EXAMENSARBETE - pure.ltu.se - Luleå tekniska universitet

EXAMENSARBETE
Inskränkningar på äganderätt av fast
egendom med stöd av miljöbalken
Martina Eriksson
2015
Filosofie kandidatexamen
Rättsvetenskap
Luleå tekniska universitet
Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle
Förord Denna uppsats är det sista jag gör under mina studier i Rättsvetenskap vid Luleå
Tekniska Universitet. Uppsatsskrivandet har varit roligt och lärorikt men också
utmanande och i vissa fall lite klurigt. Ämnesvalet var för mig ganska lätt, då
miljörätten har kommit att intressera mig mycket under utbildningens gång.
Kopplingen till den speciella fastighetsrätten har även den kommit att intressera mig.
Jag vill tacka mina studiekamrater som hjälpt mig att korrekturläsa uppsatsen och
funnits där som moraliskt stöd i de stunder jag stött på uppförsbackar i arbetes gång.
Främst vill jag dock rikta ett tack till min handledare, Bertil Bengtsson. Det har varit
väldigt roligt att ta del av all den kunskap han besitter inom området. Han har varit en
bra handledare som gett mig klok feedback och på ett enkelt sätt guidat mig då jag
tappat riktningen eller stött på problem. Han har hela tiden fått de frågeställningar
som jag stött på och som föranlett problem för mig, att te sig väldigt enkla.
Sammanfattning Denna uppsats syftar till att redogöra för möjligheterna för det allmänna att göra
intrång på enskilds fasta egendom i syfte att skydda miljön. Denna redogörelse
omfattar de olika typerna av intrång som kan göras med stöd av miljöbalken, hur
rätten till ersättning med stöd av miljöbalken ser ut och en diskussion kring hur de
reella möjligheterna för dessa intrång ser ut. Uppsatsen belyser de konsekvenser
rörande miljöskyddet som uppstod i och med lagändringen som genomfördes 2010
gällande ersättningen vid expropriation. Den redogör även något för de i många fall
svårtolkade termer och principer som ligger till grund vid bedömning huruvida
ersättning ska utgå eller ej med stöd av miljöbalken. I och med denna studie, av de
lagar som reglerar vilka situationer en markägare skall berättigas ersättning vid
ingripanden av miljöskyddsskäl och den praxis som finns på området, påvisas vid
många tillfällen att egendomsskyddet för den enskilde förstärkts. Detta är dock inte
helt riskfritt, då skyddet av miljön i mångt och mycket blir en kostnadsfråga.
Innehållsförteckning Förkortningar .............................................................................................................. 1 1. Inledning ................................................................................................................. 2 1.1 Syfte och frågeställning ............................................................................................. 2 1.2 Metod ......................................................................................................................... 3 1.3 Avgränsningar .......................................................................................................... 3 2. Äganderätt ............................................................................................................... 4 2.1 Grundlagsskydd .......................................................................................................... 4 2.2 Europakonventionen .................................................................................................. 4 3. Miljöbalkens mål och verktyg ............................................................................. 5 3.1 Hållbar utveckling ...................................................................................................... 5 3.2 Allmänna hänsynsregler ............................................................................................ 6 3.3 Hushållningsbestämmelser i miljöbalken ............................................................. 6 4. Intrång med stöd av miljöbalkens sjunde kapitel .......................................... 7 4.1 Allemansrätten ............................................................................................................. 7 4.2 Nationalpark ................................................................................................................. 7 4.3 Naturreservat ................................................................................................................ 8 4.4 Kulturreservat och naturminne ................................................................................ 8 4.5 Biotopskyddsområde .................................................................................................. 8 4.6 Djur-­‐‑ och växtskyddsområde .................................................................................... 9 4.7 Strandskydd ................................................................................................................. 9 4.8 Miljöskyddsområde .................................................................................................. 10 4.9 Områden i behov av särskilt skydd på grund av internationella krav eller nationella miljömål ......................................................................................................... 10 5. Rätten till ersättning ............................................................................................ 11 5.1 Ersättning i grundlagen ............................................................................................ 11 5.2 Ersättning enligt miljöbalken ................................................................................. 12 5.2.1 Anspråkstagande av mark ................................................................................. 13 5.2.2 Avsevärt försvårande av pågående markanvändning .................................. 13 5.2.3 Ersättning vid speciella fall ............................................................................... 15 5.2.4 Ackumulerad skada ............................................................................................ 16 5.3 Expropriation .............................................................................................................. 16 5.4 Proportionalitetsprincipen ...................................................................................... 17 6. Slutsatser ................................................................................................................ 19 6.1 Effekten av olika typer av intrång .......................................................................... 19 6.2 Reella möjligheter till intrång ................................................................................ 20 7. Avslutande diskussion ....................................................................................... 23 8. Källförteckning .................................................................................................... 25 Förkortningar Bet.
Betänkande
BoU
Bostadsutskottet
EKMR
Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna
ExpL.
Expropriationslagen
Jfr.
Jämför
MB
Miljöbalken
NJA
Nytt juridiskt arkiv, avdelning 1
PBL
Plan- och bygglagen
Prop.
Proposition
Ref.
Referatmål
RF
Regeringsformen
RÅ
Regeringsrättens årsbok
SFS
Svensk författningssamling
SOU
Statens Offentliga Utredningar
SvJT
Svensk Juristtidning
1 1. Inledning Äganderätten gällande fast egendom skyddas med stöd av Europakonventionen och
grundlagen. När det gäller övriga punkter som regeringsformen tar upp, det vill säga
de mänskliga fri- och rättigheterna, finns det inget som är så omdiskuterat så som
äganderätten. Det finns ingen politisk oenighet gällande reglerna om opinionsfrihet,
diskriminering och förbud mot tortyr med mera.1
Äganderätten till fast egendom skyddas i RF 2:15. Det finns dock undantag i det
skydd för fastighetsägaren som finns i regeringsformen 2 kap. 15§. Dessa undantag är
bland annat när det finns starka allmänna intressen, ett av dessa är i normala fall
skyddet av miljön. I miljöbalkens sjunde kapitel finns det ett antal verktyg som ska
användas för att uppnå det mål som ligger till grund för miljöbalken. Detta mål
regleras i balkens 1 kap. 1§ och stadgar att balken har som mål att bidra till hållbar
utveckling. De olika verktygen är exempelvis inrättandet av naturreservat,
nationalparker och kulturreservat. Det finns även mer generella typer av
områdesskydd, så som strandskydd och biotopskydd. Allemansrätten återfinns även
den i 7 kap. miljöbalken. Denna stadgas inte av miljöbalkens sjunde kapitel men den
förutsätts av detta och återfinns även i grundlagen. Allemansrätten syftar till att
skydda allmänhetens rätt till natur och friluftsliv, inte miljön i sig. Den som nyttjar
allemansrätten har däremot krav på sig att ta hänsyn till miljön.
Skyddet för äganderätten och miljöbalkens mål kan alltså i vissa fall kollidera. Detta
medför inte bara en rättslig, utan även en politisk debatt om äganderättens skydd och
möjligheten att skydda miljön.
I uppsatsen kommer begreppen markägare och fastighetsägare användas synonymt.
Detsamma gäller begreppen rådighetsinskränkningar, begränsningar av rådigheten,
och inskränkningar även de används synonymt i alla de fall den enskilde
fastighetsägarens förfoganderätt inskränks.
1.1 Syfte och frågeställning Denna uppsats syftar till att redogöra för de olika typerna av intrång som kan göras på
en fastighetsägares rådighet av sin mark/fastighet. Därtill ska den även redogöra för
de tillfällen fastighetsägaren har rätt till ersättning och hur detta anspråk behandlas.
Syftet motiveras med att många fastighetsägare tycks uppleva att deras äganderätt inte
alltid respekteras och jag vill därför undersöka vad som ligger till grund för detta och
vad som egentligen är gällande rätt inom området.
Frågeställning:
Under vilka förutsättningar kan allmänheten/det offentliga
göra intrång på fastigheter med stöd av miljöbalken?
I vilka fall kan ersättning utgå? I vilka fall utgår det inte
ersättning och varför?
Hur ser de reella möjligheterna till intrång egentligen ut?
T. Bull och F. Sterzel, Regeringsformen en kommentar, s.89 1
2 1.2 Metod Med denna uppsats har jag utrett den nu gällande rätten i frågan. Jag har därför valt att
använda mig av vad som vanligtvis kallas för traditionell juridisk metod, den
rättsdogmatiska metoden. Jag har använt mig av de traditionella rättskällorna; lagtext,
rättspraxis, förarbeten och doktrin. Rättskällorna har studerats och prioriteras utifrån
dess dignitet. Jag har använt mig utav främst doktrin men även internetbaserade källor
som hjälp för att tolka lagtext och rättspraxis.
Jag har valt att i texten lyfta en del av de rättsfall som jag anser kan exemplifiera det
som jag kommer fram till i respektive kapitel.
1.3 Avgränsningar Jag har valt att studera de intrång som görs av det allmänna på äganderätten av mark
med stöd av miljöbalkens sjunde kapitel. Jag har även avgränsat mig på så sätt att jag
inte behandlat intrång gällande vatten och luft-områden, utan enbart intrång gällande
markområden. Jag kommer inte att redogöra fullt ut för övriga intrång som sker med
stöd av annan lag, dock ytligt som bakgrund till de jämförelser jag kommer att göra. I
den principiella diskussion som jag gör i det sjätte kapitlet kommer jag främst se till
ingrepp generellt.
3 2. Äganderätt 2.1 Grundlagsskydd I svensk rätt stadgas rätten till egendom i grundlagen. RF 2 kap. 15§ 1st anger att
envars egendom är tryggad genom att ingen ska behöva avstå från denna, om det inte
föreligger ett starkt allmän intresse med exempelvis miljöskydd som bakgrund.
Inskränkningar ska inte heller behöva tålas, om det inte krävs för att tillgodose
angelägna allmänna intressen. Redan där kan vi utläsa att egendomsskyddet inte är
absolut. En viktig förutsättning för inskränkningarna i denna rättighet är dock att det
ska ske i ett angeläget allmänt intresse. Detta är dock rimligt med tanke på att total
handlingsfrihet knappast torde lett till ett hållbart samhälle då allmänhetens intressen
skulle bli svåra att främja.2
2.2 Europakonventionen Sedan 1995 har Europakonventionen grundlagsstatus i Sverige. Detta innebär att lag
eller annan författning som strider mot Europakonventionen ska åsidosättas. Det är en
tolkning av avgöranden av den Europeiska människorättsdomstolen som styr huruvida
lag eller författning är oenig med Europakonventionen.3
EKMR erkänner även ett visst skydd för den enskildes rätt till egendom. EKMR är en
rättsligt bindande konvention men skyddet är bara ett minimiskydd. Den enskilda
staten kan alltså välja att stärka skyddet i den nationella lagstiftningen. Detta skydd, i
likhet med det svenska grundlagsskyddet, är inte heller absolut. I artikeln anges även
där att intrång för att främja det allmännas intressen får göras av den enskilda staten
genom lagstiftning. Den ger också staten rätt att råda över egendom på så sätt att man
kan driva in viten, skatter etc.4
B. Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp 2, Allmänna ersättningsprinciper, s. 31 J. Ebbesson, Miljörätt, s. 108 4 EKMR artikel 1, tillägg 1. 2
3
4 3. Miljöbalkens mål och verktyg För att ge en större förståelse för de ingrepp som görs med stöd av miljöbalkens
sjunde kapitel redogörs här kortfattat miljöbalkens mål och verktyg. De verktyg som
finns i miljöbalken kan användas för att uppnå det mål som miljöbalken syftar till.
3.1 Hållbar utveckling Miljöbalken ska syfta till att uppnå en hållbar utveckling.5 Hållbar utveckling har tack
vare FN-konferensen i Rio de Janeiro fått en mer global förankrad betydelse. 6 Under
Brundtlandkommissionen kom man fram till följande definition av begreppet ”hållbar
utveckling”; "En hållbar utveckling är en utveckling som tillfredsställer dagens behov
utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov".
Man delade upp begreppet i tre dimensioner som ska samspela och stödja varandra.
Dessa tre dimensioner är ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet.7
Detta kommer till uttryck i svensk rätt redan i RF, där 1 kap. 2§ 3 st RF anger ”Det
allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande
och kommande generationer”. Detta tas även upp i 1kap. 1§ MB, där första stycket
stadgar samma mål som RF och andra stycket innehåller fem delmål med avseende på
tillämpningen, vilka ska precisera begreppet ”hållbar utveckling”.8
1 kap. 1 §
1 § Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som
innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och
god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett
skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad
med ett ansvar för att förvalta naturen väl.
Miljöbalken skall tillämpas så att
1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om
dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,
2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,
3. den biologiska mångfalden bevaras,
4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social,
kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas,
och
5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material,
råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
De fem delmålen är dock inte uttömmande utan vägledning ska även hämtas från
Riksdagens nationella miljömål.9 Staten har alltså ett ansvar att säkra miljön även för
MB 1:1, 1st Prop. 1997/98:45, del 1, s.155 7 FN:s hemsida www.fn.se, under; FN-­‐‑info, Vad gör FN, Utveckling och fattigdomsbekämpning, FN och hållbar utveckling, Rio+20 8 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten,s.93 9 Prop. 1997/98:45, del 2, s.7 5
6
5 kommande generationer. Det är därför viktigt att kunna göra ingrepp för att säkra en
god miljö med hjälp av lag för att ha möjlighet att eftersträva målen i MB.
3.2 Allmänna hänsynsregler Ett verktyg för att nå målen med hållbar utveckling är de allmänna hänsynsregler som
går att läsa om i miljöbalkens andra kapitel. Hänsynsreglerna ska ange de
grundläggande materiella miljökraven, de talar om vad som krävs i sak för att skydda
miljön.10
Dessa regler aktualiseras vid prövningar om verksamheter enligt miljöbalken men
även enligt annan lag. Då det handlar om ersättning kommer dock inte denna
lagstiftning aktualiseras, de krav som ställs med stöd av denna lag utger ingen
ersättning. Hänsynsreglerna ställer krav på bland annat den teknik som används,
kunskapen hos utövaren, mått av försiktighet och lokaliseringen av verksamheten
(med mera).11
3.3 Hushållningsbestämmelser i miljöbalken I miljöbalkens tredje och fjärde kapitel återfinns hushållningsbestämmelserna. De är,
precis som hänsynsreglerna, grundläggande materiella regler i miljöbalken. Dessa ska
tolkas i ljuset av miljöbalkens mål om hållbar utveckling. Tredje kapitlet handlar om
grundläggande bestämmelser om mark och vattenområden och dess användning.
Fjärde kapitlet behandlar särskilda bestämmelser om utpekade geografiska områden
som ska skyddas.
Reglerna i tredje och fjärde kapitlet tillämpas bland annat vid beslut om
områdesskydd med mera enligt miljöbalkens sjunde kapitel. De ska också ligga till
grund vid planläggning enligt PBL. En viktig begränsning för reglerna är dock att de
inte får tillämpas på pågående markanvändning. Detta gör att exempelvis skogsbruk
är svåra att påverka med hjälp av dessa bestämmelser då odling av skog ständigt är
pågående.12
Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 98 B. Bengtsson, Speciell Fastighetsrätt, s. 160 f.f 12 Prop. 1985/86:3 s. 14 och 96 10
11
6 4. Intrång med stöd av miljöbalkens sjunde kapitel I detta kapitel redogörs allmänt om de olika typer av verktyg som finns i miljöbalkens
sjunde kapitel. Dessa olika typer av skydd för naturen har som syfte att användas för
att uppnå miljöbalkens mål, hållbar utveckling.
4.1 Allemansrätten Allemansrätten stadgas även denna i grundlagen, dock ges ingen närmare definition
av begreppet allemansrätt utan enbart ”tillgång till naturen” anges i RF.13 Det finns
ingen egentlig legaldefinition av begreppet utan den finns enbart definierad negativt
på tre ställen i svensk lagtext.14 En närmare definition av begreppet anses för svår att
göra nog generell och exakt.15 Detta då allemansrätten bygger på en sedvänja som kan
skilja sig mellan olika delar av landet. Kärnan i allemansrätten är att naturen ska
kunna nyttjas för det rörliga friluftslivet och ger envar rätt att till viss del vistas på
privat mark, dock utan att orsaka skada eller störa markägaren.16
Sedvana kan dock vara svårt att söka vägledning i under vissa omständigheter, denna
kan variera inte bara i delar av landet utan även för äldre och yngre generationer m.m.
Att plocka exempelvis bär eller svamp har ansetts vara godkänt generellt inom
allemansrättens ramar. Man får med det sagt däremot inte kränka varken hemfriden
eller markägarens ekonomiska intressen.17 Allemansrätten stadgas inte i miljöbalkens
sjunde kapitel, däremot förutsätts den av detta kapitel.
Allemansrätten syftar till att ge envar rätt att vistas i naturen, men allemansrätten får
nyttjas även kommersiellt. En fördel med detta är att svåråtkomlig natur med fördel
kan nyttjas under organiserade former. Det är skadan på marken eller olägenheten för
markägaren som är avgörande när inskränkningar i rätten påtalas. 18 Kollektivt
nyttjande av allemansrätten leder per automatik till att intrånget blir mer påtagligt och
på så sätt blir det per automatik svårare att nyttja allemansrätten kommersiellt.
4.2 Nationalpark Nationalparker syftar till att skydda större områden och är det områdesskydd med
stöd av miljöbalkens sjunde kapitel som har högst status. Det är även det mest
kostsamma skyddet, det är nämligen alltid staten som är ägare till dessa och beslutet
går genom riksdagen men tas av regeringen. De här områdena har som främsta
uppgift att bevara orörd natur, friluftsliv är alltså sekundärt även om de som vill nyttja
friluftslivet såklart kan dra nytta av dessa områden. Området ska bevaras i dess
naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick.19
RF 2:15, 4st J. Ebbesson, Miljörätt, s. 179 15 Prop. 1997/98:45, del 1, s. 301 16 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 200-­‐‑201 17 B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 147 f.f 18 NJA 1996 s.495 19 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 206 13
14
7 4.3 Naturreservat Länsstyrelser och kommuner får bilda naturreservat för att främja starka allmänna
intressen. Det är länsstyrelsen eller kommunerna som har bevisbördan att det
föreligger ett starkt allmänintresse. Områdena ska verka för att bevara biologisk
mångfald, vårda eller bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av
områden för friluftslivet. Detta kan innefatta att bevara exempelvis gammal skog med
värdefulla djur- och växtarter, området som är bevarandeområden enligt EU, öppna
landskap, geologiska intressanta formationer eller som ett starkt skydd för
allemansrätten.20
Ett naturreservat innebär vissa inskränkningar i nyttjandet av marken för att uppnå
syftet med reservatet. Markägaren kan förbjudas vissa bebyggelser, tåla anrättandet av
vägar och parkeringsplatser etc. Ett naturreservat kan även ligga till grund för att
allmänhetens nyttjande av marken begränsas, då kan det ses som en fördel för
markägaren som slipper olägenheter av allmänheten. Ett exempel kan vara att
allemansrätten begränsas så förbud att tälta och rida på området införs.21
4.4 Kulturreservat och naturminne Dessa två typer av naturskydd bildas likt naturreservat men med olika syften. Ett
kulturreservat ska verka för att skydda värdefulla kulturpräglade landskap, så som
lövängar och betesmarker. Kulturreservat ska således komplettera bestämmelserna om
naturreservat men även fungera som ett skyddsinstrument till kulturminneslagen.22
För att skydda mindre områden som kan innehålla exempelvis märkliga träd eller
raukar, så kallade särpräglade naturföremål, används skyddsformen naturminne. Man
avgränsar då enbart ett mindre område kring det föremål som man avser att skydda.23
4.5 Biotopskyddsområde Ett annat verktyg för att skydda viktiga livsmiljöer för hotade djur- och växtarter är
biotopskyddsområden. Detta är ett snabbare tillvägagångssätt för att upprätta ett
skydd jämfört med ett naturreservat och det ger ett mer generellt skydd för de hotade
arterna.24 Det rör sig om mer begränsade områden och de delas upp i A- och Bbiotoper, detta för att A-biotoperna kan anges mer generellt och är lättare för
markägare att urskilja medan B-biotoperna måste anges för specifika områden.25
MB 7:4 jfr prop. 1997/98:45 del 2, s.71 B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 176 22 MB 7:9 23 MB 7:10 24 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 212 25 MB 7:11, prop. 1997/98:45, del 2, s. 80 20
21
8 4.6 Djur-­‐‑ och växtskyddsområde För visst djur- och växtskydd får föreskrifter utfärdas som ”begränsar rätten till jakt
eller fiske eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området”.26
Detta förbud begränsar dock inte åtgärder inom exempelvis skogsbruk, bebyggelse
och liknande, däremot kan denna typ av inskränkning regleras med hjälp av
miljöbalkens åttonde kapitel om fridlysning med mera.27
4.7 Strandskydd Strandskyddet inrättades för att ge allmänheten tillgång till stränderna för bad och
friluftsliv. Sedan 1994 fick dock strandskyddet ytterligare ett syfte, dock inte förenligt
med sitt tidigare, att ”bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och
vatten”. Dessa två syften är förstås svåra att kombinera då skyddet förmodligen skulle
bli starkare för djur och växtlivet om allmänheten inte gavs tillstånd till att vistas på
stränderna.28
Huvudregeln är att strandskyddet sträcker sig 100 meter upp på land och 100 meter i
vattnet räknat från strandlinjen. Länsstyrelsen har möjlighet att öka skyddet upp till
300 meter i vardera riktningen, denna ökning kan göras exempelvis för att värna om
naturvårdsintressen eller i tätorter där det finns få fria strandytor. 29 Inom
strandskyddet gäller ett förbud mot vissa åtgärder; uppföra nya byggnader, ändra
befintliga byggnader och dess användning, utföra grävningsarbeten eller andra
förberedelsearbeten för byggnader, anläggningar eller anordningar samt vidta åtgärder
som ”väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- och växtarter”.30
Man kan söka dispens från strandskyddet, det finns även vissa generella undantag.
Det finns tre typer av generella undantag, det första är om det gäller näring. Det kan
röra sig om bland annat jordbruk, fiske och rennäring. Gemensamma nämnaren är att
det ska finnas ett behov att de ligger i närhet till stranden och att de inte avser
bostadsändamål. Det kan även vara tillåtelse efter prövning av verksamhet eller
komplement till huvudbyggnad. Komplementen ska då uppfylla vissa krav gällande
placeringen.31
Är inget av de generella undantagen tillämpliga måste man alltså ansöka om dispens.
Dispens kräver särskilda skäl och kan sökas hos kommunen, medgivande beslut
kontrolleras dock av Länsstyrelsen, och det finns en uttömmande uppräkning för vad
som avses med särskilda skäl.32
Vad som avses vara särskilda skäl är ibland ingen lätt avvägning. Ett äldre exempel på
en situation när strandskyddet inte medgett dispens är MÖD 2004:44. En ansökan om
MB 7:12 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 215 28 MB 7:13. 29 MB 7:14 samt prop. 1997/98:45, del 2, s.83 30 MB 7:15 31 MB 7:16-­‐‑18 32 MB 7:17-­‐‑19 26
27
9 strandskyddsdispens för en brygga, som utformats med ett 100 kvm stort bryggdäck,
har avslagits eftersom den ansågs få en avhållande effekt på det rörliga friluftslivet i
dess närhet. Här ansåg alltså MÖD att det inte förelåg särskilda skäl, då man ansåg att
bryggan i betydande utsträckning enbart skulle användas av de som vistades på den
närliggande fastigheten. Ett liknande resonemang fördes av MÖD i ett annat fall då
det gällde en uppförandet av en stuga i ett fjällområde. Här ansåg man inte heller att
det förelåg särskilda skäl som skulle kunna ge dispens.33
Strandskyddet kom dock att ändras efter ovan nämnda fall. År 2009 och 2010 gjorde
man vissa förändringar för att främja utvecklingen i landsbygdsområden med god
tillgång till stränder, begränsa ytterligare byggnation i områden som inte omfattas av
lättnader, öka det lokala och regionala inflytandet över strandskyddet och
effektivisera prövningar av strandskydd.34
4.8 Miljöskyddsområde Ett markområde som är utsatt för föroreningar eller annan påverkan som inte
uppfyller miljökvalitetsnormer kan förklaras som ett miljöskyddsområde.
Länsstyrelsen meddelar föreskrifter och skyddsåtgärder med mera inom området, för
att vidta försiktighetsmått. Föreskrifter inom ett miljöskyddsområde bryter rättsverkan
för tillstånd om exempelvis miljöfarlig verksamhet.35
4.9 Områden i behov av särskilt skydd på grund av internationella krav eller nationella miljömål Man ställer krav på medlemsstaterna att utse särskilda skydds- och bevarandeområden
genom Fågeldirektivet och Livsmiljödirektivet. Detta inom ramen för det europeiska
ekologiska nätverket Natura-2000. Det handlar dels om livsmiljöer för särskilt
skyddsvärda arter, dels om vissa naturtyper som är särskilt värdefulla i ett europeiskt
perspektiv.36
Förteckningen av områden ska föras både på kommissionsnivå samt på nationell nivå.
Detta skydd ger dock ingen garanti för att området i framtiden ska bli exempelvis ett
naturreservat, som skyddet syftar till, men det ska i vart fall prioriteras.
Däremot måste särskilda skyddsområden, Natura2000-områden, omges med ett mer
direkt skydd med omedelbara rättsverkningar.37 Natura2000-områden ska syfta till att
skapa ett internationellt nätverk till skydd för livsmiljöer och djur-och växtarter.38
MÖD 2006:33, i detta fall förelåg även andra skäl till nekandet av dispens. Prop. 2008/09:119 s. 33 f 35 MB 7:20 36 MB 7:32 37 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 223 38 B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 180 33
34
10 5. Rätten till ersättning I miljöbalken finns två principiellt skilda situationer av ingrepp i förhållande till
markägarens rådighet av sin fastighet. Båda situationerna tar sikte på att skydda
miljön. Den ena situationen är ett skydd av miljön mot störningar i omgivningen. Då
rör det sig om bland annat miljöfarlig verksamhet. I dessa fall är den traditionella
grundsatsen i svensk miljörätt att ersättning aldrig ska utgå. I dessa situationer kan det
bli kostsamt för företag som måste strukturera om eller ibland till och med begränsa
driften eller då de måste uppföra säkerhetsåtgärder till skydd för miljön. Detta är i
enlighet med en princip som återfinns i miljöbalken, nämligen den principen att
”förorenaren betalar”.
Den andra typen av ingrepp sker på markägarens rådighet av den egna fastigheten.
Huvudregeln är att man inte får ersättning i de situationer då myndigheterna hindrar
markägaren från att ändra markanvändningen, utan enbart då pågående
markanvändning förhindras. Denna typ av ingrepp har för avsikt att göra att bland
annat naturskyddet inte ska vara förenat med allt för höga kostnader. Detta kommer
att behandlas närmare i kapitel 5.2.2.39
5.1 Ersättning i grundlagen Vi kan konstatera att både i nationell lagstiftning och i EKMR begränsas äganderätten
till fördel för allmänna intressen. I grundlagen finns det dessutom enbart stadgat att
ersättning ska utgå i de fall som avser exempelvis expropriation. De
rådighetsinskränkningar som görs med stöd av Miljöbalken kan alltså markägaren till
viss del få tåla utan ersättning. 40 Då även dessa typer av intrång kan leda till
ekonomiska förluster för den enskilde markägaren så kan det i vissa fall utgå
ersättning, om konsekvenserna anses vara nog stora. På så sätt reduceras den
enskildes börda av det allmänna och markägare ställs rimligtvis inte lika negativ till
ingrepp.41
I RF 2 kap. 15§ där dessa bestämmelser stadgas har lagstiftaren i paragrafens andra
stycke valt att betona att full ersättning enbart ska utgå när någon tvingas att helt avstå
från sin egendom. Detta valde man att göra för att tydliggöra att det enbart är tal om
ersättning vid rådighetsinskränkningar.42
I paragrafens tredje stycke vill lagstiftaren göra ytterligare ett förtydligande. Här
stadgas vad som följer av lag ska gälla i fråga om rätt till ersättning vid
rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl.
Man vill förtydliga att grundlagen inte garanterar någon rätt till högre ersättning än
vad som framgår av miljöbalken. På så sätt blir kopplingen mellan grundlagen och
annan lagtext förenade i sitt syfte.43
B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 220 RF 2:15 41 B. Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp 2, Allmänna ersättningsprinciper, s. 31 42 Prop. 2009/10:80 s. 166 se även Bull, Sterzel, Regeringsformen en kommentar .s 90 43 Prop. 2009/10:80 s. 169 f 39
40
11 Skyddet för markägaren i regeringsformen är dock tämligen svagt, när det kommer till
ersättning på grund av intrång med miljöintressen. Skyddet för miljön är normalt att
se som angeläget allmän intresse. Detta avspeglas i bland annat ett avgörande i
Miljööverdomstolen, MÖD 2007:51. Här behandlas ersättning enligt dåvarande
regeringsformen 2 kap. 18§. En jordbrukare yrkade ersättning av sin kommun för
försvårande av pågående markanvändning. Jordbrukaren har flera år i rad fått
antingen avslag eller restriktioner på ansökan om tillstånd för att få sprida
bekämpningsmedel inom den inre skyddszonen för att vattenskyddsområde.
Miljööverdomstolen kom i denna dom fram till att det var svårt att få ersättning från
det allmänna med stöd av dåvarande regeringsformen 2 kap. 18§ när en
tillståndsansökan avslagits av starka miljöskäl. Rätten till ersättning återfinns numera
i 2:15, vilket togs upp i avsnitt 2.1, och lydelsen i paragrafen är inte helt densamma i
den dåvarande 2:18. Resonemanget i rättsfallet ovan är dock fortfarande av intresse.
5.2 Ersättning enligt miljöbalken I miljöbalkens 31 kap. behandlas de frågor som rör ersättning till enskild vid
ingripanden av det allmänna. Där tar man i fjärde paragrafen bland annat upp några av
de intrång som görs med stöd av miljöbalkens sjunde kapitel.
31 kap. 4§
Fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark
tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet
avsevärt försvåras, om beslutet gäller
1. föreskrifter enligt 7 kap. 3 § om åtgärder och inskränkningar som rör
nationalparker,
2. föreskrifter enligt 7 kap. 5, 6 eller 9 § om åtgärder och inskränkningar som rör
naturreservat och kulturreservat,
3. en dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket som har förenats med särskilda
villkor eller en vägran att ge en dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket, om
dispensen avser ett biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § första stycket 1,
4. bildande av ett biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § första stycket 2, 5.
föreskrifter enligt 7 kap. 22 § om åtgärder och inskränkningar som rör
vattenskyddsområden, 6. skydd för särskilda områden enligt 7 kap. 28 a–29 b
§§, eller 7. förelägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket som rör
viss verksamhet. En föreskrift enligt 7 kap. 3 § om begränsning av rätten till jakt
efter björn, lo, varg, järv, älg eller örn medför inte rätt till ersättning.
Lag (2009:1322)
Frågan om ersättning blir aktuell gällande föreskrifter som meddelas för nationalpark,
natur- och kulturreservat, då förbud meddelas alternativt då dispens nekas inom ett
biotopskyddsområde samt när tillstånd och verksamheter prövas gällande Natura2000 områden. Denna ersättning utgår vid två tillfällen, det ena är när mark tas i
anspråk och det andra är då pågående markanvändning av ett visst område avsevärt
försvåras.
Värt att nämna är att ersättningsrätt aldrig uppstår i samband med inskränkningar som
görs till följd av de krav som ställs på miljöfarlig verksamhet. Inte heller
12 inskränkningar till följd av hantering av kemikalier, avfall med mera. 44 Detta
förtydligades genom ändringen av grundlagen 2010. I tidigare bestämmelsen, RF2:18,
kunde ordalydelsen tolkas på så sätt att alla inskränkningar skulle ge markägaren rätt
till ersättning. Det vill säga, även i de fall som gäller efterlevnaden av miljöbalkens
regler om exempelvis miljöfarlig verksamhet. Detta var inte syftet med den ändring
som gjordes 1994 (som kom att gälla fram till 2010), utan tanken var att säkerställa
gällande rätt i fråga om markägarens rätt till ersättning vid intrång i dennes egendom.
Markägaren skulle tillförsäkras att inte komma i sämre läge än enligt gällande
lagstiftning.45 I den nu gällande lydelsen i 2 kap 15§ regeringsformen har man därför
tydliggjort undantaget att ersättning inte utgår i de fall som rör intrång till följd av
efterlevnad av exempelvis kraven på miljöfarlig verksamhet.
I NJA 2014 s. 332 exemplifieras detta. I detta fall meddelade regeringen med stöd av
bemyndigande i lag en förordning som begränsade fisket i Torne älvs fiskeområde.
Bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen i dess lydelse före den 1 januari 2011
(nuvarande 2 kap. 15 §) har ansetts ge uttryck för en allmän rättsgrundsats om rätt till
ersättning för rådighetsinskränkningar i vissa fall. Staten blev i och med denna princip
ersättningsskyldig gentemot ett antal fiskare för den ekonomiska förlust som kan ha
uppkommit för dem till följd av de restriktioner i fisket som infördes genom
förordningen.
5.2.1 Anspråkstagande av mark Det första tillfället, då marken tas i anspråk, ter det sig ganska naturligt att ersättning
utgår. Då fastighetsägaren inte får behålla sin mark utan det allmänna (eller annan) tar
marken i anspråk på liknande sätt som vid expropriation. Den ersättning som utgår
vid anspråkstagande av mark bestäms enligt ersättningsreglerna för expropriation (se
MB 31 kap 2§). 46 Expropriation kommer att behandlas närmare i kapitel 5.3.
5.2.2 Avsevärt försvårande av pågående markanvändning Ersättning utgår alltså även i de fall pågående markanvändning inom berörd del av en
fastighet avsevärt försvåras. Även då utgår ersättning enligt den beräkning som sker
vid ersättning för expropriation.47 Detta begrepp är dock inte lika enkelt att begripa
samt tolka och har varit ett föremål för diskussion under många år. Begreppet har två
funktioner inom miljörätten, det ena är att ange förutsättningarna för ersättning och
det andra är att definiera hur långt det allmänna får gå i sin kravställning mot enskild.
Formuleringen av denna gräns anger med andra ord toleransnivån för vad markägare
kan komma att få tåla i fråga om intrång på rådigheten av sin fastighet trots pågående
användning.48
Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 428 f B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 227 46 B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 220 f 47 MB 31:2 48 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 429 44
45
13 Begreppet i sig behöver redas ut för att kunna tillämpas. Med pågående användning
menas mark som används lagligt. Det vill säga nyttjandet av marken inom
miljöbalkens och annan lagstiftnings ramar. Är det däremot fråga om olagligt
användande av marken utgår förstås ingen ersättning. Någon rätt till ersättning finns
därför inte vid myndighetsingripanden i syfte att se till att en lags aktsamhets- eller
hänsynskrav följs. Verksamhetsutövaren är förstås alltid skyldig att följa
hänsynsreglerna, som togs upp i tredje kapitlet, oavsett om myndigheten ingriper eller
inte. Ibland sker ingripanden från det allmänna då ny kunskap eller nya problem har
framkommit. Hänsynsreglerna syftar även till att möta nyupptäckta hot och på så sätt
komma åt de situationer som innebär ingripande från myndigheter på grund av nya
upptäckter. Inte heller i dessa fall har därför markägaren rätt till ersättning för att
denne tvingas följa gällande regler.49
Med regeln om pågående användning skiljer man också på ändrad och pågående. Den
som väljer att ändra typen av användning av marken då det blir tal om intrång, blir
även den utan ersättning. Ersättning för intrång till markägaren utgår därför enbart vid
normal drift, inte ändrad.
Ersättning utgår även när ett område enligt planbestämmelserna i PBL är avsett för
viss verksamhet, eller har beviljats bygglov för detta, men markanvändningen har inte
påbörjats. Då ska åtgärden/verksamheten betraktas som ett led i pågående
markanvändning. Kravet är dock att den tillåtna ändringen objektivt sett ska framstå
som aktuell.50 Vid skogsbruk kan moderna skogsbruksmetoder göra att marken inte
används hela året, för att kunna återhämta sig, men ersättning utgår i alla fall om
markens nyttjande inskränks. I uttrycket pågående användning ingår nämligen
metoder som används vid normal rationalisering. Detta gör att exempelvis lantbrukare
kan följa med utvecklingen av de lantbruksmetoder som används. Om samma mark
åläggs inskränkningar av exempelvis möjligheten att bygga en golfbana, vilket inte
görs vid det aktuella tillfället, utgår ingen ersättning.51 Då man väljer att förändra en
pågående näringsverksamhet till en annan typ av verksamhet, borde det också alltid
utgöra förändrad markanvändning. 52
Vad som avses med ”avsevärt försvårande” och ”berörd del av fastigheten”
kan liknas med en typ av kvalifikationsgräns, detta gör att mindre besvärande ingrepp
inte ersätts. Någon direkt gräns finns inte att utläsa direkt i lagtexten, men i en del
uttalanden i förarbetena. I förarbetena kan man utläsa att en markägare inte ska
behöva tåla mer än 10 procent försämring utav markens värde utan ersättning. Detta
har behandlats i två äldre rättsfall, NJA 1981 s. 351 I och II, som fortfarande har viss
betydelse. Högsta domstolen ansåg då att betraktelsesättet skulle vara relativt och
omständigheterna i det särskilda fallet avgörande. Något bestämt procenttal kunde
därför inte fastställas generellt. I de behandlade fallen fann domstolen däremot att
gränsen gick omkring 10 procent.53
Prop. 1997/98:45 del 1 s. 551 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 550 51 Prop. 1997/98:45 del 1, s. 554 52 MÖD 2004:82 53 Bet. 1986/87:BoU1, s.150 f 49
50
14 Att skadan ska kunna relateras till berörd del av fastighet innebär att ett intrång som i
sig täcker en ganska liten yta ändå kan vara avsevärt om den del av fastigheten som
berörs också är liten. Det vill säga man ska göra en bedömning av bruket på just detta
område.54 När det kommer till skogsbruk har begreppet berörd del innebörden av ”ett
skogsbestånd eller flera mindre bestånd som avses bli behandlade med samma åtgärd
samtidigt”. Ett så vitt begrepp som hela brukningsenheten torde därför bli aktuellt.
Med berörd del ansåg man i utskottet istället snarare skulle avse det åkerskifte eller
den enhet som framstår som en brukningsmässigt avgränsad del. Bedömningen av
detta ska ske enligt ”fackmannamässiga grunder”. Att en markägare anmält ett
område av en fastighet till avverkning är i sig alltså inte avgörande. Av uttalandena
kan man också utläsa att bedömningen i sig ska vara objektiv. 55
5.2.3 Ersättning vid speciella fall Kap 31. 5 §
Om ett beslut som avses i 4 § första stycket 1, 2, 5 eller 6 innebär att det krävs
tillstånd för en viss verksamhet eller åtgärd, betalas ersättning endast om
tillstånd har vägrats eller förenats med särskilda villkor.
Om det enligt 7 kap. 24 § har meddelats ett förbud att vidta en åtgärd utan
tillstånd och tillstånd vägras, gäller 4 § första stycket.
Lag (2009:1322)
Denna regel är tillämpbar på de fall som nämns i miljöbalken 31 kap 4§ p. 1-5, det
vill säga bland annat rörande nationalparker, natur- och kulturreservat och
biotopskyddsområden. Denna paragraf kan sägas ha som uppgift att också samla upp
de fall som faller utanför MB 31 kap. 4§. Regeln är endast tillämplig när
föreskrifterna innebär att fastighetsägaren måste söka om tillstånd för att vidta vissa
åtgärder inom det skyddade området. Om det då bara finns möjlighet att ge dispens är
det därför MB 31 kap. 4§ som ska tillämpas (och ersättning ska utgå).
En situation är då föreskrifter för ett skyddat område innebär förbud mot visa åtgärder
utan tillstånd. Ersättning utgår inte då föreskrifterna meddelas, utan kan bli aktuell
först när fastighetsägaren efter ansökan om tillstånd blivit nekad tillstånd eller fått
tillstånd men med visa begränsningar. På så sätt blir rådigheten över fastigheten
inskränkt och ersättning kan bli aktuellt.
Ersättningen behandlas då utifrån 31 kap. 4§. Ersättning utgår inte fler gånger även
om ansökan om tillstånd görs vid upprepade tillfällen, att en ansökan görs av ny
fastighetsägare förändrar inte heller ersättningsrätten.56
Paragrafens andra stycke reglerar ersättningsskyldighet vid interimistiska förbud
enligt 7 kap. 24§ MB. Ett sådant beslut innebär att vissa åtgärder bara får vidtas efter
tillstånd, vilket innebär att frågan om ersättning aktualiseras först vid ett avslag på en
tillståndsansökan. Vägras tillstånd tillämpas även här MB 31 kap. 4§. Ersättningen
betalas i detta fall med ett visst årligt belopp (se MB 31 kap. 31§).
B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 223 Bet. 1986/87:BoU1, s. 150 f. Och prop. 1997/98:45, del 1, s. 555 56 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 321 f 54
55
15 5.2.4 Ackumulerad skada 31 kap. 9 §
Vid tillämpningen av 4 och 8 §§ ska hänsyn tas också till andra beslut enligt 7
kap. 3, 5, 6, 9 eller 22 §, förbud enligt 7 kap. 11 § andra stycket, förelägganden
och förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket, beslut enligt 18 § skogsvårdslagen
(1979:429) samt beslut som avses i 14 kap. 5–7 och 10–13 §§ plan- och
bygglagen (2010:900). Detta gäller under förutsättning att besluten har
meddelats inom tio år före det senaste beslutet. Dessutom ska sådan inverkan av
hänsynstaganden enligt 30 § skogsvårdslagen som i särskilda fall har inträtt inom
samma tid uppmärksammas.
Om en rätt till talan, ersättning eller inlösen med anledning av ett sådant beslut
har förlorats på grund av bestämmelserna i 12 eller 13 § eller motsvarande
bestämmelser i plan- och bygglagen, utgör detta förhållande inte något hinder
mot att beslutet beaktas enligt första stycket.
Lag (2010:902)
Denna paragraf stadgar den så kallade ackumuleringsregeln som ska se till helheten
om en fastighetsägare drabbas av flera mindre intrång men vid olika tidpunkter.
Denna ska tas hänsyn till vid tillämpningen av reglerna angående ersättning med stöd
av miljöbalken. Regeln innebär alltså att man ska ta hänsyn till andra beslut som
begränsat användningsområdet för fastigheten då man gör en bedömning av
fastighetsägarens rätt till ersättning. Vid denna bedömning tittar man tio år tillbaka i
tiden, äldre inskränkningar än så tar man inte hänsyn till. Ackumuleringsregeln har
som syfte att hindra myndigheter från att begränsa markanvändningen på en fastighet
genom flera skilda restriktioner, genom olika lagar, och på så sätt skulle
fastighetsägaren få tåla mer eller större intrång på sin mark än om skadan bedömts i
ett sammanhang.57
En förutsättning för att ackumuleringsregeln ska tillämpas är att de skador som
uppstår, genom skilda regleringar, berör samma del av en fastighet. Att regleringarna
ska beröra samma del av fastigheten gäller även vid bedömningen av inlösen av hela
fastigheten (på grund av synnerliga skäl) enligt MB 31:8. Ibland går inte heller den
ackumulerade skadan upp till kvalifikationsgränsen och då utgår förstås inte heller
någon ersättning. Inskränkningar som bara grundas på de generella hänsynsreglerna i
miljöbalkens andra kapitel behandlas däremot inte i paragrafen. Som tidigare togs upp
i kapitel 5.2 så kan man i motiven till miljöbalken utläsa att dessa typer av
restriktioner är inom ramen av vad en markägare ska tåla utan ersättning.58
5.3 Expropriation Lagen om expropriation möjliggör för staten att göra ingrepp i enskildas fastigheter,
det vill säga enskildas egendom, och då genom tvång ta marken i anspråk. 59
Ingripanden får göras med bakgrund till att främja ett allmänintresse. I ExpL andra
kapitel uppställs möjligheterna för expropriation som främst görs med hänsyn till
naturen. Här behandlas även expropriation som möjliggörs med hänsyn till att
Prop. 1997/98:45 del 2 s. 323 f Prop. 1997/98:45 del 1 s. 551 f., prop. 1997/98:45 del 2 s. 152 f 59 Expropriationslagen 1:1 57
58
16 samhället ska fungera väl, till totalförsvaret med mera. Detta i linje med
grundlagsstadgandets förarbeten och kravet på angelägna allmänintressen.60
Hur ersättningen ska bedömas anges i lag och kan ske i olika sammanhang. Det är
möjligt att använda olika värderingsregler i olika lagar för olika typer av förluster.
Huvudregeln är full ersättning, men denna regel innebär inte bara en 100 procentig
ersättning för marknadsvärdet, utan ytterligare 25 procent av detta läggs på som ett
schablonmässigt påslag.61
Att det i dagsläget utgår ett påslag på 25 procent är nytt från 2010. Denna ändring
gjordes med syfte av att stärka äganderätten mot bakgrunden att expropriationen
numera ofta sker för användning av marken i vinstsyfte. Fastighetsägaren som blir av
med marken ska då få tal del av denna vinst. Genom påslaget tar man också stor
hänsyn till det faktum att fastighetsägaren ofrivilligt blir av med sin fastighet.62 Med
en stärkt äganderätt ansåg även den dåvarande regeringen att det skulle stimulera
handel och utgöra en garanti till en fungerande och stabil marknadsekonomi.63
Då man räknat fram just påslaget på 25 procent har man utgått från ett så kallat
”individuellt värde”. Med detta menas det värde som fastighetsägaren frivilligt skulle
sälja fastigheten för, utan hot om expropriation. Enligt utredningen som gjorts i och
med framtagandet av propositionen gällande lagändringen så kom man fram till att
125 procent skulle vara ett rimligt ”individuellt värde”. I propositionen belyser man
även att man inte vill göra avsteg från den tidigare principen om att ersättning enbart
ska utgå för ekonomisk skada, man vill alltså inte ersätta något affektionsvärde. I och
med denna ändring anser man att fastighetsägaren sätts i samma läge som om
expropriation inte inträffat utan försäljning skett av frivillighet. Påslaget ska även
kompensera för det faktum att expropriationen kan komma att ske vid ett tillfälle då
marknadsvärdet är lägre än vid exempelvis en högkonjunktur. 64
Vi remissutlåtanden till propositionen inkom en del förslag om att påslaget inte skulle
gälla då rådigheten inskränktes av miljöskäl. Man kom dock fram till att man skulle
bortse från detta förslag till förmån för den stärkta äganderätten, med bakgrund av att
inte heller denna typ av inskränkning av rådigheten sker på frivillig väg.65
5.4 Proportionalitetsprincipen När det kommer till ingrepp och inskränkningar av det allmänna på enskildas
egendom används en så kallad proportionalitetsprincip. Denna princip innebär att
ingrepp från det allmänna ska vara både lämpligt och nödvändigt för att uppnå
ändamålet med ingreppet. Det är enligt denna princip alltså inte tillåtet att använda
tyngre medel än vad som behövs för att ändamålet och syftet med ingripandet ska
uppnås.
Prop. 1993/94:117 s. 15-­‐‑16 och SOU 1993:40 s. 89-­‐‑90. Prop. 2009/10:80 s. 166 f 62 Prop. 2009/10:162 63 Prop. 2009/10:162 s. 45 64 Prop. 2009/10:162 s. 66 65 Prop. 2009/10:162 s. 71 60
61
17 Krav ställs också på att det allmännas intresse vägs mot olägenheten som den enskilde
orsakas av intrånget. Ett rådighetsinskränkande ska alltså motiveras efter en
intresseavvägning. Principen återfinns i miljöbalkens sjunde kapitel, och blir i allra
högsta grad tillämpligt vid inskränkningar med sjunde kapitlet som stöd, men även
vid andra miljörättsliga prövningar och verksamheter.66
Med denna princip som bakgrund upphävde regeringsrätten i flera domar beslut om
skydd av naturen. Dessa beslut var tagna med den då gällande naturvårdslagen men
resonemanget kring principen var detsamma som idag. Regeringsrätten ansåg att de
äldre besluten inte var tagna med en intresseavvägning mellan det allmännas
miljöintresse och den enskildes rätt till egendomen och dennes förlust. Ett exempel på
ett av dessa fall är RÅ 1996 ref. 22. Detta mål handlade om just tillämpning av den så
kallade proportionalitetsprincipen i rättsprövningsmål angående dispens från
bestämmelser om strandskydd i naturvårdslagen (1964:822).67
Året efter tog man däremot upp ett annat mål, i målet RÅ 1997 ref. 59, prövade man
om förutsättningarna för dispens enligt 19 a § naturvårdsförordningen (1976:484) från
förbud mot arbetsföretag som kan skada naturmiljön inom en biotop som utgörs av
stenmurar i jordbruksmark. I målet ansåg regeringsrätten att skäl till att upprätta ett
biotopskyddsområde faktiskt förelåg, även då man tog proportionalitetsprincipen i
beaktande.
Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 36 f Se även RÅ 1996 ref. 22 samt 56, RÅ 2001 ref. 92. 66
67
18 6. Slutsatser Jag har tidigare redogjort för under vilka förutsättningar det allmänna kan göra
intrång på fast egendom samt under vilka förutsättningar det utgår ersättning eller
inte. Jag kommer nu att titta närmare på effekten för markägaren vid olika typer av
intrång samt hur de reella möjligheterna till intrång egentligen ser ut. Med reella
möjligheter menar jag att belysa möjligheterna till intrång i ett vidare perspektiv.
6.1 Effekten av olika typer av intrång I kapitel fyra redogjordes för de olika typerna av intrång med stöd av miljöbalkens
sjunde kapitel. Hur ersättningen bedöms och i vilka fall den utgår redogjordes för i
kapitel fem. Men hur ser egentligen effekterna ut kopplat till ersättningen? Är alla
ingrepp ”rättvisa” kopplat till möjligheterna för markägaren att begära ersättning? De
intrång som sker med hjälp av ExpL är som tidigare nämnt acceptabla då markägaren
får 125 procent av marknadsvärdet i inlösen för den förlorade marken.
Detsamma gäller de tillfällen då marken tas i anspråk eller ersättning utgår då
pågående markanvändning faktiskt ansetts vara försvårad. Markägaren ersätts även då
med 125 procent av fastighetens marknadsvärde. 68 Övriga intrång då
rådighetsinskränkningar kan ske, men ersättning inte utgår, är däremot inte lika enkla
att ta ställning till.
När det gäller strandskydd innebär förbud ofta ganska stora ekonomiska förluster för
markägaren. Detta då strandtomter kan säljas dyrt på många platser runt om i Sverige,
och genom ett avslag på tillstånd för bebyggelse på en strandnära tomt, förlorar
marken väldigt mycket värde. Däremot kan den markägare som förvägras tillstånd för
detta sällan eller till och med aldrig vänta sig någon ersättning.69
Ett annat generellt naturskydd, så som strandskyddet, är biotopskyddsområden. Det
generella skyddet gäller då A-biotoper, övrigt biotopskydd måste meddelas genom
förordningar. Vad gäller A-biotoper kan ersättningen utgå, men enbart i fråga om
uteblivet tillstånd. När det gäller just biotopskyddet är det väldigt sällan ersättning
utgår och det är även sällan tillstånd och dispenser i strid med skyddet godkänns.
I MÖD 2006:16 behandlas frågan om dispens från ett biotopskyddsområde. En
jordbrukare ville lägga igen tre öppna diken för att skapa ett rationellare jordbruk och
sökte dispens från biotopskyddet. Miljööverdomstolen fann att syftet med
bestämmelsen var att för framtiden bevara växt- och djurliv i biotopen genom att
förhindra igenläggning eller andra åtgärder som kunde skada denna miljö. Det var
vidare uppenbart att biotopskyddet inte var till sådan nackdel att det enligt
proportionalitetsprincipen skulle kunna motivera dispens med hänsyn till den rätt att
få ersättning som fanns i 31 kap. miljöbalken. Enbart möjligheten till mer rationell
jordbruksdrift kunde inte anses utgöra särskilda skäl för dispens.
MB 31:2 B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 179 68
69
19 Detta gör att skyddet för biotoperna kan tyckas vara starkt, även det faktum att
ersättning sällan utgår stärker i praktiken möjligheten att skydda miljön genom att
inrätta ett biotopskyddsområde. Däremot så är området ofta väldigt begränsat. Det
gäller främst det enskilda föremålet, exempelvis en rauk, samt ibland även ett väldigt
begränsat område kring den skyddade biotopen.70 Ser man till bestämmelserna om
ersättning i miljöbalkens 31:a kapitel så går reglerna om ersättning enligt dessa
riktlinjer. Ett så begränsat intrång ska markägaren förväntas tåla.
6.2 Reella möjligheter till intrång Hur starkt är då egentligen skyddet för markägaren? Eller kan det allmänna i
praktiken enkelt göra intrång med stöd av Miljöbalkens sjunde kapitel? En sådan
bedömning är förstås inte helt enkel men det finns en del som tyder på att
markägarens säkerhet tryggas mer och mer. Denna fråga har även en stor politisk
sprängkraft.
Att äganderätten skyddas genom Europakonventionen har fastslagits redan tidigare.
Hur starkt skyddet egentligen är i förhållande till skyddet av miljön är svårt att säga.
Europadomstolen gjorde en bedömning gällande detta i ett fall från 1991, Fredin mot
Sverige. I detta fall ville en fastighetsägare ha ersättning av den svenska staten då man
fått ett tillstånd som beviljat en grustäkt indraget med stöd av dåvarande
naturvårdslagen. Fastighetsägaren, Fredin, hävdade då att Sverige bröt mot EKMR
Art 1 tillägg 1 gällande egendomsskyddet. Europadomstolen fastslog att den indragna
dispensen innebar ett Fredin fick minskad möjlighet att nyttja egendomen och att
detta medförde ekonomiska konsekvenser. Domstolen kom dock fram till att detta
inte var i strid mot EKMR eller att det innebar berövande av egendomen. Domstolen
beaktade nödvändigheten av miljöskydd samt att de motsvarade kraven enligt
proportionalitetsprincipen och de förutsebarheter som följer av protokollet (angående
egendomsskyddet). Domen blev alltså till miljöskyddets fördel.
Ett exempel där miljöskyddet fått ett bakslag är lagändringen i Expropriationslagen
2010. Denna ändring innebar det schablonmässiga påslaget på 25 procent, det vill
säga, från full (100 procentig) ersättning till 125 procent ersättning vid expropriation.
Lagändringen i praktiken innebär att det blir betydligt svårare för det allmänna att
skydda naturen genom exempelvis inrättande av naturreservat eller vid
ianspråktagande av mark, då kostnaderna ökade drastiskt.71
De som bemöter denna kritik menar på att äganderätten är en så stark demokratisk
grundpelare att den måste stärkas, och välkomnade den lagändring som genomfördes
2010. Man menar också att synen på miljön har förändrats. Att numera behöver inte
äganderätt och miljöskydd alltid kollidera då äganderätt medför ett ansvar, då även för
miljön.72 Den dåvarande regeringen ansåg även att detta påslag inte medförde några
beaktningsvärda negativa konsekvenser för miljöskyddet.73
Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 214 ff Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 436 72 Fredrik Bonde, SvJT 2011, s. 202 ff 73 Prop. 2009/10:162 s. 47 70
71
20 Att ersättningen numera uppgår till 125 procent av marknadsvärdet är som tidigare
nämnt ett sätt att styrka egendomsskyddet. Förslaget fick en del kritik även i
remissutredningarna där man ansåg att det bland annat borde finnas ett visst tak för
ersättning samt att förslaget i propositionen inte upplevdes genomarbetat. Detta då
man bland annat inte tagit i beaktande de konsekvenser som lagändringen medför i
annan lagstiftningen som hänvisar till ExpL, hävdade kritikerna.74
Markägandet har stärkts tidigare i historien, 1987 vid ett utskottsbetänkande av PBL
som ledde till att markägarens rätt till ersättning förbättrades. Vilket redan då gjorde
att naturvården försvårades på grund av ökade kostnader.75 Sedan det blev dyrare att
inrätta naturreservat, på grund av ökade ersättningar till markägare, kopplat till de
senaste årens sparkrav – har man inte inrättat särskilt många naturreservat.76 Detta är
förstås en negativ konsekvens för bevarandet av miljön.
Det ställs även höga krav vid inrättandet av naturreservat. Det är väldigt viktigt att
instrumenten används på rätt sätt, och kravet på motiveringar av de länsstyrelser som
vill inrätta ett naturreservat är således höga. I ett rättsfall från 1996, RÅ 1996 ref. 40,
krävde en fastighetsägare att ett beslut om utvidgat naturreservat skulle hävas.
Regeringsrätten ansåg att området inte var av den beskaffenhet som krävdes för att ett
naturreservat skulle kunna avsättas enligt den då gällande naturvårdslagen. Detta är
inte de regler som gäller idag, men principerna är detsamma. Det är förstås viktigt att
de efterlevs i en rättssäkerhetsaspekt, men de höga kraven stärker även de
markägarens ställning och skyddar dennes egendom.
Det intrång som en markägare maximalt kan behöva tåla i pågående markanvändning
är mycket litet. Man kan tycka att i och med tillkomsten av miljöbalken borde rätten
till ersättning och möjligheterna till intrång bedömas annorlunda. Detta då grunden
för miljöbalken som tidigare nämnt är målparagrafen i MB 1 kap. 1§, det vill säga att
den ska främja hållbar utveckling. Om det är svårt att använda de verktyg som finns i
miljöbalken, bland annat de som redogjorts tidigare om och som återfinns i
miljöbalkens sjunde kapitel, så är det svårt att uppfylla målen. De allmänna
hänsynsreglerna torde också utmynna i ett stärkt miljöintresse och därmed höja
toleranströskeln. 77 Detta har dock inte avspeglats i praxis sedan miljöbalkens
tillkomst.
Denna avsaknad av förändring exemplifieras i MÖD 2008:3 samt 2008:4. I båda
dessa fall bedömde miljööverdomstolen hur rätten till ersättning skulle beräknas vid
beslut om biotopskydd respektive beslut att avslå ansökan om tillstånd gällande
skogsavverkning inom ett område som skyddas i väntan på att bli ett naturreservat. I
domarna bekräftar miljööverdomstolen att alla markägare ska, utan krav på ersättning,
följa de generella hänsynsreglerna i miljöbalkens andra kapitel avseende skydd av
miljön. Trots att miljöbalken därmed föreskriver markägare striktare krav än tidigare
lagstiftning anser ändock miljööverdomstolen att någon höjning eller sänkning av
gränsen av vad som förväntas tålas aldrig åsyftas, med hänvisning till miljöbalkens
förarbeten. Slutsatsen i dessa fall är att någon ny formulerad nivå för att bedöma vad
74 Prop. 2009/10:162 s. 65 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 434 B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 176 77 B. Bengtsson, Miljöbalkens återverkningar, s. 184 f. 75
76
21 som anses vara avsevärt försvårande av markanvändning inte finns. Den tidigare
vägledningen ska alltjämt gälla.78
J. Ebbesson, Miljörätt, s. 118 78
22 7. Avslutande diskussion Som framgår av denna redogörelse kan man se att det finns ett skydd för den enskilde
fastighetsägaren mot ingripande från det allmänna. Skyddet är dock inte absolut och
det finns en del undantag, där skyddet av miljön är ett av dem. Detta kan i mina ögon
te sig ganska självklart, då en hållbar utveckling är ett måste för framtida
generationer.
Den som äger mark tillförsäkras ett skydd som innebär att intrång dels inte kan ske
särskilt lättvindigt, utan ett intrång innebär att det ska motiveras väl och en tydlig
intresseavvägning med proportionalitetsprincipen som grund. Dels tillförsäkras
markägaren att i de fall som intrång sker, kan denna i många fall förvänta sig
ersättning för skadan denna åsamkas. Man kunde tidigare se en viss koppling till
skadeståndsrätten och expropriation i och med grundprincipen att ersättningen kan
högst motsvara den faktiska skadan. Det vill säga markägaren fick full (100
procentig) ersättning för den förlorade marken.79 I och med den lagändring som
trädde i kraft 2010 så tillskrivs fastighetsägaren numera inte bara full ersättning, 100
procent, utan ett påslag som innebär 125 procent av den berörda delen av fastighetens
marknadsvärde.
Detta har, som tidigare nämnts, dels kritiserats och dels välkomnats med öppna armar.
Om man ser till den samhällsekonomiska aspekten så är det förstås en viss fördel. Den
möjligheten vi har idag att exempelvis låna pengar bygger ofta på att man pantsätter
fastigheter som en säkerhet till bankerna. På så sätt kan det för banken vara
betryggande att en tvångsinlösen av fastigheten skulle innebära ett visst överskott för
den belånade fastighetsägaren och de har stora möjligheter att få tillbaka de utlånade
pengarna. Det kan däremot få negativa konsekvenser på marknadsvärdena på
fastigheter i de områden som kan komma att exproprieras. Värdena kan då stiga i och
med att de eventuellt exproprieras och detta skulle medföra en vinst.
Som bakgrund till lagändringen anförde den dåvarande regeringen som tidigare
nämnts att man önskade stärka äganderätten. Men man ansåg inte att detta påslag
skulle innebära några beaktningsvärda ökade kostnader för naturskyddet, för i så fall
skulle det innebära negativa konsekvenser för miljön. Ur ett ekonomiskt perspektiv
ställer jag mig dock frågande till om ett sådant påslag är att anse som icke
beaktansvärt. Kritiken som förslaget fick i remissutlåtandet var även att lagförslaget
upplevdes icke genomarbetat. Om man ser till detta och sedan på det datum när
regeringen lämnade över lagförslaget till riksdagen upptäcker läsaren att det sker i
slutet på den dåvarande regeringens mandatperiod. Utan att gå djupare i en politisk
debatt så kan man lätt tolka detta som ett sätt för den dåvarande regeringen att i sista
stund lyckas infria ett vallöfte. Detta ställer sig även en del kritiker sig frågande till.80
Möjligheterna att skydda miljön blir dock sämre i och med ändringen om påslag vid
expropriation. För det allmänna att skydda miljön finns, precis som allt annat, en
begränsad budget och höjda kostnader för inlösen av mark ger således mer
begränsade möjligheter att faktiskt skydda värdefulla naturområden. Den gräns som
B. Bengtsson, SvJT 2011, s. 318 ff B. Bengtsson, SvJT 2010, s. 726 ff 79
80
23 anger vilket intrång markägare ska kunna tåla utan rätt till ersättning är inte heller
särskilt hög. Detta begränsar också möjligheterna till skyddet av miljön.
Med införandet av miljöbalken hoppades många att denna gräns skulle höjas, i och
med målparagrafen om hållbar utveckling samt de generella bestämmelserna i
miljöbalkens andra kapitel. Vad man däremot kan utläsa av praxis har ingen sådan
förändring skett. Man kan alltså, av rättsfallen från 2008 som tidigare diskuterats, inte
se att gränsen för vilka intrång fastighetsägarna ska tåla har höjts enligt praxis. Detta
är ytterligare ett bakslag för skyddet av miljön, då det inte innebär någon lättnad av
kostnader för att införa naturskyddsområden av olika slag.
I och med detta blir naturskyddet än mer en kostnadsfråga. Att detta utmynnar i en
politisk diskussion är således inte förvånande, denna diskussion är dock inte vad
denna uppsats syftar till. Frågan jag däremot ställer mig är hur man ska välja att se på
möjligheterna till skydd för natur och miljö? Hur ska man ha möjlighet att bygga ett
samhälle genom hållbar utveckling, då de lagreformer som görs allt mer drar sig åt det
håll att de ska skydda äganderätten istället för miljön?
Införande av miljöbalken har i dagsläget inte fått den genomslagskraft i gällande rätt
som man kanske kunnat tro. För mig handlar ibland de restriktioner som en
fastighetsägare kan, enligt min uppfattning, få tåla utan ersättning att denne följer de
krav som ställs i och med miljöbalkens andra kapitel. De som argumenterar för den
förhöjda gränsen för ersättning genom expropriation hävdar att ansvaret för miljön
ändå faller inom ramen för vad vi kan förvänta oss av fastighetsägaren. I och med
denna argumentation borde inte heller markägaren se det som en stor belastning att
exempelvis ett naturreservat med vissa föreskrifter inrättas på dennes mark. I
portalparagrafen till miljöbalken anger man att ”naturen har ett skyddsvärde och att
människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att
förvalta naturen väl”. Detta tycker jag är viktigt att man tar med sig då man jobbar
med lagreformer.
Båda äganderätten och skyddet av miljön är viktiga frågor, vilket är helt naturligt. Jag
tycker att det är tråkigt att man väljer att ta med den expropriation som görs i
miljöhänseende i lagändringen om den förhöjda ersättningen. Att de fastighetsägare
som får marken tvångsinlöst på grund av exploatering av vinstdrivande verksamheter
eller liknande är däremot en helt annan fråga. Jag tycker inte markägare ska känna
rädsla för att gå lottlös vid expropriation, så att full ersättning (dvs 100 procent), utgår
vid all tvångsinlösen av mark tycker jag är bra. Med kopplingen till skadeståndsrätten
är den i mina ögon även helt logisk. För att däremot återkoppla till portalparagrafen i
miljöbalken som citerades i föregående stycke, måste vi dela på det ansvar som
åligger för att skapa hållbar utveckling.
24 8. Källförteckning Offentliga tryck:
Propositioner:
Prop. 1985/86:3 – med förslag till lag om hushållning med naturresurser med mera
Prop. 1993/94:117 - Inkorporering av Europakonventionen
Prop. 1998/98:45 – Miljöbalken
Prop. 2008/09:119 – Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden
Prop. 2009/10:80 – En reformerad grundlag
Prop. 2009/10:162 – Ersättning vid expropriation
Statens offentliga utredningar:
SOU 1993:40 – Fri och rättighetsfrågor
Betänkanden;
Bet. 1986/87:BoU1
Rättsfall:
Högsta domstolen:
NJA 1981 s. 351 I och II
NJA 1996 s.495
NJA 2014 s. 332
Miljööverdomstolen:
MÖD 2004:82
MÖD 2006:16
MÖD 2006:33
MÖD 2008:3
MÖD 2008:4
Regeringsrätten:
RÅ 1996 ref. 22
RÅ 1996 ref. 40
RÅ 1996 ref. 56
RÅ 2001 ref. 92
Litteratur:
Bengtsson, Bertil: Ersättning vid offentliga ingrepp 2, Allmänna ersättningsprinciper.
Andra upplagan. Norstedt, 1991. ISBN: 91-38-50007-8, 978-91-38-50007-1.
Bengtsson, Bertil: Miljöbalkens återverkningar. Första upplagan. Norstedt, 2001.
ISBN: 97-89-13900820-0
Bengtsson, Bertil: Speciell fastighetsrätt miljöbalken. Nionde upplagan. Iustus, 2007.
ISBN: 978-91-7678-675-8
Bull, Thomas och Sterzel, Fredrik: Regeringsformen - en kommentar. Första
upplagan. SNS Förlag, 2010. ISBN 978-91-86203-74-0.
25 Ebbesson, Jonas: Miljörätt. Andra upplagan. Iustus, 2008. ISBN: 978-91-7678-705-2
Michanek, Gabriel och Zetterberg, Charlotta: Den svenska miljörätten. Tredje
upplagan. Iustus, 2012. ISBN: 978-91-7678-832-5.
Artiklar:
Bengtsson, Bertil: Nya ersättningsfrågor i fastighetsrätten. SvJT 2010 s. 726 ff
Bengtsson, Bertil: Replik på Fredrik Bondes artikel. SvJT 2011 s. 318 ff
Bonde, Fredrik: Professorskritik mot den nya reformen om förhöjd ersättning vid
expropriation skjuter över målet. SvJT 2011 s. 202 ff
Internetbaserade källor:
FN:s hemsida www.fn.se, under; FN-info, Vad gör FN, Utveckling och
fattigdomsbekämpning, FN och hållbar utveckling, Rio+20 (kontrollerad 2015-0102).
26