Hur kan en kemikalieskatt påkonsumentvaror se ut?

PM
7/13
Hur kan en kemikalieskatt
på konsumentvaror se ut?
– Med exemplet kläder och skor
Kemikalieinspektionen – www.kemikalieinspektionen.se
Hur kan en kemikalieskatt
på konsumentvaror se ut?
– Med exemplet kläder och skor
Best.nr. 511 105
Sundbyberg, december 2013
Utgivare: Kemikalieinspektionen©
Beställningsadress: CM Gruppen, Box 11063, 161 11 Bromma
Tel: 08-5059 33 35, fax 08-5059 33 99, e-post: kemi@cm.se
Rapporten finns som nedladdningsbar pdf på www.kemikalieinspektionen.se
Förord
Kemikalier spelar en viktig roll i vårt samhälle och utvecklingen av kemikalier har bidragit till
dagens materiella välstånd. Det finns dock en baksida med kemikalieanvändningen.
Människor exponeras för ett mycket stort antal kemiska ämnen i vardagen varav en del har
farliga egenskaper och kan skada miljön eller människors hälsa.
Kemikalieinspektionen genomför på uppdrag av regeringen en handlingsplan för en giftfri
vardag Handlingsplan för en giftfri vardag 2011- 2014 – Skydda barnen bättre. Insatser sker
inom flera områden nationellt, inom EU och internationellt och ofta i samarbete med andra
myndigheter. Inom ramen för handlingsplanen tar Kemikalieinspektionen även fram
kunskapssammanställningar, förslag och beslutsunderlag.
Att minska kemiska risker i vardagen är ett steg på vägen att nå riksdagens miljökvalitetsmål
Giftfri miljö – det miljökvalitetsmål som Kemikalieinspektionen ansvarar för.
I handlingsplanen för giftfri vardag ingår målsättningen att andra styrmedel än kemikalieregler och produktregler ska användas i ökad omfattning som ett komplement för att minska
riskerna med farliga ämnen i varor. Kemikalieinspektionen tog därför fram När kan
ekonomiska styrmedel komplettera regleringar inom kemikalieområdet? (rapport 1/13). I
denna rapport har vi valt att gå vidare genom att utreda hur en punktskatt på konsumentvaror
som innehåller vissa ”farliga ämnen som uppfyller kriterier för beskattning” skulle kunna
utformas och vad konsekvenserna av en sådan skatt skulle bli om kläder och skor som
innehåller sådana ämnen beskattades.
Förhoppningen är att rapporten ska kunna användas som en referensrapport till den statliga
utredning om en kemikalieskatt på kläder eller elektronik som regeringen har beslutat att
tillsätta. Rapporten bör även kunna vara ett underlag i det fortsatta arbetet med ekonomiska
styrmedel inom kemikalie- och miljöområdet i stort inom såväl Kemikalieinspektionen som
andra berörda myndigheter. Även intressenter inom näringsliv, enskilda organisationer och
forskning bör kunna ha nytta av rapporten.
Rapporten har tagits fram av Jenny von Bahr (projektledare) på Kemikalieinspektionens enhet
för Strategier och Uppdrag. I projektgruppen har ytterligare personer medverkat: Lars Drake,
Urban Boije af Gennäs och Christophe Kellner. Ansvarig enhetschef har varit Petra Ekblom.
Innehåll
Sammanfattning ........................................................................................................ 7
Summary .................................................................................................................. 11
1
Syfte och genomförande ............................................................................. 15
1.1
1.2
Mål och syfte ............................................................................................................................15
Genomförande .........................................................................................................................15
2
Samhällskostnader för kemikalier i varor .................................................. 16
3
Miljömål och regler för kemikalier i konsumentvaror och behovet
av ytterligare styrning ................................................................................ 18
3.1
3.2
3.3
Grundläggande principer i kemikaliekontrollen ........................................................................19
Mål för kemikaliepolitiken .........................................................................................................19
Sammanfattning – regleringen av konsumentvaror är otillräcklig ............................................22
4
Kan miljöskatter vara effektiva inom kemikalieområdet? ........................ 23
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
Miljöskatter minskar marknadsmisslyckanden .........................................................................23
Miljöskatter är innovationsdrivande ..........................................................................................24
Fiskala och styrande miljöskatter .............................................................................................25
Exempel på effekter av kemikalieskatter .................................................................................26
Lärdomar från dansk skatt på PVC-varor ................................................................................28
När kan miljöskatter förstärka rådande regleringar? ................................................................29
Bakgrund till varför en kemikalieskatt på konsumentvaror utreds ...........................................30
5
Ett ramverk för skatt på konsumentvaror som innehåller farliga
ämnen - principförslag ............................................................................... 32
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
5.8
5.9
5.10
5.11
5.12
5.13
Principer för en kemikalieskatt på konsumentvaror .................................................................33
Tillämpningsområden och skattebaser ....................................................................................33
Förslag på varugrupper ............................................................................................................34
Principer för vilka farliga ämnen som uppfyller kriterier för beskattning ..................................34
Obeskattade farliga ämnen som substitut................................................................................35
Uppdatering av varugrupper och listor på farliga ämnen .........................................................36
Vem blir skattskyldig? ..............................................................................................................36
Hur och när ska skatten betalas in? .........................................................................................36
Skattenivåer och beräkningsgrunder .......................................................................................37
Kontroll .....................................................................................................................................39
Krav på dokumentation ............................................................................................................39
Skattetillägg och skattebrott .....................................................................................................40
Ingen informationsplikt eller deklarationsplikt ..........................................................................40
6
Uppfyller en kemikalieskatt EU:s likabehandlingsprincip och
statsstödsregler? ........................................................................................ 41
6.1
6.2
6.3
6.4
Miljöskatter och EU-rätt ............................................................................................................41
Medlemsstaterna beskattar, men viss EU-kontroll sker ...........................................................42
Regler i fördraget .....................................................................................................................43
Särskilda skatteregler i sekundärrätt ........................................................................................44
6.5
6.6
EU:s regler och det preliminära förslaget i denna rapport .......................................................44
Ekonomiska styrmedel och WTO .............................................................................................45
7
En kemikalieskatt på kläder och skor – principförslag ............................ 45
7.1
7.2
7.3
Tillämpningsområden och skattebaser ....................................................................................45
Skatteprinciper och skattenivåer ..............................................................................................45
Val av farliga beskattningsämnen ............................................................................................47
8
Konsekvensanalys av en kemikalieskatt på kläder och skor som
innehåller farliga ämnen............................................................................. 48
8.1
8.2
8.3
8.4
8.5
8.6
8.7
8.8
8.9
8.10
Beskrivning av problemet och vad man vill uppnå ...................................................................48
Vilka miljö- och hälsoeffekter har dessa ämnen? ....................................................................49
Hur stora är de samhällsekonomiska kostnaderna för dessa ämnen? ....................................50
Beskrivning av alternativa styrmedel .......................................................................................51
Uppgifter om vilka som berörs av styrmedlen ..........................................................................53
Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser kemikalieskatten medför .......55
Ekonomiska konsekvenser ......................................................................................................55
Sociala konsekvenser ..............................................................................................................59
Konsekvenser för hälsan och miljön ........................................................................................59
Jämförelse av tre styrmedelsalternativ med hjälp av nettonuvärdesberäkning baserad
på tre olika antagna miljö- och hälsokostnadsvärden ..............................................................61
Bedömning av om kemikalieskatten överensstämmer med eller går utöver de
skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen ..................................65
Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för
ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser ...............................66
8.11
8.12
9
Konsekvensanalys - Effekter för företag ................................................... 66
9.1
9.2
9.3
9.4
9.7
Beskrivning av de företag som berörs .....................................................................................67
Administrativa kostnader för företag ........................................................................................67
Andra kostnader den föreslagna kemikalieskatten medför för företagen ................................68
Handelsanalys - Beskrivning av i vilken utsträckning kemikalieskatten kan komma att
påverka konkurrensförhållandena för företagen ......................................................................69
Beskrivning av hur kemikalieskatten i andra avseenden kan komma att påverka
företagen ..................................................................................................................................70
Beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas
utformning ................................................................................................................................71
Inkomna synpunkter från branschen ........................................................................................71
10
Vad behöver utredas vidare?...................................................................... 72
11
Diskussion.................................................................................................... 73
9.5
9.6
Litteraturlista............................................................................................................ 74
Bilaga 1. Antaganden för administrativa kostnader ............................................. 76
Bilaga 2. Beräkning av förluster av konsument- och producentöverskott ......... 78
Bilaga 3. Synpunkter från branschen .................................................................... 81
Sammanfattning
Kemikalieinspektionen genomför på uppdrag av regeringen en handlingsplan för en giftfri
vardag 1. I handlingsplanen ingår målsättningen att andra styrmedel än kemikalieregler och
produktregler ska användas i ökad omfattning som ett komplement för att minska riskerna
med farliga ämnen i varor.
I denna rapport presenteras förslag på principer som en punktskattelag om en kemikalieskatt
på konsumentvaror som innehåller farliga ämnen skulle kunna bygga på. Den beskriver även
hur en sådan skatt skulle kunna utformas för varugruppen kläder och skor, samt omfattar en
preliminär konsekvensanalys av en sådan punktskatt. Detta är dock inget färdigt förslag utan
om en sådan skatt på kläder och skor ska införas behövs fortsatt utredningsarbete bland annat
vilka specifika ämnen som ska beskattas.
Farliga ämnen i konsumentaror beror på marknadsmisslyckanden, bland annat brist på perfekt
information 2. Konsumenten har små möjligheter att avgöra vilka varor som innehåller farliga
ämnen vilket leder till att denne omedvetet kan utsättas för hälsorisker.
Eftersom kemikaliepolitiken till största delen består av harmoniserade EU-bestämmelser har
Sverige begränsade möjligheter att på egen hand förbjuda förekomsten av farliga ämnen i
konsumentvaror. Däremot har vi nationell rådighet över vilka miljöskatter vi väljer att införa.
Nationella miljöskatter gör det möjligt för Sverige att driva på substitution och innovation
inom kemikalieområdet vilket på sikt även kan bana väg för begränsningar av fler ämnen på
EU-nivå. Miljöskatter förbättrar prissignalerna på marknaden, genom att baka in kostnaderna
för miljö- och hälsoeffekter i priset på varan, och gör det möjligt att uppnå miljömål på ett
flexibelt sätt.
Förslag på principer för kemikalieskatt:
Kemikalieinspektionen bedömer att följande principer är lämpliga för en punktskatt på farliga
ämnen i konsumentvaror:
1) Att kemikalieskatten regleras i en egen punktskattelag. Denna punktskattelag utgör
ett gemensamt ramverk för kemikalieskatt på flera olika konsumentvarugrupper.
2) Att tillämpningsområdet successivt ska kunna utvidgas till fler
konsumentvaruområden och fler farliga ämnen
3) Att konsumentvaror som innehåller ämnen från en ”lista på farliga ämnen som
uppfyller kriterier för beskattning”, fortsättningsvis kallade farliga
beskattningsämnen, blir skattepliktiga. Olika listor upprättas för respektive
varugrupp.
4) Att de farliga beskattningsämnena har känd förekomst i den aktuella varugruppen.
5) Att farliga beskattningsämnen inte redan får vara förbjudna eller begränsade för
den aktuella användningen.
6) De farliga beskattningsämnenas har hälso- eller miljöfarliga egenskaper enligt EUlagstiftningen, internationella konventioner eller kan innebära risk för betydande
exponering för människor eller miljö.
1
Kemikalieinspektionen (2011). Handlingsplan för en giftfri vardag 2011- 2014 – Skydda barnen bättre.
Perfekt information är en nationalekonomisk term som beskriver en ideal marknadssituation där köpare och
säljare har fullständig kunskap om varans pris, kvalitet och egenskaper.
2
7
7) Att förekomsten av samtliga farliga beskattningsämnen ska gå att mäta i de
aktuella varugrupperna med en standardiserad eller etablerad analysmetod. Det ska
finnas en nedre haltgräns för varje farligt beskattningsämne. Varor som innehåller
en lägre halt än den nedre haltgränsen ska inte vara skattepliktiga.
8) Att skatteskyldiga ska vara både de som importerar (från 3:e land), för in (från EU)
eller tillverkar konsumentvaror för att sätta ut på den svenska marknaden.
9) Att skattenivåerna bör sättas tillräckligt högt för att ha en styrande effekt.
10) Att de som säljer konsumentvaror inte blir ålagda att informera konsumenterna om
att de har betalat in skatt för varan i samband med köpet.
11) Att skatt tas ut per kilo vara eller utifrån mängd farligt beskattningsämne. Vad som
är lämpligast bör utredas vidare.
12) Att de som är osäkra på varans innehåll kan, istället för att begära in uppgifter från
leverantören eller göra en kemisk analys av varan, välja att betala en schablonskatt
för varan.
13) Att skatten i övrigt ska administreras enligt samma principer som övriga
punktskatter i Sverige.
Kemikalieinspektionen föreslår preliminärt att farliga beskattningsämnen för kläder och skor
hämtas från följande ämnesgrupper: Ftalater, allergi- eller cancerframkallande färgämnen
samt antibakteriella ämnen. Utvalda ämnen ska inte vara förbjudna i kläder och skor och det
ska finnas lämpliga mätmetoder för ämnena. Vilka enskilda ämnen som ska finnas på listan
på farliga beskattningsämnen behöver utredas särskilt.
Både förslaget på en kemikalieskatt på flera konsumentvarugrupper och förslaget på en
punktskatt på kläder och skor som innehåller farliga ämnen bedöms vara förenligt med såväl
EU:s likabehandlingsprincip som statsstödsregler. Ett färdigt förslag måste meddelas EUkommissionen innan det införs. EU-kommissionen ser generellt positivt på miljöskatter och
ingen nationell miljöskatt har hittills prövats av EU-domstolen.
Kemikalieinspektionens konsekvensutredning utifrån principförslaget (det vill säga utifrån
ämnesgrupper och inte specifika ämnen) indikerar att en skatt på kläder och skor som
innehåller farliga ämnen har följande effekter:
-
-
Skatten bedöms leda till miljö- och hälsovinster. Skatten beräknas minska de årliga
inköpen av kläder och skor som innehåller vissa farliga ämnesgrupper med cirka 60
procent. Då är hänsyn tagen till ökning av obeskattad e-handel. Minskningen beror till
största delen på att skatten antas ge en ”signaleffekt” som leder till att många företag,
särskilt de största, systematiskt kommer välja bort kläder och skor som innehåller de
aktuella ämnena. För medelstora och mindre företag antas signaleffekten vara lägre.
Skatteintäkterna beräknas uppgå till i storleksordningen 200 miljoner kronor per år.
Skatten beräknas leda till administrativa kostnader för företag på cirka 30 miljoner
kronor årligen. Då ingår kostnader för att ta reda på innehållet av vissa farliga ämnen i
kläder och skor som företagen redan idag är skyldiga att känna till.
Den genomsnittliga prisökningen på kläder och skor beräknas uppgå till 3 promille.
Skatten beräknas leda till en minskad försäljning av kläder och skor motsvarande
några tiondels procentenheter av den totala försäljningen.
Skatten beräknas leda till att utlandsbaserade E-handelsföretag ökar sin
marknadsandel med 0,04 procentenheter.
Kemikalieinspektionen bedömer att begränsningsregler på EU-nivå skulle vara ett effektivt
sätt att minska mängden kläder som innehåller farliga ämnen. Det är dock inte sannolikt att få
8
till stånd så omfattande regler ens på tio års sikt. Vi anser att alternativa styrmedel som en
informationskampanj riktad till konsumenter eller en ökad satsning på miljömärkning inte är
effektiva styrmedel i detta sammanhang, det vill säga för att kraftigt minska andelen kläder
och skor som innehåller farliga ämnen. EU-begränsning bedöms som ett effektivt sätt att nå
målet men ligger långt fram i tiden. Vi bedömer att branschdialog är en kostnadseffektiv
åtgärd men har jämfört med kemikalieskatten en mer begränsad effekt.
Inkomna reaktioner från branschrepresentanter och företag visar på en positiv inställning till
att skatten leder till att mer likartade krav ställs på alla företag. Idag är det upp till de olika
kläd- och skoföretagen att själva välja ambitionsnivå. Det upplevs som orättvist av de företag
som har investerat i en god kontroll över innehållet i sina varor. Samtidigt finns hos branschrepresentanter och företag en oro för hur företagen ska klara av att identifiera alla klädesplagg
som innehåller farliga ämnen eftersom leverantörskedjorna ofta är långa och oöverskådliga.
Företagen är även oroliga för att Sverige ska ställa särkrav som inte ställs på företag i andra
länder och att den utrikesbaserade e-handeln ska öka.
Företagen har dock redan idag ansvar för att de varor som de sätter på marknaden är säkra för
människor och miljön. För att kunna ta det ansvaret fullt ut behöver företagen utveckla sitt
kvalitets- och kontrollarbete i leverantörskedjorna. Denna problematik kvarstår med eller utan
en skatt. E-handeln bedöms öka med eller utan en kemikalieskatt. Ökningen på grund av en
kemikalieskatt på kläder och skor bedöms vara marginell (+0,04 procentenheter).
Innan en kemikalieskatt på konsumentvaror kan införas finns bland annat följande
utredningsbehov:
-
En mer djupgående skattejuridisk utredning.
En detaljerad genomgång av vilka specifika ämnen som skulle ingå på en lista över
farliga beskattningsämnen med exakta haltgränser och analysmetoder för varje ämne.
Ett förslag på hur en skatt på elektronik respektive byggprodukter och inredningar
skulle kunna utformas samt konsekvensanalyser av dessa. Det går även att införa
kemikalieskatt för endast en eller två varugrupper initialt.
Kemikalieinspektionen bedömer att en kemikalieskatt på konsumentvaror kan bidra till att
uppnå svenska miljömål inom kemikalieområdet. En kemikalieskatt står inte i motsatsställning till en framtida EU-begränsning utan kan tvärtom underlätta för införandet av en
sådan genom att en skatt driver fram innovation och substitution. Vi anser att av de undersökta styrmedelsalternativen, kemikalieskatt, branschdialog, EU-begränsning, ökad satsning
på miljömärkning och informationskampanj till konsumenter är en kemikalieskatt det
alternativ som ger högst sammanvägd samhällsnytta.
9
Principskiss över vilka delar som denna rapport innehåller och vilka delar som bör utredas
vidare.
•Principförslag
•Preliminärt förslag
på ämnesgrupper
för kläder och skor
Ingår i denna
rapport
Ingår i denna
rapport
Bör utredas
•Färdigt förslag
•Lista på specifika
ämnen
•Preliminär
konsekvensanalys
av principförslaget
för kläder och skor.
Bör utredas
10
•Slutgiltig
konsekvensanalys
Summary
The Swedish Chemicals Agency has been assigned by the Swedish Government to carry out
an action plan for a toxic-free everyday environment. The action plan includes the objective
of instruments other than chemical rules and product rules to be used to a greater extent as a
supplement to reduce the risks of hazardous substances in products.
This report presents proposals on principles for excise duties that could be the basis for a
chemical tax on consumer products containing hazardous substances. The report also
describes how such a tax could be designed for the product group clothing and shoes, and
includes a preliminary impact assessment of such excise duty. However, this is not a complete
proposal but if such a tax on clothes and shoes are to be implemented, further investigations
are required, including the specific substances to be taxed.
Hazardous substances in consumer products depend on market failures, for instance lack of
perfect information. Consumers have little opportunity to determine which products contain
hazardous substances, leading to unconscious exposure to health risks.
Since the chemicals policy largely comprises harmonized EU rules, Sweden has on its own
limited opportunities to prohibit the presence of hazardous substances in consumer products.
However, Sweden has control over which environmental taxes we choose to impose. National
environmental taxes will enable Sweden to push for substitution and innovation in the
chemical field, which can stimulate restrictions on more substances at EU level.
Environmental taxes improve price signals on the market by including the cost of
environmental and health effects in the price of the product and make it possible to achieve
environmental objectives in a flexible way.
Proposed principles for a chemical tax:
The Swedish Chemicals Agency estimates that the following principles are appropriate for an
excise duty on hazardous substances in consumer products:
1) The chemical tax is governed by its own excise duty act. This act would offer a common
framework for chemical taxes on various consumer product groups.
2) The scope will gradually be extended to more consumer product areas and more hazardous
substances.
3) The consumer products containing substances from a "list of hazardous substances that
meet the criteria for taxation," from now on called hazardous taxation substances, become
taxable. Different lists are drawn up for each product group.
4) The hazardous taxation substances are known to occur in the product group in question.
5) The hazardous taxation substances shall not already be banned or restricted for the use in
question.
6) The hazardous taxation substances have properties that are hazardous to health or the
environment under EU law, international conventions, or may pose a risk of significant
exposure to humans or the environment.
7) The existence of any hazardous taxation substances shall be measurable in the product
groups in question with a standardized or established method of analysis. A lower
concentration limit for each hazardous taxation substance shall be available. Products
containing a lower concentration than the lower concentration limit shall not be taxable.
8) Those obliged to pay a tax shall be both those that import from third countries, import from
the EU or manufacture consumer products to place on the Swedish market.
9) Tax levels should be set high enough to have a controlling effect.
11
10) Retailers of consumer products should not be required to inform consumers that they have
paid taxes for the product in connection with the purchase.
11) The tax levied should be per kilogram or be based on amounts of hazardous taxation
substance. What is appropriate should be investigated further.
12) Those who are unsure about what the product contains may, instead of requesting
information from the supplier or making a chemical analysis of the product, choose to pay a
flat tax for the product.
13) The tax shall otherwise be administered according to the same principles as other excise
taxes in Sweden.
The Swedish Chemicals Agency tentatively suggests that hazardous substances tax for
clothing and shoes be derived from the following groups of substances: phthalates, allergenic
or carcinogenic dyestuffs and antibacterial substances. Selected substances should not be
prohibited in clothes and shoes and there should be appropriate methods to measure the
substances. Which individual substances to be included on the list of hazardous taxation
substances needs to be investigated separately.
Both the proposal for a chemical tax on several consumer product groups and the proposal for
an excise duty on clothing and shoes that contain hazardous substances are deemed to be
compatible with both the EU's equal treatment principle and state aid rules. A complete
proposal must be notified to the European Commission before it is implemented. The
European Commission generally looks favorably on environmental taxes and no national
environmental tax has so far been considered by the Court.
The Swedish Chemicals Agency´s impact analysis based on a proposed principle (i.e. by
groups of substances and not specific substances) indicates that a tax on clothing and shoes
containing hazardous substances would have the following effects:
·
·
·
·
·
·
The tax is expected to lead to environmental and health benefits. The tax is expected
to reduce annual purchases of clothing and shoes that contain certain groups of
hazardous substances by about 60 percent. This includes taking into account the
increase in untaxed e-commerce. The decrease is due largely to the tax assumed to
provide a "signal effect" that would lead to many businesses, particularly the largest
ones, systematically opting out clothes and shoes that contain these substances. For
medium and smaller companies the signal effect is assumed to be lower.
Tax revenues are estimated at around 200 million SEK per year.
The tax is expected to result in administrative costs for companies of about 30 million
SEK annually. This includes costs to determine the content of hazardous substances in
clothing and shoes that companies already are obliged to know about.
The average price increase for clothing and shoes is estimated at 0.3 percent.
The tax is estimated to lead to a reduction in sales of clothing and shoes equivalent of
about 0.3 percent.
The tax is estimated to lead to foreign-based e-commerce increasing its market share
by 0.04 percentage points.
The Swedish Chemicals Agency estimates that restriction rules at EU level would be an
effective way to reduce the amount of clothing that contains hazardous substances. However,
it is not likely to bring about such extensive rules even in ten years’ time. We consider
alternative policy instruments such as a campaign to inform consumers or increased
investment in eco-labelling not to be effective instruments in this context, i.e. to significantly
reduce the proportion of clothing and shoes that contain hazardous substances. EU restrictions
12
are considered as an effective way to reach the target but lies far in the future. We estimate
that industry dialogue is a cost effective measure but compared with chemical taxation it has a
more limited effect.
Responses from industry representatives and companies show a positive attitude to the
chemical tax leading to more similar obligations on all businesses. Today, it is up to the
various clothing and shoe companies to choose their level of ambition. That is perceived as
unfair by those companies that have invested in good control over what their products
contain. Meanwhile, representatives from industry and companies are concerned about how
companies should manage to identify all items of clothing containing hazardous substances
since supply chains are often long and difficult to monitor. Companies are also concerned that
Sweden will set specific requirements that are not imposed on companies in other countries
and that the foreign-based e-commerce will increase.
However, companies are already now responsible for ensuring that the products they put on
the market are safe for humans and the environment. To take this responsibility in full,
companies need to develop their quality and inspection work in supply chains. This problem
persists with or without a tax. E-commerce is expected to increase with or without a chemical
tax. The increase due to a chemical tax on clothing and shoes are deemed to be marginal
(+0.04 percentage points).
Before a chemical tax on consumer products can be introduced the following investigation
requirements can be identified:
·
·
·
A more in-depth legal investigation of taxes.
A detailed review of the specific substances to be included on a list of hazardous
taxation substances with precise concentration limits and methods of analysis for each
substance.
A proposal on how a tax on electronics and building products and furnishings could be
designed and impact assessments of these. It is also possible to introduce a chemical
tax for only one or two groups initially.
The Swedish Chemicals Agency estimates that a chemical tax on consumer products can help
to achieve the Swedish environmental objectives in the chemicals area. A chemical tax does
not stand in opposition to a future EU restriction but may, on the contrary, facilitate the
introduction of such a tax by driving forward innovation and substitution. We consider that of
the examined alternative instruments, i.e. chemical tax, dialogue, EU restriction, increased
focus on environmental labelling and information campaign for consumers, a chemical tax
would be the alternative that gives the highest overall gain for society.
13
Outline of the parts of this report and which parts should be further investigated.
•Proposed principles
•Preliminary proposal
on groups of
substances for
clothing and shoes
Included in this
report
•Final proposal
List of specific
substances
•Preliminary impact
analysis of the
proposed principles
on clothing and shoes
Included in this
report
To be
investigated
14
To be
investigated
•Final impact analysis
1
Syfte och genomförande
1.1
Mål och syfte
Det övergripande syftet med kemikalieskatten är att minska konsumenters exponering för
hälsoskadliga ämnen i vardagen samt minska utsläppen av skadliga ämnen till miljön. Ett
viktigt skäl till att utreda en kemikalieskatt är behovet av styrmedel som Sverige har nationell
rådighet över som komplement till de regleringar som vi beslutar gemensamt med övriga EUländer. Denna utredning har genomförts inom ramen för Kemikalieinspektionens regeringsuppdrag en giftfri vardag. Målen för denna rapport har varit tre:
– Att ta fram ett förslag på principer för en punktskattelag om kemikalieskatt för konsumentvaror som innehåller farliga ämnen som uppfyller kriterier för beskattning 3.
– Att ta fram ett principförslag på kemikalieskatt för varugruppen kläder och skor.
– Att göra en preliminär konsekvensanalys av principförslaget på en kemikalieskatt på kläder
och skor.
Denna rapport syftar inte till att ta fram ett färdigt förslag eller en konsekvensanalys av ett
färdigt förslag.
Utredningen kan utgöra ett underlag till den kommande statliga utredningen om Kemikalieskatt på kläder eller elektronik som meddelades av regeringen i budgetpropositionen för 2014
(prop. 2013/14:1).
1.2
Genomförande
Arbetet har bedrivits av Kemikalieinspektionen med medverkan från en rad experter både
inom och utom myndigheten. Ambitionen har varit att inhämta erfarenheter och kunskap från
ett brett urval av experter, branschföreträdare och myndigheter.
Konsekvensanalysen av förslaget följer Förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning
vid regelgivning. Konsultföretaget WSP Analys & Strategi 4 har tagit fram en underlagsrapport till konsekvensanalysen.
I inledningsskedet hölls ett seminarium med representanter från Skatteverket, Ekonomistyrningsverket, Naturvårdsverket, Miljödepartementet, Naturvårdsverket, SCB,
Kommerskollegium och Kemikalieinspektionen. Där fördes diskussioner om fördelar och
nackdelar av en rad olika förslag, bland annat de som presenteras i denna rapport.
Under utredningsarbetets gång har projektgruppen genomfört en studieresa till Danmark för
att diskutera skatter på konsumentvaror med danska Skatteministeriet, danska Miljöstyrelsen
samt med representanter för EEB, European Environmental Bureau. Svenska Skatteverket har
bidragit med skattejuridisk expertis. Samtal har förts med Tullverket om hur de bedriver
kontroll av dagens punktskatter samt allmän varukontroll. Diskussioner har förts med
Kommerskollegium om hur skatten skulle påverkas av våra internationella handelsavtal.
3
4
Fortsättningsvis kallade ”farliga beskattningsämnen”.
WSP Analys & Strategi, 2013.
15
Förslaget har presenterats och diskuterats på en Europeisk samhällsekonomisk konferens i
Toulouse. Bland annat deltog representanter för EU:s kemikaliemyndighet ECHA.
Dialog med textilbranschen har förts vid några tillfällen. Dels har sju företag intervjuats av
WSP Analys & Strategi under våren 2013, dels har förslaget presenterats översiktligt under
Kemikalieinspektionens branschdialogmöte med textilbranschen den 4 juni 2013 och slutligen
ordnades ett möte där några representanter för Svenskt Näringsliv, Teknikföretagen och
Svensk Handel fick tillfälle att framföra synpunkter den 8 oktober 2013.
Till utredningen har Swereas expert på kemikalier i textilier, Stefan Posner, knutits. Han har
framförallt bidragit med att genomföra en systematisk genomgång av vilka ämnesgrupper
som uppfyller kriterierna för beskattning.
En genomgång av EU:s databas OPIC dit alla EU-länder anmäler nya skatte- och avgiftsförslag har genomförts. Syftet var att studera eventuella invändningar mot andra EU-länders
miljöskatter.
En nettonuvärdesberäkning för att möjliggöra en jämförelse av olika regleringsalternativ har
genomförts.
2
Samhällskostnader för kemikalier i varor
Kemikalieinspektionen konstaterar:
-
-
Att konsumentvaror innehåller en rad olika farliga ämnen som bland annat är
allergiframkallande, cancerframkallande eller riskerar att påverka
hormonsystemen. En del varor innehåller tillsatta antibakteriella ämnen som
bland annat är giftiga för vattenlevande organismer.
Att de sammanlagda samhällsekonomiska hälso- och miljökostnaderna för farliga
ämnen i varor är stora.
Användning av kemiska ämnen och exponering för människor och miljö
Användningen av kemiska ämnen i dagens samhälle är mycket omfattande. Kemiska ämnen
finns i allt materiellt som omger oss i vardagen – kläder, mat, hygienprodukter, möbler,
elektronik och bilar. Kemiska ämnen används som utgångsämnen vid tillverkning av material,
till exempel plaster. Vissa kemiska ämnen tillsätts för att ge material och varor särskilda funktioner eller egenskaper, till exempel ämnen som ger vattenavvisande ytor, ämnen som gör
plast mjuk, flamskyddsmedel som försvårar antändning eller färgämnen som ger materialet ett
önskvärt utseende. Varor kan också innehålla rester av ämnen som inte har någon funktion att
fylla men som har använts i tillverkningsprocessen, exempelvis smörjoljor. Kemikalier finns
således i alla varor och så småningom i avfallet när varorna är uttjänta.
Den internationella handeln har tredubblats sedan 1970-talet 5. Till Sverige importeras i dag
dubbelt så mycket elektriska och elektroniska produkter som för tio år sedan 6. Textilkonsumtionen ökade i Sverige mellan år 2000 och 2009 med 40 procent 7.
5
Kemikalieinspektionen (2010).
Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen (2010).
7
Nordiska Ministerrådet (2012.)
6
16
Den årliga världsproduktionen av kemiska ämnen ökade under andra halvan av 1900-talet
från cirka sju miljoner ton per år till cirka 400 miljoner ton per år 8. Det finns åtminstone
100 000 kemiska ämnen som framställts eller utvunnits av samhället och som förekommer
eller kan förekomma på marknaden globalt. För en majoritet av de kemiska ämnena saknas
fortfarande kunskap om deras eventuella farliga egenskaper.
Spridning från konsumentvaror
Farliga ämnen som ingår i varor kan spridas under olika faser av varans livscykel. Under
varors användning eller skötsel kan farliga kemiska ämnen frisläppas till exempel genom att
tillsatsämnen läcker ut från plastmaterial, i samband med tvätt och slitage av varan samt i
avfallshanteringen. Exempel på ämnen som frisläpps från varor och som människor kan få i
sig är mjukgörande ämnen som exempelvis går över från plastförpackningar till livsmedel
eller läcker ut från plastleksaker, metaller från ledningar för dricksvatten och bly som finns i
leksaker och smycken som små barn kan stoppa i munnen. Flamskyddsmedel avges från
datorer och TV-apparater till inomhusluften och fastnar på dammpartiklar som människor kan
få i sig via inandning. Särskilt utsatta är barnen som vistas nära golvet. Genom hudkontakt
med varor, till exempel kläder, kan ämnen också tas upp direkt av huden.
Farliga ämnen finns upplagrade i samhället i långlivade material och varor, vilket innebär en
spridning över både tid och rum. De ansamlas successivt och kan spridas till miljön. I den
yttre miljön kan farliga ämnen tas upp av växter och djur, bland annat av fisk som utgör föda
till djur högt upp i näringskedjan, inklusive människor.
Generellt sett är kunskapen om mekanismerna kring den diffusa spridningen av ämnen från
varor bristfällig och kunskapen om hur människor och miljön påverkas av att sammantaget
utsättas för flera ämnen, som kan förstärka varandras farlighet, är dålig. Sådan exponering kan
vara särskilt kritisk för känsliga individer, till exempel foster, spädbarn, barn och ungdomar.
Samhällsekonomiska kostnader vid exponering av farliga ämnen
De samhällsekonomiska studier som har gjorts av hälsoeffekter av farliga ämnen visar att
kostnaderna uppgår till stora belopp. Orsaken är att människoliv och livskvalitet värderas högt
i samhällsekonomiska studier. Det som ger anledning att misstänka att de samhällsekonomiska kostnaderna för kemikalier i konsumentvaror är höga är tre faktorer:
-
Alla människor i Sverige är utsatta för farliga ämnen i varor.
-
Hälsoeffekter värderas högt.
-
En del av de skadliga effekter som man tror att de aktuella kemikalierna bidrar till
leder till höga vård- och hälsokostnader.
Detta innebär att även om riskerna är relativt små på individnivå så kan resultatet ändå bli
höga kostnader på samhällsnivå.
Det finns ett stort antal beräkningar och bedömningar av faktiska eller förväntade positiva
effekter av kemikaliepolitiska instrument, dock utan någon ekonomisk värdering. De visar
generellt att nyttan är stor. Som exempel kan nämnas studier som visar på mycket stora
kostnader för exponering av kvicksilver vilket på populationsnivå leder till bland annat
8
European Commission (2001).
17
minskad intelligens 9. Det finns även ett antal skattningar av ekonomiska hälsokostnader av
kemikalieanvändning. En av de mest omfattande avser effekter på barn i USA. Kostnader för
blyförgiftning, fosters exponering av metylkvicksilver, kemikalieorsakad barncancer, nedsatt
intellektuell kapacitet, autism och ADHD uppgår sammanlagt enligt den skattningen till 76,6
miljarder USD per år 10. I Sverige har kostnaderna för benbrott som beror på att maten innehåller kadmium, som en följd av att kadmium tillförs åkermark via luften och olika former av
gödselmedel, beräknats uppgå till 4,2 miljarder kronor per år 11.
Även miljökostnaderna på grund av utsläpp av farliga ämnen till miljön kan uppgå till stora
belopp om de till exempel orsakar försämrat fiske.
3
Miljömål och regler för kemikalier i
konsumentvaror och behovet av ytterligare
styrning
Kemikalieinspektionen konstaterar att:
-
-
Sverige har både lagstiftning och miljömål som berör farliga kemikalier i
konsumentvaror.
I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete
(2009/10:155) ingår en strecksats till generationsmålet som har följande
lydelse: ”konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljöoch hälsoproblem som möjligt”.
För att nå ovan nämnda miljömål krävs ytterligare styrning.
Skillnaden på varor och kemiska produkter
Kemikaliepolitiken är traditionellt sett inriktad på att reglera kemiska produkter. En kemisk
produkt kan bestå av ett rent kemiskt ämne eller vara en beredning av flera kemiska ämnen.
För konsumentvaror, det vill säga varor som innehåller farliga kemiska ämnen och som är
fokus i denna rapport, finns också viss reglering, men den är inte lika heltäckande.
Enligt Reach 12, CLP 13 och miljöbalken 14 är en vara ”ett föremål som under produktionen får
en form, yta eller design, vilken i större utsträckning än dess kemiska sammansättning
bestämmer dess funktion”.
9
Norden (2008).
Transande, L., Liu, Y. (2011).
11
Kemikalieinspektionen (2012b).
12
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering,
utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk
kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och
kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv
91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG. Kortform: förordning (EG) nr 1907/2006 - ”Reachförordningen”).
13
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering,
märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och
1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006. Kortform: förordning (EG) nr 1272/2008 -”CLPförordningen”.
14
Miljöbalk (1998:808).
10
18
3.1
Grundläggande principer i kemikaliekontrollen
Ett övergripande syfte med kemikaliepolitiken och kemikalielagstiftning är att förebygga
skador på hälsa och miljö. En utgångspunkt för att åstadkomma detta är att företag som sätter
ut produkter på marknaden har det huvudsakliga ansvaret för att förebygga eller undanröja
kemiska risker. I 2 kapitlet miljöbalken finns allmänna hänsynsregler och försiktighetsmått
som ska följas av verksamhetsutövare för att undvika skador på människors hälsa eller i
miljön, däribland att de ska ha den kunskap som behövs för att skydda människors hälsa eller
miljön mot skada och olägenhet. Även försiktighetsprincipen, substitutionsprincipen och
principen att förorenaren betalar kommer till uttryck i miljöbalkens hänsynsregler.
Försiktighetsprincipen är en sedan länge etablerad princip inom miljö- och kemikaliepolitiken. Den innebär att om hot om allvarlig eller oåterkallelig skada föreligger, får inte
avsaknaden av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring. Försiktighetsprincipen finns bland annat i 2
kapitlet 3 § miljöbalken, i EU:s Lissabonfördrag (artikel 191.2) och på global nivå genom
Rio-deklarationen om miljö och utveckling från FN:s konferens om miljö och utveckling i
Rio de Janeiro 1992. I miljöbalken och i denna rapport inkluderas i försiktighetsprincipen
även skyddet av människors hälsa.
Substitutionsprincipen är central i kemikaliepolitiken. Miljöbalkens 2 kap. 4 § uttrycker den
så kallade produktvalsprincipen, som även kallas substitutionsprincipen. Principen innebär en
skyldighet att inte använda eller sälja skadliga kemiska produkter eller varor som innehåller
kemiska produkter om det finns mindre riskabla alternativ som är likvärdiga för ändamålet. I
denna rapport används dock begreppet i den vidare betydelsen, nämligen att den även omfattar utbyte mot annan teknik eller metod. Substitutionsprincipen kommer även till uttryck på
global nivå genom Rio-deklarationen. Substitutionsprincipen finns dessutom upptagen i EU:s
lagstiftning, däribland i Reach, växtskyddsmedelsförordningen och biocidförordningen.
Principen om att förorenaren betalar innebär att den som orsakar skador i miljön ska betala
de samhällsekonomiska kostnader som uppstår. Den finns inskriven i hänsynsreglerna i 2
kapitlet 3 och 8 §§ miljöbalken och uttrycks på global nivå i Rio-deklaration. Principen är
också grundläggande för EU:s miljöpolitik och finns inskriven i EU-rätten, exempelvis i
Lissabonfördraget och Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april
2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador. I kemikaliesammanhang
aktualiseras principen exempelvis genom att företagen ska bära kostnaden för att ta fram
kunskap och information om de kemiska produkter och varor som de sätter på marknaden.
Skatter och andra ekonomiska styrmedel kan också ses som ett sätt att tillämpa principen.
3.2
Mål för kemikaliepolitiken
Grundläggande för kemikaliepolitikens inriktning är de mål som regering och riksdag antagit
och som ingår i det nationella miljömålssystemet. Miljömålssystemet består av ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål för olika områden. Miljökvalitetsmålet Giftfri
miljö är och har varit en viktig utgångspunkt för den svenska kemikaliepolitiken och de
ställningstaganden Sverige har gjort inom EU och internationellt. Nedan beskrivs kortfattat de
delar av miljömålssystemet som har särskild relevans för innehållet av kemikalier i
konsumentvaror.
19
Generationsmålet och dess strecksatser
I den modifierade miljömålsstrukturen som fastställdes av riksdagen genom propositionen
Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (2009/10:155) ingår ett generationsmål
som tillsammans med sina sju strecksatser har följande lydelse:
”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett
samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljöoch hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Detta förutsätter en ambitiös miljöpolitik
i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang
Generationsmålet innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara
uppfyllda inom en generation och att miljöpolitiken ska inriktas mot att,
-
ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och att
deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad
den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och
nyttjas hållbart
människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som
miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas
kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen
en god hushållning sker med naturresurserna
andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med
minimal påverkan på miljön
konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljö- och
hälsoproblem som möjligt”.
Av generationsmålets sju strecksatser är den tredje, fjärde och sjunde strecksatserna mest
relevanta för problemområdet farliga ämnen i konsumentvaror.
Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och dess preciseringar
Giftfri miljö är det av de sexton miljökvalitetsmålen som i första hand behandlar kemikaliepolitiska målsättningar. Även andra miljökvalitetsmål är dock i varierande utsträckning
relevanta. Riksdagen har beslutat om följande lydelse hos miljökvalitetsmålet Giftfri miljö:
”Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska
inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och
ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära
bakgrundsnivåerna.”
Regeringen har beslutat om flera preciseringar av målet Giftfri miljö. De som är mest
relevanta för konsumentvaruområdet är följande:
-
”Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla
exponeringsvägar är inte skadlig för människor eller den biologiska
mångfalden,
Information om hälso- och miljöfarliga ämnen i material, kemiska produkter
och varor är tillgänglig. ”
20
Etappmål om ”farliga ämnen”
Regeringen har fastställt sju etappmål om farliga ämnen. Av särskild relevans för problemet
med farliga ämnen i kläder och skor är etappmålet att minska barns exponering för farliga
ämnen:
”Etappmålet om att minska barns exponering för farliga kemikalier är att senast 2018 har beslut
fattats avseende befintliga och vid behov nya regelverk och andra styrmedel, vilka medför en
betydande minskning av hälsoriskerna för barn till följd av den samlade exponeringen för
kemikalier. Riskminskningen ska bedömas i jämförelse med situationen 2012. ”
Förslaget skulle även öka möjligheterna att uppnå etappmålet ” Information om farliga ämnen
i varor” där följande strecksats ingår:
”Information om hälso- och miljöfarliga ämnen som ingår i material och varor görs
tillgängliga under varans hela livscykel genom harmoniserade system som omfattar
prioriterade varugrupper.”
Etappmålen ska ange steg på vägen och bidrar till att nå i första hand miljökvalitetsmålet
Giftfri miljö, men även andra miljökvalitetsmål.
FN:s globala mål för kemikalieområdet
Det globala målet för kemikalier antogs ursprungligen vid FN:s konferens om hållbar
utveckling i Johannesburg 2002. Målet anger att senast år 2020 ska kemikalier produceras
och användas på ett sådant sätt att de skadliga effekterna på miljö och hälsa minimeras.
Målet har därefter bekräftats genom FN:s globala kemikaliestrategi, SAICM, vilken undertecknades i Dubai i februari 2006 samt under United Nations Conference on Sustainable
Development, Rio+20. SAICM utgör ett ramverk med åtgärder för att nå det internationella
målet och riktlinjer för vad som krävs för att uppnå målet.
Svensk lagstiftning på kemikalieområdet
Regleringen av kemikalierisker i svensk lagstiftning sker genom en rad olika författningar. En
del är relevanta för konsumentvaror. Kapitel 2 i miljöbalken handlar om principer för verksamhetsutövares och företags ansvar antingen de tillverkar eller saluför varor. Det är i kap 2
miljöbalken som substitutions-, försiktighets- och förorenarenbetalarprinciperna är inskrivna.
Dessa regler gäller således på en generell nivå för de varor som sätts på den svenska marknaden, men kan sägas vara för generella för att de ska kunna tillämpas i ett enskilt fall. Detta
innebär att om ett farligt ämne hittas i en vara vid en inspektion kan inte tillverkaren eller
importören fällas för att inte ha substituerat det aktuella ämnet. Det finns rättsfall på detta.
Regler om kosmetiska och hygieniska produkter faller under miljöbalken medan det finns
annan särskild lagstiftning för vissa typer av kemiska produkter som läkemedel eller vissa
aspekter på kemiska produkter som brandfarlighet och explosivitet. Vidare finns särskilda
regler som hanterar kemikalieaspekter på vissa varor som till exempel leksaker och
elektronik. Dessa varuregler har i många fall en motsvarighet på EU-nivå och de svenska
reglerna behövs för att genomföra EU-begränsningen på nationell nivå.
21
EU-regler om farliga ämnen i konsumentvaror
Under den senaste tioårsperioden har EU:s regelverk för kemikalier utvecklats och förnyats
kraftigt. Under denna tid har de centrala rättsakterna Reach och CLP tillkommit, vilka innehåller allmänna bestämmelser om kemiska ämnen och kemiska produkter. Dessa reglerar
grundläggande aspekter som krav på kunskap om ämnens egenskaper, vilken information som
ska lämnas när ämnen saluförs, krav på märkning, hur ämnen får användas i kemiska produkter etc. De innehåller också regler och kriterier för att bedöma och kategorisera ämnenas
miljö- och hälsofarlighet.
Det finns även EU-regler som behandlar användningen av kemiska ämnen i vissa varor. Dessa
så kallade produktregler har ofta ett bredare syfte än reglering av kemikalier och kan
exempelvis behandla andra säkerhetsaspekter. Exempel på produkttyper där kemikalieaspekter ingår i regelverket är elektriska och elektroniska produkter, leksaker och fordon.
Reglerna för såväl kemiska produkter som varor har i allmänhet artikel 114 i EUF-fördraget 15
som rättslig grund. Det innebär att kraven ska vara harmoniserade, det vill säga att enskilda
medlemsstater i princip varken får tillämpa strängare eller lindrigare krav. Samtidigt finns
dock visst utrymme för nationella regler. Detta beror på att harmoniseringen endast avser det
sakförhållande, som exempelvis en viss användning av ett kemiskt ämne i en kemisk produkt,
ett material eller en vara, som den avser att harmonisera. Det kan också vara en följd av den
så kallade miljögarantin som tillåter medlemsländerna att behålla eller i vissa fall införa
nationella regler som går längre än de harmoniserande kraven.
3.3
Sammanfattning – regleringen av konsumentvaror är
otillräcklig
Sammanfattningsvis är kemiska ämnen i varor betydligt sämre reglerat än ämnena i sig eller
deras användning i kemiska produkter, både i svensk lagstiftning och i EU-lagstiftning.
Allmänna övergripande regelverk som produktsäkerhetslagen/produktsäkerhetsdirektivet går i
första hand att tillämpa på akuta hälsorisker, inte på effekter som orsakas av exponering för
ett stort antal varor under en längre tidsperiod. I Reach-förordningen begränsas ett antal
farliga ämnen i varor. Det krävs dock ett omfattande arbete från de nationella myndigheterna
för att få till stånd begränsningar av enskilda ämnen i varor. Mer produktspecifika regelverk
som redan finns på plats omfattar exempelvis elektronik och biocider i varor. Dessa täcker
endast in vissa farliga ämnen över vissa haltgränser.
Det innebär att dagens regleringar inte kommer åt många av de risker som är förenade med
det mycket stora antalet ämnen som används i samhället, de stora och ökande volymerna av
såväl kemikalier som varor som produceras och konsumeras i kombination med den bristfälliga kunskapen om miljö- och hälsofarliga egenskaper hos de ämnen som används.
Ytterligare en faktor bakom den bristfälliga styrningen och kontrollen är att en stor och
växande del av de varor som konsumeras i Sverige produceras i låglöneländer med bristfällig
eller obefintlig kemikaliekontroll. Regelverket för importerade varor är generellt sett
bristfälligt.
15
Fördraget om EU:s funktionssätt.
22
Varugrupper som Kemikalieinspektionen bedömer vara extra viktiga är elektronik, kläder och
skor (textil), byggvaror och inredningar och leksaker och andra barnprodukter 16. Detta
eftersom det är varugrupper som hela befolkningen exponeras för under stor del av sin tid.
Samtidigt förekommer många farliga ämnen i konsumentvaror.
4
Kan miljöskatter vara effektiva inom
kemikalieområdet?
Kemikalieinspektionen konstaterar att:
-
Farliga kemikalier i konsumentvaror beror på marknadsmisslyckanden.
Miljöskatter förbättrar prissignalerna på marknaden, gör det möjligt att uppnå
miljömål på ett flexibelt sätt samt stimulerar till substitution och innovation.
Nationella miljöskatter gör det möjligt för Sverige att gå före andra
medlemsländer i EU på kemikalieområdet vilket även kan bana väg för förbud av
vissa farliga ämnen i vissa användningar på EU-nivå.
4.1 Miljöskatter minskar marknadsmisslyckanden
På en fri marknad uppstår marknadsmisslyckanden, det vill säga att en marknad inte fungerar
samhällsekonomiskt effektivt. Det finns två centrala marknadsmisslyckanden för konsumentvaror som innehåller farliga ämnen:
·
·
Externa effekter. Kemikalier orsakar hälso- och miljöproblem som drabbar tredje part,
så kallade externa effekter. Det betyder att det pris som den som köper en vara innehållande farliga ämnen betalar understiger det samhällsekonomiskt optimala priset
eftersom det inte inkluderar skador eller kostnader som drabbar andra än de som säljer
och köper varan. Det låga priset leder till att konsumtionen av varan blir högre än vad
som är samhällsekonomiskt önskvärt.
Imperfekt information. Informationen till konsumenterna om konsumentvarors
kemikalieinnehåll är i regel mycket ofullständig. Konsumenterna har inte heller den
expertkompetens som skulle krävas för att kunna bedöma hur tiotusentals kemiska
ämnen riskerar att påverka hälsa eller miljö.
Fördelarna med miljöskatter och andra ekonomiska styrmedel har beskrivits i en rad olika
skrifter. EU-kommissionens grönbok om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och
näraliggande politikområden 17 listar följande fördelar med ekonomiska styrmedel:
·
16
17
De förbättrar prissignalerna genom att ett värde sätts på externa kostnader så att de
ekonomiska aktörerna tar hänsyn till dessa och ändrar sitt beteende för att reducera de
negativa, och öka de positiva, effekterna på miljö och annat.
Kemikalieinspektionen (2011).
KOM(2007) 140 slutlig.
23
·
De gör det möjligt för industrin att uppnå mål på ett mer flexibelt sätt än begränsningar
vilket sänker de totala samhällsekonomiska kostnaderna för att uppfylla samhällets
miljömål.
·
De stimulerar företagen till långsiktiga satsningar på innovativ teknik för att ytterligare
minska de negativa miljöeffekterna.
·
De bidrar till sysselsättningen när de används i samband med skatteväxling.
Miljöskatter gör det möjligt för handeln att uppnå miljömål på ett mer flexibelt sätt än
begränsningar, vilket sänker storleken på den välfärdsförlust som begränsningen ger upphov
till i form av minskat producent- och konsumentöverskott. Exempelvis kan ett importföretag
besluta att sluta importera konsumentvaror som innehåller farliga ämnen där vinstmarginalen
för varan är låg och därmed slippa betala skatten. I de fall vinstmarginalen är hög kan företaget besluta att fortsätta importen och betala skatten. Motsatt gäller vid begränsning av
kemikalier i varor då varorna måste sluta importeras oavsett situation. Detta leder till att
förlusterna av konsumtions- och produktionsöverskott blir större vid regleringar än vid
miljöskatter allt annat lika. En samhällsekonomiskt effektiv miljöskatt leder till miljö- och
hälsovinster som har en högre samhällsekonomisk nytta än de negativa samhällsekonomiska
kostnader som skatten ger upphov till i form av administrativa kostnader och förluster av
konsumtions- och produktionsöverskott.
Därför är det av vikt att nya miljöskatter utformas på ett sådant sätt att den tillkommande
administrativa bördan minimeras. Det kan uppnås genom att miljöskatten i möjligaste mån
bygger på rutiner som tillämpas och information som redan samlas in av berörda företag eller
att de minsta företagen undantas från kravet att betala skatt. Vidare är det viktigt att skattereglerna utformas på ett sätt som är tydligt och lätt att följa. Exempelvis är det som regel
enklare för ett klädföretag att känna till med vilka ämnen ett ytterplagg har blivit ytbehandlat
med än det är för dem att känna till vilka bekämpningsmedel som användes vid tillverkningen
av råvaran som samma klädesplagg är tillverkad av.
En optimal skatt vore internationell. Det skulle ge större genomslag om ekonomiska styrmedel på kemikalieområdet kunde införas på internationell eller EU-nivå eftersom de då
skulle omfatta fler aktörer. De skulle dessutom bli mer rättvisa i och med att de ger likartade
villkor för företag i olika länder. Frånvaron av internationella institutioner med beskattningsrätt gör det omöjligt att inom överskådlig tid införa en internationell miljöskatt.
4.2
Miljöskatter är innovationsdrivande
Miljöskatter kan rätt utformade vara innovationsdrivande. De ändrar prisrelationerna mellan
varor med eller utan farliga ämnen så att det skapas incitament för innovatörer att utveckla
varor utan farliga ämnen. Ny teknik har ofta svårt att nå marknaden eftersom produktionen
inledningsvis inte kan dra nytta av stordriftsfördelar samtidigt som marknadsföringskostnaderna är höga. En skattemässig fördel kan då underlätta för nya innovationer att etablera sig
på marknaden. Det förhöjda innovationstrycket ser lite olika ut i olika faser av en miljöskadlig
kemisk produkts eller varas utfasning (se figur 1):
•
I fas 1 har en skatt införts, men det finns fortfarande inga realistiska alternativ till de
beskattade varorna ute på marknaden. Dock får innovatörer och produktutvecklare en
signal om att varor utan de farliga ämnena kommer att ha en konkurrensfördel.
24
Produktutveckling påbörjas. I denna fas kan det vara meningsfullt att prissignaler
kompletteras med stöd till forskning och utveckling.
•
I fas 2 har alternativ till varorna utan farliga ämnen kommit fram. I denna fas
påskyndar skatten utfasningen.
•
1 fas 3 finns de farliga ämnena endast kvar i några få speciella varor. Dessa
användningar kommer att belastas av skatten vilket ger ett långsiktigt incitament till
fortsatt teknikutveckling.
Figur 1. Olika faser vid utfasning av en miljöskadlig vara. Figuren visar försäljningen av en vara
som innehåller farliga ämnen i tre olika faser. I fas 1 bidrar en skatt till att nya alternativ utvecklas. I
fas 2 bidrar en skatt till att utfasningen går fortare. 1 fas 3 bidrar en skatt till att fasa ut varan med de
farliga ämnena helt från marknaden.
4.3
Fiskala och styrande miljöskatter
Det finns två olika huvudtyper av miljöskatter, fiskala och styrande. Indelningen görs efter
deras huvudsakliga effekt. Det är inte möjligt att dra en skarp gräns mellan dessa två huvudtyper av miljöskatter eftersom alla miljöskatter i någon utsträckning ger båda effekterna. Det
finns fördelar med både fiskala och styrande miljöskatter. Dock är det viktigt att ange om en
skatt i huvudsak avses vara styrande eller fiskal så att förväntningarna på utfallet blir rimliga.
Den föreslagna skatten i denna utredning är en miljöstyrande skatt.
Fördelen med fiskala miljöskatter är att de ger höga skatteintäkter i förhållande till vad de
kostar i form av administrativ börda för samhälle och företag. Denna typ av skatter innebär
även goda möjligheter till skatteväxling eller finansiering av statlig verksamhet. I den mån en
miljöskatt ger ett positivt netto till statskassan kan andra skatter sänkas som en del av en
skatteväxling. Nackdelen med en fiskal miljöskatt är att den inte kan förväntas leda till så
stora miljöeffekter på kort sikt, eftersom försäljningen av de beskattade varorna inte förväntas
25
sjunka så fort. I någon mån underlättar den dock mer miljöanpassade alternativ att komma in
på marknaden.
Miljöstyrande skatter på kemikalieområdet syftar till att påskynda utfasningen av eller modifiering av innehållet i exempelvis en vara som innehåller ett farligt ämne. I dessa fall är syftet
att skatten ska fasa ut eller väsentligt minska den oönskade varan inom en relativt kort tidsrymd. Detta leder naturligtvis till att skattebasen minskar ganska fort och att den på sikt kan
försvinna. Förbättrad miljö eller hälsa är i detta fall det överordnade syftet medan de ökade
skatteintäkterna bara är en, delvis övergående, positiv bieffekt.
En miljöstyrande skatt har högre administrativa kostnader per skatteintäkt än fiskala skatter.
Däremot kan en miljöstyrande skatt som leder till stora samhällsekonomiska miljö- och
hälsovinster ha ett högt nettonuvärde och en hög nettonuvärdeskvot 18. En miljöstyrande skatt
kan även vara samhällsekonomiskt fördelaktig att genomföra jämfört med alternativa
miljöåtgärder.
4.4
Exempel på effekter av kemikalieskatter
Det går inte att generellt säga hur effektiva miljöskatter är. Det beror på hur de utformas, hur
höga de är och hur konsumtionsbeteendet ser ut för berörda kemiska produkter eller varor.
Tyvärr saknas studier av miljöskatter på varor som innehåller farliga ämnen. Istället presenteras här studier av effekterna av miljöskatter på kemiska produkter. Det första exemplet avser
en jämförande studie av utfasningen av Trikloreten (TRI) och Tetrakloretylen (PER) i
Sverige, Norge och Danmark under 90-talet. Exemplet är valt utifrån förutsättningarna att få
fram data.
I Danmark infördes i mitten av 90-talet en låg skatt på dessa kemikalier medan Norge i slutet
av 90-talet införde markant högre skatter. I Sverige infördes istället ett förbud, med möjlighet
till dispens, för användande av TRI medan användningen av PER reglerades 1993 för konsumenter men tilläts även fortsättningsvis för professionellt bruk.
Användningen av ämnena minskade kraftigt under 90-talet i samtliga tre länder. I Sverige
minskade förbrukningen av TRI med 92 procent och i Norge med 86 procent. Detta tyder på
att en hög skatt kan vara jämförbar med ett förbud med dispenser avseende effektivitet att
reducera användningen av ett kemiskt ämne eller produkt. Dessutom visar undersökningen att
skattens storlek är viktig. I Danmark, som införde låga skatter, minskade visserligen TRIanvändningen, men inte alls lika mycket som i Norge som införde höga skatter.
18
Nettonuvärde och nettonuvärdeskvot är ekonomiska indikatorer som underlättar jämförelsen mellan olika
tänkbara åtgärder eller investeringar. Höga värden är positivt.
26
Tabell 1. Jämförelse av olika styrmedel för reduktion av TRI och PER i tre skandinaviska länder
under 90-talet. 19
Trikloreten (TRI)
Tetrakloretylen (PER)
Insats
Förändring
Insats
Förändring
sju år
sju år
Sverige
Förbud med
dispenser
- 92 % *
Danmark
Låg skatt
- 78 % **
Tillåtet för
professionellt
bruk
Låg skatt
Norge
Hög skatt
- 86 % *
Hög skatt
- 78 % *
- 58 % **
- 95 % *
* Jämförelsen är gjord mellan fem år före och två år efter införandet av aktuellt styrmedel.
** Jämförelsen är gjort på användandet fyra år före införandet och två år efter införandet. Detta innebär att det inte gått lika lång tid
mellan införandet och jämförelsepunkten, vilket kan påverka jämförelsen.
Det andra exempelet avser en differentierad skatt på växtskyddsmedel som infördes i Norge
1999. Systemet med differentierade skatter på växtskyddsmedel som finns i Norge har
medfört en tydlig substitution till sådana medel som bedömts vara minst skadliga (1) från
övriga grupper av växtskyddsmedel. Samtidigt har försäljningen av de näst mest skadliga (4)
medlen sjunkit kraftigt. Skatten har däremot inte varit tillräckligt hög för att motivera en
minskad användning av de allra skadligaste medlen (5). Se figur 2.
250
Riskklass 1
Riskklass 2
(1)
Riskklass 3
Försåld kvantitet (Index 1997=100)
200
Riskklass 4
Riskklass 5
150
(3)
(5)
100
(2)
50
(e)
(4)
0
Figur 2. Försålda kvantiteter av växtskyddsmedel i Norge efter riskgrupp 1997-2008 (index
1994=100) 20 .
Diagramet visar en kraftig ökning av försäljningen av växtskyddmedel i riskklass 1 efter
införandet av skatten (e).
Sverige har en lång tradition av att använda miljöskatter för att bland annat minska
miljöstörande utsläpp eller användningen av miljöstörande varor eller kemiska produkter. De
19
20
Ramböll Management (2012).
Ibd.
27
flesta svenska miljöskatter är, precis som i andra länder, riktade mot bränslen eller energiproduktion. Det finns dock några exempel på avgifter och skatter inom kemikalieområdet som
har haft en miljöstyrande effekt:
·
·
·
Differentierad skatt på bensin baserat på dess innehåll av bly har effektivt bidragit till
att fasa ut blyanvändning i bensin.
En skatt på kadmium i fosforgödselmedel om 30 kr per gram kadmium för den del
som överstiger 5 gram per ton fosfor. Skatten bidrog, i kombination med bland annat
frivilliga insatser från lantbruksnäringen, till att väsentligt minska halterna av
kadmium i handelsgödsel som sprids på svenska åkrar. Skatten avskaffades 2010.
Skatten på kväve i gödselmedel, som var ett verksamt instrument för att minska
tillförseln av kväve till kustvattnen, avskaffades 2010.
Sverige har tidvis legat långt fram när det gäller uttaget av miljöskatter. Fortfarande ligger det
svenska miljöskatteuttaget något över EU-genomsnittet, mätt som andel av bruttonationalprodukten, men Sverige innehar inte längre någon tätposition. Sverige har en lägre andel
intäkter från miljöskatter (5,8 procent av det totala skattetrycket) jämfört med exempelvis
Danmark (11,9 procent) och Nederländerna (9,9 procent). Detta kan delvis förklara varför
intäkter från skatter på arbete utgör 53,3 procent av skattetrycket i Danmark medan Sverige
får in 60,6 procent av sina skatter från olika skatter på arbete.
4.5
Lärdomar från dansk skatt på PVC-varor
Danmark har generellt sett kommit långt inom miljöskatteområdet. Ett exempel är den danska
skatten på varor av PVC-plast 21, som syftar till att minska användningen av ftalater 22 och
andra mjukgörare i PVC-plast. Skatten är konstruerad så att det råder olika skattesatser för
olika typer av varor av PVC-plast till exempel plaströr, golvbeläggningar, plastfolie och
regnkläder. PVC-plast som innehåller ftalater som mjukgörare innebär full skatt medan PVCplats som innehåller andra mjukgörare än ftalater innebär halv skatt. Totalt sett omfattas cirka
20 varugrupper i ett antal fördefinierade branscher. Denna skatt har en principiellt intressant
konstruktion eftersom den riktar sig mot tydligt definierade varugrupper, som exempelvis
plaströr och regnkläder, som innehåller ett visst ämne eller en ämnesgrupp, i detta fall ftalater
eller andra mjukgörare. Det är för övrigt denna konstruktion som förslaget i denna utredning
har byggt vidare på med några viktiga justeringar.
Den andra principen som den danska PVC-skatten bygger på är att de som producerar eller
importerar en vara, och därmed bör ha kontroll över vad den innehåller, är ansvariga för att
kontrollera det kemiska innehållet.
Den danska konstruktionen är konkurrensneutral i och med att både inhemskt producerade
varor och importerade varor beskattas lika högt. Ett förhållande som bidrar till att minska den
administrativa bördan är att endast producenter och importörer med en skatteskyldighet som
överstiger 2 500 DKK per år behöver betala skatten.
Några lärdomar går att dra från erfarenheterna från den danska PVC-skatten. Dels verkar det
som att skattenivåerna har satts väl lågt vilket leder till ett lågt omvandlingstryck och låga
21
PVC betyder polyvinylklorid.
Ftalater är en grupp kemiska ämnen som bland annat används som mjukgörare i plast. Ftalater kan läcka ut ur
plast och tas upp av kroppen.
22
28
skatteintäkter. Det blir även mindre intressant att gå över till mer miljöanpassade substitut
eftersom prisskillnaden är så låg.
En annan erfarenhet är att skatteintäkterna i Danmark har sjunkit betydligt över tiden utan att
man från ansvarigt håll är säker på att det hänger ihop med att mindre varor med PVCinnehåll säljs på marknaden. Orsaken till detta är att Danmark inte har utfört kontroller av om
företagen betalar in skatt utan endast förlitat sig på inkommande tips, exempelvis i form av att
företagen anmäler varandra. Slutsatsen av detta är att det är viktigt att göra stickprovskontroller för att försäkra sig om att skatt betalas in.
4.6
När kan miljöskatter förstärka rådande regleringar?
I KemI rapport 1/13 slog Kemikalieinspektionen fast att ekonomiska styrmedel, efter en
bedömning från fall till fall, kan vara lämpliga att komplettera rådande regleringar inom
kemikalieområdet när:
-
Sverige vill gå före övriga EU eller underlätta för framtida reglering,
rådande regleringar bedöms vara otillräckliga,
rådande regleringar inte inkluderar importerade varor,
det finns goda möjligheter att öka marknadsandelen för ur hälso- eller miljösynpunkt
bättre alternativ,
myndigheterna vill öka informationsöverföringen mellan olika leverantörsled genom
att koppla kravet på informationsinsamling till företagens skatteskyldighet och/eller
det ekonomiska styrmedlet riktar in sig på ett betydande och känt flöde av ämnen som
ingår i avgränsade varugrupper.
Ibland vill Sverige gå snabbare fram än övriga EU med att fasa ut eller kraftigt minska
användningen av farliga ämnen. I en sådan situation kan det vara lämpligt att använda
ekonomiska styrmedel för att påbörja eller påskynda utfasningen av ett ämne eller ämnesgrupp i Sverige. Sverige kan även vilja underlätta för en framtida reglering av ett ämne genom
att införa ekonomiska styrmedel. Eftersom ekonomiska styrmedel gynnar mer miljöanpassade
alternativ ökar andelen av dessa på marknaden vilket gör det lättare att införa regleringar i ett
senare skede. Förekomst av miljöanpassade alternativ är i många fall en förutsättning för att
regleringar kommer till stånd.
29
Figur 3. Miljöskatter kan underlätta införandet av regleringar. Miljöskatter kan stimulera till
miljöanpassade alternativ som gör det lättare att få gehör för att fasa ut farliga varor med
regleringar.
För en mer utvecklad version av denna text där samtliga punkter gås igenom hänvisar vi till
KemI rapport 1/13.
4.7
Bakgrund till varför en kemikalieskatt på konsumentvaror
utreds
Kemikalieinspektionen har gjort en omfattande utredning av tänkbara ekonomiska styrmedel
inom kemikalieområdet (Rapport 1/13). Utredningen gjordes med avseende på vilka varor och
ämnesgrupper som är prioriterade, vilka ämnen och varor som redan omfattas av en
tillräckligt omfattande reglering idag samt vilka skatteförslag som skulle kunna tänkas vara
samhällsekonomiskt effektiva. Utsållningen av förslag skedde i tre steg enligt figur 4.
30
Figur 4. De tre prioriteringsstegen i urvalsprocessen. De två första analysstegen kan ses som svar på
uppgiften att utreda behovet av att införa ytterligare styrmedel och alla tre stegen men särskilt det
sista kan ses som svar på uppgiften att utreda lämpligheten i att införa ekonomiska styrmedel.
Utredningen kom fram till sju förslag på tänkbara nationella miljöskatter inom
kemikalieområdet:
·
·
·
·
·
·
·
Skatt på hemelektronik som innehåller bromerade flamskyddsmedel.
Skatt på byggprodukter och inredningar som innehåller ftalater.
Skatt på kläder och skor som innehåller ftalater, biocider eller högfluorerade
ämnen.
Skatt på ljuskällor som innehåller kvicksilver.
Kemikalieskatt på flera olika konsumentvaror
Skatt på kadmium i handelsgödsel.
Skatt på kemiska produkter, till exempel tvåtaktsolja
Dessutom föreslogs en skatt eller avgift i EU på användningar som fått tillstånd i Reach.
Denna rapport är i första hand en utveckling och fördjupning av de två förslagen
”Kemikalieskatt på flera olika konsumentvaror” samt ”Skatt på kläder och skor som
innehåller ftalater, antibakteriella eller högfluorerade ämnen”. Dock har ämnesgrupperna
ändrats något på grund av svårigheterna att mäta förekomsten av högfluorerade ämnen i
kläder och skor samt möjligheterna att mäta allergi- och cancerframkallande ämnen. Prioriteringen av förslaget om en bred skatt på konsumentvaror har gjorts efter ett samrådsseminarium med andra berörda myndigheter samt med Miljödepartementet. Bakgrunden till
att endast göra en konsekvensutredning av en kemikalieskatt på sko- och klädbranschen och
inte fler varugrupper var inte att de andra varugrupperna var lägre prioriterade utan att
Kemikalieinspektionen av resursskäl valde att börja utreda effekterna för en varugrupp under
år 2013. Varugrupperna elektronik samt byggprodukter och inredningar framstår fortfarande
som mycket intressanta att utreda.
31
5
Ett ramverk för skatt på konsumentvaror som
innehåller farliga ämnen - principförslag
Kemikalieinspektionen bedömer att följande principer är lämpliga för en skatt på
konsumentvaror:
1) Att kemikalieskatten regleras i en egen punktskattelag. Denna punktskattelag
utgör ett gemensamt ramverk för kemikalieskatt på flera olika
konsumentvarugrupper.
2) Att tillämpningsområdet successivt ska kunna utvidgas till fler
konsumentvaruområden och fler farliga ämnen
3) Att konsumentvaror som innehåller ämnen från en ”lista på farliga
beskattningsämnen som uppfyller kriterier för beskattning”1 blir skattepliktiga.
Olika listor upprättas för respektive varugrupp.
4) Att ämnen på listan på farliga beskattningsämnen har känd förekomst i den
aktuella varugruppen.
5) Att farliga beskattningsämnen inte redan får vara förbjudna eller begränsade
för den aktuella användningen.
6) De farliga beskattningsämnenas har hälso- eller miljöfarliga egenskaper enligt EUlagstiftningen, internationella konventioner eller kan innebära risk för betydande
exponering för människor eller miljö.
7) Att förekomsten av samtliga farliga beskattningsämnen skall gå att mäta i de
aktuella varugrupperna med en standardiserad eller etablerad analysmetod.
Det skall finnas en nedre haltgräns för varje listat farligt ämne. Varor som
innehåller en lägre halt än den nedre haltgränsen skall inte vara skattepliktiga.
8) Att skatteskyldiga skall vara både de som importerar, för in eller tillverkar
konsumentvaror för att sätta ut på den svenska marknaden.
9) Att skattenivåerna bör sättas tillräckligt högt för att ha en styrande effekt.
10) Att de som säljer konsumentvaror inte blir ålagda att informera
konsumenterna om att de har betalat in skatt för varan i samband med köpet.
11) Att skatt tas ut per kilo vara eller utifrån mängd farligt beskattningsämne. Vad
som är lämpligast bör utredas vidare.
12) Att de som är osäkra på varans innehåll kan, istället för att begära in uppgifter
från leverantören eller göra en kemisk analys av varan, välja att betala en
schablonskatt för varan.
13) Att skatten i övrigt skall administreras enligt samma principer som övriga
punktskatter i Sverige.
Här följer ett principförslag på utformningen av en skatt på konsumentvaror som innehåller
vissa farliga ämnen. Syftet med skatten är att minska människors exponering för farliga
ämnen. Det vill säga bidra till en giftfri vardag. Kemikalieinspektionens utgångspunkt har
varit att finna principer som skulle kunna fungera för en bred skatt på flera olika konsumentvaror och en rad olika grupper av farliga ämnen. Istället för att utreda en skatt för en
användning och ett ämne i taget skulle skatten ta ett bredare grepp.
32
5.1
Principer för en kemikalieskatt på konsumentvaror
En punktskattelag om kemikalieskatt för konsumentvaror som innehåller farliga ämnen
behöver en egen punktskattelag motsvarande de punktskattelagar som redan finns för
alkoholhaltiga drycker, tobak eller energi. Förslagsvis skulle en sådan punktskatt kunna
benämnas kemikalieskatt på konsumentvaror. Denna kemikalieskatt skulle avse några
definierade grupper av konsumentvaror som innehåller några definierade farliga ämnen. Den
nya punktskatten skulle utgöra ett ramverk. Det innebär att konsumentvarugrupper skulle
kunna läggas till eller tas bort efterhand. Även listan med farliga beskattningsämnen skulle
kunna uppdateras med några års mellanrum.
Ett antal principer för hur punktskatten ska fungera skulle vara gemensamma för samtliga
varugrupper. De gemensamma principerna skulle underlätta tillämpningen av skatten jämfört
med en situation där en rad olika parallella system, baserade på delvis olika principer
utvecklades för olika varugrupper. De gemensamma principerna underlättar exempelvis för
stormarknader som har ett brett utbud av varor från ett stort antal varugrupper. Gemensamma
principer och system underlättar även för de myndigheter som ska administrera systemet.
5.2
Tillämpningsområden och skattebaser
En punktskatt på konsumentvaror som innehåller farliga ämnen är en ovanligt bred punktskatt. Det är därför viktigt att den definieras på ett tydligt sätt för att inte bli ohanterlig.
Skatten har avgränsats och definierats på följande sätt:
-
-
De varugrupper som ramverket eller punktskatten får omfatta ska vara varugrupper
som konsumenter exponeras för i sin vardag.
Varor som endast avses användas för professionellt bruk, exempelvis skyddsutrustning
för brandmän, regleras på annat sätt.
Skatten ska inte omfatta kemiska produkter för professionellt eller industriellt bruk.
Varugrupperna ska avgränsas med hjälp av Tullverkets KN-koder. Det vill säga den
varukod (statistiskt nr) som varuslaget har enligt rådets förordning (EEG) nr 2658/87
av den 23 juli 1987 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma
tulltaxan.
Tillämpningsområdet ska vara hela varugrupper. De varugrupper som ska beskattas
begränsas till en grupp varor motsvarande ett eller flera kapitel i EU:s integrerade
tulltaxa Taric. Undantag får inte göras för enskilda varutyper inom ett sådant kapitel
såvida inte undergruppen avser varor som är avsedda för professionellt och/eller
industriellt bruk. Detta eftersom undantag i regel betraktas som statsstöd av EU.
Att tillämpningsområdet blir hela varugrupper istället för enskilda varor motiveras av behovet
av att minimera gränsdragningsproblem mellan olika varugrupper. Detta är viktigt av skattetekniska skäl. Dessutom kan ett utpekande av enskilda varor inom en varugrupp leda till att
övriga varor inom varugruppen i praktiken undantas från skatteplikt. En sådan situation skulle
kunna tolkas som diskriminerande med hänsyn till regelverken inom EU och WTO, däribland
GATT. Exempelvis har representanter från Danske Skatteministeriet uttryckt att de var tveksamma till om deras skattekonstruktion där endast vissa varor som innehåller ftalater är
skattepliktiga skulle ha godkänts av EU idag.
33
5.3
Förslag på varugrupper
Exempel på varugrupper som skulle kunna omfattas av denna punktskatt är: kläder och skor,
elektronik samt byggmaterial och inredningar. En bakgrund till varför dessa varugrupper
anses viktiga att prioritera beskrivs närmare i Kemikalieinspektionens varustrategi 23. Bland
annat nämns där följande tre prioriteringsgrunder:
-
Vardagsvaror som många dagligen kommer i kontakt med och som kan utgöra en risk
för direkt exponering av farliga ämnen.
Varor med en potentiell exponering av känsliga grupper, till exempel barn och unga.
Varor som genererar stora avfallsmängder och/eller utgör en risk för att farliga ämnen
sprids till miljön och kretsloppen vilket både leder till risker för miljön och för att
människor utsätts för farliga ämnen via miljön.
I Kemikalieinspektionens varustrategi 24 nämns även varugruppen leksaker. Denna varugrupp
föreslås dock inte beskattas i nuläget eftersom omfattande begräsningar av vilka ämnen som
får förekomma i leksaker nyligen antagits av EU och införts i Sverige 25. Kemikalieinspektionen bedömer 26 därför att behovet av ytterligare styrning av innehållet av farliga ämnen i
leksaker är lågt.
I nästa kapitel behandlas närmare en beskattning av kläder och skor som innehåller farliga
ämnen.
5.4
Principer för vilka farliga ämnen som uppfyller kriterier för
beskattning
För att punktskatten ska bli enhetlig och likvärdig för de olika konsumentvarugrupperna är det
viktigt att slå fast några gemensamma kriterier för vilka farliga ämnen som ska innebära att en
vara blir skattepliktig eller inte. Kemikalieinspektionen föreslår följande kriterier för vilka
ämnen som får tas upp på listan över farliga beskattningsämnen 27:
-
-
Att ämnen på listan på farliga beskattningsämnen ska ha känd förekomst i den aktuella
varugruppen. Olika listor på beskattningsämnen upprättas för varje aktuell varugrupp.
Beskattningsämnena måste vara tydligt definierade. Det innebär att de beskattade
ämnena ska ha ett unikt CAS-nummer 28 eller vara definierade på annat sätt så att det
inte kan uppstå några oklarheter huruvida en vara som innehåller ett visst ämne är
skattepliktig eller inte.
Att ämnen som ingår på listan över farliga beskattningsämnen inte redan får vara
förbjudna för den aktuella användningen.
Att förekomsten av samtliga farliga beskattningsämnen ska gå att mäta i de aktuella
varugrupperna med en standardiserad eller en etablerad analysmetod. Det ska finnas
en nedre haltgräns för varje listat farligt beskattningsämne. Varor som innehåller en
lägre halt än den nedre haltgränsen ska inte vara skattepliktiga.
23
Kemikalieinspektionen (2011).
Kemikalieinspektionen (2011).
25
Lag (2011:579) om leksakers säkerhet.
26
Kemikalieinspektionen (2013).
27
Lista på farliga ämnen som uppfyller kriterier för beskattning.
28
CAS-nummer är ett internationellt använt system för att identifiera kemiska ämnen.
24
34
-
De farliga beskattningsämnenas har hälso- eller miljöfarliga egenskaper enligt EUlagstiftningen, internationella konventioner eller kan innebära risk för betydande
exponering för människor eller miljö.
Farliga beskattningsämnen ska i normalfallet fylla en funktion i den slutgiltiga varan
och inte förekomma i varan i form av rester från processkemikalier, rester av biocider
som tillsats under frakten eller dylikt. Om däremot ett beskattningsämne väl tagits upp
på listan på farliga beskattningsämnen blir varor som innehåller detta ämne skattepliktiga oavsett orsak till att ämnet finns i varan. Det vill säga att varan är skattepliktig
även om ämnet hamnat i varan av misstag.
Endast ämnen som finns i de bruksfärdiga varorna samt är kontrollerbara genom en kemisk
analys ska omfattas av skatten. Det betyder att ämnen som används i tillverkningsprocessen
och som inte finns kvar i varan inte kan medföra skatteplikt. Det är viktigt att de farliga
beskattningsämnena ska finnas kvar i den färdiga varan och riskerar att påverka hälsa och
miljön i Sverige. Sverige har, enligt våra handelsavtal, i regel inte rätt att ställa krav på
tillverkningsprocessen i andra länder vilket är möjligt med till exempel frivilliga miljömärkningssystem. Däremot har vi rätt att beskatta varor utifrån vad de innehåller när de kommer
till Sverige.
Det är viktigt att de analysmetoder som används är entydiga. Analysen måste kunna visa om
det specifika ämnet ingår i varan. Provhanteringen måste vara tydligt beskriven, exempelvis
måste det framgå om hela eller delar av en vara ska analyseras och om prov endast ska göras
på en del av en vara så måste det vara tydligt angivet på vilken del av varan som prov ska tas.
Genom att avstå från att beskatta resthalter av kemikalier som inte är avsedda att ingå i den
slutgiltiga varan undviker man en situation där två olika klädesplagg i en och samma
kollektion är skattepliktiga respektive inte skattepliktiga beroende på hur höga resthalter av
farliga ämnen de innehåller.
5.5
Obeskattade farliga ämnen som substitut
Ett tänkbart problem för en skatt skulle kunna vara att farliga ämnen ersätts med obeskattade
kemiska ämnen som är lika farliga eller mer farliga för hälsa och miljö än det ämne de
ersätter.
Inom kemikaliekontrollen finns en lång erfarenhet av att utveckla regler för att begränsa
användningen av farliga ämnen. I detta arbete prioriteras de ämnen som bedöms leda till störst
risk för hälsa- och miljö. En konsekvens av begränsningsregler är i regel att substitution sker
till mindre farliga ämnen. Ibland sker substituering till ett mer okänt och mindre vetenskapligt
analyserat ämne men med snarlika egenskaper som det reglerade ämnet. Vid närmare analys
kan det nya ämnet visa sig vara lika farligt som det initialt reglerade ämnet. Listorna på
farliga beskattningsämnen bör därför uppdateras regelbundet i takt med att fler ämnen
identifieras som farliga och angelägna att begränsa i de konsumentvaror som omfattas av
miljöskatten. Detta är i linje med hur regleringsarbete normalt sker inom kemikalieområdet.
Sammantaget kan effekten beskrivas så här: Om en reglering leder tio steg framåt och ett steg
bakåt så kan steget bakåt upplevas som störande och orättvist men nettoeffekten blir ändå
positiv.
35
5.6
Uppdatering av varugrupper och listor på farliga ämnen
I takt med att kunskapen om riskerna med enskilda ämnen går framåt samt att nya effektivare
analysmetoder utvecklas är det viktigt att lagstiftningen uppdateras. Skattebestämmelserna
bör även uppdateras i takt med att beskattade ämnen förbjuds för den aktuella användningen
varför dessa inte längre bör beskattas samt att oönskade substitut till de beskattade ämnena
dyker upp på marknaden. Förslagsvis bör därför listorna på farliga beskattningsämnen
uppdateras regelbundet med ett intervall på maximalt tre år. Kemikalieinspektionen bör
involveras som expertmyndighet i uppdateringsarbetet eftersom myndigheten har kunskap om
hur utvecklingen går framåt avseende riskvärdering av ämnen, kemiska analysmetoder för
ämnen samt begränsningar av ämnen i olika varugrupper.
5.7
Vem blir skattskyldig?
Det är viktigt att det är tydligt vem som är skatteskyldig och vem som inte är det. I denna
utredning föreslås i princip samma regler gälla som för övriga punktskatter. Principer för
skatteskyldighet föreslås vara följande:
-
-
De som för in (från andra EU-länder) eller importerar (från 3:e land) skattepliktiga
varor till Sverige för att sätta ut varorna på den svenska marknaden är skatteskyldiga.
När en privatperson köper in konsumentvaror från utlandet och själv står för
transporten, exempelvis genom att själv ta med varan på flyget uppstår ingen
skatteskyldighet. Detta gäller så länge inköpet är avsett för eget bruk.
Om en privatperson däremot köper in en konsumentvara från ett utländskt
e-handelsföretag och transporten ordnas av exempelvis ett budföretag blir
privatpersonen skattskyldig. Skatt ska betalas in till Skatteverket innan varan
tranporteras in i Sverige.
Den som tillverkar varor som är skattepliktiga för den svenska konsumentmarknaden
är skatteskyldiga.
Varor som tillverkas i Sverige för export är undantagna från skatt.
Den som transporterar varor genom Sverige för vidare distribution till ett annat land är
inte skatteskyldig.
Detta innebär att E-handelsföretag med lager utomlands kan komma att gå runt skatteskyldigheten. Istället blir deras kunder skatteskyldiga. Det kommer dock med stor sannolikhet vara
en stor andel av privatkunderna som av olika skäl, som exempelvis kunskapsbrist, inte
kommer att betala in skatten. Detta problem delar denna skatt med andra punktskatter.
5.8
Hur och när ska skatten betalas in?
Denna del av utredningen ger några övergripande förslag på hur inbetalning av skatten skulle
kunna gå till men dessa punkter behöver utredas vidare. Principerna följer i stort det som
gäller för övriga punktskatter.
-
Den som tillverkar, för in eller importerar varor från en av punktskatten omfattad
varugrupp ska skatteregistrera sig.
Den som tillverkar, för in eller importerar varor från en av punktskatten omfattad
varugrupp är skyldig att sätta sig in i vilka varor som är skattepliktiga.
Den som tillverkar, för in eller importerar varor från en av punktskatten omfattad
varugrupp är skyldig att ta reda på om varorna innehåller ett ämne från listan på farliga
beskattningsämnen.
36
-
5.9
Den som för in eller importerar sådana varor med avsikt att sätta ut dem på den
svenska marknaden ska anmäla detta till Skatteverket innan dessa varor lämnar ett så
kallat varuupplag.
Varor som innehåller ämnen från listan på farliga beskattningsämnen och förs in av
privatpersoner via postpaket eller godsleverans ska anmälas till Skatteverket innan
varan når Sverige.
Det är upp till den som tillverkar, för in eller importerar varor att kommunicera med
sina underleverantörer för att ta reda på om deras varor innehåller de farliga
beskattningsämnena eller inte. Egna stickprovskontroller rekommenderas dock.
De som är skatteregistrerade ska deklarera regelbundet.
Den som är skatteregistrerad ska inte behöva visa att denne inte är skatteskyldig.
Den som är skatteskyldig behöver inte spara varor för senare kontroll.
Systemet med varuupplag som används för andra punktskatter bör kunna användas
även för denna punktskatt.
Skattenivåer och beräkningsgrunder
Kemikalieinspektionen har utvärderat effekten av olika skattenivåer genom att studera
effekten av olika miljöskatter, framförallt i Danmark och Norge. Erfarenheterna därifrån visar
att miljöskatter ger effekt även vid låga nivåer men att de ger naturligt nog tydligare effekter
vid högre nivåer. Alltför låga skattenivåer riskerar att leda till låga skatteintäkter i förhållande
till de administrativa kostnader de skapar vilket sänker deras legatimitet. Vidare så minskar
skatternas möjligheter att underlätta för dyrare substitut att ta sig in på marknaden vilket i sin
tur sänker skattens innovationsdrivande effekt. Sammanfattningsvis bör skattenivån därför
inte sättas för lågt. Den bör inte heller sätta för högt. En hög skatt kan tolkas som ett de facto
förbud vilket inte är avsikten.
Kemikalieinspektionens bedömning är därför att skattenivåer som motsvarar 7-20 procent av
varans slutpris är ett rimligt riktmärke. Denna nivå ger importörer och producenter ett tydligt
ekonomiskt incitament att förändra sin import eller produktion utan att innebära ett de facto
förbud.
En kemikalieskatt kan tas ut på olika sätt, exempelvis utifrån halt oönskat ämne, per krona
eller per kilo vara. Denna utredning har undersökt samtliga alternativ för exemplet kläder och
skor och kommit fram till följande fördelar och nackdelar med olika alternativ:
37
Tabell 2. Översikt över fördelar och nackdelar med olika alternativ att ta ut skatt
Per gram farligt
beskattningsämne
Procentpåslag på varans
pris
Per kilo vara (oavsett
halt av ämne)
Mättekniska föroch nackdelar
Kan vara svårt att
fastställa exakt vikt
beskattningsämne i en
vara. Kan vara nödvändigt
att använda sig av olika
spann.
Det måste tydliggöras
vilket pris som avses.
En varas vikt är enkel att
kontrollera. Innehåll av ett
visst ämne är lättare att
kontrollera än hur stor
mängd av ett ämne som
en vara innehåller.
Snedvridande
effekter, dvs. om
skatten inte är
proportionell mot
mängden farliga
ämnen
Ger minst snedvridande
effekter.
Ger höga snedvridande
effekter. Låg koppling
mellan skatt och
skadekostnad.
Ger medelstora
snedvridande effekter.
Medelstor koppling
mellan skatt och
skadekostnad.
Styreffekter, d.v.s.
hur hög skatten blir
i förhållande till
varans pris och
vilka styreffekter
det väntas ge.
Leder till stora skillnader i
procentuellt påslag. Från
en mycket låg skatt per
vara till mycket hög skatt
per vara. Detta leder till
för låga respektive för
kraftiga styreffekter för
enskilda varor.
Leder till samma
procentuella påslag för
alla varor vilket innebär
att en lagom styrande
skattenivå kan väljas.
Leder till ett visst spann i
procentuellt påslag men
inte lika stort som för
skatten som kopplas till
mängden beskattningsämne.
Hög koppling mellan skatt
och skadekostnad.
Som det framgår av tabellen finns det fördelar och nackdelar med samtliga principer.
Sammantaget bedömer Kemikalieinspektionen att en skatt som tas ut som en procentsats på
varans pris bör undvikas eftersom den ger störst snedvridande effekter. Det vill säga
kopplingen mellan mängden beskattningsämne och skatteuttag blir mycket svagt.
I teorin vore det bäst att beskatta mängden farliga ämnen i respektive plagg. Denna princip
leder dock till två nackdelar: Högre kostnader för att genomföra kemiska analyser samt risk
för att skattenivån för olika plagg antingen blir mycket låg eller mycket hög. Detta eftersom
mängden ämne i olika plagg varierar mycket mer än exempelvis plaggets vikt.
Det andra alternativet är att skatten tas ut i förhållande till varans vikt. Endast förekomsten av
farliga ämnen måste påvisas, mängden behöver inte beräknas. Detta leder till lägre administrativa kostnader men samtidigt till medelstora snedvridande effekter. Det vill säga att kläder
med olika mängder farliga ämnen beskattas lika högt.
Skatten förväntas inte bara ge en effekt på marknaden på grund av att de beskattade varorna
blir dyrare. Skatten förväntas även ge en kraftig signaleffekt vilket väntas leda till att många
handlare, importörer och tillverkare som en direkt följd av skatten kommer att avstå från att
importera eller tillverka skattepliktiga varor. Detta på grund av att listan på farliga beskattningsämnen kommer att uppfattas som en ”restriktionslista” på ämnen som bör undvikas.
38
EU:s kandidatlista 29 har gett liknande effekter. Denna signaleffekt kommer att uppstå oavsett
om beskattningsgrunden är mängd farliga beskattningsämnen eller kilo vara. Detta är ett
viktigt argument för att välja den tekniskt sett enklare konstruktionen med beskattning utifrån
förekomst av ett beskattningsämne.
Kemikalieinspektionen föreslår att dessa både principer bör utredas mer grundligt. En
medelväg är att föreslå en konstruktion där mängden farliga ämnen i en vara inte behöver
fastslås exakt. Istället skulle olika skatt tas ut för olika mängdintervall. I denna rapport är
huvudförslaget att beskattning sker på av förekomst av ett beskattningsämne i en vara och
utifrån varans vikt.
5.10 Kontroll
Utgångspunkten för svensk skattelagstiftning är att medborgare och företag vill betala skatt
och göra rätt för sig. Det är samtidigt viktigt att myndigheterna genomför skattekontroller för
att upprätthålla skattemoralen och legitimiteten för systemet. Skatteverket är idag beskattningsmyndighet för samtliga punktskatter och det är därför naturligt att Skatteverket blir
kontrollmyndighet även för denna punktskatt. Skatteverket har huvudansvaret för att genomföra revisioner. Kemikalieinspektionen kan tipsa Skatteverket om att en revision kan vara
intressant att göra då myndighetens inspektion av otillåtna kemikalier i varor indikerar att
skatter inte har betalats in.
Skatteverket har idag delegerat omfattande befogenheter till Tullverket att kontrollera att
punktskatter såsom exempelvis tobak- och alkoholskatt betalas in genom att kontrollera
sändningar via postpaket, båt- och vägtransporter. Tullverket föreslås få liknande befogenheter att kontrollera denna punktskatt. För att kontrollera att skatten betalas in måste kemiska
stickprovskontroller genomföras. Den exakta omfattningen på sådana avgörs av Tullverket.
Tullverket har ett eget laboratorium med cirka 30 anställda som kan genomföra kemiska
analyser av varor. Redan idag görs exempelvis analyser av varor för att upptäcka om varor är
plagiat eller inte. Tips på misstänkt skattefusk kan även lämnas till Skatteverket eller Tullverket från exempelvis branschen själv eller från Kemikalieinspektionen. Skatteverket bör ha
ett ansvar för att genomföra kontroller av att tillverkande företag i Sverige betalar in skatt.
5.11 Krav på dokumentation
I detta principförslag finns det inga krav på att importörer eller tillverkare ska spara varor från
varje varuparti för att visa upp vid en kontroll. Myndighetskontroller kommer med andra ord
inte kunna omfatta slutsålda partier utan kommer att koncentrera sig på nyimporterade eller
nytillverkade partier. Däremot kommer det antagligen att ställas vissa krav på hur importörer
och tillverkare dokumenterar sin import eller tillverkning av varor som innehåller farliga
beskattningsämnen för att Skatteverket vid en revision ska kunna se att rätt skatt har betalats
in. Denna utredning tar inte upp hur dessa dokumentationskrav ska utformas.
29
Kandidatförteckningen är en del av den Europeiska kemikalieförordningen Reach (artikel 59 i Reach). Den
innehåller ämnen som kan ha allvarliga effekter på människors hälsa eller för miljön. Ämnena brukar på
engelska benämnas ”Substances of Very High Concern” och förkortas SVHC.
39
5.12 Skattetillägg och skattebrott
Vad som gäller när skatt inte har betalats in eller vid skattebrott regleras av den ordinarie
skattelagstiftningen. Vid upptäckt av skattefusk kan skattetillägg utdömas. Vid grovt skattefusk kan den skatteskyldige bli fälld för skattebrott.
5.13 Ingen informationsplikt eller deklarationsplikt
I principförslaget ingår ingen informationsplikt om att skatt har betalats in för en viss vara.
Att införa en sådan regel skulle ha en del fördelar, men är svårare att införa rent juridiskt med
tanke på våra internationella samarbetsavtal. En sådan regel ligger därför utanför denna
utredning. Detta innebär att konsumenterna i regel inte kommer veta om att den köper en vara
som är beskattad.
I principförslaget ingår inte heller någon deklarationsplikt för dem som exporterar varor till
Sverige. Om de väljer att inte redovisa innehållet i sina varor till de svenska importörerna kan
de svenska leverantörerna välja att själva kontrollera innehållet i varan genom kemisk analys
eller att betala schablonskatt. Orsaken till att inget krav på deklaration ställs är att ett sådant
krav kan innebära ett handelshinder enligt bland annat GATT.
40
6
Uppfyller en kemikalieskatt EU:s
likabehandlingsprincip och statsstödsregler?
Kemikalieinspektionen bedömer att:
Den föreslagna kemikalieskatten på konsumentvaror uppfyller preliminärt
både EU:s likabehandlingsprincip och statsstödsregler. Förhandsbesked kan
dock inte fås och förslaget måste notifieras EU-kommissionen innan ett
införande.
EU–kommissionen har förordat och stödjer generellt en ökad användning av
miljöskatter.
-
-
I sin grönbok från år 2007 om marknadsbaserade styrmedel 30 talar EU-kommissionen om
behovet av en grön skatteväxling genom att ekonomiska incitament införs genom åtgärder på
medlemsstatsnivå, inte på EU-nivå. Grönboken ställer sig positiv till att utveckla de ekonomiska styrmedel som redan finns på EU-nivå, främst energiskatterna.
6.1 Miljöskatter och EU-rätt
De enskilda staterna har rätt att utforma sina egna nationella miljöskatter. Denna slutsats
synes vara helt okontroversiell och uppfattningen delas alltså av EU-kommissionen. Vid
utformningen av nationella miljöskatter måste hänsyn tas till EU-rätten. Detta gäller särskilt
på områden där det finns detaljerade EU-begränsningar om miljöskatter, det vill säga för
energiskatter och på transportområdet. Det finns grundläggande principer i EU-rätten som
följer av EU-fördraget och som gäller vid utformningen av nationella regler. I fråga om
miljöskatter och -avgifter gäller att:
·
·
·
de inte får utformas som tullar och tas ut vid gränspassage,
de inte får vara diskriminerande och direkt eller indirekt missgynna aktörer i andra
EU-länder,
de inte får innehålla element av statsstöd, till exempel innehålla undantag för vissa
industrisektorer.
När något medlemsland överväger att införa nationella ekonomiska styrmedel ska dessa
anmälas (notifieras) inom EU och till Världshandelsorganisationen WTO innan de införs.
Andra länder och EU-kommissionen får en viss tid för att lämna eventuella synpunkter.
Därmed får man en kontroll av att EU-rätten följs.
I följande avsnitt beskrivs vilka begränsningar som EU-rätten ställer upp för möjligheten att
införa svenska ekonomiska styrmedel på miljöområdet – särskilt kemikalieområdet. Frågan
om miljöskatter har behandlats av EU-kommissionen i ett meddelande från år 1997 om
miljöskatter och miljöavgifter på den inre marknaden. 31 Slutsatserna i detta meddelande om
30
31
KOM (2007). 140 slutlig.
KOM(97) 9 slutlig.
41
möjligheterna att ta ut nationella miljöskatter är fortfarande relevanta och sammanfattas
nedan. 32
6.2 Medlemsstaterna beskattar, men viss EU-kontroll sker
Det finns inga regler i Lissabonfördraget 33 som ger EU en egen beskattningsrätt. Länderna
beslutar i princip själva hur de vill utforma sitt skattesystem, på vilka grunder skatter ska tas
ut och nivån på skattesatserna. Intäkterna av skatterna är nationella 34 .
På varuområdet kan enligt fördraget införas gemensamma skatteregler, som harmoniserar
skattesystemen. 35 Harmoniseringen ska avse ”omsättningsskatter, punktskatter och andra
indirekta skatter eller avgifter”. Syftet med harmoniseringen ska vara att säkerställa en
fungerande inre marknad och att undvika konkurrenssnedvridning. Om det finns gemensamma harmoniserande regler i sekundärrätt begränsas givetvis friheten att utforma nationella
ekonomiska styrmedel på det område som regleras. I den mån reglerna avser minimiskattesatser har dock medlemsstaterna kvar möjligheten att bestämma om skattenivån utöver
miniminivån. Några sådana gemensamma skatteregler finns inte om kemikalieavgifter.
På några av EU:s politikområden kan man tänka sig att nationella skatter utformas så att de
kommer i konflikt med målsättningarna för politikområdena. Detta gäller särskilt reglerna om
den fria rörligheten för varor på den inre marknaden 36. Dessa regler innebär att importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan som avser varor är förbjudna mellan medlemsstater, om de inte kan motiveras 37 eller som utbildats i domstolens praxis, exempelvis skyddet
för hälsa och miljö. Åtgärderna måste också vara icke diskriminerande (i allmänhet),
proportionella och ändamålsenliga för att uppnå sitt syfte.
Det finns en mängd rättsfall där domstolen har prövat om nationella miljöåtgärder kan godtas,
men det finns inget känt fall då en miljöskatt prövats enligt dessa bestämmelser. Domstolen
har i ett fall uttalat att en dansk skatt på nya importerade bilar skulle kunna prövas 38 (en sådan
prövning kom dock inte till stånd i målet av processuella skäl). I ett tidigare mål som gällde
en avgift vid parallellimport av läkemedel fann dock domstolen att en avgift som ingår i ett
kontrollsystem vid parallellimport inte kan ses som en sådan importrestriktion eller åtgärd
med motsvarande verkan som alls kan prövas enligt dessa artiklar i fördraget. 39 Kommissionen har i sitt meddelande om miljöskatter på den inre marknaden 40 uttalat sig försiktigt i
denna fråga 41, men konstaterar att någon miljöskatt aldrig har ifrågasatts med hänvisning till
artiklarna 34-36 FEUF. I meddelandet understryker kommissionen att det inte är den
nationella miljömålsättningen i sig som skulle kunna ifrågasättas 42, utan bara medlet för att nå
32
I övrigt har som underlag använts Terra/Wattel, European Tax Law, 6:e upplagan 2012 (ETL) med där
kommenterade rättsfall.
33
Hänvisningar i det följande är till Fördraget om EU:s funktionssätt, som är en del av Lissabonfördraget.
34
EU-myndigheter kan enligt sekundärrätt bemyndigas att ta ut avgifter för sina myndighetsuppgifter, till
exempel tillståndsprövning av kemikalier. Sådana avgifter kan ha en miljöstyrande verkan. Det finns också en
koppling mellan en del inkomster som staterna får från tullar och moms å ena sidan och de bidrag som ska
betalas till EU:s budget å andra sidan - EU:s s.k. "egna resurser", se beslut 2007/436/EG.
35
Artikel 113 i fördraget.
36
Artiklarna 34 – 36.
37
Godtagbara allmänintressen anges i artikel 36 och i EU-domstolens praxis om s.k. tvingande hänsyn.
38
Se mål 47/88, Kommissionen mot Danmark.
39
Se mål 32/80 Kortmann.
40
KOM (97) 9 slutlig.
41
Punkt 38.
42
Artikel 34.
42
detta mål. I övrigt är kommissionen mycket positiv till införandet av nationella skatter som
styrmedel på miljöområdet.
Artikel 34 i fördraget bör inte utgöra ett hinder mot rimligt utformade miljöskatter, om dessa
har klarat en bedömning vad gäller icke diskriminering och så vidare enligt de andra fördragsbestämmelser som nämnts ovan.
Huvudregeln är alltså att medlemsstaterna får införa nationella miljöskatter, om kraven i
fördraget är uppfyllda och om den nationella skatten inte strider mot harmoniserade regler i
sekundärrätt. I det följande avsnittet beskrivs något mer i detalj de begränsningar som gäller i
EU-rätten vid införandet av nationella miljöskatter.
6.3 Regler i fördraget
Tullar och avgifter med motsvarande verkan
Det finns särskilda bestämmelser i fördraget som innebär utryckliga förbud mot vissa typer av
skatter/avgifter. Enligt artikel 30 i fördraget är tullar och avgifter med motsvarande verkan
som en tull förbjudna mellan medlemsstaterna. Praxis på området innebär att alla typer av
skatter (eller avgifter) som tas ut på grund av att en vara passerar en nationsgräns är förbjudna. Förbudet gäller för importerade varor även om skatten eller avgiften tas ut i ett senare
hanteringsled än vid gränspassagen. Förbudet gäller inte om inhemska varor också beskattas
och skatten på den importerade varan alltså ingår i ett system för varubeskattning där
inhemska varor ingår. En medlemsstat kan inte kringgå förbudet genom att i efterhand
kompensera de nationella företag som betalar skatten. Om en medlemsstat som kompensation
fullständigt återbetalar inbetald skatt till inhemska skattskyldiga blir förbudet i artikel 30
också tillämpligt.
Förbudet i artikel 30 är absolut och ovillkorligt. Om artikeln är tillämplig är den nationella
skatten förbjuden, utan möjlighet till undantag. Om skatten inte kan ses som en tull eller
avgift med motsvarande verkan måste man gå vidare och bedöma skatten i förhållande till
övriga bestämmelser i fördraget.
Indirekta skatter på varor
Medlemsstaterna har som nämnts rätt att införa nationella varuskatter. Sådana måste dock
uppfylla vissa krav på att vara icke diskriminerande, det vill säga inhemska och importerade
varor måste beskattas lika 43. Det finns en omfattande praxis om vad ordet "liknande" betyder i
sammanhanget. Som redan nämnts kan det avse varor som tillfredsställer samma behov utan
att i sig behöva likna varan som skattebeläggs.
Reglerna hindrar inte staterna från att differentiera skatter utifrån objektiva, icke-diskriminerande kriterier, till exempel avseende miljöegenskaper. Reglerna innebär inte någon
prövning av nivån på beskattningen i förhållande till de mål som ska uppnås, det vill säga
proportionalitetsprincipen tillämpas inte. Om en importerad vara har beskattats i ursprungslandet prövas inte heller, det vill säga dubbelbeskattning är möjlig trots att en sådan försämrar
konkurrensvillkoren för den som måste betala skatt flera gånger. Den snedvridande effekten
har dock redan uppstått i och med beskattningen i ursprungslandet.
43
Artiklarna 110-112.
43
Vid den praktiska utformningen av ett skattesystem kan det av tekniska skäl vara nödvändigt
att utforma systemet på olika sätt för varor som omsätts inom landet och varor som
importeras, till exempel av kontrollskäl. Detta godtas, men skillnader i skattebelastningen
mellan inhemska och importerade varor måste vara objektivt grundade för att inte ses som
diskriminerade. Rättsfallet Outokumpu 44 gällde en finsk skatt på el, där skatten differentierades beroende på om elen producerades med vattenkraft eller kärnkraft. I fråga om importerad el ansågs det dock inte praktiskt möjligt att tillämpa en differentiering, och skatt togs ut
enligt en genomsnittlig skattesats. En sådan skatt stred mot artikel 110. Kontrollproblem och
andra praktiska svårigheter kan därför troligen inte motivera en diskriminerande beskattning.
Statsstöd
Statliga stöd till inhemsk industri är förbjudna i fördraget 45, om stödet kan snedvrida
konkurrensen genom att gynna vissa företag. Statsstöd kan dock tillåtas efter en prövning av
kommissionen, där man väger inverkan på den fria konkurrensen mot ändamålet med stödet.
Kommissionen har publicerat riktlinjer för hur statsstöd för miljöskyddsändamål ska bedömas 46. Reglerna blir tillämpliga inte bara på direkta ekonomiska stöd utan även på andra
typer av förmånlig behandling. Att undanta en viss nationell industrisektor från en miljöskatt
betraktas till exempel som statsstöd, även om undantaget kan motiveras med att sektorn
träffas orimligt hårt jämfört med motsvarande sektorer i andra länder där ingen skatt tas ut. På
varuområdet kan reglerna bli aktuella till exempel i samband med miljöskatter där medel
återbetalas för avfallshanteringen, det vill säga någon form av pantsystem.
6.4 Särskilda skatteregler i sekundärrätt
Det finns utförliga regler om harmoniserade förfaranden vid bland annat uppbörd av punktskatter i direktiv 2008/118/EG 47. Direktivet gäller bara punktskatter på energi, alkohol och
tobak, men kan ändå vara betydelsefullt som förebild när det gäller den praktiska utformningen av nationella, icke-harmoniserade punktskatter på till exempel kemikalier.
När det gäller regler om moms finns utförliga regler i främst direktiv 2006/112/EG. 48 Moms
tas ut på alla varor, men nationella punktskatter på enskilda varor betraktas inte som moms.
Möjligheten att ta ut sådana skatter begränsas således inte av nämnda momsdirektiv 49.
6.5
EU:s regler och det preliminära förslaget i denna rapport
Den föreslagna kemikalieskatten på konsumentvaror uppfyller preliminärt både EU:s
likabehandlingsprincip, samt statsstödsregler och bidrar preliminärt inte till någon ytterligare
snedvridning av konkurrensförhållandena. Förhandsbesked kan dock inte fås och förslaget
måste notifieras EU-kommissionen innan ett införande. Dessutom måste det färdiga förslaget
bedömas.
44
Mål C-213/96.
Artikel 107.
46
EGT C 82, 1.4.2008, s. 1.
47
Rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om
upphävande av direktiv 92/12/EEG.
45
48
49
Rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt.
Artikel 401 i momsdirektivet.
44
6.6
Ekonomiska styrmedel och WTO
De principer som gäller för den globala handeln uttrycks genom regler i Världshandelsorganisationen WTO:s handelsavtal 50. Huvudprincipen är att en protektionistisk och
diskriminerande utformning av nationella regler som snedvrider konkurrensen inte är tillåten.
Se även den översiktliga handelsanalysen i avsnitt 9.4.
7
En kemikalieskatt på kläder och skor –
principförslag
Några av de viktigaste delarna av Kemikalieinspektionens principförslag på en
kemikalieskatt på kläder och skor:
1) Farliga beskattningsämnen för kläder och skor föreslås hämtas från
ämnesgrupperna: Ftalater, allergi- eller cancerframkallande färgämnen.
Utvalda ämnen ska inte vara förbjudna i kläder och skor och det ska finnas
lämpliga mätmetoder för ämnena. En mer precis lista på farliga beskattningsämnen bör utredas särskilt.
2) Att tillämpningsområdet skall vara kläder och skor som sätts på marknaden
i Sverige.
3) Att skattenivån sätts till 75 kronor per kilo vara för kläder eller skor som
innehåller ett farligt beskattningsämne, 90 kronor per kilo vara för ett
plagg som innehåller två ämnen och utöver det 100 kronor per kilo vara.
Om istället en skattekonstruktion utifrån ämneshalt väljs får lämpliga
skattenivåer utredas mer i detalj.
4) Att en schablonskatt för den som inte vet om varan innehåller farliga
ämnen sätts till 100 kronor per kilo vara.
7.1
Tillämpningsområden och skattebaser
Tillämpningsområdet för en kemikalieskatt på kläder och skor skulle kunna avgränsas och
definieras på följande sätt:
-
-
7.2
Varugrupperna ska avgränsas med hjälp av Tullverkets KN-koder. Det vill säga den
varukod (statistiskt nr) som varuslaget har enligt rådets förordning (EEG) nr 2658/87
av den 23 juli 1987 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma
tulltaxan.
Skydds- och arbetskläder som endast avses användas för professionellt bruk regleras
på annat sätt. Exempelvis skyddsutrustning för brandmän.
Skatteprinciper och skattenivåer
I detta kapitel diskuteras huvudsakligen hur en skatt utifrån förekomst av ett ämne skulle
kunna konstrueras. Om istället en skattekonstruktion utifrån ämneshalt väljs får lämpliga
skattenivåer utredas mer i detalj vilket inte har gjorts inom ramen för denna utredning. Det
50
Framför allt WTO:s avtal om Technical Barriers to Trade (TBT), från Tokyorundan, vilket reglerar tillkomst
och tillämpning av tekniska regler.
45
finns tydliga fördelar och nackdelar med båda principerna vilket diskuteras närmare i detalj i
avsnitt 5.9.
I tidigare avsnitt argumenterades för att skattenivåerna skulle sättas till 7-20 procent av varans
slutpris för att ha en tydligt styrande effekt utan att vara så höga att skatten utgör ett de facto
förbud för att sälja varan i Sverige.
Enligt överslagsberäkningar kostar kläder i Sverige cirka 700 kronor per kilo. Givet att
skatten skulle tas ut utifrån plaggets vikt så skulle en skattenivå på 75 kronor per kilo i
genomsnitt motsvara cirka elva procent av priset vilket ligger inom det önskade spannet.
En skattenivå på 75 kronor per kilo plagg/sko skulle innebära en mycket högre skattenivå än
den skatt som har tagits ut på regnkläder i Danmark. Där har skatten uppgått till 3,6 danska
kronor per kilo plagg. En så låg skatt som i Danmark ger dock inte en tydligt styrande effekt.
En regnkappa som väger 400 gram 51 och kostar 300 kronor och innehåller ftalater skulle med
en skattenivå på 75 kronor per kilo plagg bli trettio kronor eller tio procent dyrare. I Danmark
hade samma jacka blivit 1,44 DDK eller cirka 0,5 procent dyrare.
Högre skatt vid innehåll av flera olika ämnen
Om skatt tas ut utifrån förekomst av ett farligt beskattningsämne i ett klädesplagg eller en sko
föreslår Kemikalieinspektionen att en högre skatt tas ut om varan innehåller flera olika farliga
beskattningsämnen. Detta för att inte marginalkostnaden för att tillsätta ytterligare farliga
beskattningsämnen till ett plagg som redan innehåller ett sådant ska vara noll. Enligt detta
principförslag skulle tillägget för det andra ämnet vara femton kronor per kilo klädesplagg
och tillägget för det tredje ämnet vara tio kronor per kilo klädesplagg. För ett eventuellt fjärde
farligt beskattningsämne tas ingen ytterligare skatt ut. Fler än tre farliga beskattningsämnen i
samma vara bedöms utifrån Kemikalieinspektionens stickprovsmätningar som relativt
ovanligt. Detta ger en maxskatt per klädesplagg på hundra kronor per kilo kläder. Föreslås
istället att beskattning ska ske efter halt blir skatten automatiskt differentierad.
Schablonskatt
En del företag har mycket små möjligheter att med hög säkerhet kontrollera vad deras kläder
eller skor innehåller för ämnen. Exempelvis kan det röra sig om mycket små företag eller
företag som saknar direktkontakt med sina leverantörer. Därför föreslås att de importörer eller
tillverkare som inte har kunskap om vad deras varor innehåller ges möjlighet att istället för att
göra en kemisk analys av varorna kan välja att betala in en schablonskatt för dessa.
Denna schablonskatt ska vara så hög att de som importerar eller tillverkar varor som innehåller tre eller fler farliga beskattningsämnen inte ska tjäna på att välja att schablonbeskatta
dessa. Schablonskattenivån föreslås därför uppgå till samma skattenivå som för kläder och
skor som innehåller tre eller fler farliga ämnen, det vill säga till 100 kronor per kilo vara.
Eftersom många små företag kommer att betala schablonskatt är det viktigt att schablonskatten och därmed skatten för varor som innehåller tre farliga beskattningsämnen eller mer
inte sätts för högt. Kemikalieinspektionens förslag tar hänsyn till detta. Det är av detta skäl
som stegringen i skattenivå antalet farliga beskattningsämnen inte föreslås bli så brant.
51
SMED (2011).
46
Schablonskatt används inte för övriga punktskatter i Sverige men inom exempelvis kapitalbeskattningen används schablonnivåer exempelvis vid beskattning av gamla aktier där kunskap
om det ursprungliga inköpspriset saknas. I detta fall saknas istället kunskap om en varas
eventuella innehåll av farliga beskattningsämnen.
De flesta kläder och skor är inte skattepliktiga
Tillverkare och importörer av konsumentvaror som inte innehåller några av de farliga
beskattningsämnena behöver inte betala någon skatt. Detta gäller enligt WSP Analys &
Strategis beräkningar 52 huvuddelen av de kläder och skor som säljs i Sverige.
Vilken del av plagget ska beskattas?
Definitionen av en vara bör följa Reach-förordningens definition. En vara definieras i Reach
som ett föremål som under produktionen får en särskild form, yta eller design, vilken i större
utsträckning än dess kemiska sammansättning bestämmer dess funktion 53. Huvudregeln
föreslås vara att om en vara kan delas upp, exempelvis en ytterrock med löstagbart innerfoder
skall de delar av varan som är förpackade ihop beskattas gemensamt. Då huvudregeln inte går
att tillämpa ska endast den del av vara som innehåller farliga beskattningsämnen beskattas.
7.3
Val av farliga beskattningsämnen
Kemikalieinspektionen har påbörjat arbetet med att utreda vilka ämnesgrupper som de farliga
beskattningsämnena bör hämtas ifrån. Utredningsarbetet har följt följande principer:
-
Endast ämnesgrupper med känd förekomst i kläder och skor har tagits med. En
bruttolista på ämnesgrupper från Swerea 54 har använts. Denna lista kan komma att
behöva kompletteras med ytterligare ämnesgrupper i ett senare skede.
Endast ämnesgrupper som inte är förbjudna att använda i kläder och skor i EU
harmoniserad lagstiftning har tagits med.
Ingen genomgång av enskilda ämnen inom ämnesgrupperna har gjorts. Detta måste
göras i ett senare skede.
Endast ämnesgrupper för vilka det finns kända mätmetoder har tagits med. I något fall
är det oklart om det finns tillräckligt godtagbara mätmetoder. Detta måste utredas i ett
senare skede. Endast ämnesgrupper som fyller en funktion i den slutgiltiga varan har
tagits med.
I detta arbete kom Kemikalieinspektionen fram nedanstående preliminära ämnesgrupper. En
närmare utredning behöver dock göras.
-
Ftalater generiskt benämnda orto-dialkylftalater (o-DAP). En stor grupp kemiska
ämnen med varierande farlighet och där flera har uppvisat särskild farlighet.
Förhållandevis lätta att mäta. Särskilt om hela gruppen tas med.
-
Antibakteriella ämnen som är godkända eller under utvärdering enligt
biocidförordningen. I detta fall måste dock mätmetoderna utredas närmare.
52
WSP Analys & Strategi (2013).
Förordning (EG) nr 1907/2006, artikel 3.3.
54
Swedish Chemical Group (2013).
53
47
Allergi- och cancerframkallande färgämnen som inte är förbjudna enligt EUharmoniserad lagstiftning.
-
Kemikalieinspektionen har övervägt möjligheten att ta med per- och polyfluorerade ämnen
bland ämnesgrupperna ovan. Tyvärr är mätproblemen för denna grupp ämnen mycket stora
samtidigt som gruppen per- och polyfluorerade ämnen är mycket komplex, varför den fick
strykas. Det vore därför önskvärt att verka för en utveckling av nya mätmetoder för per- och
polyfluorerade ämnen. Dessa ämnen kunde då hamna på den framtida listan på farliga
beskattningsämnen i ett senare skede.
Ytterligare en möjlighet som har övervägts är kadmium under de haltgränser som är tillåtna i
varor enligt EU. Preliminärt bedöms dock detta svårt eftersom de som importerar inte endast
måste ta reda på om en vara innehåller kadmium men även hur hög halten är.
8
Konsekvensanalys av en kemikalieskatt på
kläder och skor som innehåller farliga ämnen
Kemikalieinspektionen uppskattar att:
-
8.1
Skatten leder till miljö- och hälsovinster. Skatten reducerar de årliga inköpen av
kläder och skor som innehåller vissa farliga ämnen med cirka 60 procent. Skatten
väntas även leda till miljövinster.
Skatten leder till administrativa kostnader för företag på cirka 30 miljoner per år.
Skatten leder till en minskad försäljning av kläder och skor motsvarande cirka 0,3
procent av den totala försäljningen.
Beskrivning av problemet och vad man vill uppnå
Vad är problemet?
Kläder och skor som säljs till svenska konsumenter innehåller fortfarande en rad olika farliga
ämnen som ännu inte är förbjudna. Det handlar dels om ftalater varav flera har visat sig
påverka vårt hormonsystem och skada fortplantningen och dels färgämnen som ökar risken
för cancer eller allergier. Kläder och skor innehåller ibland också antibakteriella ämnen som
bland annat ger negativa effekter på vattenmiljön. Se även avsnitt 8.2.
Hur omfattande är problemet?
Eftersom alla människor använder sig av kläder och skor och i normalfallet äger hundratals
plagg och ett stort antal par skor påverkas de flesta av oss av dessa ämnen i lägre eller högre
grad. Syftet med den föreslagna regleringen är därför att kraftigt minska konsumenters
exponering för dessa farliga ämnen samt att minska spridningen av dessa ämnen till miljön.
Vad är orsaken till problemet?
Det finns fler olika orsakaer till den situation som har uppstått. Ett problem i sammanhanget
är att konsumenterna idag varken har tillräcklig kunskap för att kunna värdera de miljö- och
hälsorisker de utsätts för då de handlar kläder eller skor eller har tillräcklig information för att
48
kunna göra det. Dagens lagstiftning, som i hög utsträckning är EU-harmoniserad, det vill säga
beslutas gemensamt av EU-länderna, ställer inga eller låga krav på återförsäljarna att
informera sina kunder om vad deras kläder och skor innehåller för ämnen (beroende på vilket
ämne det gäller, kraven för att informera om att kläderna eller skorna innehåller biocider
håller på att skärpas upp). De låga kraven på att informera konsumenterna om vad deras
kläder och skor innehåller har lett till en situation där många importörer och tillverkare inte
heller prioriterar att ta reda på kemikalieinnehållet. Det innebär att de säljer varor på den
svenska marknaden utan att veta om de innehåller skadliga ämnen vilket också flera
stickprovsundersökningar som Kemikalieinspektionen har genomfört har visat.
Ytterligare ett problem i sammanhanget är att Sverige inte har full nationell rådighet över att
förbjuda ämnen i kläder och skor som vi gärna skulle vilja se en utfasning av. Detta beror på
att kemikalielagstiftningen till stora delar är harmoniserad inom EU och att en del andra EUländer gör en annan prioritering av miljö- och hälsofrågor än vad Sverige gör.
En bidragande orsak till dagens situation är även att det är svårt för importörer och tillverkare
av kläder och skor att ha full kontroll över sina leverantörskedjor på grund av att de är så
långa och komplexa.
Finns det några motstående intressen?
De som tillverkar farliga beskattningsämnen och säljer dem till sko- och klädtillverkarna kan
förlora kunder om efterfrågan på kläder och skor som innehåller dessa ämnen minskar. De
företag som importerar eller tillverkar kläder kan komma att behöva införa ett mer omfattande
kontrollarbete för att säkerställa vad deras varor innehåller för farliga ämnen. En del företag
som tillverkar kläder och skor som innehåller dessa ämnen kan förlora marknadsandelar om
efterfrågan på deras varor sjunker.
8.2
Vilka miljö- och hälsoeffekter har dessa ämnen?
Cancer- och allergiframkallande ämnen är ämnen som har förmågan att orsaka cancer
respektive allergiska hudreaktioner och/eller astma. Antalet allergiska barn har mångdubblats
i Sverige under de senaste årtiondena och idag har drygt vart fjärde barn en symptomgivande
allergisjukdom. Det finns många hypoteser till ökningen varav en bidragande orsak kan vara
den ökade exponeringen för allergiframkallande ämnen i vardagen. 55
Ftalater är en stor grupp av ämnen som bland annat används som en mjukgörande tillsats i
vissa typer av plast. Många ftalater är farobedömda och faroklassificerade som reproduktionsstörande, till exempel DEHP, DBP, DIBP och BBP. Danmark har försökt få till stånd ett
förbud för dessa ftalater inom EU baserat på en riskbedömning där den sammanlagda
kombinerade exponeringen för ämnena antydde oacceptabel risk för vissa grupper av
människor. Danmarks förslag till förbud har dock hittills inte accepterats på EU-nivå.
Alltfler indicier tyder på att vissa kemiska ämnen, s.k. hormonstörande ämnen, kan skada
människans fortplantning, påverka det ofödda barnet och även påverka barnets senare
utveckling. Det har på senare tid också kommit en rad studier som antyder ökad förekomst av
negativa hälsoeffekter hos befolkningsgrupper som exponerats för höga bakgrundshalter i
miljön och som kan tyda på en hormonell verkan. Sådana effekter är förändrad utveckling av
55
Socialstyrelsen och Karolinska Institutet (2005).
49
könsorganen hos pojkbebisar 56 och reproduktiva effekter hos vuxna män 57, övervikt och
diabetes 58, astma och allergi 59 samt autism 60 och andra beteendestörningar. Till vilken del
denna påverkan på människa kan kopplas till exponering för kemikalier är dock fortfarande
oklar.
Antibakteriella ämnen används främst i kläder och skor för att undvika tillväxt av mikroorganismer som bidrar till dålig lukt. När sådana ämnen hamnar i avloppsvattnet kan det störa den
biologiska reningsprocessen och därigenom leda till att vattnet blir sämre renat. De kan
spridas till naturen via reningsverkens slam och utgående vatten och komma att påverka
vatten- och jordlevande organismer. Vissa antibakteriella ämnen misstänks även kunna bidra
till resistensutveckling hos sjukdomsalstrande bakterier.
Vilka kostnader kan detta leda till?
Det saknas studier över hur stora samhällsekonomiska kostnader dessa ämnen orsakar i form
av hälso- och miljökostnader. Här diskuteras dock några sannolika typer av kostnader som
förekomsten av dessa ämnen i kläder och skor kan leda till.
Allergi innebär besvär för individen dels i form av allergiska symptom, men även genom att
individen måste anpassa sitt levnadssätt, exempelvis genom att tvingas byta arbete och
undvika vissa varor. Cancer innebär en rad negativa effekter såsom stort lidande och risk för
förtidig död för individen samtidigt som samhället drabbas av vårdkostnader och
inkomstbortfall.
När spermakvaliteten hos män sjunker leder det till att allt fler män drabbas av infertilitet.
Idag lägger svenska par, eller samhället, beroende på vem som betalar, hundratals miljoner
kronor per år för fertilitetsutredningar och dito behandlingar (IVF) som är orsakade helt eller
delvis av mannens infertilitet.
Tidig pubertet leder på populationsnivå till negativa effekter på barn och ungdomars sociala
och psykologiska utveckling. Autism och beteendestörningar hos barn kan leda till både
lidande för individ och familj samt svårigheter både i skolan och i arbetslivet.
Resistensutveckling hos bakterier ökar samhällets hälsoekonomiska kostnader samt ger ökat
lidande, minskar livskvaliteten och kan leda till ökad dödlighet.
8.3
Hur stora är de samhällsekonomiska kostnaderna för dessa
ämnen?
Det saknas data för hur stora de samhällsekonomiska kostnaderna är för ftalater, antibakteriella ämnen samt allergi- och cancerframkallande färgämnen i kläder och skor. Vilka
effekter som dessa ämnen leder till eller misstänks leda till diskuteras i avsnitt 8.2. En del av
de diagnoser som ämnesgrupperna misstänks leda till innebär höga hälsokostnader för
samhället. En faktor som talar för relativt höga totala kostnader är att i princip alla i befolkningen exponeras för dessa ämnen via inköp av kläder och skor. Det finns fler ämnen som i
princip alla i befolkningen exponeras för. Kadmium som vi får i oss via maten är ett sådant
56
Swan S (2008).
Hauser. (2008).
58
Stahlhut et al. (2007).
59
Bornehag CG et al (2010).
60
Larsson et al. (2009).
57
50
exempel. Den samhällsekonomiska kostnaden för kadmium i mat uppgår enligt beräkningar
till cirka 4,2 miljarder kronor per år 61. Till de hälsoekonomiska kostnaderna ska läggas
kostnaderna för negativa miljöeffekter.
Enligt en underlagsrapport 62 från WSP Analys & Strategi innehåller uppskattningsvis 5
procent av alla kläder och skor ftalater, antibakteriella ämnen eller cancerframkallande eller
allergiframkallande färgämnen. Andelen skor som innehåller farliga ämnen är högre än
andelen kläder. Det finns flera osäkerheter i materialet. Se tabell 3.
Tabell 3. Uppskattad förekomst av ftalater, antibakteriella ämnen, cancerogena- och allergena
färgämnen i kläder och skor i Sverige. Ton och viktandel. 63
Artiklar totalt,
ton
Artiklar med
Viktandel artiklar med vissa farliga
vissa farliga
ämnen 64, %
ämnen, ton
Ytterplagg
12 000
160 Under 5 %
Underkläder
13 000
270 Under 5 %
T-shirt
14 000
620 Cirka 5 %
Handskar,
mössor, mm
3 500
1 900 15-40 %
Kläder
totalt
96 000
2 900 Cirka 3 %
Skor totalt
25 000
3 700 Cirka 15 %
Kläder och
skor totalt
120 000
6 700 Cirka 5 %
8.4
Beskrivning av alternativa styrmedel
Här beskrivs effekterna av alternativa styrmedel till en kemikalieskatt samt effekterna av att
inte införa något styrmedel.
Information till konsumenter
Informationskampanjer till konsumenter kan i vissa fall ge tydliga resultat. Detta gäller
särskilt om informationskampanjen gäller en avgränsad frågeställning och med en tydlig
positiv eller negativ effekt ur konsumentens perspektiv 65. Exempelvis ledde en informationskampanj i Danmark, om nyttan av att tvätta kläder innan de börjar användas, till att
61
KemI (2013).
WSP Analys & Strategi, (2013).
63
Ibd.
64
Utifrån den preliminära listan på ämnesgrupper.
65
Collins et al, (2003).
62
51
fjorton procent av danskarna nåddes av budskapet varav över nittio procent angav att de
tänkte börja tvätta sina kläder innan användning 66. Sammantaget en maximal ökning med
tretton procentenheter. Kemikalieinnehåll i kläder och skor är en komplex fråga med olika
ämnen som riskerar leda till en rad olika oönskade effekter vilket gör frågeställningen omfattande och svårkommunicerad. Situationen underlättas inte heller av att det idag finns få
eller inga regler som tvingar försäljarna av kläder och skor att informera om innehållet av
farliga ämnen och skor i sina varor. Bedömningen är därför att en informationskampanj riktad
till konsumenter inte kommer att leda till några mätbara effekter. Denna åtgärd utgår därför ur
den fortsatta analysen.
Satsning på ökad marknadsandel för miljömärkta kläder och skor
Det finns idag flera miljömärkningssystem för kläder och skor. Försäljningen av varor som
ingår i sådana system uppgår till under 1 procent av omsättningen av den totala mängden
kläder och skor 67. Miljömärkning som styrmedel är bra på många sätt, bland annat för att ge
marknadsföringsfördelar till varor som är tillverkade med extra stora miljöhänsyn. För syftet
att kraftigt minska andelen kläder som innehåller farliga ämnen är dock miljömärkning inte
ensamt ett lämpligt styrmedel. Dessutom har svenska staten en relativt låg rådighet över hur
försäljningen av miljömärkta kläder utvecklas. Styrmedlet en ökad satsning på miljömärkning
av kläder utgår därför ur den fortsatta analysen.
Fördjupad branschdialog
Branschdialoger är frivilliga samarbeten mellan myndigheter och branscher som syftar till att
få fram frivilliga åtaganden att fasa ut farliga ämnen från varor. Branschdialoger har i flera
fall visat sig kunna leda till utfasning av varor som innehåller farliga ämnen 68. Kemikalieinspektionen håller redan idag i en branschdialog med textilbranschen. I den deltar i första
hand större och väletablerade klädimportörer medan mindre importörer inte deltar i någon
högre utsträckning. Genom en utökning av aktiviteterna skulle dagens branschdialog
exempelvis kunna omfatta fler aktörer eller fler utbildningstillfällen. Förslaget går vidare för
fortsatt analys.
EU-begränsning
Förbud av farliga ämnen i kläder och skor utöver de ämnen som redan är förbjudna skulle
vara en möjlig åtgärd. Åtgärden har en potential att minska användningen med uppåt sjuttio
till hundra procent beroende på hur god efterlevnaden av regleringen skulle bli. Det finns
dock problem med denna åtgärd. Den första är att Sverige inte annat än i undantagsfall på
egen hand får införa en sådan begränsning eftersom typiska kemikalieregler på EU-nivå är
fullständigt harmoniserade. Därför måste Sverige först få med sig en majoritet av övriga EUländer på en reglering.
Kemikalieinspektionen har på uppdrag av regeringen lagt fram ett förslag på hur en sådan
reglering av farliga ämnen i textilier skulle kunna se ut. Intresset från övriga EU-länder har
dock hittills varit begränsat. Kemikalieinspektionen kommer därför börja med att försöka
diskutera med övriga nordiska länder om hur vi kan gå vidare för att få ner farliga ämnen i
kläder.
66
Miljostyrelsen, (2012).
WSP Analys & Strategi, (2013).
68
WSP Analys & Strategi, (2013).
67
52
Sammanfattningsvis kan man säga att ett förbud av att använda vissa farliga ämnen i kläder
och skor skulle ha goda möjligheter att ge effekt om den infördes men att sannolikheten att en
sådan begränsning skulle gå igenom på EU-nivå är låg på kort- och medellång sikt. Om en
begränsning införs på lång sikt visar Kemikalieinspektionens erfarenheter från andra områden
att antalet ämnen som blir förbjudna brukar bli färre än Sverige skulle ha velat. Trots svårigheterna kvarstår denna åtgärd i den vidare analysen.
Ingen åtgärd
Att inte vidta någon ytterligare åtgärd skulle innebära att andelen farliga ämnen i kläder och
skor skulle fortsätta att styras av två underliggande trender:
1) Många kläd- och skoimportörer, särskilt de största som är mer utsatta för granskning
av exempelvis miljöorganisationer, skulle fortsätta att försöka fasa ut farliga ämnen
från sina kollektioner. Detta arbete måste pågå kontinuerligt eftersom klädimportörerna ständigt byter ut sina underleverantörer.
2) Nya varor med nya funktioner som innehåller farliga ämnen skulle motverka effekten
av det nämnda arbetet. Även om de större kedjorna skulle undvika dessa varor skulle
det finnas få hinder för exempelvis mindre miljöengagerade importörer att
marknadsföra dem.
Sammantaget är det svårt att säga om andelen kläder som innehåller farliga ämnen skulle öka
eller minska om inga åtgärder vidtogs. En eventuell minskning skulle vara för liten för att nå
de kemikaliepolitiska miljömålen. Detta alternativ utgår därför ur den fortsatta analysen.
För vidare analys
De alternativ som analyseras vidare i avsnitt 8.10 är kemikalieskatt, EU-begränsning och
branschdialog. Alternativet kemikalieskatt beskrivs mer i detalj i avsnitt 8.5-8.9.
8.5
Uppgifter om vilka som berörs av styrmedlen
Den föreslagna kemikalieskatten omfattar tillverkare av kläder och skor i Sverige samt
importörer av kläder och skor i Sverige. Den påverkar även de företag som exporterar kläder
och skor till Sverige i och med att de svenska importörerna skulle begära in mer information
och garantier från dem avseende innehållet i deras kläder och skor. Se tabell 5. Vidare
kommer Skattemyndigheten, Tullverket och Kemikalieinspektionen att få fler arbetsuppgifter.
Om Kemikalieinspektionen ökade satsningen på branschdialogen med textilbranschen skulle
det exempelvis kunna innebära att fler företag fick möjlighet att delta. Idag är antalet deltagare begränsat. Även större utredningsresurser till branschdialogarbetet skulle kunna vara en
tänkbar förstärkning.
En reglering på EU-nivå skulle omfatta samtliga tillverkare av kläder och skor i EU samt
importörer av kläder och skor i EU. Den skulle även påverka de företag som exporterar kläder
och skor till EU. I Sverige skulle det troligen innebära en utökad satsning på Kemikalieinspektionens tillsyn av farliga ämnen i kläder och skor.
53
Försäljning av kläder och skor
Enligt WSP Analys & Strategis underlagsrapport 69 handlade svenskarna textilier och skor för
82,8 miljarder kronor under år 2012. Den största andelen säljs via kläd- och skobutiker och
via varuhus samt e-handelsföretag. E-handeln står för 5-8 procent av den totala omsättningen.
Denna siffra är osäker då det är svårt att få fram specifika uppgifter om e-handel, exempelvis i
vilket land som lager finns och vem som agerar importör. Under Kemikalieinspektionens
branschdialogsmöte 4 juni 2013 framkom att e-handel med sportkläder är en av de produktgrupper som ökar mest.
Tabell 4. Hushållens inköp av textiler och skor, miljarder kronor, 2012.
E-handel
6, 7
70
Butik
62,4
71
Varuhus mm
13,1
72
Totalt
82,2
Berörda företag
Det finns ett stort antal partihandelsföretag i kläd- och skobranschen i Sverige. År 2012
uppgick deras antal till 2682 stycken enligt SCB:s företagsregister. De flesta av dessa företag
är små utan anställda medan nio stycken är stora och har minst hundra anställda. Hur många
företag som tillverkar kläder och skor är osäkert, men totalt sett finns det 182 företag
registrerade i branscher som trikåindustri, läderbeklädnadsindustri eller industri för skjortor
och blusar i SCB:s företagsregister. E-handelsföretagen har antagits uppgå till fem procent av
motsvarande partihandelsföretag. Sammantaget skulle med andra ord cirka 3000 företag
omfattas av regleringen.
69
WSP Analys & Strategi, (2013).
70 Postens handelsbarometer, (2012).
71 SCB - regional omsättningsstatistik,( 2012).
72 SCB- - regional omsättningsstatistik, (2012).
54
Tabell 5. Antal företag av olika storlek som antas sätta ut kläder och/eller skor på marknaden i
Sverige. 73
Antal
anställda
14.3
trikåvaruindustri
14.11
läderbeklädnadsin
dustri
0 anställda
46.42
partihandel med
kläder och
skodon
1 636
Antagande om
E-handelsföretag
80
14.14 industri
för underkläder,
skjortor och
blusar
49
53
1-4 anställda
725
8
10
6
36
5-9 anställda
155
3
2
2
8
10-19
anställda
20-49
anställda
50-99
anställda
100-199
anställda
200-499
anställda
500+
anställda
81
5
1
3
4
64
1
0
1
3
12
0
0
1
1
7
0
0
1
0
1
0
0
0
0
1
2 682
8.6
82
0
70
93
63
134
Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser
kemikalieskatten medför
I kommande avsnitt kommer konsekvenserna av förslaget om kemikalieskatt att diskuteras.
Fokus ligger på att beskriva de mest betydande konsekvenserna. Uppräkningen av effekter
utgår från Tillverksverkets mall för konsekvensanalys vid regelgivning. Dock har endast
sådana rubriker som anses relevanta i sammanhanget tagits med. Rubrikernas ordning har
dock behållits.
I den första delen av detta avsnitt diskuteras endast effekterna av en kemikalieskatt. I nästa
avsnitt görs en jämförande analys av tre olika styrmedelsalternativ: Kemikalieskatt, EUbegränsning och Branschdialog.
8.7
Ekonomiska konsekvenser
Hur påverkas kostnader och intäkter för offentlig sektor?
Skatteintäkterna beräknas 74 öka med cirka 200 miljoner kronor per år på grund av skatten.
Detta är en grov uppskattning baserad på en rad antaganden och delvis osäker statistik. Det är
svårt att göra beräkningar av hur en helt ny typ av skatt kommer att slå eftersom det av
naturliga skäl inte finns några studier av effekterna av liknande skatter. Kemikalieinspektionens beräkningsmodell bygger på följande grundantaganden:
73
74
SCB:s företagsregister.
WSP Analys & Strategi, (2013).
55
-
-
-
-
Uppskattningsvis 5 procent av de kläder och skor som säljs innehåller ämnen från de
ämnesgrupper som preliminärt är aktuella för beskattning. Detta värde är framräknat
med hjälp av en rad olika studier. Dock är studierna ofullständiga och osäkra. Om
andelen kläder är högre än så skulle intäkterna bli högre än beräknat. Om andelen är
lägre skulle de bli mindre.
Andelen kläder som innehåller farliga beskattningsämnen antas vara högre för mindre
företag än för större företag. Många stora klädkedjor har under de senaste åren arbetat
med att rensa ut kläder och skor som innehåller olika farliga ämnen. Inköp från
utlandsbaserade E-handelsföretag antas endast generera skatteintäkter i 5 procent av
fallen.
En viss andel, 30 procent, av de mindre företagen antas inte betala in någon skatt,
exempelvis för att de inte nås av information av skatten eller tror att den inte berör
dem.
De större klädkedjorna har angett att de kommer att fasa ut alla varor som berörs av
skatten. För säkerhets skull har antagits att endast 95 procent av varorna fasas ut
direkt. För medelstora företag antas i kalkylen att de fasar ut antingen 95 eller 50
procent direkt. I dessa fall antas att det finns perfekta substitut för varorna. Det vill
säga att ersättningsvarorna inte skiljer sig åt i pris eller kvalitet.
Efter att ett stort antal kläd- och skokedjor fasat ut en stor del av varorna på frivillig
väg, på grund av den ”signaleffekt” som skatten ger har effekterna av skattehöjningen
gjorts på det kvarvarande utbudet. Skattehöjningen leder här till en minskad
efterfrågan på dessa varor. Priselasticiteten har antagits vara -1 75.
Som framgår av uppräkningen av antaganden och beräkningar ovan så finns det en rad osäkra
faktorer. Det går helt enkelt inte att säga säkert hur stora skatteintäkterna blir i förväg.
Tabell 6. Uppskattning av skatteintäkter från olika aktörer på årsbasis 76
Miljoner
kronor per år
Skatteintäkter
Stora inköpare
Medelstora
inköpare
5 Mkr
Små inköpare
60 Mkr
150 Mkr
E-handel
7 Mkr
Summa total
220 Mkr*
Myndigheternas kostnader
Skatteverket måste ta fram informationsmaterial samt lägga ner tid på att bygga upp en egen
administration av den nya skatten. Tullverket kommer att behöva lägga ner tid på kontroller
av godssändningar.
Behov av expertis och stöd från myndigheterna bedöms öka med förslaget om punktskatt. Då
kunskapen hos främst de små och medelstora aktörerna bedöms som små kommer många att
vända sig med frågor till Skatteverket för att försäkra sig om att de följer regelverket.
Kostnaderna antas öka med tio miljoner kronor under år 1 och sedan uppgå till fyra miljoner
kronor årligen.
75
76
Ibd.
Kemikalieinspektionens egna beräkningar
56
Företagens administrativa kostnader
De företag som importerar kläder och skor kommer att drabbas av en helt ny skatt med
tillkommande administration. Kostnader kommer att uppstå för följande aktiviteter:
1) Merarbete för att ta reda på innehållet av farliga ämnen i importerade kläder och
skor genom ökad kommunikation med underleverantörer. För företag som väljer
att betala schablonskatt utgår denna kostnad.
2) Kostnader för att genomföra egna stickprov för att kontrollera kläder och skors
eventuella innehåll av farliga beskattningsämnen. För företag som väljer att betala
schablonskatt utgår denna kostnad.
3) Kostnader för vidareutbildning i de nya skattereglerna. För företag som väljer att
betala schablonskatt utgår delvis denna kostnad.
4) Kostnader för administration av den nya skatten.
Det går att argumentera för att en del av de ovanstående kostnaderna inte motiveras av den
tillkommande skatten utan egentligen är kostnader som företagen borde ha redan idag om de
ska klara av att följa rådande lagkrav.
Tillverkande företag kommer också i viss mån beröras av skatten, men dessa bedöms ha en
större kännedom om vad deras kläder och skor innehåller för ämnen vilket innebär att deras
administrativa kostnader blir lägre. Tillverkningen av kläder och skor i Sverige är idag
mycket begränsad.
Sammantaget beräknas företagens administrativa kostnader uppgå till 36 miljoner år 1 och 29
miljoner kronor år 2 och framåt. Det vill säga till cirka 30 miljoner årligen. I dessa siffror
ingår samtliga kostnader för sådant som eventuellt skulle kunna hänföras till befintliga
lagkrav. För detaljer se avsnitt 9.2.
Hur påverkas konsumenters och hushålls beteende?
De som säljer kläder och skor kommer inte vara att tvungna att redovisa för konsumenterna
att de betalar skatt. Hushållen kommer därför inte märka att de köper ett beskattat plagg.
Däremot kommer de att påverkas av att skatten införs genom att en del sorters kläder och skor
blir ovanligare på den svenska marknaden. Exempelvis sportkläder som är antibakteriellt
behandlade eller jeans som innehåller allergiframkallande ämnen. En vanlig konsument
kommer knappast lägga märke till detta eftersom utbudet av kläder totalt sett är så stort i
Sverige.
I vissa fall kommer kläderna finnas kvar på marknaden men istället säljas till ett högre pris på
grund av skatten. Det kommer konsumenten märka genom att vissa kläder blir i genomsnitt
13 procent dyrare.
En del kläder och skor som innehåller ftalater, antibakteriella ämnen eller allergiframkallande
färgämnen kommer att försvinna från den svenska marknaden. Vill konsumenterna ändå få
tag i vissa kläder och skor som har funktioner som är viktiga för dem kan de komma att
istället vända sig exempelvis till e-handelsbolag utanför Sverige. Detta väntas ge en försumbar påverkan på den totala svenska kläd- och skoförsäljningen.
57
Enligt beräkningar 77 kommer den totala klädeskonsumtionen att minska med 0,3 procent i
Sverige till följd av skatten.
Hur påverkas handels- och investeringsflöden?
Eftersom försäljningen av kläder och skor beräknas minska med cirka 0,3 procent och de
kläder och skor som säljs i Sverige idag till absolut största delen tillverkas utomlands
beräknas importen av kläder och till Sverige minska med cirka 0,3 procent.
Importen av kläder och skor kommer också att omfördelas något från tillverkare med dålig
kontroll över vilka ämnen deras varor innehåller till tillverkare med god kontroll över vad
deras varor innehåller.
Vid KemI:s branschdialog spekulerades det i att internationella aktörer inte kommer att
lansera produkter som omfattas av punktskatten på den svenska marknaden. Denna farhåga
grundas på att den svenska marknaden är liten internationellt sett. Denna effekt skulle i så fall
ytterligare bidra till att minska konsumenters exponering för farliga ämnen.
Hur påverkas innovation och forskning?
Innovation och forskning kommer att påverkas positivt eftersom skatten kommer att skapa en
ökad efterfrågan på kläder och skor som inte innehåller farliga ämnen. De senaste åren har
utvecklingen framförallt gått mot allt lägre produktionskostnader för kläder och skor. En
kemikalieskatt skulle leda till ett tydligt incitament att även satsa på innovation och substitution även i de fall den nya produkten blir något dyrare.
Hur påverkas internationella relationer?
Kläd- och skotillverkande länder kan uppfatta den nya kemikalieskatten negativt. Om
problemet upplevs som stort finns det en risk att de driver frågan via GATT. Kommissionen
och övriga EU/EES-medlemsländer kan också lämna synpunkter inom ramen för anmälningsförfarandet för tekniska regler.
Hur påverkas den makroekonomiska miljön, till exempel arbetsmarknaden och
ekonomisk tillväxt?
Försäljningen av kläder i Sverige väntas minska med i genomsnitt 0,3 procent. Försäljningsminskningen kommer i första hand att drabba mindre företag. I deras fall väntas försäljningsminskningen i genomsnitt att uppgå till 1-2 procent av omsättningen. Detta eftersom de har
svårare att enkelt hitta ersättningsvaror till sina varor på grund av att de är små på
inköpsmarknaden.
Utlandsbaserade E-handelsföretag väntas samtidigt öka sin marknadsandel med 0,04 procent,
vilket är marginellt. Orsaken är att en så liten andel av alla kläder och skor kommer att bli
skattepliktiga.
Efterfrågan på kemiska analyser kommer öka omsättningen hos analysföretagen med i storleksordningen tio miljoner kronor.
Se även avsnitt 8.10.
77
Kemikalieinspektionens egna beräkningar.
58
8.8
Sociala konsekvenser
Kemikalieskatten förväntas leda till något bättre folkhälsa. Detta på grund av att konsumenterna köper färre kläder som innehåller allergiframkallande ämnen, cancerframkallande
ämnen, ftalater samt antibakteriella ämnen. Detta förväntas leda till färre allergiska reaktioner,
en okänd påverkan på antalet cancerfall samt mindre hormonpåverkan.
Man kan spekulera i om en kemikalieskatt skulle leda till att kläder blev dyrare vilket skulle
drabba exempelvis ensamstående mödrar med små ekonomiska marginaler. Då den genomsnittliga prishöjningen på kläder och skor väntas bli 0,3 procent skulle det innebära en utgift
på 36 kronor per år för en familj med två barn och kläd- och skoutgifter för dessa på 12 000
årligen. Detta innebär att de negativa ekonomiska effekterna för låginkomsthushåll blir
begränsade.
8.9
Konsekvenser för hälsan och miljön
Skatten väntas leda till påtagligt positiva effekter på det problem som är tänkt att lösas genom
att användningen av de farliga ämnena i kläder och skor på marknaden minskar. Försäljningen
av kläder och skor som innehåller farliga ämnen väntas minska med cirka 60 procent. Den
största minskningen räknat i ton förväntas ske hos medelstora klädkedjor. Detta eftersom de
stora kedjorna till stor del redan antas ha fasat ut dessa ämnen. Minskningen bedöms av WSP
Analys & Strategi 78 kunna bli ännu större om skatten kombineras med riktade informationsinsatser till svenska importörer av kläder och skor samt om skatten införs i fler länder parallellt.
Tabell 7. Minskning av årlig försäljning av kläder och skor som innehåller farliga ämnen fördelat på
olika aktörer, ton/år
Stora
inköpare
Minskning av kläder och
skor som innehåller farliga
ämnen, ton/år
Medelstora
inköpare
1300
2000
Små
inköpare
570
Summa
totalt
E-handel
23
3900
Denna effekt väntas leda till bland annat följande positiva effekter.
-
-
Spridningen av farliga ämnen till svenska hem via kläder och skor minskar.
Direktexponeringen av farliga ämnen från kläder och skor som vi bär direkt mot
huden minskar.
Avsiktligt tillsatta farliga beskattningsämnen kommer att minska i tillverkningsledet.
Återvinning av kläder kommer att underlättas eftersom andelen begagnade kläder som
innehåller farliga beskattningsämnen successivt kommer att minska.
Mängden avfall från utslitna kläder och skor kommer att påverkas marginellt då
försäljningen av kläder och skor väntas minska med 0,3 procent på årsbasis. Detta kan
ställas i relation till att textilkonsumtionen i Sverige mellan år 2000 och 2009 ökade
med 40 procent 79.
Vattenkvaliteten förbättras genom att tillförseln av urtvättade antibakteriella ämnen
från våra kläder till våra vattenreningsverk kommer att minska.
78
WSP Analys & Strategi, (2013).
79 Nordiska Ministerrådet (2012.)
59
-
Förutsättningarna för biologiska mångfalden påverkas positivt av att färre farliga
ämnen sprids via våra avloppsreningsverk till våra vattendrag.
Ovanstående effekter berör flera olika svenska miljömål. Se även kapitel 2 samt avsnitt 8.2.
Vilka substitut kommer skatten att gynna?
Om en punktskatt införs väntas importörer av kläder och skor påverka sina leverantörer att
söka likvärdiga alternativ till de farliga beskattningsämnena. Alternativt kommer importörerna att byta till leverantörer som redan har gått över till substitut. Punktskatten kommer på
så sätt ge både importörer och leverantörer incitament att systematiskt söka kunskap om vilka
alternativ som finns på marknaden. Importörer kommer troligtvis att göra ekonomiska avvägningar om det gynnar dem att betala skatt eller att bygga upp interna informationssystem för
att undvika att köpa in kläder och skor som innehåller skattebelagda ämnen. Överslagsberäkningar visar att det generellt lönar sig att lägga tid och resurser på att hitta substitut till
skattebelagda kläder.
Ftalater
Intervjuer med företag har visat att de kommer att få vissa problem med att hitta substitut till
sportskor som innehåller ftalater. Detta beror inte på att det saknas ersättningsmaterial, det
finns det gott om, utan svårigheten ligger i att få kontroll på alla de typer av olika material
som en sportsko är uppbyggd av. Det görs regelbundet tester, men då och då händer det att det
upptäcks ftalater i tester. I de fall ftalater upptäcks kontaktas tillverkaren, problemet påtalas
för att få materialet utbytt. Flera av företagen anger att de redan har förbud mot användning av
PVC-plast som i allmänhet innehåller mjukgörare som till exempel ftalater.
Antibakteriella ämnen
Samtliga intervjuade företag har angett att de inte tillsätter antibakteriella ämnen i sina
produkter då de anser att dessa ämnen är onödiga. Istället söker företagen efter annan
konstruktion för plagget eller andra material för att uppnå samma funktion. För skor används
olika salter eller saltlösningar för att uppnå en antibakteriell effekt. Vid Kemikalieinspektionens textildialog den 4 juni år 2013 framkom att frågan om antibakteriella medel som
tillsats i kläder bara diskuteras i Sverige och att dessa tillsatser inte ses som något problem i
övriga Europa.
Färgämnen, allergiframkallande ämnen och cancerframkallande ämnen som ännu inte
är förbjudna
Olika branschinitiativ har medfört att det idag finns ett flertal alternativ till hälsoskadliga
färgämnen. Problemet ligger istället i att steget mellan producent av tyger och försäljningsledet går i flera led. En del leverantörer känner därför inte till vilka färgämnen som har
använts av leverantörer i tidigare led. Tillverkare av sport- och friluftskläder arbetar ofta med
längre kollektioner än företag som säljer modekläder. Det innebär att de för en dialog med
underleverantörer och därigenom kan ta fram till exempel alternativa färgämnen.
60
8.10 Jämförelse av tre styrmedelsalternativ med hjälp av
nettonuvärdesberäkning baserad på tre olika antagna miljöoch hälsokostnadsvärden
Här görs en jämförelse av de tre olika styrmedelsalternativen: Kemikalieskatt, EUbegränsning samt branschdialog. För att underlätta en jämförelse av åtgärder som infaller
olika i tiden samt ger upphov till likartade effekter men i olika storleksordning har en
skissartad nettonuvärdesberäkning gjorts för att illustrera de olika alternativens principiella
fördelar och nackdelar. Tre olika effekter har vägts ihop: Antagen miljö- och hälsovinst för
respektive förslag, vilka effekter på konsument- och producentöverskottet som respektive
förslag leder till samt hur höga administrativa kostnaderna blir för respektive förslag.
Producent- och konsumentöverskott är nationalekonomiska begrepp. Exempelvis uppstår en
stor förlust av konsumentöverskottet om en vara som konsumenterna uppskattar mycket men
har ett lågt pris förbjuds. Om en vara som kostar lite att tillverka men har ett högt pris
förbjuds uppstår en stor förlust av producentöverskottet. Mindre effekter uppstår om en vara
som är dyr att tillverka men som konsumenterna ändå inte prissätter så högt försvinner från
marknaden.
Miljö- och hälsovinster -antaganden
Data för hur stora de samlade miljö- och hälsokostnaderna för exponering av ftalater,
antibakteriella ämnen, allergi- samt cancerframkallande färgämnen i kläder och skor ämnena
saknas. Givet de risker dessa ämnen medför för i första hand människors hälsa, den spridning
i befolkningen som dessa ämnen får via kläder och skor samt befolkningens storlek har
Kemikalieinspektionen tagit fram tre antagna scenarier där den samhällsekonomiska hälsooch miljövinsten sätts till 250, 500 respektive 1000 miljoner kronor per år. Dessa nivåer
bedöms som rimliga utifrån vad som är känt om dessa ämnens miljö- och hälsorisker samt är
även rimliga i förhållande till vad samhällsekonomiska studier för andra ämnen har visat.
Exempelvis innebär kadmium som vi får i oss via mat en samhällsekonomisk kostnad på 4,2
miljarder kronor per år 80.
Tabell 8. Antagen samhällsekonomisk kostnad för påverkan från ftalater, antibakteriella-, cancer- och
allergiframkallande ämnen från kläder och skor. Mkr/år.
Scenario låg
250 mkr/år
Scenario medel
500 mkr/år
Scenario hög
1 000 mkr/år
För alternativet Kemikalieskatt beräknas miljö- och hälsovinsten uppgå till cirka 60 procent
av miljö- och hälsokostnaden. En begränsning på EU-nivå antas visserligen leda till en högre
reduktion per ämne av de ämnen som förbjuds men å andra sidan antas att Sverige inte får
igenom ett förbud av samtliga ämnen. Totalt sett antas, för enkelhetens skull, att minskningen
blir lika stor för en begränsning på EU-nivå, som för en skatt. Det vill säga att andelen kläder
som innehåller de aktuella farliga ämnena minskar med cirka 60 procent.
För alternativet branschdialog är det viktigt att ta hänsyn till att det redan idag finns en sådan
dialog som drivs av Kemikalieinspektionen. Därför kan vi endast ta hänsyn till eventuella
nettoeffekter av en kraftigare satsning på en branschdialog. En sådan nettoeffekt bedöms
80
KemI (2013)
61
uppgå till 5-10 procent av miljö- och hälsokostnaden. I beräkningarna har 7,5 procent
antagits.
Viktigt är också att effekterna av EU-begränsningen antas uppstå först år 12 eftersom förhandlingsprocessen med EU antas ta mer än 10 år. Kalkylräntan är för samtliga beräkningar
satt till 4 procent. Detta leder till att de framtida effekterna värderas lägre än de i närtid. Detta
är ett standardförfarande vid samhällsekonomiska kalkyler och förklarar varför värdet på
miljö- och hälsovinsten är lägre vid år 12 än vid år 1.
Tabell 9. Beräknad eller antagen miljö- och hälsovinst av tre olika styrmedel, år 1 respektive år 12 för
Scenario medel. Diskonterade värden. Mkr/år.
Miljö- och hälsovinst, Scenario medel
År 1
År 12
Kemikalieskatt
EU-begränsning
Branschdialog
310
201
0
201
38
24
Administrativa kostnader – antaganden och beräkningar
De administrativa kostnaderna för införandet av en kemikalieskatt för kläder och skor har
beräknats till 36 mkr år 1 och därefter 29 mkr per år för företagen, se antaganden i bilaga 1.
Utöver detta har vi antagit en engångskostnad för svenska myndigheter på 10 mkr första året
samt därefter en årlig kostnad på 4 mkr.
En stor del av företagens kostnader går åt till ökad kommunikation med underleverantörer av
kläder och skor om vilka farliga ämnen dessa innehåller eller inte innehåller. Dessutom tillkommer företagens kostnader för kemisk analys av stickprov av kläder och skor.
Även vid ett förbud av en stor del av de farliga ämnena måste företagen lägga ner tid på att
kommunicera med sina underleverantörer och kontrollera de kläder de importerar. Det arbetet
underlättas dock något av att övriga länder i EU inför samma lista på farliga ämnen vilket
leder till en kraftig signal till alla underleverantörer i världen. Samtidigt erbjuds inte företagen
möjligheten att betala en schablonskatt om de är osäkra på innehållet i ett plagg vilket ökar
behovet av att vid osäkra fall genomföra kemiska analyser av varorna.
Administrationen underlättas i detta fall av att företagen inte behöver rapportera in eller betala
in någonting till myndigheterna. Myndigheterna behöver inte heller lägga ner tid på att samla
in inrapporterade uppgifter. Däremot kommer kontrollen av att reglerna följs ta ungefär lika
mycket tid i anspråk som vid en skatt även om det blir en annan myndighet som får ansvara
för kontrollerna.
Sammantaget är Kemikalieinspektionens översiktliga bedömning att införandet av en EUbegränsning av de farliga ämnena leder till administrativa kostnader som uppgår till 50
procent av dem för införandet av en skatt år 12 och framåt. Under år 1-11 antas istället en
kostnad på 1 miljon kronor per år för arbete med att påverka EU att fatta beslut om
begränsning.
De administrativa kostnaderna för en ökad satsning på en branschdialog antas vara lägre. Dels
för att företagen vid en branschdialog i första hand vidtar ur deras perspektiv kostnadseffektiva åtgärder och dels för att myndigheterna inte behöver genomföra ett stort antal kontroller
för att se om företagen lever upp till sina åtaganden. De administrativa kostnaderna antas i
62
detta fall därför uppgå till netto 5 miljoner kronor per år för företag och myndigheter
sammanräknat (utöver kostnaderna för dagens branschdialog).
Tabell 10. Beräknad eller antagen administrativ kostnad för företag och myndigheter för tre olika
styrmedel, år 1 respektive år 12 för scenario medel. Mkr.
Administrativ kostnad
År 1
År 12
Kemikalieskatt
46
22
EU-begränsning
1
11
Branschdialog
5
3
Konsument- och producentöverskottsförändringar – antaganden och beräkningar
För en stor del av försäljningen av kläder och skor antas det finnas perfekta substitut. Det vill
säga att de kan ersättas med andra produkter utan att pris eller kvalitet påverkas. Detta
antagande bygger på information från branschrepresentanter. 81 För en mindre andel av
kläderna finns dock inte sådana substitut. När dessa försvinner från marknaden kommer det
därför att uppstå välfärdsförluster som slår både mot producenter och konsumenter, så kallade
försluster av producent- och konsumentöverskott. Dessa förluster har beräknats till 17
miljoner kronor för år 1 för kemikalieskatten 82. Eftersom en EU-begränsning innebär ett
förbud mot vissa varor, även de med mycket hög marginalnytta blir förlusten av producentoch konsumentöverskott för samma minskning av varor som innehåller farliga ämnen högre
än för skatten. Minskningen av producent- och konsumentöverskottet har beräknats till 43
miljoner kronor. För branschdialogen antas inga effekter på producent- eller konsumentöverskottet uppstå. Detta styrmedel antas endast leda till övergång till perfekta substitut, det
vill säga till varor med samma pris och kvalitet.
Tabell 11. Beräknade förluster av producent- och konsumentöverskott för tre olika styrmedel, år 1
respektive år 12 för scenario medel. Mkr.
Scenario medel
År 1
År 12
Kemikalieskatt
17
11
EU-begränsning
0
43
Branschdialog
0
0
Nettonuvärde och nettonuvärdeskvot
Slutligen väger vi samman de tre posterna miljö- och hälsovinst, administrativ kostnad och
förlust av producent- och konsumentöverskott för de tre olika styrmedlen. Detta görs för en
20-års period. Längre tid är svår att överblicka.
81
82
WSP Analys & Strategi, (2013).
Bilaga 2.
63
Tabell 12. Nettonuvärde över en 20-årsperiod för tre olika styrmedel. Scenario medel. Mkr.
NNV, 20 år
Miljö- och hälsovinst
Administrativ kostnad
Förlust av PÖ/KÖöverskott
Nettonuvärde
Nettonuvärdeskvot
Kemikalieskatt
EU-begränsning
Branschdialog
4 382
- 491
1 557
- 94
530
- 71
- 236
- 334
0
3 655
5,0
1 129
2,6
459
6,5
Trots att analysmodellen är ganska enkelt sammansatt tydliggör den att de tre olika styrmedlen ger vitt skilda effekter.
Kemikalieskatten ger störst miljö- och hälsovinst. Detta eftersom den både leder till att en stor
andel, cirka 60 procent, av de kläder och skor som berörs av skatten försvinner från marknaden samtidigt som denna effekt sker redan på kort sikt. Eftersom effekter på kort sikt
värderas högre i modellen än osäkra effekter på lång sikt blir nettonuvärdet av miljö- och
hälsovinsten av Kemikalieskatten mycket större än värdet av EU-begränsningen trots att dessa
effekter är lika stora när EU-begränsningen väl träder i kraft. EU-begränsningens antagna
senare ikraftträdande minskar med andra ord kraftigt nettonuvärdet för nyttan av denna
åtgärd.
Miljö- och hälsovinsten av branschdialogen blir relativt sett liten av två orsaker. Dels av att
styrmedlet redan finns på plats vilket innebär att endast nettoeffekten av en ytterligare kraftsamling kan tas med i beräkningarna. De åtgärder som redan genomförts eller inplanerade
ingår i nollscenariot och kan inte tillgodoräknas en gång till. Den andra orsaken är att frivilliga överenskommelser här endast antas leda till att företagen genomför åtgärder som går ut
på att fasa ut kläder och skor där kostnaden för företagen i vid bemärkelse är låg.
Även de administrativa kostnaderna varierar stort mellan de tre styrmedlen. Här är det kemikalieskatten som står ut på ett negativt sätt medan EU-begränsningen istället gynnas av att den
inte kommer igång förrän år 12 samtidigt som en EU-begränsning antas ge lägre administrativa kostnader generellt än en skatt. Inte heller de administrativa kostnaderna för branschdialogen är särskilt höga.
Förlusterna av producent- och konsumentöverskott är störst för kemikalieskatten och EUbegränsningen. Detta beror på att vissa varor utan perfekta substitut försvinner från
marknaden. I fallet med EU-regeringen försvinner vissa varor med riktigt hög marginalnytta,
både för konsumenter och för producenter.
Sammantaget blir nettonuvärdet högst för Kemikalieskatten i Scenario Medel. Detta eftersom
miljö- och hälsovinsterna blir så stora.
Vi har även kompletterat beräkningarna med nettonuvärdeskvoter för att visa hur stor den
förväntade samhällsnyttan är i förhållande till samhällskostnaden. Av de tre styrmedlen får
branschdialogerna högst nettonuvärdeskvot: 6,5. Detta beror på att detta styrmedel till en låg
kostnad ”plockar de lägst hängande frukterna först”. Kemikalieskatten får en nettonuvärdeskvot på 5,0 vilket även det är mycket bra medan EU-regeringen får värdet 2,6 vilket även det
är bra.
64
Scenario låg och hög
Eftersom miljö- och hälsovinsten är både osäker och utslagsgivande har vi, som tidigare
nämnts, tagit fram ytterligare två scenarion, scenario låg och scenario hög. Resultaten visas i
tabell 13 och 14. Resultaten visar att den inbördes ordningen mellan de tre styrmedelsalternativen består även i scenario låg och hög. Samtliga nettonuvärdeskvoter är positiva för alla
styrmedelsförslag i alla tre scenarier. Nettonuvärdeskvoterna överstiger 1 i samtliga fall
förutom för EU-regleringsalternativet i Scenario låg.
Tabell 13. Nettonuvärdeskvoter för tre styrmedel och tre scenarion med olika antaganden om den
initiala miljö- och hälsokostnaden. Nettonuvärde för en 20-årsperiod, Mkr.
Nettonuvärde
Scenario låg
Scenario medel
Scenario hög
Kemikalieskatt
EU-reglering
1 481
3 655
7 753
Branschdialog
354
1 129
2 585
194
459
989
Tabell 14. Nettonuvärdeskvoter för tre styrmedel och tre scenarion med olika antaganden om den
initiala miljö- och hälsokostnaden.
Nettonuvärdeskvot
Scenario låg
Scenario medel
Scenario hög
Kemikalieskatt
EU-reglering
2,1
5,0
10,7
Branschdialog
0,8
2,6
6,0
2,8
6,5
14,0
Slutsats
Avgörande för samtliga resultat är den initiala miljö- och hälsokostnadens storlek. Det går
dock att konstatera att samtliga styrmedelssalternativ har ett positivt nettonuvärde i samtliga
antagna scenarier. För samtliga scenarioer har kemikalieskatten det högsta nettonuvärdet
medan branschdialogen har den högsta nettonuvärdeskvoten.
8.11 Bedömning av om kemikalieskatten överensstämmer med
eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges
anslutning till Europeiska unionen
Kemikalieinspektionens bedömning är att kemikalieskatten så som den beskrivs i denna
rapport är förenlig med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till EU. Se även
kapitel 6.
Ett nytt förslag på nationell punkskatt måste alltid notifieras EU-kommissionen och finns
därigenom tillgängligt för kommentarer från övriga EU-länder. Skatten måste respektera
bestämmelserna i artikel 110 i EUF-fördraget. Artikel 110 ställer kravet att en skatt inte får
vara diskriminerande. Det innebär att skatten inte får gynna svenska företag på bekostnad av
andra EU-länders företag. Skatten måste ha en konstruktion som inte snedvrider konkurrensen
exempelvis genom omotiverade undantag. Kemikalieinspektionens bedömning är att skatten
lever upp till dessa krav. Denna bedömning understöds av diskussioner med Danska
Miljöstyrelsen som har erfarenhet av att notifiera EU om nya miljöskatter samt av en genomgång av andra länders anmälningar i TRIS-databasen. TRIS är EU-s databas över EUländernas notifieringar om olika skatter och avgifter samt övriga länders svar på dessa
notifieringar.
65
Om skatten uppfyller kraven i artikel 110 innebär det att reglerna för proportionalitet inte
behöver tillämpas, vilket innebär att nivån på skatten inte prövas av EU. Däremot kan en hög
skatt eventuellt påverka huruvida skatten bedöms vara icke-diskriminerande eller inte. En
alltför hög skatt kan anses diskriminerande.
Uppfylls kraven i artikel 110 behöver man inte heller i skattekonstruktionen ta hänsyn till om
ett ämne utgör en fara eller en risk för konsumenten då artikel 110 inte omfattar sådana krav.
Det innebär att friheten blir betydligt större i utformandet av listor på farliga ämnen. Sverige
kan då föra upp de ämnen vi önskar.
Vidare behöver inte hänsyn tas till frågan om ett område är totalharmoniserat inom EU eller
inte. För att förtydliga är det Kemikalieinspektionens bedömning att om användningen av ett
ämne eller dess förekomst under vissa haltgränser är EU-rättsligt reglerad utgör detta inte
något hinder för att kunna införa en skatt av det här slaget. Detta gäller givetvis inte i de fall
det föreligger harmoniserade EU-regler om ekonomiska styrmedel som skatter eller avgifter
på det aktuella området. Så är dock inte fallet för kläder och skor.
Med andra ord är det centralt att skatten är icke-diskriminerande för att den ska gå att införa.
Detta diskuteras i kapitel 6.
8.12 Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller
tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av
speciella informationsinsatser
Kemikalieinspektionens bedömning är att branschen bör ges viss tid att förbereda sig innan
skatten införs. Det är även lämpligt att övergångsbestämmelser införs så att kollektioner som
beställts innan skattens ikraftträdande undantas under en övergångsperiod.
Skatten kommer i och med att den innebär ett helt nytt styrmedel på flera olika sätt att kräva
relativt omfattande informationsinsatser. Kostnader för detta ingår i kalkylerna.
9
Konsekvensanalys - Effekter för företag
Kemikalieinspektionens konsekvensanalys av principförslaget uppskattar följande
effekter:
-
Att cirka 3000 företag kommer att bli skattskyldiga.
Att företagen kommer att få högre administrativa kostnader för
vidareutbildning, ökade kontakter med underleverantörer,
stickprovskontroller samt administration.
Att företagens omsättning kommer att minska med cirka 0,3 procent. Små
företag kommer att minska sin omsättning med 1-2 procent.
Företag som säljer kemiska analyser kommer att öka sin omsättning.
Att de administrativa effekternas storlek kan påverkas genom tidiga
informationsinsatser.
Kemikalieskatten bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar,
konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför en
utförligare beskrivning av effekterna för företag.
66
9.1
Beskrivning av de företag som berörs
De företag som kommer beröras mest av kemikalieskatten är partihandlande företag inom
kläd- och skobranschen samt företag som tillverkar kläder och skor. Nedan redovisas de
företag som enligt SCB:s företagsdatabas bäst stämmer in på denna beskrivning, det vill säga
företag med SNI kod 46.42 samt SNI 14.11, 14.13 och 14.14. Dessutom har vi uppskattat
antalet e-handlande företag i branschen till 5 procent av de partihandlande företagen.
Sammantaget bedömer vi att antalet företag som berörs av kemikalieskatten är 3000 stycken.
De flesta av dessa är småföretag.
Det finns flera olika osäkerhetsfaktorer bakom uppgifterna: Dels kan företag under ytterligare
branschkoder vara aktuella, dels kan en del av företagen, särskilt de med noll anställda, vara
inaktiva, i en uppstartsfas eller aktiva utan att ägna sig åt import. Företag med noll anställda
består i regel av en enskild företagare som kan ha företaget som en hobbyverksamhet.
Uppgifterna får därför ses som en uppskattning.
Tabell 15. Antal företag i branscher som antas få ökade administrativa kostander vid en
kemikalieskatt
Antal anställda
14.13
trikåvaruindustri
14.11
läderbeklädnadsindustri
0 anställda
46.42
partihandel
med kläder och
skodon
1 636
Antagande om
E-handelsföretag
80
14.14 industri
för underkläder, skjortor
och blusar
49
53
1-4 anställda
725
8
10
6
36
5-9 anställda
155
3
2
2
8
10-19 anställda
81
5
1
3
4
20-49 anställda
64
1
0
1
3
50-99 anställda
12
0
0
1
1
100-199
anställda
200-499
anställda
500+ anställda
7
0
0
1
0
1
0
0
0
0
1
2 682
9.2
82
0
70
93
63
134
Administrativa kostnader för företag
Kemikalieinspektionen har gjort en överslagsberäkning av hur stora de tillkommande
administrativa kostnaderna kan tänkas bli för olika typer av företag. Beräkningarna omfattar
tillkommande kostnader för tid för kontakt med underleverantörer, kompetensutveckling,
stickprov samt administration i form av inbetalning av skatt med mera.
Antaganden är olika för de olika företagsgrupperna och framgår av bilaga 1. Hänsyn har bland
annat tagits till att större företag antas ha fler underleverantörer, göra fler stickprov och i
samtliga fall beröras av skatten. Mindre företag antas göra färre stickprov och ha färre
underleverantörer och antas i fler fall inte beröras av skatten. Särskilt E-handelsföretag med
lager utomlands antas i hög utsträckning anpassa sig till de nya reglerna så att de inte behöver
betala skatt. Nedanstående kostnader, 36 miljoner kronor avser år 1. Kostnaderna för år 2 och
67
framåt beräknas till 29 miljoner kronor per år på grund av bland annat lägre kostnader för
kompetensutveckling.
En stor andel av de administrativa kostnaderna går till stickprov för att kontrollera att
underleverantörerna håller vad de lovar. Totalt sett beräknas cirka 11 miljoner kronor gå till
detta ändamål. En bieffekt är att företag som erbjuder kemisk analys av kläder och skor
kommer att öka sin omsättning med i storleksordningen 10 miljoner kronor per år.
En del av de tillkommande administrativa kostnaderna ovan är kostnader som egentligen
redan kan motiveras utifrån dagens lagstiftning. Exempelvis har reglerna för dem som sätter
ut varor på marknaden som innehåller biocider, det vill säga antibakteriella ämnen skärpts
från och med den 1 september 2013. De som efter detta datum sätter ut varor på marknaden
som är behandlade med biocider måste både märka dessa varor samt informera konsumenten
om innehållet. Vidare anger hänsynsreglerna i Miljöbalkens 2 kapitel 83 att alla som säljer
varor som innehåller en kemisk produkt eller bioteknisk organism ska undvika att sälja sådana
varor som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas
med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Detta krav är svårt
att leva upp till utan kännedom om ämnesinnehållet i varorna.
Tabell 16. Administrativa kostnader för olika typer av företag, mkr/år, år 1.
Partihandel, kläder och skor
(SNI 46.42)
Anställda/företag
>100
10-99
1-9
0
Kompetens UTV, år 1
0,3
2,7
1,7
2,7
E-handel
kläder och
skor 84
Minst 0
1
0,0
0,0
Ökad kommunikation
leverantörer
0,9
5,5
2,3
0,9
0,0
0,0
0,4
10,0
Stickprov
1,8
6,3
2,6
0,5
0,0
0,0
0,1
11,4
Adm.
0,2
1,3
2,6
2,4
0,0
0,0
0,2
6,7
Summa
3,2
15,8
9,2
6,5
0,1
0,0
1,1
36,0
9.3
Kläd- och
skotillverkning
(14.11,14.3,14.14)
199-0
Summa
0,3
7,8
Andra kostnader den föreslagna kemikalieskatten medför för
företagen
De absolut största kostnaderna för företagen är av administrativ karaktär. Det är tänkbart att
en del företag på sikt kommer att satsa på att bygga upp egna laboratorier eller köpa in
mätutrustning för att snabbare kunna genomföra kemiska analyser av kläder och skor.
83
Lag (2006:1014).
84 Antalet beräknat som 5 procent av SNI 46.42.
68
9.4
Handelsanalys - Beskrivning av i vilken utsträckning
kemikalieskatten kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen
Det är mycket viktigt att en punktskatt genom sin konstruktion inte oavsiktligt gynnar svensk
tillverkningsindustri framför utländsk industri. Om så skulle vara fallet hamnar förslaget i
strid med Sveriges internationella handelsavtal. Det är inte heller bra om svenska företag
skulle missgynnas kraftigt av skatten. Här görs därför en analys av hur en kemikalieskatt
skulle påverka konkurrensförhållanden mellan företag i Sverige och utomlands. Analysen är
gjord på en principiell och översiktlig nivå.
Hur en kemikalieskatt påverkar konkurrensförhållandena
Nationella miljöskatter och miljöregleringar som läggs på produktion av varor i Sverige
kritiseras ofta för att, istället för att ge avsedd miljöeffekt, driva ut produktionen ur Sverige
till länder med lägre miljöskatter eller mindre omfattande miljöregleringar. Av detta skäl tas
exempelvis relativt låga energi- och koldioxidskatter ut från den svenska industrin medan
motsvarande skatter på konsumenter i Sverige ligger relativt högt.
För att undkomma detta problem är kemikalieskatten på konsumentvaror inte konstruerad
som en skatt på användning av de aktuella kemikalierna, vilket skulle innebära att endast
svenska tillverkare skulle omfattas av skatten. Den tas istället ut på alla varor som säljs till
konsument i Sverige. Skatten tas ut för kläder och skor som innehåller de aktuella ämnena
oavsett om de är tillverkade i Sverige, övriga EU eller någon annanstans i världen. På detta
sätt minimeras de snedvridande effekterna av skatten.
Den avsedda styrande effekten kan ändå oavsiktligt gynna svenska företag. Exempelvis om
svenska sko- och klädtillverkande företag gynnades av att de i lägre grad än utländska dito
använder de farliga ämnena i sin produktion. Denna utredning har inte haft möjlighet att
utreda detta grundligt men följande har kunnat slås fast:
-
En mycket liten andel av de kläder och skor som säljs i Sverige tillverkas i Sverige.
Den produktion som sker i Sverige är ofta av nischade produkter där tillverkningspriset inte är avgörande.
Den föreslagna skatten bedöms leda till följande effekter:
1) Kläder och skor som innehåller kemikalier där det finns ”perfekta substitut”, det vill
säga varor med likvärdig funktion till samma kvalitet och pris, kommer att i hög grad
försvinna från marknaden. Dessa varor kommer att ersättas av liknade varor, i samma
prisklass, men som innehåller till exempel ett annat färgämne. Då svensk produktion i
första hand är inriktad på dyra, nischade kläder- och skor kommer i de flesta fall dessa
varor inte att utgöra perfekta substitut till de varor som ersätts. De kommer med andra
ord inte att gynnas.
2) En tänkbar effekt som en nationell punktskatt kan leda till är att den beskattade varan
missgynnas medan andra varor som fungerar som indirekta substitut till den
beskattade varan gynnas. Exempelvis kan man anta att en högre skatt på vin kan leda
till en ökad konsumtion av öl. Ett land med hög ölproduktion kan därför ”råka” gynna
sig själv genom att höja punktskatten på vin. Detta torde dock inte vara något problem
för en skatt på kläder och skor eftersom hela varugruppen omfattas. Det finns mycket
69
få substitut till kläder och skor om vi inte vill ikläda oss exempelvis plastsäckar eller
mattor.
3) Ytterligare en tänkbar effekt av en kemikalieskatt skulle kunna vara att den gynnar
både svenska kläd- och skoimportörer som redan idag har en god kemikaliekontroll.
Denna effekt är mycket trolig. Dessa företag kommer att ha ett bättre utgångsläge både
i form av att de redan i dag importerar färre varor som innehåller farliga ämnen och
dels eftersom de redan idag har uppbyggda administrativa system för att kontrollera
vilka ämnen deras kläder och skor innehåller. En kemikalieskatt kommer därför att
gynna importerande företag som redan idag tar miljöhänsyn.
4) Ytterligare en effekt blir att de underleverantörer av kläder och skor som har en god
kontroll på vad deras kläder och skor innehåller samt kanske redan idag undviker de
mest tveksamma ämnena kommer att få en konkurrensfördel jämfört med de företag
som inte har samma kontroll. En kemikalieskatt kommer därför att gynna tillverkande
företag, både i Sverige och utomlands, som har god kontroll över vilka kemikalier de
använder.
Den påverkan på konkurrensen mellan företagen som kommer att uppstå är därför i första
hand att de företag, både importörer och tillverkare, som idag har god kemikaliekontroll
kommer att gynnas på bekostnad av dem som inte har det. Detta är en effekt som möjligen
skulle kunna gynna svenska, tillverkande företag. Givet Sveriges höga tillverkningskostnader
och begränsade tillverkning torde dock denna effekt bli ytterst liten.
Utrikesbaserad E-handel
E-handeln antas i denna rapport finna lagliga vägar för att undvika att betala skatten vilket
kommer att leda till att de kommer att kunna sälja skattepliktiga kläder utan att behöva betala
skatt.
Effekten blir dock marginell. Utifrån en antagen försäljning av kläder som innehåller farliga
ämnen på 666 000 ton årligen, en skattehöjning på i genomsnitt 13 procent samt en antagen
korspriselasticitet på -0,5 visar beräkningar att försäljningen kommer att öka med 46 000 ton
årligen. Det innebär en ökning av e-handelns marknadsandel av kläd- och skoförsäljningen
med 0,04 procentenheter.
9.5
Beskrivning av hur kemikalieskatten i andra avseenden kan
komma att påverka företagen
Kemikalieskatten antas leda till en relativt kraftig ökning av företagens kunskap och
medvetenhet om farliga ämnen i kläder och skor. Dels kommer de företagare som vill göra
rätt för sig tvingas att ta reda på mer om innehållet i de kläder och skor de köper in än vad de
gör idag. Om de upptäcker att de inköpta varorna innehåller farliga beskattningsämnen
kommer de dessutom att ha ett tydligt ekonomiskt incitament att hitta substitut till dessa
varor.
Denna effekt syns i beräkningarna i första hand som en administrativ börda, men måste även
ses som en positiv bieffekt. En ökad kunskap hos importörerna och ökade krav på sko- och
klädexportörerna att lämna information kan även innebära bättre förutsättningar att leva upp
till de regleringar som redan finns på området. Det vill säga att företagen blir bättre på att
undvika även förbjudna kemiska ämnen.
70
Företagen kommer även att bli bättre på att kunna svara på frågor från konsumenterna och på
att själva initiera ett mer proaktivt arbete med att fasa ut kemikalier från sina varor.
9.6
Beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små
företag vid reglernas utformning
Konsekvensutredningen visar att de små företagen kommer få störst problem med skatten,
dels för att en större del av deras sortiment antas bestå av varor som kommer att bli skattepliktiga, dels för att de administrativa kostnaderna proportionellt sett kommer att bli större för
dessa företag. Här följer därför några förslag som syftar till att mildra effekterna för
småföretagen:
1) Uppmuntra branschorganisationerna och analysföretagen att ta fram enkla checklistor
eller malldokument, om hur man som importör kan gå till väga för att ta reda på om
importerade kläder och skor riskerar att innehålla farliga beskattningsämnen. Det finns
sådana mallar redan idag som borde kunna anpassas till detta specifika syfte.
2) Uppmuntra svenska anordnare av inköpsmässor för kläder och skor att ställa krav på
sina utställare att informera om deras kläder och skor innehåller farliga
beskattningsämnen.
3) En lättbegriplig handledning i hur skatten ska betalas in måste tas fram av
Skatteverket. Även andra informationsinsatser kan vara nödvändiga, särskilt initialt.
4) Utforma rutinerna för inbetalning av punktskatt så smidigt som möjligt. Förslagsvis
bör det utredas om punktskatten ska kunna betalas in samtidigt som tullavgifter betalas
in. Motsvarande rutiner för inbetalning av skatt för de som tillverkar kläder och skor i
Sverige eller övriga EU måste också tas fram.
5) När skatten införs måste Skatteverket vara beredda på att svara på inkommande frågor.
Det bör därför finnas utbildad personal på plats som kan svara på frågor som har med
skatten att göra.
6) Instruktionsmaterial till exportörer i stora tillverkningsländer bör tas fram på en rad
olika språk som exempelvis engelska, mandarin, thai och hindi.
9.7
Inkomna synpunkter från branschen
Branschen har fått möjlighet att lämna synpunkter på olika sätt. Dels i samband med en
intervjuundersökning där WSP Analys & Strategi ringde runt och intervjuade sju olika
representanter för kläd- och skoföretag, dels under Kemikalieinspektionens textildialog den 4
juni 2013 och dels under ett separat möte med totalt fyra representanter från TEKO -Sveriges
Textil & Modeföretag, Svenskt Näringsliv och, Svensk Handel i 8 oktober 2013. I Bilaga 3
redovisas några av de viktigaste synpunkterna som framkommit i dessa kontakter samt
Kemikalieinspektionens kommentar till dessa synpunkter. Kemikalieinspektionen har i
möjligaste mån tagit till sig dessa synpunkter och arbetat in dem i förslaget. Allmänt sett är de
flesta från branschen är själva måna om att få bort farliga kemikalier från de kläder och skor
från den svenska marknaden.
71
10
Vad behöver utredas vidare?
Det finns fortsatt stora utredningsbehov. Här följer några viktiga frågeställningar som behöver
utredas vidare.
Ramverket
-
En mer djupgående skattejuridisk utredning.
En studie av hur stora de samhällsekonomiska miljö- och hälsovinsterna skulle bli av
en bred kemikalieskatt.
En utredning av fördelar och nackdelar med olika beskattningsprinciper bör göras,
exempelvis olika sätt att differentiera skatten.
Det färdiga förslaget bör i sin tur konsekvensutredas samt bedömas utifrån EUfördraget.
Kemikalieskatt på kläder och skor
-
-
-
I denna rapport finns ett förslag på preliminära ämnesgrupper att utgå ifrån då
specifika, farliga beskattningsämnen ska väljas. En mer grundlig utredning om vilka
specifika ämnen inom dessa ämnesgrupper som uppfyller kriterierna behöver göras.
Dessutom måste exakta haltgränser och mätmetoder för varje ämne fastställas.
En utredning bör genomföras för att se över möjligheterna att få fram en standardiserad mätmetod för textilier som är behandlade med perfluorerade ämnen. En sådan
saknas idag vilket omöjliggör beskattning av dessa ämnen.
En närmare studie av hur små klädimportörer påverkas av skatten. Särskilda förslag
för hur den administrativa bördan kan hållas nere för denna grupp bör tas fram.
En studie för att mäta förekomsten av de aktuella ämnesgrupperna i kläder och skor
ute i handeln idag, en så kallad ”nollmätning” skulle underlätta framtida utvärderingar
av skatten avsevärt. En sådan studie innebär att kemiska analyser görs av ett
representativt urval av i storleksordningen 500 till 2000 klädesplagg och skor från den
svenska marknaden innan skatten införs.
En utredning av fördelar och nackdelar med olika beskattningsprinciper bör göras,
exempelvis olika sätt att differentiera skatten.
Punktskatt på elektronik, byggprodukter och inredningar
-
-
Motsvarande utredning som har gjorts för förslaget kemikalieskatt på kläder och skor,
bland annat framtagande av listor på farliga ämnen som ännu inte är reglerade,
uppskattning av hur vanligt förekommande dessa är samt beräkning av skatteintäkter
och reduktionspotentialer.
Genomföra en konsekvensanalys av en kemikalieskatt på elektronik.
72
11
Diskussion
Konsekvensanalysen av detta förslag visar på att en kemikalieskatt på kläder och skor skulle
vara samhällsekonomiskt effektiv. Den stora fördelen skulle vara miljö- och hälsokostnaderna
av att ftalater, antibakteriella-, allergi- och cancerframkallande ämnen i nyinköpta kläder
enligt beräkningar skulle minska med cirka 60 procent. Detta på grund av den ”signaleffekt”
en kemikalieskatt skulle innebära för företagen men även på grund av höjda priser på grund
av skatten.
Den största nackdelen med förslaget är att det medför relativt stora administrativa kostnader
för företag som importerar kläder och skor till Sverige. Skatten väntas leda till att försäljningen av kläder och skor går ner med cirka 0,3 procent på grund av höjda priser. Denna
effekt är så liten att den kommer att vara svår att skilja från fluktuationer som beror på andra
orsaker.
Styrmedel som skulle kunna utgöra alternativ till en kemikalieskatt har utretts. Åtgärderna
informationskampanj riktad till konsumenter respektive en ökad satsning på miljömärkning
bedöms i detta sammanhang ge en låg effekt på det aktuella målet, minskad mängd kläder och
skor som innehåller farliga ämnen. En branschdialog mellan myndigheter och kläd- och
skobransch i syfte att åstadkomma utfasning av farliga ämnen bedöms vara en kostnadseffektiv åtgärd men skulle endast resultera i en mindre minskning av de aktuella ämnena. En
EU-begränsning skulle vara ett relativt effektivt sätt att nå målet, men bedöms svår att få till
stånd på kort och medellång sikt.
Fördelen med EU-begränsning är att flera länder samtidigt inför samma regler vilket underlättar för kläd- och skotillverkare. En kemikalieskatt står dock inte i motsatsställning till en
framtida EU-begränsning utan kan tvärtom underlätta för en sådan.
En fördel med en kemikalieskatt eller en EU-begränsning, är att alla aktörer i Sverige får
samma förutsättningar vilket leder till att kostnaderna för reformen fördelas rättvist mellan
olika aktörer. Miljömärkning, branschdialoger och informationskampanjer leder i regel till att
de mest engagerade företagen och/eller konsumenterna tar ansvar och ändrar sina inköpsmönster medan det stora flertalet konsumenter och företag fortsätter som vanligt.
Av de undersökta förslagen bedöms kemikalieskatt vara det effektivaste styrmedlet att på kort
eller medellång sikt nå en stor minskning av de farliga ämnena.
Eftersom skatten väntas leda till vissa ökade kostnader för importerande och tillverkande
företag i Sverige kan ett visst motstånd mot skatten förväntas. De nackdelar som skatten
innebär för dessa företag ska dock ställas i proportion till de vinster som uppnås av skatten på
samhällsnivå. Storleken av dessa vinster är inte kartlagd i detalj. Kemikalieinspektionen
bedömer att de är betydligt större än kostnaderna. En del av de kostnader som har beräknats
fram i denna rapport är dessutom kostnader för kontroll av innehållet av ämnen i varor som
företagen redan idag är skyldiga att göra för att leva upp till befintlig lagstiftning.
73
Litteraturlista
Bornehag CG et al (2010). Phthalate exposure and asthma in children. Int J Androl. 33:33345.
Collins, J. et al., (2003), Carrots, Sticks and Sermons: Influencing Public Behaviour for
Environmental Goals (A Report by the Demos/ Green Alliance for the UK Department for
Environment, Food and Rural Affairs). [Online] Tillgänglig på:
http://www.demos.co.uk/files/CarrotsSticksSermons.pdf
European Commission (2001). Towards Sustainability, A European Community Programme
of Policy and Action in Relation to the Environment and Sustainable Development,
Commission of the European Communities, COM(92) 23/II final, Brussels; White Paper Strategy for a future Chemicals Policy. Commission of the European Communities,
COM(2001) 88 final, Brussels.
European Commission, (2012). JRC Scientific and Technical Reports Environmental
Improvement Potential of Textiles (IMPRO-Textiles), Table 6
Hauser. (2008) Urinary phthalate metabolites and semen quality: a review of a potential
biomarker of susceptibility. Int J Androl; 31: 112-7.
Kemikalieinspektionen (2010). Kemisk industri ur ett ekonomiskt perspektiv.
Utvecklingstendenser i världen, EU och Sverige 2010. Rapport 2/10.
Kemikalieinspektionen, (2011). Kemikalier i varor – Strategier och styrmedel för att minska
riskerna med farliga ämnen i vardagen. Rapport 3/11.
Kemikalieinspektionen, (2013). När kan ekonomiska styrmedel komplettera regleringar inom
kemikalieområdet? Rapport 1/13.
Kemikalieinspektionen (2012b). Samhällsekonomisk kostnad för frakturer orsakade av
kadmiumintag via maten. PM 12/12.
KOM (2007). 140 slutlig. Grönbok om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och
näraliggande politikområden. SEK (2007) 388.
Larsson et al. (2009) Association between indoor environmental factors and parental- reported
autistic spectrum disorder in children 6-8 years of age. Neurotoxicology. 30: 822-31
Miljøstyrelsen, (2012). Effektevaluering af kampagnen Kemikalier i tøjet er hverken for børn
eller voksne. Epinon
Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen (2010). Den svenska konsumtionens globala
miljöpåverkan. ISBN 978-91-620-1284-7.
Norden (2008). Socio-economic costs of continuing the status-quo of mercury pollution.
TemaNord 2008:580.
Nordiska Ministerrådet, (2012). Prevention of Textile Waste Material flows of textiles in three
Nordic countries and suggestions on policy instruments. TemaNord 2012:545.
74
Posten 2012. E-Barometern, Årsrapport 2012. Posten, Svensk Distanshandel och HUI
Research. [Online] Tillgänglig på: http://www.posten.se/sv/Documents/PDF/ebarometern_arsrapport_2012.pdf
Ramböll Management (2012). Hur väl fungerar miljöskatter inom kemikalieområdet? Effekter av miljöskatter på växtskydd och klorerade lösningsmedel i Sverige, Danmark,
Norge och Frankrike. Kemikalieinspektionens diarienummer: 240 H12-01373.
SMED Rapport, (2011). Kartläggning av mängder och flöden av textilavfall, Nr 46 2011 (på
uppdrag av Naturvårdsverket).
Socialstyrelsen och Karolinska Institutet (2005). Miljöhälsorapport 2005.
Stahlhut et al. (2007) Concentrations of urinary phthalate metabolites are associated with
increased waist circumference and insulin resistance in adult U.S. males. Environ Health
Perspective. 115: 876-82.
Swan SH. Environmental phthalate exposure in relation to reproductive outcomes and other
health endpoints in humans. Environ Res. 2008 Oct;108(2):177-84.
Swedish Chemicals Group. Chemical guidance; Information on authorization and restrictions
of substances used in textile and leather process and products. Version: Januari 2013.
Arbetsmaterial.
Transande, L., Liu, Y. (2011). Reducing The Staggering Costs of Environmental Disease in
Children, estimated at $76.6 Billion in 2008. Health Affairs, vol. 30, no 5, May 2011.
WSP Analys & Strategi, (2013). Underlagsrapport till en konsekvensutredning av förslaget
att lägga en punktskatt på kläder som innehåller vissa grupper av farliga kemikalier. (På
uppdrag av Kemikalieinspektionen).
Stahlhut et al. (2007) Concentrations of urinary phthalate metabolites are associated with
increased waist circumference and insulin resistance in adult U.S. males. Environ Health
Perspective. 115: 876-82.
75
Bilaga 1. Antaganden för administrativa kostnader
Nedan redovisas antaganden och inlagda värden för beräkning av de administrativa
kostnaderna. Det är svårt att exakt förutse dessa kostnader. Kostnaderna beror bland annat på
skattens slutgiltiga utformning.
Tabell 1. Antaganden för beräkning av administrativa kostnader.
Stora
kedjor
Mellanstora
företag,
10-99
Små
företag
minst 1-9
anställda
Företag
med 0 st
anställda
Ehandel
E-handel
med 0 st
anställda
Tillverkande
företag,
0-199
anst. (De
flesta
små)
Kommentar
Antal företag
9
157
880
1 636
52
82
226
Kompetensutveckling, h/år
Kompetensutveckling vid
endast schablonskatt,h/år
Antal underleverantörer av
kläder och skor
per företag.
Ökad kommunikation med
underleverantörerna, h/år
100
50
10
8
8
8
8
6
6
6
6
Utifrån
SCB: s företagsregister.
Antagna
värden.
Antagna
värden.
Stickprovsmätningar, antal/år
och företag i
genomsnitt,
st/företag.
Inbetalning och
administration
(h/år)
Andel företag
som kontrollerar
innehåll i sina
varor, %
Andel företag
som betalar
schablonskatt, %
300
100
25
5
25
5
5
300
100
25
5
25
5
10
200
40
10
1
10
1
1
48
24
12
6
12
6
6
Antagna
värden.
100 %
100 %
30 %
30 %
5%
5%
50 %
40 %
40 %
5%
5%
0%
Antagna
värden
utifrån bland
annat
intervjuer
med företag.
Dessa
företag har
ej kostnader
för stickprov
m.m.
76
Antagna
värden. Se
även tabell 2
nedan.
Bygger på
antagandet
om ökad
kommunikation med en
timme per
leverantör
och år i
genomsnitt.
Antagna
värden.
Andel företag
som håller sig
oinformerade, %
Timkostnad, kr/h
Kostnad för att
göra stickprov,
kr/prov
30 %
30 %
90 %
90 %
50 %
350
350
350
350
350
350
350
1 000
1 000
1 000
1 000
1000
1000
1 000
Dessa
företag
vidtar inga
åtgärder.
Antagen
timkostnad.
Kostnad för
att göra
stickprov,
utgår från
uppgifter
från
branschen.
Tabell 2 visar att stora inköpare har cirka 20 till 700 underleverantörer. Mindre inköpare antas
ha färre leverantörer i genomsnitt eftersom de har ett betydligt mindre sortiment. Vidare ingår
i gruppen små företag alla företag som befinner sig i ett uppstarts- eller nedläggningsskede.
Tabell 2. Uppskattat antal direkta underleverantörer till olika detaljister år 2010 85.
Importör/detaljist
MQ
Acne
H&M
varav Monki/Weekday/Cheap Monday
Gina Tricot
Whyred
Indiska
Inditex (Zara, Massimo Dutti m fl)
RNB (JC, Brothers & Sisters, Polarn o Pyret)
Varnergruppen (Cubus, Dressman, Solo,
Urban, Carlings, BikBok, Volt, Vivikes,
Levi’s Store)
Antal direktleverantörer, st
74
27
700
ca 30
ca 100
ca 20-30
ca 130
1186
116
ca 300
85
FairTraid Center (2010) HAR MODET MODET? En rapport om nio klädföretags arbete med etik och miljö i
leverantörsleden, på uppdrag av Forum Syd,
77
Bilaga 2. Beräkning av förluster av konsument- och
producentöverskott
En beräkning av förlust av producent- och konsumentöverskott vid kemikalieskatt respektive
EU- begränsning har gjorts. Delar av beräkningarna samt några viktiga antaganden som ligger
till grund för dessa redovisas i Tabell 1 nedan. Värdena är dels beräknade med hjälp av
värden hämtade från en underlagsrapport från WSP Analys & Strategi 86 som uppskattar hur
stor andel av de kläder och skor som finns på marknaden idag som innehåller ämnen som
ingår i de preliminära ämnesgrupper som uppfyller principerna för beskattning. Dels bygger
beräkningar på den modell som Kemikalieinspektionen har byggt upp för att försöka skatta
hur olika aktörer kommer att agera vid införandet av en kemikalieskatt. Denna modell bygger
på resultatet av intervjuer och möten med branschföreträdare. Vidare så bygger nedanstående
beräkningar på antaganden om de skattenivåer som anges i denna rapport. Antaganden om hur
stor andel av alla kläder som antas behöva betala respektive skattenivå bygger på antaganden
från WSP Analys & Strategi. 87
Värden anges här med endast två till tre värdesiffror. Generellt kan sägas att beräkningarna
påverkas av att perfekta substitut antas finnas till en stor del av de kläder och skor som innehåller farliga ämnen på marknaden. Vid beskattning uppgår den antagna andelen perfekta
substitut till 67 procent. Vid EU-begränsning uppgår antagandet till 85 procent. Bedömningen
av andelen perfekta substitut bygger på uppgifter från branschen om att det i regel finns varor
utan ftalater, antibakteriella ämnen eller allergi- eller cancerframkallande ämnen med samma
funktion. Anledningen till det högre antagandet för perfekta substitut vid EU-begränsning är
att i begränsningsprocessen undantas i regel ämnen eller användningar som anses vara svåra
att substituera från förbud. Det vill säga att ämnen i användningar som skulle orsaka stora
förluster av producent- och konsumentöverskott ofta undantas från förbud. Det är därför fullt
rimligt att anta en högre grad av perfekta substitut vid EU-begränsning. Trots detta blir
förlusten av produktions- och konsumtionsöverskott högre vid en EU-begränsning. Det beror
på att vissa varor med hög nytta inte får vara kvar på marknaden alls vilket leder till höga
försluster av producent- och konsumentöverskott.
Tabell 1. Producent- och konsumentöverskott vid Kemikalieskatt eller EU-begränsning, vissa
antaganden och beräkningssteg
Ingångsvärden
Värde/antagande
Skattenivå, genomsnittlig, ej
schablonskatt, % av slutpris
Skattenivå genomsnittlig, vid
schablonskatt, % av slutpris
Priselasticitet
11,8 %
-1
WSP efter litteraturöversikt
Multiplikatoreffekt vid schablonskatt
2
Vikt kläder och skor, totalt Sverige, kg/år
121 000 000
Hur många plagg som beskattas i
förhållande till hur många plagg
som i verkligheten innehåller
farliga ämnen vid schablonskatt.
Källa
Försäljning av kläder och skor, ej
e-handel, kg/år
82 800 000 000
Källa
86
87
Kommentar
14,6 %
WSP Analys & Strategi, 2013.
Ibd.
78
Genomsnittligt pris på kläder, kr/kilo
Beräkning av effekter på PÖ/KÖ för
kemikalieskattsalternativet
Vikt kläder och skor med farliga ämnen,
initialt, kg/år
Kläder o skor på som substitueras på
grund av signaleffekt/att det finns
perfekta substitut, kg/år
687
Överslagsberäkning utifrån
uppgifterna ovan.
6 660 000, kr/kg
WSP
3 650 000 kr/kg
Initial minskning i procent på grund av
perfekt substitut/signaleffekt
Andel kläder med perfekta substitut
exklusive kläder som undandrar sig
beskattning
Genomsnittlig prishöjning av beskattade
kläder MED och UTAN ämnen i
genomsnitt
Prishöjning i kronor, kläder som beskattas
MED och UTAN ämnen, delta p. Kr/kg.
55 %
Beräkningar utifrån segmentering
av olika delar av branschen samt
diskussioner och intervjuer av
branschföreträdare.
Se ovan.
67 %
Se ovan.
13,5%
Beräknat värde.
93 kr/kg
Prishöljningen beräknas för alla
beskattade varor även de som
schablonbeskattas ”av misstag och
som inte innehåller ämnen.
Minskad försäljning av skor som
innehåller ämne, ej schablonskatt, kg/år
Minskad försäljning av schablonbeskattade kläder, med ämnen, kg/år
Minskad försäljning av schablonbeskattade kläder, utan ämnen, kg/år
-116 000 kg/år
Total minskad försäljning på grund av
priselasticitet, kläder MED och UTAN
ämnen, delta q. Kg/år
Minskning av kläder med farliga ämnen
av den totala urspungliga försäljningen,
%
Förlust KÖ/PÖ, beräkning av triangeln
delta q*delta p/2, kr/år
Beräkning av effekter på PÖ/KÖ för
EU-begränsningsalternativet
Vikt kläder och skor med farliga ämnen,
initialt, kg/år
Andel av dessa som förbjuds och faktiskt
tas bort, %
Kläder och skor med farliga ämnen som
förbjuds, kg/år
Antagande om andel av dessa som ha ett
perfekt substitut
-359 000 kg/år
-121 000 kg/år
-121 000 kg/år
En del kläder utan ämnen beskattas
”av misstag” av de som betalar in
schablonskatt.
Summan av värdena ovan.
58 %
-16 700 000 kr/år
6 660 000 kg/år
WSP
-58 %
Antas vara lika hög andel som vid
skatt.
-3 840 000 kg/år
85 %
Andelen antas vara högre än vid
skatt (67 %) eftersom EU antas
göra fler undantag för varor/ämnen
utan perfekta substitut än där
sådana finns.
79
Antal kilo kläder med farliga ämnen med
perfekt substitut
Antal kilo kläder som förbjuds och som
orsakar förluster av PÖ/KÖ
Delta q
-3 270 000 kg/år
Antal gånger högre delta p antas vara vid
EU-begränsning pga. högre delta q
Delta p
1,6 ggr
Beräknat ungefärligt värde.
150 kr/kg
Beräknat värde
Effekt på PÖ/KÖ, beräkning av triangeln
delta q*delta p/2
-43 100 000 kr/år
576 000 kg/år
576 000 kg/år
80
Bilaga 3. Synpunkter från branschen
Branschen har fått möjlighet att lämna synpunkter på olika sätt. Dels i samband med en
intervjuundersökning där WSP Analys & Strategi ringde runt och intervjuade sju olika
representanter för kläd- och skoföretag, dels under Kemikalieinspektionens textildialog den 4
juni 2013 och dels under ett separat möte med totalt fyra representanter från TEKO -Sveriges
Textil & Modeföretag, Svenskt Näringsliv och, Svensk Handel i 8 oktober 2013. Här redovisas några av de viktigaste synpunkterna som framkommit i dessa kontakter samt Kemikalieinspektionens kommentar till dessa synpunkter. Kemikalieinspektionen har i möjligaste mån
tagit till sig dessa synpunkter och arbetat in dem i förslaget. Allmänt sett är de flesta från
branschen är själva måna om att få bort farliga kemikalier från de kläder och skor från den
svenska marknaden.
Komplexa inköpskedjor
Tillverkning av kläder och skor innebär långa och komplexa tillverkningskedjor. Branschen
oroar sig för att ämnen som ska vara svåra att få full kontroll över ska beskattas. Exempelvis
förekommer restkemikalier i plagg och tyg från tillverkningsprocessen på grund av exempelvis otillräcklig urtvättning av tyget. Andra problem finns som att en sportsko kan innehålla en
mängd olika plastmaterial vilket innebär ett problem.
Kommentar:
Kemikalieinspektionen har beaktat denna synpunkt som även sammanfaller med de krav som
Skatteverket ställer på en skatt. Restkemikalier från tillverkningsprocessen kommer inte att
vara aktuella för beskattning utan endast sådana ämnen som avses att ingå i den slutliga varan.
EU-begränsning och fortsatt branschdialog
Flera branschrepresentanter vill att utfasning av farliga ämnen ska ske genom EUbegränsning, information, harmonisering av kravdokument inklusive analysmetoder.
”Branschen vill ha harmoniserade krav och inte svenska särregler.”
Kommentar:
Kemikalieinspektionen bedömer att en kemikalieskatt är ett lämpligt komplement till EUregleringar. Se kapitel 3 och 4.
Samma regler i flera länder
Flera branschrepresentanter ser fördelar med att skatten skulle kunna omfatta fler länder en
Sverige och på så sätt sätta en gemensam standard i flera länder. Även ett ”hot” om skatt på
kemikalier enligt en specificerad ämneslista ger nästan samma effekt som införande av skatt
enligt branschens uppfattning. Om en sådan lista kan harmoniseras med ett antal andra länder
som Holland, Tyskland, Nordiska länder m.fl. så kommer trycket att öka på såväl företag som
EU-kommissionen.
Kommentar:
Kemikalieinspektionen ser också stora fördelar med att styrmedel införs parallellt i flera
länder samtidigt. Däremot ser inte Kemikalieinspektionen detta som en förutsättning.
81
Varför just kemikalieskatt på kläder och skor?
Någon från branschen undrar varför just kläder och skor föreslås bli belastade med en
kemikalieskatt när det finns större flöden av farliga ämnen i andra varugrupper.
Kommentar:
Kläder och skor bär vi närmast kroppen vilket ökar risken för exponering av farliga ämnen.
Kläder och skor förvaras i våra hem vilket leder till potentiell exponering via exempelvis
damm. Barn kommer i nära kontakt med kläder och skor och barn är en grupp som är särskilt
prioriterad i arbetet för en giftfri vardag. Kemikalieinspektionens förslag på kemikalieskatt på
konsumentvaror omfattar även varugrupperna elektronik samt byggprodukter och inredningar.
PVC-skatten i Danmark
En branschrepresentant har utryckt skepsis gentemot hur effektiv PVC-skatten i Danmark har
varit.
Kommentar:
PVC-skatten i Danmark har funnits under cirka femton år. Kemikalieinspektionen har
genomfört två studiebesök i Danmark för att bland annat ta reda på mer om denna skatt och
hur den har fungerat. Utifrån dessa studiebesök har ett nytt förslag utarbetats som både tar
med de starka sidorna av den danska skatten samtidigt som lärdomar har dragits om hur en
sådan skatt inte bör utformas.
Utrikesbaserad E-handel
En nackdel som många från branschen ser är att det blir svårt att kontrollera att skatt betalas
in för kläder som säljs via e-handel. Flera är oroliga för att förlora marknadsandelar till Ehandeln.
Kommentar:
Beräkningar visar att det kommer att uppstå en sådan effekt men att den kommer att vara
liten, cirka 0,04 procentenheter av kläd-och skohandelns omsättning.
Branschen har kommit långt redan
Företrädare från stora klädkedjorna bedömer att de redan i stort har fasat ut avsiktligt tillsatta
farliga ämnen. Under branschdialogen har det framkommit att de stora kedjorna inte avser att
sälja kläder och skor som innehåller beskattade ämnen. De kommer att använda listan på
farliga beskattningsämnen som en lista på ämnen som inte ska förekomma i deras egna
kollektioner.
Kommentar:
Kemikalieinspektionens konsekvensanalys visar Att dessa ämnen fortfarande finns i kläder
och skor på den svenska marknaden. De företag som redan har fasat ut dessa ämnen ur sina
kollektioner kommer inte att behöva betala någon skatt. Det kommer däremot deras
konkurrenter som inte har byggt upp kontrollsystem att behöva göra.
82
Mindre aktörer drabbas
Flera från branschen har påpekat att skatten skulle innebära problem för mindre aktörer
eftersom de ofta saknar system för att följa upp vad deras varor innehåller.
Kommentar:
Människors hälsa påverkas även farliga ämnen som härrör från inköp av skor och kläder från
mindre aktörer. Det bör utredas om det går att införa åtgärder som underlättar administrationen av skatten för mindre aktörer.
Tydliga ämneslistor
Flera branschrepresentanter anser att det är bra att kemikalieinspektionen föreslår att de
farliga ämnen som skatten föreslås omfattas är väl definierade samt att testmetoder och
gränsvärden kommer att specificeras. En representant ansåg det viktigt att skatten var
differentierad efter mängd farligt ämne i en vara istället för utifrån själva varans vikt. Detta
för att skatten inte ska få snedvridande effekter. Det vill säga att skatten är lika hög trots att
två plagg innehåller olika mycket av ett farligt ämne. Samtidigt ser andra branschrepresentanter fördelar med av att inte behöva utreda den exakta halten i varje vara.
Kommentar:
Frågan om beskattningen bör ske utifrån halt eller antalet ämnen bör utredas vidare. Det finns
fördelar med bägge metoderna.
Skatteintäkter
Enligt branschen är det en mycket liten del som kommer att beröras och därmed betala skatt.
Inbetalt skattebelopp kommer därmed att bli mycket begränsat”.
Kommentar:
Syftet med skatten är inte att öka intäkterna till skattkassan utan att minska konsumenternas
exponering för farliga ämnen från kläder och skor.
Olika nära samarbete med underleverantörerna
Det har framkommit en stor skillnad mellan de företag som arbetar med modekläder och de
företag som arbetar med sportkläder. Tillverkarna av sportkläder jobbar i regel mycket
närmare tygleverantören. Företag verksamma i sportbranschen har ett betydligt färre antal
leverantörer samt kollektioner som håller över en längre tid, ibland upp till 2-4 år. Genom att
jobba närmare tygleverantören har de betydligt större möjligheter att påverka tillsatser i
materialet. De företag som säljer modekläder har svårare att påverka sina underleverantörer.
Det stora antalet underleverantörer gör också det svårt att ha koll på alla material. Vad gäller
ansvaret att fasa ut miljö- och hälsofarliga kemikalier menar företagen att inköpare och
försäljare har ett stort ansvar att driva på och ge information.
83
Kommentar:
För de företag som verkligen inte klarar av att få fram information av sina underleverantörer
innehåller förslaget en möjlighet att betala in schablonskatt. Denna skatt gör att företag kan
välja på att bygga upp ett kontrollsystem eller att betala in schablonskatt.
Oro för att begå misstag
Det framkommer en tydlig oro från flera branschrepresentanter för vad som ska hända om en
klädimportör får in kläder eller skor som innehåller farliga ämnen trots att klädexportören
intygat att kläderna inte innehåller sådana ämnen.
Kommentar:
Företag som deklarerat felaktiga uppgifter och därför betalat in för lite punktskatt kommer att
få lämna in en ny deklaration och göra en fyllnadsinbetalning. Vid grova eller omfattande
överträdelser kan det bli aktuellt att fälla ett företag för skattebrott.
Svensk tillverkningsindustri
Branschrepresentanter bedömer inte att Svensk tillverkningsindustri skulle gynnas på något
sätt. Dels är den svenska tillverkningen mycket liten och dels använder den berörda
kemikalier i lika stor utsträckning som tillverkare i andra länder. Det kan vara vissa tillverkare
som kommer att beröras av skatten exempelvis de som tillverkar friluftslivs-, yrkeskläder
med flera.
Kommentar:
Kemikalieinspektionens förslag omfattar inte arbets- eller skyddskläder huvudsakligen för
professionellt bruk.
Informationsinsatser
Det framkommer tydliga önskemål från branschrepresentanter om att det måste vara tydligt
och enkelt att betala in skatt även för små aktörer som inte har så mycket kunskap på området.
De menar att staten har ett stort ansvar att driva på och att ge information. Kunskapen om
kemikalier måste komma från myndigheterna.
Några branschrepresentanter föreslår att information om farliga beskattningsämnen och krav
på deklaration bör finnas tillgänglig på olika språk; engelska, franska, tyska, kinesiska,
indiska mm. Informationen bör inkludera information om exempel på plagg och funktioner
där farliga beskattningsämnen kan tänkas förekomma. Webutbildning bör kunna ske inom
ramen för det projekt som pågår genom SFA.
Kommentar:
Kemikalieinspektionen ser positivt på olika informationsinsatser.
Stor förändringsvilja
Branschrepresentanterna uttrycker en stor innovations- och substitutionsvilja. De anger dock
att den låga kunskapsnivån i branschen kring kemikalier samt de komplexa
84
leverantörskedjorna gör det svårt att påverka och få kontroll över kemikalieanvändningen i de
färdiga plaggen.
Kommentar:
En kemikalieskatt kommer att bidra till att höja kunskapsnivån i branschen.
Kontroll och dokumentation
Flera branschrepresentanter tar upp att det måste finnas en god kontroll på att skatten betalas
in av företagen. Oro utrycktes för om myndigheterna har resurser att kontrollera skatten. Inte
minst erfarenheterna från Danmark där efterlevnadskontrollen har varit bristfälligvisar på
behovet av detta. En annan vanlig fråga är vilken dokumentation som kommer att krävas av
företagen för att visa att produkten inte innehåller kemikalier som är föremål för beskattning.
Kommentar:
Kemikalieinspektionen instämmer i att det är viktigt med en fungerande kontroll. Enligt
förslaget kommer inte någon dokumentation krävas för att visa att man inte är skattskyldig.
Inte heller kommer företagen behöva spara plagg eller skor för eventuell framtida kontroll.
Märkning av beskattade varor
En vanlig kommentar från olika branschrepresentanter är att effekten av skatten skulle bli
högre om beskattade varor märktes så att konsumenten blev informerad om att varan är
beskattad. Samtidigt ser branschen positivt på att det inte ska finnas en skyldighet att
deklarera förekomst av farliga beskattningsämnen till kund.
Kommentar:
Denna utredning omfattar inte en sådan märkning.
85
www.kemikalieinspektionen.se
Kemikalieinspektionen, Box 2, 172 13 Sundbyberg. Besöksadress: Esplanaden 3A
Tel: 08-519 41 100, Fax: 08-735 76 98, E-post: kemi@kemi.se