Projektet Aktivitetsrapporten som empirisk källa till

Projektet Aktivitetsrapporten som empirisk källa till arbetslösas
sökbeteende – tillkomsthistoria och några preliminära resultat
Konferenspapper framlagt vid Ekonom-historiska mötet i Umeå den 8-10 oktober 2015
OBS citera ej, konferenspappret är ett preliminärt utkast
Sven Hellroth1
Fil dr i ekonomisk-historia
1
Sven Hellroth är verksam på Ekonomisk-historiska institutionen vid Stockholms universitet, 106 91 Stockholm,
tel. 08 16 22 70, epost: sven.hellroth@ekohist.su.se. Hemsida: http://www.ekohist.su.se. Hellroths forskar idag
på arbetslösas jobbsökbeteende: Aktivitetsrapporten som empirisk källa till arbetslösas sökbeteende. Projektet
finansieras av IFAU.
1
Abstract
Det här konferenspappret bygger på ett av IFAU finansierat projekt om aktivitetsrapporten
som empirisk källa till arbetslösas sökbeteende och behandlar främst bakgrunden till
aktivitetsrapporten. Den historiska bakgrunden visar att aktivitetsrapporten är en följd av en
förändrad arbetsmarknadspolitik sedan början av 1990-talet med ökade krav på den arbetslöse
att mer aktivt söka jobb och ett samtidigt ökat behov av kontroll av att den arbetslöse
verkligen är aktiv på arbetsmarknaden. Det individuella ansvaret hos den enskilde att bryta sin
arbetslöshet står i centrum i den nya arbetsmarknadspolitiken. Det instrument statsmakten
använder sig av är en mer restriktiv arbetslöshetsförsäkring med ett ifrågasättande av det äldre
men rigidare sanktionssystemet.
Aktivitetsrapporten infördes den 1 september 2013 av Arbetsförmedlingen efter en skrivelse
av regeringen. I den ska en arbetssökande arbetslös inskriven vid Arbetsförmedlingen varje
månad redovisa vad han eller hon har gjort för att bryta sin arbetslöshet, med utgångspunkt i
en mellan den arbetssökande och Arbetsförmedlingen upprättad individuell handlingsplan.
Införandet av aktivitetsrapporten utgjorde en del i ett förändringsarbete av den
arbetsmarknadspolitiska verksamheten som alliansregeringen genomförde 2012 och
innefattade en skärpning av lagen om arbetslöshetsförsäkring. Syftet med projektet är att
undersöka dels den historiska bakgrunden till aktivitetsrapporten, dels i vilken utsträckning
aktivitetsrapporten kan bidra till en ökad kunskap om arbetslösas sökbeteende. Vilka
möjligheter finns att genom aktivitetsrapporten förstå de arbetssökandes sökbeteende och
vilka begränsningar finns? I projektet ingår en empirisk jämförelse mellan aktivitetsrapporten
och Arbetsförmedlingens egen Sökandeundersökning samt en enkät ställd till ett antal
arbetssökande som aktivitetsrapporterar i syfte att undersöka vad de har gjort för att bryta sin
arbetslöshet. Dataunderlagen till projektet leverades under hösten 2014 och början av 2015.
Projektet är finansierat av IFAU (Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering).
2
Inledning
I föreliggande konferenspapper presenteras en historisk bakgrund till aktivitetsrapporten i
första hand utifrån officiella källor och avslutas med några frågor om framtida forskning som
projektet har väckt. Framställningen är översiktlig, gör inga anspråk på fullständighet och är
deskriptiv där endast de viktigare linjerna återges. Skälet är inte enbart de begränsningar som
ett konferenspapper medför utan också för att aktivitetsrapportens tillkomsthistoria i själva
verket ingår i en mycket större förändringsprocess av den svenska arbetsmarknadspolitiken
sedan mitten av 1980-talet vars konturer endast kan antydas. Då slutrapporten till IFAU är
under utarbetande kan enbart preliminära resultat från projektet om aktivitetsrapporten
redovisas och återfinns i appendix II.
Den makroekonomiska utvecklingen 1950-2014 – en översikt
Aktivitetsrapportens tillkomst är ett resultat av den nya arbetsmarknadspolitik som
introducerades i Sverige under 1990-talet som ett svar på krisåren i början av decenniet. Den
ändrade inriktningen av arbetsmarknadspolitiken avlöste den keynesianskt inspirerade
regimen som hade varat sedan slutet av 1940-talet. Den framgångsrika finanspolitiken från
denna tid fram till 1970 betraktas allmänt som den keynesianska erans storhetstid. Det är
också nu som välfärdsstaten byggs ut. Med facit i hand började den keynesianskt politiken
mot slutet av 1960-talet utsättas för inflationistiska påfrestningar som den så småningom fick
allt svårare att hantera. Såväl stigande råvarupriser som USA:s finansiering av Vietnamkriget
bidrog till denna utveckling. I Sveriges möttes dessa tendenser av med en stram ekonomisk
politik och som i efterhand har kallats ”de förlorade åren”.2 Hösten 1973 kom den första
oljekrisen, OPEC-I, efter att kartellen beslutat begränsa utbudet av olja. Såväl regeringen som
ekonomkåren förväntade sig både en prisuppgång och en samtidig avmattning i den
internationella konjunkturen. För att undvika den ekonomiska kris som förmodades följa av
oljekrisen beslöt regeringen att föra en mer expansiv ekonomisk politik, den så kallade
överbryggningspolitiken. Den förda politiken misslyckades dock, med kraftig inflation, höga
lönekrav som kompensation, stigande budgetunderskott och en begynnande arbetslöshet även
om det var från mycket låga nivåer. Stagflationen stod vid dörren. För att komma tillrätta med
obalanserna devalverades kronan 1977 och 1978. En ny oljekris uppkom efter 1979 efter att
OPEC beslutat åter begränsa utbudet, den så kallade OPEC II. Den här gången möttes
oljekrisen med åtstramning och devalveringar men krisen ledde till en snabbt ökande
arbetslöshet i början av 1980-talet.
1982 fick socialdemokraterna regeringsinnehavet och inledde sin mandatperiod med en
kraftig devalvering på 16 procent – den så kallade superdevalveringen. Hädanefter kom den
ekonomiska politiken att inriktas mot att sänka inflationen under en fast växelkursregim– den
så kallade normpolitiken. För att råda bot på de stora budgetunderskotten inleddes en period
av avregleringar av centrala offentliga funktioner. År 1985 avreglerades finansmarknaden,
under en bibehållen fast växelkurspolitik. Avregleringen resulterade i en kraftig kreditgivning
och stigande kapitaltillgångar. Det ekonomiska läget kom att te sig ljust inför nya årtiondet.
2
Avsnittet bygger på Jonung (1999). Jonung, Lars (1999). Med backspegeln som kompass: om
stabiliseringspolitiken som läroprocess : [rapport till ESO - Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi].
Stockholm, s. 27-31, kap. 5-10 passim.
3
Arbetslösheten var låg, ca 1,2 procent av arbetskraften andra kvartalet 1990. Ca 83 procent av
befolkningen mellan 16 och 64 år var sysselsatt 1990. Trots den goda utvecklingen fanns
tecken på överhettning med flaskhalsar på arbetsmarknaden, en stigande inflation och en
svårbemästrad lönebildning med årliga ökningstal mellan 8 och 10 procent.3
På hösten 1990 kom plötsligt de första tecknen på en vikande konjunktur och året efter gick
svensk ekonomi in i en stark lågkonjunktur. En rad faktorer bidrog till att lågkonjunkturen
blev ovanligt djup som till exempel avregleringen av kreditmarknaden, som därefter följdes
upp av ändrade skatteregler (århundradets skattereform) med sämre lånevillkor för svenska
hushåll. Inflationen pressades visserligen tillbaka men samtidigt steg realräntan kraftigt under
intryck av den tyska återföreningen 1989. Den spekulation i bostäder och kontorsfastigheter
som uppstått sedan mitten av 1980-talet kom av sig vilket medförde en kollaps inom
byggsektorn.
Konjunkturnedgången i början av 1990-talet slog hårt på den svenska sysselsättningen. 1991
beslöt den dåvarande socialdemokratiska regeringen om en kursändring i den ekonomiska
politiken. Den inhemska prisstegringstakten ansågs för hög relativt omvärldens för att det
skulle gagna sysselsättningen i längden. Den 1 november 1992 släppte den nyligen tillträdda
borgerliga regeringen kronan fri för att underlätta en bekämpning av inflationen och stärka de
offentliga finanserna. Det tvåprocentiga inflationsmålet över en konjunkturcykel infördes som
norm och riksbanken tilldelades en självständig roll. Lönebildningen ifrågasattes och sågs
över då den bedömdes leda till allt för höga reallöner relativt omvärlden. Skatte- och
bidragssystemen ansågs väl höga och generösa och uppmuntrade inte till arbete. De blev
därför föremål för granskning.
Den arbetslöshet som följde nådde europeisk nivå och var nytt för svenska förhållanden.
Diagram 1 och 2 nedan illusterar hur arbetslösheten utvecklades mellan åren 1976 och 2014.
3
Sou 1996:34, s. 27-28, s. 402.
4
Diagram 1, Arbetslösa (AKU), 100-tal efter kön och år, SCB
Diagram 2 Arbetslösa (AKU), 1000-tal efter kön, SCB
Fram till 1981 lyckades den aktiva arbetsmarknadspolitiken bemästra arbetslösheten och hålla
den låg i en internationell jämförelse. Inflationen var å andra sidan hör under dessa år med ett
snabbt stigande budgetunderskott. Den tilltagande arbetslösheten och industrins besvärliga
kostnadsläge relativt omvärlden i början av 1980 ledde till att den så kallade
superdevalveringen hösten 1982 som nänts ovan. Först efter 1983 började arbetslösheten
sjunka. Arbetslösheten steg snabbt som framgår av diagrammet, nådde sin topp runt år 1993
med ca 7,5 procent, för att därefter gradvis sjunka från början av 1997 till den bottnade 2001.
5
I början av 2002 började åter konjunkturen svänga med stigande arbetslöshet för att nå en
topp kring 2005 enligt diagram 2.4 De goda år som följer bryts sedan av finanskrisen 2008
vilket framgår tydligt. Arbetslösheten steg till närmare 9 procent 2009 och har därefter legat
högt.
Krisen medförde att kostnaderna för socialförsäkringssystemen steg snabbt inklusive
statsutgifterna för arbetslöshetsförsäkringen. Diagram 3 nedan visar på en viss gradvis ökning
av utbetalda arbetslöshetsersättningar från slutet av 1974 fram till 1988 då de minskar något.
Diagram 3 Utbetald arbetslöshetersättning åren 1974-2000, miljoner kr.
Utbetald arbetslöshetsersättning åren 19742000. Miljoner kr
45 000
40 000
35 000
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
Källa: Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring, IAF.
Men därefter sker något mycket dramatiskt med utbetalningarna som diagrammet illusterar
(vilka nivåer som gällde, se appendix I). De stiger mycket snabbt som en följd av den
ekonomiska krisen och kommer därefter att ligga på en fortsatt hög nivå för att kring 1997
börja avta. Diagram 4 visar på en fortsatt nedtrappning av utbetalningarna av ersättningarna
till arbetslösa med a-kassa.
4
Skillnaden mellan diagram 1 och 2 angående arbetslöshetstalen beror på revideringar. Nya grupper är
inräknade till exempel heltidsstuderande som söker arbete.
6
Diagram 4 Utbetald arbetslöshetersättning åren 1999-2014, miljoner kr.
Utbetald arbetslöshetsersättning
åren 1999-2014. miljoner
35 000
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
Källa: Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring, IAF.
Som framgår fortsatte nedtrappningen trots de skakiga konjunkturerna. Skälet till det är ett
strängare regelverk vad gäller utbetalningarna av ersättningarna men också att kontrollen av
att de som uppbär arbetslöshetsförsäkring har ökat. Bakom denna omprövning låg det
drastiskt försämrade statsfinansiella läget vilket framvingade olika besparingsåtgärder och
effektiviseringar inom den offentliga förvaltningen och arbetslöshetsförsäkringen utgjorde
inget undantag vars nivåer och ersättningsperioder kom att omprövas.
Den nya arbetsmarknadspolitiken
Krisen i början av 1990-talet medförde att den förda aktiva arbetsmarknadspolitiken
ifrågasattes trots att den fram till dess ansågs som relativt framgångsrik. De
sysselsättningsskapande åtgärder som till exempel arbetsmarknadsutbildningen utgjorde
ifrågasattes om de verkligen ledde fram till att fler arbetslösa fick reguljära jobb.
Åtgärdsprogrammen föreföll snarare minska incitamenten hos de arbetslösa att söka arbete
och att det istället hade uppstått en rundgång mellan att vara i åtgärd och att uppbära
arbetslöshetsersättning.5 Skälet var att arbetslösa som närmade sig ersättningsperiodens slut
och därmed riskerade utförsäkring placerades som regel i en åtgärd vilken kvalificerade den
arbetslöse till en ny ersättningsperiod.
Effekten blev som nämnts starkt stigande statsutgifter för arbetsmarknadspolitiken inklusive
ökade statsbidrag för att täcka arbetslöshetskassornas utbetalningar till arbetslösa som uppbar
arbetslöshetsersättning. Inriktning på arbetslöshetspolitiken blev under 1990-talet mer
individualiserad arbetsmarknadspolitik för att öka utbudet på arbetskraft och att minska
arbetslösheten.
5
Susanne Ackum Agell, Anders Björklund, Anders Harkman (1995), Unemployment Insurance, Labour Market
Programmes and Repeated Unemployment in Sweden, Swedish Economic Policy Review, vol. 2, (1995), p. 101.
Calmfors, Lars (1996). Aktiv arbetsmarknadspolitik, Den aktiva arbetsmarknadspolitikens och sysselsättningen –
en teoretisk ram, expertbilaga. (Sou 1996:34). s. 6-8.
7
Medlen för att bekämpa arbetslösheten ändrades under 1990-talet och de arbetslösa tilldelades
ett eget större ansvar för att påverka sin arbetssituation. Arbetslöshetsförsäkringen blev
föremål en omprövning då den ansågs för generös både vad gällde ersättningsnivåerna och
under hur lång tid en arbetslös uppbär ersättningen. Ordet generös preciseras aldrig riktigt
men en genomläsning av riksdagsprotokoll och utredningar indikerar att generös avser en
liten differens mellan lägsta löner och utbetald högsta dagpenning och en alltför lång
ersättningsperiod. Effekten blev att den arbetslöses incitament att aktivt söka arbete avtog
vilket stod i konflikt med vad som stipulerades i arbetslöshetsförsäkringen för att uppbära
ersättning. Arbetsmarknadspolitiken inriktades sålunda mot att såväl öka de arbetslösas
sökaktivitet som en bättre kontroll av den. De arbetslösas sökbeteende kom gradvis att hamna
i fokus för arbetsmarknadspolitiken.
Den förändring av arbetsmarknadspolitiken som inleddes under 1990-talet byggde på teorin
om arbetslösas sökbeteende. Teorin har sitt ursprung i sociologin och i äldre
nationalekonomisk teori från slutet av 1800-talet. Den utvecklades och implementerades i den
neoklassiska teorin under 1960-talet.6 Arbetslösas sökbeteende utgår från ekonomisk
mikroteori om optimalt arbetssökande under ofullständig information om läget på
arbetsmarknaden.7 Antagandet om perfekt information i traditionell neoklassisk teori om
arbetsmarknaden innebär att såväl arbetsgivare som arbetssökande har fullständig kunskap om
arbetsmarknaden som till exempel vilka kvalifikationer som krävs av en arbetssökande för att
klara en viss arbetsuppgift till en viss lön under det att en arbetssökande är helt flexibel att
välja hur många timmar han eller hon vill arbeta och till vilken lön. Samtliga lediga platser
blir tillsatta givet rätt löneläge. Det är lönenivåerna som klarerar arbetsmarknaden och
reglerar in- och utträde ur arbetsmarknaden. Antagandet är orealistiskt när det gäller att förstå
hur matchningen mellan lediga platser och tillsättandet av dem.8 Det har vanligen föregåtts av
en sökprocess från såväl arbetsgivaren som den arbetssökande.
På ett mer konkret plan beskriver sökteorin hur den arbetslöses aktiva sökande efter
arbetstillfällen genom användandet av platsannonser, egen annonsering, kontakter med
arbetsgivare, eget upparbetat nätverk, nivån på den minimilön eller reservationslön som den
arbetslöse kräver för att ta ett arbete så småningom leder till accepterande av ett erbjudet
arbete, givet det ekonomiska läget. Hur aktivt en arbetslös söker arbete är betingat av
konjunkturläget eller av olika institutionella faktorer som utformningen av
arbetslöshetsersättningen. En stigande konjunktur medför som regel till ett ökat utbud av
lediga platser. Det leder till större chanser för arbetslösa att finna lediga platser och för de i
arbete att byta till ett annat arbete, och omvänt vid lågkonjunktur. Vid sidan av nämnda
externa faktorer spelar olika institutionella faktorer in som inverkan på de arbetslösas
sökbeteende.
6
Se Holt för en kort bakgrund. Holt, Charles C. (1970). Job Search, Philips’ Wage Relation, and Union Influence:
Theory and Evidence in Phelps, Edmund S. (red.) (1970). Microeconomic foundations of employment and
inflation theory. New York, pp. 53-123. Report on agencies and methods for dealing with the unemployed
(1893). Board of Trade Labour Department. London, s. 131 ff.
7
Björklund, Anders (2006). Arbetsmarknaden. 3. uppl. Stockholm, s. 308.
8
Cahuc, Pierre & Zylberberg, André. (2004). Labor economics. Cambridge, p 109f. och 126f.
8
Forskningen har framförallt uppmärksammat arbetslöshetsersättningens utformning. I första
hand har nivån på ersättningen och ersättningens längd samt vilka effekter detta har på de
arbetslösas sökbeteende studerats. Arbetslöshetsersättningen syftar ju till att skydda den
arbetslöse från inkomstbortfall och att underlätta för han eller henne att finna ett nytt arbete
under arbetslöshetsperioden.
Hypotetiskt antas att ju generösare ersättningssystemen är desto mindre är benägenheten hos
en arbetslös att aktivt söka arbete för att bryta en uppkommen period i arbetslöshet. Med
generöst ersättningssystem avses dels hur stor ersättningen är för att kompensera för ett
inkomstbortfall, dels längden på ersättningsperioden. En hög ersättningsnivå kan leda till att
en arbetslös höjer sin reservationslön och därmed pressar upp lägsta lönenivån. Detta
argument var vanligt i den svenska debatten i början av 1930-talet om införandet av en
arbetslöshetsförsäkring.9 Om skillnaden mellan löneläget på arbetsmarknaden och nivån på
arbetslöshetsförsäkringen inte är alltför stort minskar benägenheten hos en arbetslös att söka
arbete och en ledig plats riskerar att bli obesatt. Ersättningens varaktighet har också en
inverkan på sökbeteendet då en lång ersättningsperiod kan leda till minskad sökintensitet och
rent av en viss passivisering av den arbetslöse.10 Vilka effekterna blir beror helt på
utformningen av arbetslöshetsersättningen och den varierar mellan länder. Empiriska studier
visar en viss benägenhet hos arbetssökande arbetslösa att ställa stora krav i början av sin
period i arbetslöshet på hög reservationslön men att detta krav minskar efterhand som
arbetslöshetperioden varar.11 Sökandet efter arbete följer ett likande mönster. Empiriska
studier på sökprocessen i Sverige visar att den arbetslöse ökar sin sökaktivitet när han eller
hon närmar sig slutet av sin ersättningsperiod då risken för en utförsäkring förelåg.
Jobbsökteorin kom att bli en del av den nya arbetsmarknadspolitiken som introducerades
under 1990-talet, och utgör idag central del i den även om dess betydelse för att bryta en
uppkommen arbetslöshet har i praktiken tonats ner något på senare tid. Sökteorin som
teoretisk grundval för den svenska arbetsmarknadspolitiken var i princip ny i början av 1990talet men inte alls okänd. Empiriska undersökningar om arbetslösas sökbeteende i Sverige
gjordes nämligen redan på 1970-talet, och en presentation av sökteorin som en möjlig
alternativ arbetsmarknadspolitik gjordes av nationalekonomen Inga Persson i Ekonomisk
debatt 1973.12
Empiriskt kom sökteorin att användas på svensk arbetsmarknad i början av 1980-talet.
Konjunktursvackan i början av 1980-talet drabbade ungdomar särskilt hårt. Mot den
bakgrunden initierades en större studie över arbetslösa ungdomars jobbsökande i Stockholm,
genomförd av Regionplanekontoret i Stockholm i samarbete med Stockholms kommuns
9
Prop 1933:209. Bilaga G pm rörande frivillig arbetslöshetsförsäkring, s. 27ff. Prop 1934:38 passim.
Holmlund, Bertil (1999). Arbetslöshetsförsäkringens effekter i Kontrakt för arbete: rättvisa och tydliga regler i
arbetslöshetsförsäkringen. Bilagedel. (Ds 1999:58). (1999). Stockholm, s. 4-6.
11
Se Holt för en empirisk genomgång av forskningen på 1960-talet. Resultaten är detsamma som idag. Holt
(1970), s. 95-101.
12
Persson, Inga (1973), En arbetsmarknadsteori för 70-talet, Ekonomisk debatt, vol. 1, nr 7, s. 425-431. Siven,
Claes-Henric (1974), Arbetslösheten och den nya arbetsmarknadsteorin, Ekonomisk debatt, vol 2, nr 1, s. 29-38.
Att utvärdera arbetsmarknadspolitik. (Sou 1974:29), kapitel 5. Se även: Persson-Tanimura, Inga (1980). Studier
kring arbetsmarknad och information. Lund, kap 3.
10
9
utrednings- och statistikkontor (USK).13 Undersökningen visade att ca hälften av
respondenterna använde mellan 1 och 5 timmar i veckan till att söka arbete och att ca två
tredjedelar sökte minst 3 jobb under mätmånaden.
I början av 1990-talet under intryck av en snabbt stigande arbetslöshet och ökade statsbidrag
till arbetslöshetskassorna ifrågasattes som antytts ovan de traditionella
arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Den nya arbetsmarknadspolitiken i Sverige hämtade
näring från en rad internationella studier som tycktes peka på att den höga europeiska
arbetslösheten förorsakades av de arbetslösas egenskaper och beteenden vilka ytterst berodde
på att flertalet av de arbetslösa hade blivit passiviserade på grund av generösa
ersättningssystem, särskilt under längre arbetslöshetsperioder. En annan viktig faktor som
spelade in var att ständiga misslyckanden hos arbetssökanden att finna arbeten ledde till en
minskad sökaktivitet och passivisering av dem, med långtidsarbetslöshet som följd. Dessa
blev för sin försörjning beroende av arbetslöshetsunderstöd.14 De europeiska erfarenheterna av
hög arbetslöshet liksom den ökande långtidsarbetslösheten spelade stor roll för den nya
arbetsmarknadspolitiken i Sverige. De slutsatser man drog i Sverige var att ju längre tid en
individ var arbetslös desto mindre benägen föreföll denne vara att söka ett arbete. En
förklaring låg i den som man uppfattade förhållandevis höga ersättning i
arbetslöshetsförsäkringen. I början av 1990-talet var kompensationsgraden till maximala 90
procent.15 Problemet var sålunda dubbelt. Ju längre arbetslöshetsperioden varade desto mindre
aktivt sökte en arbetslös arbete. En alltför hög arbetslöshetsersättning bidrog till samma
beteende men också till att arbetslösa kunde ha för stora löneanspråk och av de skälen ej ta
erbjudna arbeten. En ytterligare olägenhet med en hög reservationslön var att den kunde
pressa upp lönenivån.
Att stimulera sökbeteendet hos arbetslösa inskrivna på Arbetsförmedlingen och samtidigt
effektivisera kontrollen av dem som hade rätt till ersättning från en a-kassa går som en röd
tråd i de utredningar och propositioner som därefter lades fram om arbetsmarknadspolitiken.
Vägen till aktivitetsrapporten
Från mitten av 1990-talet fram till aktivitetsrapportens tillkomst 2013 skärptes reglerna för
uppbärandet av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Reglerna för uppbärandet av
ersättning och vad som fordrades för att kvalificera sig för ersättning, arbetsvillkoret, har i
princip inte förändrats i någon högre utsträckning sedan 1934 års arbetslöshetsförsäkring. Den
byggde på det så kallade Gentsystemet som var en frivillig arbetslöshetsförsäkring där ett
statsbidrag utgick till de a-kassor som deltog. Tydliga krav ställdes redan från början förenad
med krav på den arbetslöse för att erhålla ersättning.16 Statsbidraget omfattade 21 dagar per
13
Harkman, Anders (1987), Arbetslös ungdom, Stockholm, s. 108-131.
Harkman, Anders, Jansson, Fredrik (1995a), Sökaktivitet, återanställning och chansen att få jobb, Ura 1995:4,
s. 2. Charles R. Bean (1994), European Unemployment: A Survey, Journal of Economic Literature, Vol. 32, No. 2
(Jun., 1994), pp. 614-616.
15
Björklund, Anders (2006). Arbetsmarknaden. 3. uppl. Stockholm, s. 324-328.
16
Edebalk, Per Gunnar (1975). Arbetslöshetsförsäkringsdebatten: en studie i svensk socialpolitik 1892-1934.
Lund, s. 187-195.
14
10
medlem, överskjutande dagar ersatte berörd a-kassa. Ersättningen till den arbetslöse skulle
vara behovsprövad.
För att få ersättning måste den arbetslöse vara ofrivilligt arbetslös och dagligen anmäla sig till
Arbetsförmedlingen för att få sitt karens- och kvittokort stämplat, om inte särskilda skäl
förelåg. Den arbetslöse skulle också acceptera lämpligt arbete när ett sådant erbjöds. En viktig
uppgift för Arbetsförmedlingen var att försöka förmedla arbete till arbetssökande som låg
nära deras egna önskemål och förutsättningar. Den arbetslöse skulle dock vara beredd att söka
andra arbeten om inte lämpliga fanns. 17 Hänsyn skulle tas till den arbetslöses tidigare
yrkesvana och anställningsvillkor, familjesituation och närhet till hemorten m.m. givet
tillgången på arbetstillfällen.18 Lämpligt arbete betyder här ett arbete som ligger nära den
arbetssökandes yrkesvana. Vid längre arbetslöshetsperiod skulle en arbetslös vara beredd att
ta ett arbete utanför sitt yrkesområde. Som inskriven arbetssökande vid Arbetsförmedlingen
kunde en arbetslös förlora rätten till ersättning om han eller hon avvisade ett av
arbetsförmedlingen erbjudet lämpligt arbete eller genom sitt uppträdande vållat att en
anställning inte kom till stånd.19 Antalet karensdagar för en ofrivilligt arbetslös var 6 från
början och syftade såväl till att hålla nere kostnaderna för försäkringen som att utgöra ett
incitament för den arbetslöse att aktivt söka arbete. De som av olika skäl valde att sluta en
anställning i strid med arbetslöshetsförsäkring fick en förlängd karenstid om 4 veckor.
Ersättningsdagarna varierade från 90 dagar till maximalt 120 dagar, för att senare förlängas. 20
Arbetslöshetsförsäkringen omfattade inte heller alla arbetare från början eller egenföretagare
men kom successivt att inbegripas.
En viktig förskjutning som skedde redan under 1950-, 1960- och 1970-talen var nedtonandet
av arbetslöshetsförsäkringen som en yrkesförsäkring och den arbetsmarknadspolitiskt mycket
känsliga frågan om lämpligt arbete som givetvis hänger ihop med begreppet
yrkesförsäkring.21 Istället accentuerades dess roll som en omställningsförsäkring mellan
kortare perioder av arbetslöshet. Det innebar att om omständigheterna var sådana att det inte
gick att finna ett lämpligt arbete som beskrivit ovan så hade den arbetslöse skyldighet att rätta
sig efter de platsanvisningar arbetsförmedlingen föreslog även om dessa var långt ifrån vad en
arbetslös önskade.22 Undantag från arbetsvillkoret fanns för vissa slag av
arbetsmarknadsrelaterade utbildningar som också berättigade till ersättning.23
Begreppet erbjudet arbete har en särskild betydelse. Ordet behöver förtydligas då det i
vardagsspråket har en innebörd som skiljer sig från den mening det har fått i
17
SOU 1978:45, s. 53 och s. 238. AMK, (SFS 1966:368, 4§, 2 st. med efterföljande ändringar).
SOU 1978:45, s. 62, 68, 105.
19
SOU 1978:45, s. 193.
20
Historik över Arbetslöshetsförsäkringen från 1885 (2008). Arbetslöshetskassornas samorganisation, s. 1-3.
21
Prop 1933:209. Bilaga G pm rörande frivillig arbetslöshetsförsäkring, s. 27ff. Prop 1934:38 passim.
22
SOU 1978:45, s. 118f. Se: Christensen, Anna (1980). Avstängning från arbetslöshetsersättning. Stockholm, s.
216ff.
23
SOU 1978:45, Allmän arbetslöshetsförsäkring: betänkande av 1974 års utredning om en allmän
arbetslöshetsförsäkring, Stockholm, s. 15f och 109-110. Här avsågs genomgången ungdomsutbildning,
vuxenutbildning och arbetsmarknadsutbildning och att den arbetslöse hade stått till arbetsmarknadens
förfogande genom att ha varit inskriven i minst tre månader på arbetsförmedlingen.
18
11
arbetslöshetsförsäkringen. Erbjudet arbete kan föra tankarna på att det är arbetsgivaren som
tar kontakt med en arbetssökande för att diskutera en framtida anställning eller att en
arbetsgivare förklarar sig beredd att anställa en arbetsökande för att få vissa arbetsuppgifter
genomförda. Istället innebär erbjudet arbete här när en arbetsförmedlare har föreslagit en
arbetssökande att söka ett inkommit ledigt arbete eller beredskapsarbete. Ordets användning i
denna mening kommer ur den tid då Arbetsförmedlingen erbjöd beredskapsarbeten. 24
De kontroller som fanns att tillgå om den arbetssökande verkligen aktivt letade efter arbete
var att erbjuda ett lämpligt arbete. Avvisade en arbetslös ett lämpligt anvisat arbete ålåg det
arbetsförmedlingen att underrätta arbetsmarknadsstyrelsen och arbetslöshetskassan.25
Reglerna för att uppbära ersättning kom de efterhand att luckras upp vad gäller såväl nivån på
ersättningen som ersättningsperiodens längd. Den maximala ersättningstiden som sedan länge
hade varit 6 månader kom genom 1973-års lag om arbetslöshetsförsäkring att förlängas upp
till 60 veckor. Arbetsvillkoret blev därtill gynnsammare. Efter ett regeringsbeslut 1987
möjliggjordes långtgående återkvalificeringar av arbetslöshetsersättningen genom ökade
möjligheter att delta i arbetsmarknadspolitiska program samtidigt som karensdagarna
avskaffades 1989. Dessa förändringar tillkom utan några större debatter. Samtidigt kom
egenfinansieringens andel av arbetslöshetsförsäkringen att minskas från 50 procent 1980 till 5
procent 1990.26
Sysselsättningspropositionerna 1994-1999
De sysselsättningspropositioner som lades fram under 1990-talet syftade alla till att stärka den
aktiva arbetsmarknadspolitiken och att hävda arbetslinjen. De förslag på reformer som
framfördes mellan åren 1994 och 1999 återspeglar väl de tankar och förslag som kom till
uttryck i den år 1993 tillsatta ”Arbetsmarknadspolitiska kommitténs betänkande”.27
Kommittén kritiserade i sitt betänkande den tidigare arbetsmarknadspolitiken med dess
rundgång av perioder av uppbärande av arbetslöshetsersättning och korta anställningar eller
att hamna i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd som i sin tur kunde återkvalificera för rätt till
ersättning. Den föreslog bland annat en översyn av arbetslöshetsersättningen och att större
krav skulle ställas på inskrivna arbetssökande vid Arbetsförmedlingen för att få uppbära
arbetslöshetsersättning. Fokus låg på de arbetssökandes sökaktivitet, vilka sökmetoder de
använde de och hur mycket tid de lade ner på att söka arbete. Man hänvisade till den
internationella forskningen på området och till undersökningar av arbetssökandes
sökaktiviteter på den svenska arbetsmarknaden i början av 1990-talet. I jämförelse med
motsvarande utländska studier tydde resultaten på en låg sökaktivitet bland arbetssökande i
Sverige. Som skäl bakom detta anfördes att sökaktiviteten var låg på grund av att arbetslösa
24
SOU 1978:45, s. 196.
SOU 1978:45, s. 239. Sou 1991:57 Alfi, s.28-29.
26
Ohlsson, Rolf & Olofsson, Jonas (1998). Arbetslöshetens dilemma: motsättningar och samförstånd i svensk
arbetslöshetsdebatt under två hundra år. Stockholm, s. 194-197.
27
Sou 1996:34.
25
12
hade blivit mer passiva som en följd av ett generöst ersättningssystem och rundgång mellan
åtgärder och arbetslöshetsersättning.28
Kommittén föreslog att Arbetsförmedlingen borde tilldelas en större roll vad gällde att matcha
lediga jobb med arbetssökande. Dess huvuduppgift skulle vara att se till att de arbetssökande
var så kort tid som möjligt i arbetslöshet. För att effektivisera matchningsprocessen föreslog
kommittén införandet individuella handlingsplaner för de arbetssökande. Handlingsplanen
skulle vara ett kontrakt mellan den arbetssökande, arbetsförmedlingen och
arbetslöshetskassan i vilket den arbetssökandes kommande åtgärder för att bryta sin
arbetslöshet dokumenterades. Om inte den arbetssökande följde den uppgjorda
handlingsplanen vad gällde att acceptera anvisat lämpligt arbete eller arbetsmarknadspolitisk
åtgärd skulle rätten till ersättning omprövas. Det framgår klart av betänkandet att den
arbetssökande skulle ha ett tydligt definierat eget ansvar för att så långt som möjligt bryta sin
arbetslöshet och inte enbart förlita sig på Arbetsförmedlingen och dess hjälp.
Arbetsförmedlingens service skulle i högre grad än tidigare istället riktas mot de arbetslösa
som stod långt från arbetsmarknaden.29
Arbetslöshetsförsäkringens karaktär av en omställningsförsäkring då en arbetslös gick från en
förlorad anställning till ett nytt arbete accentuerades. Det var således inte frågan om någon
yrkesförsäkring, något som kom att upprepas med eftertryck därefter i olika
arbetsmarknadspolitiska sammanhang. Den skulle vara kortvarig men kunde vara
förhållandevis generös för att skydda mot inkomstbortfall. I betänkandet diskuterades också
på ett principiellt plan utformningen av en arbetslöshetsförsäkring. Kommittén hänvisade till
även här till forskningen om hur arbetslöshetsförsäkringen skulle utformas. Den
internationella forskningen visade att en alltför generös arbetslöshetsersättning med avseende
på såväl ersättningens nivå som ersättningsperiodens längd medförde att arbetslösa antingen
begärde en något för hög ingångslön, dvs. att den arbetssökandes reservationslön var för hög,
vilket försvårade en anställning eller att de blev mindre benägna att söka arbete på grund av
ersättningsperiodens längd. Empiriska studier på svenska data hade dock visat att de
arbetslösas sökbeteende ökar vid slutet av ersättningsperioden. Sannolikt blev den
arbetssökande mer aktiva i sitt jobbsökande för att minska risken för att bli utförsäkrad men
att den rundgång som förekom under 90-talskrisen motverkade det aktiva sökandet efter
arbete då möjligheten för de arbetssökande att delta i ett program ökade när
ersättningsperioden närmade sig sitt slut.30
Flera av Arbetsmarknadspolitiska kommitténs förslag och slutsatser återfinns i de följande
sysselsättningspropositionerna. I budgetpropositionen 1994/95 med parollen ”En nation i
arbete” underströk regeringen behovet av en aktiv arbetsmarknadspolitik för att öka
flexibiliteten på arbetsmarknaden. Det individuella ansvaret hos en arbetslös att aktivt bidra
28
Ackum Agell, Susanne (1995a). Svensk arbetsmarknadspolitik under konjunkturuppgången..
Arbetsmarknadspolitiken - vad kan vi lära för framtiden. s. 21. Ackum Agell, Susanne (1995b), Aktiv
arbetsmarknadspolitik, Arbetslösas sökaktivitet, Pm för arbetsmarknadspolitiska kommittén 24 oktober 1995,
expertbilaga, (Sou 1996:34), s. 1-29.
29
Sou 1996:34, s. 107-127.
30
Sou 1996:34, s. 152-153.
13
till att bryta sin arbetslöshet betonades.31 En arbetslös som var medlem i en a-kassa och
inskriven som arbetssökande vid arbetsförmedlingen skulle stå till arbetsmarknadens
förfogande, aktivt söka lediga platser och i högre utsträckning än tidigare acceptera anvisade
arbeten från arbetsförmedlingen. Att avvisa ett anvisat arbete från arbetsförmedlingen skulle
medföra avstängning från arbetslöshetsersättningen. De måste också vara redo att anpassa
sina lönekrav till det rådande läget på arbetsmarknaden, inte vara främmande att pendla eller
byta bostadsort samt vara beredda att ta ett arbete även om de befann sig i olika åtgärder eller
bedrev utbildning. För att understryka det aktiva inslagen föreslog regeringen i likhet med
arbetsmarknadspolitiska kommittén att en konkret individuell handlingsplan skulle upprättas
mellan den arbetslöse och arbetsförmedlingen.32
Också arbetslöshetsförsäkringen behövde en översyn. I sin proposition 1995/96:25 betonade
regeringen att den var en omställningsförsäkring. Rundgången av ersättningsperioder och
arbetsmarknadspolitiska åtgärder vilka kvalificerade till nya ersättningsperioder skulle
begränsas.33 Temat upprepades året efter i sysselsättningspropositionen om en halverad
arbetslöshet till år 2000. Individens egna aktiva insatser lyftes fram liksom den roll
arbetslöshetsförsäkringens utformning spelade för den arbetslöses aktiva jobbsökande.34
Regeringen föreslog visserligen en höjning av a-kassetaket till 80 % men införde samtidigt en
bortre parantes för att undvika rundgång.35
En annan viktig åtgärd för att bryta uppkommen arbetslöshet var införandet av den
individuella handlingsplanen. Den skulle utgöra planen i den arbetslöses jobbsökarstrategi.36. I
den skulle de åtgärder de båda parterna hade kommit överens om för att bryta arbetslösheten
dokumenteras. Syftet var att underlätta för den arbetslöse att snabbt återgå till den reguljära
arbetsmarknaden och att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan arbetsförmedlingen och den
arbetslöse över vad som skulle göras.37
Förslaget på en individuell handlingsplan fick ett positivt mottagande av de flesta av
remissinstanserna som till exempel AMV, LO, Arbetslivsinstitutet, TCO och SAF även om
det i realiteten kunde vara svårt att följa upp varje individuell handlingsplan. SAF menade att
den skulle utgöra ett kontrakt mellan den arbetslöse och arbetsförmedlingen och att ett
kontraktbrott borde leda till utförsäkring.
Regeringen kom i princip att följa remissinstansernas yttrande.38 För de arbetslösa som
riskerade långtidsarbetslöshet skulle en individuell handlingsplan upprättas. Syftet var att
motverka långtidsarbetslöshet, rundgång och utförsäkring. Man förefaller delvis ha gått SAF
till möttes då det av propositionen framgår att handlingsplanen skulle ses som ett kontrakt
31
Prop 1994/95:100, s. 6-8. Prop. 1994/95:218, s. 22 och s. 26.
Prop 1994/95:100, s. 20-21, 25.
33
Prop 1995/96:25, s. 67-69.
34
Prop 1995/96:207, En ekonomisk politik för att halvera den öppna arbetslösheten till år 2000, s. 5 och s. 31.
35
Prop 1995/96:207, s. 31.
36
Prop 1995/96:222, s. 7.12, 7.14, 7.20.
37
Prop 1995/96:207, s. 11.
38
Prop 1995/96:222, s. 7.28.
32
14
mellan arbetsförmedlingen och den arbetssökande. En arbetslös som missköte sitt åtagande
enligt den individuella handlingsplanen kunde riskera förlora sin a-kassaförsäkring.39
Det innebar att också Arbetsförmedlingens roll att underlätta för arbetslösa att få jobb fick en
framträdande plats. Myndighetens kontakter med företagen skulle förbättras liksom mer
aktiva och individinriktade förmedlingsinsatser där målsättningen var att minimera
inskrivningstiden för den arbetslöse. Den arbetslöse skulle vid behov göras mer
anställningsbar med hjälp av utbildning och andra insatser, kärnan i kompetenslinjen.40 Den
innebar att insatserna i större utsträckning än tidigare skulle inriktats på att höja de arbetslösas
kompetens i stället för att inrätta tillfälliga arbeten inom offentliga sektorn.41
I budgetpropositionen 1997/98 preciserade den socialdemokratiska regeringen målet med
arbetslöshetspolitiken, arbetslösheten skulle halveras till år 2000. Det skulle realiseras genom
en god matchning mellan arbetskraftsbehov och de arbetssökande.42 Vakanstiderna för lediga
platser skulle kortas och långtidsarbetslösheten motarbetas.43 I propositionen framgår ett ökat
krav på de arbetslösa att verkligen söka arbete och att stå till arbetsmarknadens förfogande.
Arbetsförmedlingens kontrollfunktion av de arbetssökande betonades och myndigheten ålades
att se till att arbetslöshetsförsäkringens regelverk efterlevdes. AMV fick ökade anslag för att
förbättra arbetsföremedlingens kontrollfunktion och AMS fick ökade anslag för att förbättra
sin tillsyn av arbetslöshetsförsäkringen.44
Samtliga ovan nämnda förslag kom inte att fullt genomföras på grund av det ekonomiska
läget. Det är först mot slutet av 1990-talet som en reformering av arbetslöshetsförsäkringen
kunde påbörjas liksom omprövningen av arbetsmarknadspolitiken vilket inbegrep en bättre
styrning och kontroll av AMS och AMV.45
Kontrakt för arbete
Som ett led i omprövningen av arbetslöshetsförsäkringen tillsattes i mars 1999 en särskild
arbetsgrupp inom Näringsdepartementet, under Björn Rosengrens ledning. Den kom att arbeta
under mottot ”Kontrakt för arbete”.46 Uppdraget bestod i att under radikalt andra ekonomiska
förhållanden föreslå förändringar i arbetslöshetsförsäkringen. Å ena sidan slog arbetsgruppen
visserligen fast att arbetslöshetsförsäkringen skulle skydda mot inkomstbortfall och därför var
det nödvändigt med en rimlig inkomstrelaterad ersättning, å andra sidan framhävdade man
dess karaktär av en omställningsförsäkring och att högre krav borde ställas på den arbetslöses
sökaktivitet samt förmåga till omställning. Det senare syftade på att den arbetslöse skulle i
högre utsträckning än tidigare ta ett arbete utanför sitt yrkes- eller geografiska område.
39
Prop 1995/96:222, s. 7.33.
Prop 1995/96:222, s. 7.17.
41
Budgetpropositionen 1996/97:1, utgiftsområde 14, s. 9.
42
Budgetpropositionen 1997/98:1, utgiftsområde 14 arbetsmarknad och arbetsliv, s. 13-14.
43
Budgetpropositionen 1997/98:1, utgiftsområde 14 arbetsmarknad och arbetsliv, s. 20-21.
44
Budgetpropositionen 1997/98:1, utgiftsområde 14 arbetsmarknad och arbetsliv, s. 22.
45
Prop 1999/2000:98 Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt, s. 38-39. Gustafson, Per
(2003). Arbetslöshetsförsäkringen och de arbetslösa: resultat från en attitydundersökning. Göteborg, s. 17.
46
Ds 1999:58 Kontrakt för arbete: rättvisa och tydliga regler i arbetslöshetsförsäkringen, s. i.
40
15
Mot den bakgrunden kritiserade arbetsgruppen vissa formuleringar i den rådande
arbetslöshetsförsäkringen som man menade inbjöd till passivitet. Uttryck som att ”stå till
arbetsmarknadens förfogande” eller ”anta erbjudet arbete” var passiva till sin karaktär.47
Istället föreslog man att kravet på aktivitet skulle föras in som ett tillägg till grundvillkoren i
försäkringen för att understryka det ansvar den arbetssökande hade att på egen hand finna
arbete. 48 Det innebar att den arbetssökande måste anstränga sig för att finna arbete.
Bevisbördan måste ligga hos den arbetssökande som på ett eller annat sätt skulle bli tvungen
att dokumentera sin aktivitet inför arbetsförmedlaren. Det var samtidigt viktigt att
sökprocessen anpassades till det aktuella ekonomiska läget för att undvika meningslöst
jobbsökande i perioder av få lediga platser, alltså i någon mening ett retirerande från det
ökade kravet på aktivt jobbsökande. Arbetsförmedlingen skulle i sin tur ge den arbetssökande
så bra service som möjligt och tillförsäkra han eller henne goda möjligheter att få ett arbete.
Det är detta som ”Kontrakt för arbete” syftade på, en gemensam ansträngning från såväl det
allmänna som den enskilde underlätta återgången till den reguljära arbetsmarknaden.
I arbetsgruppens uppdrag låg att se över den individuella handlingsplanen och ”att överväga i
vilken utsträckning de individuella handlingsplanerna skulle kunna användas för att - under
beaktande av grundläggande krav på rättstrygghet- förtydliga den enskildes rättigheter och
skyldigheter enligt arbetslöshetsförsäkringen.”49 För att understryka dess betydelse valde man
att kalla den för det individuella sökkontraktet. Det skulle upprättas inom de tre första
månaderna av arbetslöshet och tydliggöra för den arbetssökande vad som fordrades av denne
för att uppbära ersättning under ersättningsperioden.
Utgångspunkten var att den arbetssökande skulle stå till hela arbetsmarknadens förfogande.
Det innebar att den arbetssökande enligt sökkontraktet måste vara beredd att vidga sitt
sökområde ju längre tid han eller hon befunnit sig i arbetslöshet. Det gällde såväl
yrkesområde som geografiskt område. Därtill skulle det i sökkontraktet framgå vilka övriga
aktiviteter som kurser och utbildningar den arbetssökande borde delta i för att bryta sin
arbetslöshet. Sökaktiviteten skulle med andra ord preciseras i kontraktet men också vilka
skyldigheter arbetsförmedlingen hade gentemot den arbetssökande. Hänsyn skulle dock tas till
den arbetssökandes situation som familjeförhållanden, ålder, kompetens etc. För att vara
giltigt skulle sökkontraktet undertecknas av bägge parter. Dessa krav hade i och för sig funnits
sedan arbetslöshetsförsäkringens införande 1934 men arbetsgruppen ansåg att det skriftliga
sökkontraktet på ett tydligare och mer rättssäkert vis talade om för den arbetssökande vad som
gällde för att ersättning skulle betalas ut från a-kassan. Arbetsförmedlingen föreslogs följa
upp sökkontrakten och se till att de följdes. Någon metod för hur denna kontroll skulle göras
angavs inte men det vanliga sättet var sedan länge att anvisa en plats för att därefter
kontrollera att den arbetssökande verkligen följt anvisningen.50
47
Ds 1999:58, s. 2-6 och s. 169.
Ds 1999:58, s. 179. Tillägg till grundvillkoret i försäkringen lagen om arbetslöshetsförsäkring, 4§, punkt 3.
Kompletteringen löd: ”och i övrigt gjort skäliga ansträngningar att finna ett arbete”.
49
DS 1999:58, s. 199.
50
Arvidsson, Monika (1999). Arbetslöshetsförsäkringen i praktiken: en delrapport från LO-projektet Ökad
sysselsättning, ÖS. Stockholm, s. 27-28.
48
16
Arbetsgruppen diskuterade också ändringar i sanktionssystemet. I det gällande regelverket
riskerade en arbetssökande omedelbar avstängning från ersättningen upp till tre månader vid
misskötsel av sina åtaganden som att avvisa en anvisad ledig plats, en hård sanktion vid en
internationell jämförelse. Det ville man ändra på med en hänvisning till den nederländska
arbetslöshetsförsäkringen med dess mildare sanktionssystem. Det nederländska
sanktionssystemet följde en graderad skala, från en första mild sanktion till så småningom en
avstängning. Antalet rapporteringar till motsvarande a-kassor var högre än i Sverige och det
hade positiva effekter på de arbetslösas sökbeteende. Slutsatsen blev att det rigida svenska
sanktionssystemet bidrog till en viss återhållsamhet i Arbetsförmedlingens underrättelse till akassan om en arbetslös omotiverat hade nekade ett anvisat arbete just på grund av hårdheten i
sanktionen. Ett mer elastiskt sanktionssystem föreslogs därför på försök.51 Sanktionerna skulle
trappas upp vid upprepade försummelser för att slutligen kunna resultera i en utförsäkring.
För att kunna kvalificera sig till en ny ersättning måste ett nytt arbetsvillkor vara uppfyllt.52
Flera av de förslag som framfördes i Ds 1999:58 kom också att föreslås av regeringen i sin
prop. 1999/2000:139 som en ökad sökaktivitet. Den var låg i Sverige jämfört med till exempel
England och USA fastslog regeringen. Samtidigt hade en undersökning visat att ca 5 procent
av arbetena på svenska arbetsmarknaden kom till efter att en arbetssökande själv hade tagit en
kontakt med en arbetsgivare vilket underströk betydelsen den arbetslöses egen aktivitet.
Någon källhänvisning till undersökningen finns inte tyvärr.53
I början av 2001 ändrades reglerna i arbetslöshetsförsäkringen som en följd av förslagen i Ds
1999:58. Kravet på en upprättande av en individuell handlingsplan skärptes. En arbetssökande
fick fortsatt möjlighet att under de första 100 ersättningsdagarna begränsa sitt arbetssökande
till lämpliga arbeten inom sitt yrke och i närområdet men därefter måste en arbetssökande
vidga sökande efter arbete att underlätta för den arbetssökande att hitta ett arbete samt att
minska kostnaden för arbetslöshetsförsäkringen.54 Arbetslöshetsersättningens centrala uppgift
var som tidigare att förbättra matchningen, förkorta sök- och vakanstider, motverka
flaskhalsar och utgöra en omställningsförsäkring samt skydda mot inkomstbortfall.55
En stor institutionell förändring beslöt regeringen genomföra. Ansvaret för tillsynen över
arbetslöshetskassorna och hur Arbetsförmedlingen administrerade ärenden som hade samband
med arbetslöshetsförsäkringen vilade sedan länge hos AMS. Som ett led i omprövningen av
den beslöt regeringen att omorganisera AMS och låta tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen
att bli till en ny myndighet, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, i syfte att ”garantera
rättssäkerheten och säkra likabehandlingen av de försäkrade samt att stärka legitimiteten i
försäkringen,” som motiveringen löd.56
51
Forslund, Anders (1999). Brott och straff – om incitamenten i arbetslöshetsförsäkringen i Kontrakt för arbete:
rättvisa och tydliga regler i arbetslöshetsförsäkringen. bilagedel. Ds 1999:58. Stockholm, s. 70-75.
52
Ds 1999:58, s. 2-6.
53
Prop. 1999/00:139, s. 26 och s. 97-101.
54
Prop. 2002/03:44 Arbetsmarknadspolitiken förstärks, s. 21.
55
Prop. 2001/02:1, utgiftsområde 13, s. 14-15. Prop. 2002/03:1, utgiftsområde 13, s.18-20.
56
Prop. 2001/02:151, s. 1.
17
I februari 2003 lade regeringen fram en proposition om förstärkt arbetsmarknadspolitik. I
propositionen framhölls betydelsen av ett stort arbetskraftsutbud för att hålla nere
löneglidning och inflation. Regeringen hade också låtit undersöka om de arbetssökandes
sökintensitet hade påverkats av ändringarna i arbetslöshetsförsäkringen och om matchningen
på arbetsmarknaden hade förbättrats.57 Undersökningen av sökintensiteten genomfördes av
SCB på uppdrag av Näringsdepartementet. En tidigare undersökning från 1994 hade visat att
ca 77 procent av de arbetsökande ägnade mellan 0 och 4 timmar på att leta arbeten medan
motsvarande siffra för 2002 var ca 65 procent, något mindre. Antal arbeten som söktes var
också få och de arbetslösa som befann sig i aktivitetsersättningen sökte än färre arbeten.
Slutsatsen blev att sökintensiten var förhållandevis låg hos de arbetssökande på svenska
arbetsmarknaden.58
De följande budgetpropositionerna kom att alla behandla behovet av att effektivisera
matchningen mellan lediga tjänster och arbetssökande på arbetsmarknaden och därtill
stimulera sökintensiteten samt öka kontrollen av att de arbetsökande verkligen fullföljde sina
åtaganden enligt den individuella handlingsplanen.59 Det senare kom att undersökas av
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Undersökningen visade att Arbetsförmedlingens
anvisningar av lämpliga arbeten liksom uppföljningen av dem gjordes inkonsekvent mellan
olika delar i landet vilket enligt IAF var otillfredsställande som efterlyste en större
konsekvens i kontrollen.60
Alliansregeringen
När Alliansregeringen tillträdde hösten 2006 inleddes en radikalisering av den förda
arbetsmarknadspolitiken. Matchningen av arbetssökande och lediga arbeten fick en mer
framträdande roll. Sökintensiteten accentuerades liksom nödvändigheten att arbetslösa i högre
utsträckning skulle vara beredda att ta arbeten utanför sina yrkesområden och därmed stå till
hela arbetsmarknadens förfogande. Arbetslöshetsförsäkringens funktion som
omställningsförsäkring vid kortare perioder av arbetslöshet underströks.61 De åtgärder som
den tidigare regeringen hade vidtagit för att öka de arbetssökandes sökaktivitet bedömdes som
otillräckliga. Alliansregeringen lutade sig här mot de sökundersökningar Arbetsförmedlingen
kontinuerligt genomförde sedan 2003 vilka visade på en fortsatt låg sökaktivitet hos de
arbetssökande som uppbar arbetslöshetsförsäkring och att de i alltför liten utsträckning hade
utökat det yrkesmässiga och geografiska jobbsökandet efter 100 ersättningsdagar. Brister
fanns i kontrollen av arbetslöshetsförsäkringen. Regelverket för när underrättelser skulle
skickas från Arbetsförmedlingen till a-kassan då en arbetssökande inte hade följt sin
uppgjorda individuella handlingsplan tillämpades inte konsekvent av arbetsförmedlingarna i
Sverige. Mot den bakgrunden beslöt regeringen anmoda AMV att prioritera sin kontroll av att
regelverket för utbetalningar av arbetslöshetsersättningen verkligen efterlevdes.
57
Prop. 2002/03:44, s. 10 och s. 21.
Prop. 2002/03:44, s. 21-23.
59
Prop. 2003/04:1, utgiftsområde 13, s. 12-15.
60
Prop. 2004/05, utgiftsområde 13, s. 16-19 och s. 38-39. Inför budgetåret 2005/06 företogs inga ändringar
sannolikt på grund av det förestående valet.
61
Prop 2006/07:1, utgiftsområde 13, s. 54-60.
58
18
Under budgetåret 2007/08 avvecklades AMV som ett led i avvecklingen av den gamla
passiviserande aktivitetspolitiken och ersättas av det nya ämbetsverket Arbetsförmedlingen.62
Arbetskraftsutbudet skulle stimuleras. En del i denna politik var att stärka
arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring genom att begränsningar i
ersättningsnivåerna infördes liksom skärpta arbetsvillkor. Syftet var att dra ner på vad man
såg som ett överutnyttjande av försäkringen och göra det mer lönsamt att arbeta.
Arbetsförmedlingens anvisningar av lediga platser kom också under lupp efter en granskning
av IFAU. Av den framgick att en tredjedel av de anvisade plasterna inte hade sökts och att
flera arbetsgivare ställt sig kritiska till själva anvisningssystemet. Regeringen uppdrog därför
Arbetsförmedlingen att utveckla nya metoder för att öka de arbetssökandes sökaktiviteter.
Samtidigt infördes ytterligare karensdagar i arbetslöshetsförsäkringen för att öka
arbetskraftsutbudet så att ersättning från arbetslöshetsförsäkringen inte lämnades under de 7
första dagarna.63
Den finansiella krisen hösten 2008 medförde ett starkt ökat antal varsel och en snabbt
stigande arbetslöshet men krisen kom inte att påverka målet för arbetsmarknadspolitiken
nämligen att förbättra matchningen, att öka sysselsättningen på sikt och säkerställa att
arbetslöshetsförsäkringen kom att fungera som en omställningsförsäkring.64 2010 fick
Arbetsförmedlingen i uppdrag att fullfölja detta arbete.65 I uppdraget ingick även att granska
den individuella handlingsplanen och att den verkligen följdes. Det kontrollinstrument som
Arbetsförmedlingen hade till hands sedan tidigare var anvisningen av lämpligt arbete. De
undersökningar alliansregeringen hade låtit göra indikerade att arbetsförmedlingens kontroll
av att de arbetssökande verkligen var aktiva och stod till arbetsmarknadens förfogande inte
fungerade tillfredställande. Regeringen ansåg det därför lämpligt att den individuella
handlingsplanen kompletterades med en skriftlig dokumentation över vad den arbetssökande
faktiskt hade gjort för att bryta sin arbetslöshet och föreslog införandet av en
aktivitetsrapport.66
Aktivitetsrapportens tillkomst
Förslaget på en arbetssökande inskriven vid Arbetsförmedlingen skulle dokumentera sin
sökaktivitet genom inlämnandet av en aktivitetsrapport hade framförts i Långtidsutredningen
2011. I en genomgång av matchningsproblemen på den svenska arbetsmarknaden pekade man
i sitt huvudbetänkande på betydelsen av att en arbetssökande kunde redovisa en rimlig nivå på
sin sökaktivitet. Argument framfördes för ett smidigare nationellt kontrollsystem med
varningar och sanktioner borde införas som ersatte det traditionella rigida systemet av
kontroller genom anvisning av lämplig plats som test på att en arbetssökande uppfyllde sina
åtaganden.67 Den stränga sanktionen i sig hade bidragit till att arbetsförmedlare i
förekommande fall hade avstått från att rapportera misskötsel till berörd a-kassa. Istället
62
Prop 2007/08:1, utgiftsområde 13, s. 58-60. Den 1 januari tillkom den nya myndigheten Arbetsförmedlingen.
Prop 2008/09:1 utgiftsområde 14, s. 24-25 och s. 28-29.
64
Prop 2009/10:1, utgiftsområde 14, s. 22-26.
65
Prop 2010/11:1, utgiftsområde 14, s. 38.
66
Prop 2011/12:1, utgiftsområde 14, 51f.
67
LU 2011:11, s. 15.
63
19
föreslog LU 2011 att ett elastiskt sanktionssystem infördes med varningar och en gradvis
strängare sanktionsskala med hänvisning till den internationella forskningen på området som
visade att en gradvis sanktionsskala hade positiva effekter på den arbetssökandes sökaktivitet.
Sanktionssystemet borde också inriktas på att den arbetssökande verkligen fullföljde de
åtaganden som stipulerades i den upprättade individuella handlingsplanen.68
Alliansregeringen kom att i stort sett fullfölja långtidsutredningens förslag med en ökad
kontroll av att den arbetssökande faktiskt följde överenskommelsen i den individuella
handlingsplanen och därmed villkoren för att uppbära arbetslöshetsersättning.
Uppföljningsåtgärderna i arbetslöshetsförsäkringen skulle bli fler men mildare samtidigt som
kravet på att aktivt söka arbete underströks och att en försummelse härvidlag utgjorde en
grund för åtgärd i arbetslöshetsförsäkringen. Den individuella handlingsplanen tilldelades en
stor roll då den innehöll de riktlinjer som den arbetssökande skulle följa för att bryta en
uppkommen arbetslöshet. Som en uppföljning av handlingsplanen skulle också en
aktivitetsrapport bifogas i vilken den arbetssökande skulle redovisa den faktiska
sökaktiviteten. Den individuella handlingsplanen var med andra ord en plan över vad och hur
en arbetssökande skulle göra för att bryta sin arbetslös medan aktivitetsrapporten avsågs att
vara ett dokument över vad som faktiskt hade åstadkommit. Regeringen beslöt att den skulle
införas för samtliga arbetslösa.69
Under 2012 utreddes utformningen av aktivitetsrapporten och hur den tekniskt skulle
implementeras.70 Till exempel skulle en arbetssökande som var inskriven på
Arbetsförmedlingen och erhöll ersättning på egen hand regelbundet registrera sina aktiviteter
via en webbaserad tjänst. I förslaget ingick också att Arbetsförmedlingen på förhand hade
uppskattat hur många arbeten som skulle sökas och som sedan den arbetssökande hade att
rätta sig efter. Uppskattningen skulle göras genom bedömningar av läget på arbetsmarknaden
och individuella förutsättningar hos den arbetssökande. Det faktiska antalet sökta arbeten
skulle kontrolleras av Arbetsförmedlingen. Avvikelser från den angivna normen på antalet
sökta jobb skulle medföra olika åtgärder från Arbetsförmedlingens sida som till exempel inom
en viss tid skulle meddelas genom mejl eller brev där de arbetssökande uppmanades att
förklara en för låg sökaktivitet eller att redovisa en alltför hög sökaktivitet genom att på ett
eller annat vis styrka den.
Aktivitetsrapportens införande 2013
Den 1 september 2013 införde Arbetsförmedlingen aktivitetsrapporten. Inrättandet av den
hade föregåtts av ändringar i Arbetsförmedlingens registerlag, i lagen om behandling av
personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och i lagen om
arbetslöshetsförsäkring.71 Skälet till ändringarna var att inrapporteringen av
aktivitetsrapporterna skulle göras digitalt i första hand. Den registerlag som gällde för
68
LU 2011, s. 187f. och s. 266.
Prop. 2012/13:1, utgiftsområde 14, s. 35-36.
70
Olli Segendorf, Åsa (2012), Hjälpa eller stjälpa? En ESO-rapport om kontrollfunktionen i
arbetslöshetsförsäkringen, Eso-rapport 2012:6, s. 55-58.
71
Arbetsförmedlingens registerlag 2002:623 10§. Lag 2002:546 om behandling av personuppgifter i den
arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SFS 2013:1171), 12 §. Prop. 2012/13:12 Åtgärder inom
arbetslöshetsförsäkringen m.m.
69
20
Arbetsförmedlingen före 1 september 2013 reglerade strikt vad som kunde föras in i
Arbetsförmedlingens databaser. I förslaget på utformningen av aktivitetsrapporten ingick
möjligheten för en arbetssökande att på fri hand beskriva hur han eller hon har gått tillväga för
att bryta sin arbetslöshet. Den registerlag som gällde för Arbetsförmedlingen innan
aktivitetsrapportens införande innebar emellertid en risk att en arbetssökande vid fri skrivning
faktiskt skrev in uppgifter som kom att strida mot registerlagen till exempel angivande av
omdömen över en arbetsgivare m.m. Arbetsförmedlingen kunde i värsta fall bli
skadeståndskyldig om olämpliga uppgifter skrevs in.72 Detta var i sig problematiskt eftersom
det inte gick att förutse vad en arbetssökande skulle skriva i det fria textfältet, även om
mycket tydliga instruktioner utfärdades för vad som skulle kunna föras in. Handläggarna på
Arbetsförmedlingen skulle därför bli tvingade att granska samtliga aktivitetsrapporter för att
kontrollera att inga otillåtna uppgifter fanns i fritextfältet innan de kunde föras in i
databasen.73 Att manuellt granska alla aktivitetsrapporter skulle bli kostsamt. Mot den
bakgrunden ändrades Arbetsförmedlingens registerlag så att aktivitetsrapporterna kunde föras
in elektroniskt i Arbetsförmedlingens databaser.
Ett annat problem utgjorde lagen om samtycke som därtill måste ändras.74 Känsliga
personuppgifter som etnisk bakgrund m.m. kunde behandlas av Arbetsförmedlingen under
förutsättning att det var ett ärende och nödvändigt för myndighetens handläggning av det.
Men det förutsatte att den enskilde givit sitt samtycke. Samtyckeskravet togs nu bort i syfte att
underlätta Arbetsförmedlingens hantering av aktivitetsrapporten som ett ärende.75 Lagen
ändrades också för att underlätta för vissa myndigheter med nära koppling till det
arbetsmarknadspolitiska området att ta få direktåtkomst av informationen i
Arbetsförmedlingens databaser.76 Först därefter kunde skyldigheten för en arbetssökande att
regelbundet digitalt skicka in en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen föras in i lagen om
arbetslöshetsförsäkring.77
Från och med den 1 september 2013 ska en arbetssökande arbetslös inskriven vid
Arbetsförmedlingen varje månad redovisa, med utgångspunkt i en mellan den arbetssökande
och Arbetsförmedlingen sedan tidigare upprättad individuell handlingsplan, vad han eller hon
har gjort för att bryta sin arbetslöshet. De uppgifter aktivitetsrapporten bör innehålla är
följande, med angivande av datum och arbetsgivare/plats: antal sökta arbeten eller
utbildningar, antal anställningsintervjuer eller deltagande på rekryteringsträffar, antal tagna
kontakter eller intresseanmälningar till arbetsgivare, genomförande av aktiviteter som den
arbetslöse anvisats till av Arbetsförmedlingen eller andra aktiviteter som ingår i den
72
Arbetsförmedlingens registerlag 2002:623 10§.
Lagrådsremiss. Ändring i Arbetsförmedlingens registerlag, Stockholm 23 maj 2013, s. 8-9.
74
Lagrådsremiss. Ändring i Arbetsförmedlingens registerlag, Stockholm 23 maj 2013, s 1 och s. 9.
75
Prop. 2010/11:42 Borttagandet av kravet på samtycke för behandling av vissa personuppgifter i den
arbetsmarknadspolitiska verksamheten, s. 20-21.
76
Lag (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, 12 §. Det är
utöver Försäkringskassan, Centrala studiestödsnämnden, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen,
Arbetslöshetskassorna, Kronofogdemyndigheten, Socialnämnden och Migrationsverket.
77
Prop. 2012/13:12 Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m., s. 7.
73
21
arbetslöses individuella handlingsplan eller etableringsplan samt övriga aktiviteter som den
arbetslöse vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet.78
Aktivitetsrapporten – en summering
Aktivitetsrapporten är en kontroll på att den uppgjorda individuella handlingsplanen har följts.
Införandet av den motiverades med att den kontroll arbetsförmedlingen tidigare hade gjort av
arbetssökandes aktiviteter inte ansågs tillfredställande. Någon skyldighet för en arbetssökande
att systematiskt och regelbundet redovisa sina sökaktiviteter för Arbetsförmedlingen fanns
inte även om kontroller förekom. Avsaknaden av detta slag av regelbunden rapportering hade
såväl försvårat myndighetens kontrollarbete av arbetslösas sökaktivitet som möjligheterna att
bistå sökande med särskilda behov av stöd i sitt arbetssökande.
Att inte lämna in en aktivitetsrapport likställs med att missköta sitt arbetssökande och utgör
grund för åtgärd. Om Arbetsförmedlingen bedömer att en arbetssökande brister i sin
aktivitetsrapportering åligger det myndigheten att skicka en underrättelse till
arbetslöshetskassan som i sin tur beslutar om typ av åtgärd enligt en graderad skala där en
varning är första steget och avstängning från att uppbära arbetslöshetsersättning tills nytt
arbetsvillkor är uppfyllt är den sista och hårdaste åtgärden.
1/ I ett första steg får en person som inte sköter arbetssökandet en varning.
2/ Andra gången dras ersättningen in för en dag.
3/ Tredje gången dras ersättningen in för fem dagar.
4/ Fjärde gången dras ersättningen in för tio dagar.
5/ Femte gången förlorar en arbetssökande sin rätt till ersättning och ett nytt arbetsvillkor måste
uppfyllas.79
Aktivitetsrapporten är sålunda en administrativ åtgärd för att se till att en arbetssökande
inskriven vid Arbetsförmedlingen följer de angivna åtagande i den individuella
handlingsplanen som han eller hon har kommit överens om med Arbetsförmedlingen.
Framtida forskning?
Men det ska understrykas, dess konstruktion öppnar möjligheterna till att närmare studera vad
de arbetssökande gör för att bryta sin arbetslöshet. Det gäller på såväl en generell nivå som på
kommunal nivå. Här kan också nämnas framtida forskningsfrågor som begreppet lämpligt
arbete, omställningsförsäkring kontra yrkesförsäkring, frivillig eller obligatorisk försäkring,
frågan om en generös arbetslöshetsförsäkring, kontrollen av arbetslösa etc. och inte minst
företagens rekryteringsbehov samt i anslutning till detta den nya arbetsmarknadspolitiken där
etableringen av jobbsökteorin står i centrum och som inte har behandlats doktrinhistoriskt i
någon högre utsträckning vad jag vet.
78
AFFS 2013:2, Arbetsförmedlingens föreskrifter om aktivitetsrapport, anvisning till arbete och underrättelse
till arbetslöshetskassa.
79
Prop. 2012/13:12 Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m., s. 39-41.
22
Appendix I
Arbetslöshetsförsäkringen - ersättningsnivå, högsta dagspenning, genomsnittlig dagpenning och Kas/Grundbelopp från och
med 1980. OBS förändringen i ersättningsnivåerna från 1 september 2015 är ej med.
År
Ersättningsnivå
Inkomstrelaterad
ersättning
Högsta
dagpenning
Genomsnittlig
dagpenning 1)
Kas /
Grundbelopp
1980
91,7%
195
162
75
1981
91,7%
210
179
75
1982
91,7%
230
194
80
1983
91,7%
280
226
100
1984
91,7%
300
240
100
1985
91,7%
315
255
100
1986
91,7%
360
276
120
1987
91,7%
400
307
140
1988
90,0%
425
331
149
1989
90,0%
450
361
158
1990
90,0%
495
402
174
1991
90,0%
543
445
191
1992
90,0%
564
478
198
1993
80,0%
564
476
198
1994
80,0%
564
458
245
1995
80,0%
564
461
245
1996
75,0%
564
458
230
1997
80,0%
580
472
240
1998
80,0%
580
501
240
1999
80,0%
580
510
240
2000
80,0%
580
518
240
2001
80,0%
580 2)
530
270
2002
80,0%
680
3)
566
320
2003
80,0%
680 3)
605
320
2004
80,0%
680
3)
614
320
2005
80,0%
680 3)
618
320
80,0%
3)
621
320
2006
680
2007
4)
80,0%, 70,0% 65 %
680
590
320
2008
80,0%, 70,0% 65 %4)
680
583
320
2009
4)
680
608
320
80,0%, 70,0% 65 %
Uppgifterna om genomsnittlig dagpenning avser årsgenomsnitt.
1)
Genomsnittlig dagpenning avser enbart inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning och
avser utbetalt belopp per ersättningsdag
2)
680 kr under de första 100 ersättningsdagarna fr.o.m. 2001-07-02
(förhöjt belopp)
3)
730 kr under de första 100 ersättningsdagarna fr.o.m.1/7 2002 (förhöjt belopp).
Möjligheten till förhöjd dagpenning togs bort 1/1 2007
4)
Fr.o.m. 5 mars 2007 är ersättningsnivån 70 procent fr.o.m. dag 201 och 65 procent
fr.o.m. dag 301. Fr.o.m. 2 juli 2007 är ersättningsnivåerna med vissa undantag: 80%
fr.o.m. dag 1 och 70 % fr.o.m. dag 201. Möjligheten att efter en ersättningsperiods slut
få förlängning med ytterligare 300 ersättningsdagar togs bort fr.o.m. den 2 juli 2007.
Den som fått en förlängning beviljad före 2 juli 2007 får enligt övergångsbestämmelser
65 procent fr.o.m. dag 301 (alt. 65 procent fr.o.m. dag 451 för förälder till barn under 18
år.)
Källa: Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF)
23
Appendix II
Projektet Aktivitetsrapporten som empirisk källa till arbetslösas sökbeteende.
Det är en pilotstudie i syfte att studera i vilken utsträckning som aktivitetsrapporten kan ge
ökad kunskap om arbetslösas sökbeteende. I den dokumenterar den arbetslöse varje månad
vad hon eller han har gjort för att bryta sin arbetslöshet. Att aktivitetsrapportera är ett krav för
att uppbära ersättning från arbetslöshetskassa. Aktivitetsrapporten är en standardiserad enkät
och innehåller följande punkter som ska anges av en arbetslös inskriven vid
Arbetsförmedlingen. Antal sökta jobb, antal Intresseanmälan/CV, antal intervjuer, antal
rekryteringsträffar, annan aktivitet och ingen aktivitet. Aktivitetsrapporten är ett administrativt
instrument som Arbetsförmedlingen begagnar sig av för att kontrollera att de arbetssökande
fullföljer den mellan den arbetssökande och Arbetsförmedlingen upprättade individuella
handlingsplanen. Såsom aktivitetsrapporten är konstruerad öppnar den för forskning av
arbetslösas sökbeteende.
Projektets uppläggning. Pilotstudien bygger på två totala uttag av aktivitetsrapporter för
oktober och november 2014. Totalt omfattade de 201 575 respektive 203 894 inlämnade
aktivitetsrapporter. Vid sidan av aktivitetsrapporten har också en webbenkät genomförts och
en jämförelse med Af:s egen Sökandeundersökning. Urvalet till webbenkäten omfattar 2000
inskrivna arbetslösa, 1000 kvinnor och 1000 män för september 2014. 699 besvarade enkäten.
Syftet med enkäten var att ta del av vad de arbetslösa har uppgivit under annan aktivitet och
komplettera aktivitetsrapporten. OBS, sammanställningar av webbenkäten pågår och
redovisas längre fram i den kommande rapporten.
Arbetsförmedlingen genomför sedan 2003 en enkätundersökning där de arbetssökande sina
bereds tillfälle att ge synpunkter på myndighetens service och hjälp samt vad de själva har
gjort under inskrivningstiden för att bryta sin arbetslöshet. Intervjuerna görs varje månad och
omfattar idag ca 1400 arbetslösa. I sökandeundersökningen anger de bland annat hur många
jobb de sökt i månaden. Mot den bakgrunden har också ett uttag av Sökandeundersökningen
för oktober 2014 gjorts för en jämförelse med aktivitetsrapporten och webbenkäten.
Sammanställningar av resultaten från den pågår.
Nedan visas enbart några preliminära resultat ur undersökningen av aktivitetsrapporten med
avseende på andelen aktiviteter på en generell nivå. Därtill jämförs dessa resultat med
Arbetsförmedlingens sökandeundersökning och webbenkäten i oktober 2014.
Undersökningen i sin helhet beräknas bli färdigställd under år 2016.
Aktivitetsrapporten
Aktivitetsrapportering infördes den 1 september 2013. Den är en administrativ åtgärd som
syftar till att kontrollera att en arbetslös inskriven vid Arbetsförmedlingen uppfyller de krav
på aktivt arbetssökande som har ställts upp i den individuella handlingsplanen. Den ska
samverka med den individuella handlingsplanen och kan ses som ett kontrakt mellan den
arbetssökande och Arbetsförmedlingen i vilket det beskrivs vad och hur den arbetslöse ska
göra för att bryta sin arbetslöshet. Från och med den 1 oktober 2013 påbörjade ett begränsat
antal arbetssökande sin aktivitetsrapportering efter dess formella införande den 1 september
24
2013. Vilka som skulle aktivitetsrapportera utökades efterhand. Under perioden oktober till
och med december 2013 skulle i första hand arbetslösa som fick eller begärde ersättning från
arbetslöshetsförsäkringen varje månad lämna en aktivitetsrapport. Mellan januari och mars
2014 utvidgades den månatliga aktivitetsrapporteringen till arbetslösa som deltog i olika slag
av arbetsmarknadspolitiska program och till dem med en etableringsplan. De senare behövde
inte aktivitetsrapportera varje månad.
Aktivitetsrapporten fylls i mellan den 1:e och 14:e i månaden och gäller gjorda aktiviteter
under föregående månad. Aktivitetsrapporten fylls i via ett standardiserat webformulär men
andra sätt är också godtagbara. Formuläret innehåller följande alternativ:
1. Sökta jobb (antal sökta jobb via Arbetsförmedlingens platsbank, tidningsannonser
m.m. under rapportperioden)
2. Intresseanmälan/CV (inlämnade till arbetsgivare, spontanbesök, förbättringar av cv)
3. Intervju (antal intervjuer under rapportperioden)
4. Rekryteringsträffar (dessa träffar anordnas av Arbetsförmedlingen för att ge
arbetsgivare och arbetssökanden tillfälle att lära känna varandra med förhoppning om
erbjudande av arbete)
5. Annan aktivitet (det är ett fritextfält i vilket den arbetslöse beskriver på fri hand vad
han eller hon har gjort för att bryta sin arbetslöshet. Här kan ingå samtal med studieoch yrkesvägledare, utbildningar som den arbetslöse har sökt, praktikplatser,
arbetsträning, studiebesök, eventuellt antal arbetade timmar mm.)
6. Ingen aktivitet (om ingen aktivitet finns att rapportera väljs detta alternativ, följt av en
motivering)
Om ingen aktivitet finns att rapportera under rapportperioden anges det under punkt 6 Ingen
aktivitet med en motivering. Anvisad aktivitet/platsförslag eller andra uppgifter som ingår i
den individuella handlingsplanen förs på aktivitetsrapporten av arbetsförmedlaren efter aktuell
rapportperiod.
Om en arbetslös inte fullföljer på ett godtagbart sätt vad som har upprättats i handlingsplanen
eller lämnar in en aktivitetsrapport för sent skickar Arbetsförmedlingen en underrättelse till
berörd a-kassa som får besluta om sanktion. Sanktionerna följer en graderad skala.
1/ I ett första steg får en person som inte sköter arbetssökandet en varning.
2/ Andra gången dras ersättningen in för en dag.
3/ Tredje gången dras ersättningen in för fem dagar.
4/ Fjärde gången dras ersättningen in för tio dagar.
5/ Femte gången förlorar en arbetssökande sin rätt till ersättning och ett nytt arbetsvillkor
måste uppfyllas.80
80
Prop. 2012/13:12 Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m., s. 39-41.
25
Datauttag – aktivitetsrapporter för oktober och november
Undersökningen utgår från två fullständiga uttag av aktivitetsrapporter för oktober och
november 2014.81 De aktiviteter en arbetssökande fyller i för varje mätperiod är följande:
Sökta jobb, Intresseanmälan/cv, Intervju, Rekryteringsträff och Annan aktivitet.82 Utöver de
redovisade aktivitetstyperna tillkommer platsförslag och anvisat arbete. De läggs in av
arbetsförmedlaren och utgör ett komplement till den arbetslöses angivna sökaktiviteter. De
arbetssökandes bakgrundsdata är ålder, kön, så kallad skatgrupp (deltidsarbetslös, program
med aktivitetsstöd, timanställd, öppet arbetslös och övrigt), utbildningsnivå (förgymnasial <9
år, förgymnasial 9-10 år, gymnasial, eftergymnasial kortare än 2 år, eftergymnasial 2 år eller
mer och forskarutbildning), utrikesfödd, län och kommun. Under oktober 2014
aktivitetsrapporterade 234 524 arbetssökande, varav 32 949 var blanka, ca 14 %. Motsvarande
siffror för november var 237 497, varav 33 603 utgjordes av blanka, ca 14 %.
Resultatredovisning
Tabellen nedan visar antalet aktivitetsrapporter för månaderna januari till juli 2014 enligt
Arbetsförmedlingens återrapportering 1 augusti 2014 samt de två uttagen för oktober och
november 2014. Övriga månader har inte publicerats vad jag vet (Arbetsförmedlingen är
överlag mycket sparsam med offentliga uppgifter kring aktivitetsrapporterna). Det lägre
antalet inskickade aktivitetsrapporter till mars 2014 beror på att alla arbetsökande inskrivna
vid Af ej behövde aktivitetsrapportera i början. Det är först från mars 2014 som
aktivitetsrapporteringen omfattar i princip alla (undantag finns).
Tabell 1 Totalt antal aktivitetsrapporter, januari-juni och oktober och november 2014
Rapportperiod Antal aktivitetsrapporter
2014-01
145 490
2014-02
217 866
2014-03
258 353
2014-04
244 153
2014-05
233 707
2014-06
207 518
2014-10*
234 524
2014-11*
237 497
Källa: Arbetsförmedlingens återrapportering, 3. Ökad sökaktivitet genom tydligare krav och ökad uppföljning, 2014-08-01.
*Arbetsförmedlingens datalager och AIS
I en rapport om Arbetsförmedlingens vidtagna åtgärder utifrån innehållet i aktivitetsrapporter
sammanställde Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) också antalet redovisade
aktiviteter per aktivitetsrapport för januari-mars 2014 i genomsnitt. Dessa visas i tabellen
nedan tillsammans med det genomsnittliga antalet aktiviteter i aktivitetsrapporterna för
oktober och november 2014.
81
Arbetsförmedlingens datalager och AIS.
I aktivitetsrapporten finns möjligheten att ange Ingen aktivitet. Aktivitetsrapporten registreras blank i de fall
en arbetssökande angivit Ingen aktivitet.
82
26
Tabell 2 Genomsnittligt antal redovisade aktiviteter per aktivitetsrapport som
arbetssökande lämnat in uppdelat på aktivitet januari-mars (IAF), samt oktober-november
Aktiviteter
Januari
Februari
Mars
Kvartal 1
Oktober*
November*
Sökta jobb/Platsansökningar
3,85
4,27
4,08
4,09
4,23
4,28
Intresseanmälningar/CV
1,20
1,28
1,22
1,23
1,29
1,3
Intervjuer
0,21
0,24
0,25
0,24
0,24
0,24
Rekryteringsträffar
0,02
0,04
0,09
0,05
0,04
0,05
Annan aktivitet
1,32
1,52
1,49
1,46
1,31
1,34
Källa: Arbetsförmedlingens vidtagna åtgärder utifrån innehållet i aktivitetsrapporter: rapport till regeringen enligt IAF:s
regleringsbrev för 2014 (IAF 2014:22), s. 27. * Aktivitetsrapporter för 2014-10 och 2014-11.
Tabell 2 uppvisar anmärkningsvärd stabilitet vid en jämförelse mellan aktiviteterna januarimars och oktober-november. Januari 2014 uppvisar något mindre genomsnittligt antal per
aktivitet. Det kan bero på att antalet aktivitetsrapporter var färre men å andra sidan var det
under den månaden enbart arbetssökande med arbetslöshetsersättning som
aktivitetsrapporterade. En förklaring kan vara att januari hör till lågsäsong på grund av
helgerna.
Sökandeundersökningen och webbenkäten
I Sökandeundersökningen ställs frågor till respondenten om sitt sökbeteende men de skiljer
sig markant från aktivitetsrapportens frågor utom explicit en fråga om hur många jobb den
arbetslöse har sökt.
Sökandeundersökningens enkät består i dagsläget av 16 frågor varav fråga 6-10 är av intresse
här.
27
Fråga
6:
OM ATT SÖKA JOBB
Har Arbetsförmedlingen (inkl. Kundtjänst, jobbcoach, kompletterande aktör) under de senaste 30
dagarna gett dig tips eller förslag på lediga jobb att söka? (Med förslag menas muntliga förslag,
eller hemsändning av förslag ,utprintade platsnotiser etc, alltså där förmedlaren som person varit aktiv.)
1
Ja
2
Nej
Fråga 7:
1
Ungefär hur många timmar lade du ned på jobbsökande förra veckan?
Skriv antalet timmar/vecka här: …………….tim/vecka >>>>> Gå till fråga 8
2
0 / inte lagt ner någon tid >>>>> Gå till fråga 7a
Fråga 7a:
1
Vad är FRÄMSTA skälet till att du inte lade ned någon tid på jobbsökande förra veckan?
Har fått jobb / jobbade tillfälligt / ska starta (har startat) eget
2
Ska börja eller går i program / arbetstränar / utreder arbetsförmåga / rehab / praktik
3
Ska börja eller går i utbildning / studerar
4
Finns inget jobb som passar / finns inga jobb
5
Förhindrad / oförmögen att söka jobb
6
Pension / nära pension / avgångsvederlag
7
Semester / helgdagar
8
Tidsbrist / övriga orsaker
Fråga 8:
1
Ungefär hur många jobb har du sökt de senaste 30 dagarna?
Skriv antalet jobb du sökt de senaste 30 dagarna här:…………………….
2
0 / inte sökt något jobb >>> Gå till fråga 11*
*Fråga 11. Här ställs en fråga om den arbetssökande vid inskrivningen på Arbetsförmedlingen fick information om vad som
gäller för att få ersättning från arbetslöshetskassan.
Fråga 9:
Var något av de jobben du sökte på annan ort, så du måste flytta eller veckopendla?
(Avser alltså orter som ligger för långt bort för att man ska kunna dagpendla, resa fram och åter varje dag)
1
Ja
2
Nej
Fråga
10:
1
Var något av de jobben du sökte inom ANDRA YRKESOMRÅDEN än det du är utbildad till
eller har erfarenhet från?
Ja
2
Nej
Som synes är det endast fråga 8 som överensstämmer med aktivitetsrapportens fråga om
antalet sökta jobb under föregående månad.
28
Diagram 1 Genomsnittlig söktid per vecka och antal sökta jobb per månad 2005-2013,
kvinnor och män
Antal
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Söktid timmar per vecka
Sökta jobb per månad
Källa: Arbetsmarknadsrapport 2014, Arbetsförmedlingen, s. 70
I diagrammet redovisas såväl söktid i timmar per vecka som sökta jobb per månad. Båda
kurvorna visar på en ökad sökaktivitet men de skiljer sig något åt. Kurvan över antalet sökta
jobb har enligt Sökandeundersökningen ökat vad det förefaller relativt jämnt under de
redovisade åren. 2005 var i genomsnitt antalet söktimmar i veckan 6,35. Det ska jämföras
med ca 8,41 för fjärde kvartalet 2013. Antalet sökta jobb var 6,44 första kvartalet 2005 och
9,38 fjärde kvartalet 2013, en tydlig ökning. Ökningen kan tolkas som en kombination av en
mer restriktiv arbetslöshetsförsäkring och en ökad kontroll från Af:s sida att de arbetssökande
anstränger sig mer.
Aktivitetsrapporten uppvisar ett lägre genomsnittligt antal sökta jobb. En tolkning är att de
arbetslössökande inte redovisar alla arbeten de sökt i aktivitetsrapporten alternativt överdriver
sina sökansträngningar i Sökundersökningen eller en kombination av båda.
Webbenkäten oktober 2014
Webbenkäten är under bearbetning och beräknas bli klar under 2016.
Webbenkäten bygger på aktivitetsrapporten men skiljer sig från den i vissa avseenden. Precis
som i aktivitetsrapporten ingår de fasta bakgrundsvariablerna ålder, kön, utrikes född,
utbildningsnivå, län och hemkommun. Till skillnad från aktivitetsrapporten där en arbetslös
direkt fyller i typ av aktivitet i ett formulär fick den arbetslöse istället frågan om vilken eller
vilka aktivitetstyper som denne hade kryssat för och hur många gånger. Under Annan aktivitet
erbjöds respondenten att redovisa vad denne hade uppgivit i fritextfältet. En olägenhet som
finns med det här slaget av enkät är att respondenten väljer att besvara enkäten helt fritt ur
minnet istället för att använda den ifyllda aktivitetsrapporten som underlag. Svaren på
enkätens frågor på utförd aktivitetet riskerar då att bli något mindre noggranna i jämförelse
med vad som har angivits i själva aktivitetsrapporten.
29
Webbenkäten har utformats på följande vis. Precis som i aktivitetsrapporten ingick
bakgrundsvariablerna kön, ålder, utrikes född, hemkommun, län samt utbildning.
1. När du redovisar aktiviteter så finns det 5 olika alternativ att välja mellan.
Vilket/vilka alternativ redovisade du i din senaste aktivitetsrapportering?
(Lämna denna fråga tom om du inte har redovisat några aktiviteter.)
Sökt annonserat jobb
Lämnat intresseanmälan/cv
Intervju
Rekryteringsträff
Annan aktivitet
Kommentar: här redovisar respondenten vilken eller vilka aktiviteter hen har kryssat för. Hur fördelar sig svaren
mellan de olika svarsalternativen? Intressant är hur alternativen Sökt annonserat jobb och Intresseanmälan
förhåller sig till Intervju. Av särskilt intresse är annan aktivitet. Det är ett fritextfält där den arbetslöse på egen
anger vad hen gjort för att bryta sin arbetslöshet. Mot den bakgrunden undersöks Annan aktivitet närmare
under fråga 2.
Frågor gällande Annan aktivitet
2. Vad angav du under "Annan aktivitet"?
Svarsalternativ: Har förbättrat CV, Har sökt/Ska börja eller går på utbildning, Har fått jobb heltid, Har
fått timanställning/deltidsarbete, Ska starta/har startat eget företag, Ska börja eller går i program,
Annat, ange vad: Fritextfält
Under Annan aktivitet anger en arbetslös fritt på egen hand vad hen har gjort för att bryta sin arbetslöshet.
Frågan har delats in i 7 svarsalternativ varav det sjunde Annat, ange vad: medger fri skrivning. Indelningen är
gjord av arbetsekonomiska skäl och för att underlätta analysen av svaren.
3. Tycker du att aktivitetsrapporten har varit ett stöd för dig i ditt jobbsökande?
Svarsalternativ: Ja/Nej
Kommentar: i vilken utsträckning bidrar aktivitetsrapporteringen till att underlätta för en arbetslös att bedöma
sin egen sökaktivitet?
4. Har du under den senaste rapporteringsperioden sökt jobb på andra orter, dvs. längre
bort än du kan dagpendla?
Svarsalternativ: Ja/Nej
Kommentar: i vilken utsträckning förklarar hemort arbetslösas sökbeteende? Forskningen visar att närheten till
orter eller regioner med goda jobbmöjligheter ökar sökintensiten.
5. Har du körkort?
Svarsalternativ: Ja/Nej
30
Kommentar: i vilken utsträckning spelar körkort in i arbetslösas sökbeteende. Körkort antas samverka med i
vilken utsträckning en arbetslös väljer att söka arbete utanför hemorten och ger en indikation på
arbetskraftens rörlighet.
6. Hur många jobb har du sökt under den senaste rapporteringsperioden?
Svarsalternativ: 0 jobb, - 1 jobb, - 2-5 jobb, 6-10 jobb, >10 jobb
Kommentar: i vilken utsträckning har en arbetslös sökt arbete? Vad förklarar sökintensiteten? Frågan mäter
sökintensiteten och ska jämföras med övriga frågor i enkäten.
7. Hur lång tid har du varit arbetslös?
Svarsalternativ:: mindre än 3 månader, 3-6 månader, 7-12 månader, 13-24 månader, mer än 24
månader
Kommentar: i vilken utsträckning förklarar arbetslöshetens längd arbetslösas sökbeteende? Forskningen visar
att arbetslöshetens längd spelar roll. Ju längre arbetslöshet desto mindre benägenhet är en arbetslös att söka
arbete.
8. Har du någon ersättning när du är arbetslös och i så fall vilken?
Svarsalternativ: Arbetslöshetsersättning, Aktivitetsstöd/etableringsersättning, Ekonomiskt stöd från
kommunen, Jag har ingen ersättning, Annat
Kommentar: i vilken utsträckning förklarar arbetslöshetsersättning arbetslösas sökbeteende? Forskningen
pekar på att en hög ersättning minskar sökintensiteten. Viktigt är också ersättningens längd. En lägre
ersättning under en längre tidsperiod minskar de arbetslösas sökintensitet.
9. Vad har du för familjestatus?
Svarsalternativ: Ogift, Gift, Sambo, Annat
Kommentar: i vilken utsträckning förklarar civilstånd arbetslösas sökbeteende?
10. Har du barn under 7 år?
Svarsalternativ: Ja/Nej
6 Hur många jobb har du sökt under den senaste rapporteringsperioden?
Under fråga 6 undersöks hur många arbeten en arbetslös har sökt. I tabellen framkommer
fördelningen av antalet sökta arbeten. Svarsalternativen är kategoriindelade efter 0 jobb, 1 jobb, 2-5
jobb, 6-10 jobb och mer än 10 jobb.
Redovisning antal sökta jobb (september 2014)
31
Hur många jobb har du sökt under den senaste rapporteringsperioden?
Procent Antal
0 jobb
15,5%
106
1 jobb
11,5%
79
2-5 jobb
38,6%
265
6-10 jobb
17,2%
118
>10 jobb
17,2%
118
Svarande
686
Inget svar
13
686 av 699 hade besvarat frågan, 13, ca 1,9 % hade angivit Inget svar. Medianen för antalet svarande
är 343 vilket innebär att den hamnar i kategorin 2-5 jobb. Svarsfrekvenserna visar att majoriteten av
de som svarat, 38,6 %, hade valt kategorin 2-5 jobb, följt av de båda kategorierna 6-10 jobb och mer
än 10 jobb, som 17,2 % hade angivit. 11,5 % hade kryssat för 1 jobb medan drygt 15 % hade valt
alternativet 0 jobb.
Webbenkätens svar på antal sökta jobb under rapporteringsperioden överensstämmer bättre med
aktivitetsrapportens svar på antal sökta jobb.
32