Remissvar på Havs- och vattenmyndighetens remiss av

Havs- och vattenmyndigheten
havochvatten@havochvatten.se
Ert remissnummer: 3563-14
NATURSKYDDSFÖRENINGENS SYNPUNKTER PÅ HAVS- OCH VATTENMYNDIGHETENS
REMISS AV ÅTGÄRDSPROGRAM FÖR HAVSMILJÖN INOM IMPLEMENTERINGEN AV
HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN
Sammanfattning av Naturskyddsföreningens synpunkter
Föreningen välkomnar åtgärdsförslaget och är positiv till att ett större grepp nu tas runt
havsmiljön i och med den faktiska åtgärdsimplementeringen av EU:s marina direktiv.
Föreningen styrker HaVs uppfattning att de största hoten mot god status i våra hav är för
hög tillförsel av näringsämnen, uttag av arter genom fiske och tillförsel av farliga ämnen.
Naturskyddsföreningen anser dock generellt att ambitionsnivån i programmet är alltför
låg. Endast 33 åtgärder har föreslagits, varav flera lätt skulle kunna slås samman.
Framförallt saknas många åtgärder inom fiskeområdet. Användningen av trålgränsen som
en sorts administrativ gräns för svensk fiskekompetens är EU-juridiskt felaktig; om
någon gräns ska användas ska det vara 12 nm. Föreningen vill här också betona att EU:s
gemensamma fiskeripolitik inte ska ses som ett nationellt hinder utan som ett verktyg för
att nå God ekologisk status i enlighet med EU:s miljölagstiftning. Naturskyddsföreningen
är vidare kritisk till att de fiskarter som vi vet är specifikt hotade i svenska vatten som ål,
lax och broskfiskar inte adresseras i åtgärdsplanen. Vad gäller bottenintegritet är
föreningen besviken över att ingen åtgärd föreslås, detta trots att bottentrålning pekas ut
som den aktivitet som har störst negativ fysisk påverkan, både av HaV själva och av
Artdatabanken. Utan att minska den negativa effekten av bottentrålning i svenska vatten
tror föreningen att det blir svårt att nå målsättningen med det marina direktivet.
Föreningen vill också betona vikten av att regeringen tar ansvar för implementeringen av
marina direktivet. Det behövs en tydlighet från regeringen att åtgärder för att nå God
ekologisk status i våra hav ska genomföras och uppdragen kan med fördel förtydligas i
regleringsbrev och uppdrag samt genom öronmärkta medel.
Bakgrund
Enligt havsmiljöförordningen (2010:1341) ska Havs- och vattenmyndigheten (HaV)
besluta om ett åtgärdsprogram för förvaltningsområdena Nordsjön och Östersjön inom
ramen för implementeringen av EU:s marina direktiv. Åtgärdsprogrammet ska innefatta
de åtgärder som behöver vidtas för att följa miljökvalitetsnormerna för havsmiljön. Syftet
med åtgärdsprogrammet är att uppnå god miljöstatus. Åtgärderna ska påbörjas 2016 och
kunna genomföras av myndigheter och kommuner. Eftersom arbetet med att
implementera Ramdirektivet för Vatten pågår parallellt är målsättningen att det marina
åtgärdsarbetet ska samordnas med åtgärdsarbetet i sötvatten samt med havsplaneringen.
Generella kommentarer
Föreningen välkomnar åtgärdsförslaget och är i grunden positiv till det större grepp som
tas runt havsmiljön i och med implementeringen av EU:s marina direktiv. Föreningen
styrker HaVs uppfattning att de största hoten mot god status i våra hav är för hög
tillförsel av näringsämnen, uttag av arter genom fiske och tillförsel av farliga ämnen.
Precis som nämns i rapporter täcks både övergödning och miljögifter till stora delar av
vattendirektivets åtgärdsprogram. Men att det marina åtgärdsprogrammet inte föreslår
fler och bättre åtgärder vad gäller fisket som är den havsbaserade mänskliga aktivet med
allra störst negativ påverkan på marina miljöer, är i föreningens tycke en stor svaghet.
Föreningen hoppas innerligt att detta kommer att åtgärdas innan det slutgiltiga
programmet skickas in till EU kommissionen 2016.
Naturskyddsföreningen anser också generellt att ambitionsnivån i programmet är alltför
låg. Endast 33 åtgärder har föreslagits, varav flera lätt skulle kunna slås samman. Detta
kan knappast skyllas på en brist på behov, eller för den del brist på förslag på
kostnadseffektiva, möjliga och viktiga åtgärder att implementera. Se t.ex.
Naturskyddsföreningens rapport 25 svenska beslut för svenska hav.1
Specifika kommentarer per ämnesområde
Fiskar och skaldjur som påverkas av fiske
Föreningen vill protestera mot hur den administrativa ”trålgränsen” används inom
åtgärdsplanen. För det första - trålgränsen är en tillfälligt satt administrativ gräns för
svenskt bottentrålsfiske som inte ens är en gräns för bottentrålsfiske eftersom
havskräfttrålare får bottentråla innanför om de är försedda med rist. Att man inte ser
1
Naturskyddsföreningen (2013) 25 svenska beslut för svenska hav
2
någon återhämtning av kustnära bestånd kan förmodligen till stor del förklaras av detta
(Fiskeriverkets egen analys2).
För det andra så finns det ingen anledning att ur ett EU-perspektiv nämna trålgränsen som
en gräns för svenska insatser. Medlemsländer har stor frihet att gå utöver EU-lagstiftning
inom 12 nautiska mil om det är motiverat ur ett miljöperspektiv och inte diskriminerande
mot andra medlemsländer. Att det finns bi- och trilaterala fiskeavtal fram till trålgränsen
anser inte föreningen ska ses som ett hinder för att på ett korrekt sätt implementera EU:s
miljölagstiftning, särskilt som två av de länder Sverige har avtal med också är med i EU
och sannolikt också kommer att behöva göra förändringar i avtalen för att nå miljömålen.
Föreningen vill betona att EU:s gemensamma fiskeripolitik inte ska ses som ett nationellt
hinder utan som ett verktyg för att nå God ekologisk status i enlighet med EU:s
miljölagstiftning. Dessutom har det marina direktivet en specifik deskriptor och
målsättning för kommersiellt nyttjade fiskar som ska nås.
För det tredje, trålgränsen är ingen fix gräns utan en som förhoppningsvis kommer att
flyttas ut till 12 nm inom denna sexårsperiod. Vi är lyckligt lottade att vi i svenska vatten
har ett levande exempel på hur ett stort och otrålat havsområde – Öresund- trots högt
fisketryck har lyckats bibehålla hög diversitet, produktion och stor andel stor fisk
samtidigt som närliggande områden har fiskats ut. Att svensk förvaltning inte kan eller
vill dra lärdom av detta unika och direkt tillämpbara exempel på hållbar fiskeförvaltning
anser Naturskyddsföreningen är ett stort misstag. Istället för att bygga upp en svår och
fragmenterad fiskeförvaltning med olika marina skydd och regler för flyktöppningar mm
så anser föreningen att Sverige ska flytta ut bottentrålgränsen till 12 nm, det underlättar
för yrkesfiskarna som då får ett tydligt regelverk att förhålla sig till och kan anpassa sig
därefter och det ger många goda effekter i det marina ekosystemet. Till att börja med bör
HaV göra en utredning som utreder konsekvenserna av ett sådant beslut. HaV skulle
också redan nästa år kunna fördela nationella tillstånd och kvoter till de yrkesfiskare som
fiskar med minst miljöpåverkan – i enlighet med EU:s nya Gemensamma Fiskeripolitik.
Idag begränsas t.ex. burfisket efter havskräfta av bottentrålning efter samma art.
Föreningen skulle också vilja lyfta att bottentrålning i Östersjön, trots lägre biodiversitet
och biomassa på bottnarna, sannolikt också har stora negativa effekter på den marina
miljön i form av grumling/sedimentering av djupa bottnar som ev skulle kunna
missgynna torsk och bidra till recirkulation av näring och miljögifter i systemet. 3 Detta
borde utredas noggrannare.
2 Fiskeriverket (2011) Fiskbestånd och bottenmiljö vid svenska västkusten 2004–2009 – effekter av
trålgränsutflyttning och andra fiskeregleringar
3 Avhandling Ingrid Tjensvoll (2014) Sediment resuspension. Impact and extent of human disturbances
3
Naturskyddsföreningen är vidare kritisk till att de fiskarter som vi vet är hotade i svenska
vatten som ål, lax och broskfiskar inte adresseras i åtgärdsplanen. Av de fiskararter som
finns med i Artdatabankens rödlista för 2015 är broskfiskar helt dominerande.4 Dessa
fiskar adresseras inte heller specifikt inom EU:s fiskelagstiftning. Föreningen hade
därför välkomnat en specifik åtgärdsplan för att skydda och förvalta broskfiskar samt
djuphavsfiskar som delar samma känslighet för överfiske då de växer långsamt och har
låg reproduktionsförmåga. Mer om dessa går att läsa i rapporten Fula fiskar i fina diskar5
Grunda kustområden som kustfisk nyttjar som rekryteringsområden under våren är
känsliga med avseende på bland annat grumling och omröring av sediment. Sediment
rörs lätt upp av båtmotorer som lägger sig på vegetation, ägg och larver. Föreningen hade
därför välkomnat att Transportstyrelsen tillsammans med länsstyrelserna fått i uppdrag att
införa fler restriktioner mot småbåtstrafik i känsliga och grunda områden under delar av
året. Etablerandet av fler sk hänsynsområden skulle också kunna främjas.
För att skydda lax- och öringpopulationer hade åtgärdsprogrammet med fördel kunna
adressera fritidsfiskets uttag samt de stora utsättningarna av odlad fisk som görs av
företrädelsevis kraftverksbolag varje år. Idag utgör fritidsfisket, inte minst det som sker
med stöd av enskild rätt, för vissa fisk- och skaldjursbestånd en betydande del av den
sammanlagda fångsten. Föreningen skulle välkomna krav på att fritidsfisket ska
uppskatta och rapportera fångster av centralt förvaltade fisk- och skaldjursbestånd.
Föreningen vill också se en åtgärd som adresserar och implementerar en utfasning av
kompensationsutsättningarna av lax och öring nedanför kraftverksdammar. För de
bestånd som är beroende av utsättningar för sin fortlevnad, bör utsättningarna minskas så
att bestånden är på biologiskt säkra nivåer, men inte medger ett överskottfiske. Istället
behöver de finansiella resurserna från kraftverksägarna, som tidigare gått till
kompensationsutsättningar, styras till att skapa fria vandringsvägar, habitatrestaureringar
och habitatkompensationer. Dessa förändringar behöver omgående införas i
vattenkraftverkens tillstånd när de omprövas eller införas som generella krav i enlighet
med vattendirektivets implementering.1
Övergödning
Föreningen tillstyrker HaVs förslag 11(intern belastning) och 12 (blå fånggrödor).
Föreningen har dock några synpunkter på åtgärd 13 (stimulera vattenbruk utan
nettotillförsel av näring). Föreningen anser att odling av filtrerande arter samt odling av
fisk och skaldjur i recirkulerande system på land är framtiden för svenskt vattenbruk,
främst eftersom de påtagligt minskar risken för smittspridning, övergödning och
rymlingar. Precis som HaV skriver i sitt förslag är det viktigt att odlingen medför ett
4
5
Artdatabanken (2015) Svenska rödlistan
Naturskyddsföreningen (2012) Fula fiskar i fina diskar – om fiske på djupa vatten
4
nettotillskott av fiskprotein. Men för att fiskodlingar ska kunna anses gynna havsmiljön
förutsätts också att fodret, om vi pratar om odlingar som kräver foder, är hållbart fiskat. I
annat fall bidrar odlingar, oavsett om de sker på land eller i vatten, till överfisket av våra
hav. Idag odlas all svensk fisk med fiskfoder baserad på vildfångad fisk, ofta från andra
hav och ofta med negativa effekter på lokala ekosystem och befolkning.6,7
En mer effektiv åtgärd som omedelbart skulle gynna flera övergödda kustområden skulle
vara att helt förbjuda eller omöjliggöra odling i öppna kassar där. Detta skulle lätt kunna
åstadkommas genom att HaV ger tydlig vägledning om bästa tillgängliga teknik och
acceptabla näringsförluster från vattenbruksanläggningar. Tyvärr ser vi idag att många
ansökningar till miljöprövningsnämnder om att utöka produktionen i befintliga öppna
odlingar, främst längs med norrlandskusten, beviljas i strid med nationella ambitioner att
minska näringsbelastningen på Östersjön.
Havsbottens integritet
Föreningen är besviken över att denna viktiga deskriptor är så styvmoderligt behandlad
under hela implementeringen av den marina strategin. Det finns t.ex. inga indikatorer och
nu föreslås inga konkreta åtgärder. Detta trots att bottentrålning här tydligt pekas ut som
en av den ”dominerande aktiviteten i utsjön som orsakar fysisk negativ påverkan”. Och
trots att Artdatabanken i sin nyligen utgivna Rödlista skriver att …”marin miljö har lägre
indexvärde an övriga landskapstyper, dvs. högre andel rödlistade i förhållande till alla
arter i landskapstypen. Detta orsakas sannolikt ….i marin miljö av habitatförstörelse,
främst orsakat av fiskets bottentrålning, samt ökad näringsbelastning.”8Generellt är
föreningen förvånad över att andra exploaterande åtgärder, som tex muddring och
sandextraktion omges av rigorösa regelverk, medan bottentrålning som påverkar mycket
större områden, i princip är obegränsat tillåtet. Föreningens ståndpunkt är att all
bottentrålning i svensk ekonomisk zon skulle behöva vara generellt förbjudet och därefter
miljöprövas och tillåtas för specifika områden och i begränsad tid, utifrån samma princip
som muddring.
Med det sagt välkomnar föreningen ett kunskapsuppbyggande program om havsbottnar.
Föreningen vill dock betona vikten av att inte bara titta på erkänt känsliga och ekologiskt
unika bottnar, såsom hårdbottnar med kallvattenkoraller och bubbelrev, utan också titta
på ”vanliga” mjuka bottnar. Den mesta bottentrålningen sker på dessa och de utgör också
ca 70 % av havsbotten. Många av de arter man hittar på mjuka bottnar är vanligt
förekommande, dvs de kan leva på många platser och de finns i stort antal. Men det är
givetvis stor skillnad på om det finns 10 djur per kvadratmeter eller 1000 djur per
kvadratmeter. Forskare pratar därför om en funktionell utrotning av arter på grund av
6
Naturskyddsföreningen (2012) Vet du vad din middag åt till frukost
Naturskyddsföreningen (2014) Miljöanpassat vattenbruk i Sverige
8 Artdatabanken (2015) Tillstånd och trender för arter och deras livsmiljöer – rödlistade arter i Sverige 2015
7
5
långvarig störning såsom bottentrålning. D.v.s. arter finns kvar i området men i så låga
kvantiteter att deras funktion i ekossystemet har upphört. Detta är ett relativt obelyst
problem som också är svårt att studera när förändringen väl har skett. Samtidigt skriver
Artdatabanken i sin syntes att ”Fiske är en bidragande orsak till att nästan 150 marina
arter är rödlistade, varav de flesta (nästan 120) hotas av fiske med bottentrål. Främst
mjukbottenslevande arter som t.ex. blötdjur, kräftdjur och koralldjur skadas direkt fysiskt
av trålborden eller indirekt genom uppslamningen av partiklar från sediment.
Uppslammade partiklar kan dessutom transporteras långt och påverka även arter på
hårdbottnar. Hela Sveriges västkust utanför trålningsgransen har trålats mellan en och
fyra gånger under åren 2009–2012 (beräknat i ”c-square”-ytor, drygt 1×1 km; ICES 2014,
Rees 2003). Trålningsintensiteten har minskat något i främst Skagerrak, men den är
fortfarande för hög for att arterna ska hinna återhämta sig mellan trålningstillfällena.”
Föreningen anser också att de specifika värden som mjuka bottnar i Östersjön har, och
hur trålning av dem påverkar ekosystemet i stort, ska inkluderas i programmet.
Farliga ämnen
Våra hav, men framförallt Östersjön, är kraftigt påverkade av miljöfarliga ämnen. Fisken
ifrån Östersjön är inte säker som livsmedel. Detta är en katastrofal utveckling och något
som Sverige som land varken kan eller bör acceptera. Naturskyddsföreningen är därför
kritisk till att ingen av de föreslagna åtgärderna söker minska mängden miljögifter i
miljön utan enbart förbättra underlaget för framtida beslut. Även om merparten av dessa
ämnen härrör från land och således eventuellt adresseras i åtgärdsprogrammen för
vattendirektivet, kommer vissa miljögifter från havsbaserade källor och åtgärdsplanen
borde som en minsta ambitionsnivå adressera dessa.
Exempel på sådana är
bensinläckage från gamla tvåtaktsmotorer (som antingen borde fasas ut eller tvingas att
köra på alkylatbensin), spridning av bekämpningsmedel från båtbottenfärger (som i takt
med att alternativa giftfria metoder för antifouling utvecklas borde regleras hårdare) och
läckage från förorenade sediment.
Vad gäller miljögifter i livsmedel anser Naturskyddsföreningen att Sverige inte ska nyttja
möjligheten till ett nationellt undantag för försäljning av fisk med miljögiftshalter högre
än de EU rekommenderar som gräns för mänsklig konsumtion. Föreningen vill samtidigt
betona hur viktigt det är att minska dessa halter av miljögifter genom att regeringen
adresserar dem internationellt.
6
Marint skräp
Föreningen välkomnar det fokus åtgärdsplanen har lagt på att minska mängden skräp i
haven. Föreningen tillstyrker samtliga åtgärder i planen och men skulle gärna se fler, t.ex:
• Att Havs och Vattenmyndigheten i den nationella planeringen av våra
havsområden skiljer mellan fiskeområden för fasta redskap såsom nät, burar och
krokar, samt rörliga fiskeredskap för att undvika förlust av redskap
• Att lämplig myndighet stödjer det av branschen initierade återvinningssystemet
för fritidsbåtar samt att kommuner ställer krav på att små båtar under 200 kg ska
kunna lämnas och återvinnas på återvinningsstationer
• Att kommuner ska ålägga reningsverk att undersöka hur fibrer från kläder bäst
kan fångas upp för att hindra att de når sjöar och hav.
För fler förslag och motivering se gärna rapporten ”Raklödder för fiskarna”9.
Undervattensbuller
I rapporten hävdas att Havs- och vattenmyndigheten inte vet tillräckligt mycket om
problemet med undervattensljud för att agera i frågan. Denna beskrivning opponerar sig
föreningen emot. Idag finns absolut tillräcklig kunskap om störningarna med
undervattensljud i våra vatten både för fiskar och marina däggdjur för att börja föreslå
åtgärder. Detta gäller t.ex den akut hotade Östersjötumlaren där viktiga lek- och
uppväxtområden har identifierats genom SAMBAH-projektet och där åtgärder för att
minska buller genast borde sättas in.
Föreningen skulle i övrigt välkomna en satsning på kunskapsuppbyggnad kring
fritidsbåtars ekolodsanvändning. Ekolod har visat sig ofta använda samma frekvenser
som tumlare och de sätts ofta på automatiskt vid gång. Detta problem borde belysas och
åtgärder föreslås och implementeras inom 6-årspersioden.
Biologisk mångfald
Föreningen välkomnar förslag om fler nationella åtgärdsprogram för hotade arter men det
är då också viktigt att dessa implementeras. Sedan länge finns t.ex. ett åtgärdsprogram för
tumlaren där i princip inga av de föreslagna skyddsåtgärderna verkställts.
Sverige ligger också hopplöst efter i arbetet med marint områdesskydd. Dels skyddar vi
för få och för små marina områden. Dels saknar många av de som skyddas ”på pappret”
relevanta föreskrifter som adresserar de verksamheter som påverkar de biologiska och
ibland kulturella värden som området skapats för att skydda. Därför välkomnar
föreningen de föreslagna åtgärder som adresserar förvaltningsåtgärder marina reservat,
både inom och utanför 12 nm.
9
Naturskyddsföreningen (2013) Raklödder för fiskarna – om skräp i havet – källor, problem och lösningar
7
Nödvändiga åtgärder/beslut på nationell nivå
Många av åtgärderna som krävs för att nå God ekologisk status i våra hav kräver
regeringskraft för att föreslå lagförslag, skriva myndighetsinstruktioner och tillgodose
finansiering. Exempel på sådana åtgärder är:
• Förbud mot bly i fiskeredskap och i ammunition i både civila och militära
tillämpningar
• Förbud mot produktion, marknadsföring och försäljning av konsumentprodukter
med tillsatta mikroplastpartiklar i Sverige
• Förbättrad fisketillsyn och kontroll. Idag lider fisketillsynen av låg effektivitet,
dålig organisation och brist på långsiktighet. En särskilt allvarlig form av tjuvfiske
är den som sker efter hotade bestånd såsom ål och lax men införandet av ett
utkastförbud ställer också nya krav på förbättrad kontroll till havs. Föreningen
tillstyrker förslaget på Fullt Dokumenterat Fiske i Havs och vattenmyndighetens
rapport Regeringsuppdrag om kontroll av förbud mot utkast av fisk i Skagerack10
Det är också viktigt att regeringen anammar ansvaret för implementeringen av
åtgärdsplanen, den kommer inte ske av sig själv och utan extra avsatta medel. Det behövs
en uttalad tydlighet från regeringen att åtgärder för att nå God ekologisk status i våra hav
ska genomföras. Regeringen behöver fatta de beslut som krävs för att åtgärdsarbetet ska
kunna genomföras och samtidigt underlätta genomförandet på kommun- och
myndighetsnivå genom att vara tydlig i regleringsbrev och uppdrag samt genom att ge
öronmärkta medel. Det behövs också en utökad miljöövervakning i linje med Havs och
vattenmyndighetens förslag från 2014.
Naturskyddsföreningen
Stockholm den 30 april 2015
Mårten Wallberg
Vice Ordförande
10
Ellen Bruno
Sakkunnig marian ekosystem och fiske
L2013/1017/JFS Regeringsuppdrag om kontroll av förbud mot utkast av fisk i Skagerack
8