Teoretiske perspektiver på kommunereformer

Transcription

Teoretiske perspektiver på
kommunereformer
For presentasjon på:
Den 24. nordiske kommuneforskningskonferensen
Förvaltningshögskolan i Göteborg
26-28 november 2015.
Av:
Jan Erling Klausen
Førsteamanuensis,
Institutt for statsvitenskap
Universitetet i Oslo
jan.e.klausen@stv.uio.no
Førsteukast – skal ikke siteres
Abstract:
Dette paperet er en foreløpig versjon av et kapittel som skal inngå i antologien «Kommunereformen i
perspektiv», redigert av Jan Erling Klausen, Jostein Askim og Signy Vabo, for utgivelse på
Fagbokforlaget våren 2016. Boken ser den pågående kommunereformen i Norge i perspektiv av
reformer i Danmark, Finland og andre europeiske land, og inneholder empiriske studier av den norske
kommunereformens første fase. Boken inneholder også et antall kapitler som viser ulike teoretiske
perspektiver på kommunereform, og dette er et av disse kapitlene.
Sammenlignende studier av kommunesammenslåing har i stor grad har vært induktive, og innslaget
av teoribruk til sammenlignende analyse har vært sporadisk. Kapittelet tar utgangspunkt i at
reformer i den kommunale inndelingen har politiske, organisatoriske og institusjonelle aspekter. Det
utvikles derfor en analysemodell som skal forklare forekomsten og forløpet av inndelingsreformer,
basert på en gjennomgang av ulike teorier om politisk, organisatorisk og institusjonell endring.
Denne modellen sees deretter i sammenheng med sentrale funn og konklusjoner fra tidligere studier.
1
Klausen - Teoretiske perspektiver på kommunereformer
Innledning
Alle Europeiske land er inndelt i kommuner, og antallet kommuner endrer seg alltid over tid – i alle
fall på lang sikt (Loughlin, Hendriks, and Lidström 2011).1 Derfor burde endringer i nasjonale
kommunestrukturer i utgangspunktet være et ideelt tema for sammenlignende undersøkelser, og
for utvikling av teoretiske modeller som kan forklare slike endringer. Men mens en rekke
sammenlignende undersøkelser har blitt utført, har utkommet på teorisiden samlet sett vært magert.
Systematisk, sammenlignende analyse av historiske endringsmønstre i nasjonale
kommunestrukturer er et utfordrende forskningstema. En viktig årsak til dette, er at det er store
forskjeller mellom endringsmønstrene på i alle fall fire punkter:
(1) Initiativet til endring: Kan endringene føres tilbake til et konkret politisk initiativ fra sentrale
politiske myndigheter, eller har endringene kommet som følge av lokale eller regionale
initiativer?
(2) Beslutning om endring: Har endringene blitt bestemt gjennom rikspolitisk
myndighetsutøvelse, eller har beslutningene blitt fattet på lavere forvaltningsnivåer?
(3) Graden av endring: Har endringene hatt en gjennomgripende karakter, slik at store deler av
kommunestrukturen har blitt endret? Eller omfatter endringene bare et mindre antall
kommuner?
(4) Tidshorisonten for endring: Kan man identifisere avgrensede tidsperioder som er preget av
spesielt omfattende endringer, eller er det tale om mindre eller ingen endringer år for år?
Formålet med dette kapittelet er å utvikle en teoretisk modell for å forklare hvorfor endringene i
kommunesystemene i Europeiske land følger så ulike utviklingsbaner som de gjør. Her er det
relevant å bygge på flere innfallsvinkler. For det første er det relevant å trekke på teori om politisk
endring. Statlig initierte kommunereformer kan ha en sterk politisk komponent. Også der
kommunesammenslåinger først og fremst er et lokalt eller regionalt anliggende, vil de ofte komme
som resultat av politiske prosesser. Men for det andre har kommunereformer og endringer i
kommunestrukturen sterke organisatoriske og institusjonelle sider. I mange land er kommunene
store og komplekse organisasjoner, og en gjennomgripende reform medfører dermed omfattende
organisatorisk endring lokalt. Samtidig er det vanlig å påpeke at kommunene er mer enn
funksjonelle organisasjoner. De kan også være institusjoner, i kraft av sin lange forhistorie og de
mange bånd som knyttes mellom kommunen og lokalsamfunnet. En tredje innfallsvinkel er å legge
til grunn at kommunereformer utspiller seg i et styringssystem som er bygget opp av flere nivåer. En
modell som skal brukes i en komparativ analyse må ta hensyn til at landene varierer sterkt med
hensyn til kommunenes autonomi, siden dette har konsekvenser for sentrale myndigheters evne og
mulighet til å vedta, og gjennomføre, strukturelle endringer.
Modellen som skal utvikles i dette kapittelet, skal ta hensyn til alle disse momentene. Deretter skal
sentrale funn fra tidligere sammenlignende forskning om endringer i nasjonale kommunesystemer
sees i sammenheng med modellen. Selv om ambisjonen ikke er å teste modellen empirisk, vil det
avslutningsvis bli vist hvordan den faktiske utviklingen i noen land kan forstås ut ifra modellen. Men
1
Bare de aller minste mikrostatene er unntakene fra denne regelen. Men til og med Færøyene har nylig
gjennomgått en kommunereform, hvor antall kommuner ble redusert fra 49 til 34 (Aalbu, Böhme, and Uhlin
2008).
2
først presenteres objektet for sammenligningen: De historiske endringsmønstre som kan observeres
i et utvalg Europeiske land.
Kapittelet bygger på data om i alt 15 Europeiske land. Alle disse landene er etablerte demokratier i
det vestlige Europa. Selv om flere studier tar for seg utviklingen i kommunesystemer i land som
tidligere lå øst for jernteppet (de Vries and Sobis 2014, Swianiewicz 2013, Swianiewicz 2010a,
Bennett 1993), representerer murens fall en dramatisk diskontinuitet som vil komplisere analysen.
Men de 15 landene har god geografisk spredning, og de omfatter både enhetsstater og føderasjoner.
Historiske endringsmønstre
Kommuneinndelingen varierer sterkt mellom ulike land. Mens Frankrike har 36 683 kommuner, har
Danmark bare 98. Dermed er det mest hensiktsmessig å sammenligne landene etter relative
størrelser. I figur 1 nedenfor har antall kommuner i 1950 blitt brukt som referanse, og er satt med
indeksverdi lik 100. Linjene er utjevnet, og baserer seg på data om antall kommuner hvert femte år i
perioden, som prosentandel av antallet i 1950.
Figur 1: Endringer i kommunestrukturen i 15 land (1950-2013). Prosentvis endring siden 1950. Kilder:
Se tabell 1 (vedlegg)
Hovedmønsteret i figuren er at antallet kommuner i de fleste landene har minsket. Mens de 15
landene samlet sett hadde 105 678 kommuner i 1950, har antallet sunket til 74 100 i 2015. Figuren
kan gi inntrykk av at nedgangen har vært enda større, siden ni av landene har redusert antallet
3
kommuner med minst 40%. Grunnen til at den nominelle reduksjonen likevel bare er på 29,9% er at
mange av landene øverst i figuren – de som har endret seg lite gjennom perioden – gjennomgående
har mange og små kommuner.
Den nyere reformhistorien i mange av landene drøftes i kapittel 10. Som det fremgår av figuren,
utgjør Hellas og Italia ytterpunktene. Mens Hellas har redusert antallet kommuner med hele 95%
siden 1950, har antallet italienske kommuner økt fra 7781 til 8092 i den samme perioden.
Selv om figuren viser et ganske sammensatt bilde, er det tre viktige mønstre som avtegner seg. For
det første har noen land hatt ganske ubetydelige endringer i kommuneinndelingen, gjennom hele
den 65 år lange perioden. Men også i land som har gjennomgått betydelige endringer, har det også
vært lange perioder hvor antallet kommuner har vært bortimot konstant. Norge er et godt eksempel
på dette. Sammenslåingene som følge av Schei-komiteen på slutten av 1960-tallet ga en betydelig
reduksjon i antall kommuner, og reformen ble etterfulgt av en liten økning i antall kommuner, da
noen av de sammenslåtte kommunene fikk lov til å reversere prosessen (se kapittel 7). Men siden
1975 har antallet kommuner vært nesten konstant.
For det andre viser flere av kurvene en gradvis og forholdsvis udramatisk endring av antall
kommuner år for år, gjerne gjennom lengre perioder. Nederland er et illustrerende eksempel. I dette
landet har antall kommuner sjelden vært det samme to år på rad. Og selv om den totale reduksjonen
i antall kommuner er ganske betydelig, er det få år hvor reduksjonen har vært spesielt kraftig.
Det tredje endringsmønsteret er det mest iøynefallende. Dette er de brå og dramatiske endringene
som gir seg utslag i nesten vertikale kurver. De bratteste kurvene er utslag av gjennomgripende,
nasjonale reformer.
Det er påtagelig at alle de fire landene øverst i modellen ligger i Sør-Europa. Det har ofte blitt hevdet
at disse landene har fellestrekk som gjør at endringer i kommuneinndelingen er bortimot umulig
(Brunazzo 2010). I sammenlignende studier av lokalforvaltning har dette vært et gjennomgående
tema. I analysemodellen som skal utvikles i dette kapittelet, vil de politisk-institusjonelle
forutsetningene for endring blant annet bli koblet til slike systematiske ulikheter mellom landene.
Dermed presenteres disse tilnærmingene ganske kort i det kommende avsnittet.
Politisk-institusjonelle forutsetninger for endring: Statstradisjoner og kommunetypologier
Sammenlignende studier over europeiske kommunesystemer finnes fra så langt tilbake som 1895.2
Et tidlig høydepunkt var en svært omfattende studie på slutten av 60-tallet, hvor hele 81 land inngikk
(Humes and Martin 1969). Forskningen fikk et oppsving på slutten av 1980-tallet, og siden den tid
har en rekke sammenlignende studier blitt produsert. Ofte siterte bidrag inkluderer Page og
Goldsmiths komparative studie (1987), som ble oppdatert og utvidet i 2010 (Goldsmith and Page
2010); antologien «Local Government and Urban Affairs in International Perspective» (Hesse 1990),
en sammenlignende studie fra 2005 (Denters and Rose 2005) og en av de få studiene hvor territoriell
endring er hovedfokus (Baldersheim and Rose 2010). Et foreløpig høydepunkt kom i 2011 med
publiseringen av «The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe» (Loughlin,
2
Se Lidström (1998) for en kritisk gjennomgang.
4
Hendriks, and Lidström 2011). Denne omfatter hele 29 land, og var en oppfølging av en studie av
lokalforvaltning i 15 EU-land 10 år tidligere (Loughlin and Aja 2001).3
Hovedvekten av de fleste av disse publikasjonene er kapitler som beskriver de enkelte landene som
inngår. Det er særlig to grep som er brukt for å sammenligne landene, og identifisere mønstre i
ulikhetene mellom dem. Dette er (1) gruppering av land etter statstradisjon, (2) bruk av et sett
nøkkelindikatorer for viktige dimensjoner ved kommunene.
Tanken med å gruppere landene etter statstradisjon er at et lands kommunesektor, og ikke minst
forholdet mellom styringsnivåene, kan forstås i lys av mer grunnleggende og langvarige tradisjoner
knyttet til «institusjoner og kulturell praksis» (Pérez-Díaz 1993). Dette er altså en form for historisk
institusjonalisme. Inndelingene varierer en del, men en hovedtilnærming er å skille mellom fire slike
tradisjoner (Loughlin and Peters 1997, Lidström 2003, se også Heinelt and Hlepas 2006). Den AngloSaksiske tradisjonen omfatter Storbritannia og Irland. Her er det lite fokus på «staten» som en
enhetlig størrelse. Ulike sektorer og nivåer av offentlig myndighet er lite integrerte, og kan fremstå
som delvis isolerte fra hverandre. Empirisk sett kan dette knyttes til det fragmenterte og
ustandardiserte systemet for lokalforvaltning i England, hvor det er i alt fem ulike typer lokale
organer (Copus and John 2011). Den germanske tradisjonen omfatter mye av det kontinentale NordEuropa. Denne tradisjonen assosieres med sterkt utviklet rettsstatstekning, og på staten som et
organisk hele, basert på felles språk og kultur. Mange av landene i denne kategorien er føderasjoner,
slik som Tyskland, Østerrike og Sveits. Her er organiseringen av kommunesektoren i stor grad
overlatt til delstatene, og kan dermed variere. Den napolitanske eller franske statstradisjonen har
sitt opphav i utbredelsen av fransk administrativ praksis, delvis som følge av Napoleons erobring av
Spania, Belgia og Italia, delvis på grunn av imitasjon av det franske systemet også i Portugal og Hellas
(John 2001, 28). Denne tradisjonen er utpreget sentralistisk. Hovedvekten av offentlig oppgaveløsing
og myndighetsutøvelse er lagt til sentralt eller regionalt nivå, og kommunene er ofte mange og små.
Deres hovedfunksjon er å representere lokalsamfunnet overfor overordnede styringsnivåer. Den
skandinaviske gruppen består av enhetsstater basert på sterk rettsstatstenking og vektlegging av
embetsmennenes stilling. De særpreges mest av tradisjonelt sterk lokalisme og desentralisering,
samtidig som de er omfattende velferdsstater basert på universelle rettigheter.4
Det andre grepet for å systematisere nasjonale kommunesystemer er en tilnærming basert på
nøkkelindikatorer. Dette grepet ble brukt av Page og Goldsmith, som i sin første studie
sammenlignet syv land etter tre variable: Funksjon, valgfrihet og innflytelse (Page and Goldsmith
1987). Funksjon dreier seg om hvor omfattende den kommunale oppgaveporteføljen er. Her ble
kommunesektorens andeler av offentlige utgifter og ansatte brukt som målevariabel, siden
oppgavene kan være vanskelige å sammenligne presist.5 Tanken er at jo flere oppgaver kommunene
har, jo viktigere er de i styringssystemet. Men dette må åpenbart sees i sammenheng med hvilken
valgfrihet kommunene har. Dersom kommunene har en stor portefølje, men i realiteten bare
3
NB, kanskje relevant å vise til (Norton 1994), [bestilt frå bibl, sjekk]
En lignende, ofte sitert inndeling av statstradisjoner går mellom Søreuropeiske, Nord- og mellomeuropeiske
og anglosaksiske systemer (Hesse and Sharpe 1991). Også Bennett (1993) opererer med en lignende inndeling.
Denters og Rose (2005, 10-11) videreførte Hesse og Sharpes inndeling ved å skille mellom enhetsstater og
føderale stater innenfor hver av de tre tradisjonene. Swianiewicz (2013) har knyttet inndelingen til systemene
for lokalforvaltning i de tidligere kommuniststatene i Sentral-Øst-Europa.
5
Tilsynelatende like oppgaver kan i realiteten være langt mer omfattende i noen land enn i andre.
4
5
iverksetter statlig politikk, har de en mindre viktig posisjon enn den funksjonelle variabelen kan gi
inntrykk av. Page og Goldsmith la spesiell vekt på om kommunene kan påta seg oppgaver på eget
initiativ, hvor detaljerte de statlige reguleringene innenfor det enkelte tjenesteområde er, hvor
inngående statlig veiledning og faglige standarder er, samt innretningen på finansieringsordningene
for kommunesektoren. Den tredje indikatoren til Page og Goldsmith, innflytelse, betegner
kommunesektorens muligheter til å påvirke statlig politikk. Selv om valgfriheten er lav, kan
kommunene i en del land kompensere for dette ved at de selv er med på å utforme den statlige
politikken som de selv skal operere innenfor.
Page og Goldsmith antydet at disse indikatorene tegnet et geografisk mønster, hvor landene i NordEuropa har mange funksjoner men begrenset innflytelse, mens de i sør har få funksjoner men mye
innflytelse over sentral politikkutforming (1987, 161-162). I den senere oppfølgingsstudien
(Goldsmith and Page 2010), hvor 13 land inngikk, var disse mønstrene mindre tydeligere. For
eksempel disponerte kommunene i det «sørlige» landet Italia i 2010 en større andel av offentlige
utgifter enn det «nordlige» Norge gjorde. De noterte også at den statlige detaljreguleringen av
kommunene ser ut til å ha økt i flere «nordlige» land – igjen inkludert Norge (s. 249).
John (2001, 31-32) viser til en del av kritikken mot rammeverket til Page og Goldsmith. Blant annet
er det fremholdt at nord/sør-distinksjonen dekker over viktige nyanser mellom kommunesystemer,
noe som fanges bedre opp gjennom inndelingen i fire statstradisjoner. Page og Goldsmiths studie var
dessuten basert på bare syv land, og når flere land inkluderes er det ikke alltid åpenbart at
«nordlige» og «sørlige» systemer sammenfaller med landenes faktiske geografiske plassering. John
forsvarer likevel rammeverket, blant annet ved å vise til statistikk fra 15 land, hvor det fremgår at de
«nordlige» landene i gjennomsnitt hadde 386,42 kommuner med 35298,8 innbyggere i gjennomsnitt,
mens tilsvarende tall for de «sørlige» var 10708,17 kommuner med 4802,5 innbyggere.
Endringsteori
Observasjonene fra figur 1 gir grunnlag for å spesifisere hvilke endringsmønstre modellen skal
forklare. Modellens avhengige variabel får tre verdier. Inertia betegner fravær av endring eller
ubetydelig endring i antall kommuner. Kontinuerlig endring betyr gradvis endring over tid. Episodisk
endring er omfattende endring i løpet av kort tid. Slik det fremgår av figur 1, er den historiske
utviklingen i det enkelte lands kommunestruktur i noen tilfeller preget av ett enkelt
utviklingsmønster. Men også veksling mellom to eller tre av dem er vanlig.
Disse tre generaliserte endringsmønstrene er ikke unike for nasjonale kommunestrukturer. De
samme endringsmønstrene har blitt analysert og teoretisert på en rekke andre studieobjekter. Som
antydet innledningsvis er politisk analyse, organisasjonsteori og institusjonell teori spesielt relevant i
denne sammenheng, siden kommunereformer har både politiske, organisatoriske og institusjonelle
implikasjoner. I det følgende vil momenter fra denne litteraturen gjennomgås, før fokus igjen rettes
mot kommunereformer.
Inertia og kontinuerlig endring
(1) Politisk analyse: I litteraturen om politisk analyse har det vært et sentralt argument at dramatiske
endringer i politikk hører til sjeldenhetene. Mønsteret er heller preget av stiavhengighet og
inkrementalisme. Dette betyr at politiske vedtak vanligvis bygger på den gjeldende politikken, og at
6
endringene fra år til år vanligvis er små. Dette synet bygger særlig på tre mekanismer: Kognitive
begrensninger hos beslutningstakerne, selvforsterkende prosesser eller såkalt «positive feedback»,
og etablerte politiske koalisjoner.
Ideen om at kognitive begrensninger hos beslutningstagerne kan motvirke store politiske endringer
er opphavet til begrepet «inkrementalisme», altså at politikken endres med små steg. Charles
Lindbloms (1959) ofte siterte artikkel om «The science of muddling through» viste at beslutninger
om offentlig politikk vanligvis ikke fattes i tråd med rasjonelle modeller, men etter pragmatiske
avveininger hvor rådende omstendigheter og begrensninger i tilgjengelig informasjon vanligvis
spiller en avgjørende rolle. Aaron Wildavsky og andre (Davis and Wildavsky 1966, Davis, Dempster,
and Wildavsky 1974) viste hvordan dette gir seg utslag i offentlig budsjettering, hvor hvert
budsjettkapittel vanligvis endres marginalt fra år til år. Det er ofte mer attraktivt å gjøre små
justeringer basert på forrige års budsjett, enn å foreta en helt ny prioritering av hele budsjettet og
alle aktiviteter hvert år. Den viktigste grunnen er at store og radikale endringer er risikable, og krever
et omfang av kunnskapsinnhenting, forståelse av konsekvensene av aktuelle tiltak og evne til å skille
mål og virkemidler som vanligvis ikke oppfylles i praksis.
I vår sammenheng er det nærliggende å se disse resonnementene om inkrementalisme i
sammenheng med hvor komplisert og politisk risikabelt det kan være å sette i gang gjennomgående
kommunereform. Det lar seg ikke bringe på det rene hvor mange ganger det har hendt at en
regjering har avstått fra å sette i gang kommunereform fordi konsekvensene virker uoverstigelige.
Men det finnes mange eksempler på mislykkede reformer, som kan ha virket avskrekkende på
senere regjeringer i samme eller andre land.
Positiv feedback betyr at «hvert steg på en spesiell sti gir konsekvenser som øker den relative
attraktiviteten til denne stien i neste runde» (Pierson 2004, 18, min overs.), eller sagt på en annen og
mye mer direkte måte, «one damn thing follows another» (David 1985, 332). Positiv feedback er
dermed en sentral variant av begrepet «stiavhengighet» (Dobusch and Schüßler 2013).
Resonnementet bygger på økonomisk teori, og har særlig blitt knyttet til utviklingen i markeder hvor
produksjonen er preget av stordriftsfordeler (David 1985, Arthur 1990, 1994). Slike fordeler oppstår i
tilfeller hvor produksjonskostnadene for hver enhet blir lavere, jo flere enheter man produserer. For
eksempel kan teknologifirmaer ha store kostnader knyttet til forskning og utvikling av nye produkter.
Men jo flere enheter som selges, jo lavere blir denne kostnaden per enhet. Dessuten kan store
fabrikker noen ganger organiseres mer rasjonelt enn små, noe som også gjør at enhetskostnaden
kan synke når produksjonen stiger. Dermed gjør stordriftsfordelene at veksten blir selvforsterkende.
De store produsentene får en fordel fremfor de små, og på sikt kan dette føre til at noen få, store
produsenter utkonkurrerer alle andre. Men et viktig poeng er at forskjellene mellom firmaene i
utgangspunktet godt kan ha vært liten. Det kan ha vært små, mer eller mindre tilfeldige hendelser,
som ga en produsent et tidlig fortrinn – og dette utløste den selvforsterkende virkningen, som gjorde
at dette firmaet med tiden fikk en dominerende posisjon.
Paul Pierson (2004) har vist hvordan dette økonomiske resonnementet også kan brukes til å forklare
fraværet av politisk endring. Når en politisk aktør kommer til makten, kan han ta skritt for å styrke og
konsolidere sin egen posisjon på bekostning av politiske motstandere – som dermed får økende
problemer med å oppnå politisk endring (ibid., 36-37). Et annet argument er at det ofte er nødvendig
å bygge koalisjoner av ulike slag for å vinne frem med et politisk standpunkt. Slike koalisjoner –
7
partier, interessegrupper eller annet – er krevende å danne, men de kan gi stort utkomme når de
først er etablert. Dette gir en selvforsterkende fordel for koalisjoner som allerede eksisterer, fremfor
de som forsøker å etablere nye. Dette resonnementet har blant annet blitt brukt for å forklare
hvorfor nasjonale partisystemer ofte er svært varige over tid (Rokkan and Lipset 1967).
I litteraturen om politisk agendasetting har det vært betydelig fokus på hvor vanskelig det dermed
kan være for interessegrupper å få nye politiske standpunkter på agendaen. Empiriske studier
forklarte dette delvis med at politikere ofte er redde for å ta store steg, fordi det kan være vanskelig
å beregne hvordan dette kan slå ut politisk (Kingdon 1984, 84). For «nye» interessegrupper kan
dette innebære at de forsøker å innføre store politiske endringer gradvis, slik at hvert steg bare er
representerer en mindre endring fra gjeldende politikk (ibid.). Denne formen for politisk
inkrementalisme ble senere koblet til den institusjonelle oppbyggingen av det politiske systemet.
Baumgartner og Jones (1993) la til grunn en beskrivelse av det politiske systemet som en gruppering
av undersystemer, eller «policy subssystems» (Redford 1969, Cater 1964). Slike undersystemer
består av alle aktører og institusjoner som direkte eller indirekte påvirker politikken innenfor et
avgrenset område (Howlett, Ramesh, and Perl 2009, 81). Det ble utviklet en rekke modeller for å vise
hvordan interessegrupper, parlamentskomiteer og sektormyndigheter danner koalisjoner, og kan
oppnå tilnærmet monopol på formulering av politikk innenfor sitt område (McCool 1998).
Deltagerne bruker sin monopolposisjon til å forsvare gjeldende politikk, siden den er i tråd med
deres egne interesser og oppfatninger. Baumgartner og Jones (1993) hevdet at slike politiske
monopoler kan være svært effektive i å motstå endringer, blant annet fordi de bygger på rådende
politiske «bilder» (policy images), som er uttrykk for gjeldende problemdefinisjoner og oppfatninger
om passende løsninger.
Disse teoriene forklarer dermed fravær av endring ut ifra spillet om interesser og makt. Overført til
kommunereformer vil denne typen teorier passe til situasjoner hvor sterke koalisjoner har
egeninteresser knyttet til den eksisterende kommunestrukturen, og derfor forsvarer denne. Senere i
kapittelet vil det bli vist til konkrete tilfeller hvor dette har betydning for fraværet av endring. Men
også ideen om det politiske systemet som et sett undersystemer er nyttig å ta med seg. Hvis
kommunene betraktes som undersystemer av det nasjonale styringssystemet, er det grunn til å
forvente at kommunesammenslåinger skjer gjennom andre typer prosesser enn det som er tilfelle
ved nasjonale reformer. Ikke minst kan organisatoriske prosesser i den enkelte
kommuneorganisasjon ha større betydning ved lokale sammenslåinger, enn ved nasjonale reformer.
(2) Organisasjonsteori: Også i en organisasjonsteorietisk innfallsvinkel har det blitt identifisert mange
krefter som motvirker endring og «fryser» organisasjoner strukturelt. Denne litteraturen kan ikke
oppsummeres her, men det henvises ofte til personlige interesser og identiteter knyttet til den
eksisterende organisasjonen, gruppenormer og organisasjonskultur, etablerte maktrelasjoner eller
organisasjonens forhold til omgivelsene. Jacobsen (2012, 133-142) drøfter 10 slike krefter, inkludert
uenighet, tap av personlige goder, sosiale relasjoner og endrede maktforhold.6 Dette er
resonnementer som viser hvordan interne krefter i den enkelte organisasjon ofte vil motsette seg
endring, slik at organisasjonen «fryses». I forhold til kommunesammenslåinger, gir dette opphav til
forklaringer i mikro-perspektiv på hvorfor kommunestrukturen vedvarer. Når beslutningene om
6
Se Weick og Quinn (1999) for en oversikt over ulike dimensjoner ved organisatorisk motstand.
8
sammenslåing fattes av kommunene selv, er det grunn til å tro at organisatoriske motstandseffekter
slår inn.
Disse resonnementene om organisatorisk motstand mot endring kan kanskje til en viss grad forklare
hvorfor kommunestrukturen har endret seg så lite, i land hvor beslutningene fattes av den enkelte
kommune. Men resonnementene kan også være relevante for å forklare mønstre preget av
kontinuerlig endring. En vanlig oppfatning i teorier om organisatorisk endring, er at endringene
vanligvis vil skje i små steg, gjennom prosesser hvor organisasjonen kontinuerlig tilpasser sin praksis
til skiftende omstendigheter, gjennom et stort antall små tilsvar til daglige hendelser (Weick and
Quinn 1999, 366). Kanskje den gradvise reduksjonen av antall kommuner som kan observeres i noen
land, kan forstås som en slik gradvis tilpasning av kommunestrukturen som helhet. Det er et
resonnement vi skal komme tilbake til.
(3) Institusjonell teori: Et siste perspektiv på å forklare inertia er hentet fra institusjonell teori. Et
sentralt resonnement i den «sosiologiske» varianten av institusjonell teori har vært at institusjoner
har en tendens til å vedvare over tid (Hall and Taylor 1996) på grunn av prosesser som betegnes som
«institusjonalisering». Gjennom sosiale prosesser dannes det verdier knyttet til eksisterende
strukturer. Deltagerne oppfatter etter hvert disse verdiene som normativt riktige, selv om de er
sosialt konstruerte (Berger and Luckmann 1966). De vil dermed forsvare det bestående fordi de tror
på disse verdiene – ikke fordi de rasjonelt sett kommer frem til at det er den beste løsningen. Med
andre ord, man handler ut ifra det man oppfatter som en omforent forståelse av hva som er riktig,
godt, naturlig og fornuftig. Det er dette March og Olsen (2011) kaller «the logic of appropriateness».
Overført på spørsmålet om kommunereform, kan denne innfallsvinkelen være relevant for å
analysere betydningen av tradisjoner og verdier knyttet til den enkelte kommune. Man vil da si at en
eksisterende kommune har blitt «institusjonalisert», og at den forsvares fordi innbyggere,
folkevalgte, kommuneansatte og andre opplever at de identifiserer seg med sin egen kommune og
de verdiene de opplever at den er bærer av.
Episodisk endring
Teoriene om inkrementalisme, stiavhengighet og institusjonell «stickyness» gir grunnlag for å
forklare to av verdiene på den avhengige variabelen i modellen, nemlig inertia og kontinuerlig
endring. Men politisk, organisatorisk og institusjonell endring følger ikke alltid slike mønstre. Noen
ganger kan endringene være voldsomme og dramatiske. Mønstre som har ligget fast over mange år,
kan snus på hodet nærmest over natten.
(1) Politisk analyse: Innenfor politisk analyse ble det økende oppmerksomhet rundt slike fenomener
på 1980-tallet. Kingdons (1984) utgangspunkt var, som vist ovenfor, at etablerte koalisjoner kan
danne politiske monopoler som motvirker store og brå endringer i den gjeldende politikken. Men
Kingdon hadde observert mange tilfeller av store og raske politiske omveltninger, når et nytt forslag
eller perspektiv først hadde klart å bite seg fast:
After decades of thinking about the problem, a sudden flurry of interest in waterway user
charges produces a program within two years (Kingdon 1984, 85).
Kingdon mente at spredningen av nye argumenter og forslag noen ganger kan bli preget av «positive
feedback», slik at oppmerksomheten og oppslutningen rundt dem øker eksponensielt. Betingelsen
9
for dette, er at en politisk entreprenør oppfatter at anledningen byr seg, ved at et politisk «vindu»
åpner seg. Teorien om punktert ekvilibrium – «punctuated equilibrium» (Baumgartner and Jones
1993) tok utgangspunkt i de samme ideene, men fremhevet betydningen av politiske «bilder», som
vi kom inn på ovenfor. Når slike bilder først får fotfeste, kan det oppstå en situasjon hvor de spres
med akselererende hastighet. Dermed kan et område av politikken som har ligget fast gjennom
mange år, gå gjennom dramatiske omveltninger nærmest over natten.
En viktig side ved ideen om punktert ekvilibrium, er vekselvirkningen mellom ulike nivåer i det
politiske systemet. Med henvisning til Simon (1958) fremholder Baumgartner og Jones (1993) at det
bare er plass til noen få saker samtidig på den nasjonale politiske agendaen. Men undersystemene
er mange, de har stor kapasitet, og ikke minst har de et stort innslag av eksperter på det aktuelle
saksfeltet. Undersystemene kan dermed behandle mange saker på en gang, men på dette nivået vil
det være sterke krefter som motvirker brå og radikal endring. Når saksfeltet først blir løftet opp i
rikspolitikken, fordi det dominerende policy-bildet utfordres, representerer dette en sjelden
anledning for dramatisk omveltning av en politikk som ellers har vært preget av stor stabilitet over
lang tid. Men etter at endringen har funnet sted, vil saken bli fortrengt av andre saker på den
rikspolitiske agendaen. Dermed «synker» den ned igjen i de politiske undersystemene, og en ny
periode med tilnærmet stabilitet rundt den nye politikken begynner.
Dermed gir teorien om punktert ekvilibrium grunnlag for å analysere brå endringer i politikk. Teorien
predikerer også at slike endringer vanligvis vil oppstå sjelden, slik at de kommer som isolerte
hendelser i et bilde som ellers er preget av stabilitet. Dette er svært nyttig for en teoretisk analyse av
kommunereformer. Antagelsen er da at kommunestrukturen vanligvis ikke er i fokus i rikspolitikken,
og at endringene vil være få og sporadiske så lenge det er kommunene – undersystemene – som
bestemmer. Det er når kommunestrukturen en sjelden gang løftes opp i rikspolitikken at
mulighetene for brå, episodisk endring inntreffer.
(2) Organisasjonsteori: Innenfor organisasjonsteorien forklares brå og omfattende strukturelle
endringer først og fremst som resultater av målrettet handling fra ledelsen, i form av omorganisering
(Jacobsen 2012). Som vist ovenfor, er det teoretisk sett mange grunner til å anta at organisasjoner
«fryser» strukturelt. Dette betyr at organisasjonsendringer bare kan gjennomføres dersom de
mange mekanismene som motvirker endring blir overvunnet – altså at den frosne strukturen tines.
Etter at endringene er foretatt, kommer en fase hvor den nye strukturen «fryses ned» igjen, slik at
den forblir operativ. Denne konseptualiseringen i fasene «freeze-defreeze-refreeze» (Lewin 1951)
tilsier dermed at organisasjonsstrukturer vil være preget av lange perioder av inertia eller små
endringer, avløst av isolerte innslag av brå endringer, som igjen etterfølges av stabilitet.
(3) Institusjonell teori: Innenfor institusjonell teori er det vanlig å anta at brå endringer inntreffer
som følge av kriser. En sentral idé er at endringer i omgivelsene kan føre til at institusjoner gradvis
blir dårligere tilpasset sine omgivelser. Som vist ovenfor har institusjoner en tendens til å vedvare
over tid. Hvis de ikke endrer seg med et tempo som tilsvarer sosiale og politiske endringer i sine
omgivelser, kan dette gi opphav til radikal endring (Krasner 1984, 240). Dermed er ubalanse,
ytelsesmessige kriser og gap mellom eksisterende strukturer og underliggende realiteter tegn på at
institusjonell endring kan være forestående (Nørgaard 1996, 47). Det var slike ideer om «mismatch
dynamics» (ibid., 47-49) som opprinnelig ga opphav til bruken av begrepet punktert ekvilibrium, et
begrep som Krasner (1984) hentet fra evolusjonær biologi. Presset fra manglende samsvar med
10
omgivelsene må bygge seg opp over tid, før stabiliteten «punkteres» og radikal institusjonell endring
kan inntreffe.
Dermed gir både politisk analyse, organisasjonsteori og institusjonell teori grunnlag for å forstå de
episodiske endringsmønstrene fra figur 1 – og for å forstå hvorfor slik endring ofte bare opptrer
sporadisk, mellom lange perioder med inertia eller kontinuerlig endring. Vi skal senere vise hvordan
tidligere studier nettopp har argumentert med at endringer i kommunestrukturen kan forklares med
økende gap mellom en statisk kommunestruktur på den ene siden, og politiske og samfunnsmessige
endringer på den andre.
Analysemodell
Samlet sett gir disse teoriretningene en rekke forklaringer på hvorfor politisk, organisatorisk og
institusjonell endring kan være preget av inertia, kontinuerlig endring eller episodisk endring. Disse
forklaringene kan bygges sammen til en analysemodell ved hjelp av to generelle antagelser.
For det første: Gjeldende politikk, organisasjoner og institusjoner er ofte ganske bestandige, fordi
det finnes en rekke stabiliserende krefter. Som vist ovenfor, har disse kreftene å gjøre med kognitive
begrensninger, interesser knyttet til den eksisterende strukturen, organisatorisk motstand på mikronivå, og normer og verdier utviklet gjennom institusjonens historie. Samtidig finnes ulike typer av
endringskrefter. Disse kan ha sitt opphav i endringer i omgivelsene, som stiller nye krav til
organisasjonen og dermed virker som et press for endring. Men de kan også mer generelt knyttes til
nye politiske ideer, som bæres frem av politiske aktører. Dette gir grunnlag for den følgende
antagelsen:
H1: Betingelsen for politisk, organisatorisk og institusjonell endring er at endringskreftene
blir sterkere enn de stabiliserende kreftene. Så lenge de stabiliserende kreftene er sterkere
enn endringskreftene, vil ikke endring inntreffe.
For det andre: Politisk endring har blitt forklart med utgangspunkt i en beskrivelse av det politiske
systemet som en samling av sub-systemer, hvor etablerte grupper har policy-monopol. Disse
monopolene utgjør sterke krefter som motvirker endring. Dermed vil endring bare skje i små skritt
så lenge saken holder seg på sub-system nivå. Teorien hevder at omfattende endringer bare
inntreffer når saker løftes opp fra sub-systemene og opp til den rikspoliske agendaen. Dermed
påvirker beslutningsnivået endringsdynamikken og mulige utfall.
H2: Balansen mellom endringskrefter og stabiliserende krefter påvirker hvilket
beslutningsnivå saken behandles på. Endringskreftene må være betydelig sterkere enn de
stabiliserende kreftene for at saken skal løftes opp på høyere beslutningsnivåer. Hvis
endringskreftene er svakere enn de stabiliserende kreftene, blir saken liggende i sub-systemet,
og bare inkrementell endring er mulig. Hvis endringskreftene er sterkere enn de
stabiliserende kreftene, kan saken heves opp på riksnivå, og omfattende endring er mulig.
Når disse generelle antagelsene skal brukes til å analysere historiske endringer i nasjonale
kommunestrukturer, er det også nødvendig å ta hensyn til omstendigheter som er knyttet spesifikt
til det empiriske studieobjektet. Som vist ovenfor, i avsnittet om statstradisjoner og
kommunetypologier, er det en omfattende litteratur som forklarer ulikheter i nasjonale
kommunesystemer ut ifra geografiske og historiske forhold. Disse forklaringene inngår i modellen
11
som en alternativ forklaringsvariabel. Modellen vil anta at politisk-institusjonelle forutsetninger har
betydning for både hvilket nivå beslutninger om kommunestrukturen fattes på, og på hvordan
endringene vil forløpe:
H3: Politisk-institusjonelle forutsetninger kan modifisere effekten av positiv netto balanse
mellom endringskrefter og stabiliserende krefter på beslutningsnivå og dynamikk/utfall.
Disse antagelsene danner grunnlag for analysemodellen som presenteres i figur 2.
Figur 2: Analysemodell
I tråd med teorien om punktert ekvilibrium (Baumgartner and Jones 1993) opererer modellen med
to beslutningsnivåer – riksnivået og undersystemene. Når modellen brukes til å analysere
kommunereform, vil undersystemene utgjøres av kommunene. Dermed antas det at spørsmålet om
kommunereform må løftes opp på den rikspolitiske agendaen, for at «episodisk» endring skal
inntreffe. Forutsetningen for at dette skal skje, er at endringskreftene blir sterkere enn motkreftene,
og at de politisk-institusjonelle forutsetningene er til stede. Dersom dette ikke er tilfelle, vil
beslutningene om kommuneinndeling bli liggende på kommunalt nivå. Da er «inertia» og
«kontinuerlig» de eneste mulige endringsmønstrene.
Spørsmålet er så hvordan variablene i modellen kan operasjonaliseres. Tidligere sammenlignende
studier har forklart forekomsten av kommunereform med flere ulike innfallsvinkler. I de følgende
avsnittene vil det bli vist hvordan disse forklaringene passer inn i modellen.
Stabiliserende krefter
Tradisjoner og identitet
Mange europeiske kommunesystemer har lange forhistorier. Dagens kommunestruktur i Frankrike
er i hovedsak den samme som ble etablert ved revolusjonen i 1789 (Kuhlmann and Wollmann 2014,
157), og også i Norge finnes det fremdeles en rekke kommuner som har hatt uendrede grenser siden
de ble etablert i 1837 (se for eksempel kapittel 4 om kommunereformen i Mosseregionen).
Argumentet om at så gamle systemer får en egentyngde, som i seg selv utgjør en stabiliserende kraft
som motvirker endring, virker opplagt nok til at det ikke alltid utdypes. For eksempel har det blitt vist
til at italienske kommuner i mange tilfeller dekker bysamfunn med mange århundrers forhistorie, og
12
at de derfor oppleves som «naturlige kulturelle enheter» for mange italienere (Bobbio 2005, 181).7
En annen studie påpeker at frivillighetsprinsippet som hindrer nasjonale kommunereformer i mange
sør-Europeiske land, i seg selv er preget av langvarig stiavhengighet (Kuhlmann and Wollmann 2014,
171). Andre studier går noe lengre i å spesifisere hvorfor lang historikk motvirker reform. Paddison
(2004, 25) fremholder at territorielle grenser, som for eksempel kommunegrenser, er fundamentale
for innbyggernes stedsbaserte identiteter. Dette kan utgjøre et kraftig forsvar mot endring.
Et beslektet argument er at identifikasjon med egen kommune er en viktig side ved kommunene
som lokaldemokratiske systemer. Det «kommunale selvstyret» (Kjellberg and Hansen 1979)
innebærer at hver kommune er et politisk fellesskap, som vanligvis styres gjennom et lokalt
representativt system. Frykt for å miste lokale politiske identiteter som har blitt bygget opp over
lang tid, har derfor blitt brukt som forklaring på motstand mot endring (Swianiewicz 2010b, 10).
Interessebasert motstand og klientelisme
Kommunereformer vil ofte bryte opp etablerte politiske og administrative systemer, og dermed
endre innarbeidede maktrelasjoner. Aktører som har opparbeidet seg en privilegert posisjon i det
etablerte systemet, vil dermed ofte være motstandere av reform – ut ifra frykt for å tape sine
privilegier. Paddison (2004: 34) har fremholdt at det er usannsynlig at lokale eliter vil stemme i favør
av territorielt selvmord. Kommunesammenslåing kan medføre at antallet politiske og administrative
lederposisjoner synker, og dette kan true lokale eliters stillinger og prestisje (Swianiewicz 2010b).
Dette kan være en betydelig friksjonsfaktor.
I denne sammenheng er begrepet klientelisme sentralt. Klientelisme innebærer at offentlige
myndighetspersoner inngår i en byttehandel med grupper i samfunnet, hvor man gir disse gruppene
ulike goder i bytte mot støtte og oppslutning.8 Slike goder kan være finansiell støtte, skattelette,
attraktive og godt betalte stillinger, og andre privilegier og ressurser som offentlige myndigheter
kontrollerer. Klientelisme forbindes gjerne med korrupsjon og nepotisme, men fenomenet kan også
gis en noe mer positiv tolkning. Med Goldsmith (1992) kan lokalt politisk lederskap dreie seg om å
beskytte de lokale innbyggerne, og skaffe til veie forskjellige goder for lokalsamfunnet man
representerer. Dette muliggjøres ved at de lokale lederne også er medlemmer av besluttende
organer på høyere nivåer, noe som ofte er tilfelle i landene innenfor den franske administrative
tradisjonen (jf. avsnittet ovenfor).
Bruno Dente (1988) drøftet hvilke konsekvenser klientelisme har for kommunestrukturen. Han
fremholdt at det klientelistiske byttehandelsystemet fungerer best innenfor en fragmentert
lokalforvaltning, hvor det er mange kommuner. I et slikt system kan man sikre at flest mulig politiske
fraksjoner blir representert administrativt, og dermed får kontroll over ressurser de kan bytte bort
mot støtte. I dette bildet hører det også med at administrasjonen er politisert, noe som gir politiske
ledere mer kontroll over de offentlige ressursene som inngår i byttehandelen.
Dente mente at klientelisme har vært en viktig grunn til fraværet av kommunereform i Italia (ibid., s.
180). Lignende argumenter har vært fremmet om andre land, særlig i Sør-Europa. I Hellas ble Athen
og Tessaloniki unntatt fra den store kommunereformen på begynnelsen av 2000-tallet, selv om disse
7
8
Den samme studien betegner dermed utkommet av en feilet kommunereform i 1990 som «latterlige».
Se Hicken (2011) for en bred drøfting av klientelisme som fenomen.
13
to største byområdene i landet hadde en svært fragmentert kommunestruktur. Dette har blitt
forklart ved at både lokale ledere og landets sentrale politiske elite inngikk i klientelistiske relasjoner
for å sikre egne interesser (Hlepas 2010, Hlepas and Getimis 2011).
Endringskrefter
Det finnes en ganske omfattende litteratur som drøfter mulige endringskrefter. Marleen Brans
oppsummerte hovedtrekk i denne debatten i 1992, og kom frem til tre brede kategorier av drivere
(Brans 2002). Det følgende avsnittet bygger litt løselig på disse tre kategoriene, og suppleres med
nyere utviklingstrekk fra de senere år.
Velferdsstatens fremvekst – og tilbakegang
Som vist i figur 1, gjennomførte mange vest-Europeiske land store kommunereformer på 1960- og 70-tallet. I Norge, Sverige og Danmark, som i flere andre land, ble antallet kommuner redusert
kraftig. Historisk sett betyr dette at mange reformer ble gjennomført i etterkant av velferdsstatens
fremvekst. I mange land, inkludert Norge, ble kommunene et viktig redskap for å levere
velferdstjenester, og mye av veksten i offentlige utgifter ble kanalisert til kommunene. Mange
studier har derfor hevdet at velferdsstatens fremvekst er den viktigste driveren bak kommunereform.
Ashford (1982) betegnet reformene som en «institusjonell ettertanke» av denne fremveksten.
Franco Kjellberg hevdet at det «knapt nok er noen uenighet om den rollen velferdsstaten spilte, som
den viktigste motoren for omstokkingen av lokalforvaltningen i industrialiserte land» (1985, s. 224,
min overs.).
Det er flere forhold som kan begrunne denne antagelsen. Den store veksten i kommunale tjenester
innebar at kommunesektoren generelt sett fikk større betydning for gjennomføringen av nasjonale
velferdspolitiske mål. Dermed ble det lagt større vekt på effektivisering av kommunene, og en viktig
antagelse var at færre og større kommuner ville kunne bli mer effektive tjenesteytere. Samtidig fikk
staten et sterkt behov for å standardisere tjenestene, og sikre at innbyggernes universelle
velferdsrettigheter ble ivaretatt noenlunde likt over hele landet. Dermed ble det hevdet at
reformene også skulle gi staten bedre muligheter til å styre kommunene, siden det er lettere å holde
kontroll med en mindre fragmentert kommunesektor (Dente 1988, 179). Endelig påpekte Kjellberg
(1985) at veksten i kommunale utgifter gjorde kommunesektoren viktigere som redskap for
makroøkonomisk styring, som et redskap i motkonjunkturpolitikken. Dette ble dermed nok et
argument for kommunereform.
Fremveksten av en desentralisert velferdsstat var spesielt fremtredende i det nordlige og vestlige
Europa. Dermed har dette først og fremst blitt fremhevet som en driver for kommunereformene i de
skandinaviske landene, Tyskland og Storbritannia (Norton 1994, Kuhlmann and Wollmann 2014).
Men i de senere år har finanskrisen og den lave økonomiske veksten i mange land gjort at
velferdsstatens vekst har blitt snudd til tilbakegang. Dette har også blitt tolket som en driver for
kommunereform (Silva and Bucek 2014, de Vries and Sobis 2014). For eksempel ble Portugal hardt
rammet av finanskrisen, og i forhandlingene med de internasjonale långiverne var et av kravene at
landet skulle redusere antallet «freguesias». Disse sekulariserte sognekommunene er det laveste
folkevalgte nivået i Portugal (Tavares and Rodrigues 2015). Antallet ble likevel bare redusert fra 4259
til 3092.
14
I denne sammenheng er det også relevant å vise til at behov for innstramminger og effektivisering av
offentlig sektor har vært fremhevet som en drivkraft for kommunereform i mange land (Askim et al.
forthcoming). [Utdypes.]
Mer generelt er det mange eksempler i litteraturen på at vekst i kommunenes oppgaver og
funksjoner kan ha bidratt til å utløse kommunereformer. I Hellas ble kommunereformen i 1998 blant
annet sett i sammenheng med at kommunene skulle få økt administrativ kapasitet, for å forvalte EUfinansierte utviklingsprosjekter (Getimis and Hlepas 2010). Og som vist i første kapittel: I den
pågående kommunereformen i Norge, har kommunene blitt forespeilet å få flere oppgaver og mer
myndighet, dersom de blir færre og større (KMD 2014).
Urbanisering, samfunnsutvikling og demografisk endring
En annen endringskraft som er mye omtalt i litteraturen, er knyttet til urbanisering,
samfunnsutvikling og demografisk endring (Sharpe 1988, Bennett 1989, 40). I dette perspektivet
løftes fokus over fra egenskaper ved kommunal tjenesteyting til den bredere samfunnsutviklingen i
kommunens nære omgivelser. Utfordringen ligger i det at hver kommune er et geografisk avgrenset
politisk-administrativt system. Endringer i bosettingsmønstre, transportbruk, pendling og
næringsstrukturer kan føre til at de eksisterende kommunegrensene ikke lenger avspeiler reelle
geografiske avgrensninger i samfunnslivet. Disse utfordringene kan være spesielt viktige i byområder,
hvor byene gradvis brer seg utover, nye forsteder oppstår, og nye pendlingsmønstre dannes
ettersom bolig- og næringsområder endres. Dette kan gjøre at mange kommunale ansvarsområder
blir gradvis vanskeligere å ivareta, ikke minst arealplanlegging, næringsutvikling, offentlig transport
og vegutbygging. Det blir gradvis vanskeligere å ivareta hensyn til helhetlig og samordnet politikk og
forvaltning, etter hvert som grensene for det lokale politiske systemet dekker en stadig mindre del
av det området hvor utfordringene oppstår. Men en slik økende «mismatch» kan også medføre
andre problemstillinger. Hvis skatteinngangen er knyttet til bosted, vil kommuner med mye
innpendling få en urettmessig liten del av inntektene fra personer som benytter kommunalt
finansiert infrastruktur. Og i et demokratiperspektiv har det blitt hevdet at grensene for
representative systemer bør være i samsvar med områdene som folk identifiserer seg med, og hvor
de utfører sine daglige gjøremål (Tavares and Feiock 2014, Paddison 2004).
Disse argumentene er også meget gjenkjennelige fra debatten rundt den pågående
kommunereformen i Norge, og særlig knyttet til regjeringens fokus på oppsplittede byområder (KMD
2014). NHO har hevdet at kommunegrensene bør følge de såkalte bo- og arbeidsmarkedsregionene,
noe som vil gi 77 kommuner i alt (NHO 2015). Også i mange andre land har dette argumentet vært
fremtredende. I Belgia har for eksempel den store kommunereformen i 1976 blitt sett i
sammenheng med at byene måtte finansiere infrastruktur og tjenester som også ble benyttet av
innbyggerne i nabokommunene, uten å kunne beskatte disse brukerne (De Ceuninck et al. 2010,
811). Samtidig kan man spørre seg hvor flytende og tilpasningsdyktige kommunegrensene med
rimelighet skal forventes å være. Bennett spør retorisk: «Skal vi endre kommunegrensene hver gang
pendlingsområdene utvider seg?» (1993, 7, min overs.).
Politisk-institusjonelle forutsetninger
15
Skillet mellom «episodisk» og «kontinuerlig» endring tilsvarer de «Jacobinske» og «Girondinske»
reformstrategiene som er beskrevet i kapittel 10. Baldersheim og Rose gir i dette kapittelet mange
empiriske eksempler på hvordan nasjonale styringssystemer gir ulike politisk-institusjonelle
forutsetninger for å gjennomføre nasjonale, overgripende reformer. Noen land har en lovgivning og
en institusjonell praksis som åpner for at slike reformer kan vedtas og gjennomføres av nasjonale
politiske myndigheter. I andre land er spørsmålet om endringer i kommuneinndelingen opp til den
enkelte kommune. Variabelen «politisk-institusjonelle forutsetninger» operasjonaliseres i tråd med
dette. Spørsmålet er om kommunereformer kan vedtas og gjennomføres av nasjonale myndigheter,
eller om sammenslåinger bare kan vedtas lokalt.9
Hvordan kan modellen forklare historiske endringsmønstre?
Diskusjonen til nå kan oppsummeres som i tabell 1 nedenfor. Tabellen viser hvordan variablene i
analysemodellen i figur 2 (venstre kolonne) er forankret i teori (midtre kolonne), og hvordan ulike
resonnementer og konklusjoner fra tidligere studier av kommunale reformer kan kobles til disse
elementene (høyre kolonne).
Tabell 1: Sammenhengen mellom analysemodellens teoretiske grunnlag og sentrale funn fra tidligere
studier av kommunereformer
Variable i
analysemodellen
Stabiliserende krefter
Endringskrefter
Teori
Tidligere studier
Kognitive begrensninger
Positive feedback
Frykt for politisk nederlag
Interesser knyttet til eksisterende
kommunestruktur. Klientelisme.
Motstand i den enkelte
kommuneorganisasjon
Identitet og tradisjoner.
Urbanisering
Organisatorisk motstand mot
endring
Forsvar av det passende
Gap mellom institusjonell struktur
og krav fra omgivelsene som følge
av sosio-økonomisk endring
Gap som følge av politisk endring
Politiske monopoler i
undersystemene
Politisk-institusjonelle
forutsetninger
Beslutningsnivå
Endringsdynamikk og
utfall
9
Forekomsten av politiske
entreprenører og koalisjoner
Rikspolitikk eller undersystem
Inertia
Kontinuerlig endring
Punktert ekvilibrium
Velferdsstaten, EU,
samhandlingsreformen
Finansielt press, krav om
effektivisering
Konstitusjonelle hindre for
nasjonale politiske vedtak om
kommunereform
Regjeringens ideologi og mandat
Stat eller kommune
Historiske endringsmønstre
NB, det kan være nødvendig å tabulere dette skillet, eller påse at det ligger inne i kapittel 10.
16
Ut i fra analysemodellen forklares inertia med at de stabiliserende kreftene har vært sterkere enn
endringskreftene. Dette kan inntreffe ved at de stabiliserende kreftene har vært svært sterke, eller
ved at endringskreftene har vært svake eller delvis fraværende.
I en del av landene som inngår i undersøkelsen, tyder tidligere studier på at begge disse
mekanismene har vært til stede samtidig. Som det fremgår av figur 1, har endringsmønsteret i
Spania, Portugal, Italia og Frankrike vært preget av nær inertia siden 1950-tallet. Figuren kunne
dessuten ha strukket seg hundre år lengere bakover i tid, uten at dette bildet hadde vært særlig
annerledes. Ut ifra analysemodellen er ikke dette overraskende. De stabiliserende kreftene må antas
å være sterke. De lange tradisjonene har ført til stiavhengighet og positiv feedback ved at sterke
interesser er knyttet til den eksisterende strukturen, ikke minst ved innslaget av klientelisme som
ofte har blitt tilskrevet kommunepolitikken i sør-europeiske land (Dente 1988, Kuhlmann and
Wollmann 2014). Men også forsvar av det passende må antas å spille en stor rolle (Goodin, March,
and Olsen 2011), i form av langvarig innarbeidet tradisjon og kultur.
Samtidig har endringskreftene vært svake eller fraværende. Sosio-økonomiske endringer har ikke
gitt et sterkt gap mellom institusjonell struktur og krav fra omgivelsene. I tråd med fransk
administrativ praksis, er disse landene preget av sterk sentralisering, og oppgaver og myndighet er i
stedet lagt til regionale styringsnivåer. Dermed er ikke forklaringen knyttet til fremveksten av en
desentralisert velferdsstat i etterkrigstiden (Kjellberg 1985) relevant for disse landene. Endelig har
ikke disse landene de nødvendige politisk-institusjonelle forutsetninger for at spørsmålet om
kommunestruktur skal løftes opp på den rikspolitiske agenda og avgjøres der. De spredte forsøkene
på nasjonale reformer i Frankrike (1971, REF) og Italia (REF) falt dermed til jorden.
I andre land har inertia i lange perioder blitt avløst av brå og dramatisk episodisk endring. Her kan
det være rimelig å anta at det har bygget seg opp et endringspress over tid, i tråd med
forventningene fra politisk, organisatorisk og institusjonell teori. De skandinaviske landene, og ikke
minst Norge, er illustrerende tilfeller. Selv om den politiske kulturen i disse landene ikke har vært
preget av klientelisme, har langvarige tradisjoner for lokalt selvstyre gitt grunnlag for et forsvar av
det passende som har motvirket endring. Samtidig var det ikke konstitusjonelle bindinger som lå til
hinder for at spørsmålet ble avgjort på riksnivå i disse landene. Vi tolker dermed de episodiske
endringene som utslag av funksjonelt press som bygget seg opp som følge av velferdsstatens
fremvekst og tiltagende urbanisering, til et punkt hvor endringskreftene ble sterkere enn de
stabiliserende kreftene. Dette punkterte den langvarige stabiliteten i disse landenes
kommunestruktur (Baumgartner and Jones 1993).
I flere av landene hvor endringen har vært kontinuerlig, har kommunene betydelige roller i
tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse. Dermed er det grunn til å anta at endringskreftene i
modellen har gitt et press mot kommunestrukturen, som følge av et opplevd gap mellom
institusjonell struktur og krav fra omgivelsene. Argumentene fra nasjonale myndigheter i Nederland
og på Island kan tolkes ganske direkte inn i dette bildet [REF]. Men i Nederland er ikke de politiskinstitusjonelle forutsetningene til stede for at spørsmålet om kommunestruktur kan avgjøres på
statlig nivå. Siden analysemodellen dermed ikke åpner for episodisk endring, er kontinuerlig endring
det eneste alternativet. Når utfallet har vært kontinuerlig endring og ikke intertia, kan dette tolkes
som at endringskreftene har overgått de stabiliserende kreftene på kommunalt og regionalt nivå i
stedet for på riksnivå. Kommunesektoren viser dermed en viss endring til gradvis tilpasning til
17
endrede krav over tid, hvor presset fra endringskreftene gradvis har blitt utlignet som når dampen
lekker ut av kjelen.
Implikasjoner for videre forskning
Gjennomgangen i dette kapittelet viser at det foreligger et rikholdig teorigrunnlag som kan forklare
de politiske, organisatoriske og institusjonelle sidene ved historiske og aktuelle endringer i
kommuneinndelingen. Dette gir muligheter for å gjennomføre deduktive og hypotesetestende
studier, i stedet for den induktive tilnærmingen som har vært utbredt (Lidström 1998). Flere nylige
studier indikerer at kommunereform er et forskningstema som er i ferd med å utvikle seg i denne
retningen (Askim et al. forthcoming, Kaiser 2015, Tavares and Feiock 2014, Steiner 2003). [Poenget
må utdypes.]
Etter hvert som mer robuste deduktive tilnærminger utvikles, kan en fremtidig ambisjon være å
inkludere flere ulike reformer i analysen. Et tilbakevendende tema i denne boken, er sammenhengen
mellom ulike «territorielle valg». Både teoretisk og empirisk er det grunn til å anta at det er en
sammenheng mellom inndelingsreformer og andre reformer som har å gjøre med den territorielle
og skalaen for tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse, på flere forvaltningsnivåer.
Interkommunalt samarbeid, differensiering mellom kommuner etter kapasitet, flytting av oppgaver
fra kommunene og til høyere nivåer, og sterkere statlig styring som kan betraktes som alternative
løsninger til kommunesammenslåing, som tilsvar til økende gap mellom institusjonell struktur og
krav i omgivelsene (se særlig kapittel 10 og 15). Tidligere studier har vist at det er krevende å
identifisere og forklare underliggende mønstre i slike sammensatte reformstrategier (Baldersheim
and Rose 2010). Men det kan hende at deduktive og variabelbaserte tilnærminger kan åpne for nye
muligheter for å utvide forklaringskraften i slike analyser.
Aalbu, Hallgeir, Kai Böhme, and Åke Uhlin. 2008. Administrative reform – Arguments and Values,
Nordic Research Programme 2005-2008. Stockholm: Stockholm: Nordregio.
Arthur, W.B. 1990. "Positive Feedbacks in the Economy." Sci.Am. 262 (2):92-&.
Arthur, W.B. 1994. Increasing returns and path dependence in the economy, Economics, cognition,
and society. Ann Arbor, Mich: University of Michigan Press.
Askim, J., J. E. Klausen, S. I. Vabo, and K. Bjurstrøm. forthcoming. "What Causes Municipal
Amalgamation Reform? Rational Explanations Meet Western European Experiences, 2004–
13." In Local Public Sector Reforms in Times of Crisis edited by G. Bouckaert and S. Kuhlmann.
Baldersheim, Harald, and Lawrence E. Rose. 2010. Territorial choice: the politics of boundaries and
borders. Basingstoke: Palgrave Macmillan.
Baumgartner, Frank R., and Bryan D. Jones. 1993. Agendas and instability in American politics,
American politics and political economy series. Chicago: University of Chicago Press.
Bennett, R. J., ed. 1993. Local Government in the New Europe Hoboken, NJ: Wiley.
Berger, P., and T. Luckmann. 1966. The Social Construction of Reality. A Treatise in the Sociology of
Knowledge. London: Penguin Books Ltd.
Bobbio, L. 2005. "Italy: after the storm." In Comparing Local Governance. Trends and Developments,
edited by B. Denters and L. E. Rose. Basingstoke: Palgrave Macmillian.
18
Brunazzo, M. 2010. "Italian Regionalism: A Semi-Federation is Taking Shape - Or is It?" In Territorial
Choice. The Politics of Boundaries and Borders., edited by H. Baldersheim and L. E. Rose.
Basingstoke: Palgrave Macmillian.
Cater, D. 1964. Power in Washington: a critical look at today's struggle to govern in the nation's
capital. New York: Random House.
Copus, C., and P. John. 2011. "The United Kingdom: Is There Really an Anglo Model?" In The Oxford
Handbook of Local and Regional Democracy, edited by J. Loughlin, F. Hendriks and A.
Lidström, 27-47. Oxford: Oxford University Press.
David, Paul A. 1985. "Clio and the Economics of QWERTY." The American Economic Review 75
(2):332-337.
Davis, O., and A. Wildavsky. 1966. "A theory of the budgetary process." American political science
review 60 (3):529-547.
Davis, Otto A., M. A. H. Dempster, and Aaron Wildavsky. 1974. "Towards A Predictive Theory of
Government Expenditure: Us Domestic Appropriations." Brit. J. Polit. Sci 4 (4):419-452. doi:
10.1017/S0007123400009650.
De Ceuninck, Koenraad, Herwig Reynaert, Kristof Steyvers, and Tony Valcke. 2010. "Municipal
Amalgamations in the Low Countries: Same Problems, Different Solutions." Local
Government Studies 36 (6):803-822. doi: 10.1080/03003930.2010.522082.
de Vries, Michiel S. , and Iwona Sobis. 2014. "Consolidation in local government. An international
comparison of arguments and practices." In Regionalisation and Regional Policy in Central
and Eastern Europe, edited by Ilona Palne Kovacs and Constantin Marius Profiroiu.
Bratislava: NISPAcee Press.
Dente, B. 1988. "Local Government Reform and Legitimacy." In The Dymanics of Institutional Change,
edited by B. Dente and F. Kjellberg, 171-186. London: Sage.
Denters, Bas, and Lawrence E. Rose. 2005. Comparing local governance : trends and developments,
Government beyond the centre. Basingstoke: Palgrave Macmillan.
Dobusch, Leonhard, and Elke Schüßler. 2013. "Theorizing path dependence: a review of positive
feedback mechanisms in technology markets, regional clusters, and organizations."
Industrial and Corporate Change 22 (3):617-647. doi: 10.1093/icc/dts029.
Getimis, P., and N.-K. Hlepas. 2010. "Reinventing Local Government in Greece." In Territorial Choice.
The Politics of Boundaries and Borders, edited by H. Baldersheim and L. E. Rose. Basingstoke:
Palgrave Macmillian.
Goldsmith, Michael J., and Edward C. Page. 2010. Changing government relations in Europe: from
localism to intergovernmentalism. Vol. 67. London: Routledge.
Goodin, Robert E., James G. March, and Johan P. Olsen. 2011. The Logic of Appropriateness: Oxford
University Press.
Hall, P. A., and Rcr Taylor. 1996. "Political science and the three new institutionalisms." Polit. Stud.
44 (5):936-957.
Heinelt, H., and N.-K. Hlepas. 2006. "Typologies of Local Government Systems." In The European
Mayor. Political Leaders in the Changing Context of Local Democracy., edited by H. Bäck, H.
Heinelt and A. Magnier, 21-42. Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften.
Hesse, J.J., and L.J. Sharpe. 1991. "Local Government in International Perspective: Some
Comparative Conclusions." In Local Government and Urban Affairs in International
Perspective, edited by J.J. Hesse, 603-621. Baden-Baden: Nomos.
Hesse, Joachim Jens, ed. 1990. Local government and urban affairs in international perspective :
analyses of twenty western industrialised countries. Vol. 3, Schriften zur kommunalen
Wissenschaft und Praxis. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft.
Hicken, Allen. 2011. "Clientelism." Annual Review of Political Science 14:289-310. doi:
10.1146/annurev.polisci.031908.220508.
19
Hlepas, N.-K., and P. Getimis. 2011. "Greece: A Case of Fragmented Centralism and “Behind the
Scenes” Localism." In The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe,
edited by J. Loughlin, F. Hendriks and A. Lidström. Oxford: Oxford University Press.
Hlepas, Nikolaos- K. 2010. "Incomplete Greek Territorial Consolidation: From the First (1998) to the
Second (2008–09) Wave of Reforms." Local Government Studies 36 (2):223-249. doi:
10.1080/03003930903560596.
Howlett, Michael, M. Ramesh, and Anthony Perl. 2009. Studying public policy: policy cycles &
policy subsystems. 3rd ed. ed. Don Mills, Ont: Oxford University Press.
Humes, Samuel, and Eileen Martin. 1969. The structure of local government : a comparative survey
of 81 countries. Vol. 96, International Union of Local Authorities. The Hague: International
Union of Local Authorities.
Jacobsen, Dag Ingvar. 2012. Organisasjonsendringer og endringsledelse. 2. utg. ed. Bergen:
Fagbokforl.
John, Peter. 2001. Local governance in Western Europe: United Kingdom: Sage Publications Ltd.
Kaiser, C. 2015. "Top-down versus Bottom-up: Comparing strategies of Municipal Mergers in
Western European Countries." Der moderne staat, Zeitschrift für Public Policy, Recht und
Management 8 (1):113-127.
Kingdon, J.W. 1984. Agendas, alternatives and public policies. Boston: Little, Brown and company.
Kjellberg, F., and T. Hansen. 1979. Det kommunale hamskifte. Reformer, verdier, deltagelse. Oslo:
Gyldendal.
Kjellberg, Francesco. 1985. "Local Government Reorganization and the Development of the Welfare
State." J. Pub. Pol. 5 (2):215-239. doi: 10.1017/S0143814X00003032.
KMD. 2014. Kommunereform. Meldingsdel i kommuneproposisjonen 2015 (Prop. 95 S). Oslo:
Kommunal- og moderniseringsdepartementet.
Krasner, Stephen D. 1984. Approaches to the State: Alternative Conceptions and Historical Dynamics
(Book Review).
Kuhlmann, Sabine, and Hellmut Wollmann. 2014. Introduction to comparative public administration :
administrative systems and reforms in Europe. Cheltenham: Edward Elgar.
Lewin, K. 1951. Field Theory in Social Science. New York: Harper & Row.
Lidström, Anders. 1998. "The comparative study of local government systems—a research agenda."
Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice 1 (1):97-115. doi:
10.1080/13876989808412617.
Lidström, Anders. 2003. Kommunsystem i Europa. 2:a omarb. uppl. ed, Demokrati i förändring.
Malmö: Liber.
Lindblom, C. 1959. "The science of "muddling through"." Public administration review 19 (2):79-88.
Loughlin, J., and B. Guy Peters. 1997. "State Traditions, Administrative Reform and Regionalization."
In Te Political Economy of Regionalism, edited by M. Keating and J. Loughlin, 41-62. London Portland, OR.: Frank Cass.
Loughlin, John, and Eliseo Aja. 2001. Subnational democracy in the European Union : challenges and
opportunities. Oxford: Oxford University Press.
Loughlin, John, Frank Hendriks, and Anders Lidström. 2011. The Oxford handbook of local and
regional democracy in Europe. Oxford: Oxford University Press.
McCool, D. 1998. "The subsystem family of concepts: A critique and a proposal." Political Research
Quarterly 51 (2):551-570.
Norton, Alan. 1994. International handbook of local and regional government : a comparative
analysis of advanced democracies. Aldershot: Edward Elgar.
Nørgaard, Asbjørn Sonne. 1996. "Rediscovering reasonable rationality in institutional analysis."
European Journal of Political Research 29 (1):31-57. doi: 10.1111/j.14756765.1996.tb00640.x.
20
Paddison, R. 2004. "Redrawing local boundaries: Deriving the principles for politically just
procedures." In Redrawing local government boundaries, edited by J. Meligrana. Vancouver:
UBCPress.
Page, Edward C., and Michael J. Goldsmith. 1987. Central and local government relations : a
comparative analysis of West European unitary states. Vol. 13, Sage modern politics series.
London: Sage.
Pérez-Díaz, Víctor M. 1993. The return of civil society : the emergence of democratic Spain, Retorno
de la sociedad civil. Cambridge, Mass: Harvard University Press.
Pierson, Paul. 2004. Politics in time : history, institutions, and social analysis. Princeton, N.J:
Princeton University Press.
Redford, Emmette S. 1969. Democracy in the administrative state, Public administration and
democracy. New York: Oxford University Press.
Rokkan, Stein, and Seymour Martin Lipset. 1967. Party systems and voter alignments : cross-national
perspectives. Vol. 7, International Yearbook of Political Behavior Research. New York: Free
Press.
Silva, C.N., and J. Bucek, eds. 2014. Fiscal Austerity and Innovation in Local Governance in Europe.
Farnham: Ashgate.
Steiner, Reto. 2003. "The causes, spread and effects of intermunicipal cooperation and municipal
mergers in Switzerland." Public Management Review 5 (4):551-571. doi:
10.1080/1471903032000178581.
Swianiewicz, P., ed. 2010a. Territorial Consolidation Reforms in Europe. Budapest: Open Society
Institute.
Swianiewicz, P. 2010b. "Territorial Fragmentation As a Problem, Consolidation As a Solution?" In
Territorial Consolidation Reforms in Europe, edited by P. Swianiewicz, 1-24. Budapest: Open
Society Institute.
Swianiewicz, Pawel. 2013. "An Empirical Typology of Local Government Systems in Eastern Europe."
Local Government Studies. doi: 10.1080/03003930.2013.807807.
Tavares, A.F., and R.C. Feiock. 2014. "Intermunicipal Cooperation and Regional Governance in
Europe: An Institutional Collective Action Framework." European Consortium for Political
Research General Conference, Glasgow, Scotland.
Tavares, António F., and Miguel Rodrigues. 2015. "The Economic and Political Impacts of Top-Down
Territorial Reforms: The Case of Sub-City Governments." Local Government Studies:1-21. doi:
10.1080/03003930.2015.1057278.
Weick, Karl E., and Robert E. Quinn. 1999. "ORGANIZATIONAL CHANGE AND DEVELOPMENT."
Annual Review of Psychology:361.
21

Teoretiske perspektiver på kommunereformer

Transcription

Similar documents

Gode alene – enda bedre sammen?

Det nye styret i Helgeland Historielag valgt på årsmøte i september

Helgelendingen nr 3 2011

2< ae

thesis

NIBR`s rapport-/notat-mal