referat 27. november 2014

Rentemestervej 8
2400 København NV
Telefon: 72 54 10 00
nmkn@nmkn.dk
www.nmkn.dk
22. august 2013 x J.nr.: NMK-10-00670 x Ref.: Hanne Marie Motzfeldt, HAMMO-NMKN
AFVISNING
af klage over tilblivelse af beslutning i Københavns Kommunes Borgerrepræsentation
Natur- og Miljøklagenævnet har truffet afgørelse efter miljøvurderingslovens § 16, stk. 1.1
Natur- og Miljøklagenævnet afviser at behandle klage over tilblivelsen af Københavns Kommunes
Borgerrepræsentations beslutning af 19. juni 2013. Nævnet sender klagen til Transportministeriet.
Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ
myndighed, jf. § 17 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet2.
Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. § 9 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet.
1
Nu lovbekendtgørelse nr. 939 af 3. juli 2013 om miljøvurdering af planer og programmer.
2
Lovbekendtgørelse nr. 736 af 14. juni 2013 om Natur- og Miljøklagenævnet.
Klagen til Natur- og Miljøklagenævnet
Sammenslutningen af beboerforeningerne omkring Marmorkirken klagede til Natur- og Miljøklagenævnet den 21. juni 2013. Foreningen klagede over Københavns Kommunes Borgerrepræsentations
beslutning af 19. juni 2013 om udmøntning af politisk beslutning om udvidet arbejdstid på Cityringens byggepladser. Beboerforeningen har givet underretning til Københavns Kommune efter miljøbeskyttelseslovens 3 § 76. Foreningen er repræsenteret af professor, dr. jur., Peter Pagh. Fuldmagt er
sendt til nævnet.
Efter modtagelse af sagens akter sendte klager supplerende bemærkninger i brev af 25. juli 2013 til
Natur- og Miljøklagenævnet. I klagers brev af 25. juli 2013 kommenterer klager Transportministeriets
brev til Natur- og Miljøklagenævnet af 27. juni 2013 (gengivet i uddrag nedenfor under ”Sagens
oplysninger”). Klager frafaldt i samme brev klage over, at beslutningen var blevet til i strid med VVMbekendtgørelsen.4
Der er herefter kun klaget over manglende overholdelse af miljøvurderingsloven ved tilblivelsen af
Københavns Kommunes Borgerrepræsentations beslutning af 19. juni 2013.
Sagens oplysninger
Der er i maj 2008 udarbejdet en VVM-redegørelse i et samarbejde mellem Københavns Kommune og
Frederiksberg Kommune, jf. § 3 stk. 3, i lov om en Cityring5. Redegørelsen indeholdt også en miljøvurdering efter miljøvurderingslovens § 3, nr. 3.
Af redegørelsen fremgår bl.a. følgende:
”I anlægsfasen anvendes myndighedernes vejledende støjgrænser for støj fra anlægsaktiviteter. I Københavns Kommune er disse angivet i ”Forskrift for visse miljøforhold ved bygge og anlægsarbejder i Københavns Kommune” af 12. oktober 2006. I Frederiksberg Kommune er de angivet i ”Forskrift for begrænsning
af støjende og støvende bygge- og anlægsarbejder” af 1. januar 2006.
3
Lovbekendtgørelse nr. 879 af 26. juni 2010 om miljøbeskyttelse med senere ændringer.
4
Bekendtgørelse nr. 1510 af 15. december 2010 om vurdering af visse offentlige og private anlægs virkning på
miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning.
5
Lov nr. 552 af 6. juni 2007 om en Cityring med senere ændringer.
2
Københavns Kommune har desuden et krav om, at mobile nedknusningsanlæg i dagperioden ikke må støje
mere end LAeq =55 dB, og Frederiksberg Kommune har krav om, at særligt støjende aktiviteter kun må foregå i perioden kl. 08-16 på hverdage.
Begge kommuner har krav om, at der ved arbejdets udførelse skal anvendes maskiner og arbejdsmetoder,
der begrænser støjbelastningen i omgivelserne mest muligt.
Begge kommuner giver mulighed for at søge om dispensation for overskridelse af støjgrænserne.”
Natur- og Miljøklagenævnet henviser til redegørelsen s. 67. Redegørelsen blev den 27. marts 2009
godkendt af Transportministeren. Ministerens godkendelse trådte i stedet for VVM-tilladelse af anlægsarbejdet efter planlovens6 § 11 g, stk. 4, jf. lov om en cityring § 4, stk. 3. I godkendelsen står
bl.a.:
”Jeg er enig med Københavns Kommune og Frederiksberg Kommune i, at der i det fortsatte arbejde med optimering af projektet skal arbejdes for en yderligere begrænsning af de miljømæssige gener, som anlægget
af Cityringen medfører, idet begrænsning af de miljømæssige gener naturligvis skal holde sig inden for Cityringlovgivningens rammer og projektets budget.
Jeg har ingen indvendinger mod, at Metroselskabets bestyrelse, som ønsket af Københavns Kommune, arbejder videre med en miljømæssig optimering af byggepladserne ved hhv. Nørrebroparken og Christiansborg
(Gammel Strand) i forbindelse med udbud af Cityringen.”
I et brev af 23. maj 2013 fra Transportministeriet til Metroselskabet I/S vurderede ministeriet en
udvidelse af arbejdstiderne i forbindelse med anlægsarbejdet. Vurderingen skete på baggrund af den
anmodning fra Metroselskabet I/S, som også ligger til grund for Københavns Kommunes Borgerrepræsentations beslutning af 19. juni 2013 (se længere nede).
Transportministeriets brev var vedlagt et notat udarbejdet af ministeriet, Københavns Kommune og
Frederiksberg Kommune. I notatet står bl.a.:
”Københavns Kommune, Frederiksberg Kommune og Transportministeriet har i fællesskab fortolket
Metroselskabets forslag op imod VVM-redegørelsen og VVM-godkendelsen. Det er vurderingen, at
forslaget om ændret arbejdstid kan rummes inden for den godkendte VVM-redegørelse, idet det
fremgår af Metroselskabets ansøgning og indsendte materiale, at de samlede støjgener ikke bliver
værre. Eventuelle klager over spørgsmål om fortolkning af VVM/tilsyn med VVM vil skulle afgøres af Transportministeriet, som i forbindelse med sagsbehandlingen vil høre de to kommuner, på samme måde som det
foregik i forbindelse med godkendelse af VVM, jf. § 4, stk. 2 i Cityringsloven.”
Den 19. juni 2013 vedtog Københavns Kommunes Borgerrepræsentation følgende beslutningsforslag:
”INDSTILLING OG BESLUTNING
Indstilling om
6
Lovbekendtgørelse nr. 587 af 27. maj 2013 om planlægning.
3
•
at Metroselskabets anmodning (bilag 1) tiltrædes med de justeringer, som fremgår af løsningsafsnittet,
•
at forslaget til rammer for myndighedsbehandling (bilag 2) tiltrædes som grundlag for den efterfølgende myndighedsbehandling,
•
at Borgerrepræsentationen tiltræder vedlagte bilag med initiativer i relation til de udvidede arbejdstider på Cityringen,
•
at Økonomiforvaltningen får mandat til på vegne af Københavns Kommune, som interessent i Metroselskabet, at varetage kommunens beslutning om, at tiltagene i bilaget gennemføres,
•
at der i 2013 og 2014 afsættes henholdsvis 2 mio. kr. og 4 mio. kr. til et døgnbemandet kommunalt
metrotilsyn i Teknik- og Miljøforvaltningen, samt
•
at der i 2013 gives en bevilling på 2 mio. kr. til Teknik- og Miljøudvalgets bevilling, ordinær drift,
funktion 0.52.87.1 (Miljøtilsyn – virksomheder), som finansieres fra Økonomiudvalgets bevilling fælles driftspulje, funktion 6.45.51.1, puljen for uforudsete udgifter, og aktiviteten i 2014 indarbejdes i
budgetforslaget for 2014.
PROBLEMSTILLING
Københavns Kommune har den 29. april 2013 modtaget en anmodning fra Metroselskabet I/S, hvori de søger
om, at ejerbeslutningen fra december 2010 udmøntes. Ejerbeslutningen blev tiltrådt på Borgerrepræsentationens møde den 16. december 2010 i forbindelse med indgåelse af kontrakterne for Cityringen og giver selskabet mulighed for at udføre døgnarbejde på 4 valgfrie stationer/byggepladser. Som det fremgår af den daværende beslutning, vil døgnarbejde kræve dispensationer fra de generelle støjkrav og begrænsninger, og vil
skulle håndteres af de relevante miljømyndigheder. Det fremgår endvidere, at i hvilket omfang disse vil kunne
imødekommes vil blive afklaret i den videre proces med de relevante myndigheder, dvs. Københavns og
Frederiksberg Kommunes miljøafdelinger med tilhørende politisk behandling.
Borgerrepræsentationen skal tage stilling til rammerne for Teknik- og Miljøforvaltningens håndtering af Metroselskabets ansøgninger for de enkelte byggepladser. Rammerne i bilag 2 vil efterfølgende danne grundlag
for kommunens myndighedsbehandling for de enkelte byggepladser.
Muligheden for døgnarbejde er en forudsætning for Cityringens færdiggørelse i 2018.
Metroselskabet har jf. Borgerrepræsentationens beslutning i december 2010 mulighed for at benytte døgnarbejdspladser på 4 stationer/byggepladser. VVM-redegørelsen for Cityringen giver dertil mulighed for døgnarbejde med aktiviteter, der er nødvendige for den kontinuerte tunnelboring på de tre tunnelarbejdspladser. En
tunnelarbejdsplads er en byggeplads, der betjener tunnelboremaskinen med materialer mv. De 3 tunnelarbejdspladser er Nørrebroparken, Øster Søgade og Otto Busses Vej.
Metroselskabet foreslår i deres anmodning, at Borgerrepræsentationens beslutning udmøntes i:
døgnarbejde på stationsbyggepladsen ved Marmorkirken,
døgnarbejde på tunnelarbejdspladsen ved Øster Søgade med aktiviteter, der ikke er nødvendige for den kontinuerte tunnelboring, ligesom det allerede foregår i Nørrebroparken,
udvidelse af arbejdstiden med 4 timer på alle byggepladser for konkrete aktiviteter til kl. 7-22 på hverdage,
når arbejdet ”går under jorden”, hvor støjniveauet generelt er lavere og i nogle tilfælde på lørdage og sønda-
4
ge, samt udvidelse af arbejdstiden med 4 timer på Trianglen, Rådhuspladsen og Gammel Strand til kl. 7-22
på hverdage for alle aktiviteter.
Ønsket om udvidet arbejdstid omhandler således metrobyggepladser i både Københavns og Frederiksberg
Kommune.
LØSNING
Det vurderes, at Metroselskabets forslag til anvendelse af udvidet arbejdstid er bedre end at anvende muligheden med fire døgnarbejdspladser, idet langt færre naboer udsættes for nattestøj. Samtidig bliver anlægsperioden forkortet, og det sikres, at den samlede tidsplan bliver overholdt, så Cityringen kan åbne som planlagt.
Metroselskabet vurderer, at den foreslåede arbejdstid vil give den største effekt for fremdriften i metrobyggeriet samtidig med, at det generer færre naboer. Udvidelsen om aftenen gennemføres primært efter færdiggørelse af det mest støjende arbejde, og når arbejdet foregår under jorden. Samtidig vil Metroselskabet iværksætte yderligere støjreducerende tiltag.
På baggrund af beregninger af støj og effekter af støjreducerende tiltag på byggepladserne, kan Metroselskabet samlet godtgøre, at forslaget medfører, at de samlede støjgener bliver mindre og de støjende aktiviteter i anlægsarbejderne samlet kommer til at tage kortere tid end de ellers ville gøre. Metroselskabets beregninger viser således, at der vil være 60.200 støjtimer ud over normal arbejdstid i det oprindelige forslag med
4 døgnarbejdspladser alle ugens dage, mod 59.500 støjtimer i det fremsendte forslag.
Muligheden for døgnarbejde på Marmorkirken vil betyde, at anlægsperioden for stationsboksen, der er den
mest støjende aktivitet, vil blive forkortet fra 39 måneder til ca. 18 måneder, Tilsvarende kan anlægsperioden
på Øster Søgade reduceres fra ca. 30 måneder til ca. 16 måneder.
Den konkrete regulering af støjen på byggepladserne vil tage udgangspunkt i bilag 2, som opdeler byggepladserne i tre forskellige kategorier:
Døgnarbejdspladser, hvor der må arbejdes med støjende aktiviteter døgnet rundt og hvor støjgenerne vil have så stort et omfang, at ekspropriationskommissionen skal tage stilling til, hvorledes naboerne kompenseres.
Byggepladser med udvidet arbejdstid til etablering af vægge til stationsboksene, hvor alle byggeaktiviteter
må gennemføres i hverdage mellem 07-18 og på lørdage mellem 09-15, hvor det i aftentimerne kun tillades
at arbejde med etablering af slidsevægge og hvor andre støjende aktiviteter med støjgener over 60 dB kun
tillades, når der er særlige, dokumenterede behov.
Øvrige byggepladser, hvor alle byggeaktiviteter må gennemføres i hverdage mellem 07-18 og på lørdage
mellem 09-15, hvor der må arbejdes om aftenen, men hvor aktiviteter, som støjer mere end 55 dB kun tillades, når der er særlige, dokumenterede behov.
For at kunne skabe den ønskede fremdrift i byggeriet, vil der som beskrevet i ansøgningen være behov for at
tillade aktiviteter på de to sidstnævnte typer byggepladser, hvis støjeffekter i aftentimerne overstiger de
nævnte grænser på hhv. 60 og 55 dB. Metroselskabets ansøgning rummer et ønske om at få fastsat en generel støjramme for byggepladserne. Da der er tale om byggeaktiviteter, som skaber væsentlige nabogener,
5
vil der imidlertid fra miljømyndighedens side blive stillet krav om, at Metroselskabet i de enkelte ansøgninger
specifikt skal kunne redegøre for de særlige forhold, som kan ligge til grund for at miljømyndigheden kan
meddele tilladelse til støjende aktiviteter i aftentimerne. Der lægges desuden i bilag 2 op til begrænsninger i
forhold til Metroselskabets ønsker, herunder begrænsning af byggeaktiviteter om søndagen, arbejdstider om
lørdagen og muligheden for at gennemføre byggeaktiviteter af særlig støjende karakter.
Baggrund
VVM-vurdering
Transportministeriet er VVM-myndighed efter Lov om Cityringen. VVM-redegørelsen for Cityringen samt
hvidbog og tillæg til kommuneplan blev tiltrådt af Københavns Kommune og Frederiksberg Kommune primo
2009 og dannede baggrund for Transportministeriets godkendelse af projektet den 27. marts 2009.
Københavns Kommune, Frederiksberg Kommune og Transportministeriet har i fællesskab fortolket Metroselskabets forslag op imod VVM-redegørelsen og VVM-godkendelsen. Det er vurderingen, at forslaget om ændret arbejdstid kan rummes inden for den godkendte VVM-redegørelse, idet det fremgår af Metroselskabets
ansøgning og indsendte materiale, at de samlede støjgener ikke bliver værre, se bilag 3.
Afværgeforanstaltninger
Metroselskabet ønsker at iværksætte en række støjdæmpende initiativer, der forventes at kunne nedbringe
det samlede støjbillede med cirka 5 dB og i perioder mere. De støjdæmpende tiltag finansieres gennem anlægsbudgettet. De støjdæmpende tiltag, der nævnes i Metroselskabets anmodning er:
Lydpotter eller lydsluser på de mest støjende maskiners indsugning og udstødning
lndkapsling af kapning af pæletoppe
Tildækning af huller i toppladen
Forhøjet støjhegn eller facadeafskærming
Evt. lydreducerende forsatsvinduer
Til brug for myndighedsbehandlingen vil Metroselskabet i de konkrete ansøgninger udarbejde en redegørelse
for, at man har valgt de mest støjsvage maskiner, værktøjer, jf. oplysningerne i bilag 4, og metoder, som det
er teknisk muligt at benytte jævnfør BAT-princippet (bedst tilgængelige teknik). I forbindelse med myndighedsbehandlingen af de konkrete ansøgninger vil der blive lagt vægt på, hvilke afværgeforanstaltninger Metroselskabet påtænker iværksat på de enkelte pladser, herunder facadeisolering eller afskærmning, aflastningstilbud mv.
Nye rammer for Metroselskabets arbejde vil betyde et behov for styrket miljøtilsyn og myndighedshåndhævelse af byggepladserne for i nødvendigt omfang at kunne sikre en systematisk opfølgning på nabohenvendelser og naboklager og for at tilse, at påbudte krav om fx støjdæmpning, støjniveauer, arbejdstider og aktiviteter føres ud i livet af entreprenørerne.
Ekspropriation
…
Støj og sundhed
Embedslægen har i forbindelse med Ekspropriationskommissionens kendelse af 8. januar 2013 udtalt, at der
ikke er nogen facitliste for, hvor meget støj man kan tåle.
6
Genevirkningen af støj afhænger af tidspunktet på døgnet. Ved regulering af ekstern støj fra virksomheder er
der derfor forskellige vejledende grænseværdier for perioderne dag, aften og nat. Ved kortlægning af støj fra
veje og jernbaner tillægges støj om aftenen et ’genetillæg’ på 5 dB, mens støj om natten tillægges et ’genetillæg’ på 10 dB.
Udsættelse for støj ved høje niveauer især om natten over lang tid vil kunne påvirke menneskers sundhed.
Årsagen til dette menes at være øget stress og søvnforstyrrelser. Derfor anbefaler WHO en grænse for
udendørs støj om natten på 55dB.
Berørte naboer
En udvidelse af arbejdstiden vil medføre en yderligere støjpåvirkning af naboerne i forhold til en arbejdstid,
der i dag i udgangspunktet er kl. 7-18 på hverdage. Metroselskabet har i forslaget om udvidet arbejdstid opgjort antal boliger i forskellige hovedbyggefaser. Den mest støjende fase er etablering af afstivende vægge.
Berørte boliger ved etablering af afstivende vægge uden og med dæmpning på 5 dB
Metroselskabets forslag om døgnarbejde vil, med en dæmpning på 5 dB, betyde, at i alt ca. 480 boliger ved
Marmorkirken og Øster Søgade udsættes for 55 dB, heraf udsættes 150 boliger for 60 dB, eller mere om aftenen og natten i ca. 1½ år.
Ved de andre byggepladser i skemaet oven over vil naboer i ca. 9 måneder opleve støj over 60 dB i op til fire
timer yderligere om aftenen, og syv timer om lørdagen, men ikke om natten.
Der er i forbindelse med de politiske drøftelser af sagen blevet rejst en række konkrete spørgsmål. De er belyst i den samling dokumenter, der er vedlagt som bilag 8.
ØKONOMI
Det er Metroselskabets vurdering, at såfremt selskabet ikke udnytter ejernes forudsatte mulighed for udvidede arbejdstider vil projektet risikere en udskydelse i op til 1 år. De samlede ekstraomkostninger herfor vurderes at være i størrelsesordenen 1,2-1,5 mia. kr. inklusiv renteudgifter og direkte og afledte omkostninger.
Heri er ikke medtaget tabte driftsindtægter ved forsinket åbning af Cityringen for passagerdrift. Disse merudgifter vil i givet fald skulle dækkes af selskabets ejere, dvs. Københavns Kommune, Frederiksberg Kommune
7
og Transportministeriet. Det vurderes, at forslaget giver den største effekt for projektets fremdrift og samtidig
sikrer, at den samlede tidsplan bliver overholdt, så Cityringen kan åbne som planlagt.”
Natur- og Miljøklagenævnet har under behandlingen af sagen bedt Transportministeriet om en udtalelse. I brev af 27. juni 2013 skrev ministeriet i uddrag sådan:
”… Cityringsloven ikke eksplicit omtaler, hvem der er klagemyndighed, mens det flere steder er omtalt, at
planlovens regler skal anvendes udfyldende. Det forhold, at klagerne over VVM iht. planloven skulle afgøres
af Transportministeriet indebar også at evt. klager over miljøvurderingsloven skulle afgøres af Transportministeriet. I modsat fald ville der være to konkurrerende klagemyndigheder. VVM-vurderingen efter planloven
og miljøvurderingen efter miljøvurderingsloven er foretaget i samme proces og samme dokument, og kan
således ikke adskilles. Dette forhold gjorde det nødvendigt, at klagemyndigheden fsva de to regelsæt var
samme instans ellers ville man kunne risikere, at de to konkurrerende myndigheder ville kunne komme til to
forskellige resultater.
Det er Transportministeriets opfattelse, at det samme forhold gør sig gældende nu, idet vi i VVM-notatet om
udvidet arbejdstid på Cityringen har anført, at eventuelle klager over fortolkningen af VVM/tilsyn med VVM
vil skulle afgøres af Transportministeriet, som i forbindelse med sagsbehandlingen vil høre de to kommuner,
på samme måder som det foregik ifm med godkendelse af VVM, jf. § 4, stk. 2, i Cityringloven. Vi har i forbindelse med VVM-notatet ikke eksplicit udtalt os om miljøvurderingsloven, men i og med at vi har udtalt, at
det forsat er Cityringlovens bestemmelser, der gælder i forhold til spørgsmålet om klageadgang, vil det således også være Transportministeriet, der er klagemyndighed efter miljøvurderigsloven og det vil være os, der
skal tage stilling til, om der er tale om myndighedsbeslutninger, der falder ind under miljøvurderingslovens
regulering.”
Den 4. juli 2013 modtog Natur- og Miljøklagenævnet Københavns Kommunes bemærkninger i klagesagen. I bemærkningerne står i uddrag sådan:
”Peter Pagh gør i sin klage principalt gældende, at Borgerrepræsentationens beslutning af 19. juni 2013 af
rammer for myndighedsbehandling af Metroselskabets anmodninger om udvidet arbejdstid på Cityringens
byggepladser er en beslutning omfattet af lov om miljøvurdering af planer og programmer, og at denne er
ugyldig, fordi beslutningen er truffet uden forudgående miljøvurdering og offentlige høring og uden at der er
truffet en screeningsafgørelse efter lovens § 3, stk. 2.
…
Teknik- og Miljøforvaltningen er … ikke enig i klagers principale påstand om, at Borgerrepræsentationens
beslutning af 19. juni 2013 har retlig status som en plan omfattet af miljøvurderingslovens § 1, stk. 3, herunder i at Borgerrepræsentationens beslutning af 19. juni 2013 er ugyldig, fordi der ikke er sket forudgående
miljøvurdering og offentlig høring.”
Naturstyrelsen varetager administrationen af miljøvurderingsloven på vegne af Miljøministeren, jf. §
1, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 1411 af 8. december 2010 om henlæggelse af opgaver og beføjelser til
Naturstyrelsen. Den 5. juli 2013 bad Natur- og Miljøklagenævnet Naturstyrelsen om bemærkninger til
Transportministeriets brev af 27. juni 2013. Naturstyrelsen svarede i e-mail af 8. juli 2013, at styrelsen ikke havde bemærkninger hertil.
8
Efter modtagelse af aktindsigt i Natur- og Miljøklagenævnets sag sendte klager bl.a. følgende bemærkninger i e-mail af 25. juli 2013:
”Kommentarer til Transportministeriets vurdering
Transportministeriets svar af 27. juni 2013 om kompetenceforholdet må forstås således, at ministeriet begrunder sin vurdering af ministeriets kompetence som klagemyndighed på en analogi til Naturklagenævnets
tidligere afgørelse af 14. maj 2009, uden ministeriet har taget højde for den ved lov nr. 250 af 31. marts
2009 gennemførte lovændring af bl.a. miljøvurderingslovens § 1, stk. 3 og § 16, hvilket var foranlediget af
en åbningsskrivelse fra EU-Kommissionen om manglende gennemførelse af direktiv 2001/42 om vurdering af
bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet.
Som det fremgår af ikrafttrædelsesreglen i lov 250/2009 § 2, stk. 2, fandt loven ikke anvendelse på den klagesag, som Naturklagenævnet den 14. maj 2009 henviste til Transportministeriet, hvorfor Naturklagenævnet
ikke i afgørelsen inddrog lovændringen.
Når lovændringen har betydning i den foreliggende klagesag, er det dels pga. den nye ordlyd af miljøvurderingslovens § 1, stk. 3 og dels pga. ændringen af klageadgangen i miljøvurderingslovens § 16.
Mens den tidligere version af miljøvurderingsloven således var begrænset til ”planer og programmer samt
ændringer heri, som i medfør af lovgivningen tilvejebringes af en offentlig myndighed”, blev miljøvurderingslovens anvendelsesområde udvidet til også at omfatte planer og programmer, der udarbejdes ”som grundlag
for en offentlig myndigheds opgavevaretagelse”. Ændringen blev i motiverne begrundet med:
”Lovforslaget indeholder en række ændringer som opfølgning på regeringens svar på Europa-Kommissionens
åbningsskrivelse. Den væsentligste ændring består i, at loven i overensstemmelse med direktivet også kommer til at omfatte planer og programmer som udarbejdes på grundlag af administrative bestemmelser eller
som grundlag for myndighedens administration . Den danske udgave af direktivet indeholder i den forbindelse
alene ordet »administrative bestemmelser«, hvilket normalt vil blive opfattet som i henhold til lovgivningen
(love, bekendtgørelser eller cirkulærer). Imidlertid anvender den engelske udgave ordet »administrative provisions«, hvilket også omfatter administrative pålæg fra ministre, eller politiske råd eller udvalg som fx en
kommunal masterplan eller en masterplan for kommunens havnearealer. Dette foreslås nu sikret ved, at lovforslaget medtager planer og programmer, som udarbejdes med henblik på at tilvejebringe et administrationsgrundlag.”
(min fremhævelse).
Det er således lovændringen i 2009, der begrunder, at Københavns Kommunes beslutning af 19. juni 2013 af
rammer for myndighedsbehandlingen af konkrete ansøgninger i cityringprojektet om ændret arbejdstid mv.
er omfattet af miljøvurderingsloven. Men heraf følger så samtidigt, at det i alle tilfælde må lægges til grund,
at Københavns Kommunes beslutning af 19. juni 2013 er omfattet af miljøvurderingsloven, som jeg mere
udførligt har redegjort for i klagen og i replikken. I konsekvens heraf frafaldes subsidiær indsigelse om, at
rammebeslutningen af 19. juni 2013 er omfattet af VVM-reglerne, da VVM-reglerne først er relevante i forbindelse med den konkrete fastsættelse af vilkår på de enkelte byggepladser.
Ved den i 2009 gennemførte ændring af klagereglerne i miljøvurderingslovens § 16, blev klageadgangen til
Natur- og Miljøklagenævnet (på daværende tidspunkt Naturklagenævnet) udvidet, således at der nu også er
udtrykkelig klageadgang til Natur- og Miljøklagenævnet over overtrædelse af miljøvurderingsloven, hvis en
9
plan er vedtaget efter en lov, hvor der ikke ellers ville være klageadgang til klagenævnet. Det bestemmes
således i § 16, stk. 2:
Hvis planen eller programmet ikke er udarbejdet i henhold til lov eller den pågældende lov ikke giver mulighed for klage, kan myndighedens afgørelser efter §§ 4-13, for så vidt angår retlige spørgsmål, indbringes for
Natur og Miljøklagenævnet som sammensat efter § 5, stk. 1, nr. 2, i lov om Natur- og Miljøklagenævnet af
de i stk. 3, nævnte klageberettigede inden 4 uger efter offentliggørelsen efter § 4, stk. 4, eller § 10.
Denne udvidelse af klageadgangen blev i bemærkningerne til lovforslaget motiveret således:
Loven skal for at leve op til Konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (Århus konventionen) give mulighed for, at
den berørte del af offentligheden får adgang til at få prøvet afgørelser vedrørende miljøvurderingen truffet af
den planlæggende myndighed. Lovens klagebestemmelser foreslås derfor udvidet til at omfatte klageadgang
vedrørende miljøvurdering af de planer og programmer, hvor der i henhold til lovgivningen ikke i dag består
e klageadgang, samt for de planer og programmer der ikke tilvejebringes på grundlag af lovgivningen.
[..]
Århus-konventionen pålægger underskriverlandene at sikre den berørte offentlighed en fair, rimelig, betime-
lig og ikke uoverkommelig dyr adgang til at få prøvet myndighedens afgørelse vedrørende spørgsmål om
miljøvurdering af planen eller programmet. Forslaget udbygger klagebestemmelserne så disse bringes i
overensstemmelse med konventionen. Forslaget fastlægger således, at myndighedens beslutninger vedrørende miljøvurdering af planer og programmer, der tilvejebringes i henhold til lovgivning uden mulighed for
klage eller tilvejebringes uden lovgrundlag, vil kunne påklages for så vidt angår retlige spørgsmål til
Naturklagenævnet. De retlige spørgsmål, som kan indbringes, er hvorvidt planer og programmer skulle have
været miljøvurderet og om miljøvurderingen opfylder lovens krav til indhold og procedure. [..] Forslaget
undtager alene klageadgang for så vidt angår afgørelser om miljøvurdering i forbindelse med planer og
programmer, der vedtages af Folketinget ved en lovgivningsprocedure.
Miljøvurderingsloven er ændret i forhold til Naturklagenævnets afgørelse fra maj 2009, hvor der alene var
klageret over overtrædelser af miljøvurderingsloven til Naturklagenævnet – nu Natur- og Miljøklagenævnet –
hvis en sådan klageret fremgik udtrykkelig af den pågældende reguleringslov. Med miljøvurderingslovens §
16, stk. 2 er retsstillingen nu den, at der kan klages til Natur- og Miljøklagenævnet over alle planer og programmer, der måtte blive vedtaget i modstrid med miljøvurderingsloven – og det gælder også, når planen
har karakter af en ramme udarbejdet som grundlag for en offentlig myndigheds opgavevaretagelse, hvilket
netop er tilfældet i den foreliggende sag.
Den eneste undtagelse fra klageadgang til Natur- og Miljøklagenævnet er, hvis der i den pågældende særlov
er en udtrykkelig klageadgang, og denne klageadgang i øvrigt må anses at opfylde kravene i Århuskonventionens artikel 9(4) om en fair, rimelig, betimelig og ikke uoverkommelig dyr adgang til uafhængig
prøvelse af en myndigheds afgørelse vedrørende spørgsmål om miljøvurdering af planen eller programmet. I
den foreliggende sag er det evident, at der ikke i Cityringsloven er nogen hjemmel til, at Borgerrepræsentationens afgørelse af 19. juni 2013 kan indbringes for Transportministeriet, ligesom det er åbenbart, at
Transportministeriet ikke opfylder de krav, der må stilles til uafhængig prøvelse. Det må i forlængelse heraf
noteres, at selv om Cityringloven blev ændret i foråret 2013, indeholder Cityringloven fortsat ingen regler om
klageret vedrørende manglende miljøvurdering. Det følger dermed direkte af miljøvurderingslovens § 16, stk.
2, at nærværende klagesag kan indbringes for Natur- og Miljøklagenævnet.
10
De af Transportministeriet anførte paralleller til den tidligere sag må i øvrigt anses for at være irrelevante,
da der er den helt afgørende forskel, at det i den tidligere sag fra 2009 var kommunen, der havde ansvaret
for forslag til kommuneplantillæg og VVM-redegørelse, mens det var Transportministeren, der meddelte
VVM-tilladelsen. I den foreliggende sag om fastsættelse af det administrative grundlag for støjgrænser og
arbejdstider, er det evident, at det er Københavns Kommune – og ikke Transportministeriet – der har kompetencen, hvorfor synspunktet om konkurrerende kompetence savner ethvert fornuftigt meningsindhold.
Det må i forlængelse heraf konstateres, at det er ubestridt, at der ikke er sket en miljøvurdering eller en
screening efter miljøvurderingsloven forud for Borgerrepræsentationens beslutning den 19. juni 2013, hvorfor sagens juridiske spørgsmål herefter kan opsummeres i tre punkter:
1. Om Natur- og Miljøklagenævnet har kompetence til at behandle klagen?
2. Om beslutningen af 19. juni 2013 er omfattet af miljøvurderingsloven?
3. Om Københavns Kommunes overtrædelse af miljøvurderingsloven skal tillægges
ugyldighedsvirkning, således at afgørelsen ophæves og sagen hjemvises?”
Natur- og Miljøklagenævnets bemærkninger og afgørelse
Følgende fremgår af lov om en cityring:
Ӥ 1.
Transport- og energiministeren bemyndiges til at træffe dispositioner i henhold til denne lov til projektering
og anlæg af en Cityring som en metro.
§ 3.
…
Stk.3. Københavns Kommune og Frederiksberg Kommune forestår i fællesskab udarbejdelse af VVMredegørelse, herunder høring og eventuel miljøvurdering, for hele Cityringen.
§4
…
Stk.2. Godkendelse af den endelige linjeføring samt udformningen og placeringen af stationer, kontrol- og
vedligeholdelsescenter, skakte m.m. træffes af transport- og energiministeren efter høring af Københavns
Kommune, Frederiksberg Kommune og et af Folketinget nedsat udvalg. Københavns Kommune og Frederiksberg Kommune vedtager herefter kommuneplantillæg endeligt med de eventuelle ændringer, der fremgår af
godkendelsen.
Stk.3. Transport- og energiministerens godkendelse efter stk. 2 træder i stedet for en VVM-tilladelse efter §
11 g, stk. 4, i lov om planlægning.”
Miljøvurderingslovens § 16, stk. 1 og 2, lyder sådan:
Ӥ 16
11
Myndighedens afgørelser efter denne lov kan påklages efter de regler herom, der er fastsat i den lovgivning,
som planen eller programmet udarbejdes i henhold til.
Stk.2. Hvis planen eller programmet ikke er udarbejdet i henhold til lov eller den pågældende lov ikke giver
mulighed for klage, kan myndighedens afgørelser efter §§ 4-13, for så vidt angår retlige spørgsmål, indbringes for Natur- og Miljøklagenævnet som sammensat efter § 5, stk. 1, nr. 2, i lov om Natur- og Miljøklagenævnet af de i stk. 3 nævnte klageberettigede inden 4 uger efter offentliggørelsen efter § 4, stk. 4, eller §
10.”
Det er Transportministeriets og Naturstyrelsens vurdering, at VVM-vurdering og miljøvurdering konkret ikke kan adskilles og at det følger af lov om en cityring, at Transportministeriet er klagemyndighed for så vidt angår forhold vedrørende miljøvurdering i forbindelse med anlæg af cityringen. Det er
derfor også Transportministeriet, der skal tage stilling til, hvilke myndighedsbeslutninger om anlægsarbejdet, der falder ind under miljøvurderingsloven.
Klageadgangen for spørgsmål om overholdelse af miljøvurderingsloven ved tilblivelsen af Københavns
Kommunes Borgerrepræsentations beslutning af 19. juni 2013 reguleres således af lov om en cityring, jf. herved miljøvurderingslovens § 16, stk. 1.
Natur- og Miljøklagenævnet må derfor også lægge til grund, at det er Transportministeriet, der har
kompetence til at tage stilling til det af klager anførte om bl.a. betydningen af senere lovændringer
og af Århuskonventionens7 artikel 9, stk. 4.
Afgørelse
Natur- og Miljøklagenævnet afviser at behandle klage over tilblivelsen af Københavns Kommunes
Borgerrepræsentations beslutning af 19. juni 2013. Nævnet sender klagen til Transportministeriet
Gorm Møller
Seniorkonsulent
7
Hanne Marie Motzfeldt
Specialkonsulent
Konvention om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og
domstolsafgørelser på miljøområdet (Århus-konventionen).
12
Afgørelse er sendt pr. e-mail til:
•
•
•
•
Peter Pagh, Degnehusene 70, 2620 Albertslund, peter.pagh@jur.ku.dk
Copenhagen Metro Team I/s, Metrovej 11, 2300 København S, accounting@cmt-cityringen.dk
og cmt@cmt-cityringen.dk
Transportministeriet, Frederiksholms Kanal 27 F, 1220 København K, trm@trm.dk og
bgk@trm.dk
Københavns Kommune, Teknik- og Miljøforvaltningen, Center for Miljø, Njalsgade 13-15,
1502 København V, miljoe@tmf.kk.dk og thjoha@tmf.kk.dk
13