Samhandlingsreformen - erfaringer og

Byrådssak
190/15
Samhandlingsreformen - erfaringer og oppsummering 2014
EIVE
ESARK-40-201107015-31
Hva saken gjelder:
I denne saken presenteres Bergen kommunes statusrapport for samhandling med spesialisthelsetjenesten i
2014. Rapportens formål er å oppsummere de viktigste sakene fra samhandlingen, i tillegg til å gi et bilde
av samhandlingsreformens virkning på kommunens helsetjenester.
Samhandlingen foregår på flere nivåer. Både overordnet og strategisk, gjennom faglige samarbeid om
pasientforløp, og fortløpende i enkeltsaker. Bergen kommune samhandler med Haraldsplass Diakonale
Sykehus, Hospitalet Betanien og Helse Bergen. I 2014 har samhandlingen med spesialisthelsetjenesten i
all hovedsak vært preget av et godt samarbeid.
Samhandlingsreformen ble innført i 2012 og formålet var å forebygge mer, behandle tidligere og
samhandle bedre mellom primær- og spesialisthelsetjenesten. Pasienter og brukere skal få tidlig og god
hjelp når de trenger det, nærmest mulig der de bor. De skal videre få rett behandling til rett tid på rett sted,
gjennom et helhetlig og koordinert tjenestetilbud.
I 2014 har utmålingen av hjemmesykepleie i Bergen kommune økt vesentlig, samtidig som antall
hjelpemottakere har vært relativt stabilt. Det meldes om at pasienter skrives ut fra sykehus på et tidligere
tidspunkt enn før reformen, og at kommunen bruker mer ressurser på brukere med omfattende og
komplekse hjelpebehov.
Statusrapporten viser også at etableringen av mottaksavdelingen for utskrivningsklare pasienter ved
Storetveit sykehjem i september 2014 har redusert antall betalingsdøgn for utskrivningsklare pasienter.
Fra januar til august 2014 rapporterte Helse Bergen om mellom 210 og 365 betalingsdøgn per mnd. Fra
etableringen av mottaksavdeling i september til desember var antall betalingsdøgn redusert til under 62
per mnd.
På oppdrag fra KS ble det i 2014 utgitt en rapport som har undersøkt samhandlingsreformens
konsekvenser for det kommunale pleie- og omsorgstilbudet (Rapport IRIS – 2014/382). Hovedfunnene i
denne rapporten styrker antakelsene om at samhandlingsreformen er en viktig årsak til økte kostnader i
primærhelsetjenesten.
Byrådet ser behovet for at samhandlingsreformens effekter studeres nærmere, og vil fortsette å følge
forskningsbaserte evalueringer av samhandlingsreformen. Dette er sentral kunnskap for å vurdere
hvordan kommunen skal respondere bedre på utfordringene med økte kostnader på helse- og
omsorgsfeltet.
Begrunnelse for fremleggelse for bystyret:
Bystyret skal sørge for at virksomheten drives i samsvar med gjeldende regelverk, vedtak og inngåtte
avtaler og se til at vedtak iverksettes og følges opp. Bystyret skal vurdere oppnådde resultater i lys av
fastsatte mål, strategier, planer og andre vedtak fattet av bystyret. Bystyret har rett og plikt til å kreve
nødvendig informasjon for å kunne utøve sitt tilsyns- og kontrollansvar (ref. § 3.4 Oppgaver og
enekompetanse for Bergen bystyre).
1
Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak:
Bystyret tar statusrapport for Samhandlingsreformen - erfaringer og oppsummering 2014 til orientering.
Dato:
19. mai 2015
Dette dokumentet er godkjent elektronisk.
Martin Smith-Sivertsen
byrådsleder
Hilde Onarheim
byråd for helse og omsorg
2
Saksutredning:
1. Innledning
Statusrapportens formål er å gi en kortfattet orientering om sentrale utviklingstrekk og aktivitet på
samhandlingsfeltet i Bergen kommune. Rapporten tar for seg hvordan samhandlingen lokalt er organisert,
og beskriver den viktigste aktiviteten og sakene som har blitt behandlet på det øverste strategiske nivået i
samarbeidsstrukturen. Deretter fremlegges status og utviklingstrekk for pasientflyt og kostnadsutvikling.
Samarbeidsutvalget er hovedarenaen for den overordnede samhandlingen med spesialisthelsetjenesten I
Helse Bergens foretaksområde er det fire samarbeidsutvalg, hvorav Samarbeidsutvalget i Bergen utgjør
ett av disse. Samhandlingen lokalt reguleres av de tolv tjenesteavtalene som er inngått mellom Bergen
kommune og spesialisthelsetjenesten (www.saman.no).
Samarbeidsutvalget i Bergen (SU-Bergen) ledes av Bergen kommune. Andre deltakende parter i
Samarbeidsutvalget er Haraldsplass Diakonale Sykehus, Hospitalet Betanien og Helse Bergen. I 2014
styrket Bergen kommune sin representasjon i hele samhandlingsstrukturen. Kommunaldirektør for
Byrådsavdeling for helse og omsorg gikk inn som Samarbeidsutvalgets leder, og kommunaldirektør for
Byrådsavdeling for bolig, sosial og områdesatsing gikk inn som fast representant. I tillegg er kommunen
fast representert med kommuneoverlege og etatsjefene for Etat for psykisk helse og rustjenester og Etat
for forvaltning.
I 2014 ble det ansatt en rådgiver ved Byrådsavdeling for helse og omsorg med samhandlingsoppgaver
som hovedansvar. Med det har kommunen igjen en fast representant i Samarbeidssekretariatet, som har et
koordineringsansvar for samhandlingen i regionen.
2. Aktivitet i 2014
Under følger en presentasjon av de viktigste sakene som Samarbeidsutvalget/Samarbeidssekretariatet har
jobbet med i 2014:

Bergen kommune har inngått tjenesteavtale 3-5 om inntak i og utskrivning av pasienter innen
rusmedisin og psykisk helsevern for barn, unge og voksne. Avtalen er tilgjengelig på
www.saman.no.

Samarbeidsutvalget har fått utarbeidet en pilot for avvikshåndtering med foreløpig utprøving i
forvaltningssone nord. Avvik kan her forstås som avvik knyttet til samhandlingen om pasienter og
tjenesteavtalene som regulerer denne. Målet med piloten er å utvikle et bedre system for
rapportering og systematisering av avvik.

Samarbeidsutvalget har fått utarbeidet et forslag til ny tjenesteavtale 8 om samhandling innenfor
svangerskaps- fødsels- og barselomsorgen. Forslaget til ny avtale legges frem som en vedtakssak
for Samarbeidsutvalget våren 2015.

Samarbeidsutvalget har etablert et nytt underutvalg for akuttmedisin og beredskap for å styrke
samarbeidet om akuttmedisinske situasjoner på tvers av nivåene. I tillegg er DPS-rådene formelt
knyttet opp mot samarbeidsstrukturen som underutvalg. Underutvalgene har ansvar for spesifikke
fagområder av tjenesteavtalene.

Bergen kommune var vertskap for årets Toppledermøte som samler politisk og administrativ
kommunal ledelse i Helse Bergens opptaksområde og ledelse fra spesialisthelsetjenesten. Tema for
3
årets møte var blant annet prioriteringer i helsevesenet, forskning i primærhelsetjenesten og tilsyn
fra fylkesmannen.

Mot slutten av 2015 åpner Bergen kommune Bergen Helsehus i Solheimsviken, hvor Helse Bergen
også går inn som leietaker. Bergen Helsehus blir en viktig samhandlingsarena som skal romme
Bergen legevakt, et øyeblikkelig-hjelp døgntilbud med kapasitet på 34 senger og Helse Bergen sin
rusakuttpost. Samlokalisering av tjenestene vil gi et godt grunnlag for å videreutvikle samarbeidet
mellom de ulike helsetjenestene.

Det har blitt utarbeidet en felles beredskapsplan for mistanke om Ebolasmitte. Beredskapen utgår
fra legevakten, og er samkjørt med Helse Bergen/AMK og Avinor. Det ble gjennomført en øvelse
for å teste beredskapsplanen høsten 2014. Resultatene fra øvelsen ble fremlagt som en orientering
for Samarbeidsutvalget.

Bergen kommune har i tråd med intensjonene i samhandlingsreformen og Helse og Omsorg 21 tatt
initiativ til å styrke og formalisere et forsknings-, utdannings- og innovasjonssamarbeid innrettet
mot kommunens behov for kunnskapsbaserte helse- og omsorgstjenester. Partene i samarbeidet er
Bergen kommune, Universitet i Bergen, Helse Bergen, Uni Research og Høgskolen i Bergen.
Forskningssamarbeidets formelle tilknytning til samarbeidsstrukturen skal avklares i løpet av 2015.
2.1 Psykisk helse og rus
På tjenesteområdene psykisk helse og rus trenger mange brukere bistand fra begge nivåer samtidig og
over lang tid. Samarbeidet er preget av at tjenestene er tett innvevd i hverandre, og at verktøy som
Individuell Plan og Ansvarsgrupper er nødvendige for å holde oversikt over aktører og oppgavefordeling.
Mens behandlingen ofte styres fra spesialisthelsetjenesten, yter kommunen botjenester, aktivitets- og
arbeidstilbud og oppfølging hjemme. Det er etablert egne samhandlingsorgan på tjenesteledernivå, for
henholdsvis psykisk helse- og rustjenestene. Disse organene drøfter samhandling på et praktisk plan for
felles brukere.
Det er også inngått viktige avtaler mellom kommunen og spesialisthelsetjenestene på dette feltet, som
Psykoseforløpsavtalen, Tjenesteavtale 3 og 5 om inn- og utskriving og ROP-forløpet (Rus og Psykisk
helse). 2014 har vært brukt til implementeringen av disse avtalene. Det er lagt mye arbeid ned i å gjøre
Bergen kommune til en likeverdig part i avtalene. Avtalen vil få enda større betydning om det innføres
betalingsplikt for utskrivningsklare også for disse brukergruppene.
For å yte tjenester til de med de aller mest komplekse lidelsene, har kommunale stillinger gått inn i et
ambulant team ved Kronstad DPS for bydelene Bergenhus, Årstad og Ytrebygda, slik at disse brukerne
mottar alle tjenester fra ett team (FACT). Dette har gitt redusert bruk av tvang, færre akutt innleggelser og
mer stabile boforhold for brukerne. Det er under planlegging en tilsvarende modell ved Bjørgvin DPS
som dekker Åsane og Arna.
Ved nyttår ble Bergen bosenter ved Knappentunet overført til kommunal drift, med nedtrappende
medfinansiering over 3 år fra Helse Bergen. Fire andre botilbud er under etablering innen 2 år, for å
realisere avtalen om de utskrivningsklare fra psykisk helsevern. I 2014 ble også medikamentutdelingen i
LAR behandlingen overført fra kommunen til Helse Bergen, mens de fleste av andre
rehabiliteringstjenestene til denne målgruppen fortsatt er kommunale. Derfor er samhandling på dette
feltet helt avgjørende for å lykkes.
4
2.2 Pasientflyt og kostnadsutvikling:
Fra 1/1-2012 ble det iverksatt en rekke virkemidler (juridiske, økonomiske, faglige og organisatoriske)
som skal sikre bærekraftige, koordinerte helsetjenester av god kvalitet. Særlig sentrale for kommunene er
de økonomiske virkemidlene kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenester (som bortfalt 01/0115) og kommunal betaling for utskrivningsklare pasienter.
Det er to effekter man har ønsket å se. Det ene er at færre pasienter skal legges inn på sykehus gjennom å
dreie kursen i retning av flere virkningsfulle forebyggende tiltak og etablering av kommunale alternativer
til sykehus. Det andre er at pasienter som allerede er innlagte i sykehus skal skrives ut så raskt som mulig
etter at de er klassifiserte som utskrivningsklare.
Resultatet er blant annet flere brukere med omfattende behov for pleie- og omsorgstjenester i institusjon
og i hjemmet. Dette kan være oppjustering av eksisterende tilbud, eller etablering av helt nye tilbud, som
når tidligere friske personer skives ut fra sykehus med alvorlige følgetilstander etter for eksempel ulykker
eller hjerneslag.
Når en pasient er definert som utskrivningsklar fra spesialisthelsetjenesten skal dette varsles Bergen
kommune i henhold til egen rutine. En stor andel av pasientene skrives ut til korttidsopphold i institusjon.
I 2014 tok korttidsavdelingene ved Bergen kommunes sykehjem i mot 2359 pasienter. Det er en nedgang
på 7.2 % fra i fjor.
Storetvedt Mottaksavdeling
I september 2014 åpnet Bergen kommune en mottaksavdeling for utskrivningsklare pasienter fra sykehus
ved Storetveit Sykehjem med kapasitet på 27 plasser(også omtalt i tilleggsinnstillingen 2014). Dette er
samme lokaler og med samme ansatte som den tidligere Spesialbehandlingsavdeling som var etablert i
samarbeid med Helse Bergen og Haraldsplass sykehus fra 2005.
Sykehusene trakk seg ut av avtalen i september 2014 og fremfor å gjøre avdelingen om til en vanlig
korttidsavdeling ønsket byrådet en forsterket mottaksavdeling, med forsterkede lege, sykepleie- og
fysioterapiressurser, for utskrivningsklare pasienter fra sykehusene som:



skulle utskrives i helgene
det ikke var plass på andre korttidsavdelinger, eller
ikke kunne reise rett hjem
Bakgrunnen for beslutningen var:
 Samhandlingsreformens intensjon er at kommunen skal kunne ta imot pasienter når pasientene
ikke har behov for spesialisert behandling. I 2013 lå pasienter fra Bergen ca. 2700 døgn på
sykehusene etter de var vurdert som utskrivningsklare.
 Å oppholde seg på sykehuset er ikke godt for eldre pasienter og det ble vurdert at for mange vil et
mellomstopp på Storetveit være bedre enn å være på sykehuset.
 Storetveit har mange sykepleiere som er trent opp i å kunne utføre en del tekniske prosedyrer. Den
kompetansen måtte benyttes
 Beløpet som kommunen betalte sykehusene kunne bli benyttet på en bedre måte I 2013 betalte
Bergen Kommune ca. 11. millioner for utskrivningsklare pasienter.
Pasientene som legges inn på mottaksavdelingen Storetveit representere et gjennomsnitt av de som
defineres som utskrivningsklare av sykehusene. Noen pasienter kan reise hjem etter noen få dager, noen
5
trenger et rehabiliteringsopphold før hjemreise, mens andre trenger videre behandling i et korttidsopphold
før de overføres til langtidsopphold.
I 2010 var gjennomsnitt liggetid i Helse Vest på 7,6 døgn, i 2013 er gjennomsnitt liggetid nede i 0,7 døgn.
Det viser klart at pasientene blir utskrevet betydelig mye tidligere enn før, og mange trenger betydelig
mer hjelp fra kommunens omsorgstjenester.
Bergen kommune har redusert antall betalingsdøgn for utskrivningsklare pasienter (se figur 1). I 2014
betalte Bergen kommune samlet 10.8 millioner kroner for pasienter som sykehusene har meldt
utskrivningsklare (jf. forskrift om kommunal betaling for utskrivningsklare pasienter). Dette utgjør et
negativt budsjettavvik på 1.5 millioner, men ligger på omtrent på samme nivå som i 2013. For 2015 er
Etat for forvaltnings budsjett for betalingsdøgn redusert til 1.8 millioner, eller 400 betalingsdøgn. Tall fra
Storetveit sykehjem viser at det har vært en økning i antall reinnleggelser av pasienter frem mot januar
2015. Det er ca 10 % reinnleggelser til sykehusene (innen 3 døgn etter utskrivning) både ved Storetvedt
og ved andre korttidsavdelinger.
Figur 1: Antall betalingsdøgn for utskrivningsklare pasienter (kilde: Helse Bergen)
2014 har vært preget av tilbakemeldinger om at reformen har gitt en betydelig vekst i de hjemmebaserte
tjenestene. Utmålingen av hjemmesykepleie i Bergen kommune har økt vesentlig det siste året, samtidig
som antall hjelpemottakere har vært relativt stabilt. Det meldes om at pasienter skrives ut fra sykehus på
et tidligere tidspunkt enn før reformen, og at kommunen bruker mer ressurser på pasienter med til dels
omfattende og komplekse hjelpebehov. Dette understøttes også i stor grad av nasjonale funn fra rapporten
‘Samhandlingsreformens konsekvenser for det kommunale pleie- og omsorgstilbudet’ (Rapport IRIS –
2014/382). Figur 2 viser også at kostnadsnivået i hjemmesykepleien øker år for år i tidsperioden fra 2011
til 2014.
6
Figur 2: Samlet økning i utgifter ift. tildelte timer (kilde: Byrådsavdeling for helse og omsorg)
Det er behov for at samhandlingsreformens effekter studeres for å avklare på et kunnskapsbasert grunnlag
om det er en sammenheng mellom reformen og Bergen kommunes økte kostnader til hjemmesykepleie og
institusjonsbasert omsorg. En antakelse er at kommunens geografiske nærhet til spesialisthelsetjenestene
kan gi større økonomiske effekter enn i mindre omkringliggende kommuner. Denne problemstillingen er
også aktuell i forbindelse med at kommunen oppretter et kommunalt øyeblikkelig-hjelp døgntilbud med
34 sengeposter fra januar 2016.
3. Oppsummering
Samhandlingen i 2014 var i all hovedsak preget av et godt samarbeid med spesialisthelsetjenesten. Bergen
kommune har gjennom styrket representasjon i Samarbeidsutvalget og Samarbeidssekretariatet bidratt til
å løfte frem viktige problemstillinger for samhandlingen lokalt.
Bergen kommune har flere satsningsområder for Samarbeidsutvalget for 2015 og arbeidet fremover. Blant
annet har barn og unges psykiske helse og psykisk utviklingshemmede med psykiske lidelser blitt plassert
på dagsorden. Bergen kommune ønsker å etablere spesifikke underutvalg sammensatt av fagfolk på tvers
av nivåene som får i oppgave å sikre disse sårbare gruppene helhetlige og koordinerte tjenester på tvers av
nivåene. Bergen kommunen ønsker i tillegg å få til et bedre samarbeid med spesialisthelsetjenesten om
det forebyggende arbeidet.
Byrådet ser også behovet for at samhandlingsreformens effekter studeres nærmere, og vil fortsette å følge
forskningsbaserte evalueringer av samhandlingsreformen. Dette er sentral kunnskap for å vurdere
hvordan kommunen skal respondere bedre på utfordringene med økte kostnader på helse- og
omsorgsfeltet.
7