docDel og hersk: virker det stadig?
download 
Report Transcription
Del og hersk: virker det stadig?
DET SAMFUNDSVIDENSKABELIGE FAKULTET KØBENHAVNS UNIVERSITET Kandidatspeciale Maria Mellander Del og hersk: virker det stadig? Bidrag til at forklare Danmarks og Sveriges Rusland-politikker 2002-2013 Vejleder: Anders W ivel Afleveret den: 07/04/2014 1 Forside Forfatter Kort over regionale samarbejder i Norden, Nordatlanten og Arktis (Nordregio, 2009) Maria Mellander1 Institutnavn Institut for Statskundskab Name of department Department of Political Science Forfatter Maria Mellander Titel Del og hersk – virker det stadig? Title Divide and rule – still going strong? Emnebeskrivelse Danmark og Sveriges Rusland-politikker fra 2002 til 2013 Vejleder Anders Wivel Afleveret den 7. april 2014 Antal ord 28.000 1 Praktikant ved Danmarks ambassade i Moskva foråret 2013, studerende ved Statsuniversitetet i Sankt Petersborg efteråret 2012, leder af den danske NGO SILBAs valgobservation til det russiske Duma-valg december 2011 og praktikant ved Carnegie Centre i Moskva i sommeren 2010. 2 ABSTRACT The strengthening of political and economic ties with Russia has prevented Denmark from supporting neighbouring Sweden in her strained relations with Russia after the Russian intervention in Georgia 2008. From 2002 to 2008, by contrast, Denmark was the prügelknabe following Prime Minister Fogh Rasmussen’s policy line. Danish and Swedish Russia policies are conceptualized in terms of assertiveness. When trying to explain the two countries’ puzzlingly divergent assertion trends from 2002 to 2013, I can hardly expect a systemic theory - predicting uniform behaviour - to be the effective puzzle solver. At first sight, geopolitical theory might also be ruled out; two smaller states facing the same regional great power at approximately the same distance (and Sweden being able to join NATO from one day to the next, should she wish to). Turning to the very top of the globe, however, one detects a salient geopolitical difference. In the Arctic Ocean, borders between Russia and the Kingdom of Denmark are unsettled and have been politicized since 2007. From the viewpoint of John Vasquez’ territorial theory (adapted to small states), one would expect Denmark to safeguard goodwill in Moscow on all other issues in order to be able to stand firm in future bilateral border negotiations. This expectation corresponds well with Denmark’s Russia-policy since 2007. Quite disappointingly, however, my high-level Danish interviewees (including the then foreign minister) only reluctantly agreed to this narrative. Instead, they favoured the view that Denmark more or less 3 consciously has mirrored Russian actions (‘tit-for-tat’), not outlining any coherent set of goals for Denmark’s Russia policy. An alternative theory, tailored to divergent behaviour, was hereafter presented and applied: the great power’s (Russia’s) divide and rule; a classic strategy for any stronger party facing two or more weaker parties in order to discourage cohesion among them. This is accomplished by picking a prügelknabe and a most-favoured nation among the weak (the roles can be switched, of course). In other words, relation dynamics stem from Moscow rather than Copenhagen or Stockholm according to this theory. Matching the parties’ behaviour, indirectly supported by interviews and its tit-for-tat mechanism observable in other instances and regions as well, the divide and rule theory seems to provide the best explanation to the puzzle. Nonetheless, pointing out who will become prügelknabe when cannot be accomplished at the interstate level of explanation. For this to be done, I analysed lessons of the past of Fogh Rasmussen and Swedish Foreign Minister Carl Bildt, which unintendedly triggered their countries into Russian prügelknabe status. In addition, alternative intrastate explanations were considered, but rejected. On the basis of the theoretical and empirical conclusions of this thesis, its IR implications and a set of rather specific policy-recommendations were formulated. 4 INDHOLDSFORTEGNELSE DEL I: INTRODUKTION 1 INDLEDNING ........................................................................................... 10 Problemformulering ....................................................................................................................................................... 11 Specialets disposition ...................................................................................................................................................... 12 2 FORKLARINGSOBJEKTET .................................................................... 14 Assertion eller aktivisme? .............................................................................................................................................. 15 Assertion som liberalistisk indblanding ........................................................................................................................ 17 Vesten og Ruslands indre anliggender .......................................................................................................................... 18 Vesten og Ruslands nære udland .................................................................................................................................. 20 Indikatorer for assertion ................................................................................................................................................ 21 3 METODOLOGI ......................................................................................... 23 Forklaringsevne kontra parsimoni ................................................................................................................................ 24 Hvad er en tilfredsstillende forklaring? ........................................................................................................................ 26 5 Forskningsdesign: komparativt-historisk ..................................................................................................................... 27 Periode og nedslag .......................................................................................................................................................... 29 DEL II DOKUMENTATION 4 DANMARKS TREND ............................................................................... 32 5 SVERIGES TREND .................................................................................. 45 DEL III: FORKLARING 6 DET SYSTEMISKE FORKLARINGSNIVEAU .......................................... 56 Tre typer polaritet .......................................................................................................................................................... 57 Unipolaritet som en permissiv – ikke effektiv årsag .................................................................................................... 58 7 DET INTERSTATSLIGE FORKLARINGSNIVEAU .................................. 59 Småstatens territoriepolitik (’Arktis-forklaringen’) ................................................................................................... 63 Stormagtens del og hersk-politik ................................................................................................................................... 73 Delkonklusion for det interstatslige niveau .................................................................................................................. 86 8 DET INTRASTATSLIGE FORKLARINGSNIVEAU .................................. 89 Forklaringsmæssige udeståender .................................................................................................................................. 90 Teorien om ’lessons of the past’..................................................................................................................................... 91 Anders Fogh Rasmussens lære af historien .................................................................................................................. 93 Carl Bildts lære af historien ........................................................................................................................................... 97 Delkonklusion for det intrastatslige niveau .................................................................................................................. 99 6 DEL IV: KONKLUSION 9 KONKLUSION ....................................................................................... 101 10 TEORETISKE IMPLIKATIONER OG SELVKRITIK ............................. 104 11 POLICY-ANBEFALINGER ................................................................... 107 LITTERATUR ............................................................................................ 110 INTERNETKILDER ................................................................................... 115 BILAG ....................................................................................................... 121 7 ILLUSTRATIONER Figur 1 Divergerende trends i Danmarks og Sveriges Rusland-politikker fra 2002 til 2013 11 Figur 2 Illustration af nedklatringsstrategiens fremgangsmåde 25 Figur 3 Danmarks assertion vis-a-vis Rusland fra 2002 til 2013 i 12 nedslag 44 Figur 4 Sveriges assertion vis-a-vis Rusland fra 2002 til 2013 i 10 nedslag 54 Tabel 1 Danmarks assertion vis-a-vis Rusland fra 2002 til 2013 i 12 nedslag 43 Tabel 2 Sveriges assertion vis-a-vis Rusland fra 2002 til 2013 i 10 nedslag 53 8 DEL I INTRODUKTION 9 KAPITEL 1 INDLEDNING Ruslands udenrigspolitiske handlerum og viljen til at bruge det er kun blevet større siden år 2000. Særligt ud fra skandinaviske værdier har der vel næppe været så meget at kritisere i såvel russisk udenrigspolitik som i russisk indenrigspolitik efter den Kolde Krigs afslutning som i dag. Danmark og Sveriges Rusland-politikker har da også ændret sig i perioden. Overraskende er det imidlertid, at ændringerne er sket i hver sin retning. Mens Danmark i høj grad kritiserede Rusland i starten af 2000-tallet, er tonen en anden i dag. Modsat er trenden for Sverige, der nu er Ruslands måske største kritiker. Trenden (simplificeret) er illustreret i figuren på næste side. I 2000-tallets begyndelse var Danmark fortaler for de baltiske landes medlemskab af NATO (som Rusland prøvede at forhindre), statsminister Fogh Rasmussen gjorde en mediesag ud af den tjetjenske oprørsleder Akhmed Zakajevs ytringsfrihed i 2002 og krævede en undskyldning for Sovjetunionens besættelse af de baltiske lande ved 60-året for 2. Verdenskrigs afslutning i 2005. I de seneste år har det dansk-russiske forhold imidlertid udviklet sig positivt med fire statsbesøg, en hurtig dansk godkendelse af ’Nordstream’-gasledningen tæt på Bornholm i 2009, arktisk samarbejde og få kommentarer om Ruslands indre anliggender. 10 Sveriges udenrigspolitiske trend har været spejlvendt af Danmarks. De første år af perioden var præget af promoveringen af de baltiske staters optagelse i EU (frem for NATO) samt statsministerielle irettesættelser af udenrigsministeren, hvis hun udtalte sig unødigt kritisk angående Tjetjenien. I de senere år er Sverige imidlertid sjældent gået glip af en mulighed for at kritisere Rusland: angående afviklingen af det russiske parlamentsvalg i 2011, stramninger af lovgivning mod bl.a. homoseksuelles rettigheder og domme mod oppositionspolitikere. Gotland genbevæbnes, forsvarsbudgetet øges, og visse politikere ønsker værnepligten genindført. Figur 1. Divergerende trends i Danmarks og Sveriges Rusland-politikker fra 2002 til 2013 (simplificering) Assertion Danmark Sverige Tid Problemformulering Specialets afhængige variabel er graden af assertion (selvhævdelse) vis-a-vis Ruslands udenrigspolitiske adfærd og interne forhold. Landenes spejlvendte trends kan undre i betragtning af, at de to ganske ens skandinaviske småstater står foran det samme internationale system og over for den samme regionale stormagt i uændrede allianceforhold. Formuleret som et konkret spørgsmål lyder problemstillingen for specialet således: 11 Hvorfor ses spejlvendte trends for Danmark og Sveriges udenrigspolitiske assertion over for Rusland i perioden fra 2002 til 2013 – trods staternes fælles systemiske vilkår, tilsyneladende fælles geopolitiske udfordringer og enslydende regimeværdier? Problemstillingen udgør et ’puzzle’, en undren. Puzzlet er ægte nok, idet jeg ved specialets start ikke havde en bestemt forudanelse om svaret. Jeg opstiller to teoribaserede geopolitiske forklaringer og undersøger, hvilken der på mest tilfredsstillende vis kan løse puzzlet. Den bedste forklaring må dog, skal det vise sig, suppleres med yderligere en forklaring på det intrastatslige (indenrigspolitiske) niveau. Specialets disposition Efter denne indledende præsentation af specialets puzzle vil forklaringsobjektet blive afgrænset og operationaliseret i det følgende kapitel. Dette rummer også en kontekstualisering af forklaringsobjektet til såvel udenrigspolitiske typologier som til diskussionen omkring Vestens indblanding i Ruslands indenrigspolitiske forhold og dets ’nære udland’. Sidstnævnte udgør baggrunden for megen disput i international politik i dag. Problemstillingen besvares i to trin. Først dokumenterer jeg udførligt graden af Danmark og Sveriges Ruslands-assertion i perioden fra 2002 til 2013. Efter de to trends er kortlagt kronologisk, analyserer jeg mulige årsager bag på tre forskellige forklaringsniveauer. Analysen tager sin begyndelse på det systemiske niveau, hvor periodens unipolaritet burde indebære et øget handlerum for hhv. Danmark og Sverige vis-a-vis Rusland, hvilket kan udgøre en permissiv årsag til assertion. På det interstatslige niveau formuleres to teorier, der hver især kan give et bud på en forklaring af puzzlet. Den første er baseret på freds- og konfliktforskeren John Vasquez men tilpasset småstater (her kaldet småstatens territoriepolitik). Teorien leder efter ændringer i Danmarks og Sveriges geopolitiske handlerum, der kan forklare de to staters modsatte assertionstrends, og slår ned på Kongeriget Danmarks Ruslands-grænse i Arktis og politiseringen heraf fra 2007. Den anden teori postulerer, at stormagten Rusland følger en del og hersk-strategi over for Danmark og Sverige, som de to lande blot passivt spiller med på. 12 På det intrastatslige niveau undersøger jeg, hvorvidt danske og svenske beslutningstagere har specielle udenrigspolitiske lektier, der kan fylde de forklaringsmæssige udeståender, der trods alt står tilbage fra det interstatslige niveau. På baggrund heraf konkluderes hvilke forklaringer, der har størst forklaringskraft og parsimoni i forhold til problemstillingens puzzle. Herefter diskuteres specialets styrker og svagheder; primært gennemgås validiteten af forklaringernes bagvedliggende antagelser og dermed specialets teoretiske implikationer. Til sidst formuleres en række konkrete policy-anbefalinger til danske og svenske beslutningstagere. 13 KAPITEL 2 FORKLARINGSOBJEKTET Specialets puzzle er Danmark og Sveriges spejlvendte assertionstrends over for Rusland fra 2002 til 2013. Forklaringsobjektet er dermed udenrigspolitisk assertion vis-a-vis en regional stormagt. Dette kræver indledningsvis nogle definitioner. Udenrigspolitik forstås her som ”indholdet af en stats adfærd udadtil” (Mouritzen 1999, 7) og ved Ruslandspolitik – en delmængde heraf - forstås (Danmark og Sveriges) udenrigspolitik, der vedrører russisk udenrigspolitik eller interne russiske forhold. Bilaterale dansk-russiske eller svensk-russiske disputter hører naturligvis ind under begrebet Rusland-politik. En gråzone opstår imidlertid, når det drejer sig om dansk eller svensk udenrigspolitik i forhold til tredjepart eller i multilaterale fora, som på den ene eller anden måde vedrører Rusland. Danmarks støtte til de baltiske staters optagelse i NATO kategoriseres her som Rusland-politik, idet det for Rusland var og er en vital sikkerhedspolitisk interesse at bremse NATO’s udvidelse i postsovjetisk territorium (Kramer, 2002, 731). Omvendt kategoriseres eksempelvis de dansk-svenske holdninger til Irak-krigen ikke som Rusland-politik. Således var det næppe for Ruslands skyld, at Sveriges statsminister Göran Persson (1996-2006) erklærede, at han fandt interventionen i Irak 2003 ulovlig. Ligesom man må slutte, at Danmarks statsminister 14 Thorning-Schmidt (2011-) ikke nødvendigvis havde til hensigt at provokere Rusland, da hun i 2013 åbnede muligheden for en USA-ledet intervention i Syrien uden et FN-mandat. Det afgørende bliver dermed, om en given udtalelse vurderes at være stilet til Rusland – ikke om den ’tilfældigvis’ sammenfalder eller divergerer med det russiske synspunkt. Selvsagt kan der være grænsetilfælde, der er svære at afgøre. Specialets fokus på Rusland-politik indebærer dermed en afgrænsning i forhold til Danmark og Sveriges øvrige udenrigspolitik. Dog vil Rusland-politikken blive set i sammenhæng med de mere generelle udenrigspolitiske trends i diskussionen af aktivisme på de følgende par sider og i analysen af Fogh Rasmussens og Bildts udenrigspolitiske lektier hhv. side 93 og 97. Konkret udmønter Danmarks og Sveriges Rusland-politik sig i offentlige udtalelser om Ruslands udenrigspolitiske adfærd eller interne forhold, tilkendegivelser i internationale organisationer eller EU, diplomati bag facaden, (gen)oprettelse af territorialforsvaret, samarbejdsprogrammer med såvel den russiske regering og erhvervsliv som det russiske civilsamfund (bilag 1 og 2). Det værdipolitiske aspekt (at fremme egne identitetsværdier i udenrigspolitikken) af Ruslandspolitikken vil typisk rummes i udtalelser om interne russiske forhold (om regimeværdier se Mouritzen, 1988, 429-439). Begreberne ’småstat’ og ’stormagt’ bruges her hverken absolut eller relativt, men relationelt (Mouritzen, Wivel 2005, 3-4). Danmark og Sverige karakteriseres som ’småstater’ i deres relation med Rusland, fordi de har betydeligt færre kapabiliteter end Rusland.2 Sverige kan samtidig være en stormagt i forhold til Letland, eksempelvis. Assertion eller aktivisme? Hvordan kan man begrebsligt indfange gradsforskelle i en ’offensiv’ og markant Ruslandspolitik, jf. puzzlet? IP har adskillige udenrigspolitiske typologier (se en gennemgang i Oest, 2007; Lieber og Alexander, 2005, 109; Paul, 2005, 46). Balancering kontra bandwagoning kunne i princippet være yderpunkterne på et kontinuum mellem maksimal selvhævdelse og maksimal tilpasning. For at leve op til kriterierne for balancering kræves det dog normalt, at den pågældende stat opruster militært (evt. via alliancemedlemsskab) mod en anden stat. En sådan balancerings-målestok ville imidlertid 2 ”By a small state I mean a state whose external power (as estimated from its resource base, cf. Knorr 1975) is significantly weaker than that of at least one of its neighbors.” (Knudsen, 1992, 6 og 10). 15 end ikke registrere specialets puzzle, men kun hæfte sig ved Sveriges stationering af 14 kampvogne på Gotland i 2013.3 I søgningen efter en mere finkornet målestok for udenrigspolitiske variationer kan det danske begreb ’aktivisme’ overvejes. Anders Wivel opstiller tre karakteristika for Danmarks ’aktivistiske’ udenrigspolitik efter den Kolde Krigs afslutning. Aktivismen er værdibaseret (frem for dikteret ud fra sikkerhedspolitiske nødvendigheder), i stigende grad global (frem for regional) og udføres med militære midler frem for diplomatiske (Wivel, 2013, 300-301). Mens 1990’ernes danske udenrigspolitik karakteriseredes som en såkaldt ’aktiv internationalisme’, var 2000’ernes ’internationale aktivisme’ en optrapning heraf med en mere kontroversiel anvendelse af militære midler i forhold til Irak-krigen i 2003 og i Afghanistans farligste provins Helmand fra 20064. Aktivismen er dog ikke nødvendigvis et resultat af en selvstændig, udenrigspolitisk agenda. Man kan argumentere for, at Danmark ingen andel har i udpegning af målene for vores aktivisme. For småstats-aktivismen er ofte afhængig af efterspørgslen fra ’senior partners’ som USA eller Storbritannien (Wivel, 2013, 317). Det har således været et kendt mønster de seneste 15 år, at USA udpeger målet – og at Danmark herefter bidrager med en (mindre) del af midlerne hertil. Aktivisme-begrebet er opstået i diskursen til støtte for ovennævnte politik, men må vurderes som værende mindre anvendelig som analytisk målestok. I sig selv siger begrebet jo intet om politikkens indhold – aktivisme med henblik på hvad? Sågar Scavenius’ politik over for Tyskland i 1940 – som de fleste ville betegne som ’underdanig’ – er blevet benævnt ’aktivistisk’ med dens ønske om at komme besættelsesmagtens ønsker i forkøbet med f.eks. ideen om en europæisk Told- og møntunion (Lidegaard, 2003, 470-474). For at indfange en ’offensiv’, undertiden værdibaseret politik over for Rusland, hvor brug af militære midler ikke anvendes, forekommer begrebet ’assertion’ (selvhævdelse) at være velegnet. På trods af hyppig brug af ordet ’assertive’ på engelsk og dets synonymer ”truculent, arrogant, hard-line, tough, bullying, revolutionary, constructive activism, imperialistic, nationalistic, or anti-normative behavior” bemærker Alastair Johnston, at IR-feltet ikke rummer nogen definition af ordet (Johnston, 2013, 9-10). Det anvendes typisk til at beskrive stormagtsadfærd (se for eksempel Tsygankov, 2012 om Rusland; Migdalovitz, 2010 om Tyrkiet; Cox, 2007 om USA, Johnston, 2013 om Kina). Skal det bruges i en småstatssammenhæng, må det nødvendigvis ses som 3 Jf. afvisningen af Walt’s trusselsbalancering i specialets forklaringsdel side 62. Udenrigsminister Ellemann var den første til at bruge begrebet ’aktiv internationalisme’ om dansk udenrigspolitik allerede i april 1989 (Petersen, 2004, 446). Blandt forskere er det for eksempel. blevet anvendt af Holm, 1997 og Pedersen, 2012. Søby, 2013 skriver om militærets rolle i dansk udenrigspolitik. Skak, 2012, 29 nævner den stigende brug af militære midler i dansk udenrigspolitik. 4 16 et gradsspørgsmål – grader af assertion, og selvsagt mest i den beskedne ende af skalaen. Johnston foreslår at måle ændringen i omfanget af omkostninger (costs), én stat påfører en anden5. Indikatoren er imidlertid svær at anvende her, da puzzlet kræver, at omkostningerne kan måles på tværs af situationer. Det er for eksempel svært at sammenligne, hvilke omkostninger det indebar for Rusland, at Danmark nægtede at udlevere Akhmed Zakajev i 2002 i forhold til de bredere sikkerhedspolitiske omkostninger ved, at de baltiske lande opnåede medlemskab af NATO i 2004 (med dansk støtte). Jeg har brug for en skala, der kan måle på tværs af situationer for at påvise en trend i hhv. Danmarks og Sveriges assertion fra 2002 til 2013. Graden af assertion må afhænge af, i hvor høj grad Danmark eller Sverige sætter sig op imod russiske interesser. I denne sammenhæng kan de stilles op ganske simpelt: Rusland ønsker at minimere vestlig indflydelse på sine ’indre anliggender’, sin udenrigspolitik, og i forhold til sit ’nære udland’, de tidligere sovjetrepublikker (se for eksempel Tsygankov, 2012; Dugin, 1997). De følgende afsnit uddyber disse aspekter. Assertion som liberalistisk indblanding For mange vestlige lande er det blevet en udenrigspolitisk tradition at kritisere andre staters indre anliggender – typisk den demokratiske udvikling eller krænkelser af menneskerettighederne. Vestens øgede handlerum efter den Kolde Krigs ophør, sågar udråbt til ”the liberal moment” af Francis Fukuyama i 1989, angives ofte som årsag (Sørensen, 2006, 151). Det kan også skyldes de vestlige landes egen historiske succes med regimeværdier som demokrati og menneskerettigheder, der i Danmark og Sverige fremhæves ved højtidelige lejligheder i forbindelse med for eksempel. statsministerens nytårstale, taler i FN’s Generalforsamling eller ved Folketingets/Riksdagens åbning (Mouritzen, 1988, 429-434)6. Den stigende tendens til at ytre sig om andre staters indre anliggender har affødt en diskussion af, hvorvidt Vesten bør bedrive denne ’liberalism of imposition’ (i tråd med udbredelsen af menneskerettighederne m.v.) eller om man bør nøjes med en såkaldt ’liberalism of restraint’ (i tråd med folkeretten). 5 “…a form of assertive diplomacy that explicitly threatens to impose costs on another actor that are clearly higher than before” (e.g., “if you sell weapons to Taiwan, we will harm you in much more costly ways than before”; or “if you let the Dalai Lama visit, the costs for you will be substantially greater than before”; Johnston, 2013, 10). 6 Efter en gennemgang af sådanne taler for en række danske og svenske statsministre (Poul Schlüter, Poul Nyrup, Anders Fogh Rasmussen, Lars Løkke Rasmussen og Helle Thorning. Olof Palme, Carl Bildt, Ingvar Carlsson, Göran Persson, Fredrik Reinfeldt) finder jeg, at de to regimeværdier, der nævnes af samtlige er hhv. vestligt demokrati og menneskerettigheder (Danish Foreign Policy Yearbook, DUPI/DIIS 1997-2013, Björkdahl, 2007, 538). 17 ”The liberalism of restraint favors pluralism, the equal treatment of all sovereign states, liberal or not” (Sørensen, 2011, 58)7. Dette koncept bygger på Folkeretten, der udgøres af sædvaneret, domme ved Den Internationale Domstol i Haag samt internationale traktater. Særligt for småstater burde folkeretten udgøre en slags retslig beskyttelse fra andre (større) staters indblanding i interne forhold, men billedet er vel næsten det omvendte i dag. Således kan selv småstater bedrive ‘liberalism of imposition’; et koncept, der “emphasizes the universal relevance of liberal principles, and that calls for unequal treatment of liberal and nonliberal states.” (Sørensen, 2011, 58). Liberalism of restraint tilsiger derimod kun indblanding, såfremt den pågældende stats handlinger går ud over andre (stater) i tråd med John Stuart Mills tankegang eller Isiah Berlins negative frihedsbegreb (Sørensen, 2006, 258-259). Det vil sige, at stater bør blande sig udenom andre staters interne organisering i tråd med Folkeretten. Omvendt følger heraf en vis ret til at blande sig i andre staters udenrigspolitiske adfærd, fordi denne i princippet kan gå ud over (eller gavne) én selv. Vesten og Ruslands indre anliggender Særligt Rusland har været genstand for denne debat om (vestlig) indblanding. Historikere beskriver typisk Ruslands historie som en balancering mellem hhv. Vesten (vesternisering) og Østen (slavofilisme) (Staun, 2008, 9). Eksempler på såkaldte ’westernizers’ inkluderer Peter den Store, der blandt andet flyttede hovedstaden til sit nybyggede Sankt Petersborg, men også Sovjetunionens sidste præsident Mikhail Gorbachev og Ruslands første præsident Boris Jeltsins initiale pro-vestlige kurs. Omvendt stod traditionelt Sovjetunionen for den modsatte kurs. I dag må det siges at være slavofilismen i form af såkaldte ’stabilisers’ og ’imperialister’, der danner udgangspunkt for den russiske selvopfattelse (Tsygankov, 2012, 698). Putins adressering af Vestens kritik mod Ruslands propagandaforbud imod ikketraditionelle seksuelle relationer rettet mod mindreårige udtrykker meget præcist den russiske tilgang til indblanding i dets interne forhold: 7 Sørensen definerer liberalisme ud fra Manifesto of the Liberal International 1997; ”freedom, responsibility, tolerance, social justice and equality of opportunity.” Jeg finder derimod ingen nærmere definition af hhv. ’imposition’ og ’restraint’ hverken i Sørensen, 2006 eller Sørensen, 2011 (Sørensen, 2006, 254-255 og 2598-259). 18 “Some countries, including in Europe, are publicly debating the possibility of legalizing pedophilia. They're debating it publicly in parliaments. Let them do as they please. However the Russian people have their own cultural code, their own tradition. We don't interfere, don't stick our noses in their life and we ask that our traditions and culture are treated with the same respect.” (Time, 19.01.2014). Dette er ét blandt mange udtryk for Ruslands misbilligelse af Vestens generelle anvendelse af menneskerettigheds-agendaen: ”First, the United States and other Western states dominate and politicize the human rights agenda, using it as a means to exert pressure. At the same time, they are very sensitive and even intolerant to criticism. Second, the objects of human rights monitoring are chosen regardless of objective criteria but at the discretion of the states that have "privatized" the human rights agenda. Russia has been the target of biased and aggressive criticism that, at times, exceeds all limits. When we are given constructive criticism, we welcome it and are ready to learn from it. But when we are subjected, again and again, to blanket criticisms in a persistent effort to influence our citizens, their attitudes, and our domestic affairs, it becomes clear that these attacks are not rooted in moral and democratic values8.” Kremls synspunkter flugter med befolkningens. Selv under protesterne i Moskva i foråret 2012 mente 76,1 % i en internetafstemning, at det var ’ekstremt negativt’, at repræsentanter fra Ruslands opposition havde mødtes med den amerikanske ambassadør9. I en undersøgelse fra det uafhængige meningsmålingsinstitut Levada i 2009 blev USA udpeget som Ruslands næststørste fjende – kun overgået af krigsmodstanderen fra 2008 Georgien10. Ifølge 54 % af russerne udgjorde USA i 2013 desuden ”den største trussel mod verdensfreden” i forhold til et gennemsnit på 24 % på verdensplan.11 Ifølge den politiske elite såvel som befolkning er (vestlig) indblanding i interne russiske forhold uønsket.12 Vestens fremme af en demokratisk udvikling og menneskerettigheder i Rusland må da også karakteriseres som værende et udtryk for ’liberalism of imposition’ og i modstrid med 8 Premierminister Vladimir Putins artikel om Ruslands udenrigspolitik et par måneder før hans genvalg som præsident, oversat af RIA Novosti, 27.02.2012 9 En internetafstemning på hjemmesiden vz.ru, 16. maj 2012: 8% negativt, 3,2 % positivt, 4% meget positivt. 30.037 stemmer. 10 45 % af 1.600 russere nævner USA blandt ”de fem lande, der er fjendtligst indstillet overfor Rusland” (White, 2011, s. 302). 11 54 % af russerne ville dog hellere bo i et vestligt land (USA stod for 5 procentpoint heraf) mod 31 %, der var tilfredse med at bo i Rusland. (WIN/Gallup International 2013). 12 Dog har man dette synspunkt til fælles med en del andre lande; selv den danske regering har gentagne gange afvist Europarådets konklusioner om, at Danmark skulle bryde med menneskerettighederne i en given sag (Politiken, 10.07.2004). Muligvis kan den danske befolknings EU-skepsis ses i lyset af ikke-indblandings-diskussionen. 19 ’liberalism of restraint’. Rusland bør i overensstemmelse med det negative frihedsbegreb have frihed til at indrette sit samfund, som det måtte ønske. Heri ligger imidlertid antagelsen, at Ruslands interne udvikling ingen konsekvenser indebærer for andre stater. Det er imidlertid netop den antagelse, som vestlige politikere såvel som visse forskere ønsker at gøre op med. Idet de indbyrdes forhold mellem demokratiske stater har tendens til at være præget af fred og samarbejde, må det ifølge den demokratiske fredstese være Vestens opgave at fremme Ruslands demokratiske udvikling.13 Ud fra et skandinavisk perspektiv er behovet for assertion om muligt endnu større; den store nabo i øst er præget af ekstrem økonomisk ulighed og konservative værdier – selve antitesen til den skandinaviske velfærdsstat. Siden år 2000 har Rusland endda bevæget sig i yderligere konservativ retning, hvorfor Danmark og Sveriges assertion i princippet burde være stigende i perioden. Som sagt er der imidlertid intet der tyder på, at en sådan imposition af skandinaviske værdier har udsigt til at blive vel modtaget i Rusland. Vesten og Ruslands nære udland Den vestlige indblanding er imidlertid ikke blot uønsket i forhold til Ruslands indre anliggender. Også Ruslands nabolande bør så vidt muligt holdes fri for vestlig indblanding; Rusland sidestiller nærmest vestlig indblanding i dets ’nære udland’ med indblanding i Ruslands indre anliggender! Det nære udlands førsteprioritet i russisk udenrigspolitik kan dokumenteres ud fra Ruslands udenrigspolitiske koncepter siden 1995, hvor termen første gang blev anvendt i officiel sammenhæng (Jonson, 1998, 115). Disse udenrigspolitiske koncepter, der vedtages i forbindelse med præsidentindsættelser, falder i tråd med udtalelser af Medvedev og Putin i forbindelse med Ruslands intervention i Georgien 2008 og senest på Krim i 2014. Medvedev udtalte i 2008 at; ”Rusland har zoner, som er en del af dets interesser. At nægte det er nyttesløst for Vesten og endda farligt. Det er uretfærdigt, det er ydmygende, og vi har fået nok. Det er noget, vi ikke længere er villige til at udholde. I har et meget klart valg her. Lad der ingen tvivl være om det.”(BBC, 15.09.2008 – oversat af Staun, 2008). 13 Defineres demokrati som et kontinuum i stedet for en dikotom størrelse er hypotesen dermed, at ’jo højere grad af demokratisk styreform – desto mere fredelig udenrigspolitik.’ Michael Doyle's værk Kant, Liberal Legacies, and Foreign Affairs fra 1983 introducerede fredstesen for ‘liberal states’. Liberale stater definers som værende "with some form of representative democracy, a market economy based on private property rights, and constitutional protections of civil and political rights." Også Freedom House’s årlige ranking af verdens lande efter ‘grad af frihed’ anvendes hyppigt som målestok for demokrati. Teorien kaldes ‘democratic peace’ eller ‘liberal peace theory’. Se også Doyle, 1997; Elman, 1997; Brown, 1996. 20 I forbindelse med Krims optagelse i den Russiske Føderation formulerede Putins sit syn på, hvorledes vestlig indblanding bør tage sig ud i nærområdet; Rusland er værten – NATO kan eventuelt inviteres med som gæst; ”NATO remains a military alliance, and we are against having a military alliance making itself at home right in our backyard; in our historic territory. I simply cannot imagine that we would travel to Sevastopol to visit NATO sailors. Of course, most of them are wonderful guys, but it would be better to have them come visit us, be our guests, rather than the other way round.” (RT, 20.03.2014). Skal man følge Folkeretten såvel som liberalism of restraint kan Vesten imidlertid med en vis ret kritisere Ruslands adfærd i, hvad der i russisk optik er dets privilegerede interessesfære, men som formelt er suveræne stater. Indikatorer for assertion Til at fastsætte i hvilken grad Danmark eller Sverige sætter sig op imod russiske interesser har jeg behov for at graduere begrebet assertion. Jeg inddeler assertion i tre aspekter ud fra initiativ (eget/andres), forum (offentligt eller lukket) samt hvorvidt der er tale om et sikkerhedspolitisk eller værdipolitisk spørgsmål. Sikkerhedspolitik defineres her som ’en stats varetagelse af sikkerhedspolitiske interesser; varetagelse af statens og dens statsborgeres sikkerhed’14. Værdipolitiske spørgsmål i en udenrigspolitisk kontekst som denne handler om forsøg på eksport af samfundets identitesværdier (Mouritzen, 1988, 429-434). Set fra russisk synsvinkel opstiller jeg følgende typer af ’uønsket adfærd’: • I jo højere grad småstaten modsætter sig Rusland på eget initiativ, desto værre. At modsætte sig Rusland på andres initiativ eller i ly af andres kritik er mindre alvorligt. • I jo højere grad småstaten modsætter sig Rusland offentligt, desto værre. At modsætte sig Rusland på lukkede møder er naturligvis også negativt, men tages ikke så ilde op som kritik i åbne fora. 14 Også statsborgeres sikkerhed er inddraget i denne definition til forskel fra eksempelvis Henrik Ø. Breitenbauchs snævre definition; ”de mål, der omhandler en stats eksistentielle sikkerhed, og som staten aktivt søger at opnå. Definitionen på sikkerhed er fraværet af eksistentielle trusler imod statens uafhængiged og integritet”…” (Breitenbauch, 2008, 11). Det skyldes, at sikkerhedspolitik i følge Ruslands udenrigspolitiske koncepter omfatter staten såvel som dets statsborgeres sikkerhed; ” ensuring the protection of an individual, society and the state” (The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, 18.02.2013). 21 • I jo højere grad småstaten modsætter sig Rusland i sikkerhedspolitiske spørgsmål, desto værre. At kritisere Ruslands overholdelse af menneskerettigheder mv. er trods alt mindre problematisk end at modsætte sig Ruslands sikkerhedspolitiske interesser. Konkret vil jeg kode Danmarks og Sveriges adfærd ud fra, hvorvidt de opfylder de tre aspekter af uønsket adfærd. Såfremt Danmark i et sikkerhedspolitisk spørgsmål på eget initiativ modsætter sig Rusland offentligt, har Danmark i denne situation en assertionsgrad på 3 ud af 3. Omvendt er graden af adaption over for Rusland en spejling af ovenstående assertionsgrad. Således kan jeg måle småstatens adaptionsgrad efter initiativ, forum (offentligt eller lukket), og hvorvidt sagen er af sikkerhedspolitisk eller værdipolitisk karakter.15 Der indgår selvfølgelig et element af skøn i vurderingen af assertionsgraden i danske og svenske stats – og udenrigsministres udtalelser. Idet udtalelserne gradueres efter hhv. initiativ, emne samt hvilket forum, disse bliver sagt i, opnår jeg reliabilitet, så ’assertionstrenden’ for Danmark og Sverige gennem tolv år kan kortlægges (en såkaldt ’operationel definition’ ud fra Hellevik, 2003, 51). Jeg sikrer validiteten ved at dele assertionsindikatoren i tre, så forskellige aspekter ved begrebet indfanges (såkaldt ’indholdsvaliditet’, Hellevik, 2003, 52). 15 Ønsket småstatsadfærd ud fra et russisk perspektiv kan opstilles således: I jo højere grad småstaten støtter Rusland på eget initiativ, desto bedre. I jo højere grad småstaten støtter Rusland offentligt, desto bedre. Rusland sætter naturligvis også pris på støtte i lukkede fora, om end medieopmærksomhed påskønnes i endnu højere grad. I jo højere grad småstaten støtter Rusland i sikkerhedspolitiske spørgsmål, desto bedre. Ros af Ruslands interne politiske og økonomiske udvikling påskønnes, men særligt støtte i sikkerhedspolitiske spørgsmål opfattes positivt. Såfremt Danmark i et sikkerhedspolitisk spørgsmål på eget initiativ (i stedet for andres initiativ) støtter Rusland i medierne – så har Danmark i denne situation en adaptionsgrad på 3 ud af 3 (eller med andre ord en assertionsgrad på -3 ud af -3). 22 KAPITEL 3 METODOLOGI Formålet med specialet er at være i stand til at forklare et empirisk puzzle på teoretisk grundlag. Mit udgangspunkt og selve ’guiden’ for specialet bliver dermed empirien: at finde en teori, der kan forklare både Danmark og Sveriges Rusland-politikker. Forklaringer, der kun er i stand til at forklare den ene, men ikke den anden stats politik er naturligvis ikke tilfredsstillende som forklaring på puzzlet. Derfor har det i specialeprocessen været nødvendigt dels at afvise ellers udmærkede teorier, dels at udvise åbenhed overfor nye. Denne empiridrevne søgning efter teorier kan med fordel balanceres med en mere systematisk fremgangsmåde. De mulige forklaringer og bagvedliggende teorier opdeles på forklaringsniveauer (Mouritzen, 1998, 5). Forklaringsniveauerne bliver en slags ’stumtjener’ at hænge forklaringer op på – en mere struktureret fremgangsmåde end at trække dem tilfældigt fra ’bunken’ af empiriske påfund. Udenrigspolitik forklares som regel ved hjælp af enten forklaringer på det systemiske eller indenrigspolitiske forklaringsniveau, mens det interstatslige niveau ofte neglegeres ifølge Hans Mouritzens og Anders Wivels ’Explaining Foreign Policy: International Diplomacy and the RussoGeorgian War'. Bogen viser, at det lidt overraskende er det interstatslige niveau, der er i stand til at 23 forklare de fleste landes udenrigspolitik, hvilket ofte har udgjort et ’missing link’ mellem globale og indenrigspolitiske faktorer i den udenrigspolitiske analyse (Wivel og Mouritzen, 2012, 1). Forklaringsevne kontra parsimoni For at løse det klassiske dilemma mellem forklaringsevne og parsimoni (simpelhed, elegance) har de nævnte forfattere udviklet en alternativ udenrigspolitisk analysestrategi: nedklatringsstrategien. De tre forklaringsniveauer; det systemiske, interstatslige og intrastatslige udgør et slags hierarki for parsimoni (om parsimoniens værdi se Popper, 1972, 61). Som udtrykt af Robert Keohane; ”The debate between advocates of parsimony and proponents of contextual subtlety resolves itself into a question of stages, rather than an either/or choice.” (Keohane, 1986, 188). Det systemiske niveau er det mest abstrakte, simple og dermed parsimoniske. Intrastatslige forklaringer er de mest detaljerede, komplekse og har dermed ofte størst forklaringskraft for en given udenrigspolitik, alt andet lige. Interstatslige forklaringer er typisk de, der balancerer parsimoni og forklaringskraft bedst. Det optimale vil naturligvis være at forklare ”much by little” i stedet for ”little by little” (rent parsimoniske teorier) eller ”much by much” (som ideografiske forklaringer) (Mouritzen og Wivel, 2012, s. 6, 25). Pointen ved hierarkiet er, at såfremt en tilfredsstillende forklaring ikke findes på det mest parsimoniske niveau, må man ”klatre ned” på et mere detaljeret niveau (se fig. 2, på engelsk kaldet ”the stepwise abandoning of simplifying assumptions”). Når en tilfredsstillende forklaring er fundet, stopper man nedklatringen. ’Tilfredsstillende’ (jf. videre nedenfor) vil sige den forklaring, der kan forklare puzzlet på den mest parsimoniske måde. 24 Figur 2. Illustration af nedklatringsstrategiens fremgangsmåde Systemisk niveau Interstatsligt niveau Intrastatsligt niveau Det systemiske niveau tager udgangspunkt i den gældende polaritet, og det forventes, at stater opfører sig ud fra deres relative kapabiliteter uanset deres geografiske placering og indenrigspolitiske forhold. Såfremt både Danmark og Sverige opfører sig i overensstemmelse med systemets incitament til at ’bandwagon’ supermagten USA, behøver jeg ikke lede efter yderligere forklaringer16. På det interstatslige niveau opgives førstnævnte antagelse; stater er nu geografisk låst med et bestemt sæt nabostater, men stadig opfattes hver stat som en rationel enhedsaktør. Det vil sige, at statslederes perceptioner stort set er som analytikerens, bureaukratiet fungerer efter ministerens hensigt, udenrigsministeren taler på vegne af staten, ikke på vegne af sit parti eller personlige opfattelse. Forklaringer på dette niveau tilsiger umiddelbart, at Danmark og Sverige fastlægger sin Rusland-politik efter sit geopolitiske handlerum. Stadig gælder det ganske ambitiøse krav: jeg skal finde én teori, der kan forklare både Danmark og Sveriges Rusland-politik. Såfremt de præsenterede teorier på det interstatslige niveau helt eller delvis fejler som løsninger på puzzlet, må jeg klatre ned til det intrastatslige niveau og opgive de resterende 16 Bandwagoning af supermagten forekommer i stedet for balancering ifølge de såkaldte ’unipolarister’ som Kapstein og Mastanduno, 1999, 5-6 – modsat Waltz, 1979. Se mere herom i præsentationen af det systemiske forklaringsniveau side 56). 25 antagelser (Mouritzen og Wivel, 2012, s. 23). Udenrigspolitikken bliver forklaret med eksempelvis indenrigspolitisk konkurrence, bureaukrati eller beslutningstagernes perceptioner. Det indebærer imidlertid ikke nødvendigvis, at man må starte helt forfra. I de tilfælde, hvor man opnår en mere præcis forklaring ved at klatre ned (udfyldning), bibeholder man erkendelserne fra det højere niveau og adderer blot det intrastatslige niveau (Mouritzen og Wivel, 2012, 26). Nedklatringsstrategien favoriserer de mest parsimoniske forklaringer, fordi det er disse, der er udgangspunktet. Der er populært sagt ikke tale om en ’bjergbestignings-strategi’ med et udgangspunkt ’for foden af bjerget’, dvs. i forklaringer på det intrastatslige niveau (tilgangen i Foreign Policy Analysis side 89). Der bliver dermed en naturlig progression i forklaringernes kompleksitet, og dermed bliver teoriudvælgelsen mere overskuelig. Grundsynspunktet er, at statskundskaben (Political Science såvel som International Relations) mister meget af sin berettigelse som selvstændig disciplin, såfremt parsimonien ofres; det er det eneste, der adskiller os fra samtidshistorikere. Hvad er en tilfredsstillende forklaring? En forklaring er svaret på et ’hvorfor’-spørgsmål (modsat ’hvordan’ eller ’hvornår’-spørgsmål. Mouritzen, 1998, 5). En forklaring er tilfredsstillende, hvis den ville have været i stand til at forudsige det pågældende udfald.17 Dette vil sige, at der søges efter effektive årsager, ikke kun permissive (faciliterende). Ophøret af den Kolde Krig er for eksempel en permissiv årsag (baggrundsfaktor) til Danmarks ’militariserede’ udenrigspolitik i 1990erne og 2000erne, men det er langtfra nogen effektiv årsag. En strategi for at udpege tilfredsstillende forklaringer er at opstille to eller tre relevante og konkurrerende forklaringer og herefter sammenligne deres forklaringskraft (sammenhængen mellem den uafhængige og afhængige variabel) og parsimoni (enkelhed, elegance). Den mest tilfredsstillende teori bliver den, der tilbyder mest forklaringskraft for mindst ’besvær’. 17 “A good theory is “satisfying,” that is, it satisfies our curiosity. A theory is unsatisfying if it leaves us wondering what causes the cause proposed by the theory. This happens when theories point to familiar causes whose causes, in turn, are a mystery. A politician once explaned her election loss: “I didn’t get enough votes!” This is true but unsatisfying. We still want to know why she didn’t get enough votes.” (Van Evera, 1997, 19). Dette kriterium er en blandt Van Evera’s syv krav til en ’god teori’: large explanatory power, importance, explanatory range, applicability, parsimonious, satisfying, clearly framed, falsifiable, explains important phenomena, prescriptive richness (Van Evera, 1997, 17-21). 26 Helt tilfreds kan man dog aldrig blive, for det kan jo være, at en fremtidig forfatter finder en endnu mere parsimonisk sammenhæng – som altså på mere enkel vis er i stand til at forudsige det samme. Jeg må derfor tage det forbehold, at jeg blot kan kåre den for tiden mest tilfredsstillende forklaring (Mouritzen og Wivel, 2012, 28). Forskningsdesign: komparativt-historisk Paradoksalt nok er det ’nemmere’ at finde tilfredsstillende forklaringer på Danmark og Sveriges modsatrettede assertionstrends frem for blot at forklare Danmarks assertionstrend – fordi en række enhedsspecifikke variable dermed kan udelukkes. Det begrænser feltet af mulige forklaringer. En pointe der bygger på, at forståelse af et fænomen bliver lettere, såfremt fænomenet sammenlignes med andre. Puzzlets variation over enhed, tid og udfald (assertion, non-assertion) bevirker, at analyseenhederne kan sættes sammen i forskellige sammenligningspar. Gerrings komparativthistoriske tilgang er valgt, fordi denne netop udnytter puzzlets variation fuldt ud. I Van Everas opstilling af forskningsdesigns udelades den komparativt-historiske tilgang og han lader blot sine designs variere over enten tid eller sted (eller slet ikke; process tracing)18. Gerring kalder ikke den komparativt-historiske tilgang for et case stadium om end de to tilgange er nært beslægtede; ”Of all cross-unit research designs the case study is probably the closest to the latter [‘comparativ-historical], where levels of analysis move up and down more or less simultaneously and where a small number of units are subject to intensive study. Indeed, the comparative-historical study may be looked upon as a series of case studies combined with explicit cross-unit analysis.” (Gerring, 2004, 343; Mahoney and Rueschemeyer, 2003). Givet den komparativt-historiskes højere 18 Van Evera opstiller tre forskningsdesigns; controlled comparison, congruence (to typer) og process tracing. Van Everas ’multiple within case comparison’ (congruence version 2) omfatter en sammenligning over tid – men ikke mellem enheder (Danmark kontra Sverige). Van Evera bruger i stedet den såkaldte ’controlled comparison’ til at sammenligne på tværs af enheder (cross-case comparison). Problemet er blot, at controlled comparison omvendt ikke tillades at variere over tid. Derudover må jeg afvise ’congruence version et’; der ville sammenligne nedslag i Danmark og Sveriges Ruslandpolitikker med en ’typisk’ småstatsadfærd. I stedet for at udnytte puzzlets indbyggede variation, ville jeg med dette design være nødsaget til at opstille en slags kunstig målestok for hvad en ’typisk småstat ville gøre i Danmarks eller Sveriges sted’, hvilket gør denne tilgang mindre egnet. Til sidst må jeg afvise process tracing, idet denne tilgang ikke inkluderer variation (dog en slags within-case comparison over tid) og dermed ikke udnytter puzzlets tre varierende dimensioner: tid, enhed og udfald (Van Evera, 1997, 55-71). 27 grad af variation må specialets resultater dermed opnå en større rækkevidde (generaliserbarhed), end hvis jeg havde anvendt et snævrere case-studium som forskningsdesign. Gerring inddeler de forskellige forskningsdesigns efter, hvorvidt de inkluderer forskellige enheder (’spatial variation’) eller varierer over tid (’temporal variation’) (Gerring, 2004, 343). I specialets puzzle indgår to enheder, Danmark og Sverige, der begge er eksempler i princippet valgt ud fra en større population af småstatsassertion over for en stormagt. Puzzlet indeholder såvel within-case comparison (over tid) samt cross-case comparison (mellem enheder). Within-case comparison sker ved, at Danmarks hhv. Sveriges assertionsgrad observeres fra 2002 til 2013. Denne kortlægning af udviklingen gennem tolv år indenfor hver enhed sker i de følgende kapitler; dokumentationen af Danmarks og Sveriges trends fra hhv. side 32 og 45. Ovenpå within-case comparison bygger jeg endnu en sammenligning; af Gerring kaldet cross-casecomparison. Det vil konkret sige, at jeg sammenligner Danmarks assertionstrend med Sveriges assertionstrend. Dette gøres, når jeg i forklaringsdelen fra side 55 gennemgår en række teorier og kræver, at disse skal forklare dels hver enheds diakrone variation (Danmarks assertionstrend samt Sveriges assertionstrend, ’temporal variation’), dels variationen mellem enheder (hvorfor Danmarks assertionsgrad er høj i 2002, mens Sverige på samme tidspunkt udviser en lav assertionsgrad, ’spatial variation’)19. Med denne variation over enheder og tid bliver jeg i stand til at afvise en række forklaringer. Den effektive årsag skal være til stede i tilfælde af assertion (Danmark fra 2002 til 2008 og Sverige fra 2008 til 2013), samtidig med at den skal være fraværende i tilfælde af ikkeassertion (Danmark fra 2008 til 2013 og Sverige fra 2002 til 2008 – tidsperioderne dokumenteres i det følgende). Derudover kan specialets puzzle både opfattes som et Most Similar System Design (MSSD)20 og Most Different Systems Design (MDSD)21, idet analyseenhederne som nævnt kan 19 I tråd med Seawrights ‘All cases design’ (Seawright, 2002, 180). MSSD udgår fra en undren over, hvorfor to så ens lande på samme tidspunkt vælger så modsatrettede Rusland-politikker. MSSD stræber efter at sammenligne analyse-enheder, der har ens værdier på alle forklarende variable undtagen én, der dermed må være forklaringen på de to analyse-enheders forskellige værdier på den afhængige variabel. Appliceret på specialet betyder det, at et sammenlignings-par kan være Danmark 2002-2008 og Sverige 2002-2008. Ligeledes kan Danmark fra 2008-2013 sammenlignes med Sverige fra 2008-2013, fordi det tilstræbes at holde tidsperioden konstant. Skulle jeg anvende MSSD ville det kræve, at Danmark og Sverige havde en række fællestræk (hvilket de må siges at have). Dog kan der stadig spores en række forskelle på landene (alliance-tilknytning, udenrigspolitisk historie, FN-profil m.v.), således at jeg ikke opnår fuld kontrol over tredjevariable. Kaldes også ’method of difference’. Van Evera, 1997, 57 21 MDSD tager udgangspunkt i en undren over, hvorfor to så forskellige lande på forskellige tidspunkter udviser samme assertionsgrad vis-a-vis Rusland. Analyse-enhederne tilstræbes at være så forskellige som muligt – undtagen på én variabel, der dermed må være årsagen til analyse-enhedernes ens værdier på den afhængige variabel. Overført til specialet ville det indebære, at Danmark 2002-2008 skulle sammenlignes med Sverige 2008-2013. Her er der tale om maksimal variation over tid og enhed 20 28 sættes sammen i forskellige sammenligningspar. I såvel min problemstilling på side 11-12 som i forklaringsdelens struktur side 55) bliver det dog tydeligt, at jeg sammenligner ud fra MSSD. Det sker dog blot for overskuelighedens skyld, idet jeg hermed holder tidsperioden konstant (og ikke springer frem og tilbage i tid, hvilket kunne skabe et rodet indtryk). Hvorvidt Danmark og Sverige i virkeligheden er mere ens end forskellige må netop afhænge af en analyse. At specialet omfatter variation på den afhængige variabel betegnes netop som; ”A central challenge in a qualitative research is selecting the ’negative’ cases (e.g. nonrevolutions, nonwars) to be included in analyses that seek to explain positive outcomes of interest (e.g., revolutions, wars).” (Mahoney, Goertz, 2004, 65322). Igen er det sammenligningens logik; forståelsen af (hvilke faktorer, der fører til) assertion bliver bedre, såfremt vi sammenligner med tilfælde af non-assertion. Periode og nedslag Jeg har valgt at undersøge perioden fra 2002 til udgangen af 2013. At periodens start er i 2002 skyldes dels, at Rusland under Jeltsins embedsperioder i 1990’erne var meget forskelligt fra Rusland i 2000’erne under Putin. For slet ikke at tale om Sovjetunionen. En række forstyrrende intrastatslige variable kan dermed udelades (en uforudsigelig russisk beslutningsproces, skiftende russiske beslutningstagere m.v.), ligesom specialets aktualitet og relevans sikres. Noget tyder i øvrigt på, at en ny fase i Ruslandspolitikken indledtes med Krims indlemmelse i Rusland i marts 2014. Assertions-trenden for Danmark og Sverige kortlægges med hhv. tolv og ti ’nedslag’ fra 2002 til 2013. For det første skal nedslagene udvælges således, at de illustrerer hhv. Danmarks og Sveriges assertion i forhold til Rusland og involverer så få øvrige hensyn som muligt (i tråd med definitionen af Ruslandspolitik i kapitlet om forklaringsobjektet side 14). I de fleste internationale spørgsmål kunne Danmarks holdning tænkes at afhænge mere af hensynet til EU, USA eller Storbritannien end forholdet til Rusland. Derfor har jeg forsøgt at finde nedslag, hvor forholdet til Rusland er centralt. Som nævnt ville et nedslag på Danmarks støtte til en mulig amerikansk (forudsat at Danmark og Sverige slet ingenting har tilfælles udenrigspolitisk). Derudover bliver det andet sammenligningspar Danmark 2008-2013 og Sverige 2002-2008. Kaldes også ’method of agreement’, Van Evera, 1997, 57. 22 Dog mener andre forskere som Van Evera, at en sådan variation ikke er nødvendig (Van Evera, 1997, 46). 29 intervention i Syriens borgerkrig ikke give et retmæssigt billede af Danmarks Rusland-politik, idet Danmarks position formodes at have været valgt med primært USA in mente. Derfor har jeg udvalgt samtlige offentlige, bilaterale disputter samt de fire vigtigste regionale problemstillinger i perioden, i hvilke Rusland er blevet vurderet til en hovedrolle. Det drejer sig om de baltiske landes optagelse i NATO i 2002/2004, Orangerevolutionen i Ukraine 2004-2005, Kosovos anerkendelse i 2008 og Ruslands intervention i Georgien i 2008. De fire nedslag er valgt på grundlag af den relative opmærksomhed, de har fået fra såvel medier, forskere og i mine elite-interviews. En række årlige forskningspublikationer er netop dedikeret til kortlægningen af det pågældende års disputter mellem Rusland og EU-landene, hvilket har givet et vist grundlag for at vurdere mediernes og informanternes vurdering af samme (se eksempelvis ’RussiaWatch’, University of Tartu). Ved at fokusere på bilaterale og regionale problemstillinger sikres en højere indholdsvaliditet for de målte assertionsværdier, end hvis jeg havde valgt at medtage globale problemstillinger som Syrien, Libyen mv. (Hellevik, 2003, 52). De bilaterale nedslag er ofte unikke for Danmark eller Sverige, men der er også en fællesmængde. Eksempelvis er godkendelsen af Nord Stream i 2009, det russiske parlamentsvalg i 2011, stramning af lovgivning vedr. homoseksuelles rettigheder og en oppositionspolitikers fængsling i 2013 alle tilfælde, hvor både danske og svenske beslutningstagere giver udtryk for deres holdning, hvorfor disse nedslag dermed bliver direkte sammenlignelige. Uden staternes unikke, bilaterale disputter bliver assertionsgraden imidlertid ikke målt retvisende. I bilag 3 redegøres for metodiske spørgsmål i relation til kildevalg, interviews, m.v. Ved i næste kapitel at kortlægge Danmark og Sveriges assertion med i alt 22 nedslag i regionale og bilaterale problemstillinger kan jeg lokalisere tidspunktet for, hvornår Danmark og Sverige skifter rolle. Dette danner baggrund for analysens anden del: de mulige forklaringer på dette skift. 30 DEL II DOKUMENTATION 31 KAPITEL 4 DANMARKS TREND I kapitlet gennemgås Danmarks assertionsgrad i forhold til tolv bilaterale og regionale problemstillinger fra 2002 til 2013, der alle omhandler Rusland. En oversigt over de tolv situationer og en figur til illustration af trenden findes sidst i kapitlet. Kapitlet har blot til opgave at dokumentere denne ’assertionstrend’. 2002 Tjetjensk leder besøger København: assertionsgrad 3/3 I forbindelse med Danmarks EU-formandskab i sidste halvdel af 2002 var det planen, at Ruslands præsident siden årtusindskiftet Vladimir Putin for første gang skulle besøge København. I stedet for at markere begyndelsen på et frugtbart bilateralt samarbejde udviklede efteråret 2002 sig til nok den værste krise i det dansk-russiske forhold. I forbindelse med en tjetjensk verdenskongres i København i oktober var tidligere vicepremierminister og brigadegeneral på tjetjensk side Akhmed Zakajev blandt talerne. Rusland anmodede de danske myndigheder om at arrestere og udlevere ham til retsforfølgelse, idet han stod anklaget for at stå bag en række terroraktioner fra 1996 til 1999 og frem for alt en gidseltagning af 32 750 teatergængere i Moskva ugen inden kongressen. Zakajev blev da også arresteret men ikke udleveret, da de danske myndigheder ikke fandt tilstrækkeligt retsgrundlag herfor23. Statsminister Anders Fogh Rasmussen (27.11.2001-05.04.2009) benyttede lejligheden til at pointere en vis forskel på de to landes retssystemer: ”enhver, som sætter sig en smule ind i vores demokratiske system, kan sige sig selv, at vi ikke kunne gribe ind. Der er ytringsfrihed i Danmark.” (Jyllands-posten, 12.11.2002). I et debatindlæg i Politiken ugen efter begrundede statsministeren håndteringen af Zakajev-sagen som et opgør med tidligere tiders ’usle tilpasningspolitik’ til stormagter.24 Rusland reagerede med at aflyse det planlagte statsbesøg, og Danmark blev lagt på is i hen ved 5 år; ingen regeringsråd afholdtes og ingen højtstående i Moskva ville tale med ambassaden (interview 2). Jeg vil komme nærmere ind på disse sanktioner, når Ruslands ’del og hersk’-politik skal analyseres i et senere afsnit. På baggrund af statsministerens offensiv i medierne endda i en sag, som Rusland betragtede som et spørgsmål om terrorisme, vurderer jeg Danmarks assertionsgrad som værende på 3 ud af 3 mulige. 2004 Baltikum i NATO: assertionsgrad 3/3 For de nordiske lande var Estlands, Letlands og Litauens integrering i vestlige organisationer den absolutte topprioritet i årene efter den Kolde Krigs afslutning. Der var dog forskelle i måden hhv. Danmark og de øvrige nordiske lande promoverede sagen på. Som NATO-medlem havde Danmark mulighed for at føre en mere assertiv politik for balternes optagelse end eksempelvis Sverige. Blandt de øvrige NATO-medlemmer var kun Island indledningsvis på linje med Danmark i dette spørgsmål (Petersen, 2004, 262, 446). 23 Gidseltagning af 750 gæster i Dubrovka-teateret i Moskva den 23. til 26. oktober af tjetjenske terrorister, hvor samtlige terrorister og 119 gæster blev dræbt. Den 24. oktober indkaldtes ambassadør Lars Vissing til møde hos viceudenrigsminister Aleksandr Losjukov, der fik en officiel russisk protest med sig til den danske regering. Alligevel afholdtes den tjetjenske verdenskongres på Hotel Radisson i København den 28. oktober blandt andet arrangeret af Dansk Støttekomité For Tjetjenien og Dansk Center for Holocauststudier. Zakajev blev anholdt af dansk politi den 30. oktober. Den russiske udleveringsanmodning vedr. Zakajev lød blandt andet på; ”organisering af en ulovlig bevæbnet gruppe og for drabsforsøg på tjenestemand” samt ”objektive informationer om, at objektet var aktivt involveret i aktionen ved teatret i Moskva.” I udleveringsanmodningen opregnes en række forbrydelser, som en gruppe, der omtales som ”Zakajevs bande” skal have begået i perioden 1995 til 2001. ”Banden,” der angiveligt har omfattet mellem 300 og 1.500 mand, har ifølge russerne gjort sig skyldig i i bortførelser, drab og flere tilfælde af angreb på offentlige bygninger, hvor både myndighedspersoner og civile er blevet dræbt.” (Jyllands-posten, 31.10.2002. Berlingske Tidende, 31.10.2002. Weekendavisen, 08.11.2002. Jyllands-posten, 12.11.2002). 24 Se citatet i afsnittet ’Anders Fogh Rasmussens lære af historien’. 33 Da NATO startede forhandlinger om medlemskab for Slovakiet, Slovenien, Bulgarien, Rumænien og de baltiske stater lagde statsministeren ganske vist vægt på, at udvidelsen ikke var rettet mod Rusland, for ”historien var ændret”, hvilket Rusland også ville drage fordel af (Statsministeriet, 2002). Danmarks promovering af de baltiske landes NATO-medlemskab er maksimal assertion (3 ud af 3), idet det både er offentligt, på eget initiativ samt imod Ruslands erklærede sikkerhedspolitiske interesser. 2004 Orangerevolution i Ukraine: assertionsgrad 2/3 I november 2004 til januar 2005 demonstrerede over 100.000 ukrainere mod den påståede valgsvindel ved præsidentvalget, hvor Viktor Janukovich udråbtes til vinder over den mere vestligt orienterede Viktor Jusjenko. Danmark og de øvrige EU-lande truede med at straffe Ukraine økonomisk og på anden måde, såfremt valgresultaterne ikke blev efterprøvet i en domstol. Med statsministerens ord midt i den politiske krise var der, ”som det ser ud nu, i meget høj grad baggrund for at sætte spørgsmålstegn ved, om valget har fundet sted under demokratisk betryggende vilkår.” EU's samarbejdsaftale burde ifølge Anders Fogh Rasmussen trækkes tilbage, ”hvis vi må konkludere, at valget ikke har opfyldt normale demokratiske standarder” (Politiken, 24.11.2004). Udenrigsminister Per Stig Møller (2001-2010) truede med at aflyse genåbningen af et dansk handelskontor det følgende år (som plaster på såret for ambassadelukningen 2002).”Det er alvorligt for Ukraine, der har haft et perspektiv om yderligere samarbejde med EU. Det bekræftede deres udenrigsminister så sent som her i efteråret i København. Derfor er det trist, hvis landet bevæger sig baglæns i dets demokratiske udvikling.” Alligevel mente Per Stig Møller ikke at der – som amerikanerne ellers mente – var belæg for at kritisere Ruslands påståede indblanding i præsidentvalget (Politiken, 24.11.2004). Danmarks kritik faldt dog i læ af andre landes; USA, Polen og de baltiske lande var Orangerevolutionens største fortalere. Så selvom Danmarks stats – og udenrigsminister udtalte sig i medierne og modsatte sig Ruslands sikkerhedspolitiske interesser, så vurderer jeg assertionsgraden til 2 ud af 3, fordi Danmark trods alt ikke stod alene med kritikken. 34 2005 Krav om undskyldning for Sovjetunionens besættelse af Baltikum: assertionsgrad 2/3 Som optakt til statsministerens deltagelse i en ceremoni i Moskva i anledningen af 60-året for afslutningen af Anden Verdenskrig opfordrede han præsident Putin til at komme med en undskyldning for Sovjetunionens besættelse af de tre baltiske lande fra 1945 til 1991: ”Vi har set tyske ledere undskylde for fejl og kriminelle handlinger foretaget i fortiden. Selvfølgelig kan de nuværende ledere ikke holdes ansvarlige for beslutninger taget i fortiden. Men for at skabe forbrødring kan det være et værdifuldt bidrag til at skabe fremskridt mellem lande, hvis nuværende ledere ville være villige til at anerkende sådanne fejl foretaget i fortiden” lød begrundelsen fra statsministeren (Berlingske ,04.05.2005). Ruslands Europa-minister Sergej Jastrsjenbskij svarede, at Sovjetunionen ikke ”besatte” de baltiske lande, men blot ”overtog dem” som følge af en gensidig aftale (Ritzaus Bureau,05.05.2005). I russisk forståelse er sejren i 2. verdenskrig den vel nok største bedrift i landets historie. Som Putin udtalte ved den nævnte ceremoni: ”Vore folk forsvarede ikke kun deres fædreland. De befriede 11 europæiske lande. På slagmarken fra Barentshavet til Kaukasus blev modstanderens militærmaskine knækket.” (Ritzaus Bureau,09.05.2005). Samtidig var krigen en af de største humanitære katastrofer i Ruslands historie; 26,6 millioner sovjetborgere mistede livet enten ved fronten, af sult under belejring eller i fangelejre. At en udenlandsk statsminister 60 år efter kræver en undskyldning af den uden sammenligning største bidragsyder til sejren over Tyskland, virker i den russiske fortælling grotesk. Dertil kommer, at Fogh Rasmussen i sin begrundelse foretog en analogi til tyske ledere (undskyldningen sidestiller dermed Nazi-Tysklands gerninger med Sovjetunionens). Når præsident Putin i forvejen åbent foragter Vestens irettesættelser og promoverer en nationalistisk historieskrivning, kan statsministerens udtalelser næppe være mere fornærmende (Enstad, 2011). Ud fra min skala er der dog kun tale om en assertionsgrad på 2 ud af 3, idet der trods alt ikke er tale om at modsætte sig Ruslands nuværende sikkerhedspolitiske interesser. 2008 Kosovos anerkendelse: assertionsgrad 2/3 Efter borgerkrigene på Balkan i 1990’erne etablerede FN en midlertidig administration for Kosovo kaldet UNMIK i samarbejde med OSCE, EU og NATO. I 2007 udarbejdede FNs specielle udsending til Kosovo en plan for dets selvstændighed, der blev afvist i Sikkerhedsrådet af Rusland (og Kina). På trods af den internationale modstand vedtog Kosovos parlament en 35 selvstændighedserklæring den 17. februar 2008 (Regeringen, 04.03.2008), fulgt af anerkendelse fra USA, Tyskland, Frankrig, Storbritannien, Norge, Afghanistan og Tyrkiet. Danmark anerkendte Kosovo den 21. februar 2008 koordineret med anerkendelser fra Italien, Østrig, Estland og Letland. (Kristeligt Dagblad, 22.02.2008). Dagen efter advarede Putin netop de lande, der straks havde anerkendt Kosovo; for denne praksis var “en stok med to ender, og den anden (ende) vil en dag komme tilbage og slå dem i hovedet.” (International Herald Tribune, 22.02.2008). Allerede samme år fik Putin mulighed for at illustrere sin pointe med anerkendelsen af udbryderrepublikkerne Sydossetien og Abkhasien (se det nedenstående afsnit om Georgien-krigen 2008 – i øvrigt kan Krims løsrivelse fra Ukraine for nyligt tilføjes). Jeg vurderer Danmarks adfærd som en assertion på 2 ud af 3 mulige, meget tæt på 3 ud af 3 mulige, fordi Danmark udviser større offentligt initiativ end de fleste EU-lande i et spørgsmål med implikationer for Ruslands sikkerhedspolitiske interesser. 2008 Ruslands militære intervention i Georgien: assertionsgrad 2/3 Da Rusland intervenerede militært i Georgien fra den 7. august til den 12. august 2008 efter et georgisk bombardement i Sydossetien (der formelt var en delrepublik i Georgien) og senere anerkendte Sydossetien og Abkhasien som selvstændige stater, fremkaldte det internationale reaktioner. De europæiske staters reaktioner er blevet inddelt i tre typer afhængig af deres reaktion: høge (traditionelle, emotionelle og ’nyligt konverterede’), duer og støtter til Ruslands intervention (Mouritzen & Wivel, 2012, 114).25 Danmark karakteriseres som en såkaldt ’traditionel høg’ på linje med Storbritannien.26 Der er dog tale om en behersket kritik, til dels i læ af USA, de baltiske lande, Polen og Sverige. Især sammenlignet med statsministerens opbakning til Georgiens medlemskab af NATO på Bukarest-topmødet i april fremstår Danmarks reaktion som afdæmpet27. 25 En høg defineres som værende ”harshly critical of the Russian power assertion and advocated sharp countermeasures; their core strategy was balancing.” En due som ”only mildly critical and advocated a cautious reaction; their core strategy was binding (Einbindung) or bandwagoning”. Støtter defineres som værende enig med Rusland. Til forskel fra duerne, der trods alt var kritiske til Ruslands assertion. (Mouritzen, Wivel, 2012, 114). 26 Unlike for instance the United States, the United Kingdom, Sweden, the Balts, or Poland, however, it did not engage in ‘travel diplomacy’ in the Caucasus by sending the foreign minister to Tbilisi during the conflict. However, the prime minister went there on 1 December 2008. 27 Statsminister Anders Fogh Rasmussen udtalte i forbindelse med topmødet, at alliancen har sendt et "stærkt og positivt" signal, der går ud over, hvad han selv havde forventet (Ritzaus Bureau, 04.04.2008). 36 Udenrigsminister Per Stig Møller besøgte sin russiske kollega Sergei Lavrov i Moskva umiddelbart inden den amerikansk-russiske ’genstart’ i marts 2009. Da Hillary Clinton ugen efter overrakte Lavrov den såkaldte ’genstarts-knap’ blot syv måneder efter Ruslands intervention i Georgien, var det en indikation på, at USA prioriterede forholdet til Rusland højere end forholdet til Georgien (og muligvis andre småstatsallierede; det var i hvert fald, hvad de baltiske lande frygtede). I forbindelse med genoptagelsen af møderne i NATO-Rusland Rådet udtalte Per Stig Møller, at der ikke var tale om at ”give efter for Rusland”, for ”Rusland i dag er ikke det samme som Rusland i august” (Ritzaus Bureau, 05.03.2009). Samlet set konkluderer jeg, at der faktisk er sket en ændring i Danmarks holdning til spørgsmålet om Georgiens medlemskab af NATO fra april 2008 til marts 2009. Danmark har en assertionsgrad på 3 ud af 3 mulige i april 2008 (Bukarest-topmødet), men i august 2008 vurderer jeg assertionsgraden til knapt 2. Danmark er gået fra en høj assertionsgrad til kun at udtrykke en behersket kritik af Ruslands adfærd i spørgsmålet (og vel reelt en afskrivning af Georgiens NATOmedlemskab). Med udenrigsministerens besøg i Moskva lægger man afstand til andres mere konfrontatoriske kurs (de baltiske stater, Polen og Sverige). 2009 Nord Stream: assertionsgrad 0/3 I forbindelse med anlæggelsen af gasledningen Nord Stream i Østersøen fra russiske Vyborg til tyske Greifswald krævedes tilladelser fra Finland, Sverige og Danmark, da ledningen lå i landenes såkaldte ’eksklusive økonomiske zoner’ (EEZ) (se kort over Nord Stream i bilag 4). Danmark var det første land til at give sin godkendelse den 20. oktober 2009. Forinden havde Dong Energy indgået en aftale med Nord Streams ejer Gazprom, der indebar, at Dong årligt ville købe 2 milliarder kubikmeter gas fra Nord Stream i 2011 og 2012 (Nord Stream, 13.10.2009). Dagen inden den danske godkendelse drøftede statsminister Lars Løkke Rasmussen (05.04.2009-03.10.2011) i øvrigt sagen med Putin i en tre kvarter lang telefonsamtale. Løkke fastslog dog overfor Politiken, at beslutningen var af administrativ karakter og truffet i Energistyrelsen (Politiken,21.10.2009). Den daværende miljøminister var endda urolig for det indtryk, det kunne give, hvis Danmark gik ud med godkendelsen først – Danmark kunne blive set som en slags ’Rusland-pleaser’. Statsministeriet gav imidlertid ministeren besked på at offentliggøre godkendelsen (interview 2). Den apolitiske sagsbehandling fra dansk side udelukker dog ikke, at det blev opfattet præcis modsat i Moskva - som en politisk gestus (idet russiske myndigheder selv plejer at tage 37 hensyn til politiske signaler). To uger senere kom statsminister Løkke på besøg hos Putin i Moskva, hvor Putin udtrykte ”taknemmelighed for tilladelsen til en gennemførelse af Nord Stream-projektet i dansk farvand” til netop den danske regering, der med godkendelsen med Putins ord havde ”haft en betydning” for det gode dansk-russiske forhold. Da statsminister Løkke blev spurgt til menneskerettighedskrænkelser i Kaukasus, konstaterede han blot, at ”Danmarks holdning er som den altid har været i disse spørgsmål.” (Berlingske Tidende, 03.11.2009). Fra dansk side drejede sagen sig imidlertid mere om international havret end forholdet til Rusland (interview 2). Derfor vurderer jeg sagen til en assertionsgrad på 0 ud af 3. I Rusland er sagen omvendt blevet opfattet politisk, hvorfor man måske har set Danmarks godkendelse som en imødekommelse af russiske, sikkerhedspolitiske interesser. Specialets assertionsskala er imidlertid set ud fra småstatens perspektiv, hvorfor den får værdien 0 ud af 3. 2011 Ruslands parlamentsvalg: assertionsgrad 0/3 Det russiske parlamentsvalg den 4. december 2011 var ifølge bade nationale og internationale valgobservatører præget af omfattende valgsvindel, hvilket fik særligt USA's udenrigsminister til at kritisere valget som hverken frit eller fair på et udenrigsministermøde i OSCE den 6. til 7. december. Her deltog også Dannmarks nytiltrådte udenrigsminister Villy Søvndal (03.10.2011-1212-2013), der imidlertid ikke selv rettede kritik mod valget men blot tilsluttede sig den amerikanske kritik som følge af en sen ændring i hans talepunkter (Politiken, 11.12.2011. Skak, 2012,34. Udenrigsministeriet, 2011. OSCE 2011). I relation hertil foretog en diplomat ved Danmarks ambassade i Moskva et opkald til direktøren for Det Danske Kulturinstitut i Sankt Petersborg Rikke Helms, hvor der blev opfordret til at aflyse et planlagt møde med 50 valgobservatører fra den danske NGO SILBA grundet forholdet til Rusland28. Danmarks assertionsgrad ligger dermed på 0 ud af 3 mulige, idet man intet initiativ udviser på officielt niveau og endda afråder fra et lukket møde om emnet mellem det, der skulle være en uafhængig dansk kulturinstitution og en dansk NGO. 28 Jeg har førstehånds-kendskab til denne sag, idet jeg var leder af SILBA’s valgobservation i Sankt Petersborg i december 2011. 38 2012 Retssag mod russisk spion: assertionsgrad 0/3 I juni 2012 blev professor i statskundskab ved Københavns Universitet Timo Kivimäki dømt til fem måneders fængsel for at have overtrådt straffelovens paragraf 108, der gør det ulovligt at samarbejde med udenlandske efterretningstjenester. Kivimäki havde angiveligt siden 2002 udarbejdet udenrigspolitiske analyser og udleveret kontaktoplysninger på ansatte og studerende ved universitetet til en række personer tilknyttet Ruslands ambassade i København men var først blevet anholdt i september 2010 (Politiken,01.06.2012). Der har været adskillige eksempler på spionsager vedrørende amerikanere, briter og russere, der har fået stor medieomtale og forvoldt en vis midlertidig nedkøling af de bilaterale relationer (N.Y.Times, 10.07.2010; CNN, 19.07.2007). Det skete derimod ikke i denne sag, hvilket kan skyldes Udenrigsministeriets ganske pragmatiske håndtering af sagen. Kilder til stede ved en orientering om sagen i Udenrigspolitisk Nævn den 27. marts 2012 erindrer, at ”udenrigsministeren ikke var tilpas ved, at sagen kom frem. Frygten var, at den kunne belaste det danske forhold til Rusland, som efter års anstrengelser for nyligt er kommet ind i en bedre gænge. Til alt held var russerne angiveligt heller ikke interesserede i flere trakasserier med Danmark. En kilde erindrer, at Søvndal fortalte, at russerne selv havde tilbudt at trække de berørte diplomater hjem. Andre at Danmark og Rusland indgik aftalen i mindelighed, fordi ingen var interesseret i en ny krise” (Jyllands-posten, 15.04.2012). Desuden lykkedes det Udenrigsministeriet at få medhold fra retten om at lukke dørene for offentligheden under hele sagen, idet det argumenteredes, at Danmarks forhold til Rusland måtte ”veje tungere” end offentlighedens interesse i den konkrete sag (Politiken, 08.05.2012). Det vakte kritik fra såvel forsvarsadvokaten som danske juraprofessorer, men har nok været ganske påskønnet fra russisk side. Jeg vurderer dermed Danmarks assertionsgrad til 0 ud af 3 mulige, idet man undlader at rette kritik af Rusland i medierne under hensyntagen til det bilaterale forhold. 2012 Zakajev 2: assertionsgrad 0/3 10 år efter den diplomatiske krise grundet Zakajevs besøg aflagde han den 17. marts 2012 endnu et besøg i København i forbindelse med en konference. Det russiske udenrigsministerium indkaldte ganske vist Danmarks ambassadør i Moskva til et møde, hvor man kritiserede de danske myndigheder for ikke at anholde og udlevere Zakajev (Jyllands-posten, 17.03.2012 og Berlingske Tidende, 24.03.2012). Alligevel var udenrigsministeren fortrøstningsfuld; 39 ”….”Vi ved jo godt, det her er en ømtålelig sag for russerne. Vores forhold til Rusland er faktisk forbedret over de sidste 10 år. Det ønsker vi ikke at sætte over styr på grund af denne her begivenhed”…”Så når det her er drevet over, har vi et ønske om at fortsætte med et godt forhold til Rusland. Og det er jeg også sikker på, at vi nok skal.” (Information, 24.03.2012). Desuden var medieomtalen ikke i nærheden af episoden for 10 år siden – måske på grund af bedre timing, lavere profil fra både danske og russiske politikere og det faktum, at Zakajev havde fået asyl i Storbritannien. Jeg vurderer Danmarks assertionsgrad til 0 ud af 3 mulige, idet man undlader at rette kritik af Rusland i medierne (i modsætning til 2002) for at bevare det gode bilaterale forhold. 2013 Russisk oppositionspolitiker idømt fem års fængsel: assertionsgrad 0/3 Oppositionspolitikeren Aleksej Navalny blev idømt fem års fængsel for underslæb i sommeren 2013. På trods af stor international opmærksomhed og kritik fra blandt andet amerikanske og svenske kolleger, valgte udenrigsministeren ikke at udtale sig om sagen. I tråd med mine to foregående vurderinger bedømmer jeg Danmarks assertionsgrad til 0 ud af 3 mulige, idet man undlader at rette kritik af Rusland i medierne. 2013 Stramning af lovgivning vedr. homoseksuelles ytringsfrihed: assertionsgrad 1/3 Præsident Putin underskrev i juli 2013 et forbud mod propaganda for ’ikke-traditionelle seksuelle relationer’ (tidligere i lovprocessen direkte kaldet homoseksuelle relationer) rettet mod mindreårige. Efter halvanden måneds bred international kritik – selv fra USA's præsident Barack Obama, lød det fra Søvndal at; ”…”loven er dybt kritisabel. Den risikerer at fremme diskrimination og overgreb mod minoriteter i det russiske samfund - og det har vi allerede set eksempler på. Loven giver en officiel blåstempling. Vi vil holde Rusland fast på deres internationale forpligtelser”. Dette falder da også i tråd med, at Danmark ”aldrig alene – helst ikke i hvert fald” bør rette kritik mod Rusland (interview 2). Udenrigsministeren lovede endvidere at bringe sagen op i Europarådet og muligvis i FN og OSCE samt med sin russiske kollega Lavrov. Danmarks representant i Europarådet bragte ganske rigtigt sagen op på et møde efterfølgende (Politiken,15.08.2013). Ministerråd på Ruslands ambassade i København konstaterede imidlertid blot, at ”vi er parate til en åben dialog med alle 40 vore internationale partnere, hvor vi vil understrege, at ingen minoriteter diskrimineres i Rusland.” (Politiken, 16.08.2013). Jeg vurderer Danmarks assertionsgrad til 1 ud af 3 mulige. Der er tale om en ret skarp offentlig kritik fra Søvndals side. Men timingen af Søvndals udtalelse vidner om mindre initiativ end hans internationale kolleger, og spørgsmålet omhandler trods alt ikke Ruslands sikkerhedspolitiske interesser. Delkonklusion: Danmarks assertionstrend fra 2002 til 2013 Kapitlets formål har været at kortlægge assertionstrenden i Danmarks Rusland-politik. Perioden fra 2002 til april 2008 var præget af en ganske assertiv dansk kurs vis-a-vis Rusland. I min gennemgang af dansk-russiske relationer i disse seks år finder jeg ikke et eneste tilfælde af tilbageholdenhed fra dansk side (udelukkende assertionsgrader på 2 eller 3). Danmark bruger enhver lejlighed til at modsætte sig Rusland; Zakajevs besøg, støtte til de tre baltiske landes optagelse i NATO og Ukraines Orangerevolution, krav om en russisk undskyldning for Sovjetunionens besættelse af Baltikum, en hurtig anerkendelse af Kosovo samt støtten til Georgien og Ukraines medlemskab i NATO. Perioden fra Georgien-krigen i august 2008 over det amerikansk-russiske reset i marts 2009 og frem til i dag viser imidlertid en mere pragmatisk dansk kurs vis-a-vis Rusland. Danmark undlader at kritisere Ruslands interne forhold såsom valgsvindel ved parlamentsvalget i 2011 og en fremtrædende oppositionsleders fængselsdom i 2013 – dog udtaler udenrigsminister Søvndal kritik af lovgivningen mod propaganda for ’ikke-traditionelle relationer’ halvanden måned efter sine udenlandske kolleger. Danmark undlader at gøre en (medie-)sag ud af afsløringen af en russisk spion og Zakajevs andet besøg i København i 2012. Dog noteres ikke eksempler på adaptiv adfærd, det vil sige tilfælde, hvor Danmark enten på eget initiativ, i medierne eller i sikkerhedspolitiske spørgsmål støtter Rusland, hvilket i sig selv måske er bemærkelsesværdigt. Billedet havde været anderledes, hvis specialets målestok satte Danmarks politik i forhold til vore regimeværdier. Eksempelvis kan man argumentere for, at aflysningen af et møde med danske valgobservatører eller lukningen af dørene i en retssag kan være udtryk for adaption i forhold til danske identitetsværdier (demokrati, retsstat; læs mere om regimeværdier side 17). Det vil sige, at ikke-handlinger også kan være udryk for adaption, idet man ud fra de danske regimeværdier burde kunne forvente netop handling. Ifølge specialets assertionsmålestok bliver disse grænsetilfælde blot kodet til værdien 0 midt mellem assertion og 41 adaption, idet der kræves direkte støtte til Rusland (i medierne, på eget initiativ eller i sikkerhedspolitiske spørgsmål) for at denne skal betegnes som adaption. Med specialets ’konservative’ målestok målestok har Danmark udskiftet assertion med non-assertion over for Rusland fra omkring 2008. Alle tolv nedslag findes som en oversigt i nedenstående tabel og er illustreret i grafen herunder. Hvilke faktorer der kan forklare trenden, undersøger jeg i de følgende kapitler. 42 Tabel 1: Danmarks assertion vis-a-vis Rusland fra 2002 til 2013 i 12 nedslag # Årstal Begivenhed Type Assertion 1 2002 Zakajev Eget initiativ Offentligt Sikkerhedspolitik 3/3 3/3 2 2004 Baltikum i NATO Eget initiativ Offentligt Sikkerhedspolitik 3 2005 Orangerevolution Offentligt Sikkerhedspolitik 2/3 4 2005 Undskyldning Eget initiativ Offentligt 2/3 5 2008 Kosovos anerkendelse (Til dels initiativ) Offentligt Geopolitik 2/3 2/3 6 2008 Georgien (Til dels initiativ) Offentligt Sikkerhedspolitik 7 2009 Nord Stream - 0/3 8 2011 Dumavalg - 0/3 9 2012 Spionsag - 0/3 10 2012 Zakajev 2 - 0/3 11 2013 Navalny - 0/3 12 2013 Homo-lov Offentligt 1/3 43 Figur 3. Danmarks assertion vis-a-vis Rusland fra 2002 til 2013 i 12 nedslag 44 KAPITEL 5 SVERIGES TREND I kapitlet gennemgås Sveriges assertionsgrad i forhold til ti bilaterale og regionale problemstillinger fra 2002 til 2013. En oversigt over de ti situationer og en figur til illustration af trenden findes sidst i kapitlet. 2004 Freivalds om bombesprængning i Tjetjenien: assertionsgrad 0/3 Sveriges udenrigsminister Laila Freivalds (2003-2006) blev på et pressemøde spurgt til en bombesprængning i Tjetjeniens hovedstad Groznij, der dræbte syv personer herunder republikkens præsident Akhmad Kadyrov. Freivalds fordømte hændelsen men afviste at karakterisere bombesprængningen som en terrorhandling og de ansvarlige bag som terrorister. Ruslands udenrigsminister Igor Ivanov kritiserede Freivalds for dobbeltmoral i hendes vurdering af terrorisme. Den følgende dag udsendte Freivalds en pressemeddelelse, hvor hun fordømte handlingen som terrorisme og statsminister Göran Persson klargjorde senere på dagen regeringens holdning; ”Jeg betragter denne handling som terrorisme og derfor må de personer, der udfører det være terrorister”, lød det (Svenska Dagbladet, 13.05.2004, min oversættelse) 45 Sverige ønskede dermed at undgå en konfrontation med Rusland – så meget, at statsministeren valgte at annullere sin udenrigsministers assertion. Det er svært at kategorisere sagen i forhold til den opstillede assertionsskala. Freivalds oprindelige udtalelse er et udtryk for en assertion (2 ud af 3 mulige), idet den er offentlig og vedrører Ruslands sikkerhedspolitiske interesser (bekæmpelse af terrorisme). Det interessante er, at han fandt det nødvendigt så markant at irettesætte sin udenrigsminister; udtalelsen kunne dermed kategoriseres som værende udtryk for adaption. Men i sig selv er Perssons udtalelse jo ganske selvfølgelig; det er svært at argumentere imod, at en bombesprængning med syv civile dræbte til følge kan være andet end et terrorangreb. Eksemplet viser om ikke andet, at Sverige ønskede at undgå assertion over for Rusland i 2004. Jeg koder sagen til en assertionsgrad på 0 ud af 3 mulige. 2004 Baltikum i EU: assertionsgrad 2/3 I modsætning til Danmark er Sverige ikke medlem af NATO, hvilket udelukkede indflydelse på Estlands, Letlands og Litauens mulige optagelse heri. Derimod støttede Sverige deres optagelse i EU offentligt og på eget initiativ (Regeringen, 2002). Mens en optagelse af landene i NATO som nævnt var en rød linje for Rusland, var deres optagelse i EU, hvad Moskva forventede (Kramer, 2002, 731). Derfor koder jeg Sveriges assertionsgrad i spørgsmålet om de tre baltiske staters optagelse i vestlige institutioner som værende 2 ud af 3 mulige, idet Sveriges støtte til EUmedlemskab trods alt ikke truede Ruslands geopolitiske interesser. 2005 Orangerevolution i Ukraine: assertionsgrad 1/3 I modsætning til repræsentanter for USA og Danmark udtalte Sveriges statsminister sig ikke direkte omkring det ukrainske præsidentvalgs legitimitet. Persson udtalte, at man burde sætte pres "på den regim som fått valkommissionens välsignelse att fortsätta" (Dagens Nyheter, 24.11.2004 – i øvrigt det eneste citat, jeg har været i stand til at finde fra Persson i denne sag). Efter Orangerevolutionens kandidat Viktor Jusjenko blev indsat på præsidentposten efter omvalg i december 2004, åbnede Freivalds mulighed for medlemskab af EU. Persson afviste dog med ordene; ”Det kan sluta i ett medlemskap, men det är för tidigt att starta den diskussionen och inte minst för EU är det nödvändigt att ha diskussionen om hur stor vi vill att unionen ska bli. Var drar vi gränsen?” (Dagens Nyheter, 28.01.2005). 46 Ligesom med kategoriseringen af terrorisme i forbindelse med bombesprængningen i Tjetjenien tidligere på året kan der spores meningsforskelle mellem stats – og udenrigsministeren. Sveriges profil er dog mindre initiativrig end USAs og Danmarks29. Persson kommenterer blot sagen én gang, hvorfor jeg koder Sveriges assertion som 1/3 (imod Ruslands interesser – men intet initiativ og blot én udtalelse i medierne). 2008 Kosovos anerkendelse: assertionsgrad 1/3 Sverige anerkendte Kosovos selvstændighed den 4. marts 2008 som det 13. EU-land ud af 27, elleve dage efter Danmark (Regeringen, 04.03.2008). Carl Bildt (06.10.2006-) skrev samme dag på sin blog om overvejelserne omkring timingen og hensynet til Serbien; ”Jag tycker att det är viktigt, att vi genom vårt sätt att handlägga situationen markerat, att detta inte är ett beslut fattat med en klackspark i förbifarten, utan att vi ägnat frågan betydande eftertanke och omsorg”….” Vi har ett starkt intresse av goda relationer med Serbien – liksom av att ge vårt stöd till landets europeiska reformkurs.” (Alla dessa dagar, 04.03.2008). Sverige forholdt sig dermed mere afventende til spørgsmålet om Kosovos anerkendelse end Danmark. Om det skyldes hensynet til Rusland, er dog svært at sige. Anerkendelsen er ifølge sagens natur offentlig, men den er afventende og vedrører kun indirekte russiske sikkerhedspolitiske interesser. Derfor vurderer jeg Sveriges assertionsgrad til 1 ud af 3 mulige. 2008 Ruslands militære intervention i Georgien: assertionsgrad 3/3 Sveriges statsminister Fredrik Reinfeldt (06.10.2006-) udtalte, at “we react very sharply to the Russian use of violence in Georgia and the fact that infrastructure in the country continues to be destroyed”, og det svensk-russiske militære samarbejde blev indstillet. Udenrigsminister Carl Bildt reagerede ved at anvende analogier til Milosevic’ fremfærd i Bosnien i 1990’erne og til Hitlers i Sudetenland (Tjekkoslovakiet) i 1938.30 Især den sidstnævnte analogi gjorde Bildt til en af de mest kritiske røster, som flere andre lande og den hjemlige opposition lagde afstand til (Mouritzen og Wivel, 2012, 117). 29 Det relativt mindre engagement i Ukraine efter årsskiftet 2004-2005 kan skyldes, at Persson og Freivalds i den periode havde hænderne fulde med håndteringen af tsunami-katastrofen i Thailand. UD blev i medierne beskyldt for inkompetence. 30 Se citat i afsnittet ‘Carl Bildts lære af historien’ side 97. 47 På baggrund af Bildts kontroversielle analogi, en insinuation om Ruslands skjulte offensive hensigter, hans besøg i Tbilisi i de kritiske dage og forsøg på i egenskab af Europarådets formand at ekskludere Rusland af organisationen bedømte Mouritzen og Wivel Sverige som en ’nyligt konverteret høg’, der overbalancerede Ruslands assertion (Mouritzen, Wivel, 2012, 117). Jeg koder Sveriges assertion til 3 ud af 3 mulige, idet Sverige på eget initiativ modsætter sig Rusland i et sikkerhedspolitisk anliggende. Ruslands reaktioner dokumenteres mere udførligt i afsnittet om Ruslands del og hersk side 73. 2009 Nord Stream: assertionsgrad 2/3 I forbindelse med anlæggelsen af Nord Stream i Østersøen krævedes også en tilladelse fra Sverige, der sammen med Finland gav sin godkendelse 14 dage efter den danske. Der var dog en langt større offentlig debat omkring miljø- og sikkerhedspolitiske spørgsmål i Sverige – konkret om en reparationsplatform ud for Gotland (Politiken, 06.11.2009; Dagens Nyheter, 08.03.2011, Dagens Nyheter, 12.02.2008). Sveriges forsvarsminister Mikael Odenberg udtalte, at den kunne være ”et problem” for svenske sikkerhedspolitiske interesser i forhold til Rusland (i forbindelse med eventuel russisk aflytning). Udenrigsminister Carl Bildt undgik dog at udtale sig i sagen (Dagens Nyheter, 11.01.2007). Jeg koder Sveriges assertion til at være 2 ud af 3. I betragtning af at Sverige alligevel ikke kunne blokere for projektet i overensstemmelse med havretten, var det uheldigt, at forsvarsministeren pustede til en offentlig debat omkring sikkerhedspolitiske aspekter. Sagen kodes til en assertionsgrad på 2 ud af 3 mulige. 2011 Russisk parlamentsvalg: assertionsgrad 2/3 Det russiske parlamentsvalg den 4. december 2011 var ifølge både nationale og internationale valgobservatører præget af omfattende valgsvindel. På udenrigsministermødet i OSCE fra den 6. til den 7. december deltog også Sveriges udenrigsminister, der udtalte, at valget hverken var frit eller fair, og at Ruslands politiske udvikling var gået ind i en ustabil fase (Oldberg, 2012, 130). Den russiske tv-kanal NTV anklagede desuden Sveriges ambassade for at sammen med den amerikanske stå bag de efterfølgende masseprotester i Moskva (NEWSru.com, 07.12.2011). Jeg koder Carl Bildts assertion som værende 2 ud af 3, idet der var tale om kritik med et engagement kun overgået af USA's daværende udenrigsminister Hillary Clinton (dog ikke af sikkerhedspolitiske forhold). 48 2013 Stramning af lovgivning vedr. homoseksuelles ytringsfrihed: assertionsgrad 2/3 Carl Bildt reagerede på sin twitter-profil; ”Hatanstiftning mot hbt-personer är på uppgång i Ryssland efter ny lag. Motbjudande. Omänskligt.” (Svenska Dagbladet, 29. juli 2013). Senere på sommeren vedtog Rusland desuden et forbud mod adoptioner af russiske børn til lande, hvor ægteskab mellem homoseksuelle er lovligt (eksempelvis Frankrig, Sverige, Danmark) – og russiske myndigheder og politikere pegede på Sverige som et eksempel. I venten på en bilateral aftale mellem Rusland og Sverige blev tretten adoptioner af russiske børn til svenske forældre indstillet. Endnu er ingen løsning dog fundet (SVT, 17.03.2014). På trods af at Danmark også tillader ægteskab mellem homoseksuelle, er Danmark ikke blevet udsat for en sådan behandling. Jeg koder Carl Bildts adfærd som værende 2 ud af 3 mulige, idet hans engagement og korte reaktionstid placerer ham blandt Europas mest kritiske udenrigsministre (dog i et spørgsmål, der ikke vedrører Ruslands sikkerhedspolitiske interesser). 2013 Russisk oppositionspolitiker dømt til fem års fængsel: assertionsgrad 2/3 Oppositionspolitikeren Aleksej Navalny blev idømt fem års fængsel for underslæb i sommeren 2013. Svenske diplomater havde sammen med amerikanske og britiske kolleger været til stede ved størstedelen af de 19 retsmøder i Kirov 800 kilometer øst for Moskva, siden retssagen begyndte i april. Samtidig blev svenske diplomater anklaget for at hverve spioner blandt oppositionspolitikere, da et møde mellem Navalnys støtte Ilya Yashin og en svensk diplomat optaget med skjult kamera blev vist som en del af en større dokumentarserie på russisk tv. Udenrigsminister Carl Bildt skrev på sin twitter umiddelbart efter domsafsigelsen over Navalny den 31. juli; ”We should be concerned with attempts in Russia to silence fierce opposition activist Alexei @navalny." (BBC, 31.07.2013). Jeg bedømmer assertionsgraden til 2 ud af 3 mulige, idet Sverige endnu en gang udviste markant både offentligt og diplomatisk initiativ. 2013 Svensk oprustning mod Rusland: assertionsgrad 3/3 Den 1. juli 2013 rullede fjorten kampvogne i land på det strategisk vigtige Gotland31 som følge af en større forsvarspolitisk aftale i Sveriges Rigsdag fra sommeren 2009. Et klart assertivt træk, der 31 Gotland er strategiskt vigtigt, fordi et NATO-forsvar af Baltikum kun giver mening, hvis Sverige tillader NATO at benytte Gotland som base. I tilfælde af en konflikt i Baltikum kunne det friste Rusland til et ’forhåndssangreb’ på Gotland (samtale med embedsmand i det svenske forsvarsministerium). 49 tydeligvis var rettet mod Rusland, hvilket svenske politikere også indrømmede (Svenska Dagbladet, 01.06.2013). Ifølge Wilhelm Agrell skyldtes denne trods alt noget mådeholdne oprustning, at Rigsdagen i 2009 kun marginalt var i stand til at ændre på de allerede igangsatte forsvarsreformer. Siden slutningen af 1990’erne havde man planlagt det svenske forsvar ud fra devisen om en såkaldt ’operativ time-out’, hvor stabiliteten i EU's østlige periferi sikredes af interdependens og soft power, et såkaldt ’alleuropæisk sikkerhedssystem’. Selvom Ruslands militære intervention i Georgien ikke udgjorde nogen direkte trussel mod Sveriges territorium, kom krigen alligevel som en ubehagelig overraskelse for det svenske forsvar; krigen var en ’anomali’, en begivenhed der simpelthen ikke kunne indtræffe (Agrell, 2010, 235). Øverstbefalende i Försvarsmakten (ÖB) Sverker Göransson udtalte i december 2012, at det svenske forsvar blot ville kunne holde en uge før forstærkning udefra ville blive nødvendig, og at regeringen derfor burde øge det kommende forsvarsbudget. Særligt Ruslands stigende kapabiliteter var en årsag til den stigende usikkerhed; ”det övas betydligt mer från rysk sida i Östersjön och Norska havet. Det är allt större, allt mer komplexa övningar. De är på väg uppåt i kvalitet i sin försvarsmakt.” (Svenska Dagbladet, 30.01.2013). I påsken 2013 øvede seks russiske bombebly et angreb i svensk luftrum mod blandt andet FRA, Försvarets Radioanstalt på Lovön ved Stockholm, der senere har vist sig at være en central partner for NSA i overvågningen af russiske beslutningstagere via Telia Soneras kabler i Østersøen (Svenska Dagbladet, 06.09.2013). Det blev imidlertid afsløret, at der langfredagsnatten ikke fandtes noget svensk beredskab i funktion; danske F-16 fly udstationeret på NATOs base i Litauen skyggede i stedet de russiske fly (Svenska Dagbladet, 22.04.2013). Svenske medier, eksperter og oppositionspolitikere kritiserede det svenske forsvar, mens udenrigsminister Carl Bildt forsøgte at slå sagen hen (Svenska Dagbladet, 10.05.2013). En rundspørge hos Rigsdagens partier senere samme år viste bred enighed om at opruste Gotland yderligere og generelt øge de svenske forsvarsbudgetter fra 2016 (Aftonbladet, 10.10.2013). Endelig udtalte partileder og uddannelsesminister Jan Björklund på en årlig sikkerhedspolitisk konference i Sälen i januar 2013, at værnepligten skulle genindføres, og at Sverige skulle være medlem af NATO inden 2020 med direkte henvisning til Rusland; ”Vi ser en aggressiv och offensiv rysk upprustning. Det gör, att försvaret som vi nu har inte räcker till, när det gäller mängden personal”…” Vi behöver kunna organisera fler förband i 50 Sverige med den hotbild vi kan se från Ryssland mot Sverige. Den nuvarande armén är organiserad för internationella insatser.” (Dagens Nyheter, 11.02.2013). Statsminister Fredrik Reinfeldt har flere gange måttet afvise Björklunds udspil: ”Ett Nato-medlemskap är inte aktuellt, eftersom det inte finns något brett stöd i Riksdagen för detta…Vi ska möta moderna hot med moderna strukturer och inte med dåtidens invasionsförsvar.” (Dagens Nyheter, 12.01.2014). Jeg vurderer den symbolske genoprustning på Gotland samt et regeringsmedlems udtalelse om NATO-medlemskab (endda før Krim-konflikten) som værende 3 ud af 3 på min assertionsskala. Der er tale om en decideret ’udpegning’ af en potentiel fjende, ikke blot øgede bevillinger i generelle termer. Delkonklusion: Sveriges assertionstrend fra 2002 til 2013 Formålet med dette kapitel har været at kortlægge assertionstrenden i Sveriges Rusland-politik. Den pragmatiske periode fra 2002 til april 2008 omfattede nedslag som Perssons irettesættelse af Freivalds, Sveriges promovering af de tre baltiske lande optagelse i EU, en passiv tilgang til Orangerevolutionen og Bildts afventende anerkendelse af Kosovo. Ligesom vedrørende Danmarks politik noteres imidlertid ikke deciderede eksempler på adaptiv adfærd, det vil sige tilfælde, hvor Sverige enten på eget initiativ, i medierne eller i sikkerhedspolitiske spørgsmål støtter Rusland. Som nævnt havde billedet måske været anderledes, hvis specialets målestok satte Sveriges politik i forhold til hendes regimeværdier; om end Sveriges adfærd selv ud fra en sådan alternativ skala ikke ville tegne så adaptiv som Danmarks. Den lunkne støtte til Orangerevolutionen havde meget tilbage at ønske i forhold til svenske regimeværdier. Ifølge specialets assertionsmålestok bliver disse grænsetilfælde imidlertid blot kodet til værdien 0 (og 1) midt mellem assertion og adaption, idet der kræves direkte støtte til Rusland (i medierne, på eget initiativ eller i sikkerhedspolitiske spørgsmål) for at denne skal betegnes som adaption. Bildts analogi ved Ruslands intervention i Georgien var den mest assertive udtalelse gennem de tolv år. Siden fulgte åben kritik af Nord Stream, Dumavalget i 2011 samt det seneste års stramninger i lovgivning rettet mod homoseksuelle og retssager mod oppositionsfigurer. Mest bemærkelsesværdigt er dog, at der i den svenske debat for første gang siden den Kolde Krigs afslutning diskuteres, hvorvidt et NATO-medlemskab er nødvendigt. På trods af uenighed i 51 regeringen om NATO-spørgsmålet, er der bred politisk konsensus om at opruste territorialforsvaret med direkte reference til udviklingen i Rusland. Selv med specialets ganske konservative målestok er Sverige gået fra non-assertion til assertion med et skift ved udenrigsminister Carl Bildts analogi omkring Ruslands intervention i Georgien. Alle 10 nedslag findes som en oversigt i nedenstående tabel og illustreret i grafen herunder. For god ordens skyld skal det tilføjes, at dansk eller svensk assertion ikke nødvendigvis betyder, at Rusland så er adaptivt, tvætimod. Der er en symmetri (tit for tat) indbygget i relationen (jf. kap. 7); i ’gode tider’ scorer begge parter omkring 0 (non-assertion), i køligere tider scorer de hver 2 eller 3. 52 Tabel 2. Sveriges assertion vis-a-vis Rusland fra 2002 til 2013 i 10 nedslag # Årstal Begivenhed Type Assertion 1 2004 Freivalds og terrorisme - 0/3 2 2004 Baltikum i EU Offentlig Sikkerhedspolitik 2/3 3 2005 Orangerevolution Sikkerhedspolitik 1/3 4 2008 Kosovos anerkendelse Sikkerhedspolitik 1/3 3/3 5 2008 Georgien Eget initiativ Offentlig Sikkerhedspolitik 6 2009 Nord Stream Eget initiativ Offentlig 2/3 7 2011 Dumavalg Eget initiativ Offentlig 2/3 8 2013 Homo-lov Eget initiativ Offentlig 2/3 9 2013 Navalny Eget initiativ Offentlig 2/3 10 2013 Oprustning Eget initiativ Offentlig Sikkerhedspolitik 3/3 53 Figur 4. Sveriges assertion vis-a-vis Rusland fra 2002 til 2013 i 10 nedslag 54 DEL III FORKLARING 55 KAPITEL 6 DET SYSTEMISKE FORKLARINGSNIVEAU I specialets del 3 afprøves forskellige teoribaserede forklaringer på specialets puzzle - de modsatrettede trends for Danmark og Sveriges Rusland-politikker. Det gøres efter nedklatringsstrategien; først præsenteres forklaringer på det systemiske niveau, herefter det interstatslige og endelig det intrastatslige niveau. Teorierne er neorealisme, trusselsbalancering (kort), småstatens territoriepolitik, stormagtens del og hersk samt beslutningstagernes udenrigspolitiske lektier.32 Forklaringer på det systemiske niveau tager udgangspunkt i, hvordan det anarkiske internationale system giver stater incitament til at balancere magt (Waltz, 1979, 116-128) eller ’bandwagon’ magt (Kapstein og Mastanduno, 1999, 5-6). Kenneth Waltz’ neorealisme fra 1979 betragtes som grundlaget for al følgende systemteori. Stort set alle forskere på feltet har dermed skullet forhold sig til Waltz’ teori (se for eksempel Posen, 2011, 318; Ikenberry, Mastanduno og Wolforth, 2011, 2; Mearsheimer, 2001, 425; Kapstein og Mastanduno, 1999, 33). 32 For hver teori gennemgås tre trin i tråd med Van Everas opskrift; (1) teorien præsenteres, (2) teoriens konkrete forventninger til puzzle formuleres og (3) forklaringen appliceres på puzzlet (Van Evera, 1997, 56). 56 Systemteoretikere er enige om en række karakteristika ved systemet. Det internationale system er anarkisk; der er ingen ’verdensregering’ til at regulere staters indbyrdes forhold. Anarkiet betyder, at enhver stat må ty til selv-hjælp, og at stater fokuserer på deres relative kapabiliteter i forhold til andre stater. En stats kapabiliteter omfatter:”size of population and territory, ressource endowment, economic capability, military strength, political stability and competence” (Waltz, 1979, 131). Såfremt en stat rangerer højt inden for flere af disse områder sammenlignet med andre stater i systemet, er der tale om en pol33. Antallet af poler bestemmer polstrukturen i systemet34. Polariteten udgør selve rammen for samtlige staters udenrigspolitiske adfærd. Tre typer polaritet Der er tre hovedtyper af polaritet: unipolaritet (en pol), bipolaritet (to poler) og multipolaritet (flere poler). Siden den Kolde Krig har verden ifølge neorealisterne været unipolær med USA som den i særklasse største besidder af kapabiliteter. Men hermed hører enigheden også op. Under unipolaritet findes to modsatrettede forventninger til staters udenrigspolitik. Nogle mener i tråd med Waltz, at stater vil balancere unipolen (og dermed balancere den største koncentration af magt i systemet), hvorfor unipolaritet kun er en overgangsfase. Andre mener, at stater vil bandwagon (tilpasse sig) unipolen, fordi denne vurderes som relativt ’venligtsindet’ (og i stedet få et større handlerum over for tredjepart; jf. Kapstein og Mastanduno, 1999, 5-6; Wolforth, 2002, 103-104). Det begrundes i, at USA angiveligt har ført en udenrigspolitik præget af ’strategisk tilbageholdenhed’. Samt at USA's liberale demokrati og integrering (’lock in’) i internationale institutioner virker som en imødekommende, beroligende faktor (Ikenberry, 1999, 43-78; Scott, 2004, 81-84). Jeg vælger Kapstein og Manduros version frem for Waltz’ egen, idet det har vist sig, at stater siden bipolariteten afløstes af unipolaritet i 1991 i højere grad har tilpasset sig USA frem for at balancere USA (Wivel, 2008, 302). 33 ”International relation scholars have long defines a pole as a state that (1) commands an especially large share of the resources or capabilities states can use to achieve their ends and that (2) excels in all the component element sof state capability.” (Ikenberry, Mastanduno, Wolforth 2009, 4 – baseret på Waltz, 1979, 131). 34 ”Scholars use the term unipolarity to distinguish a sysetm with one extremely capable state from systems with two or more great powers (bi-, tri-, and multipolarity).” (Ikenberry, Mastanduno, Wolforth 2009, 4) 57 Unipolaritet som en permissiv – ikke effektiv årsag Der er to grunde til at afvise systemisk unipolaritet som en effektiv årsag og dermed løsning på puzzlet. For det første ville det kræve et polaritetskifte i perioden fra 2002 til 2013 jf. afsnittet om den tilfredsstillende forklaring side 26. Ifølge Kapstein, Mastanduno m.fl. er der som nævnt ikke indtruffet et polaritetsskifte i perioden, idet antallet af poler opgøres ud fra staters relative kapabiliteter (Ikenberry, Mastanduno og Wolforth, 2011, 1; Monteiro, 2011/12, 1, 9; Wolforth, 1999, 8; Brooke og Wolforth, 2008; Lieber og Alexander, 2005, 109). At der er indtruffet begivenheder, der har afsløret en række huller i USA's magtprojicering er ikke tilstrækkeligt for Kapstein og Mastanduno til at kalde systemet multipolært (som Zakaria, 2008 og Layne, 2012 ellers advokerer for).35 Systemet er dermed unipolært gennem hele perioden, hvorfor forudsætningerne for Danmark og Sverige må være konstante. Det indebærer imidlertid, at systemet må afskrives som en effektiv årsag til puzzlet. For det andet: selv hvis der havde været en polaritetsændring, ville den ikke kunne forklare divergerende udenrigspolitiske trends. For eksempel er der argumenteret for, hvordan de europæiske staters splittelse i deres syn på USA’s intervention i Irak 2003 umuliggør en systemisk forklaring af helhedsbilledet (Mouritzen, 2006, 156). I 2008 var der en tilsvarende europæisk splittelse i synet på Rusland-Georgien krigen, hvilket af samme grund udelukkede en effektiv systemisk forklaring (Mouritzen og Wivel 2012 kap. 6). Specialets puzzle omfatter blot to lande. Men princippet er det samme: divergerende trends kan ikke forklares af en og samme polstruktur. Som permissiv årsag kan det systemiske niveau dog stadig have gyldighed. Hvis man forestiller sig kontrafaktisk, at verden stadig var bipolar, ville dette transmitteres ned til Danmarks og Sveriges umiddelbare omgivelser. Som frontlinjestater ville Danmarks assertion 2002-2008 eller Sveriges 2008-2014 være utænkelige. Med andre ord har bipolaritetens bortfald givet større handlefrihed og dermed muliggjort mere assertiv adfærd. Men i denne fremstilling handler interessen som nævnt om effektive årsager. Jeg vil nu fortsætte min søgen efter sådanne på det næste niveau. 35 I bogen The Post-American World fra maj 2008 argumenter Fareed Zakaria som den første for, at stater som særligt Kina og til dels Indien, Brasilien og Rusland har brudt den amerikanske unipolaritet, så verden i dag er multipolær. Det er som Zakaria skrev ”the rise of the rest” og ikke USA's nedgang, som skubber udviklingen mod multipolaritet. Andre forskere mener dog, at det amerikanske børskrak i 2008 samt USA's manglende vilje og evne til at agere i en række sikkerhedspolitiske konflikter også har bidraget til nedgangen (Layne, 2012, s.120, argumenterer for, at USA i 2011 løb ind i, hvad Paul Kennedy kaldte et ”imperial overstrech”). 58 KAPITEL 7 DET INTERSTATSLIGE FORKLARINGSNIVEAU Argumentet for et interstatsligt niveau er, at enheder (stater) er sociale. Ligesom der foregår interaktioner internt i enhver enhed, foregår der også interaktioner mellem enheder inden for ethvert system. Som Mouritzen og Wivel argumenterer i 2012; “No matter what level-preferences one happens to have, it is undeniable that there exists a level of explanation accounting for unit behavior on the basis of the surrounding units – avoiding both overall structural attributes and internal unit attributes.” (Mouritzen og Wivel, 2012, 36).36 Det systemiske niveau ønsker primært at forklare internationale udfald (krig og fred). Det interstatslige niveau beskæftiger sig blot med en delmængde heraf (staters udenrigspolitik). Interaktioner mellem to eller flere stater behøver ikke at have noget at gøre med systemets incitamentstrukturer, lyder argumentet. For interaktioner mellem to eller flere stater har egne indbyggede mekanismer og kræver dermed sit eget niveau: det interstatslige niveau37. 36 I tråd med Poppers ”situational type of explanation” (Popper, 1961, 152; Popper, 1966, 90 og Stinchcombe, 1968, kap. 5; Lukes, 1973, 129; Watkins, 1973, 88). 37 Det interstatslige forklaringsniveau findes som tidligere nævnt ikke i eksempelvis den neoklassiske realismes hierarki. 59 Hvorledes disse interaktioner mellem staterne udspiller sig kan forhandlingsteori og spilteori give svar på. Det måske mest udbredte forhandlingsmønster kaldes på engelsk ’reciprocity’ eller ’tit-for-tat’ (se Axelrod, 1984; Osgood's GRIT fra 1962; Wæver, 1992, 145). Hvorvidt de dansk-russiske og svensk-russiske relationer tager form af et sådant selvforstærkende mønster er værd at undersøge. Empiriske forskningsresultater viser endvidere, at jo kortere geografisk afstand mellem to enheder – desto større er mulighederne og viljen til interaktion (Starr, 2005, 390). Det skyldes populært sagt, at ”proximity matters”; ”power wanes with distance.” Statens indflydelse (og interesser) mindsker, jo længere væk fra egne grænser den opererer (Boulding, 1962, 78-79). Alt andet lige vil stater prioritere relationer til deres naboer højere end til stater længere væk. Disse pointer har hjemme i geopolitisk teori defineret ved ”the influence of geography on states’ political character, their history, institutions and especially relations with other states” eller populært sagt; “realism with a map” (Hay,2003,296). Geopolitik har rødder tilbage til Friedrich Ratzels (1844-1904) fokus på staters territorielle udvidelser, Alfred Mahans (1840-1914) fokus på flådens primat over hæren og Halford Mackinders (1861-1947) argument om det modsatte i hans teori om det Eurasiske ’heartland’ (de facto en inddæmningsstrategi rettet mod Rusland). I Nazi-Tyskland opnåede geopolitiske tænkere som Rudolf Kjellén (1864-1922) og Karl Haushofer (1869-1946) popularitet, hvorfor geopolitikken stort set blev hægtet af det amerikansk-dominerede International Relations-felt efter 2. verdenskrig (konference-materiale, 2010; Berryman, 2012, 534). Tysk-amerikanske Hans Morgenthau afviste geopolitikken som en “pseudo-science, erecting the factor of geography into an absolute that is supposed to determine the power, and hence the fate, of nations” (Morgenthau, 1978, 164). Uden sammenligning i øvrigt bygger freds – og konfliktforskningen empirisk på nogle af de samme erkendelser som geopolitikken. Forskningsresultater viser, at krig indtræffer langt hyppigere mellem nabostater end ikke-nabostater, og at territorielle disputter har langt større risiko for at ende i krig end ikke-territorielle disputter (Vasquez, 2009, 136-140). Dette indikerer, at det er ønsket om at erobre eller forsvare et bestemt territorium, der er ophavet til konflikter (se bl.a. Diehl, 1994, 105). Nærhed gør det ikke alene – der skal være en disput om et konkret territorium, før krig mellem nabostater kan bryde ud. I øvrigt er afklaring af territorielle disputter da også et centralt optagelseskrav i både EU og NATO (Forsberg, 1998, 444). Vasquez mener således, at selve baggrunden for realismens power politics har sin oprindelse i staters manglende evne til at løse territorielle disputter. En simpel pointe, som realister 60 har tendens til at glemme i deres optagethed af magtkampenes interne dynamikker. For magtkampe er modsat realisters opfattelse ikke en uundgåelig del af international politik, som en slags menneskelig drift. I stedet er magtkampe blot et resultat af uløste territorielle disputter (Vasquez, 2009, 162); “….humans learn both how to go to war and how to make peace. There is no instinct or drive determining behavior….Through most of history humans have learned that territorial issues can give rise to situations that are “best” handled by the use of force and violence.” (Vasquez, 2009, 154). Nogle forskere mener, at det ikke er territoriet i sig selv, der leder stater til krig, men i stedet de ressourcer som befinder sig på territoriet, der fører til krig (Alcock, 1989, 518–20). Forskningsresultater viser imidlertid, at det er de færreste interstatslige krige, der udkæmpes for kommerciel vinding – medmindre disse er forbundet med et territorium (Holsti, 1991: 308, 316– 17). Desuden har krige været udkæmpet over selv værdiløse territorier (Goertz og Diehl, 1996). Noget tyder altså på, at territorium har opnået en værdi i sig selv – i hvert fald for stater (Vasquez, 2009, 157). På trods af forestillingerne om såvel ”the end of history” (Fukuyama, 1992) som kulturernes kamp (”clash of civilizations”; Huntington, 1993) efter den Kolde Krigs ophør, fik også geopolitikken en genkomst i 1990’ernes International Relations (Brzezinski, 1997; Kaplan, 2009; Berryman, 2012, 535; Lévy, 2001; Dodds, 2007; Cohen, 2008; Spykman 2008/1942; Flint, 2012). Da bipolariteten (og dermed en stærk systemisk dynamik) mistede sit greb om staterne, blev en række mere lokale polariteter sat i spil (Mouritzen, Wivel 2005, 18). USA’s mindre vellykkede krige i 2000’erne har formentlig også medvirket til at bringe den geopolitiske tankegang tilbage. Således må selv amerikanske forskere indrømme, at udviklingen i en specifik region i høj grad er drevet af regionale stormagter som Kina, Indien, Brasilien eller Rusland – frem for en amerikansk unipol (Zakaria, 2008). Den amerikanske journalist og forsker Robert D. Kaplan advarede således sine landsmænd om ”the revenge of geography” i tidsskriftet Foreign Policy i 2009; ”Embracing the dictates and limitations of geography will be especially hard for Americans, who like to think that no constraint, natural or otherwise, applies to them. But denying the facts of geography only invites disasters that, in turn, make us victims of geography” (Kaplan, 2009, 105). Til forskel fra tidligere bliver geopolitikken endda kaldt ved eget navn. Mit udgangspunkt er dermed, at geopolitik i dag er vigtigere end værdipolitik (promovering af en stats regimeværdier i udlandet). En stats geopolitiske handlerum er dermed 61 bestemmende for dens værdipolitiske handlerum – ikke omvendt. Princippet om sikkerhedspolitikkens primat går også igen i såvel teorien om ’high/low politics’ (Hoffmann, 1966) som i den såkaldte ’luksusteori’. Først når en stat råder over et vist udenrigspolitisk handlerum bliver der plads til indenrigspolitisk luksus i udenrigspolitikken (Mouritzen og Wivel, 2012, 191). På basis af overstående fælles forudsætninger kan opstilles nogle specifikke teorier. Jeg vil gå i dybden med to af dem, da de begge forekommer at have betydelig forklaringskraft i forhold til puzzlet. Forinden skal jeg dog kort nævne (og afvise) to teorier, der ligeledes befinder sig på det interstatslige niveau: den kendte trusselsbalanceringsteori (Walt, 1987) og den knap så kendte ’proximate power balancing’ (Mouritzen, 2006, 152). På baggrund af Ruslands opstigning i såvel kapabiliteter som assertion burde begge teorier tale for en gradvist stigende assertion i både Danmark og Sveriges Rusland-politikker38. En balancering (eller blot en øget assertion) af Rusland ville både være relevant, muligt, og realistisk (Mouritzen og Wivel, 2012, 38). Om end Sverige følger både Walt og Mouritzen/Wivels forudsigelser med en stigende assertion (dog ganske pludseligt og ikke gradvist), er Danmarks politik ikke i overensstemmelse hermed. Tværtimod tilpasser Danmark sig i stigende grad den opstigende regionale stormagt gennem perioden. Danmark og Sverige er jo netop ens på de punkter, Walt og Mouritzen fremhæver; omtrent samme geografiske beliggenhed i forhold til Rusland, stort set samme kapabiliteter og samme ambitionsniveau. Lige så lidt som de systemiske teorier kan trusselsbalancering og ’proximate power balancing’ forklare disse spejlvendte assertionstrends. Jeg vil i stedet præsentere to andre teoribaserede forklaringer, der umiddelbart virker mere lovende. Den første teori antager det for de fleste selvfølgelige, nemlig at Danmark og Sverige selv fastlægger sin Rusland-politik. Denne kalder jeg småstatens territoriepolitik; afledt af Vasquez’ teori om territoriets primat. Med min anden forklaring, stormagtens del og hersk, antager jeg omvendt, at det er Ruslands adfærd vis-a-vis de to småstater, der fremprovokerer bestemte modsvar. Det sker ved, at Rusland fører en del og hersk politik, hvor enten Danmark eller Sverige favoriseres på den andens bekostning for at undgå at nærområdet forener sig mod Rusland. Er Danmark eksempelvis den stat, der favoriseres, vil Danmark gengælde med en mere adaptiv tilgang, mens ’syndebukken’ Sverige vil gengælde Ruslands assertive adfærd. Denne kalder jeg stormagtsforklaringen; den udfarende kraft antages at ligge hos Rusland. Hvorledes de to forklaringer knytter an til assertion redegøres for i det følgende. 38 Om Ruslands opstigning se blandt andet Tsygankov, 2012, 695. Stigende oliepriser samt Ruslands interventioner i Georgien og på Krim nævnes ofte som udtryk for dets opstigning. 62 Småstatens territoriepolitik (’Arktis-forklaringen’) Vasquez’ territorie-teori i bogen ’The War Puzzle’ fra 1993 og i ’The War Puzzle Revisited’ fra 2009 er her tilpasset småstaters særlige vilkår, men i øvrigt er jeg tro mod originalen. Vasquez’ teori beskæftiger sig med årsagerne bag fred og konflikt mellem stater, og jeg vil på baggrund heraf udlede en række implikationer for parternes adfærd, herunder min afhængige variabel assertionsgrad. Det ifølge Vasquez mest afgørende for et bilateralt forhold er, hvorvidt de indbyrdes grænser er fastlagte eller ej: “Territory, and territorial contiguity in particular, is an underlying source of conflict that leads to war, but if that conflict is resolved, it need not constantly give rise to war. Territoriality is a basic tendency in state behavior, but once a territory is established, territoriality need not provoke confrontation and violence.” (Vasquez, 2009, 160). Vasquez tager udgangspunkt i territorielle disputter mellem parter, hvor magtforholdet er tæt på symmetrisk. Det vil sige hvor de implicerede parter besidder kapabiliteter på omtrent samme niveau. Min antagelse er, at en territoriel disput må være endnu mere alvorlig for den svage part i et asymmetrisk forhold. Som tidligere nævnt forstås ’småstat’ og ’stormagt’ her hverken absolut eller relativt, men relationelt (Mouritzen, Wivel 2005, 3-4). Kun i en konkret relation (dyade) kan vi udtale os om magtforholdet og dermed hver parts relationelle størrelse. 39 Paul R. Hensel og Paul F. Diehls “It Takes Two to Tango: Nonmilitarized Response in Interstate Disputes” fra 1994 opstiller blandt andet sammenhængen mellem parternes relationelle kapabiliteter og deres respektive adfærd. Forventningen er, at den svagere part i en given territoriel disput sjældent vil optrappe en disput mod den stærkere part. En småstat kan måske ’låne’ sig til militære midler i en alliance – men står den uden assistance, er det svært at forestille sig, at småstaten vil søge en krig, den med al sandsynlighed vil tabe. I stedet må småstaten opføre sig varsomt (oversat fra det engelske ’prudently’) og ikke-provokerende (Gochman og Leng, 1983, 101, 105). 39 Med denne definition af begrebet bliver det problematisk at tale om en egentlig ‘småstatsadfærd’ – netop fordi en stat kan indgå i forskellige dyader. I den såkaldte småstatslitteratur har man imidlertid typisk karakteriseret en sådan adfærd ved 1)”low profile in international relations regarding their level of acticity as well as their policy positions; 2) prefer diplomatic foreign policy instruments to military activicsm; 3) rely on cooperation and multilateral institutions whenever possible; and 4) make foreign policy choices in response to external developments” (Wivel, 2013, 301 ud fra hhv; Elman, 2005; Hey, 2003; Larsen, 2005; Neumann og Gstöhl, 2006; Steinmetz og Wivel, 2010). 63 Danmarks udenrigspolitik i 1930erne var for eksempel præget af det faktum, at Tyskland ikke havde anerkendt grænsen ved Kruså fra 1920. Man diskuterede det ikke offentligt, men på regeringsmøderne var frygten for et tysk krav om grænserevision konstant. Alle andre emner var underordnet det (især efter Hitlers overtagelse og tiltagende uro i grænselandet; Petersen, 2004, 154). På den anden side er det afgørende for småstatens anseelse i det internationale hierarki at opretholde en vis selvstændighed og ikke hele tiden lade sig overtrumfe af stormagter (Gochman og Leng, 1983, 101; ordet hierarki bruges faktisk). Hvis småstaten gentagne gange ikke formår at stå fast på afgørende spørgsmål, risikerer den at signalere eftergivenhed, at nærmest opfordre til stormagters udnyttelse og inkassere det såkaldte ’sucker’s payoff’ i fangernes dilemma (Axelrod, 1984, 483-484). Jeg udleder heraf, at løsningen på småstatens dilemma mellem ’prudence’ (≈ varsomhed) og ’resolve’ (fasthed) bliver at prioritere den territorielle disput over alle andre bilaterale hensyn (økonomiske og værdipolitiske)40. Det indebærer, at småstaten på alle andre områder vil føre en adaptiv (ikke-assertiv) politik vis-a-vis stormagten (som det var tilfældet i eksemplet ovenfor vedr. dansk udenrigspolitik i 1930’erne). Som Morgenthau udtrykker det, bør en stat da også være i stand til at “distinguish what is truly vital from what is not, and [be willing]… to compromise on less than vital issues” (Morgenthau, 1978, 529-58). På denne måde kan småstaten opspare en vis kredit til, når det virkelig gælder – når den territorielle disput skal afgøres. Ikke i den betydning, at småstaten skal ’løse’ disputten med militære midler – tværtimod vil småstaten for alt i verden undgå en sådan udvikling. I den territorielle disput foretrækker småstaten derfor en diplomatisk løsning. Her er det en fordel for småstaten, hvis der på forhånd eksisterer folkeretslige eller diplomatiske normer og retningslinjer for denne proces (Vasquez, 1993, 148 og Vasquez, 2009, 165; jf. også småstatslitteraturen). At staterne indbinder hinanden til et bestemt regelsæt og dermed sikrer, at alle parter spiller efter reglerne – selv når politiske begivenheder eller forhandlingsresultater går dem imod – er grundlæggende for at sikre en fredelig løsning på territorielle konflikter. Dermed ikke sagt, at intergovernmentale organisationer per definition sikrer en fredelig region – den kollektive indbinding bør foregå som et “outcome of iterative adjustments that have evolved through a process of conflictive and cooperative interactions.” (Vasquez, 2009, 286. Rummel, 1979: 331). Diplomati 40 Også Machiavelli anvender de to begreber ’forze’ (power) og ’prudenza’ (wisdom) som to typer politiske instrumenter (Bryder, 1990, 79). 64 og indbinding er kort sagt blandt de mest afgørende karakteristika ved fred (Vasquez, 2009, 286287). Det kan dog sjældent helt eliminere betydningen af den magtmæssige asymmetri. Småstatens strategi bliver dermed at forhindre militær optrapning men stå fast i den territorielle disput kombineret med lav assertion i forhold til stormagten i andre spørgsmål. Netop hvornår denne strategi træder i kraft er også beskrevet i litteraturen. Det sker, når småstatens beslutningstagere indser risikoen for, at den pågældende disput kan udvikle sig til også at omfatte militære midler. Dette såkaldte ”point of surprise” kan karakteriseres som en slags alarmklokke for småstatens beslutningstagere, der ved en bestemt begivenhed indser risikoen for krig (og dermed nederlag). Gochman og Lengs resultater peger på, at det først er efter dette ”point of surprise”, at sammenhængen mellem relative kapabiliteter og adfærd viser sig (Gochman og Leng, 1983, 105). Modsat vil en småstat uden territorielle udeståender i forhold til stormagten besidde et større handlerum og frihed til at ’vælge’ assertionsgrad ud fra andre hensyn. Med den vigtigste konfliktfaktor elimineret taler sandsynligheden dog for et forhold med gensidigt beskeden assertion og præget af samarbejde. Teorien vil nu blive afprøvet i forhold til Danmarks og Sveriges faktiske assertion i perioden fra 2002 til 2013. Sveriges Ruslandsgrænse I det følgende redegøres for status på de svensk-russiske grænser, hvorefter Vasquez’ teori kan udstikke forventninger om forholdets natur og småstatens assertionsgrad. Med Estland, Letland og Litauens uafhængighed i 1991 blev Østersøgrænsen med Sovjetunionen/Rusland kraftigt forkortet – ned til nutidens uomstridte grænse: Sverige har et par kilometers havgrænse til Rusland i Østersøen mellem Gotland og Kaliningrad (se kort bilag 5). Denne er siden blevet yderligere bekræftet med Sverige og Ruslands indtræden i FN’s Havretstraktat i hhv. 1996 og 1997. Sverige og Rusland deler ingen landegrænse længere. Som nabostater udkæmpede Sverige og Rusland elleve krige indtil Finlands selvstændighed i 1917, men siden har de ikke udkæmpet en eneste (Den Store Danske, 2014). Ifølge Vasquez’ teori kan freden mellem Sverige og Rusland netop skyldes oprettelsen af en bufferzone (primært Finland) imellem dem (Vasquez, 2009, 294). På dette favorable geopolitiske grundlag kan vi alt andet lige forvente en beskeden grad af assertion fra begge parter gennem hele forløbet. Sverige har dog stadig mulighed for at ’vælge’ assertionsgrad ud fra andre hensyn. 65 Sveriges territoriepolitik Forventningen om et grundlæggende harmonisk forhold med lav assertion fra begge sider giver et dækkende billede af de svensk-russiske relationer fra 2002 til 2008 men er ikke overensstemmende med det kølige forhold fra 2008 til 2013. Naturligvis har fraværet af omstridte territorier givet Sverige en handlefrihed til at blive mere assertiv om fornødent (hvis stormagten er assertiv, i tråd med tit-for-tat-mekanismen), herunder råd til at anlægge værdipolitiske synspunkter i Ruslandspolitikken (luksusteorien). Ruslands intervention i Georgien udstiller en klar geopolitisk uenighed, som Sverige må reagere på. Men Sveriges kraftige assertion og den stærke forringelse af forholdet, som er beskrevet, kan alligevel undre. Det er i hvert fald ikke noget, der kan udledes fra småstatens territoriepolitik. Der er dermed to forklaringsmæssige udeståender, der ikke kan forklares. For det første udenrigsminister Carl Bildts fornærmelse af Rusland i august 2008. For det andet de følgende seks års rekord-assertion. Jeg vil undersøge disse to fænomener yderligere ved hjælp af hhv. Ruslands del og hersk-politik (stadig på det interstatslige niveau) og senere eventuelle forklaringsfaktorer på det intrastatslige niveau. Kongeriget Danmarks Ruslandsgrænse I det følgende redegøres for den dansk-russiske grænsestatus, hvorefter Vasquez’ teori kan udstikke forventninger om forholdets natur og småstatens assertionsgrad. Danmark deler som udgangspunkt hverken hav- eller landegrænse med Rusland. Men det gør Kongeriget Danmark til gengæld. For Grønland og Rusland har grænser, der endnu ikke er fastlagte i Arktis, herunder selve Nordpolen. Ud fra Grønlands selvstyrelov fra 2009 varetages udenrigs- og forsvarspolitiske spørgsmål af regeringen i København, dog med hensyntagen til grønlandske ønsker (Udenrigsministeriet, 2011, 10), hvorfor jeg omtaler ’Kongeriget Danmark’ som Danmark i det følgende. Grænserne i Arktis har altid været uklare. Tidligere har det imidlertid ikke været nødvendigt for stater at fastlægge dem, da området alligevel var dækket af is og så godt som ufremkommeligt. Den globale opvarmning har ført til at nye søveje og olie – og gasfelter bliver tilgængelige. 66 Fire ud af de fem arktiske kyststater - Rusland, Canada, Norge og Danmark - kan i kraft af deres indtræden i FNs Havretstraktat indlevere krav på og få tilkendt arktiske havområder41. Norge ratificerede UNCLOS i 1996, Rusland i 1997, Canada i 2003 og Danmark i 2004 (UNCLOS, 2013). USA har endnu ikke tilsluttet sig grundet modstand i Kongressen (Wright, 07.08.2012). Udover de enkelte staters ratificering af UNCLOS var ingen nærmere diplomatiske løsningsmekanismer etableret før maj 2008. Samtidig argumenterede en række ikke-arktiske stater for en international traktat for Arktis, der ville betyde, at det internationale samfund fik ejerskabet i stedet for at tilfalde de enkelte kyststater. På linje med Antarktis ville Arktis blive et område forbeholdt international forskning (Canwest News Service, 28.05.2008). Midt i denne internationale uenighed omkring selve processen for fastlæggelsen af de arktiske grænser plantede et russisk forskerhold et flag på Nordpolens havbund for at symbolisere Ruslands krav på området. Også Canada og Kongeriget Danmark arbejdede på at bevise områdets tilknytning til landenes kontinentalsokkel (ved at indsamle geologiske data herom). Den russiske flagsætning vakte stor international opmærksomhed. Det blev et spørgsmål, om de arktiske kyststater overhovedet var i stand til at sikre en fredelig udvikling i regionen (Canwest News Service, 28.05.2008). Særligt for Danmark var situationen kritisk, idet man formentlig var den arktiske kyststat, der var længst bagud i sin arktiske ’mobilisering’, såvel politisk, økonomisk som militært. Ikke før 2011 udarbejdedes en arktisk strategi for Kongeriget; Danmark, Grønland og Færøerne (Udenrigsministeriet, 2011). Samtidig aktualiserede den russiske flagsætning den dansk-russiske territorielle disput om Nordpolen. Rusland er samtidig Arktis’ suverænt ’tungeste’ aktør; det har en større del af sø- og landterritoriet end de andre arktiske stater tilsammen (se kort bilag 6. Roi, 2010, 562) og har for eksempel. den største isbryderkapacitet (Bukharin, 2006, 25). Hvad kan vi på denne baggrund forvente vedr. Danmarks assertionsgrad over for Rusland? Den russiske flagsætning i 2007 synes fint at modsvare det ’point of surprise’, der 41 Staterne bærer selv ansvaret for at indlevere krav til FN’s Havretskommission senest 10 år efter tiltrædelse af traktaten (fristen kan dog forlænges). FN’s Havretskommission vurderer, hvorvidt de geologiske data, der ligger til grund for staternes krav er valide. (UNCLOS artikel 76.9). Kommissionen vurderer blot omfang og kvalitet af hvert krav for sig og anbefaler staterne, hvor grænserne skal gå (artikel 76.8). Kommissionen afgør ikke hvilket krav, der har ”mest ret” til Nordpolen. I Artikel 76.4 fastlægges staternes grænser efter dets kontinentalsokkel, hvis der er længere end 200 sømil til nabostat. En stats kontinentalsokkel er den naturlige forlængelse af statens landmasse udi havbunden (men ikke oceanrygge). Ret til et givet område omfatter suveræn ret til at udnytte mineral – og ikke-levende naturressourcer på havbunden (artikel 77.4). Staten har dermed ingen særlig ret til havet over dets havbund og ressourcer herfra (artikel 78.1). Fik Kongeriget ret til Nordpolen eller andre arktiske områder ville det indebære, at Kongeriget kan foretage olieboringer, men må dele fiskeriet med andre stater. 67 fremhæves i den teoretiske litteratur – dvs. det tidspunkt hvor det territorielle udestående med Rusland går fra at være hvilende til at være aktuelt. Forud for dette tidspunkt kan forventes et grundlæggende afslappet forhold mellem Danmark og Rusland med lav assertionsgrad (om end med frihed for parterne til at ’vælge’ en højere assertion, hvis andre forhold skulle tale for det). Efter dette tidspunkt kan det forventes, at Danmark vil gøre alt for at forhindre en militær optrapning af disputten samt dæmpe sin assertion vis-a-vis Rusland i alle andre spørgsmål. På denne måde kan Danmark opspare en vis kredit til brug i kommende grænseforhandlinger. Danmarks assertionstrend i ikke-arktiske spørgsmål I det ydre forløb ser disse forventninger ud til at passe med det tidligere dokumenterede forløb i Danmarks assertionsgrad over for Rusland: en markant faldende kurve. I perioden fra 2002 til juli 2007 hvor den territorielle disput endnu ligger i dvale, bruger Danmark så godt som enhver lejlighed til at modsætte sig Rusland: Zakajevs besøg i 2002, støtte til Baltikums optagelse i NATO og til Ukraines Orangerevolution, krav om en russisk undskyldning for Sovjetunionens besættelse af Baltikum, en hurtig anerkendelse af Kosovo samt fortaler for Georgien og Ukraines medlemskab helt frem april 2008. Jeg finder således ikke et eneste tilfælde af tilbageholdenhed fra dansk side. At Danmark faktisk udnytter sin ’assertionsfrihed’ i denne første del af perioden kan teorien naturligvis ikke forklare. Men det er ud fra teorien logisk, at Danmark arbejder mere ihærdigt end andre NATO-medlemmer for de baltiske landes NATO-medlemskab (og tidligere deres uafhængighed), fordi det medvirker til opbyggelsen af en ’bufferzone’ i forhold til en eventuelt fremtidig russisk trussel. Dette udgør som tidligere vist en stærk assertion over for Rusland, der har den modsatte interesse. De øvrige assertioner fra 2002 til 2007 kan derimod ikke afledes af teorien. Helt frem til april 2008 finder man dog eksempler på dansk assertion; den hurtige anerkendelse af Kosovo samt støtten til Georgien og Ukraines NATO-medlemskab. Herefter kan jeg imidlertid dokumentere en langt mere pragmatisk dansk Rusland-politik: Danmark undlader at kritisere Ruslands interne forhold såsom valgsvindel ved parlamentsvalget i 2011 og en fremtrædende oppositionsleders fængselsdom i 2013; dog udtaler udenrigsminister Søvndal kritik af lovgivningen mod propaganda for ’ikke-traditionelle relationer’ (populært kaldet homo-loven). Danmark undlader at gøre en (medie-)sag ud af afsløringen af en russisk spion og Zakajevs andet besøg i København i 2012. ’Arktis-forklaringen’ passer således fint på det ydre forløb (om end med knapt et års tidsforsinkelse fra juli 2007 til august 2008). Men bekræftes forklaringen af beslutningstagerne og 68 embedsmændene? Det virker overbevisende, at flagsætningen var et ’point of surprise’ og blev taget yderst alvorligt af daværende udenrigsminister Per Stig Møller (bekræftes også af interview 6):42 ”Det kan ikke nytte noget, at det arktiske område fordeles efter, hvem der kommer først og planter flaget. At sende en forsvarsminister til Hans Ø, eller at russerne planter flag under Nordpolen, er ikke måden at løse det på.” (Ritzaus Bureau,12.09.2007). I et interview seks år senere lyder det fra Per Stig Møller: ”….så siger jeg til mig selv; den næste store konflikt kommer i Arktis. Der er det jo ens opgave at prøve at finde ud af, hvordan undgår man den konflikt….for det er jo ikke det allersmarteste, slet ikke med Rusland…og USA, Canada, alle kan jo slås om Polarhavet. Der kunne komme meget store spændinger deroppe på grund af klimaforandringer, ressourcer og retten til kontinentalsokler.” (Interview med Per Stig Møller, 10.12.2013) Per Stig Møller afviser dog direkte adspurgt i interviewet, at Danmark skulle have dæmpet sin kritik af øvrige spørgsmål pga. arktiske hensyn. I andre interviews bekræftes, at ’der kan være en sammenhæng med Arktis’ (eller tilsvarende formulering). Men skuffende nok er der ingen, der selv spiller ud med denne forklaring på det markant forbedrede forhold. Dog er Per Stig Møller i stand til at se Vasquez’ logik i forhold til det norsk-russiske forhold: ”Jonas Gahr Støhre hjalp russerne mod Georgien og Ukraine på topmødet i Bukarest [på NATO-topmødet i april 2008, min kommentar]….Men det var jo fordi, at Norge havde interesse i at få en deling af Barentshavet. Så de skulle ikke genere russerne” (Interview med Per Stig Møller, 10.12.2013. Også interview 2 og 6 ser Norges adfærd i lyset af grænseaftalen). Det er selvfølgelig en forventelig bias som redegjort for i bilag 3 (om kildekritik), idet det er de færreste politikere, der vil indrømme, at de har prioriteret geopolitiske interesser over eksempelvis menneskeretslige (derimod har andre gjort det, jf. Norge). På den anden side forventede jeg, at disse elite-informanter var i stand til at opstille en sammenhængende strategi for Danmarks Rusland-politik (som eksempelvis min foreslåede ’territorial-politik’ eller en anden). Det viste sig imidlertid, at informanterne havde endog meget svært ved at begrunde Danmarks adfærd vis-a-vis Rusland som andet end ’tit-for-tat’. Dette er skuffende i forhold til den teoretiske forventning. 42 Ganske vist udtalte ambassadør Peter Taksøe-Jensen, chef for Juridisk Tjeneste i Udenrigsministeriet, til Ritzau, at det ”efter vores vurdering ikke får nogen juridisk betydning, og vil ikke rykke ved vores muligheder for at gøre vores krav gældende i det samme område…At sænke et flag har kun politisk betydning, fordi det kan få medierne til at interessere sig for det.” (Ritzaus Bureau,02.08.2007). 69 Ilulissat: dansk initieret multilateralisme Efter flagsætningen og dermed aktualiseringen af grænseproblematikken agerer Danmark som allerede antydet i overensstemmelse med Vasquez’ teori. Man undgår som småstat ’balancing behaviour’ i form af selv at iværksætte en flagsætning eller invitere NATO ind i Arktis sammen med de arktiske kolleger USA, Canada og Norge (som ’balance of threat’-teorien ville have forventet). I stedet tager Per Stig Møller initiativ til en diplomatisk multilateral løsning; allerede måneden efter flagsætningen inviterede Møller sammen med den grønlandske landsstyreformand Hans Enoksen de øvrige arktiske kyststater Norge, USA, Canada og Rusland til konference i Ilulissat den 27 til den 29. maj det følgende år. I Ilulissat i maj 2008 underskrev udenrigsministre fra hhv. Danmark, Norge, Canada, USA (vice) og Rusland en deklaration, hvor det blev fastslået, at ”by virtue of their sovereignty, sovereign rights and jurisdiction in large areas of the Arctic Ocean the five coastal states are in a unique position to address these possibilities and challenges.” I deklarationen henviste de fem til “an extensive international legal framework”, hvilket skal forstås som FN’s Havretstraktat (hvilket ikke kunne skrives eksplicit grundet USA's manglende tiltrædelse). De fem stater erklærede sig villige til at binde sig til denne i forhold til fastsættelse af kontinentalsokler, miljøbeskyttelse, navigationsfrihed samt maritim forskning; ”we remain committed to this legal framework and the orderly settlement of any possible overlapping claims.” …”we therefore see no need to develop a new comprehensive international legal regime to govern the Arctic Ocean.” (Udenrigsministeriet, 2008). Med deklarationen opnåede Danmark dermed to formål; for det første at sætte en stopper for flere russiske eller canadiske flagsætninger og måske endda militær optrapning i et område, man betragter som dansk – og for det andet en afvisning af ikke-arktiske staters krav på en international traktat om Arktis. Hermed lever Danmark ganske eksemplarisk op til teoriens forventning, afspænding på multilateral basis via indbinding i bestemte regelsæt (frem for oprustning). Danmark er oven i købet initiativtageren til denne indbinding. Der har dog kun været afholdt ét møde mellem de fem kyststater siden Ilulissat, nemlig i Canada 2010 - ikke just et “outcome of iterative adjustments (Rummel,1979: 331) that have evolved through a process of conflictive and cooperative interactions.” (Vasquez, 2009, 286). Dog har ’Arktisk Råd’ været i kontinuerlig funktion siden dets 70 oprettelse i 199643. Man kunne teoretisk set have forstillet sig en højere grad af indbinding i tråd med international ret, såfremt de fem kyststater i stedet havde indvilliget i en international traktat om Arktis på linje med Antarktis; hermed havde man helt elimineret grænsedisputterne. Så langt har Danmark (eller andre) imidlertid ikke været villig til at gå for at sikre afspænding i Arktis. For Danmarks del kan det skyldes hensynet til den fastboende befolkning i Grønland (Udenrigsministeriet, 2011, 10). Delkonklusion for Danmarks territoriepolitik Det er blevet vist, at flagsætningen som forventet var et ’point of surprise’ for Danmark. Med Danmarks initiativ til Ilulissat-deklarationen er Danmark endda et mønstereksempel på god småstatsadfærd i tråd med den af Vasquez’ udledte territoriepolitik. Forud for Ruslands flagsætning kan teorien forklare, hvorfor Danmarks satsede så stærkt på at få en baltisk buffer (NATO-medlemskab) og dermed fik et noget anstrengt forhold til Rusland; de øvrige assertioner kan den dog ikke forklare. I det samlede forløb kan teorien forklare den faldende assertionskurve, tilsyneladende i lys af flagsætningen. Informanterne fremkommer dog ikke med denne ’Arktis-forklaring’ på egen hånd, hvilket tyder på, at Danmark ikke har en sammenhængende Ruslands-strategi (med eller uden Arktis). Delkonklusion for Danmark og Sveriges territoriepolitik I modsætning til systemiske eller trussels/magtbalancerende teorier har Vasquez’ teori blik for forskellen på Danmarks og Sveriges situation (territorialdisputten i Arktis); dermed er den et godt udgangspunkt for at forstå ’krydset’, de divergerende trends. Før 2007 kan teorien forklare, hvorfor Danmark med sit NATO-medlemskab må arbejde også for baltisk medlemskab, mens Sverige uden et medlemskab ikke har mulighed for samme indflydelse og dermed ’ligger i læ’. Efter 2007 forklarer teorien tilsyneladende Danmarks faldende assertion (aktualiseringen af grænseproblematikken i Arktis), samtidig med at den peger på Sveriges handlefrihed til at blive mere assertiv om fornødent (tit-for-tat), herunder mulighed for at anlægge værdipolitiske synspunkter i Ruslandspolitikken (luksusteorien). 43 Arktisk Råd er et et intergovernmentalt forum for Arktis’ oprindelige folk og de otte arktiske stater (Rusland, Danmark, Canada, USA, Norge, Sverige, Island, Finland) for en bæredygtig udvikling i Arktis. Især de senere år er møderne i Arktisk Råd blevet flere og på højere niveau. Konkrete aftaler tæller først og fremmest en aftale om fælles ’search – and rescue’ (Arktisk Råd, 2014) 71 Skuffende er imidlertid de danske beslutningstageres ganske forbeholdne støtte til ’Arktis-forklaringen’. Det sår desuden tvivl om, hvorvidt Danmark overhovedet har en sammenhængende Ruslandsstrategi endsige formål med de enkelte udtalelser (udover en ’case-bycase’ tilgang). Måske kan det skyldes, at danske beslutningstagere – i modstrid med Vasquez teori – er ganske ligeglade med Rigets arktiske grænser. Det er da også først om ti til tyve år, at de geologiske data for de arktiske staters kontinentalsokler ventes at være vurderet i FN’s Havretskommission, hvorefter en politisk aftale kan indgås (hvilket selvfølgelig også kan nås forinden). Mod en sådan direkte underprioritering af grænsespørgsmålet taler imidlertid, at Danmark trods alt de seneste år har foretaget en politisk oprustning på arktiske spørgsmål. Vigtigst er måske, at såfremt Danmark lod andre hensyn vejere tungere i Rusland-politikken (prioriterede eksport eller en assertiv menneskerettighedsprofil på bekostning af de arktiske spørgsmål), ville det være et svigt af Danmarks pligt overfor Rigsfællesskabet og risikere at starte en debat om, hvorvidt Danmark virkelig er i stand til at føre udenrigspolitik på Grønlands vegne. På grund af informanternes vaghed omkring gyldigheden af Arktis-forklaringen, vil jeg applikere en alternativ geopolitisk teori til opklaringen af baggrunden for Danmark og Sveriges spejlvendte Rusland-politikker. Desuden er der et par andre forklaringsmæssige udeståender, der heller ikke er tilfredsstillende forklaret: Anders Foghs og Carl Bildts kraftige assertioner i deres forhold til Rusland. 72 Stormagtens del og hersk-politik For stormagter er den geopolitiske logik lidt anderledes end for småstater. Fordi stormagtens naboer udgøres af stater, der er svagere end den selv, bliver nærheden i højere grad et middel til indflydelse frem for at udgøre en risikozone for udenlandsk indblanding. Heri ligger dog også problemet. For nok kan man som stormagt udøve en vis indflydelse på småstaterne omkring en – men slutter alle ens naboer sig sammen, så er magtovertaget pludselig vendt om. Centralt her er antagelsen om en bestemt ’interesse-sfære’ (’sphere of interest’ eller ’sphere of influence’). Det vil sige, at stormagten har en særlig interesse – og måske endda en legitim interesse – i de omkringliggende staters udvikling (Vloyantes, 1975, 11; Ruhl, 1997, 34; Kissinger, 2001, 318; Blouet, 2010, 176). Således vurderes grænserne for Ruslands interessesfære at løbe igennem; “the New Eastern Europe – Belarus, Ukraine and Moldova – which lies between Russia's sensitive western frontier and the newly independent ‘Rimland’ states of East Central Europe. Moscow lies just over 200 miles from Russia's border with Belarus and Volgograd lies less than 200 miles from the Russian border with Ukraine.” (Blouet, 2010, 176; Berryman, 2012, 538). Derudover kan Kaukasus tilføjes til Ruslands ‘legitime interessesfære, hvilket blev tydeligt ved Ruslands intervention i Georgien 2008 (Tsygankov, 2012, 701; Berryman, 2010, 231–239; Trenin, 2011, 93–115). En særlig interesse i sit nærområde gælder for så vidt også for småstater, der netop qua geopolitikkens nærhedsprincip prioriterer nærområdets stabilitet frem for alt andet. Forskellen er blot, at man som stormagt også besidder midlerne til at påvirke sit nærområde: positive såvel som negative sanktioner. Som udgangspunkt har stormagten tre måder at opføre sig på vis-a-vis sine nabostater. Stormagten kan hhv. forfølge en samarbejdende politik med samtlige nabostater, føre en assertiv politik mod samtlige nabostater – eller en differentieret tilgang, hvor visse nabostater favoriseres og andre udsættes for en mindre fordelagtig behandling. At føre en assertiv politik mod samtlige nabostater indebærer ganske vist på det korte sigt mindre omkostninger end en omfattende integrationspolitik. På lang sigt vil en sådan politik imidlertid føre til, at de omkringliggende småstater alle vil alliere sig mod stormagten – ifølge logikken at fælles ydre trussel fører til øget sammenhold (Coser, 1956, 93). Det ultimative eksempel må vel være Nazi-Tysklands ekspansion, der efter års ’buck passing’ fra de europæiske nabostater 73 til sidst fik de tidligere modparter USA, England og Sovjetunionen til at danne alliance mod Tyskland. En tredje mulighed for stormagten ligger i en differentieret behandling af dets nabostater. Det kan ske på baggrund af en mængde faktorer. Men tager man udgangspunkt i stormagtens grundlæggende interesse; at forblive den stærke part vis-a-vis sine omgivelser og dermed for hver en pris undgå en samlet front af nabostater – så kræves ingen omfattende kriterier for, hvorledes positive og negative sanktioner mod nabostaterne skal fordeles. Pointen for stormagten ligger blot i det simple at behandle sine nabostater så tilpas forskelligt, at disse aldrig vil enes. Disse pointer har hjemme i den klassiske teori om del og hersk (’divide and rule’, ’divide and conquer’). Strategien er netop velegnet for den stærke part i en disput mod flere, svagere modparter. Del og hersk går kort sagt ud på at ’dele’ sine modparter, således at stormagten undgår en ’fælles front’. Del og hersk-strategien har en incitamentstruktur i tråd med spilteoretisk logik for den såkaldte ’stag hunt’ (på dansk; kronhjorte-jagt), hvor to mindre stater kan vælge enten at modsætte sig eller støtte en større magt. Hvis begge stater modsætter sig den stærke magt får begge den højeste gevinst (10). Hvis en stat støtter stormagten opnår den (6). Hvis den ene stat modsætter sig, mens den anden støtter stormagten, opnår førstnævnte det dårligst mulige resultat (0) (Posner m.fl., 2011, 453). Det betyder, at det for småstaterne vil være for risikabelt at gå efter 10-tallet; man risikerer at blive svigtet af den anden småstat og dermed score 0. Det sikreste vil være at nøjes med 6-tallet. Hermed har stormagten undgået en enig front imod sig (som ville have indebåret 10-10 i småstatsgevinster). Bag disse forskellige spilteoretiske udfald ligger antagelsen om en ’spill over effekt’ mellem policy-områder. Det vil sige, at en stats adfærd på ét område påvirker dens adfærd på andre områder. Appliceret på del og hersk-politikken indebærer det, at eksempelvis Sveriges assertive kurs i forhold til menneskerettighedskrænkelser i Rusland ville betyde, at Rusland ville ’straffe’ Sverige på alle områder (såfremt Sverige er syndebuk). Ifølge del og hersk-politikken ville det være ganske utænkeligt, at eksempelvis Sverige skulle være i stand til at ’inddæmme’ Ruslands ’afstraffelse’ til for eksempel kun at ramme de politiske forbindelser og dermed lade den svenske eksport uberørt. Givet de asymmetriske vilkår som del og hersk-politikken netop er tilpasset, vil det da også være vanskeligt for en småstat at foretage en sådan begrænsning af stormagtens 74 magtprojicering; det skulle da lige være, hvis småstaten besidder en særlig komparativ fordel, som stormagten har behov for. Udover at behandle sine modparter forskelligt kan den stærke part også benytte en noget mere kontroversiel metode for at blokere sine modparters enhed: ved aktivt at så splid mellem dem (mellem forskellige stater, folkeslag, religiøse grupper mv.). Denne vurderes som relativt mindre omkostningsfuld i forhold til at yde den ene part finansiel eller politisk støtte (Posner m.fl., 2011, 450). Del og hersk gennem historien Allerede den romerske kejser Julius Cæsar anvendte sig efter sigende af del og hersk-strategien, der siden blev taget op i Machiavellis værker og ifølge historikere praktiseret af en Napoleon Bonaparte (Bryder, 1990; Abott, 1901, 57-58). Også Storbritanniens politik overfor sine kolonier, USA’s politik i Syd – og Mellemamerika, men også vis-à-vis EU i handelsforhandlinger og Ruslands/Sovjetunionens politik i forskellige perioder og geografiske retninger (jf. nedenfor). EU anvender typisk positive og negative sanktioner baseret på ansøgerlandenes ’performance’. Målet har dog været at fremme en bestemt adfærd; at de potentielle medlemmer implementerede en række reformer, snarere end at undgå en fælles front. Et (bi-)produkt af strategien, var udviklingen af en slags ’goodwill competition’ mellem de ansøgerlandene, der forsøgte at overgå hinanden i demokratiske reformer (Mouritzen og Wivel, 2005, 34). Ved de endelige forhandlinger af vilkårene for de ti nye staters medlemskab ved topmødet i København i december 2002, benyttede EU da også en mere rendyrket del og hersk-strategi, idet man netop stod stærkere bilateralt overfor hver af landene. Modsat forsøgte man fra de ti landes side at danne en fælles front.44 Ikke en politik at skilte med At følge en del og hersk-strategi er imidlertid ikke noget, man skilter med. Det er derimod noget, man kan beskylde andre for. Hverken EU, USA eller Sovjetunionen/Rusland har indrømmet en sådan adfærd, hvorfor interviews med russiske diplomater heller ikke kan forventes at afsløre en sådan politik (se Aksenov og Bassin, 2006, 100). Såfremt stormagten offentligt indrømmede sin del 44 Min egen vurdering ud fra Christopher Guldbrandsens dokumentar ’Fogh Bag Facaden’ fra 2003, der i øvrigt vakte international opmærksomhed. Tyrkiske politikere blev dybt fornærmede over afsløringen af EU's dobbeltspil, der ifølge tyrkerne var baseret på ’del og hersk’. 75 og hersk-politik, ville de berørte småstater formentlig modsætte sig enhver fremtidig tilnærmelse og måske endda danne en fælles front (se i øvrigt diskussionen af prudence overfor resolve i afsnittet om småstater side 63). Posner, Spier og Vermeule påpeger, at del og hersk-politikken netop kan komme i problemer på lang sigt, idet småstaterne med tiden vil indse stormagtens strategi og med tiden danne fælles front (Posner m.fl., 2011, 452). Ruslands del og hersk-politik Russisk udenrigspolitik er siden Peter den Stores tid blevet set som en balancering mellem hhv. Vesten (vesternisering) og Østen (slavofilisme) (Staun, 2008, 9). Efter Jeltsin initiale pro-vestlige kurs i starten af 1990’erne blev den vestlige kurs imidlertid marginaliseret (omfatter i dag ikke mange flere end direktør for Carnegie Center Dmitry Trenin, tidl. udenrigsminister under Jeltsin Andrej Kozyrev og det tidligere Duma-parti, det socialliberale Jabloka). I stedet må det siges at være en mere selvstændig kurs med fokus på stabilitet – eller sågar dominans (imperialisme), der udgør mainstream i russisk udenrigspolitisk tænkning. Andrei Tsygankov opstiller tre skoler; hhv. ’stabilizers’, ’imperialists’ og ’westernisers’. Del og hersk-politikkens instrumenter kan bruges af stabilisers såvel som imperialister. Fokus på stabilitet indebærer anvendelse af en ”kombination af samarbejde og tvang”, mens imperialister udelukkende benytter sig af tvang som ”politisk pres, økonomiske sanktioner og støtte til separatisme” (Tsygankov, 2012, 698). Det er dog uklart om Tsygankov hermed mener, at positive og negative sanktioner påføres stater efter performance (for eksempel samarbejdsvillighed med Rusland), eller om syndebukke – og favoritstatus fordeles uafhængigt af de enkelte småstaters adfærd blot for at undgå en samlet småstatsfront (i tråd med del og hersk-politikken). I Ruslands udenrigspolitiske koncepter, der vedtages rutinemæssigt i begyndelsen af hver ny præsidentperiode, finder jeg da heller ingen direkte henvisninger til del og hersk-politikken. Et præsidentielt dekret omkring ’Russian Strategy With Regard to the Member States of the CIS’ fra 1995 var første gang, at begrebet ’det nære udland’ (near abroad) blev diskuteret i et offentligt regerings-dokument. Præsident Jeltsin tillagde da også det nære udland førsteprioritet for Ruslands sikkerhedspolitiske interesser (Jonson, 1998, 115). Det er da også her, at Ruslands politiske, økonomiske og militære ressourcer er størst, hvorfor man har forudsætningerne for at føre en del og hersk-politik. Udenfor Rusland – særligt i de baltiske lande – er det imidlertid populært at karakterisere Ruslands politik som del og hersk eller sågar et udtryk for imperialisme. De baltiske 76 lande kritiserer eksempelvis Rusland for at spille de europæiske lande ud mod hinanden på energiområdet, og der opfordres til en fælles EU-politik som modtræk. Gasledningen Nord Stream i Østersøen, der er den første ledning udenom Ukraine og Hviderusland til Vesteuropa skulle angiveligt gøre Ruslands del og hersk politik endnu nemmere (Molis, 2011, 78). Selv Estland, Letland og Litauen bliver endda spillet ud mod hinanden. Grundlæggende har alle tre stater et ret dårligt forhold til Rusland. Der er dog en vis tendens til, at Rusland trods alt diversificerer deres adfærd for at undgå, at de tre danner en samlet front. Konkret skete det eksempelvis, da Rusland afsluttede en grænseaftale med Letland – men afviste at ratificere en lignende aftale med Estland, og undgik at løse en disput omkring olieleverancer til Litauen; ”Russia is interested in creating discord between the Baltic states only to exploit it to its own advantage” lød analysen dengang (Cichocki og Osica, 2009, 37). Det var også den lettiske forsker Aivars Strangas anbefaling til Rusland i 1996: ”A differentiated approach must be developed in carrying out Russia’s strategic interests in the Baltic region. The Baltic countries are seen as a single geopolitical unit, but at the level of practical politics, Lithuania must be approached in a more favorable manner, Estonia in a stricter manner, and Latvia in a manner that lies between the two poles. The differentiated approach to the Baltic states is rooted in the justifiable conclusion that Baltic unity is more myth than reality and that the Baltic countries are competitors rather than partners, especially in economic matters.” (Strangas, 1996, 160). Ligesom mellem de nordiske lande er der en vis nabo-jalousi mellem de tre, der kan forstærke del og hersk politikken; ”The economic and political rivalry – unavoidable to an extent – can become structural in nature and thereby strenghten the disintegration processes plaguing cooperation between the Baltic states.” (Cichocki og Osica, 2009, 37 og lignende i Haab, 1998, 9). I 1990’erne så det da også ud til at lykkes Rusland at undgå en samlet, baltisk front; ”To this point the Baltic states have had differing success in achieving integration in Europe. In part this has been thanks to efforts by Russia to sabotage any attempt at Baltic unity”….” (Apsalons, 1996, 217). Da jeg ikke kan forvente, at russiske politikere eller diplomater offentligt skulle stå ved en ’del og hersk’ strategi, vil jeg i det følgende undersøge trenden i Ruslands adfærd vis-a-vis Danmark og Sverige. Småstats-diplomaters udsagn kan dog også antyde en del og hersk-politik, såfremt disse peger på en tit-for-tat-mekanisme frem for en selvstændig småstatspolitik. Som dokumenteret udviser Danmark og Sverige modsatrettede assertionstrends. Såfremt der virkelig er en del og hersk-strategi på spil, må denne vurderes som succesfuld, idet 77 ingen dansk-svensk front er dannet i perioden fra 2002 til 2013. For som sagt; pointen i del og hersk er ikke nødvendigvis at socialisere (eller tvinge) sine naboer til god opførsel; det er blot at undgå en fælles front. Det er dermed for så vidt ligegyldigt, hvilken af småstaterne, der er favoritten eller syndebukken. Det vigtige for stormagten at sørge for er, at der altid hersker uenighed mellem dens naboer. Ruslands uvilje mod en potentiel ’nordisk front’ er da heller ikke grebet ud af det blå. Et ’nordisk forsvarsforbund’ mellem Danmark, Sverige og Norge var under forhandling i 19481949, inden Atlantpagten blev aktuel (Cichocki og Osica, 2009, 24). Under den Kolde Krig udgjorde Danmark, Sverige, Norge, Island og Finland det såkaldte ’nordiske sikkerhedsfællesskab’. Fælles for de nordiske lande var deres interne organisering (demokratiske velfærdsstater) og udadtil afspændingsbestræbelser, fredsmægling og bistand til tredjeverdenslande. Norden udgjorde ’en tredje vej’ mellem de to supermagter (Wivel, 2013, 310 og Cichocki og Osica, 2009, 21). Med Sovjetunionens opløsning forsvandt dog denne niche og både Sverige og Finland blev optaget i EU i 1995. Den nordiske front er dermed ikke så stærk som tidligere, men det kan tænkes, at Rusland stadig er opmærksom på bevægelser i den retning; senest den såkaldte ’nordiske musketered’ i 2010 på baggrund af Stoltenberg-rapporten fra 2009 (Cichocki og Osica, 2009, 26). Jeg opstiller en række indikatorer for Ruslands favorisering, der omfatter såvel symbolske, politiske som økonomiske midler: • Statsbesøg (afholdelse eller aflysning) • Kontakt mellem statsledere, udenrigsministre, diplomater (hyppighed og ris/ros) • Bilaterale politiske eller økonomiske aftaler (forbedring af eksisterende, indgåelse af nye eller annullering af disse) I det følgende gennemgås trenden for Ruslands behandling af hhv. Danmark og Sverige samt hvorvidt denne stemmer overens med de to landes egne assertionsgrader (linket mellem uafhængig og afhængig variabel). I perioden, hvor småstaten er assertiv vis-a-vis Rusland, skyldes det ifølge del og hersk-forklaringen, at Rusland blot har udpeget staten som en slags syndebuk og via hhv. aflysning af statsbesøg, blokering af samhandel m.v. har fremprovokeret en sådan adfærd. Omvendt for den stat, som Rusland favoriserer; her er det forventningen, at småstaten dæmper sin assertion. Jeg skal 78 kunne påvise, at Rusland favoriserer Sverige fra 2002 til 2008 og omvendt gør Danmark til syndebuk i perioden. Efter 2008 skal jeg påvise, at Rusland favoriserer Danmark på bekostning af Sverige. Fra 2002 til 2008: Danmark som syndebuk og Sverige som favorit I forbindelse med Danmarks EU-formandskab i sidste halvdel af 2002 planlagdes også det første statsbesøg mellem Danmark og Rusland siden 1964. Tidligere samme år havde Ruslands udenrigsminister Ivanov besøgt sin kollega Per Stig Møller i København, premierminister Kasyanov havde ligeledes besøgt sin kollega Fogh Rasmussen og året før havde udenrigsminister Mogens Lykketoft aflagt besøg hos Ivanov i Moskva. Med Ruslands tidligere ambassadør Dmitry Ryurikovs ord skulle statsbesøget i december 2002 være et ”full-scale visit bringing about the progress in trade and bilateral economic projects, cooperation and promoting ties in other spheres.“ (Interview med Dmitry Ryurikov, 17.02.2014). Da det blev kendt, at en tjetjensk verdenskongres skulle afholdes netop ugen efter terrorist-aktionen mod Dubrovka-teatret i Moskva og umiddelbart inden statsbesøget, aflyste Rusland statsbesøget ved en meddelelse på det russiske udenrigsministeriums hjemmeside. Danmark valgte at flytte topmødet til Bruxelles. (Kjuel Nielsen, 2007, 14). I følge Ruslands tidligere ambassadør i København Ryurikov var der: “…no doubt what consequences and what political and informational climate such a coincidence of events in Copenhagen could bring about, not to mention the real threat of assassination attempts against the President. The efforts of the Russian diplomacy to clear out the situation and try to convince their Danish colleagues that such an idea was not a good one bore no fruit. “We stick to human rights, the Chechen have the right to themselves, we express just can’t refuse them their right” was the official Danish answer. Small wonder V. Putin who took much of the burden of the 2-nd round of hostilities on his shoulders, refused to come – it would be 1)a humiliation to the country, 2) a humiliation to the President of Russia and Commander in Chief and 3) a personal humiliation to a man who really and earnestly tried to bring the bloody conflict to the end with the minimum of loss of lives of the citizens of Russia, Chechens included. In no way did Russia and he himself deserve such disrespect….” (e-mail til forf. 18.02.2014). 79 Udover det aflyste statsbesøg (der først blev afholdt otte år senere), aflyste Rusland møder i det Dansk-russiske Regeringsråd45 frem til 2006 og selv danske diplomater i Moskva blev ramt, idet ingen højtstående ville tale med ambassaden (interview 2 og interview 7). Der forekom også ganske personlig chikane; således fortalte udenrigsminister Per Stig Møller, at ”…”de prøvede at holde min departementchef ude fra møderne og glemte at hente os i lufthavnen i Moskva. Og den vodka vi begge fik forærede. Jeg tog ikke min med hjem, så jeg kom ikke ud for det. Hele departementchefens kuffert stank af vodka, for der var lige lavet hul i proppen. De har lavet mange små numre…” (interview Per Stig Møller, 10.12.2013). Også statsministeren fik en særlig behandling, da han efter sit krav om en russisk undskyldning for besættelsen af Baltikum var gæst til sejrsparaden i Moskva den 9. maj 2005. Da Anders Fogh Rasmussen kom forbi for at hilse på sin ven USA's præsident George W. Bush, der sad placeret ved siden af Putin, blev den danske statsminister ignoreret af Putin, der end ikke ville hilse (interview 2). Det er svært at påvise, at danske virksomheders vilkår i Rusland blev dårligere netop på grund af de forværrede politiske relationer, men jeg kan dog pege på to grunde hertil. For det første blev ambassadens kontaktnet i russiske ministerier reduceret efter 2002 – et netværk som i dag netop fremhæves som en konkurrencemæssig fordel for danske virksomheder; ”En tæt og direkte kontakt til de russiske føderale, regionale og kommunale beslutningstagere er afgørende for at sikre godkendelse af de danske virksomheders produkter og dermed afsætning til den store offentlige sektor.” (Regeringen, maj 2012). For det andet må det aflyste statsbesøg i december 2002, hvor Rusland ifølge ambassadør Ryurikov netop havde lovet øget samhandel og underskrivelse af en række ’bilaterale økonomiske projekter’, i sig selv have udgjort et stort tab i ordrebøgerne for dansk erhvervsliv. Det er da også netop dansk eksport og investeringer, der har været det måske mest håndgribelige resultat af de fire dansk-russisk statsbesøg siden 2008. Der må dermed også være grund til at tro, at fraværet af statsbesøg og dertil hørende eksport – og investeringsaftaler, og ikke mindst at virksomhedernes europæiske konkurrenter i stedet fik mulighed for at indgå sådanne aftaler, har været til skade for dansk erhvervsliv. Kontorchef i Udenrigsministeriet Mette Kjuel Nielsen nævner da også selv Ruslands forskelsbehandling i en artikel fra 2007; Det har måske været omkostningsfrit for Rusland at 45 Det Dansk-russiske Regeringsråd (oprettet før 2001) er et overordnet organ, der ser på de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem Danmark og Rusland og har nedsat en række specialiserede arbejdsgrupper til at fremme de bilaterale kommercielle forbindelser på særlige områder (Kjuel Nielsen, 2007, 20). 80 fremhæve Danmark negativt i en indenrigspolitisk kontekst – at bruge Danmark som ’prügelknabe’ – hvor tilsvarende reaktioner over for større lande i samme situationer, for eksempel. Storbritannien eller Tyskland, ville være forbundet med større omkostninger på russisk hold. (Kjuel Nielsen, 2007, 20). I samme periode burde Rusland i tråd med del og hersk-teorien favorisere Sverige for at undgå, at Sverige støttede Danmarks assertion. I perioden fra 2002 til 2008 mødtes udenrigsminister Freivalds med sin russiske kollega Ivanov i 2003 og Kongehuset besøgte Putin i Moskva 2007 (det kan tilføjes, at der allerede var afholdt et statsbesøg i 2001, samt at præsident Putin besøgte statsminister Persson i både 2000 og 2001). Desuden oprettede man i perioden den såkaldte ’Svensk-ryska Styrkommittén’ for samordning af det bilaterale økonomiske samarbejde på regeringsniveau med hhv. en svensk og en russisk minister som formænd, der siden har mødtes en gang årligt (Ruslands ambassade i Sverige, 2014). Fra 2008 til i dag: Sverige som syndebuk og Danmark som favorit Med Carl Bildts udiplomatiske Sudetenland-analogi vedrørende Ruslands intervention i Georgien i 2008 kunne Sverige med ét ikke længere være Ruslands favorit. Tværtimod blev Carl Bildts kommentar begyndelsen på Sveriges indtil videre seks-årige skæbne som Ruslands ’syndebuk’ med alt hvad det indebærer af aflyste statsbesøg og hetz af diplomater – efter samme skabelon som Danmark efter Zakajev fra 2002 til 2008. Udover fordømmelse af Bildts kritik afslog man også et besøg fra Bildt (Dagens Nyheter, 09.03.2010). Carl Bildt omtaltes som værende decideret persona non grata i Rusland herefter (Stockholm News, 2008). Ved Sveriges EU-formandskab i sidste halvdel af 2009 forsøgte Rusland da også via bilaterale kontakter med de øvrige EU-lande at få EU-Rusland-topmødet flyttet fra Stockholm til Bruxelles med henvisning til Carl Bildts ’opførsel’. Det lykkedes dog Sverige at afværge det russiske pres og topmødet blev afholdt i Stockholm (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), 19.11.2009). Derudover besøgte præsident Medvedev ved samme lejlighed også statsminister Fredrik Reinfeldt og det svenske kongehus. Medvedev udtalte, at han nu havde tilgivet Bildt, idet Bildts fortalelse måtte være en diplomatisk fejl (Oldberg, 2012, 129). Netop den svenske regerings godkendelse af Nord Stream et par uger forinden, på trods af modstand i den svenske opinion samt bekymring fra forsvarsministeren, vurderes at være forklaringen på Ruslands (midlertidige) ophold i sin hetz mod Sverige (Oldberg, 2012, 124). 81 I marts 2010 besøgte statsminister Reinfeldt Medvedev i Moskva og året efter aflagde Putin besøg i Stockholm, hvilket umiddelbart skulle være et positivt tegn for det svensk-russiske forhold (Ruslands ambassade i Sverige, 2014). Ved sidstnævnte lejlighed oprettedes såvel ’Swedish-Russian Business Council’ samt et såkaldt ‘moderniseringspartnerskab’ i stil med øvrige EU-landes46 og yderligere seksten bilaterale samarbejdsaftaler er blevet indgået siden 2009, heraf ni på regeringsniveau omhandlende blandt andet ’search and rescue’ i Østersøen, rumforskning og transport af svenske soldater og materiel til Afghanistan (Ruslands ambassade i Sverige, 2014). Svensk eksport til Rusland faldt dog i 2009 og 2010. Jeg har dog ikke belæg for at skrive, at det skyldes de forværrede politiske forhold. I stedet synes årsagen at være finanskrisens dæmpning af den russiske efterspørgsel. Svensk eksport er angiveligt mere udsat end dansk grundet de særligt konjunkturfølsomme virksomheder som IKEA og VOLVO (læs mere herom i bilag 7). At Rusland misbilligede Bildts fortsatte højprofilerede kurs var der dog ingen tvivl om. På det afsluttende topmøde for det svenske formandskab i Arktiske Råd i maj 2013 optog man alle ansøgere til observatørstatus (Indien, Italien, Japan, Kina, Singapore og Sydkorea) – undtagen EU, der netop havde været Bildts personlige topprioritet (Canada og Rusland modsatte sig). At der derudover opstod et skænderi mellem Bildt og Lavrov midt under mødet må siges at være en ganske rammende illustration af det generelle svensk-russiske forhold (egen viden kombineret med Alla Dessa Dagar, 16.05.2013). De seneste år har også de svenske diplomater været udsat for en ganske uset medieopmærksomhed; den russiske tv-kanal NTV (ejet af Gazprom) anklagede Sveriges ambassade for at sammen med den amerikanske at stå bag demonstrationerne efter parlamentsvalget i december 2011 (NEWSru.com, 07.12.2011). I foråret 2013 afslørede samme tv-kanal, at svenske diplomater øjensynligt prøvede at hverve oppositionspolitikeren Ilya Yashin som svensk spion, idet man havde optaget et møde mellem dem med skjult kamera. Også tyske og britiske diplomater blev afsløret på samme vis. Svenske diplomater på plads til oppositionspolitiker Navalnys retssag i Kirov blev ligeledes forulempet (Vlast, 22.07.2013). Desuden kunne ambassaden ’kun’ få møder i det russiske udenrigsministerium (MID) – vel at mærke ikke i Kreml – som Danmark var i stand til i samme periode (interview 1 og 2). I påsken 2013 indtraf det måske mest tydelige udtryk for russisk assertion; russiske bombefly øvede angreb blandt andet mod Försvarets Radioanstalt ved Stockholm. Derudover blev 46 Dog et år efter at Danmark indgik en lignende aftale (Regeringen, 29.04.2011). Derudover afholdtes fortsat årlige møder i ’Rysksvenska Styrelseskommitén’ (Rysslands Röst, 14.01.2009). 82 adoptioner til Sverige indstillet i efteråret 2013 som følge af Ruslands nye lovgivning mod ikketraditionelle relationer (homoseksuelle). Ruslands politik overfor Danmark i perioden fra 2008 til i dag har været væsentligt mere samarbejdende. Allerede i september 2006 udviste Rusland endda villighed til at lægge Zakajev-sagen bag sig; således gennemførtes genbegravelsen af Zarina Maria Fjodorovna (født som prinsesse Dagmar af Danmark) ved sin mand Zar Aleksandr den IIIs side i Peter Paul Katedralen i Sankt Petersborg med deltagelse af det danske kronprinsepar samt viceudenrigsminister Titov. Det var første gang siden 2002, at Rusland lod en minister mødes med repræsentanter fra Danmark. Til Politikens udsending vurderede Danmarks ambassadør i Moskva Per Carlsen, at ”forholdet nu er blevet normalt, siger man ... fra russisk side”….men at ”is tør langsomt op…” (Politiken, 27.09.2006). En yderligere indikation på dette var genetableringen af det dansk-russiske regeringsråd, der ikke havde mødtes i fire år. Specialets informanter vurderer netop, at det var Rusland – ikke Danmark – der ’rakte hånden ud’ (interview 2 og 7). Herefter fulgte det første statsbesøg siden 1964, da Kongehuset tog imod præsident Medvedev i april 2010. Endnu et statsbesøg fandt sted i Moskva i 2011. Hertil kom yderligere fire besøg på højt niveau47. ”Vi blev behandlet, som om vi var på niveau med USA eller Kina” (interview 2). Danske diplomater i Moskva fik i denne periode adgang til møder i Kreml, det vil sige med Putin/Medvedevs rådgivere. Derudover udviste Putin noget nær kammeratskab med statsminister Lars Løkke i tre kvarter lange telefonsamtaler og fadøl på Færgekroen i Tivoli (BT, 27.04.2011). Udover Danmarks godkendelse af Nord Stream, som ”Lavrov var forbløffet over, at Danmark meldte først ud [i forhold til Sverige], fordi de opfatter os som meget Rusland-skeptiske. Det gjorde de i hvert fald” (interview med Per Stig Møller 10.12.2014), blev det dansk-russiske økonomiske samarbejde udvidet i perioden. Som det første EU-land underskrev Danmark i april 2010 en fælles erklæring med Rusland om et økonomisk og politisk moderniseringspartnerskab – vel at mærke et år før Sverige. I september 2011 blev der underskrevet en arbejdsplan med henblik på at udbygge partnerskabet for perioden 2011-2012. I forbindelse med højniveaubesøgene blev der endvidere underskrevet sektorspecifikke samarbejdsaftaler og hensigtserklæringer mellem danske og russiske myndigheder. Disse tiltag har ifølge regeringen medvirket til at øge opmærksomheden på danske virksomheders kompetencer i Rusland og har forbedret samarbejdet mellem danske og russiske myndigheder om 47 2009: Lavrov-Møller og Putin-Løkke; 2010: Løkke-Medvedev; 2011: Løkke-Putin. 83 bl.a. forbedrede rammebetingelser for samhandel (Regeringen, 2012, 5). Derudover blev samarbejdet i det Dansk-russiske Regeringsråd genoptaget i 2006 efter fem års stilstand, konkret med arbejdsgruppemøder i regeringsråd og årlige plenarmøder mellem repræsentanter fra danske og russiske erhvervsorganisationer og virksomheder. I alt var der 39 danske eksportfremstød i Rusland i perioden 2008 til 2011, hvilket vel næppe kunne være sket uden russisk velvilje (Regeringen, 2012, 6. Se eventuelt en figur over hhv. dansk og svensk eksport til Rusland 2002-2012 i bilag 7). At Danmark skulle udvise solidaritet med Sveriges lidt mere uheldige situation, var der ikke tale om: ”Sverige er oppe på den høje hvide hest og spiller hellige. Danmark er også kritiske. Men vi råber det ikke ud fra hustagene, som Sverige gør med deres megafon-diplomati.” (interview 6 – lignende synspunkter i hhv. interview 2 og 7). Delkonklusion for Ruslands del og hersk-politik Kapitlets formål var at undersøge del og hersk-strategiens forklaringskraft for hhv. Danmark og Sveriges assertion. Det viser sig ganske rigtigt, at der er en tidslig sammenhæng; Rusland favoriserede Sverige fra 2002 til 2008, og Danmark var syndebuk i perioden. Efter 2008 favoriseredes Danmark på bekostning af Sverige. Derudover finder jeg i mine interviews med danske og svenske beslutningstagere (FPE’s48) tegn på, at Rusland – og ikke dem selv – fastlægger kursen. Kontorchef i Udenrigsministeriet kalder sågar Danmark for Ruslands ’prügelknabe’ i en artikel i 2007 (Kjuel Nielsen, 2007, 20). Ruslands adfærd vis-a-vis Sverige skifter efter Carl Bildts Sudetenland-analogi i forbindelse med interventionen i Georgien 2008. Dog forblev de svensk-russiske økonomiske relationer ganske uberørte af begge landes politiske assertion; således afholdtes stadig statsbesøg, hvor bilaterale samhandelsaftaler blev indgået og Svensk-Rysska Styrkommittens samarbejde fortsatte på trods af den diplomatiske krise i august 2008. Denne svenske evne til at ’inddæmme’ Ruslands ’afstraffelses-projicering’, så netop svensk eksport undgik at blive ramt, bryder faktisk med del og hersk-logikken49. Det kan måske skyldes, at svenske virksomheders investeringer i Rusland er så omfattende, at Rusland trods alt ikke ønsker at give afkald herpå – så er det relativt 48 Definition af ‘foreign policy executives’: “the head of government and the ministers and officials charged with making foreign security policy” (Lobell, Ripsman og Taliaferro, 2009, 171) 49 Der sker dog et fald i svensk eksport i 2009 og 2010. om end trenden retter sig i 2011 og fremefter. Svensk eksport er angiveligt mere udsat end dansk eksport grundet de særligt konjunkturfølsomme virksomheder som IKEA og VOLVO. Læs mere herom i bilag 7. 84 mindre omkostningsfyldt at rette kritik af udenrigsministeren og hans diplomater i medierne. Ruslands behov for en svensk godkendelse af Nord Stream kan også tænkes at have lagt en dæmper på ’afstraffelsen’. Hvorvidt Ruslands behandling af Sverige kan forklare udsvingene i Sveriges assertion, det vil sige, om der foreligger en kausal sammenhæng, kan diskuteres. For Ruslands favorisering af Sverige fra 2002 til 2008 afholder jo netop ikke Carl Bildt fra at udtale sig ekstremt assertivt i august 2008. På den anden side kan man anføre, at Sverige netop har forholdt sig pragmatisk frem til 2008 – og endda aktivt har trukket udtalelser tilbage, der er blevet opfattet som for assertive (Perssons irettesættelse af udenrigsminister Freivalds 2004, se side 45). Omvendt har Carl Bildt fortsat sin assertive linje efter 2008 – måske netop fremprovokeret af Ruslands assertive adfærd. Det vil sige, at der er tale om en tit-for-tat-effekt i begge perioder; Sverige og Rusland ’spejler’ hinandens adfærd. Carl Bildts Sudetenland-analogi er faktisk den eneste anomali i dette mønster. Man kan sige, at Bildt på egen hånd ’udråber’ Sverige til syndebuk og dermed ’tvinger’ Rusland til at behandle Sverige derefter. Derfor var Carl Bildts assertive udfald i august 2008 ikke nødvendigvis et problem i sig selv. Udfordringen for Rusland lå snarere i at forhindre Danmark (eller hele Europa) at tage Sveriges parti i den pågældende sag (og for den del i alle andre sager). I tråd med del og herskstrategien skulle Rusland straks herefter favorisere Danmark i stedet, så en ’fælles front’ med Sverige mod Rusland blev mere omkostningsfuld for Danmark. Det må man sige lykkedes. Det sker dog ikke fra den ene dag til den anden, som del og hersk-strategien nok ville forvente. I stedet sker der et gradvist skifte i Ruslands adfærd vis-a-vis Danmark fra 2006 til 2009. Indtil da havde Rusland aflyst statsbesøg, regeringsbesøg og nedskaleret diplomatisk kontakt. Det virker dog som om, at Danmarks syndebukke-periode indebar større negative konsekvenser for det økonomiske område end for Sverige. Allerede med Ruslands initiativ til genbegravelsen af Zarina Maria Fiodorovna i september 2006 var der tale om en slags begyndende opblødning af relationerne. Alligevel vil jeg påstå, at favoriseringen af Danmark først for alvor stod klart i forbindelse med de i alt seks højniveau-besøg på blot tre år fra 2009 til 2011 – vel at mærke efter, at Sverige havde indtaget syndebukke-rollen. Danmark kommer da heller ikke Sverige og den svenske udenrigsminister til undsætning på noget tidspunkt. 85 Også det dansk-russiske forhold er præget af tit-for-tat-mekanismen; Rusland gengælder Danmarks assertive håndtering af Zakajev-sagen i 2002 med aflyste statsbesøg og regeringsråd – hvilket måske har gjort, at Fogh Rasmussen måske ikke havde så meget mere at tabe ved at kræve en undskyldning for Sovjetunionens besættelse af de tre baltiske lande i 2005. I dag lyder det omvendt angående afsløringen af en russisk spion, at ”udenrigsministeren ikke var tilpas ved, at sagen kom frem. Frygten var, at den kunne belaste det danske forhold til Rusland, som efter års anstrengelser for nyligt er kommet ind i en bedre gænge” (læk fra Det Udenrigspolitiske Nævn, Jyllands-posten, 15.04.2012). Mærkeligt nok bliver det aldrig klart i mine i alt ti interviews hvilke vigtigere forhold, der gør sig gældende i stedet. Der henvises blot til Ruslands adfærd som begrundelse for Danmarks adfærd. Det er ganske bemærkelsesværdigt, at selv eliteinformanter dermed indrømmer en form for cirkels-slutnings-politik uden et egentligt formål. Hvorvidt der er tale om en nøje planlagt strategi fra Ruslands side eller blot en selvforstærkende mekanisme, der opererer som en slags ’usynlig hånd’ på både det dansk-russiske og svensk-russiske forhold, så er resultatet om ikke andet til fordel for stormagten; småstaterne formår ikke at danne en samlet front. Problemet ved denne mekanisme ud fra et småstatssynspunkt er, at småstaten aldrig selv er herre over, hvorvidt man er syndebuk eller favorit. For det er en beslutning, der ligger hos stormagten. Det er netop også formålet med del og hersk-politikken; hvilket land, der får hvilket prædikat er underordnet. Selvom det kan være nærliggende at tro, at det er Danmarks egen fortjeneste, at forholdet til Rusland er så frugtbart, som det er i dag – så ville det ifølge del og hersk-teorien være en naiv tanke. Delkonklusion for det interstatslige niveau I forhold til det ydre hændelsesforløb kan både Arktis-forklaringen (småstatens territoriepolitik) og del og hersk-forklaringen være sande. Imod Arktis-forklaringen taler imidlertid, at de adspurgte danske beslutningstagere kun tøvende kan se dens relevans. Specialets ti interviews sår tilmed tvivl om, hvorvidt Danmark overhovedet har en sammenhængende Rusland-strategi. Dette bevirker dog ikke, at teorien bag uden videre kan falsificeres. Det vidner i stedet om, at der kan være visse intervenerende faktorer, der gør, at territoriepolitikken ikke har vundet indpas. Måske er embedsværkets opmærksomhed i forhold til Rigsfællesskabets arktiske interesser endnu ikke så fremskreden? Til støtte taler dog, at Danmark trods alt de seneste år har foretaget en (om ikke andet) politisk oprustning af arktiske spørgsmål. Såfremt Danmark skulle lade andre 86 hensyn vejere tungere i Rusland-politikken (prioriterede eksport eller en assertiv menneskerettighedsprofil på bekostning af de arktiske spørgsmål) – ville det faktisk være et svigt af Danmarks pligt overfor Rigsfællesskabet og risikere at starte en debat om, hvorvidt Danmark virkelig er i stand til at føre Rusland-politik (udenrigspolitik) på Grønlands vegne. Det ydre hændelsesforløb stemmer ligeledes med del og hersk-politikken. Dens dokumenterede anvendelse også i andre tilfælde i russisk udenrigspolitik gør denne forklaring mere tilfredsstillende end Arktis-forklaringen (småstatens territorie-politik), som mine informanter kun tøvende ville vedkende sig.50 En yderligere forklaring på det interstatslige niveau kunne pege på Tyskland: Danmark har lagt sig tæt op ad EUs ledende magt i de senere år, da Tyskland med euro-krisen måtte tage den politisk-økonomiske føring i Europa (mens Storbritannien lod sig marginalisere). Danmark har ganske vist i sin Ruslandspolitik efter 2008 ligget tæt på Tysklands kurs (Skak, 2012, 35), men Sverige har gjort lige modsat. Desuden var Danmarks støtte til Tyskland eksempelvis i forhold til afsløringen af NSA’s aflytninger af Kansler Merkel ikke imponerende (Politiken, 01.02.2014). Iøvrigt var Danmarks udenrigspolitik i starten af 2000-tallet netop i modstrid med det ’gamle Europa’ (omfattende blandt andet Tyskland og Frankrig. Jyllands-posten, 31.01.2003). En anden mulig forklaring på dette niveau kunne være det amerikansk-russiske reset, der indtraf i marts 2009. Den russiske flagsætning på Nordpolen (point of surprise) fandt sted i juli 2007 men det første konkrete eksempel på dansk hensyntagen til russiske interesser fandt først sted med godkendelsen af Nord Stream i oktober 2009. At Danmark som en refleks skulle plagiere USA er naturligvis set både før og siden, men der ses i dette tilfælde ikke nogen oplagt forklarende mellemregning. Desuden skulle man ifølge denne logik være i stand til at genfinde de problemer, det amerikansk-russiske reset senere er løbet ind i også i det dansk-russiske forhold. Det er man ikke. Derudover har Sveriges trend slet ikke taget indtryk af USA's reset. Jeg må derfor også afvise reset-forklaringen som løsning på puzzlet. Endelig kunne man forestille sig, at Danmarks såkaldte BRIK-strategi fra maj 2012 for at fremme dansk eksport til hhv. Brasilien, Rusland, Indien og Kina spillede ind som forklaring på den faldende assertion (Skak, 2012, 30-32). Igen må man sige: skulle Sverige ikke have samme 50 I teorien kunne begge forklaringer i princippet være gyldige på samme tid; de strider ikke mod hinanden. Danmark kunne begrundet i sine arktiske grænser udvise mindre assertion og dermed mindske risikoen for at blive udpeget som Ruslands syndebuk. Omvendt kan Sveriges fravær af omtvistede grænser lede til en højere assertion, hvorfor Rusland i tråd med del og hersk-strategiens tit-for-tat-mekanisme umiddelbart vil have tendens til at gengælde Sveriges assertion. 87 incitament? Desuden går der for lang tid mellem 2008 og 2012 til, at det virker troværdigt. Jeg holder fast i del og hersk-teorien som den for tiden mest tilfredsstillende løsning på puzzlet. Tilbage at undersøge er de to tilfælde af ’critical junctures’, som den tit-for-tatbaserede del og hersk ikke er i stand til at forklare. Vi kan forklare, at nogen må være syndebuk og nogen favorit, men ikke på hvilket grundlag disse roller fordeles. Hvorfor blev netop Danmark syndebuk i 2002 og Sverige i 2008, mens Sverige hhv. Danmark kunne ligge i læ? 88 KAPITEL 8 DET INTRASTATSLIGE FORKLARINGSNIVEAU I nedklatringsstrategien inddrages det intrastatslige niveau, såfremt system og omgivelser ikke er tilstrækkelige for at forklare en stats udenrigspolitik. Jeg har antaget del og hersk–teorien som den bedste forklaring på puzzlet, men der er stadig et par udeståender, som dette kapitel har til formål at udfylde. På dette forklaringsniveau opgives forudsætningen om, at stater er enhedsaktører, der opfører sig i henhold til enten systemets eller beliggenhedens incitamenter og i stedet undersøges særlige karakteristika ved staten for at forstå dens udenrigspolitiske adfærd. Denne logik er i tråd med såkaldt ’neoklassisk realisme’, oprindeligt introduceret af Gideon Rose i en anmeldelse i 1998 af bøger skrevet af Thomas Christensen, Randall Schweller, William Wolforth og Fareed Zakaria. Ifølge Gideon Rose delte disse en række fællesstræk; forklaringsobjektet var udenrigspolitik, systemet udgjorde den uafhængige variabel og indenrigspolitiske forklaringer var de intervenerende variable (se også ’grundbogen’ i neoklassisk realisme, Lobell, Ripsman og Taliaferro, 2009). At lade systemet konstituere rammen for omfanget af de intrastatslige forholds betydning var et brud med den såkaldte ’Foreign Policy Analysis’ (FPA). Her var analysens 89 udgangspunkt netop det intrastatslige niveau og øvrige niveauers betydning blev underspillet. Disciplinen går tilbage til 1950’erne og 1960’erne, hvor forskere som Richard Snyder, Henry Buck, Burton Sapin samt James Rosenau undersøgte betydningen af statens interne forhold for udenrigspolitik. I dag omfatter FPA forskere som White, 1989; Hill, 2003; Hudson; 2007 og Doeser 2011. De indenrigspolitiske faktorer består typisk af enten beslutningstagernes perceptioner eller de indenrigspolitiske begrænsninger og krav, der møder beslutningstageren. Disse kan omfatte alt fra regeringens partifarve (om Venstres betydning se Pedersen, 2012), oppositionens partifarve (Hagan, 1993; Kesgin og Kaarbo, 2010), den offentlige debat (Holsti, 1992), bureaucratic politics til organizational processes (Allison, 1971). Det har ført til, at neoklassisk realisme såvel som FPA kritiseres for at være en samling ’bag grab’-teorier (Lake, 2013, 571). Det vil sige, at forskeren har en række forklaringer til rådighed og blot udvælger én ganske tilfældigt som et greb i en pose. Hverken FPA eller neoklassisk realisme udstikker nemlig nogen rangering af indenrigspolitiske faktorer. Der er ingen ’mainstream’ faktor, forskeren skal undersøge for at være en del af ’skolen’. Dette er imidlertid ikke noget stort problem i min sammenhæng. Takket være at jeg følger en additiv forskningsstrategi, hvor det blot er de tilbageværende konkrete udeståender fra tidligere forklaringsniveauer, der skal forklares, kan jeg være ganske selektiv i udvælgelsen af mulige faktorer. Feltet af mulige forklaringer er ganske indsnævret.51 Forklaringsmæssige udeståender Stormagtens ’del og hersk’ kan som nævnt forklare de divergerende udenrigspolitikker, men ikke hvilket land, der bliver syndebuk hvornår. Hvorfor er Danmarks assertion eksempelvis så kraftig i begyndelsen af perioden; hvorfor kan Danmark ikke blot nøjes med at arbejde for balternes optagelse i NATO (en egeninteresse) og så i øvrigt undlade assertive udfald? Med andre ord: hvorfor ’melder’ Danmark sig frivilligt som syndebuk? Og hvorfor placerer Sverige sig yderst i det europæiske spektrum i sin kritik af Ruslands intervention i Georgien – med status som syndebuk til følge? Umiddelbart er det hhv. Fogh Rasmussen og Bildt, der agerer. Det sker gennem officielle udtalelser og længere avis- eller mediekommentarer, som ganske vist er dokumenteret 51 Desuden ligger der en indsnævring i begrebet ’past and present geopolitics’, som jeg tilslutter mig (se s. 92). 90 allerede men sættes i en teoretisk ramme i det følgende. Det betyder dog ikke nødvendigvis, at forklaringen skal lægges på Fogh Rasmussen og Bildt. For Bildt, som jo ikke er regeringsleder, kunne det tænkes, at han ikke blot formelt men også reelt udtaler hele regeringens synspunkt, at han måske er styret af sin formelle chef statsminister Fredrik Reinfeldt. Det kunne også tænkes, at han blot gav udtryk for partiets interesser; at Carl Bildt fører ’Moderat-politik’ og Fogh Rasmussen fører ’Venstre-politik’. Endelig kan det være, at de er redskaber i hænderne på magtfulde rådgivere eller bureaukratier (typisk udenrigsministerierne). Umiddelbart peger pilen på Fogh Rasmussen og Bildt – men dog ikke på specielle personlige egenskaber, der skulle disponere dem til for eksempel. at være ’russofober’. Den peger på den lære, de hver især har draget af ’historien’. Der findes i litteraturen en bestemt teoridannelse herom kaldet ’lessons of the past’. For at argumentere for denne forklaring i de to tilfælde kræver det ret udførlige begrundelser, hvor jeg bl.a. udelukker de alternative forklaringer, der er nævnt ovenfor (partipolitik, bureaukrati, m.v.) Indledningsvist skal jeg imidlertid kort præsentere teorien. Teorien om ’lessons of the past’ På det intrastatslige forklaringsniveau betragtes beslutningstageren som nævnt ikke længere som en rationel statsmand, der udelukkende følger systemiske og geopolitiske incitamenter (Morgenthau i Lobell, Ripsman og Taliaferro, 2009, 27). I stedet er han ‘begrænset rationel’; ”Actors will strive towards maximizing their interests (above all in national security questions), but will be limited in this process by informational and cognitive shortfalls” (kaldet ‘bounded rationality’, Runge Olesen, 2013, 74). Havde beslutningstageren blot fulgt de øvre niveauers incitamenter havde der ingen grund været til videre undersøgelser. Forståelse af beslutningstageren tager typisk udgangspunkt i teorier omkring ’lessons of the past’ (May, 1973, xi; Jervis 1976, 278-279; Vertzberger, 1990; Khong, 1992; Zakaria, 1992; Vasquez, 1993; Reiter, 1996, 157-165 om Sverige; Bennett, 1999; Levy, 2003; Brunk, 2008; Mouritzen 2009; Runge Olesen, 2010). En udenrigspolitisk lektie (lesson of the past) er en bestemt lære om udenrigspolitiske nøglebegivenheder typisk en krig, et slag eller anden form for tab eller indlemmelse af territorium (Mouritzen og Wivel, 2012, 45). Benyttelse af lektier er en måde, hvorpå beslutningstagere kan håndtere situationer, hvor informationen enten er utilstrækkelig eller 91 for omfangsrig – populært sagt en måde at ”fill in the blanks” (Khong, 1992, 12-14; Bennett, 1999, 77). Lektier kan være positive eller negative. En positiv lektie har baggrund i, hvad der opfattes som en succesfuld udenrigspolitisk handling, der dermed tilsiger gentagelse i andre sammenhænge. En negativ lektie udspringer af, hvad der opfattes som en udenrigspolitisk ’katastrofe’; som eksempelvis den danske lektie omkring tabet af Sønderjylland i 1864, der tilsiger fremtidige beslutningstagere at undgå lignende handlinger i analoge situationer. Det springende punkt er naturligvis om den konkrete situation, hvor læren anvendes, faktisk er analog med den historiske situation (Mouritzen og Wivel, 2012, 44-45). Det er den som regel ikke, hvilket fik Ernest May til at erklære, at ”politicymakers ordinarily use history badly” (May, 1973, xi). Den historiske begivenhed, der har givet anledning til ’lektie-dannelse’ kan enten være indtruffet i beslutningstagerens eget liv eller være indtruffet langt tidligere, hvorefter denne er blevet ’kanoniseret’ til en ’fast plads i pensum’ blandt politikere, embedsmænd og i den offentlige opinion (Mouritzen og Wivel, 2012, 44-45). En offentlig formuleret historisk lære kan enten bruges instrumentelt eller være internaliseret af beslutningstageren. Den instrumentelle brug er typisk for at legitimere en beslutning truffet af andre grunde; den forudsætter dermed, at eliten eller den bredere offentlige opinion kan overbevises om dets gyldighed, så det styrker beslutningstagerens argument for en given udenrigspolitik (Khong, 1992, 15). Afgørende for den udenrigspolitiske lekties selvstændige forklaringskraft for den pågældende sag er imidlertid, at denne er internaliseret af beslutningstageren (at han/hun selv tror på den). Såfremt lektien blot anvendes instrumentelt, er det jo netop for at ’dække’ over en anden årsag. Der er to grundlæggende måder, hvorpå samspillet mellem samtid og lektie kan finde sted: (1) lektien skubber i samme retning som samtidens muligheder/begrænsninger (for eksempel i forhold til det geopolitiske handlerum, konvergens), og (2) lektien skubber i modsat retning (divergens) (Mouritzen 2009). Samspillet mellem samtid og lektie har forfatterne begrebsliggjort i udtrykket ’past and present geopolitics’, hvor ’present geopolitics’ refererer til faktorer, typisk geopolitiske, på det inter-statslige niveau (statens omgivelser), mens ’past geopolitics’ svarer til lektien – også kaldet ’fortidens skygge’ (Mouritzen og Wivel, 2005, 40). Der ligger den dristige påstand i udtrykket, at de væsentligste forklaringsfaktorer for en stats ’high politics’ i alt væsentligt kan indskrænkes til nutidens og fortidens geopolitiske faktorer; ’lessons of the past’ er m.a.o. den 92 eneste generelt interessante forklaringsfaktor fra det intrastatslige niveau.52 I tråd med luksusteorien gælder det, at jo større geopolitisk handlerum der ’tillades’, desto større selvstændig rolle kan lektien spille for statens udenrigspolitik (Mouritzen og Wivel, 2012, 41-42). Anders Fogh Rasmussens lære af historien Fogh Rasmussens historiske lære, som forventes at være i stand til at forklare Danmarks usædvanligt høje assertion de første år af perioden, kan formuleres omtrent således: ’Danmark skal ikke, som i perioden fra 1864 til 1989, føre ’ussel tilpasningspolitik’ og vige uden om konfrontationer med stormagter’. Der er tale om en negativ lektie, der angiver, hvordan Danmark ikke skal føre udenrigspolitik. Argumentet er overvejende moralsk (jf. ordet ’ussel’). Særligt tre faser i dansk udenrigspolitisk historie ønsker Fogh Rasmussen at gøre op med; læren fra Danmarks nederlag til Tyskland i 1864, der angiveligt kom til at gælde helt op til 2. verdenskrig, den danske regerings samarbejdspolitik med Tyskland fra 1940 til 1943; og endelig det alternative flertals justering af den danske NATO-politik i slutningen af 1980’erne, den såkaldte ’fodnote-politik’ (Sørensen, 2005, 310 og Berlingske Tidende, 16.03.2013). Såfremt Foghs lektie skal være en tilfredsstillende forklaring på Danmarks Ruslandsassertion (i praksis Zakajev-sagen i 2002 og kravet om en undskyldning for Baltikums besættelse i 2005), skal jeg kunne påvise fire ting. For det første at Fogh Rasmussen var den reelle beslutningstager i den givne sag. For det andet, at lektien var internaliseret, at Fogh Rasmussen selv var overbevist om dens rigtighed. For det tredje at lektien skal være observerbar i en række udtalelser – gerne i Fogh Rasmussens øvrige udenrigspolitiske fremtrædener, idet der er tale om en lære med bredere anvendelighed end blot i forhold til Rusland (hvis ikke ville det være en ad hocforklaring). For det fjerde bør jeg i forbindelse hermed afvise alternative intrastatslige forklaringer på assertionen. Både i Zakajev-sagen og i kravet om en undskyldning for Baltikums besættelse, var det statsminister Fogh Rasmussen – ikke udenrigsminister Per Stig Møller – der var beslutningstager. I stedet for at håndtere sagen via diplomatiske kanaler (som man gjorde i 2012), 52 Noget andet er for eksempel EU-politik med stærk påvirkning af befolkningens hverdag, hvor det indenrigspolitiske og transnationale står betydeligt stærkere. 93 indrykkede Fogh Rasmussen en kommentar i Politiken, hvor han brugte sagen som et eksempel på, hvorledes Danmark under hans ledelse gjorde op med ’samarbejdspolitikken’ 1940-1943; ”….begivenheder som de aktuelle spændinger i forhold til Rusland hører med til spillet, hvis man vil føre aktiv udenrigspolitik og være i front - i stedet for at gemme sig bag andre og føre en passiv tilpasningspolitik, som Danmark gjorde i størstedelen af sidste århundrede. Men bag den hjemlige kritik af regeringen i de aktuelle sager om Rusland aner man det uudtalte ønske om at vende tilbage til fortidens usle tilpasningspolitik, hvor Danmark holdt lav profil, og hvor vi med alle midler søgte at smyge os uden om konfrontationer og begivenheder, der kunne give problemer. Men sådan er verden ikke mere. Især da ikke efter 11. september 2001.” (Politiken, 05.11.2002).53 Også ideen til et krav om en undskyldning for Sovjetunionens besættelse af de tre baltiske lande netop på 60-året for sejren i 2. verdenskrig i 2005 kom fra statsministeren Udenrigsministeriet blev slet ikke hørt (interview 6). Daværende udenrigsminister Per Stig Møller har da også helt glemt hændelsen, da jeg spørger ham otte år efter.54 I begge sager er det således Anders Fogh Rasmussen, der ganske på egen hånd bringer dem i medierne og dermed helt eller delvis ’skaber’ sagerne (også ifølge interview 2 og 6). Spørgsmålet er nu, hvorvidt Anders Fogh Rasmussen bruger de historiske analogier instrumentelt (legitimerende) blot for at retfærdiggøre sin assertive adfærd – eller omvendt har internaliseret dem. Jeg mener det sidstnævnte. Den bedste argumentation for dette ville naturligvis være, om han havde fremført læren i en samtidig, ikke-offentlig sammenhæng (Khong, 1992, 59). En sådan har jeg imidlertid ikke adgang til. Men statsministerens lektie er observerbar i en række andre tilfælde, adskilt såvel emnemæssigt som tidsmæssigt fra Zakajev – og undskyldningssagerne. I en række debatindlæg, taler og interviews fra 2002 og frem finder jeg spor af lektien – enten som en selvstændig pointe eller som begrundelse for Danmarks deltagelse i Irak-krigen 2003 eller i forbindelse med Danmarks EU-formandskab 2002. I begrundelsen for deltagelsen i Irak-interventionen i marts 2003 udtalte Fogh Rasmussen sig således: ”I kampen mellem demokrati og diktatur kan man ikke stå neutralt. Man må tage stilling for demokratiet og mod diktaturet. Det er på dette punkt, at den aktive tilpasningspolitik udgjorde et politisk og moralsk svigt. Alt for ofte i historiens løb har vi danskere 53 Den sidste sætning i citatet kan i øvrigt undre i betragtning af, at Zakajev af russerne netop blev beskyldt for terrorisme. ”Nå, men det må du tale med Anders om. Jeg er træt af at altid blive spurgt om Anders hele tiden. Folk spørger om Anders hele tiden….Jeg kan ikke huske den udtalelse fra Anders, det må jeg sige.” (interview med Per Stig Møller, 10.12.2013) 54 94 blot sejlet under bekvemmelighedsflag og ladet andre slås for vor frihed og fred. Læresætningen fra 29. august 1943 er, at hvis man mener noget alvorligt med vore værdier, med frihed, demokrati og menneskerettigheder, så må vi også selv yde et aktivt bidrag til at forsvare dem. Også imod svære odds. Selv når der skal træffes upopulære og farlige beslutninger.”(Anders Fogh Rasmussen, tale om samarbejdspolitikken d. 29. august 2003 på Søværnets Officersskole, Danmarkshistorien 2014b). Danmark skal om muligt føre værdipolitik i udenrigspolitikken – om nødvendigt med militære midler. Så sent som i foråret 2010 som nyudpeget generalsekretær for NATO kom Fogh Rasmussen ind på sin frigørelse af Danmark fra fortidens politik.55 Foghs lektie er således fremført i en række meget forskellige sammenhænge og på forskellige tidspunkter; den anvendes ikke kun i relation til Rusland, hvilket taler for, at lektien er internaliseret. En forsker er også gået et skridt videre og har hævdet, at Fogh Rasmussen ikke alene har internaliseret lektien – hele hans regeringsperiode er nærmest dedikeret til en ’opdragelse’ af den danske offentlighed med netop denne lektie af formen: ’Se her, hvordan jeg som statsminister gør; det bør I også kræve af fremtidige statsministre’ (Mouritzen, 2007, 161). Dansk udenrigspolitik skal m.a.o. ’fremtidssikres’, hvilket naturligvis forudsætter, at Fogh Rasmussen selv tror på lektien. Forholdet til Rusland bliver dermed underordnet i denne sammenhæng – i stedet er det statsministerens historieprojekt, der ligger bag Danmarks assertion. Det er m.a.o. næppe opinionen, der påvirker Fogh Rasmussen (Ruslandspolitik er sjældent populært i befolkningen). Det er Fogh Rasmussen, der forsøger at være opinionsførende. Rasmus Brun Pedersen argumenterer i stedet for, at forklaringen på Danmarks ’aktive udenrigspolitik’ – eller i dette tilfælde; Danmarks assertion vis-a-vis Rusland– skyldes partiet Venstres opgør med socialdemokratisk såkaldt ’småstatspolitik’, startende med partileder og udenrigsminister Uffe Ellemann allerede i 1980’erne og 1990’erne (Pedersen, 2012, 337). Pedersen mener dermed, at lektien ikke er Fogh Rasmussens unikke, personlige lektie. Jeg finder da også historiske analogier omkring såvel nederlaget i 1864 som til ’samarbejdspolitikken’ og 55 ”Det er ikke sådan, at vi bare hygger os i smug, mens verden brænder om vuggen, som Jeppe Aakjær i sin tid skrev. Vi går ud og gør en indsats selv. Det er det Danmark, jeg ønsker. Det skal jeg ikke lægge skjul på. Det skal ses i det lys, at jeg siger ja til en post som NATO`s generalsekretær, for selvom det er spændende at være statsminister i Danmark, og selvom det er et slidsomt arbejde at være generalsekretær i NATO, så må vi også på den post melde os og yde en indsats, når andre synes, at vi kan gøre det. Vi har formået at vokse lidt ud af skyggen fra nederlaget i 1864 og tør stå frem på den internationale scene og sige, at her er vi. Det har været min dagsorden.” (Berlingske Tidende, 16.03.2013). 95 ’fodnotepolitikken’ i taler og interviews fra både Ellemann Jensen og tidligere minister Bertel Haarder56. Det kan hertil indvendes, at Fogh var en stærk leder også internt i Venstre. Allerede i sin tid i Venstres Ungdom skilte han sig angiveligt ud fra partiets generelle EU-begejstring og stod for en mere USA-tilknyttet, højprofileret dansk udenrigspolitik (Ritzaus Bureau, 11.09.2003). Det er rigtigt, at Elleman Jensen kan ses som en forløber for Fogh i spørgsmålet om assertion, men også her kan det være noget personligt snarere end partipolitisk. At Venstre-folk senere har genbrugt partileder Foghs formuleringer er vel kun at forvente i et politisk parti. På det generelle plan er partifarve af beskeden betydning i forhold til udenrigspolitik (Goldmann, 1982, 243). I forhold til Irak-krigen 2003 var de europæiske staters partifarve f.eks. ganske ukorrelerede med krigsdeltagelse (Mouritzen, 2006, 156). I en dansk sammenhæng har Venstre ligesom Socialdemokratiet taget del i Danmarks tilpasningspolitik: statsminister I.C. Christensens politik over for Tyskland op til 1. verdenskrig (Lidegaard, 2003, 17) samt med opbakningen til landbrugseksporten til Tyskland under besættelsen m.v. (Lidegaard, 2003, 519). Efter 2. verdenskrig brød de borgerlige regeringer da heller ikke med Danmarks NATO-forbehold (ingen fremmede baser på dansk territorium, ingen A-våben på dansk territorium), indført under socialdemokratisk ledede regeringer. Socialdemokratiske regeringer har generelt været på linje med de borgerlige; kun i opposition var de delagtige i det ’alternative sikkerhedspolitiske flertal’, der modsatte sig regeringen. Partierne har naturligvis været interesserede i at signalere det modsatte. Det afgørende må imidlertid være partiers adfærd, når de er i regering. Her synes partipolitik at være tilsidesat til fordel for Fogh Rasmussens personlige lektie. Foghs lederstyrke gælder angiveligt også i regeringen. Det er allerede nævnt, hvordan udenrigsministeren og Udenrigsministeriet blev overset i de to situationer (noget tilsvarende gjaldt i øvrigt ved beslutningen om deltagelse i Irak-interventionen; Mouritzen, 2007, 160). Dette usandsynliggør, at Foghs Ruslandsassertion skulle være forårsaget af en bestemt rådgiver eller af Udenrigsministeriet som sådan. Alt andet lige ville det da også stride imod Udenrigsministeriets dna at anbefale en dristig, assertiv kurs. 56 Udenrigsminister Uffe Ellemann Jensens kontrasterer den såkaldte ”ligge-død-politik” efter 1864 med Danmarks kommende udenrigspolitiske ”hovedopgaver” som deltagelse i NATO og den aktive politik i de ny østeuropæiske stater i et åbningsindlæg ved Udenrigskommissionens møde den 17. april 1989. I en såkaldt ’nytårsudtalelse’ d. 28. december 1990 tales om behovet for dansk aktivisme (Dansk Udenrigspolitisk årbog 1990, s. 147). En artikel til Dansk Udenrigspolitisk Årbog 1990 betegner udsendelsen af korvetten Olfert Fischer som ”et afgørende brud med den traditionelle danske berøringsangst overfor omverdenen”(Dansk Udenrigspolitisk Årbog 1990, s. 185). Derudover omtaler Ellemann Jensen det såkaldte ’1864-kompleks’ i Ræson den 5. juni 2013. Bertel Haarder begik i 2005 et indlæg i Berlingske Tidende om dansk udenrigspolitik og arven fra 1864 samt i taler på folkemødet på Bornholm med mere. 96 For kort at vende tilbage til lektiens forklaringskraft og hvorledes denne spiller sammen med forklaringerne på det interstatslige niveau skal det anføres, at Fogh Rasmussens lektie-anvendelse skubber i samme retning som Ruslands del og hersk politik og Danmarks favorable handlerum på det givne tidspunkt (konvergens). Carl Bildts lære af historien Det sidste forklaringsmæssige udestående er Carl Bildts kraftige assertion, da han ganske unødvendigt sammenligner Ruslands politik overfor Sydossetien og Abkhazien med Hitlers Sudentenland-politik i 1930’erne; ”We did not accept Milosevic’s Serbia intervening militarily in other ex-Yugoslav republics by referring to the protection of people with a Serbian passport. And we should remember how Hitler a little more than half a century ago applied precisely this doctrine to undermine and attack significant parts of Central Europe.” (Mouritzen, Wivel, 2012, 131). En analyse af Carl Bildts udenrigspolitiske lektie er faktisk allerede foretaget af Mouritzen og Wivel i bogen ’Explaining Foreign Policy: International Diplomacy and the Russo-Georgian War’, hvorfor jeg i det følgende afsnit hovedsagelig vil opsummere forfatternes konklusioner. De formulerer Bildts lektie således; “Don’t let great powers undermine the integrity of small powers using the excuse that they are just protecting their compatriots.” (Mouritzen og Wivel, 2012, 131). Bildt anvender to analogier i ovenstående blog-udtalelse; en positiv (hvad Vesten gjorde ved Milosevic) og en negativ (hvad Vesten burde have gjort ved Hitler). Det vil sige, at Vesten burde reagere på samme måde som mod Serbien i 1999, idet Putins politik betragtes som analog til Milosevic’. Omvendt med Sudetenland-analogien; Vesten skal gøre lige omvendt af, hvad vestmagterne gjorde ved München-konferencen i 1938; i stedet for at acceptere stormagtens fremfærd, skal man balancere den. For Rusland ses som dagens Hitler-Tyskland, Georgien svarer til Tjekkoslovakiet, og Sydossetien og Abkhasien til Sudetenland (Mouritzen, Wivel, 2012, 131). Efter samme fremgangsmåde som i kortlægningen af den danske statsministers lektie skal jeg nu påvise, at Bildt er beslutningstageren, og at han har internaliseret sin lektie. Herudover afvises en række alternative indenrigspolitiske faktorer. At Bildt kan tillade sig at skrive ganske ufiltreret om international politik i sine twitter- og blogindlæg er udtryk for, at han både i forhold til Utrikesdepartementet og internt i den svenske regering har et nærmest ubegrænset handlerum. Dette skyldes det usædvanlige faktum, at 97 Bildt er tidligere statsminister (14.10.1991 til 07.10.1994) og partiformand. Desuden havde statsminister Reinfeldt på det pågældende tidspunkt ingen større udenrigspolitisk erfaring og angiveligt heller ingen større interesse for udenrigspolitiske spørgsmål (interview med Ann-Sofie Dahl d. 04.12.2013). Modsat Fogh Rasmussens indgår Bildts analogibrug ikke i en større kampagne – Bildts lektie er snævrere. Mens Fogh Rasmussen bruger nærmest enhver lejlighed til at illustrere sin ’aldrig mere småstat’-pointe, er Bildts lektie så specifik, at den kun kan hives frem, når en stormagt annekterer et småstatsterritorium. Det bliver den så til gengæld også; i forbindelse med Ruslands indlemmelse af Krim henviste Bildt til Østrigs Anschluss 1938 (Aftonbladet TV, 19.03.2014), og tidligere var Ukraines præsident Janukovitj blevet sammenlignet med den norske landsforræder Quisling.57 At lektien således gentages i 2014 i en forpligtende sammenhæng støtter antagelsen om, at den er internaliseret – at han faktisk mener, hvad han siger. At Bildts lektie er internaliseret begrundes af Mouritzen og Wivel primært med to argumenter. For det første tyder det ikke på, at lektien blot er brugt instrumentelt med henblik på at opnå folkelig opbakning til et svensk NATO-medlemskab. Selv ikke efter Krim-krisen har Bildt foreslået et svensk medlemskab og endda afvist et anden ministers ønske herom, hvorfor denne udlægning må kunne afvises. Mere positivt til støtte for internaliseringen har Carl Bildt selv indrømmet, at han måske har været ”ekstra følsom, idet jeg personligt har oplevet Balkan-krigene” [min oversættelse]. Med sin baggrund som EU’s og FN’s særlige udsending i området (SR P1, 13.09.2008 og Office of the High Representative, 2014) må det medgives, at han har ’forstand’ på lektiens emne, og at den kan være ’dybtfølt’, det vil sige internaliseret. En meget konkret lektie som denne er også mere troværdig end en vagt formuleret lektie. Det kan til sidst afvises, at lektien skulle være et dække over et personligt ’russerhad’. Som vist i dokumentationskapitlet havde Bildt intet udestående med de russiske ledere før 2008; tværtimod krævede oppositionen endda hans afgang og meldte ham til politiet for korruption i 2007, da hans bestyrelsespost og aktier i Vostok Nafta med investeringer i Gazprom blev offentliggjort (Svenska Dagbladet, 27.10.2006; Avisen.dk, 08.01.2007). I tråd med ovenstående er lektien heller 57 ”Så har då Ukraina fått sin egen Quisling, sittande på främmande mark där han vädjar om att en utländsk arme ska ge honom hans land tillbaka” (Svenska Dagbladet, 04.03.2014; Aftonbladet, 01.03.2014). I denne analogi må det – igen – uundgåeligt være Rusland, der spiller Tysklands rolle. 98 ikke partipolitik; Moderaterne har i efterkrigstiden ikke tradition for en skrappere Ruslandspolitik end øvrige partier (interview med Ann-Sofie Dahl d. 04.12.2013). Delkonklusion for det intrastatslige niveau På det intrastatslige niveau er det lykkedes ved hjælp af teorien om beslutningstageres historiske lektier at udfylde de resterende to forklaringsmæssige udeståender. Både Fogh Rasmussen og Bildt har internaliseret deres officielt erklærede lektier. Jeg mener også at have afvist alternative indenrigspolitiske årsager (partipolitiske, bureaukratiske, m.v.). Måske er ’aldrig mere småstat’lektien endog en del af et større historisk ’genopdragelses-projekt’ fra Fogh Rasmussens side. Der er med andre ord tale om en addering af to teorier på forskelligt niveau: på det interstatslige niveau forklares, at én småstat må være prügelknabe, mens en anden favoriseres. Men der kan ikke sættes navne på. Dette kan først ske, når vi inddrager det intrastatslige niveau i form af beslutningstagernes lære af historien. Der er dermed tale om forklaringsmæssig udfyldning eller addition. At et personligt særtræk som en beslutningstagers ’lesson of the past’ tydeligvis kan påvirke den førte politik erkendes naturligvis også af stormagten. Det kan derfor komme til at betyde, at stormagten benytter lejligheden til at skifte syndebuk, når den pågældende politiker forlader sit embede. Det kan sagtens være, at rolleskiftet var sket af andre grunde, men udadtil kan det virke logisk at gøre en dyd ud af nødvendigheden, når man slipper af med en ’bad historian’. Ifølge tankegangen her blev Danmark – uden at ane det eller have fortjent det – favorit allerede, da Bildt havde ’meldt sig’ som syndebuk i august 2008. Men det er oplagt, at skiftet blev nemmere at sluge for russerne, da Fogh Rasmussen gik af i efteråret 2009. 99 DEL IV KONKLUSION 100 KAPITEL 9 KONKLUSION Efter dokumentation af Danmark og Sveriges spejlvendte assertionstrends i deres Ruslandpolitikker fra 2002 til 2013 med i alt 22 nedslag anvendte jeg nedklatringsstrategien som en guide gennem de mange potentielle forklaringer herpå. Jeg startede min søgning efter forklaringer på det mest parsimoniske niveau (det systemiske), herefter fulgte det interstatslige (geopolitiske) og til sidst det intrastatslige (indenrigspolitiske) forklaringsniveau. Det systemiske forklaringsniveau var i stand til at bidrage med en permissiv forklaring; unipolariteten har givet større handlefrihed og dermed muliggjort en højere gad af assertion. Såfremt verden stadig var bipolar, ville assertion fra frontlinjestater som Danmark (20022008) og Sveriges (2008-2013) være utænkelige. Idet polstrukturen bestemmes ud fra staters relative kapabiliteter, er der intet polskifte indtruffet i perioden, hvorfor forudsætningerne for Danmark og Sverige må være konstante. Dermed kan det systemiske niveau ikke bidrage med effektive forklaringer på puzzlet. Derudover vil en polaritetsændring ikke være i stand til at forklare, hvorfor stater under samme forudsætninger alligevel oplever divergerende udenrigspolitiske trends. Derfor vendte jeg mig i tråd med nedklatringsstrategien til forklaringer på det interstatslige niveau. Først blev trussels- og ’proximate balancing’ afvist, idet Danmark og Sverige 101 scorer stort set ens på disse teoriers uafhængige variable. De to teorier er således i stand til at forklare Sveriges trend men ikke Danmarks, hvorfor disse lige så lidt som systemiske forklaringer kan løse puzzlet. Herefter blev mine to hovedteorier formuleret: småstaten territoriepolitik og stormagtens del og hersk-politik. Den første, afledt af Vasquez’ teori om territoriets betydning, antager det for de fleste selvfølgelige, at Danmark og Sverige selv fastlægger sine Ruslandpolitikker. Teorien peger på Ruslands flagsætning i Arktis i 2007 som det afgørende vendepunkt i de dansk-russiske relationer. Herefter skulle Danmark opføre sig pragmatisk og undgå assertion for at ’opspare kredit’ til fremtidige forhandlinger om de fælles grænser i Arktis. Omvendt kunne Sverige tillade sig større assertion, idet de svensk-russiske grænser var fastlagte. Med den klassiske del og hersk-forklaring antager jeg omvendt, at det er Ruslands adfærd over for de to småstater, der fremprovokerer bestemte modsvar (via tit-for-tat). Det sker ved, at Rusland fører en del og hersk-politik, hvor enten Danmark eller Sverige favoriseres på den andens bekostning. Det handler ikke nødvendigvis om at ’opdrage’ småstater til en bestemt adfærd – formålet er i stedet blot at forhindre, at alle småstater er assertive samtidigt og danner en slags fælles front mod stormagten. Ganske som teoriens preskription fandt jeg, at Rusland favoriserede Sverige fra 2002 til 2008 sammenfaldende med Danmarks syndebukke-status udløst af Zakajevsagen. Efter 2008 favoriseredes Danmark derimod på bekostning af Sverige, da udenrigsminister Bildt nærmest havde ’meldt sig selv’ som syndebuk med sin Sudetenland-analogi i forhold til Ruslands militære intervention i Georgien. Begge de to geopolitiske teorier er i stand til at forklare Danmark og Sveriges modsatrettede assertionstrends (det ydre forløb). Alligevel vælger jeg del og hersk-forklaringen, fordi specialets ti informanter (heriblandt højtstående beslutningstagere) giver udtryk for, at det snarere er Rusland – og ikke dem selv – der fastlægger kursen. Arktis-forklaringen accepteres, men skal ’hives’ ud af dem; den kommer ikke spontant hos nogen, som jeg havde forventet. Dog levner del og hersk-forklaringen to forklaringsmæssige udeståender, som jeg udfyldte på det intrastatslige niveau (forklaringsmæssig addition). De to udeståender er hhv. Fogh Rasmussen mediepolitisering af Zakajev-sagen i 2002 og hans krav om en undskyldning for Baltikums besættelse i 2005 samt Bildts associering til Nazi-Tyskland i 2008 (selvom Sverige på daværende tidspunkt stadig var Ruslands favorit). Det viser sig, at Fogh Rasmussen formentlig havde et særligt ’genopdragelses-projekt’ af den danske offentlighed for øje, som han benyttede nærmest enhver lejlighed til at minde om. Det handlede om opgøret med ’småstats-tankegangen’, 102 der angiveligt har præget dansk udenrigspolitik siden nederlaget i 1864, over samarbejdspolitikken under besættelsen og til fodnoterne i slutningen af den Kolde Krig.58 Modsat Fogh Rasmussen indgår Bildts analogi-brug ikke i en større kampagne – Bildts lektie er nemlig så specifik, at den kun bruges, når en stormagt annekterer et småstatsterritorium. Ikke desto mindre ser vi, at når den ytres i kombination med en interstatslig del og hersk-mekanisme, bliver dens virkning langvarig for det bilaterale forhold – sikkert mere langvarig end Bildt havde forestillet sig. Derudover afviste jeg en række alternative intrastatslige forklaringsfaktorer. Jeg er dermed i stand til at svare på specialets problemformulering: Hvorfor ses spejlvendte trends for Danmark og Sveriges udenrigspolitiske assertion over for Rusland i perioden fra 2002 til 2013 – trods staternes fælles systemiske vilkår, tilsyneladende fælles geopolitiske udfordringer og enslydende regimeværdier? Det skyldes formentlig Ruslands del og hersk-politik, der i begyndelsen af 2000-tallet favoriserede Sverige og efter 2008 favoriserede Danmark, hvilket førte til forskellige grader af assertion i landenes ’modsvar’ i tråd med tit-for-tat-mekanismen. At netop Danmark var Ruslands syndebuk efter 2002 skyldtes statsminister Fogh Rasmussens promovering af sin antismåstatslektie, ligesom udenrigsminister Bildts Sudetenland-lektie i 2008 udløste en svensk syndebukke-status. 58 Ironisk nok er det netop denne traditionelle, forsigtige ligge-i-læ-politik, Danmark senere praktiserer over for Rusland. 103 KAPITEL 10 TEORETISKE IMPLIKATIONER OG SELVKRITIK Selv med en konservativ indikator for udenrigspolitisk assertion/adaption, dokumenterede jeg ganske markante trends for de to lande. Jeg kunne have ’skruet op’ for puzzlet ved i stedet at have brugt regimeværdier som indikator, men valgte den forsigtige løsning. Nedklatringsstategien har været et redskab til at strukturere præsentationen af de mange potentielle forklaringer på puzzlet. Havde jeg omvendt stået ’for foden af bjerget’ og ikke ladet forklaringskraften balancere af parsimonien, ville jeg ikke have været i stand til at prioritere forklaringerne. Måske var jeg ikke nået længere end til det intrastatslige niveau med analyser af allehånde politikeres baggrund, hvilket også havde været forskningsøkonomisk uheldigt. Ideografiske forklaringer er desuden et dårligt udgangspunkt for formuleringen af policyanbefalinger (jf. næste afsnit), idet konklusionerne er så person- eller case-specifikke, at deres anvendelighed på andre (fremtidige) situationer er begrænset. Specialet understøtter, hvad der tidligere er skrevet (Mouritzen & Wivel 2012) om det interstatslige niveaus overlegenhed i forhold til systemniveauet, når det drejer sig om at forklare udenrigspolitik. Det viser imidlertid også, at statsmænds historiske lektier under favorable vilkår kan farve politikken afgørende – og i samspil (addition) med interstatslig interaktion kan føre til utilsigtede konsekvenser i lang tid fremover. Uanset hvilken af de to geopolitiske hovedteorier, der anses bedst, lever specialets resultater op til ’past and present geopolitics’-tesen: der er ingen 104 systemiske faktorer blandt de effektive årsager til puzzlet, og på det intrastatslige niveau er det kun ’past geopolitics’ (’lessons of the past’), der tillægges forklaringskraft. Fokus har været på at løse puzzlet og mindre på at udvikle ny teori. John Vasquez’ territorie-teori er blevet tilpasset en småstatskontekst, og den klassiske del og hersk-politik operationaliseret. Men det er naturligvis klart, at erfaringen fra dansk udenrigspolitik 2007-2013 ikke vælter Vasquez’ teori. Han ville med en vis ret kunne svare, at denne erfaring blot tyder på, at danske politikere og embedsmænd ikke har haft det store overblik, som en sådan omfattende prioritering af grænsespørgsmålet kræver. Og at det i alle tilfælde kun udgør et enkelt case. Det skal dog anføres, at Danmark trods alt de seneste år har foretaget en politisk oprustning vedr. arktiske spørgsmål. Måske kan beslutningstagernes svage støtte til ’Arktis-forklaringen’ skyldes, at grænsedisputten først ventes at blive aktuel om ti til tyve år. Forcen ved del og hersk er dens logik (stormagtens behov for at undgå en front imod sig), og at den er så udbredt på alle niveauer af samfundets magtstrukturer: partilederens strategi over for sine ’kronprinser’, på arbejdspladsen hvor en chef beskyldes for ’del og hersk’ i forhold til sine ansatte, osv. Også dens historiske rødder tilbage til Machiavelli må veje tungt. Svagheden er naturligvis, at den benægter sig selv. Det kan ikke forventes, at interviewpersoner skulle stå ved den, i hvert fald ikke møntet på deres eget land. Det gør den dog ikke ufalsificerbar. Støtten til den i den konkrete sammenhæng er dels det ydre hændelsesforløb, dels at del og hersk har været praktiseret af Rusland i flere andre regioner. Men på dette punkt er der behov for opfølgende studier. Endelig kan del og hersk-politikkens antagelse om ’spill over’ mellem policy-områder kritiseres med resultaterne i hus. For Sverige har faktisk været i stand til at ’inddæmme’ Ruslands ’afstraffelse’, så svensk eksport er gået fri. Det kan måske skyldes det russiske behov for Sveriges godkendelse af Nord Stream i 2009 eller det faktum, at svenske virksomheders investeringer i Rusland er så omfattende, at Rusland trods alt ikke ønsker at give afkald herpå – men ikke desto mindre er det et brud på en grundlæggende antagelse i del og hersk-tankegangen. At småstaten har mulighed for at inddæmme en stormagts del og hersk-politik er værd at undersøge yderligere, hvilket specialet dog ikke har fundet plads til. De to hovedteorier er begge omtrent lige parsimoniske; i den ene ligger forklaringsmotoren hos småstaterne, i den anden hos stormagten, men der er ikke flere forklaringsfaktorer involveret i den ene end i den anden. Da del og hersk teorien synes at have bedst empirisk rygdækning til den konkrete forklaring, foretrækkes denne. I øvrigt ville de to teorier 105 kunne adderes, hvis det var relevant: der er ingen modsætning mellem, at staterne er optaget af eventuelle territorielle udeståender, og at en stormagt spiller dem ud mod hinanden. Men det synes ikke at være relevant, idet kun den ene teori har fundet støtte. Derimod er del og hersk-teorien blevet adderet med ’lessons of the past’, som vi har set. Herved reduceres parsimonien i den samlede forklaring naturligvis for at øge forklaringskraften, men det har ganske enkelt været en nødvendighed for at kunne forstå, hvem der blev syndebuk hvornår. Specialets forklarings-fokus har desuden krævet afvisninger af en række teorier, der på trods af deres dokumenterede forklaringskraft på andre områder ikke har været i stand til at forklare Danmark og Sveriges spejlvendte Rusland-politikker. Teorier, der blot har været permissive (faciliterende) eller kun været i stand til at forklare den ene af de to staters politikker har således måtte vige pladsen. Metodisk set har specialets puzzle udmærket sig ved dets store variation (over tid og over forskellige enheder) og overskuelige antal analyse-enheder; kaldet et komparativt-historisk studie. Derudover kunne samtlige EU-landes assertionstrends vis-a-vis Rusland analyseres ligesom eksempelvis Norge og Finlands assertionstrends kunne være inddraget til sammenligning med Danmark og Sveriges. Sådanne forskningsdesigns ville imidlertid næppe være forskningsøkonomiske, idet jeg med puzzlets blot to analyse-enheder allerede er i stand til at opnå variation over både tid og enhed. Effektive forklaringer skal være til stede i tilfælde af assertion (Danmark fra 2002 til 2008 og Sverige fra 2008 til 2013) samtidig med, at de skal være fraværende i tilfælde af ikke-assertion (Danmark fra 2008 til 2013 og Sverige fra 2002 til 2008). 106 KAPITEL 11 POLICY-ANBEFALINGER Den indlysende anbefaling til småstater på baggrund af del og hersk-politikken må være at undgå at blive reduceret til en brik i stormagtens spil. Det ville naturligvis i første omgang kræve, at småstaterne var bevidste herom (hvilket Danmark og Sverige ikke viser tegn på; der foregår ingen sammenligning af landets egen politik med nabolandets). Selv hvis småstaterne havde blik for del og hersk-politikkens konsekvenser, er det dog ikke sikkert, at anbefalingen ville blive fulgt. Skal anbefalingen følges, indebærer det for den favoriserede part at give afkald på sine øjeblikkelige goder. Gennem de tolv års udenrigspolitik har Danmark og Sverige således ikke en eneste gang dannet ’fælles front’ mod Rusland; Sverige involverede sig ikke i Fogh Rasmussens udfald, og Danmark har undgået at forsvare Bildts assertive udtalelser. At Sverige skulle være solidarisk med Danmark, såfremt vi senere bliver syndebuk, mener jeg derfor heller ikke er sandsynligt. Russerne har givet ’set rigtigt’ ved at bruge netop Danmark og Sverige i dette spil, eftersom der traditionelt – også i perioder af samarbejde – er en vis indbygget jalousi mellem landene (jf. for eksempel. deres ’skønhedskonkurrence’ i forhold til de baltiske lande i 1990’erne). Trods den nordiske diskursive solidaritet er det i praksis en smal sag at splitte specielt Danmark og Sverige. 107 I et europæisk perspektiv har forskellige tænketanke m.fl. i mange år kritiseret, at Rusland energipolitisk spillede de europæiske lande ud mod hinanden (Molis, 2011, 78). De europæiske lande må derfor på dette område formodes at have kendt til del og hersk-politikkens konsekvenser – uden at noget effektivt er gjort ved det. Om den nuværende Krim-konflikt vil ændre dette, er et åbent spørgsmål i skrivende stund. En anden mulig fremtidig arena for russisk del og hersk-politik er Arktis; blandt de fem kyststater til Polarhavet (Rusland, Kongeriget, Norge, Canada og USA) er Rusland den stærkeste aktør. Ved fremtidige forhandlinger om grænsedragninger vil Ruslands primære interesse være, at de fire andre ikke danner fælles front. Det kunne tænkes, at Danmark kunne blive en vigtig brik for Rusland i Arktis, hvis vi beholder vores favoriserede status.59 Muligheden af en russisk del og hersk-strategi vil det være klogt at tage i betragtning af de fire øvrige. På den anden side vil det være ødelæggende for det arktiske samarbejde, hvis de fire skulle gå så vidt som til at inddrage NATO i Arktis (som de alle er medlem af). Et konkret policy-råd til Danmark lyder som følger: vær generelt opmærksom på hvad der sker i svensk Ruslandspolitik (de to landes beslutningstagere synes ikke opmærksomme på interaktionen mellem dansk og svensk Ruslandspolitik), og vær særlig forsigtig med assertive udfald i efteråret 2014. Sveriges valg til Riksdagen den 14. september 2014 og den svenske regerings sandsynlige afgang i forbindelse hermed (at dømme ud fra entydige meningsmålinger) betyder, at Carl Bildts udenrigsministertid snart er udløbet. Dette kan blive en passende anledning for Rusland til at skifte syndebuk fra Sverige til Danmark (lige så ufortjent som da vi blev favorit mellem 2008 og 2009). Der skal ikke nødvendigvis noget stort ’fejltrin’ til, for at dette kan indtræffe. Det bedste Danmark kan gøre er derfor at holde en lavere profil end Sverige – aktuelt i forbindelse med Ukraine-konflikten.60 At Vasquez’ teori ikke kunne løse puzzlet betød som nævnt ikke teoriens falsifikation. Det kunne netop også skyldes, at Danmark ikke – som man kunne forvente – har nogen konstaterbar Ruslands-strategi. Den næste policy-anbefaling lyder derfor: en dansk Ruslands-strategi bør udarbejdes (der selvsagt også rummer Arktis-politikken). Om ikke før må dette stå klart efter Krim- 59 Rusland har for eksempel. tilbudt Danmark at koordinere sine krav til FN’s Havretskommission – måske et træk for at udmanøvrere Canada (interview 6). 60 I denne optik var nyudnævnte udenrigsminister Martin Lidegaards besøg i Kiev og Donetsk i marts 2014 – med sin svenske kollega Bildt som ledsager – særlig problematisk. Der var en grund til, at Norge og Finlands udenrigsministre ikke kunne ’afse tid’. Carl Bildt er forenklet sagt ikke det ’bedste selskab’, såfremt man ønsker at bevare et fornuftigt forhold til Rusland. 108 konflikten 2014. Det er ikke tilstrækkeligt som hidtil blot at tilslutte sig en almen vestlig Ruslandsstrategi, idet Danmark besidder en række bilaterale (arktiske) interesser i forhold til Rusland.61 Idet strategien må bygge på blandt andet Vasquez’ småstatstilpassede teori vil assertive udfald som i Fogh Rasmussens tid frarådes. I dag ville sådanne udfald og en potentiel syndebukke-rolle risikere at blive mere omkostningsfuldt for Danmark end i 2002. De uafklarede grænser i Arktis indebærer, at en syndebukke-status vil koste os ved det arktiske forhandlingsbord. Anbefalingerne kan summeres således: 1) Der er behov for en dansk Ruslands-strategi. Danmark bør have et politisk formål for det videre forhold62. 2) Danmark bør stå sammen med Sverige for at undgå at blive brikker i Ruslands del og herskpolitik. 3) Danmark bør være opmærksom på en eventuelt russisk del og hersk strategi blandt de fire øvrige arktiske kyststater, men undgå at inddrage NATO i Arktis. 4) Da anbefaling 2) formentlig er urealistisk, bør Danmark så vidt muligt undgå endnu en syndebukke-sejour. Derfor bør Danmark opføre sig mindre assertivt end Sverige, så en vis goodwill i Moskva beholdes til fremtidige bilaterale grænseforhandlinger i Arktis. 5) Vær mere observant på interaktionen mellem dansk og svensk Ruslandspolitik. Danmark bør især udvise forsigtighed i efteråret 2014, når Carl Bildt formentlig er trådt tilbage og Rusland kan benytte lejligheden til at skifte syndebuk. 61 Det er med andre ord ikke nok blot at dele den generelle vestlige strategi, som Per Stig Møller ellers advokerer for d. 10.12.2013: ”…der er risiko for en revanchisme i Rusland og der er en mulighed for, at de ikke erkender sine vestvendte interesser. Og det er dem man skal prøve at fremme…I lyset af det ønsker vi faktisk at have en positiv Rusland-politik. Og medvirke til at de kommer tættere på Vesteuropa, så vi ikke får fremtidige spændinger i Vesteuropa.” 62 At formulere en strategi har ikke været specialets intention; specialets resultater illustrerer blot manglen på en sådan. 109 LITTERATUR Agrell, Wilhelm (2010): Fredens Illusioner: Det Svenska Nationella Försvarets Nedgång och Fall 1988-2009, Atlantis Allison, Graham (1971): Essence of Decision, Explaining the Cuban Missile Crisis, New York, N.Y.: HarperCollins Apsalons, Edmunds (1996): Baltic Cooperation and Integration: The Baltic Community, in Lejins, Atis og Bleiere, Daina eds. (1996): The Baltic States Search for Security, Latvian Institute of International Affairs Bennett, Andrew (1999): Condemned to repetition? The Rise, Fall and Reprise of Soviet-Russian Military Interventionism, MIT Press Bennet, Andrew; George, Alexander L. (2005): Case Studies and Theory Development in the Social Sciences, MIT Press Berryman, John (2010): Russia, NATO enlargement, and ‘Regions of Privileged Interests’. in Berryman, John (2012): Geopolitics and Russian Foreign Policy, International Politics (2012) 49, 530–544 Björkdahl, Annika (2007): Swedish Norm Entrepreneurship in the UN, International Peacekeeping, 14:4, 538-552 Blouet, B.W. (2010): Geopolitics and Globalization in the Twentieth Century, 2nd edn. London: Reaktion Books. Boulding, Kenneth E. (1962): Conflict and Defense, University Press of America Brown, Michael E., (ed.) (1996): Debating the Democratic Peace: An International Security Reader. Cambridge, MA: The MIT Press. Bryder, Tom (1990): Machiavelli and Modern Political Analysis, Forlaget Politiske Studier, København Brzezinski, Z. (1997): The Grand Chessboard: American Primacy and Its Geostrategic Imperative. New York: Basic Books. 110 Bukharin, O. (2006): Russia’s Nuclear Icebreaker Fleet. Science and Global Security 14, 1, 25 Byman, Daniel L; Pollack, Kenneth M. (2001): Let Us Now Praise Great Men, International Security, Spring2001, Vol. 25 Issue 4, 107. Carlsen, Per; Mouritzen, Hans (red.) (2003, 2004, 2005): Danish Foreign Policy Yearbook, DIIS Cichocki, Marek og Osica, Olaf (2009): Nowa Europa: Consolidation or disintegration? Centrum Europejskie Natolin Cohen, Saul (2008): Geopolitics: The Geography of International Relations, Rowman and Littlefield Coser, Lewis (1956), The Functions of Social Conflict, Glencoe, IL: Free Press. Dodds, Klaus (2007): Geopolitics. A Very Short Introduction, Oxford University Press Doyle, Michael (1983): Kant, Liberal Legacies, and Foreign Affairs, Philosophy and Public Affairs, 1983, 205 Doyle, Michael W. (1997): Ways of War and Peace: Realism, Liberalism, and Socialism. New York: W. W. Norton Elman, Miriam Fendius (ed.) (1997): Paths to Peace: Is Democracy the Answer? Cambridge, MA: The MIT Press. Enstad, Johannes Due (2011): Putinistisk historiepolitikk: Oppussing av fortiden i Putins Russland i Nordisk Østforum 25 (4, 2011): 321-344 Flint, Colin (2012): Introduction to Geopolitics, Routledge Gerring, John (2004): What Is a Case Study and What Is It Good for? American Political Science Review, Vol. 98, No. 2, May 2004 Gerring, John (2007): Case Study Research, Cambridge University Press Gochman, Charles S.; Leng, Russel J. (1983): Realpolitik and the Road to War: An Analysis of Attributes and Behavior, International Studies Quarterly, Vol. 27, No. 1 (Mar., 1983), 97-120. Goertz, Gary; Diehl, Paul F. (1996): Territorial Changes and International Conflict, Routledge Goldmann, Kjell (1982): Change and Stability in Foreign Policy: Detente as a Problem of Stabilization, i World Politics , Vol. 34, No. 2 (Jan., 1982) , 230-266 Hensel, Paul R.; Diehl, Paul F. (1994): It Takes Two to Tango: Nonmilitarized Response in Interstate Disputes, The Journal of Conflict Resolution, September 1994, Vol. 38, No. 3, 479506 Heurlin, Bertel; Mouritzen, Hans (red.) (1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003): Danish Foreign Policy Yearbook, DUPI Hey, Jeanne A. K. (2003): Small States in World Politics, Lynne Rienner Hoffmann, Stanley (1966): Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe, Tradition and Change (Summer, 1966), Vol. 95, No. 3, 862-915 Holm, Hans-Henrik (1997): Denmark’s Active Internationalism: Advocating International Norms With Domestic Constraints, i Heurlin, Bertel; Mouritzen, Hans (red.) (1997): Danish Foreign Policy Yearbook, DUPI, 52-80 Hvidt, Nanna; Mouritzen, Hans (red.) (2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013): Danish Foreign Policy Yearbook, DIIS Haab, Mare (1998): Potentials and Vulnerabilities of the Baltic States: Mutual Competition and Cooperation, in Hansen, Birthe og Heurlin, Bertel eds. (1998): The Baltic States in World Politics, Curzon Ikenberry, G. John (1998/1999): Institutions, Strategic Restraint, and the Persistence of American Postwar Order, International Security, Winter 1998/1999, 23 (3): 43–78. Ikenberry, G. John, Michael Mastanduno, and William C. Wohlforth (2009): Unipolarity, State Behavior, and Systemic Consequences, in World Politics 61, no. 1, January 2009, 1-27 Ikenberry, G. John, Michael Mastanduno, and William C. Wohlforth, (eds.) (2011): International 111 Relations Theory and the Consequences of Unipolarity. 1st ed. Cambridge: Cambridge University Press Jervis, Robert (1976): Perception and Misperception in International Politics, Princeton University Press Johnston, Alastair Iain (2013): How New and Assertive is China's New Assertiveness?, International Security, Spring, 2013, Vol. 37(4), 7-48 Jonson, Lena (1998): Russia and the ’Near Abroad’: Concepts and Trends, in Hansen, Birthe og Heurlin, Bertel (eds.) (1998): The Baltic States in World Politics, Curzon Kaplan, Robert D. (2009): The Revenge of Geography, Foreign Policy 172(May/June): 96–105. Kapstein, Ethan; Mastanduno, Michael (1999): Unipolar Politics: Realism and State Strategies After the Cold War, Columbia University Press Khong, Yuen Foong (1992): Analogies at War, Korea, Munich, Dien Bien Phu, and the Vietnam Decisions of 1965, Princeton, N.J.: Princeton University Press King, Gary; Keohane, Robert O.; Verba, Sidney (1994): Designing Social Inquiry: Scientific Inference in Qualitative Research, Princeton University Press Kissinger, Henry (2001): Does America Need a Foreign Policy? Towards a Diplomacy for the 21st Century. New York: Simon & Schuster. Kramer, Mark (2002): NATO, the Baltic States and Russia: A Framework for Sustainable Enlargement, International Affairs (Royal Institute of International Affairs 1944-) Vol. 78, No. 4 (Oct., 2002), 731-756 Kvale, S. (1997): InterView, Kbh.: Hans Reitzels Forlag, 129-158 Layne, Christopher (2004): The war on terrorism and the balance of power: the paradoxes of American hegemony, in Paul, T.V.; Wirtz, James J. & Fortmann, Michael (red): Balance of Power: Theory and Practice in the 21st Century. Stanford University Press, 103-126 Lévy, Jacques (2001): From Geopolitics to Global Politics. A French Connection, Frank Cass Lidegaard, Bo (2003): Overleveren 1914-1945, bind 4 i Dansk Udenrigspolitiks Historie, Gyldendal Lieber, Keir A.; Alexander, Gerard (2005): Waiting for Balancing, International Security, Vol. 30, No. 1 (Summer 2005), 109-139 Lobell, Steven E.; Ripsman, Norrin M.; Taliaferro, Jeffrey W. red. (2009): Neoclassical Realism, the State and Foreign Policy, Cambridge Lukes, Steven (1968): Individualism, ECPR Press Mahoney, James; Goetz, Gary (2004): The Possibility Principle: Choosing Negative Cases in Comparative Research, American Political Science Review, Vol. 98, No. 4, November 2004 Mearsheimer, John J. (2001): The Tragedy of Great Power Politics, W. W. Norton & Company Michael Cox (2007): Is the United States in Decline—Again? An Essay, International Affairs, Vol. 83, No. 4 (July 2007) Migdalovitz, Carol (2010): AKP’s Domestically-Driven Foreign Policy, Turkish Policy Quarterly, Vol. 9, No. 4 (Winter 2010), 37–45 Monteiro, Nuno (2011/12): Unrest Assured: Why Unipolarity Is Not Peaceful, International Security, Vol. 36, No. 3 (Winter 2011/12): 9-40 Morgenthau, H. (1978): Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace, 5th edn. New York: Knopf Mouritzen, Hans (1988): Finlandization: Towards a General Theory of Adaptive Politics, Avebury Mouritzen, Hans (1999): At Forklare International Politik, Kbh.: Djøf. Mouritzen, Hans (2006): Choosing Sides in the European Iraq Conflict: A Test of New Geopolitical Theory, European Security, Vol. 15, No. 2, 137-163, June 2006 Mouritzen, Hans (2007): Denmark’s Super Atlanticism, Journal of Transatlantic Studies, 5 (2) 2007, 155-167 112 Mouritzen, Hans; Wivel, Anders (2012): Explaining Foreign Policy: International Diplomacy and the Russo-Georgian War', Lynne Rienner Mouritzen, Hans; Wivel, Anders (eds.) (2005): The Geopolitics of Euro-Atlantic Integration, Routledge Oest, Kajsa Ji Noe (2007): The End of Alliance Theory, Københavns Universitet, Institut for Statskundskab Oldberg, Ingmar (2012): Sweden, 123-130 i Lobjaks, Ahto og Mölder, Martin (2012): EURussiaWatch 2012, University of Tartu Olesen, Mikkel Runge (2013): In the Eye of the Decisionmaker, University of Copenhagen Osgood, Charles E. (1962): An Alternative To War Or Surrender, University of Illinois Press, Urbana Paul, T.V. (2005): Soft Balancing in the Age of U.S. Primacy, International Security, Vol. 30, No. 1 (Summer 2005), 46-71 Petersen, Nikolaj (2004): Europæisk og globalt engagement 1973-2003, bind 6 i Dansk Udenrigspolitiks Historie, Gyldendal Popper, Karl (1961): The Poverty of Historicism, 2nd edition, London: Routledge Popper, Karl (1966): The Open Society and Its Enemies, vol 2: Hegel and Marx, London: Routledge Posen, Barry R. (2011): From Unipolarity to Multipolarity: Transition in Sight? in Ikenberry, G. John, Michael Mastanduno, and William C. Wohlforth, (eds.) International Relations Theory and the Consequences of Unipolarity. 1st ed. Cambridge: Cambridge University Press, 2011 Regeringen (2012): Vækstmarkedsstrategi – Rusland, maj 2012 Reiter, Dan (1996): Crucible of Beliefs: Learning, Alliances and World Wars, Cornell University Press Roi, Michael L. (2010): Russia – the greatest Arctic power? Journal of Slavic Military Studies, 23:551–573 Ruhl, L. (1997) The Historical Background of Russian Security Concepts and Requirements. In: V. Baranovsky (ed.) (1997): Russia and Europe: The Emerging Security Agenda. Oxford: Oxford University Press for the Stockholm International Peace Research Institute, 21–41. Scott, Shirley V. (2004): Is There Room for International Law in Realpolitik?: Accounting for the US ‘Attitude’ Towards International Law, Review of International Studies, 30, 71-88 Seawright, Jason (2002): Testing for Necessary and/or Sufficient Causation: Which Cases Are Relevant? (Political Analysis, Vol. 10, No. 2 (Spring 2002), 178-193 Skak, Mette (2012): Denmark, 123-130 i Lobjaks, Ahto og Mölder (april 2012): EU-RussiaWatch 2012, University of Tartu Spykman, Nicholas (2008, 1942): America's Strategy in World Politics: The United States and the Balance of Power, Transaction Publishers Staun, Jørgen (2008): Ruslands Udenrigspolitik: Fra Jeltsins Vesternisering til Putins Nyimperialisme, DIIS Steinmetz, Robert; Wivel, Anders (2010): Small States in Europe, Challenges and Opportunities, Ashgate Stinchcombe, Arthur L. (1987): Constructing Social Theories, University of Chicago Press Stranga, Aivars (1996): Russia and the Security of the Baltic States: 1991-1996, in Lejins, Atis og Bleiere, Daina (eds.) (1996): The Baltic States Search for Security, Latvian Institute of International Affairs Søby, Kristian (red.) (2013): Danmark i Krig. Demokrati, Politik og Strategi i Den Militære Aktivisme, Kbh.: Djøf. Trenin, Dmitry (2011) Post-imperium: A Eurasia Story. Washington DC: Carnegie Endowment for International Peace. 113 Tsygankov, Andrei P. (2012): Assessing Cultural and Regime-Based Explanations of Russia's Foreign Policy. ‘Authoritarian at Heart and Expansionist by Habit’?, Europe-Asia Studies, 64:4, 695-713 Udenrigsministeriet (2013b): Samhandelsnotits juni 2013, Udenrigsministeriet Van Evera, Stephen (1997): Guide to Methods for Students of Political Science, Cornell University Press Vasquez, John A. (1993): The War Puzzle, Cambridge University Press. Vasquez, John A. (2009): The War Puzzle Revisited, Cambridge University Press. Vloyantes, John P. (1975): Silk glove hegemony, Finnish-Soviet relations, 1944-1974: A Case Study of the Theory of the Soft Sphere of Influence, Kent State University Press Walt, Steven (1985): Alliance Formation and the Balance of World Power, International Security 9, No. 4, 3-43 Waltz, Kenneth (1979): Theory of International Politics, Addison-Wesley Watkins, John W. (1973): Ideal Types and Historical Explanation, In Alan Ryan (ed.), The Philosophy of Social Explanation, Oxford University Press, 82-105 White, Stephen & Sakwa, Richard (2010): Developments in Russian Politics 6, Duke University Press Wivel, Anders (2005): The Security Challenge of Small EU Member States: Interests, Identity and the Development of the EU as a Security Actor, JCMS: Journal of Common Market Studies, 2005, Vol.43(2), pp.393-412 Wivel, Anders (2008): Balancing Against Threats or Bandwagoning With Power? Europe and the Transatlantic Relationship After the Cold War, in Cambridge Review of International Affairs, Volume 21, Number 3, September 2008 Wivel, Anders (2013): From Peacemaker to Warmonger? Explaining Denmark’s Great Power Politics, Swiss Political Science Review, 2013, Vol.19 (3), 298-321 Wæver, Ole (1992): Axelrods Egoisme og Griecos Relative Gevinster, Introduktion til Studiet af International Politik, København: Forlaget Politiske Studier, 144-151 114 INTERNETKILDER Aftonbladet (01.03.2014): Carl Bildt: Rysslands agerande bryter mot folkrätten, lokaliseret på http://www.aftonbladet.se/nyheter/article18462702.ab d. 28.03.2014 Aftonbladet (10.10.2013): Majoritet vill rusta militärt mot Ryssland, lokaliseret på http://www.aftonbladet.se/nyheter/article17628436.ab d. 15.03.2014 Alla Dessa Dagar, Carl Bildts blog (16.05.2013): Slut på lyckat ordförandeskap, lokaliseret på https://carlbildt.wordpress.com/2013/05/16/slut-pa-lyckat-ordforandeskap/ d. 18.03.2014 Alla Dessa Dagar, Carl Bildts blog (04.03.2008): Erkännande av Kosovo, 4. marts 2008, lokaliseret på https://carlbildt.wordpress.com/2008/03/04/erkannande-av-kosovo/ d. 12.02.2014 Arktisk Råd (2014): History, lokaliseret på http://www.arctic-council.org/index.php/en/aboutus/arctic-council/history d. 17.02.2014 Avisen.dk (08.01.2007): Carl Bildt gik amok på journalist, lokaliseret på http://www.avisen.dk/carl-bildt-gik-amok-paa-journalist_85306.aspx d. 18.03.2014 BBC (15.09.2008): Insight: Who runs Russia, lokaliseret d. 30.01.2014 på http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/7616385.stm BBC (31. 07.2013): Russian blogger Navalny charged with embezzlement, lokaliseret på http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-19060444 d. 18.11.2013 BEAC (2014): Cooperation in the Barents Euro-Arctic Region, lokaliseret på http://www.beac.st/in-English/Barents-Euro-Arctic-Council/Introduction d. 17.02.3014 Berlingske Tidende (31.10.2002): Regeringen afkræves en forklaring, sektion: 1, side 2, Infomedia Artikel-id: AY448130 Berlingske Tidende (03.11.2009): Halvt klimaløfte fra Putin til Løkke, Side 14, Infomedia artikelid: e1bfc785 Berlingske Tidende (16.03.2013): De Allierede, lokaliseret på http://m.b.dk/?article=24819709-DeAllierede d. 15.03.2014 BT (27.04.2011): Putin og Løkke gik på kro i aftes, Side 20, Infomedia-artikel-id: e2a60104 115 Canwest News Service (28.05.2008): Conference Could Mark Start of Arctic Power Struggle, lokaliseret på http://www.canada.com/topics/news/world/story.html?id=d0135cd8-c15a-48a39579-0df5f8e185c1 CNN (19.07.2007): Russia expels 4 British diplomats, lokaliseret på http://edition.cnn.com/SPECIALS/2007/news/spy.scandal/ d. 17.03.2014 Dagens Nyheter (24.11.2004): Justjenko manar til politisk strejk, lokaliseret på http://www.dn.se/diverse/p8-import-slask-undantag/jusjtjenko-manar-till-politisk-strejk/ d. 14.02.2014 Dagens Nyheter (28.01.2005): Freivalds för Ukraine i EU, lokaliseret på http://www.dn.se/nyheter/politik/freivalds-for-ukraina-i-eu/ d. 14.02.2014 Dagens Nyheter (12.02.2008): Sverige i sin fulla rätt at stoppa gasledningen, lokaliseret på http://www.dn.se/debatt/sverige-i-sin-fulla-ratt-att-stoppa-gasledningen/ d. 15.03.2014 Dagens Nyheter, (09.03.2010): Bildt kommer in från kylan, lokaliseret på http://www.dn.se/nyheter/varlden/bildt-kommer-in-fran-kylan/ d. 14.02.2014 Dagens Nyheter (08.03.2011): Gasläckan bekräftar auktoritärt Ryssland, lokaliseret på http://www.dn.se/ledare/signerat/gaslackan-bekraftar-auktoritart-ryssland/ d. 14.02.2014 Danmarkshistorien (2014): Genforeningen 1920, lokaliseret på http://danmarkshistorien.dk/leksikon-og-kilder/vis/materiale/genforeningen-1920/ d. 18.02.2014 Danmarkshistorien (2014b): Anders Fogh Rasmussen (V) om samarbejdspolitikken 29. august 2003, lokaliseret på http://danmarkshistorien.dk/leksikon-og-kilder/vis/materiale/anders-foghrasmussen-v-om-samarbejdspolitikken-29-august-2003/ d. 18.03.2014 Den Store Danske (2014): Rusland (Historie - 1682-1917), lokaliseret på http://www.denstoredanske.dk/Geografi_og_historie/Rusland_og_Centralasien/Ruslands_histori e/Rusland_1689-1815/Rusland_(Historie_-_Peter_den_Store_og_hans_reformer) d. 17.02.2014 Eurasiske Økonomiske Kommission (2014): О Евразийской экономической комиссии, lokaliseret på http://www.eurasiancommission.org/ru/Pages/about.aspx d. 29.01.2014 Information (24.03.2012): Rusland-Danmark Søvndal nedtoner Sakajev-sag, side 8, Infomedia artikel-id: e3287bf7 International Herald Tribune (22.02.2008): Putin warns Kosovo will ‘come back to knock’ the West, as NATO envoy lashes out”, lokaliseret på www.iht.com/articles/ap/2008/02/22/europe/EUGENRussia-Kosovo.php. d. 15.03.2014 Jyllands-Posten (31.10.2002): Forløbet: Mistænkt for terrorisme, side 2, Infomedia artikel-id: Y3681416 Jyllands-Posten (31.01.2003): Irak-krise: Fogh står fast på støtte til USA, Side 4, Infomedia-artikelid: Y4264475 Jyllands-posten (17.03.2012): Sakajev er i København igen, Side 11, Infomedia artikel-id: e325c796 Jyllands-Posten (15.04.2012): Frygt for Rusland bag lukkede døre, side 4, Infomedia artikel-id: e3306204 Konference-materiale (2010): History of geopolitics, Maastricht University Kristeligt Dagblad (22.02.2008): Danmark anerkender Kosovo, Side 4, Artikel-id: e0d3d0c3 Mellander, Maria (19.08.2012): Politikerne tager fejl: Dansk udenrigspolitisk skal omprioriteres, lokaliseret på http://raeson.dk/2012/politikerne-tager-fejl-dansk-udenrigspolitik-skalomprioriteres/ d. 08.03.2014 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) (19.11.2009): Upptinade relationer mellan EU och Ryssland, lokaliseret på http://www.sakerhetspolitik.se/Arkiv/Omvarldsbevakning/2009/Upptinade-relationer-mellanEU-och-Ryssland/ d. 25.02.2014 N.Y.Times (10.07.2010): Under Cover of Ineptitude, lokaliseret på 116 http://www.nytimes.com/2010/07/11/opinion/11mccarry.html?ref=russianspyring2010 d. 17.03.2014 NEWSru.com (07.12.2011): ‘Премьер Швеции заявил, что фильм НТВ “Голос ниоткуда” был снят в рамках предвыборной кампании власти’, lokaliseret på http://goo.gl/zgVSH d. 18.11.2013 Nord Stream (13.10.2009): Nord Stream Gas Contracted by DONG Energy, lokaliseret på http://www.nord-stream.com/press-info/emagazine/nord-stream-gas-contracted-bydong-energy-62/ d. 18.03.2014 Nord Stream (30.03.2011): Nord Stream Pipeline in a Transboundary Context (with legend), lokaliseret på http://www.nord-stream.com/da/presse-og-information/billeder/nord-streampipeline-in-a-transboundary-context-with-legend-2931/?category=115&sub_category=148 d. 18.03.2014 Norden (2014): Nordic Statistics, materiale lokaliseret på http://91.208.143.50/pxweb/pxwebnordic/dialog/statfile1.asp d. 18.03.2014 Nordregio (2009): Regional Cooperation in the North. Geography of regional cooperation in the north of Europe, the north Atlantic and the Arctic, lokaliseret på http://www.nordregio.se/en/Maps--Graphs/07-Cooperation-and-eligible-areas/RegionalCooperation-in-the-North/ d. 17.03.2014 Nordregio (2011): International Sea boundaries in the Arctic. Maritime boundaries between the countries around the Arctic Sea. Data source: International Boundaries Research Unit, University of Durham, updated 14 Feb. 2011, lokaliseret på http://www.nordregio.se/en/Maps-Graphs/07-Cooperation-and-eligible-areas/International-Sea-boundaries-in-the-Arctic/ d. 17.03.2014 OCEANA (2013): Baltic Maps, lokaliseret på http://oceana.org/en/eu/our-work/habitatsprotection/baltic/maps d. 15.02.2014 Office of the High Representative (2014): Information, lokaliseret på http://www.ohr.int/ohrinfo/gen-info/default.asp?content_id=38519 d. 08.03.2014 OSCE (07.12.2011): OSCE Ministerial Council, Vilnius, 6-7 December 2011. Statement by H.E. Villy Søvndal. Minister for Foreign Affairs, Denmark, lokaliseret på http://www.osce.org/mc/85899 d. 18.11.2013 Politiken (08.05.2012): Hensynet til Rusland lukker dørene i spionsag, side 8, Infomedia artikel-id: e339f91e Politiken (10.07.2004): Europarådet: Danmark bryder menneskerettigheder, Side 1, Infomediaartikel-id: e0229f73 Politiken (27.09.2006): Genbegravelse: Den sidste rejse: Da Dagmar lagde til ved Petershof, Indland Side 8, Infomedia artikel-id: e07632a1 Politiken (21.10.2009): Putin lagde pres på Lars Løkke i samtale om gasledning, side 10, Infomedia artikel-id: e1b97176 Politiken (06.11.2009): Sverige og Finland siger ja til omstridt gasledning, side 10, Infomedia artikel-id: e1c12044 Politiken (15.08.2013): Forsidehenvisning: Dansk protest mod homolov, side 1, Infomedia artikelid: e3eb222c Politiken (16.08.2013): Rusland: Søvndal er velkommen til at kritisere, side 6, Infomedia artikel-id: e3eb9572 Politiken (01.02.2014): Thorning og Løkke har taget mundkurv på i sagen om NSA, Side 5, Infomedia-artikel-id: e43d4de3 Regeringen (04.03.2008): Republiken Kosovo, lokaliseret på http://www.regeringen.se/sb/d/5472/a/99715 d. 12.02.2014 117 Regeringen (29.04.2011): Modernisation and trade discussed at meeting with Putin, lokaliseret på http://www.government.se/sb/d/11971/a/167200 d. 25.02.2014 Ritzaus Bureau (11.09.2003): Når toppolitikere skriver historie, Infomedia-artikel-id: e00c5c01 Ritzaus Bureau (02.05.2005): Fogh til Putin: - Giv balterne en undskyldning, Infomedia artikel id: e0395990 Ritzaus Bureau (05.05.2005): Citathistorie fra Berlingske Tidende: USA roser Foghs opgør med Rusland, Infomedia artikel-id: e039b1d4 Ritzaus Bureau (09.05.2005): Rusland mindes Anden Verdenskrig, Infomedia artikel-id: e039e0b8 Ritzaus Bureau (02.08.2007): Russisk flag plantet på kontroversiel havbund, Infomedia artikel-id: e0ab52b0 Ritzaus Bureau (12.09.2007): Citathistorie fra Jyllands-Posten: Danmark vil standse strid om Nordpolen, Infomedia artikel-id: e0b3a1c0 RT (20.03.2014): Top 10 powerful quotes from Putin’s historic Crimea address, lokaliseret på http://rt.com/news/putin-address-ten-quotes-778/ d. 26.03.2014 Rysslands Röst (14.01.2009): Utsikterna för rysk-svenska ekonomiska relationer, lokaliseret på http://swedish.ruvr.ru/2009/01/14/1142694/ d. 25.02.2014 Sida (2012): Strategirapport för internationalt samarbete med Ryssland september 2011 – september 2012, Sida Statsministeriet (2005): Statsminister Anders Fogh Rasmussens tale i Mindelunden 4. maj 2005. lokaliseret på http://www.stm.dk/_p_7500.html d. 07.03.2014 Statsministeriet (22.11.2002): Statsminister Anders Fogh Rasmussen’s tale ved NATO topmødet (NAC) i Prag 21. – 22. november 2002, lokaliseret på http://stm.dk/_p_7328.html d. 26.11.2013 Stockholm News (27.02.2012): Wikileaks releases emails about Carl Bildt, lokaliseret på http://www.stockholmnews.com/more.aspx?NID=8470 d. 15.03.2014 Svenska Dagbladet (13.05.2004): Ryska anklagelser mot Freivalds, lokaliseret på www.svd.se/nyheter/inrikes/ryska-anklagelser-mot-freivalds_146001.svd d. 18.11.2013 Svenska Dagbladet (27.10.2006): Bildt viker sig - drar sig ur Vostok Nafta, lokaliseret på http://www.svd.se/naringsliv/nyheter/sverige/bildt-viker-sig-drar-sig-ur-vostoknafta_7142257.svd d. 18.03.2014 Svenska Dagbladet (30.12.2012): Försvar med tidsgräns, lokaliseret på http://www.svd.se/nyheter/inrikes/forsvar-med-tidsgrans_7789308.svd d. 20.11.2013 Svenska Dagbladet (22.04.2013): Bildt om ryska flygövningen: Vi reagerar inte på allt. lokaliseret på http://www.svd.se/nyheter/inrikes/bildt-om-ryska-flygovningen-vi-reagerar-inte-paallt_8110804.svd d. 20.11.2013 Svenska Dagbladet (22.04.2013): Bildt om ryska flygövningen:”Vi reagerar inte på allt”, lokaliseret på http://www.svd.se/nyheter/inrikes/bildt-om-ryska-flygovningen-vi-reagerarinte-pa-allt_8110804.svd d. 09.03.2014 Svenska Dagbladet (22.04.2013): Ryskt flyg övade anfall mot Sverige, lokaliseret på http://www.svd.se/nyheter/inrikes/ryskt-flyg-ovade-anfall-mot-sverige d. 20.11.2013 Svenska Dagbladet (10.05.2013): Bildt: Ryssland övade inte mot svenska mål, lokaliseret på http://www.svd.se/nyheter/inrikes/bildt-ryssland-ovade-inte-mot-svenska-mal_8159266.svd d. 15.03.2014 Svenska Dagbladet (03.07.2013): Enström pressas om Gottlands försvar, lokaliseret på http://www.svd.se/nyheter/inrikes/enstrom-pressas-om-gotlands-forsvar_8317460.svd d.15.03.2014 118 Svenska Dagbladet (06.09.2013): ”Sverige deltog i NSA-övervakning”, lokaliseret på http://www.svd.se/nyheter/inrikes/sverige-deltog-i-nsa-overvakning_8492260.svd d. 18.03.2014 Svenska Dagbladet (04.03.2014): Bildts Quisling-tweet förvånar, lokaliseret på http://www.svd.se/nyheter/inrikes/bildts-quisling-tweet-forvanar_3327116.svd d. 18.03.2014 Sveriges Program 1 (13.09.2008): Ekots lördagsintervju SVT (11.10.2013): Rysk Adoptionsstopp, lokaliseret på http://www.svt.se/nyheter/amne/?tag=tag:story@svt.se,2011:Ryskt_adoptionsstopp d. 13.03.2014 The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation (18.02.2013): Concept of the Foreign Policy of the Russian Federation, Approved by President of the Russian Federation V. Putin on 12 February 2013. lokaliseret på http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/76389FEC168189ED44257B2E0039B16D d. 17.03.2014 The Swedish Wire (26.08.2009): Swedish export to Russia fell by half, loakliseret på http://www.swedishwire.com/business/823-swedish-export-to-russia-fell-by-half d. 01.04.2014 Time (19.01.2014): Putin: Law Banning Gay Propaganda Is Not the Same Thing as Persecution, lokaliseret på http://world.time.com/2014/01/19/putin-law-banning-gay-propaganda-is-notthe-same-thing-as-persecution/ d. 25.03.2014 Udenrigsministeriet (2011): Kingdom of Denmark, Greenland and the Faroe Islands: “Kingdom of Denmark Strategy for the Arctic 2011-2020, lokaliseret på http://um.dk/en/news/newsdisplaypage/?newsid=f721f2cb-aff1-4cf7-a3e7-14fda508690a d. 18.02.2014 Udenrigsministeriet (2012): Program – og projektorientering 2012, lokaliseret på http://www.um.dk/da/danida/det-goer-vi/program-og-projektorientering-ppo/ppo2012/genericxmlresultpage/ d. 15.03.2014 Udenrigsministeriet (2012): The Ilulissat Declaration, lokaliseret d. 28.11.2013 på http://um.dk/da/~/media/UM/Danish-site/Documents/Politik-og-diplomati/Internationalpolitik/Ilulissat_erklaeringen.jpg Udenrigsministeriet (2013): Responsibility to Protect, lokaliseret på http://um.dk/da/politik-ogdiplomati/retsorden/folkeretten/responsibility-to-protect---r2p/ d. 17.03.2014 UNCLOS (2013): Chronological lists of ratifications of, accessions and successions to the Convention and the related Agreements, lokaliseret på https://www.un.org/depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ratifications.htm d. 18.02.2014 UNCLOS traktat (1982): United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982, lokaliseret på http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/UNCLOSTOC.htm d. 27.11.2011 Utrikesdepartementet (2010): Strategi för Sveriges stöd til demokrati og mänskliga rättigheter i Ryssland januari 2010 – december 2013 Videnskab.dk (30.09.2010): Foghs historiske undskyldning fejlede, lokaliseret på http://videnskab.dk/kultur-samfund/foghs-historiske-undskyldning-fejlede d. 14.03.2014 Vlast (22.07.2013) – artikel læst i russisk ugentligt magasin d. 22.07.2013 VZ (17. februar 2012): ”Как вы относитесь к тому, что представители несистемной оппозиции ходят в гости к американскому послу?” (Hvad synes du om, at oppositionen mødes med den amerikanske ambassade?), 30.037 stemmer d. 16. Maj 2012, lokaliseret på http://www.vz.ru/vote/result/977/?vote=true d. 16.05.2012 119 Weekendavisen (08.11.2002): Terrorist ved et tilfælde, sektion: 1, side 1, Infomedia artikel-id: Y3818286 WIN/Gallup International (2013): End of Year 2013- Russia, lokaliseret på http://www.wingia.com/en/news/end_of_year_2013_russia/126/ d. 30.01.2014 Wright, Thomas (07.08.2012): Outlaw of the Sea: The Senate Republicans' UNCLOS Blunder, i Foreign Affairs, lokaliseret på http://www.foreignaffairs.com/articles/137815/thomaswright/outlaw-of-the-sea d. 18.03.2014 120 BILAG Bilag 1: Danmarks støtte til russisk civilsamfund Bilag 2: Sveriges støtte til russisk civilsamfund Bilag 3: Kilder Bilag 4: Kort over Nord Stream Bilag 5: Østersøens grænser 2013 Bilag 6: Arktiske grænser 2011 Bilag 7: Danmark og Sveriges eksport til Rusland fra 2002 til 2012 Bilag 8: Danmark og Ruslands økonomiske relationer fra 2002 til 2012 121 Bilag 1: Danmarks støtte til russisk civilsamfund Via Øststøttemidlerne og Naboskabsprogrammet bidrog Danmark i perioden 1992-2010 til moderniseringen af Rusland med omtrent 2 milliarder kroner med vægt på de russiske Østersøregioner. Siden afviklingen af disse ordninger i 2010 har man i mindre omfang ydet støtte til russiske civilsamfundsorganisationer, bl.a. via Dansk Institut for Menneskerettigheder og Europarådet. I 2012 beløb Danmarks støtte til det russiske civilsamfund sig til i alt 5,86 millioner kroner (egen beregning ud fra Udenrigsministeriet, 2012). Det prioriteres at støtte NGO’er, der samarbejder med russiske myndigheder. Der er hidtil ydet støtte til projekter vedrørende blandt andet forbedret adgang til retshjælp, rådgivning og hjælp til fængselsindsatte, øget domstols-transparens, samarbejde med lokalt politi om respekt for menneskerettigheder og styrkelse af NGO’ers kapacitet. Også organisationen for oprindelige folk i det nordlige Rusland, kaldet RAIPON, der i øvrigt er medlem af Arktisk Råd, har modtaget støtte fra Danmark (Udenrigsministeriet, 2012). 122 Bilag 2: Sveriges støtte til russisk civilsamfund Sveriges støtte til Ruslands civilsamfund beløb sig i 2012 til, hvad der svarer til 58,44 millioner danske kroner (egen beregning ud fra Sida, 2012). Det er næsten 10 gange så meget som Danmarks støtte. Støtten fordeler sig ligeligt mellem projekter vedrørende miljøspørgsmål, demokrati og menneskerettigheder. Sidstnævnte omfatter støtte til hhv. en queerfestival i Nordkaukasus, initiativer for ligestilling i familier, undervisning i demokrati – og retsstatsprincipper samt finansiering af dele af valgobservationsorganisationen GOLOS (Sida, 2012). Sveriges udviklingssamarbejde beløb sig i perioden fra 1990 til 2007 til i alt 3,9 milliarder svenske kroner, som højst med mere end 500 millioner svenske kroner udbetalt i 2004. I 2005 besluttedes det dog at udfase udviklingsbistanden og rette et mindre beløb årligt til projekter omkring menneskerettigheder og miljø (Utrikesdepartementet, 2010). 123 Bilag 3: Kilder Specialets kilder til kortlæggelsen af trenden i Danmark og Sveriges Rusland-politik samt forklaringen af denne kan deles i tre typer: (1) stats- og udenrigsministres (’foreign policy executives’’, FPEs)63 offentlige udtalelser, (2) lækager af fortrolige oplysninger samt (3) interviews med tidligere og nuværende FPEs. Med udgangspunkt i Elklit og Jensen (2012) er kontroversielle udtalelser blevet ’trianguleret’, belyst fra flere vinkler. Hver kildetypes baggrund og validitet er vurderet i forhold til specialets puzzle i det nedenstående. Offentlige udtalelser FPEs offentlige udtalelser anvendes som et direkte udtryk for assertionen på det pågældende tidspunkt. Konkret finder jeg disse ved hjælp af søgninger i Infomedias database, landsdækkende svenske dagblade samt på Carl Bildts blog og twitterprofil. De offentlige udtalelser udgør den officielle linje vis-a-vis Rusland. Det er ikke tilfældigt, at FPEs udtaler sig, som de gør, idet regering og embedsværk typisk har gjort sig overvejelser omkring, hvorledes budskabet vil blive modtaget i Moskva og overvejet implikationerne heraf. Dog kan der være tilfælde, hvor udtalelserne ikke er drøftet med nogen andre (Carl Bildts blog og tweets) eller har fået uintenderede konsekvenser. Disse atypiske tilfælde kan være ganske værdifulde i sig selv, idet disse kan indikere visse anomalier på det intrastatslige (indenrigspolitiske) forklaringsniveau. Hvorvidt en given udtalelse er gennemtænkt eller ej, kan desuden blive afsløret i interviews typisk efter den pågældende beslutningstagers tilbagetræden, en anden grund til ikke at lade offentlige udtalelser stå alene. Lækager af fortrolige oplysninger Det kan ske i stor skala som eksempelvis ved Wikileaks’ lækager af diplomatiske kabler (indrapporteringer fra amerikanske ambassader til Washington) eller Edward Snowdens afsløringer 63 Definition af ‘foreign policy executives’: “the head of government and the ministers and officials charged with making foreign security policy” (Lobell, Ripsman og Taliaferro, 2009, 171) 124 af NSA’s (USA's National Security Agency) ulovlige overvågning. Men også i mindre skala er denne type oplysninger værdifulde; det gælder i mit tilfælde læk fra møder i det Udenrigspolitiske Nævn og fra det svenske ’Försvarets Radioanstalt’ (FRA). Dog kræver det et blik for kildernes eventuelle dagsorden, ligesom der naturligvis skal reflekteres over kildernes troværdighed64. Interviews Jeg har foretaget interviews med i alt ti forskellige nuværende og tidligere beslutningstagere, embedsmænd og eksperter (Harrits, 2012, 146). Antallet af interviews skal ses i forhold til målet om datamæthed, også kaldet saturation (Harrits, 2012, 165). En svaghed er overrepræsentationen af danske FPE’s i forhold til russiske og svenske. 64 Det kan imidlertid tænkes at være et større problem i forhold til Udenrigspolitisk Nævn og FRA end i forhold til Wikileaks og Snowden, fordi sidstnævnte kilder ingen personlig vinding har af lækagerne – tværtimod (man kan måske driste sig til at sige, at de gør det ud fra en altruistisk overbevisning). 125 Tabeloversigt: Interviews Interview # Dato Navn 1 Anonym 2 Anonym 3 04.12.2013 Stilling Ann-Sofie Dahl Seniorforsker ved Center for Militære Studier ved KU, partikollega med Carl Bildt i Moderaterna. 4 05.12.2013 Marie Krarup MF, Dansk Folkeparti, forsvarsordfører, bl.a. medlem af Grønlandsudvalget. Ass. militærattache ved ambassaden i Moskva 19982001. 5 10.12.2013 Per Stig Møller MF det Konservative Folkeparti, formand for Udenrigsudvalget. Udenrigsminister 2001-2010. 6 Anonym 7 Anonym 8 16.01.2014 Mogens MF Socialdemokraterne, Lykketoft Folketingets formand, tidl. Det Udenrigspolitiske Nævn, Udenrigsminister 2000-2001 9 17.02.2014 Dmitry ‘First class state advisor’, konsulent for Russian (e-mail- Ryurikov Strategic Studies Institute, Ruslands ambassadør i korrespondence) 10 04.03.2014 København 2003-2007 Troels Frøling Generalsekretær i Atlantsammenslutningen, tidl. Forsvarsministeriet Disse elite-interviews har alle været semistrukturerede ud fra individuelle interviewguides og haft en varighed på en halv til en hel time. Selvstrukturerede interviews karakteriseres ved ”relativ åbenhed og mulighed for at stille spørgsmålene i den rækkefølge og med den ordlyd, der forekommer bedst i den konkrete situation.” (Harrits, 2012, 150). I mine henvendelser har jeg lagt vægt på mit kendskab til Rusland fra valgobservation i 2011, studium i Sankt Petersborg 2012, 126 praktikstilling ved den danske ambassade i Moskva 2013 – udover naturligvis at være grundigt forberedt til selve interviewet (Kvale, 1997, 152). At jeg har valgt interviews som en central kilde til afdækning og forklaring af mit puzzle sker ud fra behovet for ny information (eksplorativ tilgang) samt unik information som kun FPE’s besidder. Til forskel fra lækager, der falder lidt tilfældigt, er interviews med FPEs en mere systematisk måde at indsamle ’skræddersyet’ materiale omkring problemstillingen, så jeg dermed tilvejebringer ”kvalitativt empirisk materiale til belysning af et bestemt forskningsproblem” (Harris, 2012, 144). Derudover forventer jeg naturligvis, i tråd med en eksplorativ tilgang, at eliteinformanterne har et omfattende kendskab til sagsområdet, der kan komme specialet til gode – uanset eventuelle biases, hver enkelt måtte have. Behovet for ’unik information’ bygger på antagelsen om, at der eksisterer en objektiv virkelighed, der ikke nødvendigvis afspejles én til én i offentlige udtalelser eller for den sags skyld i forskningsartikler om emnet. Til forklaringen af hhv. Danmark og Sveriges assertionstrend er det vigtigt at vide, hvorvidt danske beslutningstagere for eksempel siger ét i offentligheden – men noget andet på lukkede møder med russiske beslutningstagere. Særligt for forklaringer på det intrastatslige niveau er interviews med FPEs selve nøglen til at forstå eventuelle anomalier i beslutningsprocessen: er det statsministeren eller udenrigsministeren, der tager beslutningen; har beslutningstageren en særlig historisk lære; inddrages embedsværket; er der sket efterretningsfejl mv. Både nuværende og tidligere FPEs er interviewede for at afdække hele puzzleperioden fra 2002 til 2013. For tidligere FPEs gælder, at disse i højere grad end de nuværende kan dele deres personlige vurdering. De kræver ikke samme fortrolighed, idet de ikke længere repræsenterer staten eller på anden måde står til ansvar for deres udtalelser (Harrits, 2012, 145-146). I forvejen er diplomati en diskret affære og særligt i forhold til Rusland er det ildeset for diplomater at udtale sig om emner, der vedrører deres arbejde – nærmest uanset forum (det ved jeg positivt). Omvendt har det også været nødvendigt at interviewe personer involverede i beslutningsprocessen i dag. Dels for at få den officielle holdning uddybet og dels for at sikre en up to date-dækning, som puzzlet kræver det. Ved interviews med nuværende FPE’s har jeg dog undladt at anvende diktafon – dels på informanternens eget ønske, dels ud fra min egen vurdering, idet jeg håbede på denne måde at opnå et bedre fagligt udbytte af samtalen. Det har dog været et mindre problem end forudset, idet diverse lækager eksempelvis fra Udenrigspolitisk Nævn har bidraget med tilfredsstillende data til at bekræfte min baggrundsviden. 127 At især nuværende FPE’s ikke ønsker at indrømme uvidenhed, et dårligt bilateralt forhold eller geopolitiske interesser bag den førte politik (eksempelvis arktiske interesser eller sågar en del og hersk strategi), var forventelige biases. Derfor bliver informanternes modsigelser interessante. Eksempelvis afviste tidligere udenrigsminister Per Stig Møller, at Danmarks omtvistede fælles grænse med Rusland i Arktis skulle dæmpe Danmarks kritik af menneskerettighedskrænkelser i Rusland. Da jeg sammenlignede den danske position med Norges, indrømmede Per Stig Møller imidlertid, at; ”Jonas Gahr Støhre hjalp russerne mod Georgien og Ukraine på topmødet i Rumænien (i april 2008, min kommentar). Jeg blev meget vred over det. Der var jeg skuffet over ham. Men det var jo fordi, at Norge havde interesse i at få en deling af Barentshavet. Så skulle de ikke genere russerne.” (Også interview 2 og interview 6 ser Norges adfærd i lyset af grænseaftalen). Mens han anerkender logikken, afviser han, at den skulle gælde for hans egen udenrigspolitik. Det er nærliggende at tro, at han blot ikke ønsker at indrømme den egentlige sammenhæng. Men en tidligere udenrigsminister burde netop kunne tale mere frit – på trods af eventuelle eftermæle-hensyn. At disse elite-informanter skulle have svært ved at forklare baggrunden for en given politik kunne (med et konspiratorisk blik) tyde på, at de ikke ønsker at ’afsløre geopolitiske interesser’. På den anden side strider det netop imod eliteinformanters ønske om at udstråle viden og overblik eller konkret for politikere at fremme deres politiske prioriteter65. Efter en række interviews, hvor informanterne havde endog meget svært ved at fremkomme med forklaringer på, hvorfor Danmark i dag er mere pragmatisk end i starten af 2000-tallet, måtte jeg imidlertid indse, at det måske slet ikke var blandt disse FPE’s, at jeg burde lede – men derimod et helt andet sted: i Rusland. Eksemplet viser blot, at selv det informanterne ikke siger, kan være værdifuldt. Konkret anvendte jeg mig af Kvales forskellige typer interviewspørgsmål i udførslen af interviews.66 I interviewenes indledning tilstræbtes en vis spontanitet ved konkret at stille et par åbne spørgsmål. Ledende spørgsmål undgås (før eventuelt til sidst). Det skete for at tilskynde informanten til at på egen hånd fremkomme med den årsag, de vurderede mest afgørende for hhv. Danmark og Sveriges Rusland-politik (Kvale, 1997, side 131 om åbenhed i forhold til formål, s. 156 om ledende spørgsmål) – specielt Arktis-forklaringen. I de (få) tilfælde, hvor informanterne på 65 At jeg på denne måde har fortolket disse interviews er måske netop nødvendigt, når informanterne er FPE’s og emnet er politisk – men ikke desto mindre strider dette en smule mod Kvales kvalitetskriterier for interviews. Et kriterium, jeg måske bryder med, er således, at ”Interviewet er selvkommunikerende – det er en historie, der er indeholdt i sig selv og ikke kræver mange yderligere kommentarer og forklaringer.” 66 Kvales forskellige typer interviewspørgsmål tæller blandt andet; åbne, direkte, indirekte, opfølgende, præciserende og strukturerende spørgsmål. Denne varierede spørgeform skal sikre et præcist og ekspliciterende interview (Kvale, 1997, 155-156). 128 eget initiativ fremkom med bud på årsager, søgte jeg at omformulere deres udtalelse til et fortolkende spørgsmål for at ”verificere fortolkninger af interviewpersonens svar i løbet af interviewet.” (”det, du mener er…”, Kvale, 1997, 149).67 Indimellem var det også nødvendigt med direkte afbrydelser;68 såkaldte strukturerende spørgsmål. Jeg mener derfor, at jeg lever op til Kvales seks kvalitetskriterier for udførelse af interviews.69 67 Da Møller kommer ind på den russiske flagsætning i juli 2007, beder jeg ham bekræfte hans ord; ”Så siger jeg til mig selv; den næste store konflikt kommer i Arktis.” 68 Eksempelvis da Møller fortæller om de nærmere omstændigheder for hans mægling med den abkhasiske ledelse under Georgienkrigen 2008. 69 De seks kvalitetskriterier tæller hhv.; ”Omfanget af spontane, righoldige, specifikke og relevante svar fra den interviewede. Jo kortere interviewerens spørgsmål og jo længere interviewpersonens svar er, desto bedre. I hvilken grad intervieweren forfølger og afklarer meningen med relevante aspekter af svarene. Det ideelle interview fortolkes i vid udstrækning under interviewet. Intervieweren forsøger at verificere sine fortolkninger af interviewpersonernes svar i løbet af interviewet.” (Kvale, 1997, 149). 129 Bilag 4: Kort over Nord Stream Kilde: Nord Stream, 30.03.2011 “The Nord Stream Pipeline passes through the Exclusive Economic Zones (EEZ) and/or Territorial Waters of Russia, Finland, Sweden, Denmark and Germany. As a project in a transboundary context, Nord Stream is subject to international conventions and national legislation in each of the countries through whose waters it passes. These countries are defined by the Espoo Convention as "Parties of Origin" as the project takes place under their jurisdiction. Countries which could likely be affected by transboundary environmental impact of the project are defined as "Affected Parties" according to the Convention. Since all nine littoral states of the Baltic Sea might be affected by the impact of the project, they are all considered Affected Parties.” 130 Bilag 5: Østersøens grænser 2013 Kilde: OCEANA 2013 131 Bilag 6: Arktiske grænser 2011 Kilde: Nordregio (2011): “A view over international arctic waters between the countries around the Arctic Sea, showing agreed borders, EEZ zones (exclusive economic zones), claimed or unclaimed areas (as of June 2011) and other features.” 132 Bilag 7: Danmark og Sveriges eksport til Rusland fra 2002 til 2012 Kilde: Nordisk Råd, 2014 Det bemærkelsesværdige fald i værdien af svensk eksport til Rusland i 2009 (og 2010) forklares således af trade commissioner ved Swedish Trade Council Fredrik Häggström; “Swedish export to Russia has been dependent on a few industries, such as cars, telecom and engineering. Especially the auto sector has been hit hard”…“We’ve seen an apparent slowdown during the spring”….”The strong reduction of imports from Russia can be mainly explained by lower prices for crude oil while the downturn in exports to Russia is explained more by the general downturn in demand.” (The Swedish Wire, 26.08.2009)
