Här kan du ta del av utredningen

TJÄNSTESKRIVELSE
Datum
2015-09-01
Diarienummer
FG/2015:190
Utredning om pedagogisk omsorg
Förslag till beslut
Nämnden godkänner förvaltningens utredning om pedagogisk omsorg.
Sammanfattning
Förvaltningen har rapporterat uppdraget genom en sammanställning över önskemålen om pedagogisk
omsorg 2015, rekryteringsprocess av dagbarnvårdare och handläggning av ansökningar för att starta
pedagogisk omsorg i fristående regi. Uppdraget har kompletterats med beskrivning av kvalité,
säkerhet, barngruppernas storlek och sammansättning, konsekvenser av dagbarnvårdarnas
arbetstidsavtal och ekonomiska konsekvenser.
Förvaltningen överlämnar rapporten till nämnden utan eget förslag till ställningstagande.
Nämnden för Förskola & Grundskola förväntas ta ställning till olika alternativ kring pedagogisk
omsorg:
•
•
•
verksamhetens omfattning: barn 1-5 år eller 1-13 år
ska barn placerade hos dagbarnvårdare erbjudas ”dubbelplacering”, vilket innebär plats både
hos en dagbarnvårdare och på förskola för att täcka omsorgsbehovet
förändrad resursfördelning till pedagogisk omsorg utifrån nya förutsättningar
Beslutsunderlag
Tjänsteskrivelse, 2015-09-01
Utredning pedagogisk omsorg i Kungsbacka kommun, 2015-09-01
Arbetsutskottet, 2015-08-27 § 76/15
Nämnden 2015-05-21 § 47/15
Arbetsutskottet 2015-05-11 § 48/15
Anette Liedström Hjorth
Förvaltningschef
Förskola & Grundskola
Annika Loven Samuelsson
0300-834152
annika.loven@kungsbacka.se
1 (1)
Kungsbacka kommun
434 81 Kungsbacka
Besöksadress
Stadshuset, Storgatan 37
Telefon 0300-83 40 00
www.kungsbacka.se
PEDAGOGISK
OMSORG
Utredning Kungsbacka kommun
Annika Samuelsson Loven
2015-09-01
Inledning
Nämnden för Förskola & Grundskola har gett förvaltningen i uppdrag att redovisa följande:
•
•
•
en kommunövergripande sammanställning över önskemålen om pedagogisk omsorg
göra förnyade ansträngningar för att rekrytera dagbarnvårdare som motsvarar
efterfrågan
underlätta och eventuellt påskynda ansökningar om start i egen regi
I samband med ovanstående utredning har förvaltningen kompletterat uppdraget med följande
delar:
• beskrivning av kvalité, säkerhet, barngruppernas storlek och sammansättning
• konsekvenser av dagbarnvårdarnas arbetstidsavtal
• ekonomiska konsekvenser utifrån nyckeltal
Med utgångspunkt i skollagen 25 kap 2§ och Skolverkets Allmänna råd för pedagogisk
omsorg ingår även en jämförelse av förutsättningar, krav och konsekvenser inom pedagogisk
omsorg i respektive kommunal och fristående regi.
Bakgrunden till uppdraget är att efterfrågan på platser inom pedagogisk omsorg årligen har
minskat. Den varierar över tid och mellan de olika geografiska områdena. Se stycket nedan
”Redovisning av efterfrågan”.
Sammanfattning
Förvaltningen har rapporterat uppdraget genom en sammanställning över önskemålen om
pedagogisk omsorg 2015, rekryteringsprocess av dagbarnvårdare och handläggning av
ansökningar för att starta pedagogisk omsorg i fristående regi. Uppdraget har kompletterats
med beskrivning av kvalité, säkerhet, barngruppernas storlek och sammansättning,
konsekvenser av dagbarnvårdarnas arbetstidsavtal och ekonomiska konsekvenser.
Förvaltningen överlämnar rapporten till nämnden utan eget förslag till ställningstagande.
Nämnden för Förskola & Grundskola ska ta ställning till olika alternativ kring organisering av
pedagogisk omsorg:
•
•
•
omfatta barn 1-5 år eller 1-13 år
barn placerade hos dagbarnvårdare erbjuds ”dubbelplacering”, vilket innebär plats
både hos en dagbarnvårdare och på förskola för att täcka omsorgsbehovet
förändrad resursfördelning till pedagogisk omsorg utifrån nya förutsättningar
Bakgrund
Dagbarnvårdare arbetar med en barngrupp i det egna hemmet. För att täcka behovet av
omsorg över veckan för barn/föräldrar krävs minst två dagbarnvårdare för de flesta av barnen,
eftersom dagbarnvårdarnas arbete numera följer samma arbetstidsavtal som andra
yrkesgrupper. En dagbarnvårdares tillgängliga arbetstid täcker inte behoven av omsorgstid för
barngruppen. I genomsnitt kräver ett placerat barn i pedagogisk omsorg 1,25 plats. Då
organisationen byggs upp runt behoven hos varje enskilt barn i barngruppen i relation till
arbetstiden utifrån avtalet, är det komplext att göra anpassningar vid förändringar av
omsorgstid eller ny efterfrågan under året.
1
Definition av pedagogisk omsorg
Enligt skollagen 25 kap 2§ kan pedagogisk omsorg erbjudas istället för förskola eller
fritidshem. Pedagogisk omsorg är i sig ett samlingsbegrepp och det finns många olika
varianter av hur den bedrivs, varav dagbarnvårdare är en. Det kan också handla om nya
tidigare oprövade former.
Skollagen 25 kap 2§
Enligt skollagen 25 kap 2§ ”Kommun ska sträva efter att istället för förskola eller fritidshem
erbjuda barn pedagogisk omsorg om barnets vårdnadshavare önskar det. Kommunen ska ta
skälig hänsyn till vårdnadshavarnas önskemål om verksamhetsform…”.
Skolverkets Allmänna råd om pedagogisk omsorg definierar ”att sträva efter” att en kommun
inte utan vidare kan avstå från att tillhandahålla pedagogisk omsorg. Ambitionsnivån ska vara
att erbjuda omsorg för de familjer som önskar det. Kommunerna är således inte skyldiga att
erbjuda pedagogisk omsorg men ska ta skälig hänsyn till vårdnadshavarnas önskemål om
verksamhetsform.
I Kommunfullmäktiges reglemente för nämnden för Förskola & Grundskola finns pedagogisk
omsorg som en del av nämndens ansvar. Nämnden har därefter, genom reglerna för förskola,
fritidshem och pedagogisk omsorg beslutat om hur pedagogisk omsorg ska erbjudas.
Nämnden erbjuder genom de beslutade reglerna insatser utöver skollagens bestämmelser.
Exempelvis att plats ska erbjudas inom fyra månader, att avgiften minskas för 3-6 åringar
motsvarande som för den allmänna förskolan och att enhetschef kan besluta om
avgiftsbefrielse för barn i behov av särskilt stöd.
I Kungsbacka finns idag pedagogisk omsorg i såväl kommunal som fristående regi.
Efterfrågan och placeringar i pedagogisk omsorg
Redovisning av efterfrågan
I den kommunala verksamheten har efterfrågan på platser minskat. Nedan redovisas placerade
barn i mars respektive år 2009, 2012, 2015;
• 2009; 172 förskolebarn
• 2012; 141 förskolebarn
• 2015; 92 förskolebarn
I den fristående verksamheten har efterfrågan på platser ökat. År 2012 var totalt 25
förskolebarn placerade. Fyra huvudmän har idag rätt till kommunalt bidrag; Nedan redovisas
start av verksamheter och placerade barn i mars 2015, respektive samt totalt.
•
•
•
•
Start 2010 Små hjärtan, 12 förskolebarn
Start 2011 Karins familjedaghem, 6 förskolebarn
Start 2011 Ewa Svensson, 7 förskolebarn
Start 2013 Gårda Kidz, 10 förskolebarn
•
Totalt: 35 barn förskolebarn
2
Förändringarna i efterfrågan följer den nationella utvecklingen av verksamhetsformen
pedagogisk omsorg. Skolverket publicerar årligen ett PM, Dnr 2015:476, med statistik och
analys. Nationellt bedrivs idag var tredje verksamhet i enskild regi.
Enligt Skolverkets rapport 392/ 2013 ”Föräldrars val och inställning till förskola och
fritidshem” är föräldrarnas motiv till val av plats i pedagogisk omsorg - barngruppens storlek,
personalen och närheten till hemmet”.
Förändrad organisation på grund av minskad efterfrågan
Med anledning av minskad efterfrågan på platser i pedagogisk omsorg och färre antal
anställda har förvaltningen för avsikt att från och med hösten 2015 organisera ledningen för
den pedagogiska omsorgen lokalt på de pedagogiska enheterna. Med nuvarande efterfrågan
innebär det ledningsresurs på pedagogisk enhet Norr och pedagogisk enhet Söder.
Sammanställning av anmält behov av pedagogisk omsorg HT 15
Eftersom förvaltningen strävar efter att erbjuda vårdnadshavarna sitt förstahandsval i
ansökningar om plats i verksamheten utgår sammanställningen i tabellen nedan från
vårdnadshavarnas prioritering i anmälan.
Månad
Januari
Februari
Mars
April
Maj
Ny anmälan
3
15
0
4
8
Tackat ja
3
5
Juni
Juli
1
1
1
4
4
Tackat nej
Övrigt
10
1 förskolebarn önskat placering november
3 skolbarn har fått erbjudande om placering på
fritidshem – 2 började i augusti och 1 har ej
svarat*
Önskar plats 2016-01-01
Enhetscheferna för pedagogisk omsorg har beskrivit svårigheter i planering och anpassningar
av verksamheten. Svårigheterna har t ex bestått av att vårdnadshavare kan ha önskemål om
placering hos annan dagbarnvårdare än den som har plats, önskemålen om plats förändras
under handläggningstiden, barn som finns i verksamheten har erbjudits plats hos annan
huvudman eller annan verksamhetsform och slutar direkt. Det innebär svårigheter att ansvara
för barngrupperna sammansättning och att de nyttjas i full utsträckning. Enhetscheferna har
gjort individuella lösningar runt varje barngrupp och dagbarnvårdare. Det är en sårbar
organisation när barn slutar med kort varsel, vid dagbarnvårdares frånvaro eller om någon
personal slutar. Tjänsteplaneringen görs en gång per halvår och vid minskning av verksamhet
så tar processen tid vilket medför ekonomiska konsekvenser då platser inte nyttjas.
Efterfrågan varierar både mellan de olika geografiska områdena och över tid samtidigt som
dagbarnvårdare arbetar i det egna hemmet och platserna kan erbjudas just där.
Rekrytering av dagbarnvårdare inom kommunal regi
Vid tjänsteplaneringen inom den kommunala verksamheten görs en sammanställning
halvårsvis. Enhetscheferna planerar och anpassar verksamheten efter de förutsättningar som är
3
kända. I februari fanns en överkapacitet i pedagogisk enhet Norr och saknades platser i
pedagogisk enhet Söder.
För att möta efterfrågan anställdes en personal i Åsa och en personal i Fjärås i juni.
Efterfrågan har under juli minskat något vilket sannolikt innebär en överkapacitet även i Åsa.
Ansökningar om start av pedagogisk omsorg i fristående regi
Handläggningstiden för en ansökan är 4-6 månader, vilket kan uppfattas som en lång tid. Med
hänsyn till tid för kompletteringar från den som ansöker och till den demokratiska
beslutsprocessen krävs denna tid, se arbetsordning i tabell nedan.
Förskola & Grundskolas tillsynsenhet handlägger ansökningar omgående när de inkommit
och bokar personligt möte när ansökan är i det närmaste komplett. De uppgifter som krävs för
att komplettera handlingen begärs in tidigt i processen. Vår intention är att stödja den
fristående huvudmannen för att underlätta ansökningsprocessen vilket inte är ett lagkrav utan
en utökad service. I Stockholm och med Göteborg sänds ansökan tillbaka till huvudmannen
om den inte är komplett och handläggningen påbörjas först när den är fullständig.
Förvaltningen har fått in ansökningar från tre nya huvudmän om placering av totalt 24 barn
fördelat på tre dagbarnvårdare. I samtliga ansökningar har huvudmannen uppgett augusti 2015
som planerat startdatum. En huvudman har fått avslag, en har återtagit ansökan och en har
begärt få sin ansökan vilande.
Huvudman
BiMas
solstrålar
Kroksjötorp.
Ansöknings
datum
9/2
20/3
Begäran om
kompletteringar
18/3 personligt
möte
14/4 mail
14/4 mail
12/5 efter flera
försök till
kontakt
telefonsamtal
Nyckelpigan
28/4
6/5 bokas datum
för personligt
möte
26/5 begäran om
kompletteringar
Övrigt
12/5
Huvudmannen
uppger att hon
inte fått mailet
från den 14/3
men har redan
kompletterat
en av sju
uppgifter
12/5 avbokas
personligt
möte
Nytt möte
bokat 26 maj
Inkomna
kompletteringar
20/3
17/4
5/5 inkom en av
sju uppgifter
Tjänsteskrivelse
klar
6/5 för juridisk
granskning och
FC godkännande
Avslutat ärendet
2015-06-09
Au
datum
Utskick
19/5 inför
AU 3/6
_____
Nämnds
beslut
16/6
_____
_____
_____
8/5 sökte
huvudmannen
kontakt
26/5
Begärt få
ansökan vilande
under sommaren
______
Konsekvenser av dagbarnvårdarnas arbetstidsavtal
När dagbarnvårdarna fick ett nytt avtal som innebar 40 timmars arbetsvecka medförde detta
stora konsekvenser nationellt för pedagogisk omsorg i kommunal regi.
Det är olika förutsättningar för att bedriva pedagogisk omsorg i kommunal och fristående regi
då kraven kring anställningarna ser olika ut och det medför konsekvenser för både barn,
vårdnadshavare och dagbarnvårdare.
4
Kommunala dagbarnvårdare
En dagbarnvårdare arbetar 40 timmar fördelat på fyra dagar i veckan. Verksamheten kräver
ett systematiserat vikariesystem där dagbarnvårdare kan vikariera för varandra i det
vardagliga arbete och det kan krävas ytterligare dagbarnvårdare vid annan frånvaro. Det
innebär att varje dagbarnvårdare tar emot extra barn till den egna barngruppen flera dagar
under veckan. De enskilda barnen vistas således i mer än en grupp i veckan. En barngrupp
kräver minst 1,25 % årsarbetare plus eventuellt vikarie vid frånvaro.
Ett alternativ till vikariesystemet som beskrivs ovan är att erbjuda barn hos dagbarnvårdare en
”dubbelplacering”, vilket innebär plats både hos dagbarnvårdare och i förskolegrupp.
Förvaltningens bedömning är att en sådan lösning minskar sårbarheten vid anmälda
förändringar av omsorgstid och vid dagbarnvårdarnas frånvaro. Varje enskilt barns behov av
omsorgstid tillgodoses i samarbete mellan dagbarnvårdare och pedagogerna i
förskolegruppen. Barnet kommer enbart att ha en stadigvarande placering i förskolegrupp
utöver sin ordinarie dagbarnvårdare.
Fristående dagbarnvårdare
En fristående huvudman är enligt skolverket skyldig att erbjuda omsorg 65 timmar per vecka.
Det innebär att barnen vistas i samma grupp under veckan. Inom tillsynsansvaret begär
förvaltningen en vikarieplan med ett i förväg godkänt vikariesystem för att lösa
omsorgsbehovet vid sjukdom, ledigheter och annan frånvaro. En fristående huvudman som
arbetar som dagbarnvårdare tar själv ansvar för den omsorgstiden vårdnadshavarna behöver
och kan anställa timvikarie vid frånvaro. Huvudmannen behöver inte följa dagbarnvårdarnas
ordinarie arbetstidsavtal.
Kvalité, säkerhet, barngruppernas storlek och sammansättning
Kvalité
Enligt skollagen ska pedagogisk verksamhet bedrivas i ändamålsenliga lokaler i grupper med
lämplig sammansättning och storlek. Det ska finnas personal med sådan utbildning eller
erfarenhet att barns behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses, 25
kap 2§.
Enligt Skolverkets Allmänna råd för pedagogisk omsorg bör ”huvudmannen säkerställa att
personalen har förutsättningar att bedriva verksamheten så att den stimulerar och utmanar
barnens utveckling och lärande samt förbereder för fortsatt lärande. Detta sker exempelvis
genom personalens kompetens, relevanta material och redskap samt lokalernas utformning.
Personalen bör utforma verksamheten så att den främjar leken och kreativiteten samt tar
tillvara och stärker barnens intresse för att lära. Verksamheten ska stimulera barnens
språkutveckling och utgår från barnens erfarenheter, intressen, behov och åsikter”.
Säkerhet
En dagbarnvårdare har själv ansvar för alla barn i barngruppen under hela dagen. Det kräver
en god organisation för att lösa vissa situationer exempelvis vid matlagning, vid blöjbyten och
om ett barn behöver tröstas eller en vårdnadshavare vill samtala vid lämning eller hämtning.
Dagbarnvårdaren ansvarar också att samspelet i barngruppen fungerar genom vuxennärvaro.
5
En nyckelfråga är hur många barn i åldrarna 1-5 år en dagbarnvårdare ensam kan ansvara för.
En annan nyckelfråga är hur många skolbarn en dagbarnvårdare ensam kan ansvara för.
I Skolverkets statistik och analys, PM, Dnr 2015:476, är det övervägande yngre barn i
pedagogisk omsorg och grupper om fem eller sex barn per dagbarnvårdare är vanligast.
Enligt Skolverkets kommunblad 2014 är antalet inskrivna barn per personal i genomsnitt:
• 4,7 i Kungsbacka,
• 5,0 i kommungruppen
• 4,8 i riket
Förvaltningens bedömer utifrån ovan att i en barngrupp med max sex förskolebarn alternativt
max tio skolbarn kan kravet på säkerhet och kvalité uppfyllas. Nyckeltalen bygger på att
barngrupperna består av förskolebarn eller skolbarn. Kombinationer av olika åldrar kan
förekomma.
Barngruppernas storlek och sammansättning
Det finns flera olika faktorer att ta hänsyn till vid bedömningen av barngruppens storlek,
exempelvis:
• Dagbarnvårdarens kompetens
• Lokalernas storlek och utformning
• Dagbarnvårdaren arbetar ensam i hemmet och utför många olika arbetsuppgifter
samtidigt
• Organisationen av arbetet för att ha uppsikt över alla barn hela tiden
• Barnens ålder, barn med annat modersmål än svenska samt barn i behov av särskilt
stöd
• Barnens närvarotider som varierar över tid, det ska finnas utrymme för utökning av
tider
• Andel egna barn kontra inskrivna barn samt deras relationer
Förvaltningens bedömning är att en dagbarnvårdare kan ta ansvar för max 6 förskolebarn och
i kommunal regi innebär det 1,25 % heltidstjänst, dvs varje barn erbjuds 1,25 plats.
Förvaltningens bedömning är att det lägsta möjliga barnantal hos en dagbarnvårdare är fyra
barn under en tid och om efterfrågan inte ökat inom tre månader krävs en
verksamhetsförändring.
I fristående regi innebär det att en av verksamheterna måste anställa personal för att kunna ha
kvar rätten till 7 bidrag. Enligt nu gällande beslut krävs bara timanställd personal då
barngruppen faktiskt består av sju förskolebarn, detta beslut bör omprövas.
Pedagogisk omsorg för elever
Enligt skollagen ska kommuner sträva efter att ta skälig hänsyn till vårdnadshavares val av
verksamhetsform.
Pedagogisk omsorg för skolbarn nyttjas sedan flera år endast i delområde Fjärås.
En nyckelfråga är om nämnden även fortsättningsvis ska erbjuda pedagogisk omsorg till
skolbarn med plats hos dagbarnvårdare eller om skolbarn enbart ska erbjudas plats i
fritidshem, där rektor ges möjlighet att göra avsteg vid behov.
6
Fritidshemmets uppdrag innebär enligt skolverket att tillsammans med skolan bidra till
elevernas allsidiga utveckling och lärande. Motsvarande nationellt uppdrag finns inte för
pedagogisk omsorg.
Eftersom barnen i pedagogisk omsorg inte deltar i den kompletterande verksamhet som
fritidshemmet utgör i skolan, är det är viktigt att dessa barn stöds av lärare i förskoleklass eller
skola för att bli en del av gemenskapen. Barn samspelar ofta under förmiddagarna genom små
planeringar av vad de ska göra tillsammans på eftermiddagen och de bjuder in varandra till
olika aktiviteter på fritidshemmet. De elever som ska gå över till en annan verksamhet på
eftermiddagen kan inte delta i dessa små samtal i samma omfattning. När flertalet av barnen
går över till fritidshemmet hämtas barnen med placering i pedagogisk omsorg av sin
dagbarnvårdare alternativt tar skolbussen och hämtas vid busshållplatsen.
Ekonomi
I utredningen bedömer förvaltningen att en gruppstorlek på 6 förskolebarn är att föredra.
Utredningen kommer också fram till att 1,25 dagbarnvårdare krävs för att täcka en veckas
omsorgsbehov om nuvarande modell med vikarietäckning av annan dagbarnvårdare behålls.
En genomsnittlig kostnad per dagbarnvårdare har räknats fram. För att underlätta jämförelsen
mellan kostnader och intäkter för verksamheten tas ingen hänsyn till den så kallade
omkostnadsersättningen som är den ersättning som dagbarnvårdarna får för lokaler, måltider
mm. För 2014 var den totala utbetalda omkostnadsersättningar för verksamheten 1,3 miljoner
kronor.
Intäkterna för verksamheten utgörs av den ersättning (barn-, elevpeng) som erhålls i
resursfördelningsmodellen.
Nedan följer de ekonomiska förutsättningarna för verksamheten nedbrutet per barngrupp i
2015 års resursfördelningsmodell.
Kostnader:
1 årsarbetare dagbarnvårdare
1,25 årsarbetare dagbarnvårdare
1 barn (i en grupp med 6 barn)
Intäkter:
1 barn 1-2 år
1 barn 3-5 år
1 barn Åk F-3
1 barn Åk 4-6
452 tkr
565 tkr
94 tkr
Finansieras av bidragen till en grupp av 6 barn
98 tkr
78 tkr
38 tkr
29 tkr
Kommentar:
Kostnad per barn exklusive omkostnadsersättning är 94 tkr. I nuvarande
resursfördelningsmodell erhålls 98 tkr för barn 1-2 år, vilket täcker kostnaderna. Däremot är
resursfördelningen för barn 3-5 år och för skolbarn inte tillräcklig för att täcka kostnaderna.
I resursfördelningsmodellen för 2016 behöver nämnden besluta om samma resursfördelning
till 1-5 åringar, där nivån blir den som idag gäller för barn 1-2 år. Det innebär att kostnaden
för barn 3-5 år ökar med 25 %. Ingen viktning görs då mellan förskoleåldrarna såsom görs i
7
förskolan. Förslaget innebär en utökad kostnad på cirka 1,5 miljoner kronor beräknat på det
antal barn 1-5 år som idag är placerade i egen och fristående pedagogisk verksamhet.
När det gäller resursfördelning till skolbarn F-6 behöver nämnden också besluta om en
höjning av ersättningen. Med samma logik som för de yngre barnen innebär detta att man
utgår från den ersättning som man idag har för åk F-3 även för åk 4-6. Det innebär att
kostnaden för åk 4-6 ökar med drygt 30 % och att det blir fler än 6 barn i barngrupper med
åldrarna 1-13 år. Eftersom det är få barn F-6 innebär detta en marginellt utökad totalkostnad
för egen och fristående regi.
Anette Liedström Hjorth
Förvaltningschef
8