Rapport om utsatt avregning for merverdiavgift

Transcription

Rapport leveranse:
UTSATT AVREGNING FOR
INNFØRSELMERVERDIAVGIFT
Vurdering og løsningsalternativer
Dokumenteier:
SKA programmet
Skrevet av:
Arbeidsgruppe utsatt avregning
Versjon:
1.00
Godkjent dato:
18. februar 2015
Godkjent av:
Samordningsgruppen ved:
Toll- og avgiftsdirektør/Bjørn Røse
Skattedirektør/Hans Christian Holte
1
LEDERSAMMENDRAG ......................................................................................................................... 5
1.1 UNIVERSELL LØSNING – HOVEDTREKKENE I FORSLAGET.......................................................................................... 5
1.2 VILKÅRSBASERT LØSNING - HOVEDTREKKENE I FORSLAGET...................................................................................... 5
1.3 KONSEKVENSER AV UTSATT AVREGNING.............................................................................................................. 6
1.4 GEVINSTER ................................................................................................................................................... 7
1.4.1
Andre effekter og mulige ulemper .................................................................................................. 7
1.5 RISIKO ......................................................................................................................................................... 7
1.5.1
Risikoreduserende tiltak .................................................................................................................. 8
1.6 KOSTNADER .................................................................................................................................................. 9
1.6.1
Vurdering av de to alternativene .................................................................................................... 9
1.6.2
Anbefaling ..................................................................................................................................... 10
2
INNLEDNING ..................................................................................................................................... 10
2.1
2.2
2.3
2.4
FREMGANGSMÅTE ....................................................................................................................................... 11
ORGANISERING OG ANSVAR ........................................................................................................................... 12
DEFINISJONER ............................................................................................................................................. 12
FORKORTELSER ............................................................................................................................................ 14
3
DAGENS LØSNING ............................................................................................................................. 14
3.1 INNENLANDS MERVERDIAVGIFT ....................................................................................................................... 14
3.1.1
Historikk – hvorfor merverdiavgift ................................................................................................ 14
3.1.2
Regelverk ....................................................................................................................................... 15
3.1.3
Merverdiavgiftssystemets betalings- og opptjeningsfunksjon ...................................................... 19
3.2 INNFØRSELSMERVERDIAVGIFT......................................................................................................................... 24
3.2.1
Historikk ........................................................................................................................................ 24
3.2.2
Regelverk ....................................................................................................................................... 25
3.2.3
Dagens arbeidsprosess .................................................................................................................. 26
4
UTSATT AVREGNING ......................................................................................................................... 31
4.1 GENERELT OM UTSATT AVREGNING.................................................................................................................. 31
4.1.1
Konkurransedreining til fordel for utenlandske virksomheter ....................................................... 32
4.2 2006-RAPPORTEN OM UTSATT AVREGNING ...................................................................................................... 32
4.2.1
Løsningsforslag i 2006-rapporten ................................................................................................. 33
4.2.2
Endrede forutsetninger siden 2006 ............................................................................................... 34
4.3 ERFARINGER FRA UTLANDET ........................................................................................................................... 34
4.3.1
Land innenfor EU ........................................................................................................................... 34
4.3.2
Administrasjon av subjektkrets i EU .............................................................................................. 41
4.3.3
Risikoreduserende tiltak benyttet i EU .......................................................................................... 42
4.4 LAND UTENFOR EU ...................................................................................................................................... 44
4.4.1
Sveits ............................................................................................................................................. 44
4.4.2
Australia ........................................................................................................................................ 45
4.5 OPPSUMMERING ......................................................................................................................................... 46
5
LØSNINGSALTERNATIVER ................................................................................................................. 46
5.1 FORUTSETNINGER FOR LØSNINGENE ................................................................................................................ 46
5.2 UTVIDELSE AV MERVERDIAVGIFTSOPPGAVEN ..................................................................................................... 47
5.3 KOBLING AV TVINN OG MVA-SYSTEMET......................................................................................................... 47
5.4 UNIVERSELL LØSNING ................................................................................................................................... 48
5.4.1
Tollkredittkunder som ikke er merverdiavgiftspliktige .................................................................. 48
5.4.2
Delt virksomhet og kompensasjonsberettigede ............................................................................ 49
5.4.3
Årstermin ....................................................................................................................................... 50
5.4.4
Løsningsbeskrivelse universell ordning .......................................................................................... 51
5.5 SANKSJONER VED MISLIGHOLD........................................................................................................................ 52
5.5.1
Overføring til månedstermin ......................................................................................................... 53
5.5.2
Tvangsoppløsning ......................................................................................................................... 53
5.6 VILKÅRSBASERT LØSNING............................................................................................................................... 54
UTSATT AVREGNING FOR INNFØRSELMERVERDIAVGIFT
1.0
Side 2 av 105
5.6.1
5.6.2
5.6.3
5.6.4
6
Vurdering av frivillig eller obligatorisk løsning .............................................................................. 55
Nærmere om subjektavgrensing ................................................................................................... 56
Sanksjonering gjennom bortfall av rett til utsatt avregning ......................................................... 59
Praktisk innføring .......................................................................................................................... 60
RISIKO VED UTSATT AVREGNING ...................................................................................................... 60
6.1 RISIKO FOR RESTANSEOPPBYGGING OG PROVENYTAP ........................................................................................... 61
6.1.1
Generelt om restanseoppbygging ................................................................................................. 61
6.1.2
Antatt restansevolum ved utsatt avregning - Vurdering av restansegrunnlag og betalingsprofil 61
6.1.3
Vurdering av virksomheter som importerer .................................................................................. 62
6.1.4
Virksomhetenes andel av nettoproveny for merverdiavgift .......................................................... 63
6.1.5
Innenlands merverdiavgiftsrestanser for importører .................................................................... 65
6.1.6
Oppsummering knyttet til risiko for provenytap ........................................................................... 66
6.2 RISIKO FOR UNNDRAGELSER OG FEIL ................................................................................................................ 66
6.2.1
Generelt om risiko for unndragelser og feil ................................................................................... 66
6.2.2
Risiko for dårligere kvalitet i tolldeklareringen ............................................................................. 68
6.3 RISIKO FOR SVINDEL I NETTVERK ...................................................................................................................... 68
6.3.1
Nettverkssvindel og svindelmekanismer ved import/eksport ....................................................... 68
6.3.2
Dagens risikobilde ......................................................................................................................... 70
6.3.3
Endring i risiko ved utsatt avregning ............................................................................................. 71
7
RISIKOREDUSERENDE TILTAK ............................................................................................................ 72
7.1 INNLEDNING ............................................................................................................................................... 72
7.2 ANALYSE AV LØPENDE ETTERLEVELSE................................................................................................................ 73
7.2.1
Tverretatlig samarbeid om etterretning og analyse ..................................................................... 73
7.2.2
Ressursbehov og forventet effekt .................................................................................................. 74
7.3 GRENSEKONTROLL ....................................................................................................................................... 74
7.3.1
Økt og forbedret deklarasjonskontroll .......................................................................................... 76
7.4 SAKSBEHANDLING I MVA-SYSTEMET ............................................................................................................... 78
7.4.1
Ressursbehov og forventet effekt .................................................................................................. 78
7.5 MASKINELLE KONTROLLER ............................................................................................................................. 79
7.5.1
Forventet effekt ............................................................................................................................. 79
7.6 MANUELL KONTROLL .................................................................................................................................... 79
7.6.1
Stedlig avdekkingskontroll ............................................................................................................ 79
7.6.2
Oppgavekontroll i MVA-systemet ................................................................................................. 80
7.6.3
Etterkontroll .................................................................................................................................. 81
7.7 KJØPERS SOLIDARANSVAR FOR MANGLENDE INNBETALT MERVERDIAVGIFT ............................................................... 82
7.8 TILTAK SOM KAN IVERKSETTES ETTER 2017 ....................................................................................................... 83
7.8.1
Mer automatisert saksbehandling i MVA-systemet ...................................................................... 83
7.8.2
Begrensning på varegrupper som omfattes av utsatt avregning.................................................. 84
7.8.3
Bedre beskrivelse av næringsdrivendes status og virksomhet ...................................................... 84
7.8.4
Risikobasert saksbehandling ......................................................................................................... 84
7.8.5
Risikobasert registrering og oppfølging i Enhetsregister og MVA-register ................................... 85
7.8.6
Ny innrapporteringsløsning ........................................................................................................... 85
7.9 RISIKOREDUSERENDE TILTAKS EFFEKT PÅ RISIKOENE............................................................................................. 86
8
NYTTE-/KOSTVURDERINGER ............................................................................................................. 87
8.1 GENERELT OM NYTTE-/KOSTVURDERINGENE ..................................................................................................... 87
8.2 NÆRINGSLIVET ............................................................................................................................................ 88
8.2.1
Endringer i likviditet ...................................................................................................................... 88
8.2.2
Andre kostnader ............................................................................................................................ 91
8.2.3
Kostnader til IT-utvikling for næringslivet ..................................................................................... 94
8.3 FORVALTNINGEN ......................................................................................................................................... 94
8.3.1
Innfordring og kredittadministrasjon ............................................................................................ 94
8.3.2
Risikoreduserende tiltak ................................................................................................................ 95
8.3.3
Øvrige kostnader og bortfall av inntekter ..................................................................................... 96
8.3.4
Kostnader til IT-utvikling ............................................................................................................... 96
1.0
Side 3 av 105
8.3.5
Oppsummering av kostnadseffekter for forvaltningen ................................................................. 97
8.4 STATEN ...................................................................................................................................................... 97
8.5 OPPSUMMERING AV NYTTE-/KOSTVURDERINGENE.............................................................................................. 98
9
NØDVENDIGE REGELENDRINGER .................................................................................................... 100
9.1
9.2
9.3
FELLES FOR BEGGE LØSNINGENE .................................................................................................................... 100
VED UNIVERSELL LØSNING ........................................................................................................................... 101
VED VILKÅRSBASERT LØSNING....................................................................................................................... 101
10
ARBEIDSGRUPPENS VURDERING OG ANBEFALING ..................................................................... 102
10.1
INNFØRINGSTIDSPUNKT .......................................................................................................................... 102
10.2
FORSLAG TIL VALG AV LØSNING ................................................................................................................ 103
10.3
UAVKLARTE FORHOLD ............................................................................................................................ 104
10.3.1
Opplysninger på tolldeklarasjonen ......................................................................................... 104
11
ENDRINGSOVERSIKT .................................................................................................................. 105
1.0
Side 4 av 105
1 Ledersammendrag
Som ledd i etableringen av en helhetlig avgiftsforvaltning er Toll- og avgiftsetaten (Toll)
og Skatteetaten (Skatt) i felleskap bedt om å utrede hvordan utsatt avregning for
merverdiavgift kan innføres. Det er utredet to varianter av forslaget:


Universell løsning - som involverer alle merverdiavgiftspliktige virksomheter i Norge
Vilkårsbasert løsning - hvor vi etablerer en mekanisme som gir anledning til å
avgrense enkeltvirksomheter fra ordningen.
Det hefter en usikkerhet knyttet til kostnadsanslagene i rapporten (herunder
årsverksbetraktninger og IT-kostnader). Anslagene er ment som en ramme og grunnlag for
videre behandling. Det er imidlertid lagt til grunn en rekke forutsetninger om hvilke valg
man faller ned på i den videre prosessen, for eksempel valg av løsningsalternativ, tiltak,
utforming av tiltak og ambisjonsnivå innenfor det enkelte tiltak.
1.1 Universell løsning – Hovedtrekkene i forslaget
Merverdiavgiftspliktige virksomheter skal fra 1.1.2017 ikke lenger beregne og betale
merverdiavgift ved innførsel på tolldeklarasjonen. Merverdiavgiften skal i stedet
selvdeklareres på terminoppgaven til Skatt.
Vareførselen for merverdiavgiftspliktige virksomheter blir ellers uendret.
Merverdiavgiftspliktige importører deklarerer varen selv eller ved bruk av speditør til
Toll. Toll beslutter tollverdi og fristiller varene som før. Tollverdien inngår som grunnlag
i virksomhetens regnskapsføring, rapportering og betaling av merverdiavgift til Skatt.
For merverdiavgiftspliktige virksomheter som skal importere varer er ordningen
obligatorisk. Det betyr at en virksomhet ikke kan velge å deklarere avgift til Toll som før,
og at ordningen ikke involverer noen søknadsprosess. Privatpersoner, ikke avgiftspliktige
virksomheter og utenlandske virksomheter som ikke er merverdiavgiftsregistrert i Norge
berøres ikke av forslaget. For disse gruppene beregnes merverdiavgift gjennom
deklarasjonen til Toll som før.
Noen forhold som bør vurderes nærmere:
 Håndtering av kompensasjonspliktige inn i ordningen
 Vurdering av begrensinger ved merverdiavgiftsregistrering som følge av ordningen. Et
nærliggende eksempel er å begrense retten til årstermin for import i visse bransjer,
import av noen produktkategorier eller import over et visst volum
 Muligheten til å nekte virksomheter adgang til ordningen ved misbruk
1.2 Vilkårsbasert løsning - Hovedtrekkene i forslaget
Utsatt avregning innføres som en hovedregel for merverdiavgiftspliktige virksomheter fra
1.1.17. Innlemmelse av ordningen krever en obligatorisk registreringsprosess for disse.
Søknadsprosessen er for de fleste virksomheter automatisert. Dette ivaretas gjennom at
alle registreringer kontrolleres maskinelt basert på kredittrating og historiske tall fra Toll
og Skatt. Bakgrunnssjekken vil gi de fleste umiddelbar registrering og tilgang til utsatt
avregning. Risikosegmentet blir manuelt behandlet og kan få innvilget utsatt avregning
1.0
Side 5 av 105
etter nærmere vurdering. Det følges med på endringer i virksomhetenes etterlevelse, dette
for å vurdere om kriteriene fortsatt er gjeldene eller om ordningen misbrukes.
Virksomheter som er registrert i ordningen kan ikke velge fortsatt å deklarere avgift til
Toll. Retten til utsatt avregning kan mistes etter nærmere fastsatte kriterier. Ordningen kan
være frivillig eller obligatorisk for de som fyller vilkårene. Gjennom bruk av en
automatisert prosess vil en obligatorisk løsning totalt sett være å foretrekke. Denne
løsningen vil da ligge tett opp mot den universelle i antall som omfattes.
Virksomheter som ikke får utsatt avregning må fortsatt gjøre opp merverdiavgiften i
forbindelse med tolldeklareringen, men de har ikke adgang til tollkreditt, hverken for
merverdiavgift eller andre avgifter i vareførselen da de ikke vil oppfylle vilkårene for
denne.
Bortsett fra avgrensingen av virksomheter er prinsippene i dette forslaget og
konsekvensene mye de samme som for den universelle løsningen.
1.3 Konsekvenser av utsatt avregning
Tollkreditten
Tollkreditt for merverdiavgift faller bort for alle som omfattes av ordningen med utsatt
avregning, mens mulighet for tollkreditt fortsatt er til stede for toll og særavgifter.
Virksomheter som i en avgrenset løsning ikke kvalifiserer for utsatt avregning vil ikke
oppfylle kriteriene for tollkreditt. Dette medfører at merverdiavgift, toll og særavgifter må
betales kontant eller gjennom dagsoppgjør hos speditør. Tollkreditten fortsetter uendret
for de ikke-avgiftspliktige virksomhetene som i dag kvalifiserer for dette.
Endringer i deklarasjonsprosesser og vareførselssystemer
Selve tolldeklarasjonens struktur endres ikke som følge av ordningen. Kode- og feltbruk
på tolldeklarasjonen endres likevel som følge av at merverdiavgift ikke lenger skal
beregnes ved innførsel. Detaljene i ny kodebruk må utredes nærmere. Hvorvidt en
virksomhet har rett til utsatt avregning fremgår av opplysninger i Toll sitt datasystem
TVINN. Når deklarasjon mottas fra den avgiftspliktige/speditør kontrolleres status
automatisk. I den obligatoriske løsningen undersøkes det at importør er registrert i MVAregisteret. I den avgrensede løsningen undersøkes det at virksomheten har utsatt
avregning. Uansett kan dette bety endringer i hvordan kunder identifiseres i TVINN og i
avleverende systemer hos importører og speditører.
Endring i regnskapsføring og rapportering av merverdiavgift
Deklarering av merverdiavgift blir endret som følge av utsatt avregning. Terminoppgaven
utvides med i størrelsesorden 5 - 6 felter. Nye felter for importmerverdiavgiften fordeles
på sats. Eksport av varer skilles ut fra annen omsetning med nullsats. Deklarasjonen bør
ivareta en mekanisme som viser differanse mellom fradragsberettiget og ikke
fradragsberettiget import. Detaljene i utforming av den nye terminoppgaven må utredes
nærmere. Det må også gjøres en vurdering av hvordan fritak som i dag oppgis på
tolldeklarasjonen skal håndteres fremover.
Føringen av avgiftsregnskapet hos virksomhetene vil endres som følge av en mer
spesifisert terminoppgave. I praksis består endringene i at importører må føre
avgiftsregnskapet på flere konti for å tilpasse føringen til de nye feltene på
terminoppgaven. Som ledd i dette arbeidet må Toll sin elektroniske
1.0
Side 6 av 105
tollfakturaspesifikasjon og sammendrag på Altinn tilpasses ny føring av regnskapet. Disse
spesifikasjonene vil fortsatt, med tolldeklarasjonene som underbilag, være grunnlag for
avgiftsregnskapet. Leverandører av regnskapssystemer må tilpasse disse til den nye
ordningen om dette blir nødvendig. Rapportering må kunne foregå rett fra
økonomisystemet uten å måtte bruke Web-løsninger.
1.4 Gevinster
Sett i sammenheng med oppdragsbrevet om overføring av forvaltningen av merverdiavgift
på innførsel og særavgiftsforvaltningen vil en innføring av utsatt avregning bidra til å
etablere et samlet forvaltningsansvar for merverdiavgiftsforvaltningen tillagt Skatteetaten.
I forbindelse med beslutningen om overføring av innkrevingsoppgaver fra Toll til Skatt,
ble det konkludert med så vel styringsmessige gevinster, mulighet for en mer samlet
videreutvikling av avgiftsforvaltningen og større gjennomføringskraft i dette arbeidet.
Næringslivet vil for sin del kunne forholde seg til en offentlig etat i avgiftsspørsmål og i
innkrevingssammenheng. Utsatt avregning styrker begrunnelsen for denne omleggingen.
Utsatt avregning innebærer en forenkling ved at betaling ikke skal skje ved innførsel med
administrative besparelser for næringslivet som er anslått til inntil 215 millioner kroner for
den universelle løsningen, og 126 millioner kroner for den vilkårsbaserte. Sistnevnte
anslag er basert på at de som har tollkreditt i dag vil være kvalifisert for vilkårsbasert
løsning. Besparelsen øker dersom flere kan omfattes av ordningen. Den største
kvantifiserbare gevinsten for næringslivet er imidlertid i form av en likviditets- og
renteeffekt anslått til å være i størrelsesorden 314 millioner kroner for universell og 291
millioner kroner for vilkårsbasert løsning.
En effekt av utsatt avregning ved import kan bli at terskelen for å velge underleverandører
og samarbeidspartnere i utlandet reduseres dersom dette ellers er forretningsmessig
rasjonelt. Andre ikke prissatte fordeler for næringslivet ligger i at deler av regelverket blir
enklere og mer harmonisert med andre europeiske land, blant annet Sverige og Danmark.
Ressurser som benyttes under dagens ordning vil i all hovedsak bli overført til arbeidet
med utsatt avregning. De økonomiske gevinstene av den generelle oppgaveoverføringen
fra Toll til Skatt er ikke vurdert særskilt av denne arbeidsgruppen.
1.4.1 Andre effekter og mulige ulemper
Den utsatte betalingen av merverdiavgift som gir en positiv omfordelingseffekt for
næringslivet gir en motsatt, men ikke tilsvarende effekt for staten. Statens tap reduseres
ved at staten kan låne penger til lavere rente enn næringslivet og at staten tar tilbake noe
av gevinstene i form av beskatning av overskudd i bedrifter som blir berørt av ordningen.
I tillegg kan en redusert barriere for utenlandske underleverdører få motsatt effekt for
norske underleverandører.
1.5 Risiko
Den viktigste ulempen er en potensiell økning i risiko for provenytap knyttet til
uerholdelige restanser, unndragelser og organisert svindel, disse må kompenseres for
gjennom risikoreduserende tiltak. Mesteparten av denne risikoen er det svært vanskelig å
beregne. Det er enda vanskeligere å tallfeste hvordan risikoreduserende tiltak hver for seg
1.0
Side 7 av 105
eller i sammenheng påvirker provenyrisiko. Uten risikoreduserende tiltak er provenytapet
knyttet til restanseoppbygging stipulert til 300 millioner kroner årlig for den universelle
løsningen og 100 millioner kroner årlig for den vilkårsbaserte. Dette er imidlertid bare en
del av det totale risikobildet, de øvrige to risikoene hefter det så stor usikkerhet rundt at de
vanskelig lar seg beregne.
For handel med varer kommer en større andel av provenyet fra de første leddene i
verdikjeden. Svikt i egendeklarering eller betaling av utgående avgift i importleddet har
dermed større konsekvenser for provenyet enn senere i kjeden. Med utsatt avregning får
importleddet svakere innebygde sikkerhetsmekanismer enn de senere leddene i kjeden.
En del av økningen i risiko er knyttet til nettverk av selskaper som svindler med rask innog utførsel av varepartier (MTIC-svindel). Omfanget av svindelen kan potensielt bli stor
fordi den ikke begrenses av etterspørselen på innenlandsmarkedet.
MTIC-svindel med varer er mindre utbredt i Norge i dag fordi en normalt må bringe varer
som ikke er avgiftsbelagt i et annet land ulovlig til Norge. Med utsatt avregning kan varer
som ikke er avgiftsbelagt bringes til Norge på lovlig vis, noe som gjør svindelen mindre
ressurskrevende og risikofylt for aktørene. Dette antas å medføre at risikoen for svindel vil
øke i Norge.
Den relative økningen i risiko i Norge er trolig høyere enn for EU-land som innfører utsatt
avregning ved import fra land utenfor EU-sonen. Andelen proveny som omfattes av
endringene er mindre i EU-land enn hos oss, eksempelvis 20 prosent i Sverige mot ca. 55
prosent i Norge. Innføringen i EU-land skjer i en situasjon hvor en mer attraktiv
unndragelsesmekanisme allerede er tilgjengelig i den EU-interne handelen og hvor
myndighetene allerede har fokusert kompetanse og ressurser mot området.
1.5.1 Risikoreduserende tiltak
Den grunnleggende forutsetningen for å ta ned risiko for provenytap er muligheten til
løpende digital utveksling av informasjon mellom Toll og Skatt. En annen grunnleggende
forutsetning er etableringen av felles metoder og verktøy i de to etatene for effektiv
avdekking av MTIC-svindel.
I rapporten foreslås ellers en rekke risikoreduserende tiltak. Den vilkårsavgrensede
løsningen er i seg selv et forebyggende tiltak ved at en ikke slipper inn dårlige betalere og
den øker barrieren for å etablere nettverkene i en MTIC-svindel. De foreslåtte tiltakene er
ellers de samme i de to løsningene, men i den universelle løsningen anbefales det at de
foreslåtte tiltakene rundt kontroll tilføres mer ressurser enn i den vilkårsbaserte.
De anbefalte tiltakene er foreløpig en bruttoliste som inneholder tiltak som er innført eller
er i ferd med å innføres i andre land for å dempe risiko ved import/eksport. Disse vil ha
positiv effekt for det nye risikobildet samtidig som det tar ned dagens risiko for
eksempelvis MTIC. En del av tiltakene er generelle og bidrar til å redusere andre risikoområder innenlands, for eksempel arbeidsnettverk.
Etatene presiserer at tiltak og ressursinnsatsen på de enkelte risikoreduserende tiltakene er
ment å være rammebeskrivende. Ressursdisponering og tiltaksbruk bør vurderes løpende
både i etableringen, og forvaltningen av ordningen for å få en mest mulig effektiv
virkemiddelbruk.
1.0
Side 8 av 105
1.6 Kostnader
Engangskostnader for næringslivet er ikke prissatt i utredningen. Disse knytter seg i
hovedsak til å tilpasse regnskapssystemer og interne rutiner til utsatt avregning ved
import.
Forvaltningens engangskostnader for å tilpasse seg ordninger er foreløpig beregnet til 37,5
millioner kroner og består i hovedsak av systemutviklingskostnader for å tilpasse Toll og
Skatt sine systemer og rutiner til den nye ordningen. Eventuelt andre omstillingskostnader
er ikke prissatt.
De forventede varige kostnadsøkningene i forvaltningen er beregnet til 79,5 millioner
kroner per år for den universelle løsningen og 54,7 millioner kroner per år for den
vilkårsbaserte løsningen. Dette inkluderer en årlig fordeling av kostnadene til IT-utvikling
med 4,6 millioner kroner1. En del administrative rutiner i Toll faller bort som følge av
ordningen, men økte kontrollaktiviteter i begge etater bidrar til kostnadsøkningen. Det er
likevel knyttet betydelig usikkerhet til den varige kostnadsøkningen. Dette skyldes behov
for å se nærmere på en riktig sammensetning av de risikoreduserende tiltakene foreslått i
rapporten.
For staten vil den likviditetsgevinsten næringslivet oppnår som følge av betalingsutsettelse
ha sin motsats i et likviditetstap for staten på 131 millioner kroner. I tillegg kommer et
engangs rentetap på ca. 40 millioner kroner og en inntektsforskyvning på mellom 9,6 og
10,1 milliarder kroner fra innføringsåret. Ved en universell løsning er det anslått et
provenytap som følge av uerholdelige restanser opp mot 300 millioner kroner årlig (uten
tiltak), som følge av økt risiko for tap på krav. Statens antatte provenytap som følge av økt
risiko for unndragelser og svindel, er ikke forsøkt beregnet.
1.6.1 Vurdering av de to alternativene
Den universelle ordningen har sin styrke i at den tar ut mesteparten av de potensielle
gevinstene ved utsatt avregning. Den er enkel og lik for alle, noe som gjør det lett for
næringslivet å forholde seg til. Den vil også ligne mest på ordningene i våre naboland
Sverige og Danmark.
Enkelheten gjør også at den løpende forvaltningen fra myndighetene sin side blir mindre
ressurskrevende. Ulempen med ordningen er den ikke har de forebyggende mekanismene
som den vilkårsbaserte løsningen har. Dermed må en basere seg mer på ressurser til
kontrolltiltakene foreslått i rapporten.
Den avgrensede ordningen er i seg selv et forebyggende tiltak mot unndragelser og
svindel og har sin styrke nettopp her. Dermed kan vi sette av mindre ressurser til
etterkontroller. Ulempen ligger i at løsningen i mindre grad henter ut de potensielle
gevinstene ved innføring av utsatt avregning. Det er spesielt administrative kostnader hos
små virksomheter som ikke blir redusert i samme grad. Løsningen vil derfor kunne
diskriminere små virksomheter og oppstartsvirksomheter, samt næringsinteresser i enkelte
andre land.
1
37,5 millioner kroner fordelt på 10 år + 4 prosent rente p.a.
1.0
Side 9 av 105
1.6.2 Anbefaling
I vår anbefaling legger vi vekt på økt provenyrisiko ved innføring av utsatt avregning. I
mangel på tilstrekkelig relevant kunnskap om risikoøkningen ønsker vi en forsiktig
tilnærming til en reform som omfatter over 125 milliarder kroner i proveny.
Gruppen anbefaler derfor en avgrenset løsning ved oppstarten fra 1.1.2017. For å hente ut
flere gevinster bør innføring av en universell løsning vurderes på et senere tidspunkt.
Dette etter at man har høstet erfaringer med utsatt avregning.
2 Innledning
I Sundvollen-erklæringen varslet Regjeringen tiltak for en mer helhetlig og effektiv skatteog avgiftsforvaltning og sterkere grensekontroll. Regjeringens hovedmål i arbeidet med en
bedre skatteog avgiftsforvaltning er redusert ressursbruk, forenkling for innbyggere og
næringsliv, styrket bekjempelse av svart økonomi og bedre grensekontroll.
Toll- og avgiftsdirektoratet og Skattedirektoratet mottok 18. mars 2014 flere oppdragsbrev
fra Finansdepartementet. Ett av oppdragene fra departementet var å beskrive hvordan et
system med utsatt avregning av innførselsmerverdiavgift kan innføres. De hensyn som ble
påpekt i tidligere rapport fra 2006, der innstillingen var negativ, skulle nærmere vurderes.
Særlig gjaldt dette risiko for avgiftsunndragelse og administrative konsekvenser for
næringsliv og myndigheter. Følgende er opplyst i oppdragsbrevet:
«Regjeringen ønsker nå å gjennomføre flere endringer i skatteog avgiftsforvaltningen,
herunder overføre særavgiftsforvaltningen til Skatteetaten og styrke grensekontrollen. Det
er derfor grunn til å vurdere spørsmålet på nytt. Departementets utgangspunkt er at en
overføring av forvaltningen av innførselsmerverdiavgiften innebærer at avgiften
innbetales via den innenlandske omsetningsoppgaven, dvs. at det innføres et system med
utsatt avregning. Det bes imidlertid om at direktoratene nærmere vurderer de hensyn som i
2006 begrunnet ikke å innføre systemet, særlig risikoen for avgiftsunndragelse og
administrative konsekvenser for næringsliv og myndighetene. Hensynet til å motvirke
avgiftssvindel må nå ses i sammenheng med at forvaltningen av særavgifter og
innførselsmerverdiavgift gir et helhetlig ansvar for skatter og avgifter til Skatteetaten. Det
må også vurderes om det kun er importører med tollkreditt som eventuelt skal omfattes av
en ordning med utsatt avregning, jf. arbeidsgrupperapporten.
På denne bakgrunn ber vi direktoratene utrede hvordan en ordning med utsatt avregning
kan innføres. Målet må være en mest mulig effektiv og enkel ordning. På samme måte som
for særavgiftene er det departementets utgangspunkt at det generelle innførselsregelverket
fortsatt skal forvaltes av Toll- og avgiftsetaten. Det nærmere grensesnittet mot
Skatteetatens oppgaver må derfor beskrives. Det må også redegjøres for hva som skal til
for å oppnå den nødvendige kommunikasjon og informasjonsflyt mellom etatene, slik at
avgiftsoppgjøret blir mest mulig riktig, og slik at det for de næringsdrivende er
forutsigbart hvilken etat som gjør hva.
I utredningen bør det ses hen til erfaringer fra andre land, herunder Storbritannia og
Sverige. Sverige har vedtatt å endre merverdiavgiftsreglene ved innførsel av varer fra
tredjeland med virkning fra 1. januar 2015, slik at betaling av innførselsmerverdiavgiften
skal skje til Skatteverket i stedet for til Tullverket.»
1.0
Side 10 av 105
Arbeidsgruppen har i rapporten lagt stor vekt på gjennomgang av tallmateriale knyttet til
faktisk import i 2013. Med bakgrunn i disse tallene og analyse rundt dem, er risiko søkt
definert og mulige risikoreduserende tiltak identifisert. Medlemmenes operative erfaring
har medført at rapporten har en praktisk orientering. På grunn av tidsrammen for
utredningen har vi ikke vært i direkte kontakt med andre lands myndigheter.
Innberetning ved utsatt avregning forutsetter oppgaveplikt, og arbeidsgruppen har av den
grunn avgrenset sitt arbeid til ikke å omfatte de som ikke har oppgaveplikt etter
merverdiavgiftsloven. På grunn av parallelt arbeid i andre utredninger/grupper har
arbeidsgruppen også avgrenset sitt arbeid mot løsningsbeskrivelser for de som ikke
omfattes av utsatt avregning. Problemstillingen knyttet til kompensasjonsberettigede er
diskutert og alternative løsninger er her skissert. Arbeidsgruppen har også i sitt arbeid med
risikoreduserende tiltak skissert hvilke kontrolltiltak som bør iverksettes og hvordan de
bør iverksettes. Dette på et overordnet nivå. På disse punktene må imidlertid utredningen
om utsatt avregning sees i sammenheng med øvrige utredninger om fremtidig
oppgavefordeling mellom Toll og Skatt.
I rapporten er risikoene først beskrevet under punkt 6. Tiltak som kan redusere disse er
behandlet samlet i punkt 7 i rapporten. Dette begrunnet med at tiltakene gjennomgående
treffer flere risikoer.
2.1 Fremgangsmåte
Arbeidsgruppen har vært sammensatt av fagpersoner fra Skatt og Toll. Arbeidsoppgaver
har vært fordelt og den enkelte har arbeidet selvstendig innen sitt felt og/eller sammen
med tilsvarende kompetanse fra den annen etat. Arbeidet disse har gjort er tatt med inn i
arbeidsgruppen for diskusjon og avklaring. Gruppen har valgt å ikke omtale
meningsforskjeller og nyanser innad i arbeidsgruppen. Arbeidsgruppen er omforent om
forslaget til valg av løsning slik denne er formulert i pkt. 10.2. Gjennomgående har
arbeidsgruppen møttes to ganger i uken i utredningsperioden på tre måneder.
Innledningsvis har en søkt å skaffe seg en felles forståelsesplattform, gjort avgrensinger
og vurdert hvilken leveranse som forventes. Flere fagpersoner har holdt korte foredrag for
gruppen, herunder tidligere direktør for "Customs and International" i "HM Revenue and
Customs" i Storbritannia Douglas Tweddle. Arbeidet har vært kvalitetssikret mot
referansegruppe og mot fagmiljø i egne etater. I tillegg har det vært noe dialog med
Finansdepartementet underveis i arbeidet. Det er arrangert en work-shop med
representanter fra næringslivet og samtaler med representanter for
næringslivsorganisasjoner vedrørende nytte-/kostvurderinger generelt og knyttet til de
ulike løsningsalternativer. Rapporten har gjennomgått en intern høring før oversendelse til
Finansdepartementet.
1.0
Side 11 av 105
2.2 Organisering og ansvar
Navn
Ove Ragnar Vassbotn
Rolle
Prosjektleder/utreder
Esben Wølner
Stein Carlsen
Gro Qvigstad
Patrick Hackett
Hanne Martea Solum
Berit Raaholdt
Ansvarlig fra
toll/koordinator
Utreder
Utreder
Utreder
Kontaktperson/ Utreder
Utreder
Maria E.M. Amundsen
Utreder
Kristin Hope
Terje Nilsen
Tarjei Skarsæterhagen
Catherine B Arnesen
Utreder
Utreder
Utreder
Utreder
Organisasjon
SKD Innovasjon og
utvikling
TAD Innkreving og
regnskap
SKD Rettsavdelingen
SKD Rettsavdelingen
SKD Regionavdelingen
SITS
TAD Innkreving og
regnskap
TAD Toll, mva og
vareførsel
TAD IT
TOA Regel
TAD Kontroll
PwC
2.3 Definisjoner
Begrep
2006-rapporten
Dagsoppgjør
Deklarasjonskontroll
Dokumentkontroll
Dynamisk kontroll
Definisjon
Rapport av 22. desember 2006 fra arbeidsgruppen for vurdering
av merverdiavgiftsregelverket ved innførsel av varer.
Arbeidsgruppen var ledet av Finansdepartementet.
Oppgjørsordning for speditører som etter søknad har fått
tillatelse til å betale toll og avgifter på deklarasjoner levert en
dag, samlet neste virkedag.
Kontroll for å vurdere og eventuelt verifisere
deklarerte opplysninger som er avgjørende for
beregning av toll og avgifter
å fastslå om det påhviler restriksjoner
å få korrekt handelsstatistikk
Verifisering kan innebære å innhente ytterligere dokumentasjon
og/eller flere opplysninger samt eventuelt foreta fysiske
kontroller
Kontroll der de deklarerte opplysninger kontrolleres mot de
framlagte dokumenter og at man vurderer om de framlagte
grunnlagsdokumenter er tilstrekkelig. Et minimum av
kontrollhandlinger som skal være utført for at det kan defineres
som en dokumentkontroll er beskrevet i kontrollprogrammene
for innog utførsel
Maskinell kontroll opp mot predefinerte kjennetegn ved
oppgaven. Betegnelsen dynamisk kommer av at kombinasjonen
av kjennetegn kan endres av saksbehandler, til motsetning fra
den formelle kontrollen, som er statisk i form av faste
kjennetegn.
1.0
Side 12 av 105
Etterkontroll toll
Formalkontroll
Input-kontroll
Karusellsvindel
Maskekontroll
MVA-registeret
MVA-systemet
Omvendt
avgiftplikt/
«reverse charge»
Oppgavekontroll
Registrert
avgiftssubjekt
Registrert
næringsdrivende
Skatt
Skatteinfo
Stråselskap
Toll
Tolldeklarasjon
Etterkontroll er kontroll med avgitte opplysninger og
etterlevelse av regelverket. Kontrollen skjer etter at varen er,
eller skulle vært, deklarert og toll og avgifter eventuelt er
fastsatt.
Kontroll der formalia i omsetningsoppgaven kontrolleres, ikke
det materielle innhold (materiell kontroll).
Maskinell kontroll av at tolldeklarasjonen er utfylt med gyldige
koder, f.eks. organisasjonsnummer, varenummer og avgiftssats.
Ved påvist ugyldige koder avvises tolldeklarasjonen med
melding til avsenderen om at det må sendes en ny
tolldeklarasjon.
Svindel, normalt over landegrense, hvor organiserte nettverk
sender varer i sirkel mellom flere konstruerte virksomheter hvor
det oppkreves og fradragsføres mva. Oppkreveren unnlater å
innbetale, mens fradragene utbetales.
Maskinell kontroll av tolldeklarasjoner basert på definerte
masker (profiler/filtre) som identifiserer f.eks. aktører, modus,
varenummer, feil avgiftsberegning og statistiske avvik.
Tolldeklarasjonene som stoppes legges til manuell behandling
og inngår i den videre objektutvelgelsen som ev. ender med
dokumentkontroll og ev. fysisk kontroll av varene.
Register over virksomheter som er registrert etter reglene i
merverdiavgiftsloven kapittel 2.
Økonomi- og saksbehandlersystem for behandling av
merverdiavgift.
Kjøperen av varen eller tjenesten blir ansvarlig for å beregne og
betale merverdiavgift.
Materiell kontroll av merverdiavgiftsoppgave. Kontroll av
varedeklarasjon.
I rapporten er begge begrepene benyttet for næringsdrivende
registrert som merverdiavgiftspliktig i
Merverdiavgiftsregisteret.
Omtaler skatteetaten som helhet. Benyttes i dokumentet der det
ikke er behov for å peke på en konkret organisatorisk enhet.
Felles komponent som skal fungere som det sentrale datalageret
i fastsettingsområdet hos Skatt
Selskap benyttet til svindel. Det fakturerer salg til andre
selskaper i nettverket, men rapporterer ikke egen omsetning til
myndighetene.
Omtaler toll- og avgiftsetaten som helhet. Benyttes i
dokumentet der det ikke er behov for å peke på en konkret
organisatorisk enhet.
Søknad om tillatelse til å disponere over vare som er innført.
Tolldeklarasjonen er basert på en internasjonal forankret
standard, noen ganger omtalt som SAD-dokument eller
Enhetsdokument. Tolldeklarasjonen er et sentralt verktøy for
angivelse/beregning av toll og avgiftsbeløp ved innførsel og
utførsel.
1.0
Side 13 av 105
Tollkreditt
Kreditt for foretak som etter søknad har fått tillatelse til å betale
toll og avgifter for en kalendermåned, den 18. i måneden etter
fortolling
Den som er forpliktet til å svare toll i henhold til reglene i
kapittel 2 i tolloven, og den som skal betale
innførselsmerverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 11-2.
Elektronisk system for behandling av tolldeklarasjoner og
innkreving av vareførselsavgifter.
Innførselsmerverdiavgiften beregnes ikke av Toll, men tas med i
omsetningsoppgaven til Skatt.
Tollskyldner
TVINN
Utsatt avregning
2.4 Forkortelser
Forkortelse
MTIC fraud
mva
MVA- systemet
SOFIE
SITS
TVINN
Forklaring i fulltekst
Missing Trader Intra-Community svindel.
Merverdiavgift
Merverdiavgiftssystemet til Skatt
(Skatt Oppfølging Forvaltning Innfordring og Ettersyn).
Økonomi- og saksbehandlingssystem for skatteoppkrevere
Skatteetatens IT og Servicepartner
Tollvesenets Informasjonssystem med Næringslivet. (Toll sitt
fortollingssystem).
3 Dagens løsning
Nedenfor gis det en beskrivelse av eksisterende innenlands merverdiavgift og
innførselsmerverdiavgift; herunder regelverk og arbeidsprosesser knyttet til dette.
3.1 Innenlands merverdiavgift
3.1.1 Historikk – hvorfor merverdiavgift
Før merverdiavgiften ble innført i 1970, ble det praktisert to ulike varianter av alminnelig
omsetningsavgift.
Den ene var et kumulativt flerleddssystem (1935-1940). Et flerleddssystem er kjent ved at
en avgift blir oppkrevd i alle omsetningsledd uten at etterfølgende ledd gis rett til fradrag
for den avgift som er påløpt i tidligere ledd. Beregnet avgift i foregående omsetningsledd
fremkommer derved som en omkostningsfaktor for senere omsetningsledd i kjeden, og vil
inngå i avgiftsgrunnlaget hos disse. Det skjer dermed en avgiftskumulering (det vil si
avgift på avgift). Den kumulative omsetningsavgiften innebærer at den totale
avgiftsbelastningen på en vare (og dermed også provenyet) varierer med antall
omsetningsledd.
Da man gikk over til sisteleddsavgiften (1940-1970), som var en omsetningsavgift på
detaljistleddet, ble avgiften ikke belastet i alle omsetningsledd, men kun ved omsetning til
endelig forbruker. Dermed ble den kumulative effekten fjernet, og antall omsetningsledd
1.0
Side 14 av 105
før salget til sluttbrukeren påvirket heller ikke avgiftsbelastningen. Innbetalingen av
avgiften ble ikke fordelt på omsetningsleddene, men ble betalt samlet av detaljistleddet.
I sisteleddsystemet ble således all avgiftsinngang til staten betalt av de som omsatte i siste
ledd til endelig forbruk. Dette gjorde systemet sårbart i det et mindre antall subjekter hver
for seg ble ansvarlig for relativt høye beløp.
Merverdiavgiftssystemet sprer denne betalingsforpliktelsen ut over alle omsetningsledd i
systemet. En slik spredning er blitt ansett fordelaktig ut i fra hensynet til statens
avgiftsinngang.
Bruk av utsatt avregning for registrerte avgiftssubjekter ved innførsel av varer, se punkt
4.1, tilgodeser ikke hensynet om å spre betalingsforpliktelsen på flere ledd. Utsatt
avregning fjerner selve vareinnførselen som betalingsledd for avgiften. Avgiften som
påløper ved innførselen skal i stedet innbetales til Skatt via den registrertes alminnelige
omsetningsoppgaver og da som den avgift som skal innbetales i henhold til egen
omsetning i terminen.
3.1.2 Regelverk
3.1.2.1 Materielle regler
Utgangspunktet er at næringsdrivende som har avgiftspliktig omsetning som overstiger
50 000 kroner i en periode på tolv måneder, skal registreres i MVA-registeret og beregne
utgående merverdiavgift av sin omsetning, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1 første ledd og §
14-1. Dette gjelder også offentlig virksomhet, jf. samme bestemmelse. Merverdiavgiften
skal, i motsetning til sisteleddsavgiften, beregnes og betales i alle omsetningsledd.
Registrert næringsdrivende fungerer som avgiftsoppkrevere for staten ved at de beregner
og oppkrever merverdiavgift av sin omsetning (utgående merverdiavgift), jf. § 3-1 første
ledd. I motsetning til den kumulative omsetningsavgiften gis registrerte næringsdrivende
fradrag for merverdiavgift betalt på egne innkjøp (inngående merverdiavgift), jf. § 8-1.
Inngående merverdiavgift kan påløpe både ved kjøp fra leverandør i Norge og fra
leverandør i utlandet. Skjer kjøpet fra en leverandør i Norge, fakturerer leverandøren med
merverdiavgift, mens fakturering skjer uten merverdiavgift fra en leverandør i utlandet. I
sistnevnte tilfelle oppstår den inngående avgiften ved innførselen, jf. punkt 3.2.
Merverdiavgiftssystemet opererer i dag med tre satser ved omsetning og innførsel av
varer, 0, 15 og 25 prosent.
Omsetning av nærmere bestemte varer og tjenester er likevel unntatt fra
merverdiavgiftsloven, jf. §§ 3-2 til 3-20, eksempelvis omsetning av fast eiendom.
Næringsdrivende med omsetning som er unntatt fra loven, skal ikke registreres i MVAregisteret og skal ikke beregne utgående merverdiavgift. Slik omsetning gir heller ikke
fradragsrett for inngående merverdiavgift. Visse typer omsetning er fritatt for
merverdiavgift, jf. lovens kapittel 6, eksempelvis omsetning av varer til utlandet.
Virksomheter med slik omsetning skal registreres og har fradragsrett for inngående
merverdiavgift, men skal ikke beregne utgående merverdiavgift av sin omsetning.
Hvis en næringsdrivende både har omsetning som er avgiftspliktig og omsetning som er
unntatt fra merverdiavgiftsloven (delt virksomhet), vil den næringsdrivende kun ha
1.0
Side 15 av 105
fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser som er til bruk i den
avgiftspliktige delen av virksomheten, jf. § 8-2. Det samme gjelder hvis en anskaffelse
delvis er til bruk privat. Fordelingen av inngående merverdiavgift skal skje på bakgrunn
av antatt bruk i den avgiftspliktige delen i virksomheten. Nærmere bestemmelser om
fordelingen av inngående merverdiavgift fremgår av merverdiavgiftsforskriften §§ 8-2-1
til 8-2-3.
Visse anskaffelser gir ikke rett til fradrag for inngående merverdiavgift selv om de er til
bruk i den registrerte virksomheten, jf. §§ 8-3 og 8-4. Dette er anskaffelser som til tross
for nevnte bruk må sies å ligge nært opp til vanlig forbruk. Eksempler på slike
anskaffelser er omkostninger vedrørende servering og representasjon, varer til bruk til
gaver, kost og naturalavlønning, varer og tjenester som skal dekke bolig- og andre
velferdsbehov, kunst og personkjøretøyer.
Utgangspunktet er at utgående merverdiavgift beregnes av vederlaget for den
avgiftspliktige omsetningen, jf. § 4-1 første ledd. Reglene om grunnlaget for beregning av
utgående merverdiavgift er samlet i lovens kapittel 4. Merverdiavgiftsbeløpet betales av
kjøperen til selgeren i tillegg til beregningsgrunnlaget. Ved omsetning skal beregnet
utgående merverdiavgift spesifiseres i salgsdokumentet (fakturaen) som den
næringsdrivende utsteder. Det er ikke noe krav om at utgående merverdiavgift som selger
oppkrever skal holdes atskilt fra virksomhetens midler.
Hovedregelen i det norske merverdiavgiftssystemet er at det registrerte avgiftssubjektet
beregner og betaler merverdiavgiften ved sitt salg. Det er noen unntak fra denne regelen
også benevnt som omvendt avgiftsplikt.
Ved kjøp av fjernleverbare tjenester fra utlandet skal næringsdrivende og offentlig
virksomhet beregne merverdiavgiften, jf. merverdiavgiftsloven § 3-30 første og annet
ledd.
For fjernleverbare tjenester i form av elektroniske tjenester oppstår avgiftsplikten også når
tjenesten leveres til andre mottakere hjemmehørende i Norge, for eksempel
privatpersoner, jf. merverdiavgiftsloven § 3-30 fjerde ledd.
På bakgrunn av avdekket merverdiavgiftssvindel er det også innført omvendt avgiftsplikt
ved innenlands omsetning av klimakvoter og gull.
3.1.2.2 Prosessuelle regler
Registrert avgiftssubjekt skal levere omsetningsoppgave elektronisk via www.altinn.no til
Skatt, jf. merverdiavgiftsloven § 15-1 og § 15-7 tredje ledd. All utgående og inngående
merverdiavgiftavgift som avgiftssubjektet har i en bestemt termin, innberettes i
omsetningsoppgaven. Er differansen mellom utgående og inngående merverdiavgift
positiv (betalingsoppgave), betaler den næringsdrivende nettobeløpet til Skatt, jf.
skattebetalingsloven § 2-2 første ledd. Er differansen negativ (tilgodeoppgave), skal Skatt
utbetale beløpet til avgiftssubjektet, jf. skattebetalingsloven § 10-60.
Per 4. termin 2014 ble 99,4 prosent av omsetningsoppgavene levert elektronisk, mens
resten ble optisk lest ved Sentralt oppgavemottak i Mo.
1.0
Side 16 av 105
Ved kjøp av fjernleverbare tjenester er det mottakeren som skal beregne og betale
merverdiavgift i Norge, jf. merverdiavgiftsloven § 11-3 første ledd første punktum.
Mottakere som er registrert skal innberette avgiften som utgående avgift i sin ordinære
omsetningsoppgave, jf. merverdiavgiftsloven § 15-1 fjerde ledd. Ansvarlige representanter
skal innberette avgiften som utgående avgift.
Er mottakeren av den fjernleverbare tjenesten ikke registrert i MVA-registeret, skal avgift
først beregnes og betales når samlede kjøp i en termin overstiger 2 000 kroner, jf.
merverdiavgiftsloven § 11-3 første ledd annet punktum. Mottakere skal i så fall innberette
avgiften på en særskilt omsetningsoppgave, jf. merverdiavgiftsloven § 15-6 første ledd.
Oppgaveterminen er tre måneder og følger kvartalsvis, jf. merverdiavgiftsloven § 15-6
fjerde ledd.
Ved levering av elektroniske tjenester til privatpersoner mv. er det tilbyderen av tjenesten
som skal beregne og betale avgiften, jf. merverdiavgiftsloven § 11-3 annet ledd.
Tilbyderen kan velge registrering ved bruk av representant, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1
sjette ledd eller en forenklet registreringsordning (VOES), jf. merverdiavgiftsloven
kapittel 14 II. Registrering skal skje når slike leveranser samlet overstiger 50 000 kroner i
løpet av en periode på tolv måneder.
Ved innenlands omsetning av gull og klimakvoter gjelder avgiftsplikten bare for
mottakere som er næringsdrivende eller offentlig virksomhet, jf. merverdiavgiftsloven §
11-1 annet og tredje ledd.
Den alminnelige oppgaveterminen er to-månedlig (januar/februar, mars/april, osv.) slik at
omsetningsoppgave leveres seks ganger i året, jf. merverdiavgiftsloven § 15-2.
Næringsdrivende i primærnæringer skal i utgangspunktet levere omsetningsoppgave én
gang i året, jf. merverdiavgiftsloven § 15-4. Også virksomheter med lav omsetning, per i
dag én million kroner, kan søke om å få kalenderåret som oppgavetermin, jf.
merverdiavgiftsloven § 15-3. Dersom inngående merverdiavgift regelmessig overstiger
utgående merverdiavgift med minst 25 prosent, kan Skatt samtykke i at den
næringsdrivende leverer omsetningsoppgave månedlig, jf. merverdiavgiftsloven § 15-5
første ledd. Skatt kan også samtykke i kortere terminer, likevel ikke under én uke, dersom
inngående merverdiavgift regelmessig overstiger utgående merverdiavgift med minst 50
prosent, jf. § 15-5 annet ledd. Samtykke til kortere terminer gis normalt for to år av
gangen, jf. merverdiavgiftsloven § 15-5 fjerde ledd.
De aller fleste registrerte avgiftssubjekter (65 prosent) har to-månedlige terminer, og
anslagsvis 30 prosent av disse er registrert med merverdiavgift påløpt ved import. Dette er
beregnet gjennom sammenstilling av 2013-tall fra TVINN og MVA-systemet per 1.
november 2014. Tabellen under viser fordeling av de næringsdrivende på termintype2:
2
Tallene er ikke helt sammenlignbare på grunn av forskjellige tidspunkter, samt at virksomheter med
innførsel kan ha flere oppgavetyper med forskjellig terminlengde. Virksomhetene listet under primærnæring
kan også ha alminnelig næringsoppgave.
1.0
Side 17 av 105
Tabell 3.1: Fordeling på ulike typer omsetningsoppgaver.
Som tallene viser er hovedregelen utenfor primærnæringene at virksomheter har tomånedlige terminer. Om en virksomhet søker om å levere oppgave hyppigere eller
sjeldnere enn hver annen måned, vil avhenge av hvordan dette likviditetsmessig slår ut for
den enkelte.
Hovedregelen er at både utgående merverdiavgift (omsetningen for selgeren) og
inngående merverdiavgift (anskaffelsen for kjøperen) skal tidfestes (periodiseres) til den
terminen omsetningen blir fakturert (fakturadato), jf. merverdiavgiftsloven § 15-9 første
ledd. I oppgaven innberettes samlet omsetning, herunder omsetning som er unntatt fra
merverdiavgiftsloven og omsetning som er fritatt for beregning av utgående
merverdiavgift. Beregnet utgående merverdiavgift på den avgiftspliktige omsetningen
fordeles deretter på de ulike merverdiavgiftssatsene. Oppgaven skal også opplyse om
beregningsgrunnlaget. Inngående merverdiavgift som er fradragsberettiget fordeles på
samme måte. Det framgår ikke av omsetningsoppgaven om den inngående
merverdiavgiften er påløpt ved kjøp innenlands eller ved innførsel.
Omsetningsoppgaven skal leveres senest innen en måned og ti dager etter utløpet av
terminen, jf. merverdiavgiftsloven § 15-8 første ledd første punktum. Eksempelvis for
virksomheter med to-månedlige terminer innebærer dette at oppgaven for første termin
(januar og februar) skal leveres 10. april. Fristen for tredje termin, mai og juni, er likevel
31. august. Næringsdrivende i primærnæringer skal levere oppgave tre måneder og ti
dager etter kalenderårets utløp, jf. merverdiavgiftsloven § 15-8 første ledd tredje punktum.
Virksomheter med lav omsetning som har kalenderåret som oppgavetermin, skal levere
oppgaven innen to måneder og ti dager etter utløpet av terminen, jf. merverdiavgiftsloven
§ 15-8 første ledd fjerde punktum.
Ved betalingsoppgaver utgjør fristen for levering av oppgaven også forfallstidspunktet for
betaling av merverdiavgiften, jf. skattebetalingsloven § 10-30 første ledd. Ved
tilgodeoppgaver skal beløpet utbetales fra Skatt til avgiftssubjektet innen tre uker fra
omsetningsoppgaven er mottatt, jf. skattebetalingsloven § 10-60. Vanligvis utbetaler Skatt
tilgodebeløp 8 til 14 dager etter at oppgaven er mottatt. Den næringsdrivende kan ikke
1.0
Side 18 av 105
fremføre et negativt beløp til en senere betalingsoppgave, jf. merverdiavgiftsloven § 11-5
annet ledd.
Per 31. desember 2013 var 99,4 prosent av merverdiavgift innberettet og fastsatt for
avgiftsåret 2012 innbetalt. Beløpsmessig utgjorde restansen ca. 1,1 milliarder kroner.
Toll mottar daglig elektroniske oversikter over tilgodeoppgaver fra Skatt. Disse
gjennomgås, og forfalte, ikke betalte krav motregnes i tilgodebeløp på merverdiavgift før
Skatt utbetaler eventuelle restbeløp.
Skatt sine hjemler for kontroll er nedfelt i merverdiavgiftsloven kapittel 16. Etter
merverdiavgiftsloven § 16-1 kan avgiftsmyndighetene innhente opplysninger fra
avgiftssubjektet og fra den som er ansvarlig for merverdiavgift ved innførsel.
Avgiftssubjektet/vareimportøren plikter å legge frem alle opplysninger som kan være av
betydning for vedkommende bokføring eller merverdiavgiftsplikt. Dersom det kan ha
betydning for noens avgiftsplikt, kan avgiftsmyndighetene i henhold til
merverdiavgiftsloven § 16-2 også kreve opplysninger fra tredjepart og etter
merverdiavgiftsloven § 16-3 fra andre offentlige instanser. Merverdiavgiftsloven § 16-6
gir hjemmel for å foreta stedlig kontroll hos avgiftssubjektet, vareimportør og alle
tredjeparter som er opplysningspliktige.
3.1.3 Merverdiavgiftssystemets betalings- og opptjeningsfunksjon
I merverdiavgiftssystemet kan det skilles mellom betalings- og opptjeningsfunksjonen.
Med betalingsfunksjonen siktes det til de betalinger som skjer i alle omsetningsledd, mens
med opptjeningsfunksjonen siktes det til opptjeningen av statens inntekter fra
merverdiavgiften. Ved at merverdiavgiften er en avgift på forbruk, vil provenyet for staten
først være endelig opptjent ved omsetningen med merverdiavgift til en forbruker uten rett
til fradrag for inngående merverdiavgift, se nærmere illustrasjon nedenfor.
Merverdiavgiftssystemets krav til at hvert ledd beregner og betaler merverdiavgift,
innebærer at hvert ledd i omsetningskjeden deltar i prosessen med å kontrollere og
beregne avgiften. Dette skjer ved betalingen av den delen av avgiften som korresponderer
til den marginen som er opptjent i hvert ledd (merverdien).
1.0
Side 19 av 105
Figur 3.1: Illustrasjon av merverdiavgiftssystemets betalings- og opptjeningsfunksjon – full etterlevelse
(hentet fra 2006-rapporten).
Ved etterlevelse fra alle aktørers side, og uten å legge vekt på tidsfaktoren (fradrag i
samme termin og videresalg i senere) vil merverdiavgiftsprosessen foregå som følger; A
selger en vare til B for 100 kroner, B videreselger til C for 200 kroner, C videreselger til D
for 300 kroner, og D videreselger til E (forbruker) for 400 kroner. Selgerne skal beregne
25 prosent avgift på sin pris for varen. Vareprisen pluss 25 prosent avgift betales av
kjøperen til selgeren.
A skal innberette og innbetale 25 kroner (25 prosent av 100 kroner) til staten. B skal
innberette 50 kroner (25 prosent av 200 kroner) som utgående avgift, men trekker fra 25
kroner som inngående avgift og betaler differansen 25 kroner til staten. C skal innberette
75 kroner (25 prosent av 300 kroner) som utgående avgift, men trekker fra 50 kroner som
inngående avgift og betaler 25 kroner til staten. D innberetter 100 kroner (25 prosent av
400 kroner) som utgående avgift, men trekker fra 75 kroner som inngående avgift og
betaler 25 kroner til staten.
Her ser vi at A, B, C, og D betaler 25 kroner hver, til sammen 100 kroner, som er det
avgiftsbeløpet D beregner på sin omsetning til endelig forbruker. Innbetalingsfunksjonen
er delt på alle leddene i omsetningskjeden og vil fungere som ovenfor beskrevet dersom
alle etterlever sine forpliktelser.
1.0
Side 20 av 105
Figur 3.2: Illustrasjon av merverdiavgiftssystemets betalings- og opptjeningsfunksjon – ved etterlevelse
Hvis D i eksempelet over ikke får solgt varen, vil staten til tross for innbetalingene fra A,
B og C totalt sett ikke motta noe avgiftsbeløp av transaksjonene. Den avgiften A, B og C
til sammen betaler (75 kroner), trekker D fra som inngående avgift. I og med at varen aldri
blir solgt til endelig forbruk (og alle tidligere omsetningsledd hadde fradragsrett for den
inngående avgiften), blir avgiften ikke endelig opptjent. Det samme vil skje dersom D
eksempelvis utfører varen (utførsel av varer er fritatt for merverdiavgift).
Dagens arbeidsprosess
Arbeidsprosessen ved fastsetting av innenlands merverdiavgift består av registrering av
subjekter, og deretter oppfølging og kontroll av at selvdeklarering foretas og eventuell
fastsetting ved avdekking av feil eller manglende deklarering. Den etterfølgende
beskrivelsen omtaler kun prosessen frem til postering, og følgelig ikke reskontroføring,
innkreving eller etterkontroller, da arbeidsprosessene knyttet til disse i mindre grad
berøres prosessuelt av en innføring av utsatt utregning.
1.0
Side 21 av 105
3.1.3.1 Registrering
Figur 3.3: Prosess for registrering.
Virksomheter stiftes ved registrering i Enhetsregisteret i Brønnøysund, eller
Foretaksregisteret dersom virksomheten er registreringspliktig der. Etter stiftelse kan
virksomheten startes opp.
Når registreringsplikten oppstår, jf. omtale lenger opp, skal virksomheten på eget initiativ
søke om registrering i MVA-registeret. Dette gjøres ved å fylle ut skjemaet Samordnet
registermelding, som finnes både elektronisk i Altinn og nedlastbar på papir fra
hjemmesiden til Brønnøysundregistrene. Ved mottak av søknaden vurderer Skatt om
vilkårene for registrering er til stede, og innhenter nødvendig dokumentasjon dersom det
ikke er vedlagt søknaden. Samtlige søknader saksbehandles manuelt i Skatt.
Kvalitet i registreringsprosessen er av høy viktighet, ettersom merverdiavgiftssystemet er
basert på selvdeklarering og innehar et institutt om fradragsrett. Det innebærer at
registreringsprosessen i utgangspunktet er den eneste barrieren for å kontrollere at
virksomheten er reell, før denne gis anledning til å innsende omsetningsoppgaver som kan
medføre utbetalinger fra statskassen.
Når en virksomhet registreres blir det fastsatt en oppgaveplikt, som fremkommer i
vedtaket om registrering. Etter at registrering er foretatt og oppgaveplikt fastsatt, kan
virksomheten begynne å deklarere omsetning og fradrag i omsetningsoppgaver for
merverdiavgift.
1.0
Side 22 av 105
3.1.3.2 Oppgavebehandling
Figur 3.4: Prosess for oppgavebehandling.
Arbeidsprosessen knyttet til oppgavebehandling kan deles i to hovedløp, henholdsvis når
pliktig oppgave leveres, og når pliktig oppgave ikke leveres.
3.1.3.3 Omsetningsoppgave innsendes
Alle omsetningsoppgaver som innsendes gjennomgår en formell kontroll. Denne
kontrollen er maskinell, og sjekker at omsetningsoppgaven er signert av person som kan
forplikte virksomheten, at tallene er logiske og matematisk riktig beregnet, at det gitt en
forklaring dersom det er avvik i postene mv. Disse kontrollene utføres i Altinn ved
skjemautfylling, og skjemaet kan ikke innsendes uten at de er formelt riktig eller avviket
er forklart i et merknadsfelt. Oppgavene overføres i batch fra Altinn til MVA-systemet.
Ved mottak i merverdiavgiftssystemet gjennomgår oppgavene en dynamisk kontroll.
Dette er filtre satt av Skattedirektoratet eller skattekontoret som forhindrer automatisk
postering av oppgaver som har spesifiserte kjennetegn. Filtrene kan bygge på informasjon
om virksomheten, roller, oppgavetall mv. Normalt lages det kombinasjoner av kjennetegn
som utgjør et filter, eksempelvis omsetningsstørrelse kombinert med antall ansatte og type
virksomhet, for å se om størrelsesforholdene er logiske eller bør undersøkes nærmere.
Oppgaver som ikke fanges opp av en type filter vil gå rett til postering, eller til anvisning
dersom oppgaven er en restitusjonsoppgave. Oppgaver som stoppes i dynamisk kontroll
vil havne på en kontrollkandidatliste, hvor trente saksbehandlere vurderer nærmere om
kriterier tilsier at oppgaven bør kontrolleres materielt.
Dersom saksbehandler mener oppgaven bør kontrolleres materielt før postering,
gjennomføres det en såkalt oppgavekontroll. Ved en oppgavekontroll innhentes ønsket
regnskapsdokumentasjon for å kontrollere om omsetningen og fradragene som er deklarert
i omsetningsoppgaven stemmer overens med regnskapet. Avdekkes det feil fastsettes
beløpet som er feil som en motpost til oppgaven, slik at disse posteres samtidig og
motregnes mot hverandre. Oppgavekontrollene er avgrenset i sin natur av hensyn til at
dette er stikkontroller før postering.
1.0
Side 23 av 105
3.1.3.4 Omsetningsoppgave innsendes ikke
Dersom pliktige omsetningsoppgaver ikke innsendes til oppgavefristen, vil det maskinelt
bli utsendt et purrebrev til virksomheten. Dersom det etter utløpet av purrefristen fortsatt
ikke er innkommet en oppgave, vil Skatt foreta en virksomhetsavklaring. Dette er en
vurdering av hvorvidt det fortsatt er aktivitet i virksomheten, eller om den har opphørt.
Dersom vurderingen er at det fortsatt drives virksomhet, skal Skatt fastsette
beregningsgrunnlaget for utgående merverdiavgift og beløpet for inngående
merverdiavgift ved skjønn, jf. merverdiavgiftsloven § 18-1. Skjønnsberegningen baseres
på tidligere innsendte omsetningsoppgaver fra virksomheten. Dersom virksomheten ikke
har innsendt omsetningsoppgaver, eller har sendt restitusjonsoppgaver, må Skatt selv
beregne tallene basert på saksbehandlers kunnskap og opplysninger gitt ved registrering.
Ved gjentatte overtredelser av oppgaveplikten kan Skatt anmelde virksomheten for brudd
på merverdiavgiftslovens bestemmelser, jf. merverdiavgiftsloven § 21-4.
3.2 Innførselsmerverdiavgift
3.2.1 Historikk
Dagens merverdiavgiftslov trådte i kraft 1. januar 2010 og er i all hovedsak en
videreføring av den tidligere loven som trådte i kraft 1. januar 1970. Grunnlaget for
beregning av merverdiavgift følger i dag av merverdiavgiftsloven § 4-11. Den klare
hovedregelen er at beregningsgrunnlaget for merverdiavgift er varens tollverdi, tillagt toll
og andre avgifter som oppkreves ved innførselen.
Før merverdiavgift ble innført i 1970, ble det praktisert to ulike varianter av alminnelig
omsetningsavgift som er nærmere beskrevet under punkt 3.1. Omsetningsavgift ble også
oppkrevd ved innførsel av varer, på nærmere angitte vilkår. Beregningsgrunnlaget for
omsetningsavgift ved innførsel av varer har siden 1940-tallet vært knyttet opp mot varens
tollverdi. Innholdet i tollverdibegrepet i norsk rett er fra 1963 basert på internasjonale
avtaler. Innholdet i begreper har så å si vært uforandret siden 1979 og er i dag i stor grad
felles for nesten samtlige land i verden.
Tollkreditt var etablert som en ordning allerede i tolloven av 22. juni 1928. Kreditt kunne
da tilstås mot sikkerhet til utgangen av den måned hvor tollbehandling hadde funnet sted.
Tolloven av 10. juni 1966 nr. 5 med tilhørende forskrifter fastsatte kredittiden til inntil en
måned med sikkerhet som en hovedregel, men dette kunne fravikes i spesielle tilfeller.
Over tid ble garanti snarere unntaket enn regelen.
På 1980-tallet og utover ble tollkreditten håndtert slik at kreditten bestod så lenge betaling
skjedde rundt forfall. Dersom betalingsbetingelsene ikke ble etterlevd, ble kreditten stengt.
Ved første gangs mislighold ble kreditten gjenåpnet etter søknad når kravet var oppgjort.
Ved andre gangs mislighold ble kreditten holdt stengt en periode som en form for
karantene. Ytterligere mislighold medførte endelig stenging, eventuelt gjenåpning mot
garanti. Ut over 80-tallet økte restansene som en følge av generelt lavere betalingsmoral.
Blant annet ba Stortinget Regjeringen fremlegge en melding med en samlet gjennomgang
av restansesituasjonen vedrørende skatt og avgift. I proposisjonen omtales restanser under
toll- og avgiftsetatens ansvarsområde. Det fremgår at restansene var høye sammenlignet
med dagens nivå selv om de var lave sammenlignet med andre områder. Det fremgår at
akkumulerte restanser tollkreditt påløpt frem til og med 31. desember 1991, men målt ved
utløpet av januar året etter utgjorde i overkant av 1 prosent av fastsatt.
1.0
Side 24 av 105
Finansdepartementet ba høsten 1992 Toll om blant annet å se på en styrking av rutinene
for tollkreditt og innføre omfattende og betryggende kredittvurdering i forbindelse med
søknad og en kredittovervåking mens kundeforholdet bestod. En utredning viste at bruk
av ekstern kredittopplysningsleverandør og større kredittstyring kunne hindre tap i
størrelsesorden 30 millioner kroner årlig. En slik ordning ble iverksatt for fullt i 1996.
Forskriftsbestemmelsene som ble vedtatt knyttet til dette i 1994 er i stor grad reglene slik
de fremstår i skattebetalingsloven med forskrifter i dag.
Av vesentlige endringer siden 1994 kan nevnes innføring av systemteknisk kredittgrense i
2000, lempning av kravet til blant annet sikkerhetsstillelse for kunder som kun
utkrediterer merverdiavgift i 2004 og lempning av kravet til sikkerhetsstillelse for
utenlandske foretak fra land Norge har bistandsavtale med, i 2013.
3.2.2 Regelverk
Det skal beregnes og betales merverdiavgift ved innførsel av varer fra alle land til
merverdiavgiftsområdet, jf. merverdiavgiftsloven § 3-29. Det er Toll som oppkrever
denne avgiften. Betaling skal skje til tollstedet i tollregionen hvor fortolling etter tolloven
skal foretas. Krav som er belastet tollkreditten, skal likevel betales til den tollregionen
som har innvilget tollkreditten. Regler om betaling, tollkreditt mv. fremgår av
skattebetalingsloven og skattebetalingsforskriften.
Ansvarlig for merverdiavgift ved innførsel er den som etter tolloven er ansvarlig for toll,
jf. merverdiavgiftsloven § 11-2. Dette er en henvisning til tollovens regler i kapittel 2 om
såkalt tollskyld (forpliktelsen til å svare toll). Regelverket skiller mellom fortollede og
ufortollede varer, og angir hvem som kan ha tollskyld for de to tilfellene. For fortollede
varer er det i utgangspunktet den deklarerte mottakeren av varene som er tollskyldner.
Andre, som har representert den deklarerte mottakeren eller som har gitt opplysninger ved
deklareringen av varen, kan også være tollskyldner dersom det uaktsomt er gitt feil
opplysninger jf. tolloven § 2-2. Flere personer (juridiske eller fysiske) kan ut fra dagens
regelverk være tollskyldnere for samme toll- og avgiftskrav, og Toll kan velge hvem av
dem toll og avgift skal oppkreves av siden tollskyldnerne hefter solidarisk for kravet, jf.
tolloven § 2-4.
Når en vare innføres, skal Toll påse at toll og andre innførselsavgifter beregnes og betales,
og at innførselslovgivningen overholdes.
En vare som innføres til Norge må tollbehandles ved innførselen, jf. tolloven § 4-1. Det
mest vanlige er at varen enten fortolles umiddelbart, eller at den legges inn på tollager
som er godkjent av Toll på forhånd. Alle typer varer kan legges inn på tollageret og lagres
der ufortollet inntil de skal tas i bruk. Dette innebærer at betaling av avgiften utsettes til et
senere tidspunkt enn innførselstidspunktet. Før varen kan tas ut av lageret og disponeres
fritt, må den tollekspederes, jf. tollforskriften § 4-30-3 først ledd. Tollagerholderen er
ansvarlig for innlegg og utlevering av varer. Tollagerordningene gir som nevnt
næringslivet muligheter til å lagre ufortollede varer inntil varene er solgt eller skal tas i
bruk på norsk tollområde. På denne måten får man utsettelse med å betale toll og avgifter
som påløper ved innførselen, noe som gir betydelige avgiftsmessige likviditetsfordeler. Et
firma kan eksempelvis selge varen mens den står på tollageret, og på den måten unngå
likviditetsbelastningen sammenlignet med betaling umiddelbart ved varens ankomst til
Norge. Når tollagerordningen kombineres med tollkredittordningen, begynner kredittiden
1.0
Side 25 av 105
først å løpe ved fortollingen i forbindelse med uttaket fra tollageret. Per september 2014
har vi ca. 850 tollagerbevillinger på landsbasis.
Ved innførsel kan det også gis tillatelse til at varen lagres hos varemottakeren, såkalt
direktekjøring, jf. tollforskriften § 4-30-11. Varer som direktekjøres må deklareres innen
10 dager etter registrering. Når varen er fortollet frigjøres den fra Toll sin befatning og går
over til fri disponering, jf. tolloven § 1-1 bokstav c.
Ved innførsel er utgangspunktet at merverdiavgiften skal beregnes i samsvar med reglene
for fastsettelse etter tollovens kapittel 7, jf. merverdiavgiftsloven § 4-11 første ledd.
Tollovens § 7-10 første ledd tar utgangspunkt i at det har foregått et vanlig salg til norsk
importør, og at tollverdien er den prisen som importøren har betalt eller skal betale for
varen. I den utstrekning det ikke er inkludert i prisen, skal det legges til enkelte kostnader,
for eksempel provisjoner (ikke innkjøpsprovisjoner), royalties og transportkostnader, jf.
tolloven § 7-17. Det kan også fremkomme kostnader som ikke skal inngå i tollverdien, jf.
tollovens § 7-18.
Merverdiavgiftsgrunnlaget består, i tillegg til tollverdien, også av toll og andre avgifter
som skal betales ved innførselen, og fastsettes som et resultat av poster og beregninger
som oppføres i tolldeklarasjonen. Selve merverdiavgiftsbeløpet utregnes automatisk i
TVINN.
Registrerte næringsdrivende som innfører varer kan i samme utstrekning som ved
innenlandske anskaffelser, føre merverdiavgift påløpt ved innførsel til fradrag som
inngående avgift i sin omsetningsoppgave.
Merverdiavgift påløpt ved innførsel tas med som inngående avgift i omsetningsoppgaven i
den terminen varen ble fortollet. Dette gjelder selv om varen ble innført i en tidligere
termin. Beløpet skal føres opp som inngående avgift uavhengig av om avgiften ble betalt
på fortollingstidspunktet eller om importøren har tollkreditt og dermed får utsatt
betalingen til den 18. i påfølgende måned, Dette innebærer at importøren har en mulighet
til å fradragsføre merverdiavgift påløpt ved innførsel i sin omsetningsoppgave før avgiften
er forfalt overfor Toll. Fradragsretten må dokumenteres med bilag jf.
merverdiavgiftsloven § 15-10.
3.2.3 Dagens arbeidsprosess
Merverdiavgift som påløper ved innførsel av varer fastsettes i dag på en tolldeklarasjon,
som avgis til Toll. Tolldeklarasjonen er et internasjonalt standardisert dokument med
forankring i SAD-konvensjonen av 20. mai 1987. Deklarasjonen samsvarer med
skjermbildet i TVINN. Både vareførselsplikter og beregning av innførselsavgifter gjøres i
en og samme elektroniske prosess.
Det følger av tolloven § 4-10 at den som vil disponere over en vare som ikke er fortollet,
plikter å innhente tillatelse fra Toll på forhånd. Med dette menes at det må legges frem en
tolldeklarasjon for Toll som må godkjennes. Frigivelse av en deklarasjon (godkjenning)
fra Toll anses som et vedtak som kan endres i henhold til reglene i tolloven §§ 12-10 til
12-12. Deklarering kan foregå manuelt eller elektronisk via TVINN. Alle som deklarerer
varer ved innførsel kan søke Toll om å få deklarere elektronisk, jf. tolloven § 4-13. Rundt
98 prosent av deklarasjonene mottas elektronisk i dag.
1.0
Side 26 av 105
Tolldeklarasjonen har en sentral funksjon ved utføringen av Toll sine innkrevings- og
kontrolloppgaver etter tolloven § 1-5. Toll krever ved innførsel opp toll, merverdiavgift på
varer og et stort antall særavgifter. I tillegg kreves det opp miljøgebyrer og
forskningsavgift på landbruksprodukter. Med utgangspunkt i avgitt tolldeklarasjon
håndterer Toll også mange restriksjoner ved innførsel av varer, blant annet bestemmelser
om matvaresikkerhet, alkohol, narkotika, levende dyr, våpen, mv. Dette kontrolleres av
Toll ved en dokumentkontroll av underliggende dokumenter som faktura og fraktbrev,
eller ved en fysisk kontroll av varene.
Opplysninger fra tolldeklarasjoner danner også grunnlaget for Norges handelsstatistikk
med utlandet, og benyttes av Statistisk sentralbyrå ved utarbeidelse av statistikk over
varehandelen mellom Norge og utlandet, samt transportmåter. Statistikken skal dekke
næringslivets behov for data til planlegging av produksjon, salg og markedsføring. Videre
brukes den av offentlige myndigheter blant annet under forhandlinger om globale,
regionale og bilaterale handelsavtaler, og statistiske opplysninger er et grunnlag ved
vurderingen av eventuelle norske bidrag knyttet til slike avtaler (særlig EØS-avtalen).
Dessuten gir statistikken grunnlag for prognose- og analysearbeid som utføres av
organisasjoner, offentlige myndigheter og forskningsinstitusjoner. Det er av stor
betydning for statistikken at det brukes riktig varenummer, landkoder, statistisk verdi,
vekt, mengde i annen enhet og prosedyrekoder.
Figur 3.5: Dagens prosess ved innførsel (hentet fra 2006-rapporten).
3.2.3.1 Betaling til toll- og avgiftsetaten
Når merverdiavgiften betales ved fortollingen, benevnes dette som kontant fortolling. Selv
om det er hovedregelen etter regelverket at merverdiavgift ved innførsel forfaller når
tollplikten oppstår, vil profesjonelle importører benytte seg av andre ordninger. Det er
først og fremst enkeltreisende personer og små foretak som fortoller kontant (kontanter,
debet- og kredittkort).
Dagsoppgjørsordningen for speditører er et unntak fra hovedregelen om at avgiften
forfaller samtidig med at tollplikten oppstår. Ordningen innebærer at et speditørforetak
som fortoller varer på vegne av andre (foretak og privatpersoner), betaler for alle
1.0
Side 27 av 105
fortollinger som er gjennomført i løpet av en dag den påfølgende (virke-)dag. Ordningen
er hjemlet i skattebetalingsloven § 14-20 og skattebetalingsforskriften § 14-20-10 flg.
Det enkelte speditørforetak må søke Toll om tillatelse til dagsoppgjør. Vedkommende
speditørforetak må som hovedregel være registrert i Foretaksregisteret og MVA-registeret.
Foretakene kredittvurderes ved søknad og kredittovervåkes så lenge kundeforholdet
består. Ordningen kan nektes innvilget/trekkes tilbake. Foretak som har redusert
kredittverdighet kan avkreves hel eller delvis sikkerhetsstillelse. Oppfølgingen av
speditørforetakene følger i stor grad ordningen for tollkreditt, jf. nedenfor. Kravene er
imidlertid lempeligere fordi risikoen er lavere.
3.2.3.2 Særlig om tollkreditt
Toll kan innvilge kreditt for toll og avgifter som påløper ved innførsel, herunder
merverdiavgift. Regler om tollkreditt er gitt i skattebetalingsloven § 14-20 og
skattebetalingsforskriften § 14-20-1 til og med § 14-20-9.
I stedet for å betale toll og avgifter pr deklarasjon/vareparti, samler man med tollkreditt
alle tolldeklarasjoner levert i løpet av en kalendermåned. Dette samlede kravet forfaller til
betaling den 18. i neste måned, jf. skattebetalingsloven § 10-41 (2). Per 1. september 2014
var det i alt 23 770 åpne tollkreditter.
Om lag to dager etter utløpet av fortollingsmåneden gjør Toll en kontoutskrift tilgjengelig
for kunden i Altinn. De kundene som har fått innvilget fritak fra å hente kontoutskriften i
Altinn (ca. 300 foretak), mottar denne på papir. Det legges til et såkalt kredittgebyr på
100 kroner per måned i måneder der tollkreditten er benyttet ved innførsel av varer, jf.
skattebetalingsforskriften § 14-20-5. Gebyret skal i første rekke dekke statens kostnader
ved ordningen.
Virksomheter må søke Toll om å få tollkreditt. I 2013 innkom det 4 355 nye søknader om
tollkreditt. Det stilles krav om at virksomheten er registrert i Foretaksregisteret og MVAregisteret. Det dispenserer svært sjelden fra registrering i MVA-registeret. Dispensasjon
fra registrering i Foretaksregisteret skjer bare når det foreligger særlige omstendigheter,
men da normalt mot sikkerhet. I enkelte saker dispenseres det slik at også underavdelinger
av hovedforetak innvilges tollkreditt dersom antall underavdelinger og høy aktivitet gjør
det særlig tyngende for foretaket å opprettholde en felles tollkredittkonto. For utenlandske
foretak innen EU/EØS som Norge har en dekkende bistandsavtale med, likestilles
registrering i Enhetsregisteret sammen med registrering i hjemlandets foretaksregister med
registrering i Foretaksregisteret.
Tollkreditt gis bare virksomheter som innfører varer i eget navn og som deklarerer
elektronisk via TVINN. Tollkreditt gis derfor ikke til speditører eller lignende og det er
ikke anledning til å deklarere varer til andre enn den som er innvilget kreditt.
Ved søknad kredittvurderes foretaket med utgangspunkt i det kredittbehovet foretaket har
opplyst å ha. Kredittverdigheten vurderes i forhold til foretakets betalingsevne,
betalingsvilje, overholdelse av relevant regelverk og innkrevingsmulighetene.
Utgangspunktet for vurderingen er en "rating" fra en kredittopplysningsleverandør som gir
foretaket poeng på mellom 0 og 100. Grunnlaget for "ratingen" er innhentede og
bearbeidede data knyttet til regnskap, betalingserfaring mv. Foretaket blir i
utgangspunktet ansett som kredittverdig for et beløp som ligger på 25 prosent av
1.0
Side 28 av 105
egenkapitalen. Dette er en vurdering av foretakets evne til å tåle et fremtidig tap. Dersom
foretaket har en "rating" på 50 poeng eller mer og kun utkrediterer merverdiavgift, gjøres
det som hovedregel ikke en vurdering av kredittbehovet opp mot egenkapitalen. For
samtlige foretak gjøres det imidlertid en nærmere vurdering av Toll sin erfaring med
foretaket knyttet til rettidig betaling og overholdelse av eget regelverk. I tillegg gjøres det
oppslag i MVA- systemet og Sofie for å vurdere Skatt sin betalingserfaring.
Dersom søkeren er et nyetablert foretak eller man er i tvil om kredittverdigheten, kan det
foretas en såkalt utvidet kredittvurdering. Dette er typisk en kredittvurdering av styret og
daglig leder.
Etter å ha vurdert foretakets kredittverdighet opp mot kredittbehovet, kan det fastslås om
virksomheten helt eller delvis må stille sikkerhet. Per 1. september 2014 har 9,6 prosent
av foretakene stilt sikkerhet, dvs. 2 288 foretak. Nærmere bestemmelser knyttet til
sikkerhetsstillelsen fremgår av skattebetalingsforskriften § 14-20-4.
Det er åpnet for at virksomheter som har et kredittbehov på under 50 000 kroner kan få
kreditt uten krav om sikkerhet selv om egenkapitalen ikke tilsier det. Dette vil ikke være
aktuelt for nyetablerte foretak, foretak med restanser knyttet til Toll eller Skatt, eller
foretak der betalingsanmerkninger er en vesentlig årsak til dårlig kredittverdighet.
Ingen foretak får ubegrenset kreditt. Det fastsettes en kredittgrense i tråd med kundens
kredittbehov. Den enkelte tolldeklarasjon vil i input-kontrollen i TVINN vurderes opp mot
kredittgrensen. Dersom deklarasjonen vil medføre at kredittgrensen overskrides, vil
deklarasjonen bli avvist. Det samme gjelder dersom konto allerede er stengt.
I 2013 var det i gjennomsnitt 16 000 kunder som benyttet tollkreditten i løpet av en
måned. Dette utgjør vel 67 prosent av tollkredittkundene. Totalt beregnet merverdiavgift
ved innførsel i 2013 var om lag 123,2 milliarder kroner. Registrerte virksomheters
innførsel utgjorde om lag 121,4 milliarder kroner. Under tollkredittordningen ble det
krevd inn om lag 114,7 milliarder kroner i merverdiavgift, og av dette ble om 99,9 prosent
innkrevet fra registrerte virksomheter. Det alt vesentligste av merverdiavgift som påløper
ved innførsel er med andre ord omfattet av tollkredittordningen.
De virksomhetene som har tollkreditt, kredittovervåkes av Toll. Dette skjer først og fremst
med utgangspunkt i informasjon som kredittopplysningsleverandøren sender daglig til
Toll. Dette er særlig tidskritisk informasjon, og inneholder informasjon om konkurs,
varsel om tvangsoppløsning, alvorlige betalingsanmerkninger, tapt egenkapital,
manglende eller fratrådt styreformann og/eller revisor og lignende forhold som gir grunn
til endret kredittvurdering. Slik alarmmelding mottas også der foretaket får en større
nedgang i rating eller faller til såkalt rød sone (14 poeng). I tillegg tas det hensyn til intern
informasjon om blant annet betalingsmønster for tollkreditt og andre oppgjørsordninger,
medieomtale og lignende. Alarmmeldinger mottas også for nordiske foretak. For andre
utenlandske foretak er det ikke mulig å motta slik tidskritisk informasjon og Toll må i
stedet gjøre en full kredittvurdering av disse jevnlig underveis i kundeforholdet.
Hovedregelen er en kvartalsvis vurdering, men sjeldnere dersom foretaket har stilt full
sikkerhet eller hadde høy rating ved forrige vurdering.
Overvåkingsinformasjonen kan føre til at man stiller krav til økt sikkerhet eller at kontoen
stenges med eller uten forhåndsvarsel. Dersom en virksomhets kredittverdighet har bedret
1.0
Side 29 av 105
seg, kan virksomheten be om redusert sikkerhet eller frafallelse av sikkerhet. Systemet for
oppfølging av rettidig betaling av tollkredittkrav gjør at en konto stenges automatisk i to
tilfeller; dersom betaling ikke er mottatt 10 dager etter avsendt varsel eller dersom det
sendes varsel om utlegg for fjerde gang i løpet av 12 måneder.
3.2.3.3 Restansesituasjonen
Restansene av fastsatt merverdiavgift og andre avgifter som påløper ved innførsel utgjorde
0,12 prosent per 31. desember 2013 for krav oppstått i 2013, og dette utgjorde ca. 153
millioner kroner. Det meste av dette er kortsiktige restanser. Per 15. januar 2014 var hele
99,98 prosent av kravene betalt. Restansene på 0,02 prosent utgjorde 30,6 millioner
kroner. De akkumulerte restansene utgjorde 62,4 millioner kroner. Dette viser at restanser
eldre enn ett år utgjorde 31,8 millioner kroner.
3.2.3.4 Kontroll
I 2013 passerte 6,8 millioner deklarasjoner gjennom TVINN (5,5 millioner
innførselsdeklarasjoner og 1,3 millioner utførselsdeklarasjoner). Informasjonen som Toll
mottar elektronisk gjennom deklarering i TVINN blir i første omgang utsatt for en ren
maskinell input-kontroll. Input-kontrollen kontrollerer at deklarasjonen er korrekt
utfylt etter gjeldende regler, blant annet om det er oppgitt gyldig
klassifiseringsnummer, lisenser/tillatelser og riktige avgiftssatser. Feil i input kontrollen medfører avvisning og feilmelding til deklaranten, som må rette opp og
sende deklarasjonen på nytt. For tollkredittkunder kontrolleres også kredittstatus og at
kredittgrensen ikke er overskredet.
Etter at deklarasjonene har passert input-kontrollen, går de gjennom maskekontrollen.
Maskekontrollen er også en automatisk kontroll, og består av statistiske masker og
kontrollmasker. Statistiske masker skal blant annet bidra til at handelsstatistikken blir så
korrekt som mulig og at angitt tollverdi ligger innenfor normalverdien for det angitte
varenummeret. Kontrollmasker er masker som plukker ut deklarasjoner for kontroll etter
en rekke forskjellige kriterier, og er følgelig et hjelpemiddel for Toll til å styre
kontrollutvalget til prioriterte områder. Tolldeklarasjoner som stoppes i maskekontrollen
legges til manuell kontroll og nærmere vurdering hos en tolltjenestemann. Sistnevnte
vurderer da om det skal foretas ytterligere kontroll, for eksempel dokumentkontroll eller
fysisk kontroll av varene. Etter at kontrollvurderingene er avsluttet, må tolldeklarasjonen
aksepteres manuelt i TVINN for at varen skal frigis.
Prinsippet om selvdeklarering er basert på tillit til at importører og eksportører opptrer
lojalt og deklarerer i henhold til gjeldende regelverk. Kontrollen på
fastsettelsestidspunktet skal blant annet avdekke avgiftsunndragelser og brudd på
restriksjoner samt bidra til korrekt handelsstatistikk. Alle beløpsmessige endringer som
foretas på fastsettelsestidspunktet påvirker som hovedregel beregningsgrunnlaget for
merverdiavgiften.
Toll utfører også kontroller etter at varene er frigitt. Etterkontroll kan bestå i
regnskapskontroll, tollagerkontroll og bistand til utenlandske tollmyndigheter. Vanligvis
utføres dette av tollrevisorer gjennom kontroll av virksomhetens regnskaper.
Tollrevisorer foretar også etterkontroll dersom det ved innførselen er deklarert og
innrømmet ulike avgiftsfritak. Kontrollen omfatter både en nærmere vurdering av om
vilkårene for fritak var oppfylt på fortollingstidspunktet og om eventuelle krav til
etterfølgende bruk er oppfylt.
1.0
Side 30 av 105
4 Utsatt avregning
4.1 Generelt om utsatt avregning
Ved innenlands omsetning er det normalt selgeren som beregner og oppkrever utgående
merverdiavgift, og som innberetter og innbetaler denne avgiften til staten. I Norge har vi
også regler om omvendt avgiftsplikt, dvs. at kjøperen i stedet for selgeren, blir ansvarlig
for å beregne og betale merverdiavgiften. Omvendt avgiftsplikt er innført ved kjøp av
fjernleverbare tjenester, innenlands omsetning av gull med finhetsgrad på minst 325
tusendeler og ved innenlands omsetning av klimakvoter, se punkt 3.1.2.1. I dette systemet
overføres betalingsplikten fra selger til kjøper.
Ved innførsel innbetaler tollskyldner/importør merverdiavgiften til Toll ved fortolling,
eventuelt på et noe senere tidspunkt ved tollkreditt eller dagsoppgjørsordning. Ved utsatt
avregning vil innførselsmerverdiavgiften bli innberettet i omsetningsoppgaven for den
termin tolldeklarasjonen er ekspedert og merverdiavgiften fradragsføres i samme termin
(helt eller delvis).
Skyldig merverdiavgift innbetales senest en måned og ti dager etter terminen. Utsatt
avregning ved innførsel innebærer således ingen endring av tidspunktet for når
avgiftsplikten oppstår, men et utsatt betalingstidspunkt for tollskyldner/importør.
Som nevnt under punkt 3.1.1 er et hovedhensyn i et merverdiavgiftssystem å spre
betalingsforpliktelsen for avgiften på alle omsetningsledd i systemet.
Innførsel har i den sammenheng samme virkning som et omsetningsledd, men med
sterkere kontrollvirkemiddel for staten. Ved utsatt avregning vil innførselen som eget
innbetalingsledd for avgiften bli fjernet. Innførselsmerverdiavgiften vil i stedet bli
innbetalt gjennom en tilsvarende økning av den avgift importør skal betale til Skatt av sin
egen innenlandske omsetning i innførselsterminen og senere terminer.
1.0
Side 31 av 105
Figur 4.1: Illustrasjon av merverdiavgiftssystemets betalings- og opptjeningsfunksjon – ved utsatt avregning
4.1.1 Konkurransedreining til fordel for utenlandske virksomheter
En konsekvens av utsatt avregning er at det oppstår en konkurransedreining i disfavør
norske varehandlere/produsenter i forhold til de utenlandske i de tilfeller det er direkte
konkurranse mellom innenlands og utenlands tilbyder.
Ved innenlands omsetning betales merverdiavgift normalt ved fakturaforfall og kjøper
fradragsfører betalt merverdiavgift på inneværende termins omsetningsoppgave. Ved
utsatt avregning vil importkunder oppnå en likviditetsfordel ved at de slipper utlegg til
merverdiavgift ved innførselen. I dag er denne likviditetsfordelen liten siden importør med
tollkreditt kun har fra 18-48 dager kredittid, dette forutsatt to-måneders termin. Ved utsatt
avregning vil kredittiden utvides med ytterligere 32 dager i snitt. Samlet likviditetsgevinst
for merverdiavgiftspliktige importører, basert på tall fra 2013, er beregnet til å utgjøre ca.
300 millioner kroner.
Dersom virksomheter som i dag gjør sine kjøp i Norge, like enkelt og til samme/lavere
pris vil kunne importere varene fra utlandet, kan flere virksomheter velge å importere
varer i stedet for å benytte lokal vareleverandør.
4.2 2006-rapporten om utsatt avregning
Den 26. mai 2005 traff Stortinget et anmodningsvedtak, hvoretter Regjeringen ble bedt
om å vurdere om et system med utsatt avregning kunne innebære forenkling av
merverdiavgiftssystemet. I oktober 2005 satte Finansdepartementet ned en arbeidsgruppe
for vurdering av merverdiavgiftsregelverket ved innførsel av varer. Arbeidsgruppen besto
av deltakere fra Finansdepartementet, Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet.
Arbeidsgruppens rapport ble avgitt 22. desember 2006. Spørsmålet om utsatt avregning
ble behandlet av Stortingets finanskomité, hvis flertall tok til etterretning departementets
tilråding om ikke å innføre et system med utsatt avregning jf. Budsjett-innst. S. nr. 1
(2007 – 2008) s. 68.
1.0
Side 32 av 105
Departementets tilråding fulgte arbeidsgruppens konklusjon, som var at det ikke var
tilrådelig å innføre et system med utsatt avregning av innførselsmerverdiavgift i Norge.
Arbeidsgruppen anså ikke at en omlegging til utsatt avregning ville innebære en betydelig
forenkling av merverdiavgiftssystemet verken for næringslivet eller avgiftsmyndighetene.
Det ble i 2006-rapporten lagt til grunn at en eventuell innføring av utsatt avregning burde
avgrenses til kun å gjelde for virksomheter registrert i MVA-registeret. Også de med delt
virksomhet skulle omfattes av ordningen. For å omfattes av ordningen skulle
virksomhetene bli gjenstand for en kredittvurdering. Alle typer varer skulle omfattes av
ordningen. Den mest klare konsekvensen av en omlegging til utsatt avregning på slike
vilkår, ville være en likviditetsoverveltning fra statskassen til de næringsdrivende som
driver import til Norge. Statens provenytap ble beregnet til om lag 200 millioner kroner
per år basert på en rentesats på tre prosent.
I forhold til hvilke ressursbesparelser en omlegging ville resultere i var disse knyttet til å
slippe en delbetaling av merverdiavgift. For Toll vurderte arbeidsgruppen at det samlet for
fastsettelse, innkreving, kontroll og IKT-området ville være en reduksjon i årlig
ressursbehov på om lag to millioner kroner. Utviklingskostnadene til nødvendige
endringer i TVINN ble anslått å være i størrelsesorden fra syv til ti millioner kroner. For
Skatt ble det beregnet et økt årlig ressursbehov til oppgaver knyttet til innføring av en
ordning med utsatt avregning i størrelsesorden tre millioner kroner. I tillegg ble
utviklingskostnader for IT-systemene MVA3 og Altinn anslått til mellom seks og åtte
millioner kroner.
Arbeidsgruppen stilte spørsmål ved om en endring ville medføre økt risiko for svindel.
Arbeidsgruppen pekte videre på at dersom man ønsker en omlegging til utsatt avregning
av likviditetsmessige grunner, kunne dette enklere ivaretas ved at forfallsdatoen for
tollkreditt ble forlenget.
4.2.1 Løsningsforslag i 2006-rapporten
I rapporten fra 2006 anbefalte arbeidsgruppen ulike løsningsalternativer eller vilkår til
gjennomføringen av ordningen med utsatt avregning. Følgende alternativer/vilkår ble
oppstilt:








Ordningen skulle bare gjelde for virksomheter registrert i MVA-registeret. De med
delt virksomhet var omfattet.
Virksomhetene måtte bli gjenstand for en kredittvurdering.
Kredittvurderingen skulle fortsatt foretas av Toll.
Ordningen skulle ikke medføre noen endring av grensekontrollen.
Merverdiavgiftsbeløpet skulle fortsatt deklareres i enhetsdokumentet til toll- og
avgiftsetaten. Det var kun selve betalingsfunksjonen som skulle flyttes.
Alle typer varer skulle omfattes av ordningen.
Virksomhetene skulle ikke selv behøve å oppgi merverdiavgiftsbeløpet på
omsetningsoppgaven. Beløpet ville bli overført automatisk fra TVINN til MVAsystemet
Det måtte opprettes elektronisk kommunikasjon mellom TVINN og MVA-systemet.
1.0
Side 33 av 105
4.2.2 Endrede forutsetninger siden 2006
MVA-systemet og TVINN er de de samme IT-systemene som lå til grunn for
arbeidsgruppens vurderinger i 2006. Skatt har siden 2006 etablert en systemportefølje for
mottak og datalagring som vil lette integrasjon og videre bruk av informasjon fra TVINN.
Videre er det igangsatt arbeid knyttet til utvikling av systemstøtte for etterretning og
analyse. Dette er tiltak som i større grad vil kunne ta ned risikoer rundt utsatt avregning
enn de IT-løsninger og arbeidsprosesser som forelå i Skatt i 2006.
Det er en også en tendens til at flere land går over på ordninger med utsatt avregning av
merverdiavgift siden 2006. Arbeidsgruppen har sett nærmere på disse i punkt 4.3.
Som nevnt ovenfor fikk etatene 28. mars 2014 i oppdrag å se på en overføring av
oppgavene knyttet til innførselsmerverdiavgift og forvaltningen av særavgiftene. Toll har
parallelt fått i oppdrag å se på hvordan en kan styrke grensekontrollen.
Som et ledd i arbeidet med å se på overføring av oppgavene knyttet til
innførselsmerverdiavgift, forvalting av særavgiftene og Toll sitt arbeid med å styrke
grensekontrollen er det besluttet et større tverretatlig samarbeid på blant annet etterretning
og analyse. I analyse- og kontrollsammenheng forventes det at disse tiltakene vil gi god
effekt i løpet av de nærmeste årene.
Arbeidsgruppen har vurdert de hensyn som ble vektlagt i 2006-rapporten, særlig risikoen
for avgiftsunndragelse og administrative konsekvenser for næringsliv og myndigheter. Det
vises til redegjørelsen om risikoer og risikoreduserende tiltak, samt redegjørelsen om
effekter av ordningen.
4.3 Erfaringer fra utlandet
Prinsippet om utsatt avregning ved import ble for første gang benyttet i deregulering av
EU-intern handel ved etablering av det indre markedet i 1993. Samtidig ble vareførsel
fjernet mellom landene og erstattet av VIES-ordningen. Utsatt avregning og VIESordningen ble obligatorisk for alle merverdiavgiftsregistrerte virksomheter i EU.
Etter hvert begynte en del land i EU på egenhånd å innføre utsatt avregning også ved
import fra tredjeland, men da uten å fjerne vareførselen.
Utenfor EU har Sveits og Australia begge innført en ordning med utsatt avregning for
registrerte næringsdrivende. Begge landene krever søknad og stiller klare vilkår for å
kunne benytte ordningen. Sverige innfører utsatt avregning 1. januar 2015. Ordningen er
obligatorisk, dvs. den omfatter alle registrerte næringsdrivende.
Storbritannia, Tyskland og New Zealand har ikke utsatt avregning. Storbritannia hadde
dette før, men gikk bort fra ordningen, jf. punkt 4.3.1 nedenfor.
4.3.1 Land innenfor EU
Ved vareførsel mellom landene i EU skjer ingen tollekspedisjon ved grensen. Denne
internhandelen utgjør i størrelsesorden 70 prosent av vareførselen i de enkelte land. Ved
omsetning av varer fra registrert selger i et EU-land til forbruker i et annet EU-land, er
hovedregelen at merverdiavgift beregnes og innberettes av selger i selgers land. Skjer
omsetningen fra registrert selger i et EU-land til registrert kjøper i et annet EU-land, og
1.0
Side 34 av 105
varen skal transporteres til kjøper, er hovedregelen at kjøperen skal beregne og innberette
merverdiavgiften i sin omsetningsoppgave. Denne avgiftsplikten for kjøper betegnes
gjerne som omvendt avgiftsplikt eller «reverse charge». Eventuell fradragsrett for kjøper
følger de alminnelige regler.
Først når en vare innføres fra et tredjeland (land utenfor EU), oppstår plikt til å betale
innførselsmerverdiavgift. Plikten oppstår i prinsippet ved grensepassering, og innbetaling
skjer til tollmyndighetene. Flere EU-land har imidlertid innført en ordning med utsatt
avregning for registrerte næringsdrivende. Det betyr at innførselsmerverdiavgiften
innberettes av importør/kjøper i omsetningsoppgaven slik som ved anskaffelser fra et
annet EU-land. Eventuell fradragsrett følger også her de alminnelige regler.
Tredjelandsimporten utgjør rundt 30 prosent av den totale vareførselen, dette i motsetning
til Norge hvor utsatt avregning vil omfatte innførsel fra alle land.
Registrerte selgere ved EU-intern handel må gi opplysninger i en EU-salgsangivelse
(VIES) om alle merverdiavgiftsregistrerte kjøpere i andre EU-land, samt samlet salg til
hver enkelt kjøper. Angivelsen skal leveres periodisk til skattemyndighetene i eget land.
Dette skal sikre en effektiv utveksling av opplysninger medlemslandene i mellom. Dette
samarbeidet er Norge ikke en del av. På den annen side skal all vareførsel inn til Norge
deklareres, noe som er med på å sikre notoritet av importørens avgiftsforpliktelse (mer
detaljert deklarasjon på et tidspunkt hvor det fortsatt er mulig å kontrollere varepartiet).
Utsatt avregning har blitt innført i stadig flere EU-land. Pr 1.1.2015 er det innført i en eller
annen form i 19 av 28 medlemsstater. De siste to landene som har innført utsatt avregning
er Spania og Sverige som innførte ordningen ved nyttår. De fleste landene har avgrensede
ordninger, dvs. ordninger som i varierende grad avgrenser ordningen til grupper av
virksomheter. Trenden er likevel at ordningene gradvis utvides i de landene de allerede er
innført i. Eksempler på dette er Belgia, Polen og Hellas som de siste årene har redusert
kravene for å kunne innlemmes i ordningen.
Utviklingen har skjedd til tross for erfaringene med omfattende og tiltagende
nettverkssvindel i handel mellom EU-land som en direkte følge av innføring av utsatt
avregning og VIES i 1993.
De store økonomiene som Frankrike, Tyskland og Storbritannia har ikke innført utsatt
avregning. I Storbritannia er det løpende dialog mellom næringsliv og skattemyndigheter
rundt temaet i deres samarbeidsforum. Tyskland har valgt å beholde
innførselsmerverdiavgiften, men henter ut likviditetsgevinster ved å samkjøre
betalingsfrister og innkreving med innenlands merverdiavgift.
Tre land har innført utsatt avregning i svært begrenset grad:



Bulgaria – godkjente investeringsprosjekter.
Frankrike – skrapmetall, oljeprodukter og maskiner mv. for utforskning av
kontinentalsokkelen.
Hellas – registrert næringsdrivende som ikke har fast forretningssted i Hellas og med
betydelig import, i hovedsak beregnet for gjenutførsel.
1.0
Side 35 av 105
Bruk av utsatt avregning etter søknad og på nærmere angitte vilkår er innført i Belgia,
Kroatia, Estland, Hellas, Ungarn, Malta, Nederland, Portugal, Romania (frem til 1.1.2017
deretter obligatorisk), Latvia (for annet enn anleggsmidler) og Polen.
Vilkårene varierer noe fra land til land, blant annet krever noen land elektronisk
rapportering. Et par land krever også sikkerhetsstillelse og flere setter krav til god
etterlevelse.
Seks land krever ikke søknad om utsatt avregning:






Tsjekkia – obligatorisk
Danmark – hovedregel med utsatt avregning
Latvia – ved innførsel av anleggsmidler, ellers etter søknad
Litauen – obligatorisk
Luxembourg – obligatorisk
Sverige – innført fra 1. januar 2015 som obligatorisk ordning
I Østerrike synes de næringsdrivende å ha en valgmulighet fra deklarasjon til deklarasjon.
Baserer skyldig merverdiavgift seg på tolldeklarasjonen, importøren er registrert og
varene er til bruk i den registrerte virksomheten, vil utsatt avregning bli innvilget dersom
dette ønsket er angitt tolldeklarasjonen.
Kypros, Finland, Tyskland, Irland, Italia, Polen, Slovakia, Slovenia, Spania og
Storbritannia har per i dag ingen ordning med utsatt avregning. Det forventes at Slovakia
innfører utsatt avregning 1. januar 2016.
Arbeidsgruppen har sett nærmere på reglene knyttet til vareinnførsel i Sverige,
Storbritannia, Sveits, Tyskland, Australia og New Zealand. På grunn av tidsfaktoren har
arbeidsgruppen ikke tatt direkte kontakt og innhentet erfaringer fra andre land.
4.3.1.1 Sverige
Sverige innførte merverdiavgift 1. januar 1969. Merverdiavgift som oppstår ved innførsel
fra tredjeland innkreves av Tullverket etter tilsvarende system som dagens ordning i
Norge, og utgjør ca. 25 prosent av all handel med utlandet.
Med virkning fra 1. januar 2015 ble det gjort endringer hva gjelder avgiftshåndteringen
ved innførsel av varer. Fra denne dato skal alle virksomheter som er registrert for
merverdiavgift innberette merverdiavgiften ved innførsel av varer på sin ordinære
omsetningsoppgave. Det samme avgiftsbeløpet kan trekkes fra som inngående avgift på
samme oppgave i den grad anskaffelsen gir rett til fradrag.
Ved importdeklarasjonen skal registrerte virksomheter ikke angi noe
merverdiavgiftsbeløp. I stedet skal de angi en tollverdi på alle deklarasjoner. Det
avgiftsbeløp som skal beregnes skal oppgis på omsetningsoppgaven på den termin
tolldeklarasjonen er fastsatt av Tullverket.
Beregningsgrunnlaget vil være det samme som i dag, og vil bestå av tollverdien inklusiv
eventuell toll, skatter eller avgifter, samt eventuelle tilleggsomkostninger som provisjon,
emballasje samt transport- og forsikringskostnader som ikke allerede inngår i tollverdien.
1.0
Side 36 av 105
Det er ikke bli innført noen unntak fra ovenstående. Det er heller ikke innført noen
overgangsbestemmelser.
Det er Tullverket som fastsetter, og dermed har tilgang til, tollverdien ved den enkelte
fortolling. Tollverdien vil være grunnlaget for de registrertes avgiftsberegning. På
bakgrunn av dette har Sverige sett det slik at ordningen forutsetter at relevant informasjon
blir gitt fra Tullverket til Skatteverket slik at sistnevnte kan benytte informasjonen i sine
kontrollrutiner. Tullverket må også få tilgang til informasjon fra Skatteverket slik at det
kan avgjøres hvem som skal være avgiftspliktig (registrert/ikke-registrert).
De som ikke er registrert for merverdiavgift, skal fortsette å betale merverdiavgiften ved
innførsel av varer til Tullverket.
Sverige vurderte også andre alternative forslag til gjennomføring av ordningen. Ett av
forslagene gikk ut på at Tullverket skulle fortsette å fastsette merverdiavgiftsbeløpet ved
vareinnførsel, men at innbetalingen og innfordringen ble flyttet til Skatteverket. De som
skulle omfattes måtte gjennom en kredittvurdering. Dette innebar at systemet i praksis
ville bli frivillig (basert på om man søkte om en kredittvurdering eller ikke).
Et slikt system ble ikke foreslått fordi det ble ansett å innebære ulemper gjennom økte
administrative omkostninger idet systemet ble komplisert og ikke enhetlig i forhold til
unionsintern import, hvor alle merverdiavgiftsregistrerte oppnår utsatt avregning.
Det ble også vurdert å forutsette korte terminer for omsetningsoppgaven for at
virksomheten skal ha rett til utsatt avregning. Dette fordi lange terminer ble ansett som en
fordel for den som har til hensikt å unndra skatt. Dette ble ikke foreslått med begrunnelse i
at disse virksomhetene allerede har rett til utsatt avregning for handel innenfor EU, og et
slikt krav ville gi unionsintern import en konkurransefordel i forhold til import fra
tredjeland. I tillegg kunne et slikt system utnyttes av importører som gjennom bytte av
terminlengde skulle kunne unngå Skatteverkets eller Tullverkets regelverk. Skatteverket
hadde allerede mulighet på eget initiativ å kreve kortere terminer ved særskilte
omstendigheter. Det er åpnet for at terminlengden kan forkortes ved mistanke fra
Tullverket om skatteunndragelser.
I proposisjonen om utsatt avregning i Sverige fremhevet regjeringen følgende fordeler:
 Bedre likviditet for de som importerer
 Administrativ lettelse ved slippe å måtte forholde seg til to myndigheter ved
import
 Får samme avgiftsmessige behandling som ved kjøp fra annet EU-land
 Fordel for virksomheter som importerer fra tredjeland sett i forhold til kjøp fra EU
 Reduserer konkurranseulempen for virksomheter i tredjeland
Vurdering av frivillighet og avgrensinger:
Svenskene har innført en modell hvor merverdiavgiftsregistrerte virksomheter ikke kan
velge hvorvidt de skal deklarere til Toll eller til Skatt, og stiller dermed ikke vilkår eller
krav om garantier for å få deklarere til Skatteverket. De har begrunnet dette med følgende:

Det er enklere. I et frivillig system måtte en ha et eget register over hvem som
hadde valgt å deklarere til Skatteverket eller Tullverket. Både tolldeklarasjon og
terminoppgave måtte sjekkes opp mot dette registeret for å sikre at en ikke har latt
1.0
Side 37 av 105





være å deklarere avgift. Selv om det er liten risiko for skatteunndragelse gjennom
denne feilen (pga. fradragsrett) er det større sjanse for ubevisste feil i utfyllingen
som kan ha andre konsekvenser.
Uklare diskusjoner om avgrensing i tid. Det kan bli uklar periodisering. Når og for
hvilke tolldeklarasjoner skal avgiften deklareres til Tullverket, når skal den
deklareres til Skatteverket. Ved en obligatorisk ordning vil Tullverket kun trenge å
kontrollere at virksomheten er merverdiavgiftsregistrert for å kunne fastslå hvem
som er beskatningsmyndighet.
Terminoppgaven vil uansett utvides med flere felter- forvirring. I en frivillig
ordning ville en fra skattyters side la disse stå tomme dersom Tullverket er
beskatningsmyndighet. Dette i seg selv vil kunne være opphav til feil fra den
avgiftspliktiges side.
Utydelig oppgavedeling mellom Tullverket og Skatteverket. I prinsippet ville de
utføre samme oppgave, og det ville være en risiko for at de gjør ulike vurderinger i
identiske, eller nesten identiske spørsmål.
Negativt ut fra et kontrollsynspunkt. Ingen myndighet ville ha en enkel oversikt
over hele avgiften for en skattyter. Dette ville kunne utnyttes til unndragelser og
svindel.
Ikke valgfrihet og avgrensing generelt i det svenske systemet. Sverige har, i
motsetning til andre land, ingen grense for omsetning før
merverdiavgiftsregistrering. Ved innføring av «skatteförfarandelagen» faller
ordningen om å kunne deklarere merverdiavgift i selvangivelsen bort. For
merverdiavgiftsregistrerte gjelder dermed veldig like regler fremover.
Sammenligning Sverige – Norge:
I utgangspunktet er det naturlig å sammenligne seg med Sverige ved en innføring av utsatt
avregning. Næringsliv og etterlevelseskultur i befolkning og næringsliv er
sammenlignbart. Merverdiavgiftens plass i skattesystemet er viktig i begge land og vi har
begge – om enn på forskjellig måte – sterk tilknytning til Europa med behov for å etablere
mest mulig like ordninger for å gjøre det enkelt for virksomheter å operere i flere land
samtidig.
Utgangspunktet for gjennomføring av utsatt avregning er likevel forskjellig og det mest
sentrale er at Sverige har innført utsatt avregning for EU-intern handel i 1995. Det betyr at
Sverige sin merverdiavgift ved import i dag bare gjelder land utenfor EU.
Endringen berører en større del av provenyet i Norge. Innføring av utsatt avregning ved
import berører derfor bare 60 milliarder SEK, dvs. 20 prosent av et totalt avgiftsproveny
på 300 milliarder SEK. For Norges vedkommende vil en endring utgjøre ca. 55 prosent av
avgiftsprovenyet.
Likviditetsgevinsten som hentes ut blir tilsvarende høyere i Norge enn i Sverige
Utsatt avregning betyr i utgangspunktet økt risiko for provenytap ved at det åpner opp for
forskjellige typer unndragelser. Endringen i dette risikobildet er ikke nødvendigvis likt i
Sverige og Norge, blant annet fordi Norge, med høy merverdiavgiftssats og fordi vi er
utenfor VIES-ordningen, vil kunne bli et mer attraktivt land å benytte i svindel av andre
lands statskasser (for eksempel med sikte på å bryte ende-til-ende rapporteringen i VIES).
1.0
Side 38 av 105
Eksponeringen for MTIC/nettverkssvindel, for eksempel importnettverk og karuseller
finnes i begge land, men i Norge er en i dag avhengig av smugling eller
vareførselsmanipulering i starten av et nettverk. Dette er trolig noe mer risikofylt og mer
komplisert enn de mulighetene som allerede finnes i Sverige gjennom VIES og
importfritak ved direkte videresalg til annet EU-land.
Endring i risikobildet vil være annerledes i de to landene. Når utgangspunktet er
forskjellig vil endringen ved innføring av utsatt avregning ikke bli den samme. Sverige
forventer en dreining i svindelmønsteret til også å involvere import/eksport fra land
utenfor EU. Dermed åpnes svindel fra flere land og flere varegrupper enn det som er
vanlig i dag. En er likevel forsiktig med å konkludere med en betydelig økning i svindel,
antakeligvis fordi en regner med at VIES-ordningen fortsatt vil være det svakeste leddet i
kontrollkjeden. For begge landene er eksempelvis oppretting av «stråselskaper» med
årstermin for import, en ny modus. Det er likevel sannsynlig at Norge kan være mer utsatt
for denne risikoen fordi vi ikke er del av VIES i EU.
Større prosessmessige og systemmessige endringer nødvendige i Norge. Med 20 års
erfaring med utsatt avregning for internasjonal varehandel i EU har Sverige allerede
tilpasset seg det prinsipielle med utsatt avregning som ordning. Dagens kontrollregime og
kompetanse er i stor grad tilpasset ordningen ved at kontrollene som må innføres allerede
ligner kontroller og andre virkemidler som brukes i forbindelse med varehandel internt i
EU.
Den svenske terminoppgaven er allerede relativt godt tilpasset nyordningen. Det betyr at
de i utgangspunktet trenger færre endringer på denne for å få samme kontrollmulighet. En
endring av terminoppgaven i Norge til samme nivå som den svenske kan bety en økning
på i størrelsesorden ti felter.
4.3.1.2 Danmark
I Danmark har alle registrert næringsdrivende utsatt avregning for
innførselsmerverdiavgiften. Den næringsdrivende må registrere seg som importør for å
kunne ta inn varer utenfor EU.3 Dette kommer i tillegg til registrering i
Merverdiavgiftsregisteret. Ved registrering blir virksomheten tildelt EORI-nummer, som
registreres i et felles EU-register over virksomheter med import og/eller eksport fra/til
land utenfor EU.
Hovedregelen er at merverdiavgift ved import skal oppgis på omsetningsoppgaven for
registrerte virksomheter. Beløpet er kalkulert på virksomhetens importspesifikasjon, som
detaljerer merverdiavgiften per deklarasjon. Spesifikasjonen er tilgjengelig elektronisk
hver måned for registrerte brukere av «Toldsystemer», og er ikke ulik kontoutskriften i
Altinn for Toll sine tollkredittkunder.
På spesifikasjonen er det angitt vareavgifter som forfaller til betaling og hvilket beløp som
skal spesifiseres i omsetningsoppgaven (momsangivelsen) som «Moms af varekøb mv i
udlandet».
3
SKAT Danmark: http://skat.dk/SKAT.aspx?oId=2035303&vId=0
1.0
Side 39 av 105
I Danmark kan Skat kreve sikkerhetsstillelse ved registrering, blant annet dersom eier i
løpet av de siste fem år har hatt vesentlig innflytelse i annen virksomhet som har gått
konkurs. Det er en forutsetning at staten ikke fullt ut har sikkerhet for utestående eller at
samlet tap utgjør mer enn 50 000 danske kroner.
Skatt kan også kreve sikkerhet fra virksomhet som ikke har forretningssted i Danmark og
som er etablert i annet EU-land, Grønland, Færøyene, Island eller Norge. Oppfylles ikke
kravene til sikkerhetsstillelse, kan Skat nekte registrering.
Danmark har også regler om sikkerhetsstillelse for virksomhet som allerede er registrert.
Blant annet kan Skat kreve sikkerhet dersom virksomheten i løpet av de 12 siste
oppgaveterminer fire ganger ikke har betalt skatteog avgiftskrav rettidig. Stilles ikke
sikkerhet, kan Skat slette virksomheten.
4.3.1.3 Storbritannia
Merverdiavgift ble innført i Storbritannia 1. april 1973, og både innenlandsk
merverdiavgift og innførselsmerverdiavgift ble håndtert av de britiske tollmyndighetene.
Importører hadde en periode på 70- og 80-tallet tillatelse til å rapportere merverdiavgift
ved innførsel i merverdiavgiftsregnskapet, dvs. utsatt avregning. Alle registrerte
næringsdrivende var omfattet av ordningen, og det ble benyttet hovedsakelig kvartalsvise
terminer. Denne ordningen ble avskaffet i 1984 og fra da av har merverdiavgift ved
innførsel blitt oppkrevet gjennom tolldeklarasjonen. Storbritannia vurderte i 2002 å gå
tilbake til ordningen med utsatt avregning, men falt ned på at dette ikke var ønskelig. I
stedet ble det innført enkelte forenklede prosedyrer.
Arbeidsgruppen har ikke tatt kontakt med britiske myndigheter og vi har heller ikke
funnet offentlig dokumentasjon vedrørende begrunnelsen for at Storbritannia gikk bort fra
utsatt avregning i 1984. I 2006-rapporten ble følgende forklaring gitt i punkt 7.2.6 s. 53:
"Sammendrag: Storbritannia hadde tidligere et system med utsatt avregning, men
ordningen ble avviklet i 1984 som en følge av at den resulterte i
merverdiavgiftsunndragelser i form av karusellsvindel. I 2002 vurderte man å gå tilbake til
utsatt avregning, men dette ble ikke gjennomført på grunn av risikoen for
avgiftsunndragelser".
I den svenske proposisjonen 2013/14:16 ble følgende opplyst vedrørende grunnen til at
Storbritannia gikk bort fra utsatt avregning:
"Regeringen har fått uppgifter från finansdepartementet i Storbritannien angående denna
fråga. Enligt dessa uppgifter var anledningen till att Storbritannien återgick till
redovisning i tulldeklaration bortfall av skatteuppbörd p.g.a. att importörer försvann
innan betalning skulle erläggas. Ändringen resulterade dock också i en positiv
engångslikviditetseffekt för staten på 1,2 miljarder pund vilket, enligt uppgifter från
Storbritannien som Tullverket fått, även tycks ha resulterat i en årlig ränteintäkt på 120
miljoner pund. Den senare summan framstår därmed inte som någon årlig intäkt för
minskade bedrägerier utan en ränteintäkt p.g.a. systemomläggningen. I en rapport från
Skatteverket som utredningen tar upp nämns också budgetskäl som anledning till att
Storbritannien återgick till redovisning av mervärdesskatt i tulldeklaration (RSV Rapport
1993:8 Mervärdessbeskattningen i ett EG- perspektiv s. 81)".
1.0
Side 40 av 105
4.3.2 Administrasjon av subjektkrets i EU
Frivillig avgrenset ordning:
De fleste landene har hatt en forsiktig tilnærming til utsatt avregning ved import. En
forsøker å balansere gevinster mot risiko ved å sikre at en avgrenser ordningen til
virksomheter som har størst nytte av ordningen i form av likviditetsgevinster, samtidig
som en holder virksomheter som representerer den største risikoen utenfor ordningen.
Et gjennomgående trekk er at store virksomheter, og gjerne med stor andel av import,
innlemmes. Små virksomheter uten, eller med dårlig, historikk hos skattemyndighetene
holdes utenfor. Rasjonalet bak en slik subjektavgrensing er at en preventivt gjør det
mindre attraktivt å spre unndragelsesmekanismene fra EU-intern handel til import fra
tredjeland. Subjektavgrening er mer eller mindre tilfelle for 13 av landene som har innført
utsatt avregning. Kravene som går igjen er blant annet:














Merverdiavgiftsregistrert i det spesifikke EU-landet, altså ikke nok å være
merverdiavgiftsregistrert i et annet EU-land.
God historikk med betaling av skatter og avgifter
God historikk med levering av merverdiavgiftsoppgave/andre oppgaver til
skattemyndighetene
Ikke ha historikk knyttet til økonomisk kriminalitet
Ha vært merverdiavgiftsregistrert over en periode før søknad innvilges
Krav om elektronisk levering av skjema til skattemyndighetene
Høy omsetning generelt
Ha et visst volum på import/eksport eller i handel mellom EU-land
Begrenset til import som inngår i virksomhetens egen bransje
Begrenset til bestemte bransjer
Må være solvent (kredittvurdering)
Krav om sikkerhetsstillelse for deler av planlagt importvolum
Ikke under offentlig behandling for fusjon/fisjon
Være registret som AEO-virksomhet
For disse landene er ordningen i praksis frivillig ved at en må søke og få innvilget en egen
tillatelse for å kunne benytte utsatt avregning. En må henvise til denne tillatelsen ved
import for å slippe å betale merverdiavgift i forbindelse med innførsel. I disse løsningene
ligger det implisitt at en kan risikere å miste retten til utsatt avregning dersom kriteriene
ikke lenger oppfylles eller ordningen blir misbrukt på annen måte. Dette fordrer egen
registering sammen med merverdiavgiftsregistreringen eller en annen registerføring som
en kan sjekke mot når importdeklarasjoner mottas fra virksomheten. Oppfølging og
saksbehandling fra myndighetene sin side er nødvendig selv om selve søknadsprosessen
for å komme inn i registeret kan gjøres svært enkelt.
Obligatorisk ordning:
Ulempene med en subjektavgrensing er at ordningen trolig blir mer ressurskrevende å
forholde seg til både for forvaltning og næringsliv, spesielt hvis mange virksomheter, men
ikke alle, omfattes. Næringslivets gevinst av utsatt avregning, i form av en
likviditetsfordel, blir også begrenset forholdsmessig i forhold til gruppen som holdes
utenfor. Den er også konkurransevridende ved at små virksomheter i en oppstartsfase har
ulemper i forhold større og mer etablerte virksomheter. Avgrensninger av en ordning
basert på selskapsform, bransje, nasjonalitet, valg av samarbeidspartnere i verdikjeden,
1.0
Side 41 av 105
størrelse på virksomheten, støter dermed i en viss grad mot nøytralitetsprinsippet og
likhetsprinsippene i internasjonal avgiftsforvaltning (OECD guidelines).
Flere EU-land, herunder Danmark, Luxemburg og Sverige, har valgt en løsning med
minimal avgrensning ved at ordningen er obligatorisk for alle merverdiavgiftspliktige
virksomheter registrert i landet. Landenes utgangspunkt er forskjellig og det samme
gjelder dermed også risikovurderingene.
Svenskenes vurderinger var at gevinstene ved en generell ordning veide tyngre enn den
risikoen som dempes ved å avgrense ordningen. De begrunner dette med at eksisterende
svakheter i det svenske MVA-systemets for EU-handel trolig fortsatt er mer attraktivt å
benytte. Dermed er økt risiko begrenset og en avgrensing av løsningen vil ha mindre
effekt.
Ved utsatt avregning ved import fra land utenfor EU beholdes vareførselen. Fortsatt
vareførsel gjør at myndighetene får en tidligere, mer detaljert og kanskje mer pålitelig
indikasjon på første leddet i en nettverkssvindel, noe som gjør det vanskelig for
nettverkene å holde seg usynlig over tid og heller vil velge å benytte seg av EU-intern
handel. Det kan også støtte opp om en vurdering dersom land utenfor EU, som for
eksempel Norge, ikke eksponerer seg for den samme risikoen som EU-land.
Vi antar at lignende vurderingene ligger til grunn i de andre EU-landene som har innført
en obligatorisk ordning. Forskning peker på at små land/økonomier og land med lavere
avgiftssatser er mindre utsatt for nettverksunndragelser. Alle landene som har innført en
obligatorisk ordning er relativt små, spesielt Luxemburg som også har EU sin laveste
avgiftssats på 17 prosent (opp fra 15 prosent i 2014).
I iallfall to av landene som i praksis har obligatoriske ordninger er det mekanismer som
gjør det mulig å betale via tolldeklarasjonen. Tsjekkia har en ordning hvor virksomheter
som misbruker ordningen mister retten og dermed må betale avgift gjennom vareførselen.
I Danmark må en være oppført i det danske importregisteret for å kunne bruke utsatt
avregning. Dette er på den annen side lovpålagt for alle merverdiavgiftspliktige
importører. Mens en venter på godkjenning av registrering som importør er det mulig å
betale merverdiavgift for importere varer på tolldeklarasjonen.
4.3.3 Risikoreduserende tiltak benyttet i EU
Basistiltak - Dreining av kontroll mot utsatt avregning:
Et tradisjonelt virkemiddel mot nettverksunndragelser ved utsatt avregning er å innrette
tilstrekkelig andel av myndighetenes analyse- og kontrollressurser mot problemet. EUlandene har gjennom sin kontroll av EU-intern handel over mange år bygget relevant
kunnskap og erfaring. En av erfaringene er at en avdekker svindel med utsatt avregning
ved import ved å legge tilstrekkelig vekt på kontroller ved eksport. Årsaken er at
karuseller er lettere å avdekke ved utførsel, selv om unndragelsen normalt skjer i
importleddet.
Andre målrettede risikoreduserende tiltak:
De fleste land i EU, både de som har utsatt avregning og de som ikke har det, jobber aktivt
med tiltak som reduserer unndragelsesrisiko rundt internasjonal nettverkssvindel. Disse
tiltakene virker både mot unndragelser ved intern EU-handel eller gjennom import/eksport
mot tredjeland.
1.0
Side 42 av 105



De fleste EU-land har etter hvert innført «omvendt betalingsplikt/snudd
avregning» innenlands på flere og flere produkter etter hvert som de har avdekket
nettverkssvindel med disse. Dette tar vekk muligheten for å svindle med det
bestemte produktet. Sist ut er Tsjekkia og Danmark som har innført dette fra 2015,
blant annet for en lang rekke elektroniske produkter. Omvendt
betalingsplikt/avregning benyttes nødig fordi det bryter med prinsippene i MVAsystemet, det øker administrativ byrde på næringslivet og unndragelsen vil etter
hvert flytte seg til nye varekategorier.
Spania har fra 2015 innført obligatoriske distributørsertifikater i utsatte bransjer
for å kunne sikre at hvite aktører ikke bidrar til nettverkssvindel.
Flere land i EU har innført strengere krav til kjøper for å forsikre seg om at han
ikke kjøper fra distributører/leverandører som inngår i en nettverkssvindel. Et
eksempel på dette er Storbritannia hvor mange leverandører har opplevd at
myndighetene nekter å betale ut restitusjonsoppgaver ved eksport eller at
betalingene har blitt holdt tilbake til myndighetene har hatt anledning til å
gjennomføre grundigere undersøkelser.
Generelle tiltak for økt transparens i MVA-systemet:
Enkelte av landene i EU har også innført tiltak som reduserer useriøse virksomheters
mulighet til å fremstå som seriøse overfor kunder og holde seg usynlig overfor
myndighetene. Disse bidrar også til å dempe risiko for nettverksvindel ved import/eksport.
Noen viktige eksempler er:






Danmark har innført et system (NEMKONTO) som bidrar til at bankkontobruk og
betalingsstrømmer blir mer synlige for myndigheter og seriøse kunder.
I Latvia har skattemyndighetene fullmakt til å gjennomføre sletting fra
avgiftsmanntallet for virksomheter en ikke får kontakt med på telefon, mail eller
ved oppmøte. Dette brukes spesielt aktivt mot nyopprettede virksomheter når en
har mistanke om at disse inngår i nettverkssvindel.
En del land i Europa tilbyr ikke årstermin, eller begrenser det til svært lave
terskelverdier, til bestemte bransjer eller avgrenser til virksomheter som kun driver
innenlands omsetning. Å begrense bruk av årstermin øker også sjansen til å
avdekke og bekrefte nettverkssvindel.
Tsjekkia har innført et offentlig register over virksomheter som ikke rapporterer
rettidig og ikke betaler utestående skatt. Terskelen for å bli registrert i dette
registeret er vesentlig senket fra 2015. Samtidig har tsjekkiske skattemyndigheter
fått fullmakt til å etablere egen kontrollrapportering fra alle virksomheter for å
redusere merverdiavgiftsunndragelser. Så langt er det ikke kjent hva en slik
rapportering vil inneholde.
Tre land (Latvia, Portugal og Ungarn) har innført krav om at alle
merverdiregistrerte virksomheter som minimum skal legge ved bestemte uttrekk
av spesifikasjoner fra kunde- og leverandørreskontroen når terminoppgaven
leveres. Disse inneholder informasjon om avgiftspliktig omsetning per leverandør.
Portugal går enda lenger for store virksomheter ved at disse må rapportere
fakturadetaljer løpende.
Hensikten med en kunde/leverandørrapportering er å etablere en kryssrapportering
mellom kunder/leverandører. Dette er i praksis en tredjepartsrapportering hvor de
seriøse virksomheter hjelper myndighetene å avdekke økonomisk aktivitet som de
1.0
Side 43 av 105


useriøse selv rapporter til myndighetene. Kryssrapporteringen gjør det lettere for
myndighetene å vurdere omsetning i en virksomhet selv om denne skulle unnlate å
levere terminoppgave eller levere oppgave med feil ut- og inngående omsetning.
Ordningen brukes også til effektivt å kartlegge verdikjeder og potensielle
svindelnettverk enten disse er organisert som innenlands arbeidsnettverk eller de er
involvert i unndragelser ved import/eksport.
For å unngå at økt detaljeringsgrad i rapporteringen, som for eksempel ved
ordningen nevnt ovenfor, skal gi økt belastning for næringslivet, har flere
tilrettelagt for at det skal bli lettere å rapportere til myndighetene direkte fra
økonomisystemene som finnes på markedet. Samtidig fjerner de, eller kraftig
avgrenser, adgangen til å kunne rapportere via Web.
Flere EU-land har, eller er i ferd med å innføre, analysesystemer og
profileringssystemer etter mønster fra blant annet kredittkortbransjen og
forsikringsbransjen. Disse hjelper både til med å se mer komplekse sammenhenger
i den informasjonen en får og med muligheten til å reagere raskere på risiko enn i
dag.
4.4 Land utenfor EU
Arbeidsgruppen har sett nærmere på to land utenfor EU som har innført utsatt avregning
ved import, Sveits og Australia.
Fordi import av varer fra tredjeland inn til EU bare utgjør 30 prosent av den total
vareførsel og EU-landene derfor har relativt sett mindre import med vareførselsprosedyrer
enn Norge, vil Sveits og Australia mer eller mindre være i samme situasjon som Norge.
Begge disse har innført en avgrenset ordning
Arbeidsgruppen undersøkte også regelverket rundt import i New Zealand. De har ikke
utsatt avregning og arbeidsgruppen har derfor ikke beskrevet ordningen nærmere.
4.4.1 Sveits
Sveits innførte et merverdiavgiftssystem 1. januar 1995. Ved innførsel av varer til Sveits
betales innførselsmerverdiavgift med 8 prosent av varens verdi til tollmyndighetene.
Sveits har innført en ordning med utsatt avregning. Registrerte næringsdrivende som har
fått tillatelse til utsatt avregning, betaler ikke innførselsmerverdiavgift på
importtidspunktet, men medtar beløpet i førstkommende omsetningsoppgave. Eventuell
fradragsrett føres i samme termin.
Næringsdrivende som ønsker utsatt avregning må sende søknad til skattemyndighetene.
For å kvalifisere til ordningen må den næringsdrivende blant annet:






være registrert for merverdiavgift
ha kvartalsvis eller månedlig rapportering (omsetningsoppgaver)
regelmessig innføre og utføre varer
ha kontroll på innførsel, utførsel og lager av disse varene
ikke anvende forenklede ordninger med avregning i henhold til saldo- eller
standardsatser
ikke importere som agent eller megler
1.0
Side 44 av 105

garantere for riktig anvendelse av prosedyren
4.4.2 Australia
Australia innførte "Goods and services tax" (GST) 1. juli 2000. GST er en avgift på
endelig forbruk av varer og tjenester, og er bygd opp på samme måte som
merverdiavgiften i Norge og EU.
Ved innførsel av varer til Australia skal det betales GST til tollmyndighetene og som
hovedregel frigis ikke varen før GST er betalt. GST betales med 10 prosent av varens
verdi.
Australia har en ordning med utsatt avregning for registrerte næringsdrivende, dvs. at GST
ikke betales ved innførselen, men først tas med i omsetningsoppgaven for den termin
innførselen skjedde. Beløpet fradragsføres (helt eller delvis) i samme termin.
Næringsdrivende som ønsker utsatt avregning må sende søknad til Australian Taxation
Office (ATO).
For å kvalifisere til ordningen må næringsdrivende importør







være registrert for GST i Australia
ha et australsk forretningsnummer (ABN)
rapportere månedlig og elektronisk
betale skyldig GST elektronisk
ikke ha utestående skatt, herunder GST
ha levert alle omsetningsoppgaver
ha god etterlevelseshistorikk
I praksis fungerer ordningen slik at godkjent importør sender elektronisk tolldeklarasjon
til tollmyndighetene. På denne oppgis importørens ABN-nummer. Tollmyndighetenes
datasystem beregner skyldig GST, men angir denne som utsatt. Eventuell toll og andre
avgifter betales og varen frigis. Tollmyndighetene gir elektronisk beskjed til ATO om
skyldig GST for hver importør. ATO anfører totalt skyldig GST-beløp i foregående
måned på importørens omsetningsoppgave og sender denne elektronisk til importør.
Importører kan miste sin godkjennelse til å benytte utsatt avregning dersom de



ikke leverer omsetningsoppgave til rett tid
ikke betaler skyldig GST til rett tid
er blitt ilagt administrative straffer i henhold til enhver lov som håndheves av
NATO
Importør som har mistet sin godkjennelse kan, dersom alle vilkår igjen er oppfylt,
innvilges utsatt avregning på nytt, men i så fall må det normalt stilles bankgaranti.
Australia har kun en avgiftssats (10 prosent). På samme måte som for Sveits er det dermed
en del mindre attraktivt å etablere nettverk for å unndra avgift. Dette gjør at risikobildet i
Sveits og Australia er ulikt det vi finner i Norge.
1.0
Side 45 av 105
4.5 Oppsummering
Som nevnt i punkt 4.2.1 skjer det ingen vareførselsprosedyrer som tollekspedering mv.
ved handel mellom landene i EU. Ved omsetning av varer fra registrert selger i ett EUland til registrert kjøper i et annet EU-land, og der varen skal transporteres til kjøper, er
hovedregelen at kjøperen skal beregne og innberette merverdiavgiften i sin
omsetningsoppgave (reverse charge).
Ved innføring av utsatt avregning innen EU, ved innførsel av varer fra tredjeland, benyttes
således den samme ordningen som ved EU-intern handel. Dette innebærer også at de
næringsdrivende i merverdiavgiftsmessig sammenheng benytter samme fremgangsmåte
ved kjøp fra et annet EU-land og ved import fra et tredjeland. Ved å innføre utsatt
avregning oppnås således en enhetlig avgiftsbehandling av alle kjøp fra andre land der
import av varer fra tredjeland til EU bare utgjør ca. 30 prosent av landenes totale
vareførsel. Dette hensynet gjør seg ikke gjeldende i Norge.
Forutsetningene for innføring av utsatt avregning ved import er annerledes i EU (herunder
Sverige) enn i Norge. Andelen proveny som påvirkes av endringen er nesten tre ganger
større i Norge enn i Sverige. Den potensielle gevinsten i form av likviditets- og renteffekt
for næringslivet er dermed tilsvarende større hos oss. Samtidig er iboende risiko for
unndragelser/provenytap ulikt før innføring av ordningen i de to land. Endring i risiko kan
tenkes å øke mer i Norge enn i Sverige ved innføring av ordningen. Dette skyldes dels at
større proveny er involvert, dels at vi åpner for unndragelsesmekanismer i Norge som ikke
er fullt så attraktive i det svenske systemet.
Omstillingsbehovet i forvaltning og næringsliv vil totalt sett være en del større i Norge
enn i Sverige som følge av ordningen.
Erfaringene fra innretting av kontrollarbeidet i land som Sverige, Danmark og andre EUland har imidlertid overføringsverdi til Norge, uavhengig av om vi velger en obligatorisk
eller avgrenset løsning. Det synes også naturlig å vurdere tiltakene som er tatt i bruk i
andre land kan være relevante for Norge på kortere eller lengre sikt.
5 Løsningsalternativer
5.1 Forutsetninger for løsningene
Arbeidsgruppen har først vurdert en universell løsning og deretter en løsning der det kan
stilles ulike vilkår både knyttet til å komme inn under ordningen og med hensyn til
etterlevelse. Risiko knyttet til utsatt avregning behandles i punkt 6.
Arbeidsgruppen har identifisert to viktige forutsetninger som må tilrettelegges før
iverksettelse av ordningen om utsatt avregning. Disse forutsetningene er henholdsvis en
utvidelse av omsetningsoppgaven for merverdiavgift, og en systemteknisk kobling
mellom informasjons- og saksbehandlingssystemer i Toll og Skatt.
Punktene 5.2 og 5.3 beskriver disse forutsetningene mer i detalj.
1.0
Side 46 av 105
5.2 Utvidelse av merverdiavgiftsoppgaven
Omsetningsoppgaven for merverdiavgift har i dag ingen poster for innførsel eller utførsel
av varer. Ordningen med utsatt avregning innebærer at merverdiavgift ved innførsel skal
innberettes på omsetningsoppgaven. Ettersom merverdiavgift ved innførsel ikke er å anse
som utgående merverdiavgift knyttet til virksomhetens egen omsetning og uttak, vil det
representere en uriktighet dersom avgiften tas med i de alminnelige postene for utgående
avgift. Dette ville blant annet medført uriktig statistikk over innenlands omsetning. Derfor
må det tilrettelegges poster som er spesifikke for merverdiavgift ved innførsel, tilsvarende
dagens post for beregningsgrunnlag for tjenester kjøpt fra utlandet (Post 7). Det bør
tilrettelegges poster både for alminnelig og redusert sats.
Arbeidsgruppen anbefaler at det også tilrettelegges en egen post for beregningsgrunnlag
for utgående avgift ved utførsel av vare, som er adskilt fra øvrig omsetning og uttak som
er fritatt for merverdiavgift. Dette er viktig av flere grunner. En slik post er betydningsfull
av kontrollhensyn. Skatt kan da kryssjekke innrapportert avgift mot deklarasjoner ved
utførsel. Slik kan det fastslås hvorvidt omsetningen skal falle inn under
fritaksbestemmelsene. Videre vil posten gi Skatt anledning til å overvåke virksomheter
som kan være deltakere i grenseoverskridende karusellsvindel. Egen post for utførsel vil
også sette Skatt bedre i stand til å føre statistikk adskilt for utførsel og øvrig omsetning
med fritak. Et slikt skille gir grunnlag for mer presise tilbakemeldinger om
omsetningsstørrelser for disse områdene på forespørsel eller i forbindelse med
utredningsarbeid.
Det bemerkes at en konsekvens av å utvide omsetningsoppgaven vil være at
papirversjonen av oppgaven må utfases. Dette skyldes teknisk kompleksitet rundt å bygge
opp skjemaet på nytt i MVA-systemets nye brevmodul, fysisk plassmangel i skjemaet som
betyr at det må utvides fra en til to sider med tilstøtende konsekvenser for optisk lesing og
avtaleverk rundt dette. Tids- og kostnadsmessig blir det således omfattende å tilrettelegge
en utvidelse av omsetningsoppgaven på papir. Omsetningsoppgave skal leveres
elektronisk, jf. merverdiavgiftsloven § 15-7 tredje ledd. Ettersom 99,4 prosent av
omsetningsoppgavene i dag leveres elektronisk, mener arbeidsgruppen det er forsvarlig å
fjerne adgangen til å dispensere fra å levere elektronisk oppgave, jf.
merverdiavgiftsforskriften § 15-7-3. Dette vil også være i tråd med den nye eforvaltningsforskriften.
5.3 Kobling av TVINN og MVA-systemet
Arbeidsgruppen anser en systemteknisk kobling av datasystemene TVINN og MVA som
en forutsetning for innføring av utsatt avregning. Det presiseres at koblingen fra TVINN
kan gjøres mot en annen plattform hos Skatt som kommuniserer videre med MVAsystemet. Av enkelhetshensyn omtales koblingen å være mellom TVINN og MVAsystemet.
Det grunnleggende behovet koblingen skal dekke, er en to-veis kommunikasjon knyttet til
informasjon om subjekter, samt overføring av opplysninger om vareførsel til Skatt. Det er
en forutsetning for utsatt avregning at Skatt maskinelt kan orientere Toll løpende om
hvilke subjekter som omfattes av ordningen om utsatt avregning. Dette er et hensyn som
vil være gjeldende uansett om en velger en universell eller vilkårsbasert løsning. Motsatt
vei må Toll orientere Skatt om hvilken oppgjørsordning som er lagt til grunn ved innførsel
av en vare som en del av vareførselsdokumentasjonen. Dette har betydning eksempelvis
1.0
Side 47 av 105
der hvor subjekter innfører varer før registrering i MVA-registeret, deretter registreres i
samme termin eller tilbake i tid, og i påfølgende omsetningsoppgave fører fradrag for
merverdiavgift ved en innførsel som ikke er innberettet i omsetningsoppgaven.
Kobling mellom systemene anses også som svært viktig for det løpende kontrollarbeidet.
Informasjon fra deklarasjoner ved innførsel kan fortløpende videreformidles til Skatt, som
vil kunne benytte dette i risikovurderinger, analyse- og etterretningsarbeid,
kontrollutvelgelse og avstemming av innberettede opplysninger i omsetningsoppgaven.
En helhetlig skatteog avgiftsforvaltning vil behøve kobling av tilgjengelig informasjon
for å oppnå de gevinster som regjeringen ønsker. Uten en slik kobling mellom
datasystemer, begrenses etatenes muligheter til å iverksette effektive risikoreduserende
tiltak slik disse omtales i punkt 7.
5.4 Universell løsning
I en ordning med utsatt avregning vil det være naturlig å ta utgangspunkt i
merverdiavgiftsregistrerte subjekter siden disse har plikt til å levere omsetningsoppgave.
Det må videre være en forutsetning at avgiftssubjektet innfører varen som del av sin
næringsvirksomhet.
Totalt utgjør registrerte næringsdrivende i MVA-registeret 351 714 per 1. november 2014.
En universell løsning forutsettes å omfatte alle disse, både ordinært registrerte,
forhåndsregistrerte, frivillig registrerte og særskilt registrerte. Samtlige termintyper vil
kunne benytte løsningen, herunder også de med årstermin.
Arbeidsgruppen anbefaler en obligatorisk variant av en universell løsning, vektlagt her er
den forutsigbarhet og forenkling som dette medfører for forvaltingen og næringslivet som
helhet. Dette vil bety at virksomheter med utsatt avregning ikke vil få anledning til å gjøre
opp på andre måter enn ved å deklarere på omsetningsoppgaven.
For å få en oversikt over virksomheter som importerer til Norge, har arbeidsgruppen
gjennomgått all import i 2013. Vi har videre fått koblet sammen data fra TVINN og
MVA-systemet for å kunne gjøre ytterligere analyser av de som importerte varer dette
året.
I 2013 var det totalt 77 000 registrerte næringsdrivende som importerte varer. Av disse
hadde 23 770 tollkreditt og i gjennomsnitt var det 16 000 om benyttet kreditten i løpet av
en måned.
5.4.1 Tollkredittkunder som ikke er merverdiavgiftspliktige
Det er et overordnet krav for tollkreditt at søker skal være registrert i MVA-registeret.
Regelverket åpner imidlertid for at det kan dispenseres fra denne plikten. Som hovedregel
skal det da stilles sikkerhet, med mindre det er ubetenkelig å innvilge slik kreditt uten
sikkerhet. Eksempler på ikke-registrerte er offentlige virksomheter som ikke driver
merverdiavgiftspliktig virksomhet og tilsvarende private virksomheter. Generelt blir det
ikke dispensert der søker ikke er registrert i MVA-registeret fordi virksomheten ennå ikke
har nådd en omsetning på 50 000 kroner.
En gjennomgang av tallmateriale fra 2013 viser at 59 virksomheter som ikke var registrert
i MVA-registeret, hadde tollkreditt. Disse hadde belastet tollkreditten med ca. 40
1.0
Side 48 av 105
millioner kroner i innførselsmerverdiavgift. Mange statsetater med stor import har også
merverdiavgiftspliktig omsetning, for eksempel Forsvaret på grunn av avgiftspliktig salg
av overskuddsmateriell. Disse vil være omfattet at vår beskrivelse av delt virksomhet
nedenfor.
Det er også underavdelinger av hovedforetak som i dag har behov for egen tollkreditt av
praktiske og regnskapsmessige årsaker. Disse vil ha utsatt avregning fordi de tilhører et
hovedforetak som er merverdiavgiftsregistrert. Dette må TVINN fange opp og dessuten
kommunisere til speditører.
Arbeidsgruppen anbefaler at virksomheter som ikke er registrert i MVA-registeret fortsatt
skal kunne betjenes gjennom en ordning med tollkreditt. Administrativt vil det være uten
betydning for håndtering av tollkreditten at innførselsmerverdiavgift for
dissevirksomhetene fortsatt kan betales via ordningen, forutsatt at tollkredittordningen
fortsatt skal eksistere for å betjene toll og særavgifter. En vurdering av om
tollkredittordningen bør opprettholdes generelt er ikke knyttet til valg av løsning for utsatt
avregning og arbeidsgruppen har derfor ikke gått nærmere inn på vurderinger av dette.
5.4.2 Delt virksomhet og kompensasjonsberettigede
Når det gjelder de merverdiavgiftspliktige som driver delt virksomhet, altså virksomhet
med både avgiftspliktig omsetning og omsetning som ikke er omfattet av
merverdiavgiftsloven, bør import av varer som helt eller delvis skal benyttes i den
avgiftspliktige delen av virksomheten, omfattes av ordningen.
Spørsmålet er om den delen av vareimporten som helt ut er til bruk i næringsvirksomhet
utenfor merverdiavgiftsloven, bør omfattes av ordningen. Den samme problemstillingen er
aktuell for kommuner som både har avgiftspliktig omsetning og som får kompensasjon av
merverdiavgift for andre deler av virksomheten, jf. lov 12. desember 2003 nr. 108 om
kompensasjon av merverdiavgift for kommuner og fylkeskommuner mv.
Dersom vareimport knyttet til den ikke-avgiftspliktige virksomheten skal omfattes av
utsatt avregning, vil dette gi en likviditetsfordel sett i forhold til innenlandskjøp.
Innenlands betales merverdiavgiften på varer knyttet til virksomhet utenfor avgiftsområdet
endelig senest ved fakturaforfall. Ved import oppnås en gevinst dersom innbetaling først
skal skje ved terminforfall for den terminen varen importeres. Som en kuriositet kan det
nevnes at gevinsten kan økes ytterligere gjennom å oppbevare varen på tollager frem til
den faktisk skal benyttes. Gevinsten vil da være avhengig av lagerkostnaden og at varen
først tas ut av tollageret i en senere avgiftstermin.
Arbeidsgruppen ser ikke bort fra at den likviditetsfordelen som oppnås kan medføre at
virksomheter som driver utenfor avgiftsområdet finner det forretningsmessig interessant å
utvide virksomheten til også å omfatte avgiftspliktig omsetning. Alternativet er å fortsette
virksomheten som i dag med tollkreditt.
Arbeidsgruppen mener at utsatt avregning for den totale vareimport for disse
virksomhetene vil gi den løsningen som er klart enklest å praktisere for næringslivet og
den som krever minst ressurser for forvaltningen totalt sett. At enkelte næringsdrivende
her kan oppnå en disponeringsgevinst og at risiko for å fradragsføre mer
innførselsmerverdiavgift enn loven tilsier, må aksepteres som et ledd i innføring av utsatt
1.0
Side 49 av 105
avregning. Dette var også den løsningen som ble skissert i 2006-rapporten for delt
virksomhet.
Når det gjelder kommuner som har avgiftspliktig næringsvirksomhet og dessuten skal ha
kompensert avgiftspliktig import, vil det samlede resultat være full refusjon av avgiften.
Vareimport knyttet til den avgiftspliktige delen skal etter gjeldende regelverk
innrapporteres på omsetningsoppgaven mens kompensasjonsoppgaven skal benyttes for
de kompensasjonsberettigede utgiftene.
I de tilfeller kommunen gjennomfører en enkeltstående vareimport knyttet til så vel
kompensasjonsberettiget virksomhet som den avgiftspliktige, vil tolldeklarasjonen fremstå
som en vareimport med kommunen som importør, identifisert med organisasjonsnummer.
Kommunen er den som er nærmest å vite hvordan varen skal benyttes og bør selv foreta
fordelingen av innførselsmerverdiavgiften mellom omsetningsoppgaven og
kompensasjonsoppgaven i etterkant.
Det er relativt få kompensasjonsberettigede som importerer. En gjennomgang av de som
importerte i 2013 viser at det er i underkant av 900 kompensasjonsberettigede
virksomheter som importerte. Deklarert innførselsmerverdiavgift var totalt 60 millioner
kroner.
En alternativ løsning knyttet til kompensasjonsområdet vil være å holde de utenfor
løsningen og videreføre tollkreditten. Dette for å sikre en enhetlig løsning for denne
gruppen. I så fall håndteres innførselsmerverdiavgiften for disse som i dag og på linje med
øvrige ikke avgiftspliktige næringsdrivende.
Arbeidsgruppen mener altså ut fra en helhetlig vurdering at delt virksomhet bør omfattes
av utsatt avregning for hele sin vareimport. Når det gjelder kompensasjonsberettigede er
det mest nærliggende å holde de utenfor utsatt avregning, tilsvarende øvrige ikke
avgiftspliktige virksomheter. I motsatt fall bør en kost-/nyttevurdering være styrende for
valg av løsning.
5.4.3
Årstermin
Under dagens ordning betaler de som har årstermin innførselsmerverdiavgiften etter
samme regime som øvrige avgiftssubjekter, kontant eller senest ved tollkredittforfall den
18. i neste måned. Ved utsatt avregning vil innrapportering og betaling først skje ved
første terminforfall etter import. Innrapportering og betalingstidspunktet ved årstermin vil
da være fra 51 - 416 dager lenger frem i tid enn ved dagens tollkreditt.
Virksomheter som er registrert med årstermin vil, forutsatt at de har omsetning innenfor
beløpsgrensen på en million kroner, ikke utgjøre en stor risiko knyttet til
restanseoppbygging eller unndragelser. I 2013 var det registrert 7 242 virksomheter med
årstermin som hadde importer varer. Av disse var det 666 virksomheter som hadde
tollkreditt. Samlet selvdeklarert innførselsmerverdiavgift utgjorde 200 millioner kroner.
Unndragelser knyttet til import vil kunne fanges opp i den grad importen registreres
gjennom vareførselen. Er importvolumet stort, mens innenlandssalget er lite, vil dette
kunne fanges opp og videre tiltak iverksettes. Risiko knyttet til årstermin er først og
fremst bruken av disse selskapene i svindeløyemed.
1.0
Side 50 av 105
Denne risikoen kan reduseres på to måter:
1. Ved å nekte de med årstermin å importere varer under utsatt avregning. Ved
import må de da benytte dagsoppgjør eller kontant betaling.
2. Stille krav til kvalifisering før virksomheten får årstermin.
Skattedirektoratet fremmet forslag om kvalifisering før årstermin i brev til
Finansdepartementet datert 28.10.2013. Bakgrunnen for forslaget var kontrollerfaringer
der man så at ordningen med årstermin ble benyttet til svindelvirksomhet knyttet til fiktiv
fakturering. Det ble videre pekt på risikoen for at virksomheter med årstermin ble benyttet
til svindel knyttet til innførsel av tjenester.
I brevet fra Skattedirektoratet ble det fremmet forslag om endring av merverdiavgiftsloven
§ 15-3, forslaget lyder som følger: "(2) Samtykke til å levere omsetningsoppgave en gang
i året kan først gis når avgiftssubjektet har vært ordinært registrert i MVA-registeret i
minst ett år og har overholdt sin oppgave- og betalingsplikt og andre bestemmelser i
merverdiavgiftsloven".
Arbeidsgruppen anbefaler at det ses nærmere på om vilkårene for å nekte/tilbakekalle
retten til årstermin bør utvides til å omfatte virksomheter med import av enkelte
produktkategorier, eller import over et visst volum.
I den svenske utredningen ble det diskutert om en skulle nekte årstermin, men av hensyn
til de små virksomhetene og den merbelastningen to-månedlig innberetning ville påføre
disse, ble ikke dette innført. I innstillingen ble nytten sett i forhold til risiko for
provenytap/unndragelser diskutert. Den svenske løsningen åpner for å kunne nekte bruk
av årstermin som en selektiv mekanisme.
Ut fra en samlet vurdering mener arbeidsgruppen at en kvalifiseringsordning vil kunne
redusere risikoen for at ordningen med årstermin benyttes i svindelsammenheng noe. At
svindlere driver ordinær næring og etterlever ett år før svindel iverksettes er nok mulig,
men det antas at ordinær to-månedlig innrapportering heller benyttes. Risikoen knyttet til
restanseoppbygging på grunn av tidsaspektet, blir imidlertid uendret.
Lovforslaget om kvalifisering før årstermin gjelder generelt og vil ha effekt ut over
innførselssegmentet. Gjennom kvalifiseringsperioden vil nye næringsdrivende måtte lære
korrekt innrapportering, sette av merverdiavgift og innbetale rettidig. Gjennomføres
lovforslaget fra og med 1.1. 2016, vil en ved innføring av utsatt avregning den 1.1.2017 ha
årsterminpliktige som da oppfyller kriteriene for gjennomført prøvetid.
5.4.4 Løsningsbeskrivelse universell ordning
Avgiftssubjektet vil ved registrering i MVA-registeret komme automatisk inn under
ordningen med utsatt avregning og motta informasjon ved registrering tilsvarende som i
dag. Både Skatt og Toll må ha en oppdatert oversikt over hvem som til enhver tid er
registrert næringsdrivende.
Den universelle obligatoriske løsningen vil ikke kreve særskilt manntallsføring hos Skatt.
For Toll må det i TVINN skilles mellom registrerte merverdiavgiftspliktige og ikkeregistrerte. En obligatorisk løsning vil være mest oversiktlige og være enklest å
1.0
Side 51 av 105
kommunisere og praktisere. I denne løsningen vil alle avgiftspliktige virksomheter,
uavhengig av importvolum eller frekvens, benytte utsatt avregning for hele sin import.
Ved fortolling vil de arbeidsprosesser som er beskrevet under punkt 3.2.3 følges.
Deklarasjonens del én skal fylles ut også for de firma som har fått utsatt avregning.
I rubrikk 8 på tolldeklarasjonen føres navnet på importøren med organisasjonsnummer.
Hvis dette er et registrert avgiftssubjekt, føres en ekstra bokstavkode eller en annen
indikator i tilknytning til organisasjonsnummeret for å kunne skille dette fra virksomheter
som ikke er registrert i MVA-registeret og således ikke har utsatt avregning.
Grunnlag, sats og beløp for beregning av merverdiavgift fremkommer av rubrikk 47 på
tolldeklarasjonen. Satsen som skal benyttes kan variere mellom høy sats på 25 prosent
eller lav sats på 15 prosent (næringsmidler).
For importører som har utsatt avregning og ikke skal betale merverdiavgift ved innførsel,
vil ikke merverdiavgiftsbeløpet bli ført i summeringsrubrikken på tolldeklarasjonen.
Etter at varene er ekspedert i TVINN blir varene frigitt. Toll vil som i dag sende
tilbakemelding/rapportere til forskjellige aktører om at varene er fortollet.
Nøkkelinformasjonen fra tolldeklarasjonen overføres til Skatt elektronisk, herunder
subjekt, dato for fortolling, fastsatt tollverdi, grunnlag for merverdiavgift, eventuelt
grunnlag for særavgifter, og hvilken betalingsordning som ble lagt til grunn ved frigivelse
av varen. Informasjon gis for all merverdiavgiftsbelagt vareimport for alle subjekter.
Opplysningene er nødvendige for å ivareta drift og sikre tilstrekkelig grunnlag for å kunne
plukke ut kontrollverdig import.
Neste steg i prosessen er at registrert avgiftssubjekt skal innberette omsetningsoppgave til
Skatt. Det legges til grunn at omsetningsoppgaven utvides med felt for beregningsgrunnlaget for merverdiavgift ved eksport (0-sats), samt felt for innførsel for de gjeldende
avgiftssatsene. I tillegg til dette en post for inngående merverdiavgift som ikke er
fradragsberettiget.
Dersom oppgaven ikke skal kontrolleres, gjennomgår den samme løp som beskrevet under
"dagens arbeidsprosess", punkt 3.1.4, og posteres i reskontro på samme måte som i dag.
Innkreving av forfalte betalingsforpliktelser som er deklarert i omsetningsoppgaven vil
følge samme løp og sanksjonsbruk som i dagens løsning i Skatt.
5.5 Sanksjoner ved mislighold
Nedenfor er det listet opp tre alternative sanksjoner. To er rettet mot virksomheten og en
mot personer bak. Alle krever lovendring. Ut fra allmennpreventive hensyn er det av
betydning at overtredelser sanksjoneres med en forholdsmessig reaksjon som har
tilstrekkelig avskrekkende effekt4. Dette i tillegg til selve straffen og forventet påfølgende
individualpreventiv virkning sanksjonen forventes å få.
4
Skatteunndragelsesutvalget, NOU 2009:4: Tiltak mot skatteunndragelser, s. 74.
1.0
Side 52 av 105
5.5.1 Overføring til månedstermin
Overføring til månedstermin vil kunne være reaktivt, etter konstatert brudd på
rapporterings- eller betalingsplikten, eller preventivt opp mot vurdert risiko.
I Sverige er tiltaket i utredningen skissert brukt innen risikobransjer/-produkter, ved
uforholdsmessig stor import i forhold til forventet omsetning, samt ved mistanke om
svindel/unndragelser. Med andre ord argumenters det her for preventiv bruk.
Dersom tiltaket benyttes preventivt overfor risikobransjer og -varer, vil dette sikre en
tettere oppfølgingsmulighet for forvaltingen. Svindelvirksomheter kan riktig nok reagere
med å registrere seg innen en annen bransje eller selvdeklarere annen vare enn den de
importer, men dette vil kunne øke risikoen for å bli oppdaget. Denne muligheten til å
skjule hva som importeres foreligger også ved dagens løsning.
Hjemmel for overføring til månedstermin må lovfestes og nærmere vilkår
forskriftsreguleres. Vedtak om overføring til månedstermin vil være et enkeltvedtak med
klagerett. Klare og entydige vilkår uten for mange elementer av skjønn, vil lette
saksbehandlingen for forvaltingen og muligens redusere antall klager
Ressursbehov og forventet effekt:
Tiltaket forventes å ha effekt overfor de importører som gjentatte ganger ikke betaler
rettidig, de som slurver ved innrapporteringen og/eller unndrar avgift i et visst omfang.
For svindelvirksomheter vil tiltaket kunne ha preventiv effekt i og med at det har et
element av overvåking i seg. Ilegges virksomheten månedstermin ut fra mistanke, kan det
for svindelvirksomheter være et signal om å stanse virksomheten. Ved avdekket svindel
har det all formodning mot seg at denne virksomheten vil fortsette driften og etterleve
pålegget. Som et generelt overvåkingstiltak innen en bransje vil tiltaket kunne ha effekt,
men ikke som et sanksjonsvirkemiddel.
5.5.2 Tvangsoppløsning
Tvangsoppløsning foreslås primært som et renoverende tiltak overfor virksomheter som
notorisk ikke leverer omsetningsoppgaver eller der en avdekker grove eller vedvarende
brudd knyttet til selvdeklareringen.
Spørsmålet er om en også skulle trekke denne muligheten så langt at den også omfatter de
virksomhetene som det ikke oppnås kontakt med på registrert telefon, per e-post og heller
ikke finnes på oppgitt forretningssted. En slik løsning er innført i Latvia. Hensikten er
relativt raskt å få bort svindelforetak og de som notorisk ikke etterlever.
Den begrensede muligheten til å slette useriøse virksomheter er et vel så stort problem ved
innenlands omsetning. Tiltaket vil også ved import kunne være et virkemiddel som har
effekt i forhold til økt etterlevelse, forutsatt en opplevd risiko for at avvik avdekkes.
Preventiv virkning vil kunne oppnås overfor de som ligger i grenseområdet mellom
etterlevelse og unndragelse. For de som bevisst ikke etterlever, eller de som med hensikt
svindler, vil tiltaket være en kalkulert kostnad.
Uavhengig av den individuelle effekten, vil en mulighet for rask tvangsoppløsning ha en
renoverende effekt. En mer målrettet tvangsoppløsning av svindelvirksomheter og
virksomheter som notorisk unndrar seg sine samfunnsforpliktelser, vil dessuten gi signaler
1.0
Side 53 av 105
til samfunnet for øvrig om at forvaltningen følger med og er tett på de som ikke etterlever.
Rask respons og den forenklede behandlingen tvangsoppløsningsinstituttet er
sammenlignet med den mer ressurskrevende konkursbehandlingen, vil gi spare kostnader
for samfunnet.
5.5.2.1 Personkarantene/ikke rett til å drive næringsvirksomhet
Dette er et tiltak som retter seg mot personer bak virksomheter. Tiltaket bør ikke kunne
ilegges administrativt, men være en sanksjonsmulighet i tilfeller der bakmenn
straffeforfølges. Hvorvidt gjeldende regelverk gir en fullgod dekning bør her avklares.
5.6 Vilkårsbasert løsning
Den vilkårsbaserte løsningen baserer seg på den universelle løsningen (både i forholdet til
tollkreditten, delt virksomhet, kompensasjonsberettigede og vilkårsprøvd årstermin). I
tillegg innføres det en mekanisme for å avgrense hvilke virksomheter som får benytte
utsatt avregning basert på objektive vilkår.
Fortolling av varene og innberetning av merverdiavgift for firma som har utsatt avregning
vil følge det samme løp og de samme rutiner som beskrevet under punkt 3.2.2. Også dette
løsningsforslaget forutsetter utvidelse av omsetningsoppgaven og elektronisk
informasjonsutveksling mellom Toll og Skatt. Innsendelse av omsetningsoppgave,
vurdering av kontroll, attestasjon- og anvisning samt innkreving vil følge det samme løpet
som er beskrevet i universell løsning. Dette gjelder også for endringsoppgaver.
Speditører som håndterer mye av importen må få innsikt i om kunde, fast eller ad hoc, har
utsatt avregning. Speditører benytter i dag TVINN når de deklarerer på vegne av kunde.
Innsendelse av deklarasjon med angivelse av at den skal belastes tollkreditt og der kunde
ikke har tollkreditt/har stengt tollkreditt avvises i dag. Denne logikken bør kunne
gjenbrukes knyttet til utsatt avregning.
Hensikten med en vilkårsbasert løsning er i størst mulig grad å dempe risiko for
restanseoppbygging og svindel, og samtidig realisere mest mulig av likviditetsgevinstene
for næringslivet. Den enkleste måten å håndtere disse risikoene på er å sortere ut og ikke
gi "de risikoutsatte" adgang til utsatt avregning.
Det er nærliggende å ta utgangspunkt i en kredittvurdering slik registrerte avgiftssubjekter
i dag gjennomgår for å kvalifisere seg for tollkreditt. Arbeidsgruppen antar at merarbeidet
det medfører å kvalifisere seg for tollkreditt vil heve terskelen for å opprette virksomheter
kun med sikte på svindel.
Antallet registrerte merverdiavgiftssubjekter som i 2013 hadde tollkreditt utgjorde ca.
23 000. Samlet innførselsmerverdiavgift for disse utgjorde 114,7 milliarder kroner.
Legger vi til beløpene disse subjektene betalte ved å benytte speditørs dagsoppgjør,
kommer vi samlet opp i 117,5 milliarder kroner av totalt 121 milliarder kroner i deklarert
innførselsmerverdiavgift. En snever vilkårsbasert utsatt avregning vil således omfatte det
meste av innførselsmerverdiavgiften, selv om antallet subjekter begrenses til kun å
omfatte vel en fjerdedel av de som importerte i 2013.
For å avklare hvor stort potensialet var for en vilkårsbasert løsning, fikk arbeidsgruppen
utført en kredittvurdering av samtlige som importerte varer i 2013. Denne viste at et langt
1.0
Side 54 av 105
større antall enn de som i dag har tollkreditt ville vært kvalifisert for løsningen, antatt ca.
64 000 av totalt 77 000. De kundene som da ekskluderes er de som er «ratet» som ikke
kredittverdige. Legges det til flere kvalitetssikrende grep, vil antallet som kvalifiserer for
løsningen kunne økes ytterligere.
En vilkårsbasert løsning bør gjøres så smidig som mulig for å lette belastningen for de
næringsdrivende. Settes det objektive og lett etterprøvbare vilkår for løsningen vil
administreringen kunne automatiseres i stor grad. For virksomheter i randsonen, eller som
ikke automatisk gis utsatt avregning, bør det være mulig å rette en søknad til Skatt som så,
etter nærmere vurdering av fremsatt dokumentasjon kan innvilge utsatt avregning.
Arbeidsgruppen har vurdert hvorvidt "kredittgrense" for importen bør videreføres. Slik
som dette blir praktisert for tollkreditten i dag vil import som overstiger kredittgrensen i
perioden, måtte betales i forbindelse med innførselen. Løsningen med tollkreditt og/eller
bruk av dagsoppgjør for virksomheter med utsatt avregning, må da videreføres og vil
kunne benyttes i en frivillig ordning.
En kredittgrense vil imidlertid stå i motstrid med den innenlandske vareomsetningen. Det
er i dag ikke begrensinger i hva den enkelte næringsdrivende kan kjøpe inn og
fradragsføre på omsetningsoppgaven. Skal garanti og beløpsbegrensning tas inn, bør det i
så fall gjøres generelt for så vel import som innenlands omsetning. Dette var også
konklusjonen i den svenske utredningen. Arbeidsgruppen anbefaler ikke å gjøre bruk av
kredittgrense i en vilkårsbasert løsning.
5.6.1 Vurdering av frivillig eller obligatorisk løsning
Når en ser på import i 2013 er det en relativ høy andel av importørene som importerer
sjelden. Av de som har tollkreditt er det hele 23 prosent som kun har mellom en til fem
deklarasjoner per år.
Det kan med denne bakgrunn stilles spørsmål ved om en løsning med utsatt avregning bør
tilbys de som ønsker det, eller om ordningen skal gjøres obligatorisk for alle
merverdiavgiftspliktige som importerer varer og oppfyller gitte vilkår.
I dag er det slik at selv de med tollkreditt fra tid til annen importerer varer som betales ved
bruk av speditørs dagsoppgjør eller kontant. Samlet beløp i 2013 var rundt seks milliarder
kroner. Ut fra de undersøkelsene arbeidsgruppen har gjort skyldes dette dels et ønske om
fleksibilitet, manglende oversikt hos speditør av hvorvidt importør faktisk hadde
tollkreditt, eller at virksomheten hadde overskredet kredittgrensen.
For universell løsning konkluderte arbeidsgruppen at den bør være obligatorisk. Ved en
vilkårsbasert løsning er ikke dette spørsmålet like entydig.
En frivillig løsning for næringslivet tilsier i utgangspunktet at den enkelte virksomhet bør
kunne melde seg på eller av ordningen når det måtte passe best. Løsningen krever da i
større grad en løpende oversikt over hvem som til enhver tid har utsatt avregning. I
Sverige ble dette spørsmålet diskutert og en falt der ned på en obligatorisk løsning. Dette
fordi det ble sett på som enklere, først og fremst fordi man slipper diskusjoner om
avgrensing i tid og periodisering. Videre at man unngår risikoen for feilføring fordi
merverdiavgiftsoppgaven skal fylles ut ulikt alt etter om en har utsatt avregning eller ei.
1.0
Side 55 av 105
Dette er forhold som bør kunne la seg regulere, for eksempel ved kun å kunne gjøre
endringer i status etter utløp av inneværende termin eller en nærmere bestemt periode.
En frivillig løsning medfører at de som ønsker utsatt avregning og oppfyller vilkårene får
søknaden innvilget. Søknadsbehandlingen og kredittvurderingen kan da avgrenses til å
behandle nettopp de som ønsker ordningen.
Skal løsningen gjøres obligatorisk må samtlige som søker om merverdiavgiftsregistrering
vilkårsprøves, først ved oppstart og siden periodisk. Ved nyetablering og søknad om
registrering i MVA-registeret vil automatikken rundt kredittverdighet og tidligere
etterlevelse ikke gi entydige svar. Normalt skulle dette da medføre en manuell behandling
av søknaden med krav til dokumentasjon.
I 2013 var det kun 20 prosent av de merverdiavgiftsregistrerte som importerte varer.
Dersom dette forholdstallet legges til grunn også for nyregistreringer, medfører dette at
åtti prosent av saksbehandlingen knyttet til spørsmål om innvilgelse av utsatt avregning,
vil ha liten verdi.
Dette problemet kan løses ved at de som ønsker utsatt avregning allerede ved oppstart
søker om dette og blir behandlet manuelt i søknadsprosessen knyttet til registrering i
MVA-registeret. For de som ikke søker om utsatt avregning ved registrering kan det
foretas en automatisert vurdering etter oppstart, dette på samme måte som for
årsterminpliktige. Siden de med ordinær termin leverer hver annen måned kan dette for
eksempel gjøres ved en automatisk kjøring etter et halvt år. Har den næringsdrivende
overholdt oppgave- og betalingsplikten kunne virksomheten da legges inn under
kategorien "rett til utsatt avregning ved import".
Opplysning om hvorvidt den næringsdrivende oppfyller kriteriene eller ei kan lagres i eget
register hos Skatt. Ved henvendelse fra virksomheten knyttet til fremtidig import/faktisk
import, gis det automatisk tilsagn om utsatt avregning for de som ligger registrert med
"oppfylt vilkår for utsatt avregning". I den grad virksomheten ikke fyller vilkårene, fattes
det vedtak om avslag i forbindelse med henvendelsen.
En obligatorisk vilkårsbasert løsning krever ajourhold, også for de virksomhetene som
ikke importerer varer. Sistnevnte vil ved eventuelt brudd på oppgave- og leveringsplikten
ikke lenger kvalifisere for automatisk godkjennelse for utsatt avregning. Automatiseres
denne vurderingen ut fra klare og entydige kriterier vil den kunne skje uten særlig
ressursbruk. Avdekkes det at vilkårene for utsatt avregning ikke overholdes, registreres
dette hos Skatt til bruk i påkommende tilfelle.
5.6.2 Nærmere om subjektavgrensing
Subjektavgrensingen kan knyttes opp mot entydige vilkår, eller baseres på risikoanalyser
og i større grad være skjønnsbasert. Entydige vilkår gir enklere saksbehandlingen ved en
reaktiv respons på avdekket manglende etterlevelse. Preventivt er det vanskelig å nekte
enkeltstående næringsdrivende uten å benytte en grad av skjønn. Preventivt vil vilkår
måtte knyttes mot markører som årstermin, innførsel av enkelte varetyper mv.
Arbeidsgruppen har vurdert hvilken betydning tollkreditten i dag har for forskjellen i
restansenivået mellom dagens oppgjørsordninger. Kredittvurdering og -overvåking er en
vesentlig faktor knyttet til de solide restanseresultatene Toll oppnår for tollkreditten.
1.0
Side 56 av 105
En årsak til forskjellene i restansenivået mellom Toll og Skatt antas å ligge i vilkårene
som er knyttet til tollkreditten og håndhevelsen av disse. Kravene for tildeling og
opprettholdelse av tollkreditt har en klart restanseforebyggende effekt, og det er svært få
krav som går til innfordring, jf. beskrivelse av dagens ordning under punkt 3.2.3.2.
Ved tollkreditten benyttes en «rating» der en søker å predikere fremtidig
betalingsmislighold. I bunnen for en «rating» ligger først og fremst regnskapstall,
offentlig tilgjengelig informasjon om virksomheten og overholdelse av regler knyttet til
blant annet regnskap, revisjon og styresammensetning. Virksomhetens resultater og status
sammenlignet med andre virksomheter innen samme bransje, inngår også. Videre fremgår
frivillige pantsettelser og betalingsanmerkninger. Betalingsanmerkninger omfatter krav
som følger inkassoloven fra og med avsendt inkassovarsel samt alle utlegg som registreres
i offentlige registre.
Nedenstående tabell viser en fordeling av kredittverdighet av de som importerte i 2013
med bakgrunn i «rating» per oktober 2014.
Tabell 5.1: Kredittrating for virksomheter fordelt på åpen, stengt og uten tollkreditt.
Det fremgår at virksomheter med lav kredittrating i overveiende grad enten har stengt
tollkreditt eller aldri har hatt tollkreditt. Blant virksomhetene med stengt tollkreditt er 42
prosent vurdert som ikke kredittverdig av ratingselskapet. For disse virksomhetene utgjør
ikke fortsatt import med innførselsmerverdiavgift en restanserisiko, ettersom avgiftene
betales ved innførsel, enten gjennom speditør eller kontant. Tollkredittordningen er
praktisk og per i dag økonomisk gunstig og motiver derfor til korrekt betaling.
I tillegg til stenging av tollkreditten som forebyggende tiltak, bidrar overvåking av toll og
innførselsavgifter mot tildelt kredittgrense i dag til at kravene ikke overstiger
virksomhetens vurderte betalingsevne. Dette bidrar både til å sikre kravene og at
tollkredittordningen ikke utnyttes for unndragelse av avgiftene. Krav om bankgaranti for
virksomheter med antatt utilstrekkelig betalingsevne i forhold til tildelt kredittgrense, er
både restanseforebyggende og bidrar til å sikre kravene ved opphør. Tollkredittordningen
har vist seg å virke effektivt også når konkursandelen øker i nedgangstider.
Nedenstående tabell tar utgangspunkt i akkumulerte restanser på vel 420 millioner kroner
knyttet til innenlands merverdiavgift per oktober 2014 for de som importerte varer i 2013.
En rating av disse virksomhetene viser at over 80 prosent av restansene var knyttet til
1.0
Side 57 av 105
virksomheter som ikke er kredittverdige. Kun tre prosent av den totale restansen er knyttet
til kredittverdige virksomheter. Den største andelen restanser tilhører virksomheter som
ikke har hatt tollkreditt i 2013.
Tabell 5.2: Kredittrating for virksomheter med merverdiavgiftsrestanser sammenholdt med status tollkreditt.
* Omfatter i første rekke Norsk avdeling av Utenlandsk Foretak, offentlige virksomheter,
enkeltpersonforetak og enkelte selskapsformer med begrenset ansvar (DA, BA, SE osv.).
Arbeidsgruppen antar at Skatt i større grad kunne ha forutsett mulig restanseoppbygging i
2013 gjennom identifisering av risikovirksomhetene ved en kredittrating. Ved
kontinuerlig overvåking ville en høyst sannsynlig kunne avdekket flere risikovirksomheter
på et langt tidligere tidspunkt enn det Skatt gjør i dag.
En kredittvurdering starter typisk med kredittopplysninger fra en ekstern leverandør
(«rating»). En bedre kredittvurdering får man dersom man i tillegg til «rating» benytter
seg av annen tilgjengelig informasjon. Dette vil først og fremst være knyttet til
informasjon etaten har knyttet til manglende overholdelse av eget regelverk, herunder
tidligere betalingsmislighold, oppgavelevering og lignende. I tillegg kan det innhentes
tilsvarende informasjon fra andre relevante etater, for eksempel smuglingstilfeller fra Toll.
For nyetablerte virksomheter vil det naturlig nok være lite tilgjengelig offentlig
informasjon. En utvidet kredittvurdering, der man vurderer styre og ledelse i
virksomheten, vil gi en indikasjon med hensyn til hvordan den nye virksomheten vil bli
drevet i fremtiden. Alt i alt skal en kredittvurdering si noe om hvilken tillit man kan ha til
virksomhetens fremtidige etterlevelsesgrad.
En kredittvurdering idet en virksomhet skal komme inn under ordningen, må følges opp
gjennom en kredittovervåking av virksomheten underveis. Også under overvåkingen kan
man velge hvilke kredittopplysninger man ønsker å følge opp; fall i rating, egen erfaring
og andre etaters erfaring.
Gjennom å benytte en vurdering av kredittverdighet som kriteria for utsatt avregning,
antas risikoen for økt restanseoppbygging med påfølgende provenytap, å bli redusert
betydelig. Jo flere sikre opplysninger som legges inn i vurderingen, jo større
risikoreduserende effekt vil tiltaket få. Kravene til kredittverdighet må avstemmes mellom
risiko for tap og et ønske om å omfatte så mange virksomheter av ordningen som mulig.
1.0
Side 58 av 105
Tiltaket vil også ha effekt knyttet til avdekking av svindel dersom man innhenter
opplysninger om virksomhetens tidligere etterlevelse av relevant regelverk. For
nyetablerte virksomheter, som eventuelt etableres nettopp for å utnytte utsatt avregning til
urettmessig vinning, vil en utvidet kredittvurdering av styre og ledelse, kunne avdekke
personer som har vært involvert i tilsvarende virksomhet tidligere.
Toll har i sin forvaltning av tollkreditten utvidet kretsen som gis kreditt ved å kombinere
en kredittvurdering med sikkerhetsstillelse. Ved utsatt avregning vil dette by på praktiske
problemer, som nevnt ovenfor. Det registreres imidlertid at enkelte land har denne type
løsninger.
Overfor utenlandske foretak med tollkreditt i dag får Toll disse vurdert gjennom en egen
løsning. Løsningen vil også kunne benyttes ved utsatt avregning.
Forventet effekt:
Det er utvilsomt at restanseoppbyggingen ved utsatt avregning vil øke i vesentlig mindre
grad dersom det som en del av vilkårene stilles krav til at foretakene må være generelt
kredittverdige for å komme inn under ordningen.
Effekten øker ytterligere dersom foretakene kredittovervåkes, og denne forbedres etter
hvert jo flere opplysninger som legges inn i vurderingen/overvåkingen. En
kredittadministrasjon som skissert her, vil også ha god effekt knyttet til unndragelser og
feil fordi foretaket vet at de holdes under oppsikt. Kredittovervåking vil også være et tiltak
som grunnlag for å plukke ut til kontroll. En utvidet kredittvurdering ved oppstart, vil også
kunne ha effekt for systematisk svindel idet man vil avdekke personer som har negativ
historikk.
Kredittvurderingen bør ikke være et selvstendig vilkår for å nekte eller ta fra en
virksomhet utsatt avregning, men mer være et overvåkingsmiddel for å sikre raskere tiltak
i risikotilfeller. Dette siden en kredittvurdering har klare skjønnselement i seg, noe som vil
gi større rom for klage enn entydige og objektive vilkår. Videre er det ikke slik at en lav
kredittrating automatisk medfører brudd på oppgave- og betalingsplikten. For sen
innbetaling eller levering av omsetningsoppgave er derimot entydige vilkår som kan
konstateres og videre saksbehandling vil kunne automatiseres i større grad.
I kredittvurderingen er det hensiktsmessig å gjenbruke løsningen som benyttes for
tollkreditt i dag. Dette fremfor å tilrettelegge en vilkårsbasert ordning for utsatt avregning
som skal bestå ved siden av tollkredittordningen med helt andre vilkår.
Dersom virksomheten har fått innvilget utsatt avregning, forutsettes det at kun denne
løsningen benyttes for innførsel av varer til bruk i avgiftspliktig virksomhet.
5.6.3 Sanksjonering gjennom bortfall av rett til utsatt avregning
Arbeidsgruppen har som regelendringsforslag foreslått at merverdiavgiftpliktig må ha
overholdt sin oppgave- og betalingsplikt de siste tolv månedene for å komme inn under
ordningen.
Bortfall av retten til utsatt avregning vil ha så vidt stor effekt for enkelte importører at
dersom tiltaket skal benyttes preventivt, bør det være ut fra entydige indikasjoner og klare
vilkår for å unngå/lette klagebehandlingen. Arbeidsgruppen har her foreslått en mer
1.0
Side 59 av 105
skjønnsmessig tilbakekallshjemmel basert på avdekket brudd. Det foreslås at bortfallet får
virkning for de neste tolv månedene. Ved overholdelse av pliktene i denne perioden vil
den næringsdrivende være kvalifisert for ordningen på ny.
Ved vilkårsbrudd som kvalifiserer for tap av retten til utsatt avregning, anbefales det at
dette gjennomføres fra og med utløpet av avgiftsterminen. Dersom det avdekkes ren
svindelvirksomhet legges det til grunn at disse ikke driver reell næringsvirksomhet og vil
som følge av det kunne slettes fra MVA-registeret umiddelbart. Dersom det er
gjennomført grov unndragelse eller svindel, og det utøves ordinær næringsvirksomhet i
tillegg, bør virksomheten fratas retten til utsatt avregning umiddelbart.
Forventet effekt:
Tiltaket vil ha god effekt knyttet til restanseoppbygging. Særlig overfor det segmentet
som benytter det offentlige som midlertidig finansieringskilde. Vilkår om fremtidig
etterlevelse av oppgave- og betalingsplikten for å kunne beholde retten til utsatt
avregning, antas å ville medføre at risikoen for manglende innlevering av
omsetningsoppgave i stor grad bortfaller for importsegmentet. Tilsvarende antas det at
restansene vil bli redusert.
Risiko for feilrapportering kan på den annen side øke, særlig i segmentet med
likviditetsproblemer. Her kan det også tenkes at vi får en glidning over tid fra
feilrapportering for å dekke et akutt likviditetsbehov, til bevisst unndragelse. Dette kan bli
tilfelle dersom gjentatte feil ikke oppdages av Skatt.
5.6.4 Praktisk innføring
For å sikre at den obligatorisk vilkårsbaserte løsningen er oppe og går ved oppstart 1.1.
2017, bør det i forkant av dette foretas en kredittvurdering og kontroll av aktive og
reaktive merverdiavgiftspliktiges etterlevelse av oppgave- og betalingsplikten. Etter
gjennomført vurdering gis det melding om virksomheten skal deklarere import av vare
ved utsatt avregning eller ved dagsoppgjør/kontant.
Dersom lovhjemmel trer i kraft 1.1.2016 og det samtidig orienteres om at innvilgelse av
utsatt avregning er avhengig av etterlevelse av oppgave- og betalingsplikten i foregående
år, vil de næringsdrivende kunne innrette seg etter dette og ha utsikt til utsatt avregning fra
og med oppstart av ordningen.
6 Risiko ved utsatt avregning
Arbeidsgruppen har gruppert risikoer i tre hovedgrupper; restanser/provenytap,
unndragelser og feil samt systematisk svindel i nettverk.
Nedenfor gjennomgås risikoene først før risikoreduserende tiltak behandles. Denne
fremgangsmåten er valgt da flere av tiltakene treffer de ulike risikoene, men på ulik måte
og med varierende effekt.
1.0
Side 60 av 105
6.1 Risiko for restanseoppbygging og provenytap
6.1.1 Generelt om restanseoppbygging
Merverdiavgifter som har forfalt, men som ikke er betalt anses som restanser.
Forsinkelsesrenter påløper frem til restansen er betalt. Rentesatsen utgjør 9,25 prosent pr.
1.1.2015, som tilsvarer ordinær forsinkelsesrente for pengekrav. Provenytap oppstår først
når kravet er tapt eller må anses som tapt, for eksempel ved konkurs når debitor som følge
av denne opphører, eller ved dødsfall. Sannsynligheten for at kravet vil gå tapt, øker med
tiden som går etter forfall.
Endringen som følge av utsatt avregning, er at de næringsdrivende i stedet for å innbetale
innførselsmerverdiavgiften til Toll ved import, først skal betale merverdiavgift i
forbindelse med at varen omsettes i virksomhetens egen innenlandske omsetning.
Risikoen for restanseoppbygging øker først og fremst fordi oppfølging og sanksjoner
knyttet til tollkreditten bortfaller. Der Toll i dag har en innfordringsprosent på 99,98
prosent oppnår Skatt 99,4 prosent, og dette målt på et senere tidspunkt. Toll oppnår sine
resultater gjennom kredittvurdering på søknadstidspunktet og en tett oppfølging
underveis. Kredittbelastningen begrenses gjennom en fastsatt kredittgrense som følges
opp teknisk ved at deklarasjoner over kredittgrensen avvises. Skatt har ikke disse
virkemidlene i sin innfordring.
Risikoen stiger også fordi tiden fra avgiftsplikten oppstår og frem til betaling skal skje,
øker. Utskyting i tid forsterkes ytterligere av at importør nå skal betale mer inn til staten
på en engang. Der avgiftspliktige tidligere betalte innførselsmerverdiavgiften ved import
og fradragsførte denne i påfølgende avgiftsregnskap, skal denne summen nå betales som
en del av den totale merverdiavgift ved egen innenlands omsetning.
Arbeidsgruppen vurder restanseoppbygging som mest sannsynlig i de tilfelle der importør
har dårlig likviditet. Problemstillingen er knyttet til hvor høy risikoen er, hvordan de
risikoutsatte virksomhetene kan fanges opp og ikke minst hvilke tiltak som bør
iverksettes.
6.1.2 Antatt restansevolum ved utsatt avregning - Vurdering av
restansegrunnlag og betalingsprofil
Hvis den generelle innkrevingsprosenten for Skatt i dag legges til grunn i forhold til
samlet innførselsmerverdiavgift, vil årlige restanser øke med over 700 millioner kroner
(121,4 milliarder x 0,59 prosent) ved utgangen av året etter fastsettelse. Dette tidspunktet
er så lang tid etter fastsettelse at store deler av denne restansen ville måtte anses som tapt
og således som et provenytap.
Det er imidlertid ikke det totale merverdiavgiftsbeløpet fra innførsel som skal innfordres
ved utsatt avregning. Ettersom en del av de oppgavepliktige har omsetningsoppgaver som
resulterer i avgift til gode, må innførselsmerverdiavgiften som disse akkumulerer holdes
utenom innfordringsgrunnlaget ved beregning av antatt restansevolum. Det må imidlertid
tas høyde for at virksomheter som i dag har avgifter til gode vil få merverdiavgift å betale
ved utsatt avregning. Restansegrunnlaget skal altså beregnes for virksomheter med
betalende avgift, korrigert for avgiftene i merverdioppgjøret for virksomheter med
endringer fra avgifter til gode til skyldig avgift.
1.0
Side 61 av 105
Tabellen under viser fordeling av registrerte virksomheter med skyldig avgift og avgift til
gode dersom utsatt avregning hadde vært innført i 2013:
Tabell 6.1: Fordeling av avgiftsbeløp ved utsatt avregning for virksomheter med innførselsmerverdiavgift.
Tabellen viser at nettoprovenyet for merverdiavgift for registrerte virksomheter med
innførselsmerverdiavgift er i underkant av 176 milliarder kroner, hvorav ca. 54 milliarder
kroner er fra innenlands merverdiavgiftsoppgjør. Med utsatt avregning ville ca. 66 000 av
virksomhetene som importerer fått en økning på til sammen vel 100 milliarder kroner å
betale i merverdiavgiftsoppgjøret på grunn av innførselsmerverdiavgiften.
Nærmere 5 000 virksomheter som i dag har avgifter til gode, vil med utsatt avregning få
til sammen 15 milliarder kroner i avgifter å betale i merverdiavgiftsoppgjøret. Det vil
fortsatt gjenstå ca. 93 milliarder kroner i beløp til gode for i underkant av 11 000
virksomheter, hvorav innførselsmerverdiavgiften utgjør vel 21 milliarder kroner.
Tabellen under viser beregning av restanseøkning ved utsatt avregning basert på
ovenstående beregning og differansen i gjennomsnittlig restanseprosent mellom Skatt og
Toll.
Tabell 6.2: Beregnet restanseøkning basert på gjennomsnittlig innfordringsprosent.
Dette viser at dersom man legger til grunn den gjennomsnittlige innfordringsprosenten
Skatt og Toll har under dagens ordning, ville restansene øke til ca. 600 millioner kroner
ved utsatt avregning, hvorav 20 millioner kroner for virksomheter som ikke benyttet
tollkreditt. Denne beregningen forutsetter at betalingsprofilen for virksomheter som
importerer er tilsvarende som for gjennomsnittet av alle virksomheter i dagens
merverdiavgiftsregime. Arbeidsgruppen har sett nærmere på de virksomhetene som
importerer, jf. punkt 6.1.3.
6.1.3 Vurdering av virksomheter som importerer
Foranstående beregninger tar ikke hensyn til at merverdiavgiften aldri vil være jevnt
fordelt på samtlige virksomheter. Virksomhetene vil blant annet ha ulik betalingsevne og
-vilje. Dette vil ha betydning for restanseanslagene.
1.0
Side 62 av 105
Arbeidsgruppen har først sett på fordelingen av antall virksomheter i forhold til andelen av
den totale innførselsmerverdiavgiften.
Dette viser at 26 virksomheter står for 25 prosent av total innførselsmerverdiavgift, og 75
prosent av totalimporten er knyttet til 1 092 virksomheter. Over 80 prosent av disse 1 092
virksomhetene hadde per oktober 2014 god kredittrating, det vil si over gjennomsnittlig
kredittverdighet5, mens gjennomsnittlig andel for alle virksomheter er 47 prosent.
Nærmere 75 000 virksomheter står for den siste fjerdedelen av
innførselsmerverdiavgiften, og har en gjennomsnittlig lavere kredittrating enn de øvrige.
Av de som importerte i 2013 hadde 66 000 virksomhetene kun 1 prosent av total
innførselsmerverdiavgift. I denne gruppen er det en større andel av virksomheter uten
kredittrating enn de vel 15 000 som hadde 99 prosent av all import.
Dette er beskrevet i nedenstående tabell.
Tabell 6.3: Antall virksomheter, rangert i forhold til andel av total innførselsmerverdiavgift. Virksomheter i
forhold til oppgavesender (konsern).
Størstedelen av innførselsmerverdiavgiften er altså knyttet til relativt få virksomheter som
har bedre enn gjennomsnittlig kredittverdighet. I forhold til vurdering av restanseutvikling
med utsatt avregning, taler dette for at antatt restanseandel vil være lavere for denne
gruppen virksomheter enn gjennomsnittlig restanseandel for dagens
merverdiavgiftsregime skulle tilsi.
6.1.4 Virksomhetenes andel av nettoproveny for merverdiavgift
Med dagens ordning innkreves all innførselsmerverdiavgift av Toll, og en stor del av
denne avgiften går til fradrag på omsetningsoppgavene. Utsatt avregning vil i prinsippet
ikke påvirke nettoprovenyet av merverdiavgift fra dagens to innkrevingsordninger, men
det er en forskjell i fordelingen mellom virksomhetenes andel av denne.
Arbeidsgruppen har funnet at virksomhetene som står for den største andelen av
innførselsmerverdiavgiften, bidrar med en mindre andel av det totale nettoprovenyet fra
5
Kredittverdighet med bakgrunn i «rating» er hentet fra Experian Norge AS sin CreditOnline-løsning per
oktober 2014.
1.0
Side 63 av 105
dagens merverdiavgiftsordning. De virksomhetene som har mest innførselsmerverdiavgift
og står for halvparten av denne, har samlet sett avgifter til gode i merverdiavgiftsoppgjøret. Innenfor denne gruppen er det variasjoner, idet en del av disse virksomhetene
også får avgifter å betale i merverdiavgiftsoppgjøret. I sum vil imidlertid de
virksomhetene som har mest innførselsmerverdiavgift også ha store fradrag knyttet til
denne og vil derfor ikke påvirke restansenivået i samme grad.
Tabellen nedenfor viser denne fordelingen mer detaljert.
Tabell 6.4: Fordeling av virksomheter rangert i forhold til andel innførselsmerverdiavgift sammenholdt med
innenlandsk merverdiavgift og i netto merverdiavgift i 2013. (Mill.kr).
Tabellen viser fordeling av innførselsmerverdiavgift i kolonne to og dagens
merverdiavgiftsoppgjør etter at innførselsmerverdiavgift er fratrukket i tredje kolonne.
Siste kolonne viser innenlands avgiftsoppgjør ved utsatt avregning idet
innførselsmerverdiavgiften legges til.
Virksomhetene med minst innførselsmerverdiavgift har altså relativt sett mer avgift å
betale i merverdiavgiftsoppgjøret. Disse virksomhetene har i snitt en dårligere
kredittrating enn de øvrige, men her har innførselsmerverdiavgiften mindre betydning for
det samlede restansegrunnlaget.
Arbeidsgruppen har også sett nærmere på fordelingen av innførselsmerverdiavgiften på
hovednæringer. Fordelingen viser at næringsområdet med størst innførselsmerverdiavgift
og flest virksomheter er varehandel og bilverksteder med 57 prosent av total
innførselsmerverdiavgift. Andelen av det totale nettoprovenyet for alle virksomheter som
importerer i denne bransjen er nesten tilsvarende med 60 prosent. Derimot er det stor
forskjell på virksomhetene innen industri samt bergverk og utvinning. Deres innførsel
utgjør 33 prosent av total innførselsmerverdiavgift, men til sammen er andelen av
nettoprovenyet negativt, når man regner inn avgiftene fra innenlands merverdiavgift.
1.0
Side 64 av 105
Næring
Varehandel, bilverksteder
Industri
Bergverksdrift og utvinning
Informasjon og kommunikasjon
Bygge- og anleggsvirksomhet
Faglig, vit. og tekn. tjenesteyting
Forretningsmessig tjenesteyting
Transport og lagring
Off.adm., forsvar, sosialforsikring
Finansiering og forsikring
Jordbruk, skogbruk og fiske
Kraftforsyning
Øvrige næringer
Totalt
Antall
virksomheter
28 957
7 606
308
3 397
7 292
6 511
2 601
2 404
429
227
3 690
242
11 259
74 923
Innførsels-merverdiavgift
Beløp Andel
69 712 57 %
34 018 28 %
6 567
5%
2 436
2%
2 201
2%
2 102
2%
923
1%
879
1%
434
0%
420
0%
378
0%
202
0%
1 112
1%
121 384 100 %
Merverdiavgiftsoppgjøret
Beløp
35 298
-35 228
-11 836
21 934
21 058
15 094
9 384
-2 516
-12 891
2 039
-3 372
8 899
6 337
54 200
Netto proveny
merverdiavgift
Andel
Beløp
65 % 105 009
-65 %
-1 210
-22 %
-5 270
40 %
24 371
39 %
23 260
28 %
17 196
17 %
10 307
-5 %
-1 638
-24 % -12 457
4%
2 459
-6 %
-2 994
16 %
9 101
12 %
7 449
100 % 175 584
Andel
60 %
-1 %
-3 %
14 %
13 %
10 %
6%
-1 %
-7 %
1%
-2 %
5%
4%
100 %
Tabell 6.5: Fordeling av innførselsmerverdiavgift på de største hovednæringsområdene sammenholdt med
innenlandsk merverdiavgift og i forhold til netto merverdiavgift i 2013. (Mill.kr).
Tabellen viser fordeling av innførselsmerverdiavgiftavgift i kolonne to og dagens
merverdiavgiftsoppgjør etter at innførselsmerverdiavgift er fratrukket i tredje kolonne.
Siste kolonne viser innenlands avgiftsoppgjør ved utsatt avregning idet
innførselsmerverdiavgiften legges til.
6.1.5 Innenlands merverdiavgiftsrestanser for importører
Arbeidsgruppen har identifisert restanser fra merverdiavgiftsoppgjøret knyttet til
virksomheter med innførselsmerverdiavgift for om mulig å beregne restanseforskjellen
mer nøyaktig. Tabellen under viser identifiserte restanser fra terminer i 2013 inkludert
avskrivinger for disse virksomhetene, per oktober 2014.
Tabell 6.6: Fordeling av restanser fra merverdiavgiftsoppgjøret for virksomheter med
innførselsmerverdiavgift, fordelt på største hovednæringsområder 2013.
1.0
Side 65 av 105
Tabellen viser at bygge- og anleggsvirksomheten har den største andelen restanser for
denne gruppen, men også varehandel og bilverksteder utgjør en stor andel. Hvis de samme
virksomhetene hadde hatt restanser også med utsatt avregning, vil restansene øke med et
beløp tilsvarende innførselsmerverdiavgiften som oppstår i samme termin som restansene.
Hva dette ville utgjøre, har vist seg vanskelig å beregne presist. Utvalget av virksomheter
hvor restansene er av betydning, er dessuten relativt lite, og kanskje ikke representativt.
Det vil derfor være vanskelig å trekke generelle konklusjoner ut fra denne populasjonen.
Ved å studere de enkelte restansene og sammenholde disse med gjennomsnittstall, anslås
det at restansene vil øke med 50-70 prosent når innførselsmerverdiavgiften inkluderes. I
beløp utgjør dette en økning på fra 200 til 300 millioner kroner uten risikoreduserende
tiltak. Det er usikkert om alle restanser som ville oppstått med utsatt avregning er
identifisert. Videre er det usikkerhet knyttet til hvor stor andel av restansene som må anses
som tapt og således utgjøre provenytapet.
6.1.6 Oppsummering knyttet til risiko for provenytap
Med bakgrunn i betraktningene over, er det grunn til å anta at innføring av utsatt
avregning ikke vil gi en proporsjonal økning av restansene tilsvarende dagens restansenivå
i merverdiavgiftsoppgjøret.
Arbeidsgruppen er svært usikker på beregningene, men antar at sannsynlig årlig
provenytap som følge av oppbygging av uerholdelige restanser knyttet til virksomheter
som driver import, ikke vil overstige 300 millioner kroner med utsatt avregning i en
universell løsning der samtlige registrerte merverdiavgiftspliktige omfattes. Gjennom
risikoreduserende tiltak antas det at summen vil kunne reduseres noe.
Antakelsen er basert på dagens konjunkturer. Hvis konjunkturene svinger og
konkursandelen øker blant virksomhetene med høy grad av innførselsmerverdiavgift, kan
utfallet bli annerledes. Dette er en risiko som også er aktuell ved dagens system, men
tollkredittordningen har vist seg robust mot konjunktursvingninger.
Virksomheter uten tollkreditt har i gjennomsnitt dårligere kredittverdighet enn
virksomheter med åpen tollkreditt. Årsaken til at virksomheter ikke har tollkreditt kan
både være at de ikke ville få innvilget tollkreditt ved søknad eller at kreditten er stengt,
alternativt at importen utgjør en såpass liten andel av innkjøpene at virksomheten av den
grunn ikke søker om tollkreditt.
Arbeidsgruppen har sett på ulike tiltak som kan redusere risikoen for provenytap, men
selv der man iverksetter utsatt avregning med ulike risikoreduserende tiltak, vil det
antakelig være vanskelig å unngå at provenytapet vil øke med utsatt avregning.
6.2 Risiko for unndragelser og feil
6.2.1 Generelt om risiko for unndragelser og feil
Med unndragelser og feil forstås gapet mellom reell omsetning og korrekt fradragsføring
av utgifter og det som faktisk blir innrapportert. I Sverige er gapet mellom rapportert og
faktisk omsetning stipulert til rundt 14 prosent. De har videre anslått at 30 prosent av dette
er kjøp og salg over landegrensene.
1.0
Side 66 av 105
Fradragsføring av innførselsmerverdiavgiften ved utsatt avregning medfører at sum
betalbar avgift øker i første omsetningsledd tilsvarende sum innførselsmerverdiavgift. I
tillegg utskytes tidspunktet for når denne avgiften skal betales. Dette øker muligheten for
unndragelser. En bør derfor se nærmere på hvordan denne merinnbetalingen fordeler seg,
og hvem som skal betale denne før man konkluderer med hensyn til økt risiko.
I punktet ovenfor ble sum innførselsmerverdiavgift som skal betales knyttet til innførsel i
2013 beregnet til rundt 100 milliarder kroner. De overskytende 21,3 milliarder kroner
inngår i tilgodeoppgaver som går til utbetaling og derfor ikke skal innkreves.
Foretatte analyser viste at 75 prosent av totalimporten i 2013 var knyttet til
1 092 virksomheter. Over 80 prosent av disse hadde per oktober 2014 god kredittrating.
Risikoen for unndragelse av merverdiavgift for disse næringsdrivende vil med andre ord
være knyttet til andre motivasjonsfaktorer enn dårlig likviditet. Dette er en risiko som
vanskelig kan fastslås og tapspotensiale knyttet til denne lar seg i ikke tallfeste uten bruk
av beregningsmodeller.
Risikoen for unndragelser og feil ligger i spennet fra manglende forståelse og slurv til
bevisste handlinger. Unndragelsen kan skje ved manglede innlevering av
omsetningsoppgave eller ved feil eller manglende oppføring av omsetning i
merverdiavgiftsoppgaven. Feilføring kan eksempelvis skje ved bruk av feil sats eller
fradragsføring av kostnader virksomheten har, men som ikke er fradragsberettigede. De
mer bevisste, men enkle tilfeller, er fradragsføring av private kostnader. Mer vanskelige
unndragelser å oppdage er de der private kostnader faktureres virksomheten.
Tidsfaktoren sammen med økning av den betalbare avgiften, vil øke mulighetsrommet for
unndragelse og slik øke risikoen for at unndragelsesomfanget øker. Økt mulighetsrom gjør
at man også må ta høyde for at ikke alle virksomheter som etterlever ved dagens
merverdiavgiftsregime fortsatt vil gjøre dette under et nytt regime. Dette vil blant annet
avhenge av hvorvidt oppdagelsesrisikoen oppfattes som høy eller lav. Lav
oppdagelsesfrekvens kan undergrave de lovlydige avgiftspliktiges holdninger og deres
ønske om å etterleve regelverket. Det er derfor viktig med gode kontrollmekanismer.6
Ut over dette kan andel rettidige omsetningsoppgaver bli redusert. Dette vil medføre en
temporær reduksjon av merverdiavgiftsprovenyet. To av dagens incitamenter for å levere
omsetningsoppgave bortfaller ved utsatt avregning. Det ene er knyttet til at allerede
innbetalt innførselsmerverdiavgift i dag fradragsføres i terminens omsetningsoppgave. Det
andre er knyttet til et ønske om å beholde tollkreditten, som ved dagens løsning vil bli
stengt dersom skyldig innførselsmerverdiavgift ikke blir betalt. Ved utsatt avregning kan
andel rettidig innleverte omsetningsoppgaver reduseres noe som følge av bortfall av disse
incitamentene.
Ved manglende innlevering må avgiften fastsettes ved skjønn. Dette medfører mer arbeid
for Skatt, risiko for at avgiften blir feil beregnet og dessuten føre til at videre innfordring
av restanser blir skjøvet ut i tid og da med større risiko for tap. Ut fra de undersøkelser
som er gjort knyttet til 2013, antas det imidlertid at antallet som er i risikosonen ikke er
større enn at en tettere oppfølging vil redusere risikoen.
6
NOU 2009:4: Tiltak mot skatteunndragelser, s. 74.
1.0
Side 67 av 105
6.2.2 Risiko for dårligere kvalitet i tolldeklareringen
Innføring av en ordning med utsatt avregning medfører en risiko for dårligere kvalitet i
tolldeklareringen. Ordningen kan redusere deklarantenes incitament til å deklarere
korrekte opplysninger allerede på tolldeklarasjonen, ettersom innførselsmerverdiavgiften
ikke lenger vil fastsettes og innkreves i den forbindelse, men først ved den etterfølgende
innrapporteringen på omsetningsoppgaven. Av samme grunn vil deklarantenes eller
avgiftssubjektenes motivasjon til selv å melde fra i ettertid ved feil i fortollingen av varer,
kunne reduseres. Selv om tolldeklarasjonene ved utsatt avregning vil være
avgiftssubjektenes underlagsdokumentasjon for de avgiftsbeløp som føres i
omsetningsoppgavene, vil det ikke lenger medføre en umiddelbar økonomisk konsekvens
for et avgiftssubjekt å melde fra om feil i en godkjent tolldeklarasjon.
I 2013 foretok Toll korreksjoner før godkjenning av tolldeklarasjonen (og fastsettelse av
innførselsmerverdiavgiften) tilsvarende ca. 1,1 milliarder kroner. Dette beløpet omfattet
korreksjoner på ca. 800 millioner kroner i favør av avgiftssubjektene og ca. 300 millioner
kroner i favør av staten7.
Videre vil ordningen med utsatt avregning kunne medføre endringer i kontrollen med de
tolldeklarerte opplysningene, ved at kontrollfokus dreies bort fra grunnlaget for
innførselsmerverdiavgiften, samt det å se sats og avgiftsbeløp i sammenheng med varens
beskaffenhet og mengde. Fordelen med å avdekke feil i disse forholdene før godkjenning
av tolldeklarasjonen, er at varen ennå ikke er frigitt, og at feil således kan følges opp mens
varen fortsatt kan kontrolleres.
6.3 Risiko for svindel i nettverk
Arbeidsgruppen beskriver i dette delkapittelet kjente svindelmønster i dagens MVAsystem. Vi peker på noen av problemene ved å anslå omfanget på dagens svindel før vi ser
nærmere på hvilken påvirkning utsatt avregning kan ha.
6.3.1 Nettverkssvindel og svindelmekanismer ved import/eksport
MVA-Svindel innebærer en systematisk måte å skjule større unndragelser for seriøse
kunder, eller å få urettmessig utbetalt penger fra staten. Svindel innebærer som regel en
person eller gruppe personer som:
-
Etablerer et sett med selskaper i et kunde-/leverandørnettverk.
Gjennomfører innbyrdes fiktiv fakturering.
Avgir villedende eller ingen rapportering til Skattemyndighetene fra ett eller flere
selskaper i nettverket.
Innenlands i Norge bruker disse mekanismen til å etablere såkalte arbeidsnettverk (Eng:
Labour Networks) for å skjule bruk av svart arbeidskraft og skatteunndragelser i blant
annet bygge- og anleggsbransjen.
MTIC-svindel. De samme mekanismene brukes – men på en litt annen måte - til å svindle
ved kjøp og salg over landegrensene. Denne svindelen utnytter at merverdiavgift «tas
bort» ved eksport og «legges på» ved import i salg over landegrensene. Svindelen handler
7
Netrom – Tollvesenets resultatsføringsbase for deklarasjonskontroll
1.0
Side 68 av 105
om å få utbetalt merverdiavgift fra staten eller seriøs kunde i ett selskap i nettverket uten
at en har betalt inn merverdiavgift ved import i det samme nettverket, se illustrasjon
nedenfor. I EU-sammenheng er dette kjent som MTIC-svindel (Missing Trader Intra
Community Fraud). Den kan foregå både med fysiske varer og med immaterielle verdier
når disse er lett omsettbare.
Typiske eksempler på svindel med immaterielle verdier er CO2-sertifikater, kapasitet i
datanett, tellerskritt til mobiltelefoner og kraftderivater. Svindel med CO2-sertifikater som
rammet Europa, deriblant Norge for 5-6 år siden, er nok det mest kjente eksempelet.
Immaterielle verdier flyter raskt over landegrensene på millisekunder uten å involvere
noen form for vareførsel. Svindel med fysiske varer foregår i prinsippet på samme måte
som ved immaterielle verdier, men da med fysisk transport av varer inn og ut av et land.
Nedenfor er MTIC vareimportsvindel slik den kan gjennomføres ved utsatt avregning søkt
illustrert:
Figur 6.1: Illustrasjon av karusellsvindel (MTIC svindel) ved utsatt avregning.
Figuren viser at X2 kjøper (importerer) varer fra X1 og selger varen videre til X3. X2 skal
ikke betale innførselsmerverdiavgift til Toll, men skal beregne dette som utgående
merverdiavgift i eget avgiftsoppgjør. Imidlertid leverer ikke X2 merverdiavgiftsoppgave
og beholder oppkrevd merverdiavgift selv. X2 er skyldig i å betale merverdiavgift, men
erfaringer i disse sakene er at X2 er vanskelig å få tak i (missing trader) og pengene er
sendt ut av landet. Dette er hensikten med svindelen. X3 fradragsfører den inngående
avgiften i sitt avgiftsoppgjør, og eksporterer varen til X1. I realiteten er det den/de samme
personen(-e) som står bak selskapene i svindelen.
MTIC svindel deles i tre hovedtyper:
Innførselsnettverk. (Eng: Aquisition Fraud). Svindelen baserer seg på å selge varer til
markedspris i Norge som en ikke har betalt avgift for ved import. Nettverket av selskaper
brukes for å gjøre det mulig å selge ulovlig innførte varer i større volumer, til flere
kundegrupper over tid, med lav risiko for at helheten i svindelen blir avdekket. Grunnlaget
for svindelen er å ta inn varer til Norge som ikke er belagt med avgift i et annet land.
Dette skjer ved at en smugler varene til Norge eller manipulerer vareførselen og
dokumentasjonen rundt denne i ett selskap i nettverket samtidig som en kan kreve
fradragsrett for full inngående MVA i et annet selskap som selger varene innenlands.
Denne typen svindel er i Norge kjent fra blant annet omsetning av PCer.
1.0
Side 69 av 105
Karusell. (Eng: Carousel Fraud). Svindelen baserer seg på å eksportere varer ut av landet
for å få tilbakebetalt inngående MVA for varer som det ikke er betalt avgift for ved
import. Nettverket av selskaper brukes for at myndighetene ikke skal se sammenhengen
mellom import og eksport, dette oppnås ved å splitte import og eksport på to eller flere
selskaper som tilsynelatende ikke har noe med hverandre å gjøre. Netto resultat er at for
hver vare som eksporteres tappes statskassen for inntil 25 prosent av varens verdi.
Konsekvensene av slik svindel er potensielt verre enn innførselsnettverk. Volumene
begrenses ikke av etterspørselen etter varen i Norge og den bidrar ikke til verdiskapning
innenlands. I mange tilfeller er svindelen gjennomført av personer uten bopel i Norge og
gevinsten av svindelen fanges derfor ikke opp igjen i innenlandsøkonomien. Navnet
karusell kommer av at varepartier kan gå gjennom nettverk i flere land for deretter å
komme en ny tur innom Norge. Karusellsvindel med gull var et omfattende problem i
Norge i perioden 2010-2012.
Fiktiv eksport. (Eng: Supply Fraud). Fiktiv eksport handler om å deklarere varer for
eksport, men ikke gjennomføre utførselen. Hensikten er å få tilbakebetalt MVA fra staten
samtidig som en kan selge hele eller deler av varepartiet svart innenlands. I kombinasjon
med nettverksmekanismene ovenfor kan denne fiktive eksporten skjules for
myndighetene. Fiktiv eksport er kjent i Norge i forbindelse med omsetning av fisk.
Andre mekanismer. I tillegg til etablering av nettverk er det en rekke mekanismer som
inngår i unndragelser og svindel. Eksempler på dette er overdrevne eksportverdier,
karuseller med tomesker deklarert som ekte varer, varer som re-eksporteres som noe annet
enn de ble importert som osv. Råvarenettverk er nettverk som er bygget opp for å skjule
for eksempel ulovlig ilandføring og bearbeiding av fisk. Disse er liten grad avdekket i
Norge så langt.
6.3.2 Dagens risikobilde
En god del av dagens unndragelser og svindel med merverdiavgift blir aldri avdekket.
Dette skyldes at merverdiavgiften både innenlands og ved import er egendeklarert, og
myndighetenes mulighet til å kontrollere løpende eller i etterkant er begrenset til et mindre
antall tilfeller basert på risikovurderinger og vesentlighetsbetraktninger. Volumet av
import/eksport har økt mye de senere årene uten at systemer, prosesser og rutiner for å
håndtere risiko nødvendigvis har fulgt med. Eksport er et sårbart område hvor det ikke er
tilstrekkelig sammenheng mellom Skatt og Toll sine prosesser og systemer til å håndtere
dagens risikobilde.
Det er ikke gjort beregninger av samlet provenytap for merverdiavgift (VAT-Gap) i
Norge. Som tidligere nevnt har en i Sverige gjort beregninger som anslår at ca. 30 prosent
av et VAT-Gap på totalt ca. 14 prosent er knyttet til import/eksport. Vi vet ikke hvor mye
av dette som knytter seg til svindel. Det er likevel grunner til å anta at
import/eksportsvindel i Norge kan være lavere enn i Sverige og andre EU-land, jf. neste
avsnitt. I EU er nettverkssvindel i form av varekaruseller et omfattende problem. Europol
har i sin risikobeskrivelse for 2013 anslått at EU-landene årlig taper rundt 100 milliarder
EURO på grunn av MTIC svindel. Problemet med karusellsvindel knyttes i hovedsak til
måten import/eksport EU-landene imellom ble håndtert ved innføringen av det indre
markedet i 1993. Da ble vareførselen mellom landene fjernet og erstattet av VIES, en
ettertids eksportrapportering som brukes av myndighetene i EU-landene for å kunne
1.0
Side 70 av 105
kontrollere vareflyten landene imellom. Som ledd i dette ble utsatt avregning innført ved
import landene imellom.
Å innføre utsatt avregning ved import i Norge samtidig som vi beholder vareførselen er
ikke direkte sammenlignbart med innførselen av VIES i EU. Det er likevel relevant for en
diskusjon om endring i risikobildet ved innføring av utsatt avregning ved import. Dette
blir drøftet nedenunder.
6.3.3 Endring i risiko ved utsatt avregning
Det er svært vanskelig å konkretisere økning av risiko knyttet til utsatt avregning. Vi vil
likevel drøfte hvilke momenter som taler for en økning, og hvilke som taler for at en
eventuell økning ikke blir på nivå med EU.
Momenter som taler for økning av risiko. Dagens nettverksvindler er avhengig av at en
bringer til landet varer som enten er smuglet over grensene fysisk, eller at en manipulerer
vareførselen slik at varene kan bringes til landet med lav verdi og dermed lav avgift. En
kan alternativt importere varene «legalt» og betale avgiften for disse til Tollvesenet for
deretter å levere inn en terminoppgave til Skatteetaten hvor en søker fradrag for all import,
men ikke rapporterer noe videresalg.
Med utsatt avregning kan varer som ikke er avgiftsbelagt bringes til Norge på lovlig vis,
noe som gjør svindelen mindre ressurskrevende og risikofylt for aktørene. Flere
varegrupper og flere opprinnelsesland kan dermed bli attraktive i en MTIC-svindel mot
Norge. Risiko øker også for at Norge kan bli en del av de kompliserte MTIC-nettverkene
som involverer svindel mot flere europeiske land samtidig. Norge inkluderes i svindelen
for å bryte sporbarheten i VIES-systemet. Utsatt avregning kombinert med høy avgiftssats
og nær geografisk tilknytning til EU kan øke eksponeringen.
Momenter som taler for at økningen i risiko er avgrenset. Den fremtidige
risikoeksponering er likevel ikke sammenlignbar med EU. Tross digital sporbarhet
gjennom land har VIES svakheter som gjør det for dårlig til å bekjempe MTIC. Det er
basert på ettertidsrapportering, er mindre detaljert og det er i praksis en rekke avvik i
rapporteringen. Vareførsel bidrar til å dempe risiko ved at den gir tidligere og mer
detaljert oversikt over vareflyt over landegrensene, noe som myndighetene kan følge med
på. Vareførsel mellom land innebærer flere kontaktpunkter med myndigheter og andre
aktører som gjør nettverkene potensielt mer synlige før svindelen er gjennomført. Den
norske økonomien er i tillegg relativ liten og oversiktlig med et begrenset antall aktører,
noe som gjør det vanskeligere å forsvinne i mengden. Synlighet er noe aktøren bak
svindelen ikke ønsker.
Relativ økning av risiko. Den relative økningen i risiko i Norge er trolig høyere enn for
EU-land som innfører utsatt avregning ved import fra tredjeland. Andelen proveny som
omfattes av endringene er mindre i EU-land enn hos oss, eksempelvis 20 prosent i Sverige
mot ca. 5 prosent i Norge. Innføringen i EU land skjer i en situasjon hvor en mer attraktiv
unndragelsesmekanisme allerede er tilgjengelig og hvor myndighetene allerede har
fokusert kompetanse og ressurser mot området.
Potensielt ny svindelmodus. Økt MTIC aktivitet i Norge kan blant annet gi utslag i økt
etablering av stråselskaper som kun har som rolle å importere varer til Norge, men ellers
være minst mulig synlig for omgivelsen og myndighetene til svindelen er gjennomført og
1.0
Side 71 av 105
gevinstene hentet ut. Selskapene vil gjerne være registrert med falske eller lånt identitet og
de vil helst være registrert med årstermin for merverdiavgift for å unngå tidlig
oppmerksomhet fra myndighetene sin side. Selskapet kan også brukes til å etablere fiktive
fakturaer som dokumentasjon på salg til andre selskaper i nettverket. Ved å overlate denne
rollen til andre selskaper i nettverket kan en også unngå spor via regnskap og i bank hos
andre som knytter importselskapet til unndragelsen i nettverket.
7 Risikoreduserende tiltak
7.1 Innledning
I punkt 6 har vi identifisert følgende hovedrisikoer;
 Restanseoppbygging og provenytap
 Unndragelser og feil
 Svindel i nettverk
Etter arbeidsgruppens vurdering bør en i så stor grad som mulig søke å etablere preventive
tiltak, dette særlig knyttet til risiko for svindel. Med andre ord redusere risiko i forkant i
stedet for å gjennomføre kontroll i etterkant.
Av de tiltakene som er skissert nedenfor kan enkelte brukes både preventivt og reaktivt.
Eksempelvis kan oppfølging skje bredt og i forkant, eller konkret basert på tidligere
brudd. Tiltakene som er vurdert går langs fire akser; gjennom ulike kontrolltiltak, pålegg
knyttet til rapportering, datautveksling og analyse, eller en regulering av hvilke subjekt
som godkjennes for løsningen. Dette er søkt illustrert i nedenstående figur.
Figur 7.1: Modell for risikoreduserende tiltak.
1.0
Side 72 av 105
7.2 Analyse av løpende etterlevelse
På kort sikt vil sammenkobling av data skje gjennom kobling av data i Datavarehus. I
tillegg til sammenkobling av egne datakilder ser arbeidsgruppen en klar effekt av å
innhente kredittopplysninger fra ekstern leverandør.
Arbeidsgruppens gjennomgang av importerte varer i 2013 viser at det ved utgangen av
oktober 2014 hadde vært en restanseoppbygging knyttet til innenlands avgift. Av de totalt
77 000 virksomhetene som innførte varer dette året, hadde 2 449 en samlet restanse på
420 697 millioner kroner. To bransjer pekte seg ut, bygge- og anleggsvirksomheten der
456 virksomheter hadde en samlet restanse på rundt 138 millioner kroner, og 1 010
virksomheter innen varehandel og bilverksted med en totalrestanse på i underkant av 129
millioner kroner.
Vurdering av kredittverdigheten til de som akkumulerte innenlands merverdiavgiftsrestanse i 2013 viser at bare 2 prosent av disse var kredittverdige. Analysen var riktignok
gjort i oktober 2014 og kan ikke brukes ukritisk, men løpende saksbehandling hos Toll
viser at de gjennom 2013 og 2014 har fanget opp fall i kredittverdighet. Kun vel 10
millioner kroner av samlet restanse var knyttet til virksomheter som i oktober 2014 var
vurdert som kredittverdige.
Ved utsatt avregning kan opplysningene, i stedet for å benyttes til å vurdere hvorvidt
kreditt skal gis, benyttes til å begrense mulig restanseoppbygging, og sammen med andre
kilder, være en indikator for mulig unndragelse. Fall i kredittverdighet fanges opp av
kredittvurderingsselskapene på et langt tidligere tidspunkt enn hos Skatt, ved ordinær tomånedlig termin inntil to måneder før Skatt kan konstatere at innrapportert omsetning
inneværende termin ikke betales rettidig. Dette blant annet fordi det i vurderingene hentes
inn opplysninger fra inkassoselskap mv. Toll henter i dag også inn
kredittvurderingsopplysninger fra utlandet. Disse opplysningene kan bidra til å sortere ut
hvilke utenlandske virksomheter som bør følges nærmere.
Opplysningene fra kredittratingselskapet kan benyttes som indikator for
restanseoppbygging og benyttes som grunnlag for å sette i gang nødvendige
innfordringstiltak. I de tilfeller det ikke er restanser på tidligere terminer kan fall i
kredittverdighet benyttes som indikator for å iverksette hurtigere skjønn eller
oppgavekontroll der oppgaven indikerer rapporteringsavvik.
Opplysninger fra Datavarehus benyttes til utplukk til oppgavekontroll, avdekkingskontroll
og eventuelt fullstendig etterkontroll. Ut fra ulike indikatorer søkes virksomheter som
unndrar eller svindler sporet opp.
Gjennom denne analysen og respons i etterkant forventes restanseoppbygging å kunne
stanses på et tidligere tidspunkt enn det Skatt gjør i dag.
7.2.1 Tverretatlig samarbeid om etterretning og analyse
Begrunnelsen for et tverretatlig samarbeid er å knytte faglig kompetente analytikere og
dyktige fagfolk til å utvikle av profiler og tolke funn.
For å få gode profiler bør kontakten med de ulike fagmiljøene være tett og kontinuerlig. I
den grad en ikke treffer, bør tilliten til fremgangsmåten medføre felles innsats for å
1.0
Side 73 av 105
forbedre verktøyet. Samarbeid vil kunne sikre denne plattformen. Videre vil dette kunne
danne grunnlaget for enhetlig og koordinerte strategiske beslutninger i Toll og Skatt.
Med bakgrunn i utviklet funksjonalitet og fastsatte kriterier som er basert på analyse av
risikoområdet, plukkes vareimportører som oppfyller kriteriene ut for videre
saksbehandling. Det lages ulike profiler for de enkelte risikoområdene da det
nødvendigvis ikke er de samme indikatorene som gjelder for de ulike risikoområdene.
Arbeidsgruppen forventer at dette er tiltak som vil øke treffsikkerheten av tiltakene omtalt
som manuelle kontrollaktivitetene i punkt 7.6.
7.2.2 Ressursbehov og forventet effekt
Dersom løpende analyse av etterlevelse skal gjennomføres allerede fra 2017 må dette
utføres i Datavarehus (DVH). Begrensningen her er at rapportene må lages på historiske
data. Opplysninger fra de ulike kildene må kobles sammen og rapporter kjøres, om ikke
daglig så ukentlig.
Til programmering og uttak av rapporter, vedlikehold i DVH og videre analyse er det
stipulert benyttet fem årsverk. For å få effekt fra oppstart i 2017, bør rapportene utvikles i
løpet av 2016 og testes mot slutten av året. Det må påses at løsningene som innføres
ivaretar kravene til sikker informasjonsutveksling av sensitive personopplysninger.
Analyseplattform som virkemiddel forutsettes å være på plass i 2018/19 som en del av
SAFIR-utviklingen. Den tverretatlige analysegruppen som skal etableres i samarbeid
mellom Toll og Skatt og skal arbeide med generelle analyser ut over utsatt avregning.
Ressursene er knyttet til utvikling av risikoprofiler og implementering av disse, samt
løpende ajourhold og undervisning knyttet til bruk av profiler. I tillegg kommer ad hoc
analyser, deltagelse i objektutvelgelse ved aksjoner og analyse av treff med påfølgende
forbedring av profil mv. Dersom deler av arbeidet skal rettes direkte inn mot risikoen som
følge av utsatt avregning er det stipulert et bemanningsbehov på fire årsverk fra Toll.
Effekten vil være bedre grunnlag for å velge tiltak, kontrollutvelgelse og gjennom dette
redusert restanseoppbygging, økt merverdiavgiftsproveny og redusert svindel. Dette vil
ikke bare gi utslag på import/eksport området, men hele arbeidsområdet til Skatt og Toll.
7.3 Grensekontroll
Ett av Regjeringens hovedmål i arbeidet med en bedre skatteog avgiftsforvaltning er å
bedre grensekontrollen. I rapporten «Styrking av Tollvesenets grensekontroll», som ble
overlevert til Finansministeren 18. november 2014, er det foreslått en rekke tiltak for å
styrke kontrollen med vareførselen.
Arbeidsgruppen har tatt kontakt med Toll sin prosjektgruppe "Prosjekt styrke
grensekontrollen" som har vurdert tiltak knyttet til utsatt avregning. De har gitt følgende
tilbakemelding:
Ved systematisk arbeid for å øke den tidlige digitale datafangsten, før eller senest ved
grensepassering, vil Toll kunne gjennomføre risikovurderinger og differensiere
kontrollutvalg og -strategier etter trussel og risiko. Dataene vil omhandle
vareforsendelsen, avsender, mottaker, speditør og transportør. Dette er informasjon som
1.0
Side 74 av 105
vil ha betydning for å identifisere og kontrollere risikoobjekter i forbindelse med utsatt
avregning allerede på grensen. Ved bruk av elektronisk skiltgjenkjenning kan Toll fange
opp og kontrollere forhåndprofilerte risikoobjekter når de passerer grensen, også objekter
som Skatt har identifisert. Eksempelvis vil Toll kunne bekrefte/avkrefte inn- eller utreise
og gjennomføre kontroll av personer og transportmidler tilhørende personer som Skatt
mistenker driver med karusellsvindel. Disse tiltakene vil både være dempende i forhold til
unndragelser/feil og forebyggende i forhold til systematisk svindel.
Fysisk kontroll vil være et sentralt element for å forebygge og avdekke systematisk
svindel som kan øke ved utsatt avregning. I 2014 gjennomførte Toll 10 260 godskontroller
i forbindelse med grensepassering (innog utførsel), 164 000 dokumentkontroller og
9 500 fysiske kontroller som del av deklarasjonskontrollen. Tiltak beskrevet i rapporten
«Styrking av Tollvesenets grensekontroll» om økt og forbedret etterretning, analyse og
objektutvelgelse, vil medføre at Toll også kan øke andelen av godskontroller mot
høyrisikogrupper for svindel knyttet til utsatt avregning; aktører som direktefortoller på
grensen og som sjelden har tollkreditt. Investeringer i og økt bruk av skannere, forbedring
av kontrollfasiliteter og annet kontrollutstyr vil lette gjennomføringen av fysiske
kontroller av gods, som er meget ressurskrevende. Skannere kan ikke bare gi indikasjoner
om tradisjonell smugling, men også benyttes for å sannsynliggjøre om lasten inneholder
samme kvantum varer og de varene som er angitt i digitale data om transporten.
Økt fysisk kontroll ved grensepassering vil kunne benyttes til å dokumentere produksjons/serienummer slik at varene kan fanges opp ved en senere gjenutførsel som antas å være
ledd i en MTIC-svindel, sikre riktig deklarering i TVINN, bidra til å identifisere
risikoobjekter og gi innspill til utarbeiding av risikoprofiler. Toll vil kunne gjennomføre
kontroller på grensen etter anmodning fra Skatt, for å kartlegge hvem som er transportør
og andre relevante forhold. Økt fysisk kontroll ved grensepassering vil også bidra til å øke
opplevd oppdagelsesrisiko og derved forebygge unndragelser av merverdiavgift ved svart
omsetning og karusellsvindel.
Toll foreslår å etablere digital tilgang til opplysninger om hvor varen befinner seg når de
er underlagt en tollprosedyre og enda ikke er fristilt. Et element er elektronisk tilgang til
tollagerholderes lagerregnskap, slik at man kan identifisere uttak som utløser avgiftsplikt
og avstemme mot avgiftsoppgaven. Dette tiltaket vil først og fremst ha effekt mot økt
risiko for unndragelser og feil, som beskrevet i punkt 6.2.1.
Risiko for systematisk svindel ved bruk av fiktiv utførsel kan øke ved utsatt avregning.
Rapporten «Styrking av Tollvesenets grensekontroll» tar til orde for å etablere krav i
regelverket om tidsfrist og angivelse av sted for utførsel, samt utvikle systemløsning for
elektronisk avskriving av faktisk utførsel, som kan understøttes ved bruk av elektronisk
skiltgjenkjenning. Ved utførsel kan det etableres masker i TVINN på varer fra enkelte
virksomheter som er i målgruppen for Skatt, for å undersøke volum, antall, varetype og
vareverdi, samt eventuelt også gjennomføre fysisk kontroll for å avgjøre om det er reell
eller fiktiv utførsel. Angivelse av tid og sted for utførsel vil være nødvendig for å kunne
øke fysiske kontroller mot risikogrupper som eksporterer risikovarer til risikoland og
-aktører. Disse tiltakene vil til sammen bidra til å redusere risikoen for fiktiv utførsel og gi
økt kontrollmulighet for å verifisere at det er den deklarerte varen som faktisk utføres.
Toll har satt som mål å representere den ledende kompetansen på grensekryssende handel
og aktivitet, herunder om logistikk-kjedene som Toll betjener og kontrollerer. Slik
1.0
Side 75 av 105
kompetanse vil være en sentral faktor for å kunne forstå og motvirke de incitamenter og
muligheter som smuglere og avgiftsunndragere kan tenke seg å benytte, også de som
utsatt avregning åpner for. Toll har allerede en god operativ etterretningsvirksomhet, som
også arbeider mot speditør- og transportaktører. Denne tjenesten vil kunne benyttes til å
innhente opplysninger om risikoaktører, herunder nye aktører og aktører med unormal
aktivitet.
Arbeidsgruppen ser at flere av tiltakene som er fremmet i «Styrking av Tollvesenets
grensekontroll» vil ha en positiv effekt som risikoreduserende tiltak ved utsatt avregning,
særlig knyttet til unndragelser og svindel. Tiltakene vil bidra til at Toll og Skatt lettere kan
se import-, eksport- og innenlandsmarkedene i sammenheng og etatene vil derved styrke
sin evne til å gjøre gode risikovurderinger som kan bekreftes/avkreftes med de
kontrolltiltakene som er mest effektive.
7.3.1 Økt og forbedret deklarasjonskontroll
Det er risiko for at utsatt avregning vil medføre dårligere kvalitet i tolldeklareringen, som
beskrevet i punkt 6.2.2. God kvalitet i tolldeklarasjonen er viktig både for provenyet, for
statistiske formål og for kontroll med innog utførselsforbud og restriksjoner (herunder
kvotebestemmelser for landbruksvarer mv.).
Et viktig risikoreduserende tiltak, for å motvirke MTIC-svindel og for å opprettholde god
kvalitet i tolldeklareringen, er å øke kontrollnivået for spesielle risikogrupper, gjennom
økte ressurser til deklarasjonskontroll, herunder både dokumentkontroll og fysisk kontroll
av forsendelser. Deklarasjonskontroll foregår før vareforsendelsen er frigitt og en god
deklarasjonskontroll har således mulighet til å dokumentere den faktiske vareførselen,
herunder nøyaktige fortegnelser av vareslag, produksjons- og serienummer, øvrige
identifikatorer og mengder. Feil som oppdages ved økt og forbedret deklarasjonskontroll
kan rettes direkte i TVINN og rapporteres til Skatt for videre oppfølging. Toll er usikker
på i hvilken grad økt risiko som følge av utsatt avregning kan avdekkes gjennom
dokumentkontroll alene, eller om det i større grad vil være nødvendig å gjennomføre
fysiske kontroller. Det kan bli nødvendig å gjennomføre flere fysiske kontroller for å
dokumentere identifikatorer knyttet til de enkelte varene, slik at Skatt senere kan
kontrollere at det er de faktisk samme varene som omsettes og for å avdekke fiktiv
utførsel og MTIC svindel. Tilsvarende vil deklarasjonskontrollen kunne gi nyttige bidrag
for å kartlegge aktørene i svindelvirksomhet; både avsender/selger og mottaker.
Deklarasjonskontrollen vil kunne fange opp unaturlige avvik (økning) i import/eksport av
enkelte vareslag og vil kunne identifisere aktiviteten til nystartede virksomheter og
virksomheter som endrer aktivitet etc.
For å håndtere risikogrupper ved utsatt avregning har Toll anslått behov for å øke
deklarasjonskontrollene med 60 000 kontroller dersom det universelle alternativet velges.
Dette vil både ivareta tilnærmet 100 % dokumentkontroll av høyrisikogruppen (5-7 000
deklaranter uten tollkreditt og med lav kredittverdighet) og dokumentkontroll av 30
prosent av deklarasjonene knyttet til de 40 000 deklarantene som utgjør middels risiko
(basert på at hver deklarant i snitt har tre deklarasjoner i året). Dersom det vilkårsbaserte
alternativet legges til grunn vil det kreve 15 000 - 20 000 deklarasjonskontroller. Det er
vanskelig å si med sikkerhet hvor mange av disse kontrollene som bør innebære fysisk
kontroll.
1.0
Side 76 av 105
Per i dag er 5,8 prosent av deklarasjonskontrollene også fysiske kontroller. Dersom dette
forholdet videreføres vil 3 480 kontroller ved det universelle alternativet innebære fysisk
kontroll, mens 870 - 1 160 kontroller vil innebære fysisk kontroll i det vilkårsbaserte
alternativet. Kontrolldekningen totalt vil øke fra 2,7 til 3,5 prosent i det universelle
alternativet. Toll er åpen for å legge et annet forholdstall til grunn dersom det er et ønske
og behov for å gjennomføre flere fysiske kontroller. Dersom 10 prosent av kontrollene
skal være fysiske vil man i det universelle alternativet måtte redusere det totale antallet
deklarasjonskontroller mot risikogruppene til 40 000 kontroller. Uavhengig av
vilkårsbasert eller universelt alternativ vil 22 årsverk kunne benyttes til å gjennomføre
27 000 fysiske kontroller. Fysiske kontroller er ca. 200 prosent mer ressurskrevende enn
dokumentkontroller.
Økt kontroll av deklarasjoner rettet mot å motvirke uheldige effekter av utsatt avregning
bør kombineres med sanksjonsmidler som kan virke uavhengig senere avgiftsunndragelse.
Toll har i «Styrking av Tollvesenets grensekontroll» foreslått å etablere
overtredelsesgebyr mot formalbrudd.
Tiltak omtalt i «Styrking av Tollvesenets grensekontroll», kan avhjelpe risikoen for
dårligere kvalitet i tolldeklareringen, og forbedre Toll og Skatts samlede mulighet til å
avdekke unndragelser, feil og svindel i form av svart omsetning og/eller angivelse av
feilaktig mengde varer (økning i dagens risiko for nettverkssvindel som beskrevet i punkt
6.3).
Målrettet saksbehandling i MVA-systemet som risikoreduserende tiltak nevner at
opplysninger om gjennomført import (TVINN-data) kan tilsi ytterligere analyser eller en
rask og avgrenset kontroll for å avklare forholdet. Også maskinelle kontroller som
risikoreduserende tiltak omhandler kobling av TVINN-data med MVA-systemet. For at
opplysninger om import/eksport skal gi merverdi til dette arbeidet, er det en forutsetning
at tolldeklarasjonen gjenspeiler de faktiske forhold. Tiltak som vil styrke den målrettede
kontrollen av deklarasjoner (både kontroller av underlagsdokumentasjon og fysiske
kontroller) vil derfor være relevant for å sikre korrekte opplysninger i TVINN.
Toll ønsker å forbedre maskeleggingen i TVINN for å bedre utvalget av deklarasjoner
som bør kontrolleres. Toll vil etablere likt kontrollnivå nasjonalt, for å hindre at
deklaranter «shopper» deklarasjonsmottak for å finne smutthull i systemet. For effektiv
kommunikasjon og «service» til samarbeidspartnere som Skatt vil Toll etablere Singel
Point of Contact med en Varekontrolldesk, slik at risikoprofiler raskt kan etableres som
masker i TVINN og for å håndtere rask kontrollbistand til samarbeidspartnerne.
Varekontrolldesken vil gjennomføre trusselvurderinger og analyser av varestrømmen som
også vil komme Skatt til gode. Toll vil gjennom mer aktiv bruk av masker i TVINN ha
mulighet til å plukke ut spesielle risikoobjekter identifisert av Skatt slik at kontroll kan
gjennomføres før varene videreselges og mens firma enda eksistere. Tiltakene er først og
fremst utformet med sikte på å øke avdekking av forbudte, farlige og regulerte varer, men
vil generelt benyttes for å sikre korrekte deklarasjoner og bidra til å forebygge og avdekke
avgiftsunndragelse og feil.
På sikt ønsker Toll å utvikle automatisert vurdering som hensyntar kontroll og import/eksporthistorikk, ser avvik fra naturlige mønstre, identifiserer statistiske avvik og som gir
utslag på indikatorer og profiler, samt som løpende justerer utvelgelsen basert på egen
læring. Toll samarbeider med Skatt om utvikling av en risikomodul som beskrevet.
1.0
Side 77 av 105
Økt kontrollnivå for risikogruppene ved utsatt avregning vil kunne iverksettes fra og med
2016 og vil kreve ca. 22 årsverk til fysisk kontroll, samt anslagsvis 5 årsverk til
saksbehandling og oppfølging mot Skatt i det universelle alternativet. I det vilkårsbaserte
alternativet vil ressursbehovet være hhv. 8 og 2 årsverk. Begge disse
årsverksberegningene forutsetter at fordelingen av henholdsvis dokumentkontroller og
fysiske kontroller holder tilsvarer dagens fordeling der 5,8 prosent av kontrollene er
fysiske, eller at man går ned på totalantall kontroller for å skape rom for flere fysiske
kontroller. Øvrig ressursbehov fremgår av «Styrking av Tollvesenets grensekontroll».
Forventet effekt er 60 000 flere deklarasjonskontroller, hvorav ca. 3 480 også vil innebære
fysisk kontroll av vareforsendelsen. Økt kontrollnivå og kvalitet for
deklarasjonskontrollen forventes å gi bedre kvalitet på datagrunnlaget i TVINN, flere
avdekkede forsøk på unndragelser, forebygging av fremtidige unndragelser og økt
provenyinngang til Skatt, samt likere konkurransevilkår for næringslivet.
7.4 Saksbehandling i MVA-systemet
Med bakgrunn i den løpende analysen av opplysninger fra ulike kilder vil Skatt få
indikatorer som tilsier raskere respons og målrettet saksbehandling mot
innførselssegmentet.
Gjennom koblingen til TVINN vil Skatt i løpet av terminen, og i god tid før neste
terminforfall, få bekreftet importaktivitet. Dersom opplysningene er knyttet til virksomhet
med skatteog avgiftsrestanse relatert til tidligere terminer, vil dette være en indikator for
å vurdere om innfordringstiltak skal forseres for å stoppe økt restanseoppbygging.
Er innførselen knyttet til virksomhet som ikke har levert omsetningsoppgave på tidligere
termin(-er) vil dette være en bekreftelse på faktisk drift og en tydelig indikator på hvilket
skjønnsnivå som bør benyttes. I skjønnsforslaget medtas innførselsmerverdiavgiften som
post/motpost.
I særlige tilfeller kan imidlertid opplysninger om gjennomført import tilsi videre
undersøkelse utover en forsert saksbehandling. Dette særlig i saker der indikatorer tyder
på unndragelser, svindel eller svindelforsøk. Tiltaket kan være ytterligere analyse eller en
rask og avgrenset kontroll for å avklare forholdet. For å unngå å "gå i beina på hverandre"
og i verste fall ødelegge uanmeldt kontroll, må dette arbeidet være koordinert. Nærmere
om kontrolltiltak nedenfor.
7.4.1 Ressursbehov og forventet effekt
I utgangspunktet er dette en omlegging av saksbehandlingen knyttet til samme antall
merverdiavgiftspliktige som i dag, og der en gjennom eksisterende tiltak, men ved bedre
utplukk oppnår bedre resultater enn i dag.
Oppgavebehandlingen innen MVA-systemet er i stor grad systemdrevet med manuell
oppfølging av maskinfastsatte tiltak, fra purring på oppgaver, formalkontroller,
skjønnsvarsel frem til skjønnsvedtak og korrigering av dette etter at omsetningsoppgave er
mottatt.
1.0
Side 78 av 105
Skal varsel om skjønn og skjønnsvedtak forseres for å oppnå raskere innfordring, må disse
tiltakene utføres manuelt. Tilsvarende gjelder for innfordring, raskere innfordring må også
her basere seg på lister og manuelle tiltak. Dette vil medføre mer ressursbruk enn arbeid
på definerte arbeidslister.
Effekten er raskere iverksatt innfordringstiltak som vil begrense restanseoppbygging og
provenytap. Det forventes også at tiltaket vil gi økt mulighet til å fange opp svindelforetak
og avdekke bakmenn.
7.5 Maskinelle kontroller
Som nevnt ovenfor er det en forutsetning for maskinell kontroll at opplysninger fra MVAsystemet og TVINN er koblet, og at opplysningene er strukturert slik at disse kan
sammenlignes direkte.
Ved korrekt innrapportering skal tallene i utgangspunktet være sammenliknbare, med
mindre det har vært korreksjoner, eller at det er oppdaget feil som kun korrigeres på
omsetningsoppgaven. Det kan videre gjennomføres kontroller knyttet til satte vilkår for
merverdiavgiftsregistrering, om det foreligger næringsdrift og i noen grad omfanget av
denne. Eksempelvis, hvorvidt selvdeklarert importvolum til virksomheter med årstermin
overstiger en forventet omsetning på en million kroner osv.
Importmerverdiavgift på varer til bruk i den avgiftspliktige virksomheten, som det ikke er
fradragsrett for i merverdiavgiftsoppgjøret, er anslått til ca. 6 milliarder kroner per år. Ved
kobling av tolltariffnummer mot sum fradrag vil fradragsføring av ikke
fradragsberettigede varer kunne fanges opp. Hvorvidt det er mulig å automatisere slike
kontroller må utredes nærmere.
Tilsvarende koblinger og kontrolltiltak bør etableres i forbindelse med eksport. Tidligere
erfaring har vist at det er utfordrende å gjøre en presis analyse av dette på grunn av en
rekke avvik mellom MVA-systemet og TVINN. Informasjonen i TVINN og MVAsystemet bør tilpasses slik at automatisert kontroll i større grad kan gjennomføres.
7.5.1 Forventet effekt
Koblingen og automatiseringen medfører at selvdeklarert import fra samtlige importører i
rapporteringsperioden kan avstemmes. Tiltaket forventes å avdekke ren feilrapportering
og derigjennom blant annet bidra til kvalitetssikring av handelsstatistikken. Dette vil
dessuten være et viktig tiltak for å avdekke feil bruk av nullsats og bidra til å avdekke
eventuell svindel. Avvikene vil medføre et behov for ressurser til viderebehandling av
disse i manuelle kontroller, nærmere om det nedenfor.
7.6 Manuell kontroll
7.6.1 Stedlig avdekkingskontroll
Denne kontrollen foreslås benyttet til å ta raske avklaringer ute hos den enkelte
næringsdrivende. Dette er et behov som også er til stede i dag som ledd i den generelle
merverdiavgiftsforvaltningen.
1.0
Side 79 av 105
For å optimalisere kontrolleffekten bør det være åpning for å kunne kontrollere import før
terminforfall. Med bakgrunn i risikoprofiler og den generelle oppfølgingen, nevnt ovenfor
i punkt 6.1, vil Skatt kunne få indikasjon på restanseoppbygging, mulig unndragelse og
svindel.
Overfor førstegangsavvik, ved antatt føringsfeil eller mindre forseelser, kan avklaring
gjøres raskt og med relativ liten innsats gjennom avgrenset oppgavekontroll. I de tilfeller
det antas at manglende etterlevelse er mer omfattende eller kompleks, bør dette raskt
avklares. Dette gjøres også lettest og sikrest gjennom en stedlig avdekkingskontroll.
Kontrollen som gjennomføres kan i de enkleste tilfellene avgrenses til å fastslå at
virksomheten faktisk eksisterer og driver næringsvirksomhet fra registrert
forretningsadresse. I andre tilfeller vil kontrollen innebære en avklaring av om importert
vare er lagerført og salg regnskapsført. I den grad regnskap ikke er ført, konstateres dette,
videre avklaring foretas på bilags- eller fakturanivå.
Resultatet av kontrollen kan spenne fra et notat til bruk i fremtidig saksbehandling,
oppdatering av risikoprofiler, iverksettelse av avdekkingskontroller hos
kunder/leverandører, til full etterkontroll hos den avgiftspliktige, dennes kunder eller
leverandører. Målet med kontrollen er å raskt kunne avklare faktum i saken. I den grad det
avdekkes brudd på regnskapsføring, gis det pålegg om retting av feil. Videre oppfølging
tas av saksbehandler som ved manglede tilbakemelding ilegger gebyr for brudd på
regnskapslovgivningen.
I utgangspunktet bør en avdekkingskontroll kunne gjennomføres og resultat rapporteres i
løpet av maksimalt en dag. I andre tilfeller vil kontroll kreve mer ressurser enten på grunn
av avstand til kontrollstedet eller der kontrollen ut fra risikovurderinger bør gjennomføres
av et team og/eller med støtte fra politiet. Det antas at ett årsverk vil kunne avholde opp i
mot 150 avdekkingskontroller. Legges det videre til grunn at rundt 2 500
merverdiavgiftspliktige som importerer bør følges tett hver termin, blir dette 15 000
omsetningsoppgaver totalt i løpet av ett år. Ved tilføring av 10 årsverk vil en da kunne
gjennomføre opp mot 1 500 kontroller, 10 prosent av disse oppgavene.
Avdekkingskontrollene vil ha stor betydning ved avklaring av om den
merverdiavgiftspliktige skal tas under bokettersyn. Gjennom kontrollen vil en raskt kunne
få indikasjon på omsetning, avdekke om regnskap føres, og om innrapportering er basert
på korrekt ført regnskap. Ved denne kontrollen kan det videre avklares hvem som er
kunder/leverandører til virksomheten. Kontrollen vil dermed være et solid hjelpemiddel
for å avdekke svindelkjeder.
Kontrollene vil ha effekt knyttet til fremtidig etterlevelse og gjennom dette være et
virkemiddel for å redusere avgiftsgapet. Dette forutsetter imidlertid at videre tiltak
iverksettes, hvis ikke kan effekten bli kontraproduktiv. Avdekkingskontrollene vil også gi
bedre grunnlag for videre oppfølging og valg av strategi fremover overfor de personene
som er knyttet opp mot virksomheten.
7.6.2 Oppgavekontroll i MVA-systemet
Analyse, risikoprofiler, maskinell kontroll og avdekkingskontroll vil være elementer som
bidrar til bedre utplukk til manuell oppgavekontroll. Gjennom dette forarbeidet forventes
1.0
Side 80 av 105
det at treffprosenten øker, selv om en ikke vil ha full gevinst av disse tiltakene før de er
bygget inn som en del av den løpende saksbehandlingen i systemet.
Avdekkingskontroll vil gi signal om hvorvidt fremtidige omsetningsoppgaver bør tas
under kontroll for raskt å kunne avklare at bilag og regnskap føres og at fradragsføring
ikke gjøres i større omfang enn regelverket tilsier. Dersom en klarer å etablere
automatisert kontroll av avvik mellom forventet fradragsføring og faktisk fradrag, vil
oppfølging i den enkelte sak i utgangspunktet være oppgavekontroll.
I og med at innrapporteringen av betalbar merverdiavgift skal øke for virksomheter som
importerer som følge av utsatt avregning, bør innsatsen mot dette segmentet øke. Basert
på innrapportert innførselsmerverdiavgift i 2013, utgjør forventet økning minst 100
milliarder kroner. Med tillegg av et avgiftsgap på mellom 3-15 prosent, alt etter hvilken
beregningsmetode som benyttes, er det naturlig å øke oppgavekontrollen.
Oppgavekontrollen fokuserer på den enkelte terminrapportering og vil ikke kunne
benyttes til å se sammenhenger, men med effektiv behandling og godt utplukk vil løpende
innrapportering kunne kontrolleres. God oversikt vil vi imidlertid først kunne oppnås når
all innrapportering kan kontrolleres maskinelt og koblingen mellom leverandør og kunde
kan følges gjennom innrapporteringen. Ved en utvidelse av omsetningsoppgaven til også å
omfatte innrapportering av eksport og koble denne innrapporteringen mot registrert
eksport i TVINN, vil eksport i langt større grad enn i dag kunne holdes under oppsikt og
fiktiv eksport over tid avdekkes.
Konservativt beregnet leverer importerende virksomheter ca. 250 000
omsetningsoppgaver8. Skal innsatsen økes med 1 prosent, tilsier dette en økning av
oppgavekontrollene med 2 500, som krever tilføring av minimum 10 årsverk. Med en
konservativ treffprosent på 50 prosent (10 prosent bedre enn i dag) og en gjennomsnittlig
avdekking på 50 000 kroner, vil dette medføre en avdekking og etterberegning på 62
millioner kroner. Økes innsatsen med ytterligere 10 årsverk, antas det at avdekkingen vil
være over 100 millioner kroner per år, og det med en innsatsfaktor på 10-15 millioner
kroner.
Gjennom oppgavekontroll vil sannsynligheten for unndragelser og feil kunne reduseres.
For svindeltilfeller vil oppgavekontroll normalt ikke være det riktige virkemiddelet. Her
legges det til grunn at grundigere etterkontroller må benyttes for å avdekke
svindelnettverk og mer planmessige unndragelser.
7.6.3 Etterkontroll
Som nevnt ovenfor vil det skje en økning av merverdiavgift som skal betales av
merverdiavgiftspliktige som videreselger importerte varer, stipulert til rundt 100
milliarder kroner per år. Av den grunn er det naturlig å øke kontrollinnsatsen mot dette
segmentet. Det antas videre at summen av de tiltakene som er gjennomgått ovenfor i seg
selv gir et økt behov for å foreta grundige etterkontroller. Risikoen ved ikke å følge opp
8
I 2013: Totalt 77 000 importerte varer, i snitt 16 000 importerer hver måned x 6 + 60 000 x 2 1/2 (antall
terminer disse importerer) = 246 000
1.0
Side 81 av 105
avdekkede forhold med tyngre kontroller, er at incitamentet for fortsatt unndragelse
forsterkes.
Ressursbehov og effekt:
Etterkontroller knyttet til innførsel vil i hovedsak rettes mot de som bevisst unndrar samt
systematisk svindel. Det antas at kontrollutplukkene gjennomgående vil gi etterberegning
som resultat. Slik sett burde behovet for revisorer som settes til å kontrollere dette
området, være begrenset.
Legges det til grunn en økning av kontrollbehovet tilsvarende 2,5 prosent av
oppgavekontrollene/avdekkingskontrollene, medfører det en økning av etterkontroller på
50 kontroller i løpet av året, noe som vil medføre en økning av antall revisorårsverk på
rundt 5.
Dette forutsatt at samtlige benyttes til operative etterkontroller. Kontrollmiljøet i Skatt har
i dag mellom 800-1 000 ansatte og de utfører ca. 5 000 kontroller per år9. Støttefunksjoner
og tyngre kontroller med flere involverte gjør at det totale antall etterkontroller har et snitt
på fem per ansatt. Her legges det til grunn at revisor vil klare i snitt 10 kontroller.
Avdekkingspotensialet er vanskelig å beregne. Erfaringen fra dagens etterkontroller viser
at de varierer fra 0 til flere milliarder. Dette spennet forventes også ved økte kontroller
innen importsegmentet. Det forventes imidlertid at styrkningen av kontrollområdet også
vil medføre et behov for økt kapasitet til videre behandling av alvorlig skattekriminalitet.
Det anslås at dette behovet vil tilsvare behovet for styrking av etterkontrollen – 5 årsverk.
Økt etterkontroll med etterberegning og ileggelse av tilleggsavgift antas å medføre at
antall klager øker.
7.7 Kjøpers solidaransvar for manglende innbetalt merverdiavgift
I en del land har man innført solidaransvar for kjøper ved såkalt «missing trader fraud» i
forbindelse med karusellsvindel, herunder i Danmark og England. Dette innebærer at det
er de øvrige leddene i omsetningskjeden, og ikke staten, som vil måtte bære avgiftstapet
ved svindelen.
Etter de danske bestemmelsene kan solidaransvaret kun gjøres gjeldende etter at
virksomheten har fått en advarsel. Hensikten med advarselen er å skjerpe
aktsomhetsplikten til kjøper. I Sverige er solidaransvar diskutert, men en har ikke funnet
grunn for å gjennomføre dette. Begrunnelsen er at netto betaling som skal sikres i all
hovedsak faller bort ved fradragsføring. I den grad ansvar skulle innføres burde det i følge
utredningen gjøres som en generell ordning for all avgiftspliktig virksomhet i Sverige og
ikke avgrenset til import.
I Storbritannia gjelder solidaransvaret omsetning av avgiftspliktige varer mellom
registrerte næringsdrivende og er begrenset til visse varetyper. Det er et vilkår at kjøper
visste eller burde ha visst at merverdiavgiften på denne, en tidligere eller senere leveranse
9
I 2014 ble det avholdt 4490 etterkontroller og foretatt inntektskorreksjoner på 25,4 milliarder kroner.
1.0
Side 82 av 105
ikke ville bli innbetalt til avgiftsmyndighetene. Også her må avgiftsmyndighetene ha gitt
kjøper en advarsel før solidaransvaret kan gjøres gjeldende.
Arbeidsgruppen mener at en tilsvarende løsning som i Storbritannia bør vurderes innført i
Norge. I tillegg kan det vurderes om det er formålstjenlig å gjøre solidaransvar gjeldende
dersom en virksomhet har kjøpt varen til under markedspris, eller til en pris som er lavere
enn hva leverandøren har betalt for varen, slik det praktiseres i Storbritannia.
En slik løsning vil kunne ha preventiv effekt i noen grad, men da mest som et skjerpende
tiltak overfor de som tar litt lett på egen etterlevelse. Overfor bevisst unndragelse og
svindel antas tiltaket å ha begrenset effekt.
7.8 Tiltak som kan iverksettes etter 2017
Dette er tiltak som dels stiller store krav til IT- løsninger, dels regelendringer, generell
omlegginger av kommunikasjonen med de næringsdrivende, tredjeperson og andre
forvaltningsorgan.
Målsetningene med disse tiltakene er større forenkling for næringslivet, en mer effektiv
forvaltning og ikke minst mulighet til å være tettere på transaksjonene i næringslivet for å
sikre bedre etterlevelse og likere konkurranseforhold.
7.8.1 Mer automatisert saksbehandling i MVA-systemet
I løpet av 2017 og utover er det ønskelig at koblingen mellom TVINN og MVA-systemet
utvikles til mer automatiserte varsler som fanger opp de som har avvikende
innrapportering. Om mulig kunne lage indikatorer som fanger opp de næringsdrivende
som fradragsfører ikke fradragsberettigede utgifter i avgiftsregnskapet til virksomheten.
En mer utvidet automatisering forutsetter at den merverdiavgiftpliktiges
næringsvirksomhet er bedre beskrevet enn dagens NACE kode, nærmere om dette
nedenfor i neste punkt.
Oppnås en mer automatisert saksbehandling vil den initiale belastningen på forvaltningen
være liten. Gis det åpning for at det i førstegangstilfeller er mulig å foreta egenretting, vil
belastningen reduseres ytterligere. Egenretting av feilført vareførsel vil være til hjelp i
fremtidig analyse også dessuten være til nytte for SSB ikke minst i handelsstatistikken.
Automatisering bør imidlertid ikke igangsettes før datakvaliteten er høy og at avvik
skyldes feil hos importør/eksportør. Igangsettes automatiseringen på et for tidlige
tidspunkt, vil det medføre en ekstra belastning for de næringsdrivende..
Forventet effekt:
Det må settes av ressurser til gjennomgang av opplysningene som mottas fra TVINN,
analysere fradragsføring i MVA-systemet og lage modeller for knytning av disse
opplysningene. Ved positivt testresultat, lages en logikk rundt utplukk og terminlengde.
Dette kobles mot MVA-systemet der tiltak registreres og brev knyttet til avvik/varsel om
etterberegning sendes ut. Logikk som fanger opp mer alvorlige brudd/svindel som tilsier
andre virkemidler, bør også søkes utviklet. Videre saksbehandling må også her foretas
manuelt.
1.0
Side 83 av 105
Det er en klar forutsetning for gode analyser og kontrollutplukk at selvdeklarert innførsel
og varedeklarasjonen holder høy kvalitet. For å sikre dette må det settes av ressurser til
kontroll av tolldeklarasjon og fysisk kontroll ved grensepassering. Uten denne
kvalitetssikringen vil videre analyse ha begrenset effekt og verdi.
7.8.2 Begrensning på varegrupper som omfattes av utsatt avregning
Erfaring har vist at enkelte varegrupper er mer utsatt for svindel enn andre. Typisk her er
mobiltelefoner, spillmaskiner eller andre varer som koster relativt mye i forhold til mål og
vekt.
Arbeidsgruppen ser ikke behovet for å innføre en begrensing av varegruppe som et
generelt tiltak ved innføring av utsatt avregning. Vi ser imidlertid et behov for å ha
hjemmelsgrunnlag for, på indikasjon eller påvist svindel, å kunne utelate varer eller
varegrupper fra utsatt avregning.
Gjennom en forskriftshjemmel vil et slikt tiltak raskt kunne effektueres.
7.8.3
Bedre beskrivelse av næringsdrivendes status og virksomhet
Den internasjonale NACE koden som SSB har forvaltningsansvar for var og er ikke ment
brukt til analyse og utplukk av kontrollobjekt. Imidlertid ser vi stadig større bruk av denne
sorteringsmekanismen til bruk nettopp til dette.
Det er behov for en større detaljering av hva den enkelte næringsdrivende utøver av
næringsvirksomhet. En slik løsning vil ha samfunnsmessige effekter langt ut over utsatt
avregning og analyseformål.
Bedre beskrivelse av den enkelte virksomhets totale næringsaktivitet har stor nytteverdi til
statistikkformål, men mest for å kunne automatisere hele den offentlige forvalting i større
grad. Ved en entydig beskrivelse av virksomheten vil ulike offentlige forvaltningsinstitusjoner kunne ha direkte kommunikasjon med de næringsdrivende og rette
informasjon til de av disse som utøver en næringsaktivitet. For Skatt og Toll ville en slik
opplisting vært nyttig i flere sammenhenger, men i denne sammenhengen er det
muligheten for korrekte analyser og kontrolltiltak som vil gi effekt.
7.8.4 Risikobasert saksbehandling
Gjennom utarbeidelse av profiler beskrevet ovenfor, vil Skatt og Toll kunne basere sin
saksbehandling på risikobasert utvelgelse. Valg av tiltak varierer alt etter i hvilke segment
en plasserer importør. Saksbehandlingen kan spenne fra en hyggelig telefon, enkel
veiledning, kontroll, til rask skjønnsfastsetting for å få tvangsgrunnlag og iverksette
innfordringstiltak.
Risikobasert saksbehandling utøves i dag gjennom ulike utvelgelsesmetodikker basert på
historiske opplysninger fra ulike fagsystemer. Disse oppdateres med ulikt mellomrom og
sammenkobles i Datavarehus og trefflister produseres. I en analyseplattform vil risiko
kunne vurderes i nåtid der faktisk hendelse umiddelbart blir kjørt mot profil og tiltak
velges ut fra denne.
Analyseverktøy er planlagt inn under utviklingen av SAFIR. Plattformen er stipulert
ferdig utviklet i 2018. Det er en utfordring fremover at det i en overgangsperiode vil være
1.0
Side 84 av 105
tynt historisk grunnlag til å lage gode risikomodeller og profiler i den nye løsningen. 2018
vil måtte benyttes til å bygge profiler.
7.8.5 Risikobasert registrering og oppfølging i Enhetsregister og MVAregister
Ved å innføre mer omfattende kontroller i forkant av registrering vil en kunne stoppe
svindelforetak allerede på forsøksstadiet. Tilsvarende vil en rask sletting av virksomheter
som ikke driver næringsvirksomhet i større grad sikre et à jour register.
Nyregistrering av foretak i risikosegmentet bør ikke foretas før næringsvirksomheten er
grundig dokumentert. Sletting i så vel Merverdiavgiftsregisteret som Enhetsregister/
Foretaksregisteret bør kunne gjennomføres etter foretatte undersøkelser/avdekkinger
foretatt av Skatt. Typisk ved avdekkingskontroll nevnt ovenfor i punkt 7.6.1 og
påfølgende varsel om sletting fra aktuelt register med sletting/tvangsoppløsning i
etterkant.
Tiltaket må gjennomføres i nær dialog med Brønnøysundregistrene.
7.8.6 Ny innrapporteringsløsning
Så lenge innrapportering av omsetning baserer seg på aggregerte tall, må videre
undersøkelser starte med en manuell operasjon knyttet til innhenting av regnskap/fysisk
avklaring av regnskapsføring og drift.
Selv med en analyseplattform på plass, vil Skatt måtte bekrefte avviksindikasjon ved
fysisk gjennomgang av regnskapet. Dette tar tid og begrenser antall næringsdrivende som
kan kontrolleres.
For å øke kontrollomfanget og i tillegg fange opp koblinger mellom næringsdrivende, er
forvaltningen helt avhengig av å ta utgangspunkt i regnskapsmateriale fra virksomheter
som etterlever. Gjennom deres korrekte føringer vil andres avvik kunne spores gjennom
automatiserte søk. Dette under forutsetning av at det rapporteres på felles standard, kunde
og leverandør opplyses enhetlig og regnskapsmateriale oversendes i analyserbar form.
I dag varierer kvaliteten på manuelle kontroller i noen grad alt etter kompetanse og
erfaring til den enkelte revisor. Risiko for dårlig resultat er også til stede ved automatiserte
kontroller, men fordelen her er at den næringsdrivende ikke vet om kontrollen/
parameterne i kontrollen i de tilfeller Skatt ikke finner noe å påpeke. Ved dagens varslede
kontroller der regnskapsmateriale bes tilsendt, kan manglende avdekking gi incitament til
fortsatt unndragelse og ubevisste feil gjentas fremover i tid.
Mottas regnskapsopplysninger i form av periodiserte og godkjente regnskapstall fra
virksomheten, vil avvik mellom leverandør og kunde fanges opp basert på automatiserte
kjøringer og kunne påtales direkte. Varsel om feilføring og/eller etterberegning vil i klare
tilfeller kunne skje maskinelt. Det må imidlertid tas høyde for returer, reklamasjoner og
feilføringer hos partene.
Salg kontrolleres mot fradrag hos kunde og vise versa. Dette sikrer effektiv kontroll av
avviksinnrapportering og i tillegg åpnes det en ny mulighet for å kontrollere
samarbeidende nettverk, som igjen fører til bedre oversikt over svindelsegmentet innen
1.0
Side 85 av 105
flere områder. Den utvidede innrapporteringen vil sikre likere konkurransevilkår innen
bransjer som i dag er preget av mange useriøse aktører.
Hvorvidt dette er en løsning som skal gjøres obligatorisk, knyttes opp mot de som fører og
leverer opplysninger til det offentlige gjennom regnskapssystemer, eller virksomheter med
omsetning over en viss størrelse, bør vurderes nærmere og i dialog med næringslivet.
En ytterligere forbedring kan gjennomføres ved at økonomisystemene bygges ut med et
automatisk oppslag mot offentlig register. Her kan det tenkes at det foretas spørring fra
eget regnskapssystem mot register for å avsjekke om leverandør er registrert og at betaling
går til en konto som er registrert hos avgiftsmyndighetene. Dette stiller krav til hvilke
opplysninger som skal registreres og at disse er oppdaterte. Større grad av transparens her
vil bidra til å redusere svart omsetning, og forhindre at seriøse virksomheter blir utnyttet
av kriminelle.
Det strategiske grepet om utvidet og automatisert innrapportering fjerner behovet for
rapportering av omsetning og fradrag via en omsetningsoppgave. Det åpner for at innog
utbetalingsfrekvenser i større grad kan tilrettelegges ut fra risiko.
7.9 Risikoreduserende tiltaks effekt på risikoene
Nedenfor er det laget en oppstilling over hvordan de ulike tiltakene behandlet ovenfor
antas å ville virke på de tre risikoene; restanse og provenytap, unndragelse og feil samt
svindel i nettverk. I tillegg er det satt opp en kolonne for å gi en indikasjon på om det
enkelte tiltak vil ha effekt på den iboende risiko som ligger i MVA-systemet, med andre
ord en indikator på om tiltaket også vil ha effekt for den innenlandske omsetningen.
Oppstillingen er ikke ment som noe annet enn en enkel illustrasjon over antatt virkning på
tiltakene.
1.0
Side 86 av 105
Tabell 7.1: Oppstilling over tiltakenes antatte effekt på de ulike risikoer.
8 Nytte-/kostvurderinger
8.1 Generelt om nytte-/kostvurderingene
Nytte-/kostnadsanalyse er en metode for å kartlegge og synliggjøre konsekvensene av
alternative offentlige tiltak før en beslutning fattes. I en nytte-/kostnadsanalyse verdsettes
alle effekter av det offentlige tiltaket så langt det lar seg gjøre. Denne verdsettelsen brukes
til å veie betydningen av de ulike effektene mot hverandre.
Målet med en nytte-/kostvurdering av utsatt avregning er å redegjøre for de forventede
kostnader og gevinster ved innføring av utsatt avregning for innførsel av varer. Anslagene
er basert på dagens situasjonsbilde, overordnede vurderinger, samt kompletterende
innspill fra sentrale aktører.
I arbeidsgruppens vurderinger beskrives hvilke virkninger utsatt avregning forventes å få,
hvem og hvilke områder som blir berørt, og hvordan de blir berørt. Virkningene beskrives
som endringer sammenlignet med nullalternativet. Vurderingen omfatter endringer i
tidsbruk i arbeidsprosesser hos myndighetene ved oppgaver knyttet til forvaltningen av
merverdiavgift ved innførsel, og oppgaver hos de avgiftspliktige som blir berørt og det
berørte næringslivet for øvrig. Med bakgrunn i de risikoer som er avdekket har
arbeidsgruppen søkt beregnet hvilke tiltak som bør settes inn og hvilke effekter disse antas
å ha. Man har også sett på hvor store ressurser som kreves for å redusere risikoene ned
mot dagens nivå, eller bedre, med andre ord en nytte-/kostvurdering av foreslåtte tiltak. I
tillegg er det gjort beregninger av gevinster/tap i rentekostnader. Det ikke lagt inn en
forutsetning om at effektene vil kunne endre de næringsdrivendes resultat og gjennom
dette medføre en endring i beskatning av overskudd.
1.0
Side 87 av 105
Nytte-/kostvurderingen søker også å kartlegge virkninger av tiltaket som ikke lar seg
verdsette i kroner. Disse virkningene kan ofte beskrives kvantitativt, men der hvor dette
ikke har vært mulig, tilstrebes en best mulig kvalitativ beskrivelse slik at det gir et godt
grunnlag for å ta hensyn til dette i vurderingen av ulike alternativ.
Beregningene som ligger til grunn for vurderingene har en høyere detaljeringsgrad enn
beregningene i 2006-rapporten. Dette er blant annet oppnådd ved bruk av sammenstilte
tall hentet fra Toll og Skatt.
8.2 Næringslivet
8.2.1 Endringer i likviditet
Utsatt avregning medfører at betalingstidspunktet for innførselsmerverdiavgiften endres.
Likviditetsforskjellen oppstår som følge av at innførselsmerverdiavgiften skal betales i det
innenlandske merverdiavgiftsoppgjøret som har andre forfallsdatoer enn dagens ordning. I
dag betales den overveiende andelen av innførselsmerverdiavgiften med
tollkredittordningen hvor forfallsdatoen er den 18. i måneden etter at avgiftsplikten
oppsto. Antallet kredittdager varierer derfor både med hvor tidlig i måneden avgiftsplikten
oppsto, antall dager i måneden og en eventuell forskyvning av forfallsdato hvis den 18. er
en lør-, søn- eller helligdag. I beregningen er det for enkelhetens skyld tatt en forutsetning
om at kravet er 15 dager gammelt ved månedens utløp og deretter lagt til 18 dager, og
gjennomsnittlig antall kredittdager i tollkredittordningen blir med denne beregningen 33
dager. Uten tollkreditt forfaller innførselsmerverdiavgiften når avgiftsplikten oppstår.
Forfallet i merverdiavgiftsoppgjøret varierer med virksomhetens terminlengde. Som for
tollkreditten vil antallet kredittdager variere med antall dager i måneden og forfallsdato
for terminen. Også her er det lagt gjennomsnittsbetraktning med en forutsetning om 30
dager i måneden og et fast antall dager til forfall etter periodens utløp.
Det store flertallet av virksomheter som blir berørt av utsatt avregning av har to-måneders
terminer. Med denne beregningsmetoden er avgiftsplikten gjennomsnittlig 30 dager
gammel ved periodens utløp, og i tillegg kommer en måned og ti dager frem til
terminforfall. Gjennomsnittlig kredittid er med denne metoden beregnet til 70 dager
(30+30+10 dager). Forskjellen i antall kredittdager blir da 37 dager (70-33 dager). I 2006rapporten om utsatt avregning ble forskjellen beregnet til 38 dager, noe som skyldes en litt
annen beregningsmetode.
De fleste virksomheter med høy andel av omsetning som referer seg til utførsel, vil
regelmessig ha tilgodeoppgaver og søker derfor om kortere terminer. Fordelen med
kortere terminer i disse tilfellene er at utbetaling kan skje på et tidligere tidspunkt enn
forfall på betalingsoppgaver. I praksis skjer utbetalingen 8-14 dager etter mottatt oppgave.
Ved beregningen er det lagt til grunn at tilgodeoppgaven sendes inn to dager etter
terminens utløp og utbetales 11 dager senere, til sammen 13 dager etter terminslutt.
Virksomheter med korte terminer vil med denne beregningen få et likviditetstap i forhold
til dagens ordning fordi utbetaling kommer før tollkreditten forfaller. Analysene viser at
så å si samtlige importører med korte terminer har tilgodeoppgaver, og likviditetseffekten
er beregnet negativt for disse virksomhetene. Unntaket er virksomheter med
månedstermin hvor innførselsmerverdiavgiften overstiger dagens tilgodebeløp på
1.0
Side 88 av 105
omsetningsoppgaven. Disse virksomhetene vil få en likviditetsfordel ved å gå fra
månedlig til to-månedlig termin med utsatt avregning. Dette fordi de ikke lengre vil få
tilgodeoppgaver, men avgifter å betale i merverdiavgiftsoppgjøret. Gevinsten er beregnet
til halvdelen av gevinsten for virksomheter med to-måneders termin og betalingsoppgave
(19 dager). Ut fra innførselstallene i 2013 er det identifisert 62 slike virksomheter med til
sammen tre milliarder kroner i innførselsmerverdiavgift.
Virksomheter med årstermin vil med utsatt avregning få den lengste betalingsutsettelsen i
forhold til tollkreditt med utsatt avregning. Utsettelsen er beregnet til 220 dager for
alminnelig oppgaveplikt og 250 dager ved primærnæringsoppgave, som forfaller 10. april
neste år.
For beregning av likviditetsgevinsten næringslivet vil få ved utsatt avregning, er årlig
rentesats satt til tre prosent. Dette på bakgrunn av informasjon arbeidsgruppen har
innhentet om generelle renter på brukskonto og utlånsrenter, men i praksis kan det være
store forskjeller i reell rentesats fra virksomhet til virksomhet.
Tabellen under viser beregning av rentefordelen for næringslivet ved utsatt avregning i
forhold til tollkreditt basert på sammenstilte tall for innførselsmerverdiavgift for 2013 og
beregnet forskjell i antall kredittdager.
Tabell 8.1: Årlig likviditetseffekt tollkreditt for næringslivet fordelt på terminlengde.
Tabellen viser at samlet likviditetsgevinst for næringslivet i forhold til tollkreditt ville bli
274 millioner kroner med en rentesats på 3 prosent p.a. Et vektet snitt av antall dager gir
29 dager økt kredittid ved utsatt avregning. Over 500 virksomheter med korte terminer vil
få et årlig likviditetstap på ca. 14 millioner kroner, mens samlet gevinst for de øvrige er
beregnet til 288 millioner kroner. Gjennomsnittlig årlig likviditetsgevinst per virksomhet
er beregnet til 12 000 kroner, men som det fremgår av tabellen, varierer dette i forhold til
terminlengde og størrelse på import. Gjennomsnittlig tap for virksomheter med
ukestermin er 164 000 kroner, mens for årstermin alminnelig oppgave er gjennomsnittlig
gevinst 1 000 kroner. Den siste kolonnen i tabellen viser effekten hos de ti importørene
med størst innførselsmerverdiavgift i forhold til andre med samme terminlengde. Den
viser at de ti største importørene med to-måneders termin oppnår en likviditetsgevinst på
over fem millioner kroner i snitt, mens gjennomsnittlig fordel for alle virksomheter i
denne gruppen er beregnet til 13 000 kroner.
1.0
Side 89 av 105
Betalingsutsettelsen ved dagsoppgjør/kontant betaling er høyere enn sammenlignet med
tollkreditt, ettersom betaling ved disse oppgjørsformene forfaller mer eller mindre
umiddelbart. Terminlengden for de det gjelder, er overveiende to-måneders terminer.
Gjennomsnittlig er økningen i kredittid beregnet til 72 dager ved utsatt avregning i forhold
til dagsoppgjør.
I 2013 hadde ca. 70 500 virksomheter 6,7 milliarder kroner i innførselsmerverdiavgift
uten tollkreditt, hvorav 3,8 milliarder kroner er knyttet til 54 000 til virksomheter som
ikke er omfattet av tollkredittordningen. Tabellen under viser fordelingen av
likviditetseffekten. (Kunder med tollkreditt benytter av og til dagsoppgjør eller betaler
kontant).
Tabell 8.2: Årlig likviditetseffekt for næringslivet dagsoppgjør/kontant.
Tabellen viser en årlig likviditetsfordel for næringslivet på ca. 40 millioner kroner i
forhold til betaling med dagsoppgjør/kontant. For 54 000 virksomheter uten tollkreditt er
gevinsten 23 millioner kroner, i gjennomsnitt 400 kroner per virksomhet.
Tabellen under viser beregnet samlet likviditetsgevinst fordelt på virksomheter med og
uten tollkreditt.
Tabell 8.3: Samlet likviditetseffekt for næringslivet fordelt på virksomheter med og uten tollkreditt.
Tabellen viser at samlet, årlig likviditetsgevinst for næringslivet er beregnet til 314
millioner kroner for alle virksomheter hvorav 291 millioner kroner gjelder virksomheter
med tollkreditt.
Ved beregning av effektene av en vilkårsbasert løsning er likviditetsgevinsten for
virksomheter uten tollkreditt holdt utenom. Likviditetsgevinsten i forhold til
dagsoppgjør/kontant for virksomheter med tollkreditt er inkludert, i og med at dette er en
gevinst disse virksomhetene oppnår også i en vilkårsbasert løsning, uten at det er tatt
høyde for at en del av disse benytter dagsoppgjør på grunn av stengt tollkreditt eller
lignende årsaker. Hvis løsningen medfører at flere virksomheter får utsatt avregning, blir
samlet likviditetsgevinst for næringslivet høyere.
1.0
Side 90 av 105
8.2.2 Andre kostnader
8.2.2.1 Virksomheter med tollkreditt
I dag kreves det inn et faktureringsgebyr på 100 kroner hver måned tollkreditten belastes,
og samlet gebyrinntekt utgjorde ca. 19 millioner kroner i 2013. Andelen av
kontoutskrifter som kun inneholdt merverdiavgift utgjorde 72 prosent. Ved utsatt
avregning av merverdiavgift medfører dette en kostnadsreduksjon på ca. 13,7 millioner
kroner for næringslivet.
For beregning av tidsbesparelser knyttet til innbetaling har arbeidsgruppen lagt til grunn at
den enkelte tollkredittkunde bruker 60 minutter intern tid per måned knyttet til oppgjør av
merverdiavgift ved innførsel av varer. Dette ifølge rapport utarbeidet av Rambøll
Management 2007. Denne interne tidsbruken er hovedsakelig knyttet til kontroll og
avstemming mot tolldeklarasjonene (58 minutter). Denne oppgaven skal utføres også ved
utsatt avregning, og kostnadene ved dette vil fortsatt bestå. De resterende 2 minutter er
knyttet til selve innbetaling av skyldig beløp. Denne tiden vil falle bort i sin helhet for
virksomheter uten toll og andre innførselsavgifter.
I dag sendes det ut en samleoppgave (kontoutskrift) med spesifikasjon av alle
deklarasjoner i avgiftsperioden, og denne benyttes til bokføring, avstemming og som
betalingsgrunnlag for toll og innførselsavgifter. Denne er forutsatt videreført ved utsatt
avregning. Virksomheter med tollkreditt som i tillegg har hatt innførsler med
merverdiavgift som er betalt med speditørenes dagsoppgjør, kan oppleve at den foreslåtte,
utvidede kontoutskriften forenkler kontroll- og avstemmingsarbeid. Dagens kontoutskrift
lister kun deklarasjoner med betalingsform tollkreditt, mens den utvidede utskriften vil
liste alle deklarasjoner. Arbeidsgruppen har anslått denne tidsbesparelsen til fem minutter
per kontoutskrift i gjennomsnitt.
I tillegg er det lagt til grunn en generell kostnadsbesparelse knyttet til administrasjon av
tollkreditten, som inkluderer antatt tidsbruk i forbindelse med åpning og stenging av
kreditten på gjennomsnitt 30 minutter per år for alle virksomheter i ordningen.
De forslåtte nye postene for innførselsmerverdiavgift i merverdiavgiftsoppgaven skal
spesifiseres i virksomhetenes regnskap. Rent tidsmessig antas det at dette ikke påvirker
tidsbruken nevneverdig, under forutsetning av at beløpene er beregnet på
tolldeklarasjonen og spesifisert på kontoutskriften. Ny post som skiller på eksport med
nullsats i forhold til annen omsetning med nullsats skal også spesifiseres, men også her vil
arbeidsgruppen anta dette vil være relativt ukomplisert for de virksomhetene dette gjelder.
Arbeidsgruppen har lagt til grunn at økt krav til spesifisering av
merverdiavgiftsregnskapet tidsmessig vil være ubetydelige når nye bokføringsrutiner er
etablert.
Totalt har 9,6 prosent av tollkredittkundene i dag stilt garanti, noe som utgjør ca. 1 500
garantier. Inkludert i disse kundene er utenlandske foretak i land Norge ikke har
bistandsavtale med. På grunn av manglende innkrevingsmuligheter, anses ikke disse
kundene som kredittverdige. De 1 500 kundene som har stilt garanti vil ha utgifter til blant
annet provisjon. Idet vi ikke har kunnskap om hvilke betingelser den enkelte kunde har i
sitt kundeforhold med banken, kan eksakt beløp ikke utarbeides. Totalt har
tollkredittkundene stilt garantier tilsvarende ca. 3,6 milliarder kroner, men dette omfatter
også kunder som utkrediterer toll og/eller særavgift. Innhentede tall fra banker viser at
1.0
Side 91 av 105
man opererer med 3 prosent rente på beløp opptil 100 000 kroner, og at man kan regne
med å få en lavere rente for beløp over dette. Et usikkert anslag på garantikostnader kan i
utgangspunktet settes til 47 millioner kroner10. Anslaget på garantikostnader fremkommer
gjennom å ta utgangspunkt i en provisjonskostnad på 2 prosent.
Sikkerhet for innførselsmerverdiavgifter med bankgaranti er ikke foreslått videreført i
løsningen for utsatt avregning. I en vilkårsbasert løsning kan virksomhetene som har stilt
bankgaranti for å oppnå tollkreditt, falle utenfor ordningen med utsatt avregning på grunn
av lav kredittverdighet, og går over til å benytte speditørenes dagsoppgjørsordning. I en
universell ordning vil disse virksomhetene inkluderes i ordningen ved at staten overtar
risikoen fra bankene som har stilt garanti, og for importørene vil det medføre en
besparelse i provisjonskostnader. For bankene som har stilt garanti, medfører bortfall av
garantiordningen et mulig tap av inntektskilden for dette forretningsområdet.
Antydningsvis er nettoeffekten for næringslivet derfor redusert med syv millioner, og
anslått til 40 millioner kroner årlig.
8.2.2.2 Virksomheter uten tollkreditt
De virksomhetene som ikke har/bruker tollkreditt, har tilsvarende administrative
kostnader til kontroll, avstemming og bokføring av deklarasjoner. Som for virksomheter
med tollkreditt skal denne oppgaven utføres også med utsatt avregning.
En mindre andel av næringslivets vareførsler betales kontant, direkte til Toll, ca. 500
deklarasjoner per måned med merverdiavgift for registrerte næringsdrivende. Beløp og
antall kontantbetalinger utgjør en så liten andel at man har valgt å se bort fra denne i
beregningene.
Det vanlige er at importøren setter bort betaling av avgiftene til speditør som betaler
avgiftene dagen etter fortolling gjennom dagsoppgjørsordningen. Antall
dagsoppgjørsdeklarasjoner med merverdiavgift for næringsdrivende er ca. 60 000 i løpet
av en måned, hvorav 10 000 inneholder kun merverdiavgift (basert på november 2014).
Gjennomsnittlig merverdiavgiftsbeløp er 10 000 kroner per deklarasjon. Antall
virksomheter med merverdiavgift belastet dagsoppgjør er ca. 24 000, av disse har ca.
7 000 virksomheter tollkreditt.
Det antas at utsatt avregning medfører større tidsbesparelser for importører som benytter
seg av denne ordningen i forhold til tollkreditt. I Rambøll-rapporten fra 2007 er det lagt til
grunn en tidsbruk på 45 minutter per deklarasjon uten tollkreditt, men denne beregningen
er basert på kontant betaling til Toll og inneholder elementer som ikke faller bort ved
utsatt avregning. Arbeidsgruppen har anslått en besparelse på 10 minutter per
tolldeklarasjon som kun inneholder merverdiavgift til betaling som følge av utsatt
avregning.
Ettersom speditøren har solidaransvar med vareeier (importør) for betaling av avgiftene,
er det viktig for speditøren å sikre betaling fra vareeier. Unnlater speditøren å betale
avgiftene ved forfall, risikerer han å miste retten til dagsoppgjør og dermed sitt
10
Anslaget på garantikostnader fremkommer gjennom å ta utgangspunkt i en provisjonskostnad på 2 prosent.
Dette anslaget er basert på en vurdering ut ifra at andelen kunder med garantibeløp over 200 000 kroner er
ca. 60 %, mellom 100 000 og 200 000 kroner ligger på 18 %, mens 22 % har stilt garanti på under 100 000
kroner.
1.0
Side 92 av 105
forretningsgrunnlag. Det er derfor vanlig at speditøren krever utleggsprovisjon av
vareeier, eventuelt forhåndsbetaling. Provisjonssatsen er typisk 2,5 - 3,5 prosent11 av
avgiftskravets størrelse ned mot et minstebeløp, men kan variere mellom speditørenes
prisfastsettingsmodeller og avtaler mellom importør og speditør. Utleggsprovisjonen
dekker både speditørens risiko for tap på krav og administrasjonskostnader for betaling av
avgiftene til Toll, og kreves ikke når vareeiers tollkreditt benyttes for betaling. Krav til
utleggsprovisjon for merverdiavgift vil falle bort med utsatt avregning, og det samme vil
krav om forhåndsbetaling av innførselsmerverdiavgift.
Bortfall av utleggsprovisjonen er en kostnadsbesparelse for importør, men for
speditørbransjen er det forretningsområde hvor inntektskilden blir redusert med utsatt
avregning. Netto kostnadsbesparelse for næringslivet er speditørens reelle kostnader og
risiko knyttet til solidaransvaret som overføres til staten ved utsatt avregning. Hvilken
fortjeneste speditør har av utleggsprovisjonen, har ikke arbeidsgruppen oversikt over, men
har lagt til grunn en netto besparelse for næringslivet på to prosent av
innførselsmerverdiavgiften.
I tillegg til utleggsprovisjonen beregner gjerne speditørene et eget gebyr for deklarering
(typisk 300 kroner per deklarasjon), og tar også gebyr for fremvisning av dokumenter ved
dokumentkontroll. Arbeidsgruppen antar at disse kostnadene ikke påvirkes av utsatt
avregning, ettersom deklareringsplikten ikke endres.
8.2.2.3 Oppsummering kostnadsbesparelser for næringslivet
Tabellen under viser beregnede, samlede kostnadsbesparelser for næringslivet ved utsatt
avregning, fordelt på virksomheter med og uten tollkreditt. For beregning av
tidsbesparelse er det lagt til grunn en timesats på 400 kroner, beregnet fra en
årsverkskostnad på 750 000 kroner.
Tabell 8.4: Årlige kostnadsbesparelser for næringslivet.
Som det fremgår av tabellen, er kostnadsbesparelsene for næringslivet beregnet til totalt
215 millioner kroner årlig ved utsatt avregning. Besparelsen er størst knyttet til
virksomheter uten tollkreditt. Besparelsen er beregnet til 89 millioner kroner årlig, noe
som utgjør 2,37 prosent av total innførselsmerverdiavgift for denne gruppen. Total
besparelse for alle virksomheter med tollkreditt er større totalt sett, men utgjør bare 0,11
prosent av total innførselsmerverdiavgift for denne gruppen.
11
Bring opplyser 3,5 % på sine nettsider, speditører arbeidsgruppen har vært i kontakt med sier +/- 2,5 %.
1.0
Side 93 av 105
Med de samme forutsetningene som for beregning av næringslivets likviditetsgevinst, er
kostnadsbesparelsen ved en vilkårsbasert løsning satt lik besparelsene for virksomheter
med tollkreditt.
8.2.3 Kostnader til IT-utvikling for næringslivet
Innføring av utsatt avregning vil kreve endringer i de næringsdrivendes IT-systemer, blant
annet på grunn av nye poster på omsetningsoppgaven og endringer av avgiftsberegningen
ved tolldeklarering. Dette må være klart innen utgangen av 2016 dersom utsatt avregning
innføres fra 1.1. 2017. Dette inngår som en kostnad for næringslivet som ikke er prissatt.
8.3 Forvaltningen
8.3.1 Innfordring og kredittadministrasjon
Toll har beregnet at av totalt 10,6 årsverk knyttet til kredittadministrasjon som benyttes, er
fem årsverk beregnet ressursbruk knyttet til tollkredittkunder som kun utkrediterer
merverdiavgift12.
Ressursbruk til innfordring av innførselsmerverdiavgift belastet tollkreditt er beregnet
med samme fordelingsnøkkel som for kredittadministrasjon, hvilket tilsier at det i dag
medgår 5,2 årsverk. Det meste av ressursbruken er knyttet til retningslinjer, noe som man
må ha uansett system for innførselsmerverdiavgift. Prosess knyttet til tvangsinnfordringen
gjelder så godt som aldri tollkreditt og ressursbruken kan reduseres til fem årsverk som
bortfaller ved utsatt avregning.
En universell løsning hvor alle avgiftssubjekt, uavhengig av kredittverdighet, skal
omfattes, vil etter all sannsynlighet kreve økt ressursbruk for å ta ned denne risikoen.
Dette er nærmere beskrevet i drøftingen av risikoreduserende tiltak, punkt 7.4. Ved tettere
oppfølging av en risikogruppe beregnet til fra 1 000 -7 000, alt etter hvilken løsning som
velges medfører et behov for styrket bemanning.
Basert på akkumulert restanse på 420 millioner kroner i oktober 2014 fordelt på i
underkant av 2 500 merverdiavgiftspliktige og at betalbar merverdiavgift øker ved utsatt
avregning, er det ut fra ønsket om å være tidlig ute for å stoppe restanseoppbygging
stipulert et økt ressursbehov til innfordring ved universell løsning. Toll benytter i dag fem
årsverk til innfordring av tollkredittregistrerte. Sammenholdt med at beregninger fra 2006
anga at Skatt ville behøve syv årsverk til innfordring av subjekter som anses
kredittverdige, må det antas at ressursbruken til innfordring i en universell løsning vil
kreve 14 årsverk. Dette er en økning på fire årsverk i forhold til dagens ressursbruk til
innfordring og administrasjon av tollkredittordningen.
12
Ressursbruk knyttet til tollkredittkunder som kun utkrediterer merverdiavgift:
 Årsverk tollkreditt totalt 7,6 åv (72 % av 10,6 åv)
 Årsverk tollkreditt kun mva 5,5 åv (52 % av 10,6 åv)
Oppgaver omfattet er; behandling av søknader der kredittverdighet og/eller sikkerhetsstillelse vurderes
knyttet til tollkreditt, dagsoppgjør, engangsavgift kreditt, særavgifter, tollager, behandling av klage over
disse vedtakene, løpende overvåking av kundemassen, analyse av kundemassen mv. Estimatet er rundet ned
til 5 årsverk.
1.0
Side 94 av 105
Ved vilkårsbasert løsning vil denne restanserisikoen i stor grad kunne tas ned ved å nekte
risikovirksomheter tilgang til utsatt avregning/raskt fjerne de ved restanseoppbygging.
Utformingen av vilkårene vil ha betydning for hvor stort ressursbehov Skatt vil ha. Vilkår
som er uomtvistelige vil tilrettelegge for en høy grad av maskinell kontroll av vilkårene og
delautomatisering av saksbehandlingen. Dette vil påvirke ressursinnsatsen som behøves
for å administrere vilkårene. Desto bedre valget av vilkår med å åpne ordningen kun for
virksomheter som etterlever sin oppgave- og betalingsplikt er, desto lavere blir risikoen
for kontinuerlige innog utmeldinger fra ordningen om utsatt avregning. Skatt gjør likevel
et preliminært anslag på at det behøves et ressurstilfang på fem årsverk for å administrere
subjektkretsen i en vilkårsbasert løsning og syv årsverk for innfordring av utestående
beløp fra subjekter som omfattes av ordningen. Dette er en økning på to årsverk i forhold
til dagens ressursbruk til innfordring og administrasjon av innførselsmerverdiavgift i
tollkredittordningen, jf. punkt 7.4 Saksbehandling i MVA-systemet.
Tabellen under viser stipulerte endringer i årsverk knyttet til innfordring og
kredittadministrasjon.
Tabell 8.5: Endringer i årsverk for innfordring og kredittadministrasjon
8.3.2 Risikoreduserende tiltak
Økte kostnader til foreslåtte risikoreduserende tiltak beskrevet i punkt 7, er beregnet til
52,5 millioner kroner (70 årsverk) i en universell løsning og 29,3 millioner kroner (39
årsverk) i en vilkårsbasert løsning. Av disse er henholdsvis 31 årsverk (universell) og 14
årsverk (vilkårsbasert) relatert til økt kontroll og analyse i Toll, mens de øvrige er relatert
til kontrolloppgaver, analyse og administrasjon i Skatt. Tabellen under viser estimert
fordeling av ressursbruk på de ulike risikoreduserende tiltakene.
Tabell 8.6: Endringer i årsverk for øvrige risikoreduserende tiltak
1.0
Side 95 av 105
8.3.3 Øvrige kostnader og bortfall av inntekter
Bortfall av tollkredittgebyr medfører reduserte inntekter til forvaltningen på ca. 13,7
millioner kroner ved innføring av utsatt avregning.
Tolls kostnader knyttet til varsel om utlegg og renteberegning (porto og frakt) samt
kostnader til kjøp av kredittopplysninger tilknyttet innførselsmerverdiavgift er beregnet til
500 000 kroner per år. Kjøp av kredittopplysninger vil man videreføre i utsatt avregning,
både i en universell og i en vilkårsbasert løsning som ledd i risikoreduserende tiltak og
bortfaller derfor ikke. I tillegg er det rimelig å anta at utsatt avregning vil medføre
administrative tilleggskostnader i Skatt for kommunikasjon med næringslivet.
Arbeidsgruppen har derfor ikke lagt til grunn besparelser i direkte administrative
kostnader for forvaltningen som følge av utsatt avregning.
8.3.4 Kostnader til IT-utvikling
Som følge av utsatt avregning vil det måtte gjennomføres endringer i Skatt og Toll sine
IT-løsninger. Kostnadene er estimert for endringer som kan gjennomføres med virkning
fra 1.1.2017. På grunn av den korte tiden frem til en implementering, er det lagt til grunn
at både Skatt og Toll i en startfase vil måtte etablere minimumsløsninger, som på sikt
bygges ut og/eller fornyes.
Det knytter seg stor usikkerhet til løsningsbeskrivelsene og estimatene for endringer/nye
IT-løsninger. Dette har blant annet sammenheng med at ansvarsforholdet mellom Toll og
Skatt ikke var endelig avklart, uklare grensesnitt mot andre prosjekter, og det var kort tid
til utredning da kalkylen ble foretatt.
Det er behov for å starte utviklingsarbeidet tidlig i 2015 for at de aktuelle endringene skal
være på plass innen 1.1.2017. Tidslinjen er i denne sammenheng med andre ord
avgjørende.
Kostnader for tilrettelegging av utsatt avregning i 2017 hos Skatt er foreløpig estimert til
19,7 millioner kroner knyttet til steg 1. Løsningen vil innebære en opprettelse av
grensesnitt mellom TVINN og Skatt sine IT-løsninger, samt endringer og tilpasninger til
MVA-systemet, Altinn og Skatteinfo. I Altinn vil man komme med ny spesifikasjon av
omsetningsoppgaven og primærnæringsoppgaven, samt tilpasninger i skjema. I tillegg til
disse engangsutgiftene, antas det at kostnader til drift og forvaltning vil øke med opptil 15
prosent årlig som følge av dette tiltaket.
Kostnader for tilrettelegging av utsatt avregning i 2017 hos Toll er estimert til 12,8
millioner kroner i utvikling, test og dokumentasjon. Dette inkluderer generelle endringer
som følge av utsatt avregning, endret informasjonsflyt og deklarasjonshåndtering,
grensesnitt for å motta informasjon om utsatt avregning for virksomheter, samt for
avlevering av deklarasjonsdata til Skatt. I tillegg kommer tilrettelegging av testløp og
testmiljø for elektroniske deklarasjoner for eksterne programvareleverandører og
deklaranter. Nødvendige endringer i veilederne som regulerer kommunikasjon i TVINN
mellom næringslivet og Toll, må være avklart så tidlig som mulig ettersom endringene
krever systemtilpasninger for begge parter. I tillegg til disse engangsutgiftene, antas det at
kostnader til drift og forvaltning vil øke med opptil 15 prosent årlig også i Toll som følge
av dette tiltaket.
1.0
Side 96 av 105
Kostnader til en eventuell utvidet kontoutskrift for virksomhetene omfattet av utsatt
avregning, samt informasjonsoverføring til speditører om hvem som har utsatt avregning,
er ikke med i estimatene. Kostnadene avhenger av forutsetningene for løsningen, herunder
omfanget av virksomheter som blir omfattet av utsatt avregning, samt hvilken etat som får
ansvaret for utvikling og forvaltning av disse tiltakene. Basert på erfaring har
arbeidsgruppen preliminært anslått fem millioner kroner i utviklingskostnader til tiltakene.
Dersom kompensasjonsoppgaven skal endres kommer utviklingskostnadene til dette i
tillegg til estimatene nedenfor.
Tabell 8.7: Stipulerte IT kostnader ved innføring av utsatt avregning.
Utover IT-utvikling er øvrige nytte/kosteffekter beregnet som løpende utgifter per år. For
å gjøre investeringen i IT-utvikling sammenlignbar, er det i sammenstillingen valgt å
beregne en annuitet på investeringen på 10 år med 4 prosent rente13, totalt 4,6 millioner
kroner per år. Valg av antall år er en gjennomsnittsbetraktning. Noen av
utviklingstiltakene er overgangsløsninger som forventes erstattet av nye systemer og har
en kortere levetid enn 10 år, mens andre kan forventes å ha en lengre levetid.
8.3.5 Oppsummering av kostnadseffekter for forvaltningen
Tabellen under viser oppsummerte, årlige kostnadseffekter for forvaltningen.
Tabell 8.8: Oppsummering av kostnadseffekter for forvaltningen.
8.4 Staten
For staten vil den likviditetsgevinsten næringslivet oppnår som følge av betalingsutsettelse
ha sin motsats i et tilsvarende likviditetstap. Den beregnede gjennomsnittlige
betalingsutsettelse på 29 dager knyttet til tollkreditt, medfører et likviditetstap på 9,6
milliarder kroner for samme antall dager. Tilsvarende likviditetstap knyttet til
innførselsmerverdiavgift uten tollkreditt er 1,3 milliarder kroner i 72 dager.
13
I henhold til Veileder i samfunnsøkonomiske analyser, DFØ. Anbefalt analyseperiode for IKTinvesteringer er 5-15 år.
1.0
Side 97 av 105
Likviditetsforskyvningen mellom stat og næringsliv er beregnet under forutsetningen om
at betalinger skjer på forfallsdato, og tar ikke høyde for forskjeller som følge av endringer
i dette.
Innførselsmerverdiavgift som deklareres i november, vil med dagens tollkredittordning
forfalle til betaling 18. desember. Ved innføring av en ordning med utsatt avregning vil
dette, forutsatt to-månedlige terminer, komme med i merverdiavgiftsoppgjøret for 6.
termin som forfaller til betaling i 10. februar påfølgende år. Denne forskyvningen
medfører et engangs rentetap på ca. 40 millioner kroner14.
For beregning av likviditetskostnaden for staten er det tatt utgangspunkt i styringsrenten
slik denne er fastsatt av Norges Bank per 1. januar på 1,25 prosent. Med denne rentesats
blir beregnet kostnad for årlig likviditetstap for staten ca. 131 millioner kroner med
universell løsning og 121 millioner kroner i en vilkårsbasert.
Ved en universell løsning er det anslått et provenytap som følge av uerholdelige restanser
opp mot 300 millioner kroner årlig (uten tiltak), som følge av økt risiko for tap på krav.
Erfaringstall for innfordring av merverdiavgiftsrestanser tilsier at innfordret beløp per
årsverk er 28 millioner kroner. Det forventes at innkreving av restanser ut over dagens
nivå krever en større ressursinnsats. Arbeidsgruppen har lagt til grunn at samlet kan ni
tilførte årsverk bidra til å dempe restanseøkningen med anslagsvis 90-100 millioner kroner
før restansene blir uerholdelige, og dermed redusere anslått provenytap med samme beløp.
I en vilkårsbasert løsning er det anslått et økt tap på restanser på 100 millioner kroner.
Statens provenytap som følge av økt risiko for unndragelser og svindel er ikke beregnet.
8.5 Oppsummering av nytte-/kostvurderingene
Av de prissatte effektene vil utsatt avregning i hovedsak medføre nyttevirkninger for
næringslivet og kostnader eller inntektsbortfall for staten. Nytten for næringslivet er i
hovedsak knyttet til en generell likviditetsgevinst som følge av betalingsutsettelsen som
utsatt avregning medfører. I tillegg vil utsatt avregning medføre en besparelse i kostnader
knyttet til betaling av avgiftene, og per avgiftskrone er besparelsen størst ved innførsel
uten bruk av tollkreditt. Det er imidlertid større usikkerhet knyttet til krav på virksomheter
som ikke er omfattet av tollkredittordningen, og inkludering av disse i utsatt avregning
utgjør en høyere risiko for tap på krav for staten. Dette kan ses opp mot at
likviditetsgevinsten for næringslivet er beregnet med en høyere rentesats for næringslivet
enn tilsvarende tap for staten. I tillegg vil staten ha kostnader knyttet til likviditetstapet
som oppstår som følge av betalingsutsettelsen, økte administrative kostnader til
administrasjon og innfordring av ordningen, samt økte ressurser til tiltak for å redusere
svindel og unndragelser.
Beregnede nytte- og kostnadsvirkninger er mest knyttet til løpende utgifter og inntekter
både for næringsliv og stat, og investering i utvikling og tilpasning av statens IT-systemer
utgjør en mindre andel av de totale kostnadene.
14
Beregnet med rentesats 1,25 % i to måneder.
1.0
Side 98 av 105
Tabellene under viser fordelingen av nytte-/kosteffekter for næringslivet og
stat/forvaltning.
Tabell 8.9: Årlige prissatte effekter for næringslivet.(Alle enkelttall er avrundet til millioner kroner).
Tabell 8.10: Årlige prissatte effekter for stat/forvaltning. (Alle enkelttall er avrundet til millioner kroner).
For næringslivet er effekten fordelt på importer med og uten tollkreditt, samt på
virksomheter som har tollkreditt eller er utenfor ordningen. Av forskjellige årsaker
benytter virksomheter med tollkreditt noen ganger speditørenes dagsoppgjørsordning, og
1.0
Side 99 av 105
avgifter tilknyttet denne oppgjørsformen vil falle inn under ordningen om utsatt
avregning.
For beregningen av nytteeffekten mellom løsningsalternativene er det lagt til grunn at en
vilkårsbasert løsning omfatter all innførselsmerverdiavgift for virksomheter som har
tollkreditt. Effekten av utsatt avregning vil i en vilkårsbasert løsning nærme seg effekten
av en universell ordning jo flere virksomheter som blir inkludert. Det medfører større
nytteeffekter for næringslivet, men kan også medføre økt tapsrisiko for staten.
Av ikke prissatte effekter må risiko for svindel/unndragelse antas å være den mest
betydelige for staten. Tiltak for å redusere risikoen er prissatt for staten, mens eventuelle
administrative kostnader for næringslivet ved økt kontrollvirksomhet er ikke beregnet.
Hva gjenstående risiko er, har vist seg vanskelige å beregne. Arbeidsgruppen ser
imidlertid at det største samfunnsmessige tapet i forbindelse med karusellsvindel er at
«gevinsten» fra svindelen går ut av landet og forbrukes der.
I tillegg er omstillingskostnader totalt inkludert IT-utvikling for næringslivet, ikke prissatt,
noe som påvirker kostnadsbildet for både stat og næringsliv. Styringsmessige gevinster for
forvaltningen og muligheten for en mer samlet videreutvikling av avgiftsforvaltningen
som følge av utsatt avregning, er heller ikke prissatt.
9 Nødvendige regelendringer
Nedenfor er det listet opp lovendringer som må gjennomføres ved innføring av utsatt
avregning. Foreslåtte endringer knyttet til sanksjonstiltak og avgrensinger er ikke tatt med.
9.1
Felles for begge løsningene
Merverdiavgiftsplikten ved innførsel av varer og hvem som har plikt til å beregne og
betale merverdiavgift ved slik innførsel følger av merverdiavgiftsloven i dag, jf. §§ 3-29
og 11-2.
I merverdiavgiftsloven § 4-11 fremgår det i dag at beregningsgrunnlaget for
innførselsmerverdiavgift skal fastsettes i samsvar med reglene i tolloven kapittel 7
(tollverdi) tillagt toll og andre innførselsavgifter. I dag er det Toll som fastsetter alle
elementer i beregningsgrunnlaget, og selve grunnlaget for innførselsmerverdiavgift. Etter
innføring av utsatt avregning vil imidlertid grunnlaget for avgiften innberettes av
avgiftssubjektet på omsetningsoppgaven, på bakgrunn av blant annet tollverdi og toll slik
disse er fastsatt ved fortollingen eller av Toll i etterkant. Dette kan tale for å klargjøre i
lovbestemmelsen at de grunnlagsdata som utgjøres av tollverdi fastsettes av Toll.
Etter merverdiavgiftsloven § 7-2 annet ledd kan det gis fritak for innførselsmerverdiavgift
ved midlertidig innførsel. Bestemmelsen omfatter også privatpersoner og næringsdrivende
som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret, og må derfor bli stående. Bestemmelsen
i annet punktum som omhandler tollregionens mulighet for å kreve sikkerhet må endres
slik at den ikke omfatter virksomheter som benytter utsatt avregning.
Ved innførsel av varer skal den som etter tolloven er ansvarlig for toll (tollskyldner),
beregne og betale merverdiavgift. Dette kan i dag være flere personer, for eksempel både
vareeier og speditør. Når registrerte avgiftssubjekter skal benytte utsatt avregning, det vil
si medta innførselsmerverdiavgiften i omsetningsoppgaven, kan bare avgiftssubjektet
1.0
Side 100 av 105
være ansvarlig for beregning og betaling. Dette må fremgå av merverdiavgiftsloven
§ 11-2.
Overføring av forvaltningsoppgavene til Skatt når det gjelder merverdiavgift ved
innførsel, innebærer at bestemmelsene i merverdiavgiftsloven § 12-1 om hvem som er
avgiftsmyndighet må endres. Det samme gjelder forvaltningsbestemmelsene knyttet til
tollbehandling og Toll sin kompetanse, jf. merverdiavgiftsloven § 13-3.
Det er i denne rapporten foreslått at innførselsmerverdiavgiften fortsatt skal fremgå på
tolldeklarasjonen. Beløpet vil da kun være en foreløpig beregning for opplysning til
deklarantens bruk og til etterfølgende kontroll. Avgiftssubjektet innberetter
beregningsgrunnlag, sats og avgiftsbeløp på omsetningsoppgaven. Det må gjøres en
tilføyelse i merverdiavgiftsloven § 15-1 der det fastslås at beregningsgrunnlaget for
innførselsmerverdiavgiften og selve avgiften for de som har utsatt avregning, skal
innberettes i den alminnelige omsetningsoppgaven.
Siden elektronisk rapportering er en forutsetning for utsatt avregning, må muligheten for å
levere omsetningsoppgave på papir fjernes, jf. merverdiavgiftsloven § 15-7 tredje ledd.
I merverdiavgiftsloven § 18-1 første ledd må hjemmelsgrunnlaget utvides til også å
omfatte beregningsgrunnlaget for merverdiavgift ved innførsel av varer.
Etter skattebetalingsloven § 10-30 forfaller innenlands merverdiavgift for en periode til
betaling samme dag som det skal leveres omsetningsoppgave til avgiftsmyndighetene. Det
må i bestemmelsen tilføyes at det samme gjelder innførselsmerverdiavgift ved utsatt
avregning.
Med unntak for tollkreditt- og dagsoppgjørsordningen, forfaller innførselsmerverdiavgift
til betaling samtidig med at tollplikten oppstår. Skattebetalingsloven § 10-41 må endres
for de tilfeller innførselsmerverdiavgiften skal medtas i omsetningsoppgaven. Se omtale
av merverdiavgiftsloven § 15-1.
9.2
Ved universell løsning
Etter dagens regelverk kan avgiftssubjekt kun få refundert betalt innførselsmerverdiavgift
dersom varen er deklarert på feil mottaker, jf. merverdiavgiftsloven § 10-9 annet ledd
bokstav a. Bestemmelsen er overflødig når alle avgiftssubjekter innberetter
innførselsmerverdiavgift i omsetningsoppgaven.
Bestemmelsen gir imidlertid også hjemmel for å refundere merverdiavgift dersom
merverdiavgiften er betalt både av vareeier og fullmektig, og fullmektig skal ha
tilbakebetalt merverdiavgiften, jf. merverdiavgiftsloven § 10-9 annet ledd bokstav b. I et
slikt tilfelle opptrer ikke fullmektigen i egenskap av avgiftssubjekt. Vi antar at
bestemmelsen må omformuleres for disse tilfellene.
9.3
Ved vilkårsbasert løsning
Dersom ordningen med utsatt avregning skal være vilkårsbasert, må dette fremgå av
merverdiavgiftsloven. I gruppen som utreder regelverksendringer er det foreslått at det i
merverdiavgiftsloven § 15-1 inntas en bestemmelsen som gir skattekontoret kompetanse
1.0
Side 101 av 105
til å avgjøre søknader om utsatt avregning og at departementet i forskrift kan fastsette
nærmere vilkår for dette.
Bestemmelsen om refusjon av betalt innførselsmerverdiavgift i merverdiavgiftsloven
§ 10-9 til avgiftssubjekter må beholdes for registrerte næringsdrivende som ikke oppfyller
vilkårene for utsatt avregning.
10 Arbeidsgruppens vurdering og anbefaling
10.1 Innføringstidspunkt
Innen rammene av dagens IT-løsning antas det at nødvendig tilpasning for en stor del først
vil kunne være på plass innen 1.1.2017. En utsettelse av innføringstidspunktet begrunnes
ut fra følgende:
Arbeidsgruppen har vurdert gjennomføringstidspunktet med bakgrunn i å vurdere hvor
tidlig en vil kunne gjennomføre tiltakene knyttet til innføring av utsatt avregning. I dette
punktet redegjøres det kortfattet for de viktigste grunnene til at arbeidsgruppen anbefaler å
utsette en innføring til tidligst 2017.
Uavklarte rammebetingelser:
På utredningstidspunktet knytter det seg fortsatt betydelig usikkerhet til kriteriene som
skal ligge til grunn for gjennomføringen av ordningen med utsatt avregning. Det vurderes
som vesentlig at det settes av tid til å beslutte og beskrive funksjonalitet, behov,
virkemidler og krav løsningen skal oppfylle, før utvikling starter. Før endelig beslutning
vil det for eksempel ikke være klarhet i hvilke grupper som skal omfattes av ordningen,
kravene til manntallsføring, og håndtering av kontroller med behov for IT-støtte.
Tilgjengelig kalendertid:
Avklaringer knyttet til rammebetingelsene forventes å ta noe tid. Det vil medgå
kalendertid til forankringer og avklaringer, samtidig som tidspress vil medføre risiko for
at utviklingen settes i gang før utviklere og leverandører har fått en klar bestilling på
arbeidet som skal utføres. Dette øker risikoen for alvorlige avvik og forsinkelser
betydelig.
Parallelle aktiviteter:
Skatt har en rekke større aktiviteter som skal utføres innenfor det samme tidsrommet. Selv
med ekstern bistand vil et gjennomføringsløp innenfor de gitte tidsrammene være
avhengig av tilgang på ressurser med dybdekompetanse på MVA-systemet, SOFIE og
integrasjonsplattformen for å gjennomføre de aktuelle endringene. Parallelliteten medfører
tilhørende risiko for gjennomføringsløpene av de parallelle aktivitetene.
Eksempel på de mest sentrale aktivitetene i 2015 er:
 Et betydelig arbeid i innkrevingsløpet som følge av utredning av statliggjøring av de
kommunale skatteoppkreverne.
 Gjennomføringsløp knyttet til etablering av grensesnitt med Toll fra 1.1.2016. Dette er
et løp som også er beheftet med usikkerhet i omfang og som potensielt treffer de
samme kompetansemiljøene som utsatt avregning.
 Vi er kjent med at det planlegges en endring av ordningen for momsrepresentanter for
utenlandske enheter.
1.0
Side 102 av 105



Ordning for ileggelse av utleggstrekk må endres som følge av A-ordningen.
Endringene som følge av ny skatteforvaltningslov medfører et nytt regime for
tvangsmulkt som må påbegynnes i 2015.
Andre etater har også besluttet endringer i regelverk og sine tilbud som innebærer at
Skatt må opprette nye grensesnitt og avgi nye data i andre formater enn tidligere. Dette
gjelder Lånekassen, Vergemålsmyndighetene, SPK, KLP og UDI. Dette vil kreve
ressurser med kompetanse på integrasjonsplattformen som det også er behov for i
arbeidet med utsatt avregning.
I tillegg ser vi at omfanget av parallelle aktiviteter i Skatt medfører stort press på ressurser
som kan sikre at leveransene har en god kvalitet/dekker forretningsmessige behov og
gjennomføres på en effektiv måte. Allerede med dagens oppgavemengde er det
utfordringer når det gjelder tilgang på ressurser som kan jobbe på tvers av systemene og
sikre helhet (forretningsutviklere/funksjonelle kravstillere, arkitekter, prosjektledere og
testressurser). Arbeidet med utsatt avregning medfører også bruk av felleskomponenter
som er under videreutvikling i regi av MAG-prosjektet, (herunder FATCA), noe som
krever tett oppfølging og styring samt tilgang til ressurser med denne kompetansen.
Midlertidige løsninger:
Utsatt avregning vil medføre behov for et grensesnitt mellom TVINN og MVA-systemet.
Behovet for dette grensesnittet er også identifisert i tilknytning til etablering av løsninger
knyttet til arbeidet med nytt særavgiftssystem. Vi ser en risiko for at det gjøres endringer i
tolldeklarasjonen, applikasjonene og grensesnitt i flere omganger innenfor et relativt kort
tidsrom.
Sett i lys av omfanget av andre aktiviteter som skal gjennomføres i samme tidsrom, samt
behovet for å klargjøre hvordan løsningen skal fungere, anbefales det at iverksettelsen av
utsatt avregning skyves på til 2017.
10.2 Forslag til valg av løsning
Arbeidsgruppen har i denne rapporten gjennomført en vurdering av to alternative
løsninger for utsatt avregning som begge er mulig å innføre innen 1.1.2017. Gruppen har
videre vurdert risikoreduserende tiltak som dels er planlagt og dels ønskes innført i tiden
etter at ordningen er etablert.
Fordelen med den universelle løsningen er at den er enkel og lett å forholde seg til. Den
omfatter samtlige merverdiavgiftspliktige, de som importerer varer skal benytte utsatt
avregning ved import av varer uten forutgående søknad. Løsningen innføres enkelt, den er
lett å holde oversikt over og uten løpende administrasjonsvedlikehold.
En vilkårsbasert løsning vil på den annen side måtte introduseres gjennom en
kvalifiseringsordning. Hvem som omfattes må undersøkes og forvalter av ordningen må
løpende holde en oversikt over disse avgiftspliktige à jour. Den à jourførte listen må
kommuniseres løpende til så vel Toll (TVINN) og videre derfra ut til speditører. En
vilkårsbasert løsning vil være mer krevende for så vel de næringsdrivende og deres
medhjelpere, som for Toll og Skatt.
Fordelen ved den universelle løsningen er også ulempen. Ved å åpne opp for alle vil den
også omfatte de næringsdrivende som ikke etterlever. Dette medfører en risiko, som
1.0
Side 103 av 105
påpekt og diskutert tidligere, for restanseoppbygging, feil og underrapportering, samt for
svindel i nettverk.
Gjennom bruk av ulike vilkår kan disse næringsdrivende søkes holdt utenfor. Lettest å ta
ut er de som det er knyttet risiko til vedrørende fremtidig betaling av skyldig
merverdiavgift. Toll har her gode erfaringer og resultater gjennom sin forvalting av
tollkreditten. Denne erfaringen kan i stor grad gjenbrukes.
Verre er det å demme opp for risiko for unndragelser og svindel i nettverk. Her kan
resultatet fort bli at en uansett løsning vil løpe etter i stedet for å stoppe disse i forkant.
Fordelen med en vilkårsbasert løsning her er at den kan endres dersom en ser at vilkårene
ikke har effekt. Skatt vil da i samarbeid med Toll kunne forbedre utsikten til å hindre
unndragelse og svindel. Ved en universell løsning vil en ikke ha samme mulighet til å
komme i forkant, og det antas at en i langt større grad må fortsette å løpe etter.
Arbeidsgruppen ser et behov for å høste erfaring knyttet til forvaltingen av utsatt
avregning. Vi er på det nåværende tidspunkt usikker på risiko-omfang, samt hvorvidt de
ulike risikoreduserende tiltakene treffer godt allerede fra innføringstidspunktet og med
ønsket effekt. Etablering av analysemiljø med nødvendig IT-støtte vil her kunne gi god
hjelp både ved analyse i forkant og effektmåling i ettertid. Dette miljøet forventes først på
plass og etablert rundt 2019.
I mangel på tilstrekkelig relevant kunnskap om risikoøkningen ønsker vi en forsiktig
tilnærming til en reform som innbefatter over 125 milliarder kroner i proveny.
Arbeidsgruppen anbefaler derfor en avgrenset løsning ved oppstart 1.1.2017.
Vel vitende om at ytterligere gevinst kan hentes ut ønsker vi å se på muligheten for å
innføre en universell løsning på et senere tidspunkt når vi har høstet erfaring med
løsningen.
10.3 Uavklarte forhold
10.3.1 Opplysninger på tolldeklarasjonen
Ved utsatt avregning skal innførselsmerverdiavgiften i en termin innberettes i
omsetningsoppgaven av registrert importør. Beløpene som innberettes fremkommer
gjennom en selvdeklarering. På denne bakgrunn er det ikke lenger naturlig at sats og
merverdiavgiftsbeløp fortsatt skal fremkomme på tolldeklarasjonen, slik disse postene
fremgår av rubrikk 47 på tolldeklarasjonen i dag.
Forenklingshensyn for brukerne kan imidlertid tilsi at avgiftsgrunnlag, sats og
avgiftsbeløp fortsatt skal fremgå på tolldeklarasjonen, også i de tilfeller importøren har
rett til utsatt avregning. Det innebærer en beregningsstøtte for deklarant og importør.
Støtten øker disse aktørenes mulighet for korrekt etterlevelse grunnet bedre muligheter til
internkontroll, og det begrenser antall ganger avgiftsberegningen ved den enkelte innførsel
må gjøres av importøren. Det er på tidspunktet for tolldeklareringen at deklarantene har
relevante opplysninger om varene (og dermed om avgiftsgrunnlaget) fremme til
vurdering, så som faktura, fraktkostnader og andre opplysninger av betydning for
fastsettelse av blant annet varens beskaffenhet og tollverdi. Også kontrollhensyn kan tilsi
1.0
Side 104 av 105
at foreløpige beregninger av avgiftsgrunnlaget, sats og avgiftsbeløp fremgår av
tolldeklarasjonen for den aktuelle innførselen. Man vil da fortsatt kunne dra nytte av
kontrollfunksjoner i tolldeklarasjonssystemet som i dag, for eksempel ved stans av
tolldeklarasjonen dersom det deklareres et avgiftsbeløp som er for lavt i forhold til den
deklarerte mengde varer. Videre vil det gi en verdifull kontrollparameter for Skatt ved
etterkontroller av de beløp som deklareres i omsetningsoppgaven for en gitt termin. Ett
beløp for innførselsmerverdiavgift i omsetningsoppgaven for en gitt termin, kan bestå av
avgiftene for alt fra én til mange innførsler, hver med sine tolldeklarasjoner. En
sammenstilling vil her øke muligheten for å koble opplysningene og foreta automatiske
kontroller.
På den annen side ser arbeidsgruppen at det kan medføre kompliserte kompetansespørsmål dersom grunnlag, sats og beløp skal være gjenstand for avvisning av
tolldeklarasjonen fra Toll sin side, under en ordning med utsatt avregning hvor Skatt er
ansvarlig myndighet for innførselsmerverdiavgiften. I en etterkontrollsituasjon hvor Skatt
hevder at avgiftssubjektet har lagt til grunn feil sats, kan avgiftssubjektet hevde at han
måtte legge aktuell sats til grunn for å få godkjent tolldeklarasjonen og at det således er
Toll og ikke avgiftssubjektet som har valgt satsen.
Arbeidsgruppen er på denne bakgrunn delt i sitt syn på om avgiftsgrunnlag, sats og beløp
fortsatt skal fremgå av tolldeklarasjonen, da kun som en foreløpig beregning eller
kontrollopplysning for de som har utsatt avregning. Mens deler av arbeidsgruppen mener
at merverdiavgiftsopplysningene under en ordning med utsatt avregning av prinsipielle
grunner ikke skal fremgå av tolldeklarasjonen, mener flertallet av arbeidsgruppen at
hensyn til brukerne (hensyn til forenkling og bedre etterlevelse) og hensyn til kontroll
tilsier at avgiftsopplysningene fortsatt bør fremgå av tolldeklarasjonen.
Løsningsalternativene som er beskrevet for en ordning med utsatt avregning, forutsetter at
grunnlag, sats og beløp skal fremgå på tolldeklarasjonen.
En ytterligere støtte og en videreføring av dagens rutiner, er å tilby en periodevis
oppsummering av beregnet innførselsmerverdiavgift til importører med rett til utsatt
avregning. En mulighet er å utvide dagens kontoutskrift for tollkreditt i Altinn slik at den
viser både merverdiavgift til betaling og merverdiavgift som skal føres på de nye postene i
omsetningsoppgaven. På denne måten kan virksomhetene enklere videreføre dagens
rutiner for beregning og bokføring av innførselsmerverdiavgift.
I Danmark er det innført en slik løsning, hvor beregnet merverdiavgift er spesifisert med
henvisning til post på omsetningsoppgaven. I Sverige er det også planlagt en løsning hvor
virksomhetene kan få oversikt over sitt merverdiavgiftsgrunnlag i en periode. En
alternativ løsning på dette er at regnskapssystemleverandør utvikler en løsning for
summering og avgiftssatsfordeling i regnskapssystemet. Ulempen med en slik løsning er
at mindre virksomheter som importerer forventes å ha regnskapssystemer de ikke anser
nødvendig, og gjennom dette påføres kostnader de ikke ønsker.
11 Endringsoversikt
Versjon
1.0
Dato
18.2.15
Beskrivelse av endring
Rapport sendt Finansdepartementet
Utført av
Arbeidsgruppen
1.0
Side 105 av 105

Rapport om utsatt avregning for merverdiavgift

Transcription

Similar documents

Høringsbrev - Toll og avgiftsdirektoratet

Asbjørn Enge Utviklingen i NICS Konsekvenser for de mindre bankene

Spesifikasjon av merverdiavgift

Fra: Kujanpää, Sonja Emilia Sendt: 17. juni 2015 10:33 Til: Post

Attest for skatt og merverdiavgift

Grunneierlaget og organisasjonsformer

Anlegg større enn 250 ampere/230 volt (145

tot,tc idadq,101

denne pdfèn - Tørr hele natten

Informasjon om ny søknadsrunde - 2015