Norrköpings kommuns köp av utbildningstjänster

BESLUT
2015-05-21 Dnr 743/2014
1 (5)
Norrköpings kommun
Utbildningskontoret
601 81 Norrköping
Norrköpings kommuns köp av utbildningstjänster
Konkurrensverkets beslut
Norrköpings kommun har brutit mot lagen (2007:1091) om offentlig upphandling
(LOU) genom att under 2013 köpa utbildningstjänster avseende Our Network
utan att ha annonserat enligt 15 kap. 4 § LOU.
_____________________________
Ärendet
Vi har genom ett tips fått information om att ni har köpt utbildningstjänster från
JN Partnership Ltd utan att upphandla detta i enlighet med lagen (2007:1091) om
offentlig upphandling (LOU).
Vi begärde att ni skulle redogöra för de omständigheter som ni ansåg ha betydelse
i sammanhanget samt komma in med en sammanställning av de inköp som gjorts
under 2013 till oktober 2014.
KKV1026, v1.4, 2013-01-18
I vår utredning medger ni att ni har köpt utbildningstjänster av JN Partnership
utan att ha annonserat först. Ni anger att JN Partnership är ett engelskt
utbildningsföretag ägt av James Nottingham. Köpen avser två olika tjänster Our
Network och Visible Learning plus. Our Network är ett koncept för skolutbildning,
från vision till verklighet där en gemensam vision skapas av alla deltagare.
Värdegrund bearbetas och forskningsgrupper jobbar med att genomföra visionen.
Detta koncept ägs av John Edwards från Australien och Bill Martin från USA. Ett
antal förskolor och skolor i Norrköpingskommun har arbetat med konceptet
sedan 2009. Dessa tjänster har beställts och betalats av enheterna själva.
Förklaringen till att kostnaderna för Our Network överskridit
direktupphandlingsgränsen är att enskilda enhetschefer inom kommunen vid
olika tidpunkter har ingått avtal avseende Our Network och inte haft kännedom
om varandras köp av denna tjänst. I utvecklingsarbetet på enheterna har James
Adress 103 85 Stockholm
Besöksadress Torsgatan 11
Telefon 08-700 16 00
Fax 08-24 55 43
konkurrensverket@kkv.se
BESLUT
2015-05-21 Dnr 743/2014
2 (5)
Nottingham varit en av de aktuella konsulterna för insatsen. JN partnership har
varit fakturerande part under 2013-2014.
Tjänsten Visible Learning Plus är även det ett utvecklingsarbete men av en helt
annan karaktär. Ledningsgrupper i 27 skolor i Norrköpings kommun har
utbildats i hur man tar reda på att det man gör i undervisningen verkligen har en
effekt på elevernas lärande. De får verktyg i form av metoder och matriser. Bakom
detta koncept ligger skolforskaren John Hattie. Konceptet ägs av ett bolag från
Nya Zealand, Cognition, och de har i sin tur gett JN Partnership exklusiv
ensamrätt att utföra programmet Visible Learning Plus i hela Skandinavien. Det
finns andra konsulter som kallar sina insatser Synligt lärande, Visible Learning
och så vidare, men de har inte John Hattie själv bakom sig. De har heller inte
tillgång till allt material som ingår i Visible Learning Plus.
Ni har inte ingått något skriftligt avtal med JN Partnership för användning av
tjänsterna Visible Learning plus och Our Network.
En sammanställning av de tjänster som köpts under 2013 och 2014 är enligt
följande:
2013
2014
Our Network
Silverdansen
Hultdalsskolan
Önskestjärnan m.fl.
Matteusskolan
Vikbolandets förskolor
Utbildningskontoret
266 689
131 250
62 500
142 188
123 685
0
Enheter
0
Utbildningskontoret
0
Summa:
726 312
Summa:
0
2013
Visible Learning Plus
Enheter
Utbildningskontoret
Summa:
2014
0
170 297
170 297
Enheter
Utbildningskontoret
0
205 313+
Summa:
59 712
265 025
BESLUT
2015-05-21 Dnr 743/2014
3 (5)
De sammanlagda inköpen för åren 2013-2014 är 1 161 634 kr. Ni anser att
utbildningstjänsterna Visible Learning Plus och Our Network är så olika att de
inte kan hänföras till samma kategori av inköp. Ni menar att
direktupphandlingsgränsen bör tillämpas var och en för sig. Det har aldrig varit
kommunens avsikt att medvetet bryta mot upphandlingsreglerna.
Ni har fått möjlighet att svara på vårt utkast till beslut men ni har valt att inte göra
detta.
Skäl för beslutet
Vi bedriver tillsyn över upphandlingslagstiftningen i syfte att öka
regelefterlevnaden och att bidra till en effektiv offentlig upphandling. Tillsynen
bedrivs bland annat genom tillsynsbeslut och ansökan om
upphandlingsskadeavgift enligt 17 kap. 1 § LOU.
I detta fall är en ansökan om upphandlingsskadeavgift inte ett alternativ då
preskriptionsfristen för en sådan ansökan har löpt ut.
Rättsläget
Syftet med upphandlingsreglerna är bland annat att upphandlande myndigheter
ska använda offentliga medel för köp av varor och tjänster på bästa sätt genom att
uppsöka och dra nytta av konkurrensen på aktuell marknad. Samtidigt syftar
regelverket till att ge leverantörerna möjlighet att tävla på lika villkor i varje
upphandling.
LOU innehåller regler om hur upphandlande myndigheter ska agera innan den
tilldelar kontrakt till privata leverantörer. Offentliga upphandlingar ska som
huvudregel annonseras (7 kap. 1 § LOU) och alla leverantörer ska ha rätt att
lämna anbud eller att ansöka om att lämna anbud. Annonsering är huvudregel
även vid upphandling som inte omfattas av direktiv 2004/18/EG.
En upphandlande myndighet måste i första hand konstatera om den aktuella
tjänsten som ska köpas är en A-tjänst eller en B-tjänst (se bilaga 2 och 3 till LOU).
Upphandling av utbildningstjänster är en så kallad B-tjänst. En B-tjänst är av
sådan karaktär att det anses svårare att dra nytta av konkurrens från utländska
leverantörer och regleras i 15 kap. LOU. En upphandlande myndighet som
planerar att tilldela ett kontrakt ska som huvudregel annonsera upphandlingen,
om inte vissa undantagsfall som är angivna i 15 kap. 3 § andra stycket LOU
föreligger.
Den upphandlande myndigheten ska vid beräkningen av det totala värdet av ett
kontrakt ta hänsyn till direktupphandlingar av samma slag gjorda av
myndigheten under räkenskapsåret. En upphandling får inte delas upp i syfte att
kringgå bestämmelserna i LOU. Vid beräkningen ska options- och
BESLUT
2015-05-21 Dnr 743/2014
4 (5)
förlängningsklausuler beaktas som om de utnyttjats. Detta framgår av 15 kap. 3a §
LOU. Om det totala, uppskattade, värdet av ett kontrakt uppgår till högst 15
procent (2013) och 28 procent (1 juli 2014) av det tröskelvärde som anges i 3 kap. 1
§ första stycket 2 och andra stycket LOU, får en upphandlande myndighet
använda direktupphandling för sitt köp. Det följer av 15 kap. 3 § LOU.
Procentsatserna motsvaras av 284 631 kronor respektive 505 800 kronor.
Ni har fått möjlighet att svara på vårt utkast till beslut men ni har valt att inte göra
detta.
Konkurrensverkets bedömning
Ni har gjort otillåtna direktupphandlingar avseende tjänsten Our Network till ett
värde som kraftigt överstiger gränsen för direktupphandling.
Under åren 2013-2014 har ni, utöver inköpen rörande Our Network,
direktupphandlat tjänsten Visible Learning Plus. Båda tjänsterna fakturerades
Norrköpings kommun av JN partnership. När det gäller Visible Learning Plus har
ni köpt tjänster under direktupphandlingsgränsen. Vi har inte tillräcklig
information för att göra en prövning om dessa tjänster är av samma slag som Our
Network utan fokuserar vårt beslut på avtalet avseende Our Network. Vi har
dock i ett beslut avseende Flens kommun (dnr 639/2014) bedömt att det inte
föreligger någon ensamrätt i LOUs mening för JN Partnership att tillhandahålla
utbildningsprogrammet Visible Learning Plus.
I detta fall har enskilda skolor oberoende av varandra köpt tjänsten Our Network.
Tillsammans överskrider inköpen gränsen för direktupphandling. Det är viktigt
att ni som kommun och upphandlande myndighet har god intern styrning och
kontroll. Ett skäl till detta är regeln som säger att direktupphandlingar av varor
och tjänster av samma slag ska sammanräknas. Ni har anfört att kostnaderna för
Our Network överskridit direktupphandlingsgränsen på grund av att enskilda
enhetschefer inom kommunen vid olika tidpunkter har ingått avtal avseende
tjänsten. Inköpen har uteslutande skett genom muntliga avtal och de olika
enhetscheferna har inte haft kännedom om varandras köp. En upphandlande
myndighet ska säkerställa att det upphandlingsrättsliga regelverket iakttas. Vid
tveksamheter om lagstiftningens innebörd ska den ta reda på vad som gäller för
att tillämpa LOU på ett korrekt sätt.1
Fakturagranskningen visar att ni har köpt tjänsten Our Network under 2013 för
726 312 kronor. Direktupphandlingsgränsen uppgick detta år till 284 631 kr. Detta
innebär att köpet av Our Network skulle ha föregåtts av förenklat förfarande eller
urvalsförfarande enligt 15 kap. 3 § LOU och annonserats i enlighet med 15 kap. 4
§.
1
Jfr bl.a. Förvaltningsrätten i Karlstads dom den 17 juli 2013 i mål nr 292-13.
BESLUT
2015-05-21 Dnr 743/2014
5 (5)
Det har i utredningen inte framkommit några andra omständigheter som skulle
göra att någon av de övriga undantagssituationerna i 4:5-9 §§ LOU skulle kunna
bli tillämpliga.
Vår bedömning grundar sig på att ni är en upphandlande myndighet och att
utbildningstjänster är en så kallad B-tjänst.
Slutsats
Vi bedömer att det inte finns några omständigheter som medför att någon
undantagsgrund i LOU skulle kunna bli tillämplig. Era köp av utbildningstjänsten
avseende Our Network för 2013 borde ha upphandlats enligt reglerna i 15 kap.
LOU. Eftersom ni inte gjort det är köpet en otillåten direktupphandling.
_____________________________
Detta beslut har fattats av generaldirektören. Föredragande har varit Ann
Fryksdahl.
Dan Sjöblom
Ann Fryksdahl
HUR MAN ÖVERKLAGAR, bilaga 1
Detta beslut publiceras på Konkurrensverkets webbplats