Relatório Final do Estudo de Racionalização de Estruturas da GNR

Transcription

Estudo de Racionalização de
Estruturas da GNR e da PSP
RELATÓRIO FINAL
AGOSTO 2006
MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA
ESTUDO DE RACIONALIZAÇÃO DE ESTRUTURAS DA
GNR E DA PSP – RELATÓRIO FINAL
ÍNDICE
I
ENQUADRAMENTO............................................................................................................................................... 4
II
RESULTADOS DA ANÁLISE CRÍTICA DA SITUAÇÃO ............................................................................. 11
2.1. INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................................... 11
2.2. PRINCIPAIS ELEMENTOS DE CARACTERIZAÇÃO DAS FORÇAS DE SEGURANÇA ................................................ 12
2.2.1. Guarda Nacional Republicana................................................................................................ 12
2.2.1.1.
Comando Geral.................................................................................................................. 15
2.2.1.2.
Dispositivo Territorial da Guarda................................................................................... 18
2.2.1.3.
Unidades Especiais da Guarda........................................................................................ 23
2.2.1.4.
Unidades de Reserva da Guarda..................................................................................... 28
2.2.2. Polícia de Segurança Pública.................................................................................................. 29
2.2.2.1.
Direcção Nacional ............................................................................................................. 32
2.2.2.2.
Dispositivo Territorial da PSP ......................................................................................... 33
2.2.2.3.
Unidades Especiais da PSP .............................................................................................. 35
2.3. PRINCIPAIS PONTOS CRÍTICOS ........................................................................................................................... 37
III NOVO MODELO .................................................................................................................................................... 63
3.1. ASPECTOS GERAIS ............................................................................................................................................... 63
3.2. ORGANIZAÇÃO ................................................................................................................................................... 66
3.2.1. Reformulação de Níveis de Desconcentração das Estruturas ................................................. 66
3.2.1.1.
Eliminação das Brigadas Territoriais da GNR............................................................... 66
3.2.1.2.
Constituição de Comandos de Polícia agregadores de Comandos de dimensão
reduzida.............................................................................................................................. 68
3.2.1.3.
Eliminação dos Comandos Equiparados a Comandos de Polícia (CEPC) e Secções
Policiais dos CECP’s dos Açores ..................................................................................... 72
3.2.2. Integração da Brigada de Trânsito e da Brigada Fiscal nas Unidades Territoriais da GNR.. 74
3.2.3. Reorganização das Unidades de Intervenção e de Representação ........................................... 79
3.2.3.1.
Criação na GNR de uma Unidade de Intervenção única............................................. 79
3.2.3.2.
Criação na GNR de Unidade de Representação única ................................................. 82
3.2.3.3.
Integração das Unidades Especiais e CIEXSS (Centro de Inactivação de Explosivos e
Segurança em Subsolo) da PSP numa Unidade de Intervenção única....................... 83
3.2.4. Transformação de Postos e Esquadras de dimensão reduzida em unidades parcial ou
totalmente móveis ................................................................................................................... 85
© 2006. Reservado, não reproduzir nem permitir o acesso a terceiros sem a autorização prévia da Accenture.
1
3.2.5. Racionalização de serviços de suporte..................................................................................... 90
3.2.5.1.
Implementação de Serviços Partilhados nas áreas de RH e Contabilidade (POCP) 93
3.2.5.2.
Extensão da actuação da Unidade Ministerial de Compras...................................... 102
3.2.5.3.
Externalização e/ou extinção de funções..................................................................... 104
3.2.5.4.
Reconversão de recursos operacionais e utilização de civis em áreas não
operacionais ..................................................................................................................... 113
3.2.6. Articulação e transferência de competências com Organismos do Ministério ..................... 116
3.2.6.1.
Tecnologias de Informação e Comunicações............................................................... 117
3.2.6.2.
Relações Internacionais e Planeamento Estratégico ................................................... 122
3.2.6.3.
Obras e Equipamentos.................................................................................................... 123
3.2.6.4.
Apoio Jurídico.................................................................................................................. 124
3.2.7. Reorganização de Órgãos Centrais....................................................................................... 125
3.2.7.1.
Departamentalização de estruturas da GNR com criação de Áreas Funcionais .... 125
3.2.7.2.
Reorganização da Direcção Nacional da PSP .............................................................. 132
3.3. OUTRAS VERTENTES.......................................................................................................................................... 138
3.3.1. Revisão e ajustamento do papel dos suplementos remuneratórios........................................ 138
3.3.2. Aproveitamento progressivo de recursos e conteúdos funcionais de Formação.................... 141
3.3.2.1.
Partilha de recursos de formação de base .................................................................... 141
3.3.2.2.
Revisão de quadros por especialidade e reformulação cursos para oficiais ........... 142
3.3.3. Uniformização dos níveis de qualificação mínima de ingresso e de exercício de funções de
comando ................................................................................................................................ 144
3.3.4. Simplificação de processos .................................................................................................... 145
3.3.4.1.
Processamento de contra-ordenações de Trânsito...................................................... 145
3.3.4.2.
Desmaterialização de expediente.................................................................................. 149
3.3.4.3.
Pedidos de notificação de entidades externas ............................................................. 153
3.3.4.4.
Deslocações a acidentes sem feridos............................................................................. 155
3.3.4.5.
Deslocações para prestação de depoimentos em Tribunais ...................................... 156
3.3.4.6.
Requisição e Distribuição de Fardamento ................................................................... 158
3.3.5. Sistemas de Informação ........................................................................................................ 159
IV PLANEAMENTO DE ACÇÕES.......................................................................................................................... 171
4.1. CONSIDERAÇÕES SOBRE A IMPLEMENTAÇÃO DO NOVO MODELO ................................................................. 171
4.2. MEDIDAS E ACÇÕES.......................................................................................................................................... 172
4.2.1. Estratégia.............................................................................................................................. 173
4.2.2. Organização.......................................................................................................................... 174
4.2.3. Serviços de Suporte............................................................................................................... 181
2
4.2.4. Recursos Humanos ............................................................................................................... 185
4.2.5. Processos............................................................................................................................... 188
4.2.6. Sistemas de Informação ........................................................................................................ 191
4.3. QUALIFICAÇÃO DA IMPORTÂNCIA RELATIVA DAS MEDIDAS ......................................................................... 195
4.4. GESTÃO DO PROGRAMA ................................................................................................................................... 197
4.4.1. Nível Estratégico .................................................................................................................. 197
4.4.2. Nível Táctico......................................................................................................................... 198
4.4.3. Nível Operacional................................................................................................................. 199
4.5. CALENDARIZAÇÃO DAS ACÇÕES ..................................................................................................................... 200
4.6. ESTIMATIVAS DE INVESTIMENTOS .................................................................................................................... 201
ANEXO I – LISTA DE ENTREVISTAS E VISITAS REALIZADAS .................................................................... 204
3
I ENQUADRAMENTO
O presente estudo de Racionalização de Estruturas da GNR e da PSP é efectuado no contexto da 2ª
fase do Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE).
A importância e dimensão conjuntas da PSP e da GNR no âmbito do Ministério da Administração
Interna (MAI) – cerca de 87% da despesa e de 93% dos efectivos -, motivaram a realização de uma
análise específica destas forças de segurança, tendo em vista a identificação de oportunidades de
melhoria nas respectivas estruturas que pudessem proporcionar ganhos globais de eficácia e/ou de
eficiência.
No caso do MAI, na verdade, e sem prejuízo do mérito e utilidade das reestruturações já propostas
pelo respectivo Grupo de Trabalho em relação a outros organismos do Ministério, os contributos
para os objectivos de racionalização de custos e aumento da eficiência no Ministério da
Administração Interna seriam sempre, em larga medida, função das oportunidades de melhoria
encontradas no seio das Forças de Segurança (PSP e GNR), dada precisamente a sua dimensão e
peso relativo no Ministério.
Sendo qualquer reflexão em torno da organização e funcionamento das Forças de Segurança sempre
útil, a presente assumiu-se como sendo essencial pelos seguintes motivos essenciais:
•
Há uma percepção generalizada de que “se pode fazer mais” na área da Segurança; apesar
de que há, inequivocamente, uma imagem genericamente positiva das Forças de Segurança
(quer em termos de eficácia, quer da correcção da respectiva actuação) o discurso clássico e
permanente de que “faltam agentes na rua”, entre outros, tem estimulado continuamente, ao
longo dos anos, a necessidade de reforço de eficácia das Forças de Segurança.
•
O Estado vive, de forma crónica, mas em particular no momento presente, em escassez; os
recursos estão longe de ser ilimitados – pelo contrário, são cada vez mais escassos, à luz de
parâmetros de eficiência globais impostos nomeadamente pelo Pacto de Estabilidade e
Crescimento (se em 2005 o défice público se situou nos 6,83% do PIB, o mesmo terá de estar
abaixo dos 3,0% em 2009).
4
•
As soluções que permitam direccionar o reforço de eficácia pretendido devem, assim, ser
encontradas não só, mas também, “dentro de casa”; por outras palavras, será não
necessariamente só, mas também, com base em ganhos de eficiência interna nas duas
organizações que os aumentos de eficácia poderão ser suportados.
Ao contrário de outras situações ou contextos, em que a motivação pudesse ser “fazer o mesmo com
menos…” (apenas reduzindo custos), no caso presente das Forças de Segurança o objectivo e as
soluções encontradas deverão estar direccionados para no mínimo, “fazer mais com o mesmo…” ou,
idealmente, se possível e na medida em que não haja prejuízo de eficácia, “fazer mais com
menos…”.
Trata-se, assim, de identificar oportunidades de reformulação que permitam maximizar a
canalização de recursos para a área operacional (aliás, essência e móbil da existência das Forças de
Segurança). Fazê-lo será, aliás, maximizar a rentabilização do investimento que é a formação de
agentes da PSP ou militares da Guarda.
Esta formação, específica por natureza, tem como objectivo preparar aqueles elementos para o
exercício de funções operacionais e não funções de natureza administrativa ou de apoio geral. Não
parece, então, fazer sentido formar agentes de segurança para os ter depois afastados das
operações. Em cada caso em que isso acontece, incorre-se duas vezes no custo dessa formação:
•
a já efectuada para o elemento em concreto, que se “desperdiça”, por se tornar inútil a partir
desse momento;
•
aquela em que teoricamente terá de se incorrer para formar um outro elemento que substitua
em funções operacionais o que recuou para funções de suporte.
Procurou também ter-se sempre presente, na busca das soluções e propostas de reformulação
efectuadas, a existência de um enquadramento estratégico simples e de alto nível para as Forças de
Segurança.
Sendo certo que a GNR e a PSP têm origens, enquadramentos e percursos históricos diferentes,
estatutos diferentes (militar vs. civil), áreas de actuação geograficamente repartidas e
complementares, entre outros aspectos específicos de cada força, pareceu-nos ser adequado
5
considerar que ambas, enquanto forças de segurança e precisamente por o serem, teriam à luz de
funções e missões comuns, um “enunciado estratégico” também comum.
Este “enunciado estratégico”1, norteador do planeamento e actuação das forças de segurança,
apoia-se em quatro grandes objectivos de resultado de natureza global (outros poderiam ser
considerados, mas entende-se que, pelo menos estes, deveriam fazer parte do tableau de bord de
actuação de qualquer força de segurança), acrescidos de um, analítico, relativo a meios - a relação
custo-eficácia ou eficiência com que se consegue a obtenção desses resultados.
O diagrama seguinte pretende representar a relação entre estes grupos de objectivos, no que se
pensou poder ser a criação de “valor” por uma força de segurança, bem como de alguns exemplos
ilustrativos de possíveis indicadores de medição do cumprimento desses resultados.
1
Resultados
2. Capacidade e prontidão na
resolução de delitos
3. Manutenção de sentimento de
segurança
4 . Prestação de Serviço ao Cidadão
Relação
custo/Eficácia
Valor nas Forças de Segurança
1. Redução taxa criminalidade
Resultados / Investimentos e
Custos
Nº crimes do tipo x por 1.000 habitantes
Nº de dias entre crimes do tipo X por 1.000 habitantes
…
% delitos resolvidos no momento
% delitos resolvidos no prazo de x horas/dias
% de solicitações atendidas em menos de y horas
Nº de delinquentes capturados
…
% pessoas que se sentem seguras em casa
% pessoas que se sentem seguras na rua
Probabilidade percepcionada de furto do carro
…
% pessoas satisfeitas com o serviço prestado
% pessoas satisfeitas com os níveis de cortesia
% pessoas que consideram actuação justa e equalitária
…
Despesas correntes
Investimentos
Rácios nº agentes/indicadores de resultados
…
Baseado no Modelo Public Service Value (PSV) da Accenture, que estabelece o conceito de “Valor” no Sector
Público e adianta uma metodologia para a sua definição e medição.
6
Os objectivos-resultado enunciados, sendo relativamente auto-explicativos, pretendem estabelecer
como directrizes para a actuação estratégica das forças de segurança dimensões complementarmente
importantes:
•
As duas primeiras, relativas a resultados directos da eficácia de actuação das forças (técnica
e rapidamente, quer nas vertentes preventiva, quer repressiva);
•
As duas últimas, exigíveis a forças de segurança da sociedade moderna, em que a segurança
é, em si mesma, um conceito de elevada subjectividade2, e em que:
−
As forças de segurança têm de “sê-lo”, é certo, mas em que a utilidade de, a certo
ponto, “parecê-lo” (efeito dissuasão) pode ter enorme relevância e impacto na
eficiência da afectação de meios. A evolução para patamares superiores de eficácia
permitirá também que, de forma quase natural, o efeito de dissuasão tenha
contributo directo para o aumento do primeiro objectivo de Redução da Taxa de
Criminalidade.
−
A actuação das forças de segurança, sobretudo em áreas tão relevantes como o
policiamento de proximidade, ou a própria fiscalização nas áreas de trânsito ou
fiscal, tem implícita uma capilaridade e uma proximidade de contacto com o cidadão
comum que obriga ao cumprimento de níveis mínimos (de preferência, máximos) de
qualidade, cortesia, simpatia e utilidade na prestação de serviço público.
Este enquadramento à luz de macro-objectivos estratégicos teve, julgamos, a utilidade adicional de
centrar a reflexão e configuração de soluções em resultados e não exclusivamente em meios, o que
não raras vezes acontece neste tipo de exercícios.
Em concreto, e no caso específico das forças de segurança, tende a ser considerado um objectivo
prioritário a “…colocação de mais agentes nas ruas…”. Em boa verdade, embora sendo certo que essa é
inevitavelmente uma medida da maior importância, decisivamente concorrente para a melhoria de
resultados, não se trata de um objectivo, mas da actuação sobre “meios” para conseguir verdadeiros
2
“(…) Produzir mais segurança não passa, apenas, pela diminuição dos níveis de insegurança objectiva (…), mas
também pela manutenção dos níveis de segurança subjectiva (…).” – in Relatório Preliminar para a Reforma do
Modelo de Organização do Sistema de Segurança Interna – Professor Doutor Nuno Severiano Teixeira.
7
resultados, como a Redução da Taxa de Criminalidade ou a Manutenção de um Sentimento de
Segurança.
Em bom rigor, a injecção de meios adicionais – mais agentes na rua, por exemplo – não terá
necessariamente a partir de certa altura a mesma proporção ou linearidade de retorno nos resultados
que tem até determinado ponto. De outra forma, a partir de certo ponto, uma maior “saturação” da
presença policial efectiva, por exemplo, no policiamento de proximidade, poderá ser só mais um
custo (e não um investimento), dado já não ter retorno directo nos resultados de diminuição da taxa
de criminalidade, por exemplo.
Centrando sempre a reflexão em resultados estimula também o equacionamento de modelos e
formas complementares e/ou alternativas de utilização dos meios actualmente existentes para
cumprir objectivos em planos diferentes.
Um conhecimento completo e articulado dos meios e capacidades disponíveis, de onde são
necessários, e uma mais expedita capacidade no seu accionamento, o eventual aumento da
polivalência de cada “unidade” ou “célula” de segurança e o investimento na “sensação de…” (o
efeito dissuasor), permitirão porventura perseguir resultados diferentes, em planos diferentes, e não
imperativamente requerendo a injecção de mais meios no “sistema”.
Foram estes o crivo e “ângulo de observação” que toda a análise constante deste documento foi
efectuada, considerando que as Forças de Segurança têm as motivações enunciadas acima.
Em relação ao âmbito sobre o qual incidiu a análise, importa apenas situar alguns aspectos breves,
mas relevantes:
•
O estudo é claramente focado, porque assim foi concebido, na vertente da organização.
Não tem, assim, a pretensão (nem teria tido as condições de exequibilidade, nos prazos e com
a dimensão do esforço previsto) de analisar outras vertentes igualmente importantes, como
os processos, os recursos humanos, os sistemas de informação, as infra-estruturas e outros.
Não deixa, no entanto, de tecer algumas considerações e elencar propostas em relação a
outras vertentes em que a realidade analisada, tendo suscitado reflexão em matérias
concretas e estimulado a formulação de sugestões de melhoria, não se cingiu estritamente ao
8
âmbito inicialmente previsto. Mesmo que porventura de forma mais superficial, não deixa de
elencar essas questões ou melhorias.
•
Por outro lado, não são objecto de análise áreas operacionais de natureza mais ampla,
como sejam aspectos de articulação entre as Forças e Serviços de Segurança3 ou a distribuição
do dispositivo da GNR e PSP. São essencialmente focados os aspectos de organização
interna, nomeadamente relativos às áreas de suporte (de apoio geral e administrativas), não
tendo sido no entanto analisados, por assim ter sido definido o âmbito, o SAD – Sistema de
Apoio à Doença (endereçado pelo Ministério ao abrigo de outra iniciativa), as unidades de
ensino e os Serviços Sociais das Forças.
Não existiu, neste contexto, tão pouco, a pretensão de analisar aspectos como a cobertura e
dispersão territorial, a articulação operacional entre as duas forças e entre estas e as restantes
forças de segurança (com esse propósito corre aliás estudo específico, até há muito pouco
tempo liderado pelo Prof. Doutor Nuno Severiano Teixeira, actual Ministro da Defesa), a
adequação do critério de “territorialidade” complementar de actuação da PSP e da GNR,
entre outras questões de natureza mais ampla.
Na mesma perspectiva de colateralidade relativas às situações de áreas não nucleares, são
apenas efectuadas observações pontuais sempre que se considera que as mesmas apoiar a
compreensão do novo modelo proposto, enriquece-lo ou estabelecer áreas de reflexão
futuras.
Enquadrados o “ângulo de observação” e o âmbito do estudo, apresentam-se nos capítulos seguintes
as suas principais conclusões.
Efectua-se, no capítulo seguinte, uma breve caracterização da situação actual e inicia-se de seguida a
elencagem e caracterização dos principais pontos críticos identificados, partindo-se depois para a
3
De referir que estando em curso iniciativas no MAI especificamente focadas no modelo de articulação entre
as várias Forças e Serviços de Segurança, se admite que os respectivos resultados possam ter alguns
impactos no modelo de organização futura da GNR e/ou PSP preconizado no presente documento, pelo
que se considera que, na sequência de ambos os estudos, se deverá proceder à consolidação e alinhamento
das medidas propostas em ambos os casos.
A título de exemplo, refira-se a clarificação de competências no domínio do trânsito entre a PSP e as
Polícias Municipais, que por certo terá impacto na relevância desta área para a PSP e, consequentemente,
no desenho da sua organização interna (Departamento, Divisões, Secções e Esquadras de Trânsito).
9
apresentação das propostas de configuração de um novo modelo organizativo, bem como alguns
tópicos que se considerou dever realçar nas vertentes de recursos humanos, processos e sistemas de
informação. Por fim, é apresentando o conjunto das acções consideradas necessárias para concretizar
o novo modelo proposto e o seu macro-planeamento.
A análise efectuada, quer à situação actual, quer para configuração do novo modelo foi largamente
dificultada pela morosidade na obtenção, indisponibilidade e/ou falta de coerência e fiabilidade de
informação. Nalguns casos, de dados relativamente elementares de caracterização, noutros de
informação distinta dependendo das fontes (Estudo de Mobilidade do MAI vs. dados obtidos no
terreno, por exemplo).
Poderão, assim, ao longo do estudo, ser apresentados elementos cuja aderência à realidade possa
porventura não ser total. Outros, pelos exercícios de extrapolação em relação aos quais não existiram
por vezes alternativas (pelo menos, em tempo útil). Sendo detectadas eventuais situações desse tipo,
será sempre útil aproveitá-las para revalidar dados e repor conclusões. Estamos convictos, porém,
do seguinte:
•
O modelo proposto, dada o que julgamos ser a bondade estrutural das medidas que o
compõem, no contexto de actuação das Forças de Segurança em particular e do país em
geral, é globalmente imune a variações nos números, mesmo que significativas nalguns
casos. Por outras palavras, mesmo com números diferentes, valerá sempre a pena
implementá-lo.
•
A dificuldade na caracterização factual e analítica da sua própria situação actual pelas forças
de segurança é, em si mesma, um elemento de evidência e justificação da necessidade de
mudança que se propõe. Será futuramente essencial que as Forças de Segurança, com a
dimensão e relevância que têm no contexto nacional em todos os planos (social, institucional
e orçamental), disponham de forma mais expedita e fidedigna de elementos factuais e
analíticos de suporte à gestão e tomada de decisão. Só desta forma poderão monitorizar a
eficácia e a eficiência da sua actuação de forma precisa e permanente o que, dado a
dimensão e relevância dos activos que gerem diariamente, é fundamental.
10
II RESULTADOS DA ANÁLISE CRÍTICA DA SITUAÇÃO
2.1. Introdução
O presente capítulo tem como objectivo essencial apresentar as conclusões obtidas do processo de
reflexão crítica em torno da organização actual das Forças de Segurança. Pretende-se que essas
conclusões constituam a base de partida para a definição de um modelo de organização futuro que,
complementado com um conjunto de medidas nos domínios dos recursos humanos, simplificação e
optimização de processos e sistemas e tecnologias de informação, permita às Forças atingir os
patamares de eficiência e eficácia superiores.
Começa-se por sistematizar os elementos qualitativos e quantitativos caracterizadores da
organização actual da Guarda Nacional Republicana e de Polícia de Segurança Pública, obtidos em
grande parte nas mais de 60 entrevistas e visitas realizadas a unidades da GNR e da PSP (em anexo
ao presente relatório, encontra-se a lista completa de entrevistas e visitas efectuadas no âmbito do
presente estudo) e em elementos complementares fornecidos pelas Forças nos inúmeros contactos
adicionais tidos.
Uma vez caracterizadas sumariamente ambas as Forças de Segurança, parte-se para a sistematização
das conclusões da análise crítica efectuada ao modelo actual e à informação recolhida no terreno.
Assim, e sem prejuízo de outras situações que eventualmente se possam verificar, apresentam-se os
principais pontos críticos apurados no modelo vigente, aos quais o novo modelo procurará
responder com propostas concretas destinadas a atenuar ou ultrapassar os seus impactos.
Importa ainda sublinhar que, tendo em conta o âmbito nuclear do presente estudo, o trabalho
realizado incidiu maioritariamente nas vertentes ligadas à organização das Forças de Segurança. No
entanto, e tendo em consideração que a reflexão pretendida não seria completa se não equacionasse,
ainda que de forma superficial, os domínios complementares dos recursos humanos, processos e
sistemas de informação, tecem-se algumas considerações relativas a estes domínios, com o duplo
propósito de completar o exercício levado a cabo e de evidenciar questões constatadas no terreno ou
na informação analisada cuja não resolução impactará negativamente os benefícios perspectivados
pela adopção do novo modelo proposto.
11
2.2. Principais Elementos de Caracterização das Forças de Segurança
2.2.1. Guarda Nacional Republicana
A Guarda Nacional Republicana é uma instituição tutelada em primeira instância pelo Ministério da
Administração Interna, dependendo do Ministério da Defesa Nacional nos domínios da
uniformização e normalização da doutrina militar, do armamento e do equipamento.
Compete à GNR, enquanto organismo de segurança interna, o policiamento das áreas sob sua
jurisdição nos domínios da segurança de pessoas e do território. São actividades da GNR a
manutenção da ordem pública, a garantia dos direitos e liberdades dos cidadãos, o combate ao crime
e a condução de acções de prevenção a actos ilícitos. Adicionalmente, compete à GNR colaborar na
execução da Política de Defesa Nacional.
A área de actuação da GNR abrange todo o território nacional, com excepção das áreas de actuação
legalmente atribuídas a outras forças e serviços de segurança, nomeadamente zonas urbanas da
responsabilidade da PSP. A área de actuação da GNR inclui também a zona marítima que se entende
desde a costa até às 12 milhas.
O comando da GNR é composto pelo respectivo Comandante-Geral – General (Tenente-General)
nomeado pelos Ministros da Administração Interna e da Defesa Nacional –, por um 2º Comandante,
Major-General proposto pelo Comandante-Geral e nomeado pelo Ministro da Administração Interna
com o acordo do Ministro da Defesa Nacional, e pelo Chefe do Estado-Maior (Major-General)
responsável pelo Estado-Maior Coordenador e Técnico. Constituem a GNR os Órgãos de Assessoria
e Inspecção, o Comando-Geral, as Unidades e os Serviços, os quais se organizam conforme o
organigrama que se apresenta de seguida4.
4
O organigrama apresentado é resultado da Lei Orgânica e de informação levantada durante o período de entrevistas.
12
Comando Geral
Comandante-Geral
2º Comandante
Gabinete do Comando-Geral
Gabinete Coord. Segurança e
Relações Internacionais
Conselho Administrativo do CG
Órgãos consultivos sem
carácter permanente
Conselho Superior da Guarda
Junta Superior de Saúde
Comissão para Assuntos
Equestres
Gabinete de Assessores e
Inspectores
Gabinete Técnico-Jurídico
Inspecção-Geral
Estado-Maior
Secretaria- Geral
Formação do
Comando
Escola Prática
da Guarda
Unidade Instrução
Brigada Territorial
nº 2
Unidades Territoriais
Museu
Revista da Guarda
Estado-Maior Técnico
Estado-Maior Coordenador
Serviços Sociais
Banda de Música
1ª Repartição
Pessoal
2ª Repartição
Informações
3ª Repartição
Operações
Chefia do Serviço
de Pessoal
Chefia do Serviço
de Finanças
Chefia do Serviço
de Transmissões
Chefia do Serviço
de Justiça
4ª Repartição
Logística
5ª Repartição
Inf.Interna e
Rel.Públicas
6ª Repartição
Instrução
Centro Clínico
Chefia do Serviço
de Assistência na
Doença
Chefia do Serviço
de Informática
Chefia do Serviço
de Intendência
Chefia do Serviço
de Material
Chefia do Serviço
de Obras
Chefia do Serviço
de Saúde
Chefia do SEPNA
Chefia do Serviço
de Investigação
Criminal
Chefia do Serviço
de Veterinária
Chefia do Serviço
de Assistência
Religiosa
Agrupamento de
Apoio e Serviços
Regimento
Infantaria
Regimento
Cavalaria
Brigada Territorial
nº 3
Brigada Territorial
nº 4
Brigada Territorial
nº 5
Brigada de
Trânsito
Brigada Fiscal
Unidades Especiais
Unidades de Reserva
As unidades correspondem às estruturas orgânicas com carácter operacional ao dispor do
Comandante-Geral na prossecução da missão da GNR. Estas unidades subdividem-se em Unidades
Territoriais (Brigadas Territoriais), Unidades Especiais (Brigadas Fiscal e de Trânsito), Unidades de
Reserva (Regimentos de Infantaria e Cavalaria) e na Unidade de Instrução (Escola Prática da
Guarda).
13
A GNR é actualmente constituída por um efectivo de 25.325 elementos5, distribuídos de acordo com
o quadro e gráfico que se seguem.
Unidade Orgânica
Comando Geral
Regimento de Infantaria
Regimento de Cavalaria
Brigada Territorial 2
Brigada Fiscal
Brigada de Trânsito
Escola Prática da Guarda
Serviços Sociais da GNR
Total:
Militares
1.404
1.175
917
3.740
3.184
3.896
3.731
3.495
2.429
764
142
24.877
EPG, 3%
%
91%
100%
99%
100%
99%
99%
96%
99%
100%
98%
80%
98%
Civis
136
4
10
10
28
20
154
32
6
12
36
448
%
9%
0%
1%
0%
1%
1%
4%
1%
0%
2%
20%
2%
Total
1.540
1.179
927
3.750
3.212
3.916
3.885
3.527
2.435
776
178
25.325
SSGNR, 1%
CG, 6%
BT, 10%
RI, 5%
RC, 4%
BF, 14%
BTer2, 14%
BTer5, 15%
BTer3, 13%
BTer4, 15%
As diversas unidades da Guarda, dispersas no território nacional, conta normalmente com um
conjunto alargado de serviços de suporte à sua actividade operacional, que vão desde serviços de
apoio geral (nomeadamente manutenção de instalações, alimentação e oficinas, os quais garantem a
auto-suficiência da unidade em situações de crise), até aos serviços administrativos das áreas
financeiras, logística e de pessoal. Tendo em conta o objecto central do presente estudo, interessa
ainda proceder à caracterização do efectivo no que respeita à intersecção das respectivas condições
(militar vs. civil) e tipo de funções desempenhadas (operacionais, administrativas ou de apoio
geral)6, distribuição essa que se apresenta de seguida:
Apoio Geral
21%
Pessoal
2%
Financeira
2%
Operacional
75%
5
O total de recursos humanos apresentado tem em conta o número de recursos afecto aos Serviços Sociais da
GNR, o qual não faz parte do âmbito do presente estudo. Assim, os cálculos apresentados ao longo do
estudo não têm este valor em conta, pelo que o efectivo total considerado será de 25.147.
6
Para efeitos de clarificação da classificação apresentada, consideram-se funções administrativas as
relacionadas com as áreas financeira e de recursos humanos, e funções de apoio geral as associadas a
actividades de suporte como sejam as messes, oficinas, obras, apoio jurídico, logística, secretaria,
informática, secção de comando, secção de reabastecimento, entre outros.
14
Por outro lado, de forma a suportar ao longo do estudo o cálculo dos custos actuais e dos potenciais
benefícios gerados pelas medidas propostas, interessa proceder ao cálculo do valor do vencimento
médio mensal na GNR. Assim, com base nos valores fornecidos relativamente à massa salarial do
ano de 2005, obteve-se a seguinte conclusão:
APURAMENTO DO VALOR DO VENCIMENTO MÉDIO MENSAL DE UM ELEMENTO DA GNR
Massa salarial em 2005 (vencimentos, suplementos, subsídios, etc.)
573.085.000 €
Nº de meses considerados
14 meses
Valor médio mensal
40.934.643 €
Nº de elementos
25.325
1.616 €
Valor médio mensal
Conclui-se assim que o vencimento médio na GNR corresponde a 1.616€. No entanto, tendo em
conta uma perspectiva conservadora e portanto mais segura relativamente aos ganhos potenciais
derivados das medidas propostas e/ou pelo facto de os recursos envolvidos nas funções analisadas
se situarem essencialmente nos quartis inferiores da pirâmide, considerar-se-á como base para os
cálculos realizados um valor de 1.400€ para o vencimento médio na GNR.
2.2.1.1. Comando Geral
O Comando-Geral da GNR é organizado, essencialmente, no conjunto de Repartições (órgãos com
foco no planeamento) e Chefias de serviço (órgãos de execução) que constituem o Estado-Maior
(respectivamente Coordenador e Técnico). São ainda unidades orgânicas do Comando Geral a
Inspecção-Geral, a Secretaria-Geral, a Formação do Comando, a Banda de Música, o Museu, a
Revista da Guarda e os órgãos consultivos. A figura seguinte ilustra essa organização, apresentando
também o número de recursos afectos a cada órgão.
15
Comando Geral
(1.540 rh)
Gabinete do Comando-Geral
(16 rh)
Gabinete Coord. Segurança e
Relações Internacionais (7 rh)
Conselho Administrativo do CG
(23 rh)
Orgãos consultivos sem
Equestres
Gabinete de Assessores e
Inspectores
Gabinete Técnico-Jurídico
Estado-Maior
(6 rh)
Inspecção-Geral
(14 rh)
Secretaria- Geral
(26 rh)
Formação do
Comando
(178 rh)
Banda de Música
(148 rh)
Museu
(8 rh)
Revista da Guarda
(5 rh)
Estado-Maior Técnico
Estado-Maior Coordenador
1ª Repartição
Pessoal
(10 rh)
2ª Repartição
Informações
(16 rh)
3ª Repartição
Operações
(26 rh)
Chefia do Serviço
de Pessoal
(63 rh)
Chefia do Serviço
de Finanças
(52 rh)
Chefia do Serviço
de Transmissões
(99 rh)
Chefia do Serviço
de Justiça
(16 rh)
4ª Repartição
Logística
(13 rh)
5ª Repartição
Inf.Interna e
Rel.Públicas
(12 rh)
6ª Repartição
Instrução
(9 rh)
Centro Clínico
(173 rh)
Chefia do Serviço
de Assistência na
Doença (40 rh)
Chefia do Serviço
de Informática
(43 rh)
Chefia do Serviço
de Intendência
(145 rh)
Chefia do Serviço
de Material
(29 rh)
Chefia do Serviço
de Obras
(21 rh)
Chefia do Serviço
de Saúde
(29 rh)
Chefia do SEPNA
(3 rh)
Chefia do Serviço
de Investigação
Criminal (19 rh)
Chefia do Serviço
de Veterinária
(5 rh)
Chefia do Serviço
de Assitência
Religiosa (2 rh)
Agrupamento de
Apoio e Serviços
(143 rh)
Tratando-se de uma força de natureza militar, o poder de decisão e os processos que envolvem
aprovação encontram-se fortemente centralizados. Na actual organização, os processos a despachar
são normalmente concentrados no gabinete do Chefe de Estado-Maior e, em última análise, no
Comandante-Geral.
16
O Comando Geral tem afectos 1.5407 recursos, o que corresponde a aproximadamente 6% do efectivo
total da GNR. Deste total, contabilizaram-se 1.404 militares e 136 elementos civis. Os gráficos
seguintes apresentam essa divisão, bem como a distribuição dos elementos militares por posto.
Oficiais
128
9%
Sargentos
360
26%
Militares
1.404
91%
Civis
136
9%
Praças
916
65%
No que respeita à classificação por funções desempenhadas, obtiveram-se as seguintes conclusões da
análise dos dados fornecidos:
Operacional
12%
Financeira
8%
Actividade
Operacional
Financeira
Pessoal
Apoio Geral
Total
Militares
174
113
98
1.019
1.404
Civis
0
1
8
127
136
Pessoal
7%
Apoio Geral
73%
7
Para além da distribuição visível no organigrama, há que contabilizar 5 militares adicionais (o Comandante
Geral, o 2º Comandante, o Chefe de Estado-Maior e o Gabinete do Sargento-mor que conta com 2 militares).
17
2.2.1.2. Dispositivo Territorial da Guarda
Conforme se ilustra na figura seguinte, as Unidades Territoriais da GNR encontram-se estruturadas
em 4 níveis de desconcentração: Brigada, Grupo, Destacamento e Posto. O dispositivo territorial da
GNR é composto por 4 Brigadas Territoriais, 23 Grupos, 85 Destacamentos e 485 Postos.
#
Rácio
4
1:5,75
23
1:3,69
85
1:5,70
485
As unidades territoriais da Guarda são responsáveis por prestar auxílio aos cidadãos no domínio da
segurança pessoal e territorial e por garantir a manutenção da ordem pública. Assim, estas unidades
actuam nos domínios do policiamento de proximidade, prevenção e combate à criminalidade,
investigação criminal (dentro do âmbito estabelecido legalmente) e outros programas de segurança
estabelecidos superiormente (por exemplo, Programa “Escola Segura”). Pese embora a existência das
Unidades Especiais na GNR, as unidades territoriais actuam ainda nos domínios do trânsito e fiscal
dentro da sua área de jurisdição.
O quadro seguinte sintetiza o número de subunidades territoriais da Guarda, detalhado por tipo:
Brigada Territorial nº 2
Total
Grupos
6
5
6
6
23
Destacamentos
20
21
20
24
85
Postos
114
118
113
140
485
Total
140
144
139
170
593
A distribuição geográfica dos Postos Territoriais da GNR é caracterizada por uma elevada
capilaridade, estando presente em praticamente todos os Concelhos do território nacional. De referir
18
que no respeita à sua dimensão, e de acordo com os dados recolhidos e analisados, 108 dos Postos
Territoriais (cerca de 18%) têm um efectivo inferior a 12 recursos.
Número de recursos afectos
De 1 a 7
De 8 a 12
De 13 a 20
De 21 a 30
Mais de 30
Total de Postos
BTer2
4
10
47
42
11
114
Brigadas Territoriais
BTer3
BTer4
BTer5
16
3
8
31
12
24
32
41
66
30
38
32
9
19
10
118
113
140
Total
31
77
186
142
49
485
A estrutura orgânica das Brigadas Territoriais e respectiva distribuição de efectivos é apresentada de
seguida.
A Brigada Territorial 2 é constituída por 6 Grupos Territoriais, 20 Destacamentos e 114 Postos,
distribuídos geograficamente de acordo com o seguinte diagrama.
19
No que respeita à distribuição do seu efectivo em termos de condição e tipos de função exercida
obtiveram-se, da análise dos elementos fornecidos, as seguintes conclusões:
Pessoal
2%
Apoio Geral
9%
Financeira
1%
Actividade
Operacional
Financeira
Pessoal
Apoio Geral
Total
Militares
3.282
56
68
334
3.740
Civis
0
0
0
10
10
Operacional
88%
20
Apoio Geral
19%
Pessoal
1%
Actividade
Operacional
Financeira
Pessoal
Apoio Geral
Total
Militares
2.476
57
39
612
3.184
Civis
0
0
0
28
28
Financeira
2%
Operacional
78%
6 Grupos
20 Destacamentos
113 Postos
Brigada
Territorial nº 4
Grupos
Viana do
Castelo
(#3 -> 15)
Braga
(#4 -> 24)
Matosinhos
(#3 -> 21)
Penafiel
(#3 -> 14)
Vila Real
(#3 -> 21)
Bragança
(#4 -> 18)
Destacamentos
Arcos de
Valdevez
(# 5)
Barcelos
(# 5)
Matosinhos
(# 7)
Amarante
(# 5)
Chaves
(# 8)
Bragança
(# 6)
# (número de
postos)
Valença
(# 5)
Braga
(# 5)
Santo Tirso
(# 7)
Felgueiras
(# 5)
Peso da
Régua
(# 5)
Miranda do
Douro
(# 5)
Viana do
Castelo
(# 5)
Guimarães
(# 8)
Vila Nova
de Gaia
(# 7)
Penafiel
(# 4)
Vila Real
(# 8)
Mirandela
(# 4)
Póvoa de
Lanhoso
(# 6)
Moncorvo
(# 3)
21
Apoio Geral
19%
Pessoal
1%
Actividade
Operacional
Financeira
Pessoal
Apoio Geral
Total
Militares
3.045
61
47
743
3.896
Civis
0
0
3
17
20
Financeira
2%
Operacional
78%
22
Pessoal
2%
Apoio Geral
13%
Financeira
2%
Actividade
Operacional
Financeira
Pessoal
Apoio Geral
Total
Militares
3.102
64
63
502
3.731
Civis
0
0
0
154
154
Operacional
83%
2.2.1.3. Unidades Especiais da Guarda
As Unidades Especiais da Guarda, a Brigada Fiscal e a Brigada de Trânsito, são unidades às quais
compete prioritariamente o cumprimento de uma missão específica, sem prejuízo de actuação no
âmbito geral da missão da Guarda.
Brigada Fiscal
A Brigada Fiscal foi criada pelo Decreto-Lei n.º 230/93, que extinguiu a Guarda Fiscal e transferiu a
sua missão e competências a esta Unidade Especial da GNR. Este diploma estabelece assim que a
Brigada Fiscal é responsável pelo cumprimento da missão da Guarda no âmbito da prevenção,
descoberta e repressão das infracções fiscais e aduaneiras em todo o espaço territorial do Continente
e Regiões Autónomas (representa uma excepção na distribuição do dispositivo da GNR, uma vez
que é a única unidade com representação nas Regiões Autónomas, facto que se deve essencialmente
à componente de vigilância marítima assegurada pela BF).
Para o cumprimento da sua missão, a Brigada Fiscal dispõe actualmente de um efectivo de 3.495
militares e 32 civis, de 590 viaturas automóveis e 42 embarcações, para além de outros equipamentos
23
de observação e vigilância, dividindo a sua actuação em dois eixos principais: a vigilância costeira e
o combate à fraude fiscal no âmbito dos Impostos Especiais sobre o Consumo (IEC’s).
No âmbito da vigilância costeira, a actuação da Brigada Fiscal foca-se essencialmente na fiscalização
e controlo do tráfico de estupefacientes, de actividades pesqueiras e de entrada e saída de
passageiros na fronteira marítima. Esta actividade localiza-se principalmente em pontos costeiros e
nas águas sob jurisdição portuguesa.
No âmbito do combate à fraude fiscal, a actuação da Brigada Fiscal centra-se fundamentalmente na
fiscalização da circulação de mercadorias sujeitas a Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) e no
controlo de entradas e saídas de mercadorias sujeitas a imposto, tais como álcool, viaturas
importadas, etc. A actividade de combate à fraude fiscal encontra-se distribuída por toda a malha
territorial, com maior incidência nas zonas do interior.
A Brigada Fiscal integra estruturas de naturezas diversas, conforme se apresenta de seguida:
•
Destacamentos Fiscais (19): Os destacamentos fiscais asseguram a sua missão de combate à
fraude fiscal em duas vertentes, por um lado a vertente tributária através do controlo de
mercadorias em circulação, por outro a vertente fiscal e aduaneira no controlo de entradas e
saídas de mercadorias sujeitas a imposto;
•
Destacamentos Marítimos (3): Estes destacamentos têm como principal missão a prevenção
e repressão de fraudes fiscais, nas águas de jurisdição portuguesa, evitando desembarques e
descargas ilegais;
•
Postos de Observação (16): Estes postos encontram-se distribuídos ao longo da costa e têm
como principal missão a prevenção e detecção de desembarques, acções contra o ambiente e
imigração clandestina. Esta missão é assegurada através da operação de equipamentos
(sistema LAOS), não tendo uma efectiva intervenção a nível operacional;
•
Postos de Fronteira (6): têm como missão o controlo da entrada e saída de cidadãos nacionais
e estrangeiros do território nacional, e são da competência do Serviço de Estrangeiros e
Fronteiras (SEF). No entanto, não tendo o SEF capacidade para assumir na íntegra a sua
gestão, a Brigada Fiscal tem vindo a assegurar o respectivo funcionamento.
24
A figura seguinte apresenta a distribuição geográfica da Brigada Fiscal, a qual é composta por 6
Grupos Fiscais localizados ao longo do território nacional, incluindo as Regiões Autónomas.
Adicionalmente, compõem a Brigada Fiscal 19 Destacamentos Fiscais, 3 Destacamentos Marítimos,
42 Sub-destacamentos Fiscais, 8 Sub-destacamentos Marítimos, 47 Postos Fiscais, 6 Postos de
Fronteira e 16 Postos de Observação.
25
No que respeita à distribuição do seu efectivo por tipos de função exercida obtiveram-se, da análise
dos elementos fornecidos, as seguintes conclusões:
Apoio Geral
19%
Actividade
Operacional
Financeira
Pessoal
Apoio Geral
Total
Militares
2.697
69
70
659
3.495
Civis
0
0
0
32
32
Pessoal
2%
Financeira
2%
Operacional
77%
A Brigada de Trânsito foi criada pelo Decreto-Lei n° 265/70,
tendo na sua origem a transferência para a Guarda das
competências da então extinta Polícia de Viação e Trânsito,
nomeadamente
de
fiscalização
do
cumprimento
das
disposições legais e regulamentares sobre viação terrestre e
transportes rodoviários, e do apoio aos utentes das estradas.
Como se pode observar pela figura seguinte, a Brigada de
Trânsito é composta por 5 Grupos de Trânsito e 21
Destacamentos, sendo esta subunidade a mais capilar (a BT
não tem Postos).
26
Grupos
Fiscais
GRT1
Lisboa
GRT2
Santarém
GRT3
Évora
GRT4
Porto
GRT5
Coimbra
Destacamentos
DT11
Lisboa
DT22
Santarém (#1)
DT31
Albufeira (#1)
DT43
Braga
DT51
Viseu
# número de
subdestacamentos
DT12
Carcavelos
DT23
Leiria (#1)
DT32
Beja (#2)
DT44
Porto (#2)
DT52
Aveiro (#1)
DT13
Setúbal (#1)
DT24
Caldas da
Rainha (#1)
DT33
Évora (#2)
DT45
Viana do
Castelo (#1)
DT53
Coimbra (#1)
DT34
Portalegre
DT46
Vila Real (#1)
DT54
Guarda
DT47
Bragança
DT55
Castelo
Branco
DT14
Carregado
A Brigada de Trânsito conta actualmente com um efectivo de 2.435 recursos (2.429 militares e 6 civis)
e com um parque automóvel de 565 viaturas automóveis, entre outros aparelhos de medição e
controlo específicos para o cumprimento da sua missão prioritária. As figuras seguintes apresentam
a distribuição dos efectivos da Brigada de Trânsito por tipos de função exercida.
Apoio Geral
12%
Pessoal
1%
Financeira
2%
Actividade
Operacional
Financeira
Pessoal
Apoio Geral
Total
Militares
2.053
44
35
297
2.429
Civis
0
2
0
4
6
Operacional
85%
27
2.2.1.4. Unidades de Reserva da Guarda
As Unidades de Reserva da GNR são o Regimento de Cavalaria e o Regimento de Infantaria.
O Regimento de Cavalaria encontra-se disperso por quatro quartéis na região de Lisboa (Ajuda,
Estefânia, Chelas e Belém), sendo que cada um deles conta com os seus próprios órgãos de suporte.
As funções de suporte ocupam 39% do efectivo total do Regimento de Cavalaria, cuja distribuição se
pode observar de seguida.
Actividade
Operacional
Financeira
Pessoal
Apoio Geral
Total
Militares
532
0
20
365
917
Civis
0
0
0
10
10
Apoio Geral
40%
Operacional
58%
Pessoal
2%
Financeira
0%
Embora não tenha sido possível obter dados detalhados relativamente à sub-classificação da parcela
do Apoio Geral, admite-se que uma parte significativa destes recursos se encontre afecto a
actividades relacionadas com o tratamento dos cavalos.
Por seu turno, o Regimento de Infantaria ocupa actualmente três quartéis separados
geograficamente também na região de Lisboa (Sta. Bárbara, Lóios e Estrela) que, à semelhança do
Regimento de Cavalaria, contam também com os seus próprios serviços de suporte. O quadro e o
gráfico seguintes ilustram a distribuição do efectivo do Regimento de Infantaria por tipo de função
exercida.
28
Apoio Geral
32%
Actividade
Operacional
Financeira
Pessoal
Apoio Geral
Total
Militares
755
30
15
375
1.175
Civis
0
0
0
4
4
Pessoal
1%
Operacional
64%
Financeira
3%
2.2.2. Polícia de Segurança Pública
A Polícia de Segurança Pública é uma instituição tutelada pelo Ministério da Administração Interna,
que tem como missão a defesa da legalidade democrática, a garantia da segurança interna e a defesa
dos direitos dos cidadãos, exercendo a sua actividade nas grandes áreas urbanas do território
nacional.
No cumprimento da sua missão, actua nos domínios funcionais do policiamento preventivo, da
manutenção da ordem pública, do policiamento administrativo, da segurança aeroportuária e da
investigação criminal, participando ainda em programas definidos superiormente como sejam os
Programas “Escola Segura”, “Idosos em Segurança”, “Violência Doméstica” e “Verão Seguro”, entre
outros. Adicionalmente, a PSP tem como atribuições exclusivas em todo o território nacional a
segurança pessoal de altas entidades nacionais, estrangeiras e de cidadãos em perigo eminente, e o
licenciamento e controlo da utilização de armas e explosivos por civis.
Os órgãos que constituem a PSP são a Direcção Nacional, os Comandos Metropolitanos, Regionais e
de Polícia, as Unidades Especiais (Corpo de Segurança Pessoal, Grupo de Operações Especiais e
Corpo de Intervenção) e as Unidades de Ensino (Instituto Superior de Ciências Policiais e Segurança
Interna e a Escola Prática de Polícia). Na dependência directa do Director Nacional da PSP
funcionam ainda os Serviços Sociais e o Cofre de Previdência, os quais se regem por diplomas
próprios. A figura seguinte ilustra esta organização.
29
Director
Nacional
Direcção Nacional
Serviços Sociais
Cofre de
Previdência
Comandos
Metropolitanos
Comandos
Regionais
Grupo de
Operações
Especiais
Comandos de
Policias
Corpo de
Intervenção
Corpo de
Segurança Pessoal
Unidades Especiais
Unidades Territoriais
Escola Prática de
Policia
Instituto Superior de
Ciências Policiais e
Segurança Interna
Unidades de Ensino
A PSP conta actualmente com um efectivo de 20.702 recursos8, dos quais 19.924 (96%) correspondem
a elementos policiais e 778 (4%) a elementos civis. A distribuição destes elementos pelas diversas
unidades orgânicas da PSP é apresentada no quadro seguinte.
Comando/Unidade Orgânica
Direcção Nacional
Aveiro
Beja
Braga
Bragança
Castelo Branco
Coimbra
Évora
Faro
C
Guarda
O
Leiria
M
Lisboa
A
N
Porto
D
Portalegre
O
Santarém
S
Setúbal
Viseu
Viana do Castelo
VilaReal
Funchal
Ponta Delgada
Angra do Heroísmo
Horta
CI
Unidades
CSP
Especiais
GOE
Unidades EPP
Ensino ISCPSI
Total
%
8
Polícias
Civis
Total
460
523
165
567
177
205
491
204
788
149
517
6.817
3.026
174
445
1.041
254
174
210
712
435
251
164
844
211
210
602
108
19.924
96%
260
21
16
14
12
7
18
13
15
10
27
86
51
12
23
32
12
7
17
30
18
18
6
3
0
4
28
18
778
4%
720
544
181
581
189
212
509
217
803
159
544
6.903
3.077
186
468
1.073
266
181
227
742
453
269
170
847
211
214
630
126
20.702
EPP, 3%
ISCPSI, 1%
Dir. Nacional, 3%
GOE, 1%
Aveiro, 3%
CSP , 1%
CI , 4%
Braga, 3%
Coimbra, 2%
Ponta Delgada, 2%
Faro , 4%
Funchal, 4%
Leiria, 3%
Setúbal, 5%
Porto, 15%
Lisboa, 33%
O total de recursos humanos apresentado não tem em conta os Serviços Sociais e Cofre de Previdência da PSP, para os
quais não foram fornecidos os respectivos valores.
30
Também no caso da PSP, as diversas unidades dispersas pelo território nacional, contam
normalmente com um conjunto de serviços de suporte à sua actividade operacional (administrativos
e de apoio geral), resultando numa afectação do efectivo de acordo com os dados que se seguem.
Comando/Unidade Orgânica
Direcção Nacional
Aveiro
Beja
Braga
Bragança
Castelo Branco
Coimbra
Évora
C
Faro
O
Guarda
M
Leiria
A
Lisboa
N
Porto
Portalegre
D
Santarém
O
Setúbal
S
Viseu
Viana do Castelo
VilaReal
Funchal
Ponta Delgada
Angra do Heroísmo
Horta
CI
Unidades
CSP
Especiais
GOE
Unidades EPP
Ensino ISCPSI
Total
Operacional
%
463
139
485
142
161
356
172
679
120
469
138
400
954
220
142
184
630
761
5.378
1.975
723
186
86
121
428
15.512
85%
77%
83%
75%
76%
70%
79%
85%
75%
86%
74%
85%
89%
83%
78%
81%
85%
85%
78%
64%
85%
88%
40%
96%
68%
78%
Comando e
Serviços
81
42
96
47
51
153
45
124
39
75
48
68
119
46
39
43
112
131
1.525
1.102
124
25
128
5
202
4.470
%
TOTAL
15%
23%
17%
25%
24%
30%
21%
15%
25%
14%
26%
15%
11%
17%
22%
19%
15%
15%
22%
36%
15%
12%
60%
4%
32%
22%
720
544
181
581
189
212
509
217
803
159
544
186
468
1.073
266
181
227
742
892
6.903
3.077
847
211
214
126
630
630
126
20.702
Comando e Serviços
22%
Operacional
78%
Procedeu-se ainda ao cálculo do valor médio do vencimento mensal, de forma a suportar ao longo
do estudo o cálculo de potenciais benefícios gerados pelas medidas preconizadas. Com base nos
dados fornecidos (valores relativos ao ano de 2005), obtiveram-se as seguintes conclusões:
APURAMENTO DO VALOR DO VENCIMENTO MÉDIO MENSAL DE UM ELEMENTO DA PSP
Massa salarial em 2005 (vencimentos, suplementos, subsídios, etc.)
446.432.618 €
Nº de meses considerados
14 meses
Valor médio mensal
31.888.044 €
Nº de elementos
20.702
1.540 €
Valor médio mensal
Conclui-se assim que o vencimento médio na PSP corresponde a cerca de 1.540€. Uma vez mais,
tendo em conta uma perspectiva conservadora que a ausência de maior detalhe recomenda e o facto
dos impactos produzidos pelas medidas propostas se perspectivarem, uma vez mais, nos quartis
inferiores da pirâmide, considerar-se-á também como base para os cálculos a realizar um valor
médio mensal de 1.400€.
31
2.2.2.1. Direcção Nacional
A Direcção Nacional é composta por três Áreas Funcionais – Área de Recursos Humanos, Área de
Operações e Segurança e Área de Finanças e Logística. Adicionalmente compõem a Direcção
Nacional os Órgãos Consultivos, a Inspecção-Geral e os Gabinetes de Estudos e Planeamento, de
Consultoria Jurídica, de Deontologia e Disciplina, de Informática, de Comunicações e Relações
Públicas, de Relações Exteriores e Cooperação e de Assistência Religiosa. A figura seguinte ilustra o
organigrama actual da DN indicando, em simultâneo, o número de recursos afectos a cada estrutura
orgânica9.
9
Baseado nos dados fornecidos pela PSP. Salienta-se a inexistência de informação relativamente a algumas estruturas
orgânicas.
32
O efectivo da Direcção Nacional é composto por 720 recursos (460 elementos policiais e 260 civis), o
que representa cerca de 3% do efectivo total da PSP. Não tendo sido possível recolher dados
relativos à natureza das funções desempenhadas pelos elementos afectos à Direcção Nacional,
apresenta-se de seguida o gráfico com a distribuição de recursos por unidade orgânica:
Área de Recursos
Humanos
313
44%
Área de Operações
e Segurança
219
31%
IG
9
1%
GCRP
10
1%
GI
45
6%
GDD
16
2%
GEP
3
0%
Área de Logística e
Finanças
105
15%
2.2.2.2. Dispositivo Territorial da PSP
O Dispositivo Territorial da PSP apresenta uma estrutura desconcentrada de 3 níveis – Comando,
Divisão/Secção e Esquadra. As unidades territoriais, que correspondem à esmagadora maioria do
dispositivo da PSP, organizam-se em 23 Comandos (2 Metropolitanos, 2 Regionais e 19 de Polícia ou
Equipaados), que incluem um total de 38 Divisões/Secções (entre genéricas e especializadas) e,
finalmente, 310 Esquadras. Apresenta-se de seguida o diagrama que representa esta realidade.
33
Direcção Nacional
Comando
Comando
#
…
Comando
Rácio
23
1:1,65
Divisão/Secção
Divisão/Secção
38
1:8,16
Esquadra
Esquadra
Esquadra
Esquadra
Esquadra
Esquadra
310
Os Comandos subdividem-se em Comandos Metropolitanos (2), sitos nas grandes áreas metrópoles
de Lisboa e Porto, em Comando Regionais (2), localizados nas Regiões Autónomas da Madeira e
dos Açores, e em Comandos de Polícia ou Equiparados (19), dispersos pelo território nacional e
normalmente localizados nas capitais de Distrito. A organização típica de um Comando é ilustrada
na figura seguinte.
Esta organização distrital prende-se, não só, mas também, com a necessidade de articulação e
representação junto de entidades externas, como é o caso das Autarquias e dos Governos Civis. No
entanto, assiste-se já a situações em que a articulação com estas entidades é assegurada ao nível das
Divisões, como acontece, por exemplo, no caso da Divisão da Amadora com a respectiva Autarquia.
Para além do Comandos, constituem o dispositivo da PSP 24 Divisões (das quais 2 são específicas de
Investigação Criminal, 2 de Trânsito, 1 de Segurança Aeroportuária, 1 de Segurança a Instalações, 1
de Segurança a Transportes e 1 no Aeroporto de Faro), 14 Secções (sendo 3 específicas – Trânsito,
Achados e Aeroporto) e 310 Esquadras, das quais 201 são genéricas e 109 de competência específica
(trânsito, investigação criminal e intervenção e fiscalização policial).
34
Também no caso da PSP, e conforme se apresenta no quadro seguinte, se regista a existência de um
número relevante de Esquadras genéricas de pequena dimensão (40 Esquadras com menos de 20
recursos, correspondente a cerca de 13% do total de Esquadras), tipicamente instaladas, neste caso,
nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto onde a presença do dispositivo da PSP é mais elevada.
De 1 a 20
Nº de Esquadras
Genéricas
37
De 21 a 40
57
De 41 a 60
79
De 60 a 80
22
Número de recursos afectos
Mais de 80
6
Total de Esquadras
201
O número total de recursos a exercer funções no dispositivo territorial ascende aos 17.954 recursos
humanos, dos quais 465 (2,5%) são civis. Cada subunidade conta tipicamente com um conjunto de
estruturas de suporte à sua actividade (serviços de finanças, logística, pessoal e apoio geral). As
Esquadras contam normalmente com uma Secretaria que concentra esses serviços e à qual estão, em
média, afectos dois elementos policiais, sendo um deles o Comandante da Esquadra.
Os gráficos seguintes ilustram a distribuição do efectivo pelos diversos tipos de função
desempenhadas.
Civis
465
2,59%
Elementos policiais
17.489
97,41%
Operacional
14.805
82%
Suporte
3.149
18%
2.2.2.3. Unidades Especiais da PSP
As Unidades Especiais da PSP – Grupo de Operações Especiais (GOE), Corpo de Intervenção (CI) e
Corpo de Segurança Pessoal (CSP) – constituem unidades de reserva na dependência directa do
35
Director Nacional. Estas forças são accionadas em situações específicas dentro do seu domínio de
actuação ou em situações em que o dispositivo territorial da PSP esgotou a sua capacidade de
resposta, actuando como reforço.
O Grupo de Operações Especiais tem como funções o combate a situações de violência declarada,
cuja resolução ultrapasse os meios normais de actuação, sendo adicionalmente um grupo
especializado no combate ao terrorismo. O Grupo de Operações Especiais conta com um efectivo de
210 elementos policiais e 4 civis, sendo que 86 (40%) recursos se encontram afectos a funções
operacionais e 128 (60%) a funções de suporte.
O Corpo de Intervenção desempenha funções de reforço em situações de violência desconcertada,
colaborando com outras forças e unidades policiais na manutenção da ordem, na acção contra a
criminalidade violenta e organizada, na protecção de instalações e na segurança de altas entidades.
O efectivo total do CI é actualmente de 847 elementos, dos quais apenas 3 são civis. Do total de
elementos, 723 (85%) encontram-se afectos a funções operacionais e 124 (15%) a funções
administrativas e de suporte.
O Corpo de Segurança Pessoal actua no domínio da Segurança Pessoal, quer de altas entidades,
quer dos cidadãos que se encontrem em situações de perigo eminente (atribuição exclusiva da PSP).
O CSP é composto por 211 elementos policiais (não tem civis na sua estrutura), dos quais 25 (12%) se
encontram afectos a actividades administrativas e de suporte. Importa ainda referir que todos os
elementos do CSP são formados em Segurança Pessoal e aptos para a actividade operacional.
Estas unidades encontram-se fisicamente separadas,
tendo cada uma as suas próprias estruturas de suporte
Operacional
1053
83%
administrativo e de apoio geral. Conforme se ilustra no
gráfico ao lado, o peso destas funções no conjunto das
três unidades representa 17% do efectivo correspondente.
Suporte
219
17%
36
2.3. Principais Pontos Críticos
Enunciam-se e descrevem-se nesta secção os principais pontos críticos causadores de
constrangimentos e ineficiências de funcionamento da situação actual e que constituem base para a
configuração de medidas de melhoria no âmbito do novo modelo.
Sem prejuízo do detalhe apresentado nas páginas seguintes, elencam-se os “atributos” das Forças
que considerámos, sem prejuízo de melhor análise, influenciarem de forma significativa a existência
dos constrangimentos verificados:
•
Embora com mais evidência no caso da GNR do que na PSP, ambas as organizações têm
cultura (para-)militar, por força da respectiva actividade, e por esse motivo fortemente
hierarquizadas e preferencialmente auto-suficientes
•
…com “fronteiras” internas “estanques” (em cada organização)
•
…entre estruturas distribuídas por edifícios e instalações físicas dispersas
•
… sem foco específico em objectivos estratégicos globais pré-definidos, mensuráveis e
monitorizáveis, para a respectiva actuação como Forças de Segurança,
•
…com infraestruturas tecnológicas insuficientes ou incipientes, e sistemas de informação
desintegrados, redundantes ou mesmo inexistentes
•
… geradores de processos de trabalho complexos e burocratizados
•
…com sistemas de compensação de desempenho pouco atractivos, baseados em sistema de
suplementos remuneratórios banalizador e enviezador de verdadeiros incentivos
A conjugação destes atributos, entre outros aspectos, é causador dos seguintes impactes genéricos:
•
Inexistência de um tableau de bord de informação analítica e de gestão, facilmente
acessível, para os vários níveis e unidades de cada organização (informação operacional de
“resultado”, mas também relativa a recursos e custos, etc.)
•
Ausência de planeamento articulado – a nível macro e micro – dos meios de cada unidade,
tendo presentes objectivos globais
•
Possível subaproveitamento de meios e recursos já de si escassos, por cada unidade
intra-organização ser “proprietária” dos seus
•
Replicação de meios e serviços de suporte à actividade operacional, tendencialmente, por
todos os níveis e instâncias da estrutura
•
Falta de fluidez, lentidão na circulação e falta de fidedignidade da informação
37
•
Elevado consumo de recursos na obtenção dos níveis de eficácia requeridos
•
Existência de competências replicadas nas duas organizações e sobrepostas com as de
outros Organismos do Ministério
•
Existência de elevado número de recursos com formação operacional a desempenhar
funções não operacionais (administrativas ou de apoio geral)
•
Desaproveitamento de economias de escala na negociação e aquisição de bens e serviços
comuns.
•
Desequilíbrios de dimensão comparativa de estruturas, em função da respectiva massa
crítica
•
Ausência de estímulo ao desempenho de funções operacionais em detrimento de outras
(não nucleares), dada a ineficácia do sistema de suplementos e a banalização da sua
atribuição, introdutora de distorções;
Apresenta-se de seguida uma descrição mais detalhada dos principais pontos críticos identifocados,
fazendo sempre que possível menção aos elementos que suportam a verificação dos mesmos.
Desarticulação, e nalguns casos sobreposição, na actuação das unidades especiais da GNR entre
si e com o dispositivo territorial
•
O planeamento de cada unidade é feito de forma isolada, não optimizando o conhecimento e
os meios das diferentes estruturas para uma mesma área de actuação, resultando num
subaproveitamento de recursos e eventual redução de eficácia do conjunto. A realização de
operações conjuntas entre a Brigada de Trânsito, a Brigada Fiscal e o dispositivo territorial
tem tipicamente um carácter pontual.
•
Normalmente, não existe coordenação de carácter
permanente entre as unidades da Brigada de

3 Viaturas
Trânsito e as unidades territoriais que exercem

6 Homens

3 Operações
desarticuladas
funções de trânsito, agindo estas separadamente
de acordo com as prioridades definidas pelo
respectivo comando; podem assim verificar-se
Trânsito
Fiscal
Geral
situações em que, numa mesma localidade, um
veículo da Brigada de Trânsito, um da Brigada
Fiscal e um outro do dispositivo Territorial
actuem separados por escassos quilómetros ou praticamente no mesmo local, sem articulação
de missões.
38
•
O mesmo se passa para a vertente de actuação da Brigada Fiscal, quer a nível da fiscalização
nas vias de circulação (onde não há normalmente articulação com a Brigada de Trânsito ou
com o dispositivo territorial), quer no que toca ao accionamento de meios terrestres para
prevenção ou repressão de actividades de tráfico ou contrabando (onde não há tipicamente
articulação com o dispositivo territorial, dispondo a Brigada Fiscal de recursos próprios para
estas intervenções). A título de exemplo, a captura de infractores por contrabando numa
praia tem de ser feita por militares da Brigada Fiscal, ainda que haja um Posto Territorial
nessa localidade.
•
A ausência de uma coordenação conjunta ou global de meios operacionais numa mesma área
territorial tem como consequências, não só o eventual subaproveitamento desses meios, mas
também a tendência para o seu sobredimensionamento global, visto cada unidade tender a
dimensionar os seus meios em função da sua realidade isolada, e não da realidade conjunta
da GNR numa determinada área territorial.
Desarticulação no accionamento e treino das Unidades de Reserva da GNR e das Unidades
Especiais da PSP, com subaproveitamento de recursos e eventual redução de eficácia dos
mesmos
•
Com excepção das operações de grande envergadura e planeadas com grande antecedência,
as unidades de intervenção10, quer na GNR (designadas por Unidades de Reserva), quer na
PSP (designadas por Unidades Especiais), são accionadas de forma isolada mesmo quando se
prevê a sua actuação conjunta.
•
Foi referido como escasso o conhecimento detido pelos órgãos centrais (Comando Geral da
GNR e Direcção Nacional da PSP) sobre as normas/condições de accionamento e
procedimentos de actuação de cada uma das unidades de intervenção, o que origina casos de
inadequação na afectação das unidades.
•
Nestas situações, e após a análise da situação reportada, a unidade de intervenção accionada
procede ao seu reencaminhamento para a unidade adequada (ex. do GOE para o CI), a qual
10
Ao longo do presente documento será utilizado o termo genérico “unidades de intervenção” para designar
o conjunto das Unidades de Reserva da GNR e Unidades Especiais da PSP.
39
procede, por sua vez, a nova análise da mesma situação. Para além dos atrasos provocados,
acontece que, em casos de urgência em que não há tempo suficiente para uma análise
adequada da situação, são empregues no terreno meios operacionais de forma desajustada
e/ou desadequada, reduzindo, pelo menos, a eficiência global de actuação.
•
A ausência de procedimentos e normas de actuação claramente definidas e documentados
para as diversas situações, pode ainda originar o “reinventar da roda” de cada vez que são
alteradas as chefias.
•
Por outro lado, a actuação conjunta das unidades de intervenção resulta normalmente em
forças de grande impacto com benefícios relevantes em termos de eficácia operacional. No
entanto, constata-se que apenas se realizam treinos conjuntos em situações de preparação de
operações de grande envergadura, ou seja, muito ocasionalmente. No caso concreto da PSP
foi referido que:
−
O GOE e o CSP, embora participem em acções conjuntas de segurança a grandes
eventos determinados superiormente pela Direcção Nacional (como por exemplo em
Cimeiras) não efectuam o número de treinos necessários para optimizar a acção
conjunta das duas unidades;
−
As equipas de reacção táctica, constituídas por elementos do GOE, do CI e das
equipas Cinotécnicas, realizam apenas pontualmente treinos em conjunto, os quais
são considerados insuficientes para a qualidade máxima das acções conjuntas
efectuadas.
•
Percepciona-se que as várias unidades do dispositivo territorial, quer na GNR, quer na PSP,
tendem a empenhar em primeira instância os recursos da sua própria unidade antes de
solicitar reforço ao nível superior, mesmo que estes sejam desadequados ou que para isso seja
necessário desproteger uma outra área de actuação. De acordo com as percepções recolhidas,
poderiam ser evitados casos de agravamento da situação inicial se desde logo fossem
accionadas as unidades mais adequadas (o que, uma vez mais, só seria possível caso
existissem procedimentos e normas de accionamento claramente definidas, bem como um
conhecimento profundo das mesmas pela globalidade dos dispositivos das forças).
40
Desaproveitamento de valências (conhecimento e treino) de elementos operacionais entre
Unidades Especiais da PSP
•
Ao nível da formação, assiste-se a uma replicação de capacidades nas Unidades Especiais da
PSP. O GOE, o CI e o CSP tendem a estar dotados de formadores internos e espaços próprios
onde asseguram a sua formação, teórica e prática, mesmo em valências comuns às várias
unidades (como por exemplo, técnicas de defesa pessoal, alguma preparação física,
componentes teóricas de base, entre outras). Apenas pontualmente se verificam algumas
situações de partilha de recursos (ao nível de infra-estruturas, por exemplo, o CSP e o CI
utilizam o campo de tiro do GOE para aulas práticas de tiro).
•
Por outro lado, nas situações em que um elemento passa a estar incapacitado para o
desempenho de funções operacionais na unidade em que está inserido, constata-se que é
tipicamente afecto a actividades de suporte na mesma. No entanto, em muitos casos, verificase que, face aos diferentes níveis de exigência inerentes a cada unidade, um elemento
considerado inapto, por exemplo, para o GOE, estaria potencialmente apto para o CI ou para
o CSP, podendo rentabilizar nestas unidades o treino e experiências acumulados.
•
Além disso, esta situação conduz muitas vezes à desmotivação do elemento em causa, que
apesar de não poder exercer a actividade para a qual foi especificamente formado, mantém
capacidade para o desempenho de actividades operacionais com graus de exigência menores
noutras unidades da PSP.
•
Constatou-se um exemplo em que a mera proximidade física de forças distintas potenciou o
aproveitamento das capacidades e experiência acumulada pelos seus elementos: devido à
partilha de instalações que se verifica actualmente entre o GOE e o CIEXSS (ambos em Belas),
elementos do GOE que deixam de estar habilitados para continuarem a exercer as mesmas
funções acabam por se candidatar ao CIEXSS (embora por iniciativa do próprio elemento e
não por orientação generalizada da própria organização). Em nenhum outro caso se
identificou qualquer prática de aproveitamento de elementos operacionais entre Unidades
Especiais.
41
Existência de três níveis hierárquicos dedicados essencialmente ao comando e controlo do
dispositivo operacional da GNR percepcionados como consumidores de tempo e recursos e
causadores de morosidade acrescida na fluidez dos processos
•
As Brigadas e Grupos são níveis de desconcentração do dispositivo
operacional da GNR essencialmente dedicados ao comando e
controlo
das
estruturas
dependentes
(Destacamentos,
Sub-
Comando Geral
1
8
Destacamentos e Postos, de carácter essencialmente operacional).
Brigadas
•
A estes dois níveis acresce ainda o Comando Geral, que intervém
2
centralmente na grande maioria dos processos para efeitos de
7
Grupos
comando e controlo e/ou coordenação técnica e funcional. Ou seja,
a estrutura detém, assim, três níveis dedicados a funções de
comando e controlo, em respeito nomeadamente pelo rácio de
supervisão que uma instituição militar deve ter (não mais de 1 para
3
6
Destacamentos
4
5
5-6).
Postos
•
No Comando Geral da GNR, os processos de uma mesma área
funcional encontram-se, regra geral, fraccionados entre as seis repartições que compõem o
Estado-Maior Geral ou Coordenador, que desempenham funções de planeamento, e as
chefias dos diferentes serviços que compõem o Estado-Maior Especial ou Técnico, que
desempenham o papel de execução (por exemplo, 1ª repartição – Pessoal com funções de
Planeamento e a Chefia do Serviço de Pessoal com funções de execução).
•
Em particular, as competências de despacho encontram-se fortemente concentradas no Chefe
do Estado-Maior, provocando uma morosidade acrescida a processos já de si morosos devido
ao facto dos seus suportes se basearem essencialmente em papel (por exemplo, um processo
de emissão de Carta de Condução demora, desde que é despoletado até à entrega da Carta ao
respectivo elemento, entre 1,5 e 2 meses).
•
A excessiva carga burocrática exigida ao Chefe do Estado-Maior impede-o, por outro lado, de
dedicar o tempo devido a actividades de planeamento, coordenação e optimização das
estruturas que dele dependem, limitando a actuação dum órgão “cerebral” por desequilíbrio
da actividade administrativa.
42
•
Sendo o Comando Geral um órgão central de planeamento, comando e controlo, e tendo os
Grupos funções de comando e controlo dos Destacamentos, percepciona-se a Brigada como
sendo redundante. Embora a gradação de comando e controlo seja considerada inerente à
estrutura de raiz vincadamente militar adoptada pela GNR, a redundância introduzida por
estes dois níveis de desconcentração acarreta uma morosidade acrescida de processos e
circulação de informação, para além da replicação de serviços de suporte nos dois níveis da
estrutura.
•
Como exemplo, um pedido de informação por parte do Comando Geral (por exemplo,
indivíduos com carta de condução de um determinado tipo, ou número de recursos humanos
por função) é enviado para as Brigadas, que por sua vez o enviam aos respectivos Grupos,
que o transmitem aos respectivos Destacamentos e estes, por sua vez, aos Postos. Uma vez
recolhida a informação ao nível dos Postos, esta percorre o mesmo percurso em sentido
inverso, com ou sem aditamento de informação em cada nível da estrutura, até chegar
novamente ao Comando Geral. Este circuito pode ter uma duração superior a 20 dias,
dependendo da urgência com que a informação é solicitada ao dispositivo.
Desequilíbrio de dimensão e massa crítica nas unidades operacionais da PSP
•
Verifica-se a existência de Comandos de Polícia com dimensão muito inferior a Divisões de
outros Comandos (por exemplo, o Comando de Polícia de Beja tem um efectivo total de 181
elementos, enquanto a 5ª Divisão de Lisboa tem um efectivo total de 272 elementos). Existem
inclusivamente situações em que Comandos inteiros (com todo o seu efectivo) têm menos de
metade dos efectivos de Divisões de outros, como se verifica no gráfico seguinte:
700
600
500
400
300
200
100
Comando e Serviços
Divisão
Amadora
3ª Divisão
de Lisboa
2ª Divisão
de Lisboa
1ª Divisão
de Lisboa
CP
Portalegre
CP Guarda
CP Évora
CP
Bragança
CP Beja
0
Operacional
43
•
A título de exemplo, a Divisão da Amadora tem aproximadamente o triplo do efectivo dos
Comandos de Polícia de Beja, Bragança, Guarda e Portalegre.
•
Por outro lado, verifica-se em alguns Comandos a existência de Secções e Divisões que,
embora sem elementos afectos à sua estrutura, têm contudo um Comandante. Estas Secções e
Divisões são normalmente de “sede”, ou seja, originalmente constituídas como um nível
intermédio de comando e controlo para as Esquadras mais próximas da sede do Comando,
com o intuito de aliviar o nível de topo dessa coordenação mais operacional. Na prática,
constata-se que essa coordenação pode ser (e é) efectuada directamente pela própria
estrutura do Comando, que acumula essas funções com menor acréscimo de recursos do que
seria necessário para a operacionalização da estrutura adicional.
•
Com esta racionalização, os Comandos tiram actualmente partido da proximidade física e
evitam a replicação de serviços de suporte e alguma morosidade processual acrescida que
poderia advir do nível hierárquico adicional, o que é, naturalmente, positivo. Mantêm,
contudo, a estrutura formal possibilitando a atribuição do Suplemento de Comando a um
oficial que, tipicamente, acumula as funções de comando dessa estrutura com funções da
área de operações do Comando ao qual também se encontra afecto (garante-se assim a sua
equiparação a outros comandantes de Secções e Divisões que, por estarem fisicamente mais
distantes da sede do Comando, não dispensam recursos especificamente afectos às suas
estruturas). São exemplos desta situação a Divisão Policial “sede” de Setúbal ou a Secção
Policial “sede” de Évora.
•
No Comando de Évora, por exemplo, verificou-se ainda outra situação de acumulação de
funções, em que o Comandante da Esquadra de Trânsito comanda também a Esquadra de
Intervenção e Fiscalização (cuja dimensão não exige um comandante com dedicação
exclusiva). No futuro, mesmo que a dimensão não se altere, esta Esquadra poderá vir a ter
um comandante autónomo, garantindo Suplemento de Comando para mais um oficial que
venha eventualmente reforçar o efectivo do Comando.
•
Um outro exemplo é a utilização da denominação “Esquadra” para autonomizar estruturas
de competências específicas que, a não ser a motivação de atribuir o Suplemento de
Comando ao seu coordenador para equiparação com outros ao mesmo nível, poderiam
constituir órgãos (serviços) de uma única unidade orgânica. Este é o caso, por exemplo, das
três Esquadras de Investigação Criminal concentradas na Divisão de Investigação Criminal
44
em Lisboa, ou das três Esquadras de Trânsito concentradas na Divisão de Trânsito do Porto,
que são, na prática, Esquadras “virtuais” a funcionar no mesmo edifício da Divisão.
Existência de dois níveis hierárquicos equiparados a Comando no dispositivo operacional da
PSP na Região Autónoma dos Açores, únicos no dispositivo e com o consequente potencial de
redundância de processos e replicação de serviços de suporte que daí podem advir
•
Verifica-se uma excepção ao modelo de desconcentração do dispositivo operacional da PSP11
no caso dos Açores, pela existência simultânea dos modelos regional e distrital; ou seja, para
além do Comando Regional, existem, num segundo nível hierárquico, três Comandos
Equiparados a Comandos de Polícia, um para cada Distrito da Região (embora sem as
funções de representação institucional tipicamente afectas ao Comando que são, neste caso,
desempenhadas pelo Comando Regional12).
•
Actualmente, o número de recursos afecto ao Comando Regional (6 elementos policiais e 2
civis)13 não permite considerar, nem uma replicação relevante de serviços de suporte em
relação aos Comandos Equiparados, nem uma redundância geral de comando e controlo
(sem prejuízo de se poder verificar esta redundância para alguns processos não
subdelegados). A falta de elementos no Comando Regional para desempenhar determinadas
funções de comando e controlo é suprida com a subdelegação de funções para os Comandos
Equiparados, permitindo a criação de circuitos directos de comunicação com a Direcção
Nacional que evitam um estrangulamento dos processos no Comando Regional.
•
A existência destes dois níveis de Comando pode, contudo, levar à efectiva replicação de
serviços e redundância de processos, que começará eventualmente por um aumento de
efectivo do Comando Regional para assegurar um maior comando e controlo das suas
estruturas.
11
Conforme referido anteriormente, o modelo de desconcentração do dispositivo operacional da PSP pode
classificar-se como puramente distrital no Continente, concretizando-se num Comando por Distrito, e
regional nas Regiões Autónomas, com um Comando Regional nos Açores e outro na Madeira.
12
A interlocução com representantes dos órgãos de soberania é assegurada pelos comandantes distritais no
Continente (que asseguram a interlocução com os Governos Civis) e pelos comandantes regionais nos
Açores e na Madeira (que asseguram a interlocução com o Governo Regional e com o Ministro da
República).
13
Dados relativos a Dezembro de 2005.
45
Replicação de áreas de suporte nas diversas unidades e em diferentes níveis da sua distribuição
territorial, mesmo quando localizadas proximamente ou no mesmo edifício, consumindo
tempo e recursos em excesso na realização das mesmas funções
•
Verifica-se, quer na GNR, quer na PSP, uma replicação de serviços de suporte em duas
vertentes:
−
replicação intra-unidade: cada unidade que se encontre dispersa no terreno (quer por
níveis de desconcentração da estrutura, quer por dispersão física de instalações) tende
a replicar, em maior ou menor nível e consoante a sua dimensão, os serviços de
suporte em cada local;
−
replicação inter-unidades: qualquer unidade que funcione de forma autónoma tem os
seus próprios serviços de suporte.
•
Na GNR verifica-se, em termos verticais, uma replicação de serviços de suporte em quase
todos os níveis da sua estrutura – Comando Geral, Brigadas, Grupos e até alguns
Destacamentos, dependendo da sua dimensão –, com a consequente duplicação de
procedimentos na realização parcial ou total das mesmas funções.
Estruturas de
suporte replicadas
•
Na PSP constata-se uma situação semelhante, embora com menos níveis de replicação de
estruturas e procedimentos – Direcção Nacional, Comandos e Divisões ou Secções,
dependendo da sua dimensão.
•
Embora se refira que tipicamente um Posto ou uma Esquadra não têm estruturas de suporte,
verifica-se sempre a existência de uma Secretaria ou equivalente que concentra as actividades
de suporte aos recursos da unidade.
46
•
À medida que se sobe na estrutura hierárquica, o número de recursos afectos a cada serviço
administrativo vai aumentando, como se ilustra nos exemplos seguintes:
−
Na GNR: Destacamento de Santarém: 5 recursos afectos à Secretaria (que realiza,
entre outras, tarefas de suporte na área de Gestão de Pessoal) ¨ Grupo de Santarém:
6 recursos afectos à Secção de Pessoal ¨ Brigada Territorial 2: 20 recursos afectos à
Secção de Pessoal ¨ Comando Geral: com 80 recursos afectos à área de Pessoal (11
recursos na 1ª Repartição e 69 recursos na Chefia de Serviço de Pessoal);
−
Na PSP: 3ª Divisão de Lisboa: 5 recursos afectos à Secção de Pessoal ¨ Comando
Metropolitano de Lisboa: 25 recursos afectos à Secção de Pessoal ¨ Direcção
Nacional: 46 recursos no Departamento de Recursos Humanos.
•
No caso das Unidades Especiais da GNR, e porque a Brigada de Trânsito, a Brigada Fiscal e
as Brigadas Territoriais funcionam de forma autónoma, quer a nível operacional, quer a nível
de serviços de suporte, cada unidade tem replicadas áreas de suporte dependentes do
respectivo Comandante, mesmo quando localizadas fisicamente no mesmo edifício. Por
exemplo, em Santarém funcionam no mesmo edifício o Grupo Territorial de Santarém e o
Grupo de Trânsito de Santarém, tendo ambos um Serviço Administrativo e Financeiro, uma
Secção de Logística ou Apoio Geral e uma Secção de Pessoal.
•
O regime de auto-suficiência vigente, a par da existência de múltiplas instalações fisicamente
afastadas para serviços de uma mesma unidade, leva a casos onde se assiste à replicação de
serviços de suporte em cada local físico; este é o caso do Regimento de Infantaria, disperso
por 3 quartéis distintos em Lisboa, em que cada um conta com serviços de suporte próprios
(perfazendo cerca de 30% do efectivo total, num total de mais de 360 elementos), ou do
Regimento de Cavalaria, que replica serviços de suporte nos 4 quartéis que também ocupa
em Lisboa (perfazendo cerca de 34% do efectivo total, num total de mais de 320 elementos).
Existência de elevado número de recursos militares e policiais (aproximadamente 20%) a
desempenhar funções administrativas ou de apoio geral
•
Quer na GNR, quer na PSP, existe a tendência para a não utilização de pessoal civil em
funções administrativas, sob o pretexto de reaproveitamento e/ou maior rendimento e
47
polivalência dos recursos militares e policiais. Esta tendência, associada a uma excessiva
burocratização de processos e procedimentos, replicação de áreas de suporte e duplicação de
procedimentos nas diferentes estruturas, resulta numa proporção elevada de recursos
militares e policiais afectos a funções administrativas.
•
Por exemplo, a sede do Comando Metropolitano de Lisboa da PSP tem um efectivo total de
cerca de 1.050 recursos, dos quais 11% (113 elementos) estão afectos à área de logística e
finanças e 25% (244 elementos) à área de administração e apoio geral. A percepção obtida
junto de interlocutores do Comando é que muitos destes elementos serão reconvertíveis para
o exercício de actividades operacionais (percepção não quantificada).
•
Nos esquadrões a cavalo do Regimento de Cavalaria, mais de 30% dos recursos militares
desempenham funções de suporte. Esta percentagem tem consequências na actividade
operacional, conduzindo por vezes, e dada a escassez de recursos disponíveis para as
actividades operacionais, à prática de horários de trabalho de 60 a 80 horas semanais.
•
A existência de estruturas fisicamente dispersas contribui também para uma crescente
afectação de recursos policiais a tarefas administrativas. Sendo considerado necessário
assegurar um mínimo de serviços administrativos em cada edifício, são canalizados para
essas funções os recursos disponíveis (tipicamente recursos militares e policiais), mesmo
quando necessários à actividade operacional (visível, nomeadamente, em solicitações de
recursos e recrutamento para as forças de Segurança).
•
Actualmente, existem na GNR e na PSP algumas funções de suporte que, por motivos
históricos ou inerentes à doutrina vigente de auto-suficiência, ainda subsistem com algum
peso e a que estão maioritariamente afectos recursos militares e policiais.
•
São exemplos destas funções, a exploração de messes e bares (cozinheiros, ajudantes de
cozinha, pessoal de serviço, baristas), a reparação e manutenção de veículos em oficinas
próprias (mecânicos, bate-chapas, estofadores), a manutenção de instalações (pintores,
pedreiros, carpinteiros, serralheiros) e funções auxiliares, tais como barbeiros, sapateiros,
correeiros e alfaiates, entre outras.
48
Nº de Militares e Elementos Policiais a exercer funções de:
•
GNR
PSP
Alimentação / Bares
652
260
Manutenção de Instalações
170
80
Barbeiros
25
6
A existência de instalações dispersas com elevadas necessidades de manutenção leva à
conservação de recursos afectos em permanência a funções de serralheiro, pedreiro,
canalizador, carpinteiro, electricista, entre outros.
•
A existência de insuficiências em determinadas infra-estruturas é também motivo para a
manutenção deste tipo de funções. Por exemplo, a inexistência de UPS em muitos dos
edifícios das Forças, é apontada como razão para a manutenção de electricistas em
permanência.
•
A natureza móvel da actividade operacional das Forças de Segurança (a GNR faz cerca de
240.000 km por dia), associada à existência de uma frota de veículos com uma idade média
elevada (por exemplo, a frota da Brigada de Trânsito tem uma idade média de 10 anos) e às
dificuldades de aquisição de novas viaturas, implicam arranjos e manutenções constantes,
que se traduzem, não só em custos elevados em materiais, mas também na afectação de um
número elevado de recursos (na sua grande maioria militares/policiais) a essas actividades.
•
No caso do Comando da Brigada Fiscal, por não existir o espaço necessário para a lotação
prevista, foram criadas duas messes em funcionamento nas mesmas instalações, embora em
edifícios distintos. Esta duplicação obriga à existência de duas cozinhas separadas e à
duplicação de cozinheiros e demais recursos físicos e humanos, o que resulta na afectação a
estas funções de 22 militares.
•
Só na Brigada Fiscal existem 22 messes em funcionamento, todas com espaços e estruturas de
serviço próprios.
49
•
Na PSP identificaram-se cerca de 260 elementos policiais a exercer funções na área de
alimentação (entre cozinheiros, baristas e auxiliares de cozinha), cerca de 80 elementos a
exercer funções de manutenção de instalações e 6 barbeiros.
Desaproveitamento de economias de escala na negociação e aquisição de bens e serviços
comuns a ambas as forças
•
Actualmente, os contratos de aprovisionamento para o mesmo tipo de bens e serviços são
negociados isoladamente pela GNR e pela PSP, que poderiam beneficiar de condições mais
favoráveis se negociados em conjunto, beneficiando das economias de escala geradas (por
exemplo, economato, consumíveis de informática, reparações em oficinas, entre outros).
•
Esta questão é também relevante para materiais específicos de forças de segurança, como por
exemplo coletes à prova de bala e armamento, onde o conhecimento técnico específico não
representa entraves a possíveis negociações conjuntas que possam ser benéficas e representar
mais valias para ambas as forças de segurança.
•
O aproveitamento de economias de escala permite ainda obter, junto dos fornecedores,
melhores condições de distribuição de materiais e equipamentos, possibilitando uma
simplificação importante do esforço e de distribuição e logística hoje existentes em cada uma
das forças para o efeito (v. ponto seguinte).
Elevada dispersão física de instalações e concentração do aprovisionamento resulta em canais
de distribuição onerosos
•
A realidade da GNR e da PSP é caracterizada por uma elevada dispersão física de edifícios, a
nível do território nacional e de instalações numa mesma localidade. Por exemplo, a
estrutura da PSP encontra-se dispersa por 288 Edifícios, das quais 112 no Distrito de Lisboa e
72 na cidade de Lisboa.
50
Nº de Edifícios da PSP
120
80
40
25
20
15
10
5
An
gr
a
do
H
er
oí
sm
Av o
ei
ro
Be
B ja
C B rag
as ra
te g a a
lo n
Br ç a
a
C nco
oi
m
br
Év a
or
a
Fa
G ro
ua
rd
H a
or
t
Le a
ir
Li i a
s
Po M bo
nt ad a
a
D eira
e
Po lga
rta da
le
gr
e
P
Sa or
t
nt o
Vi
ar
an
é
a Se m
d o tú
C ba
as l
Vi telo
la
R
ea
Vi l
se
u
0
•
Esta dispersão, para além de traduzir um potencial sub-aproveitamento dos edifícios como
activos imobiliários com significado financeiro, estando associada à típica centralização do
aprovisionamento, implica deslocações constantes das unidades às estruturas centrais –
Comando Geral da GNR e Direcção Nacional da PSP –, e das subunidades às respectivas
unidades de comando para obtenção de diversos tipos de materiais (por exemplo,
consumíveis, fardamento, etc.), o que acarreta custo de deslocações (por exemplo,
combustível e ajudas de custo) e tempo que poderia ser utilizado noutras tarefas com maior
valor acrescentado.
•
Por exemplo, para um determinado Posto obter material de escritório, desloca elementos ao
Destacamento, que por sua vez já deslocou ao Grupo, que por sua vez deslocou
anteriormente à Brigada, para obter esse material. Acontece em alguns caso que essa
deslocação é feita pelo único carro-patrulha existente, o que significa que no dia da
deslocação não há patrulha no Posto, se essa for, como é frequente, a única viatura.
•
Um outro caso paradigmático na GNR é o da substituição de peças automóveis ou
reparações, em que um carro patrulha chega a fazer 200 Km (ida e volta) para efectuar uma
mudança de óleo (encontraram-se situações em que esse carro patrulha é, inclusivamente, o
único carro patrulha em serviço no Posto).
51
Possível sobreposição de competências com organismos do Ministério, sobretudo à luz do novo
modelo preconizado pelo PRACE
•
À luz do PRACE, e no âmbito das alterações preconizadas para o MAI, foram criadas, entre
outras, a Direcção-Geral de Administração Interna (DGAI) e a Direcção-Geral de
Infra-estruturas e Equipamentos (DGIE). Estas novas estruturas integraram competências
actualmente dispersas por órgãos e unidades das Forças de Segurança e, ao mesmo tempo,
receberam novas competências transversais que obrigam a uma clarificação dos mecanismos
de articulação com as várias unidades orgânicas do Ministério.
•
A existência de competências idênticas em cada uma das Forças de Segurança, pode vir a
gerar sobreposições nas seguintes áreas:
−
Estudos, Planeamento e Relações Internacionais, onde será relevante clarificar a
articulação da GNR e da PSP com a Direcção-Geral da Administração Interna (DGAI)
e o Gabinete Coordenador de Segurança;
−
Tecnologias de Informação e Comunicações (TICs), onde será relevante a articulação
da GNR e da PSP com a Direcção-Geral de Instalações e Equipamentos (DGIE);
−
Obras e Infra-estruturas, onde se aplica a articulação com a DGIE, numa extensão do
que é feito com o actual Gabinete de Estudos e Planeamento de Instalações (GEPI).
Desajustamento do actual sistema de suplementos
•
Actualmente, a GNR processa 16 suplementos e a PSP 17, podendo um determinado
elemento acumular diversos suplementos, desde que cumpra as condições inerentes à sua
atribuição.
•
O actual modelo de suplementos, em grande medida por questões e evoluções históricas, é
um instrumento de compensação de baixos salários de base, não incentivando o desempenho
de funções operacionais em detrimento de outras, e sendo antes visto como uma
“banalidade” e não como estímulo à diferenciação.
52
•
Atribuição de suplementos potencialmente
redundantes à luz do Job description de um
elemento
operacional
de
uma
força
de
Lista de suplementos
Abrangência
GNR
Abrangência
PSP
Suplemento de Escala/ Turno
Suplemento de Piquete
Suplemento de Comando
segurança (ex: Supl. Forças de Segurança +
Suplemento de Patrulha
Escala/Turno + Patrulha);
Gratificação de Instrução
Gratificação de Transito
Gratificação Solípedes
•
Os suplementos podem introduzir distorsões
Gratificação Canídeos
por constituirem um incentivo à realização de
Gratificação por Tratamento de Animais
determinadas
funções
que,
em
alguns
contextos, poderiam ser dispensáveis. Por
exemplo, no caso da PSP, no Comando de
Polícia de Évora não é actualmente escalado
um Oficial de Dia, por ser considerado
desnecessário; admite-se no entanto que, por
solicitação dos próprios oficiais, a função
possa vir a ser activada para que possa haver
acesso ao Suplemento de Escala. O mesmo se
passa na GNR em funções como o Graduado
de Dia, que, em alguns casos, parece ter como
motivação
principal
suplemento
(por
a
exemplo,
atribuição
quando
do
num
Suplemento de Serviço nas Forças de
Segurança
Suplemento de Residência
Suplemento de Deslocação para as
Regiões Autónomas
Suplemento de Habitação
Gratificação de Serviço Operacional
(BOP/RI)
Gratificação de Minas e Armadilhas (e
Pesquisa em Subsolo)
Gratificação GOE/CI/CSP
Subsidio de Risco Agravado (COE)
Subsidio de Fardamento
Gratificação de segurança na
AR/PR/PCM
Montante Compensatório de Segurança a
Altas Entidades (possuidor do curso
CSP)
Despesas de representação
Suplemento do Serviço Aerotransportado
Suplemento de Condição policial
(aplicável ao pessoal não policial)
Abrange totalidade dos elementos
Abrange mais de metade dos elementos
mesmo edifício coexistem uma Brigada, um
Abrange cerca de metade dos elementos
Grupo e um Destacamento, e as três unidades
Abrange menos de 25% dos elementos
escalam em um Graduado de Dia próprio).
•
Por outro lado, a carga burocrática associada ao processamento mensal de suplementos, para
efeito de cálculo de vencimentos, leva a um elevado número de recursos afectos quase
exclusivamente a essa tarefa (na PSP, estimam-se cerca de 130 elementos ao longo de todo o
dispositivo).
•
De acordo com um estudo realizado pela GNR em 2003, cerca de 70% do esforço de
processamento manual necessário para o cálculo de vencimentos é referente a suplementos e
gratificações, envolvendo, em maior ou menor grau, todos os níveis hierárquicos do
dispositivo, do Posto ao Comando Geral.
53
•
Por outro lado, a representatividade dos suplementos no vencimento final canaliza o foco dos
recursos para as possibilidades de acesso a um maior número de suplementos,
condicionando as suas opções no que é o exercício da sua actividade.
Dificuldades na mobilidade (geográfica e de funções) de recursos dentro da PSP, resultando
em desajustamentos de dimensão e na consequente introdução de algumas redundâncias
•
Embora os lugares de comando de unidades operacionais (Comando, Divisão/Secção e
Esquadra) sejam alvo de rotação, esta medida tem exclusivamente impacto ao nível dos
oficiais (que ocupam essas posições). Ao nível de chefes e agentes, estes podem permanecer
afectos à mesma Esquadra durante 15 ou 20 anos, mesmo quando exista interesse do
Comandante na sua reafectação.
•
Os constrangimentos na mobilidade de recursos são atribuídos, em parte, ao actual Estatuto
de Pessoal da PSP (estatutos globais e conexos). Um caso particular prende-se com o exercício
da liberdade sindical: de acordo com o nº 2 do artigo 7º da Lei 14/2002, “os membros dos
corpos gerentes e os delegados sindicais, na situação de candidatos ou já eleitos, não podem
ser transferidos do local de trabalho sem o seu acordo expresso e sem audição da associação
sindical respectiva”.
•
Adicionalmente, percepciona-se algum aumento do absentismo e até recurso a baixas
fraudulentas, quando se procura mover recursos para actividades ou locais sem concordância
dos mesmos. Contudo, não foram apresentados números que permitam fundamentar esta
percepção.
•
No Departamento de Apoio Geral da Direcção Nacional as quebras diárias por absentismo
rondam os 10%, sendo contudo considerado difícil, ou mesmo impossível, determinar a
existência de absentismo deliberado.
•
A dificuldade de mobilidade de recursos e algum excesso de absentismo pode levar, numa
óptica de compensação, ao sobredimensionamento de algumas estruturas e à introdução de
redundâncias, com consequências no subdimensionamento de outras estruturas (por
exemplo, eventual excesso de efectivos da PSP em Lisboa e défice em pontos do dispositivo
considerados “menos apetecíveis”).
54
Desequilíbrio no nível mínimo de instrução exigido para ingresso na GNR e na PSP e no
enquadramento das estruturas de proximidade no terreno
•
Actualmente, o nível mínimo de instrução exigido para ingresso na GNR é o 9º ano de
escolaridade, enquanto na PSP é o 11º.
•
Em termos de enquadramento das estruturas operacionais no terreno, verifica-se também um
desequilíbrio entre as forças de segurança: um Posto da GNR é normalmente comandado por
um Sargento – instrução mínima de 11º ano –, havendo casos em que o comando é
assegurado por um Cabo (alegadamente por falta de Sargentos disponíveis) – instrução
mínima de 9º ano; uma Esquadra da PSP é comandada por um oficial – instrução mínima de
licenciatura.
•
Quanto à alegada falta de Sargentos, que justifica em alguns casos a atribuição do comando
de Postos a Cabos, constata-se que a questão se prende objectivamente com os critérios de
colocação de Sargentos ao longo do dispositivo. De facto, para um total de 485 Postos, existe
um total de 2.274 Sargentos (do quadro real, não do quadro orgânico), um número 4 vezes
superior ao número de Postos (em termos de critérios de colocação constata-se que, a título
de exemplo, só o Comando Geral tem no seu efectivo 360 Sargentos, o que pode
naturalmente traduzir uma desvalorização da importância da afectação de elementos com
níveis de escolaridade mais elevados a posições de comando).
•
Em qualquer dos casos (escolaridade mínima e enquadramento das estruturas no terreno), e
pese embora o facto de ambas as Forças de Segurança terem missões e desempenharem
funções essencialmente comuns, constata-se que exigem níveis de formação diferentes para a
sua execução.
Inexistência de objectivos definidos e de uma política de incentivos associada a uma gestão por
objectivos
•
Regra geral, não existe um painel de objectivos claro, nem para cada uma das Forças como
um todo, nem consequentemente para cada estrutura ou unidade e, quando existem
objectivos definidos (caso a caso), sejam operacionais, financeiros ou outros, o seu
cumprimento não é objectivamente reconhecido ou incentivado para efeitos de avaliação ou
progressão na carreira.
55
•
A adopção de medidas de contenção que visem o aumento da eficiência ou a redução de
custos de funcionamento de uma determinada unidade (Grupo da GNR ou Comando da
PSP) é percepcionada como resultando, tipicamente, num decréscimo de dotação orçamental
disponível para o ano seguinte, o que é visto no terreno como um desincentivo à “boa
gestão”.
•
Assim, quando são obtidas poupanças através de práticas de boa gestão, não está prevista a
canalização do excedente (ou de parte dele) para investimento em meios necessários à
própria unidade.
•
Para receitas de carácter mais regular (por exemplo, receitas de contra-ordenações de
trânsito), é estimado um valor que é imediatamente assumido como componente de receita e
deduzido antecipadamente sob a forma de estimativa à dotação a atribuir no ano seguinte.
Sistemas de avaliação considerados pouco adequados à realidade operacional das forças
•
Verifica-se uma elevada descredibilização do sistema de avaliação de recursos, quer na GNR,
quer na PSP, pelo elevado grau de subjectividade que lhe é atribuído.
•
Este sistema é normalmente visto como mais um processo burocrático consumidor de tempo
e recursos, exclusivamente baseado em papel e que percorre toda a estrutura hierárquica do
dispositivo. Considera-se que o processo será pouco eficaz enquanto não for aplicada uma
definição de objectivos claros para todos os níveis da hierarquia.
•
Na GNR, o sistema de avaliação em funcionamento aplica-se apenas a Oficiais e Sargentos.
Ainda assim, e embora considerado pouco eficaz na motivação dos elementos, é visto como
uma evolução em relação à ausência de avaliação (de referir que, regra geral, as avaliações na
GNR só são comunicadas ao interessado se este as solicitar).
•
A inexistência na GNR de um sistema de avaliação de Praças impede a avaliação das bases
da estrutura, contribuindo de certa forma para a sua desresponsabilização em relação aos
objectivos a atingir pela organização.
56
•
A ineficácia (ou inexistência) dos sistemas de avaliação, associada à inexistência de objectivos
individuais e mensuráveis, não permite que seja efectuada uma adequada selecção dos
recursos após o ingresso na GNR ou na PSP, permitindo que recursos com desempenhos
inferiores continuem a evoluir na carreira praticamente ao mesmo ritmo que recursos com
desempenhos superiores. Por vezes, e como solução de recurso neste contexto, determinados
elementos são colocados em funções administrativas como forma de garantir o seu
afastamento da actividade operacional.
Inexistência de rede informática em diferentes subunidades do dispositivo da GNR,
dificultando a comunicação célere e a desmaterialização de processos
•
A rede informática da GNR ainda não chega ao nível do Posto, o que impossibilita a
utilização de sistemas de informação e de correio electrónico como meio oficial de
comunicação interna, dificultando a redução do papel em circulação. Por outro lado, num
efectivo de cerca de 25.000 elementos, apenas estão atribuídos actualmente cerca de 300
endereços de e-mail.
•
As Ordens de Serviço emitidas ao nível da Brigada que, embora se encontrem disponíveis na
Intranet da GNR, continuam a ser enviadas em suporte papel para as unidades onde ainda
não existe rede informática (a grande maioria). O Grupo Territorial de Santarém, por
exemplo, desloca uma unidade de dois em dois dias à sede da Brigada Territorial 2 em
Lisboa para obter expediente diverso, entre o qual as Ordens de Serviço (por ainda não estar
ligado em rede).
•
Não basta contudo a ligação em rede para a desmaterialização de processos; verificam-se
casos em que, embora se recorra à utilização de correio electrónico para tornar mais célere a
comunicação, se mantém em paralelo o circuito em papel para “oficializar” a comunicação.
Incipiência (ou inexistência) de sistemas de informação de suporte à área administrativa da
GNR e da PSP, assim como à área operacional da GNR
•
Em termos de sistemas de suporte à área administrativa e pese embora a existência de
algumas aplicações centrais, assiste-se, quer na GNR, quer na PSP, a uma disseminação de
57
bases de dados e aplicações desintegradas nas diversas subunidades dos dispositivos, as
quais são criadas com um de dois objectivos:
−
colmatar limitações sentidas nos actuais sistemas centrais (por exemplo, na área de
gestão de pessoal);
−
suprir a inexistência de sistemas centrais de suporte a determinada área (por exemplo,
entradas e saídas de documentos ou gestão de armazém).
•
A inexistência de sistemas de informação que permitam automatizar determinados
processos, consumidores de tempo e recursos (como por exemplo a manutenção de registos
biográficos), leva à adopção de soluções distintas consoante a unidade e respectiva dimensão.
•
Por exemplo, na PSP, o Comando Metropolitano de Lisboa (que gere cerca de 7.000 recursos)
optou por aguardar pela implementação de um sistema central que permita informatizar a
manutenção dos registos biográficos – actualmente é um processo essencialmente manual,
que envolve cerca de 10 recursos a tempo inteiro. Por seu turno, o Comando de Polícia de
Setúbal (que gere cerca de 1.000 recursos) optou por adoptar uma base de dados própria
enquanto solução intermédia que permitisse automatizar parcialmente o processo.
•
O mesmo se aplica a outros processos administrativos que ocupam um elevado número de
recursos nos vários serviços ao longo dos dispositivos, como a preparação e validação de
guias de marcha, o controlo de assiduidade ou a gestão documental.
•
Na GNR, a inexistência de um sistema de informação de suporte à actividade operacional
obriga à introdução manual de dados de raiz na produção de cada peça de expediente, sem
reaproveitamento de informação recolhida anteriormente, assim como à circulação de cópias
físicas ao nível de todo o dispositivo. A inexistência deste sistema obriga ainda à
consolidação manual de informação para a produção de estatísticas e indicadores
operacionais que, de igual modo, circulam em suporte papel pelos diferentes níveis da
hierarquia. A GNR tem em curso o desenvolvimento do SIIOP, o qual se pretende que venha
a colmatar estas lacunas e a viabilizar a desmaterialização e simplificação dos processos
operacionais.
58
•
No caso da PSP, a disseminação da utilização do SEI – Sistema Estratégico de Informação,
Gestão e Controlo Operacional – por todo o dispositivo permitiu a redução (e em alguns
casos a eliminação) da necessidade de circulação de expediente em suporte papel e,
consequentemente, a agilização dos processos operacionais. Está no entanto por concluir a
sua implementação, uma vez que, devido a alterações legislativas recentes, o módulo de
Licenciamento de Armas e Explosivos necessita de algumas adaptações.
Procedimentos de comunicação de informação ainda fortemente baseados em papel, resultando
numa carga burocrática acrescida e em arquivos redundantes
•
No âmbito de ocorrências policiais, por exemplo, para além do envio dos originais do
expediente para a entidade competente, é ainda arquivada uma cópia em papel na unidade
de origem e, no caso da GNR, enviada uma cópia para conhecimento da estrutura
hierárquica (no caso da PSP esta segunda cópia tem vindo a ser eliminada com a
disseminação do SEI pelo dispositivo).
•
Nas áreas administrativas e de suporte, os procedimentos são ainda quase exclusivamente
baseados em papel, sendo necessário, para cada tipo de processo, o envio sucessivo para os
diferentes níveis da estrutura hierárquica e a manutenção de uma cópia em arquivo am cada
nível da estrutura. Muitas destas comunicações seriam, já passíveis de efectuar por correio
electrónico, eliminando o papel.
•
A informação parte tipicamente do nível inferior (Posto ou Esquadra) e passa por todos os
outros níveis (no caso da GNR o Destacamento, Grupo, Brigada e Comando Geral e, no caso
da PSP, a Divisão ou Secção, Comando e Direcção Nacional), implicando quase sempre uma
resposta no sentido inverso.
•
Por exemplo, o SITREP (Situation Report) é um relatório elaborado diariamente nas Esquadras
e Postos com a actividade da subunidade, e depois compilado em cada nível hierárquico
superior até chegar ao órgão central respectivo (Comando Geral da GNR e Direcção Nacional
da PSP). Esta informação é elaborada em papel e circula tipicamente por fax.
•
Como exemplo do peso que pode ter o tratamento de expediente em determinadas áreas de
actividade, a Divisão de Investigação Criminal de Lisboa da PSP tem uma Secção de Apoio
59
Geral com um efectivo de 34 recursos policiais (31 agentes e 3 chefes), dos quais 22 (65% do
total) estão afectos às funções de tratamento e encaminhamento de expediente.
•
A necessidade de distribuição de expediente físico pela estrutura (efectuada tipicamente via
correio interno), aliada ao número de níveis hierárquicos pelos quais o circuito em papel tem
que passar, contribui para uma elevada morosidade dos processos e consome recursos que
poderiam estar afectos a outras actividades.
•
Para contornar o factor tempo, quer a GNR, quer a PSP, utilizam, para a área de Informações,
um “canal técnico” que permite o bypass de níveis hierarquicamente superiores para a
comunicação célere de informação, tipicamente por telefone. Mantém-se contudo o canal
tradicional em papel, mais demorado, que percorre toda a hierarquia até ao seu destino (por
exemplo, na Repartição de Informações do Comando Geral da GNR, podem distar 10 dias
entre a comunicação telefónica e a recepção da informação em papel).
Existência de processos excessivamente consumidores de tempo e recursos em Postos e
Esquadras
•
Os Postos e Esquadras recebem um elevado número de pedidos de diligências de entidades
externas (notificações, apreensões, penhoras, etc.). De entre estas, o cumprimento de pedidos
de notificação por contacto pessoal (onde o recurso policial se substitui à notificação, por
exemplo, por via postal) obriga à afectação, em média, de 1 recurso por Esquadra14.
Considerando o universo de 205 Esquadras15, obtém-se um total de 205 recursos policiais
afectos em permanência só à execução destas funções.
•
O processamento administrativo de contra-ordenações de Trânsito é outro exemplo de um
processo que consome um elevado número de recursos nos dispositivos de ambas as forças.
Por exemplo, numa Esquadra destacada da PSP, que processa apenas as contra-ordenações
de Trânsito levantadas pelos seus elementos, esta função ocupa 1 a 2 recursos a tempo inteiro
(dependendo do volume de actividade da Esquadra).
14
Estimativa efectuada com base nas percepções obtidas no terreno. Para o total de diligências de entidades
externas estimam-se 2 a 4 recursos a tempo inteiro por Esquadra.
15
Foram consideradas apenas as Esquadras genéricas.
60
•
Mensalmente, Postos e Esquadras necessitam de produzir e enviar para a sua estrutura
hierárquica um conjunto de expediente (informações e mapas estatísticos) relativo à
actividade operacional e gestão corrente da subunidade, designado genericamente por
“expediente de final do mês”. Num Posto da GNR são produzidos cerca de 30 mapas
mensais e numa Esquadra da PSP cerca de 20.
•
Como referência, a elaboração do expediente de final do mês numa Esquadra da PSP
consome cerca de 2 pessoas durante 3 dias de trabalho. Utilizando como média
(conservadora) 50% deste tempo, e considerando o universo das 222 Esquadras, obtém-se o
equivalente a, pelo menos, cerca de 450 dias de trabalho por mês (ou cerca de 20 elementos a
tempo inteiro) para elaboração de expediente de consumo interno (sem contar com outro
expediente elaborado pontualmente ao longo do mês).
Inexistência de informação de gestão disponível para avaliação analítica e planeamento
•
Verifica-se a inexistência de um tableau de bord com indicadores claros e mensuráveis para os
diversos níveis do dispositivo, que permita obter, de forma uniforme e estruturada, dados
sobre a actividade das unidades e que, simultaneamente, permita aferir o desempenho e o
cumprimento ou não dos principais objectivos estratégicos de cada Força de Segurança.
•
A insuficiência dos sistemas de informação constatada, quer na GNR, quer na PSP, resulta
em dificuldades acrescidas na obtenção de dados de actividade e gestão, fundamentais à
realização de avaliações analíticas e planeamento estratégico e operacional.
•
A garantia de obtenção de dados actualizados exige tipicamente que estes tenham de ser
repetidamente solicitados a todo o dispositivo, com as respectivas consequências em termos
de tempo e custo. Por exemplo, na PSP os Comandos preenchem trimestralmente um
relatório operacional onde, entre outros elementos, discriminam os recursos que têm afectos
às suas estruturas – qualquer necessidade de actualização desses dados entre trimestres exige
um pedido de actualização aos Comandos (embora exista um sistema central de gestão de
pessoal, este é considerado desactualizado e insuficiente para a recolha da informação
necessária). O mesmo se passa para a GNR que, no caso específico do presente estudo, teve
de (re)solicitar às estruturas a discriminação de recursos humanos por unidade do
dispositivo, por não existir disponível essa informação a nível central.
61
•
Este processo de levantamento de informação, para além de não automatizado e moroso,
acaba por estar direccionado para cada pedido em concreto, muitas vezes sem perspectivas
de reutilização pela própria organização. Juntando a isto uma realidade operacional
dinâmica, constata-se que uma parte relevante da informação obtida do dispositivo acaba por
ficar limitada ao propósito para o qual foi recolhida, sob pena de se utilizarem dados
desactualizados ou incompletos quando aplicados a uma outra realidade.
•
A inexistência de instrumentos de recolha comuns leva a que cada estrutura adopte critérios
distintos de selecção e agrupamento da informação solicitada, dificultando a sua
consolidação e tratamento. O processo de recolha, pelo seu carácter manual e repetitivo, é
também mais sujeito a erro humano e menos fidedigno.
•
A própria informação que serviu de base ao presente estudo, para além de morosa, continha
em alguns casos inconsistências derivadas da baixa fiabilidade das fontes.
•
Embora a maioria da informação solicitada ao terreno seja de carácter operacional corrente
(recursos, custos, estatísticas de actividade), o aumento de eficiência das forças de segurança
depende tanto ou mais de informação relativa ao seu funcionamento interno, que permita,
por exemplo, definir acções de melhoria e aferir resultados dessas acções.
62
III
NOVO MODELO
3.1. Aspectos gerais
Apresentados os principais pontos críticos da situação actual, de acordo com as percepções e
evidências obtidas no terreno, importa configurar propostas de reformulação que conduzam a uma
realidade futura diferente, certamente não isenta de desafios e oportunidades de melhoria
permanentes, mas com os principais constrangimentos agora identificados ultrapassados.
Na configuração dessa nova realidade, teve-se presente o “ângulo de observação” referido no
capítulo de enquadramento e a procura do respeito por várias directrizes globais que procuram
reflectir-se no diagrama seguinte.
Aumento de
eficácia:
1+1=3
Planeamento
conjunto
Supressão
de níveis
hierárquicos
Articulação de
competências
com estruturas
centrais do MAI
Simplificação
de processos
Facilidade
no acesso à
informação
Nivelamento
interno de
estruturas
Actuação
em novas
áreas
Desincentivo ao exercício de
funções não operacionais e
densificação dos critérios de
abandono das operacionais
Fazer mais ...
Fazer melhor, de
forma mais eficiente
Cobertura
total por
TIC’s
Revisão do Aumento da
sistema de fiscalização
Focar na actividade suplementos
nuclear e valorizá-la
Alinhamento
dos níveis
Clarificação
mínimos de
de missões
qualificação
Forças de
Segurança
... com menos recursos
Suporte por SI
da actividade
operacional e
administrativa
Partilha de
estruturas de
suporte
Partilha de
infra-estruturas
e instalações
Estruturação e comunicação
de objectivos – operacionais
e de eficiência
Externalização
de funções não
nucleares
Ainda que sumariamente, percorrem-se em seguida essas directrizes, para enunciar a forma como se
visualiza o seu contributo e articulação conjuntos no âmbito do modelo proposto.
•
Fazer mais… não só procurando o aumento dos níveis de eficácia das funções nucleares já
desempenhadas, por via da “rentabilização” e aumento do desempenho individual e
conjunto dos meios (“1+1 = 3”), como estendendo o leque de áreas de actuação para melhor
utilização de recursos existentes; se não possível nas áreas operacionais tradicionais, então
63
em áreas de menor exigência, mas que mais se aproximem da actividade operacional e se
distingam da estritamente administrativa.
•
Fazer, no mínimo, mais com os mesmos recursos, mas possivelmente até… com menos
recursos.
À luz da realidade actualmente existente, e em particular do muito significativo peso
verificado na afectação de recursos a funções de apoio geral ou administrativas, é previsível
que se consigam maiores graus de eficiência através de partilha de estruturas de suporte, de
infra-estruturas e instalações, ou mesmo, nos casos em que haja vantagem, da externalização
de funções não nucleares das forças de segurança. A verdade é que a adopção de modelos
com esta vocação e natureza (de serviços partilhados, nuns casos, e de outsourcing de
determinadas funções, noutros) não é prática inédita, nem os benefícios que proporcionam
são virtuais. A obtenção de benefícios análogos pela sua aplicação, ainda que com
especificidades, à PSP e à GNR, justifica o seu equacionamento.
•
Fazer melhor, de forma mais eficiente…simplificando estruturas centralizadoras e processos
de trabalho burocratizados; tornando a informação num “bem” de acesso célere, expedito e
comum e universalizando a abrangência e a utilização de sistemas de informação;
eliminando barreiras ao planeamento e accionamento conjunto de meios (ainda que
estritamente no plano intra-forças), para aumentar a sua eficácia de actuação conjunta;
articulando competências actualmente replicadas em cada uma das Forças com as de novas
estruturas do Ministério e nivelando também, internamente, o próprio equilíbrio de
dimensão e massa crítica das micro-estruturas.
•
Focar na actividade nuclear e valorizá-la…estruturando, densificando e “publicitando”
objectivos estratégicos e operacionais de resultado e de eficiência por toda a organização e
pelos “clientes” (opinião pública, governo, etc.); direccionando o foco da actividade para
resultados; clarificando as missões e as exigências que decorrem da actividade, valorizando o
exercício de funções operacionais e compensando-o, ao mesmo tempo que desincentivando o
de outras, dificultando a transição e revendo o sistema de compensação; alinhando os níveis
de qualificação mínimos para o exercício de funções nas forças de segurança, entre outros
aspectos.
64
O diagrama procura representar também a transição obtida no leque de funções desempenhadas e
no mix de recursos utilizados na sua realização. Tratar-se-á de perseguir uma realidade em que mais
operacionais exerçam funções operacionais, contrariando a situação actual em que muitos
(aproximadamente 1 em cada 5) exercem funções de suporte administrativo ou de apoio geral.
Actual
Futuro
Segurança de
Instalações
Policiamento de
proximidade
Trânsito
Fiscal
Intervenção
Outros
(explosivos, …)
Apoio Geral
• Aumento do ‘leque’ de
missões
Guardas/Pol ícias
• Libertação de RH para
Áreas Operacionais
Guardas/Polícias
O
P
E
R
A
C
I
O
N
A
I
S
RH
O
P
E
R
A
C
I
O
N
A
I
S
Vigilância Florestal
…
Policiamento
de proximidade
+
Trânsito
+
Fiscal
Intervenção
Outros
• Externaliza ção
de Apoio Geral
(explosivos, …)
Ext
Apoio Geral
civis
• Partilha de Servi ços de
Suporte
civis
g/p
Administrativos
Administrativos
São estas as principais linhas enformadoras do novo modelo proposto, cujas componentes se
apresentam de seguida. Cada uma das suas “peças” e das propostas efectuadas devem encontrar
abrigo e suporte numa ou mais destas directrizes que, em conjunto, permitirão a transição para uma
situação de maior exigência (a par de muitos outros sectores da Administração e do país em geral),
mas também decisivamente viabilizadora de maiores níveis de eficácia e eficiência e de patamares de
modernidade e reconhecimento público acrescidos.
65
3.2. Organização
3.2.1. Reformulação de Níveis de Desconcentração das Estruturas
3.2.1.1. Eliminação das Brigadas Territoriais da GNR
Conforme exposto anteriormente, as Brigadas Territoriais da GNR encontram-se estruturadas em 4
níveis de desconcentração: Brigada, Grupo, Destacamento e Posto. Esta estrutura desconcentrada
gera actualmente, como referido na secção “25 Principais pontos críticos”, os seguintes
constrangimentos:
•
O Comando-Geral tem, por natureza e definição, funções de Comando e Controlo a nível
global sobre toda a estrutura e os Grupos, por sua vez, tem o mesmo tipo de funções, no
plano da sua jurisdição específica sobre os respectivos dispositivos (Destacamentos e Postos),
que asseguram no terreno a actividade operacional. A Brigada constitui-se assim como mais
um nível de Comando e Controlo entre níveis de Comando e Controlo – o Comando Geral e
os Grupos, aparentemente justificada pelo facto de, tratando-se de uma organização de raiz
militar, ter de ser mantido o rácio de 1 para 5-6 nas dependências de níveis de comando.
•
A replicação de serviços de suporte nos diferentes níveis de desconcentração, verificando-se
que, embora nos Destacamentos e Postos o foco da actividade seja centrado nos domínios
operacionais, nas Brigadas Territoriais e respectivos Grupos existe uma replicação quase total
dos serviços de suporte e, consequentemente, uma replicação de processos e dos custos
associados.
•
Associada a esta replicação, a existência de 4 níveis implica também uma maior
complexidade e morosidade dos processos de trabalho, resultante da necessidade de
circulação de informação e de validações intermédias nos vários níveis da cadeia hierárquica.
A figura que se segue ilustra a replicação existente entre a Brigada Territorial nº 2 e respectivos
Grupos no que se refere aos recursos afectos a actividades de suporte. Tendencialmente este número
vai aumentando à medida que se sobe na estrutura.
66
Brigada
Territorial nº2
GT Loures
GT Santarém
25 / 67
DT Santarém
39 / 42
DT Abrantes
5/24
12/28
GT Sintra
113/84
GT Setúbal
33 / 67
DT Coruche
GT Almada
6/ 92
DT Tomar
6/21
5/35
36 / 73
GT Leiria
40 / 29
DT T. Novas
4/25
Legenda: nº de recursos suporte/ nº de recursos operacionais
Numa óptica de racionalização, propõe-se a eliminação do nível de Brigada, passando a
coordenação operacional dos Grupos a ser assegurada directamente a nível do Comando Geral,
onde se recomenda a criação de uma Área (Departamento, nos moldes propostos na secção
“Reorganização de Órgãos Centrais”) de Operações que assegure a coordenação superior dos
diversos Grupos Territoriais.
Complementarmente, admite-se a necessidade de revisão dos Grupos actualmente existentes,
nomeadamente em termos de número, dimensão e distribuição.
67
Considera-se que, assegurando a existência de um órgão coordenador central no Comando Geral
com foco na área operacional e visão global de toda a estrutura, à imagem do que acontece
actualmente na PSP (a Direcção Nacional coordena directamente mais de 20 Comandos, com níveis
de eficácia globais análogos aos da GNR no exercício das mesmas funções essenciais), esta medida
permitirá a obtenção dos seguintes benefícios principais:
•
Eliminação de duplicações e redundâncias processuais, agilizando processos de trabalho e
aumentando a celeridade de circulação da informação, reduzindo o número de níveis
intermédios da estrutura e a complexidade associada à intervenção e articulação dos vários
níveis hierárquicos;
•
Libertação de cerca de 1.083 recursos (1061 recursos militares afectos às estruturas de
comando das 4 Brigadas Territoriais), os quais poderão ser redistribuídos pela Área de
Operações a criar no Comando Geral ou utilizados no reforço dos dispositivos dos Grupos
Territoriais e/ou outras estruturas operacionais com défice de meios humanos (reforço da
BRIGADAS
TERRITORIAIS
MAJ.GENERAL
CORONEL
TEN. CORONEL
MAJOR
CAPITÃO
TENENTE/ALFERES
SARG.MOR
SARG.CHEFE
SARG.AJUDANTE
1º/2º SARGENTOS
FURRIEL
CABO-CHEFE
CABO
SOLDADO
TOTAL MILITAR
TOTAL CIVIL
TOTAL
eficácia operacional induzida por ganhos de eficiência interna).
B2
1
1
3
8
4
1
1
8
11
16
4
15
84
40
197
3
200
B3
1
0
2
11
3
1
1
9
17
13
4
19
121
61
263
6
269
B4
1
1
5
7
3
0
2
16
32
17
18
143
84
329
9
338
B5
1
1
5
7
4
3
2
10
11
17
25
120
66
272
4
276
Total
4
3
15
33
14
5
6
43
71
63
77
468
251
1061
22
1083
8
3.2.1.2. Constituição de Comandos de Polícia agregadores de Comandos de dimensão
reduzida
Regra geral, a PSP apresenta uma estrutura desconcentrada de 3 níveis: Comando, Divisão/Secção e
Esquadra. Para além das Unidades Especiais, a PSP integra 20 Comandos de Polícia (1 em cada
capital de distrito e dois Comandos Regionais nos Açores e Madeira), com dimensões e estruturas
bastante díspares.
68
Como referido anteriormente, esta organização baseada numa correspondência distrital unívoca
prende-se, em grande medida, com necessidades de articulação e interacção com entidades externas,
como é o caso das Autarquias e, principalmente, dos Governos Civis.
Como consequência natural dos desequilíbrios demográficos e de distribuição urbana existentes
entre os diversos Distritos do território nacional, assiste-se a uma elevada disparidade na
abrangência e dimensão de unidades operacionais da PSP com igual estatuto, verificando-se a
existência de Comandos de Polícia de dimensão muito reduzida, por vezes equivalente ou inferior
a determinadas Divisões ou Secções.
Como já referido anteriormente a título de exemplo, só a Divisão da Amadora do COMETLIS tem
aproximadamente o triplo do efectivo humano dos Comandos de Polícia de Beja, Évora ou
Portalegre, entre outros. De outra forma, a junção destes três Comandos traduzem em termos
gerais a dimensão da Divisão da Amadora (ou da 3ª Divisão de Lisboa, para dar outro exemplo).
700
600
500
400
300
200
100
Comando e Serviços
Divisão
Amadora
3ª Divisão
de Lisboa
2ª Divisão
de Lisboa
1ª Divisão
de Lisboa
CP
Portalegre
CP Guarda
CP Évora
CP
Bragança
CP Beja
0
Operacional
Esta situação evidencia, dentro da própria estrutura da PSP, um desequilíbrio gritante de dimensão
relativa de órgãos cujas responsabilidades operacionais e institucionais deveriam ser, à partida,
tendencialmente uniformes. Criam também situações de replicação desadequada de estruturas.
69
Assim, recomenda-se a constituição de Comandos de Polícia que abranjam vários Distritos que
actualmente contem com Comandos de dimensão reduzida, aumentando a sua massa crítica e,
consequentemente, promovendo o equilíbrio da dimensão relativa dos Comandos de Polícia em
todo o território nacional. Os novos Comandos de Polícia deverão centralizar as competências e a
coordenação operacional das actuais áreas de jurisdição dos Comandos a integrar, devendo estes ser
convertidos em Divisões.
A figura seguinte representa os quatro casos de integração recomendada, à luz deste critério, tendo
por base a actual dimensão dos Comandos de Polícia respectivos16. Trata-se da criação de:
•
Comando de Polícia do Alentejo, integrando as estruturas dos actuais Comandos de
Polícia de Beja, Évora e Portalegre;
•
Comando de Polícia das Beiras, integrando as estruturas dos actuais Comandos de Polícia
de Castelo Branco, Guarda e Viseu;
•
Comando de Polícia de Trás-os-Montes, integrando as estruturas dos actuais Comandos de
Polícia de Bragança e Vila Real;
•
Comando de Polícia do Minho, integrando as estruturas dos actuais Comandos de Polícia
de Viana do Castelo, Braga e da Divisão de Guimarães.
16
Esta recomendação poderá ser analisada à luz de diferentes outras variáveis não analisadas no âmbito do
presente estudo por extravasarem o seu âmbito, nomeadamente no que se refere a características específicas
inerentes aos diversos Distritos (ex. índice de criminalidade, índice de “procura” de serviços da PSP,
densidade populacional, dimensão geográfica, etc.).
70
Os Comandos de Polícia actuais deverão ser convertidos em Divisões, adequando o seu estatuto e
relevância institucional à nova estrutura de comando do dispositivo. Em princípio, deverão também
ser extintas as Secções actualmente existentes em cada um dos Comandos actualmente existentes,
uma vez que estas se encontram normalmente esvaziadas de recursos ou não terem massa crítica
suficiente.
Cada um dos novos Comandos de Polícia poderá (e deverá, previsivelmente) funcionar
fisicamente na localização utilizada por um dos actuais Comandos, por forma a minimizar custos
de transição e rentabilizar nomeadamente infra-estruturas físicas e tecnológicas em funcionamento.
No que se refere ao relacionamento com os Governos Civis e Autarquias, propõe-se que as
competências de articulação asseguradas pelos Comandantes dos actuais Comandos de Polícia
passem, à luz desta solução a ser assegurados:
•
No caso dos Governos Civis, pelo Comandante de cada novo Comando de Polícia
integrador, que assumirá o relacionamento com mais do que um Governador Civil (os 2 ou 3,
dependendo dos casos, da sua área de jurisdição); a correspondência unívoca de articulação
com o Governo Civil de cada distrito não justifica, só por esse motivo, a manutenção de
estruturas cuja dimensão operacional não o exige. O próprio número de Governos Civis
poderá vir, em momento futuro, a evoluir no sentido da sua redução mais ou menos
significativa.
•
No caso das Autarquias, ou também pelo novo Comandante ou, em alternativa, pelos
Comandantes das “novas” Divisões (actuais Comandos de Polícia). Esta realidade prática de
articulação e representação já se verifica, como é, por exemplo, o caso da Divisão Destacada
de Cascais que interage directamente com a respectiva Autarquia.
Considera-se que esta medida permitirá, por um lado, alisar as disparidades de dimensão referidas
e, por outro, melhorar a actual coordenação e acção operacional. De facto, embora a articulação e
coordenação superior dos Comandos seja assegurada pela Direcção Nacional, o novo desenho
permite uma mais eficiente afectação, distribuição e partilha dos meios disponíveis e uma melhor
articulação operacional das diversas unidades sob alçada do mesmo Comando.
71
Por outro lado, através do equilíbrio introduzido ao nível da dimensão dos Comandos de Polícia,
esta medida contribuirá para a introdução de uma maior justiça relativa nos níveis de comando, na
medida em que equilibrará também os respectivos níveis de responsabilidade.
3.2.1.3. Eliminação dos Comandos Equiparados a Comandos de Polícia (CEPC) e Secções
Policiais dos CECP’s dos Açores
Para além da situação exposta na secção anterior, verifica-se ainda a existência de 4 níveis de
desconcentração nos Açores, traduzindo-se na coexistência de dois níveis hierárquicos dedicados
essencialmente a comando e controlo do dispositivo operacional.
A situação nos Açores é caracterizada pela existência de um Comando Regional que coordena três
Comandos Equiparados a Comandos de Polícia (CECP’s) – Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e
Horta. Este Comando Regional, localizado em Ponta Delgada, cumpre essencialmente funções de
representação, sendo composto por apenas 8 recursos.
Ao nível dos três CECP’s dos Açores está também contemplada organicamente a existência de
Secções Policiais genéricas que não têm recursos afectos, sendo que, como já foi referido, o
Comandante do Comando acumula o lugar de Comandante da Secção. Por sua vez, na Madeira
existe apenas um Comando Regional, não existindo a figura de CEPC.
CR Açores
CR Madeira
CEPC Ponta
delgada
CEPC Horta
CECP Angra
do Heroísmo
Secção
Policial Ponta
Delgada
Secção
Policial Horta
Secção
Policial Angra
Heroísmo
Esquadras
Esquadras
Divisão
Policial do
Funchal
Divisões
Secções
Esquadras
Esquadras
Esquadras
72
Essencialmente pelos mesmos motivos que presidem ao nivelamento de estruturas no continente,
recomenda-se assim que, nos Açores:
•
os três CECP passem a ter o nível de Divisão;
•
o Comando Regional passe a assegurar as competências de comando e a coordenação
•
global das 3 novas Divisões;
•
As Secções Policiais existentes sejam extintas.
A figura seguinte esquematiza a nova estrutura preconizada:
CR Açores
Divisão
Ponta
delgada
Divisão
Angra do
Heroísmo
Divisão
Horta
Esquadras
Esquadras
Esquadras
Considera-se que a implementação desta medida contribuirá para:
•
a introdução de maior justiça relativa dos cargos de comando, na medida em que fomenta o
equilíbrio das dimensões relativas e dos níveis de responsabilidade e prestígio inerentes aos
diversos níveis orgânicos do dispositivo;
•
na eliminação do risco de evolução da dimensão de estruturas que, embora actualmente
tenham pouco peso por serem, nalguns casos, quase virtuais, poderão ganhar corpo sem que
haja necessidade clara que o justifique.
•
A obtenção de ganho financeiro, ainda que acessório e pouco significativo, resultantes apenas
de diferenças remuneratórias entre Comandante de Comando (com suplemento de Comando
de Secção) e Comandante de Divisão, as poupanças conseguidas se situarão, conforme se
estrutura no quadro seguinte, em cerca de 40 mil euros/ano.
73
Modelo Actual
3 Subintendentes com
suplementos de Forças de
Segurança, Comando de
Polícia e Comando de
Secção
Vencimento +
Suplementos
(ano)
131 mil euros
Modelo Futuro
3 Comissários com
suplemento de Forças
de Segurança e
Comando de Divisão
Vencimento +
Suplementos
(ano)
Potencial
Ganho
(ano)
91 mil euros
40 mil euros
3.2.2. Integração da Brigada de Trânsito e da Brigada Fiscal nas Unidades Territoriais da
GNR
Em termos de atribuições, verifica-se actualmente uma clara sobreposição entre Unidades
Territoriais e Unidades Especiais da GNR. De acordo com alíneas d), e), e f) do Artº 2º da sua Lei
Orgânica, a missão da Guarda contempla, em termos globais, atribuições relativas às áreas de
trânsito, fiscais e aduaneiras. Verifica-se, na prática, que a fronteira e articulação entre Unidades
Territoriais e Especiais relativamente a estas atribuições resulta tipicamente de um entendimento
tácito entre as mesmas.
Por exemplo, a Brigada de Trânsito centra a sua actividade nos principais eixos e vias rodoviárias do
território continental, enquanto que as Unidades Territoriais exercem a sua competência no domínio
do trânsito no interior das localidades e em vias secundárias na sua área geográfica de actuação. No
entanto, face ao elevado nível de sinistralidade que se verifica nas vias secundárias, a Brigada de
Trânsito tem previsto o alargamento da sua actuação a toda a rede de estradas do território nacional,
dentro do perímetro de actividade da GNR.
Também no caso da Brigada Fiscal, não existe planeamento e coordenação permanente com o
dispositivo territorial e com a Brigada de Trânsito. Por via desta actuação “estanque” das 3 Unidades
podem ocorrer operações simultâneas das três unidades na mesma área sem qualquer articulação de
missões ou meios, o que representa um potencial (e importante) subaproveitamento de meios
humanos e materiais, evitável sobretudo num contexto de escassez crónica e permanente de meios.
Assim, no que respeita ao novo modelo de organização, recomenda-se que as Unidades Especiais –
Brigada Trânsito e Brigada Fiscal – sejam integradas nas actuais Unidades Territoriais, à
semelhança de outros modelos integrados já existentes na própria Guarda, como é o caso da
Investigação Criminal e do SEPNA.
74
Em complemento, e tendo em consideração que a coordenação superior dos Grupos deverá passar a
ser assegurada ao nível do Comando Geral (ver capítulo “Eliminação das Brigadas Territoriais da
GNR”), recomenda-se a criação, a este nível, e especificamente na área de Operações, de
Departamentos que assegurem o planeamento, visão e coordenação nacional das intervenções
relativas a Trânsito e Fiscal (operações com carácter nacional como a Páscoa, Natal e Fim-de-Ano,
Verão, etc; e no caso da competência fiscal, as de vigilância da costa como um todo, e de
policiamento das zonas costeiras, entre outras).
Em relação aos Postos de Observação da Brigada Fiscal, embora passem em a estar integrados como
recursos no dispositivo territorial da geografia em que se situam, considera-se que, pela sua
especificidade e utilização efectivamente “estanque”, deverão depender funcionalmente do
Departamento Fiscal criado a nível do Comando Geral, que terá a responsabilidade de coordenar a
utilização do sistema LAOS. O accionamento de recursos para intervenção, por exemplo, numa
praia, deverá ser efectuado, por detecção e sinalização destes Postos de Observação, mas com
recursos a mobilizar pelo dispositivo territorial (Comandante de Grupo ou Destacamento), com
competência Fiscal, se necessário, ou genérica, caso contrário. Quanto aos serviços administrativos e
de apoio geral, os Postos de Observação deverão sempre suportar-se no Grupo em cuja área
geográfica estejam localizados (evitando quaisquer replicações desnecessárias de estruturas de
suporte).
No que respeita aos Postos de Fronteira, considera-se que devem passar a ser assegurados na
íntegra pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), ao qual essa competência está legalmente
atribuída.
Assim, no que respeita ao novo desenho orgânico, e conforme se ilustra na figura seguinte,
propõe-se a eliminação dos níveis de Brigada e Grupo das actuais Brigadas de Trânsito e Fiscal, e a
integração das suas subunidades nas estruturas territoriais correspondentes.
Os actuais Grupos Territoriais – estrutura que passará a designar-se genericamente por Grupo – e
respectivas subunidades passam assim a ter à sua disposição uma pool multi-funcional de recursos
humanos e materiais, cuja coordenação no terreno deverão assegurar dentro da sua área de
jurisdição, em função dos objectivos operacionais que tenham definidos nas várias vertentes (nº dew
operações de fiscalização de trânsito e fiscal, em que áreas abrangidas, que rácio de policiamento de
proximidade, etc., derivados em cascata de objectivos estratégicos globalmente definidos).
75
Actual
Futuro
Admite-se, no entanto, poder justificar-se em determinadas situações manutenção de estruturas
especializadas ao nível do Destacamento e respectivas subunidades, nomeadamente nas Regiões
Autónomas no âmbito da área Fiscal, onde a GNR não tem presença do dispositivo territorial, ou
mesmo no Continente, e em particular justamente para a competência Fiscal, dada a sua
“estanquicidade” efectiva de utilização (Postos de Observação e unidades embarcadas).
Comando Geral
Postos de
Observação
Grupo
Destacamento 1
Destacamento 2
Postos
Postos
Postos
Postos
Postos
Postos
…
Destacamento n
Postos
Postos
Postos
Destacamentos
Destacamentos
Especializados
Especializados
x
Postos de
Fronteira
Postos
Postos
Especializados
Postos
Considera-se que o modelo proposto permite, não só eliminar as replicações que actualmente
existem ao nível dos serviços administrativos e de suporte nos dispositivos das três unidades –
Territorial, Trânsito e Fiscal –, como também optimizar a utilização dos meios humanos e materiais
76
(ex. viaturas, instalações, etc.) disponíveis e obter uma melhor coordenação e articulação
operacional.
A imagem que se segue ilustra a optimização que se poderá obter com a criação de células
multi-funcionais de actuação conjunta das três unidades. A 1ª imagem ilustra a situação actual, em
que 3 veículos podem actuar na mesma área geográfica assegurando missões distintas, enquanto que
a 2ª imagem ilustra a utilização de células multi-funcionais, permitindo assegurar com menos meios
a realização simultânea de operações/fiscalizações mais abrangentes (várias competências numa
mesma célula: 1 viatura com um Guarda “de Trânsito” e um Guarda “Fiscal” pode efectuar, por
operação stop, duas fiscalizações em simultâneo; no modelo actual, este mesmo número de
fiscalizações exige duas viaturas e 4 homens, 2 de cada competência).
Actual
Futuro

3 Viaturas

6 Homens

3 Operações
distintas

1 Viatura

2 Homens

1 Operação
com 3 valências
Trânsito
Fiscal
Geral
Trânsito
Fiscal
Geral
Sendo naturalmente necessário o planeamento operacional detalhado da actuação destas “células”
em conjunto, considera-se à partida que poderão ser obtidos melhores resultados.
Como consequência directa da aplicação desta medida, e como se pode observar no quadro seguinte,
libertam-se os 1.229 elementos que constituem actualmente os comandos de Brigada e de Grupos de
Trânsito e Fiscais, podendo estes ser reafectados às áreas de coordenação a criar ao nível do
Comando Geral, e ao reforço dos Grupos e das restantes subunidades operacionais, contribuindo
também por essa via para o aumento da eficácia operacional da Guarda.
77
TOTAL
CIVIS
BRIGADA FISCAL
E
BRIGADA DE TRÂNSITO
PRAÇAS
OFICIAIS
SARGENTOS
Brigada Fiscal
Brigada
23
54
245
5
327
Grupo Fiscal de Lisboa
4
14
107
2
127
Grupo Fiscal de Évora
4
9
63
3
79
Grupo Fiscal de Porto
5
19
76
2
102
Grupo Fiscal de Coimbra
4
18
78
4
104
Grupo Fiscal de Madeira
1
5
30
1
37
Grupo Fiscal de Açores
1
7
25
2
35
42
126
624
19
811
Total
Brigada
27
55
199
5
286
Grupo Regional de Trânsito de Lisboa
3
5
7
0
15
Grupo Regional de Trânsito de Santarém
5
5
17
0
27
Grupo Regional de Trânsito de Évora
2
3
22
1
28
Grupo Regional de Trânsito do Porto
4
7
18
0
29
Grupo Regional de Trânsito de Coimbra
4
8
21
0
33
45
87
83
209
284
908
Total
TOTAL BF + BT
6 418
25 1.229
Libertam-se ainda, para planeamento e utilização comum, as viaturas actualmente adstritas a cada
uma das Unidades Territoriais, de Trânsito e Fiscal. Só no caso da BT e da BF, estar-se-á perante a
possibilidade de utilização mais de 1.100 viaturas de forma conjunta.
Em suma, a integração das três unidades de acordo com o modelo proposto, apresenta benefícios a
vários níveis:
•
A nível operacional, permite um melhor planeamento e afectação de recursos e meios,
respondendo de forma mais abrangente às necessidades sentidas a nível local. Paralelamente,
permite assegurar uma melhor articulação entre recursos e valências complementares,
facilitando a conjugação de competências específicas de trânsito e fiscais com competências
gerais detidas pelas unidades territoriais, maximizando a sua capacidade de actuação multifuncional e multiplicando a sua intervenção.
•
O modelo preconizado permite também uma libertação significativa de recursos (1.229),
derivada da eliminação dos níveis de Brigada e Grupo das actuais Unidades Especiais, os
quais serão parcialmente absorvidos a nível do Comando Geral e Grupos, e os restantes,
sempre que possível, no reforço das áreas operacionais das subunidades.
78
•
No
que
se
refere
aos
serviços
suporte
e
instalações,
perspectivam-se
ganhos
maioritariamente ao nível da integração da Brigada Fiscal, uma vez que, como já foi referido,
a Brigada de Trânsito partilha já um conjunto de instalações e serviços com as Unidades
Territoriais. Uma vez que a Brigada Fiscal, por questões históricas, se encontra tipicamente
instalada em edifícios distintos pertencentes à extinta Guarda Fiscal, prevê-se que a
racionalização introduzida pela integração proposta possa produzir ganhos significativos,
não só pela libertação de recursos afectos a funções de suporte, mas também pela
possibilidade de reafectação de instalações e libertação de algumas que eventualmente
impliquem custos mais avultados de manutenção/restauração.
3.2.3. Reorganização das Unidades de Intervenção e de Representação
3.2.3.1. Criação na GNR de uma Unidade de Intervenção única
As forças de apoio ao Comandante Geral, que constituem as Unidades de Reserva da GNR, são o
Regimento de Cavalaria e o Regimento de Infantaria, o qual integra subunidades especializadas de
Cinotecnia e de Inactivação de Explosivos.
Como referido em “25 Pontos Críticos”, a realidade actual destas unidades é caracterizada por uma
dispersão por diferentes quartéis, sendo que o Regimento de Cavalaria ocupa quatro quartéis e o
Regimento de Infantaria três. Esta dispersão resulta tipicamente na insuficiente partilha dos meios
disponíveis e na replicação dos serviços de suporte e de apoio geral pelos diversos quartéis,
fortemente motivada pela doutrina de auto-suficiência vigente. No total, os serviços de suporte
destas duas unidades representam um peso de 38,89% face ao seu efectivo global.
Total de
Operacional
Total de
Suporte
Total
%Suporte
532
395
927
42,61%
RI
755
424
1179
35,96%
TOTAL
1287
819
2106
38,89%
RC
Como medida de racionalização, recomenda-se assim a concentração operacional e física das
Unidades de Reserva da GNR através da constituição de uma Unidade de Intervenção única e a
autonomização dentro desta das Unidades Cinotécnica e de Inactivação de Explosivos
relativamente ao Regimento de Infantaria (estas unidades desenvolvem já actualmente missões de
79
carácter autónomo, não se justificando a dependência deste Regimento em termos de accionamento
e coordenação).
A Unidade de Intervenção passará assim a ser responsável pela coordenação e articulação no
accionamento das várias unidades – Regimento de Infantaria, Regimento de Cavalaria, Unidade
Cinotécnica e Unidade de Inactivação de Explosivos.
No que toca à concentração física, deverá ser seleccionada uma localização que garanta instalações
adequadas à integração de todas as unidades e que sirva o melhor possível as suas actuais missões:
•
com espaços especificamente adequados, não só, mas também, a cavalos e unidades
cinotécnica.
•
situado preferencialmente a distância relativamente curta de Lisboa; uma vez que, por
exemplo, o Regimento de Cavalaria assegura a maior parte das suas missões na zona de
Lisboa (deslocando-se apenas no Verão para o Algarve), seriam elevados os custos que, por
exemplo, o transporte de cavalos acarretaria numa solução diferente.
Neste sentido, no decorrer do presente estudo, foram enumeradas as seguintes opções, em estudo
pelas próprias Unidades actuais, como potenciais localizações futuras para esta Unidade:
•
Regimento de Artilharia do Exército – Lisboa (RALIS);
•
Regimento de Engenharia do Exército – Pontinha (em fase de deslocamento);
•
Outros: Belas, Queluz, Carregueira.
80
Considera-se que esta medida permitirá obter benefícios significativos, nomeadamente aos seguintes
níveis:
•
Concentração de serviços de suporte e de apoio geral
A concentração destas unidades numa localização única proporciona a racionalização da
utilização dos serviços de apoio geral (centros de transmissões/ comunicações, vigilância e
segurança de instalações, messes, entre outros).
Por exemplo, o Regimento de Infantaria, face à sua dispersão física tem actualmente três
messes, e o Regimento de Cavalaria tem duas. A concentração destas Unidades permitiria
reduzir este número, no limite, para apenas uma messe, embora de maior dimensão, com a
consequente libertação de recursos e economias de espaços.
A segurança e vigilância das instalações dos regimentos poderá ser efectuada
proporcionalmente com menos recursos (apesar de ser previsivelmente maior a área para
vigiar), do que em relação aos 7 quartéis dispersos que existem actualmente.
Em estudos realizados pelos próprios Regimentos concluiu-se que só a concentração de cada
uma das Unidades (entre si) permitiria a libertação de cerca de:
•
100 recursos do Regimento de Cavalaria;
•
150 recursos do Regimento de Infantaria.
250 elementos seria portanto o número mínimo de recursos que a integração permitiria. No
entanto, se estendida a mesma lógica à integração das duas Unidades numa única permitirá
possivelmente ainda a libertação de um conjunto adicional de recursos para além desses 250.
•
Melhor articulação das unidades e destas com as unidades territoriais
O accionamento destas forças é tipicamente efectuado de forma isolada pelas unidades
territoriais, revelando-se por vezes inadequado à situação. A existência de uma coordenação
única e centralizada para estas unidades permitirá simplificar as normas e procedimentos
81
associados à sua activação e contribuirá para uma resposta mais ajustada e eficaz por parte
das mesmas.
Para além da coordenação operacional, a própria proximidade física contribuirá para um
melhor conhecimento e entrosamento entre as unidades e dos respectivos procedimentos de
actuação. Este conhecimento associado a um accionamento coordenado das forças contribui
para uma melhor articulação em termos de acção conjunta.
Paralelamente a concentração das unidades potencia uma utilização mais eficiente dos meios
à disposição, quer humanos, quer materiais. Uma coordenação central destes meios permitirá
uma afectação mais eficiente dos mesmos, contribuindo também para uma maior eficácia da
resposta.
•
Aproveitamento de valências na área de instrução e de treinos conjuntos
A concentração das Unidades de Reserva da GNR e a sua coordenação conjunta promove e
facilita a realização de treinos conjuntos, com possibilidade de partilha e optimização dos
conhecimentos e valências das diferentes unidades, sem prejuízo dos respectivos treinos
específicos.
Adicionalmente, pela constituição de uma pool de recursos mais vasta, a solução preconizada
contribuirá para a melhoria global da qualidade da formação, resultante da facilidade
acrescida de acesso aos melhores formadores para matérias comuns às várias unidades.
3.2.3.2. Criação na GNR de Unidade de Representação única
No âmbito das funções de representação/honoríficas, verifica-se também uma dispersão por várias
unidades da GNR, com replicação de estruturas de suporte associadas. São os casos das seguintes:
•
Banda de música;
•
Fanfarra (Regimento de Infantaria);
•
Charanga (Regimento de Cavalaria);
82
•
Esquadrão Presidencial (Regimento de Cavalaria).
Neste âmbito, e considerando que estas unidades actuam actualmente de forma isolada e dispersa,
propõe-se a criação de uma Unidade de Representação única na GNR, em moldes idênticos aos
referidos anteriormente para as Unidades de Reserva.
Poderá equacionar-se, alternativamente, a manutenção da Charanga em funcionamento conjunto
com o Regimento de Cavalaria, dada a necessidade de utilização frequente dos cavalos e propõe-se
que a Fanfarra do Regimento de Infantaria seja assimilada pela Banda de Música da GNR ou extinta
(a menos que, como em relação a outras Bandas existentes nas duas Forças, se considere que o
prejuízo de o fazer por quebra de espírito de pertença e/ou de grupo não o recomendem)
Tendencialmente, e face às funções honoríficas do Esquadrão Presidencial, esta unidade deverá estar
localizada em Belém ou na proximidade do Palácio de Belém.
Os benefícios associados à implementação desta medida serão semelhantes aos apresentados
anteriormente para a Unidade de Intervenção Única, acrescendo o potencial de melhoria de
qualidade das próprias unidades, possibilitada pela selecção dos respectivos elementos a partir de
um conjunto mais vasto.
3.2.3.3. Integração das Unidades Especiais e CIEXSS (Centro de Inactivação de Explosivos
e Segurança em Subsolo) da PSP numa Unidade de Intervenção única
O Corpo de Intervenção (CI), o Grupo de Operações Especiais (GOE) e o Corpo de Segurança
Pessoal (CSP) constituem as Unidades Especiais da PSP. Estas unidades dependem directamente da
Direcção Nacional, e são accionadas a pedido dos Comandos ou pela Direcção Nacional para
operações isoladas ou conjuntas que justifiquem a presença das suas competências específicas.
83
Também neste caso as unidades se encontram fisicamente separadas, contando cada uma delas com
os respectivos serviços de suporte e de apoio geral. O peso dos serviços de suporte representa
17,22% do efectivo total dessas unidades.
Total de
Operacional
Total de
Suporte
Total
%Suporte
CI
749
98
847
11,57%
CSP
191
20
211
9,36%
GOE
113
101
214
47,25%
TOTAL
1053
219
1272
17,22%
A actual dispersão e autonomia operacional e administrativa destas unidades apresentam os
constrangimentos já referidos em “25Pontos Críticos”, nomeadamente:
•
Replicação de áreas de suporte nas diferentes unidades;
•
Desarticulação no treino e accionamento das Unidades Especiais da PSP;
•
Desaproveitamento de valências (conhecimento e treino) de elementos operacionais entre
corpos da PSP.
Neste sentido, e à imagem do modelo proposto para a GNR, recomenda-se a criação de uma
Unidade de Intervenção única na PSP, integrando os actuais Corpos Especiais (CI, GOE e CSP). De
igual modo, recomenda-se a autonomização da Unidade Cinotécnica (que actualmente está
integrada no CI).
À semelhança da medida preconizada para as Unidades de Intervenção da GNR, a presente medida
relativa às da PSP apresenta benefícios nos mesmos domínios:
•
Concentração e utilização conjunta de serviços de suporte e de apoio geral;
•
Melhor articulação das unidades entre si e destas com o dispositivo territorial;
•
Aproveitamento de valências na área de instrução e de treinos conjuntos.
84
Acresce a estes benefícios a possibilidade de reaproveitamento de recursos humanos disponíveis e,
consequentemente, de potenciais melhorias ao nível da qualidade das diversas forças.
De facto, as actividades das Unidades Especiais requerem níveis de exigência distintos,
verificando-se que quando um elemento perde algum tipo de capacidades consideradas essenciais
para o exercício da actividade para a qual foi formado, esse elemento é tipicamente transferido para
actividades de suporte. Uma coordenação comum destas forças permitirá a afectação de recursos a
actividades operacionais em forças com menor grau de exigência, permitindo, por exemplo, que um
elemento considerado inapto para o exercício de funções no GOE possa passar a assegurar funções
operacionais no CSP, por exemplo. Existem já na PSP exemplos concretos deste reaproveitamento,
nomeadamente por transferência de elementos do GOE para o CIEXSS.
3.2.4. Transformação de Postos e Esquadras de dimensão reduzida em unidades parcial
ou totalmente móveis
A realidade actual da GNR e da PSP é caracterizada pela existência de um número relevante de
Postos e Esquadras de dimensão reduzida ao nível do seu dispositivo territorial. Da análise
efectuada a este dispositivo, concluiu-se que cerca de 22% do total de Postos Territoriais da GNR e
18% das Esquadras Genéricas da PSP têm um efectivo inferior a 12 e 20 recursos, respectivamente,
o número mínimo de recursos para assegurar o funcionamento das mesmas.
Unidade
Total Postos Territoriais/
Esquadras Genéricas
Postos =< 12 RH’S
Postos
485
Esquadras =< 20 RH’S
108
Esquadras
201
37
%
22%
18%
85
Num Posto da GNR de dimensão reduzida:
•
o número mínimo de elementos para assegurar o seu funcionamento diário é de 12;
•
são assegurados, por esses 12 elementos, 3 turnos de 8
horas e um turno adicional para suprir as folgas, licenças
e férias.
•
Com 12 elementos (3 em permanência em cada turno), é
possível portanto apenas assegurar em cada turno:
Turno
N.º
Elementos
Posto
Patrulha
0-8
1
1P (2 els)
8 - 16
1
1P (2 els)
16 - 0
1
1P (2 els)
Férias/ Folgas/
Licenças
1
1P (2 els)
Total
o
Uma patrulha com 2 dos homens do turno;
o
o atendimento e guarda permanente do Posto pelo 3º elemento.
12 Elementos
No caso da PSP, face a:
•
•
Turno
N.º
Elementos
Esquadra
Patrulha
adicional para suprir as folgas e licenças ou férias, num
1–7
2
1P (2 els)
total de 5 turnos diários;
7 – 13
2
1P (2 els)
13 – 19
2
1P (2 els)
à presença típica de 2 recursos na Esquadra dedicados ao
19 – 1
2
1P (2 els)
Férias/ Folgas/
Licenças
2
1P (2 els)
existência de 4 turnos de 6 horas, e do mesmo turno
atendimento,
•
à realização de uma patrulha por turno com outros 2
Total
20 Elementos
elementos;
… o número mínimo de recursos para assegurar, em permanência, uma patrulha e atendimento e
guarda da Esquadra é de 20 agentes.
Nos locais onde estão instalados estes Postos ou Esquadras poderá, em muitos casos, sem prejuízo
de melhor análise, não se justificar ou ser necessário um horário de funcionamento de 24 horas por
dia, por se tratar de zonas:
•
de reduzida criminalidade (por exemplo, o Posto do Tramagal da GNR conta com menos de
70 crimes por ano);
•
cujo policiamento e intervenção podem porventura ser assegurados a partir de uma “base
fixa” alternativa.
86
Recomenda-se assim que os Postos e Esquadras que se encontram nesta situação sejam, sempre
que possível, extintos, com a correspondente integração de recursos e meios em Postos e
Esquadras de maior dimensão17 e respectiva utilização com carácter móvel.
Num cenário de mobilidade total, o Posto ou Esquadra é eliminado, sendo o serviço de
atendimento permanente assegurado, respectivamente, por um Posto ou Esquadra próxima de
maior dimensão. Deixando de existir presença “fixa” nessa área, este cenário permitiria a libertação
de recursos permanentes equivalentes a:
•
2 patrulhas adicionais por dia (ou 1 patrulha em 2 dos 3 turnos diários) no caso de Postos
da GNR, e de
•
5 patrulhas adicionais por dia (ou duas patrulhas a mais num dos turnos e uma a mais nos
restantes) no caso de Esquadras da PSP.
Sendo certo que a presença fixa deixa de existir nestes casos, a realidade é que o acréscimo de
presença móvel (com aumento do número de patrulhas), mais aleatória e menos previsível, poderá
porventura ser substituta bastante e até acrescida de capacidade de actuação.
Num cenário de mobilidade parcial, que pressupõe a manutenção de um ou mais elementos a
assegurar funções de atendimento durante o período diurno, prevê-se a libertação de cerca de 1 ou
17
Para avaliar a elegibilidade de extinção ou substituição de Postos/Esquadras e sobre a respectiva
distribuição pelo território nacional, será necessário avaliar complementarmente informação de carácter
operacional, demográfica, etc., associada à área de actuação respectiva.
87
4 patrulhas por dia, respectivamente da GNR e da PSP. Neste cenário, recomenda-se que os pontos
de atendimento em período diurno (em horário a definir), ainda para mais de forma parcial, sejam
instalados junto da respectiva Junta de Freguesia, o que permitirá a libertação do espaço
actualmente utilizado para funcionamento do Posto ou Esquadra.
Não tendo o presente estudo a pretensão, ou capacidade, para adiantar a melhor escala dos recursos
que passariam a estar disponíveis de forma conjunta, considera-se poder ser útil que esse
planeamento e escala de recursos, à luz do novo modelo, possa incorporar a possibilidade de
utilização de células multi-funcionais de actuação (com competências “territoriais”, de trânsito e
fiscal). A utilização conjunta de viaturas pelas 3 Unidades – Territorial, de Trânsito e Fiscal da GNR
– numa óptica multi-funcional, permitirá acrescer (pelo menos, dobrar a actuação?) do número de
viaturas actualmente existente, contribuindo para aumentar o número adicional de viaturas exigido
pelo número de patrulhas também superior.
A eliminação de turnos nocturnos poderá ser substituída por um piquete que assegure as operações
em caso de necessidade ou por postos próximos de maior dimensão, nomeadamente por
encaminhamento de solicitações para o respectivo centro de comunicações ou atendimento para
apresentação de queixas.
A figura seguinte ilustra o potencial de libertação de recursos decorrente da adopção de cada um
dos cenários descritos.
Solução totalmente móvel
Solução parcialmente móvel
Turno
N.º
Elementos
Posto
Patrulha
0-8
1
1P (2 els)
8 - 16
1
1P (2 els)
16 - 0
1
1P (2 els)
Férias/ Folgas/
Licenças
1
1P (2 els)
Total
Turno
N.º
Elementos
Esquadra
• Aplicação a 2 postos equivale + 3
patrulhas disponíveis para um turno
Patrulha
0-8
1
1P (2 els)
8 - 16
1
1P (2 els)
16 - 0
1
1P (2 els)
Férias/ Folgas/
Licenças
1
1P (2 els)
• 1 elemento serviço de atendimento
diurno
2
1P (2 els)
2
1P (2 els)
13 – 19
2
1P (2 els)
19 – 1
2
1P (2 els)
2
N.º
Elementos
Posto
Total
Patrulha
1–7
Total
• Equivalente a + 1,5 patrulhas/ turno
12 Elementos
7 – 13
Férias/ Folgas/
Licenças
• Libertação de 3 elementos fixos do
posto
Turno
1P (2 els)
20 Elementos
• Libertação de 6 elementos fixos da
esquadra
• Equivalente a + 3 patrulhas
disponíveis para 1 turno
• 4 elementos serviço de atendimento
diurno
• Equivalente a + 2 patrulhas
disponíveis para um turno
12 Elementos
Turno
N.º
Elementos
Esquadra
Patrulha
1–7
2
1P (2 els)
7 – 13
2
1P (2 els)
13 – 19
2
1P (2 els)
19 – 1
2
1P (2 els)
Férias/ Folgas/
Licenças
2
1P (2 els)
Total
• Libertação dos 4 elementos fixos
do posto durante as 8 horas do
turno respectivo
• Libertação dos 10 elementos
fixos da esquadra
• Equivalente a + 1 patrulha por
turno
20 Elementos
A adopção de uma solução parcialmente móvel (figura da esquerda), permite à GNR, mantendo 1
elemento afecto a serviço de atendimento diurno, libertar no total 3 recursos (referentes aos restantes
3 turnos), totalizando 1,5 patrulhas adicionais por dia. No caso da PSP, este cenário permite,
88
mantendo 4 recursos no serviço de atendimento diurno, a libertação dos 6 elementos afectos a turnos
não diurnos, equivalente a 3 patrulhas adicionais por dia.
Num cenário de mobilidade total (figura da direita), eliminando totalmente o serviço de
atendimento (nem sequer em período diurno na Junta de Freguesia), seria possível libertar 4
elementos na GNR (2 patrulhas adicionais por dia) e 10 elementos na PSP (5 patrulhas adicionais por
dia).
A solução final a adoptar pode, caso a caso, ser um híbrido de ambos os cenários apresentados,
mobilidade total ou parcial, e deverá resultar da análise de um conjunto de variáveis
caracterizadoras do local (por exemplo, densidade populacional, índice de criminalidade, taxa de
“procura” de serviços das forças, etc.). Poderá não se restringir a sua aplicação, por outro lado, aos
postos de menor dimensão, mas a todos aqueles que evidenciem menor “procura” ou em relação
aos quais seja aplicável com vantagem o modelo preconizado, mesmo que esses postos ou esquadras
tenham mais de 12 ou 20 elementos.
Em ambos os cenários, será absolutamente crítico o reforço de capacidade de recepção e
encaminhamento de pedidos e de accionamento de intervenções através de estruturas do tipo
service center (centros de contacto multi-canal, com possibilidade de acesso via telefone, em primeira
linha, e eventualmente também e-mail e Internet). A implementação de um novo modelo com as
características preconizados não devidamente complementado com capacidade de mobilização e
prontidão de actuação acrescidas poderá determinar a rejeição de um modelo com contributos muito
positivos para o aumento de eficiência de actuação.
Adicionalmente, e numa lógica de optimização dos processos, recomenda-se o reforço da utilização
de equipamentos móveis nas viaturas para acesso aos sistemas de informação (TabletPCs e PDA,
na linha do que já existe para o Trânsito), permitindo retirar dos Postos e Esquadras muitas das
tarefas aí executados (recolha e consulta de dados). Na verdade, embora essa realidade futura possa
vir a ser obtida gradualmente, o pleno funcionamento de um modelo de intervenção “móvel” como
o preconizado será tanto mais eficiente quanto maior for o número de operações que puder ser
efectuado remotamente.
Importa ainda referir que, face ao nível de capilaridade mais reduzido da PSP, a adopção deste
conceito poderá revelar uma maior aplicabilidade no caso da GNR (aliás, os números de Postos e
Esquadras de dimensão reduzida demonstram-no). No entanto, considera-se que o modelo deverá
89
também ser equacionado no caso da PSP, especialmente nas zonas de maior presença do dispositivo
– áreas metropolitanas de Lisboa e Porto.
Esta medida contribui para o aumento da eficiência, sem aparente prejuízo de eficácia das forças
de segurança (alterando, sim, o “modo” de presença – de mais fixo, para mais móvel), com a
redução das instalações necessárias (que em muitos casos se encontram em avançado estado de
degradação) e respectivos custos de manutenção.
Considerando que os custos anuais associados à manutenção de um Posto e de uma Esquadra destas
dimensões podem ascender, respectivamente, a cerca de 244.100 € e 423.000 €18, torna-se crítico
avaliar a continuidade da sua existência. Em termos globais, considerando os cerca de 108 Postos
Territoriais e 37 Esquadras genéricas desta dimensão, o custo total anual ascende respectivamente a
26,3 Milhões de euros e a 15,6 Milhões de euros. Ou seja, no total, estes Postos e Esquadras
representam um custo de 42 Milhões de euros por ano.
3.2.5. Racionalização de serviços de suporte
Na análise dos potenciais modelos de racionalização dos serviços de suporte, agruparam-se os
serviços existentes em ambas as forças em três grandes áreas:
•
Serviços de suporte de carácter administrativo – incluem-se nestes âmbito funções
associadas às áreas Contabilística e Financeira (contabilidade geral, patrimonial e analítica,
no caso POC-P, contas a pagar, orçamentação, contas a receber, gestão de tesouraria, gestão
de imobilizado, etc.) e de Recursos Humanos (recrutamento e contratação, administração de
pessoal, compensação e benefícios, formação e desenvolvimento e outras relações laborais);
18
Para cálculo deste valor foi considerado:
a) o valor de renda mensal por m2 de 15 euros em Lisboa e Porto e 1/5 deste valor fora destas zonas (3
euros);
b) uma dimensão média de 150 m2
c) um encargo anual médio com instalações na ordem dos 3.500 euros para a GNR e 4.000 euros para a PSP;
d) o custo do vencimento anual base de 12/ 20 recursos humanos.
90
•
Serviços de Aprovisionamento e Compras – área que abrange um vasto conjunto de
processos, nomeadamente de planeamento de necessidades, análise do mercado e
fornecedores, negociação e execução dos procedimentos de aquisição, entre outros.
•
Serviços de Logística e Apoio Geral – neste domínio enquadram-se os serviços
tradicionalmente associados à doutrina de auto-suficiência inerente às forças de segurança,
incluindo serviços e funções como obras, limpeza, messes/bares, oficinas, electricistas,
alfaiates, pintores, barbeiros, correeiros, jardineiros, entre outros. Este domínio envolve
também, inevitavelmente a afectação de muitos recursos não directamente afectos a funções
de logística e apoio geral, mas de suporte administrativo ao desempenho dessas funções.
Para as áreas identificadas, sempre na procura de soluções que permitam a libertação de recursos
operacionais para o desempenho de tarefas operacionais, considerou-se a existência de diferentes
soluções ou modelos, cuja recomendação de adopção se baseou nos benefícios potenciais e no
impacto gerado nas operações:
•
Partilha de Serviços pelas duas forças;
•
Externalização e/ou Extinção de funções.
Conforme referido em capítulos anteriores do presente documento, a realidade actual da GNR e da
PSP no que toca a serviços de suporte, é caracterizada por uma elevada dispersão e replicação ao
nível das diversas unidades e estruturas desconcentradas.
De acordo com o “Estudo de Mobilidade do MAI”, realizado junto da GNR e da PSP em Dezembro
de 2005, e como se ilustra nos gráficos seguintes, as funções de suporte ocupam 13% dos efectivos da
GNR e da PSP, correspondendo a um total de cerca de 6.000 recursos em ambas as forças.
PSP
GNR
13%
13%
87%
87%
Recursos Humanos af ectos à Actividade de Suporte
Recursos Humanos afectos à Actividade de Suporte
Recursos Humanos af ectos à Actividade Operacional
Recursos Humanos afectos à Actividade Operacional
91
Na tabela seguinte encontram-se sintetizadas as 10 funções de suporte (administrativas e de apoio
geral) identificadas neste estudo como tendo maior peso para a GNR e para a PSP.
GNR
Número de
Efectivos
%
PSP
Número de
Efectivos
%
Assistente / Auxiliar
Administrativo
2027
60,69%
Administrativo
1606
59,68%
Cozinheiro / Copeiro / Barista /
Ajudante de Cozinheiro
369
11,05%
154
5,72%
Empregado de Mesa e Balcão
283
8,47%
Gestor / Dirigente / Chefe de
Secção
135
5,02%
Mecânico auto
138
4,13%
116
4,31%
Auxiliar de Serviços de Limpeza
92
2,75%
Engenheiro ou Técnico de
Comunicações
76
2,82%
Pedreiro
56
1,68%
Motorista
73
2,71%
Carpinteiro
33
0,99%
Informático de Sistemas de
Informação
66
2,45%
Electricista
30
0,90%
Telefonista
54
2,01%
Barbeiro
25
0,75%
Funções de Logística
45
1,67%
Sapateiro
23
0,69%
Enfermeiro/Socorrista
38
1,41%
Outras Funções
264
7,90%
Outras Funções
328
12,19%
Total
3340
100,00%
2691
100,00%
Total
Para além do peso que representam em termos de recursos que potencialmente poderiam estar
afectos a funções operacionais – cerca de 3.340 na GNR e 2.690 na PSP –, existem custos acrescidos
pelo facto dos recursos afectos serem efectivamente elementos militares e policiais. Considerando
apenas o vencimento médio dos recursos afectos aos serviços de apoio geral (1.400 euros/mês), estes
serviços ascendem a um custo anual estimado de cerca de 118 Milhões de Euros.
Adicionalmente, na formação destes recursos foi investido um montante de formação que foi por
esta via desaproveitado, e que, no mínimo, se situa em 83 Milhões de euros19 para os cerca de 6.000
elementos. A este valor acresce outro tanto, correspondente à necessidade de formação de novos
agentes ou guardas que substituam estes em funções operacionais.
Estes números poderão mesmo ser consideravelmente superiores. Tendo por base os dados
fornecidos pela GNR e PSP no decurso do presente estudo relativos ao número de efectivos,
estima-se que o número de recursos operacionais afectos funções de suporte pode ser, não de 6.000,
19
O valor médio de formação base de um recurso é aproximadamente 16.000 € na GNR e 11.000 € na PSP.
92
mas de cerca de 9.000 (cerca de 20% do efectivo), caso em que os encargos só com salários neste
domínio seriam anualmente de cerca de 176 Milhões de euros, e os custos de formação “duplicados”
de aproximadamente mais 40 milhões.
O peso destes serviços prende-se com alguns factores já enunciados e detalhados em capítulos
anteriores, nomeadamente:
•
A replicação dos serviços de suporte ao longo de toda a cadeia hierárquica, partindo dos
órgãos centrais – Comando Geral e Direcção Nacional – e estendendo-se aos níveis de
desconcentração em que actualmente, GNR e PSP, se encontram organizados.
•
A dispersão das unidades por diferentes instalações/localizações físicas, levando a que em
cada localização sejam assegurados, em paralelo, um conjunto de serviços de suporte; em
alguns casos, essa replicação verifica-se ainda quando existem estruturas no mesmo edifício
ou nas proximidades.
•
A inexistência de sistemas de informação adequados, em particular, para suporte às áreas
administrativa e logística da GNR e PSP não possibilita um conjunto de automatismos/
simplificações aos processos, obrigando a uma excessiva circulação de papel e,
consequentemente, a um elevado número de recursos humanos afectos ao seu tratamento em
toda a estrutura.
3.2.5.1. Implementação de Serviços Partilhados nas áreas de RH e Contabilidade (POCP)
Face aos constrangimentos enunciados, e tendo em vista a racionalização dos serviços de suporte e a
consequente libertação de recursos afectos a estas funções, não nucleares na actividade das forças,
considera-se que a solução mais adequada para estes domínios concretos é a de adopção de um
Modelo de Serviços Partilhados para as áreas de Contabilidade e Finanças e de Recursos Humanos.
Sendo certo que, no limite, desde que com vantagens no plano dos custos e com níveis de eficácia
pelo menos equivalentes, qualquer função seria externalizável, pensa-se que no caso concreto destas
funções, a sensibilidade da opção de passagem para o sector privado de funções de tratamento de
actividades, ainda que administrativas e de carácter essencialmente “fabril”, no domínio dos
93
recursos humanos das forças de segurança poderia ser difícil de sustentar, fundamentalmente a
nível político.
Na vertente contabilística, a existência de recursos e iniciativas em curso no seio da Administração
Pública para implementação de um modelo e estrutura de prestação de serviços no âmbito do POCP
sugere a rentabilização desses esforços e investimentos.
Por este motivo, preconiza-se a manutenção dentro do Estado destas funções, mas retirando a sua
execução das Forças de Segurança, e introduzindo um foco na maximização da eficiência, com
níveis de eficácia semelhantes, tirando partido dos ganhos que se considera poderem ser obtidos
pela criação de uma estrutura única responsável pela prestação do serviço em ambos os domínios
a ambas as Forças.
Porquê Serviços Partilhados? Quais os benefícios proporcionados?
O conceito e modelo de Serviços Partilhados, sendo ainda relativamente invulgares no Sector
Público em Portugal, são já correntes no Sector Privado, quer em Portugal, quer no estrangeiro, onde
existe um elevado número de implementações bem sucedidas e com provas dadas.
Os benchmarks existentes para o sector privado indicam, de uma forma global, que a
implementação de Modelos de Serviços Partilhados para as áreas de Recursos Humanos e Financeira
permite ganhos da ordem dos 35% e 55%, respectivamente.
Estes ganhos são normalmente obtidos pelos seguintes factores, que possibilitam a libertação de
recursos nas estruturas de origem:
•
obtenção de economias de escala pela concentração de funções de carácter administrativo e
de baixa complexidade e centralização de elementos físicos como arquivos locais, papel em
circulação, etc.;
•
suporte por sistemas de informação e pela reengenharia dos processos de trabalho que esta
possibilita;
•
uniformização de actividades e especialização dos recursos (que permitem maior foco na
tarefa e, consequentemente, maior produtividade);
•
introdução de níveis de serviço contratuais e um foco permanente no aumento de eficiência.
94
A dimensão dos ganhos obtidos depende de organização para organização, mas são tanto maiores
quanto maior for a dispersão geográfica, a separação funcional e as “fronteiras” internas
existentes, e a incipiência do suporte assegurado por sistemas de informação, entre outros factores.
No caso da PSP e da GNR, as características da realidade actual levaria a intuir que os ganhos
seriam de natureza muito significativa, aproximando-se provavelmente dos intervalos superiores
de obtenção de benefícios que os benchmarks evidenciam.
Apesar disso, por forma a situar com segurança os potenciais benefícios para os casos da GNR e
PSP, optou-se por adoptar um cenário muito conservador, considerando que, nestas organizações,
os ganhos representariam apenas metade do benchmark em ambas as áreas – 17,5% para área de
Recursos Humanos e 27,5% para a área Financeira.
Atendendo a que o número de recursos estimado em exercício de funções nestas áreas é de20:
GNR
PSP
3340
2691
%RH
8%
10%
%Fin
11%
7%
Total RH
267
269
Total Fin
367
188
Total
Os gráficos seguintes ilustram os potenciais ganhos em termos de libertação de recursos que se
podem obter com uma solução deste tipo:
GNR
400
300
367
350
300
250
267
222
266
200
250
GNR
269
220
200
174
165
150
175
188
136
150
85
100
100
50
50
0
0
Pessoal
Financeira
Situação Actual
Novo Modelo com USP (benchmark conservador)
Novo Modelo com USP (benchmark real)
20
Pessoal
Financeira
Situação Actual
Novo Modelo com USP (benchmark conservador)
Novo Modelo com USP (benchmark real)
Fonte (total de recursos de suporte): “Estudo de mobilidade do MAI”. Os pesos médios das funções de RH
e Financeira foram apurados tendo por base informação detalhada do efectivo disponibilizada por ambas
as forças de segurança.
95
Com base nos dados fornecidos e na aplicação de ambos os benchmarks (muito conservador e sector
privado), estima-se assim a libertação de entre 246 a 493 elementos afectos actualmente a estas
áreas de suporte na GNR e PSP.
Além disso, o recurso a este modelo pressupõe o acesso pela PSP e GNR a serviços especializados a
instanciar numa estrutura, que têm na sua missão nuclear actividades que nas organizações de
origem eram consideradas de suporte (não nucleares).
A implementação de uma estrutura focada na prestação de um serviço de elevada qualidade,
vinculado por níveis de serviço contratualmente estabelecidos com os seus clientes (a PSP e a GNR),
a um custo tão reduzido quanto possível, permitirão libertar as forças de segurança de tarefas de
menor valor acrescentado e permitem a sua concentração nas suas atribuições nucleares e em
actividades de maior valor acrescentado (de planeamento estratégico e controlo, em detrimento de
execução de tarefas administrativas largamente consumidoras de tempo e recursos). O diagrama
seguinte pretende ilustrar esta transição.
Ilustrativo
Hoje
Futuro
Serviços Partilhados
% de tempo, esforço, custos
20%
5%
Alinhar as actividades e programas com a
estratégia e necessidades da organização
Estratégia
Estratégia
40%
25%
30%
40%
Melhoria do
Desempenho
Transacções
Administração
Desenvolver programas que melhorem a
eficiência das operações
Processar transacções e informações
Gerir vendedores, fornecedores,
orçamentos, sistemas e outros
Melhoria do
Desempenho
Transacções
20%
Administração
20%
Enquadrados os principais benefícios da implementação de serviços partilhados para as áreas
indicadas, importa referir alguns aspectos relevantes e com influência nas opções de implementação.
96
Características e requisitos fundamentais
A Unidade de Prestação de Serviços Partilhados, qualquer que ela seja e onde quer que se situe,
deverá ser sempre caracterizada, pelo menos, pelos seguintes aspectos fundamentais:
•
A vinculação por níveis de serviço acordados e estabelecidos contratualmente numa óptica
de prestação de serviços (entre a unidade prestadora de serviços partilhados - USP - e a PSP e
GNR, suas “clientes”).
•
A actividade nuclear da Unidade de Serviços Partilhados (USP) é a prestação de serviços de
suporte às entidades “clientes”. Estes serviços deixam de ser meras funções de 2º plano
(ainda que igualmente importantes), e são o centro da actividade, promovendo a excelência
na sua prestação.
•
O foco contínuo e permanente na maximização da eficiência, através da racionalização de
processos (incluindo-se a concentração da prestação de serviços), da utilização de sistemas de
informação adequados e integrados, de uma configuração organizacional que melhor
assegure a relação custo/serviço prestado e da medição constante do desempenho
conseguido face aos objectivos e níveis de serviço acordados com as entidades “cliente”. Na
verdade, sendo um dos móbeis fundamentais para a adopção de serviços partilhados a
redução de custos de obtenção dos resultados de determinadas funções, o foco permanente
no aumento da eficiência e da produtividade (no sector privado, aumentam a rentabilidade)
permitem que o serviço seja prestado com menores custos.
Só a conjugação destas características justifica a prazo a manutenção de uma estrutura de serviços
partilhados. Caso contrário deverá equacionar-se a externalização das funções, se conseguidas
condições mais atractivas no mercado.
É condição essencial, para além disso, para que as três características acima possam ser asseguradas
à estrutura que venha a prestar o serviço, que a estrutura disponha de alguns requisitos decisivos,
sem os quais dificilmente poderá ser vinculável e responder contratualmente por níveis de serviço e
procurar continuamente aumentos de eficiência por redução de custo na prestação dos serviços:
•
Flexibilidade de actuação;
•
Agilidade e capacidade de ajustamento rápidas;
97
•
Autonomia de gestão de uma Conta de Resultados.
Considera-se, em primeiro lugar, que a estrutura de prestação de serviço não deverá depender de
nenhuma das Forças de Segurança:
•
Por um lado, por se recomendar a criação de uma prestadora de serviços a ambas as forças
em simultâneo e não a criação de uma por força, na respectiva dependência.
•
Por outro, por se ter assegurada a segregação de interesses de “cliente” e “prestador de
serviços”, nem sempre coincidentes.
Devendo ser uma estrutura “externa” às Forças, apesar da Resolução do Conselho de Ministros
39/2006, relativa ao PRACE, prever a criação destas estruturas, por defeito, na dependência directa
da Secretaria-Geral, recomenda-se que se deve evitar a concentração dos serviços partilhados neste
organismo ou em qualquer outra estrutura da Administração Directa do Ministério, uma vez que
não consagra os requisitos de flexibilidade, agilidade de actuação e gestão de uma Conta de
Resultados acima identificados.
Nesse sentido, recomenda-se que o organismo a criar tenha uma natureza condicente com a
autonomia de gestão necessária, podendo a mesma ser concretizada numa Entidade Pública
Empresarial (EPE), como aliás preconizado pelo PRACE e previsto no âmbito da transição
evolutiva da própria Estrutura de Missão de Serviços Partilhados da Administração Pública
(ESMPAP). Como alternativa, poderá sempre optar-se pela externalização de processos no todo ou
em parte, caso o mercado ofereça condições mais atractivas.
Será também crítica, entre outras acções preparatórias a desenvolver, a definição e selecção dos
recursos que integrarão a futura Estrutura de Serviços Partilhados, sendo natural que esta seja
preenchida, pelo menos em parte, com recursos seleccionados das estruturas das organizações
Cliente (os que conhecem as necessidades e processos actuais).
Neste caso, serão tendencialmente integrados na USP a criar os recursos que actualmente integram
as estruturas das Forças, nomeadamente:
•
Alguns elementos policiais que actualmente têm a experiência e o conhecimento na
realização destas funções (os que efectivamente sabem…);
98
•
Civis que já fazem parte dos quadros das Forças de Segurança;
•
Funcionários públicos em regime de Mobilidade Especial.
Por fim, é fundamental instituir, desde o primeiro dia, a cultura de “melhoria contínua”, definindo
claramente os objectivos a atingir (globais e, em cascata, por cada órgão e colaborador da Unidade) e
os níveis de serviço a assegurar, medindo regularmente o desempenho conseguido e promovendo os
ajustes necessários, avaliando desempenhos e premiando os melhores, e estimulando a reflexão
constante e assegurando a implementação contínua de melhorias aos processos. A título de exemplo,
a adopção desta filosofia desde o início numa grande cadeia de hotéis internacional permitiu que,
em cinco anos, se evoluísse de uma estrutura com duzentos elementos só afectos ao processamento
de facturas, que tratavam 2 milhões de facturas por ano, para uma estrutura que trata actualmente
10 milhões de facturas com apenas 40 elementos em permanência21.
Cenários de implementação
Existem ainda aspectos a ponderar no que toca à estratégia de implementação do modelo,
nomeadamente no que se refere ao momento óptimo de avanço para a constituição da Unidade de
Serviços Partilhados (USP) que servirá as forças de segurança.
Neste contexto, considera-se existirem três cenários distintos:
Cenário 1: Implementação no MAI após pilotagem e implementação no MFAP (EMSPAP)
No âmbito do PRACE, preconizou-se a criação de uma Unidade de Missão para os Serviços
Partilhados sob a tutela do Ministério das Finanças e da Administração Pública (MFAP). Esta
estrutura, de carácter temporário e instituinte, deverá ser organizada por área funcional
tendo como finalidade a “incubação” e preparação da implementação plena de estrutura(s)
definitiva(s) para a prestação de Serviços Partilhados no âmbito da Administração Pública.
21
Exemplo citado publicamente em evento internacional sobre “Serviços Partilhados” pela responsável pela
Unidade de Prestação de Serviços Partilhados à cadeia de Hotéis Marriot.
99
Esta estrutura tem, entre outras funções, genericamente como missão, até à sua extinção:

A configuração detalhada do modelo operacional (portfolio de serviços, níveis de
serviço, processos, orgânicas, sistemas de informação, equipamentos, infra-estruturas,
objectivos de desempenho, etc.) a adoptar para aplicação, no concreto, do conceito de
serviços partilhados a cada uma das macro-funções acima identificadas como
prioritárias;

A pilotagem do modelo operacional definido num ambiente controlado
(seleccionando, por exemplo, algumas Direcções-Gerais do Ministério das Finanças,
ou mesmo de outros Ministérios), testando e afinando a concepção laboratorial
efectuada e obtendo elementos de confirmação e de sustentação efectiva dos
benefícios potenciais a obter (credibilização da iniciativa);

A definição de um programa de roll-out dos modelos pilotados, de acordo com as
regras operacionais estabelecidas;

A criação e mobilização da(s) estrutura(s) definitiva(s), que deverão corporizar e
protagonizar a prestação dos serviços e roll-out dos modelos definidos, garantindo
a sua efectivação em tempo e com qualidade.
Neste primeiro cenário, as Forças de Segurança acompanhariam o programa de
implementação do MFAP, de acordo com o plano estabelecido em termos serviços de suporte
e clientes a abranger. Previsivelmente, por este motivo, a adopção plena do novo modelo
ocorreria para as forças de segurança só na fase de expansão do modelo entretanto
construído e pilotado no MFAP, em concreto para as áreas funcionais de POCP e de Recursos
Humanos nas mais de 20 Direcções-Gerais e Institutos do MFAP.
Este cenário é, dos três apresentados, o que apresenta previsivelmente menores custos
globais, uma vez que beneficia de um aproveitamento do investimento de constituição
EMSPAP, de todas as actividades preparatórias, de pilotagem e estabilização de experiências
do MFAP. Por outro lado, é também o cenário em que a obtenção de benefícios será mais
diferida no tempo, dado que a expansão às forças de segurança (e porventura a todo o MAI)
ocorreriam apenas findo o processo no MFAP, o que poderá traduzir um hiato de espera de 2
a 3 anos.
100
Cenário 2: Pilotagem do modelo nas forças de segurança em simultâneo com a do MFAP
A iniciativa prevista no âmbito da criação da EMSPAP tem objectivamente mais avançada a
vertente relativa ao POCP do que a relativa a Recursos Humanos. Existem, nomeadamente,
sistemas de suporte, procedimentos comuns mais estabilizados, entre outros aspectos, que
para a vertente de Recursos Humanos estão ainda por iniciar.
O 2º cenário de implementação do modelo caracteriza-se pelo paralelismo de acções no
âmbito da iniciativa do MFAP, tendo como objectos de pilotagem destinatários iniciais
diferentes. As acções preparatórias seriam conduzidas para a área de Recursos Humanos
tendo como destinatários para pilotagem as forças de segurança e na área de POCP manterse-ia a pilotagem na esfera dos organismos do Ministério das Finanças.
Este cenário permite um prazo de implementação e, consequentemente, uma obtenção de
resultados mais rápida do que o cenário anterior. Em termos globais, ambas as estruturas
beneficiam do paralelismo das iniciativas, em áreas complementares, por via de “contributos
cruzados”.
Face ao cenário anterior, verifica-se potencialmente um menor aproveitamento das sinergias
resultantes da pilotagem do modelo de funcionamento do MFAP, assim como das
actividades preparatórias desta iniciativa.
Cenário 3: Avanço de forma isolada e autónoma para a criação de uma estrutura específica
para as Forças de Segurança
Embora este cenário seja o que apresenta um prazo mais reduzido para obtenção de
resultados, é também o que maiores riscos apresenta, uma vez que seria assegurado
autonomamente pelo MAI (em concreto, para as forças de segurança) e de forma
desarticulada relativamente à iniciativa em curso no MFAP. Esta desarticulação traduzir-seia ainda em maiores custos globais, resultantes de investimentos e esforços potencialmente
duplicados.
101
Face ao exposto consideram-se apenas os Cenários 1 ou 2 como melhores opções para as
forças de segurança, excluindo-se o Cenário 3. Face ao paralelismo conseguido no Cenário 2 e
às potenciais sinergias geradas considera-se que esta é a solução que melhor responde às
necessidades, respeitando simultaneamente as opções já tomadas globalmente ao nível da
Administração Pública.
3.2.5.2. Extensão da actuação da Unidade Ministerial de Compras
A possibilidade de agregação e negociação conjunta de necessidades comuns a diversos organismos
do Ministério, através da sua Unidade de Compras, é um aspecto essencial a ter em linha de conta,
uma vez que se constitui como um meio de obtenção de melhores condições negociais e, por
conseguinte, uma via adicional para a redução de gastos, particularmente importantes aquando
aplicadas a um universo de aquisições externas de cerca de 75 milhões de euros por força.
É, aliás, neste contexto que se insere o investimento e empenho colocados pelo XVII Governo
Constitucional nos domínios das compras públicas. Recorde-se que, de acordo, com o Programa
Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego 2005/2008, é intenção do actual Governo a
“expansão do projecto Compras Electrónicas para optimizar os procedimentos de compras do Estado, visando
poupanças estruturais e a transparência dos processos aquisitivos públicos”.
102
A expansão das compras electrónicas surge na continuidade de um projecto em curso desde 2003 e
que se enquadra no âmbito do Programa Nacional de Compras Electrónicas (PNCE). O Ministério
da Administração Interna participa nos projectos-piloto de compras electrónicas em curso,
envolvendo 4 dos seus organismos, entre os quais a PSP:
•
MAI – Secretaria-Geral;
•
Polícia de Segurança Pública;
•
Secretariado Técnico dos Assuntos para o Processo Eleitoral;
•
Governo Civil de Setúbal.
Esta iniciativa, ainda embrionária, permitirá ao MAI beneficiar, quer em termos do processo de
aprendizagem e de ultrapassagem de barreiras à adopção das compras electrónicas, quer em termos
económicos pelas poupanças já realizadas, abrindo caminho à criação da sua Unidade Ministerial de
Compras (UMC).
A criação desta Unidade permitirá ao MAI dispor de uma estrutura responsável pelo planeamento
centralizado da função aprovisionamento, criando condições de sustentabilidade de um novo
modelo de aquisições, o qual se espera que no futuro venha a contribuir para uma utilização mais
racional dos recursos financeiros afectos ao funcionamento da Administração Interna.
Esta estrutura será, pois, responsável pelo estabelecimento do planeamento estratégico das compras
do MAI. No caso concreto das Forças de Segurança, a UMC terá o papel de identificar necessidades
comuns (extensíveis, em algumas categorias, a outros organismos do Ministério como é o caso, por
exemplo, das refeições confeccionadas, e dos serviços de higiene, limpeza e obras), planear a sua
agregação em função da sua complexidade e da estimativa de poupança e, posteriormente, lançar e
controlar os processos para a sua aquisição.
À semelhança de outras funções, como é o caso das funções a transitar para a USP, no que toca à
centralização de processos de aprovisionamento na UMC considera-se que há competências que
devem continuar a ser asseguradas pelas Forças de Segurança nomeadamente processos de
planeamento interno de necessidades e processos de aquisição de categorias de bens muito
específicas (por exemplo, armas).
Para além dos potenciais benefícios que uma iniciativa neste âmbito apresenta no que se refere à
obtenção típica de melhores preços, recomenda-se que no processo de negociação e aquisição seja
103
incluída a negociação e contratação de condições e níveis de serviço de distribuição por todo o
dispositivo das forças, permitindo que estas eliminem ou reduzam substancialmente as actuais
“redes logísticas alternativas” e respectivos constrangimentos associados (ver secção “Pontos
Críticos”). Deverão eliminar-se totalmente as situações de necessidade de deslocação a centros
urbanos de recursos operacionais de Postos ou Esquadras de zonas interiores para obtenção de bens
de qualquer natureza, devendo assegurar-se a contratação das condições de entrega dos mesmos ou
de obtenção em rede do próprio fornecedor próxima do local de destino.
3.2.5.3. Externalização e/ou extinção de funções
Para além da importância associada à implementação do Modelo de Serviços Partilhados, deve ser
ainda considerada a possibilidade da externalização de funções para terceiros, sempre que existam
ganhos de eficiência com a manutenção, pelo menos dos mesmos níveis de eficácia (ou, se
porventura inferiores, aceitáveis para o desempenho operacional das forças), com redução global de
custos associados à execução das funções.
O recurso à externalização é igualmente um meio através do qual a GNR e a PSP podem
potencialmente libertar recursos humanos de funções que não concorrem directamente para o
cumprimento da sua missão nuclear.
Tipicamente, as funções candidatas à externalização dizem respeito a tarefas de baixo valor
acrescentado e de baixa criticidade em termos de impacto na área operacional, que envolvem um
elevado consumo de recursos e em que o nível de maturidade e competitividade do mercado
privado na sua prestação é assumidamente superior.
No que toca a este modelo deve manter-se sempre, e essencialmente, o controlo interno sobre os
resultados obtidos e contratualizados, em vez de dimensionar as organizações para a prestação
interna desses serviços.
104
Ex t
ern
aliz
• Serviços Congéneres
Desenvolvidos no Sector
Privado
aç ã
• Serviços Incipientes no Sector
Privado
o
• Elevado Controlo pelo Estado
Inte
r na
liz
(Es ação
tad
o)
• Criticidade Elevada
• Reduzido Controlo pelo Estado
• Criticidade Reduzida
Como foi referido no início da presente secção existem, quer na GNR, quer na PSP, um conjunto de
serviços de logística e apoio geral tradicionalmente associados à doutrina vigente de auto-suficiência
das forças. Esta auto-suficiência integral e o custo que actualmente representa é dificilmente
sustentável, sendo recomendável questionar e re-avaliar a razão da sua existência, adequando essa
culturas a novos modelos de prestação de serviços.
Como também já referido, existe um número mínimo de 6.000 recursos – e muito provável de cerca
de 9.000 –, 3.340 na GNR, 2.691 na PSP, actualmente afectos às áreas de suporte (entre as vertentes
administrativas e as de apoio geral).
Reproduz-se, exclusivamente por facilidade de consulta, a tabela com a distribuição deste efectivo
pelas principais categorias/funções em cada força.
105
GNR
Número de
Efectivos
%
PSP
Número de
Efectivos
%
Administrativo
2027
60,69%
Administrativo
1606
59,68%
369
11,05%
154
5,72%
283
8,47%
Gestor / Dirigente / Chefe de
Secção
135
5,02%
Mecânico auto
138
4,13%
116
4,31%
Auxiliar de Serviços de Limpeza
92
2,75%
Engenheiro ou Técnico de
Comunicações
76
2,82%
Pedreiro
56
1,68%
Motorista
73
2,71%
Carpinteiro
33
0,99%
Informático de Sistemas de
Informação
66
2,45%
Electricista
30
0,90%
Telefonista
54
2,01%
Barbeiro
25
0,75%
Funções de Logística
45
1,67%
Sapateiro
23
0,69%
Enfermeiro/Socorrista
38
1,41%
Outras Funções
264
7,90%
Outras Funções
328
12,19%
Total
3340
100,00%
2691
100,00%
Total
Os efectivos com as categorias de Assistente/Auxiliar Administrativo são dificilmente, sem maior
detalhe, associáveis a funções concretas e específicas. Muitos destes recursos poderão estar em
exercício de funções administrativas de natureza transversal e indistinta (funções de “suporte” às
próprias actividades de suporte – actividades de secretariado, motoristas, entre outros). Considerase, contudo, que se encontram maioritariamente afectos às funções de natureza administrativa
(recursos humanos, contabilidade e finanças, logística, entre outras), parte das quais foram já
endereçadas na secção relativa à “implementação de serviços partilhados”.
Nos pontos seguintes, e no âmbito de reflexão em relação a eventual externalização, apresentam-se
em maior detalhe os resultados da análise efectuada aos serviços de apoio geral, de natureza não
administrativa, considerados mais significativos. Foram alvo desta análise os serviços que têm massa
crítica em termos de dimensão (ex. número de recursos, replicação nas várias estruturas):
•
Obras
•
Limpeza
•
Messes
•
Oficinas
•
Centro Gráfico
106
Os cálculos subjacentes à análise efectuada basearam-se no número de recursos apurado no “Estudo
de Mobilidade do MAI” realizado junto da GNR e da PSP relativamente a estas funções.
Obras
Dentro deste grupo de serviços identificaram-se funções como pedreiros, pintores, carpinteiros,
entre outras, representando um total de cerca de 170 recursos no caso da GNR e 88 no caso da PSP.
Considerando o custo base destes recursos e as rubricas orçamentais respeitantes a “Encargos com
Instalações e Remodelações”, concluiu-se que, em média, a GNR suporta por ano um custo de cerca
de 6,5 Milhões de euros e a PSP aproximadamente 4,2 Milhões
Embora não tenha sido possível obter dados relativamente ao actual rácio de ocupação dos recursos
afectos a estas funções, não críticas nem nucleares para a actividade central das forças de segurança,
recomenda-se que:
•
Se mantenham nestas funções só elementos que porventura, na situação actual, não tenham
outra aplicação a tarefas operacionais, ou mesmo a outras que acresçam ao leque de funções
actualmente existentes, e que sejam menos exigentes. Em situação de transição, a
continuarem na “folha de vencimentos” das forças, e a não serem reconvertíveis, a sua
manutenção nestas funções poderá ser a opção mais adequada.
•
Como opção estrutural, e futuramente, esta função seja externalizada (e a respectiva
contratação e gestão de contrato assegurada pela DGIE), libertando desta forma e sempre
que possível recursos para a actividade operacional e transformando custos fixos em
variáveis; mesmo que, comparativamente, o valor da prestação de serviço externo possa
aparentar ser unitariamente mais cara, o valor absoluto anual poderá eventualmente ser
inferior; se assim não for, poderão contratar-se outros elementos, civis, para desempenhar a
função.
107
Limpeza
No que se refere a funções de limpeza, verifica-se uma grande disparidade entre GNR e PSP.
Actualmente, existem na GNR 92 recursos a assegurar funções neste domínio enquanto na PSP
existem apenas 6. Esta função representa um custo anual estimado de cerca de 1,9 Milhões de euros.
No que se refere a estes serviços, verificou-se que co-existem vários modelos, quer na GNR, quer na
PSP, sendo a escolha do modelo a adoptar deixada normalmente ao critério do Comandante da
unidade/subunidade.
Neste sentido, propõe-se que a solução seja uniformizada em ambas as organizações, passando pela
externalização dos serviços de limpeza (com potencial negociação centralizada ao nível da UMC) e
consequente libertação dos recursos que actualmente as desempenham para conversão, sempre que
possível, para a área operacional.
Messes/ Bares
Actualmente, as messes na PSP representam um encargo anual de cerca de 8,8 Milhões de euros,
considerando apenas o custo dos alimentos (3,6 Milhões de euros por ano) e dos recursos afectos a
estas funções 270, que representam um custo anual de cerca de 5,2 Milhões de euros). Em termos
médios, o custo de uma refeição numa messe da PSP pode atingir valores entre 6 e 10 euros,
considerando respectivamente uma messe de pequena e uma de grande dimensão22
Na GNR, existem actualmente cerca de 871 recursos a desempenhar este tipo de funções, as quais
representam um custo anual só em salários de cerca 17 Milhões de euros.
Em termos médios, o custo de uma refeição numa messe da GNR pode atingir valores entre 7 e 13
euros (só de custos directos) considerando respectivamente uma messe de pequena e uma outra de
grande dimensão23. Na PSP, os valores situam-se entre 6,5 e 10,30 euros, aproximadamente. Embora
22
Para o cálculo do valor por refeição foi considerados o número de recursos afectos às messes respectivos
custos com pessoal e custos com alimentos para confeccionar. No exemplo apresentado foram consideradas
as messes do Comando de Polícia de Viana do Castelo e a messe do Corpo de Intervenção.
23
Para o cálculo do valor por refeição foi utilizado como base o estudo de rendibilidade de messes
disponibilizado pelo MAI. Neste estudo são considerados custos com pessoal, com alimentos para
confecção e de funcionamento.
108
correspondentes a valores que não reflectem todo o universo, estes intervalos são ilustrativos e
indicativos, pensa-se, da realidade global.
Verifica-se que em ambas as forças estão a ser adoptadas algumas medidas no sentido da
racionalização:
•
Na PSP foi recentemente elaborado um estudo com vista a avaliar a potencial externalização
dos serviços de messe, concluindo-se que, em determinados casos, o investimento necessário
em instalações e equipamentos necessários para a concretização da externalização não
compensava os benefícios a obter. No entanto, identificou-se um conjunto significativo de
messes em que o modelo de externalização poderá ser aplicado, estando em curso um piloto
na Escola Prática de Polícia destinado a avaliar o potencial deste modelo. De referir que,
neste caso, apenas foram contratados os serviços de confecção, continuando o serviço na
messe a ser assegurado por elementos internos; recomenda-se nestes casos, pelo menos, a
avaliação da vantagem de externalização completa do serviço, negociando com os
fornecedores condições que incluam o próprio serviço nas messes.
•
Na GNR, verificou-se também que têm vindo a ser adoptadas medidas com vista à
optimização e racionalização destes serviços, como por exemplo a extinção das messes ao
nível dos Destacamentos Fiscais e concentração deste serviço nos respectivos Grupos.
109
Neste âmbito, recomenda-se que o modelo a adoptar seja comum e que siga as seguintes orientações:
•
Em primeiro lugar, seja avaliado à luz de critérios operacionais, de imagem das forças, ou
outros, qual o efectivo impacto da eventual descontinuidade da existência de messes
próprias e internas. Sendo certo que, do ponto de vista estrito do custo de cada refeição, os
números evidenciados pela situação actual viabilizam a alternativa de utilização de serviços
de restauração genéricos, poderá haver situações que justifiquem a manutenção do
paradigma de serviço interno de refeições.
•
Nas situações em que se decida que é possível a extinção, esta deverá ocorrer, libertando
recursos e espaços, e sem acréscimo de custo. Esta situação parece ser a aplicável com mais
naturalidade às messes de menor dimensão, sem prejuízo de melhor análise.
•
Nas situações de manutenção da existência de serviço “próprio” de refeições, recorrer a uma
de duas potenciais opções de diferente gradualismo:
−
por um lado, no mínimo, a substituição por civis nas messes e bares como solução
atenuante que permita a libertação de recursos militares/policiais para funções
operacionais; recorda-se que cada militar ou agente afecto a estas funções traduz,
pelo menos, o desaproveitamento do dobro do custo da sua formação.
−
por outro, a externalização, caso se verifique, mediante consulta ao mercado e
respectiva análise de custo/benefício, que esta solução permitirá a obtenção de
ganhos mais significativos, garantindo também a libertação dos recursos e um custo
inferior associado à prestação do serviço.
Oficinas
Verifica-se, tanto na GNR como na PSP, a existência de oficinas ao nível das unidades/
sub-unidades. A existência destas oficinas prende-se, para além da já referida doutrina de
auto-suficiência das forças, com as características do parque automóvel existente, o qual é composto
por um elevado número de viaturas antigas e com elevada utilização que exigem manutenções
frequentes, recorrendo-se normalmente às oficinas próprias locais ou, no caso da PSP, centralizadas
110
centrais (localizadas em Alfragide). Quanto às viaturas mais recentes, ainda dentro do prazo de
garantia, são tipicamente enviadas a oficinas da marca para efeitos de manutenção e reparação.
De acordo com os dados recolhidos, existem actualmente 198 recursos na GNR e 32 na PSP a
assegurar funções relacionadas com manutenção ou reparação de viaturas, representando,
respectivamente, um custo anual estimado de cerca de 3,8 milhões de euros e 627 mil euros.
Considerando o custo associado às peças utilizadas, estes valores ascendem, respectivamente, a
cerca de 5,5 e 1,5 milhões de euros.
Na PSP encontram-se já em curso algumas medidas no sentido de racionalizar este tipo de serviço,
nomeadamente através de consulta a oficinas para a concretização de determinados serviços de
manutenção, ou concursos a nível central e local para fornecimento de certo tipo de peças comuns
(ex. pneus, calços, etc.). Na GNR, a adopção deste tipo de medidas é menos visível, embora se
tenham verificado em alguns casos pontuais.
Recomenda-se que estas medidas sejam, no mínimo, articuladas e uniformizadas dentro de cada
uma
das
organizações,
podendo
mesmo
ser
gradualmente
concentradas
a
um
nível
supra-organizacional, obtendo desta forma mais racional utilização de meios indiferenciados
(oficinas, no caso de recursos internos) e/ou maior poder negocial (no caso de utilização externa) e,
consequentemente, melhores condições no fornecimento destes serviços ou na aquisição de materiais
específicos.
Centro Gráfico da GNR
Este serviço tem actualmente afectos 16 recursos, representando, apenas em vencimentos, um custo
estimado de cerca de 313 mil euros/ano.
Recomenda-se assim que seja adoptada uma das seguintes soluções: centralizar nas estruturas
definidas para o efeito a nível do PRACE (poderá ser o caso da gráfica do Ministério da Educação,
por exemplo), ou externalizar, caso os níveis de utilização dos serviços existentes tornem vantajosa a
transformação dos custos fixos em variáveis, e proporcione maior potencial de poupança desta
forma.
111
Outras
Existem ainda funções que subsistem na GNR e na PSP mas cuja necessidade ou razão de existir se
prende apenas com a já referida doutrina de auto-suficiência. Encontram-se neste grupo funções
como alfaiates, costureiros, barbeiros, jardineiros e sapateiros.
Segundo os dados obtidos, o número de recursos afectos a estas funções ascende actualmente a 68 na
GNR e 11 na PSP, correspondendo a um custo anual de cerca 1,3 milhões e 215 mil euros
respectivamente.
Face ao custo que actualmente representam, e não se justificando a manutenção destes serviços a
tempo inteiro (transformação de custos fixos em variáveis), salvo excepções que se prendam
essencialmente com a participação em missões de paz ou de cooperação no estrangeiro, considera-se
que estas funções deverão ser asseguradas por civis e não por quadros das forças de segurança,
devendo ser extintas e os recursos que actualmente as asseguram reconvertidos, sempre que
possível, para a área operacional.
Estes casos são, no entanto, frequentemente vistos como posições “a extinguir quando vagar”, uma
vez que, por um lado, já não existe fundamentação que sustente a sua subsistência e, por outro,
porque são ocupadas por recursos que nunca exerceram outro tipo de funções e dificilmente podem
ser reconvertidos. No entanto, é necessário garantir que de facto se verifica a extinção após a saída
dos recursos que actualmente as ocupam.
Em termos gerais, e de forma relativamente comum a todas as funções enunciadas nesta secção, sem
prejuízo das especificidades de análise e abordagem para uma ou outra, deverá ser:
•
Avaliada estruturalmente a possibilidade de externalização integral da função; não fazendo
parte das funções core da actividade das forças de segurança, estas têm de ter a capacidade de
gestão da prestação de um serviço externo e não necessariamente as competências “dentro de
casa” para executar esse serviço;
•
Especificados os parâmetros e “níveis de serviço” dos fornecimentos externos a obter e
solicitadas ao mercado propostas que permitam avaliar se é ou não mais barato, com os
112
mesmos níveis de eficácia (ou com outros ainda assim aceitáveis), transformando custos fixos
em variáveis.
•
Ter em atenção os timings adequados para transição; se, por exemplo, houver recursos
efectivamente não reconvertíveis (nem para “novas” funções operacionais) afectos a algumas
destas actividades de suporte, poderá fazer sentido diferir a transição para o modelo distinto
que se pretende futuramente para momento em que vaguem os respectivos lugares. Poderá,
neste caso, existir um cenário de complemento da prestação do serviço externo com a de
afectação de recursos internos à mesma função (temporariamente, até vagar, e só em
situações inevitáveis).
•
Em cenários de transição, e numa perspectiva minimalista, considerar no mínimo a
concentração horizontal de serviços de apoio geral, para eliminar todas as situações em que
se replicam serviços de Logística e Apoio Geral por unidade, mesmo quando localizadas nas
mesmas instalações (por exemplo, em Santarém existem 2 oficinas, uma pertencente ao
Grupo Territorial e outra ao Grupo de Trânsito).
3.2.5.4. Reconversão de recursos operacionais e utilização de civis em áreas não
operacionais
Seriam, no plano teórico, reutilizáveis em funções operacionais todos os cerca de 6.000 (ou 9.000,
dependendo da fonte) elementos inicialmente formados para serem operacionais e actualmente
afectos a funções de suporte nas forças de segurança.
No entanto, segundo as próprias forças (PSP e GNR), deste universo:
•
Cerca de 30% são não reconvertíveis para a actividade operacional, por deterem elevada
idade, incapacidade física, motora, mental ou outros impedimentos acessórios (como
alcoolismo, por exemplo) ou não substituíveis por civis, pela criticidade do seu contributo;
estes motivos impedem ou tornam fortemente não recomendável o exercício de funções
operacionais por estes agentes ou guardas.
113
•
Os restantes 70%, embora não sendo uniforme a respectiva situação, seriam reafectáveis à
actividade operacional, tal como ela hoje existe. Trata-se de, mesmo considerando o universo
total (muito conservador) de 6.000 elementos afectos a actividades de suporte, de cerca de
2.400 na GNR e 1.900 na PSP, num total de 4.300 elementos operacionais reconvertíveis.
Mesmo que considerada, numa perspectiva ainda mais conservadora, que só 40% a 60% deste subuniverso é efectivamente reconvertível, estaremos perante um universo, ainda assim de 1.700 a
2.600 recursos operacionais que, libertos do exercício de outras funções que actualmente
desempenham, podem reforçar a capacidade operacional das forças.
No que se refere aos recursos não reconvertíveis, e sem prejuízo de análise caso a caso do respectivo
grau de incapacidade, propõe-se que sejam canalizados para áreas mais próximas da vertente
operacional ou da missão das Forças de Segurança, nomeadamente:
•
Tarefas operacionais de menor grau de exigência tais como diligências solicitadas de
Tribunais ou atendimento em Postos/Esquadras.
São actualmente afectos a estas actividades, entre outras, um conjunto muito significativo de
recursos operacionais ao longo de ambos os dispositivos operacionais (Postos e Esquadras),
que poderão ser exclusivamente afectos a operações de “1ª linha”, se estas actividades de
menor complexidade for suprida por não reconvertíveis.
•
Tarefas que actualmente não são da competência das Forças de Segurança mas que
poderiam passar a ser asseguradas pela GNR e a PSP, aumentando o seu leque de actuação,
optimizando a utilização destes recursos e prestando um serviço adicional, tais como
segurança de instalações, ou vigilância de Parques e Florestas.
O Estado gasta anualmente um montante muito significativo, por exemplo, em serviços de
segurança privada a edifícios e instalações em que funcionam serviços seus. Se considerado,
por exemplo, um universo de 200 a 300 edifícios em que, em média, existam 2 elementos de
segurança privada, estaremos perante um potencial de reafectação de 400 a 600 elementos
“não reconvertíveis”. O desempenho destas funções pela PSP e GNR podem, não só gerar
poupanças muito significativas a toda a Administração, como ocupar centenas de recursos
que não deixam de ser custo, mas podem passar também a ser geradores de proveito,
gerando novas fontes de receita para as Forças de Segurança.
114
Recomenda-se ainda que outros recursos verdadeiramente não reconvertíveis e que não possam ser
dirigidos para estas tarefas, executem outras de índole administrativa até à sua idade de reforma,
prevendo-se nessa altura a extinção/externalização da função ou a sua substituição por elementos
civis.
Independentemente do modelo a adoptar, deverá ter-se presente que existirá, realisticamente,
sempre uma percentagem destes recursos militares/policiais cujas capacidades física ou
intelectuais impedem a sua integração na área operacional, sendo necessário garantir a respectiva
ocupação em funções compatíveis com as suas capacidades.
Parece ser, no entanto, adequado em qualquer caso, configurar medidas que permitam o controlo e a
tendencial e desejável redução do número de elementos em situação de “não operacionalidade
definitiva”. Um possível conjunto de medidas a considerar compreende, entre outros:
•
O aumento de exigência no processo de selecção de candidatos (testes adicionais, por
exemplo de cariz psicológico), contribuindo para uma potencial redução do risco de
incapacidade futura para o desempenho da função;
•
Definição e uniformização de critérios objectivos para determinação do nível de
incapacidade em função do nível de actividade operacional, considerando um gradualismo
de exigência decrescente até à actividade administrativa;
•
Estabelecimento de quotas de referência para recursos não reconvertíveis, sem prejuízo da
manutenção de capacidade de decisão por parte dos órgãos de Comando para resolução de
situações particulares.
•
Revisão dos suplementos remuneratórios existentes como medida de desincentivo à
transição para o exercício de funções administrativas (ver o capítulo “ Revisão e ajustamento
do papel dos Suplementos Remuneratórios”).
115
3.2.6. Articulação e transferência de competências com Organismos do Ministério
O resultado da fase de enquadramento estratégico e análise organizacional do PRACE, estabelecido
na RCM nº 39/2006, de 21 de Abril, prevê, no âmbito do MAI, a criação da Direcção-Geral de
Administração Interna (DGAI), da Direcção-Geral de Infra-Estruturas e Equipamentos (DGIE), do
Gabinete de Segurança Rodoviária e do Controlador Financeiro. Paralelamente, revê as
competências de alguns organismos existentes, nomeadamente da Secretaria-Geral, que importa
referir pela relevância que ganhou no âmbito do apoio jurídico e contencioso.
Pretende-se que a DGAI venha a ser o serviço central de apoio à governação, integrando
competências de planeamento, estratégia, avaliação e relações internacionais para suporte à
definição de políticas e planeamento estratégico do Ministério. De acordo com as disposições do
PRACE, prevê-se que este organismo venha a absorver, entre outras, atribuições actuais do Gabinete
de Assuntos Europeus, e do Gabinete de Estudos e Planeamento de Instalações (GEPI) no âmbito do
estudo e da análise das questões relativas à segurança interna.
Por sua vez, a DGIE integrará serviços e competências nas áreas de tecnologias de informação,
infra-estruturas de redes e comunicação, e absorverá as actuais atribuições do Gabinete de Estudos e
Planeamento de Instalações (GEPI) nos domínios do planeamento, elaboração e controlo dos
processos de aquisição, construção e manutenção de instalações e equipamentos das forças e
serviços de segurança.
Analisando a realidade actual da GNR e da PSP à luz da criação destas novas estruturas ministeriais,
identifica-se desde logo a necessidade de proceder à clarificação de competências e do modelo de
articulação das Forças com essas novas estruturas, nomeadamente nos domínios de intervenção das
seguintes unidades orgânicas:
•
Na GNR, o Gabinete Coordenador de Segurança e Relações Internacionais, o Gabinete
Técnico-Jurídico, a Chefia do Serviço de Informática, a Chefia do Serviço de Transmissões, a
Chefia do Serviço de Material e a Chefia do Serviço de Obras;
•
Na PSP, o Gabinete de Estudos e Planeamento, o Gabinete de Relações Exteriores e
Cooperação, o Gabinete de Consultoria Jurídica, o Gabinete de Informática, o Departamento
de Comunicações, o Departamento de Equipamento e Fardamento e o Departamento de
Obras e Infra-Estruturas;
116
Ministério da Administração Interna
GNR
PSP
Gab. Coordenador
Segurança e Relações
Internacionais
Chefia do Serviço de
Informática
Transmissões
Gab. de Estudos e
Planeamento
DGAI
Gab. de Relações
Exteriores e
Cooperação
Gab. Informática
Dep. de Comunicações
DGIE
Material
Obras
Dep. Equipamento e
Fardamento
Dep. de Obras e
Infra-estruturas
Gab. Coordenador
Gab. Técnico-Jurídico
Internacionais
Gab. de Estudos e
Planeamento
Gab. Consultoria
Gab. de Jurídica
Relações
Exteriores/Cooperação
SG
Em suma, identificam-se como áreas sujeitas à clarificação de competências:
•
as Tecnologias de Informação e Comunicações;
•
o Planeamento Estratégico e as Relações Internacionais;
•
as Obras e Equipamentos;
•
o Apoio Jurídico.
3.2.6.1. Tecnologias de Informação e Comunicações
No
domínio
dos
sistemas
e
tecnologias de informação, o PRACE
GNR
PSP
instancia a DGIE como o serviço
responsável do MAI, atribuindo-lhe a
missão
de
“definir
as
políticas
Chefia do Serviço
de Informática
DGIE
Gab. Informática
e
estratégias de TIC do ministério e garantir
o planeamento, concepção, execução e avaliação das iniciativas de informatização e a actualização tecnológica
dos respectivos serviços e organismos, assegurando uma gestão eficaz e racional dos meios disponíveis”.
117
Por outro lado, e tendo em consideração que, no essencial e salvo escassas atribuições específicas, as
Forças de Segurança partilham uma mesma missão, entende-se que, na lógica pretendida de gestão
eficaz e racional dos meios, os principais sistemas de informação (suporte operacional,
administrativo e de informação de gestão) e, consequentemente, as respectivas infra-estruturas
tecnológicas e estruturas de apoio (operação e administração de sistemas, manutenção de aplicações
e help-desk central), devem ser tendencialmente únicos e partilhados.
Esta orientação está de resto em consonância com a política já seguida pelo MAI no domínio das
TIC, estando já em curso no Ministério iniciativas de racionalização ligadas à implementação de
ferramentas e meios de utilização comum, de que são exemplos, a nível das infra-estruturas, a Rede
Nacional de Segurança Interna (RNSI)24 e, a nível dos sistemas de informação, a implementação
prevista para breve do SCOT – Sistema de Contra-ordenações de Trânsito25.
Assim, num contexto em que a DGIE passa a concentrar a globalidade das atribuições no domínio
das TIC, desde a definição de políticas globais e planeamento estratégico, até à própria
implementação e gestão dos principais sistemas de informação e respectivas plataformas
tecnológicas, entende-se que as estruturas das
esvaziadas
acompanhando
ser
progressivamente
dessas
competências,
a
transição
gradual
dos
DGIE. Pretende-se assim evitar sobreposições e
duplicações desnecessárias de estruturas e
Concepção
Construção
Apoio
Desenv.
/ Manut.
Aplicac.
Concepção
Construção
Apoio
te
or
estruturas e serviços de apoio para a alçada da
Planeamento, Controlo e
Avaliação de TIC
p
Su
sistemas de informação, respectivas infra-
procedimentos.
Políticas e
Estratégias
de TIC
ci
o
deverão
Ne
gó
Forças
Operação e Administração
dos Sistemas
Implementação e Manutenção de Infra-estruturas
Tecnológicas (equipamentos e comunicações)
24
A Rede Nacional de Segurança Interna permitirá a intercomunicação entre todos os sistemas de todas as
estruturas e organismos do Ministério da Administração Interna.
25
O SCOT – Sistema de Contra-ordenações de Trânsito trata-se de um sistema de informação que será
utilizado em simultâneo pela PSP e pela GNR para suportar o registo de infracções ao Código da Estrada e
a tramitação associada aos respectivos processos de contra-ordenação.
118
Recomenda-se no entanto a manutenção de um núcleo em cada uma das Forças aos quais caberá:
•
Assegurar a interlocução com a DGIE no domínio das TIC, garantindo a articulação das
políticas e do planeamento definido superiormente com os objectivos e necessidades
concretas das forças;
•
Participar na definição e especificação de requisitos funcionais, concepção e implementação
dos sistemas de informação partilhados e das aplicações específicas de cada força (estas, em
número previsivelmente reduzido, pela enorme similitude da missão), assegurando a ligação
às estruturas funcionais das forças e a manutenção nestas do conhecimento funcional sobre
esses sistemas;
•
Apoiar as estruturas primárias do help-desk central da DGIE no suporte aos utilizadores,
assegurando, em articulação com os “utilizadores-chave” dos sistemas e os especialistas da
respectiva Força nas diversas áreas de “negócio”, uma segunda linha de apoio especializada
nos aspectos funcionais associados aos sistemas.
•
Definir, em conjunto com a DGIE, os níveis de serviço que deverão ser assegurados por esta
nas várias iniciativas suportadas em sistemas de informação – prazos de concretização,
tempos de resposta, custos, etc.
Por outro lado, verificaram-se também
no
domínio
das
transmissões/
GNR
PSP
comunicações acontecimentos recentes
que
perspectivam
mudanças
Chefia do Serviço
de Transmissões
DGIE
Gab. Comunicações
significativas no modelo vigente em
cada uma Forças de Segurança, baseado
no princípio da sua auto-suficiência.
De facto, a contratação do SIRESP – Sistema Integrado de Redes de Emergência e Segurança de
Portugal, cuja adjudicação é consumada pela RCM nº 74/2006, de 12 de Junho, tem como objectivo
essencial a implementação de um “sistema único, baseado numa só infra-estrutura, nacional, partilhado,
que deve assegurar a satisfação das necessidades de comunicações das forças e serviços de emergência e de
segurança, satisfazendo a intercomunicação e a interoperabilidade entre aquelas forças e serviços e, em caso de
emergência, permitir a centralização do comando e da coordenação”.
119
Este sistema permitirá ainda a “disponibilização de serviços de telecomunicações, em tecnologia trunking
digital, suportando transmissão de voz, dados e imagem, quer através de grupos fechados de utilizadores, quer
através de comunicação de outros grupos”.
A contratação do SIRESP é efectuada segundo um modelo de parceria público-privada, sendo
atribuídas ao parceiro privado as responsabilidades de construção, operação e administração da
rede e de fornecimento e gestão dos equipamentos terminais. Por outro lado, o mesmo diploma
determina a constituição de uma “entidade gestora” a nível do MAI, à qual caberá a
responsabilidade de interlocução com a entidade fornecedora (o parceiro privado) e a gestão do
serviço prestado às entidades utilizadoras (entre as quais as Forças de Segurança), segundo o
princípio do utlizador-pagador.
Ou seja, o modelo previsto para o SIRESP evidencia uma sobreposição quase total de competências
entre as entidades fornecedora e gestora do serviço com as que actualmente se encontram adstritas
às estruturas internas das Forças (Chefia do Serviço de Transmissões na GNR e Departamento de
Comunicações na PSP), pelo que se recomenda também, numa lógica de racionalização, o
esvaziamento progressivo dessas competências das Forças, acompanhando o ritmo da
implementação do SIRESP e a consequente transferência de responsabilidades para as entidades a
constituir.
Adicionalmente, recomenda-se também a manutenção de um núcleo em cada uma das Forças de
Segurança aos quais caberá:
•
Planear as necessidades da respectiva organização em termos de transmissões/comunicações
e definir os níveis de serviço a contratar junto da “entidade gestora” do SIRESP a constituir
no MAI;
•
Assegurar a interlocução com essa “entidade gestora”, nomeadamente no que respeita à
contratação dos níveis de serviço requeridos, sua monitorização e ajustamento, e ao controlo
dos custos de utilização imputados;
•
Colaborar com a entidade fornecedora do serviço na formação e apoio à utilização dos
equipamentos por parte dos elementos da respectiva Força;
•
No caso da PSP, assegurar a gestão do Centro de Comunicações da Direcção Nacional.
120
Por outro lado, e ao contrário do modelo actualmente em vigor na GNR e na PSP, preconiza-se, em
cada uma das forças, a integração das competências em TIC e em transmissões/comunicações num
único núcleo: Núcleo de Informática e Transmissões, no caso da GNR, e Núcleo de Informática e
Comunicações, no da PSP. Esta opção é essencialmente justificada pelos seguintes aspectos:
•
Face à convergência crescente das tecnologias de voz e dados, entende-se que uma
coordenação comum de ambas as áreas promoverá a rentabilização dos recursos disponíveis,
nomeadamente a exploração da rede de trunking digital e respectivos terminais enquanto
canal alternativo de acesso aos sistemas de informação (aspecto de extrema importância face
à relevância assumida pelas soluções de mobilidade no contexto do novo modelo proposto);
•
Adicionalmente, face ao esvaziamento previsto a prazo das competências das Forças em
ambas as vertentes, considera-se que, após a implementação plena do novo modelo, a
dimensão resultante não justificará a existência perene de dois núcleos distintos. Embora
numa faz inicial, de transição para o novo modelo, os núcleos possam ter dimensão superior,
esta será gradualmente reduzida.
Para além do alinhamento com as orientações preconizadas pelo PRACE, as medidas recomendadas
permitirão equilibrar a dimensão das estruturas internas com a “carga” prevista após a transferência
das competências para as estruturas que as passarão a assumir.
Simultaneamente, as medidas propostas permitem a libertação de recursos actualmente afectos a
estas actividades, permitindo, por um lado, a sua provável transferência, nalguns casos, para as
novas estruturas criadas no Ministério e, por outro, para funções operacionais (em ambas as forças
existem elementos militares/policiais afectos a funções nestes domínios). De referir que a
transferência para a DGIE de recursos que actualmente desempenham estas funções nas Forças
facilita o processo de transição de competências, evitando roturas, ainda que temporárias, que
seriam inevitáveis num cenário de “recrutamento” total fora das Forças.
121
3.2.6.2. Relações Internacionais e Planeamento Estratégico
À luz do PRACE, a DGAI é preconizada
como o organismo no qual serão
concentradas as competências no âmbito
do planeamento, estratégia, avaliação,
estudos e relações internacionais. Deve,
GNR
Gab. Coordenador
Internacionais
PSP
DGAI
Gab. de Estudos e
Planeamento
Gab. de Relações
Exteriores/Cooperação
por isso, proceder-se à clarificação do
domínio de actuação deste organismo face às estruturas da GNR e da PSP detentoras destas
atribuições, nomeadamente do Gabinete Coordenador de Segurança e Relações Internacionais da
GNR e do Gabinete de Relações Exteriores e Cooperação e Gabinete de Estudos e Planeamento da
PSP.
No domínio das Relações Internacionais, preconiza-se uma separação das atribuições em dois níveis
distintas:
•
Por um lado, as atribuições associadas ao relacionamento no plano institucional com
entidades estrangeiras, as quais, na linha das orientações do PRACE, poderão e deverão sair
da alçada das Forças de Segurança e ser transferidas para a DGAI;
•
Por outro, as funções de articulação no plano operacional com congéneres estrangeiras no
âmbito de missões comuns, as quais se recomenda que sejam mantidas nas Forças sob alçada
de um “Núcleo Coordenador de Operações com o Exterior” a constituir na dependência da
Área de Operações e Informações do Comando Geral da GNR e da Direcção Nacional da
PSP.
No domínio dos estudos e planeamento estratégico, considera-se que, na linha das orientações do
PRACE, deverão ser transferidas para a DGAI as atribuições relativas ao estudo, análise e
planeamento dos aspectos globais relacionados com a segurança interna (por exemplo, coordenação
e elaboração do Relatório Anual de Segurança Interna, a condução de estudos sociológicos e
avaliação dos respectivos impactos na área criminal).
Deverá no entanto ser mantida alguma capacidade a nível das Forças, não só para efeitos de
articulação e fornecimento de dados às estruturas preconizadas na DGAI para este domínio, mas
também para efeitos de coordenação e condução de estudos relacionados com a actividade própria
122
de cada uma das Forças, bem como coordenar a elaboração do Relatório Anual de Actividades e do
Plano Anual de Actividades da respectiva organização, e acompanhar a sua execução ao longo do
ano.
Face às actuais dimensões destas unidades (segundo os dados recebidos, o Gabinete de Estudos e
Planeamento da PSP conta actualmente com 3 recursos) não se prevêem alterações significativas,
sendo que, por coerência com o modelo global, se recomenda para estas estruturas a adopção da
designação “Núcleo de Estudos e Planeamento”.
3.2.6.3. Obras e Equipamentos
No que concerne às Áreas de Obras e
Equipamentos, e tendo em conta as
atribuições
previstas
Direcção-Geral
de
para
Instalações
a
e
Equipamentos, considera-se que devem
GNR
Material
Obras
PSP
DGIE
Dep. Equipamento e
Fardamento
Dep. de Obras e
Infra-estruturas
ser concentradas neste organismo as
atribuições das actuais estruturas internas das Forças de Segurança, nomeadamente da Chefia do
Serviço de Material e Chefia do Serviço de Obras da GNR, e do Departamento de Equipamento e
Fardamento e Departamento de Obras e Infra-estruturas da PSP.
Por outro lado, e conforme exposto no capítulo “ Racionalização de Serviços de Suporte”, a área de
obras e manutenção de instalações e equipamentos é uma das principais candidatas à externalização,
devendo esse potencial ser confirmado na sequência de consultas a efectuar ao mercado. De referir,
neste contexto, que se recomenda que essas consultas tenham em conta os volumes e as necessidades
conjuntas de ambas as Forças, aumentando por essa via a massa crítica e o poder negocial junto dos
potenciais fornecedores.
Por exemplo, poderão realizar-se consultas para a manutenção anual de um determinado número de
instalações, entre edifícios da GNR e da PSP, modelo que, para além de libertar recursos militares e
policiais afectos a actividades secundárias, deverá permitir a obtenção de melhores condições
contratuais (preço, prazo de execução, qualidades dos materiais, etc.) por via do aumento imediato
da massa crítica.
123
No caso dos equipamentos e do fardamento, é ainda importante que os contratos a celebrar
prevejam condições de distribuição e entrega aos requisitantes finais, o que permitirá às forças
reduzir drasticamente a complexidade dos processos e os custos associados à distribuição e
manutenção de materiais em stock.
Num eventual cenário em que se conclua, após a análise das condições propostas pelo mercado, que
não existem, no todo ou em parte, vantagens na externalização destas funções, recomenda-se que se
proceda à sua concentração numa estrutura comum a criar no âmbito da DGIE, assegurando dessa
forma a libertação, ainda que parcial, de recursos que poderão ser canalizados para a área
operacional.
Assim, e qualquer que seja o cenário adoptado – externalização e/ou transferência de competências
para a DGIE –, verificar-se-á a prazo um esvaziamento quase total das competências das Forças de
Segurança nestas matérias e, consequentemente, das respectivas unidades orgânicas.
Considera-se no entanto essencial a manutenção de capacidades mínimas nestes domínios a nível
das Forças, nomeadamente para efeitos de planeamento de necessidades e articulação com a DGIE
e/ou fornecedores contratados, pelo que se preconiza a manutenção de um “Núcleo de Logística”no
Comando Geral da GNR e na Direcção Nacional da PSP.
3.2.6.4. Apoio Jurídico
A Resolução do Conselho de Ministros
nº 39/2006, de 21 de Abril, relativa ao
GNR
PSP
PRACE prevê na alínea ii) do Ponto c)
do número 12, a manutenção da
Gab. Técnico-Jurídico
SG
Gab. Consultoria
Jurídica
Secretaria-Geral do MAI que, entre
outras atribuições, deverá “assegurar o
apoio técnico e administrativo aos membros do Governo e em funções do ministério e aos demais órgãos e
serviços nele integrados, nos domínios da gestão de recursos internos, do apoio técnico-jurídico e contencioso”.
124
Entende-se assim que a Secretaria-Geral do MAI deve passar a assegurar as funções actualmente
atribuídas ao Gabinete Técnico-Jurídico da GNR e ao Gabinete de Consultoria Jurídica da PSP, os
quais deverão ser extintos.
3.2.7. Reorganização de Órgãos Centrais
3.2.7.1. Departamentalização de estruturas da GNR com criação de Áreas Funcionais
Como mencionado na secção “25 Principais Pontos Críticos”, o modelo vigente na GNR facilita o
estrangulamento de processos no Chefe de Estado-Maior e, em última análise, no Comandante Geral
da GNR, contribuindo para o aumento da sua morosidade, por um lado, e para um consumo de
tempo e recursos por órgãos “cerebrais”, desviando esforços e foco do planeamento, análise
estratégica e monitorização da actividade global que, esses sim, constituem a actividade nuclear
daqueles órgãos.
Por forma contrariar estes constrangimentos e com o objectivo de simplificar e racionalizar as
estruturas, preconiza-se a reorganização do Comando Geral da GNR, assente na sua
departamentalização.
Neste sentido, a reorganização recomendada passará pela eliminação do actual modelo de
Estado-Maior e pela criação de três Áreas Funcionais:
•
Operações e Informações;
•
Recursos Humanos;
•
Finanças e Logística.
Adicionalmente, preconiza-se a manutenção de algumas estruturas na dependência directa do
Comandante Geral, nomeadamente os órgãos consultivos e as estruturas transversais e de apoio ao
Comando Geral.
125
Assim, as várias repartições e órgãos executores actualmente existentes serão reorganizados em
Departamentos, ou em Núcleos quando se preveja uma redução da sua dimensão ou cujo número de
recursos actualmente afectos é já reduzido.
Área de Operações e Informações
A Área de Operações e Informações integrará, por um lado, as competências da 2ª Repartição –
Informações e da 3ª Repartição – Operações e, por outro, as competências da Chefia do SEPNA e a
Chefia do Serviço de Investigação Criminal.
Adicionalmente, preconiza-se a criação de departamentos com funções de planeamento e
coordenação nacional para as áreas de Trânsito e Fiscal, decorrentes das recomendações
produzidas na secção “Integração da Brigada de Trânsito e da Brigada Fiscal nas Unidades
Territoriais”. Estes Departamentos serão os responsáveis pelo planeamento e accionamento, por
instrução das “novas” Unidades Territoriais – os Grupos –, das operações de Trânsito e Fiscal com
carácter nacional.
Em consonância com o estabelecido na secção “Articulação e Transferência de Competências com
Organismos do Ministério”, recomenda-se ainda a criação de um “Núcleo Coordenador de
Operações com o Exterior”, a quem caberá, em articulação com as diversas estruturas operacionais
especializadas, o planeamento e coordenação operacional de missões e operações com congéneres
estrangeiras.
126
Área de Recursos Humanos
A Área de Recursos Humanos integrará
parte das actuais competências da 1ª
Repartição – Pessoal, da Chefia do Serviço
de Pessoal, da 6ª Repartição – Instrução
(formação) e da Chefia do Serviço de Justiça
(trata, entre outros, processos relativos à
administração da justiça e disciplina).
Importa referir que a agregação destes
serviços num único “Núcleo de Formação e Recursos Humanos” se deve ao facto de se prever um
esvaziamento gradual das funções administrativas de Gestão de Recursos Humanos por
transferência para a Unidade de Serviços Partilhados (ver secção “Racionalização dos Serviços de
Suporte”). Não obstante, prevê-se a manutenção neste núcleo das funções de planeamento
estratégico de recursos humanos (políticas globais, carreiras, avaliação de desempenho,
compensação, formação necessária, etc.) e gestão do relacionamento com a USP, nomeadamente no
que se refere à monitorização e gestão dos níveis de serviço acordados.
Adicionalmente, e à imagem do que já existe na PSP, preconiza-se a criação do Núcleo de
Deontologia e Disciplina, cujas atribuições se centrarão no estudo e elaboração de propostas e
medidas no domínio da administração de disciplina, e na organização e informação de processos
relativos a condecorações, louvores, infracções disciplinares (que saiam do âmbito das competências
dos comandantes das unidades) e acidentes em serviço.
Por fim, e embora excluída do âmbito do presente estudo, por ser alvo de estudo autónomo do MAI,
entende-se que a área de Saúde e Assistência na Doença deverá estar próxima das áreas relacionadas
com os recursos humanos. Nesse sentido, e salvo orientações distintas resultantes do respectivo
estudo, recomenda-se que as atribuições das Chefias dos Serviços de Saúde e de Assistência na
Doença e o Centro Clínico sejam integradas na Área de Recursos Humanos, num Núcleo de Saúde e
Assistência na Doença a criar.
127
Área de Logística e Finanças
A Área de Logística e Finanças deverá
ser constituída por dois núcleos: o
Núcleo de Finanças e o Núcleo de
Logística.
O Núcleo de Finanças integrará as
competências
da
actual
Chefia
do
Serviço de Finanças, com excepção das
funções
(ex.
de
gestão
tratamento,
administrativa
classificação
e
lançamento de documentos contabilísticos, conferência de facturas, entre muitas outras tarefas), que
deverão transitar para a Unidade de Serviços Partilhados a criar. Serão também atribuições deste
Núcleo o planeamento e controlo financeiro da GNR, bem como a interlocução com a USP e a
monitorização dos níveis de serviço acordados com esta.
O Núcleo de Logística deve integrar as competências no âmbito do planeamento e apoio logístico
nomeadamente, as que se encontram atribuídas actualmente à 4ª Repartição – Logística e à Chefia do
Serviço de Intendência. A este núcleo devem ser acrescidas as funções das Chefias do Serviço de
Obras e Material, bem como a interlocução com a Unidade Ministerial de Compras no âmbito do
aprovisionamento de categorias de bens e serviços comuns às Forças.
Salienta-se o facto de se prever a constituição de Núcleos e não de Departamentos. Esta opção, sem
prejuízo da adopção de outra nomenclatura, prende-se com o esvaziamento previsto das estruturas
actuais, em consonância com o novo modelo recomendado para os serviços de suporte,
nomeadamente:
•
pela transferência de funções de gestão financeira para a Unidade de Serviços Partilhados;
•
pela externalização de serviços de apoio logístico actualmente existentes na Chefia do Serviço
de Intendência;
•
pela transferência de competências de negociação com fornecedores e execução dos
processos de aquisição para a Unidade de Compras do Ministério;
128
•
pela clarificação de competências nos domínios das obras e equipamentos, com os
organismos centrais do Ministério, nomeadamente a DGIE, preconizada no âmbito do
PRACE.
Outros Órgãos
A Secretaria-Geral a criar deve integrar os actuais Agrupamento de
Apoio e Serviços, a Formação do Comando, o Museu, a Chefia do
serviço de Assistência Religiosa e a Chefia do Serviço de
SecretariaGeral
Externalização
de serviços
Agr. Ap. Serviços
Form. Comando
Museu
CS Ass. Religiosa
CS Veterinária
Agr. Ap. Serviços
Form. Comando
Veterinária.
Prevê-se uma redução do número de elementos actualmente
afectos ao Agrupamento de Apoio e Serviços e Formação do
Comando como sejam electricistas, estofadores, carpinteiros,
barbeiros, sapateiros, pintores, messes, limpeza, entre outros. Estas estruturas passarão, até à
extinção ou externalização integral destas funções, a integrar a Secretaria-Geral.
Propõe-se também a criação do Núcleo de Informática e
Transmissões que, conforme definido na secção “Articulação e
Transferência de Competências para outros Organismos do
Núcleo de
Informática e
Transmissões
DGIE
CS Informática
CS Transmissões
CS Informática
CS Transmissões
Ministério” concentrará as atribuições da Chefia do Serviço de
Informática e Chefia do Serviço de Transmissões que serão
mantidas na Guarda após a transição de competências para a
DGIE.
Importa ainda referir que, actualmente, a Chefia do Serviço de Transmissões efectua o levantamento
de necessidades, aquisição, distribuição e instalação de faxes, telemóveis, rádios, telefones, entre
outros. Recomenda-se que, sem prejuízo do essencial apoio técnico prestado pelo Núcleo de
Informática e Transmissões, essas competências de planeamento de necessidades sejam
concentradas na área de Logística e Finanças, com a devida separação das funções de negociação e
execução dos procedimentos de aquisição que deverão ser asseguradas pela Unidade Ministerial de
Compras.
129
No que respeita aos restantes órgãos, a actual 5ª Repartição – Informação Interna e Relações Públicas
deverá passar a constituir o Gabinete de Comunicações e Relações Públicas, não se preconizando
alterações ao nível dos órgãos consultivos de carácter não permanente, nomeadamente do Conselho
Superior da Guarda, Junta Superior de Saúde, Comissão para Assuntos Equestres. Deve igualmente
manter-se o Gabinete do Comando-Geral e a Inspecção-Geral.
Em particular, no que respeita à Inspecção-Geral, a Lei Orgânica da GNR aprovada pelo Decreto-Lei
nº 231/93, prevê a existência do Gabinete de Assessores e Inspectores com funções de inspecção
interna, verificando-se, no entanto, que estas funções se encontram actualmente concentradas numa
unidade orgânica designada Inspecção-Geral. Entende-se que esta situação deve ser formalmente
esclarecida pela eliminação da designação de Gabinete de Assessores e Inspectores e consagração da
Inspecção-Geral na Lei Orgânica.
Relativamente ao Gabinete de Técnico-jurídico, e de acordo com a orientação estabelecida na secção
“Articulação e Transferência de Competências para outros Organismos do Ministério”, preconiza-se
a sua extinção por transferência de competências para a Secretaria-Geral do Ministério.
Salienta-se ainda que a departamentalização preconizada na presente secção terá impacto ao nível
das funções actualmente asseguradas pelo 2º Comandante. Entende-se que o 2º Comandante deverá
assegurar a responsabilidade pela Área de Operações e Informações, pela dimensão e relevância
comparativa que tem, à semelhança do que acontece hoje na PSP.
130
Expostas as alterações que devem constituir a reorganização do Comando Geral da GNR,
apresenta-se de seguida o organigrama proposto.
Comando-Geral
Gabinete do Comando Geral
Equestres
Inspecção-Geral
Área de
Operações e
Informações
Gabinete de
Comum. e
Rel.Públ.
Núcleo de
Informática e
Comunicações
Área de Recursos
Humanos
Núcleo de
Estudos e
Planeamento
Secretaria-Geral
Área de Logística
e Finanças
Departamento de
Informações
Núcleo de
Formação e
Recursos
Humanos
Núcleo de
Logística
Departamento de
Operações
Núcleo de Saúde
e Assistência na
Doença
Núcleo de
Finanças
Departamento de
Trânsito
Núcleo de
Deontologia e
Disciplina
Departamento de
Investigação
Criminal
Departamento
Fiscal
Departamento do
SEPNA
Núcleo Coord. de
Operações no
Exterior
Tendencialmente a esvaziar,
mantendo pontos de contacto
131
Estas alterações propostas apresentam vantagens relativamente à actual organização do Comando
Geral, nomeadamente:
•
Minimização de estrangulamentos na fluidez da informação e correcção de processos, pelo
facto de passarem a existir três “circuitos”, por oposição a um único actualmente existente
com o Estado-Maior;
•
Ganhos na capacidade de apoio ao Comandante Geral, através de um aumento da
proximidade e reforço do conhecimento especializado de cada área;
•
Simplificação e agilização de processos que deixam de estar dispersos pelas várias
repartições e chefias de serviços, nas suas vertentes de planeamento e execução, passando a
estar concentrados, por Área, numa única estrutura.
Sublinhe-se que a concretização destes benefícios não depende exclusivamente da reorganização das
estruturas. Paralelamente, devem ser adoptadas as medidas complementares recomendadas
relativamente à racionalização dos serviços de suporte, aos sistemas de informação e outras, sem as
quais os benefícios associados ao novo modelo não poderão ser plenamente materializados.
3.2.7.2. Reorganização da Direcção Nacional da PSP
Tendo em conta que, decorrente da revisão orgânica de 1999, se verifica na actual estrutura da
Direcção Nacional da PSP um modelo departamentalizado, as alterações preconizadas no âmbito do
presente estudo em termos de desenho orgânico não apresentam um impacto muito significativo,
assentando essencialmente na:
•
Criação de departamentos específicos na Área de Operações e Informações destinados à
coordenação global e à manutenção de uma visão nacional no que respeita às áreas de
Trânsito e Investigação Criminal;
•
Re-classificação de alguns departamentos em núcleos, dado prever-se o respectivo
esvaziamento gradual de recursos ou cujo número de recursos é já reduzido;
132
•
Clarificação de atribuições face aos novos organismos centrais do Ministério preconizados
no âmbito do PRACE;
•
Adopção das medidas de racionalização dos serviços de suporte recomendadas no presente
estudo.
Área de Operações e Informações
Na Área de Operações e Informações propõe-se a autonomização da área de Investigação Criminal
através da criação de um departamento próprio, o qual será responsável pelo planeamento e
coordenação nacional, bem como pela definição das normas e procedimentos a aplicar no respectivo
domínio por todo o dispositivo da PSP.
À semelhança do que foi já descrito para a GNR, prevê-se a criação na Área de Operações e
Informações de um núcleo responsável pela coordenação operacional de missões com o estrangeiro –
“Núcleo Coordenador de Operações com o Exterior”. A este núcleo caberá, em articulação com as
diversas estruturas operacionais especializadas, o planeamento e coordenação operacional de
missões e operações com congéneres estrangeiras.
133
Área de Recursos Humanos
Neste domínio, preconiza-se a criação do
Núcleo de Formação e Recursos Humanos
por integração dos actuais Departamentos de
Recursos Humanos e de Formação, para os
quais se prevê um esvaziamento progressivo
associado à implementação da Unidade de
Serviços
Partilhados
(ver
secção
“Racionalização de Serviços de Suporte”).
Prevê-se a manutenção neste núcleo das funções de planeamento estratégico em matéria de recursos
humanos e de gestão do relacionamento com a USP, nomeadamente no que se refere ao controlo,
avaliação e gestão dos níveis de serviço acordados.
Por outro lado, preconiza-se a criação do Núcleo de Deontologia e Disciplina na dependência da
Área de Recursos Humanos, constituído por transferência do actual Gabinete de Deontologia e
Disciplina.
No que respeita à área de Saúde e Assistência na Doença, e embora não fazendo parte integrante do
âmbito do actual estudo por ser alvo de estudo autónomo do MAI, considera-se que deverá ser
mantido o actual enquadramento orgânico, com excepção do respectivo estatuto que deverá passar
de Departamento a Núcleo.
Área de Logística e Finanças
Neste domínio, propõe-se a concentração dos
actuais Departamentos de Obras e Infraestruturas, Equipamento e Fardamento e
Material e Transportes num único Núcleo de
Logística.
De novo, a criação de um núcleo em vez de
um departamento justifica-se pela redução
134
prevista de elementos afectos aos actuais Departamentos de Obras e Infra-estruturas, Equipamentos
e Fardamento, devendo ser constituídos postos destinados a assegurar a articulação entre a PSP e a
DGIE. Conforme referido anteriormente, esta redução deve-se, por um lado, à clarificação de
atribuições face à criação de novos organismos centrais do Ministério e, por outro, à transferência de
responsabilidades no âmbito das aquisições para futura Unidade Ministerial de Compras (ver secção
“Articulação e Transferência de Competências para outros Organismos do Ministério”).
Adicionalmente, preconiza-se a criação do Núcleo de Finanças por integração do actual
Departamento de Gestão Financeira e Patrimonial, para o qual se prevê também uma redução do
número de elementos afectos, originada pela transição para o Modelo de Serviços Partilhados
preconizado no presente estudo (ver secção “Racionalização de Serviços de Suporte’).
À semelhança da GNR, deverão residir neste núcleo pontos de contacto que deverão assegurar as
funções associadas ao planeamento e controlo financeiro, bem como a gestão do relacionamento com
a USP no que respeita à monitorização e gestão dos níveis de serviço acordados.
Outros Órgãos
Recomenda-se a criação do Núcleo de Informática e
Comunicações
que,
conforme
definido
na
secção
“Articulação e Transferência de Competências para outros
Organismos do Ministério”” concentrará as atribuições do
Gabinete de Informática e Departamento de Comunicações
que
serão
mantidas
na
PSP
após
a
transição
de
competências para a DGIE.
Como orientação, recomenda-se que a nova estrutura seja
formada por elementos do actual Departamento de Comunicações e do Gabinete de Informática,
cujas divisões devem ser revistas à luz da transferência de atribuições prevista para a DGIE.
No que respeita às funções de apoio técnico-jurídico, devem ser asseguradas na íntegra pela
Secretaria-Geral do Ministério, conforme estabelecido pelo PRACE, pelo que o Gabinete de
Consultoria Jurídica deverá ser extinto.
135
Conforme definido na secção “Articulação e Transferência de Competências para outros Organismos
do Ministério”, e pese embora a transferência das competências de estudos e planeamento
estratégico para a DGAI, preconiza-se a manutenção de um Núcleo de Estudos e Planeamento.
Caberá a este núcleo a articulação com a DGAI neste domínio, bem como a coordenação e condução
de estudos relacionados com a actividade da PSP e a elaboração do Relatório e Plano Anual de
Actividades.
Preconiza-se ainda a constituição de uma Secretaria-Geral, a que
serão cometidas as actuais atribuições do Departamento de Apoio
Geral e do Gabinete de Assistência Religiosa, e cuja redução se
recomenda através da externalização dos serviços de carpintaria,
barbearia, canalização, entre outros (ver secção “Racionalização de
Serviços de Suporte”)
Por fim, recomenda-se a manutenção dos actuais órgãos consultivos de carácter não permanente
(Conselho Superior de Administração Financeira, Conselho Superior de Polícia, Conselho Superior
de Deontologia e Disciplina e Comissão de Explosivos), da Inspecção-Geral e do Gabinete de
Comunicação e Relações Públicas.
136
Em suma, apresenta de seguida o organigrama resultante das alterações sugeridas para a Direcção
Nacional da PSP.
Director Nacional
Conselho Superior de
Administração Financeira
Conselho Superior de Polícia
Conselho Superior de
Deontologia e Disciplina
Comissão de Explosivos
Inspecção-Geral
Área de
Operações e
Informações
Gabinete de
Comum. e
Rel.Públ.
Núcleo de
Informática e
Comunicações
Área de Recursos
Humanos
Núcleo de
Estudos e
Planeamento
Secretaria-Geral
Área de Logística
e Finanças
Departamento de
Informações
Núcleo de
Formação e
Recursos
Humanos
Departamento de
Operações
Núcleo de Saúde
e Assistência na
Doença
Departamento de
Investigação
Criminal
Núcleo de
Deontologia e
Disciplina
Núcleo de
Logística
Núcleo de
Finanças
Departamento de
Armas e
Explosivos
Núcleo Coord. de
Operações no
Exterior
Tendencialmente a esvaziar,
mantendo pontos de contacto
Os ganhos a obter com estas concentrações prendem-se essencialmente com uma melhor articulação
com os organismos centrais do Ministério, cujas orientações serão encaminhadas para uma estrutura
similar dentro da PSP.
137
Prevê-se adicionalmente uma libertação de chefias pela agregação de departamentos e divisões em
núcleos, cujo esvaziamento deve também permitir a canalização de elementos policiais para
actividades operacionais. Prevê-se, em geral, uma redução do peso actual de tarefas administrativas
e de suporte e a libertação de recursos para áreas operacionais.
Tal como referido anteriormente para a GNR, estes benefícios não resultam apenas da reorganização
das estruturas, devendo ser adoptadas as medidas complementares recomendadas, sem as quais os
benefícios associados ao novo modelo não poderão ser plenamente materializados.
3.3. Outras vertentes
Em sintonia com a menção efectuada no capítulo de enquadramento do objecto e âmbitos do estudo,
apresentam-se em seguida recomendações e sugestões de melhoria que, embora não se encontrando
na esfera estrita do domínio “Organização” ao qual o âmbito do estudo é direccionado, pareceram
poder ter relevância e contributos positivos num futuro modelo de funcionamento das Forças de
Segurança.
3.3.1. Revisão e ajustamento do papel dos suplementos remuneratórios
Actualmente, os sistemas remuneratórios da GNR e da PSP assentam num regime fortemente
baseado em suplementos, criados com o objectivo de incentivar os elementos policiais de ambas as
forças para o exercício de determinado conjunto de actividades.
São atribuídos 1826 suplementos aos efectivos da PSP e 17 aos militares da GNR, representando um
encargo anual de cerca de 82M€ e 99M€, respectivamente.
Mais relevante do que o peso financeiro dos suplementos, que na verdade são uma forma artificial
de compensação de baixos salários base, são o aparente desajustamento da sua atribuição em certos
26
A contabilização do número de suplementos Inclui ‘despesas de representação’, contudo não foram
consideradas para cálculo do valor de encargo anual, devido ao seu carácter flexível (nem sempre se
verifica).
138
casos e a carga burocrática e administrativa que o seu tratamento representa. Começando por esta
última vertente, só na PSP, estão afectos cerca de 130 elementos no processamento de suplementos
para cálculo do vencimento mensal. Por seu turno, na GNR27, o ano de 2003 foram contabilizados de
um total de 3.000.000 de inputs, 518.222 manuais. Do processamento manual efectuado, estimou-se
que cerca de 70% deste processamento (e portanto do esforço a ele afecto) se referia a suplementos e
gratificações, envolvendo todos os escalões administrativos no dispositivo até a SAF (Secção
Administrativa e Financeira) do Grupo.
A atribuição generalizada de suplementos ao exercício da actividade tende fazer com que estes
sejam encarados como uma “banalidade” e não como um incentivo ao exercício de funções de maior
risco, maior criticidade, ou outra situação excepcional e específica que deva ser diferenciada. Por
outro lado, tende também a transferir o estímulo para a procura do exercício de funções melhor
remuneradas, mesmo que essas não sejam necessariamente as que estão mais directamente
relacionadas com a actividade nuclear, de carácter operacional. A atribuição de suplementos, neste
contexto, gera, por vezes, distorções no sistema remuneratório, levando a que indivíduos em pontos
mais avançados da carreira aufiram menos que outros em níveis mais baixos.
Neste sentido, enunciam-se algumas sugestões de critérios e vertentes de análise que poderão ser
tidos em linha de conta no que se considera dever ser um revisão do sistema remuneratório e, em
particular, da tabela de suplementos:
•
Em primeiro lugar, importa referir que a revisão não terá de ter, em nosso entender, como
motivação, a redução dos salários em absoluto, mas a estruturação de uma composição
diferente para o “pacote remuneratório”, mais simples, ajustada e adequada que não só tenha
efeitos na situação actual, mas que possibilite a obtenção de uma realidade distinta a longo
prazo.
•
Deverá ser eliminada a existência de situações de “dupla remuneração”. Parecem dever ser
revistas situações de atribuição de “suplementos sobre suplementos”, por estarem na prática
nas suas condições de atribuição o exercício de funções já incluídas no job description de um
elemento operacional de uma força de segurança (ex: suplemento de forças de segurança e
subsídio de turno/escala). Neste caso, poderia ser bastante a atribuição, quando muito, de
um dos suplementos (o de “forças de segurança”, por exemplo), ou mesmo a sua
27
Fonte: Estudo interno realizado na GNR “Criação do suplemento de risco e do subsídio de disponibilidade”
139
incorporação de raiz no salário base da carreira operacional. Seria assim simplificado o
processo do respectivo tratamento, sobretudo para os suplementos em que, nem todos, mas
quase todos os elementos recebem.
Outros exemplos de suplementos que poderão estar nestas circunstâncias são:
o
Suplementos de Patrulha da GNR e da PSP (acumulado com os anteriormente referidos,
parece traduzir redundância à luz do Job description e exige esforço administrativo);
o
Suplemento de Fardamento (só introdutor de complexidade administrativa e
burocrática todos os meses, por ter associada adicionalmente a manutenção da “conta
corrente” de utilização);
o
Gratificação Solípedes, Gratificação Canídeos ou Gratificação por Tratamento de
Animais (sendo certo que traduzem situações bastante específicas, são funções só
exercíveis por quem tem gosto por animais, pelo que o suplemento não “premeia” uma
exigência ou risco acrescido; pelo contrário, a afectação de operacionais com grande
gosto por animais é, em si mesma, uma oportunidade para estes);
•
o
Gratificação de Trânsito;
o
Gratificação de Segurança na AR/PR/PCM;
A utilização do suplemento como incentivo ao exercício da
actividade operacional e dissuasão do exercício de actividades
administrativas. Considera-se que se justifica premiar aqueles
que exercem actividades de maior risco e eliminar situações de
“generalização da atribuição de suplementos, abrangendo
operacionais e administrativos”. Neste contexto, justifica-se a
manutenção de suplementos como:
o
Gratificação de Minas e Armadilhas e Gratificação
GOE/CI/CSP;
o
Subsídio de Risco Agravado.
De acordo com o mesmo racional, considera-se que deveriam
ser eliminados subsídios como o Suplemento de Condição
Policial (que apenas é aplicável ao pessoal não policial, o que parece ser um paradoxo, desde
logo).
140
Revisão dos conceitos de suplemento de Turno da PSP e de Escala da GNR à luz do modelo
•
proposto de maior mobilidade dos recursos afectos, nomeadamente, a Esquadras e Postos de
menor dimensão, da possibilidade de sua substituição ou conciliação por piquetes de alerta.
Aposta, nomeadamente, por questões de justiça relativa, na atribuição de suplementos em
•
valor absoluto em detrimento de fixação em percentagem sobre a remuneração base mensal.
A remuneração base mensal é por si só um factor diferenciador em termos de
responsabilidade e progressão na carreira, sendo aparentemente desadequado a aplicação
percentual sobre esse vencimento agravar a distância entre os vários escalões.
Adicionalmente esta medida pode contribuir para uma redução de complexidade no
processamento e cálculo destes suplementos.
3.3.2. Aproveitamento progressivo de recursos e conteúdos funcionais de Formação
Embora as Escolas e os aspectos de Formação tenham sido analisados apenas de forma superficial, e
não observados no terreno, por não se incluírem no âmbito dos trabalhos, considera-se poderem ser
eventualmente úteis as reflexões apresentadas em seguida.
A GNR e a PSP asseguram formação aos seus elementos a dois níveis. Por
um lado, a formação de base assegurada pela Escola Prática da Guarda e pela
Formação Base
EPG
EPP
Escola Prática da Polícia e, por outro, a formação superior, incluindo os
cursos de preparação de oficiais, assegurada pela Academia Militar, no caso
da GNR, e pelo Instituto Superior de Ciência Policiais e Segurança Interna
(ISCPSI), no caso da PSP.
Formação Complementar
Academia
Militar
ISCPSI
3.3.2.1. Partilha de recursos de formação de base
Formação Base
EPG
No que se refere à formação de base ministrada nas Escolas Práticas da
EPP
Guarda e da Polícia, o objectivo pretende-se, não só com a criação das bases
funcionais de formação dos elementos policiais, mas, acima de tudo, em
Academia
Militar
ISCPSI
proporcionar uma envolvente que potencie a criação e interiorização da
cultura e espírito de corpo.
141
Neste sentido, mantendo-se estatutos distintos das forças (militar vs. civil), parece relativamente
natural manter também a formação de base separada. Esta separação obriga necessariamente a uma
replicação, quer de estruturas físicas e respectivos serviços de apoio, quer em termos da própria
formação – formadores ou conteúdos formativos.
Não sendo possível, numa primeira fase, eliminar na totalidade esta replicação, recomenda-se que se
caminhe para uma partilha de recursos gradual, a qual que promova, não só a optimização desses
recursos, mas também uma progressiva uniformização da formação de base em termos de
conteúdos. Na verdade, sendo as missões nucleares e funções das forças de segurança, enquanto tal,
essencialmente as mesmas, tendencialmente os níveis e conteúdos preparatórios para o seu exercício
deveriam também ser os mesmos.
Neste contexto, considera-se ser adequada uma revisão mais profunda no sentido de equacionar a
evolução para soluções de existência de troncos comuns de formação e curricula formativos, partilha
de formadores em áreas comuns, de materiais de base à formação como manuais e de infraestruturas.
3.3.2.2. Revisão de quadros por especialidade e reformulação cursos para oficiais
A formação de oficiais é assegurada, como já foi referido, pela Academia
Militar, no caso da GNR, e pelo ISCPSI, no caso da PSP.
No que se refere à PSP, a realidade é caracterizada por um quadro único de
oficiais. Estes oficiais saem do ISCPSI com uma formação superior de 5 anos,
podendo ser colocados em funções de carácter operacional – comando de
Formação Base
EPG
EPP
Academia
Militar
ISCPSI
uma unidade/subunidade – ou funções administrativas – chefia de um
serviço.
Das percepções, ainda que superficiais em relação e esta matéria, obtidas no decorrer do presente
estudo, o conteúdo programático do curso do ISCPSI não abrange formação específica e
aprofundada na área de Gestão, sendo demasiado generalista nestas matérias. No entanto, a partir
de determinados níveis da carreira, as competências neste domínio são essenciais ao bom
142
desempenho de determinadas funções, sobretudo de direcção, verificando-se a inexistência de
formação/cursos complementares para quem pretenda aprofundá-las.
Assim, entende-se que o curriculum formativo deste curso deverá ser alvo de revisão, com
introdução das matérias necessárias a uma formação sólida em Gestão, aproveitando,
nomeadamente, uma potencial revisão à luz do processo de Bolonha.
Comparativamente, a realidade da GNR é distinta. Na Guarda, e baseada na doutrina militar de
auto-suficiência, existem dois ramos de especialização: o Ramo das Armas – Infantaria ou Cavalaria
–, e o Ramo de Administração, existindo na Academia Militar um curso distinto para cada um dos
ramos. Em termos práticos, esta diferença concretiza-se num maior foco na formação de oficiais para
área operacional, no caso do Ramo de Armas, e um maior foco nas vertentes da Gestão, no Ramo de
Administração.
Esta formação reflecte-se posteriormente nos quadros existentes na GNR e nas suas limitações,
nomeadamente no que respeita ao facto de os oficiais de Administração não poderem ser colocados
em posições de comando das áreas operacionais. O inverso não se verifica, ou seja, um oficial do
Ramo de Armas tanto pode exercer funções de comando como de chefia de serviços administrativos.
O facto de um oficial do quadro de Administração apenas poder ocupar posições de chefia
representa, por si só, uma limitação à sua potencial reconversão a área operacional (e subsequente
substituição por elementos civis).
Nesta perspectiva, no contexto do novo modelo proposto para as restantes vertentes, à luz da
atenuação do peso da auto-suficiência e de reforço da valorização da actividade operacional
(também nas suas vertentes de Comando e Controlo), recomenda-se a criação de quadro único na
Guarda, desincentivando a existência de uma carreira de cariz meramente administrativo.
Esta medida, a ser adoptada, deverá ser naturalmente acompanhada por uma revisão do curriculum
formativo. À luz do proposto para a PSP, também este curso deverá ser alvo de uma revisão que dê
maior enfoque à área de Gestão, dotando os oficiais de uma base mais abrangente para assegurar o
comando de uma unidade.
Neste sentido, considera-se que, à imagem da formação de base, se deveria caminhar para um maior
alinhamento entre as Forças de Segurança, nomeadamente através de uma aproximação dos
curricula e conteúdos de formação.
143
Considerando a manutenção da Academia Militar, na qual a GNR irá, previsivelmente e pela sua
natureza militar, continuar a receber a sua formação superior, entende-se que deve ser ponderado
um cenário em que, após nivelamento e uniformização curricular, a PSP possa também recorrer à
Academia Militar para formação dos seus oficiais.
3.3.3. Uniformização dos níveis de qualificação mínima de ingresso e de exercício de
funções de comando
De acordo com a informação apresentada no capítulo “25 Pontos Críticos”, observa-se da
comparação entre a GNR e a PSP a existência de desequilíbrios, quer no que respeita ao nível de
escolaridade obrigatória de ingresso, quer no nível dos elementos de comando das estruturas
operacionais no terreno.
Tratando-se, mais uma vez, de forças de segurança com missões e áreas de actuação na sua essência
comuns, devem ser tendencialmente comuns os níveis de qualificação mínimos necessários ao
exercício das funções e ao cabal cumprimento das responsabilidades operacionais de comando de
unidades do dispositivo – nomeadamente Postos e Esquadras. Entende-se, neste contexto, ser
adequada a uniformização de dois aspectos:
•
O nível de escolaridade mínimo obrigatório deverá passar a ser o 11º ano, exigindo aos
novos militares (Praças) da GNR que tenham as mesmas habilitações literárias mínimas que
já é exigido aos novos agentes da PSP. Para a “prestação de serviço” na 4ª dimensão
estratégica apresentada no capítulo introdutório – de qualidade, eficácia e cortesia na
prestação de serviço público pela proximidade das populações -, parece ser uma contradição
que as forças de segurança tenham níveis de qualificação de base díspares só por
pertencerem a instituições diferentes.
•
Os Postos da GNR devem ser tendencialmente, e sem prejuízo de análise em função da
dimensão de cada um, comandados por um oficial, como as Esquadras da PSP. Procurar-seá, assim, homogeneizar a capacidade de comando e resolução de situações de igual nível de
complexidade e o nível de serviço prestado independentemente da localização geográfica em
que actuam.
144
Mesmo sendo a tendência actual relativamente aos Postos de maior dimensão, a de subdivisão
em Postos menores, considera-se que, por apresentarem uma maior complexidade de gestão,
estes Postos devam passar a ser comandados por um oficial, mesmo que, por questões de
nomenclatura, seja necessária a renomeação de Posto para Sub-destacamento.
No caso dos Postos de dimensão mais reduzida, deverá avaliar-se a solução mais adequada a
cada caso, tendo nomeadamente em atenção as medidas propostas para os Postos de menor
dimensão.
3.3.4. Simplificação de processos
Procurou identificar-se alguns dos processos que, pela sua realização fundamentalmente nas
Unidades mais capilares dos dispositivos – os Postos e as Esquadras – pudessem traduzir consumo
de esforço relevante (e em escala) e em relação aos quais pudessem ser equacionadas, ainda que a
alto nível, soluções alternativas de melhoria. É o resultado desse exercício, ainda que superficial, que
é apresentado nas páginas seguintes em relação aos seguintes processos
1) Processamento de contra-ordenações de trânsito
2) Desmaterialização de expediente
3) Pedidos de notificação de entidades externas
4) Deslocações a acidentes sem feridos
5) Deslocações para prestação de depoimento em Tribunal
6) Requisição e distribuição de fardamento (embora distinto dos anteriores, também
evidenciado pela evidente oportunidade de melhoramento que encerra).
3.3.4.1. Processamento de contra-ordenações de Trânsito
Actualmente, o processamento de contra-ordenações de trânsito é efectuado de forma dispersa, em
que cada Posto e Esquadra realizam um conjunto de procedimentos administrativos associados a
este processo.
145
Toda a tramitação é efectuada nos Postos e Esquadras, envolvendo militares e elementos policiais
que poderiam ser afectos a outras actividades operacionais. O fluxo apresentado para o processo
actual ilustra as suas principais etapas e uma modelização alternativa.
Fluxo ilustrativo do processo administrativo
Fluxo ilustrativo do processo administrativo futuro
actual de contra-ordenações de trânsito
de contra-ordenações de trânsito
Ainda que numa análise exclusivamente de alto nível, numa óptica de simplificação do processo,
propõe-se os seguintes ajustamentos:
•
Centralização do processamento administrativo de contra-ordenações de trânsito e a
transferência da responsabilidade pelo mesmo para o Gabinete de Segurança Rodoviária,
nova estrutura preconizada pelo PRACE;
146
•
Recolha em sistema de informação acessível a todas as unidades do dispositivo dos dados
relativos às contra-ordenações, seja no Posto ou Esquadra ou, preferencialmente, no local da
infracção em equipamentos móveis do tipo PDA ou TabletPC.
•
Adopção da assinatura digital no “original” (que fica registado electronicamente ou é
enviado electronicamente) e da assinatura previamente digitalizada em documentos sem
imposição ou valor legal (por exemplo, duplicados), com o intuito de eliminar as cópias em
papel, que existem actualmente por necessidade da assinatura do agente autuante.
•
Envio electrónico de informação das notificações para os CTT, que assegurarão a respectiva
emissão com aviso de recepção e distribuição (correio híbrido ou, futuramente, totalmente
electrónico por via da evolução de serviço do tipo Via CTT). Como solução para a elevada
taxa de devolução de Avisos de Recepção (cerca de 50%), os CTT deverão retornar ficheiro
com informação dos Avisos não entregues aos infractores, incluindo o motivo.
•
Independentemente do grau de gravidade das contra-ordenações, os documentos originais
deverão passar a ser sempre enviados para o organismo centralizador do processo
administrativo de contra-ordenações de trânsito, que deverá também ser responsável pelo
seu arquivo. Conforme referido anteriormente, esta responsabilidade deverá ser do futuro
Gabinete de Segurança Rodoviária. Esta medida permite eliminar os actuais fluxos com a
DGV de pedido e envio do documento original de multas leves, constitui uma das
principais formas de simplificação e onde se obtêm maiores ganhos.
O número de contra-ordenações registado no ano de 2005 apresenta-se no quadro seguinte:
Contra
Ordenações28
Directas
Indirectas
Totais
28
GNR
153.719
365.886
519.605
PSP
61.784
554.872
616.656
Totais
215.503
920.758
1.136.261
Fonte MAI.
147
Os benefícios a obter com a adopção das medidas recomendadas, fundamentalmente decorrentes
do que seria a futura circulação electrónica dos dados relativos às contra-ordenações, são os
seguintes:
•
a simplificação e aumento significativo da celeridade do processo, na medida em que o
tempo de espera associado ao percurso dos papeis é colmatado pelo envio electrónico da
informação que fica automaticamente disponível;
•
a redução da utilização de papel, quase 4 milhões de folhas de papel com formato específico
(4 folhas de papel, entre original que continuará a ser entregue ao infractor e duplicados, por
cada contra-ordenação).
•
a diminuição da taxa actual de crescimento de arquivos físicos em papel e da sua dimensão.
•
Numa perspectiva muito conservadora, a libertação de cerca de 114 elementos (84 na PSP e
30 na GNR) para outras actividades operacionais no âmbito da respectiva esquadra ou posto.
PSP
Nº de elementos por esquadra de trânsito afectos ao
tratamento de contra-ordenações
Nº total de esquadras de trânsito dos Comandos
Nº de elementos afectos ao tratamento de contraordenações de trânsito nos Comandos
Estimativa da Divisão de Trânsito do Porto
Número de elementos a libertar (Porto) por
concentração do processo
Efectivo total da DT porto
Rácio de libertação de recursos na DT Porto
1a2
36
36 a 72
12
217
6%
Extrapolação dos elementos da DT Porto para a DT Lisboa
Efectivo total da Div. Trânsito Lisboa
668
Aplicação do rácio de libertação de recursos
6%
Número de elementos a libertar (Lisboa) por
concentração do processo
36
Número mínimo de elementos libertáveis do
tratamento de contra-ordenações
84
(36 + 12 +
36)
148
Extrapolação na GNR , considerando dados da BT
Efectivos em secções de Contra-Ordenações da BT
122
Rácio de recursos libertáveis29
25%
Número de elementos a libertar por concentração do
processo
30,50
Número de elementos afectos ao tratamento de
contra-ordenações, na GNR
30
Libertação de Elementos para outras actividades
114 (84 + 30)
Numa perspectiva financeira, a actual afectação dos recursos operacionais a estas tarefas constitui só
em salários desses elementos o montante de cerca de 2,2 milhões de euros, para além de que sendo
elementos não afectos a actividades operacionais de 1ª linha, o investimento na sua formação (de
aproximadamente 1,4 milhões de euros) foi desperdiçado.
3.3.4.2. Desmaterialização de expediente
O tratamento de expediente envolve a afectação de um conjunto considerável de guardas e
elementos policiais que poderiam exercer actividades de carácter operacional.
Por exemplo, na Secção de Apoio Geral da Divisão de Investigação Criminal de Lisboa, cerca de
64%30 do efectivo está afecto a funções de tratamento de expediente.
No âmbito dos Processos-crime, o Auto de Notícia é apresentado em triplicado (cópia em papel para
o arquivo na subunidade que levantou a peça de expediente, cópia em papel para o Ministério
Público e original para a entidade com competência pré-delegada).
29
Embora tratando-se de secções exclusivamente dedicadas ao processamento de contra-ordenações em que o
rácio de libertação poderia ser de grande dimensão, considerou-se que apenas 25% dos recursos poderiam
ser desafectados. Excluem-se todos os restantes elementos do dispositivo territorial, em relação ao qual não
foram disponibilizados números.
30
22 elementos afectos a tratamento de expediente de um total de 34 elementos.
149
Na PSP, a cópia que fica na Esquadra é meramente para arquivo em papel, existindo no sistema SEI
– Sistema Estratégico de Informação, Gestão e Controlo Operacional – toda a informação necessária.
Esta situação existe só por ser necessária, como forma de responsabilização, a assinatura do
elemento policial que levantou o Auto de Notícia. A equacionar-se a respectiva virtualização, poderá
ser evitada esta necessidade.
Para além do Auto de Notícia, existem outras peças de expediente que não são entregues aos
cidadãos sendo, ainda assim, impressas, assinadas e arquivadas, como são os casos do Auto de
Denúncia, Auto de Notícia por Detenção, Participação por Factos Ilícitos, Auto de Identificação e
participações diversas, entre outros.
Alguns procedimentos administrativos associados ao tratamento de expediente (o ‘Auto de Notícia‘
apresenta-se como um exemplo) podem ser ultrapassados com recurso à adopção das medidas que
se apresentam de seguida.
•
Introdução na GNR de sistemas de informação para registo da informação relativa aos
processos e respectivas peças de expediente, à semelhança do que já acontece na PSP, em
que toda a informação é introduzida no SEI possibilitando a impressão de peças de
expediente sempre que necessário e evitando a existência, circulação e arquivo de cópias
físicas.
•
A adopção da Assinatura Digital nos pontos do fluxo processual em que existe
necessidade de circulação do documento original, e envio dos documentos para entidades
externas, por via electrónica. À semelhança do que é hoje realizado entre os magistrados e
Tribunais, em que o envio de expediente é efectuado de forma electrónica com recurso a
Assinatura Digital.
•
O estímulo à adopção a montante, sempre que possível, de suportes electrónicos para os
processos – ex: formulários utilizados para início de tramitação de determinado processo,
que em alguns casos, poderão ser produzidos ou preenchidos de forma electrónica (em nova
analogia com os Tribunais, tendo a petição inicial passado a ser enviada em formato
electrónico, tornaram-se dispensáveis operações de recolha de informação pelo Tribunal e
facilitou-se a reutilização e fluidez da informação).
150
Fluxo ilustrativo do processo administrativo actual
Fluxo ilustrativo do processo administrativo futuro
do Auto de Notícia
do Auto de Notícia
A adopção destas medidas, como se pode observar no fluxo associado à peça de expediente Auto de
Notícia, permite:
•
A simplificação o processo e o consequente aumento da celeridade do mesmo, na medida em
que o envio electrónico permite suprir os tempos de espera decorrentes da circulação em
papel;
•
A potencial eliminação da utilização do papel (no mínimo, mais de 1 milhão de folhas de
papel por ano), que deve ser promovida desde o início e envolver todos os patamares da
hierarquia, e, complementarmente, a diminuição da taxa de crescimento actual de arquivos
físicos em papel;
151
Número de
Processos31
Crime
GNR
183.085
PSP
169.819
TOTAL
352.904
Considerando no mínimo (cenário muito conservador) que cada processo-crime tem um
consumo de 3 folhas de papel (arquivo na subunidade responsável pelo levantamento do
auto, original para entidade responsável pela instrução do crime e cópia para o Ministério
Público), estaremos perante a utilização de mais um milhão de folhas por ano.
•
A libertação de, no mínimo, cerca de 107 recursos humanos (59 na PSP, 48 na GNR) que
poderão ser afectos a actividades operacionais, e que actualmente desempenham tarefas
administrativas no âmbito do tratamento de expediente.
Os Quadros seguintes apresentam os cálculos efectuados na obtenção destes valores.
Dados de Div. Investigação Criminal de Lisboa
22
Elementos afectos ao tratamento de expediente
Nº de elementos nas esquadras de Investigação
Criminal Integradas
Rácio
Por extrapolação dentro da PSP
Número de Elementos afectos às restantes esquadras
de Investigação Criminal
Aplicação do rácio obtido
Possível nº de elementos afectos a tratamento de
expediente
Nº de elementos afectos ao tratamento de
expediente, na PSP
Por extrapolação para a GNR
Nº de elementos em núcleos e secções de
Investigação criminal
Aplicação do rácio obtido
Possível nº de elementos afectos ao tratamento de
expediente
31
261
8,4%
449
8,4%
37
59 (22 + 37)
573
8,4%
48
Fonte GPLP, dados referentes ao ano de 2002.
152
Nº de elementos afectos ao tratamento de
expediente, na GNR
48
Com o mesmo racional já aplicado ao processo anterior, numa perspectiva financeira, a actual
afectação dos recursos operacionais a estas tarefas constitui em salários desses elementos o
montante de 2 milhões de euros, para além de que sendo elementos não afectos a actividades
operacionais de 1ª linha, o investimento na sua formação (de aproximadamente 1,4 milhões de
euros) foi desperdiçado.
3.3.4.3. Pedidos de notificação de entidades externas
Um dos processos que maior peso representa em termos de consumo de tempo em Esquadras e
Postos prende-se, como já foi referido no capítulo “25 Pontos Críticos”, com as diligências de
Tribunais, como sejam pedidos de apreensão de viaturas, pedidos de execução de penhoras e
pedidos de notificação presencial de entidades, por solicitação nomeadamente dos Tribunais.
Actualmente, encontram-se afectos a tempo inteiro ao tratamento destas diligências:
•
entre 1 e 3 recursos por Posto Territorial da GNR;
•
entre 2 e 4 recursos por Esquadra da PSP.
Uma parte significativa das diligências solicitadas pelos Tribunais está relacionada com pedidos de
notificação presencial, que representam cerca de 50% tempo dedicado pelos recursos referidos. Estes
pedidos obrigam os elementos policiais a deslocarem-se, em média, cerca de 3 vezes a determinado
local para notificar determinado indivíduo a comparecer, normalmente, em Tribunal.
Considerando a actual afectação de recursos ao tratamento de pedidos de notificação (0,5 a 1,5
recursos por Posto da GNR e 1 a 2 recursos por Esquadra PSP) e considerando a dimensão dos
dispositivos territoriais da GNR (485 Postos territoriais) e da PSP (201 Esquadras genéricas),
calcula-se que estejam afectos a estas funções cerca de 440 a 1.130 recursos correspondendo, para as
forças de segurança, num custo total estimado, só em salários, de aproximadamente 8,6 a 22,1
Milhões de euros.
153
GNR
# de RH's por Posto afectos a Notificações
min
max
0,5
1,5
# Postos Territoriais
485
Total de RH's
Custo total/ ano
PSP
min
# de RH's por Posto afectos a Notificações
1
# Esquadras genéricas
242
727
4.743.200
14.249.200
Total de RH's
Custo total/ ano
max
2
201
201
402
3.939.600
7.879.200
O quadro seguinte sintetiza o custo associado a cada notificação realizada pela PSP em Lisboa e
Porto32, tendo como base dados de Março de 2006:
Total notificações
Total de Agentes afectos a notificações 33
Custo total de RH’s/ mês
Custo por notificação
Lisboa
Porto
38.187
9.977
134
68
218.867 €
111.067 €
5,73 €
11 €
Assim, recomenda-se, neste domínio, a adopção das seguintes medidas complementares entre si:
•
Não se verificando obrigatoriedade legal de recurso a notificação presencial, a qual deve ser
alvo de avaliação jurídica, recorrer, sempre que possível e à imagem do que já se encontra em
prática para outros tipos de processos (ex. Citações de dívida; Execuções Fiscais), a
notificações postais (com aviso de recepção) de forma a libertar os recursos policiais afectos a
este tipo de função;
•
Em localizações onde se verifique a existência de um número significativo de notificações
(por exemplo, Lisboa e Porto), e ao contrário da actual dispersão da função pelas Esquadras
ou Postos, concentrar a função, pelo menos, ao nível de Divisão/Comando ou do
Destacamento/Grupo, optimizando o processo pela especialização de recursos e pela
redução do número de deslocações necessárias resultante do potencial de agregação de
diversas notificações para uma mesma zona (trajectos que englobem várias notificações
numa mesma deslocação);
32
Fonte: DEPOP. Dados de Março de 2006.
33
Foram consideradas 67 Esquadras genéricas em Lisboa e 34 no Porto, e 2 agentes por Esquadra afectos a
tratamento de notificações.
154
•
Recorrer a recursos classificados como não reconvertíveis para a realização de outras funções
operacionais, libertando, sempre que possível, os recursos actualmente afectos para
actividades de carácter operacional mais exigentes;
•
Relevar, junto de outros organismos da Administração, incluindo do Ministério da Justiça, o
custo unitário e global da realização desta actividade e equacionar o relevo desse custo numa
perspectiva de “prestação do serviço”.
3.3.4.4. Deslocações a acidentes sem feridos
As deslocações efectuadas por elementos das forças de segurança a acidentes de viação apenas com
danos materiais, foi referido, no decorrer do presente estudo, como um dos processos que mais
recursos consome e que cuja revisão deveria, por isso, ser considerada.
Tipicamente, os elementos da GNR e da PSP são accionados via 112 ou contacto da respectiva
unidade quando se verifica um acidente de viação. Este accionamento ocorre sempre que não existe
acordo entre os intervenientes no acidente, independentemente da existência ou não de danos
físicos.
Em muitos casos, são as próprias companhias seguradoras a aconselhar nesse sentido os respectivos
segurados, como forma de assegurar uma descrição completa, isenta e fiável das circunstâncias em
que o acidente ocorreu.
A título ilustrativo, no ano 2005 foram registados na área do Comando Metropolitano do Porto
9.95834 acidentes sem feridos que envolveram deslocações de elementos da PSP (elementos das
Brigadas de Acidentes ou patrulhas das Esquadras Destacadas).
Considerando que cada deslocação envolve em média cerca de 1 hora (deslocação e permanência no
local) e, no mínimo, 2 elementos (mais a viatura onde se deslocam) conclui-se que se despenderam
neste Comando aproximadamente 20.000 horas no ano neste tipo de função, ou seja, o equivalente a
14 recursos35 dedicados.
34
Fonte DEPOP – Direcção Nacional da PSP
35
Para este cálculo considerou-se 6 horas de trabalho/ dia, 22 dias/ mês e 11 meses/ ano.
155
Adicionalmente, se considerarmos um mínimo de 1 hora de trabalho administrativo posterior
(registo de participações, emissão de certidões, BEAV’s, etc.) o número total de horas/ ano terá
ascendido a 30.000, isto é, o equivalente a 21 recursos (ou aproximadamente 411 mil euros/ano só
em salários), só no Comando Metropolitano do Porto. A extrapolação desta realidade à restante
estrutura da PSP e à GNR, traduziria certamente ordens de grandeza significativas.
Idealmente, a solução passaria por transferir o ónus destas ocorrências para as próprias companhias
seguradoras, principais interessadas na informação recolhida no local. A deslocação das forças de
segurança aconteceria apenas nos casos de maior gravidade, nomeadamente naqueles em que se
verificasse a existência de feridos ou mortos, ou em que fosse necessário proceder ao reordenamento
e normalização do tráfego (a filtragem seria feita pelo elemento que recebe o contacto). Esta solução
possibilitaria um maior foco das forças de segurança em situações de maior criticidade, e na
libertação de recursos para outro tipo de funções de carácter operacional.
No entanto, e sem prejuízo da necessária avaliação jurídica, entende-se que, em grande parte dos
casos, os acidentes de viação implicam de facto alterações mais ou menos profundas à normalidade
do trânsito pelo que, uma vez accionada, será dever da força de segurança, no quadro das suas
atribuições relativas à fiscalização e ordenamento do trânsito, deslocar-se ao local do acidente,
quanto mais não seja, para acelerar a reposição das condições normais de circulação, verificar a
existência de infracções (por exemplo, consumo de álcool, ultrapassagens em zonas proibidas, etc.) e,
se aplicável, levantar os respectivos Autos.
Mantendo-se a obrigatoriedade de deslocação por parte das Forças de Segurança, considera-se que a
componente associada ao processamento administrativo do acidente e respectiva participação
poderá ser optimizada nomeadamente através da massificação da utilização de sistemas de
informação que permitam simplificar e conferir um maior automatismo a todo esse tratamento (ex.
recolha em dispositivos móveis, interfaces de dados com entidades administrativas, emissão
automática de certidões, etc.).
3.3.4.5. Deslocações para prestação de depoimentos em Tribunais
Um outro processo apontado como consumidor de recursos significativos prende-se com as
deslocações dos elementos policiais a Tribunal para prestação de depoimento ou testemunho.
156
Por exemplo, dos 524 elementos do Comando de Polícia de Aveiro, cerca de 28% compareceram em
Tribunal36 pelo menos uma vez num mês. De salientar que, no âmbito de um determinado processo,
pode ser necessária mais do que uma deslocação (em média 1,5 deslocações para o caso apresentado)
e que cada deslocação tem uma duração média de 2,5 horas (conservador). Com base nestes
elementos conclui-se que este processo consome 3,75 horas mensais por elemento policial. Em
termos globais estas deslocações representam cerca de 6.500 horas anuais.
O quadro seguinte resume o peso deste processo quando extrapolados os dados a nível nacional (só
PSP)37:
Em termos globais estas horas equivalem a cerca de 155 recursos a tempo inteiro, representando
custo total de cerca de 3 Milhões de euros/ ano.
Desta forma, sugere-se a adopção das seguintes medidas destinadas à sua optimização:
•
Alteração legislativa no sentido da presença do elemento policial em Tribunal deixar de ser
obrigatória, passando a acontecer apenas por solicitação expressa do Juiz e não
necessariamente em todos (ou quase todos) os casos;
•
Recurso a sistemas de vídeo-conferência, sempre que os meios disponíveis o permitam.
36
Fonte: DEPOP – Direcção Nacional da PSP.
37
Foram considerados para base de cálculo os efectivos dos Comandos Metropolitanos, Comandos Regionais e
Comandos de Polícia.
157
3.3.4.6. Requisição e Distribuição de Fardamento
Quer na GNR, quer na PSP, é atribuído a cada elemento um Suplemento de Fardamento (24,94
euros/mês no ano de ingresso e 5, 49 euros/mês nos anos seguintes).
No caso da PSP, este subsídio é automaticamente retirado do vencimento, passando a constituir um
Fundo de Fardamento (“conta-corrente”) que o elemento vai utilizando ao longo da sua carreira.
Este fundo é controlado e gerido centralmente pelo Departamento Financeiro, sendo que, em alguns
Comandos, é também mantido algum nível de controlo adicional relativamente aos recursos que o
integram.
No caso da GNR, o valor do subsídio é pago ao elemento juntamente com o vencimento, sendo que,
quando este requisita fardamento, é então aberta a “conta-corrente” e, a partir desse momento, o
valor passa a ser automaticamente retirado do vencimento mensal até que a conta seja anulada.
Em ambos os casos, a gestão da referida “conta-corrente” implica um elevado peso administrativo a
nível central.
Em termos processuais, os pedidos de fardamento são efectuados junto da respectiva unidade,
sendo encaminhados ao longo da cadeia hierárquica até à respectiva estrutura central (Chefia de
Intendência, no caso da GNR, e Departamento de Equipamento e Fardamento, no caso da PSP).
Quando os artigos se encontram disponíveis em armazém, a respectiva estrutura é informada,
havendo então lugar a uma deslocação ao armazém central para que seja efectuado o levantamento
do material pedido. À medida que o fardamento é requisitado e levantado, torna-se necessário
proceder à actualização da “conta-corrente” e respectiva regularização em termos de vencimentos
futuros, bem como à gestão dos stocks de fardamento em armazém.
O processo envolve assim um número significativo de intervenientes, desde o elemento requisitante,
passando pela estrutura hierárquica, área financeira e armazéns, tornando-se complexo e moroso.
Neste sentido, propõe-se:
•
a extinção do fundo de fardamento, devendo o respectivo suplemento passar a ser pago
directamente ao agente ou guarda como parte integrante do seu vencimento base (ver secção
relativa a “Revisão de Suplementos”).
158
•
A futura negociação de contratos de fornecimento de fardamento a 3 níveis – tecidos, peles e
bordados –, os quais devem contemplar mecanismos ágeis de requisição (telefone, correio, email, Internet, etc.) e condições e prazos previamente estabelecidos e contratualizados com
níveis de serviço, com entrega preferencialmente directa ao elemento requisitante (por
exemplo, via CTT com pagamento contra-entrega).
No que respeita ao processo de planeamento de necessidades para dotações de fardamento no 1º
ano, sugere-se que os tamanhos dos candidatos sejam obtidos antecipadamente (por exemplo, no
momento da candidatura ou no mês que precede o início do curso) de modo a facilitar a gestão da
produção por parte dos fornecedores e a assegurar as entregas até ao início dos respectivos curso de
formação, mediante os mesmos níveis de serviço contratados. Ainda que a contratação destes níveis
de serviço possam encarecer o valor dos fornecimentos, este aumento poderá ser (largamente)
compensado pela eliminação de manutenção de 2 milhões de euros em stock de fardas como é o caso
só da PSP.
3.3.5. Sistemas de Informação
Verificam-se lacunas relevantes ao nível da utilização de sistemas de informação enquanto
instrumento de suporte aos seus processos de trabalho em ambas as Forças de Segurança. Essas
lacunas resultam fundamentalmente do sub-investimento verificado neste domínio ao longo de
vários anos, em grande medida resultado das fortes pressões que as necessidades correntes
associadas ao funcionamento de organizações com a dimensão da GNR e PSP geram sobre os
orçamentos disponíveis (vencimentos, manutenção de instalações e viaturas, aquisição de material
policial, entre outros).
Conforme referido na secção “Principais Pontos Críticos” essas lacunas reflectem-se essencialmente
em défices de informação de gestão38, na complexidade e morosidade dos processos – fortemente
38
A título de exemplo, a recolha de dados para suporte ao presente estudo demorou várias semanas uma vez
que teve de ser (re)solicitada por ambas as Forças aos diversos níveis do seu dispositivo. Verificou-se ainda
que muitos dos dados obtidos são incongruentes com os recolhidos há poucos meses atrás para efeitos de
outros estudos, sendo exemplo disso a diferença de 6.000 – “Estudo de Mobilidade do MAI”, realizado em
Dezembro de 2005 – para 9.000 (presente estudo) no número total de recursos afectos a actividades de
suporte.
159
baseados em papel e com graus reduzidos de automatização – e, consequentemente, em maiores
necessidades de afectação de recursos humanos à sua execução, na sua grande maioria militares e
elementos policiais (aqueles que estão mais acessíveis).
Por outro lado, e como resultado de esforços locais para ultrapassar essas lacunas globais (também
decorrentes da já referida cultura de auto-suficiência), assistiu-se à proliferação de pequenas
aplicações e bases de dados departamentais, construídas, na grande maioria, por recursos
pertencentes às próprias subunidades das forças, aplicações essas que, por não terem qualquer grau
de integração entre si, impossibilitam, uma vez mais, a consolidação simples dos dados e a geração
de informação de gestão fidedigna.
Conscientes dessas lacunas e da relevância que os sistemas e tecnologias de informação têm para a
evolução e sustentabilidade das próprias forças, verificaram-se nos últimos anos evoluções positivas
neste domínio em ambas as organizações, nomeadamente por via das seguintes iniciativas:
•
A realização na PSP do Plano Estratégico de Sistemas de Informação (PESI), o qual definiu
um novo modelo para os seus sistemas e tecnologias de informação e estabeleceu um plano
director plurianual conducente à sua implementação;
•
A implementação da Rede Nacional de Dados da PSP (a qual já chega a todo os pontos do
dispositivo) e a modernização do seu parque informático (servidores, computadores
pessoais, impressoras, etc.), aspectos considerados basilares para a concretização da mudança
preconizada no PESI;
•
Ainda na PSP, a implementação do SEI – Sistema Estratégico de Informação, Gestão e
Controlo Operacional, sistema que suporta de forma integrada a globalidade dos processos
de trabalho das áreas operacionais e que se encontra já em utilização por todo o dispositivo
operacional;
•
Na GNR, o lançamento da implementação da rede de dados estruturada, a qual chega
actualmente ao nível do Grupo e cuja extensão ao nível dos Postos está já prevista (uma vez
mais, factor crítico para a generalização da utilização de sistemas de informação pela
Guarda);
160
•
Ainda na GNR, o lançamento do SIIOP – Sistema Integrado de Informações Operacionais de
Polícia, sistema destinado a suportar as áreas operacionais da Guarda nos domínios da
gestão de processos, análise de informações e investigação criminal, e que se encontra
actualmente em fase de desenvolvimento.
Adicionalmente, foram lançadas pelo próprio MAI, já na presente legislatura, diversas iniciativas
destinadas à modernização dos sistemas e tecnologias das Forças de Segurança e ao consequente
reforço da eficiência e eficácia dos seus processos, de que são exemplos a Rede Nacional de
Segurança Interna (RNSI)39, o Programa Polícia em Movimento40, o Sistema Táxi Seguro41 e o
SCOT – Sistema de Contra-ordenações de Trânsito42, este último com início previsto para breve.
Tendo por base este enquadramento, considera-se que o processo de evolução para o novo modelo
de organização das Forças de Segurança terá, necessariamente, e para além das outras vertentes de
actuação mencionadas no presente documento, de ser acompanhado por medidas ao nível dos
sistemas de informação, sob pena dos benefícios perspectivados não poderem ser concretizados na
sua plenitude.
Nesse sentido, e sem pretensões de exaustividade que, aliás, não seriam exequíveis num estudo com
a natureza do presente, sistematizam-se nos pontos seguintes as principais recomendações relativas
ao tema dos sistemas e tecnologias de informação, as quais se subdividiram nos seguintes tópicos:
•
Políticas globais de sistemas e tecnologias de informação;
•
Sistemas de informação de suporte às áreas operacionais;
•
Sistemas de informação de suporte às áreas administrativas e de apoio geral;
•
Sistemas de informação de gestão;
39
A Rede Nacional de Segurança Interna tem por objectivo assegurar a gestão coordenada e racional das
redes de comunicações das forças e serviços de segurança, e permitirá a intercomunicação entre todos os
sistemas de todas as estruturas e organismos do Ministério da Administração Interna.
40
O Programa Polícia em Movimento tem por objectivo introduzir mobilidade nos sistemas de informação
das forças de segurança, disponibilizando canais alternativos de acesso a partir do exterior, nomeadamente
de equipamentos móveis tipo PDA e TabletPC.
41
O Táxi Seguro é um sistema de prevenção e combate à insegurança dos taxistas, que permite à PSP, a partir
do momento em que o condutor dá o alerta, monitorizar a localização do veículo em tempo real (em mapas
digitais), quer este esteja parado ou em movimento.
42
O SCOT – Sistema de Contra-ordenações de Trânsito trata-se de um sistema de informação que será
utilizado em simultâneo pela PSP e pela GNR para suportar o registo de infracções ao Código da Estrada e
a tramitação associada aos respectivos processos de contra-ordenação.
161
•
Infra-estruturas técnicas;
•
Organização de suporte aos sistemas e tecnologias de informação.
Políticas globais de sistemas e tecnologias de informação
No que respeita às políticas globais a seguir em termos de sistemas e tecnologias de informação,
considera-se essencial que o investimento realizado pelo MAI e pelas Forças de Segurança nos
últimos anos, mais do que mantido, seja reforçado.
De facto, a aceleração do ritmo de disponibilização às Forças de sistemas de informação permitirá,
como consequência directa, acelerar também a introdução de automatismos e melhorias
significativas aos processos desempenhados (ver, a título de exemplo, os processos referidos na
secção “Simplificação de processos”), o que contribuirá para a libertação de recursos para a área
operacional e, por essa via, para a redução das necessidades e de recrutamento de novos elementos e
respectivos custos associados (por exemplo, formação, vencimentos, entre outros).
Adicionalmente, a disponibilização de sistemas integrados e globais às organizações permitirá o
abandono das aplicações e bases de dados departamentais existentes, viabilizando, entre outros
aspectos, a produção automática de informação de gestão fidedigna.
Por outro lado, e tendo em conta que, no essencial e salvo raras excepções, a GNR e a PSP partilham
uma mesma e única missão, considera-se que, numa lógica de gestão racional dos recursos
disponíveis, os sistemas de informação utilizados pelas Forças de Segurança deverão ser
tendencialmente únicos e partilhados, medida que permitirá, entre outros aspectos:
•
reduzir os custos associados ao desenvolvimento e manutenção dos sistemas e respectivas
infra-estruturas técnicas;
•
evitar ritmos de evolução diferentes por cada uma das forças, contribuindo para equilibrar
por cima os níveis de eficiência interna e de serviço prestado aos cidadãos;
•
facilitar a cooperação e partilha de informação entre as Forças, aspecto unanimemente
considerado crucial para o aumento da eficácia do Sistema de Segurança Interna.
162
No que respeita às escassas áreas funcionais específicas de cada uma das Forças (ex. área fiscal, no
caso da GNR, e área de segurança pessoal e de licenciamento e controlo de armas e explosivos de
utilização civil, no caso da PSP), entende-se que, na mesma lógica de racionalização e a bem da
integridade global dos sistemas de informação, deve ser sempre procurada a rentabilização dos
meios disponíveis, nomeadamente pela utilização das plataformas tecnológicas comuns para
suportar os sistemas destas áreas.
Sistemas de informação de suporte às áreas operacionais
Neste domínio, a PSP tem já implementado o SEI, sistema integrado que suporta a globalidade dos
seus processos operacionais, nomeadamente nos domínios da gestão de recursos e escalas de
serviço, comando e controlo, gestão de grandes eventos, gestão de ocorrência e processos (ex. crime,
contra-ordenações, participações, pedidos externos), gestão da áreas de detenção, investigação,
gestão de informações policiais e licenciamento e controlo de armas e explosivos de utilização civil.
Conforme referido anteriormente, o SEI encontra-se já em utilização por todo o dispositivo da PSP,
faltando no entanto concluir o processo de formação de um conjunto restrito de utilizadores e iniciar
a exploração do módulo de licenciamento de armas e explosivos, o qual, por via das alterações
legislativas recentemente introduzidas, nomeadamente pela Lei n.º 5/2006, de 23 de Fevereiro,
necessita de ajustamentos antes da generalização da sua utilização.
No caso da GNR, encontra-se em curso o desenvolvimento do SIIOP, sistema destinado a suportar
as operações da Guarda nos domínios da gestão de processos (ex. crime, contra-ordenações,
participações), análise de informações e investigação criminal.
Tendo em conta as considerações e recomendações expostas no tópico anterior, considera-se que,
também neste domínio e apesar da existência destas duas iniciativas autónomas, se deve caminhar
no sentido da sua unificação, promovendo a construção de um sistema de informação
tendencialmente único e partilhado entre as Forças de Segurança.
Estando previsto para breve a implementação do primeiro sistema de informação comum às Forças
(o SCOT – Sistema de Contra-ordenações de Trânsito), entende-se que esta iniciativa poderá
constituir uma excelente oportunidade de, apesar das muitas vezes enunciadas diferenças culturais e
163
especificidades de cada uma das Forças, provar na prática a viabilidade da estratégia proposta de
unificação dos sistemas, bem como demonstrar a sua racionalidade económica.
Em paralelo, julga-se ser relevante o avanço imediato para o planeamento de novas áreas a cobrir
por sistemas de informação comuns, bem como da definição do sistema que as deverá suportar.
Neste ponto particular, e tendo em conta a maior abrangência funcional, o estado de maturidade
mais avançado e o próprio investimento já realizado na implementação do SEI e na formação dos
seus utilizadores, o qual importa rentabilizar, julga-se que, em princípio, a opção deverá recair neste
sistema.
Por outro lado, e face à já referida relevância que o tema da mobilidade assume no novo modelo de
organização proposto (ver secção “Transformação de Postos e Esquadras de dimensão reduzida em
Unidades Móveis”), entende-se que será crucial a generalização da capacidade de acesso aos
sistemas de informação a partir do exterior, pelo que recomenda a intensificação de iniciativas no
âmbito do Programa Polícia em Movimento.
A título de exemplo, sugere-se a extensão das funcionalidades disponíveis nos equipamentos móveis
a outras áreas43, como sejam os acidentes de trânsito, a fiscalização de armas e explosivos, no caso da
PSP, e a inspecção fiscal e aduaneira, no caso da GNR. Por outro lado, sugere-se que se aumente o
número de equipamentos móveis disponibilizados às forças (PDA e TabletPC) e que equacione a
aplicabilidade de equipamentos móveis alternativos para determinados processos ou grupos de
utilizadores, como sejam a Caneta Digital44 ou os próprios terminais de rádio que passarão a ser
utilizados após a implementação do SIRESP.
43
Actualmente, estão disponíveis em equipamentos móveis do tipo PDA e Tablet PC funcionalidades
associadas ao registo e gestão de contra-ordenações de trânsito, bem como consultas ao SEI e sistemas da
Direcção-Geral de Viação relativas a pessoas e veículos.
44
A Caneta Digital é um dispositivo semelhante a uma caneta normal que permite o armazenamento em
tempo-real da escrita numa memória instalada na própria caneta e a transposição dos dados recolhidos em
papel directamente para os sistemas de informação. Adicionalmente, é possível combiná-la com telemóveis
ou dispositivos similares para implementar soluções que incluam alertas ou capacidades de consulta
simples. Embora se trate de tecnologia ainda em fase embrionária de utilização, existem já diversos casos de
utilização bem sucedida, incluindo em Forças de Segurança no domínio da fiscalização do trânsito.
164
Sistemas de informação de suporte às áreas administrativas e de apoio geral
Neste domínio, considera-se que os sistemas actualmente existentes não respondem às necessidades
das Forças, obrigando a um processamento manual exaustivo, quase sempre baseado em papel, e,
consequentemente, ao sobre-dimensionamento das estruturas de suporte administrativo e de apoio
geral.
Para além das opiniões recolhidas no terreno, essas lacunas são também evidenciadas pelo elevado
número de aplicações e bases de dados departamentais existentes aos diversos níveis das estruturas
das Forças, destinadas a suprir necessidades associadas, por exemplo, à administração do pessoal da
unidade, do controlo do seu fundo de maneio ou de controlo do equipamento afecto.
Por outro lado, e tendo em conta a recomendação de evolução destas áreas para um Modelo de
Serviços Partilhados (ver secção “3.2.5. Racionalização dos Serviços de Suporte”), considera-se que o
contexto apropriado para a implementação deste sistema será o da implementação da própria
unidade que assegurará esses serviços, devendo as Forças participar activamente nesse processo
enquanto principais “clientes” da unidade (e, consequentemente, utilizadoras de parte das
funcionalidades que o constituirão o próprio sistema de informação). Esta aproximação, assegurará
também o alinhamento com a orientação global de implementação de um sistema único e partilhado
pela a GNR e PSP.
Quanto à implementação propriamente dita, e tendo em conta a iniciativa RIGORE em curso no
Ministério das Finanças (MFAP), considera-se que, por princípio, deverá procurar-se capitalizá-la na
íntegra através da utilização e aplicação dos seus outputs funcionais (ex. desenho de processos e
especificação de funcionalidades) e técnicos (ex. parametrização de base do pacote de software
utilizado).
Recomenda-se no entanto que, face à dimensão prevista do universo de utilizadores do sistema e ao
custo (potencialmente elevado) de aquisição e manutenção das respectivas licenças de software,
sejam equacionadas outras alternativas (ex. pacotes de software com condições de licenciamento mais
vantajosas ou combinação com soluções desenvolvidas à medida para efeitos de acesso e consulta
por parte dos utilizadores com necessidades menos avançadas), e a decisão tomada, também com
base nos aspectos económicos associados à sua implementação.
165
Sistemas de informação de gestão
Neste domínio, referido por diversas vezes no presente documento como um dos mais carenciados
em ambas as Forças, considera-se que a existência de ferramentas que forneçam à gestão uma visão
integrada e permanentemente actualizada dos principiais indicadores de actividade e do estado de
cumprimento dos objectivos definidos para cada nível da estrutura, se constitui como essencial à
evolução pretendida. De facto, só assim será possível objectivar percepções, identificar “desvios de
rumo” e definir atempadamente as acções de correcção adequadas.
Nesse sentido, recomenda-se o avanço para a implementação de um Sistema de Informação de
Gestão, o qual deverá, uma vez mais, ser único e partilhado entre as Forças de Segurança. Este
sistema deverá no entanto ter a capacidade para fornecer visões distintas em função das
necessidades e características de cada utilizador/organização.
A título de exemplo, o sistema deve permitir a formatação e apresentação de informação dirigida ao
MAI (ex. indicadores consolidados de actividade de ambas as Forças), ao Comando Geral da GNR e
à Direcção Nacional da PSP (ex. os mesmos indicadores de actividade restringidos à realidade de
cada uma das Forças) e às subunidades de cada uma das instituições (ex. os mesmos indicadores
aplicados à área de actuação dessa subunidade).
Esta
componente
disponibilizar
deverá
mecanismos
preferencialmente
simples
de
navegação pela informação, permitindo passar
I
o
tiv
a
r
t
lus
de níveis de agregação superiores para a
respectiva explicação nos níveis de detalhe
imediatamente seguintes. Tomando por exemplo
o número de processos crime registados, deverá
ser possível, a nível do MAI, começar pela
consulta do valor total num tableau de bord
análogo ao apresentado ao lado, passando em
seguida para a sua explicação em temos da distribuição entre PSP e GNR, e de seguida para a sua
distribuição pelos Comandos da PSP ou dos Grupos da GNR, e assim sucessivamente até chegar ao
nível mais baixo da cadeia, neste caso o Posto ou Esquadra. Esta capacidade permitirá, por exemplo,
simplificar o isolamento das causas ou pontos da estrutura que estão na base dos eventuais desvios
166
verificados, fornecendo elementos objectivos de inequívoca valia que permitem orientar as decisões
a tomar em cada situação.
Por outro lado, é também imprescindível assegurar a coerência e fiabilidade das fontes de dados nas
quais os indicadores serão calculados, bem como a automatização do processo de cálculo. Assim, as
bases de dados dos sistemas de informação referidos nos tópicos anteriores deverão constituir-se
como as fontes primordiais de dados para este sistema, podendo eventualmente ser
complementados com outras fontes internas ou externas às organizações, desde que fiáveis, para
completar a produção da informação de gestão requerida (ex. informação do INE relativa a aspectos
demográficos).
Para além de assegurar a pretendida visão única e fiável dos dados da organização, a automatização
do processo de cálculo permitirá deslocar o actual esforço de produção de informação de gestão para
actividades de análise e tomada de decisão no sentido da introdução contínua de melhorias aos
diversos níveis da organização.
Não obstante, sendo esta a realidade para a qual se deverá evoluir, não deverá ser obstaculizada
pela inexistência ainda que temporária desta “peça” a definição dos objectivos e do tableau de bord
que os organiza e estrutura. Numa fase provisória, enquanto não disponíveis soluções mais
eficientes, poderá ser através de recolhas de informação mais ou menos artesanais que o “painel” é
alimentado, mas não deverá deixar de o ser por não existirem sistemas.
Tratamento de Informação
Tempo
consolidação
consolidação
Recolha
Recolha
consolidação
Recolha
Recolha
Obtenção de Conhecimento
indicador
indicador
indicador
Repositório de Informação
Recolha
Recolha
Recolha
Libertação de Recursos
Humanos
indicador
Análise e Planeamento Estratégico
Recursos Humanos
indicador
Tempo
indicador
Tempo
Obtenção de Conhecimento
Recursos Humanos
Análise e Planeamento Estratégico
Tempo
Futuro
Tempo
Tempo
Actual
Recolha
167
Infra-estruturas técnicas
Neste domínio, e tendo em perspectiva a orientação enunciada no sentido da unificação e
massificação da utilização de sistemas de informação pelas Forças de Segurança, considera-se
essencial que se estabeleçam algumas condições de base que viabilizem esses intentos.
Nesse sentido, julga-se essencial, em primeira instância, proceder à definição e constituição do Data
Center no qual serão alojadas e geridas as plataformas computacionais que suportarão os sistemas,
identificando-se à partida as seguintes alternativas:
•
Utilizar o Data Center da PSP ou da GNR e evoluí-lo de forma a criar as condições necessárias
ao alojamento, operação e administração dos sistemas previstos;
•
Criar um Data Center de raiz;
•
Externalizar o alojamento dos sistemas e os respectivos serviços de administração e operação.
Refira-se ainda este respeito que a solução a adoptar poderá resultar da combinação destas
alternativas, estabelecendo-se, por exemplo, que, pelas características da informação gerida, o
sistema de suporte às áreas operacionais deverá ser alojado em estruturas internas do MAI/Forças
de Segurança, enquanto que o alojamento e gestão sistema de suporte às áreas administrativas e de
apoio geral poderá ser externalizado. Recomenda-se assim que se proceda à análise detalhada das
diversas alternativas, nomeadamente no que respeita aos investimentos necessários e aos factores de
risco inerentes à informação gerida pelos diversos sistemas.
No que respeita às plataformas computacionais de suporte aos sistemas (ex. servidores aplicacionais,
servidores de base de dados, entre outros), considera-se que a sua consolidação e unificação
resultará directamente da consolidação e unificação dos próprios sistemas de informação, pelo que
se recomenda que, por oposição à construção à partida de uma infra-estrutura com capacidade para
suportar a globalidade dos sistemas previstos, o seu ritmo de implementação acompanhe o ritmo de
transição e unificação dos sistemas das forças.
Considera-se que esta alternativa, para além de assegurar uma associação mais directa dos
investimentos realizados aos resultados produzidos, permite a introdução de maior gradualismo nos
investimentos,
aspecto
particularmente
relevante
em
cenários
de
orçamentos
limitados.
Adicionalmente, a opção recomendada permite um melhor planeamento da capacidade necessária,
168
na medida em que viabiliza a definição de requisitos de infra-estrutura em contextos de
conhecimento mais detalhado das características dos sistemas a suportar.
Por fim, e no que diz respeito às redes de comunicações, considera-se essencial que, na GNR, seja
assegurada a rápida expansão da rede de dados até ao nível do Posto, de forma a viabilizar a
generalização da utilização dos sistemas de informação por toda a estrutura da organização. De
pouco servirá a existência de novas aplicações operacionais, se o dispositivo não as puder utilizar. O
processo em curso de implementação da RNSI deve assim ser continuado e, se possível, acelerado,
de forma a assegurar que não existem barreiras físicas à concretização das iniciativas propostas.
Organização de suporte aos sistemas e tecnologias de informação
Tendo em conta a visão preconizada e as iniciativas necessárias à sua concretização, recomenda-se
que seja dada prioridade à constituição da entidade que assumirá as competências de TIC no âmbito
do MAI – a Direcção-Geral de Infra-estruturas e Equipamentos (DGIE), conforme preconizado no
PRACE (ver secção “3.1.7. Clarificação do Modelo de Competências”). Entende-se que este é um
aspecto crítico para clarificar o rumo a seguir e assegurar os níveis necessários de foco e liderança,
sem os quais a mudança não poderá acontecer, pelo menos com o ritmo desejado.
Conforme exposto em secção própria, recomenda-se que esta nova estrutura venha a ser
apetrechada, em primeira instância, por elementos que transitam das actuais estruturas das Forças
de Segurança, na medida em que são os que melhor conhecem as suas necessidades e as
características dos respectivos sistemas.
Admite-se no entanto que a estrutura possa ter de ser reforçada, quer com formação adicional a estes
elementos, quer com algum “recrutamento externo” no sentido de colmatar eventuais lacunas
existentes, nomeadamente nos domínios ligados às novas tecnologias utilizadas. Adicionalmente
recomenda-se
a
externalização
de
algumas
áreas,
nomeadamente
das
associadas
ao
desenvolvimento e manutenção de aplicações, domínio que por via da especialização necessária e
das flutuações tipicamente verificadas em termos de capacidade necessária, justificam normalmente
a opção pelo recurso ao mercado.
Conforme referido anteriormente, considera-se no entanto essencial manter algumas competências
nesta área a nível das Forças de Segurança, nomeadamente para assegurar o alinhamento da
169
estratégia global em matéria de TIC com os objectivos e necessidades concretas das Forças, garantir a
preservação nestas do conhecimento funcional sobre os sistemas implementados e, quando
necessário, apoiar as estruturas centrais de help-desk da DGIE no suporte local aos utilizadores,
facilitado pela presença de utilizadores-chave e especialistas de “negócio” nas diversas estruturas da
GNR e PSP.
170
IV PLANEAMENTO DE ACÇÕES
4.1. Considerações Sobre a Implementação do Novo Modelo
Dada a magnitude e abrangência das recomendações preconizadas para o novo modelo, a sua
concretização irá ter impacto num conjunto significativo de áreas, prolongando-se por um período
de tempo considerável e, nalguns casos, produzindo impactos em períodos que atravessarão várias
legislaturas, só sendo visíveis, provavelmente, num novo quadro geracional das próprias Forças de
Segurança.
Por outro lado, várias das medidas e alterações propostas no âmbito do novo modelo de
funcionamento são críticas, mas também sensíveis, por alterarem modelos, hábitos de trabalho e
posturas da PSP e na GNR enraizadas por práticas de décadas, ou mesmo na visão que a opinião
pública tem delas, e do que espera da sua presença e actuação.
Iniciativas de alteração significativa da organização, de alteração ao sistema remuneratório e de
suplementos, de estabelecimento de critérios e condições de passagem à “indisponibilidade” ou,
com natureza e visibilidade operacional, o encerramento de postos ou esquadras, entre muitas
outras, terão de ser endereçadas, planeadas, executadas e devidamente acompanhadas para permitir
o seu ajustamento, sempre que necessário.
Se nalguns casos a abordagem e faseamento da implementação deverá ser mais imediatista (numa
filosofia do tipo big bang) – são, entre outros, os casos das alterações organizacionais às estruturas
centrais e desconcentradas das Forças –, noutros casos deverão ser efectuadas acções de pilotagem,
ajustamento e só então expansão – serão os casos da revisão do “estatuto fixo” de postos e
esquadras, da implementação do modelo de serviços partilhados, entre outros.
Terá portanto de ser configurado e devidamente planeado um conjunto articulado de acções, tendo
em conta o estabelecimento de prioridades relativas, as respectivas interdependências e a
minimização dos factores de risco associados ao processo de mudança, bem como a articulação e
aproveitamento de contributos com outras iniciativas em curso.
171
4.2. Medidas e Acções
Nesta secção pretende-se dar uma visão global das acções subjacentes às diversas medidas propostas
para a configuração do novo modelo de organização das Forças de Segurança, bem como uma
apreciação sobre as principais variáveis caracterizadoras do esforço necessário para a sua
implementação e dos benefícios daí resultantes.
Neste sentido, são considerados os factores de Complexidade (40%), Esforço (40%) e Tempo (20%),
para caracterizar o custo associado à implementação das medidas propostas, e os factores de
aumentos de resultado – Eficácia (50%) e Eficiência (50%) - para tipificar os benefícios esperados da
sua concretização.
As respectivas ponderações pretendem atribuir, na dimensão de custo, uma maior importância aos
factores de complexidade (associados à dimensão e número de estruturas e recursos envolvidos e à
conciliação de interesses internos e externos) e de esforço (relativos às necessidades de afectação de
recursos humanos e financeiros, no investimento e exploração), dando uma importância
relativamente menor ao factor tempo (que se prende com o período necessário para a execução e
obtenção de resultados).
Na dimensão de benefícios, atribuiu-se tanta relevância ao factor de aumento de eficácia
(melhorando resultados operacionais, aumentando leque de actuação, fazendo “mais” idealmente
com menos) do que ao factor de eficiência de per se (com redução de custos, libertação de
operacionais, etc.). As duas variáveis estão aliás, fortemente relacionadas, sendo que em muitas
situações, o aumento de eficiência deverá permitir a obtenção de ganhos de eficácia noutros
domínios.
Quanto às classificações apresentadas, são resultantes da aplicação de uma escala de 1 a 7,
correspondentes a uma importância crescente, de reduzida a elevada, de acordo com a forma como
esta é percepcionada para cada um dos factores (em cada uma das medidas em causa).
172
4.2.1. Estratégia
A medida proposta na vertente “Estratégia” tem como finalidade a definição de um Tableau de Bord
para planeamento e controlo do cumprimento dos objectivos estratégicos das Forças de Segurança.
Trata-se da criação de um instrumento que apoie, por um lado, o processo de reflexão e
planeamento estratégico das Forças, à luz de critérios e indicadores de resultado e de
eficiência/custo objectivos e mensuráveis. Servirá, nesse âmbito, a expansão em cascata à
organização de quais serão as “encomendas” de cada Unidade para obtenção do resultado final
pretendido. Servirá e ainda de excelente veículo para a determinação, à luz do processo de
estabelecimento de objectivos, de quais os meios (e as eventuais carências) necessários para a
concretização dos programas. Será, finalmente, o “barómetro diário” de avaliação de resultados
numa fase de maturidade em que a informação seja alimentada por sistemas de informação e seja
obtida de forma expedita, fiável e facilmente inteligível.
A transversalidade da ferramenta proposta confere especial relevância à sua implementação, no
sentido em que permite uma visão abrangente dos diferentes indicadores de actividade das Forças
de Segurança. Desta forma, permite a imprescindível avaliação do cumprimento dos objectivos,
globais e específicos de cada estrutura, e a gestão e planeamento da actividade de cada força.
Adicionalmente, no actual contexto de racionalização e reorganização preconizado para as Forças de
Segurança, este instrumento constitui um meio de controlo complementar para a identificação de
eventuais necessidades de reajuste durante o processo de transição.
Medida 1
Definição e estruturação de um tableau
Acções
•
de bord para planeamento e controlo dos
objectivos estratégicos – operacionais e
Identificação e estruturação dos objectivos estratégicos das
Forças de Segurança;
•
de eficiência – das Forças de Segurança.
Definição detalhada, por cada Força de Segurança, dos
objectivos para os vários níveis da estrutura, aumentando o
grau de pormenor nas estruturas de maior proximidade ao
terreno;
•
Identificação de indicadores representativos que permitam
quantificar o cumprimento de cada objectivo;
173
Atribuição
•
de
pesos
aos
vários
indicadores
segundo
importância relativa, de forma construir métricas que
permitam uma avaliação rigorosa do cumprimento dos
objectivos em cada nível da estrutura;
Identificação das fontes, forma e frequência de obtenção da
•
informação
necessária
para
alimentação
do
painel
de
indicadores;
Agregação, estruturação e uniformização dos indicadores num
•
tableau de bord para cada Força de Segurança, de forma a
facilitar o planeamento e controlo eficaz da actividade em cada
nível da estrutura das forças.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
1
1
1
7
7
Custo /
Benefício
1/7
4.2.2. Organização
As medidas propostas na vertente “Organização” visam, de uma forma global, a implementação de
acções no domínio da reformulação de responsabilidades, competências e capacidades de actuação,
impondo necessidades de novos enquadramentos legais, ajustamentos de procedimentos e fluxos
transição de recursos (humanos, materiais e infra-estaruturais) entre antigas e novas estruturas.
Sendo esta vertente o principal foco de análise do presente estudo, prevê-se que seja aquela que
envolverá as mudanças mais complexas e exigentes, mas também com maiores benefícios,
fundamentalmente, em termos de libertação de recursos actualmente em funções de suporte para
actividades operacionais e da introdução de modelos de gestão dos recursos existentes de forma
articulada, partilhada e multi-funcional.
174
Medida 2
Acções
Reorganização Comando Geral da GNR
Revisão do enquadramento legal e da Lei Orgânica da GNR,
•
– Eliminação do modelo “Estado-Maior“
tendo em consideração as novas estruturas criadas a nível do
e
MAI e o novo modelo de organização resultante do presente
departamentalização
dos
órgãos
centrais com criação de áreas funcionais
especializadas.
estudo;
Redesenho ou reajuste dos processos e procedimentos de cada
•
área, definindo as responsabilidades de gestão e execução;
Planeamento e definição do processo de transição para o novo
•
modelo de organização, tendo em conta os recursos humanos e
materiais necessários, tais como instalações, ferramentas
informáticas de suporte e canais de comunicação;
•
Decreto interno de ajustamento de estruturas;
•
Ajustamento e transição da organização para o novo modelo.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
6
3
2
6
4
Medida 3
Custo /
Benefício
4/5
Acções
Reorganização dos órgãos centrais da
Revisão do enquadramento legal e da Lei Orgânica da PSP,
•
PSP – Direcção Nacional.
tendo em consideração as novas estruturas criadas a nível do
MAI e o novo modelo de organização resultante presente
estudo.
Reajuste dos processos e procedimentos de cada área
•
identificando e definindo responsabilidades;
Planeamento e definição do processo de reajuste da
•
organização, tendo em conta os recursos humanos e materiais
necessários, tais como instalações, ferramentas informáticas de
suporte e canais de comunicação;
•
•
Ajustamento e transição da reorganização para o novo modelo.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
4
2
1
4
3
Custo /
Benefício
2,60 / 3,50
175
Medida 4
Articulação
e
competências
para
Acções
transferência
organismos
de
Revisão do enquadramento legal e das leis orgânicas da GNR e
•
do
da PSP, tendo em consideração a clarificação de competências
Minstério.
e a articulação entre os organismos do MAI e as estruturas
orgânicas da GNR e PSP, segundo as recomendações
preconizadas no presente estudo, com vista à:
o Definição das competências que transitam para o MAI;
o Definição das competências que permanecem nas Forças de
Segurança;
o Definição de pontos de contacto com o MAI na GNR e PSP;
Redesenho ou reajuste dos processos e procedimentos de cada
•
área definindo novas responsabilidades de gestão e execução;
Operacionalização gradual e faseada de novos procedimentos,
•
começando por uma área e estendendo, progressivamente, às
restantes.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
5
3
4
4
5
Medida 5
Reajuste dos níveis de desconcentração
Custo /
Benefício
4 / 4,5
Acções
•
no dispositivo – Eliminação do nível de
tendo em consideração o redesenho da estrutura de
Brigada Territorial da GNR.
desconcentração do dispositivo da GNR, considerando a
eliminação do nível de Brigada Territorial, resultante do
Nota: Pressupõe a implementação da medida
de reajuste das estruturas centrais da GNR.
presente estudo;
•
Definição das atribuições e responsabilidades que transitam
para a Área de Operações e Informações do Comando Geral e
das que transitam para o Comando dos Grupos, tendo em
consideração o novo modelo de organização proposto;
•
Revisão e ajuste dos processos e procedimentos do Comando
Geral e do dispositivo territorial da GNR à luz das alterações
preconizadas para o nível de Brigada Territorial;
•
Planeamento e definição do processo de transição para o novo
176
modelo de organização, tendo em conta os recursos humanos e
materiais necessários, tais como instalações, ferramentas
informáticas de suporte e canais de comunicação;
•
•
Ajustamento e transição da organização para o novo modelo.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
6
4
3
5
6
Medida 6
Custo /
Benefício
4,60 / 5,50
Acções
Integração dos actuais Destacamentos
•
de Trânsito, Fiscais e Marítimos nos
tendo em consideração a integração dos actuais Destacamentos
Grupos Territoriais.
de Trânsito, Fiscais e Marítimos nos Grupos Territoriais, tal
como preconizado no presente estudo;
Nota: Pressupõe a implementação prévia das
Planeamento detalhado e calendarização das várias etapas do
•
medidas de revisão e ajuste das estruturas
processo de transição para o novo modelo, tendo em conta o
centrais e a implementação prévia ou em
nível de gradualismo adequado para não gerar roturas (por
paralelo
exemplo, começar com a integração dos Destacamentos de
das alterações dos
níveis de
desconcentração no dispositivo da GNR.
Trânsito que já partilham instalações com o dispositivo
territorial e concluir com a integração dos Destacamentos
Fiscais e Marítimos);
Definição de quais as atribuições e responsabilidades das
•
unidades especiais que transitam para as áreas funcionais
criadas
a
nível
do
Comando
Geral,
nomeadamente,
competências de planeamento e coordenação a nível nacional;
Definição de quais as atribuições e responsabilidades das
•
Unidades Especiais que transitam para a alçada dos Grupos;
•
•
Transição para o novo modelo de organização.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
7
5
4
7
6
Custo /
Benefício
5,60 / 6,50
177
Medida 7
Acções
Uniformização no dimensionamento das
Revisão e afinamento da organização proposta no presente
•
estruturas periféricas da PSP a nível
estudo para os Comandos de Polícia do Continente e das
nacional.
Regiões Autónomas, à luz de características inerentes à
actividade policial, tais como índices de criminalidade,
densidade populacional e dimensão da área geográfica
coberta, entre outros;
Revisão da distribuição e ajuste dos níveis mais baixos da
•
estrutura (Divisões, Secções e Esquadras), com base na nova
organização dos Comandos de Polícia e nas características e
constrangimentos particulares de cada localização;
Revisão e ajustamento do enquadramento legal e da Lei
•
Orgânica da GNR;
•
Decreto interno de ajustamento das estruturas;
•
Transição para o novo modelo.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
4
3
3
3
4
Medida 8
Introdução
de
mobilidade
Custo /
Benefício
3,40 / 3,50
Acções
no
•
Identificação e recolha de indicadores e métricas de actividade
dispositivo das Forças de Segurança:
de Postos e Esquadras, tais como índices de criminalidade,
criação de Postos e Esquadras Móveis na
densidade demográfica, área geográfica de cobertura, efectivo
GNR e PSP, respectivamente.
afecto, etc.;
•
Selecção dos Postos e Esquadras de menor dimensão e procura
Nota: A realizar autonomamente por cada
candidatos à transição para o modelo de mobilidade, segundo
uma das forças, com eventuais contributos
os critérios identificados;
cruzados.
•
Análise individual da viabilidade económica e operacional de
transição para o modelo de mobilidade preconizado, definindo
em cada caso:
o O modelo a aplicar (atendimento 24h, atendimento, 8h ou
mobilidade total);
o Os meios a afectar (recursos humanos, viaturas, instalações
178
próprias ou outras);
o O calendário de transição para o novo modelo;
Estabelecimento de protocolos relativos à cedência de
•
instalações (por exemplo, com Câmaras Municipais e Juntas de
Fregesia);
Revisão do actual modelo de Call Center e eventual reforço ou
•
restruturação do mesmo;
•
Revisão e ajuste do enquadramento legal;
•
Inicio da operacionalização com pilotagem em áreas de menor
actividade;
Avaliação dos resultados e eventual ajuste do modelo
•
preconizado;
Extensão a todo o universo de Postos e Esquadras definidos
•
como alvo de implementação do modelo.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
7
6
5
7
7
Medida 9
Constituição
da
Custo /
Benefício
6,20 / 7
Acções
Unidade
de
•
Representação da GNR.
tendo em consideração a constituição de uma Unidade de
Representação da GNR, conforme preconizado;
Pesquisa e selecção da localização adequada à instalação da
•
nova unidade, tendo em conta a dimensão e as condições
logísticas
necessárias,
existentes
(face
às
bem
como
funções
os
constrangimentos
honoríficas
do
Esquadrão
Presidencial, esta unidade deveria estar localizada nas
proximidades do Palácio de Belém);
•
•
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
3
3
2
2
4
Custo /
Benefício
2,8 / 3
179
Medida 10
Constituição da Unidade de Intervenção
Acções
•
da GNR.
Intervenção da GNR, tal como preconizado no presente
Nota: Para auxílio na implementação desta
medida deverão ser consultados os estudos
estudo;
•
de concentração de estruturas realizados
nova unidade, tendo em conta:
pelos próprios regimentos.
o a necessidade de dimensão suficiente para albergar os
recursos de todas as unidades;
o a necessidade de uma localização conveniente para o
cumprimento das missões das unidades a integrar;
o as necessidades específicas de cada unidade, tais como
espaços adequados para os cavalos e Unidade Cinotécnica;
•
•
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
5
4
3
4
5
Medida 11
Constituição da Unidade de Intervenção
Custo /
Benefício
4,20 / 4,50
Acções
•
da PSP.
Intervenção da PSP, tal como preconizado no presente estudo;
•
nova unidade, tendo em conta:
o A necessidade de dimensão suficiente para albergar os
recursos de todas as unidades;
o A necessidade de uma localização conveniente para o
cumprimento das missões das unidades a integrar;
o As necessidades específicas de cada unidade, tais como
espaços adequados para os cavalos e Unidade Cinotécnica;
•
180
•
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
5
4
3
4
6
Custo /
Benefício
4,20 / 5
4.2.3. Serviços de Suporte
Na vertente “Serviços de Suporte” assumem especial relevo as medidas relativas à implementação
da Unidade de Serviços Partilhados (USP) e da Unidade Ministerial de Compras (UMC), onde se
perspectivam mudanças indutoras de ganhos de eficiência, de obtenção de benefícios por economias
de escala e de libertação de recursos para funções operacionais.
Tendo em conta a iniciativa em curso no Ministério das Finanças e da Administração Pública
(MFAP), relativa à definição das linhas de orientação sobre o Modelo de Serviços Partilhados a
implementar na Administração Pública, as medidas abaixo apresentadas devem ter em consideração
o aproveitamento das experiências e investimentos já efectuados nesse domínio. Deste modo,
recomenda-se a adopção de um calendário faseado, em que o início da implementação da USP para
as Forças de Segurança na área Financeira aconteça apenas após a conclusão do piloto no MFAP.
Recomenda-se ainda que as Forças de Segurança avancem entretanto para a implementação do
modelo nas áreas de Recursos Humanos, possibilitando a aceleração da obtenção dos benefícios
perspectivados e articulando esforços, conhecimento e experiência com a iniciativa do MFAP em
curso para a área financeira.
As medidas relativas à externalização e extinção de funções têm como objectivo a canalização de um
maior número de recursos militares/policiais para actividades operacionais através da contratação,
nos casos em que se justifique, de mão-de-obra civil externa qualificada. A concretização destas
medidas deve, no entanto, ser precedida de uma prospecção de mercado e de um estudo de
viabilidade económica, pois nem sempre a solução de externalizar é, efectivamente, mais barata para
os mesmos níveis de eficácia ou de outros, desde que aceitáveis.
181
Adicionalmente, as consultas ao mercado a lançar devem, sempre que possível, agregar as
necessidades de ambas as Forças, de modo a aumentar a massa crítica e, com isso, possibilitar a
obtenção de melhores condições obtidos.
Medida 12
Implementação de USP – Unidade de
Acções
•
Planeamento detalhado e calendarização do processo de
Serviços Partilhados – para as áreas
implementação da USP, em duas fases com âmbitos de
Financeira e de Recursos Humanos.
incidência diferentes;
•
A Fase I, correspondente à área de Recursos Humanos, decorre
em paralelo com a implementação da USP na área Financeira
do MFAP e compreende as seguintes actividades:
o Definição do portfolio de serviços a disponibilizar;
o Definição dos níveis standard de prestação de serviços;
o Análise e definição dos custos associados de cada serviço;
o Detalhe dos processos e procedimentos;
o Levantamento de competências e capacidades necessárias;
o Dimensionamento do número de recursos necessários;
o Identificação dos sistemas de informação a adoptar;
o Selecção da localização adequada à instalação da USP;
o Preparação dos espaços e instalações;
o Recrutamento e formação de recursos para a USP;
o Implementação dos sistemas de informação de suporte;
o Preparação dos canais de acesso à USP;
o Pilotagem:
Selecção dos serviços a disponibilizar no piloto;
Selecção dos Grupos/Comandos a integrar no piloto;
Contratualização dos níveis de serviço (SLA’s);
Redefinição de procedimentos nas Forças de Segurança;
Formação de recursos nas Forças de Segurança;
Operacionalização;
o Roll-out:
Disponibilização gradual dos restantes serviços;
Extensão gradual às restantes estruturas;
•
A Fase II, correspondente à área Financeira, deve ser iniciada
após a implementação da USP na área Financeira do MFAP,
182
potenciando o reaproveitamento do esforço e conhecimento
adquiridos, e compreende as seguintes actividades:
o Definição do portfolio de serviços a disponibilizar;
o Definição dos níveis de prestação de serviços;
o Análise e definição dos custos associados de cada serviço;
o Detalhe dos processos e procedimentos;
o Levantamento de competências e capacidades necessárias;
o Dimensionamento do número de recursos;
o Identificação de desenvolvimentos adicionais aos sistemas
de informação já implementados durante a Fase I;
o Preparação dos espaços e instalações;
o Recrutamento e formação de recursos para a USP;
o Implementação dos desenvolvimentos adicionais;
o Preparação de eventuais canais de acesso complementares;
o Contratualização dos níveis de serviço (SLA’s);
o Redefinição de procedimentos nas Forças de Segurança;
o Formação de recursos nas Forças de Segurança;
o Roll-out:
Disponibilização gradual dos serviços;
Extensão gradual às estruturas.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
7
7
7
7
7
Medida 13
•
e aprovisionamento à luz da criação da
futura Unidade Ministerial de Compras
Compras
Electrónicas
Planeamento detalhado e calendarização do processo de
implementação da UMC do MAI;
•
(UMC) do MAI, no âmbito do Programa
de
7/7
Acções
Reformulação dos processos de logística
Nacional
Custo /
Benefício
Definição das categorias de bens e serviços a contratar, comuns
e específicas para cada Força de Segurança;
•
(PNCE).
Definição da estratégia de aquisição para as diversas categorias
identificadas;
•
Definição dos níveis de serviço a contratar por categoria (por
exemplo, tempos e locais para entrega);
183
•
Detalhe dos processos e procedimentos;
•
Levantamento de competências e capacidades necessárias;
•
Dimensionamento do número de recursos para a UMC;
•
Identificação dos sistemas de informação a adoptar;
•
Preparação dos espaços e instalações;
•
Recrutamento e formação de recursos para a UMC;
•
Implementação dos sistemas de informação;
•
Preparação dos canais de acesso à UMC;
•
Pilotagem:
o Redefinição de procedimentos nas Forças de Segurança;
o Formação de recursos nas Forças de Segurança;
o Selecção de categorias de bens a disponibilizar no piloto;
o Recolha das necessidades concretas das Forças para as
categorias identificadas;
o Elaboração dos cadernos de encargos e lançamento dos
processos de aquisição
o Recepção e avaliação de propostas
o Contratação
Roll-out com disponibilização gradual das restantes categorias
•
de bens e serviços.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
4
4
5
3
6
Medida 14
Externalização de funções de suporte
Custo /
Benefício
4,2 / 4,5
Acções
•
não nucleares.
Definição do portfolio de funções a externalizar, segundo as
orientações preconizadas pelo presente estudo;
•
Identificação de requisitos específicos de configuração do
serviço a prestar em cada função/área;
•
Definição de critérios para avaliação de eventuais propostas e
fornecedores candidatos;
•
Lançamento de concursos para aquisição destes serviços;
•
Avaliação de propostas e selecção de fornecedores;
184
•
Adjudicação e contratualização dos serviços;
•
Transferência gradual de funções para os fornecedores
contratados.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
3
2
3
3
5
Medida 15
Extinção das estruturas das Forças de
2,6 / 4
Acções
Identificação de potenciais funções / posições a extinguir,
•
Segurança de algumas funções de apoio
geral com menor relevo para o correcto
Custo /
Benefício
segundo orientações propostas pelo presente estudo;
Levantamento detalhado do grau de reconvertibilidade dos
•
desempenho da sua actividade.
recursos actualmente afectos às posições identificadas;
Definição detalhada do calendário de extinção de cada uma
•
das funções, tendo em consideração a situação do recurso que
actualmente a desempenha;
•
Acompanhamento/formação dos recursos reconvertíveis;
•
Concretização da extinção das funções / posições.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
2
1
3
3
4
Custo /
Benefício
1,8 / 3,5
4.2.4. Recursos Humanos
Medida 16
Substituição de recursos policiais por
Acções
•
civis em áreas não operacionais.
Revisão
do
“job
description”
para
as
actividades
não
operacionais e objectivação de competências e características
necessárias para cada uma;
Nota: Para auxílio na implementação desta
•
medida deverão ser consultados os estudos
de mobilidade já realizados pelas estruturas.
Levantamento dos recursos militares / policiais actualmente a
desempenhar estas funções;
•
Análise detalhada das condições de reconversão dos recursos;
185
•
Identificação dos recursos a substituir;
•
Definição das novas afectações dos elementos reconvertíveis;
•
Recrutamento de recursos civis (por concurso ou por
movimentação interna) para as posições a vagar;
•
Acompanhamento/formação dos recursos reconvertíveis;
•
Substituição gradual de elementos militares/policiais por civis,
conforme forem vagando as posições.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
4
3
3
5
6
Medida 17
Revisão e uniformização dos critérios e
Custo /
Benefício
3,4 / 5,5
Acções
Revisão do “job description” para as actividades operacionais e
•
condições de recrutamento para as
objectivação de competências e exigências necessárias para
Forças de Segurança.
cada uma;
Revisão e uniformização – nivelamento entre a GNR e a PSP –
•
de níveis mínimos de escolaridade e de qualificação exigidos
para ingresso nas Forças de Segurança, de acordo com as
exigências identificadas;
Revisão, na GNR, do actual nível de enquadramento das
•
estruturas de proximidade no terreno.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
2
2
3
2
4
Medida 18
Revisão e uniformização dos Curricula e
Custo /
Benefício
2,2 / 3
Acções
•
Levantamento e comparação dos curricula e conteúdos de
conteúdos de formação em ambas as
formação de cada Força de Segurança, nomeadamente,
Forças de Segurança.
identificando:
o Pontos de uniformização entre forças;
o Especificidades de cada força;
o Necessidades adicionais de formação (por exemplo, na área
de Gestão para oficiais da PSP);
186
Redefinição do detalhe dos planos de formação por cada nível
•
hierárquico em cada força;
Adaptação dos sistemas de avaliação aos planos de formação,
•
de acordo com os objectivos globais das Forças de Segurança.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
3
3
3
4
4
Medida 19
Revisão do sistema de suplementos e
Custo /
Benefício
3/4
Acções
Levantamento dos suplementos e outros adicionais ao
•
valorização das funções operacionais.
vencimento base em cada Força de Segurança;
Identificação de elementos alvo e dos critérios e condições de
•
atribuição de cada suplemento;
Revisão da tabela de suplementos e vencimentos base tendo
•
em consideração a aproximação e uniformização entre ambas
as Forças de Segurança, bem como as seguintes directrizes:
o Eliminação dos suplementos correspondentes a situações de
“dupla remuneração”, onde a condição para atribuição do
suplemento é inerente à actividade das Forças;
o Incorporação de suplementos actualmente atribuídos como
forma de compensação salarial no vencimento base;
o Utilização do suplemento como incentivo ao exercício da
actividade operacional;
Revisão dos critérios e condições para o cálculo do montante
•
da pensão em função do valor das remunerações obtidas
através do vencimento base e suplementos;
Análise dos impactos financeiros gerados pelo regime de
•
suplementos definido e realização de eventuais ajustes
Revisão do enquadramento legal para a atribuição de
•
suplementos e para o cálculo do montante da pensão.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
4
3
3
4
6
Custo /
Benefício
3,4 / 5
187
Medida 20
Acções
Revisão e objectivação dos critérios e
Revisão do “job description” para as actividades operacionais e
•
condições de passagem ao estado de
objectivação de competências e exigências mínimas necessárias
“inapto” para a actividade operacional.
para cada uma;
Definição dos critérios e condições que determinam o grau de
•
incapacidade e o estado de “inapto” para uma actividade, de
acordo com os requisitos mínimos para cada função;
Reforço da fiscalização de situações de indisponibilidade
•
temporária ou permanente, especialmente de aquelas que
apresentam como justificação os motivos mais comuns;
Identificação e construção de alternativas à passagem ao
•
estado de “inapto”, em função do grau de incapacidade,
segundo recomendações indicadas no presente estudo.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
5
3
3
5
5
Custo /
Benefício
3,8 / 5
4.2.5. Processos
Medida 21
Revisão
e
reformulação
Acções
do
•
Identificação de pontos de estrangulamento e optimização no
processamento de contra-ordenações de
actual processo de contra-ordenações de trânsito, tais como o
trânsito.
excessivo número de trocas de correspondência em papel e o
crescimento de arquivos físicos, entre outros;
•
Redesenho do fluxo processual e configuração da nova solução
com vista à desburocratização e simplificação do processo,
segundo recomendações preconizadas no presente estudo;
•
Preparação dos meios necessários à operacionalização do novo
fluxo, tais como estruturas orgânicas, procedimentos, canais de
comunicação e sistemas informáticos de suporte, entre outros;
188
•
•
Implementação gradual do novo processo, começando por
pequenas experiências piloto até à extensão do roll-out a toda a
estrutura.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
4
3
3
5
6
Medida 22
Revisão
e
desmaterialização
Custo /
Benefício
3,4 / 5,5
Acções
no
Identificação de pontos de estrangulamento e optimização no
•
processamento de expediente.
actual processo de tratamento e processamento de expediente,
tais como situações nas que é possível a substituição de papel
por registos informáticos;
•
com vista à desburocratização e simplificação do processo,
segundo recomendações preconizadas no presente estudo;
•
•
•
Implementação gradual do novo processo, começando por
pequenas experiências piloto até à extensão do roll-out a toda a
estrutura.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
4
4
4
4
5
Medida 23
Revisão das condições e processos de
Custo /
Benefício
4 / 4,5
Acções
•
Levantamento de diligências, tais como pedidos de apreensão
realização de diligências (e.g. pedidos
de viaturas, pedidos de execução de penhoras e pedidos de
de notificações de entidades externas).
notificações com tribunais e outras entidades externas;
189
Análise detalhada de cada diligência identificada, com vista ao
•
estabelecimento de critérios e condições para a sua realização e
à averiguação de formas alternativas à sua execução, como por
exemplo através da substituição de notificações presenciais por
notificações via postal;
Reformulação do enquadramento legislativo associado aos
•
processos (por exemplo do regime de notificações pessoais),
com vista a facilitar o reajuste dos procedimentos identificados
e a permitir o relevo dos respectivos custos às Forças de
Segurança;
Adaptação
•
dos
processos,
organização
e
sistemas
de
informação
Comunicação e operacionalização dos novos procedimentos.
•
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
3
4
4
4
5
Medida 24
Revisão do processo e procedimentos de
Custo /
Benefício
3,6 / 4,5
Acções
•
aquisição de fardamento.
Identificação de pontos de estrangulamento e optimização nos
actuais processos e condições de atribuição e aquisição de
fardamento;
•
com vista à desburocratização e uniformização, potenciando a
criação de condições para o estabelecimento de contratos mais
vantajosos, segundo recomendações preconizadas no presente
estudo;
•
Identificação de requisitos e definição de critérios de avaliação
de fornecedores e propostas em concurso;
•
Lançamento de concurso público e selecção do fornecedor;
•
•
Operacionalização dos novos procedimentos.
190
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
2
3
3
3
4
Custo /
Benefício
2,6 / 3,5
4.2.6. Sistemas de Informação
As medidas propostas na vertente “Sistemas de Informação” constituem um pilar fundamental,
facilitador de qualquer transformação introduzida com as restantes medidas, motivo pelo qual
merecem especial relevo e devem ser conduzidas em paralelo com as mesmas.
Esta relevância implica, por outro lado, que numa fase prévia da implementação das medidas
propostas sejam equacionadas as várias hipóteses de partilha de sistemas e infra-estruturas e
definidas as respectivas políticas globais a adoptar.
Para além das acções identificadas, deverão ainda ser equacionadas acções específicas para garantir
a transição do actual modelo de funcionamento para o modelo preconizado, suportado em sistemas
de informação. Neste contexto, deverá garantir-se o registo no novo sistema da informação
relevante, actualmente registada em papel ou em aplicações paralelas, e deverão ser efectuadas as
alterações necessárias para reduzir a circulação do papel ao mínimo indispensável.
Medida 25
Consolidação da estrutura do MAI
Acções
•
responsável pelas TIC’s (DGIE).
Definição, a nível ministerial, de políticas a seguir em termos
de sistemas e infra-estruturas;
•
Planeamento do processo de partilha de infra-estruturas
tecnológicas com vista, entre outros, ao suporte da Unidade de
Serviços Partilhados e dos vários sistemas de informação
preconizados no presente estudo;
•
Consolidação do processo de criação da Direcção-Geral de
Instalações
e
Equipamentos
(DGIE),
nomeadamente,
instalações, infra-estruturas, portfolio e níveis de serviço,
procedimentos, etc.
191
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
3
3
4
5
6
Medida 26
Custo /
Benefício
3,2 / 5,5
Acções
Extensão da rede informática a todo o
Levantamento detalhado dos pontos do dispositivo da GNR
•
dispositivo da GNR.
sem acesso à rede;
•
Aquisição de serviços e equipamentos;
•
Extensão da rede de dados a todas as subunidades do
dispositivo da GNR.
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
3
4
6
6
6
Medida 27
convergência
tendo
para
4/6
Acções
Implementação na GNR de um sistema
operacional,
Custo /
Benefício
em
um
vista
Levantamento dos actuais sistemas e aplicações informáticas
•
a
sistema
que dão resposta a estas necessidades em cada força;
Comparação dos sistemas existentes e análise de viabilidade
•
operacional único para as Forças de
de implementação de um novo sistema para a GNR ou de
Segurança.
adaptação do actual existente na PSP, com vista à difusão e
convergência para um sistema operacional único para ambas
as Forças de Segurança;
•
Selecção do fornecedor;
•
Implementação / adaptação do sistema operacional da GNR;
•
Calendarização e operacionalização de um plano de formação
por módulos;
Planeamento de roll-outs faseados por módulos.
•
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
6
5
5
6
6
Custo /
Benefício
5,4 / 6
192
Medida 28
Consolidação do Sistema Estratégico de
Acções
Realização das adaptações necessárias ao, de modo a
•
Informação (SEI), de Gestão e Controlo
Operacional, em todo o dispositivo PSP.
adequá-lo à nova legislação entretanto produzida;
Entrada em funcionamento do módulo de Licenciamento de
•
Armas e Explosivos;
Conclusão da formação dos utilizadores da PSP.
•
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
2
3
2
5
6
Medida 29
Adopção de um sistema integrado de
Custo /
Benefício
2,4 / 5,5
Acções
Levantamento de processos de suporte às actividades
•
suporte à actividade da USP.
administrativas na GNR e na PSP, tendo em conta a adopção e
implementação da Unidade de Serviços Partilhados, tal como
preconizado no presente estudo;
•
Análise de viabilidade de implementação de um novo sistema
•
informático integrado, comum a ambas as Forças de
Segurança, em linha com as opções de desenvolvimento
tomadas no âmbito da iniciativa que decorre actualmente no
Ministério das Finanças e da Administração Pública (MFAP);
•
•
•
Implementação do sistema informático, aproveitando sinergias
de desenvolvimento com o MFAP;
•
Calendarização e operacionalização de um plano de formação;
•
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
6
6
6
5
6
Custo /
Benefício
6 / 5,5
193
Medida 30
Adopção de um sistema de informação
Acções
Levantamento de processos de suporte às áreas de Compras na
•
integrado de suporte à actividade da
GNR e na PSP, tendo em conta a adopção e implementação da
UMC
Unidade de Ministerial de Compras, tal como preconizado no
presente estudo;
•
Análise de viabilidade de implementação de um novo sistema
•
informático integrado, comum a ambas as Forças de
Segurança, em linha com as opções de desenvolvimento
tomadas no âmbito da iniciativa que decorre actualmente no
Ministério da Administração Interna (MAI);
•
•
•
Implementação do sistema informático, aproveitando sinergias
de desenvolvimento com o MAI;
•
Calendarização e operacionalização de um plano de formação;
•
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
3
4
4
3
5
Medida 31
Implementação de Sistemas de
Custo /
Benefício
3,6 / 4
Acções
•
Informação de Gestão.
Identificação dos requisitos e definição dos instrumentos de
alimentação e suporte ao tableau de bord (sistemas de
informação, surveys, etc.) na GNR e na PSP;
•
Definição dos procedimentos de recolha de informação e dos
suportes analíticos a disponibilizar (relatórios, quadros, etc.)
em cada Força de Segurança;
•
•
Implementação dos sistemas de informação de suporte e dos
processos automáticos de recolha de dados;
194
Divulgação interna, formação e início da sua exploração.
•
Custo
Benefício
Complexidade
Esforço
Tempo
Eficácia
Eficiência
5
4
4
6
6
Custo /
Benefício
4,4 / 6
4.3. Qualificação da Importância Relativa das Medidas
A partir da inventariação das acções subjacentes a cada uma das medidas propostas e com base na
classificação efectuada quanto aos factores caracterizadores do esforço e benefícios resultantes da
sua implementação, é possível situar, de forma indicativa, o respectivo rácio de “custo/benefício” de
uma forma global e comparada.
Os quadrantes apresentados pretendem assim reflectir o posicionamento relativo de cada uma das
medidas propostas face aos níveis médios definidos de custo e benefício, correspondendo os
195
números atribuídos à sua hierarquização, desde a combinação óptima de um benefício significativo e
um custo reduzido, à combinação menos interessante de um benefício menos expressivo cuja
obtenção implica um custo mais avultado.
Este facto não invalida a necessidade do contributo de cada uma das medidas propostas para a
construção das diversas “peças” que constituirão o modelo futuro de organização das Forças de
Segurança, mas poderá permitir um planeamento mais adequado tendo em conta a sua importância
relativa para o sucesso do programa global de mudança.
O estabelecimento de prioridades por esta via resultará ainda dos ponderadores considerados na
classificação das medidas propostas, uma vez que estes privilegiam, objectivamente, a obtenção de
benefícios em termos da eficiência (fundamental para aumentar o número de elementos militares e
policiais em funções operacionais) e eficácia das Forças de Segurança.
Neste contexto, e a implementar num período de tempo alargado, destacam-se algumas das medidas
estruturantes do quadrante II, como é o caso da criação da Unidade de Serviços Partilhados ou da
Unidade Ministerial de Compras, e outras medidas de grande impacto nas estruturas, como é o caso
da reorganização dos níveis de desconcentração e das estruturas do dispositivo.
As medidas do quadrante III apresentam menores custos de implementação mas também benefícios
menos expressivos, pelo que assumirão menor prioridade no planeamento da implementação do
novo modelo. Neste âmbito, incluem-se as medidas de revisão dos critérios de recrutamento e de
extinção de algumas funções de apoio geral.
As restantes medidas, de acordo com o seu posicionamento nos dois primeiros quadrantes, deverão
assumir máxima prioridade em termos de planeamento, dado que irão contribuir com benefícios
imprescindíveis para o funcionamento das Forças de Segurança, apesar de implicarem esforços
variáveis em termos de implementação.
Neste contexto destacam-se as medidas conducentes à simplificação e agilização da tramitação
processual, a generalidade das medidas da vertente organizacional e a construção de sistemas de
informação.
196
4.4. Gestão do Programa
Para além da actuação em cada uma das vertentes que permitirão construir de forma plena o novo
modelo proposto, a adequada gestão do programa de implementação será uma das peças
fundamentais para obtenção dos objectivos nos moldes preconizados e nos timings estabelecidos.
As actividades de Gestão do Programa deverão, julgamos, ser asseguradas a três níveis distintos:
estratégico, táctico e operacional, como a figura seguinte ilustra e se descreve em seguida.
Estrutura
Funcional
Steering Committee
Nível Estratégico
Gestão Programa
Nível Táctico
Gestão
Gestão Projecto
Projecto A
A
Gestão
Gestão Projecto
Projecto B
B
...
...
Nível Operacional
Equipa
Equipa
A1
A1
Equipa
Equipa
A2
A2
4.4.1. Nível Estratégico
A este nível, deverá ser assegurada por um Steering Comittee a acção de Gestão por parte do
Ministério da Administração Interna e das Forças de Segurança orientada à viabilização da
concretização dos macro-objectivos estabelecidos para o programa. Será determinante, neste
contexto e desde o início do Programa, o envolvimento/interlocução ao mais alto nível, com
representantes da envolvente do Ministério da Administração Interna, da GNR e da PSP, para
divulgação de objectivos a atingir e requisitos de actuação necessários, quer por parte do Ministério
da Administração Interna e das Forças de Segurança, quer por parte de outros Organismos.
A Gestão do Programa a este nível terá como objectivo fundamental a minimização dos obstáculos à
concretização da iniciativa protagonizada pelo Ministério da Administração Interna e pelas Forças
197
de Segurança, procurando os “pontos de sintonia” da mesma com outras iniciativas em curso e/ou a
desenvolver no âmbito do mesmo Ministério em particular e, sempre que aplicável, da
Administração Pública em geral.
Assim, assumirá particular relevância o envolvimento, quando julgado adequado, de entidades
como, por exemplo, a Direcção Geral de Viação, o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras e
representantes de outros Ministérios (como por exemplo o das Finanças e Administração Pública).
Estes elementos integrarão um Steering Committee da iniciativa, liderado pelo Ministério da
Administração Interna, representado nesta instância a nível político, pelos representantes da GNR e
PSP ao mais alto nível, pelo Controlador Financeiro do Ministério e por representante da DGAI e
DGIE, entre outras entidades consideradas pertinentes.
A representação do Ministério da Administração Interna e das Forças de Segurança a este nível de
Gestão do Programa deverá ser assegurada por elementos com níveis de responsabilidade e
destaque hierárquico suficiente que lhe permitam a tomada de decisão célere e o adequado peso de
representação junto de outros Organismos.
4.4.2. Nível Táctico
A este nível, deverão ser asseguradas as actividades de Gestão do Programa orientadas à obtenção
de resultados intermédios e finais do Programa, como resultado da complementaridade e
consolidação dos produtos intermédios e finais dos vários projectos que serão desenvolvidos no
terreno.
Assim, terão de ser assegurados a este nível mecanismos de planeamento e coordenação conjunta
das várias acções / projectos cuja execução for iniciada, tendo em vista:
•
A validação da adequação dos produtos intermédios e finais a obter face aos objectivos
estabelecidos;
•
Assegurar a disponibilidade de recursos necessários ao desenvolvimento corrente de cada
projecto, para minimizar a ocorrência de desvios à sua execução que possam resultar em
atrasos evitáveis;
198
•
A determinação e divulgação antecipada de interdependências entre os projectos em curso no
terreno, por forma a que a sua execução individual possa complementarmente cumprir os
objectivos estabelecidos para o Programa nos timings definidos e com a qualidade desejada;
•
A correcta ligação à vertente estratégica, em termos de prazos a cumprir (milestones
estabelecidas para o Programa) e da realização dos ajustamentos necessários ao planeamento
dos projectos em função das directrizes estratégicas definidas ou ajustadas ao longo da
execução do Programa;
•
A monitorização e actualização do Plano de Programa (Business Case, enquanto mapa de
monitorização de benefícios previstos e obtidos e de investimentos planeados e efectuados).
Deverá ser igualmente assegurada a este nível a interlocução considerada necessária com outros
Organismos da envolvente externa e com Prestadores de Serviços que tenham a seu cargo a
concretização de projectos em curso no âmbito do desenvolvimento do Programa (acções tão
distintas como a revisão normativa, ajustamentos infraestruturais, tecnológicos, organizacionais,
processuais, etc.).
O nível táctico de Gestão do Programa exigirá, julgamos, a dedicação mínima de um Program
Manager a full time durante o tempo de duração da execução do Programa. Este elemento poderá ser
“deslocado” para as funções da estrutura do próprio Ministério da Administração Interna, podendo
contar em maior ou menor medida com apoio contratado no exterior para o efeito, para instanciação
das capacidades necessárias para o Program Office.
4.4.3. Nível Operacional
O nível de Gestão Operacional será orientado à obtenção de produtos intermédios e finais de cada
um dos projectos, onde será assegurada a Gestão e Supervisão corrente dos projectos em curso,
tendo em vista a obtenção de deliverables em tempo útil, de acordo com o plano estabelecido para o
desenvolvimento de cada projecto.
O(s) Director(es) de Projecto (Project Managers) serão os responsáveis, do ponto de vista operacional,
pelo Planeamento e Controlo individual dos projectos que tenham à sua responsabilidade
(planeamento de tarefas, definição de prazos, atribuição de responsabilidades, controlo de esforço
incorrido e ainda necessário, controlo de budgets, identificação de potenciais desvios ao planeamento
199
e actuação no sentido da sua resolução ou, caso exceda as suas competência, sua comunicação à
Gestão do Programa - nível táctico).
4.5. Calendarização das Acções
Em termos globais, a construção do calendário de acções que a seguir se apresenta, teve por base um
conjunto de premissas relacionadas, nomeadamente, com precedências e dependências entre acções,
articulação com outras iniciativas e priorização em função da análise custo/ benefício das medidas
propostas.
Constituíram também vectores de orientação o grau de complexidade ou transversalidade das linhas
de acção, levando à introdução de gradualismo ou faseamento em acções de maior complexidade,
ou ao paralelismo de acções comuns ou transversais a todo o programa de operacionalização do
novo modelo.
Importa ter em linha de conta que a celeridade, ou ausência dela, com que se obterão resultados
dependerá sempre do momento de início da implementação do Programa, de opções que venham a
ser tomadas relativamente à sua implementação plena e simultânea, ou de diferimento de algumas
das medidas, com implementação de outras, quanto ao nível de mobilização e disponibilidade de
capacidade interna e/ou de complemento de valências com capacidade externa e com os níveis de
investimento disponibilizáveis.
O plano que se apresenta é, assim, indicativo e assume o arranque concertado e simultâneo de um
programa composto genericamente pelas medidas e acções atrás identificadas. A sua não
concretização imediata ou simultânea não retira validade, estamos convictos, aos méritos e
benefícios proporcionados pelo novo modelo proposto. Mesmo que, por alguma circunstância ou
conjunto de circunstâncias, este plano indicativo não seja seguido, deverá ser construído um outro
que persiga os mesmos objectivos.
Apresenta-se de seguida uma calendarização possível das acções identificadas, reforçando-se a ideia
de que, em prol da antecipação da obtenção de benefícios com a operacionalização plena do novo
modelo, os períodos de tempo associados às acções preparatórias deverão ser tão curtos quanto
possível.
200
Acções
Definição de ojectivos estratégicos e construção do Tableau de Bord
Definição detalhada da organização e distribuição dos dipositivos operacionais
Reorganização das estruturas centrais da GNR e da PSP
Reorganização dos níveis desconcentrados da GNR e da PSP
Implementação do Modelo de Mobilidade na GNR e na PSP
Implementação da USP - Fase I (Recursos Humanos)
Acções preparatórias
Definição detalhada
Montagem das operações da USP
Implementação do SI de suporte (módulos de RH)
Preparação e condução do Piloto
Extensão de serviços e expansão às restantes unidades
Implementação da USP - Fase II (Financeira)
Implementação do SI de suporte (módulos Financeiros - RIGORE)
Extensão de serviços e expansão às restantes unidades
Implementação da UMC
Implementação do SI de suporte
Externalização de funções (Obras, Limpeza, Meses, Oficinas e Centro Gráfico
Definição das funções e posições a extinguir
Revisão dos 'job description' e do sistema remuneratório
Revisão dos requisitos de entrada nas forças e conteúdos de formação
Revisão dos processos críticos e ajustamento dos SI de Suporte
Extensão da rede informática a todo o dispositivo da GNR
Implementação do sistema operacional na GNR (implementação e formação)
Conclusão da implementação do SEI na PSP
Implementação do Sistema de Informação de Gestão
Suporte Jurídico
Gestão de Programa
Ano 0
Ano 1
Ano 2
-1 -2 -3 -4 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Def.
Piloto
Expansão
Piloto
Expansão
Piloto
Expansão
4.6. Estimativas de Investimentos
Elencadas as principais acções a desenvolver e uma calendarização possível para a sua
concretização, apresenta-se em seguida a título indicativo, uma estimativa de ordem de grandeza
dos investimentos que se considera deverem ser efectuados.
Trata-se de um exercício assumidamente parcial, dado serem referentes a um subconjunto (embora
importante, julgamos) das acções a desenvolver. Não se incluem, por exemplo, investimentos
referentes a componentes infraestruturais (mudanças ou adaptação de instalações para albergar
alguns dos “movimentos” de estruturas preconizados) equipamentos como UPSs ou outros;
eventuais reforços de capacidades de comunicações para complemento do funcionamento do
modelo de mobilidade, entre outros.
201
Considera, por outro lado, intervalos para os valores associados a cada acção, resultantes da
consideração de dois cenários:
•
um, correspondente a maior grau de afectação de recursos internos do próprio MAI ou das
Forças de Segurança, em que se considera que algumas das acções terão execução
exclusivamente interna, em várias vertentes (sendo certo que a probabilidade e
exequibilidade de isso acontecer é maior numas áreas que noutras)
•
um segundo, maximalista, em que se considera que o MAI e/ou a PSP e a GNR contarão
com apoio e execução externa em todas as acções (o que provavelmente também não será
integralmente o caso).
Em todas as situações em que são apresentados valores de colaboração externa, foram utilizados
valores que se consideram médios ou referências de mercado para as respectivos domínios e em
função da natureza da própria colaboração (distintos, por exemplo, na área jurírica, na de
consultoria especializada em recursos humanos, em domínios de organização ou em áreas de
concepção e implementação de sistemas de informação, gestão de programas, etc.).
Os valores em cada um dos cenários são também intervalados (ou contingentados em alta e em
baixa), dada a imprecisão motivada pela superficialidade de conhecimento dos requisitos detalhados
da generalidade das acções.
Com este contexto, para este conjunto de acções, poderão ser interpretados como ordem de grandeza
dos investimentos a realizar valores entre o mínimo do Cenário 1 (de x milhões euros, com forte
internalização da execução) e o máximo do Cenário 2 (de y milhões de euros, com apoio externo em
todos os domínios). Apresenta-se em seguida o detalhe desses valores.
202
Cenário 1
Acções
Min.
Cenário 2
Max.
Min.
Max.
Definição de ojectivos estratégicos e construção do Tableau de Bord
0€
0€
80.000 €
100.000 €
Definição detalhada da organização e distribuição dos dipositivos operacionais
0€
0€
125.000 €
140.000 €
Implementação do Modelo de Mobilidade na GNR
Selecção dos Postos a integrar no Modelo de Mobilidade
Aquisição de equipamentos móveis (TabletPC e PDA)
Ajustamento e reforço do Contact Center
0€
0€
0€
0€
0€
0€
80.000 €
1.200.000 €
500.000 €
100.000 €
1.600.000 €
1.000.000 €
Implementação do Modelo de Mobilidade na PSP
Selecção das Esquadras a integrar no Modelo de Mobilidade
Aquisição de equipamentos móveis (TabletPC e PDA)
Ajustamento e reforço do Contact Center
0€
0€
0€
0€
0€
0€
50.000 €
1.000.000 €
500.000 €
75.000 €
1.400.000 €
1.000.000 €
350.000 €
0€
0€
500.000 €
0€
0€
350.000 €
200.000 €
70.000 €
500.000 €
250.000 €
250.000 €
1.500.000 €
200.000 €
400.000 €
150.000 €
70.000 €
0€
3.500.000 €
250.000 €
500.000 €
300.000 €
100.000 €
0€
1.500.000 €
200.000 €
400.000 €
150.000 €
70.000 €
700.000 €
3.500.000 €
250.000 €
500.000 €
300.000 €
100.000 €
850.000 €
Implementação da USP - Fase I (Recursos Humanos)
Assessoria à montagem das operações da USP
Formação dos colaboradores da USP
Implementação do SI de suporte (módulos de RH)
Aquisição de licenças de software
Aquisição de hardware
Aquisição de serviços de implementação
Migração de dados de RH dos actuais sistemas das forças
Apoio à extensão de serviços e expansão às restantes unidades
Implementação da USP - Fase II (Financeira)
Assessoria ao recrutamento e montagem das operações da USP
Formação dos colaboradores da USP
Implementação do SI de suporte (módulos Financeiros - RIGORE)
Aquisição de serviços de implementação
Migração de dados financeiros dos actuais sistemas das forças
Apoio à extensão de serviços e expansão às restantes unidades
150.000 €
0€
0€
250.000 €
0€
0€
150.000 €
150.000 €
70.000 €
250.000 €
200.000 €
350.000 €
150.000 €
100.000 €
70.000 €
0€
300.000 €
200.000 €
100.000 €
0€
150.000 €
100.000 €
70.000 €
700.000 €
300.000 €
200.000 €
100.000 €
850.000 €
Implementação da UMC
Assessoria à montagem das operações da UMC
Formação dos colaboradores da UMC
Implementação do SI de suporte
200.000 €
0€
0€
120.000 €
300.000 €
0€
0€
150.000 €
200.000 €
30.000 €
30.000 €
120.000 €
300.000 €
50.000 €
50.000 €
150.000 €
0€
0€
0€
0€
75.000 €
75.000 €
125.000 €
125.000 €
400.000 €
100.000 €
100.000 €
0€
150.000 €
0€
500.000 €
150.000 €
150.000 €
0€
200.000 €
0€
400.000 €
100.000 €
100.000 €
0€
150.000 €
200.000 €
500.000 €
150.000 €
150.000 €
0€
200.000 €
400.000 €
Extensão da rede informática a todo o dispositivo da GNR
Implementação do sistema operacional na GNR
Conclusão da implementação do SEI na PSP
Implementação do sistema de informação de gestão
Aquisição de hardware e licenças de software de base
8.000.000 €
400.000 €
200.000 €
200.000 €
300.000 €
9.000.000 €
650.000 €
400.000 €
300.000 €
400.000 €
8.000.000 €
400.000 €
200.000 €
200.000 €
300.000 €
9.000.000 €
650.000 €
400.000 €
300.000 €
400.000 €
Suporte Jurídico
Gestão de Programa
0€
1.200.000 €
0€
2.000.000 €
25.000 €
1.200.000 €
40.000 €
2.000.000 €
14.510.000 €
20.200.000 €
20.370.000 €
29.155.000 €
Revisão dos 'job description' e requisitos para o exercício das funções operacionais
Revisão do sistema remuneratório e de suplementos
Revisão de processos e ajustamento dos SI de Suporte
Processamento de contra-ordenações de trânsito
Desmaterialização de expediente
Pedidos de notificação de entidades externas
Requisição e distribuição de fardamento
Deslocação a acidentes sem feridos
Depoimentos em Tribunal
TOTAIS
203
ANEXO I – LISTA DE ENTREVISTAS E VISITAS REALIZADAS
Entidade
MAI
Tema / Organismo / Área
Interlocutor(es)
Kickoff MAI
Data
Hora
26-Abr
MAI, GNR e PSP Kickoff GNR e PSP
27-Abr
PSP
Arranque com a participação do Coordenador da PSP
Intendente Torres
04-Mai
17:00
GNR
Arranque com a colaboração do Assessor do
Subsecretário de Estado da AI
Capitão Norberto Nascimento - Assessor do Subsecretário de Estado
da AI
05-Mai
9:00
GNR
Arranque com a participação do Elemento de
Coordenação da GNR
Tenente-Coronel Timóteo Pedroso - Coordenador da GNR
05-Mai
14:30
GNR
CG - Pessoal
Tenente-Coronel Carlos Alberto - Chefe da Repartição de Pessoal
Tenente-Coronel Gomes dos Santos - Chefe do Serviço de Pessoal
09-Mai
9:30
GNR
CG - Finanças
Coronel J. Carvalho - Chefe do Serviço de Finanças
Tenente-Coronel F. Santos - Adjunto
09-Mai
14:30
PSP
DN - Departamento de Apoio Jurídico
Dr. Fernandes - Director do Departamento Jurídico
11-Mai
9:30
GNR
CG - Informações e Operações
Tenente-Coronel M. João Borges - Chefe da Repartição de Informações
Tenente-Coronel Porteira de Almeida - Chefe da Repartição de
Operações
11-Mai
15:00
GNR
CG - Logística
Tenente-Coronel Guerreiro - Chefe da Repartição de Logística
12-Mai
9:30
GNR
CG - Intendência
Major Carlos Polido - Responsável pelo Conselho Administrativo da
Chefia dos
Serviços de Intendência
12-Mai
12:00
PSP
DN - Gabinete de Estudos e Planeamento
Intendente Clemente - Director do GEP
Subintendente Leonardo
12-Mai
14:30
PSP
DN - Logística e Finanças
Subintendente Ribeiro - Assessor do DN
15-Mai
10:00
PSP
DN - Recursos Humanos
Dra. Teresa Caupers - Directora-Nacional Adjunta para a Área de RH
Intendente Maurício - Director do Departamento de RH
15-Mai
15:00
PSP
DN - Departamento de Apoio Geral
Subintendente Coroado - Director do DEPAGER
Chefe Faustino João
16-Mai
15:00
PSP
DN - Gabinete de Estudos e Planeamento
(cont. de 12 Mai)
Intendente Clemente
Subintendente Leonardo
17-Mai
14:00
GNR
Regimento de Infantaria
Tenente-Coronel Francisco Rodrigues - 2º Comandante
Major Duarte - Oficial da Área de Operações
18-Mai
9:30
GNR
Regimento de Cavalaria
Tenente-Coronel Gil Menezes
18-Mai
10:30
GNR
RC - Esquadrões
Comandantes / Representantes dos 6 Esquadrões do Regimento de
Cavalaria
18-Mai
11:00
GNR
RC - Geral/ Secção de Operações e Informações
Major Marques e Silva
18-Mai
14:00
GNR
RC - Secção de Logística e Secção de Pessoal
Major Leal Gouveia
18-Mai
15:30
PSP
DN - Operações
Intendente Barros Correia - Director do DEPOP
18-Mai
17:00
10:00
GNR
BTer2 - Grupo Territorial de Santarém
Tenente-Coronel Lucas - Comandante
19-Mai
GNR
BT - Grupo de Trânsito de Santarém
Tenente-Coronel Amado - Comandante
19-Mai
10:00
GNR
BT - Destacamento de Trânsito de Santarém
Capitão Rosa - Comandante
19-Mai
14:00
GNR
BTer2 - Destacamento Territorial de Santarém
Tenente Gil Raposo - Comandante
19-Mai
14:30
GNR
BTer2 - DTer Santarém - Posto de Almeirim
2º Sargento Neves - Comandante
19-Mai
17:00
PSP
Corpo de Segurança Pessoal
Intendente Luís Farinha - Comandante
Subintendente Luís Pebre - 2º Comandante
23-Mai
9:00
PSP
Grupo de Operações Especiais
Intendente Magina da Silva - Comandante
23-Mai
9:00
PSP
Corpo de Intervenção
Intendente Paulo Lucas - Comandante
23-Mai
15:00
PSP
COMETLIS - Área Operacional
Subintendente Pedro Gouveia - Chefe da AOS
24-Mai
9:00
GNR
BTer2 - Grupo Territorial de Almada
Tenente-Coronel Carlos Duarte - Comandante
24-Mai
14:30
GNR
BTer2 - Área Operacional
Tenente-Coronel H. Ribeiro - Chefe do EM
24-Mai
14:30
BTer2 - Finanças
Tenente-Coronel José Teixeira - Presidente do Conselho
Administrativo
24-Mai
17:00
GNR
204
Entidade
Tema / Organismo / Área
Interlocutor(es)
Tenente Coronel Mota Pedrosa - Oficial de Operações
Tenente Coronel Luís Marcelino - Chefe do EM
Data
Hora
25-Mai
11:00
GNR
BT - Área Operacional
GNR
BT - Grupo de Acção Conjunta
Major Cruz Ribeiro - Comandante
25-Mai
11:30
GNR
BT - Grupo de Trânsito de Lisboa
Tenente-Coronel Rodrigues de Sá - Comandante
25-Mai
15:00
GNR
BT - Finanças
Tenente Duarte Freire
25-Mai
17:00
GNR
BT - Pessoal
Tenente-Coronel Gouveia Guedes
25-Mai
17:00
PSP
COMETLIS - 3ª Divisão
Comissário Resende da Silva - Comandante
26-Mai
9:00
PSP
COMETLIS - Divisão de Investigação Criminal
Subintendente Dário Prates - Comandante
26-Mai
9:00
GNR
CG - Interlocutores da Brigada Fiscal
Major Taciano Correia
Major Nuno Paulino
26-Mai
15:00
PSP
COMETLIS - Área Operacional
(cont. de 24 Mai)
Subintendente Pedro Gouveia
Comissário Franco
Comissária Catarina
Comissário Martins
30-Mai
14:00
PSP
COMETLIS - DIC - Expediente
(cont. de 26 Mai)
Subintendente Dário Prates
30-Mai
14:30
GNR
BTer2 - Pessoal
Major C. Ferreira - Chefe da Secção de Pessoal
31-Mai
9:00
BT - Logística
Tenente-Coronel Moura Domingues - Chefe da Secção de Logística
Tenente Duarte Freire - Reponsável pela Área Financeira
31-Mai
10:30
GNR
BTer2 - Logística
Major Canas Victorino
31-Mai
11:00
GNR
BT - Informática e Transmissões
Tenente-coronel Jorge Oliveira - Chefe da Secção
31-Mai
11:30
GNR
BTer2 - CCS
Capitão Carlos Freitas
31-Mai
14:00
PSP
COMETLIS - Áreas de Suporte
Intendente Texeira - 2º Comandante e Chefe da Área de Logística e
Finanças
Intendente Paula Penedo - Chefe da Área de Administração e Apoio
Geral
Subintendente Charneca Coelho - Chefe do Núcleo de Finanças
Dr. Gonçalves - Adjunto do Núcleo de Finanças
Dr. Melo - Chefe do Núcleo de Saúde
Subintendente Borges Oliveira - Chefe do Núcleo de Apoio Geral
Subintendente Moreira - Chefe do Núcleo de Logística
Dr. Mendes - Chefe do Núcleo de Pessoal
31-Mai
14:30
GNR
Brigada Fiscal - Pessoal, Logística e Serviço Marítimo
Tenente-Coronel Afonso - Chefe do Serviço Marítimo
Major Durão - Chefe da Secção de Logística
Tenente-Coronel Maria - Chefe da Secção de Pessoal
01-Jun
15:30
PSP
CP Setúbal - Áreas Operacional e de Suporte
Intendente Matias David - Comandante
02-Jun
10:00
PSP
COMETPOR - Suporte
Intendente Vale
Subintendente Cruz
Comissário Almeida
Comissário Dias
06-Jun
10:00
PSP
COMETPOR - Esquadras
Sub-Comissário António Antunes
Sub-Comissária Rosa Barbosa
06-Jun
10:00
PSP
COMETPOR - Área de Operações e Segurança
Intendente Paulo Pereira
Subintendente Teles
06-Jun
14:00
PSP
COMETPOR - Divisão de Trânsito
Subintendente Marco Pereira
06-Jun
14:00
PSP
DN - Financeira
Dra Ana Almeida
Dra Maria da Graça
07-Jun
15:00
GNR
Brigada Fiscal
Major Pronto
08-Jun
9:30
GNR
Brigada Fiscal - Conselho de Admnistração
Major Correia
08-Jun
14:00
14:30
GNR
PSP
DN - Comunicações
Coronel Varela
12-Jun
GNR
Grupo Fiscal de Lisboa
Tenente-Coronel Tomás
14-Jun
9:30
GNR
Brigada Fiscal - CCS
Capitão Baltazar
14-Jun
9:30
PSP
CP Évora - Operacional
Intendente Ferreira de Oliveira
09-Jun
10:00
PSP
CP Évora - Suporte
Subintendente Glória Dias
09-Jun
10:00
GNR
CG - Transmissões
Coronel Profirio
20-Jun
10:00
PSP
DN - Obras
Arquitecto Reis
27-Jun
14:00
PSP
DN - Fardamento
Intendente Fraga
27-Jun
15:30
205