar kommer inte att öka drastiskt
om man använder denna teknik.
47
MMÖD M 5056-12, 2013-01-24.
31
RAPPORT
Om huvudmannen har det samlade ansvaret för svartvatten och gråvatten, och
man väljer tekniken med sluten tank för svartvattnet måste huvudmannen inrätta
och driva lokala anläggningar också för gråvattnet. Inte heller detta har jag sett
exempel på i rättspraxis eller litteratur, men jag kan inte se några principiella
hinder mot sådana. Kanske kan 10 § LAV, att en allmän VA-anläggning ska ordnas med hänsyn till en god hushållning av naturresurser, vara en draghjälp här
om de lokala lösningarna kan ge sådana effekter. Lokal infiltration av gråvatten
kan t.ex. bidra till ökad grundvattenbildning.
7 Bestämmelser om resurshushållning och kretslopp
Kommunen är enligt LAV endast ansvarig för avledandet. Det finns dock ett omedelbart samband mellan bortledningsansvaret och ansvaret för att rena avloppsvattnet, eftersom huvudmannen enligt LAV samtidigt är verksamhetsutövare enligt MB när det gäller utsläpp av dag-, drän-, och spillvatten. Huvudmannen har
därför i realiteten också ansvaret för att avloppsvattnet renas före utsläpp till ekosystemet och att man hushåller med naturresurser.
När det gäller regleringen av resurshushållning och kretslopp av t.ex. växtnäringsämnen, finns de grundläggande kraven i MB. I MB:s inledande bestämmelse
(1 kap. 1 §) anges att balkens mål är att uppnå en hållbar utveckling, och att balken ska tillämpas så att återanvändning och återvinning liksom annan hushållning
med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
Därutöver finns den särskilda hushållningsbestämmelsen i 2 kap. 5 § MB, och
den grundläggande bestämmelsen som rör t.ex. krav på att minska utsläpp finns
i 2 kap. 3 § MB. Båda dessa krav träffar alla.
I 10 § LAV finns dessutom ytterligare en viktig bestämmelse, som säger att en
allmän VA-anläggning skall ordnas och drivas så att de uppfyller de krav som
kan ställas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön och med
hänsyn till intresset av en god hushållning med naturresurser. Bestämmelsen blir
främst aktuell vid inrättandet av nya avloppssystem, men kan få betydelse även
vid driften av befintliga allmänna avloppsanläggningar.
I MB används beteckningen ”verksamhetsutövare” på den (privatpersonen, företaget, kommunala nämnden, VA-huvudman etc.) som ansvarar för att MB:s alla
bestämmelser uppfylls. Detta krav är lika för alla. Överfört till frågan om omhändertagande av avloppsfraktioner eller av avfall, så gäller alltså samma krav på att
minimera utsläpp, att hushålla med naturresurser samt på att skapa kretslopp oavsett om det är en VA-huvudman som har avloppsfraktioner eller kommunens avfallsnämnd som har ansvaret för att hushållsavfall tas omhand.
Det ansvar som det i praktiken handlar om, är att skapa de tekniska system som
krävs för att underlätta och möjliggöra att de näringsämnen etc. som finns i svartvatten och gråvatten kan nå produktiv mark. Det handlar också om att skapa avsättning för dessa restrodukter.
32
RAPPORT
Tillsynsmyndighet över att MB bestämmelser följs är den kommunala miljönämnden (beträffande hushållsavfall samt små och medelstora avloppsanläggningar) eller länsstyrelsen (för de större avloppsanläggningarna om inte kommunen övertagit ansvaret).
Det är länsstyrelsen som har tillsynsansvaret för att LAV:s krav uppfylls.
8 Allmänna VA-anläggningar på tomtmark
8.1 Frågeställningen
Den fråga som ska undersökas i detta avsnitt är om LAV gör det möjligt för huvudmannen att placera en sluten tank på privat tomtmark.
8.2 Vad säger vattentjänstlagen?
Förbindelsepunkten är den geografiska punkt där VA-huvudmannen övertar ansvaret från fastighetsägaren. Närhetsprincipen i 12 § LAV säger att förbindelsepunkten ska vara placerad i fastighetsgränsens omedelbara närhet. Huvudregeln
är att fastighetsägare inte ska behöva ansvara för ledningar och installationer utanför sin fastighet, och att VA-huvudmannen inte ska behöva ansvara för ledningar och anordningar på kvartersmark eller tomtmark.48
I VA-nämndens avgöranden BVa 18 samt 19/74 har VA-nämnden ansett att huvudmannen inte är skyldig att upprätta förbindelspunkt innanför tomtgräns,49 vilket motsatsvis innebär att det kan vara möjligt att placera den på privat mark om
det är huvudmannens önskemål. Qviström betonar att om huvudmannen och fastighetsägaren är överens om var förbindelspunkten ska ligga kan man träffa avtal
om detta, oavsett om den hamnar på tomtmark eller om den hamnar längre bort
än vad närhetsprincipen säger.50
Enligt min bedömning finns emellertid inget som hindrar att förbindelsepunkten
läggs mellan hus och tank även om tanken finns på tomtmark. Fördelen med detta
är att huvudmannen kommer att äga tanken, men också få ett fullt ansvar för drift,
underhåll och skötsel av densamma. Jag menar att detta är den lämpligaste lösningen, inte minst därför att det kommer att avlasta fastighetsägaren allt ansvar
för tanken.
Om den slutna tanken läggs utanför tomtmark, läggs förbindelsepunkten som
vanligt vid tomtgräns. Om tanken placeras på tomtmark bör huvudmannen kunna
åberopa 19 och 20 § § LAV. Enligt 20 § LAV är fastighetsägaren skyldig att
upplåta nödvändigt utrymme på fastigheten för anordningar som avses i 19s§.
48
Qviström s. 73.
Qviström s. 76.
50
Prop. 2005/07:78 s. 63, Qviström s. 74.
49
33
RAPPORT
”Huvudmannen skall ordna de pumpar och andra särskilda anordningar
som på grund av den allmänna va-anläggningens konstruktion eller utförande behövs på en fastighet för att fastighetsägaren skall kunna använda
va-anläggningen.”
Även om bestämmelsen inte uttryckligen säger att den främst gäller anordningar
på fastighetsägarens sida om förbindelsepunkten, tycks detta vara utgångspunkten i propositionen.51 Även om motiven främst nämner pumpanordningar, elmätare etc., borde bestämmelsen även kunna åberopas för att placera en sluten tank
på tomtmark och på fastighetsägarens sida om förbindelsepunkten. Tanken förblir då i huvudmannens ägo. Nackdelen med denna reglering är att fastighetsägaren får ett löpande tillsynsansvar över anläggningen, och denne ska skydda tanken mot skada.52
En sluten tank utgör så vitt jag kan bedöma ett fastighetstillbehör enligt 2 kap. 1
§ jordabalken (1970:994, JB). För det fall att huvudmannen övertar en befintlig
tank på privat mark, eller avser att inrätta en, förefaller det rimligt att med stöd
av ledningsrättslagen (1973:1144) frigöra tank och ledningar från fastigheten.
Anläggningen blir då lös egendom, och ägandet kan övergå till huvudmannen.
Ledningsrätt kan bara upplåtas av lantmäterimyndigheten, och sådana ärenden
tas upp till prövning efter skriftlig ansökan och handläggs i form av en lantmäteriförrättning.53
Ett alternativ till ledningsrätt kan vara att inrätta servitut, som för att bli gällande
mot ny ägare, måste skrivas in i fastighetsregistret.54
När tanken väl är nedgrävd syns endast lucka och avluftningsrör på markytan,
vilket inte behöver ta så mycket utrymme. Fastighetsägaren kan dock inte bebygga marken ovan den slutna tanken, och det måste finnas möjlighet att komma
tillräckligt nära med slambilen. Också detta är nackdelar för fastighetsägaren.
Också en lokal anläggning för hantering av gråvatten, med kommunal huvudman,
kan placeras på privat mark. Av praktiska skäl kanske det dock är bättre att inrätta
en större sådan anläggning för flera fastigheter, som placeras på allmän mark.
Om huvudmannen väljer en solitär lösning kan den naturligtvis också placeras på
allmän mark, och förbindelsepunkten placeras i omedelbar anslutning till fastighetsgränsen.
51
Prop. 2005/06:78 s. 71 ff.
Qviström s. 115 ff.
53
För mig är det oklart om denna förrättning är en förutsättning, även för det fall att tanken läggs
på tomtmark med stöd av 19-20 § § LAV.
54
En översiktlig jämförelse mellan ledningsrätt och servitut finns i ett examensarbete av Adam
Bove och Viktor Dalbert.
52
34
RAPPORT
9 Kan huvudmannen styra brukarens VA-installation?
9.1 Frågeställningen
Den frågeställning som ska undersökas i detta avsnitt är om huvudmannen kan
påverka utformningen av VA-installationen hemma hos brukaren.
9.2 Vad säger vattentjänstlagen
Den allmänna VA-anläggningen sträcker sig fram till förbindelsepunkten, där
den enskildes ansvar för sin VA-installation tar vid. Med uttrycket ”VA-installation” avses just de installationer som finns på brukarens (fastighetsägarens) sida
om förbindelsepunkten.55
Enligt 2 § Förordning (2007:701) om allmänna vattentjänster (FAV) får kommunen meddela föreskrifter om användningen av allmänna VA-anläggningar,56 men
alltså inte utformningen av VA-installationen.
I 18 § LAV sägs att huvudmannen kan vägra någon att ansluta till det allmänna
nätet, om den egna installationen har väsentliga brister. Syftet med bestämmelsen
är att skydda VA-anläggningen från undermåliga VA-installationer som riskerar
att förstöra eller medföra olägenheter för VA-verksamheten och VA-kollektivet.57
Huvudmannen kan inte ställa krav på fastighetsägarna att i efterhand installera
ett vacuumsystem, snålspolande toaletter, separata ledningssystem för svartvatten och gråvatten eller att på annan anpassning av VA-installationen till huvudmannens teknik. Här hänvisar man istället till plan- och bygglagen och dess regelpaket, men att i befintlig bebyggelse ställa krav på ändrade VA-installationer
är inte möjligt med PBL heller.
Men vad gäller då vid nybyggnation? Med stöd av vissa uttalanden i propositionen till LAV finns det vissa möjligheter för huvudmannen att vid nybyggnation
påverka tekniken på brukarens sida av förbindelsepunkten.
Av intresse är då sambandet mellan 10 § LAV vad gäller t.ex. resurshushållningen,58 och frågan om vilken teknik fastighetsägaren kan förvänta sig att VAhuvudmannen använder sig av för att ta hand om avloppsvattnet. 10 § 1 st. LAV
säger alltså att
55
2 § LAV, se även Qviström s. 128.
Bestämmelsen grundas på ett bemyndigande i 23 § LAV. Dessa bestämmelser finns sedan ofta
i ABVA (allmänna bestämmelser för vatten och avlopp).
57
Prop. 2005/07:78 s. 70.
58
10 § 1 st. LAV lyder: ”En allmän va-anläggning skall ordnas och drivas så att den uppfyller
de krav som kan ställas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön och med hänsyn
till intresset av en god hushållning med naturresurser.”
56
35
RAPPORT
”En allmän VA-anläggning skall ordnas och drivas så att den uppfyller de
krav som kan ställas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön och med hänsyn till intresset av en god hushållning med naturresurser.”
Bestämmelsen gäller endast tekniken på huvudmannens sida om förbindelsepunkten, men vill denne i ett nytt verksamhetsområde inrätta ett källsorterande
system är frågan om huvudmannen kan påverka de privata VA-installationerna i
förhållande till detta. Det enda man säger i propositionen är att:
”En allmän VA-anläggning ordnas normalt så att fastigheterna kan ansluta
sina serviceledningar och använda anläggningen utan att det krävs särskilda anordningar på fastigheten.” 59
Frågan är då vad som avses med särskilda anordningar på fastigheten? Medan
Qviström närmast menar att Va-huvudmannen inte har några möjligheter att påverka hur fastighetsägaren utformar sina VA-installationer,60 så är man inte lika
kategorisk i propositionen:61
Ibland kan det däremot ifrågasättas om en viss anordning behövs för att
den allmänna VA-anläggningen skall fylla sin funktion eller om anordningen enbart kan anses nödvändig för fastighetens egen installation.
I rättspraxis är det är främst s.k. LTA-anläggningar, dvs. lätta tryckavlopp,
som varit föremål för sådana överväganden. I praxis har den omständigheten att LTA-systemet förutsätter särskilda anordningar i fastigheternas
VA-installation inte bedömts innebära att anläggningen i och för sig är
oförenlig med de krav som ställs upp i VA-lagen (Vattenöverdomstolens
dom 1992-05-22, DTVa 7).
Visserligen rör denna diskussion s.k. tryckavlopp, LTA-anläggningar, men det
bör väl principiellt sett inte vara någon skillnad mot ett system som bygger på
slutna tankar och där huvudmannen vill ha separata system för gråvatten och
svartvatten eller för vacuumanläggningar?
Antag att innebörden av 2 kap. 5 § MB tillsammans med 10 § LAV i det enskilda
fallet innebär att VA-huvudmannen ska ordna ett spillvattensystem med separerade system för svartvatten och gråvatten, eller för urin och fekalier och att ett
sådant system kräver att de enskilda fastigheterna har teknik som delar dessa flöden redan inne i huset. Skulle det då vara lagenligt att huvudmannen kräver viss
teknik på brukarsidan, eller skulle det anses som otillåtet krav på ”särskilda anordningar”?
Jag menar att den rimligate tolkningen måste vara att detta är ett berättigat krav
eftersom det grundas på ett av rättssystemet accepterat intresse, nämligen resurshushållning och kretslopp. Skulle det inte vara möjligt att ställa sådana krav på
VA-installationerna ens vid nybyggnation, så vore det i många fall helt omöjligt
59
Prop. 2005/07:78 s. 71.
Qviström s. 128.
61
Prop. 2005/07:78 s. 64.
60
36
RAPPORT
för VA-huvudmännen att uppfylla kravet i 10 § LAV eftersom den bästa lösningen ofta bygger på sortering vid källan d.v.s. inne i bostaden.
Det är därför inte uteslutet att det vid nybebyggelse är möjligt för huvudmannen
att ställa krav på t.ex. snålspolande toaletter, på system inne i husen som skiljer
svartvatten från gråvatten eller på annan teknik hos brukaren som behövs för att
ett system med slutna tankar ska fungera, t.ex. vacuumsystem. Jag anser att detta
följer av 10 § LAV tillsammans med 2 kap. 5 § MB. Visst stöd finns även i 8
kap. 4 § PBL, där det ställs krav på att ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga för bland annat hushållning med vatten och avfall.62
För att fastigheternas VA-installationer ska vara anpassade till det allmänna nätet, måste VA-huvudmannen vara en aktiv part under detaljplane- och bygglovsprocesserna enligt PBL.
I den mån det med LAV inte går att ställa krav på VA-installationen på brukarsidan, är det istället en fråga för regleringen enligt plan- och bygglagstiftningen
(SFS 2011:900). Det är således kommunernas byggnadsnämnder eller motsvarande som får påverka hur Va-installationen utformas, inte VA-huvudmannen.
9.3 Slutsatser om att påverka brukarens VA-installation
Jag anser att VA-huvudmannen inte kan påverka VA-installationen i befintlig
bebyggelse. Här är det endast hur den allmänna anläggningen brukas som kan
styras. När det gäller befintliga områden där den önskvärda tekniken redan finns,
torde det dock inte föreligga några problem.
Vid nybebyggelse bör det dock enligt min uppfattning vara möjligt för huvudmannen att påverka hur installationer utformas på brukarsidan av förbindelsepunkten, så länge som det inte handlar om krav på det som lagstiftaren kallar
särskilda anordningar. Att vid nybyggnation ställa krav på VA-installationerna
som ska underlätta för huvudmannen att uppfylla sina skyldigheter om att t.ex.
ordna sin VA-anläggning så att den klarar kraven på resurshushållning i 10 §
LAV samt 2 kap. 5 § MB bör enligt min uppfattning anses vara helt lagenligt.
62
Exakt vilken innebörd som ska läggas i 8 kap. 4 § PBL samt 3 kap. 20 § 1 st. plan-, och byggförordningen, PBF, är med hänsyn till vad som nu sagts oklart. Möjligheterna att enligt 3 kap. 20
§ PBF meddela hushållningsbestämmelser för vatten gäller endast inom områden där det bevisligen är brist på, eller kan komma att bli brist på rent vatten. Enligt 3 kap. 20 § 3 st. PBF gäller
ytterligare restriktioner mot denna typ av reglering om det gäller fritidsbebyggelse. I 3 kap. 20 §
1 st. PBF har detta preciserats: ”För att uppfylla det krav på hushållning med vatten som anges i
8 kap. 4 § första stycket 9 plan- och bygglagen (2010:900) ska en byggnad vara projekterad och
utförd på sådant sätt att den medger god hushållning med vatten.” Den mer detaljerade regleringen finns sedan i Boverkets byggregler, BBR, där tappvatten regleras i avsnitt 6:61 och avloppsinstallationer regleras i avsnitt 6:62.
37
RAPPORT
En sådan tolkning bör också ses som en markering av att också VA-systemen
måste utvecklas i riktning mot källsorterande system, precis på samma sätt som
har ägt rum inom avfallssektorn de senaste 30 åren.
Det är viktigt att huvudmannen får vara en aktiv part under kommunens planprocesser enligt PBL, för att man redan tidigt ska kunna påverka utbyggnaden.
10 Utformning av taxan
10.1 Frågeställningen
De frågeställningar som ska undersökas i detta avsnitt är dels förhållandet mellan
avfallstaxorna enligt 15 kap. MB och VA-taxorna enligt LAV. Dels hur taxorna
kan utformas för att påverka brukarnas användning av VA-systemet.
10.2 Taxor enligt LAV
Den allmänna avloppsanläggningen kan finansieras med taxor eller skatter. Taxorna, som beslutas av kommunfullmäktige, delas in i anläggningsavgift och brukningsavgift. Anläggningsavgiften är en engångssumma och brukningsavgiften en
återkommande summa.
Enligt 34 § LAV ska avgifternas belopp och hur de beräknas framgå av den kommunala taxan. Avgifterna ska antingen vara bestämda till visst belopp, som ska
framgå av taxan, eller kunna beräknas på grundval av vissa i taxan angivna faktorer. Sådana faktorer kan vara förbrukad vattenmängd,63avledd mängd spillvatten eller antalet rum, areal, våningsyta eller tomtstorlek. Mot bakgrund av detta
anser jag att kommunen kan ta ut en brukningsavgift som t.ex. grundas på hur
ofta en sluten tank töms. Det väsentliga är dock att det av taxan framgår vad varje
hämtningstillfälle kostar för fastighetsägaren.
Även om inte huvudmannen kan ställa krav på att brukaren i en befintlig byggnad
ska installera t.ex. snålspolande toaletter eller vakuumsystem, så kan en taxa som
baseras på hur ofta den slutna tanken töms, leda till att brukaren finner anledning
att ändå installera sådan teknik. En genomtänkt taxa kan därför vara ett styrmedel
för att minska vattenförbrukningen, och därmed också tömningsintervallerna.
När det gäller gråvattenavloppet torde den naturligaste taxekonstruktionen vara
en fast årlig avgift.
10.3 Att istället tillämpa avfallstaxan enligt miljöbalken
Uddevalla kommun ställer frågan om innehållet i slutna tankar utgör hushållsavfall, och om därmed den kommunala avfallstaxan kan tillämpas inom ett verksamhetsområde.
63
Qviström s. 173.
38
RAPPORT
Begreppet hushållsavfall definieras i 15 kap. 2 § MB. Naturvårdsverket skriver
att latrin och toalettavfall från enskilda anläggningar är hushållsavfall.64 Detsamma gäller slam från hushållens slambrunnar.65 Begreppet enskild anläggning
definieras i 2 § LAV som en VA-anläggning eller annan anordning för vattenförsörjning eller avlopp som inte är eller ingår i en allmän VA-anläggning. Motsatsen till enskild anläggning är en allmän VA-anläggning.
Inom ett verksamhetsområde är det VA-huvudmannen som ansvarar för att tanken töms och att slammet fraktas bort, och mot bakgrund av Naturvårdsverkets
bedömning ovan kan inte denna fraktion betraktas som hushållsavfall enligt 15
kap. MB utan det är fullt ut bestämmelserna i LAV som ska gälla. Därmed kan
inte heller den kommunala avfallstaxan tillämpas på tömningar av huvudmannens slutna tankar.
Kommunen kan alltså inte fritt bestämma om det är avfallstaxan eller taxan enligt
LAV som ska tillämpas inom ett verksamhetsområde.
10.4 Slutsatser om taxor
Det är min uppfattning, att inom ett verksamhetsområde för spillvatten där tekniken med sluten tank utnyttjas, så kan inte avfallstaxan användas för hämtning av
innehållet i tankarna. Anledningen är att detta inte kan klassificeras som hushållsavfall.
Brukningsavgiften enligt LAV kan konstrueras t.ex. så att det blir mer kostsamt
ju fler tömningar av tanken som sker.
11 Vad bör regleras vid kommunalt övertagande?
11.1 Frågeställningen
Den frågeställning som ska undersökas i detta avsnitt är om det är några särskilda
frågor som bör belysas i samband med att kommunen går in i ett område och
övertar slutna tankar.
11.2 Att tänka på
Enligt min uppfattning finns det alltså inget i LAV som hindrar att huvudmannen
använder avledningstekniken sluten tank, och detta oavsett om tankarna placeras
på tomtmark eller på allmän platsmark. I 19-20 § LAV finns stöd för att huvudmannen får placera ”särskilda anordningar” på tomtmark, samt för att denne ska
få tillträde till marken för att utföra nödvändig service samt för att tömma tankarna.
64
65
Naturvårdsverkets vägledning till definitionen av hushållsavfall, 2008, s 4.
Se not ovan.
39
RAPPORT
Inrättas ett verksamhetsområde där de slutna tankarna kommer att hamna på huvudmannens sida om förbindelsepunkten, måste de slutna tankarna byta ägare.
Ett sådant övertagande innebär i praktiken en expropriativ åtgärd från kommunens sida, d.v.s. en tvångsinlösen, för det fall att fastighetsägaren inte frivilligt
vill avhända sig anläggningen.66 I LAV använder man benämningen ”inlösen”,
och detta regleras i 39 -40 § § LAV. Den första frågan som bör regleras är därför
vad kommunen ska betala markägaren för att äganderätten ska övergå till huvudmannen. Man bör dock här beakta att det inte handlar om att ersätta en ”onyttigbliven” anläggning, utan att huvudmannen ska överta en anläggning som även
fortsättningsvis ska användas. Så vitt jag har uppfattat rättspraxis är det tveksamt
om fastighetsägaren har rätt till ersättning för ”öppna” avloppslösningar, d.v.s.
infiltrationer och markbäddar. Detta kan innebära att kommunen ska vara mer
generös med ersättning, i vart fall om det är en anläggning som kan förväntas
fungera länge än.
Ytterligare frågor som måste belysas är huvudmannens rätt att få tillträde till anläggningar för tömning, service och underhåll, samt att fastighetsägaren inte får
bebygga marken där den slutna tanken samt en eventuell markbaserad anläggning
för gråvattnet. Frågan om inrättande av servitut till förmån för VA-huvudmannen
kan behöva utredas, men så vitt jag bedömer bör det vara lämpligare att genomföra en förrättning enligt ledningsrättslagen för att frigöra tank och ledningar från
fastigheten.
-SLUT-
66
Qviström s. 87 ff.
40
RAPPORT
Källförteckning
•
•
•
•
•
•
•
•
Bove, Adam och Dalbert, Viktor. Ledningsrätt, används det för lite? Fastighetsvetenskap, institutionen för teknik och samhälle. Lunds tekniska högskola. ISRN/LUTVDG/TVLM 10/5220 SE. Examensarbete 2010.
Naturvårdsverkets handbok och allmänna råd Små avloppsanläggningar,
Handbok 2008:3, utgåva 1 juli 2008.
Naturvårdsverkets vägledning till definitionen av hushållsavfall, 2008.
Qviström, Jörgen. Vattentjänstlagen En handbok. Norstedts juridik 2008,
första upplagan.
Regeringens proposition 2005/07:78 Allmänna vattentjänster. Citeras Prop.
SOU 2004:64, Allmänna vattentjänster och regeringens proposition
2005/06:78 Allmänna vattentjänster.
Tiberg, Nils. Varför behöver vi satsa på ekologisk avfallshantering? Artikel i
antologin Avfallshantering i förändring. Redaktör Jonas Norrman. Allmänna
förlaget, Publica 1991.
Tillsyn enligt lag om allmänna vattentjänster, En vägledning för Länsstyrelserna. Miljösamverkan Sverige och Länsstyrelserna, 2009.
Förkortningar
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
BBRBDTFAVFMHGråvattenIESJBLAVMB –
MMÖD –
MÖD –
PBLPBFSvartvattenVAVAN-
Boverkets byggregler.
Bad-, dusch och tvättvatten.
Förordning om allmänna vattentjänster.
F. om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Samma som BDT-vatten.
I ett större sammanhang (se 6 § LAV).
Jordabalken (1970:994).
Lag om allmänna vattentjänster.
Miljöbalk.
Mark- och miljööverdomstolen (tidigare MÖD).
Miljööverdomstolen.
Plan- bygglag.
Plan- och byggförordning.
Utsläpp från WC.
Vatten och avlopp.
Statens Va-nämnd.
41
RAPPORT
Bilaga: Frågeställningar från Uddevalla kommun
1. När inträder en skyldighet enligt 6§ vattentjänstlagen i ett område med:
a. Slutna tankar för wc, enskild äldre bad-, disk och tvättavlopp och
enskilda vattentäkter
b. Slutna tankar för wc, enskilda äldre bad-, disk- och tvättavlopp
och gemensam vattentäkt som inte riskerar att förorenas av avloppsvatten.
2. Går det att inrätta en allmän VA-anläggning som består av slutna tankar
eller annan kretsloppsanpassad toalett på tomtmark och gemensamma
reningsanläggningar utanför tomtmark för bad-, disk- och tvättvatten?
3. Vid inrättandet av en allmän VA-anläggning med slutna tankar kan kommunen ställa krav på toaletternas spolvolym eller val av teknik, d.v.s. vakuum?
4. Eftersom kommunen genom renhållningsansvaret redan hämtar innehållet i de slutna tankarna går det då att göra ett verksamhetsområde för
bara bad-, disk och tvättvatten.
5. Vad bör regleras vid ett kommunalt övertagande av befintliga slutna tankar och befintliga reningsanläggningar för bad-, disk- och tvättvatten
som ligger inom tomtmark?
6. Hur bör taxan konstrueras för ett kommunalt verksamhetsområde med
slutna tankar och bad-, disk- och tvättvattenanläggningar? Ska exempelvis tömning av de slutna tankarna ingå i en årlig avgift eller kan kommunen ta ut en avgift per tömning?
42