Alba Zaluar

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Alba Zaluar

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LA ARGENTINA DE KIRCHNER
Y EL BRASIL DE LULA
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Carlos Chacho Álvarez
(compilador)
LA ARGENTINA DE
KIRCHNER Y EL BRASIL
DE LULA
Centro de Estudos de Cultura Contemporânea
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© De esta edición, Prometeo libros, 2003
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Prohibida su reproducción total o parcial
Derechos reservados
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Índice
Prólogo............................................................................................................ 9
El caso argentino: lecciones macroeconómicas ....................................... 11
Roberto Lavagna
Gobierno de Lula, ¿continuidad, avance o retroceso? ............................ 19
Brasilio Sallum Jr. y Eduardo Kugelmas
Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento económico
en la Argentina ............................................................................................ 37
Bernardo Kosacoff (coordinador)
La planificación del desarrollo: reflexiones acerca de los modelos
históricos de industrialización y la experiencia brasileña reciente ...... 75
Luiz Carlos Delorme Prado
Cambiando el rumbo: la política exterior
del gobierno de Lula ................................................................................. 117
Sebastião C. Velasco y Cruz - Ana Maria Stuart
Un complejo panorama de negociaciones para definir
la inserción del Mercosur en el comercio internacional .......................133
Felipe Frydman
Motivaciones de la percepción brasileña acerca del Área de Libre
Comercio de las Américas (Alca) ............................................................. 157
Tullo Vigevani
Nuevas problemáticas de seguridad y modernización policial
en la Argentina .......................................................................................... 175
Marcelo Fabián Sain
Violencia, crimen organizado e impunidad en Brasil ..........................219
Alba Zaluar
Reglas similares, resultados distintos: las instituciones
políticas argentinas y brasileñas en perspectiva comparada ..............241
Juan Abal Medina (h.) - Julieta Suárez Cao - Facundo P. Nejamkis
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Enseñanza superior en Brasil. Balance y perspectivas,
a partir del 2003 ......................................................................................... 269
Reginaldo C. Moraes
Educación superior en Argentina. Análisis y perspectiva ................... 291
Mario Greco - Carlos Greco
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Prólogo
Brasil, Argentina y Chile enfrentan un momento histórico excepcional porque, aun cuando las condiciones internacionales no son fáciles,
gobiernan hombres con una fuerte vocación de cambio y un compromiso
con la integración regional. Sobre todo, porque tanto el Presidente Lula
como el Presidente Kirchner y el Presidente Lagos comparten una visión
sobre nuestros dilemas y desafíos estratégicos.
Especialmente, en Argentina y Brasil, ambos presidentes gobiernan
una etapa de transición en el marco de una de salida del neoliberalismo.
En el caso de la Argentina, peleando con los resultados de haber abrazado un fanatismo que terminó en una de las crisis más importantes de
nuestra historia. En el Brasil, achicando en demasía los márgenes de
acción en la primera etapa de un gobierno progresista. Pero, más allá de
las vicisitudes coyunturales y de lo difícil que hoy es en Latinoamérica
encaminar un proyecto de desarrollo con equidad e inclusión social, la
situación nos llama al optimismo de la razón. A la esperanza de que
nuestros países, a los que pensamos y sentimos con un destino común,
puedan ir acercándose a un horizonte de progreso, justicia y bienestar
que tanto demandan y merecen nuestros pueblos.
Con este espíritu nos acercamos desde nuestro centro de estudio, el
CEPES, al CEDEC (Centro de Estudios de Cultura Contemporánea) de
San Pablo. Comenzamos a trabajar con el ánimo de pensar juntos, debatir
ideas, acercar conocimientos y proyectar trabajos en común, como una
forma de contribuir a un proyecto de integración en todos los niveles. Esto
quiere decir trascender el marco de los acuerdos sobredeterminados por
lo comercial, y avanzar en otras áreas que contengan la posibilidad de ir
convergiendo en un parámetro común.
Este libro es el primer intento en ese sentido, pues estamos convencidos de que la búsqueda de un paradigma distinto y superador del
neoliberalismo no es tarea de un solo país, sino del conjunto de la región.
Desde esta perspectiva, debemos empezar a amalgamar parte de las producciones académicas, intelectuales o técnicas que nos ayudan a
pensarnos como un “nosotros”. No como la sumatoria de dos países,
sino como un espacio común, en el que estamos “condenados” a la integración si pretendemos ser protagonistas y sujetos activos en la actual
fase global del capitalismo.
Los artículos que contiene esta compilación, todos de un excelente
nivel técnico, no hacen otra cosa que abrir un surco más en el camino
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CARLOS “CHACHO” ÁLVAREZ
hacia un conocimiento recíproco. La información sobre Brasil en nuestro
país no está acorde con la importancia estratégica de ese país, y me temo
que la Argentina tampoco está demasiado presente en la cotidianeidad
de nuestros hermanos brasileños. Este libro es producto de un importante
esfuerzo, al que esperamos sucedan otros que consoliden nuestros vínculos y ayuden a entendernos y conocernos más y mejor, como una de las
maneras de consolidar la unidad desde una mirada más abarcadora y en
una perspectiva más integral.
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EL CASO ARGENTINO: LECCIONES MACROECONÓMICAS
El caso argentino: lecciones macroeconómicas
Roberto Lavagna*
La cooperación entre la Argentina y el Brasil y la profundización y
expansión del Mercosur dependen de numerosos aspectos.
Uno de ellos tiene que ver con el impacto de las experiencias nacionales sobre el proceso integrador y otro, sobre la forma en que, desde ópticas
estrictamente nacionales, se lee o se evalúa la realidad internacional.
Sobre ambas cuestiones tratan precisamente las líneas que siguen.
***
Argentina tuvo programas macroeconómicos caracterizados por la
sobrevalorización del peso en 17 de los últimos 27 años. Primero fue la
llamada “tablita cambiaria” durante el régimen militar y luego la
“convertibilidad”.
Cada una de esas experiencias terminó en colapso, fruto de la acumulación de déficit fiscales y de una muy fuerte expansión de la deuda
externa pública total. El resultado no fue otro que desatar profundas crisis recesivas que habían estado reprimidas y cuya salida implicó otros
cinco años perdidos en términos de crecimiento. Esto significa lisa y llanamente que más del 80% del tiempo transcurridos (22 de los últimos 27
años) fue desperdiciado en términos de crecimiento sustentable.
Seguramente, éste no es el único factor que explica el retroceso social
argentino observado en el último cuarto de siglo, pero sin ningún lugar a
dudas es una pieza central del proceso que destruyó parte del tejido social argentino, que –aun con insuficiencias– hizo de nuestra sociedad
una de las más atractivas del continente.
Nada más inútil que lamentarse frente a hechos consumados. Lo que
importa es no repetir errores y animarse a cambiar el rumbo. Ésta es la
pauta que ha guiado nuestra acción en el programa de “Estabilización,
Normalización y Recuperación” que detuvo la crisis y nos permitió empezar a salir de la recesión.
Al mismo tiempo, nada es más errado que ocultar o negar el pasado.
De él hay que sacar lecciones, lineamientos o pautas útiles para nosotros
y, en algunos casos, con implicancias acerca del funcionamiento de otras
economías y del sistema financiero internacional como un todo.
* Ministro de Economía de la Argentina.
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ROBERTO LAVAGNA
I. La primera lección que extraemos de la experiencia argentina es contraria
a una idea dominante en el saber convencional sobre flujo de capitales que está
implícita en casi todos los análisis que se hacen en esta materia. Esto es, la
preocupación con que numerosos analistas perciben las reducciones en
los flujos de financiamiento externo y su efecto sobre el crecimiento.
El razonamiento implícito en ese análisis es que la reducción en los
flujos financieros tiene efectos negativos sobre el crecimiento. Con una
mirada de corto plazo, puramente coyuntural y financiera eso puede ser
así. Sin embargo, cuando se aparta el foco del corto plazo, y en ocasiones aun del cortísimo plazo, y se tienen en cuenta los impactos estructurales que generan los flujos financieros en términos de crecimiento y de
un concepto más amplio que es el de desarrollo, la conclusión puede ser
la inversa.
Nuestra posición al respecto es que los daños mayores, en términos
de crecimiento pero sobre todo en términos de desarrollo con equidad, se
producen en los períodos de alta liquidez internacional cuando el flujo
de capitales financieros es mayor.
Por paradójico que parezca, es durante estos años, que suelen tener
las características de “burbuja”, en los que se cometen los mayores errores en política económica.
Dicho de otra manera, es durante estos años que es posible financiar
“fantasías macroeconómicas”, que no son sustentables y que cuando se
prolongan en el tiempo generan efectos estructurales indeseables y muy
duraderos.
Por otra parte, la experiencia internacional ratifica la necesidad de
reglar los movimientos de capitales especulativos que pueden generar un
elevado grado de vulnerabilidad e inestabilidad monetaria y cambiaria,
en especial en economías de limitado tamaño como la nuestra.
La fuerte expansión de la deuda y del pago de intereses como porcentaje del presupuesto nacional, la duplicación de los niveles de desempleo, la concentración de riqueza, los desajustes de precios relativos, la
concentración de inversión en sectores no transables, la destrucción del
tejido industrial y de servicios son algunos de esos efectos indeseables
que deja en evidencia el caso argentino.
El criterio no convencional de establecer como regla la necesidad de
extremar recaudos frente a los efectos “burbuja” es aplicable tanto a países –aquí Argentina y la “convertibilidad” son el mejor ejemplo– como a
grandes conglomerados. Se pueden citar los casos de World Com y Enron
y a áreas enteras de la economía mundial como ocurrió con las acciones
de sectores tecnológicos en los últimos dos años.
Nuestra conclusión en este punto es que existe la necesidad sistémica
de establecer nuevos criterios y una vigilancia mucho mayor sobre la
sustentabilidad de los programas económicos en los períodos de alta
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liquidez. Esto debería ser así tanto por parte de quienes formulan las
políticas económicas a nivel país, como de las instituciones multilaterales,
analistas privados y calificadoras de riesgo.
En definitiva, en nuestra visión, se trata de poner a la sustentabilidad
del Programa en el centro mismo de toda evaluación. Ello implica:
• dar menor importancia a flujos financieros externos,
• dar mayor importancia al financiamiento local,
• dar mayor importancia a la inversión extranjera directa,
• rechazar políticas de endeudamiento constante, y, sobre todo,
• dar un papel absolutamente central al equilibrio fiscal permanente y al efecto que sobre el mismo tiene el endeudamiento
permanente.
II. Si la primera lección que extraemos del caso argentino tiene relación con la
sustentabilidad del Programa macroeconómico, esta segunda refiere a cuestiones
institucionales. En los últimos años se ha puesto mucho énfasis en lograr
que ciertas medidas económicas sean respaldadas por leyes o normas del
máximo nivel posible –por ejemplo en materia de independencia del Banco Central– y se han hecho grandes esfuerzos en términos de recursos
humanos invertidos y costos políticos asumidos para lograr la aprobación de estas normas en los cuerpos parlamentarios.
Así, Argentina tuvo:
• una ley de convertibilidad,
• una ley de déficit cero,
• una ley de protección absoluta de los depósitos, y
• una ley referida al uso de las reservas.
A su vez, por efecto de las normas prudenciales y regulaciones del
Banco Central se moldeó un sistema financiero que antes del colapso de
2001 era presentado como “el sistema financiero más sólido del mundo”.
Todo este aparato institucional se derrumbó durante el año 2001. El
país perdió 20.000 millones de dólares de reservas, los depósitos fueron
declarados indisponibles, el sistema financiero no respondió a sus compromisos, hubo un flujo hacia la calidad (fly to quality) hacia los bancos
públicos, el déficit y el endeudamiento subieron hasta límites no
sostenibles y, finalmente, la propia convertibilidad colapsó.
El punto central es que cualquier arreglo institucional o ingeniería
normativa por más sofisticada que sea es insuficiente para preservar los
contratos o el derecho de propiedad si no se combina con un programa
macroeconómico sustentable. Por supuesto, lo inverso es igualmente válido. No hay sustentabilidad macroeconómica sin un sistema institucional
y normativo sólido y creíble.
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ROBERTO LAVAGNA
En todo caso, es claro que normas institucionales cada vez más
rígidas no aumentan la sustentabilidad de un modelo que es intrínsecamente errado. El “velo” institucional no resiste la realidad de los desajustes económicos.
III. A estas dos lecciones básicas pueden agregarse algunas cuestiones que tienen
que ver con nuestra experiencia pero que importan en términos del funcionamiento
del sistema financiero internacional. Sobre algunos de los errores de apreciación
más recientes y difundidos citaría seis –algunos no precisamente novedosos–
pero que parecen haber sido olvidados en los últimos tiempos:
i) Para países tomadores de precios en el mercado internacional, países en desarrollo y/o de tamaño medio o menor en el contexto de las
naciones, resulta altamente inconveniente –en realidad un error capital– llevar
adelante políticas cambiarias y monetarias muy diferentes de las de sus mayores
socios comerciales o de las políticas predominantes en los mercados centrales.
Ya en 1992, luego de varios meses de lanzada la convertibilidad, se
inician en el mundo una serie de reacomodamientos en las paridades
monetarias y un creciente uso de sistemas de tipo de cambio flexible.
El proceso se inició con la devaluación de la libra esterlina y del
grueso de las monedas europeas, es decir en el mundo desarrollado y se
expandió durante el resto de la década pasada hacia los mercados emergentes e incluso hacia los países más pobres como los que en África tenían sistemas de convertibilidad con el franco francés.
La asincronía de la política argentina se hizo cada día más palpable.
Esta asincronía combinada con el fracaso de la Ronda Uruguay en términos del interés y los objetivos de los países que son grandes exportadores
agrícolas y el déficit fiscal creciente, demolieron tres supuestos fundamentales para el mantenimiento de la convertibilidad.
Sin equilibrio fiscal, con permanentes realineamientos del tipo de cambio y volatilidad en los flujos de capitales financieros y sin una real apertura comercial relevante a nuestros intereses, el modelo de la convertibilidad
era macroeconómicamente insostenible. En realidad, se prolongó
artificialmente la vigencia del modelo por espacio de siete años mediante el
recurso sistemático al endeudamiento externo, creciente en términos de
capital y fuertemente creciente en cuanto al diferencial de tasas de interés.
ii) El uso de indicadores de performance como por ejemplo deuda/PBI,
debe hacerse con extremo cuidado dada la facilidad con que cuestiones
de tipo de cambio pueden deformar las relaciones entre ambas variables
y transformarlos en el momento de crisis en absolutamente irrelevantes.
En todo caso los indicadores deben ser objeto de análisis cruzados con
otras variables. Una vez más, Argentina es un caso testigo. Durante varios
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años, se argumentó que Argentina cumplía los criterios de Maastrich
con mayor holgura que muchos países europeos. Se decía que la relación deuda/PBI era inferior a la de Bélgica o Italia, por ejemplo. La
verdad era mucho más compleja y en definitiva diferente. Una prueba
de ello es que si los mercados hubieran creído lo que se decía sobre el
cumplimiento de los criterios de Maastrich, el diferencial de tasas de
interés pagados por Argentina –siempre creciente– no hubiera existido.
Cualquiera que cruzara entonces la relación deuda/PBI con los indicadores de riesgo país y los diferenciales de tasa de interés hubiera llegado a conclusiones mucho menos optimistas que las que el gobierno y el
mundo de los colocadores financieros formularon sobre Argentina hasta
el momento mismo de la crisis.
iii) El “descalce” de monedas (mismatching de monedas) crea gran fragilidad en los sistemas financieros. El financiamiento con depósitos en dólares
de actividades ligadas estrictamente al mercado interno y por tanto generadores de ingresos en pesos –las empresas privatizadas de servicios
públicos por ejemplo– hace que la fragilidad de las estructuras de
financiamiento de estas empresas se traslade, con efectos sociales mucho
más graves, al sistema financiero como un todo. Es claro que en países
con larga tradición de ahorros en dólares es importante mantener la capacidad del sistema financiero de captar recursos denominados en dicha
moneda siempre y cuando los créditos se asignen a sectores generadores
de divisas. Esto no necesariamente se limita al exportador final, quien
tendrá la carta de crédito, sino que puede extenderse “hacia atrás” a la
cadena de productores de insumos, partes, piezas o servicios, usando
una “carta de crédito doméstica” que transfiera parte del crédito original
a lo largo de la cadena productiva.
iv) La concentración de crédito al sector público, tanto a gobierno central
como a estados provinciales, debe ser tomada como un indicador de fragilidad
potencial del sistema. Otra vez el caso argentino ha sido paradigmático.
Crecientemente el Estado central y las provincias con la garantía del
gobierno nacional de la coparticipación (garantía que pudo haber sido
negada, lo cual hace al gobierno central totalmente cómplice del proceso provincial) fueron produciendo un efecto expulsión o crowding out
crediticio que restó y encareció los recursos disponibles para financiar
al sector privado, haciendo además al sistema financiero crecientemente
prisionero de los créditos al sector público. Esos créditos fueron en sus
etapas iniciales “voluntarios” lo cual pone de manifiesto también la
responsabilidad que les cupo a los colocadores de crédito y luego se
fueron convirtiendo en crecientemente “menos voluntarios” y
crecientemente caros en términos de tasa de interés. Así se llegó a la
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etapa de las refinanciaciones forzosas, la mayor de las veces no
explicitadas como tales.
v) Debido a la “información asimétrica” entre colocadores de bonos altamente sofisticados y el público, los colocadores locales e internacionales han
inducido a tomadores no conscientes a tomar papeles cuyo riesgo era
ciertamente alto. Más aun, en muchos casos los colocadores o entidades
financieras tenedoras de bonos, ante el riesgo, han seguido políticas de
“descargar” riesgo sobre el público en general.
La credibilidad de colocadores, de calificadores de riesgo y hasta
de las propias entidades rectoras del sistema financiero –los Bancos Centrales–, ha sido afectada. Junto a otras reformas a introducir en el sistema,
está claro que hay que trabajar en torno a ciertos códigos de conducta y
responsabilidad que limiten este tipo de deformaciones.
vi) El carácter de “acreedor privilegiado” de los organismos
multilaterales de crédito está basado en razones económicas (menores
tasas de interés y mayor estabilidad de flujos) pero, sin hipocresías, ha
estado también basado en la experiencia que ante crisis de solvencia y
liquidez los organismos multilaterales han actuado como prestamistas de última instancia.
Ello permitió en el pasado disminuir la exposición de entidades privadas y “socializar” a través de los organismos multilaterales los riesgos
o las pérdidas.
Esta posición será sin embargo difícil de mantener frente a los
acreedores privados partiendo del hecho de que no hay en el plano
legal base para esta consideración de “acreedor privilegiado” si los
organismos juegan –como ha sido el caso argentino– papeles pro cíclicos y
reducen su exposición crediticia en los momentos en que es más necesaria
su participación.
Argentina canceló en este último año unos 5.000 millones de dólares, en
medio de una fuerte crisis social, política y económica y en momentos en que
se estaba –y aún se está– en default con los acreedores privados. Peor aun, la
demora en el acuerdo con el FMI creo obstáculos insalvables al deseo del
gobierno de comenzar una rápida renegociación con los privados.
La absorción neta de recursos y la consiguiente reducción del riesgo
así como la falta de acción en tiempo útil, no han sido apreciados por el
sector privado acreedor que incluso ha considerado la posibilidad de
acciones legales en la materia.
IV. Una reflexión/lección final que surge de la reciente negociación
con el FMI pasa por destacar la extrema importancia de afirmar como
componentes centrales de políticas exitosas dos cuestiones:
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i)
la “propiedad”, “autoría” u “ownership” –no el formal sino el
real– de las políticas económicas y
ii) el timing en la aplicación de esas políticas.
El “cómo” enfrentar situaciones críticas no puede depender de programas prefabricados, salvo a nivel de las grandes orientaciones o
lineamientos propios de la necesaria coherencia y seriedad
macroeconómica. A su vez el “cuándo” o la “secuencia” de medidas es
absolutamente fundamental.
Cuando se trata de introducir la noción de reformas estructurales sin
conocimiento real del medio, de la situación social y política y en el momento mismo de una crisis, lo más probable es que no sólo se la profundice, sino
que se bloqueen los efectos positivos derivados de políticas macro correctas. Las grandes reformas estructurales deben hacerse en los momentos de
bonanza, precisamente aquellos en que todos –locales y extranjeros– parecen mirar para otro lado y disfrutar de falsas e insustentables bondades.
A su vez, cuando se recomienda retrasar ciertas decisiones para avanzar “sobre seguro” o adelantar otras para atender objetivos que son estructurales y, por ende, no necesariamente inmediatos, se introducen riesgos innecesarios. Esos riesgos son lo suficientemente fuertes como para
transformar en inconsistentes políticas que en el plano sociopolítico y
económico, de otra manera serían perfectamente razonables.
El caso argentino es una vez más un ejemplo. Se recomendó la postergación del levantamiento de la restricción a la libre disponibilidad de los depósitos. De haberse aceptado esta propuesta el sistema financiero no habría
alcanzado el grado de normalización que hoy tiene y los ahorristas habrían
sido afectados aun más que lo que resultó del colapso de la convertibilidad.
Introducir la reforma –ciertamente necesaria– de la banca pública,
reforma que constituye una política de modificaciones estructurales, en
medio de una política de estabilización y normalización, es decir fuera de
tiempo, transforma las buenas intenciones y la buena direccionalidad de
la política en un grave error de política y política económica.
***
Nosotros, los argentinos, pero también la comunidad financiera internacional, podemos sacar lecciones de este proceso de crisis. Lecciones que
nos sirvan para definir un programa de crecimiento sustentable y con el
debido correlato social sin el cual a mediano plazo todo programa deja de ser
consistente y sustentable. También lecciones para el funcionamiento del sistema financiero internacional como un todo. La repetición de crisis a lo largo
del planeta (México, Sudeste Asiático, Rusia, Brasil, Argentina) está indicando que algo no funciona y que debe y puede ser modificado.
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Que Argentina haya sido capaz de estabilizar y normalizar su economía, aun reduciendo deuda externa neta con los organismos multilaterales
de crédito y que ello haya ocurrido con un programa que no contaba con
acuerdos externos, no es un dato menor. Tampoco es motivo de alegría.
Los objetivos del programa se habrían alcanzado más fácil y más rápido
si muchas de las cosas discutidas en este documento hubieran sido aceptadas antes.
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Gobierno de Lula, ¿continuidad, avance o retroceso?
Brasilio Sallum Jr.* y Eduardo Kugelmas**
Arribando al simbólico marco temporal de seis meses, el gobierno de
Lula sorprende y desconcierta. Sigue una política macroeconómica que genera elogios del FMI, del Tesoro norteamericano y del conjunto de agentes
ligados al mundo financiero que la prensa convino en denominar “el mercado”. Propone una reforma previsional que el propio Fernando Henrique
Cardoso criticó en la prensa como demasiado severa con los funcionarios
públicos. Atrae para una coalición partidaria aparentemente fuerte en el
Congreso al camaleónico Partido del Movimiento Democrático Brasileño
(PMDB) y al Partido Popular (PP), último aliento de la antigua Arena, partido de
sustento del régimen militar instaurado por el golpe militar de 1964, mientras intenta controlar a los rebeldes de su propio partido rotulándolos, con la
ayuda de la prensa, de “radicales”. Intenta apaciguar las inquietudes de la
intelectualidad de izquierda, hoy dividida entre la crítica a los rumbos considerados conservadores del gobierno y un apoyo de tipo personalista al nuevo gobernante. Continúa recibiendo elogios y manifestaciones de apoyo en el
mundo, como se vio en sus viajes al exterior. Y, lo que es fundamental, aunque
el gobierno ya sufra cierto desgaste, el presidente todavía alcanza niveles
elevados de popularidad, en un momento en que los indicadores referentes a
la renta y al empleo son los peores de los últimos años.
Todo esto impone que se arriesgue un análisis preliminar del nuevo
gobierno, aunque sea necesario reconocer que un período de seis meses
no es suficiente para evaluar las líneas principales de un mandato político que debe durar por lo menos cuatro años. Sin embargo, ya es posible
reflexionar acerca del significado de la elección del nuevo presidente en la
historia reciente del país y realizar un bosquejo, aunque provisorio, de las
características del nuevo gobierno en comparación al anterior, presidido por
Fernando Henrique Cardoso, con especial énfasis en la gestión
macroeconómica y en las reformas constitucionales propuestas al Congreso.
La victoria del PT y la democracia
El ascenso a presidente de la República de un inmigrante pobre de la
región del nordeste de Brasil –que fue operario metalúrgico en São
* Vice-Jefe del Departamento de Sociología de la Universidad de San Pablo. Profesor
Asociado del Departamento de Sociología de la Universidad de San Pablo. Traducido por Flavia Levim.
** Profesor de Ciencia Política, Universidad de San Pablo. Investigador del Centro de
Estudios de Cultura Contemporánea.
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BRASILIO SALLUM JR. Y EDUARDO KUGE
Bernardo, se proyectó nacionalmente como líder sindical, y se tornó fundador y presidente de honor del Partido de los Trabajadores (PT)– señala,
sin duda, un avance importante del proceso brasileño de democratización, iniciado décadas atrás. Más que el resultado de las elecciones de
octubre del 2002, lo que se convirtió en las señales notables de la consolidación del régimen democrático en Brasil fue la colaboración durante el
“período de transición” de los funcionarios del gobierno derrotado con
los vencedores (algo inédito en la historia del país), además de la tranquilidad con la cual las elites brasileñas encararon la asunción del nuevo
presidente. La prensa internacional reconoció claramente el significado
positivo de lo que ocurría en Brasil y la saga individual de Lula se convirtió en un liderazgo político mundialmente conocido y una figura atrayente para la opinión pública.
La elección de Lula, no obstante, no fue un hecho aislado. Su elección
ocurrió después de casi veinte años de experiencia democrática. Esta experiencia tuvo comienzo con el primer gobierno civil que sucedió, en 1985,
al régimen dictatorial instalado por el golpe militar de 1964, produjo la
Constitución de 1988 y cuatro elecciones libres y directas a la presidencia, además de las ocurridas periódicamente en los otros ámbitos de la
Federación, los estados y los municipios.
El avance democrático decisivo no estuvo, por tanto, en el proceso de
elección, sino en el candidato y en el partido elegidos. El electorado innovó al elegir, en su cuarto intento, un cuadro político no perteneciente a las
elites tradicionales o a las clases medias ilustradas pero, sí, a un líder de
origen obrero y con las marcas de su origen social, representando un
partido de izquierda que, aunque dirigido mayoritariamente por cuadros
oriundos de la clase media urbana, reivindica los intereses de los “trabajadores” e incorpora un gran número de ellos a su organización. En la
elección, lo notable fue tener a la mayoría del electorado, las masas populares y haber roto la regla elitista habitual en la política brasileña, de que
“los pobres no votan a los pobres”. De hecho, la elección fue el resultado
culminante de un proceso de ampliación de la participación política de las
clases medias y populares cuyas raíces están en los años 70, cuando surgió
en las áreas industriales un sindicalismo independiente en relación al Estado y fueron constituyéndose otros movimientos sociales populares.
Un elemento adicional acentúa el significado democratizador (entendiéndose aquí el término desde el punto de vista de la sociología política) de la elección de Lula: fue electo comprometiéndose a gobernar “negociando” sistemáticamente tanto con los partidos políticos, como con
las organizaciones representativas de los diversos segmentos de la sociedad. Esta promesa de ampliación de la participación política de la “sociedad organizada” –contrapuesta a las propuestas de gobierno eficiente de
su principal adversario– fue uno de los elementos clave de la conquista de
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GOBIERNO DE LULA, ¿CONTINUIDAD, AVANCE O RETROCESO?
votos de la clase media y de la disminución de la oposición empresarial,
pues el contenido de las promesas de campaña fue bastante similar a la
plataforma del candidato oficialista. Sin embargo, las promesas de negociación con las demás fuerzas políticas y sociales fueron relevantes no
sólo por su componente progresista (más democracia), sino también porque tenían un componente implícito de moderación (las políticas futuras
tomarían en cuenta los intereses del empresariado y de la clase media).
Esta última observación nos lleva a subrayar algunos de los límites de las
victorias de Lula y del PT.
En primer lugar, la victoria de Lula ocurrió, en parte, gracias a su
aproximación (y del PT) a los valores e intereses dominantes en el establishment brasileño. Así, la dirección del PT y Lula abandonaron la retórica
socialista y la defensa del estatismo desarrollista, a favor de un programa
orientado por una visión similar a la defendida, hace mucho tiempo, por
el ala liberal-desarrollista del gobierno de Cardoso. Esta perspectiva, asimilada de a poco por la dirigencia del PT y adoptada formalmente a partir
de la “Carta a los Brasileños”, de junio del 2003, defiende la disminución
de la vulnerabilidad externa, una política firme de estímulo a las exportaciones y, en general, un Estado que estimule la producción y el empleo, sin
retornar al proteccionismo o la ampliación de las funciones empresarias
del Estado. Más todavía: la dirigencia del PT prometió mantenerse en la
línea de respeto a los contratos, del ajuste fiscal y del cambio fluctuante. Y
el PT no se quedó en el discurso. Se aproximó al centro partidario, aliándose
con el Partido Liberal y, principalmente, hizo del senador-empresario
Alencar el vicepresidente de Lula, contrariando al ala izquierda del partido. Aunque el PL sea un partido pequeño, el gesto político fue muy significativo pues materializaba, antes de la llegada al poder, la promesa, ya mencionada, de llevar adelante políticas negociadas. Todo eso fue reforzado
por una campaña electoral muy poco agresiva en relación a los adversarios, “desradicalizada”, que proyectó la imagen de un “Lula-paz-y-amor”.
En segundo lugar, las elecciones del 2002 incluyeron, además de la
elección a presidente de la República, contiendas para el legislativo federal (Cámara de Diputados y Senado), para los gobiernos de todos los
estados de la Federación y para las Asambleas Legislativas estaduales.
En estos otros ámbitos de disputa fue más limitado el crecimiento del PT y
de los partidos aliados a él. En la elección para la Cámara Federal, por
ejemplo, el PT consiguió la mayor cantidad de bancas para su partido y
con eso ganó el derecho de presidir la Cámara. Porque, aun reuniendo a
sus aliados de izquierda y de centro, no hubiera alcanzado la mayoría de
3/5 de las bancas, lo que tampoco le hubiera garantizado la posibilidad de
aprobar reformas constitucionales.1 Por lo tanto, además de mantener unida
su propia bancada, buscó soporte en los partidos de centro y de derecha,
que apoyaban al gobierno anterior. Después de muchas negociaciones y
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concesiones al mejor estilo tradicional que incluyeron “recuperar” para la vida
pública nacional figuras políticas marginadas de la misma, por la coalición política
de apoyo al candidato oficialista a la sucesión de Fernando Enrique, el gobierno
consiguió atraer el apoyo del PMDB y del Partido Popular (ex Partido Progresista Brasileño, reciclaje del Partido Democrático Social, sucesor de la vieja
ARENA, el partido del régimen militar de 1964). Con eso, el gobierno armó una
coalición partidaria que va de la izquierda a la derecha, formando un espectro ideológico todavía más amplio del que apoyaba al gobierno anterior. Esto
le da, por lo menos numéricamente, la mayoría parlamentaria para reformar
la constitución. Ahora, la cuestión dificultosa –más complicada que la enfrentada por el gobierno anterior– es la de mantener la unidad de una coalición tan heterogénea en las votaciones. Tan difícil será la tarea que se puede
afirmar, con seguridad, que el gobierno tendrá que negociar con los partidos
de oposición (PSDD y PFL) para aprobar los asuntos más complejos.
En lo que se refiere a los estados, las fuerzas políticas que antes apoyaban el gobierno de Cardoso tienen una presencia todavía más intensa,
especialmente el partido del ex presidente, el PSDB que controla siete estados, inclusive los dos principales (San Pablo y Minas Gerais). En parte,
ésta es la razón para que el gobierno de Lula haya buscado el consentimiento de todos los gobernadores para las reformas de la agenda liberal,
que el gobierno de Cardoso no pudo realizar, habiendo colocado en el
tope de la agenda lo relacionada con las áreas previsional y tributaria. Se
trata, sin embargo, de un apoyo condicionado. En el Congreso y en la
Federación, las acciones del nuevo gobierno dependerán mucho de la
concordancia de fuerzas políticas sobre las cuales el gobierno federal
tiene influencia pero no control.
En suma, la victoria de Lula y del PT expresa, sin duda, un avance del
proceso de democratización que viene transformando hace más de dos
decenios la sociedad brasileña, pero su elección ocurrió dentro de parámetros políticos –para no hablar de los apremios financieros externos e internos y de los derivados del nuevo orden político internacional– que restringen las posibilidades del nuevo gobierno de desarrollar políticas que rompan significativamente con el status quo. Pero no existe la cuestión de los
parámetros y de los apremios a considerar y, además, no hay una conexión
obligatoria entre el significado democratizador de la elección, y el carácter
democrático de las opciones políticas adoptadas por el gobierno electo.
La oposición en el poder: ¿continuidad?
Casi todos los analistas políticos concuerdan que, hasta ahora, la
característica más notable del gobierno de Lula ha sido su continuidad en
relación al gobierno de Cardoso. Esto vale, especialmente, para la gestión
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macroeconómica. Aunque hayamos evidenciado la “transformación” liberal de la dirigencia del PT –cambio que la mayoría de los observadores
no percibió– y las promesas hechas durante la campaña electoral de seguir el recetario básico de la gestión económica de Cardoso, no deja de
causar cierta sorpresa la ortodoxia fiscal y monetaria de las políticas del
Ministerio de Hacienda y del Banco Central del nuevo gobierno. En efecto, el gobierno de Lula decidió aumentar el grado de ajuste fiscal prometido al FMI por el equipo de Cardoso (4,25% de superávit primario de las
cuentas públicas en relación al PIB para 2003, el envés de los 3,75% prometidos para 2002) y elevar los intereses básicos de la economía para combatir la tendencia inflacionaria de finales del 2002.
Es necesario, entretanto, precisar lo que se entiende por continuidad
entre los gobiernos de Lula y Cardoso. Lo fundamental es que el nuevo gobierno no escapó a la hegemonía política liberal asegurada durante el primer
gobierno de Cardoso y confirmada por su reelección en 1998: el Estado perdió sus funciones empresariales aunque haya mantenido buena parte de su
capacidad de regulación, el capital extranjero fue equiparado constitucionalmente al doméstico y absorbió gran número de empresas estatales de
servicios públicos y parte de las empresas manufactureras nacionales, los
principales bancos estaduales fueron privatizados y se mantuvo la apertura
del comercio exterior, aunque con prioridad para el Mercosur.
Existen, sin embargo, varias maneras de ser liberal, como quedó claro
a lo largo de los años en los que Cardoso ejerció el poder. La clave para
entender esto está en las diferencias entre las políticas económicas del
primer (1995-1998) y del segundo gobierno de Cardoso (1999-2002). Aunque durante la campaña electoral de los candidatos de oposición a
Cardoso hayan procurado homogeneizar los dos períodos para atacarlo
mejor, las dos políticas tuvieron orientaciones bien distintas aunque ambas puedan ser consideradas liberales. En el primer gobierno, se intentó
asegurar la estabilización monetaria (conseguida con el lanzamiento del
Plan Real en 1/7/1994) combinando el anclaje cambiario (cambio semifijo)
e intereses altos, acompañados de una política fiscal poco rigurosa, mientras que en el segundo gobierno se abandonó el anclaje cambiario a favor
de un régimen de cambio fluctuante y de una rigurosa política fiscal,
asociados, en la medida que las tensiones inflacionarias permitían, por
una política de intereses declinantes.
Como se sabe, la gestión económica del primer gobierno de Cardoso
–próxima a lo que se ha denominado “fundamentalismo de mercado”–
terminó, de un lado, castigando fuertemente el sector productivo (obligado a
ajustarse aceleradamente a los niveles mundiales de productividad) y, por
otro, ampliando bastante el endeudamiento del sector público y la fragilidad financiera del país frente a los movimientos de contracción de liquidez
internacional. Las políticas compensatorias de desarrollo, adoptadas en
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la época, no fueron suficientes para evitar los impactos negativos de la
gestión macroeconómica sobre el sistema productivo y el empleo.
En función de su fragilidad financiera, Brasil fue alcanzado seriamente por la sucesión de crisis internacionales (mexicana, asiática y rusa)
ocurridas entre 1994 y 1998 y el gobierno necesitó recurrir al auxilio del
FMI (noviembre de 1998) y, por fin, hacer fluctuar el cambio (enero de
1999) para bloquear la fuga de capitales y preservar sus reservas internacionales. A partir de este momento (primer mes del segundo mandato de
Cardoso), la política económica brasileña fue constante: fuerte ajuste fiscal, cambio fluctuante y el sistema de metas inflacionarias. Es claro que
esta política fue mucho más favorable a las actividades productivas que
la adoptada en el primer mandato. Sin embargo, a no ser por el año 2000,
el desempeño económico del país en el segundo mandato de Cardoso fue
mediocre. ¿Por qué sobrevino un resultado tan negativo? En función del
alto endeudamiento del país, los resultados de la nueva política dependieron básicamente del flujo de capitales externos: en las situaciones en
las cuales sobrevino una reducción significativa de la inversión externa
y/o de préstamos (ya sea por la retracción económica mundial o por
desconfianza en relación a los rumbos del país), cayó el crecimiento del
producto y se interrumpió la baja de intereses. En especial, pesó considerablemente el cambio de la coyuntura internacional a partir del segundo
trimestre del 2001, con el fin de la “burbuja” que sobrevaluaba los mercados de acciones, y, más adelante, con las influencias recesivas de los
atentados terroristas del 11 de septiembre en Nueva York y Washington.
Aun así, gracias a nuevos recursos externos obtenidos del FMI (en 2001 y
2002), el gobierno consiguió evitar una crisis cambiaria más violenta.
Esta política económica fue acompañada por una nueva retórica de “recuperación del desarrollo” y por estímulos a la expansión de las exportaciones y de sectores industriales específicos. Con eso, puede decirse que
el segundo gobierno de Cardoso se inclinó –de forma lenta, irregular y
poco consistente– a una política que podemos denominar “liberaldesarrollista”. De esta manera, a pesar de los esfuerzos hechos y a pesar
de los eventuales méritos de la gestión económica del segundo gobierno
de Cardoso, el crecimiento económico del país fue muy bajo e irregular y
el desempleo muy elevado, lo que contribuyó, como se sabe, a la victoria
de la oposición en las urnas.
Esta pequeña digresión permite responder con más precisión a la
cuestión acerca de la naturaleza de la continuidad entre la gestión de
Cardoso y el gobierno de Lula. El gobierno de Lula no rompe, como ya
subrayamos, la hegemonía liberal consolidada por Cardoso. Incluso, en
términos globales parece ser la continuación, profundizada, del segundo
gobierno de Cardoso. Profundizada en, por lo menos, tres aspectos. El
primero, ya mencionado, se refiere a la política macroeconómica: conti24
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núa todo como antes y, además, el gobierno de Lula efectúa un ajuste
fiscal más fuerte y una política monetaria más rígida que lo efectuado
anteriormente. El segundo aspecto es todavía más relevante: el nuevo
gobierno retomó un programa de reformas estructurales interrumpido
por Cardoso, por falta de condiciones políticas. La agenda que propuso es,
de hecho, liberal: reforma previsional, reforma tributaria, reforma laboral,
autonomía del Banco Central, etc. Aquí se manifiesta el mayor quiebre de
las expectativas dominantes en relación a la acción del nuevo gobierno, lo
que será analizado con más detenimiento en la próxima sección. Tercero: la
retórica de la campaña del PT acentuó las insuficiencias de las políticas
sociales y de desarrollo del gobierno de Cardoso (hasta el punto de negar
su existencia) y su candidato prometió hacer de ellas el centro de su política. Si así fuera, pues todavía no está claro que de hecho así será, el gobierno
de Lula vendría a dar consistencia a las tendencias liberal-desarrollistas
ya presentes en el gobierno anterior. Con tantas semejanzas entre un gobierno y otro, no es sorprendente que el gobierno de Lula esté recibiendo
aplausos de agencias multilaterales como el FMI y el Banco Mundial.
Es verdad que la coyuntura electoral ayudó a acentuar las semejanzas entre las políticas macroeconómicas del gobierno actual en relación
al anterior. Se recuerda que la posibilidad de victoria de Lula desencadenó en el 2002, en función del temor de que fuesen abandonadas las directrices económicas del gobierno de Cardoso, una extraordinaria reducción del ingreso de capitales. Hasta las líneas de crédito destinadas a la
exportación, nunca afectadas en crisis anteriores, fueron muy reducidas.
Además, hubo una búsqueda intensa de dólares tanto por la necesidad
de pagar préstamos externos como por movimientos especulativos. Resultado: el real se desvalorizó de forma intensa frente al dólar y se desencadenó una tendencia inflacionaria.2 Frente a las perspectivas de moratoria externa y de desestabilización monetaria, implícitas en la situación, la
opción política del gobierno de Lula fue recuperar la credibilidad en relación al “mercado” y al sistema financiero internacional, adoptando las
directrices macroeconómicas de Cardoso.3
Esta opción expresa un fundamental cambio de actitud del núcleo
dominante del partido, que se acentuó a lo largo de la campaña como
indica la diferencia de tenor entre la “Carta a los Brasileños” de junio del
2002 y los documentos anteriores (www.pt.org.br).4 Se subraya, además,
que en relación a la gestión macroeconómica el espectro de maniobra es
muy limitado y las alternativas son muy pequeñas, envolviendo graves
riesgos de desestabilización; los liderazgos del PT tuvieron siempre en
mente el ejemplo cercano, y negativo, de la Argentina para evitar cambios
más bruscos de política económica, tales como los deseados por el ala
izquierda del partido. El temor de una crisis que tornase inviable el
gobierno de Lula empezó a predominar en el núcleo hegemónico del PT
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formado por José Dirceu, por Antônio Palocci, por José Genuino y por
Luís Gushiken. Palocci, convertido en coordinador de la plataforma partidaria luego de la trágica desaparición de Celso Daniel (el coordinador
original del programa), fue tornándose el principal portavoz del partido
para las cuestiones económicas. Incluso antes de la segunda vuelta se
notó la preocupación de buscar nombres asociados a las tesis más conservadoras para el estratégico puesto de la presidencia del Banco Central.
La elección de un ex dirigente de un banco norteamericano (el Bank Boston)
vinculado al Psdb, Henrique Meirelles, y la entrada en el equipo económico del gobierno de economistas de orientación ortodoxa –instruidos en la
FGV-Rio y PUC-Rio– materializó, más allá de todas las expectativas, el desvío político del núcleo dirigente del PT.
Si desde este ángulo el gobierno de Lula sigue y profundiza la orientación adoptada por el segundo gobierno de Cardoso, cabe preguntarse:
¿dónde hubo cambios políticamente significativos? ¿Cuáles son las
implicaciones políticas de la continuidad y de los cambios?
Sorpresas y dilemas: semillas de una crisis política
La trayectoria histórica, el programa de gobierno del PT y los compromisos asumidos durante la campaña electoral hacían creer que, después
de la asunción de Lula, ocurriría una intensificación del desarrollismo
(se advierte que la plataforma del candidato José Serra también apuntaba
en este sentido) y un fuerte énfasis en las políticas de tipo redistributiva.
Sorprendentemente, en estas dos áreas –política de desarrollo y políticas
sociales– el gobierno de Lula ha demostrado vacilación y poca eficiencia.
Hasta ahora, casi seis meses después de la asunción del gobierno, no hay
una definición clara de su política industrial, hay escasa articulación
entre el ministerio de Desarrollo, que se suponía encargado de definirla, y
el BNDES, principal institución de financiamiento a largo plazo de inversiones. Una señal clara de este desbarajuste es que fue la Secretaría de
Comunicación de la Presidencia el inusitado centro de poder que tomó la
iniciativa de formar un grupo de trabajo para formular una estrategia de
desarrollo industrial para el país.5
En cuanto a las políticas sociales, su importancia ha sido proclamada por el gobierno y legitimada por la sociedad. Además de eso, el gobierno consiguió “vender” con gran eficacia publicitaria su programa central
de combate a la pobreza, el programa “Hambre Cero”. Aun así, existe una
gran indefinición en cuanto a los objetivos y medios de este nuevo programa y en cuanto a su relación con los programas de protección social del
gobierno anterior y todavía en funcionamiento. En suma, el programa
“Hambre Cero”, hasta ahora, es poco más que un “slogan publicitario”,
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dejando mucho que desear en torno a una realización concreta que anuncie con claridad la nueva fase social. Las dificultades del gobierno en
relación a las áreas de desarrollo y de combate de la pobreza muestran
que el PT todavía no tenía ni cuadros suficientes ni propuestas maduras
de gobierno, a pesar del largo período de preparación y de la labor del
Instituto de la Ciudadanía, organización no gubernamental presidida por
Lula y destinada a debatir y elaborar estudios sobre políticas de gobierno.
Sin embargo, el modo de encaminar las iniciativas políticas gubernamentales, la forma con la cual se viene aplicando el recetario macroeconómico
heredado del gobierno anterior y el contenido específico de las reformas encaminadas al Congreso Nacional vienen produciendo realineamientos importantes entre las fuerzas políticas del país y tienden a ocasionar cierta
dosis de inestabilidad, que puede evolucionar hacia una crisis política
inesperada para un gobierno y un presidente que fueron investidos en un
cargo en medio de una extraordinaria ola de popularidad que, en gran
parte, todavía conserva.
Veamos, en primer lugar, la cuestión de la orientación de las propuestas de gobierno. Cumpliendo compromisos de la campaña electoral de negociar sus políticas con “la sociedad”, el gobierno de Lula creó varios grupos de “negociación y asesoría” que discuten las iniciativas a ser tomadas
directamente por el Ejecutivo o las que enviará al Congreso Nacional. El
principal de éstos es el Consejo de Desarrollo Económico y Social, cuyo
papel todavía no está claro. Aunque tales mecanismos de “negociación”
pretendan significar un avance desde el punto de vista de la participación
política –comparados con el modelo de decisión tecnocrático, aunque bastante atento a las reglas de la democracia representativa, del gobierno de
Cardoso– los mismos son muy limitados, ya que los miembros de los consejos son indicados por el gobierno y su función es de asesoramiento.
Esta limitación quedó clara en el caso de la reforma previsional: el
Consejo aprobó, después de largas negociaciones, propuestas que fueron
descartadas sin ninguna justificación por el gobierno en el proyecto encaminado al Congreso. Por otra parte, el gobierno de Lula viene buscando,
además, convertir a los gobernadores de estado en aliados de su programa de reformas. Se trata de coordinar esfuerzos, bajo el liderazgo del
presidente, de los responsables por el poder ejecutivo en la Federación
para llegar a un consenso acerca de las reformas de interés común (hasta
ahora la previsional y tributaria) antes de enviarlas para la aprobación
por parte del Legislativo. La ida en conjunto del presidente y de los gobernadores para entregar los proyectos de reforma al Congreso, escena inimaginable en el período FHC, fue una demostración emblemática de esta
forma diferenciada de buscar consensos sociales y políticos para la consecución del programa de gobierno. Se subraya, sin embargo, como ya
señalamos antes, que el apoyo obtenido se originó en buena parte del
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consenso en torno de la agenda liberal de reformas propuestas por el
gobierno de Lula.
Aunque el recurrir a esos foros de negociación materialice una creencia
en las virtudes del diálogo, de la negociación y de la participación política
ampliada, presente en el discurso del PT desde los años 80, el mismo debe ser
entendido, ahora, como “necesidad política” de un gobierno, cuya base parlamentaria es frágil, para aprobar las reformas que desea realizar.
Aunque de manera general se esperase, desde antes de la asunción del
nuevo gobierno y, en especial, a partir de la definición de los miembros del
nuevo equipo económico, que habría cierta continuidad por lo menos en los
primeros meses entre los gobiernos de FHC y de Lula, resultó obvio que el
combate a la tendencia inflacionaria del período electoral y la conquista de la
credibilidad respecto a los acreedores del Estado (nacionales y extranjeros)
eran los blancos centrales del nuevo gobierno. De hecho, los nuevos ocupantes del Planalto llegaron a sobrepasar la rigidez fiscal y monetaria anterior.
Aunque el énfasis en la ortodoxia pueda ser entendida como táctica política
necesaria a corto plazo, la combinación de políticas adoptadas –y la tendencia de liquidez internacional de capitales– produjeron una valorización del
real que pone en riesgo la expansión de las exportaciones y puede perjudicar
el gran triunfo heredado de la crisis del 2002, el megasuperávit comercial. De
hecho, la valorización del Real tiende a disminuir el impulso exportador y
estimular las importaciones, lo que todavía no ocurrió porque las exportaciones corrientes se refieren a contratos realizados meses atrás (cuando la cotización del dólar era más elevada) y porque el estancamiento económico interno sirve como freno provisorio a las importaciones. En este escenario viene
aumentando drásticamente el desempleo (calculado en el mes de abril en
casi 13% de la población económicamente activa, el índice más alto desde
1991) y reduciéndose el salario medio real. Además, se estima hoy que el
poder de compra de los salarios está por debajo del nivel alcanzado antes del
lanzamiento del Plan Real, en el 1º de julio de 1994.
Se concluye de aquí que, aunque todo indique que la apuesta hecha
por el gobierno en la recuperación de la credibilidad junto “al mercado”
fue alcanzada, su costo para el lado real de la economía está sobrepasando el límite de lo que podría ser considerado, en teoría, un mal necesario, o
una etapa de ajuste a las condiciones del 2002. Crecen las críticas al no
sustento de un cambio favorable a las exportaciones y al alto nivel de
intereses determinado por el Banco Central. La protesta es casi generalizada –constituyen una excepción los economistas más ligados al mercado financiero o ultraliberales doctrinarios– habiendo el propio vicepresidente de la República liderado el coro de los descontentos. Después del
interés básico de la economía haber sido elevado por el BC a 26,5%, los
cortes efectuados meses después, a partir de junio, fueron vistos como
tardíos e insuficientes por la mayoría de los analistas.
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En realidad, la política económica del gobierno petista está
reestableciendo el debate sobre política económica, que marcó fuertemente el primer gobierno de FHC, entre los “fundamentalistas de mercado” y los “liberal-desarrollistas”. Ocurre, por tanto, una sorprendente
reversión de papeles: al paso que los liberal-desarrollistas, la minoritaria ala izquierda de la coalición de apoyo a Cardoso contaba con el
apoyo de la oposición petista, hoy el gobierno del PT cuenta con el apoyo
de los “fundamentalistas de mercado” que dominaron el primer gobierno de Cardoso y tiene la oposición de su antigua ala desarrollista y,
ciertamente, de la izquierda del PT (rotulados por el gobierno y por la
prensa como “radicales”).
La cuestión de la gestión ortodoxa haber sobrepasado o no el límite de
lo que podría ser caracterizado de manera benévola como un “mal necesario” vuelve a instalar, de hecho, un tema que siempre estuvo presente en el
debate económico pre y post electoral: la idea de una “fase 2”, la del crecimiento, la cual debería suceder a la fase ortodoxa, una vez superados los
resabios de la crisis del 2002. En el escenario más favorable, el proceso
inflacionario sería controlado, los intereses caerían y se tendría en el final
del 2003 una mejora significativa en los índices de actividad económica.
Esta mejora de los indicadores económicos más la aprobación de las reformas de la agenda liberal convencerían finalmente a los mercados financieros en cuanto a la solvencia del país a mediano y largo plazo.
En este momento entraría en escena la orientación desarrollista, a
través de la adopción de una política industrial y de una ola de inversiones (del sector público y/o en nuevas asociaciones con el sector privado)
en infraestructura y exportación, orientados por criterios sociales.
Sin embargo, un conjunto de dificultades coloca en jaque esta perspectiva optimista. La prolongación del problema monetario, cada vez
más controvertido y que parece obedecer a una visión muy específica del
funcionamiento del régimen de metas inflacionarias torna precarias las
perspectivas de una recuperación del crecimiento dentro del 2003. La
valorización cambiaria acontecida coloca en riesgo el principal triunfo
heredado de la crisis del 2002, la expansión de las exportaciones y la
continuidad de los elevados superávit en el balance comercial. También
las directrices de la denominada segunda fase permanecen inciertas.
Aunque haya habido una intensa discusión en torno a la temática de la
política industrial en el segundo mandato de FHC y un visible cambio de
actitud de su gobierno frente al tema en la gestión del ministro Sérgio
Amaral (cuyos estudios técnicos sobre el tema podrían ser el punto de
partida para una nueva etapa), todavía no se sabe qué rumbo será tomado por el gobierno de Lula.
Como ya mencionamos, algunos gestos de cambios para el futuro fueron dados: el reciente documento del Bndes, significativamente llamado
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“La recuperación del desarrollo-directrices para la acción del Bndes”
(www.bndes.gov.br) reafirma en forma inequívoca los ejes de la orientación desarrollista de la “fase 2”. El nuevo Plan Plurianual (PPA) apunta en su formulación hacia el sueño de la conciliación entre el estado
planificador y promotor del desarrollo con inclusión social con la estabilidad basada en sólidos fundamentos fiscales y monetarios
(www.planobrasil.gov.br).
Pero se aguarda todavía el pasaje –siempre arduo– de las intenciones
a propuestas concretas. Incluso, en el terreno de las proposiciones más
generales, hay una clara distancia entre estos documentos y lo que fue
divulgado por el Ministerio de Hacienda, denominado “Política económica y reformas estructurales”, con claras semejanzas con la denominada “Agenda Perdida” cuya elaboración, durante la campaña electoral,
fue coordinada por José Alexandre Scheinkman (economista liberal que
trabaja en la Universidad de Princeton-USA) y por el actual secretario de
Política Económica, Marcos Lisboa. Se advierte que en este documento,
que tiene la firma del ministro Antonio Palocci, de Hacienda, no se discute la política industrial y ni siquiera el papel promotor del Estado
(www.fazenda.gov.br).
En este abordaje, que poco se distingue de los puntos de vista de los
sectores más liberales que dominaron la gestión económica del primer
gobierno de FHC, la inclusión social es vista como meta a ser alcanzada
por la puesta en foco de las políticas específicas. En suma, las políticas
sociales son entendidas como políticas meramente compensatorias.
Hasta el momento, el extraordinario carisma personal del presidente
impidió que la ansiedad por medidas concretas frente al estancamiento económico y sus consecuencias se convirtiese en desgaste político generalizado
y profundo. No obstante, las señales de recesión se profundizan, ascendiendo los indicadores de peligro. Las semejanzas con el primer mandato de FHC
desconciertan a los analistas y tornan presente el temor que hasta el cambio
fluctuante no pueda impedir una crisis cambiaria futura. En lo que se refiere
a la política macroeconómica, más que todo es la falta de medición en el
supuesto pasaje de la fase de la estabilización a la del crecimiento lo que
torna el ambiente político muy crispado y peligroso, pudiendo afectar la gran
popularidad difusa que goza, hasta hoy, el presidente Lula. La decisión de
reducir levemente las metas de inflación para los años 2004 y 2005 (y, por
tanto, la posibilidad de ablandar un poco el garrote ortodoxo que bloquea la
economía) además del lanzamiento de un programa de pequeños préstamos
a intereses bajos revelan que la alarma política ya sonó y fue percibida por las
autoridades gubernamentales, produciendo alguna reacción del presidente
Lula y de los responsables de la política económica.
Aunque la gestión macroeconómica sea central para evaluar el desempeño y las posibilidades de éxito del nuevo gobierno (pues tiene efectos no
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sólo sobre la economía sino también sobre las posibilidades de tornar las
políticas sociales eficaces), el contenido específico de las reformas constitucionales propuestas, la previsional y la tributaria es potencialmente tan o
más importante para la definición de los rumbos del gobierno de Lula.
En relación a la reforma previsional, sorprendió desde luego el énfasis y la prioridad dadas a la misma por el gobierno de Lula, en función de
la oposición férrea que el PT había hecho a varios de sus puntos, tales
como la tasación de los inactivos, cuando fueron defendidos anteriormente por el gobierno de Cardoso. Los principales ítem de la propuesta
son los de la extensión de los períodos de tiempo necesarios para la adquisición del derecho de los funcionarios públicos a la jubilación integral, la aplicación de un techo a las mismas, el establecimiento de un
techo garantizado por el Estado de 2400 reales para los futuros funcionarios –el mismo valor que deberá regir para los jubilados del sector privado, sometidos al régimen del Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS)–
y la contribución de los inactivos. Además de esto se propone un límite
bastante restrictivo a las pensiones, actualmente iguales a las jubilaciones. El proyecto propone como límite para las jubilaciones de los empleados públicos el salario recibido por los ministros del Supremo Tribunal
Federal, y establece un tope para los funcionarios públicos estaduales,
medida de especial interés para los gobernadores, por tener efectos inmediatos en la disminución de sus gastos en jubilaciones y pensiones.
La presentación de esta propuesta abrió una intensa polémica en el
Congreso y en la prensa, siendo muy fuerte la reacción negativa de las entidades que convocan a los servidores públicos y especialmente la de los miembros del Poder Judicial. Sobrevino, así, un intenso desgaste en el
relacionamiento del PT con una de sus bases sociopolíticas más tradicionales, las organizaciones sindicales del sector público. Actualmente (mediados
de julio), se traba una acalorada discusión sobre el contenido de la reforma
en el Congreso y la presentación de enmiendas al proyecto del gobierno.
Incluso, los defensores históricos del concepto de reforma previsional, critican su obvia intención fiscal inmediata y el desinterés del gobierno respecto
al diseño de Estado que surgirá de ella. El ex presidente Cardoso, por ejemplo, ya mostró inquietud con la ausencia de preocupación del gobierno en
crear medios que definan y aseguren los derechos de los miembros de carreras típicas del sector público, núcleo de la administración pública. Hay indicios, no obstante, de una aceptación por parte de la opinión pública de la
noción de que la reforma está volcada a la extinción de privilegios de tipo
estamental de algunas camadas del empleo público; también debe notarse
que medidas como las exigencias de edad mínima propuestas (60 años para
hombres, 55 para mujeres) son vistas como de elemental equidad.
La reforma tributaria propuesta por el gobierno de Lula es declaradamente, de carácter muy limitado, la “reforma posible” como fue expresado
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por portavoces oficiales. Como se vio durante el gobierno de FHC, los intentos de conciliar los objetivos de desgravar la cadena productiva, mantener el equilibrio federativo y, simultáneamente, no perjudicar los esfuerzos recaudadores de la Unión se revelaron incongruentes. La prioridad
dada al mejoramiento de las cuentas fiscales se materializó en un fuerte
aumento de la carga tributaria y el gobierno fue en innumerables ocasiones acusado de no interesarse verdaderamente por el tema.
Con una rapidez que sorprendió, el gobierno de Lula consiguió presentar un proyecto a finales de abril, con el apoyo del conjunto de los
gobernadores. El precio de esta victoria política fue la postergación de los
temas más controvertidos y la consolidación de los mecanismos anteriores que habían posibilitado el aumento de la carga tributaria, como el
tributo a la operatoria financiera. No fue aprovechado el relativo consenso establecido en el Congreso Nacional, durante el gobierno anterior, en
torno de la propuesta denominada Mussa Demes, (nombre del diputado
que coordinó su formulación). Esta propuesta sugería la unión de los
diversos impuestos sobre consumo existentes en un impuesto de valor
agregado (IVA) a ser cobrado por la Unión y redistribuido por los Estados,
aproximando el sistema brasileño a la técnica tributaria de la mayor parte
de los países. La resistencia de los municipios al pasaje del impuesto
sobre los servicios (ISS) al nivel estadual también limitó el alcance de la
reforma propuesta por el gobierno.
El principal punto de la reforma es la unificación del Impuesto sobre
la Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS), que es la base de la recaudación de los Estados y que actualmente está sujeto a 27 legislaciones
diferentes, una para cada Estado y la simplificación de las actuales 44
alícuotas en apenas 5 (cinco). Hubo fuerte presión de los estados del
nordeste, que son predominantemente consumidores y no productores
para que el cobro del impuesto pasase a ser en el destino y no en el origen
como actualmente; la solución “salomónica” fue continuar con el cobro
en el origen, pero con una transferencia parcial al estado consumidor, de
forma aún a definir. Otros puntos importantes: la eliminación del cúmulo
en el pago de las contribuciones sociales y la transformación de la carga
sobre transacciones financieras (CPMF) en impuesto definitivo, cuya alícuota puede fluctuar entre 0,08% y los actuales 0,38%.
El desequilibrio básico del sistema tributario del país –su carácter
regresivo y el fuerte peso de los impuestos que gravan principalmente el
consumo– no es tocado por esta reforma, aunque la preocupación con el
tema esté presente, como intención, en la tasación de herencias y
donaciones y en los cambios propuestos en el impuesto territorial rural.
Se advierte que la reforma constitucional propuesta tendrá que ser completada por leyes complementarias y leyes ordinarias, un proceso que
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puede durar años, siendo difícil una evaluación en el estado actual. Así,
el proyecto de reforma tributaria debe ser visto, por ahora, ante todo como
una manifestación de intenciones. Es fundamental tomar en cuenta que la
reforma previsional también tiene fuertes efectos fiscales, y que el mayor
interés de los gobernadores está en conseguir reducir el flujo de pagos
destinados a jubilaciones y pensiones y, por otro lado, conseguir más
recursos por la tasación de los inactivos. Lo que parece estar en juego es la
capacidad del gobierno de aprobar reformas constitucionales vistas favorablemente por los mercados financieros, aunque no satisfagan objetivos
más ambiciosos de una amplia reforma del Estado brasileño.
Habiendo hecho bien las cuentas, el gobierno de Lula ha sido muy
eficiente hasta aquí en la gestión ortodoxa de la economía y en la conducción de la agenda liberal de reformas pero viene mostrando resultados poco salientes en las áreas en las que se esperaba mucho de una
gestión de izquierda. Ciertamente eso puede cambiar, pero la “transformación” liberal del PT y la gestión hiperortodoxa de la economía ya
produjeron efectos políticos significativos. Generaron fisuras importantes
en la base parlamentaria del gobierno (la izquierda del PT, hoy, es el
principal foco de oposición) y tornaron al Ejecutivo federal más dependiente de los partidos de centro y derecha –aliados y opositores– para
aprobar sus proyectos de reforma. Lo mismo viene ocurriendo en la base
sociopolítica que eligió al actual presidente: el empleado público, duramente tocado por la propuesta de reforma previsional, ya se movió claramente a la oposición. Y aunque el empresariado (principalmente el
industrial y comercial) todavía se sienta aliviado porque Lula no era el
revolucionario que se temía, comienza a manifestar señales de creciente
irritación con la hiperrigidez fiscal y monetaria que viene marcando la
gestión económica.
Las propias organizaciones proletarias de apoyo del gobierno, la CUT
y sus sindicatos filiados, ya dan señales de creciente parálisis política en
función del estancamiento económico, del desempleo y del distanciamiento cada vez mayor de sus antiguos aliados, los asalariados del sector
público. Por otro lado, como las políticas del nuevo gobierno tienen gran
afinidad con la base sociopolítica que tiene hegemonía desde el período
FHC (pues se encuadran en los parámetros liberales), los partidos de oposición, PSDB y PFL, centrales en el sostén del gobierno anterior, tienen dificultades visibles para adaptarse al papel de oposición. Haciendo contrapunto respecto a la creciente oposición de los grupos con presencia en la
escena pública, el presidente preserva elevados índices de popularidad.
Esto sugiere, de inmediato, la cuestión relativa a la duración de esta desproporción entre el apoyo difuso y la oposición de los segmentos sociales
organizados que actúan políticamente.
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Conclusión
El gobierno de Lula enfrenta una situación paradójica. Sus esfuerzos
por hacer frente a la crisis desencadenada en el 2002 por la expectativa
de una gestión macroeconómica de tipo “heterodoxo” o “populista” lo
llevaron a una overreaction, a una búsqueda de la aprobación de los mercados financieros por medio de la iniciativa de aumento del superávit
primario de 3,75% a 4,25% del PIB, del mantenimiento de tasas de interés
extraordinariamente elevadas y de la indiferencia frente a la apreciación
cambiaria. Los aplausos fueron ganados, pero a costas de un estancamiento que amenaza convertirse en recesión, provocando una reacción que va
mucho más allá de los parlamentarios radicales del ala izquierda del partido, y que ya abarca un segmento significativo de los empresarios. La gran
apuesta en las reformas viene cargada de riesgos: aunque sean aprobadas
en el Congreso, tendrán un efecto inmediato limitado, garantizando apenas, en la mejor de las hipótesis, la continuidad de la aprobación de los
“mercados“. En el caso de la reforma previsional, puede significar una
grave y definitiva ruptura con la base sociopolítica tradicional del partido.
El gobierno corre contra el tiempo: debe conseguir producir señales
más claras de recuperación económica antes del final del corriente año, y
de tener éxito en la aprobación de las reformas constitucionales encaminadas sin que el desgaste inevitable respecto a sus bases tradicionales se
transforme en una crisis política aguda, tendrá un horizonte de maniobra
mayor para el próximo año, de forma a poder obtener un resultado favorable en las elecciones municipales, lo que le daría más aire hasta el final
del mandato. Éste es, por el momento, el escenario más favorable y parece
ser el esperado por los estrategas políticos del Planalto. No obstante, su
éxito depende de una difícil combinación de dos recursos políticos muy
diversos entre sí: la popularidad difusa del presidente y el logro de un
buen resultado –más habilidad que técnica– respecto al problema monetario y fiscal.
Escenarios alternativos más pesimistas, que ponen en evidencia la
lentitud de la transición a la fase 2 y enfatizan las dificultades del revertir
los efectos recesivos de la política desarrollada en el primer semestre del
año son también manifestados por analistas respetados y ganan progresivamente espacio en la prensa. En esta línea de pensamiento se destaca
también el aumento creciente de la tensión social en el campo y las visibles vacilaciones del gobierno al lidiar con el problema. Dentro de tal
perspectiva, surgen hipótesis en torno a un posible vuelco claramente
populista, en el cual se intentaría una profundización de la relación directa del presidente con las masas. En el límite, ya se mencionó la hipótesis de una salida de tipo bonapartista, como lo expuesto por el sociólogo
Leôncio Martins Rodrigues (Folha De São Paulo, 15/06/2003).
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Oriundo de un proceso electoral marcado por la ansiedad de transformaciones profundas y legitimado por la capacidad entonces demostrada de identificarse con este anhelo, el gobierno de Lula necesitará de
gran habilidad estratégica y táctica para consolidarse. La historia nos
enseña cómo es difícil y compleja la tarea de convertir la difusa insatisfacción con el status quo, instigador psicosocial de la elección del 2002, en
plataformas de acción concreta. Para recordar un clásico del pensamiento político, será necesario no sólo que el gobierno pueda presentar muestras notables de virtud, sino también que sea favorecido por la fortuna.
Notas
1. La base parlamentaria oficial original en la Cámara de Diputados estaba constituida por partidos de izquierda y de centro (PT, PSB, PDT, PC DE B, PPS, PMN, PV, PTB y PL) que
posee 253 diputados de un total de 513. Obsérvese que para aprobar reformas en la
Constitución son necesarios 308 votos en dos votaciones en cada una de las casas del
Congreso Nacional.
2. Como consecuencia positiva de esto, hubo una ampliación del superávit en el
comercio exterior (13,5 billones de dólares en 2002) y una reducción drástica del
déficit en transacciones corrientes con el Exterior (déficit de 1,7% del PIB contra 4,5%
en 2001). De esa forma, la crisis del 2002 terminó acelerando la recuperación de la
balanza comercial externa que ya venía ocurriendo desde la adopción del régimen de
cambio fluctuante, en 1999, y reduciendo la dependencia brasileña en relación al
financiamiento externo.
3. Hasta ahora, poco más de cinco meses después de la asunción, el gobierno de Lula
ha sido exitoso en este aspecto: el real está en franca valorización frente al dólar (está
entre 2,80 y 2,90 reales por dólar después de llegar a casi 4 en el 2002), el riesgo país
cayó para cerca de 700 puntos (estuvo en casi 2.400 puntos) y la inflación comienza a
dar señales de caída significativa.
4. En reportaje de la revista semanal Veja (edición del 25 de junio del 2003) se describe
con detalle la elaboración de este documento.
5. Cuando este trabajo estaba concluyéndose, se divulgó el documento “Ruta para
una agenda de desarrollo” (www.mdic.org) firmado por los ministros de Hacienda,
de Planeamiento, de Desarrollo Industrial, por el ministro jefe de la Casa Civil, por la
Secretaría de Comunicación Estratégica y por la dirección del BNDES, que apunta hacia
una política industrial más definida y direccionada. No fue posible incorporar a este
texto un análisis más elaborado de este documento, pero cabe decir que reafirma un
compromiso del gobierno como un todo con la definición de una política industrial,
aunque todavía resten las cuestiones ya subrayadas de la concreción de la intención y
de su implementación.
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Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento
económico en la Argentina*
Bernardo Kosacoff (coordinador)**
1. El ajuste frente al colapso de la convertibilidad
El inicio de la década de los noventa marcó el advenimiento en simultáneo de una etapa de cambios políticos y económicos significativos,
tanto a nivel nacional como en el contexto regional e internacional. Los
impulsos dados a ciertas áreas provenientes de factores externos desempeñaron un papel protagónico, en particular, el aumento notable de la
oferta de crédito internacional para los países denominados emergentes.
Sin embargo, la década de los años noventa se caracterizó principalmente por las reformas encaradas en el ámbito de la política doméstica. La
Argentina implementó una serie de profundas reformas económicas que
tuvieron como eje la estabilización de precios, la privatización o concesión de activos públicos, la apertura comercial para amplios sectores de
la economía local, la liberalización de buena parte de la producción de
bienes, la provisión de servicios y la renegociación de los pasivos externos. Estos cambios se dieron en el marco de la vigencia de una regla de
política económica disciplinaria del accionar de los agentes económicos,
* El presente trabajo es la síntesis ejecutiva del estudio “Componentes macro-económicos, sectoriales y micro-económicos para una estrategia nacional de desarrollo.
Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento económico”, coordinado por la
Oficina de CEPAL-ONU en Buenos Aires, a pedido de la Secretaría de Política Económica
del Ministerio de Economía de la Nación con financiamiento del BID. El mismo contaba
con un Equipo de Coordinación integrado por: G. Anlló, R. Bisang, C. Bonvecchi, M.
Fuchs, F. Gatto, G. Gutman, D. Heymann, G. Lugones, E. Obtschatko, F. Porta, A.
Ramos; y un Equipo de Trabajo compuesto por E. S. Acosta Ormaechea, O. Altimir, A.
Alvarez, V. Alvarez, O. Arizio, D. Azpiazu, G. Baez, E. Basualdo, L. Beccaria, G.
Bezchinsky, C. Bianco,. M. Blaiotta, M. Braun, S. Canela, N. Caruso, A. Castaño, J.
Cerutti, V. Cesa, O. Cetrángolo, M. Cristini, M. Chidiak, D. Chudnovsky, A. Curioni, S.
Decibe, V. Digniani, A. Díaz, N. Ducoté, C. Ferraro, L. Díaz Frers, E. Figueroa, F.
Ganduglia, L. García, G. Gargiulo, M. González Rozada, D. Hernández, J. P. Jiménez, O.
Kacef, H. Kantis, P. Lavarello, A. López, D. Maceira, M. Mateos, R. Martínez, M. Melgarejo,
O. Miranda, V. Moori Koenig, M. R. Murmis, O. Nava, M. Palmero, F. Peirano, P.
Perelman, J. M. Puppo, M. Ramal, A. R. de Tappatá, J. Todesca, C. Vicien, D. Viera, A.
Viglione, F. Villalpando, M. L. Vitteri, R. Volonté, T. Von Bernard, G. Yoguel.
** Economista, director de la CEPAL argentina.
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BERNARDO KOSACOFF
establecida por el régimen de convertibilidad de la moneda y la fijación
de la paridad cambiaria nominal por ley.
A fines de la década, el inicio de un largo período, dominado por la
recesión y la deflación de precios, generó tensiones crecientes y modificó
las expectativas respecto al potencial de crecimiento de la economía y la
solvencia del sector público. Entonces, emergieron con fuerza creciente,
un amplio conjunto de problemas: la vulnerabilidad de la economía a los
shocks externos; una agudización de la fragilidad del sistema financiero;
un sesgo anticompetitivo de la estructura de precios; los problemas de
consistencia entre el destino del gasto y la inversión y sus formas de
financiamiento; la sustentación fiscal y su relación con el sostenimiento
de un tipo de cambio fijo nominal; la presencia de fuerzas endógenas, que
en ese marco inducían a un ajuste recesivo; una modernización
heterogénea del aparato productivo que resultaba insuficiente para dotar
a la economía de mayores y crecientes niveles de productividad; y además los complejos problemas de selección inversa en la naturaleza de las
modalidades de inversión. En síntesis, una acumulación de desequilibrios
de stocks originada en la previa acumulación de desequilibrios de flujos.
En ese contexto, la crisis por la que atravesaba la Argentina terminó
expresándose en una prolongada y profunda recesión, un progresivo
aumento en los índices de desempleo, pobreza e indigencia y un moderado proceso de deflación de precios y salarios. La situación fiscal era también sumamente delicada, básicamente, por la imposibilidad casi absoluta de financiar ese desequilibrio recurriendo al aporte de manera voluntaria. Paulatinamente, las dudas sobre la capacidad de satisfacer la creciente deuda pública, la posibilidad de mantener el sustentamiento del
régimen monetario y el sistema de contratos asociado se transformaron
en certezas para la mayoría de los actores políticos y de los agentes económicos. La existencia de una profunda crisis política, la agudización de la
conflictividad social y la casi nula credibilidad en las sucesivas políticas
económicas que se ensayaron en vísperas del derrumbe final del régimen
agravaron el panorama. En esas condiciones, se produjo un brusco y
acelerado descenso de los depósitos bancarios –acompañado de un proceso paralelo de fuga de capitales–, que llevó a imponer restricciones a la
salida de fondos del sistema financiero y controles de pagos al exterior.
Un ajuste extremo
Una vez producida la renuncia del gobierno electo a fines de 1999,
las autoridades que lo sucedieron adoptaron un conjunto de decisiones
centradas en dos ejes principales. Por un lado, se declaró el cese de pagos
de la deuda pública interna y externa, posteriormente limitado a los
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LINEAMIENTOS PARA FORTALECER LAS FUENTES DE CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA ARGENTINA
pasivos estatales emitidos bajo legislación extranjera y en manos de no
residentes. Por el otro, se abandonó el régimen de convertibilidad de la
moneda y la paridad cambiaria vigente desde abril de 1991. Las consecuencias inmediatas fueron un fuerte aumento de precios y la ruptura del
sistema de contratos, por una parte, y la recuperación de las funciones de
prestamista de última instancia por parte del Banco Central y el retorno
de la posibilidad de financiar los déficit fiscales a través de la emisión
monetaria, por la otra. En materia cambiaria, luego de un breve período
de fijación de un tipo oficial, se optó por un régimen de flotación con
intervención de la autoridad monetaria en el mercado de cambios.
Complementariamente, se decidió pesificar las deudas bancarias y
financieras nominadas en moneda extranjera, al tipo de cambio de un
peso por un dólar y su equivalente en otras monedas, mientras que la
mayoría de los pasivos financieros en moneda extranjera de las entidades bancarias fueron pesificados a la relación de $1,40 por dólar o su
equivalente en otras monedas. En la misma dirección, se estableció un
sistema de indexación asimétrica entre algunos rubros del activo de los
bancos y la mayoría de sus pasivos con los depositantes. Dados los problemas de iliquidez e insolvencia bancaria que aparecieron, sumados a la
fuerte especulación inicial sobre el tipo de cambio, se establecieron restricciones adicionales a la disponibilidad de los depósitos en las entidades financieras y a la salida de capitales.
En la primera parte de 2002, se asistió a fuertes turbulencias: la desaparición del crédito interno y externo, la imposibilidad de formular previsiones, el encarecimiento de los insumos transables, y las dificultades
de operación del sistema de pagos, se combinaron para deprimir tanto la
demanda como la oferta de bienes y de servicios. La caída del nivel de
actividad y el salto del tipo de cambio real implicaron fuertes modificaciones en las rentabilidades sectoriales, en la configuración de la demanda y en la distribución de los ingresos. En esta etapa, la crisis también se
asoció con difundidos quiebres de solvencia que alcanzaron al sector
público, al sistema financiero y a grandes conjuntos de agentes del sector
privado. Finalmente, en el marco de una intensa salida de capitales, el
tipo de cambio real se ubicó en valores históricamente altos y el saldo
comercial fue extraordinariamente elevado, generando un apreciable superávit en cuenta corriente.
Pese a la intensidad de las perturbaciones sobre los diferentes mercados y a la abrupta depreciación externa de la moneda, otros factores se
combinaron para permitir que el peso se mantuviera como denominador
de precios y medio de cambio. Entre estos factores, cabe incluir la fuerte
recesión, la escasa movilidad de los salarios en un contexto de desempleo, la fijación de las tarifas de los servicios públicos, la mejora en las
cuentas públicas –que, desde el punto de vista de los flujos de caja,
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posibilitó que el financiamiento del déficit dejara de presionar sobre la
creación de dinero– y la oferta excedente de divisas derivada del elevado
superávit comercial. Y, si bien los precios internos crecieron considerablemente, no se observó la reaparición de comportamientos adaptados a
un contexto de inflación persistente. Ello hizo posible también que, en el
marco de elevadas aunque descendentes tasas de interés, se registrara un
proceso de retorno de fondos hacia las entidades financieras.
Desde el punto de vista del proceso de asignación de recursos, interesa señalar que la estructura de incentivos implícita en los nuevos precios
relativos de la economía se redefinió –a diferencia del régimen predominante durante la década anterior– a favor de los bienes comercializables,
los procesos intensivos en trabajo y las ventajas naturales y que, a su vez,
sesga contra los abastecimientos importados. Dadas estas condiciones y
señales, y en el marco de una situación de demanda interna francamente
deprimida, los sectores que más crecieron y lideraron una ligera tendencia de reactivación de la producción en el segundo semestre fueron los
que incrementaron sus exportaciones o, principalmente, comenzaron a
sustituir importaciones, ganando cuotas relativas del mercado interno.
A pesar de ello, estas tendencias no se generalizaron al resto de los
sectores industriales, probablemente, por varias razones:
i) más allá de ganancias inmediatas de competitividad-precio, la
expansión de las exportaciones depende de la demanda externa
y de atributos sistémicos que maduran en un plazo más largo;
ii) la sustitución de importaciones requiere de la existencia de disponibilidad de capacidad productiva y, especialmente, tecnológica y, además, de una trama productiva consolidada;
iii) la elevada y generalizada incertidumbre, la pérdida relativa y la
segmentación de ingresos, sumadas a la ausencia de crédito, castigan al consumo y a la inversión dirigida a varios y diversos sectores.
Una tendencia a la normalización económica
El contexto y las modalidades en que se desenvolvió la economía
durante la segunda mitad del año configuran una situación de precaria
tendencia a la normalización. La posición fiscal sigue siendo precaria.
Ciertamente, el sistema impositivo operó con una configuración de emergencia que, junto con la caída del valor real del gasto, permitió una recomposición del superávit primario. No obstante, el frente fiscal permanece
rodeado de un conjunto de circunstancias y efectos no resueltos o inciertos: el default de la deuda, las modificaciones en los precios relativos, la
ruptura de contratos, los cambios patrimoniales y las posteriores compensaciones a las partes involucradas, la pérdida de recaudación tributaria y
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el ulterior rediseño de su estructura son algunos de los aspectos de la crisis
que afectaron seriamente la situación fiscal de los diferentes niveles de
gobierno, y sobre los cuáles todavía no se vislumbran claras decisiones.
En el campo monetario y financiero, los comportamientos observados sugieren que, en condiciones de relativa calma macroeconómica, habría una cierta demanda de depósitos en moneda nacional, que se correspondería con un sistema financiero que actúa en la administración de
transacciones, y puede ir recuperando un papel en la intermediación del
crédito. Sin embargo, el nivel de confianza en los bancos es muy limitado y
aún persisten cuestiones no resueltas respecto de la situación patrimonial
de deudores y acreedores, de las entidades financieras y de la “organización industrial” del sector bancario. En el ámbito del sector externo, el
ajuste observado en las cuentas del balance de pagos se corresponde con
comportamientos asociados con fuertes turbulencias y elevados grados de
incertidumbre. No obstante, podría esperarse que en situaciones menos
extremas que las registradas durante el 2002 –aunque no todavía “normales– persistan condiciones de oferta excedente de divisas. Esto es, mientras
no se reiteren o surjan nuevos factores de perturbación, podría aliviarse en
parte el peso de la restricción externa sobre el nivel de gasto agregado.
El análisis del desempeño observado en los diversos planos de la
economía a partir de la relativa estabilización de las variables monetarias, financieras y fiscales lleva a preguntarse si los cambios drásticos
que siguieron al derrumbe del régimen de la convertibilidad serán suficientes para conformar un nuevo esquema de funcionamiento de la economía. Más precisamente, si éste puede ser capaz de impulsar y sostener
un proceso de recuperación y crecimiento del nivel de actividad, garantizar la estabilidad macroeconómica, mantener una constante renovación
tecnológica, reforzar las ventajas competitivas en el marco de un apropiado grado de apertura de la economía a las corrientes comerciales y financieras externas y, fundamentalmente, reducir los niveles de desempleo,
pobreza, marginalidad e inequidad en la distribución de los ingresos.
En tal sentido, los estudios de sustentabilidad macroeconómica a
mediano plazo sugieren que los escenarios posibles para la economía
argentina parecen cubrir un rango de gran amplitud. Por un lado, no
puede descartarse una fuerte recuperación, si es que se van disipando
nítidamente los factores de incertidumbre que han venido pesando sobre
la economía. Por otro lado, es concebible la persistencia de un estado en
que la economía no reacciona visiblemente, con potencial de gran inestabilidad y donde, en promedio, la economía no mostraría mejoras apreciables en términos de actividad y empleo. En la medida en que ninguna de
estas situaciones polares llegue a configurarse, podría haber un comportamiento tal que se produce recuperación, aunque ésta se ve frenada por
la todavía presente posibilidad de un deslizamiento hacia un estado de
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crisis. En ese escenario “intermedio” se irían observando avances en la
reestructuración del sistema financiero y en negociaciones relativas a la
deuda pública, y se mantendría prudencia en la administración fiscal y
monetaria, pero habría altibajos que, sin llegar a ser desestabilizadores,
seguirían influyendo sobre las expectativas y harían que los horizontes
de decisión se mantengan cortos.
A una perspectiva semejante llegan las consideraciones en torno a
los problemas de consistencia micro/m vacroeconómicas. En efecto, los
estudios y relevamientos realizados entre los sectores de actividad y el
núcleo de las grandes empresas del país sugieren que –con algunos matices diversos por sector, origen del capital o situación de endeudamiento– la prioridad casi excluyente es la recomposición o el incremento de
sus resultados en el corto plazo, a través del aumento de las exportaciones o de la saturación de su nivel de capacidad instalada atendiendo
algunas demandas puntuales en el mercado doméstico, lo que incluye los
avances observados en el proceso de sustitución de importaciones. Esto
es, predomina una actitud de wait and see; las señales que emite la economía no son consideradas robustas y estables y, por ende, tienden a predominar las conductas de tipo oportunistas, defensivas o adaptativas.
En otras palabras, las señales que emiten los precios relativos inducen
hacia decisiones de una reorientación sustantiva en el proceso de asignación
de recursos. Pero, al mismo tiempo, la propia inestabilidad y fragilidad de la
situación macroeconómica y, en general, de las instituciones y reglas de funcionamiento económicas, desalientan y dificultan las decisiones de inversión y el destino de los recursos. En esta tensión, los agentes económicos
tienden a privilegiar de manera casi exclusiva la gestión de corto plazo lo
que, probablemente, conduce a reforzar el círculo vicioso de lenta recuperación e inestabilidad, al tiempo que endogeiniza la volatilidad de los incentivos que emanan del sistema de precios. Simultáneamente, en la medida en
que hay cambios en el corto plazo que modifican el posicionamiento relativo
de agentes y sectores, y reina un estado de “incertidumbre plena”, es dable de
esperar reacciones y respuestas individuales heterogéneas.
En este clima de incertidumbre, el comportamiento futuro de algunas
variables aparece como clave para que en la percepción de los agentes
económicos la evolución de la economía se vaya encuadrando en alguno
de los escenarios posibles. Así, el desempeño de las exportaciones y de la
sustitución de importaciones en condiciones competitivas es, sin duda,
esencial. En tal sentido, los análisis de las respuestas sectoriales y empresarias sugieren que el escaso dinamismo exportador que se produjo luego
del derrumbe del régimen de convertibilidad está asociado con problemas de financiamiento, con la existencia de rigideces en la estructura y en
el aparato productivo, y con la vigencia de restricciones al acceso en los
mercados internacionales y regionales.
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Otra cuestión clave es alcanzar y sostener una posición fiscal equilibrada. Se trata de una condición necesaria para que la economía funcione de manera ordenada, en particular, porque es muy probable que se
mantenga cerrado por un tiempo prolongado el acceso del gobierno al
“crédito voluntario”. El cumplimiento de esta situación es crítico, en la
medida que se procure evitar la creación excesiva de dinero como un
requisito primario para la consolidación de un régimen monetario con
baja inflación. Además, una posición fiscal equilibrada será decisiva
para resolver o administrar, con alguna probabilidad de éxito, las inevitables tensiones entre las demandas reparadoras de naturaleza social y
los reclamos de los acreedores de la deuda pública que deberán
afrontarse. Por último, también resulta esencial que se mantengan condiciones de baja inflación sin excesiva volatilidad cambiaria. Ello es así
porque, entre las dificultades que contornan el desempeño de los sectores y las firmas, se destacan la deprimida situación del mercado interno,
el costo de los insumos importados, la necesidad de mayor capital de
trabajo y las dificultades de abastecimiento.
2. Algunas cuestiones de política económica pendientes
La deuda pública
El incumplimiento de los compromisos de la deuda pública es uno de
los principales elementos que colocan a la economía en una situación de
anormalidad. Al mismo tiempo, la reestructuración de la deuda se presenta compleja; entre otros aspectos por la multiplicidad de los acreedores que plantea serios problemas de coordinación, y la naturaleza
diversa de los compromisos implica la necesidad de definir adecuadamente la estrategia de negociación de las partes y de resolver la “ingeniería financiera” correspondiente. En todo caso, la consistencia fiscal/macroeconómica depende, especialmente, de la magnitud de los
superávit primarios implícitos en los servicios por todos los compromisos del gobierno y de los superávit efectivamente generados, así
como de las expectativas acerca de su generación.
La credibilidad del cumplimiento luego de la reprogramación es esencial para el desempeño macroeconómico, porque la perspectiva de nuevos
problemas puede restringir fuertemente la producción y la inversión e,
inversamente, la recuperación podría acelerarse si se va disipando la incertidumbre. Tal credibilidad dependería de tres factores básicos. En primer
lugar, importa mucho la percepción acerca de la “disposición a cumplir”,
no sólo en lo inmediato, sino también en un período más o menos largo.
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Segundo, interesa la magnitud de los compromisos: hay una relación inversa entre ésta y la probabilidad de repago. A su vez, la intensidad de la
recuperación de la economía, un determinante crucial de la capacidad de
pago, dependería (negativamente) del monto de las obligaciones y (positivamente) de la probabilidad de cumplimiento. Tercero, dado que la economía está sujeta a variaciones en su desempeño “tendencial” y “cíclico”, por
causas no fácilmente previsibles, la probabilidad de incumplimiento se
asocia con la eventualidad de contingencias en las cuales se ponga en
riesgo la generación de suficientes recursos para cumplir con las obligaciones. El surgimiento de estas situaciones depende no sólo de los shocks a que
puede estar sujeta la economía, sino también a las características de los
contratos mismos. En tal sentido, cuanto mayor sea la incertidumbre “básica” (derivada de factores que no dependen directamente de la voluntad de
las partes), mayor sería el incentivo para considerar la aplicación de mecanismos de contingencia en el proceso de renegociación de la deuda.
Las finanzas del sector público nacional
El análisis de la situación fiscal durante los próximos años debe tomar en cuenta la excepcionalidad del punto de partida. Por un lado, la
estructura y el resultado fiscal hacia fines de 2002 y su resultado es el
producto del default parcial de la deuda y de una estructura de precios
relativos reflejada en bajos niveles reales de remuneraciones y haberes
previsionales. Por el lado tributario, se destaca el nivel bajo de presión,
pese a la existencia de imposición de emergencia, y, en especial, el elevado nivel de las retenciones sobre las exportaciones, dado el salto abrupto
en el tipo real de cambio. En materia de relaciones entre la Nación y las
provincias se retomó un esquema de transferencias en función del nivel
de recaudación. El monto de recursos a transferir a cada jurisdicción
surge de una combinación de legislación, acuerdos y pactos que definen
una compleja trama de transferencias con o sin asignación específica.
En este contexto, existen tres áreas vinculadas a las finanzas públicas en donde las reformas parecen impostergables. En materia de
tributación, a medida que se normalice el escenario macroeconómico,
deberán abandonarse las diversas modalidades de cobro de impuestos
típicas de situaciones de emergencia, así como los diferentes esquemas de
promoción de actividades productivas sustentados sobre la resignación
de tributos. Es deseable la consolidación de un sistema tributario más
estable y más apoyado en la recaudación de los tributos más tradicionales. Para que ello pueda ser cumplido, deberá abordarse con decisión la
lucha contra la evasión tributaria y el eje de las reformas debería descansar sobre la mejora de la administración tributaria.
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En relación con el sistema previsional, deberán afrontarse definiciones de suma importancia tanto por su impacto sobre las cuentas públicas
como sobre la equidad y gobernabilidad futura. De manera especial, deberá abordarse la situación en que serán consideradas las colocaciones
tanto públicas como privadas de las AFJP, el nivel real de beneficios del
sector público y, muy especialmente, la cobertura futura de la población
de mayor edad.
En materia de federalismo, la salida de esta crisis necesita asentarse
sobre la construcción de un nuevo y fortalecido marco institucional, en el
que las reglas sean lo más transparentes posibles y quede un mínimo
espacio para la discrecionalidad, de modo de ofrecer mayor certeza sobre
el sendero de mediano plazo en materia de financiamiento de los diferentes niveles de gobierno, a la vez que de desactivar futuras fuentes de
nuevos conflictos. Se entiende como prioritario definir, en una primera
etapa, los aspectos centrales del reparto de tributos recaudados por la
Nación. Un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos debería distribuir los recursos recaudados en cada jurisdicción con el objeto
de asegurar la provisión de bienes y servicios públicos a lo largo del país,
asegurando un grado aceptable de armonización entre los sistemas y
administraciones tributarias de la totalidad de jurisdicciones. Deberá ser
compatible con las nuevas reglas macroeconómicas, asegurando la transparencia de la información fiscal federal y sentando las bases de mecanismos eficientes de coordinación del endeudamiento público.
Adicionalmente, en los próximos años los presupuestos públicos y el
nacional en particular deberá redefinir sus funciones en diversas áreas,
entre ellas, las que se refieren a la promoción de actividades productivas
y el reordenamiento y financiamiento del gasto social. Teniendo en cuenta el avanzado grado de descentralización de algunas finalidades del
gasto público, es necesario establecer el financiamiento adecuado para la
salud, educación y otros gastos sociales, así como el de las funciones de
coordinación y compensación. Son numerosas las áreas en donde el sector público será objeto de políticas de reforma, las que deberán alcanzar
sus capacidades de gestión.
El régimen monetario y la unidad de denominación de los contratos
El establecimiento de un régimen monetario perdurable y orientado a
la estabilidad macroeconómica ha sido un problema sin resolución en la
Argentina. La supervivencia de conductas que frenaron posibles fenómenos de huida del dinero y espiralización de precios fue un fenómeno
significativo en 2002. Hay razones para contemplar el establecimiento de
una institucionalidad monetaria que incluya criterios explícitos para
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objetivos (y/o instrumentos) de política, aunque tales razones se refieren
al comportamiento económico con horizonte más o menos largo, y no
tanto a atender una urgencia. Aquí, los tradeoffs entre compromisos y
flexibilidad merecen ser considerados con cuidado. Así como el establecimiento de reglas está orientado a “comprar credibilidad”, en una situación como la argentina, los márgenes para actuar flexiblemente sin
causar perturbaciones se “comprarían” mediante una acumulación de
resultados que indiquen el deseo y la posibilidad de ir tendiendo hacia
un régimen de baja inflación. Es bien sabido que una condición necesaria
para esto es que la política monetaria no se encuentre sujeta a presiones
de origen fiscal. Por otro lado, la Argentina ha conservado su moneda
como instrumento de transacción, pero no ha encontrado aún un denominador de contratos “operable”. Las deudas en dólares mantendrán
una gran importancia cuantitativa, en especial debido al peso de las obligaciones externas. Esto será sin duda un condicionante de la política
monetaria. Sin embargo, los problemas de la dolarización de los contratos financieros internos también han sido visibles.
La provisión de una unidad de cuenta para contratos es una de las
funciones tradicionales de la política monetaria. Recíprocamente, una política monetaria con grados de flexibilidad es de difícil implementación si el
público se inclina hacia unidades de cuenta “externas”. A la larga, se esperaría que haya una correspondencia entre la unidad de contratación y el esquema monetario. En este sentido, credibilidad y flexibilidad tenderían a ser
complementarias. De ahí que la “demanda por flexibilidad” no pueda probablemente ser satisfecha si no es manteniendo una política monetaria lo
suficientemente sistemática y orientada a la estabilidad de precios, que vaya
diluyendo gradualmente la desconfianza. La economía argentina ha experimentado con grandes costos la fragilidad de los contratos nominales cuando
los precios son muy volátiles; en condiciones de extrema inestabilidad, tampoco la utilización de cláusulas de indexación (que necesariamente aplican
precios rezagados respecto de los contemporáneos) estabilizó el valor real de
los compromisos. La percepción de estas dificultades restringió fuertemente
la “densidad contractual” de la economía, lo que ciertamente afectó a su
funcionamiento. Por su lado, el cumplimiento pleno de los contratos en dólares es, de hecho, contingente a que los ingresos en dólares de los deudores se
mantengan dentro de cierto rango y, por lo tanto, depende de la magnitud de
las variaciones del tipo real de cambio.
Por cierto, políticas económicas inestables pueden agudizar la
volatilidad del tipo real de cambio, pero también es claro que, en una
economía como la argentina, serían de esperar fluctuaciones no despreciables por efecto de impulsos “reales”. De ahí que el uso de unidades de cuenta
“externas” (dólar) como unidad de denominación sea (como se ha visto)
problemático. Por su parte, los resultados reales de contratos expresados en
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unidades “internas” (moneda nominal, índices agregados de precios)
están sujetos a acciones de política. La provisión de una unidad de denominación que gradualmente adquiera confiabilidad (como ocurriría, en
particular, si se afirman expectativas de que la inflación se mantenga baja
y con poca variabilidad) es una de las grandes cuestiones abiertas en la
Argentina (y que afecta también a las posibilidades de coordinación regional de políticas macroeconómicas).
En los últimos años, se ha difundido la aplicación de esquemas de administración monetaria del tipo de “metas inflacionarias”. Ésa es una clase de
esquemas dentro de la cual existe un margen bastante amplio de posible
variación, particularmente en cuanto a la magnitud y rango admisible de los
movimientos de precios y a la consideración de otras variables objetivo. La
implementación de metas inflacionarias más o menos exactas requiere instrumentos bastante afinados de gestión, y formas de anticipar el efecto de
esos instrumentos sobre la tasa de inflación. Esas condiciones no parecen
verificarse en la Argentina en lo inmediato; esto implicaría que a corto plazo
sería problemático aplicar compromisos de mantener a la inflación en un
entorno muy preciso, aunque el reconocimiento de esa dificultad no es incompatible con asignar prioridad a que los precios se muevan moderadamente. Por otro lado, el comportamiento del mercado de cambios seguiría
siendo un foco de atención para la política monetaria, tanto por la relevancia
de la variable sobre la asignación de recursos y el mismo nivel de precios,
como por sus efectos fiscales y financieros. Asimismo, con un sistema financiero estrecho como el argentino, se presumiría que las herramientas de política monetaria incluirían a las operaciones en divisas. En la transición, tal
vez más que la forma específica que adopte la política monetaria, importaría
especialmente que su “orientación general” sea relativamente clara.
El sistema financiero
La existencia de un entorno macroeconómico estable y un marco
institucional sólido configuran los requisitos básicos para el desarrollo del
sistema financiero. En particular, la estabilidad en materia cambiaria y monetaria ocupa un lugar central. Cuanto antes y con mayor transparencia y
claridad se reconstruyan los marcos institucionales, mejores condiciones
existirán para la recuperación del sistema financiero. Las decisiones adoptadas durante la crisis han generado importantes alteraciones en la estructura patrimonial del conjunto del sistema financiero. Como resultado
existe una agenda de compensaciones por la pesificación asimétrica, la
asimetría entre índices de actualización de activos y pasivos, asimetrías
entre tasas activas y pasivas, efectos de los amparos, etc., cuya conclusión
es central para que el sistema recupere la normalidad.
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El aumento del endeudamiento público previo al colapso de la
convertibilidad y la entrega de títulos públicos como parte del mecanismo de compensaciones, han llevado a que el sistema bancario posea en
su cartera activa una elevada cantidad de títulos públicos, cuyo valor
técnico es muy diferente del valor de mercado. Sería necesario encarar un
proceso de reestructuración de esta deuda que le diera un perfil creíble de
cumplimiento. Otro de los temas relevantes es la situación de los
redescuentos otorgados por el BCRA, cuya distribución es heterogénea entre entidades y cuya resolución de forma equitativa resulta de importancia para los futuros equilibrios de mercado del sistema.
Las enseñanzas de las diversas crisis financieras y las condiciones
en que se encuentra el sistema financiero argentino conducen a concluir
que existe por delante un importante proceso de reestructuración bancaria. En una situación económica tan frágil como la que atraviesa la economía deberían evitarse esquemas que puedan generar escenarios de inestabilidad capaces de adquirir envergadura sistémica. Con un enfoque similar, no parece que sea recomendable introducir cambios en la arquitectura
institucional del sistema con propuestas tales como dividir la banca entre
transaccional y de inversión o la creación de una banca off-shore. En relación a la banca pública, dado que existe un amplio consenso respecto de su
mantenimiento, es preciso definir una estrategia de reestructuración viable
y realista que, además, tenga el menor costo fiscal posible.
El sistema financiero argentino puede ser caracterizado por su orientación hacia el sistema bancario. Ello limita en alto grado las posibilidades
de diseñar instrumentos de financiamiento diferentes de aquellos provistos por los bancos, al menos en el corto plazo. Sin embargo, es importante
estimular el desarrollo de nuevos instrumentos financieros propios del
mercado de capitales. Dentro de esta familia de instrumentos se destacan
los fondos fiduciarios, fondos directos de inversión, leasing y fondos de
riesgo para empresas en marcha. Por sus características, estos instrumentos son especialmente aptos para captar fondos institucionales provenientes de las AFJP, Compañías de Seguros y entidades similares.
3. Los escenarios macroeconómicos
Conviene precisar que el objetivo no ha sido la elaboración de proyecciones, sino estudiar la compatibilidad de senderos macroeconómicos
de mediano plazo con las restricciones agregadas. Por tal motivo, se
trata principalmente de identificar cualitativamente posibles “holguras”
o limitaciones más estrictas y de explorar la sensibilidad de esas condiciones a cambios de hipótesis sobre la evolución de variables relevantes. La pregunta significativa sería, en cambio, bajo qué circunstancias
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se manifestarían problemas de sostenibilidad (o sea, que se plantearían
demandas de “ajustes” de algún tipo) y cuán verosímil sería que aparezcan esas circunstancias.
La insistencia sobre la incertidumbre que está necesariamente implícita en el análisis prospectivo de restricciones macroeconómicas no deriva
solamente de consideraciones generales, sino que parece aplicarse particularmente al caso de la economía argentina. Esta economía ha mostrado
fluctuaciones de gran magnitud, que han complicado la identificación de
trayectorias tendenciales (al mismo tiempo, esa misma dificultad en formular proyecciones fue probablemente un elemento importante en la generación de ciclos de sobreexpansión y crisis). Por otro lado, el brusco
cambio experimentado en las condiciones de funcionamiento económico
y las cuestiones abiertas hacia adelante hacen que los posibles senderos
futuros puedan variar en rangos muy amplios. A su vez, esto influye
concretamente sobre los comportamientos de los agentes, y por lo tanto,
tiene consecuencias prácticas. Después de una crisis como la que atravesó la economía, con una contracción del producto y el gasto a valores muy
inferiores a los observados algún tiempo atrás, se conciben situaciones de
rápida recuperación, pero también instancias donde los resabios de las
grandes oscilaciones (en materia contractual y patrimonial, sobre todo)
persisten sin solución clara y traban la actividad económica. La atención
se concentra aquí sobre la consistencia de un horizonte de unos cinco
años en un caso “intermedio”, en el que se registra una recuperación,
aunque moderada por los efectos de la incertidumbre que seguiría generando la posibilidad de un escenario negativo, por la permanencia de
problemas de arrastre sin resolver. Las características del “escenario medio” estarían especialmente influidas por las perspectivas (en cuanto a
gravedad y probabilidad de ocurrencia) del caso desfavorable. En un
escenario “intermedio” se irían observando avances en la reestructuración del sistema financiero y en negociaciones relativas a la deuda pública, y se mantendría prudencia en la administración fiscal y monetaria,
pero habría altibajos que, sin llegar a ser desestabilizadores, seguirían
influyendo sobre las expectativas y harían que los horizontes de decisión
se mantengan cortos. Es decir, se presume que hay una cierta “normalidad” en los comportamientos económicos, pero siguen influyendo significativamente conductas precautorias y de preferencia por flexibilidad.
Dentro del complejo conjunto de elementos que contribuirían a definir que la economía se vaya encuadrando en un escenario de un tipo o de
otro, se pueden destacar tres. En primer lugar, el comportamiento de las
exportaciones (y, más generalmente, de la producción de bienes transables
en condiciones competitivas) es sin duda esencial. Los ejercicios sugieren
que, en relación a las exportaciones, es probable que desde el punto de vista
de la sostenibilidad agregada, la cuestión principal sea que se generen
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condiciones para un empuje persistente, más que su ritmo de crecimiento
en lo inmediato. En segundo término, el equilibrio fiscal es una condición
básica para un funcionamiento ordenado de la economía, porque
presumiblemente se mantendrá cerrado por un tiempo más o menos largo
el acceso del gobierno al crédito “voluntario”, y porque importa especialmente evitar la creación de dinero para financiar al sector público, como
requisito primario para que pueda haber un régimen monetario de baja
inflación. Las finanzas públicas aparecen como un tema decisivo, en especial porque posiblemente se generen fuertes tensiones entre las demandas que seguirán generando los graves problemas sociales y las que se
deriven de los servicios de la deuda pública. Es probable que las características de la evolución de la economía se determinen según se vaya encontrando o no un balance entre ambas clases de requerimientos; ésto
depende tanto del esfuerzo del sector público como de la carga de los
compromisos que resulten de la reestructuración de la deuda. Por otra
parte, interesa particularmente que se mantengan condiciones de baja
inflación sin excesiva volatilidad cambiaria. La experiencia del período
posdevaluación sugiere que esos requisitos no son inalcanzables, aun
en circunstancias difíciles, si bien probablemente lleve bastante tiempo
consolidar un régimen monetario con propiedades de estabilidad (y de
flexibilidad) que sean incorporadas como persistentes en las expectativas del público.
El “escenario básico” contempla una recuperación del producto, con
las exportaciones creciendo de manera relativamente moderada y las
importaciones en rápido aumento. Se considera un incremento de la inversión que mantendría la relación capital/producto por encima de los
valores de los años noventa. Los ejercicios realizados indican que el superávit comercial seguiría siendo grande en el horizonte considerado. Es
decir, una moderada recuperación con revaluación real de la moneda
sería compatible con persistentes superávit en cuenta corriente. De todos
modos, a efectos de sostener un crecimiento que se prolongue más allá de
esa recuperación, interesa particularmente que se genere un impulso persistente de las exportaciones. En el mencionado escenario, crece paulatinamente la tasa de inversión, mientras que el coeficiente de ahorro a precios
constantes aumentaría a lo largo del tiempo. Esto sería compatible con una
recuperación, aunque pausada, en los niveles de consumo. Una menor
presión para generar excedentes comerciales (que se vincularía con una
atenuación de las incertidumbres abiertas en la crisis, y con exigencias
moderadas de transferencias por servicios de deuda) daría lugar a un incremento más rápido del producto, que se reflejaría en el consumo.
Asimismo, se consideran las condiciones bajo las cuales el sector
público consolidado podría generar de manera sostenida superávit primarios del orden del 3% del producto. Ese superávit correspondería a un
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volumen de recursos de magnitud bastante apreciable, y que (no sin esfuerzo) parece posible que sea generado. De todos modos, este tipo de
razonamiento no tiene en absoluto un carácter “prescriptivo”. Los ejercicios realizados consideran cómo evolucionaría el stock de deuda pública
y cuál sería la “tasa de interés implícita” sobre esa deuda para un conjunto de especificaciones del devengamiento de intereses, dado que la economía se desenvuelve en función del escenario macroeconómico “básico”
(y algunas variantes) y el sector público consolidado destina anualmente
un superávit primario de 3% del PBI para el pago de servicios. Se considera
un caso en que la tasa de interés sobre la deuda pública queda fija y otros
donde esa tasa de interés devengada tiene una parte constante y una
“móvil” que se establece como función lineal de la diferencia porcentual
entre el valor de una variable (exportaciones, PBI o PBI en dólares, según el
caso) y su nivel en 2002. Se puede ver que el monto de la deuda no tendría
un crecimiento persistente en el intervalo considerado, excepto en un
escenario de estancamiento con una tasa de interés no contingente. De
todos modos, los coeficientes de deuda permanecerían en valores altos,
aunque bien por debajo de los niveles de 2002.
4. Desafíos para las ventajas tradicionales
A lo largo de la década de los noventa, la agricultura argentina experimentó un proceso de modernización, y un crecimiento sin precedentes
en los últimos tiempos. Todo esto en un marco de expansión de la oferta
disponible de tecnologías y de profundas transformaciones técnico-productivas, profundizando su internacionalización. Se verificó un proceso
de cambio hacia planteos de agricultura más intensiva, con una mayor
utilización de productos fitosanitarios, la difusión masiva de la práctica
de fertilización y la adopción de ciertas técnicas como la siembra directa,
lo que, en conjunto, permitió un fuerte aumento de la productividad y de
los rendimientos de los principales cultivos. La introducción y rápida
difusión de las semillas de soja transgénica a partir de mediados de la
década facilitó una importante reducción de costos y la creciente expansión de este cultivo en todo el país. De este modo, se incorporaron tecnologías de nivel internacional a través de los diversos insumos y de la
maquinaria agrícola, los que estuvieron disponibles en la Argentina sólo
con un breve retraso respecto de su lanzamiento en los países de origen.
Paralelamente, se produjo una expansión de la frontera agrícola y un
cambio notable en la estructura de la industria y en la organización de la
producción agrícola. Reforzada de este modo la tradicional ventaja comparativa de la economía argentina, el sector enfrenta, de todas maneras,
algunas restricciones que deben ser consideradas.
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La vigencia del viejo proteccionismo
El escenario de proteccionismo en el comercio agrícola es de larga
data y no se ha modificado sustantivamente, a pesar de las sucesivas
negociaciones para introducir mayores dosis de liberalización en las condiciones de acceso a los mercados y para reducir los subsidios a la exportación en un conjunto importante de grandes países productores. Los
Estados Unidos, la Unión Europea y Japón mantienen altos niveles de
proteccionismo, a través de ayuda a los productores domésticos y la
imposición de barreras arancelarias y para arancelarias. En el caso de los
Estados Unidos, la Ley Agrícola 2002 asigna US$ 19.100 millones anuales para los próximos seis años, monto en el que no se incluyen los créditos subsidiados a las exportaciones. La Agenda 2000 de la Unión Europea UE asigna aproximadamente US$ 50.000 millones anuales para
subsidiar la producción propia y, por su parte, Japón protege su mercado
con altos aranceles, contingentes arancelarios y exigencias de calidad
que implican barreras encubiertas.
Si bien la finalización de la Ronda Uruguay del GATT incluyó entre sus
conclusiones el Acuerdo sobre Agricultura, que introduce disciplinas para
el comercio agrícola, compromisos de reducción de las ayudas internas en
un 24% en un periodo de seis años, convenios de disminución en un 36%
de los subsidios a las exportaciones en igual periodo y un compromiso de
acceso mínimo de 3% de la producción de cada producto para todos los
países, la relativa exigüidad de estas disposiciones y la contemplación de
nuevas restricciones (Cláusula de Paz; Salvaguardias especiales y Ayudas
permitidas) no satisface de ninguna manera los intereses de los países
exportadores eficientes. Por otra parte, la propia redacción del texto admite
interpretaciones divergentes, reflejadas en el mantenimiento o el aumento
del proteccionismo aplicado con amparo en las debilidades del Acuerdo.
En la Ronda de Doha, en proceso de negociación desde noviembre
del 2001, los países con políticas proteccionistas más fuertes insisten con
su resistencia a reformarlas sustantivamente y el texto surgido de la Declaración Ministerial tampoco garantiza necesariamente resultados positivos. Las propuestas presentadas para establecer las modalidades de
negociación para la liberalización del comercio agrícola, principalmente
las ofrecidas por la Unión Europea y Japón, niegan expresamente que el
texto se refiera a una “eliminación progresiva” e intentan introducir en el
Acuerdo de Agricultura las preocupaciones no comerciales (inocuidad
de los alimentos, etiquetado, indicaciones geográficas, trazabilidad, bienestar animal, medidas ambientales), solicitando el mantenimiento de la
cláusula de paz y de salvaguardias especiales. Este panorama hace vislumbrar un avance incierto en las negociaciones agrícolas en el marco de
la Rondas del Desarrollo.
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Las debilidades del modelo productivo
El importante crecimiento de la producción de granos se sustentó en
la resolución de la brecha de rendimientos existente a inicios de la década, fundada en el relativamente bajo nivel de aplicación de tecnología. A
su vez, la amplia dotación de recursos naturales y conocimientos disponibles facilitó la implementación de los cambios respectivos y aceleró sus
resultados. Los insumos desempeñaron un rol clave para el aumento de
la producción, principalmente a través del crecimiento de la productividad. Este potencial de crecimiento es menor a futuro, en la medida que la
brecha ha disminuido considerablemente, si bien todavía resta por hacer
un necesario trabajo de difusión con algunos grupos de productores.
Cabe señalar que la red de distribución de insumos se ha redefinido
sobre la base de una condición de cuasi exclusividad privada, por un
lado, y de la oferta de paquetes productivos, por el otro, incluyendo
estándares tecnológicos internacionales y diversos servicios, así como el
financiamiento. Centrada la oferta en un paquete agronómico prediseñado,
el proceso de toma de decisiones –respecto de las cuestiones tradicionales de qué, cuándo y cómo sembrar– se ha desplazado fuertemente desde
el productor al proveedor de los insumos. Se ha producido una
“privatización” de hecho de esta red de conocimiento, en la que en el
pasado el sector público cumplía un rol central, cuando, por otra parte,
una proporción significativa del conocimiento que circula por esta red
privada ha sido generado en el sector público, en particular en lo referente a las tecnologías de proceso y a las diversas técnicas de cultivo.
El modelo productivo se asienta en una importante dependencia externa en relación a los insumos y los niveles tecnológicos. Se basa principalmente en la exportación de commodities, crecientemente concentrados en la
soja, a la vez que retroceden otros granos que ocuparon tradicionalmente un
lugar preponderante en la economía del sector. En tanto las exportaciones de
soja y sus subproductos han resultado muy relevantes en los últimos años, es
importante considerar ciertos aspectos que podrían complicar el panorama
a futuro. Aunque una importante proporción de la superficie sembrada con
soja se realiza bajo el sistema de siembra directa, en muchos casos la producción se basa exclusivamente sobre el monocultivo. Esta situación plantea
importantes riesgos en el futuro acerca de la sustentabilidad de los ecosistemas,
tanto en lo relativo al mantenimiento de la fertilidad y la estructura de los
suelos (aun en planteos de siembra directa), como a la aparición y
profundización de diversos problemas sanitarios, todos ellos causados por
la falta de una adecuada rotación de los cultivos.
En este marco, resulta fundamental definir el alcance de la investigación pública y la fijación de prioridades en cuanto a las diferentes áreas
de investigación y desarrollo tecnológico, considerando las necesidades
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de los cultivos y los problemas fitosanitarios. En la óptica de las empresas
proveedoras de insumos, las decisiones de inversión en I+D se asocian al
volumen del negocio planteado a escala internacional, lo que deja de lado
determinadas líneas de investigación que pueden ser clave para Argentina, tal como el caso de las especies autógamas (trigo, por ejemplo) en el
que ciertos beneficios no son fácilmente apropiables en forma privada.
Parece necesario reforzar la investigación local, en particular, sobre uso
del suelo y la evaluación del estado de los ecosistemas, principalmente
aquéllos más frágiles de las regiones extra pampeanas, alcanzados por la
expansión de la frontera agrícola. A futuro, se plantea el desafío de producción y comercialización de productos diferenciados, los que requerirán el cumplimiento de los sistemas de identidad preservada a lo largo de
toda la cadena agroalimentaria.
Las condiciones del sistema de bioseguridad
La biotecnología se ha ido consolidando definitivamente como una
de las piedras angulares de la nueva economía “del conocimiento”. En
Argentina, la temprana puesta en funcionamiento de un sistema nacional de bioseguridad ha sido un factor fundamental para el desarrollo de
la biotecnología aplicada a la agricultura. Es así como en los últimos años
ha devenido uno de los líderes internacionales en superficie cultivada
con materiales genéticamente modificados, esencialmente en soja (12 millones de hectáreas), cultivo en el que la Argentina constituye un ejemplo
mundial de velocidad de adopción de una tecnología a gran escala. Su
desarrollo se ha basado en la excelencia académica doméstica en las ciencias biológicas, la existencia de programas de mejoramiento genético establecidos en el sector privado (y estatal) que ayudaron a adaptar rápidamente las nuevas variedades, la rápida respuesta del sector oficial en
materia agropecuaria estableciendo los mecanismos de control necesarios (bioseguridad) y la receptividad de los productores agropecuarios
para la adopción de las innovaciones tecnológicas.
Si bien la aplicación de estrategias biotecnológicas a la industria agropecuaria abre un amplio abanico de beneficios potenciales, resta por resolver una serie de cuestiones importantes, en relación tanto a la organización de los sistemas de tecnología, innovación y transferencia, como a
las consideraciones sobre la seguridad ambiental y alimentaria de los
productos desarrollados. En particular, cabe indicar que la eficiencia de
los sistemas nacionales de bioseguridad depende, en gran medida, de la
organización administrativa de las normas, lo que requiere cuerpos técnico-administrativos idóneos en todos las disciplinas y aspectos relacionados y capacidad legal de implementación. En el caso argentino, se
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destaca la capacidad de los recursos humanos involucrados en el proceso regulatorio, pero se hace necesario un mayor sustento legal y, fundamentalmente, institucional. En la medida que se trata de un proceso de
evaluación “caso a caso”, la eficacia de un sistema de bioseguridad requiere que los responsables de las evaluaciones de riesgo cuenten con el
apoyo del sistema científico-tecnológico nacional e internacional, y accedan a los fondos necesarios para la realización de investigaciones específicas aplicadas a los casos de interés local.
Las funciones de investigación y control de parte de los organismos
públicos necesitan ser reforzadas. De un lado, en la medida que las instituciones de investigación del sector público son esenciales para desarrollar e implementar estrategias de acceso a las tecnologías patentadas de
importancia para el país, es conveniente desarrollar mecanismos institucionales que faciliten a los investigadores de esos entes la protección de
las invenciones desarrolladas. Del otro, debe reconocerse que el comercio
ilegal de semillas ha devenido un problema importante en la Argentina,
lo que, además de los riesgos en torno a la calidad de los materiales comercializados y los problemas fitosanitarios consecuentes, implica también que muchos avances que podrían desarrollarse a través de la
biotecnología –y otras tecnologías convencionales– no encuentren un
canal efectivo para ser incorporados a la producción.
Gestión ambiental y competitividad
En principio, no se detectan graves problemas de sustentabilidad en la
región pampeana que sugieran la posibilidad de una drástica caída en la
productividad agrícola en el corto o mediano plazo. Varias zonas
extrapampeanas e, inclusive, algunas subregiones pampeanas frágiles han
incrementado su vulnerabilidad, lo que se manifiesta en fenómenos de
erosión, degradación e incipiente desertificación, relacionados con la
deforestación seguida por agricultura intensiva en suelos frágiles o con
sobrepastoreo. Sin embargo, el riesgo de erosión se ha reducido considerablemente con respecto a la situación de principios de los años 1990, en las
subregiones pampeanas de mayor productividad (dedicadas al cultivo intensivo de cereales y oleaginosas), debido a que el uso de técnicas de siembra directa ha reducido el impacto de la intensificación agrícola observada
en la última década. Las mayores deficiencias de manejo se presentan en el
manejo del agua. En varias regiones extrapampeanas altamente dependientes del riego se verifica el agotamiento, salinización o contaminación
de acuíferos que está llevando a problemas de contaminación de suelos.
Por estas mismas razones, considerando los efectos en el largo plazo, el tema requiere una evaluación más profunda y detallada. Los efectos
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ambientales de largo plazo del uso del paquete tecnológico más difundido (soja transgénica resistente al herbicida glifosato + siembra directa
+ glifosato) no han sido estudiados en profundidad. Cabe destacar que
la primacía de las empresas proveedoras de semillas en la investigación
y, por lo tanto, en la generación y disponibilidad de información sobre
impactos ambientales y sobre la salud de los cultivos transgénicos, genera cierta asimetría de información para las autoridades reguladoras
del uso de biotecnología.
Por otra parte, en lo que hace a los atributos de competitividad en los
mercados internacionales, es necesario considerar el surgimiento de barreras no arancelarias vinculadas a aspectos ambientales. De hecho, la
tendencia a incorporar consideraciones ambientales y de bienestar animal dentro de las buenas prácticas agropecuarias y de manufactura (tradicionalmente solo orientadas a cuestiones sanitarias y de higiene) sugiere que será cada vez más difícil diferenciar los requisitos ambientales,
sanitarios y de higiene y seguridad. Por ejemplo, se han establecido requisitos en los últimos dos años para el etiquetado obligatorio y la trazabilidad
de porotos y semillas de soja transgénica y para productos orientados al
consumo humano (productos de soja o aceites) y animal (harinas) obtenidos en base a ellos (los requisitos más exigentes son los que están en elaboración en los 15 países de la UE, pero también se enfrentan requisitos de
etiquetado en Japón, Corea, Australia, etc.). Asimismo, los productores primarios en EE.UU. y en Europa reciben generosos subsidios para la adopción
de buenas prácticas de gestión ambiental. Esta tendencia puede implicar
en un futuro próximo estándares más exigentes de gestión ambiental para
otros productores que deseen acceder a dichos mercados.
En vista de estos nuevos requisitos, los productores locales deberán
enfrentar un doble desafío: la trazabilidad y la segregación. Dado que se
han mostrado muy reacios a segregar hasta el momento, las nuevas tendencias en las regulaciones internacionales implicarán la necesidad de
acelerar su reconversión en los próximos años. La segregación tiene varias implicancias. Por una parte, supone mayores costos para los productores. Por la otra, la segregación de OGM puede contribuir a modificar la
estrategia adoptada por los productores locales frente al mercado local en
cuanto a la información proporcionada. Dada la escasa proporción de la
producción destinada al mercado interno, puede ser que los requisitos de
los mercados de exportación impliquen el etiquetado de alimentos que
contienen OGM destinados para el mercado local, lo que mejoraría la información disponible sobre el impacto ambiental y sobre la salud.
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Una débil inserción internacional en productos de alto valor
Desde 1985, la competitividad de la producción agroalimentaria argentina creció considerablemente, lo que permitió aumentar su participación en el mercado mundial, situada actualmente cerca del 3%. En algunos mercados la participación argentina en las importaciones de
agroalimentos es muy significativa (Brasil, 50%; Sudáfrica, 15%; China,
10%; España, 7%). A su vez, la composición de la canasta exportada varió
positivamente, aumentando la participación relativa de los productos
más dinámicos en el comercio internacional, entre los que predominan, a
su vez, los de alto valor agregado. En el caso argentino, un grupo
seleccionado de productos de alto valor, que contribuyen con el 5% del
total de las exportaciones de origen agropecuario, ha incrementado sus
despachos en el período 1991-2001 un 130%, reflejando un dinamismo
superior al conjunto. En este grupo, se incluyen productos que no se exportaban a principios del período (frutas finas, kiwis, papas prefritas
congeladas, hortalizas congeladas) y otros que ya se exportaban pero que
han multiplicado varias veces sus cifras de ventas (vinos, aceitunas, uvas
de mesa, aceites esenciales, espárragos, entre otros).
A pesar de este crecimiento, la participación de la Argentina en el
mercado mundial de estos productos dinámicos es –en la mayoría de los
casos– bajísima y muy distante de la capacidad de absorción de los actuales mercados importadores. Es decir, estos bienes representan una
oportunidad clara de negocios y un potencial aumento de exportaciones.
Sin embargo, esta potencialidad aparece limitada por un conjunto de
obstáculos de naturaleza sistémica que deberían ser removidos.
Entre los principales factores limitantes de una mayor expansión de
la producción y exportación de alimentos de alto valor, pueden citarse los
siguientes:
i) en el plano macroeconómico, grave escasez de crédito para las
PYMES en condiciones adecuadas al tipo de productos y de
tomadores;
ii) en el plano institucional, debilidades del sistema de promoción
de PYMES y de exportaciones, referidas, principalmente, a la falta
de una adecuada articulación entre los programas de desarrollo
de las capacidades competitivas y los dirigidos a la promoción
comercial externa, superposiciones e insuficiente coordinación
entre las instituciones, falta de prioridades, insuficientes recursos presupuestarios, escasa participación del sector privado;
iii) en las instituciones sanitarias, lentitud en el avance en la negociación de accesos a mercados, controles insuficientes;
iv) en las instituciones tecnológicas, limitados recursos humanos y
financieros destinados la investigación y desarrollo en productos
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no tradicionales e insuficiencia de información técnica para los
usuarios;
v) en el funcionamiento de la cadena, desarticulación, falta de entidades representativas de productores por rubros, insuficiente escala de las explotaciones, pocos emprendimientos asociativos,
escasos vínculos con otros productores y con el entorno.
La amplitud de oportunidades de mercado y de recursos naturales
disponibles en el país contrasta con la limitación de los recursos públicos
para el desarrollo de programas y con la limitación de recursos financieros y empresariales del sector privado. Ello sugiere que una estrategia
conveniente sería focalizar esos recursos escasos en los productos o
ramas que presenten las mayores oportunidades, definiendo programas
subsectoriales con la participación de las diversas instituciones que integran el sistema global de apoyo a las PYMES y de promoción de las exportaciones. En este contexto, el Mercosur puede significar aún importantes
ganancias de comercio, en especial para los segmentos productivos de
mayor valor agregado. La definición de estrategias comerciales y productivas para el Mercosur supone el abordaje del estado de situación del
proceso de negociación y de los grados de libertad disponibles: creando
nuevos activos de negociación que ayuden a consolidar el proceso de
integración, preservando los activos de negociación alcanzados y reparando determinados activos que se han visto afectados durante los últimos años a partir de las excepciones a nivel de arancel externo común.
5. Algunas trabas al desarrollo de nuevas ventajas
competitivas
A la salida de la convertibilidad, el escenario macroeconómico tiende
a favorecer a los bienes transables y a los procesos intensivos en trabajo y,
a su vez, a incorporar un sesgo contra los bienes importados y a favor de
las ventajas naturales. Sin desconocer el impacto de la mejora en la competitividad-precio, un crecimiento importante de las exportaciones no
basadas en ventajas naturales depende, fundamentalmente, de la concurrencia de atributos sistémicos que maduran en un plazo más largo. Por
otra parte, el avance sostenido de un proceso de sustitución de importaciones requiere oferta disponible y, especialmente, una capacidad tecnológica generalizada y una trama productiva consolidada. En general,
estos factores fueron particularmente debilitados en el modelo de
reconversión productiva y social que prevaleció durante la década anterior, más agredidos aun durante la prolongada recesión de los últimos
años y, finalmente, conmovidos también por los acontecimientos que
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marcaron la ruptura y salida de la convertibilidad. En consecuencia, no
sorprende que los indicios de reactivación sean todavía débiles, en un
marco de desempeños sectoriales muy heterogéneos y con pobres efectos
de arrastre y derrame.
Las evidencias recientes sobre el proceso sustitutivo se concentran en
el segmento de los bienes finales de consumo no durable y semi durable y
de algunos bienes intermedios y equipos de baja o media complejidad
tecnológica. Esta constatación abre un interrogante sobre el horizonte
posible de sustitución, especialmente en los bienes intermedios y de capital y, por lo tanto, sobre cuál será la elasticidad-producto de las compras
externas en cualquier escenario de reactivación que se proyecte o cuando se
agote el consumo de los stocks acumulados. Excepción hecha de los segmentos con elevada capacidad ociosa y capacidades tecnológicas acordes,
un desarrollo o recreación relativamente rápidos de la trama productiva
necesita, entre otros factores importantes, de perspectivas de demanda
ciertas, una escala de pedidos satisfactoria y mecanismos de
financiamiento del ciclo de inversión del nuevo emprendimiento.
Los sectores más intensivos en mano de obra han sido perjudicados,
en general, por la conjunción de incentivos de los noventa. En el otro
extremo, las empresas de servicios públicos, las grandes industrias de
proceso y el sector automotor tendieron a concentrar los beneficios. La
perspectiva actual muestra un abanico de situaciones, que van desde una
incipiente recuperación de las ventas en aquellos sectores pasibles de
sustituir importaciones rápidamente a causa de las fuertes ganancias de
competitividad-precio o porque están en condiciones de colocar inmediatamente excedentes exportables, hasta el impasse en las condiciones de
operación de los servicios públicos. En general, aparecen interesantes
oportunidades a corto y mediano plazo, solventadas por las capacidades
y habilidades instaladas y la mejora relativa de la competitividad. Sin
embargo, una combinación variable (según los sectores) de restricciones
derivadas del contexto macro e institucional o propias del perfil
microeconómico y organizativo de las empresas desalienta expectativas
de corto plazo desmedidas o muy optimistas.
El escaso desarrollo de las redes de conocimiento
El escenario internacional pone de manifiesto la creciente relevancia
asignada a las redes de conocimiento en el desarrollo de ventajas competitivas dinámicas. En los últimos años y en forma paralela a la consolidación de un nuevo paradigma intensivo en información y conocimiento,
ha venido creciendo la importancia de la discusión sobre la competitividad de los agentes interrelacionados, por oposición a la derivada de
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aquellos que actúan en forma individual. En ese contexto, la revisión de
trabajos recientes confirma la complejidad existente para el desarrollo de
estas redes, en parte debido al carácter cada vez menos público del conocimiento y del proceso de aprendizaje que llevan a cabo los agentes. Las
redes intensivas en conocimiento se caracterizan por una importante circulación de información y conocimiento no sólo entre los agentes que la
integran sino, fundamentalmente, con firmas e instituciones que no pertenecen a la misma.
En el marco de la situación argentina actual, esta discusión tiene
importantes implicancias. A lo largo de los noventa se profundizó la tendencia hacia la especialización de la estructura productiva en commodities
y en bienes intensivos en recursos naturales, disminuyendo el peso de los
bienes intensivos en conocimiento. Este proceso de relativa primarización,
junto con el escaso desarrollo del sistema institucional, la desconexión de
la política tecnológica respecto a la demanda de los agentes y las debilidades de los sistemas locales explica el limitado desarrollo de las redes de
conocimiento en la Argentina. Desde una perspectiva dinámica, la mayor
distancia respecto a las comunidades epistémicas que lideran el cambio
técnico y las ventajas competitivas dinámicas a nivel internacional constituye una grave restricción para diversificar el patrón de especialización y
para generar un sendero de crecimiento sustentable que tienda a disminuir
las heterogeneidades y los niveles de inequidad prevalecientes.
El debilitamiento o la ruptura de cadenas productivas constituye un
elemento limitante para el desarrollo de procesos de aprendizaje, para la
demanda de recursos humanos calificados y para la efectividad de la
política tecnológica. La asimetría de las dinámicas de las firmas de distinto tamaño y el creciente abastecimiento de partes, materias primas y
subensambles importados por parte de las firmas de mayor tamaño se ha
constituido en un factor que ha debilitado las cadenas productivas y el
desarrollo de procesos de aprendizaje en red. Esto afectó en mayor medida a las firmas de menor tamaño y a las firmas grandes que no forman
parte de redes internacionales. En este marco de redes “débiles”, no resulta sorprendente que, en especial, las redes intensivas en conocimiento
tengan un espacio reducido en la estructura productiva.
El escaso desarrollo del sistema institucional también representa un
límite para la constitución de competencias endógenas de las firmas y se
constituye en un factor limitante para mejorar el nivel de aprendizaje
alcanzado por ellas. El sendero evolutivo de las instituciones dificulta la
generación de un espacio público que permita impulsar los factores que
posibilitan procesos de desarrollo endógeno y la circulación del conocimiento (codificado y tácito) a partir de prácticas formales e informales de
cooperación entre agentes. Los factores microeconómicos tienden a prevalecer sobre los del entorno en el desarrollo de las competencias de los
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agentes, limitando notablemente el número de agentes que hacen importantes procesos de aprendizaje y desarrollos tecnológicos. A su vez, este
menor desarrollo institucional aumenta los umbrales mínimos necesarios para acceder a la oferta de servicios tecnológicos, lo que contribuye a
aumentar la heterogeneidad estructural.
La puesta en práctica de una política orientada al desarrollo de redes
de conocimiento requiere una instancia de inteligencia que coordine las
distintas agencias e instituciones vinculadas directa o indirectamente
con la política tecnológica. Involucra los siguientes elementos:
i) la definición de una estrategia global de la política que sea consistente a nivel macro, meso y micro;
ii) la maximización de sinergias a partir de incentivos para la cooperación y complementariedad de las instituciones;
iii) una evaluación continua de los programas y rediseño de los
mismos;
iv) la identificación de los elementos ausentes que limitan el desarrollo de las competencias técnicas necesarias (identificación de
áreas de vacancia en el sistema educativo primario, secundario,
terciario y de posgrado; falta de complementariedad entre instituciones de distinto nivel, entre otros);
v) la implementación de un régimen de incentivos en las universidades y centros tecnológicos que potencie la vinculación con el
sector productivo.
En la misma dirección, se debería desarrollar un programa de Estado
que apunte al desarrollo de competencias tecnológicas en software,
biotecnología y otras actividades intensivas en conocimiento. Esto requiere desarrollar políticas que permitan:
i) una fuerte y creciente articulación con redes de conocimiento
internacional (flujo de alumnos, investigadores y docentes hacia
centros internacionales específicos);
ii) el desarrollo de programas de investigación que contemplen exante el proceso de transferencia, de modo de articular los saberes
científicos con los tecnológicos;
iii) la identificación de argentinos de alto nivel tecnológico en el exterior para que puedan contribuir a la identificación de proyectos de inversión, cambio de los programas de estudio, la inclusión de científicos y empresarios de elevado nivel tecnológico en
las redes internacionales de las que forman parte;
iv) el desarrollo de comunidades epistémicas nacionales articuladas con redes internacionales.
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Las limitaciones del sistema educativo
Una primera mirada a los resultados educativos y del sistema científico-tecnológico en el contexto latinoamericano muestra, para el caso argentino, una posición de liderazgo en la matriculación combinada de la
educación primaria, secundaria y terciaria (83%), en los parámetros de la
llamada “sociedad de la información” y en la cantidad de científicos en
relación a la población. Sin embargo, una comparación más cuidadosa
muestra que la Argentina en estas mismas cuestiones avanza a menor
velocidad que otras economías de la región. Es notoria la desventaja en
comparación con Chile en cuanto al uso de las nuevas tecnologías de la
información, y con Brasil en cuanto al volumen y la sustentabilidad de la
investigación científica y tecnológica o en la cantidad de los posgraduados
–así como la comparación con ambos en relación a las inversiones en ciencia y tecnología–. El rezago relativo es más evidente aún en comparación
con otros países de desarrollo intermedio que presentaban una situación
equiparable dos décadas atrás, tales como Corea y España, especialmente
en aquellos indicadores de escolarización en diferentes niveles.
En el caso argentino, en el nivel de educación básica están prácticamente cumplidas las metas de escolarización universal del preescolar
(98%) y primaria (99,9%) y queda pendiente un esfuerzo importante por
completar la incorporación masiva de la franja de 13 a 17 años que hoy es
del 71,9%. Las reformas implementadas en los noventa han dejado saldos positivos en relación con la actualización de la formación básica de
los docentes y el proceso de acreditación de las instituciones formadoras
y el desarrollo del sistema nacional de evaluación de la calidad del aprendizaje de los alumnos. Sin embargo, en otras áreas los avances han sido
muy insuficientes. El proceso de descentralización operado en el sector
aparece incompleto e inmaduro y requiere de una nueva concertación
política sobre la reforma del estado y la descentralización deseable. La
falta de previsión y regularidad con la que se brinda el servicio (sucesivamente en diferentes provincias hay conflicto por falta de pago de los salarios a los docentes), la ausencia de compromiso sobre un flujo suficiente y
permanente de recursos y la baja calidad del debate público son el trasfondo sobre el que aparece una escuela que debe atender una demanda
cada vez más compleja y de mayor heterogeneidad sin responsabilidad
sobre los recursos que maneja y, muchas veces, con deficiente disponibilidad de los mismos.
Parece necesario promover modelos alternativos de gestión de las
escuelas basados en la preservación del carácter “público” del servicio,
aunque éste no sea brindado directamente por el estado en sentido
tradicional, y concentrar en la autoridad educativa provincial y nacional –diferenciando metodologías y grados de intervención– la capacidad
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de financiar y generar políticas, promover innovaciones, brindar asistencia técnica, monitorear y controlar la calidad y equidad de la oferta.
Junto con la responsabilidad institucional por los resultados, a nivel de
las escuelas, debe aumentar la capacidad real para ejercer autoridad de
parte del nivel provincial y nacional como así también garantizar la participación y el control social de la comunidad sobre las instituciones y sobre
el servicio en general.
El nivel de educación superior enfrentó una gran expansión de la
matrícula en los noventa, acumulada sobre un crecimiento aún mayor en
la década anterior, por lo que el sistema se vio confrontado en pocos años
a procesos de cambio de gran envergadura. Las instituciones estuvieron
inmersas en reformas que remiten a las legislaciones, los incentivos, el
financiamiento y los sistemas de evaluación y control. La configuración
de un sistema universitario público masivo, que lo coloca en términos de
matrícula a la altura de los países intermedios de la OCDE, fue el resultado de la presión de los jóvenes por acceder a titulaciones de nivel superior, del ingreso vinculado a la ausencia de pruebas de finalización de
la secundaria y de la escasa oferta de carreras terciarias no universitarias
fuera de la docencia. El carácter masivo del ingreso acompañado por
altas tasas de deserción en el primer y segundo años, la falta de reglas del
juego durante el transcurso de la carrera, así como la insuficiencia de las
becas y subsidios para los alumnos de bajos ingresos se reflejan en indicadores muy contradictorios, como un bajo nivel de gasto por alumno (la
mayor parte de la inversión está implícita en alumnos que desertan) y un
alto costo por graduado, comparable al de los países desarrollados.
Por otra parte, la orientación de la oferta académica está fuertemente
concentrada en pocas profesiones liberales y genera una baja proporción
de graduados para abastecer el sistema científico y técnico en un escenario
hipotético de gran expansión. Al mismo tiempo, la oferta educativa no está
necesariamente vinculada con las potencialidades y la demanda efectiva
para el desarrollo económico, social y cultural de las provincias en que las
universidades se asientan. En cuanto a la oferta terciaria, proliferan instituciones y carreras, que generan una gran “inflación” de títulos no regulados o controlados por la autoridad pública. La superación de estos problemas requiere, en primer lugar, garantizar una mejor articulación entre el
nivel medio y superior, comprometiendo a las universidades en actividades destinadas tanto a alumnos como docentes para mejorar paulatinamente la calidad de egreso del secundario. Asimismo, es necesario fortalecer la capacidad regulatoria y de control a través del sistema de evaluación
y acreditación para reordenar las carreras y la diversidad de títulos existentes y desarrollar un sistema de becas que, además de propender a una
mayor equidad, podría también contribuir a reorientar la demanda hacia
programas educativos más pertinentes a escala nacional o regional.
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Si bien la mitad de los recursos humanos pertenecientes al sistema
científico y tecnológico trabaja en las áreas de Ciencias Básicas, Ingenierías y Tecnologías –que concentran la mayor parte de los recursos financieros–, menos de una cuarta parte de los egresados de la universidad
provienen de estas ramas, lo que constituye un limitante potencial a mediano y largo plazo. A este desequilibrio se agrega el muy bajo nivel de
inversión total en Investigación y Desarrollo (0,4% del PBI) y, especialmente, la mínima contribución del sector privado a este proceso (una cuarta
parte del gasto total en I+D y el 0,3% de sus ventas), con tendencia declinante en los últimos años en el marco de la crisis. La obsolescencia derivada en el equipamiento e infraestructuras, la tradicional desvinculación
entre empresarios y científicos, el éxodo de los jóvenes profesionales y el
freno de algunas de las principales líneas de financiamiento público para
proyectos innovadores agravan aún más el panorama.
Ciertamente, el balance no es totalmente pesimista, si se considera la
existencia de un puñado de firmas innovadoras, así como la calidad de
los recursos humanos de las áreas científicas y tecnológicas, las historias
institucionales de organismos de larga experiencia en investigación y
extensión en proceso de reorientarse hacia modos de funcionamiento más
autónomos y de articularse entre sí y con el resto del sistema y las demandas y aspiraciones por mayor calidad en la producción y difusión del
conocimiento. Ha habido avances en la conciencia de los investigadores
sobre la necesidad de mejorar los perfiles institucionales, concentrar e
integrar esfuerzos y recursos para mejorar la “masa crítica” en cada ámbito institucional o mediante la asociación y cooperación con otras instituciones, especialmente del sector privado, de estandarizar los criterios
de medición de resultados, de homologar las categorías de científicos y de
avanzar en la elaboración de normas más eficaces sobre la protección y la
propiedad intelectual.
La debilidad del proceso de innovación tecnológica
Los gastos en Actividades de Innovación oscilaron entre el 2,5% de la
facturación de las empresas de la muestra estudiada en 1998 y el 2,0% en
2001, acusando un retroceso en este aspecto respecto a lo relevado en la
primera encuesta 1992/96, donde se registraron gastos en Actividades
de Innovación equivalentes al 3,48% de la facturación total para el último
año de la serie. La causa principal de este cambio parece radicar en la
caída registrada en la adquisición de bienes de capital. Los gastos en I+D
también disminuyeron con respecto a 1992/96 (de 0,33% de la facturación en 1996 a 0,28% en 98/2001). Estos valores se encuentran muy lejos
todavía de los presentados por los países de la Unión Europea (1,61%) y
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el promedio de la OECD (1,89%), si bien superan las cifras de México (0,13%),
Turquía (0,18%), Grecia (0,22%) y Portugal (0,25%), según datos suministrados por el OECD STI Scoreboard 2001.
El porcentaje de firmas innovadoras en procesos o productos (44% en
el período 98/01) se compara muy favorablemente con el valor correspondiente a 1992/96 (28%), lo que puede estar revelando una cierta maduración de los procesos de innovación en las firmas argentinas. Paralelamente, se registra una disminución drástica del porcentaje de empresas
potencialmente innovadoras (de 36% en 92/96 a 4% en 98/01), un leve
crecimiento (de 36% a 40%) del porcentaje de empresas no innovadoras y
un alto porcentaje de empresas que no realizaron Actividades de Innovación en el período (36,5%). Estos últimos datos, en particular, son muy
preocupantes en la perspectiva de evaluación de la capacidad competitiva a futuro. Cabe señalar que en el caso de las firmas innovadoras, las
innovaciones han tenido también un papel destacado para mantener la
participación en el mercado por parte de la empresa (72% de los casos) o,
inclusive, para ampliarla (54,2%). Entre las empresas que no realizaron
actividades de innovación, un 69% lo responsabilizó a la falta de recursos
financieros y un 49% a adversas condiciones de mercado o
macroeconómicas. Cabe señalar que la importancia de los obstáculos
aumenta en la medida que se reduce el tamaño de la empresa.
El número de patentes obtenidas (solicitudes concedidas por las autoridades competentes en la materia) asciende a 111, para el período 19982001, correspondientes a 35 empresas. Cuatro de estas empresas han
patentado sus desarrollos en Estados Unidos y 13 en el ámbito del
Mercosur. Sólo 1 de cada 18 empresas que conforman el panel (5,73%) ha
obtenido una patente en el período bajo análisis. Las empresas de capital
extranjero poseen, en proporción, un mayor número de patentes, aunque si
se considera el número de patentes por empresa no se observan diferencias
atribuibles a su composición accionaria. Aparecen, en cambio, diferencias
por tamaño: mientras el 17% de las empresas grandes han obtenido patentes, sólo lo han hecho el 7% de las medianas y el 5% de las pequeñas.
Dos tercios de las firmas mantuvieron algún tipo de relación con
otros agentes e instituciones del SNI en el período 1998-2001 (por contrapartida un tercio de las firmas se mantuvo totalmente aislado del sistema). Pero, mientras predominan los vínculos comerciales (como proveedores y clientes), se manifiesta una escasa relevancia de las entidades de
vinculación tecnológica y las agencias y programas gubernamentales.
También se observa que predominan aquellos motivos ligados de manera
relativamente indirecta con la innovación tales como la información, la
capacitación y los ensayos (sólo la asistencia técnica aparece como excepción), mientras que las actividades ligadas de manera más directa con
ésta como el diseño, las asesorías para cambios organizacionales y las
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actividades de I+D alcanzan una importancia relativamente menor. Los
programas y agencias públicas que disponen de fondos para apoyar las
actividades de innovación son conocidas por menos de un cuarto de las
firmas. El desconocimiento, en primer lugar, y luego las trabas burocráticas, las limitaciones de las firmas para formular proyectos de innovación
y la excesiva exigencia de garantías surgen como las principales explicaciones al escaso uso realizado por las firmas de la muestra de los fondos
disponibles en los programas y agencias públicas.
Los problemas para la creación y el fortalecimiento de nuevas empresas, la experiencia internacional y las investigaciones existentes indican
que buena parte de las empresas dinámicas pertenecen cada vez más a
actividades en las cuales el conocimiento es un insumo crítico, aun en los
sectores maduros. Los emprendimientos basados en el conocimiento se
distinguen por su mayor contribución a la generación de puestos de trabajo de elevada calidad, a la innovación, a la renovación de la base empresarial y productiva del país y al dinamismo de la economía. Desde
esta perspectiva, las nuevas empresas que nacen en sectores intensivos
en conocimiento deben ser considerados como actores privilegiados, aunque no excluyentes, en una estrategia de desarrollo emprendedor.
Sin embargo, existen limitaciones de diverso tipo para su nacimiento
y desarrollo. Por un lado, se destacan las debilidades de los ámbitos institucionales de formación y vinculación, que impactan negativamente
sobre el desarrollo de vocaciones y competencias para emprender o en la
facilitación de redes de contacto con el mundo empresarial. El aporte de
las universidades y de las demás instituciones de ciencia y técnica en
instancias clave del proceso emprendedor es muy inferior a su potencial.
A efectos de maximizarlo, es necesario impulsar fuertes cambios no sólo
en la oferta educativa, sino también en sus condiciones institucionales
(normas, valores, incentivos, clima institucional). Por el otro, es fundamental fortalecer la demanda local, deprimida como consecuencia de la
caída de la inversión y del detenimiento de los proyectos de las grandes
compañías. Las políticas de difusión tecnológica entre las PYMES y el poder de compra del sector público suelen ser utilizados con este propósito.
El primer eje para la promoción y el desarrollo de emprendedores y
de empresas es la consolidación de un modelo de gestión institucional
basado en los siguientes principios: el aspecto integral y el enfoque centrado en el proceso emprendedor; énfasis en la activación de las iniciativas de base local; protagonismo del sector privado y capitalización de las
iniciativas existentes; promoción de emprendimientos con potencial de
crecimiento y de innovación y fuerte impulso al desarrollo de las redes de
apoyo a los emprendedores. El segundo eje clave es el de las políticas de
innovación. Supone ampliar y fortalecer la oferta de instrumentos e incentivos que promueven la actividad innovadora en las instituciones de
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ciencia y técnica y avanzar en su vinculación con las políticas de desarrollo emprendedor. Sin esta vinculación estratégica entre las fuentes del
conocimiento y los emprendedores (prácticamente ausente hasta la actualidad), las acciones tendrán un impacto muy inferior al potencial.
Los problemas para la conformación de un entorno de negocios a nivel local
En los últimos años ha habido un reconocimiento creciente de la
importancia del entorno de negocios para la inversión y el desarrollo
local. Bajo las nuevas condiciones objetivas que se fueron desarrollando
desde los ochenta en los países de alto grado de desarrollo y en los noventa en los países en desarrollo, con mercados comerciales y financieros
más abiertos que en el pasado y arreglos comerciales regionales superponiéndose a la regla multilateral de nación más favorecida, las condiciones locales que determinan los costos de las empresas han pasado a tener
más relevancia que en el pasado.
La cercanía física entre los agentes, en especial de las pequeñas y medianas empresas que participan en distintas etapas de un mismo proceso productivo, favorece la creación de ventajas competitivas. La clave de estas ventajas es una elevada división social del trabajo, que sólo se consigue cuando
se registran bajos costos de coordinación y de información. De esta forma, el
territorio asume renovada importancia y presenta nuevas oportunidades
para el desarrollo económico ofreciendo mayores oportunidades de participación y articulación entre los diversos actores. Ahora bien, el contexto institucional es un factor crítico en aquellos ámbitos territoriales en los que es
necesario generar una cultura de cooperación y un espíritu innovador.
En el caso argentino, se presentan algunas limitaciones que afectan
las posibilidades de ampliar las experiencias de desarrollo productivo a
nivel local. Estos obstáculos se sintetizan en los bajos niveles de llegada
que tiene, en general, el sistema institucional de apoyo, cuya expresión
última radica en el desempeño de las firmas y en el desarrollo de capacidades empresariales. Un origen importante reside en la débil articulación
entre el sector público y el sector privado –más allá de algunos avances
puntuales en los últimos años– y en la escasa participación de las instancias locales en el proceso de generación de propuestas y proyectos. Habida cuenta de la diversidad de los entornos territoriales en el país, según
las regiones, sus características, dimensiones poblacionales y económico
productivas, parece necesario introducir estas cuestiones en el debate
sobre las estrategias de desarrollo y, consecuentemente, estimular la formación de recursos humanos que trabajen desde la perspectiva local.
En el marco de una estrategia de desarrollo local, tanto los gobiernos
locales como los demás actores del desarrollo presentes en el territorio
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–gremiales empresarias, centros de servicios, centros tecnológicos, instituciones de apoyo, universidades, etc.– están llamados a jugar un importante papel proactivo en la búsqueda de salidas concertadas. Las acciones en este sentido deben ser parte de una modalidad de actuación
conjunta y concertada entre los diferentes actores públicos y privados,
quienes deben apelar a formas flexibles de organización que articulen y
coordinen los recursos humanos y económicos disponibles y sirvan para
la obtención de otros adicionales. Asimismo, son de vital importancia las
actividades de capacitación tendientes a generar y difundir contextos de
cooperación y de colaboración.
Otro aspecto determinante es la coordinación en la provisión de infraestructura y su correspondiente administración y diseño fiscal por
jurisdicción. La infraestructura es un componente importante para el crecimiento económico, pues no sólo provee servicios directos, sino que también posibilita el desarrollo de otras actividades, disminuye costos de
producción, aumenta la productividad de los insumos, permite el acceso
a nuevos mercados y mejora la calidad de vida. Los gastos de inversión
pública en infraestructura no deben variar con la coyuntura sino con la
rentabilidad social de las inversiones públicas y la marcha tendencial de la
economía (determinada por el aumento de la fuerza laboral y la productividad). La inversión en infraestructura está básicamente vinculada con
la tasa de interés de largo plazo, por su carácter fuertemente intemporal,
lo que implica que las fases del ciclo económico no son una buena razón
para reducir o ampliar el gasto en infraestructura. El presupuesto de capital debe ser protegido de esas iniciativas y debe analizarse en un pie de
igualdad con los gastos fiscales de funcionamiento (gastos corrientes) cuando se trata de ajustar el presupuesto a largo plazo. La única variable relevante, en este sentido, tiene que ver con la tasa de interés. Además, el gasto
público en infraestructura conlleva un tiempo de evaluación, decisión y
licitación, que lo vuelve poco apto para adaptarse a fluctuaciones cíclicas.
Otro aspecto significativo del ambiente de negocios alude a los excesivos costos de transacción implícitos en la operatoria empresaria. Por un
lado, aparece un subdesarrollo significativo de las instituciones, oficiales
y privadas, que deberían sustentar procesos competitivos y transparentes. En el sector público, la escasa transparencia se manifiesta en la falta
de claridad de las reglas, la arbitrariedad con que se aplican y la falta de
información sobre licitaciones estatales. En el sector privado, la reticencia
a informar debidamente sobre datos operativos e institucionales de las
empresas refleja un déficit equivalente. En el marco de esta falta generalizada de transparencia, aumentan las posibilidades de corrupción e informalidad y se generaliza también la desconfianza entre los actores. Por
otro lado, en la interacción cotidiana entre las empresas y el Estado surge
otro conjunto de barreras burocráticas. Así, asociada a la carga impositiva
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aparece una serie de dificultades que encarecen el costo de operar en la
formalidad y desconcentran los esfuerzos desde la producción hacia la
administración de impuestos. Se manifiestan, asimismo, otras dificultades
con similar impacto sobre los costos, tales como los procesos de registro de
una empresa, o para ampliar el número de empleados o para acceder a
información eficaz sobre nuevos mercados.
6. Empleo, ingresos y territorialidad: desequilibrios
a atender
Habiendo redefinido significativamente el modo de funcionamiento
y las instituciones principales de la economía argentina, las reformas y
los cambios estructurales de los noventa no modificaron el carácter espasmódico de su dinámica de crecimiento de largo plazo ni resolvieron
sus desequilibrios largamente acumulados en los ámbitos externo, fiscal
y de asignación y aprovechamiento de recursos. Estos últimos, en particular, fueron profundizados durante esa década y en la caótica salida del
régimen monetario y cambiario. Las consecuencias sociales de este proceso se manifiestan esencialmente en dos planos: el deterioro de los ingresos y de las condiciones de trabajo y la heterogeneidad y desarticulación
del desarrollo regional. La sustentabilidad de un esquema de crecimiento
a largo plazo requiere atender de modo prioritario ambos aspectos: situación de empleo e ingresos.
Durante los años noventa, la ocupación aumentó menos que en la
década anterior y crecieron las tasas de desempleo abierto, mientras que
la mayor parte del empleo generado correspondió a posiciones informales, tradicionalmente de escasa productividad y no cubiertas por la seguridad social. Si bien las remuneraciones se recuperaron de la erosión
experimentada en los ochenta, se ampliaron fuertemente las brechas
entre las personas con diferentes calificaciones, a causa del elevado
desempleo y subempleo, además de los sesgos de la demanda de trabajo
asociados a la apertura económica y a los cambios técnicos. En comparación con el resto de la región, por otra parte, el aumento del desempleo
abierto ha sido más importante en Argentina. Las políticas de empleo
siguieron tres orientaciones básicas: la flexibilización de las regulaciones laborales, la creación directa de empleo –especialmente para personas de baja calificación– y la mejora de las calificaciones. Parece claro
que las reformas introducidas al marco normativo del mercado de trabajo no ejercieron un efecto positivo sobre el nivel de empleo y, al mismo
tiempo, favorecieron la creciente presencia de empleos precarios y de
inestabilidad en la estructura ocupacional. En la medida que estos efectos afectaron más intensamente a personas con bajo nivel educativo o
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pertenecientes a ciertos grupos de edades, el impacto distributivo también fue sustancial.
A comienzos de los noventa, el proceso de reconversión productiva
generó un lento crecimiento del empleo, aunque todos los puestos netos
creados fueron de tiempo parcial, y la desocupación abierta trepó al 12%
en 1994. Si bien la ocupación se expandió considerablemente en la fase de
recuperación posterior a la crisis del Tequila, el desempleo permaneció
elevado y se incrementó la proporción relativa de puestos precarios, tendencias agravadas en la fase contractiva iniciada a mediados de 1998.
Así, en el 2001, el elevado desempleo afectaba con similar intensidad a
diversos conjuntos definidos por diferentes atributos: por ejemplo, todos
los estratos de educación registraron tasas superiores al 18%, excepto el
de quienes habían completado la educación terciaria (7%). En la estructura ocupacional de ese año se destaca la gravitación del modelo informal
en establecimientos de distinta envergadura, sean los muy pequeños (explican entre 37% y 45% del empleo total, según la definición) o pequeños
(12%), difundidos en numerosas actividades, principalmente, el comercio, los servicios personales y la construcción. Esta estructura productiva
segmentada es una de las explicaciones de la elevada precariedad laboral, la que alcanza a casi la mitad de los trabajadores. La remuneración
media prevaleciente era similar a la de fines de 1991 y de un 15% por
debajo del punto máximo de la década, en octubre de 1994.
La agudización de la recesión y la irrupción de la inflación a partir de
fines del 2001 agravaron el panorama. Continuó la reducción de la cantidad de puestos de trabajo disponibles y se produjo un rápido deterioro
del poder de compra de los ingresos (30% en el 2002), especialmente durante el primer semestre. El valor real de las remuneraciones medias de
los asalariados correspondiente a septiembre de 2002 constituye el mínimo de una serie iniciada en 1940. El nivel de desempleo se incrementó
inicialmente en más de tres puntos –alcanzó al 21,5% en mayo–, para
reducirse a 17,8% en el mes de octubre, como consecuencia de un crecimiento del empleo en 8,3% entre mayo y ese último mes. En buena medida, la reversión de la tendencia se debió al papel jugado por el Plan Jefes
y Jefas de Hogar (PJJH), cuyos beneficiarios llegaron a representar el 7,4%
de la ocupación total en octubre. Por tanto, si se excluye a ese subconjunto
de ocupados, el incremento del empleo total se reduce al 2,7%, concentrándose en ocupaciones no asalariadas. Esto sugiere que la recuperación del empleo en el segundo semestre de 2002, más allá del impacto del
PJJH, obedeció al aumento de la informalidad e implica un mayor grado de
precariedad laboral.
A futuro, la evolución de la demanda de trabajo estará principalmente determinada por la dinámica del nivel de actividad. De todas maneras,
esta relación se encuentra mediatizada por una serie de factores: las
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variaciones en las remuneraciones, la estructura sectorial de los cambios del producto, el ritmo en la incorporación de tecnología, la fase del
ciclo, las regulaciones laborales, las expectativas de los empresarios o el
poder de negociación de los sindicatos. Por otra parte, la mayor heterogeneidad productiva de la Argentina implica la necesidad de revisar el
esquema analítico tradicional; por ejemplo, las deficiencias relativas de
la demanda no siempre –o no totalmente– se traducen en mayor desocupación abierta, sino que pueden originar la ampliación del empleo en
actividades no estructuradas, que operan como un refugio o una alternativa al desempleo.
Atento a estas formulaciones, se desarrollaron escenarios en el nivel
de empleo, oferta laboral y desempleo para el período 2003-2008 consistentes con los escenarios macroeconómicos ya comentados. Por un lado,
las funciones de demanda de trabajo se estimaron de acuerdo con lo observado en las dos décadas anteriores; la elasticidad empleo-producto de
largo plazo estimada es de 0,42. Por otro, se efectuó una estimación
econométrica relacionando las variaciones de la tasa de actividad con los
cambios en la tasa de empleo y en las remuneraciones (más un término de
tendencia). Se consideraron senderos alternativos de la tasa de actividad,
adoptando una hipótesis de nivel constante y otra variable en función de
la tendencia observada durante las décadas de los ochenta y los noventa.
Definidos estos escenarios de la demanda y la oferta de trabajo, se calcularon las tasas de desempleo asociadas a cada uno de ellos. Bajo los
supuestos señalados, las tasas de desempleo para el año 2008, correspondientes a las variantes que consideran un crecimiento anual del PBI
del 3% resultan similares, e inclusive algo mayores, a las de fines del
2002. Un crecimiento del PBI del 4,5% se asocia a niveles de desocupación
similares a los actuales, o sólo algo menores, y sólo con estimaciones de
una expansión muy acelerada de la producción agregada se alcanza un
descenso importante de los niveles de desocupación.
En estos escenarios, el mayor desempleo y la más elevada incidencia
de la indigencia y de la pobreza pasan a ser rasgos estructurales. Por ello,
sin dejar de reconocer la eficacia de los mecanismos de protección tradicionales para los trabajadores formales, resulta necesario que el sistema
de protección social se instrumente no sólo a través de mecanismos sujetos a la posesión o el tránsito previo por un empleo registrado. El sistema
de protección social deberá enfrentar tanto las situaciones de los “nuevos
pobres”, como los síndromes de pobreza crónica, recurriendo para ello a
diferentes instrumentos. Su diseño debería orientarse por tres criterios
generales: mantener incentivos a emplearse productivamente, maximizar
la inversión en capital humano y optimizar las inversiones en desarrollo
humano. Es prioritario optimizar la efectividad de los instrumentos disponibles antes que considerar –salvo que sea indispensable– nuevos
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instrumentos. En el caso de las políticas de subsidio, parece más adecuado
adoptar al hogar como unidad beneficiaria y redefinir las condiciones de
elegibilidad de los hogares en función de su insuficiencia de capital humano, su desocupación o inactividad y sus ingresos, así como de la cantidad
de hijos menores. A su vez, las actividades vinculadas deberían basarse en
proyectos de alta utilidad social. Paralelamente, estas acciones deberían
completarse con programas de atención a hogares vulnerables, de asistencia alimenticia a niños y de pensiones para ancianos sin ingresos.
Las desigualdades regionales
El nivel de concentración territorial de la producción se ha mantenido
más o menos constante en la últimas cinco décadas; las cinco jurisdicciones de mayor tamaño (Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Córdoba,
Santa Fe y Mendoza) daban cuenta del 80% del producto en el año 1953 y
del 78% en el 2000. Dentro del resto, Tierra del Fuego, Neuquén, San Luis,
Santa Cruz y Catamarca más que duplicaron su participación relativa.
Con excepción de esta última, cuyo crecimiento fue posterior a 1995, en las
otras jurisdicciones las ganancias de participación se originan en las décadas de los setenta y ochenta. Como contraposición, varias jurisdicciones
registran disminuciones en su participación, destacándose los casos de
Chaco, Corrientes, Entre Ríos y Tucumán, cuyas pérdidas relativas superan más de medio punto porcentual. A su vez, las estimaciones de producto
per capita (1953-2000) muestran un aumento considerable de las
disparidades territoriales, habiéndose ampliado considerablemente la brecha inter-jurisdiccional en los noventa. En 1953, las cinco provincias con
más bajo per capita promediaban un cuarto del nivel de la cinco con mayor
per capita. En el año 2000, las cinco provincias de menor índice no sólo se
ubican por debajo de la mitad de la media nacional, sino que su distancia
con el grupo de las cinco de mayor nivel se ha ampliado a más de 5 veces.
El peso de las actividades productivas de bienes (agropecuarias, pesca, minería e industria manufacturera) varía considerablemente entre las
estructuras de cada jurisdicción. Sólo en siete provincias, estos sectores
agregados superaban, en el año 2000, el 30% del PBG de cada jurisdicción
(Catamarca, Chubut, Neuquén, San Luis, Santa Cruz, Tierra del Fuego y
La Pampa). El extremo opuesto lo constituye la provincia de Formosa,
donde las actividades productivas primarias y secundarias sólo generaban, en el mismo año, alrededor del 16% del PBG. Una situación muy próxima corresponde a la provincia de Santiago del Estero. Paralelamente, en
la mayor parte de los aglomerados provinciales se deterioraron fuertemente los niveles de formalidad y estabilidad del empleo. Los casos extremos son Formosa, Jujuy, Santiago del Estero y San Juan.
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En aquellas provincias en las que se observan aumentos considerables de participación relativa en el producto geográfico, la tendencia se
explica por cambios muy marcados en la estructura productiva y en la
composición de su canasta de bienes y servicios. En todos los casos, ha
habido inversiones “nuevas” de tal magnitud que transformaron el escenario productivo local, desplazando intersectorialmente los ejes de la
producción territorial. Las transformaciones de envergadura del perfil
productivo provincial se gestaron a partir de acciones a nivel nacional,
tanto públicas como privadas, en las que se dispusieron de marcos reguladores e incentivos nacionales específicos y se canalizaron inversiones
de grandes compañías locales o internacionales.
Los problemas de desigualdad relativa regional se originan, en gran
medida, en la dimensión extremadamente pequeña de los aparatos productivos relacionados con los bienes transables de muchas provincias, lo
que presiona sobre el mercado de trabajo y genera un clima negativo de
negocios al incurrir en fuertes deseconomías de aglomeración y
complementación. La distribución geográfica de la inversión del panel de
grandes empresas, por ejemplo, presenta un perfil territorialmente concentrado, localizándose en la provincia de Buenos Aires y en la Ciudad
Autónoma entre el 55% y el 60% de la inversión total. Si se incorpora a
Santa Fe y Córdoba, y a las tres provincias petroleras principales, Neuquén,
Santa Cruz y Chubut, se cubre el 86% de la inversión privada originada
en las grandes empresas.
En el extremo opuesto, seis jurisdicciones (Corrientes, Chaco, Formosa,
San Juan, Santiago del Estero y La Rioja) sólo daban cuenta del 1,3% y el
1,6% de la inversión de este panel de grandes firmas en los años 1997 y
1999, respectivamente, con una inversión media por planta o establecimiento inferior al millón de dólares. La ausencia de proyectos de inversión
significativos por parte de este panel de firmas líderes en estas provincias
no sólo tiene efectos directos sobre la tasa de crecimiento del producto
geográfico, las exportaciones provinciales, el empleo y la productividad de
la economía provincial, sino que implica la ausencia de las externalidades
que las inversiones generan y la pérdida de una serie de impactos críticos
en el proceso de desarrollo económico competitivo (tales como la difusión
de innovación y de prácticas y procesos productivos, la limitación de los
canales informales y formales de transferencia tecnológica, la falta de estímulo y demanda para calificación del personal técnico, la ausencia de un
mercado de equipamiento de segunda mano, el debilitamiento del tejido
institucional financiero y la falta de espíritu emprendedor).
En las regiones más rezagadas de la Argentina, algunos de los problemas principales se derivan de la debilidad de los agentes económicos
y de su escasa capacidad para orientar progresivamente una trayectoria
de expansión. En este sentido, a partir de la institucionalidad privada
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existente, la acción pública debería concentrarse en impulsar la consolidación y el fortalecimiento de los nodos o núcleos críticos con capacidad
de sostener una estrategia de clusters con proyección nacional e internacional. Junto con el conjunto de nuevos agentes atraídos por esta estrategia, deberían ampliarse y asegurarse la generación de bienes públicos y
economías externas que permitan generar un proceso de crecimiento colectivo e inclusivo de productores y empresarios locales. Una parte de
estas acciones debería apuntar a subsanar fallas de mercados y reducir
sustancialmente los costos de transacción intra-trama; por otra parte, la
acción pública debería orientarse selectivamente también a colaborar con
la institucionalidad privada, a través de un conjunto de incentivos y
modalidades institucionales de participación (por ejemplo contratos de
adhesión). La idea básica consiste en operar públicamente sobre el complejo, y no sobre cada empresa o conjunto de empresas; creando oportunidades para nuevas inversiones, atendiendo a los principales problemas
planteados y maximizando la generación de beneficios de aglomeración,
economías externas y complementariedad entre los agentes económicos
en la búsqueda de mercados ampliados, dentro del país o externos.
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LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO: REFLEXIONES ACERCA DE LOS MODELOS HISTÓRICOS...
La planificación del desarrollo: reflexiones acerca
de los modelos históricos de industrialización
y la experiencia brasileña reciente*
Luiz Carlos Delorme Prado**
1. Introducción
En la experiencia del siglo XX la intervención del Estado en la economía se realizó a partir de tres tipos de acciones: Políticas Macroeconómicas
Activas; Planificación Económica y Estado de Bienestar Social.
El primer tipo de intervención se originó a partir de la necesidad de
construir instrumentos para enfrentar la Gran Depresión de la década
del 30. El segundo, es decir, la Planificación Económica, se difundió a
partir de la experiencia de la Segunda Guerra Mundial. Finalmente, el
tercer tipo de acción se refirió al conjunto de leyes y regulaciones que
promovían el Estado de Bienestar Social. Éste es la construcción de un
conjunto de mecanismos institucionales que garantizaban las necesidades básicas de los ciudadanos.
La experiencia del siglo XX mostró que el mercado era un instrumento importante para la asignación de recursos económicos. Sin embargo, la
experiencia de las políticas públicas como instrumentos de combate a la
crisis económica evidenció que existían fallas de mercado, que podían ser
corregidas con acciones del Estado. La idea de mercado autorregulado
fue sustituida por la concepción de que, en los casos de falla de mercado,
se justificaba la intervención del gobierno.
La idea de planificación en una economía de mercado se difundió
durante la Segunda Guerra Mundial. El esfuerzo de guerra implicaba
alterar la asignación de recursos en la economía, destinándolos a los
fines considerados prioritarios. En esa situación no se podía confiar en el
mercado como único mecanismo para determinar la estructura de producción y los precios relativos de los bienes y servicios producidos –la
victoria era más importante que el eventual alejamiento de los principios
de no intervención en las manifestaciones de mercado.
La planificación económica para los economistas formados en la tradición neoclásica, predominante hasta la década del 30, era una idea
* Traducción: Flavia Levim.
** Profesor del Instituto de Economía de la UFRJ, Asesor de la Dirección de Planificación del Bndes.
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absurda. Si es posible demostrar que, consideradas determinadas premisas, en una economía libre de intervenciones gubernamentales podría ser
obtenida una asignación óptima de recursos, pretender alterar esa asignación parecía insensato. Desde esa visión, una economía de mercado
era autorregulable, y en condiciones ideales, llevaría a un Óptimo de
Pareto –es decir, una situación en la cual ningún consumidor puede mejorar su posición sin empeorar la de otro.
La idea de que una economía de mercado era siempre autorregulable
y, por consiguiente, inmune a la crisis económica, ya había sido profundamente debilitada con la tragedia de la Gran Depresión de la década del
30. De forma independiente, varios economistas formularon el principio
de la demanda efectiva –es decir, que el factor determinante de la dinámica económica de una economía de mercado no es la oferta, sino la demanda–.1 En este abordaje no había razones para imaginar que el pleno empleo de las máquinas y de la fuerza de trabajo sería necesariamente alcanzado por el libre juego de las fuerzas de mercado. Desde 1933, los gobiernos pasaron a utilizar políticas económicas anticíclicas para reactivar la
economía y combatir el desempleo. Con la publicación de la Teoría General
de Keynes en 1936, esas acciones ganaron respeto académico y, en la
inmediata posguerra, todos los países capitalistas llevaron a cabo políticas macroeconómicas activas, fiscales y monetarias.
Por lo tanto, la experiencia de las políticas públicas como instrumentos de combate a la crisis económica evidenció que había fallas de mercado, que podían ser corregidas con acciones del Estado. La idea de mercado autorregulado fue sustituida por la concepción de que en los casos de
falla de mercado se justificaba la intervención del gobierno. Obsérvese
que la intervención del Estado no tiene nada que ver con el socialismo: en
una economía socialista, el Estado controla los medios de producción; la
intervención en una economía capitalista lleva a los agentes económicos
a asignar recursos de una manera distinta de lo que harían en la ausencia
de la acción gubernamental.
Sin embargo, la intervención propuesta por Keynes se restringía a
influenciar la variación de la renta en el corto plazo. Esto puede ser hecho
utilizando activamente la política fiscal y la política monetaria. Es decir,
a través del aumento del gasto público (o reducción de impuestos), y
reducción o aumento de intereses para estimular la economía o para controlar la inflación de demanda.
Sin embargo, la experiencia del movimiento económico durante la
Segunda Guerra Mundial e, incluso, el esfuerzo de reconstrucción en la
posguerra, llevaron a que algunos países europeos desarrollasen la idea
de planear la economía en tiempos de paz, estableciendo objetivos a ser
logrado, como hicieran durante la guerra. En ese contexto surgió una vasta producción académica discutiendo las características y los problemas
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de la planificación económica, así como los primeros intentos de extender
la teoría keynesiana de empleo de corto plazo en un modelo de teoría del
crecimiento en el largo plazo en la forma de la ecuación de Harrod-Domar.2 Esta planificación podría ser elaborada en diversos niveles, abarcando una parte o la totalidad de la economía. La misma podía tener
varias formas:
a. Planificación global. Partiendo de un diagnóstico de la economía, se establecen metas estratégicas e instrumentos para alcanzarlos. Es decir, una previsión de las inversiones públicas, y una
acción de estímulo a la inversión privada, por medio de regulación, estímulos fiscales, coordinación de la acción privada, etc.
Este tipo de planificación implica en la determinación de una
meta de crecimiento de la renta per capita. Ésta, a su vez, depende
de un nivel de inversión y del modelo tecnológico empleado, es
decir, de la estimación de una función de producción agregada
para el conjunto de la economía.
b. Plan de Inversión pública. Este tipo de plan tiene por objetivo
coordinar acciones públicas y privadas en áreas prioritarias. Es
decir, pretende ser un inductor de inversión privada en áreas
consideradas prioritarias que, por sus efectos de encadenamiento, puedan aumentar la tasa de crecimiento de la economía (por
ejemplo, Plan de Metas). Por lo tanto, aunque no pretenda abarcar el conjunto de la economía, este tipo de plan no puede ser
considerado sólo una previsión presupuestaria.
c. Planificación Regional. Éste es un Plan de Inversión pública de alcance regional. Su objetivo es reducir diferencias regionales, o establecer estrategias de desarrollo diferenciadas para algunas regiones
(por ejemplo, el desarrollo del Sur de Italia o del Nordeste del Brasil).
La propuesta de creación de un conjunto de leyes que promoviese un
Estado de Bienestar Social surgió en el mismo período. Durante la guerra,
el sociólogo británico T. H. Marshall dictó una serie de conferencias en
Cambridge, en memoria de su homónimo, el economista Alfred Marshall,
en las cuales afirmó que la construcción del mundo moderno se cimentaba en tres revoluciones: (i) la de los derechos civiles, producto de la Revolución Francesa; (ii) la de los derechos políticos, producto de la difusión
de la idea de sufragio universal; y (iii) la de los derechos sociales, que
otorgaban al ciudadano derechos sociales básicos que garanticen su dignidad e independencia.
Se debe, sin embargo, diferenciar la intervención del Estado en el caso
de la planificación económica de la creación del Estado de Bienestar Social.
Éste es la construcción de un conjunto de mecanismos institucionales que
asegura la satisfacción de las necesidades básicas de los ciudadanos.
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Obsérvese que, en ese modelo, las necesidades básicas son definidas socialmente. Es decir, se puede postular que son necesidades de los ciudadanos garantizadas por el Estado: atención médica, vivienda, protección
contra el desempleo, jubilación, alimentos, etc.
Con la excepción de las políticas macroeconómicas activas, no todos
los mecanismos de intervención del Estado fueron utilizados por los países industriales. Sin embargo, la experiencia histórica de la industrialización evidenció que esos instrumentos fueron esenciales en el desarrollo
de las economías contemporáneas.
Este artículo pretende exponer la intervención del Estado a través
de la Planificación Económica en la economía brasileña reciente. La
discusión en torno a la planificación se realizará, sin embargo, en el
contexto del debate sobre estrategias de desarrollo y modelos históricos
de industrialización.
La tesis sustentada en este trabajo es que esta intervención es consistente con la experiencia histórica de desarrollo económico. En el siglo xx
las únicas experiencias de industrialización que alcanzaron éxito estuvieron basadas en la acción del Estado. Sin embargo, no existe una única
vía para el desarrollo económico. Cada tiempo y cada situación histórica
permite la búsqueda por distintos caminos hacia las transformaciones
estructurales que permitan la superación de las barreras al desarrollo
económico. En este sentido, la promoción del desarrollo económico en
Brasil es un proceso incompleto que busca realizarse en las difíciles condiciones de comienzos del siglo XXI.
2. La economía del desarrollo
La economía del desarrollo, como un área de conocimiento, no existía
antes de la década del 40.3 El concepto desarrollo también recibía varias
interpretaciones. Algunos de los primeros economistas del desarrollo lo interpretaban como sinónimo de crecimiento de la renta per capita de las economías subdesarrolladas. No obstante, ese concepto fue entendido en la mayor
parte de los casos como crecimiento, con cambio estructural, y especialmente
cambio de valores y de instituciones. En ese sentido debe ser interpretada la
aseveración de Rosenstein-Rodan: Natura Facit Saltum –por lo tanto, el desarrollo económico es un proceso de crecimiento con desequilibrio.4
En esa misma línea, y a partir de su experiencia como economista del
gobierno norteamericano en Europa durante el Plan Marshall y como
economista del Banco Mundial en América Latina, Albert Hirschmann
defendió la idea de que la industrialización latinoamericana no sería
obtenida sólo a través de un crecimiento equilibrado o un big push, sino a
través de un conjunto de medidas secuenciales y no simultáneas. Por otro
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lado, en América Latina, Raúl Prebisch defendió la idea de la superación
de la heterogeneidad estructural, a través de la planificación del desarrollo económico.
La planificación sería el medio a través del cual el Estado podría
contribuir para provocar los cambios estructurales que caracterizaban al
proceso de desarrollo económico. En la década del 50 fueron publicados
varios libros y artículos sobre Planificación Económica referidos al tema
del desarrollo. El énfasis de esa literatura era el instrumental estadístico y
las modernas técnicas de programación que permitían la formulación y
evaluación de políticas económicas, en especial modelos de insumo-producto, programación dinámica y modelos de simulación de crecimiento.5
La contribución latinoamericana a la Teoría del Desarrollo fue fundamental. Ésta fue una de las pocas áreas del pensamiento económico en
que teóricos de la región tuvieron un papel preponderante. Ese debate fue
desarrollado en el continente a partir de la CEPAL (Comisión Económica
para América Latina), y bajo el liderazgo intelectual de Raúl Prebisch. El
diagnóstico de ese autor respecto al subdesarrollo latinoamericano partía de la crítica al crecimiento orientado hacia el exterior, que sería incapaz
de transformar la economía y la sociedad de los países de la región (ver
Prebisch, p. 177) Se proponía construir un nuevo modelo de desarrollo
basado en el crecimiento del mercado interno y en la industrialización.
Prebisch sustentaba la hipótesis de que la tecnología de los países
centrales penetraba principalmente en actividades vinculadas a las exportaciones, pero no en las actividades periféricas. Por consiguiente, esas sociedades eran caracterizadas por el dualismo. El problema básico del desarrollo era aumentar el nivel de productividad en el conjunto de la fuerza de
trabajo. Las exportaciones de productos primarios no serían capaces de
aumentar la productividad del conjunto de la economía por varias razones. La más importante de ellas era que su crecimiento era limitado por la
baja elasticidad de la renta de los productos primarios. El aumento de la
inversión en la producción de productos primarios llevaría a una caída de
los precios internacionales de esos productos. Por lo tanto, los gobiernos
deberían estimular el aumento de la inversión en la producción de productos industriales para consumo doméstico, que poseía elevada elasticidad
renta. Desarrollo económico sería, en este contexto, sinónimo de superación de la heterogeneidad estructural característica de sociedades en que
conviven un sector moderno con alta productividad del trabajo, y un sector
tradicional, con productividad marginal del trabajo próxima a cero.
Los cambios estructurales inherentes a la industrialización requerían racionalidad y políticas públicas que creasen las condiciones para
las inversiones privadas –en especial inversión en infraestructura y la
promoción del aumento de la acumulación doméstica de capital–. Por
otro lado, la profundización del proceso de sustitución de importaciones
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requería mercados para permitir escalas de producción adecuadas. En
ese caso, en especial para los pequeños países, la integración latinoamericana sería fundamental para la continuidad de la industrialización.
La high theory of development como un área importante de investigación
del mainstream de la teoría económica entró en declinación en la década del
70. En la década del 80 este tema fue progresivamente abandonado. Su
lugar fue ocupado por la teoría del crecimiento, la cual se sofisticaba con
los modelos de crecimiento endógenos y con los modelos de externalidades,
progreso técnico y retornos de escala, tales como los de Nelson & Winter
(1982), Dosi y alii (1988), David (1987) y Arthur (1985, 1988, 1989).
La década del 80 marca también el abandono del abordaje cepalista
de desarrollo respecto de los dos países que más avanzaron en el proceso
de industrialización: Brasil y México. Mientras tanto, otros importantes
países de la región, como la Argentina, Chile y Uruguay, ya habían abandonado las estrategias desarrollistas durante los regímenes militares en
la década del 70. Las razones de la declinación de la teoría del desarrollo
y de las políticas desarrollistas son controvertidas. Por un lado, aun en
los grandes países latinoamericanos, el estilo de desarrollo obtenido con
la estrategia de sustitución de importaciones acarreaba distorsiones evidentes. En primer lugar, la industrialización no terminó con la heterogeneidad estructural. Por ejemplo, en 1985 Brasil ya tenía el octavo PIB
industrial del mundo y estaba en el trigésimo cuarto lugar en valor agregado per capita en la industria manufacturera (datos de la Unido, p. 162).
Sin embargo, el país estaba todavía muy lejos de superar el subdesarrollo.
En segundo lugar, el crecimiento económico no sólo mantuvo, sino que
agravó, la histórica mala distribución de renta en Brasil.
Paul Krugman (1993) intentó explicar la declinación de la Teoría del
Desarrollo argumentando que (i) le faltaba a esa literatura el uso sistemático del instrumental analítico de la economía contemporánea; y (ii) necesitaba mayor consistencia entre sus diversas líneas de investigación, que
eran muy difusas. Esa explicación fue criticada por dos autores de diferentes antecedentes, Joseph Stiglitz y Lal Jayarwardena. Para Stiglitz la
proposición de Krugman es cuestionable por dos razones: primero, porque la capacidad de especificar un modelo de un fenómeno no prueba
mucho. Esto no hace una idea acertada o errada, importante o sin importancia (Stiglitz, 1993, p. 39) y, segundo, porque esa literatura poseía también modelos formales.
Jayarwardena argumentaba que, aunque las consideraciones de
Krugman puedan tener relevancia, el problema es más complejo. Por un
lado había surgido una nueva literatura con ideas del llamado “Consenso de Washington”, que rechazaba implícitamente las investigaciones de
la literatura del desarrollo. Pero, para él, cualquier falta de rigor en esa
literatura no impidió su aplicación con éxito en el caso de Asia Oriental,
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particularmente en los casos de Japón y de Corea, cuyos planes de
desarrollo tenían implícitos insights de ese abordaje. El uso de políticas
económicas activas, de intervenciones gubernamentales funcionales (nodiscriminatorias) y selectivas (discriminatorias) contribuyó al éxito de la
estrategia de esos países de aprovechar las ventajas de los latecomers.
Una evaluación de esta discusión muestra que la declinación de la
teoría del desarrollo refleja menos aspectos de la dinámica interna de esa
teoría y más aspectos externos a la misma. Es decir, la reducción del mercado a esas ideas que fueron progresivamente alejadas por ideologías de libre
mercado en ciertos círculos intelectuales, o por cuestionamiento de su eficacia por parte de sectores de izquierda. Hirschman (1981, p. 66) enfatiza
ese punto cuando argumenta que la declinación de la teoría del desarrollo
en la década del 70 deriva de la “extraña coalición entre neo-marxismo y la
monoeconomía”. Para Hirschman los dos pilares de la teoría del desarrollo eran la crítica a la idea del monoeconomicismo y a la idea de beneficio
mutuo. La primera es la teoría económica que sustenta que las leyes económicas pueden ser aplicadas igualmente en economías desarrolladas y subdesarrolladas. La segunda postula que las relaciones económicas entre los
países desarrollados y subdesarrollados podrían ser administradas de forma tal para generar beneficios para el conjunto de esas economías. Para
Hirschman en la década del 70 los liberales ganaron espacio criticando las
ideas desarrollistas, afirmando que éstas llevaban a políticas de sustitución de importaciones, que eran ineficientes y promovían distorsiones espurias en la asignación de los recursos sociales. Por otro lado, economistas
y cientistas sociales de izquierda criticaban esas políticas sosteniendo que
no eran suficientes para emprender las transformaciones en la sociedad
necesarias para superar su situación de atraso y dependencia. Con el crecimiento de la influencia de esas visiones y la polarización del debate, no
hubo nadie que lamentara la declinación de la teoría del desarrollo.
Visto retrospectivamente existen evidencias de que muchas de las
críticas a la teoría del desarrollo, emprendidas por corrientes neoclásicas
y neomarxistas, particularmente los dependentistas, eran fundadas. En
primer lugar el uso indiscriminado de la protección tarifaria, con tasa de
cambio elevada, aunque justificable en ciertos contextos, fue llevada muy
lejos, dificultando la expansión del progreso técnico, y manteniendo
injustificables reservas de mercado para oligopolios nacionales o
transnacionales. Por otro lado, la confianza en los efectos del Trickle Down,
implícitos en la política desarrollista, la falta de importancia dada a reformas profundas en la estructura social de las economías periféricas, y la
excesiva creencia de que la industrialización traería por sí sola beneficios
para todos los segmentos sociales llevó a aberraciones, como, por ejemplo, la dramática asimetría entre, por un lado, la complejidad industrial y
modernización, y por otro lado, la concentración de renta, analfabetismo,
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violencia y miseria que caracteriza a la sociedad brasileña. Entretanto,
esas críticas fundadas no llevaron a una revisión de algunos fundamentos y modificaciones de las proposiciones de la teoría del desarrollo. Es
decir, las críticas no llevaron a una síntesis, sino al abandono de ese
cuerpo teórico.
Los modernos modelos analíticos de crecimiento no son una solución a las cuestiones tomadas por la teoría del desarrollo. Esos modelos
tienen como objetivo discutir la naturaleza del crecimiento constante, o
de los ciclos económicos, y no el surgimiento del proceso de crecimiento
sustentable. La nueva teoría del crecimiento creada por Romer (1986) y
Lucas (1988) se distancia de los abordajes convencionales por la introducción de tres hipótesis relacionadas: (i) los retornos sociales de la inversión son mayores que los retornos privados en razón de economías
externas; (ii) el capital definido en sentido amplio es una parte mayor de
los inputs de lo que es convencionalmente medido y que (iii) el progreso
técnico es en gran parte un resultado endógeno debido a la investigación
y desarrollo inducido por el mercado (Krugman, 1993, p. 31).
Entretanto, ninguno de los modelos analíticos actuales trata de manera aceptable cuestiones como competencia imperfecta, crecimiento creciente de escala o economías ideales para un fin. Las teorías del desarrollo económico que se evidenciaron teóricamente más útiles discuten las
condiciones del surgimiento del crecimiento sustentable, partiendo de la
diversidad de las experiencias históricas de revolución industrial.6
Para una clasificación de esas teorías partimos de dos premisas: (i) la
premisa de la pluralidad o unidad de los caminos para el desarrollo económico; (ii) la premisa de la polarización o expansión de los efectos de la
Revolución Industrial, es decir, de la relación entre fuerzas endógenas y
exógenas dando lugar a transformaciones estructurales o estancamiento.
Esta sección discutirá tres abordajes para esta cuestión: (i) la visión
de Rostow del despegue para el desarrollo sustentable; (ii) la visión
dependentista; y (iii) la visión de Gerschenkon de múltiples caminos para
el desarrollo sustentable. Demostraremos que esta última visión trae importantes elementos para la comprensión de los problemas del desarrollo económico en el período reciente.
Rostow desarrolló el modelo paradigmático de un abordaje que parte
de la premisa de la unidad de los caminos posibles para el desarrollo y
del efecto de expansión de la Revolución Industrial, de los países más
avanzados hacia los más atrasados. Todos los análisis del mainstream de
la economía contemporánea sobre la teoría del desarrollo se basan ampliamente en este modelo.
En el modelo rostowiano las transformaciones estructurales que llevan al despegue dependen de estímulos externos y preparación interna.
Para el despegue son necesarios los establecimientos de ciertas
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precondiciones que pueden ser generalizadas a partir del estudio de sociedades tradicionales en proceso de cambio. El punto de partida es una
sociedad estable y tradicional conteniendo una economía esencialmente
agrícola, usando métodos relativamente estables, con ahorro e inversión
un poco mayor de lo que es necesario para amortizar los costos de depreciación. El elemento de cambio es determinado exógenamente. Ese cambio
es caracterizado por una ampliación de los mercados comerciales para
productos agrícolas, artesanía doméstica y consumo de bienes importados. En ese proceso el stock de capital social básico se expande, particularmente en transporte y comunicaciones, facilitando el comercio de materias
primas y el financiamiento de capital extranjero. Surgen instituciones
movilizadoras de capital y hombres de espíritu empresarial que asumen
riesgos en busca de nuevas alternativas de ganancias. La tasa de inversión
productiva sube, produciendo resultados que dependerán de otras características de esa sociedad. En sociedades donde no hay mayores problemas
para superar valores tradicionales inapropiados para el desarrollo económico y hay menos dificultad en desarrollar una elite capaz de liderar el
proceso de inversión, un estímulo externo positivo, como una coyuntura
externa favorable, o la negativa, tal como el bloqueo del comercio exterior
durante tiempos de guerra, puede llevar a un crecimiento sustentable y a
reforzar las respuestas económicas de la sociedad. Éstas, a su vez, llevarán
a mayores tasas de inversión y al crecimiento económico (Rostow, 1962).
El abordaje “dependentista” es la corriente que más duramente criticó al
abordaje rostowiano. Al igual que ésta, sustenta la unidad del camino del
desarrollo económico; sin embargo enfatiza que fue ese camino el que creó, al
mismo tiempo, el subdesarrollo. Desarrollo y subdesarrollo serían dos caras
de la misma moneda: el desarrollo del capitalismo a escala mundial.7
Ese abordaje niega la existencia de un continuo flujo de países desarrollando condiciones domésticas para el despegue para el desarrollo
sustentable. En su argumento, el desarrollo, como fenómeno histórico,
surge al mismo tiempo que el subdesarrollo. De este modo, la integración
de las economías periféricas a escala mundial no estableció las bases
para el crecimiento sustentable sino, por el contrario, llevó a la modernización bajo condiciones de dependencia. Así la relación entre fuerzas
externas e internas forma un complejo cuyos vínculos estructurales no
son basados meramente en formas externas de explotación y coerción,
sino que también está vinculada a la coincidencia de intereses entre las
clases dominantes locales y grupos internacionales. Esas clases locales
relacionadas con intereses externos sufren domésticamente presión de
grupos y clases sociales en situación de subordinación, teniendo que
responder a esas presiones contradictorias.
Esta integración a la economía mundial lleva, por lo tanto, a la dominación externa en una situación de dependencia, que es cualitativamente
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diferente de una situación puramente colonial donde no existe posibilidad de internalización de los intereses externos.
A pesar de las fuertes diferencias ideológicas entre los abordajes
rostowiano y el dependentista, como la visión opuesta en relación a la
tendencia de expansión o concentración de los frutos del capitalismo,
hay importantes puntos de similitudes entre esas dos visiones. Ambas
teorías concuerdan que hay un solo modelo general para el desarrollo
económico. Sin embargo, para Rostow, la industrialización se diseminará hacia todo el mundo, dando tiempo suficiente y libertad de operación
de las fuerzas de mercado. Los dependentistas sustentan que las mismas
fuerzas económicas y políticas llevan al desarrollo de algunos países y al
subdesarrollo de otros: los dos procesos son un solo fenómeno. Ambas
teorías concuerdan que las fuerzas de cambio son determinadas esencialmente en forma exógena a las economías tradicionales. En ambos casos,
el proceso de crecimiento es caracterizado por fases bien definidas de
choques externos y respuestas domésticas que contribuyen a permitir o
atrasar cambios económicos.
El uso del abordaje de Gerschenkron permite abandonar las premisas de
unidad de los caminos del desarrollo económico y de la expansión automática de las transformaciones económicas a escala mundial. Para Gerschenkron
no hay uno sino varios caminos para el desarrollo económico e industrial.
Para él, el concepto de prerrequisito para la industrialización es definido de
forma poco rigurosa. Es decir, no es posible distinguir los factores creados
durante el proceso de industrialización de aquellos que fueron creados antes
de que el país iniciara un proceso de industrialización.8
De este modo la industrialización británica –el caso clásico– fue un
proceso totalmente espontáneo resultante del alto nivel de acumulación y
desarrollo del país, independientemente de cualquier factor externo. En
Europa continental ocurrió un proceso diferente. La característica diferente del desarrollo de los países de Europa occidental fue el papel de los
bancos y del sistema bancario. El sistema bancario fue una forma de concentrar el capital disperso en esas economías , que permitió la modernización de la economía y la particularmente rápida industrialización. En los
países más atrasados de Europa oriental y del sur –Rusia, Bulgaria, las
regiones orientales del Imperio Austro-Húngaro, incluyendo Hungría–
no fue suficiente concentrar recursos a través del sistema bancario. En ese
caso, denominado por Gerschenkron el modelo ruso de industrialización, existía un Estado fuerte que intervino tornando viables inversiones
que no serían realizadas de otra forma.
Eso ocurrió porque el proceso de industrialización en economías
atrasadas es considerablemente diferente de aquél de las economías
avanzadas. Esas diferencias en rapidez y carácter de la industrialización son, en gran medida, el resultado de la aplicación de instrumentos
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institucionales para los cuales hay poca o ninguna contrapartida en
países industriales avanzados (Gerschenkron,1968, p. 7).
El trabajo de Gerschenkron –desarrollado para un fin especial, el
estudio del desarrollo de Rusia y de Europa Centro Oriental– brinda elementos que pueden ser aplicados en un contexto diferente para el que
fueron originalmente pensados. El estudio de los modelos históricos de
industrialización muestra que no hay un modelo único en la experiencia
mundial. El subdesarrollo no puede ser explicado sólo por la ausencia de
prerrequisitos para la industrialización o debido a la integración a la
economía mundial como país periférico. Hay economías de potencialidades similares en el comienzo del siglo XIX con resultados diferentes, por
ejemplo, Japón y China; Brasil y EE.UU.; Argentina y Canadá; Dinamarca y
Uruguay; Portugal y Holanda, etcétera.
Esto no significa que la ausencia de prerrequisitos no sean importantes y que las diferencias de poder entre las naciones no tengan
implicaciones económicas. Asimismo la ausencia de prerrequisitos fue
superada en varios países que iniciaron su industrialización tardíamente. Por otro lado, la posición periférica de varios países no les impidió
usar su capacidad exportadora para absorber inversiones o vender productos que contribuyeron enormemente a su desarrollo económico.
En la misma línea de Gerschenkron, sostengo que los cambios en la
economía mundial debido a la Revolución Industrial pueden ser vistos como
desafío y oportunidad –diferentes países son afectados en forma diferente en
la medida que fueron capaces de enfrentar esos desafíos y aprovechar esas
oportunidades–. La respuesta a esas condiciones internacionales depende
de su nivel de atraso y la capacidad de superar los prerrequisitos inexistentes
para el desarrollo. No se puede determinar a priori si un país será exitoso o no
en ese proceso. Por esta razón, los estudios de casos especiales, que deben ser
analizados en una perspectiva comparativa, son esenciales para la comprensión de las razones de un determinado suceso o fracaso.
3. Modelos históricos de industrialización
3.1 Una clasificación de los modelos históricos de industrialización
Para una clasificación de los modelos históricos de industrialización
se puede establecer tres modelos de financiamiento de ese proceso: (i) el
modelo de financiamiento endógeno de la acumulación a través de: (a)
reinversión de ganancias (caso británico); (b) financiamiento a través de
acciones en el mercado de capitales (caso norteamericano); (c) financiamiento
a través de ganancias obtenidos por efectos de encadenamiento (linkages)
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derivado de las exportaciones (caso canadiense). (ii) El modelo del uso
del sistema bancario como principal instrumento de canalización de capital dispersos para actividades industriales (caso alemán). (iii) El Estado actúa como fuente de capital subsidiado, y/o capacidad empresarial
(caso ruso); en el siglo XX, ese modelo se divide en dos vertientes (a) crecimiento derivado de la acción del Estado, asociado a sustitución de importaciones; (b) crecimiento derivado de la acción del Estado, asociado a
promoción de exportaciones (caso coreano).
En esta sección se efectuará una breve discusión de los aspectos generales de esos modelos. Con esto, no pretendemos efectuar una discusión pormenorizada de la naturaleza de la revolución industrial en cada
uno de esos casos, sino sólo proporcionar al lector un panorama de la
naturaleza de los problemas implicados en el estudio de los modelos
históricos de industrialización.
3.2 La experiencia europea
El caso británico es el caso clásico. Clásico porque es el primero. Y en
tanto clásico, único. La experiencia británica no puede ser generalizada,
es producto de una circunstancia histórica que no se repetirá. Aunque la
literatura sobre la Revolución Industrial en los últimos tiempos haya aumentado considerablemente, e importantes revisiones en la literatura tradicional hayan sido hechas, ya hay consenso entre los historiadores en
cuanto a algunas cuestiones básicas del caso británico.9 En primer lugar,
las más recientes estimativas de crecimiento económico muestran que la
tasa media de crecimiento durante la Revolución Industrial fue muy baja.
En su momento de mayor dinamismo el crecimiento del producto real británico nunca fue superior a 3,06%; y el producto real per capita nunca creció
más que 1,6%. En la mayor parte del período el crecimiento del producto
real fue entre 1,0 y 2,0% y del producto real per capita entre 0,3 y 1%.10 En
segundo lugar, el crecimiento de la productividad de la agricultura tuvo un
papel más relevante de lo que parecía en el pasado y el papel del comercio
exterior es menor del que se suponía, por lo menos en la primera fase.
Existen indicios de que en sus fases iniciales la industrialización en
Europa fue menos un fenómeno nacional y más un fenómeno regional. El
modelo adecuado para la explicación de este fenómeno fue desarrollado
por Mendels (1972) en un artículo. Este autor analizó en ese trabajo el
proceso de proto-industrialización, es decir, la tendencia de especialización de determinadas regiones rurales en actividades de artesanía, que
fueron la base de industrias locales.
El financiamiento del capital industrial se dio por la reinversión de
ganancias. La figura del comerciante o del put-outer fueron, en la mayoría
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de los casos, la matriz del empresariado industrial. El uso del capital
financiero para financiamiento de actividades industriales sólo ocurrió
en forma accesoria en el caso británico. El origen del sistema financiero
británico, principalmente, el Banco de Inglaterra y los grandes bancos de
negocios (merchant banks), en casas bancarias como las de los Rothschilds,
Baring Brothers, Goldsmiths y otros, está principalmente asociado a préstamos a gobiernos, y sólo secundariamente al financiamiento del comercio exterior. Tardíamente se desarrollaron operaciones de financiamiento
de actividades industriales y, aun así, principalmente orientadas al capital de giro, y raramente para inversión de largo plazo. El modelo clásico,
por lo tanto, se basa en la reinversión de ganancias, a partir de empresas
marshallianas que vendían para el mercado interno o para el mercado
internacional, a través de las grandes casas mercantiles (merchant houses),
sosteniéndose en tasas de crecimiento del producto total, producto per
capita y aumento de productividad muy reducidas, siendo significativas
sólo si eran acumuladas durante muchas docenas de años.
A partir del caso británico existen dos realidades, que implican modelos alternativos distintos en Europa: los pequeños países, (tales como los
países escandinavos, Holanda, Suiza, Bélgica etc.); los grandes Estados
nacionales o dinásticos, tales como, Francia, Rusia, el Imperio Austro-Húngaro, Alemania e Italia después de la unificación, etc. Las primeras no
podían basarse en el mercado interno para industrializarse, dependían en
un corto espacio de tiempo del mercado externo, y su dinamismo doméstico estaba necesariamente ligado a la capacidad de esos países de atender
las demandas internacionales por las mercaderías que producían.
En el primer caso, el crecimiento económico fue producto esencialmente de los efectos de encadenamiento del sector exportador en economías con estructura de distribución de renta favorables, nivel educacional y capacidad empresarial expresa, y recursos naturales que servirían
de base para el desarrollo de sus industriales nacionales, a partir del
procesamiento de materias primas. Éste fue el caso de los países escandinavos (Dinamarca, Noruega, Suecia y Finlandia) y de Holanda. A los
efectos de ejemplo discutiremos brevemente los casos de Finlandia, el
país más atrasado de la región, y de Suecia, el más desarrollado.
Finlandia y Noruega tuvieron las condiciones iniciales más desfavorables. El primer país fue hasta el último cuarto del siglo pasado un país
esencialmente agrario, con cerca del 85% de su población en actividades
primarias (Senghaas, 1985, p. 73). Finlandia tiene baja densidad demográfica, sus habitantes se encuentran relativamente dispersos en un país
que cuenta con pocos centros urbanos. Su exportación era altamente concentrada en la exportación de madera, pieles y piche. Hasta el final del
siglo XIX el imperio Ruso consumía más de la mitad de las exportaciones finlandesas. Lentamente la economía de ese país fue moviéndose
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hacia una mayor participación en industrias de procesamiento de exportación, tales como celulosa (primera fábrica en 1895), fábrica de caucho
para galochas, productos de madera, etc. La singular característica de ese
país es tener la propiedad de los recursos forestales, su mayor riqueza,
distribuida sin grandes disparidades, evitando de esa forma que el dinamismo de su sector exportador llevara a mayor concentración de renta e
impidiera el desarrollo de su mercado doméstico (Haavisto & Kokko, 1991).
Suecia fue un país que de ser exportador de granos en la década de
1850 (principalmente avena para los caballos londinenses), madera y hierro pasó a convertirse en un gran exportador de hierro gusa y lingotes de
hierro, madera y productos de madera, especialmente de los aserraderos
que se desarrollaban en la costa oriental del Báltico, en la década de 1870.
Durante el período 1890 y 1913, agrega a sus exportaciónes el papel, la
celulosa y sus equipamientos. El modelo sueco fue típicamente el del crecimiento derivado de la exportación, pasando de país exportador de productos primarios a exportador de productos industriales en aproximadamente
cincuenta años (Bo Sodersten, 1991; Joberb, 1975). La capacidad empresarial y dinamismo de los comerciantes y casas mercantiles suecos, particularmente en la región de Goteborg, Varmland y en la costa oriental del
Báltico, permitió el rápido crecimiento de la agricultura en esas regiones, y
la de actividades como la textil, del vidrio, forestales, aserraderos, y la industria metalúrgica que eran financiadas por los comerciantes. Las casas
mercantiles de Estocolmo fueron importantes no sólo para el financiamiento
de actividades industriales, sino también para la creación de un sector
bancario, con fuertes vinculaciones con la actividad industrial.11 Suecia
fue el país que históricamente obtuvo el más rápido crecimiento de la renta
per capita en un período de cien años, a partir de 1870.12
Finlandia y Suecia tuvieron el mismo modelo de desarrollo que caracterizaba las economías escandinavas. Éste se basaba en cuatro factores (i) disponibilidad de recursos naturales; (ii) capacidad empresarial;
(iii) una fuerza de trabajo bien educada y capacitada técnicamente; y (iv)
capacidad de aprovechamiento de las oportunidades abiertas en el mercado internacional.
Entre los pequeños países europeos, los casos de Bélgica y de Suiza
son particulares. Ambos países iniciaron su industrialización prácticamente junto con Gran Bretaña. Bélgica fue el único país de pequeña población que en la primera fase de su desarrollo (a partir de 1830) se basó
esencialmente en el mercado doméstico (Senghaas, 1985, p. 28). En las
primeras décadas de este desarrollo el potencial doméstico belga fue explorado principalmente por el desarrollo de infraestructura, notoriamente la más extensa y compleja red ferroviaria de Europa. Luego de la mitad
del siglo XIX, ese país inició sin embargo una fuerte ofensiva exportadora,
convirtiéndose en 1890 en el país de mayor exportación per capita de Eu88
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ropa, siendo altamente competitivo principalmente en bienes intermediarios, bienes de capital, y sectores de intensivos en tecnología de la industria manufacturera.
Suiza es un caso típico de protoindustrialización a partir del desarrollo de una industria textil sofisticada: de ser un gran mercado para los
productos de algodón británicos antes de las guerras napoleónicas se
transformó en uno de sus mayores competidores en la Europa continental en las décadas posteriores al conflicto. Ese país se caracterizó, sin
embargo, por la alta especialización en algunos nichos sofisticados del
mercado, tales como la industria de la seda y la industria de relojes.13
La industrialización de los grandes países dependió de su atraso
relativo en referencia al modelo británico. Tanto en el caso francés como
en el caso alemán, el papel del sector bancario fue mucho mayor que en el
caso británico, así como políticas de protección tarifaria, que tuvieron un
papel menor en el caso británico y fueron relevantes en esos países. En el
caso ruso, el papel dinámico fue ejercido por el Estado, que, aunque haya
tenido un importante papel en los casos francés y alemán, siempre tuvo,
en esos países, un papel accesorio a los segmentos más dinámicos del
sector privado. Discutiremos abajo las características generales de estas
tres experiencias de industrialización.
Comparado con el resto de Europa, Francia era a finales del siglo XVIII
un país avanzado, rico y en crecimiento. La cultura francesa dominaba y
tanto los patrones de la moda como las tendencias intelectuales eran
dictadas por los franceses para la clase dominante europea (Kemp, 1985,
p. 71). El país poseía una gran población y ritmo de crecimiento superior
a la media europea. Había, por lo tanto, razones para suponer que Francia se convertiría en un de los primeros países industriales. Sin embargo,
la revolución industrial en Francia fue considerablemente atrasada y la
transición hacia un país industrializado se hizo lentamente.
La característica de la propiedad agraria francesa de pequeños propietarios tuvo un efecto distinto de la experiencia escandinava donde
esta estructura agraria fue un factor de dinamismo. Mientras que en el
caso escandinavo la propiedad agrícola descentralizada era orientada a
la economía de mercado y a la exportación, en el caso francés, la economía rural era autosuficiente, concentrándose, en la mayor parte de las
regiones, en la producción de alimentos para consumo familiar (Kemp
1985, p. 78). La competencia británica llevó al mercado francés a mantenerse cerrado, mientras que el mercado interno fue siempre limitado. En
Francia, las inversiones en gran escala en fábricas modernas fueron casos excepcionales. La industria textil continuó recurriendo de forma considerable al trabajo a domicilio. Incluso en las minas y en los establecimientos siderúrgicos se recurría al campesinado como fuerza de trabajo,
dadas las dificultades de obtener trabajadores regulares. El modelo de
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crecimiento de la firma era, como en Inglaterra, la reinversión de las ganancias de la empresa marshalliana. Después de la mitad del siglo XIX el
desarrollo de un fuerte programa de obras públicas, liderado por el Estado, creó condiciones para el surgimiento de un sector financiero orientado hacia la inversión directa de los negocios, como el famoso Credit
Mobilier. A partir de 1863, Francia abandona el control sobre las sociedades anónimas, la posibilidad abierta con la apertura de sociedades comanditarias, invento francés, amplió las perspectivas de concentración
de ahorro privado en las manos de segmentos empresariales (Landes,
1982, pp. 206-210).
Francia se mantuvo como el país más rico y más industrializado de
Europa continental hasta el momento de la unificación de Alemania, que
se consolidó como el gran país europeo de crecimiento industrial más
elevado. Después de ser derrotada en la guerra contra Prusia en 1870-71,
Francia no pudo viabilizar sus pretensiones hegemónicas en el continente.
El éxito que significó para Alemania transformarse en la principal
economía continental a comienzos del siglo XX –superando a Francia, no
sólo en el tamaño absoluto del producto real, sino también en términos de
renta per capita– muestra como los cambios económicos pueden alterar, en
el período de algunas décadas, la posición relativa de los países (Milward
y Saul, 1977). En 1830 la región que hoy denominamos Alemania no era
más que un conjunto desunido de territorios agrícolas. Cuatro décadas
después Prusia ya disponía de capacidad técnica y militar para derrotar
su mayor adversario en el continente. Medio siglo después ya lo superaba
en la producción de hierro, acero, extensión de red ferroviaria y en la
industria pesada, particularmente en la industria química (Mitchell, 1975;
Millward y Saul, 1977).
El papel de los bancos en el desarrollo económico de Alemania es
paradigmático. La participación de esas empresas fue particularmente
relevante en la industria metalúrgica. En la primera fase del desarrollo
económico alemán, a partir de la creación del Zollverein en 1834 y la
formación de un mercado unificado de la comunidad de estados germánicos, se crearon las condiciones para el desarrollo de un mercado interno, estimulado por obras de construcción de ferrocarriles. La importación
original de material para las vías férreas estimuló la sustitución de importaciones a partir de 1840. La vía de hierro y la industria pesada estimulada por la misma formaron el sector más dinámico de la primera fase
de la industrialización alemana hasta 1860.
El primer banco dentro del modelo de credit mobilier creado en Alemania fue el Bank fur Handel und Industrie, fundado en Darmstadt en 1853.
Este banco fue fundado por banqueros de Colonia, que advirtieron que,
en vistas del crecimiento de las necesidades de financiamiento del sector
industrial, los bancos privados no podrían atender la demanda por
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recursos. En vista de las restricciones de algunos estados germánicos a
bancos organizados como sociedades anónimas, los financistas alemanes se manejaban con la multiplicidad de estados independientes para
establecer sus empresas. Después de 1867, la liberación de la fundación
de sociedades anónimas, en un momento de boom económico, creó las
condiciones para una rápida expansión del sistema bancario. Tres instituciones crecieron rápidamente en estas circunstancias: el Deutsch Bank
en Berlín, el Commerzund Discont-Bank en Hamburgo y el Dresdner Bank.
La costumbre de los bancos de recibir la delegación de votos de inversores
que depositaban sus acciones de empresas industriales en esos establecimientos provocó que éstos tuviesen gran influencia en la gestión de los
negocios industriales. Por otro lado, los bancos se comprometieron al
financiamiento de las empresas desde su creación. Esto llevó a los bancos
a desarrollar áreas de interés para sus financiamientos en las actividades
vinculadas a sus empresas industriales, permitiendo que las empresas
industriales alemanas tuviesen un desarrollo mucho más rápido del que
sería posible con el modelo británico de empresa marshalliana, con
reinversión de ganancias.14
En Rusia, a diferencia de Alemania, el Estado fue el principal motor
del crecimiento industrial. La intervención del gobierno no se limitó al
estímulo a la demanda interna por la inversión en ferrovías, algunos
incentivos y fuerte protección tarifaria, como en los casos francés y alemán, sino también que incentivó a los bancos a crear y financiar actividades industriales (Crips, 1978, p. 233; Portal, 1978, p. 51). En este sentido,
si bien en Rusia los bancos tuvieron un papel similar a los de Alemania,
la diferencia estriba que en el primero fue producto de un claro proyecto
del gobierno, mientras que en el segundo el papel de los bancos fue
consecuencia de una serie de circunstancias específicas más que un proyecto de Estado (Crisps, 1978; Cameron, 1967).
En este sentido, si excluimos las experiencias de la Europa mediterránea que, en su mayor parte, no consiguió iniciar su revolución industrial
en el siglo XIX, existen cuatro modelos de industrialización en Europa: el
primero, el modelo británico de reinversión de las ganancias, que fue
también el caso de Bélgica y de Suiza, dos excepciones entre los pequeños
países; el segundo, la reinversión de las ganancias derivadas del crecimiento de las actividades de exportación, que es el caso de los pequeños
países que iniciaron su proceso de desarrollo como exportadores de productos primarios; el tercero es el modelo alemán del uso del capital financiero como base de la creación de una industria pesada, intensiva en
tecnología y en capital; y el cuarto es el modelo ruso, donde el Estado
ejerció un papel fundamental.
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3.3. La experiencia del resto del mundo
Los modelos exitosos de industrialización en el siglo XIX fuera de
Europa fueron esencialmente el de los EE.UU., los países de colonización
reciente (Canadá y Australia) y Japón. El caso norteamericano se basó en
la rápida expansión del mercado interno, proteccionismo aduanero,
capacidad empresarial que fue facilitada por el gran dinamismo del mercado de acciones y una estructura financiera que creaba grandes facilidades para la obtención de recursos para inversión.
En este país la variedad del sistema bancario y el poco control del
sistema financiero contribuyó para generar una enorme suma de crédito para diferentes actividades y abrió condiciones para el desarrollo
de un mercado accionario que permitió la creación de grandes conglomerados.15 Uno de los principales investigadores de la historia bancaria norteamericana, Sylla, defiende la idea que luego de la Guerra Civil, el sistema bancario norteamericano, con el National Banking System
como pilar, prestó un gran servicio a la expansión de la actividad
industrial. Las presiones inflacionarias de la expansión de los medios
de pagos no eran tan grandes porque el país disponía de una oferta
elástica de tierras, recursos naturales y mano de obra, los principales
insumos de una sociedad aún insuficientemente desarrollada. La política monetaria llevaba eventualmente a pánicos financieros, sin embargo, los efectos de la concentración de recursos para inversión industrial
en los períodos entre los pánicos contrabalanceaban los efectos negativos de esas crisis (Sylla, 1967 p. 258). Sylla brinda una interpretación
interesante afirmando que en el caso de los EE.UU. la explicación
gerschenkroniana de los bancos sustituyendo prerrequisitos
inexistentes para el crecimiento sustentable no se aplicaría, porque el
país no era atrasado (como Alemania) al final de la Guerra Civil. Sin
embargo, afirma que el comportamiento de las administraciones norteamericanas subsidiando la construcción de ferrovías a través de la
donación de tierra y la emisión de títulos, ayudando a las industrias a
través de la protección tarifaria y de la canalización de fondos para el
mercado de capital siguió varios puntos de vista políticos similares a
las practicados por los gobiernos de los latecomers europeos. De esa
forma el mercado de acciones y el sistema bancario crearon en ese país
condiciones para las rápidas tasas de crecimiento económico de las
últimas décadas del siglo XIX.
El modelo de crecimiento derivado de la exportación de los países de
colonización reciente fue estudiado por la denominada escuela canadiense de la staple theory, cuya obra germinal es el artículo de Melville
Watkins en el Canadian Jounal of Economics and Political Science: A Staple
Theory of economic Development. Para este autor:
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“the fundamental assumption of the staple theory is that staple exports are
the leading sector of the economy and set the pace for economic growth.
The limited at first possibly non-existent- domestic market, and the factor
proportion –an abundance of land relative to labour and capital– create a
comparative advantage in resource – intensive exports or staples. Economic
development will be a process of diversification around an export trade.
The central concept of a staple theory, therefore, is the spread effects of the
export sector, that is, the impact of export activity on domestic economy
and society” (Waltkins, 1963; 144).
El caso de los países de colonización reciente es en verdad similar a la
experiencia europea de los pequeños países, cuya principal característica
es la buena distribución de los recursos naturales entre pequeños o medianos propietarios y producción para el mercado, y no para auto-consumo.
Esta literatura, que tuvo gran repercusión, fue también aplicada para explicar la experiencia argentina en el siglo XIX, siendo que la gran cuestión aún
no completamente resuelta es la explicación de las razones para el fracaso
de este país, a partir de la segunda década del siglo XX.
La experiencia japonesa es fundamentalmente la más exitosa experiencia de crecimiento derivado de la acción del Estado (state led growth).
Desde 1868, con la restauración Meiji, los sucesivos gobiernos tuvieron
una participación prominente en el desarrollo económico japonés. Su
éxito puede ser atribuido a una mezcla de planificación estatal y articulación con conglomerados privados. Muchas de las acciones emprendidas
por los primeros gobiernos de la era Meiji fueron inspiradas en el
pragmatismo, en la necesidad de encontrar ocupaciones para los ex
samuráis, y en el estímulo de políticas de sustitución de importaciones
para contrabalancear las dificultades con las importaciones de insumos
y equipamientos para la construcción de los sistemas ferroviarios con
fines militares. La rápida industrialización fue también inspirada por el
nacionalismo xenófobo, que inspiraba el slogan de la era Meiji: Fukoku
Kyohei (enriquecer el país, fortalecer las fuerzas armadas).
La literatura sobre el desarrollo japonés es vasta, pero el objetivo de
este artículo no es discutirla en profundidad. La referencia a ese modelo
tiene por objetivo registrar su similitud con el modelo ruso de industrialización de la segunda mitad del siglo. Como el desarrollo del capitalismo
ruso se interrumpe en 1917, no es posible llevar esta comparación más
adelante. Existe, sin embargo, grandes diferencias en los dos países. Primero, porque Rusia es un país continental, con gran diversidad étnica y
lingüística, con una oferta elástica de recursos naturales y una población
que nunca fue convenientemente educada hasta la eclosión de la revolución. Japón, al contrario, invirtió largamente en la creación de un sofisticado sistema de educación primaria, secundaria y universidades. Tres
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décadas luego de la restauración Meiji, alrededor de 1900, la totalidad de
la población japonesa ya estaba alfabetizada (Macpherson, 1987, p. 37).
Segundo, porque este país de pocos recursos naturales y una pequeña
extensión territorial, aunque gran población, tenía que necesariamente
volcarse hacia la exportación en forma temprana para tornar viables sus
necesidades de recursos naturales.16
La experiencia de industrialización fuera de Europa en el siglo XIX
muestra que en su gran mayoría estas experiencias son similares a la de
los latecomers europeos. La gran excepción son los Estados Unidos, que
tiene su expansión dictada por el dinamismo de su mercado doméstico, y
por las características singulares de su estructura financiera y de los mecanismos de captación de ahorro privado.
El proceso de desarrollo de los latecomers, en su intento de alcanzar
los países que lideraron la Revolución Industrial, prosigue por el siglo XX.
Algunos de los primeros países industrializados, como Inglaterra, fueron
a lo largo de cerca de cien años, perdiendo posición relativa. Algunos de
los pequeños países periféricos, como los escandinavos, se convirtieron
en los más ricos en términos per capita del continente. Otros, como Suiza,
fueron siempre capaces de mantenerse como un país moderno, entre los
más desarrollados del continente. La convergencia económica continental
está fuera del objeto de nuestro estudio, sin embargo, una de las características más interesantes de Europa occidental fue la tendencia de reducción
de las asimetrías de los niveles de desarrollo entre esos países. A partir del
final del siglo XIX algunos países europeos que no fueron analizados aquí,
como Italia y España, también comenzaron a pasar por rápidos procesos
de transformación, aunque el primero haya sido más exitoso que el segundo, que perdió varias oportunidades históricas.17
3.4. La industrialización tardía en el siglo XX: las experiencias asiáticas
y latinoamericanas hasta la década de 1980
En el siglo XX las dos experiencias relevantes de industrialización,
con excepción de las experiencias socialistas, fueron las de América Latina, particularmente de los grandes países de la región, tales como Brasil,
México y Argentina, y la de los países de Asia Oriental, principalmente
Corea y Taiwán.
La industrialización retrasada en el siglo XX trae problemas diferentes de las experiencias del siglo pasado. En primer lugar, las experiencias
de crecimiento derivado de la exportación se dificultaron, particularmente en el caso de productos agrícolas, en la medida que la demanda de esos
productos fue menos elástica, con el crecimiento de la renta de los principales países consumidores (Nurkse, 1962). Esto no es necesariamente
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válido para los países exportadores de insumos básicos, como petróleo y
algunos tipos de metales. Sin embargo, los países exportadores de ese
producto sufrieron en su desempeño económico los efectos de la dutch
disease, consiguiendo raramente transformar la generación de renta de la
exportación en desarrollo de la capacidad industrial doméstica.
El modelo latinoamericano de sustitución de importaciones consiguió resultados significativos en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial hasta la década del 80. Entre 1950 y 1980 el crecimiento
del PIB latinoamericano fue de 5,5% a.a. un excelente desempeño en
comparación a cualquier otro grupo de países (Teitel, 1992; 357). Este
éxito relativo latinoamericano en este período, así como las razones para
el fracaso de los países más dinámicos de esa región en la década del 80,
puede ser en gran parte acreditado a la difusión de una doctrina económica latinoamericana, inspirada por la CEPAL, que defendía el uso del Estado como instrumento de transformación de las estructuras tradicionales, que tendían a perpetuar la heterogeneidad estructural, producto de la
división internacional del trabajo, durante el período de la formación de
un mercado mundial capitalista. Aunque esta teoría fue leída y absorbida
de manera diferente en las condiciones concretas de cada país de la región, la misma marcó el camino que permitió a las economías más dinámicas del continente elegir el único modelo de industrialización exitoso
en las economías periféricas del siglo XX, el crecimiento derivado de la
acción del Estado (state led growth).18
Raúl Prebisch, secretario ejecutivo de la CEPAL entre 1948 y 1962, fue el
autor que, con sus escritos de tono polémico, formula los principios fundamentales del abordaje que vino a ser conocido como cepalista. Su punto de partida fue la crítica del modelo de desarrollo hacia el exterior. La
base de su estrategia era la intervención del Estado promoviendo la industrialización, lo que ya se venía haciendo, hacía algún tiempo, en algunos grandes países latinoamericanos sin que hubiese una teoría que justificase esas acciones (Prebisch, 1984, p. 177).
Aunque la idea del comercio exterior, libre de restricciones, como un
motor de crecimiento económico y de mejoría del bienestar social fuese
una idea defendida por economistas desde el final del siglo XVIII, pocas
veces se registró en la historia prácticas librecambistas. Al contrario, aunque la idea de la protección a la producción nacional fuese defendida por
un número relativamente pequeño de economistas, muchos de ellos marginales a las corrientes de pensamiento mayoritarias de esa disciplina, la
totalidad de los países industriales avanzados utilizó ampliamente el
proteccionismo como forma de sustento a la producción doméstica. El
apogeo del proteccionismo fue concomitante a la construcción de un
amplio consenso en el mainstream del pensamiento económico en cuanto
a las ventajas del libre cambio. En el período entre la Primera y Segunda
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Guerra Mundial, en un mundo afectado por crisis políticas y económicas,
aun los países más competitivos no rehusaban a utilizar extensivamente
tarifas aduaneras como un instrumento de política económica. Así, por
ejemplo, los EE.UU., que en vísperas a la gran depresión de 1929, ya era
responsable por el 45% de la producción y por cerca del 20% de la exportación mundial de manufacturas, tuvo, como una de las primeras reacciones a la crisis, la imposición de elevadas tarifas proteccionistas, a través
de la promulgación del Smoot-Hawley Act en 1930 (Oxley, 1990, p. 3).
Influenciados por el paradigma dominante en la comunidad académica, imputando también a las disputas comerciales de las décadas del
veinte y treinta como una de las causas de la amplitud y extensión de la
depresión económica en esa década, las principales naciones aliadas
occidentales, lideradas por los EE.UU., pasaron, al final de la Segunda Guerra Mundial, a defender la reducción de las barreras arancelarias a través
de negociaciones multilaterales como la mejor política a ser adoptada en
la construcción de un nuevo orden mundial. Según esos países, los conflictos de naturaleza comercial habrían contribuido a la eclosión de la
guerra y, en ese sentido, las organizaciones internacionales creadas por
las grandes potencias tendrían por misión viabilizar un mundo sin los
desequilibrios y conflictos que generaron la inestabilidad del período de
entre guerras. Con la difusión de las ideas librecambistas, el proteccionismo, defendido otrora por autores como List y Hamilton, y largamente
practicado hasta entonces por los gobiernos de países como Alemania y
los EE.UU., parecía que sería desterrado del debate académico y que, progresivamente, el paradigma liberal echaría raíces en las políticas públicas de los países industriales avanzados.
Siguiendo una interpretación distinta de los economistas liberales, y
respondiendo a la realidad, que poco se asemejaba a la de las grandes
potencias aliadas, economistas latinoamericanos, liderados por Raul
Prebisch, resistieron el nuevo orden internacional en construcción, y propusieron un conjunto de políticas económicas que permitiesen a los países de la región ver realizado el sueño de la industrialización.
El pensamiento latinoamericano organizado en torno de la CEPAL
pasó a defender el uso del gobierno como articulador de un proyecto de
industrialización latinoamericano y el proteccionismo como instrumento
de viabilidad de la construcción de la industria naciente. Aunque la
industrialización derivada de la acción estatal no fuese un modelo implantado originalmente o exclusivamente en América latina, esa acción
tuvo características peculiares en esa región a partir de la interpretación cepalista de las particularidades de la realidad latinoamericana.
Según esta interpretación: (i) la industrialización latinoamericana sería
destinada esencialmente a atender el mercado interno; (ii) la dinámica
de las exportaciones latinoamericanas estaba necesariamente limitada
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debido al menor crecimiento del mercado mundial de productos primarios y la gran competencia internacional en productos manufacturados
tradicionales, basados en el procesamiento de recursos naturales; (iii)
finalmente el objetivo final de la industrialización debería ser reproducir en menor escala la estructura industrial de los países líderes mundiales, en especial de los EE.UU.
El agotamiento del modelo cepalista de sustitución de importaciones
fue concomitante al agotamiento del régimen fordista de acumulación en
los países centrales. El fin del gran boom de crecimiento de la posguerra
reforzó la ofensiva conservadora en la teoría económica que durante la
década del 60 , con los monetaristas, y la del 70, con los nuevos-clásicos,
se dedicó a atacar duramente las políticas económicas keynesianas. El
pensamiento conservador culpaba a las políticas intervencionistas de
inspiración keynesianas de ser las responsables por la profundidad de
la crisis de la década del 70.
La crisis del capitalismo central en la década del 70, con la inestabilidad del sistema financiero internacional, el surgimiento del mercado de
euromonedas y la crisis del petróleo en 1974 llevó a dos principales tipos
de respuesta en los países del Cono Sur: (i) crecimiento con endeudamiento; (ii) políticas neoliberales. El primer caso se aplica a Brasil; el
segundo caso a Chile, Argentina y a Uruguay.
Estos tres países, al contrario de la mayoría de los otros países latinoamericanos y especialmente de Brasil, fueron excepciones en el desarrollo latinoamericano de la posguerra. Al final de la Segunda Guerra
Mundial, Argentina, Chile y Uruguay eran los tres países de mayor renta
per capita en América latina, generando cerca de 1/3 del PIB de la región
con apenas 17% de la población. A mediados de la década del 70, estos
países generaban menos de 1/4 del PIB de la región, ya que mientras entre
1945 y 1975 el PIB del resto de la región crecía a tasa anual de 6,2%, el PIB de
estos tres países crecía apenas a tasa de 3,5%. De esta forma mientras
Argentina todavía mantenía su posición de renta per capita más elevada
en América Latina, Chile bajó de tercer a séptimo y Uruguay de segundo
a quinto (Ramos, 1989, p. 11).
La insatisfacción con el resultado de las políticas de desarrollo de la
posguerra, que habría llevado a este pésimo desempeño a países que
fueron exitosos durante fases liberales anteriores, explica la rapidez con
que las ideas neoliberales se difundieron en esas regiones. Para el
neoliberalismo latinoamericano el pobre desempeño económico de los
países de la región tenía como explicación la creciente y exagerada intervención del Estado, que sustituyó al mercado como principal mecanismo
de asignación de recursos. De esa forma la iniciativa privada tendería a
actividades de “suma cero” (búsqueda de mejores precios fijados
administrativamente, de créditos preferenciales, de mayor protección
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aduanera etc.), descuidando su misión propia, que es la creación de nueva riqueza, y/o dentro de estas últimas actividades, no fue estimulada a
elegir a fuerza las más rentables (Ramos, 1989, p. 18).
El neoliberalismo sudamericano proponía no sólo una política de
estabilización sino una nueva estrategia de desarrollo económico. Esta
nueva estrategia de desarrollo se basaba en dos presupuestos: (i) el dinamismo intrínseco del sector privado como agente de desarrollo; (ii) la
incuestionable eficacia del mercado, siempre que libre del control del estado o presiones monopólicas (Ramos, 1989, p. 21). En este sentido el
fortalecimiento del sector privado y el restablecimiento del papel del mercado sustituiría el papel del Estado como factor agente principal inductor
de crecimiento y como árbitro en la asignación privada de recursos.
Desde mediados de la década del 70 se desarrolló también, en el
interior del pensamiento latinoamericano, una crítica a los principios
que orientaron la CEPAL, particularmente en lo que se refiere al excesivo
énfasis en la sustitución de importaciones, la falta de una clara separación entre la protección necesaria y la protección ilegítima y finalmente la
falta de mayor interés en la cuestión de la equidad como un problema
básico para el desarrollo económico de esos países (Fanjzylber, 1975).
El éxito de la experiencia de industrialización de los tigres asiáticos,
que parecía contrastar con el modelo latinoamericano, pasó a ser usado
como elemento de crítica de la política de esa región.
La comparación con Asia es de gran relevancia para la evaluación de
la experiencia latinoamericana. Los denominados NICs asiáticos, particularmente Corea, fueron no sólo exitosos en su proceso de industrialización, sino también son poseedores de economías con baja inflación, alto
nivel educacional, y distribución de renta comparable a los países europeos. Corea fue capaz, inclusive, de acompañar los cambios tecnológicos
y organizacionales de la década del 80, haciendo que algunos de sus
Chaebols, estuviesen entre los más importantes conglomerados
transnacionales, liderando segmentos de mercado de alta tecnología.
Las semejanzas y diferencias de la experiencia de industrialización
asiática pueden ser constatadas por la referencia al caso coreano. Este país,
durante la ocupación japonesa, era una sociedad agraria fuertemente controlada por una aristocracia campesina, vinculada a los intereses metropolitanos. Con el final de las tres décadas de ocupación japonesa y de la
guerra que asoló al país, en el comienzo de la década del 50, este país puede
iniciar su proceso de crecimiento (Sang-mok Suh, 1992; Dall’Acqua, 1991).
El país que salió de la guerra poseía una pequeña extensión territorial, con limitados recursos naturales, puesto que solamente el 22% de su
territorio esta constituido por tierras arables. Dado la elevada tasa de
crecimiento de la población, Corea es uno de los países con mayor densidad poblacional por tierra arable (Sang-Mok Suh, 1992, p. 6).
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En el final de la década del 40 Corea pasó por varias reformas, patrocinadas por los Estados Unidos. Entre ellas una profunda reforma agraria, que fue facilitada políticamente por la vinculación de la aristocracia
rural con los japoneses (Dall’Acqua, 1991, p. 104). En esa ocasión fueron
establecidas las bases para que el desarrollo económico se diera en condiciones favorables de distribución de renta.
El primer período de reconstrucción luego de la Guerra de Corea
(1953-62) se basó esencialmente en la promoción de la sustitución de
importaciones. Dos dificultades fueron enfrentadas por esta estrategia
coreana. La primera era la alta propensión a importar de la economía, en
referencia al crecimiento de la producción industrial, debido a la necesidad de importación de equipamientos y materias primas. La segunda era
la dimensión relativamente reducida del mercado interno. Las exportaciones de productos primarios fueron siempre reducidas, menos de 1%
del PIB, y el ahorro nacional muy reducido. En esas circunstancias, los
fondos para los proyectos de reconstrucción y de desarrollo de la infraestructura doméstica dependían esencialmente de ayuda externa. En ese
período (1954-1959) cerca de 70% de todos los proyectos de reconstrucción fueron financiados por ayuda de otros países, particularmente los
EE.UU. (Sang-Mok Suh, p. 9). La gran característica de ese período fue, sin
embargo, el gran énfasis en aquel país en la formación educativa, considerada una virtud para el confucionismo, la filosofía de Estado de Corea.
La política de promoción de exportaciones coreana se inicia en el
período 1963-71, bajo el gobierno de Park Chung Hee, en la medida que se
verificó que, en las condiciones coreanas, ésa era la única opción de crecimiento. La promoción de exportaciones fue organizada por el gobierno
con subsidios directos a la exportación, incentivos fiscales, rebates
tarifarios, liberalización de restricciones crediticias etc. Por otro lado, el
gobierno mantenía fuerte control sobre la importación y sobre la inversión extranjera, y sólo después de 1967 el gobierno cambia de una lista
positiva de importaciones por una lista negativa.
En el período 1972-79 el gobierno, a través del Consejo de Planificación
Económica, pasó a promover fuertemente la industria pesada, mientras efectuaba grandes transformaciones en la estructura socioeconómica doméstica.
Para impedir que la disparidad entre las áreas rurales y urbanas se extendiese el gobierno inició un fuerte programa de modernización rural, sustentado
por una política de soporte al precio de los principales cereales, particularmente el arroz y la avena, y subsidiando el uso de fertilizantes y la adquisición de maquinarias. Fueron desarrollados programas como el Saemaul
Undong (Movimiento de Nuevas Villas), que pretendía mejorar las condiciones de vida en el campo, la productividad agrícola y la renta.
Al final de la década del 70 Corea pasó por una política de estabilización, la cual no fue exitosa, en vista de la eclosión del segundo conflicto
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del petróleo. En 1980 este país pasó por su mayor crisis, con un crecimiento negativo de 4,8%.
En el comienzo de la década del 80 Corea inició una reforma estructural para alcanzar tres objetivos: (i) estabilidad de precios, (ii) liberalización de los mercados; (ii) crecimiento económico equilibrado.
En las condiciones de distribución de renta coreanas, y dado el grado
de coordinación de la economía, las políticas de precios y rentas fueron
exitosas, consiguiendo este país reducir las presiones inflacionarias. Progresivamente fueron aumentados los números de ítems que podían ser
importados libremente, reduciéndose progresivamente las tarifas de importación. Sólo en esta época fueron iniciadas liberalizaciones de las restricciones a la inversión y a la propiedad extranjera en áreas consideradas
de interés nacional (Sang-Mok Suh, 1992, p. 27).
Las políticas coreanas de sustitución de importaciones, promoción de
exportaciones y liberalización comercial y financiera fueron realizadas siempre bajo el estricto control del Estado dentro de una estrategia de largo
plazo, implementada por planes quinquenales. En las condiciones específicas del caso coreano, esa era la única vía de industrialización posible. La
posibilidad de financiar sustitución de importaciones con exportación de
commodities no era una vía posible para Corea. Este país, sin embargo, nunca fue una economía liberal y, juntamente como la experiencia de sustitución de importaciones latinoamericana, se caracteriza dentro del modelo
de crecimiento derivado de la acción del Estado (State led growth).
La gran diferencia entre las economías latinoamericanas, particularmente Brasil, el país más exitoso durante el proceso de sustitución de
importaciones, fue la estructura relativamente igualitaria que siempre
caracterizó el desarrollo coreano, y el alto nivel de inversión en la formación de recursos humanos. Estos dos cambios son importantes elementos
para explicar porque América Latina tendió a ampliar su heterogeneidad
estructural con el crecimiento industrial, mientras que la promoción de la
industrialización de Corea se dio reduciéndose las disparidades regionales y sociales.
4. Planificación y estrategias de desarrollo en el Brasil
4.1 Planificación económica antes de la Constitución de 1988
El rápido panorama de los modelos históricos de desarrollo realizado en la sección anterior evidenció la diversidad de las experiencias de
industrialización, y presentó fuertes indicios que ésta no puede ser explicada simplemente a través de factores exógenos, como el crecimiento
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autónomo de la demanda por productos de esos países, o la inversión
extranjera en busca de diferentes costos relativos de los factores de producción. Por otro lado, evidencia la gran importancia del papel del Estado,
principalmente en el caso de los países más atrasados.
Este estudio evidenció que el crecimiento derivado de la acción del
Estado, a través de mecanismos para superar las barreras al desarrollo, es
el único medio a través del cual un país periférico puede transformarse en
el mundo contemporáneo. En el caso brasileño la planificación es el principal mecanismo de implementación de políticas públicas para la promoción del desarrollo. Esta sección tiene por objetivo discutir la planificación en Brasil en la posguerra.
En el caso brasileño desde la década del 40 hubo intentos de coordinar la acción del Estado. Pero antes del Plan de metas de 1956, no hubo
experiencia de planificación, sino propuestas como el informe
Simonsen (1944-1945), diagnósticos, como la Misión Cooke (19421943), la Misión Abbink (1948) y la Comisión Mixta Brasil- EE.UU. (195153) y un intento de racionalización del proceso presupuestario, como
el caso del Plan Salte (1948).19
La primera experiencia estructurada de Planificación Económica en
Brasil se dio con el Plan de Metas en el gobierno de Juscelino Kubitschek.
Éste, incluso, como candidato sostuvo que la planificación sería un camino para la solución de los problemas brasileños. Los diversos diagnósticos de la situación brasileña en la década del 50 mostraban que Brasil
enfrentaba grandes dificultades para mantener el crecimiento económico
sin alteraciones en su estructura productiva doméstica y sin enfrentar los
problemas de balanza de pagos. Se percibía que la promoción del desarrollo económico comprometía un cambio estructural. Ésta, a su vez, debería ser promovida por el Estado. Los conceptos básicos que definían la
estrategia de intervención eran el de Puntos de Estrangulamiento y el de
Punto de Germinación. Los Puntos de Estrangulamiento tendrían que ser
enfrentados con inversión en infraestructura para atender una demanda
insatisfecha. Los Puntos de Germinación producirían nuevas demandas
que podían ser atendidas con las inversiones hechas para superar los
problemas de estrangulamiento.
Pero, solamente, a partir de 1964 fue institucionalizada la organización de las acciones gubernamentales en planes, con la creación del Ministerio de Planificación, del IPEA y con la Ley Nº 4320, que estableció las normas básicas para presupuesto y planificación. Sin embargo, los conceptos
de Puntos de Estrangulamiento y Puntos de Germinación, con distintas
denominaciones, se mantuvieron como la base conceptual de la Planificación Brasileña desde 1956 hasta 1979. En estas décadas, la estructura industrial brasileña se modificó profundamente, permitiendo que Brasil construyese el principal parque industrial entre los países en desarrollo.
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Sin embargo, el instrumento de planificación sólo operaba de manera
eficaz cuando las condiciones macroeconómicas brasileñas no generaban inestabilidad política o imprevisibilidad del cálculo económico que
impedía que los instrumentos públicos operasen como inductores de la
inversión privada. Como ejemplo, el conjunto de reformas conservadoras
de la gestión Campos-Bulhões abrió espacio para la ampliación del gasto
público y para el acceso a crédito doméstico y externo, que permitió el
período de crecimiento acelerado del período 1967-1973.
El apogeo de la Planificación en Brasil se dio en el período 1974-1978.
Cuando, a pesar de las condiciones adversas del escenario internacional,
fue posible sostener una tasa de crecimiento económico y un ritmo de
cambio en la estructura productiva brasileña que completó la matriz industrial de la Segunda Revolución Industrial. Es decir, Brasil construyó
una base industrial diversificada, basada en el dominio de la tecnología
metal-mecánica y electromecánica, usando técnicas típicas del modelo de
organización industrial fordista-taylorista.
Entretanto, el conjunto de crisis en la economía mundial de la década
del 70 (el final del Sistema de Bretton-Woods, las dos crisis del petróleo) y
en especial los choques exógenos del aumento de la tasa de intereses y de
la valorización del dólar, llevaron a la eclosión de la crisis de la deuda
latinoamericana. Los efectos del estrangulamiento llevaron a Brasil a
pasar toda la década del 80 teniendo que enfrentar problemas de
financiamiento externo y de inflación elevada. La crisis económica tuvo
como primera víctima las acciones económicas visando estrategias de
largo plazo. Brasil permaneció rehén del corto plazo. En este contexto,
planificación económica era sinónimo de Plan de Combate a la inflación,
no teniendo, por lo tanto, un papel de estructurar una estrategia de Desarrollo Económico.
Por otro lado, la crisis económica de la década del 70, contribuyó
para el regreso de algunas concepciones económicas que habían sido
abandonadas en la década del 30. Éstas, sin embargo, fueron recolocadas
en un nuevo contexto. Dos corrientes económicas en especial, la nueva
versión del monetarismo de Friedman y los Nuevo-Clásicos Lucas y
Sargent, argumentaban que la acción del gobierno, al intentar corregir las
fallas de mercado fue, en el mejor de los casos, inocua, y, en el peor, nociva
para la economía mundial. Es decir, aunque pudiesen ser admitidas las
fallas de mercado, las fallas de gobierno eran mayores, y, por lo tanto, la
mejor acción del gobierno era la inacción. La intervención económica en
la asignación de factores de producción pasaba en esta interpretación a
ser nuevamente considerada reprobable. El Estado debía intervenir sólo
para aumentar la capacidad de la economía para responder a las señales
de mercado. Por lo tanto, la acción institucional del gobierno debería ser
la de garantizar los derechos de propiedad y de crear mecanismos para
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que el mercado pudiese operar con eficiencia. Por lo tanto, la función del
gobierno no era planificar el cambio estructural de la economía, sino realizar reformas estructurales institucionales que permitiese el mejor funcionamiento del mercado. En este contexto, la planificación económica
perdía sentido, siendo sustituida por una agenda de reformas institucionales. Las transformaciones de la sociedad brasileña deberían quedar, de
esta forma, a cargo de la acción empresarial que respondería a las señales
de mercado, sin la interferencia del gobierno.
4.2 La Constitución de 1988 y el PPA
Uno de los mayores problemas enfrentados por la planificación económica brasileña hasta el final de la década del 70 fue la disociación
entre presupuesto y planificación. En especial, en el campo del presupuesto había una profunda desintegración de los instrumentos como la
existencia de múltiples presupuestos (monetario, crédito oficiales, inversión de las estatales, previsional) que no eran incorporados al Presupuesto General de la Unión, el único que era sometido a la aprobación por
parte del Congreso.
La constitución de 1988 corrigió esas fallas a través del establecimiento del principio de integración y unificación de los instrumentos de
planificación y presupuestario. Esto fue realizado a través del establecimiento de normas para la elaboración del Plan Plurianual (PPA), de la Ley
de Directrices Presupuestarias y del Presupuesto General de la Unión
(que unificó los Presupuestos Fiscal, de Seguridad Social e Inversión de
las Estatales).
En este contexto, el PPA es concebido para abarcar el lapso de tiempo
que va del segundo año de un mandato presidencial al primer año del
mandato subsiguiente. La Constitución establece que “la ley que instituya el plan plurianual establecerá, de forma regionalizada, las directrices,
objetivos y metas de la administración pública federal para los gastos de
capital y otras de ellas derivadas y para las relativas a los programas de
duración continuada” (art. 165, párrafo primero).
La idea del PPA surgió en la Constitución como resultado de la preocupación con la planificación como expresión de la voluntad nacional, expresada por la aprobación de las prioridades por el Congreso Nacional. La
Planificación debía ser, por lo tanto, un instrumento democrático del establecimiento de las prioridades nacionales. La sucesión de planes económicos entre el gobierno militar y la Nueva República (las Metas y Bases para
Acción del Gobierno, los PNDs 1, 2, 3 y el 1 PND de la Nueva República) no
fueron productos de una discusión previa: la eficacia de su acción dependía
menos de un conjunto de dispositivos institucionales que de la voluntad
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política de quienes lo proponen y de la coyuntura económica y política en
que fueron implementados. El nuevo sistema presupuestario, compuesto
del PPA, de las directrices presupuestarias y de los presupuestos anuales,
pretendía ordenar este proceso, institucionalizando los mecanismos de
planificación, aumentando la transparencia y estableciendo medios de
expresar la voluntad de la población, a través de la discusión y aprobación
en el congreso de esos instrumentos.
El primer PPA fue de responsabilidad del primer gobierno luego de la
promulgación de la nueva Constitución, y debía regir de 1991 a 1995. En
su primera experiencia, el PPA fue formulado en las condiciones adversas
del gobierno de Collor. Éste promovió una profunda reforma administrativa, y fusionó varios ministerios, estableciendo que el sistema de planificación estaría a cargo del Ministerio de Economía, Hacienda y Planificación (MEFP). Los ejecutivos del nuevo gobierno no tenían compromiso con la Idea de Planificación Económica, y éste fue formulado de una
manera burocrática, sin estar basado en un claro proyecto de gobierno, y
sin que fuesen establecidos los vínculos entre la Planificación Plurianual,
y los presupuestos anuales (ver García, 2000, p. 12). Éste fue presentado
al Congreso Nacional, aprobado sin discusión y enmiendas, pero no se
transformó en un orientador de la acción gubernamental.
El segundo PPA, englobaría el cuatrienio 1996/1999, ya bajo la responsabilidad del gobierno de Fernando Henrique Cardoso. En este gobierno
fue recreado el Ministerio de Planificación y Presupuesto. Entretanto, la
administración fue acaparada por el programa de estabilización: el Plan
Real. La Planificación quedó reducida a la preocupación de adecuar la
ejecución presupuestaria a los compromisos de metas fiscales, para no
comprometer la lucha contra la inflación. En el mensaje para el Congreso,
encaminando el PPA 1996/1999, el gobierno anuncia tres estrategias: construcción de un Estado Moderno y eficiente; Reducción de los Desequilibrios
Espaciales y Sociales; Inserción competitiva y Modernización Productiva.
Éste, sin embargo, no determinó claramente los medios para alcanzar los
objetivos. El Plan permaneció como una vaga demostración de intenciones,
sin destacar acciones, instrumentos de política, mecanismos de coordinación y otros instrumentos que permitiesen su implementación.
El tercer PPA, formulado en el segundo mandato de FHC, pretendió ser
diferente de los anteriores. Éste fue realizado según nuevas reglas oriundas de la reglamentación de la obligación establecida en la constitución
de la Planificación Plurianual. El 28 de octubre de 1998 fue firmado por la
Presidencia de la República el Decreto Nº 2829, que estableció normas
para elaboración y gestión del PPA y de los Presupuestos de la Unión. Éstas
estuvieron basadas en recomendaciones de un grupo de trabajo integrado
por representantes de los Ministerios de Planificación y Presupuesto, de
Hacienda, del Tribunal de Cuentas de la Unión, del Confaz, del IBAM, de la
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ABOP y de la Asociación de los Profesionales en Finanzas Públicas. Este
grupo tendría la función de elaborar el proyecto de ley complementaria
del que trata el artículo 165, párrafo noveno, de la Constitución Federal,
que establece que: “Cabe a la ley complementaria: I. disponer sobre el
ejercicio financiero, la vigencia, los plazos, la elaboración y la organización del plan plurianual, de la ley de directrices presupuestarias y de la
ley presupuestaria anual. II. establecer normas de gestión financiera y
patrimonial de la administración directa e indirecta, así como condiciones para la institución y funcionamiento de fondos”.
Este sistema de Planificación reglamentando tendría tres innovaciones significativas (ver Gartenkraut, 2002, p. 19):
• La elaboración de las Directrices Estratégicas de la Presidencia
de la República, que pasaría a ser la referencia básica para la
elaboración del Plan por parte de los Ministerios;
• La organización de todas las acciones gubernamentales en programas, que pasarían a constituir las unidades básicas de
estructuración de la acción gubernamental;
• La armonización completa del Plan con los Presupuestos de la
Unión, a regir durante el mismo período.
Una innovación en la ejecución del PPA fue el Estudio de los Ejes,
elaborado por una asociación privada, bajo supervisión del gobierno federal, que sirvió de insumo para la formulación del Plan. Obsérvese que
el estudio, contratado por el BNDES, compuesto de las empresas Booz Allen
y Hamilton de Brasil, el Banco ABN Amro y la Bechtel International tenía
un horizonte de diez años (año base 1997) y el PPA, por determinación
legal, cuatro años, a partir del 2000.
El Estudio produjo más de 30 mil páginas, en 24 informes. Éste pretendió seguir principios de desarrollo sustentable, con un abordaje geoeconómico.
Algunos aspectos del estudio que merecen ser destacados son:
• la utilización de una visión estratégica para la definición de las
directrices orientadoras de la metodología, de la definición de las
principales vocaciones y potencialidades en los diversos espacios;
• la identificación de los dificultades en los transportes, visando a
la definición de las inversiones estratégicas;
• la integración de los diversos emprendimientos, procurando
maximizar los efectos sinérgicos entre ellos;
• el énfasis a las cuestiones de Desarrollo Social, Información y
Conocimiento y Medio Ambiente, tratadas como oportunidades
de inversión.
A pesar de la mejoría en términos metodológicos de este PPA, su resultado fue negativo. La ausencia de inversiones públicas, y el escepticismo
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cuanto al papel del Estado de coordinar e inducir inversiones privadas hizo
con que los bellos libros y folletos de los Ejes de Desarrollo tuviesen muy poco
efecto práctico. Al final de cuatro años de gobierno, las tasas de crecimiento
económico se mantuvieron muy bajas, y la FBKF en el país se mantuvo en torno
de 19% del PIB, muy inferior a las tasas de 23% que caracterizaron los períodos
de crecimiento acelerado en Brasil en las décadas del 60 y 70.
4.3 El nuevo PPA y la Estrategia de Desarrollo del Gobierno de Lula
El cuarto PPA, que tendrá vigencia en el período 2004-2007, está siendo elaborado por el nuevo gobierno. Siguiendo las normas legales fue
presentado para discusión el documento intitulado: “Plan Plurianual,
2004-2007. Orientación Estratégica de Gobierno. Un Brasil Para Todos:
Crecimiento Sustentable, Empleo e Inclusión Social”. Éste sintetiza la orientación estratégica del gobierno para el PPA, que está siendo detallado y
presupuestado para ser enviado al gobierno en agosto del 2003. Establece
como problemas fundamentales a ser enfrentados:
• la concentración de renta y riqueza
• la exclusión social;
• la baja creación de empleo;
• las barreras para la transformación de las ganancias en productividad en aumento de rendimientos de la gran mayoría de las
familias trabajadoras.
En la estrategia propuesta los programas de emergencia son necesarios, pero no suficientes para generar las condiciones de erradicación de
la pobreza, del analfabetismo, del trabajo precoz, de la mortalidad infantil. Por lo tanto, la construcción de los medios para mantener un crecimiento sostenido, con aumento de las inversiones y de la masa salarial
del país es fundamental para enfrentar los problemas mencionados.
Entre las metas preliminares está el crecimiento del PIB a tasas superiores a 4% al año y entre las principales estrategias está la definición que
el Estado tiene un papel decisivo como conductor del desarrollo social y
regional y como generador del crecimiento económico.
El Plan parte de un régimen de equilibrio macroeconómico basado en
tres fundamentos:
• consistencia fiscal;
• inflación baja y estable;
• cuentas externas sólidas.
El supuesto es que la caída de la inflación tornaría viable la reducción de la tasa de intereses permitiendo la recuperación de la demanda y
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la recuperación de la inversión pública y privada. En un ambiente
macroeconómico estable, el gobierno pretende buscar compatibilizar el
máximo crecimiento posible, con la ampliación de la inclusión social, de
la reducción del desempleo y de las disparidades regionales y el fortalecimiento de la ciudadanía.
Para maximizar el crecimiento económico, será esencial que se acelere el ritmo de la expansión de la capacidad productiva a través de políticas que incentiven la inversión y el aumento de la productividad. Para
esto se pretende:
• crear un ambiente favorable a la inversión privada, con estabilidad duradera y reducción del costo de la inversión a través de la
disminución del costo de la intermediación financiera y de la
desgravación de los bienes de capital;
• usar las instituciones financieras públicas para ofrecer condiciones más favorables que el mercado en áreas prioritarias.
En este contexto la política industrial deberá actuar en dos niveles: horizontal y vertical. Entre las primeras está la reducción del costo Brasil y la
búsqueda por igualdad de tratamiento de las exportaciones e importaciones
brasileñas de bienes y servicios. En esta línea se encuentra la negociación
para un mejor acceso a los mercados internacionales de nuestros productos
en los mercados mundiales, así como obtener mejores condiciones de acceso
a tecnología y al financiamiento de la investigación y desarrollo.
Por otro lado, no se aleja la necesidad de intervenciones específicas de políticas industrial y tecnológica. En esta perspectiva se debe
definir claramente los criterios de elección de los sectores, los objetivos
a ser alcanzados y establecer la temporalidad y transparencia de las
políticas verticales.
La inversión pública deberá tener un papel fundamental en la ampliación de la infraestructura –ésta será la base para viabilizar un movimiento
sostenido de crecimiento–. No obstante, debe ser articulada con el sector
privado, que debe ser incentivado a invertir en infraestructura directamente o a través de asociaciones con el sector público. Para esto será necesario
consolidar un marco regulatorio que estimule la oferta de servicios de calidad en condiciones satisfactorias para inversionistas y consumidores.
En el sector externo, se pretende promover la sustitución competitiva
de importaciones y estimular las exportaciones. El objetivo de esas medidas será reducir la dependencia de la desvalorización cambiaria como
forma de compatibilizar un crecimiento más acelerado de la economía
con la necesidad de evitar déficit excesivos en transacciones corrientes.
Para esto será necesario el establecimiento de medidas en el área tributaria,
en la reducción de los costos de logística y transporte y de mejorías en la
estructura de incentivo y control del comercio exterior. Finalmente, serán
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elegidos focos de actuación para la promoción de exportaciones. Los parámetros de incentivos financieros a la sustitución competitiva de importaciones y de promoción de exportaciones serán definidos en criterios de
costo-beneficio y de importancia estratégica de los sectores, respetando la
limitación de recursos disponibles.
Este modelo debe ser consistente con la reducción de las diferencias
regionales y con el mantenimiento de políticas sociales y de transferencia
de renta que contribuya a la mejoría inmediata de las condiciones de vida
de las poblaciones más carenciadas y de la distribución de renta.
La dinámica del crecimiento debe basarse en la expansión del consumo de masas y en la incorporación progresiva de las familias trabajadoras
en el mercado consumidor de las empresas modernas. El mismo se sustenta en las ganancias de productividad, asociados al crecimiento del mercado interno, y en las ganancias de eficiencia por la conquista de los mercados externos, viables por el aumento de la productividad doméstica.
Este modelo pretende tener impacto positivo en la balanza de pagos,
porque el aumento de productividad produce aumento de competitividad tanto de las exportaciones, como de la producción para el mercado
interno que compite con las importaciones. Por otro lado, ésta también se
basa en el reconocimiento de que la transmisión de productividad a los
rendimientos del trabajador difícilmente se verificará sin políticas de empleo, de inclusión social y redistribución de renta. Por consiguiente, el círculo virtuoso entre inversión y consumo, originado en el aumento del poder adquisitivo de las familias trabajadoras, depende de la elevación de los
salarios reales y demás rendimientos directos e indirectos de las mismas.
En este sentido, las políticas sociales son no sólo compatibles, sino que
refuerzan esta estrategia. Sin embargo, la planificación del gobierno depende de mecanismos de financiamiento. En Brasil el papel del mercado de
capitales en el financiamiento de largo plazo es muy pequeño. Brasil posee
un reducido volumen de crédito privado como porcentaje de la renta nacional, en comparación con los demás países emergentes (ver Gráfico I).
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Gráfico I. Crédito al Sector Privado como Porcentaje del PIB
160
140
120
Brasil
Canadá
Chile
Alemania
Corea
EUA
100
80
60
40
20
0
AÑO 2002
Fuente: Ministerio de Hacienda, Política Económica y Reformas Estructurales, 2003.
Como en Brasil el mercado de capitales es históricamente muy pequeño, el financiamiento del desarrollo se ha basado en el mercado de crédito, con gran participación estatal. La intervención estatal en el
financiamiento de la inversión altera procesos de selección, ejecución e
incentivos. Esto ocurre porque la vinculación de las inversiones a la
política gubernamental implica criterios compatibles con una política
gubernamental previamente delineada. Toda vez que la capacidad de
inversión de las empresas es limitado por la magnitud del capital propio
en proporción a los activos totales, el mercado de crédito permite a las
empresas crecer a una tasa superior que lo que sería posible con autofinanciamiento. La característica pública del financiamiento de la inversión en Brasil implica un gran poder de inducción de los rumbos de la
inversión del Estado y, también, la vinculación entre crisis de capacidad
de financiamiento del Estado y pérdida de dinamismo en la inversión
privada (ver Monteiro Filha, p. 418).
En el caso brasileño, fueron las agencias financieras del Estado las que
permitieron el rápido crecimiento de la inversión en la posguerra. En por lo
menos dos ocasiones, es decir, durante las reformas financieras de 19641966, y después, durante las reformas de la década del 90 (como la apertura
de la cuenta de capital y las privatizaciones de empresas y bancos públicos) intentaron el desarrollo de líneas internas de crédito de largo plazo y
de capitalización de empresas. Estas estrategias fueron, sin embargo, fracasos: ni los bancos privados, fondos voluntarios o los mercados de capitales
ocuparon un papel más importante en el financiamiento de largo plazo.
En este sentido, la planificación en el nuevo gobierno depende del
papel que las instituciones de financiamiento del desarrollo público vengan
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a ejercer en este período. En este sentido, es estimulante analizar el documento de directrices de planificación del gobierno con la estrategia de
desarrollo sostenida por la principal agencia financiadora de largo plazo
brasileña: el BNDES (Banco de Desarrollo Económico y Social). La misma es
expresada en el documento “La Recuperación del Desarrollo: Directrices
para la Actuación del Bndes”. En la visión de ese documento el desarrollo
está caracterizado por transformaciones estructurales en, por lo menos,
cuatro niveles interrelacionados: producción de bienes y servicios,
financiamiento patrimonial e institucional. En este sentido, el BNDES en el
gobierno de Lula pretende recuperar el papel de banco de desarrollo con el
sustento de la nueva estrategia nacional en esos cuatro vectores marco, de
forma de que se alcance una mayor inclusión social y reducción de las
desigualdades, sustentabilidad del crecimiento económico y fortalecimiento de la soberanía nacional y de la integración regional.
El BNDES pretende actuar en la promoción del desarrollo además de la
aplicación de sus recursos financieros. Su contribución pretende ser particularmente importante en su capacidad de movilización social y liderazgo para la promoción de un nuevo modelo de desarrollo.
El BNDES tendrá cuatro grandes líneas de acción:
• la inclusión social;
• la recuperación y desarrollo de la infraestructura nacional;
• la modernización y ampliación de la estructura productiva;
• la promoción de las exportaciones.
Entre estas líneas, la recuperación y ampliación de la infraestructura nacional ocupa un lugar central por su importancia para viabilizar
la recuperación del crecimiento económico y por su impacto en la inclusión social. No obstante, la ampliación de la infraestructura es condición necesaria, pero no suficiente para la recuperación del desarrollo. Para esto es necesario expandir la inversión a las demás partes de
la estructura productiva, sobre todo en la industria y servicios asociados a la misma.
La estructura industrial brasileña necesita aumentar la capacidad de
lo que ya produce, tornándola más eficiente y simultáneamente ampliar
su capacidad de innovación y venta en el exterior. Este desafío será enfrentado por el BNDES a partir de tres dimensiones complementarias: un
carácter sectorial; una dimensión regional y una dimensión patrimonial,
por el tamaño y nacionalidad de las empresas.
La política de transformación estructural del BNDES será orientada
prioritariamente por cadenas productivas y sus eslabones sectoriales.
Los foros de competitividad establecidos por el MDIC (Ministerio de Desarrollo Industria y Comercio) serán el principal instrumento para la definición de estas prioridades de inversión.
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El BNDES establecerá programas especiales para fomentar la capacidad de innovación, especialmente en áreas de gran potencial cuyos resultados pueden ser usados por diversos sectores, como, por ejemplo, la
biotecnología y la nanotecnología. La Acción del BNDES en la promoción
del comercio exterior tendrá tres vertientes básicas:
• modificar el contenido tecnológico de la estructura productiva,
de manera a ampliar el dinamismo de las exportaciones y sustituir importaciones por producción local;
• apoyo financiero y el soporte técnico para las exportaciones brasileñas, procurando desarrollar innovaciones financieras que
permitan tasas de intereses competitivas, el perfeccionamiento
de los mecanismos de seguro de crédito y la búsqueda de acuerdos de crédito recíprocos que permitan la economía de divisas;
• el apoyo a la acción internacional de empresas brasileñas, especialmente en el ámbito de América del Sur.
Comparando los documentos del BNDES y del PPA, se verifica una gran
convergencia en las estrategias y prioridades. Ambos consideran el mercado como un instrumento esencial para la asignación eficiente de recursos en las economías contemporáneas. Entretanto, consideran que existen fallas de mercado, principalmente en los aspectos intertemporales.
Para la promoción del desarrollo, por lo tanto, que implica un cambio
estructural, el papel del Estado es fundamental.
El gobierno de Lula viene demostrando la intención de retomar la
tradición de planificación en Brasil, introduciéndola en el espíritu en que
fue formulada en la constitución de 1988. El gran desafío es ir más allá de
las intenciones en la transformación de los objetivos estratégicos en planes ejecutables, expresado en programas realizables, con cláusulas y acciones adecuadas. Sin embargo el detalle de estos programas no fue todavía divulgado al momento en que este artículo está siendo escrito. Sin
embargo, las informaciones disponibles nos permiten afirmar que la estrategia perseguida es compatible con la experiencia histórica relatada a
lo largo de este trabajo: en el mundo contemporáneo el crecimiento con
cambio estructural depende de la acción del estado para superar barreras
al desarrollo económico. Esta acción es necesariamente distinta de la realizada por otros países en otros momentos históricos. No existe una vía
única para el desarrollo, pero las estrategias exitosas son aquellas que se
adaptan al momento histórico y a las condiciones económicas y sociales
de un determinado país.
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5. Conclusión
Una reflexión sobre la experiencia histórica muestra que el desarrollo
económico no es un proceso espontáneo. En la medida que una nueva
realidad se forma en la economía mundial, nuevas estrategias de desarrollo deberán surgir necesariamente. La idea expansionista rostowiana o la
idea inmovilizante dependentista son igualmente inadecuadas para lidiar con la realidad. En esta nueva realidad, el Estado, el principal motor
de transformación en la experiencia de los atrasados, no pierde su función, aunque ciertamente modifica su inserción y participación en la economía. En un mundo donde la flexibilidad y versatilidad son esenciales,
la acción directa del Estado tendrá que ser llevada a cabo de forma más
sutil. El mercado en un mundo globalizado tendrá más importancia que
en el pasado. Sin embargo, tanto en el presente como en el pasado, ningún
país está condenado al éxito o al fracaso a priori. En este nuevo mundo la
idea de que las sociedades tienen capacidad de forjar su destino es esencial. En esta realidad, el mercado será para nosotros un excelente siervo,
y no un señor. A nosotros, como cientistas sociales, nos resta investigar
las nuevas condiciones de superación de los prerrequisitos inexistentes
del desarrollo económico, en un mundo fundamentalmente distinto de
aquél del siglo XIX, y también muy diferente de lo que fue en el siglo XX.
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Notas
1. A partir de la segunda mitad de la década de 1930 autores como Keynes, Myrdal y
Kalechi presentan interpretaciones para el problema de la demanda efectiva en la
dinámica económica.
2. Entre los más influyentes trabajos de este período sobre planificación económica se
destacan Central Planning and Control in War and Peace (1947) de Oliver Franks, Planning
and Price Mechanism (1948) de James E. Meade, y Principles of Economic Planning (1949)
de Arthur Lewis. En América Latina la CEPAL presentó en la sesión de 1953 y publicó
en 1955 el documento An Introduction to the Technique of Programming.
3. La expresión países subdesarrollados fue usada por primera vez en un artículo de
Roseistein-Rodan en el Economic Journal en 1944.
4. Ver Paul Rosestein-Rodan: Natura Facit-Saltum: Analysis of Disequilibrium Growth
Process.
5. Ver Galenson & Leibenstein, 1955; K.Sem, 1955; H. B. Chnenery, 1953; A. Kahn,
1953; Jan Tinberger, 1958.
6. Revolución Industrial, con letra mayúscula, se refiere al fenómeno histórico del
surgimiento del sistema de fábrica en Europa Occidental al final del siglo XVIII;
revolución industrial, con letra minúscula, se refiere a experiencias nacionales de transformación de sociedades agrarias, con el surgimiento de un sector industrial, en respuesta a las presiones derivadas de la Revolución Industrial. Sólo existe una Revolución Industrial, y existen tantas revoluciones industriales como países que desarrollan
un sector industrial avanzado.
7. Para un resumen del abordaje dependentista utilicé el trabajo de Cardoso y Faletto
(1979). Éste es el trabajo más completo de la cuestión del desarrollo en América
Latina, bajo un abordaje dependentista. Este libro también influyó en abordajes
postcepalistas, tales como el de la “Escuela de Campinas”, y el de Mello (1982). Los
trabajos de neomarxistas tales como Wallenstein tienen también semejanzas teóricas
con línea de pensamiento.
8. “The line between what is a precondition of, and what is a response to, industrial
development seems to be a rather flexible one. It might be possible to indicate some
regularities according to which the relevant phenomena might be found on the one or
the other side of that line”, Gerschenkron (1965).
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9. Para una visión de esta literatura ver la producción reciente en el Journal of Economic
History; Explorations in Economic History, y Journal of European Economic History. En
libro, véase en especial Mathias (1990); Mathias y Davis (1990).
10. Éstas son estimaciones de Deane & Cole (1962); revisadas por Crafts y Lee, en
1981. Estimaciones más recientes de Crafts (1982, 1985), con comentarios de Mathias
(1990) son aun más pesimistas.
11. En 1857 es creado el Enskilda Bank, el más importante banco industrial sueco.
12. Japón y Brasil tuvieron sin embargo tasas más elevadas de crecimiento del producto real, ya que estos dos países tuvieron crecimiento demográfico mayor que Suecia.
Ver Kutnetz, para el caso japonés y Prado (1981) para el brasileño.
13. Al final del siglo XVIII, Suiza con cerca de 1,8 millones de habitantes y apenas diez
ciudades con más de cinco mil habitantes atiende el 90% de la demanda de relojes
europeos. Según el trabajo clásico de Biucchi, “all this gave her industrial development
a position of primacy antecedent to, or at least parallel with, industrial development
in Britain. But for the fact that mechanisation represents the fundamental characteristic
of an industrial revolution, the swiss industrial revolution could be said to have come
before the British” Biucchi, 1975, p. 629.
14. Para una referencia sobre Bancos en Alemania ver Born, 1984, pp. 88 y ss.
15. Sylla observó que el control de los activos reales de los bancos era muy precario
porque “the reserve system allowed several banks to count the same assets as their
own reservers, the pyramidy in fact was a legalized version of a practice followed by
loosely managed antebellum state banks - they often transported a box of specie, or
perhaps just a layer of specie atop a keg of anils, from one bank to another just ahead
of the state bank examiners”, Sylla (1972), p. 250.
16. En verdad el primer intento japonés fue resolver sus problemas de materias primas
y mercado con la expansión colonial. Solamente con el fracaso de esa iniciativa fue que
Japón se orientó hacia el desarrollo de una agresiva política de conquistas de mercado
para sus productos a través de la competencia comercial.
17. Sobre España, ver Nadal (1976).
18. En el siglo XX el crecimiento derivado de la acción del Estado toma dos formas: la
sustitución de importaciones, típicas de las economías que poseían potencial de exportación de productos primarios capaces de financiar la creciente demanda de bienes
de capital y/o intermediarios, generada por el crecimiento de la producción industrial
e, incluso, por el mercado interno para absorber esos productos; y la promoción de
exportaciones, típico de países que iniciaron su proceso de industrialización sustitutiva
en condiciones históricas especiales, tales como subocupación militar y/o ayuda económica externa vinculada a intereses políticos de grandes potencias, y que, para
viabilizar la continuidad de su industrialización, dependían de la exportación de
productos industriales para financiar la adquisición de bienes de capital, intermediarios y materias primas. Brasil y México son típicos del primer caso; Corea y Taiwán son
típicos del segundo.
19. Ver Lafer, p. 30.
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CAMBIANDO EL RUMBO: LA POLÍTICA EXTERIOR DEL GOBIERNO DE LULA
Cambiando el rumbo: la política exterior
del gobierno de Lula*
Sebastião C. Velasco y Cruz** Ana Maria Stuart***
El primer indicio de cambio en la política exterior surgió antes incluso de la conformación del nuevo gobierno. A mediados de diciembre del
2002, los periódicos brasileños transmitían la información insólita: un
emisario personal de Lula se encuentra en Caracas con el presidente Hugo
Chávez, a quien le expresa la profunda preocupación del Presidente electo con los rumbos de la crisis política que sacudía al país vecino y su
empeño en contribuir, en la medida de lo posible, para que fuese encontrada una solución pacífica a la misma. Habiendo conversado también
con otros miembros del gobierno venezolano, en su rápida visita el emisario brasileño se encontró, también, con el secretario general de la OEA, el
ex residente colombiano César Gaviria, y con figuras representativas de
la oposición. Los resultados de esa iniciativa son conocidos: la noticia de
que Petrobrás enviaría un barco-tanque a Venezuela para atenuar los
efectos del desabastecimiento de combustible que paralizaba su economía en aquel momento; la reacción airada de sectores radicalizados de la
oposición, que pasaron a denunciar la injerencia indebida en los asuntos
internos del país; poco después, la propuesta de creación de un Grupo de
Amigos de Venezuela para auxiliar en la mediación del conflicto, y la
intención inicial de sabotearlo del gobierno norteamericano, que termina
por abandonar la idea, pasando a integrar el grupo, juntamente con Brasil, Chile, México, Portugal y España.
Lo extraño en ese episodio no era la disposición valiente (algunos
dirían temeraria) de envolverse en un conflicto de tal intensidad, conciente
de que al hacerlo frustraba las expectativas de los grupos favorecidos por
la ostensible simpatía del gobierno de los Estados Unidos. Bajo cierto
aspecto, más extraño todavía era actuar en el plano internacional de esa
manera, por medio de un actor poco convencional: no un diplomático ni
un hombre de negocios, sino un dirigente partidario, intelectual con un
largo pasado de militancia en la izquierda.
** Profesor titular de Ciencia Política de la UNICAMP y profesor del Programa Santiago
Dantas de Relaciones Internacionales UNESP/UNICAMP/PUC-SP.
*** Investigadora-doctora del Núcleo de Pesquisas en Relaciones Internacionales
(Nupri)-USP y miembro titular del Grupo de Análisis de la Coyuntura Internacional
(GACINT)-USP.
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SEBASTIÃO C. VELASCO Y CRUZ - ANA MARIA STUART
Doble señal, pues. Que luego sería confirmada por otras, marcados
igualmente por fuerte simbolismo. Como el nombramiento para el segundo
cargo más importante en el Ministerio de Relaciones Exteriores de un
embajador alejado de sus funciones en el gobierno pasado por las reiteradas declaraciones públicas contra el ALCA. O como la decisión de asignar
la embajada de Brasil en Londres al ex director general de la Organización para la Prohibición de Armas Químicas (OPAQ), embajador José
Maurício Bustani, definido como persona non grata por el gobierno de
Fernando Henrique Cardoso en virtud de los apremios creados por su
intransigencia en vistas a las presiones del gobierno norteamericano para
que fuera removido del comando de aquel organismo.
Pero lo que dejaba evidente para el público interno y externo es el hecho
de que algo nuevo estaba por diseñarse en la política exterior brasileña eran
las palabras y los gestos del presidente Lula. Conviene recordar: la elección
nada casual de la Argentina como primer país a visitar después de la consagración de su victoria en las urnas; el énfasis puesto, en los pronunciamientos que hizo en esa ocasión, y en ocasiones subsiguientes, en el imperativo de
la integración sudamericana, y en la reconstrucción del Mercosur; el discurso electrizante que hizo en el Foro Social Mundial, en Porto Alegre, y el papel
que desempeñó, en los días siguientes, en el Foro Económico Mundial, en
Davos, al hablar, con la autoridad de su mandato y de su historia de vida, del
problema del hambre en el auditorio de los ricos.
Significativos en sí mismos, el sentido general de esos actos se esclarecía en las exposiciones hechas, desde el período de transición de gobiernos, por los formuladores de aquella política, destacándose el ministro de Relaciones Exteriores, embajador Celso Amorim, y el asesor especial de Relaciones Internacionales de la Presidencia de la República, Marco
Aurélio García. Como didácticamente explicaban, la novedad en la política exterior del gobierno Lula no consistía en la elección de objetivos
explícitos radicalmente distintos de los que prevalecían hasta entonces.
En el plano del discurso, parecería haber continuidad entre los dos gobiernos; pero tal apariencia no debería alimentar equívocos: la práctica
diplomática sería completamente diferente. Ella acentuaría algunos cambios ya esbozados tímidamente en el final del gobierno pasado, como la
atribución del papel privilegiado a América del Sur en el trazado de la
estrategia de inserción internacional de Brasil, y traería para el tope de la
agenda algunas prioridades nuevas, como el fortalecimiento político
institucional del Mercosur y la creación de mecanismos financieros diestros para la implementación de las políticas de integración regional –en
ese sentido, la mención, que aparece en la entrevista del futuro Asesor
Especial de la Presidencia de la República, a una “especie de Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social para el Mercosur” merece destacarse.1 Pero las diferencias fundamentales no estarían ahí: ellas serían
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expresadas por el énfasis nuevo en los aspectos estrictamente políticos de
la conducta diplomática, por la defensa más incisiva de los intereses
nacionales en los foros multilaterales, y por la disposición de traducir en
actos las intenciones proclamadas en el discurso de la diplomacia.
Curiosamente, según el entender de algunos la relación entre las posturas de los dos gobiernos en el ámbito de la política exterior sería exactamente inversa a lo que se expuso hasta aquí: diferencias en el discurso de la
política; identidad en las prácticas. En las palabras de un observador calificado, “observados algunos énfasis conceptuales y la defensa afirmada de
la soberanía nacional, la política exterior del gobierno que inicia su mandato en enero del 2003 no desentonará, substancialmente, de la diplomacia
conducida de manera bastante profesional por el Itamaraty en el período
reciente, conformando, mejor dicho, una concordancia de principio con la
tradicional ‘diplomacia de desarrollo’ impulsada por Brasil desde hace
largos años”.2 Conclusión a la cual llegaba después de señalar la evolución
programática que llevaría a la aceptación de los términos del acuerdo celebrado con el FMI durante el proceso electoral, al compromiso de respetar
los acuerdos internacionales firmados por el país en el pasado (como los
acuerdos de no proliferación de armas nucleares y químicas, el Protocolo
de Kioto y el Tribunal Penal Internacional), y a la defensa de una “negociación soberana frente a la propuesta del ALCA”, al envés de su rechazo, puro
y simple, como un proyecto de anexión económica mal disfrazado.
Cabe, entonces preguntar: ¿continuidad o cambio? No hay como responder de manera rápida esta pregunta, pues –como en la vida– en política esos elementos no se contraponen. La acción política no es jamás
igual a sí misma, puesto que se ejerce sobre un mundo en constante variación. Siendo así, ¿cómo interpretar las diferencias observadas?, ¿era adaptación a las nuevas circunstancias o genuina reorientación?
No disponemos de tiempo y espacio para discurrir sobre las cuestiones metodológicas intrincadas que esas preguntas suscitan. En los
límites de este artículo, nos limitamos a registrar la dificultad, y luego
pasamos a enfrentarla prácticamente. A tal fin, la distinción hecha por
San Tiago Dantas entre política exterior y política internacional nos
parece bastante útil.3 La política internacional resulta de la sedimentación de posiciones que los partidos o la elite gobernante viene manifestando frente a los problemas del mundo contemporáneo. La política
exterior constituye una política de Estado, que debe representar el interés permanente de la nación, tal como es definido por las concepciones
predominantes en la sociedad considerada. Inspirándonos en esta distinción, vamos a alejarnos momentáneamente del terreno de la política
exterior para rescatar el proceso de formación de las directrices de política internacional del partido que pasa a gobernar al país con la victoria
de Lula en las elecciones del 2002. Ese desvío se torna indispensable,
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dada la inserción singular de ese partido en la sociedad y en la política
brasileñas.
***
Fiel a la tradición a la cual pertenecía, desde su fundación, en febrero
de 1980, el Partido de los Trabajadores mostró gran interés en definir sus
posiciones acerca de los acontecimientos internacionales, en especial
aquellos que afectaban a los países de América Latina. Las luchas sociales contra la dictadura en Brasil, en las cuales los fundadores del partido
tuvieron un papel destacable, fueron contemporáneas de luchas contra
sistemas opresivos y regímenes dictatoriales en otras latitudes del continente; basta con recordar, en ese contexto, el triunfo de la revolución
sandinista en 1979, las luchas revolucionarias del Frente Farabundo Martí
e Liberación Nacional en El Salvador y de la Unión Revolucionaria Nacional Guatemalteca.
Esos dos últimos procesos terminaron con negociaciones de paz y
fueron decisivos en la inauguración del ciclo de implementación de democracias en América Central el cual, con altos y bajos, perdura hasta el
día de hoy. El PT mostró gran solidaridad hacia esos procesos, habiendo
sus militantes participado activamente de campañas de apoyo, identificados como se sentían con el carácter libertario de esas luchas. Entre
ellos, cabe destacar los miembros de las comunidades de base, de la Iglesia Católica progresista, que tuvo importante participación en la fundación del PT y estaba activamente alistada en la solidaridad a las luchas
populares en América Central.
Se desarrolló también, en la misma época, un fuerte sentimiento de
solidaridad con las víctimas de las dictaduras del Cono Sur, que abrió
espacio para la participación de muchos de los exiliados chilenos, argentinos y uruguayos residentes en Brasil durante la década del setenta, en
las campañas por la amnistía y contra las violaciones a los Derechos
Humanos en América Latina.4
Otra experiencia relevante en la conformación de la orientación internacional del PT fue la relación establecida por el gobierno/Partido de
Cuba con muchos de los militantes brasileños que vivieron el exilio en la
Isla y volvieron a la escena política después de la Ley de Amnistía de
1979. Ese lazo, ya presente en el movimiento estudiantil y en las organizaciones que recurrieron a las armas en la lucha contra la dictadura militar en Brasil, tenía base sólida en el imaginario popular de los años sesenta que consagró la gesta del Che Guevara y la revolución de Fidel
Castro como símbolos de la lucha por la igualdad y justicia social en el
continente. El apoyo a la revolución cubana nunca significó, sin embargo, la adhesión al régimen de partido único, pues el PT nació como
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partido independiente, y nunca dejó de interpelar críticamente las tradiciones políticas de la “vieja izquierda”.5
En el plano internacional, el reconocimiento del PT como expresión
de una “nueva izquierda” se consolida durante el primer proceso de elección directa para Presidente (1989) después de casi 30 años de régimen
autoritario, cuando Luiz Inácio Lula da Silva y Fernando Collor de Mello se
confrontaron en la segunda vuelta. El estrecho margen de victoria de Collor
(solamente 6%) catapultó la imagen de Lula y del PT en el mundo. Se multiplicaron las invitaciones y las actividades internacionales del partido
cambiaron de carácter, iniciándose una etapa de relaciones con partidos y
gobiernos, en América Latina y en Europa, con base en el reconocimiento y
en el respeto que le imprimían la impresionante votación de 1989.
Pero el año de 1989 no fue importante para el PT apenas por el proceso electoral que protagonizó. Tan o más decisiva en la formación de su
política internacional fue la caída del Muro de Berlín y el colapso del
socialismo soviético. Aunque nunca haya atribuido un papel de mayor
relevancia a las mismas, hasta entonces el PT mantuviera relaciones amistosas con los países de Europa Oriental, tierra del “socialismo realmente
existente”, pese a las críticas emanadas de los sectores de tradición trotskista en el partido, que aclamaron los ‘vientos de renovación’ en aquella
parte del mundo e hicieron de la lucha de Solidarnosc un verdadero “paradigma”.6 En las palabras de un protagonista de la experiencia de
relacionamiento con los partidos de estado de Europa Oriental, “la política internacional del PT se guiaba por el principio de respeto a las diferentes tradiciones históricas de lucha de los pueblos y por una determinación de abrir y mantener relaciones con todas las expresiones partidarias de izquierda”.7 Esos militantes pudieron atestiguar directamente la
inconformidad creciente de la población en esos países, que pasaba a
rechazar de manera cada vez más abierta al régimen establecido en sus
respectivos países. Cuentan, por ejemplo, que tenían que sacar de la solapa el “prendedorcito” con el cual fueran obsequiados por el Partido Socialista Unificado, en Berlín Oriental, para no ser maltratados por la población cuando andaban por la calle.
La caída del Muro de Berlín acarreó el debilitamiento de las corrientes
internas petistas referenciadas en las experiencias del “socialismo realmente existente” y aumentó la conciencia del PT acerca de la necesidad de
recorrer caminos propios. En ese sentido, la intervención de Lula en el
Encuentro del PT de junio de 1990 fue determinante. La propuesta de reunir las izquierdas8 del continente para reflexionar sobre los acontecimientos en Europa del Este y pensar alternativas al predominio de las políticas
neoliberales ejecutadas por gobiernos como los de Menem, Fujimori y Salinas de Gortari surgió de las conversaciones con las delegaciones de partidos
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y movimientos de América Latina y Caribe presentes en ese Encuentro.
Congregando el Frente Amplio de Uruguay, el Partido Revolucionario Democrático (PRD) de México, el Partido Comunista de Cuba, el Frente
Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) de Nicaragua y el Frente Farabundo
Marti de Liberación Nacional (FMLN) de El Salvador, entre otras fuerzas
políticas, además del PT –responsable por su secretaría ejecutiva– el Foro
de San Pablo fue uno de los frutos más importantes de esa propuesta.
La prioridad asignada por el PT a la construcción de relaciones estables con partidos y movimientos de América Latina, no lo llevó a descuidar las relaciones con partidos de otros continentes. En Europa, se desenvuelven vínculos con todas las corrientes partidarias: social-demócratas,
partidos de izquierda y verdes. En diversos viajes, Lula y dirigentes partidarios fueron recibidos por jefes de Estado de la mayoría de los países,
en muchas ocasiones por gobiernos de partidos amigos del PT.
En Oriente Medio, en África y en Asia, las relaciones del PT apuntan
a ampliar los vínculos con partidos que representan realidades muy diversas y con desafíos diferentes pero que comparten principios e intereses en pro de la paz y del desarrollo. En ese sentido, se destacan los viajes
a Israel y Palestina, a África del Sur y a China. Este último, realizado en
mayo del 2001, marcó el reanudamiento de las relaciones entre el PT y el
Partido Comunista de China, virtualmente congeladas desde los trágicos
acontecimientos en la Plaza Tian’anmen, doce años antes.
Aunque breve, ningún relato del proceso formativo de las concepciones de política internacional sería completo si olvidase de evidenciar la
experiencia del movimiento sindical, terreno en donde surgió el partido,
y en el cual mantiene sólidas raíces hasta el día de hoy. El relato podría
comenzar con las manifestaciones de solidaridad al movimiento huelguista en el paso a la década del 80, que proyectaron Lula, entonces presidente del Sindicato de los Metalúrgicos de São Bernardo en el escenario
político nacional. Ellas venían un poco de todas partes, pero principalmente del sindicalismo europeo, que poco después se convertiría en un
fuerte movimiento de apoyo a la CUT, fundada en 1983. El hecho es claramente registrado por el primer presidente de la entidad, al observar en
una declaración: “al comienzo las principales centrales que reconocieron
a la CUT en tanto central sindical y que estuvieron presentes, inclusive,
en la fundación fueron la CISL y la CGIL de Italia, la Cfdt de Francia, la UGT
de España entre otras”.9
El apoyo dado a la CUT por el sindicalismo europeo repercutió en el
partido, que pasó a relacionarse con los líderes y partidos políticos vinculados a las diversas centrales sindicales. La actuación internacional de la
CUT permitió también el inicio de una relación más estructurada con las
centrales sindicales de América Latina, en especial la formación de la
Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS) en 1986. Esa
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iniciativa tuvo como objetivo inicial promover el intercambio entre las
experiencias sindicales de los países vecinos hasta entonces inexistente.
En el discurso pronunciado en el encuentro de los partidos políticos
latinoamericanos de 1990 que dio origen, como ya vimos, al Foro de San
Pablo, Lula defendió la apertura de canales propios de comunicación
entre los partidos de América Latina para que no dependieran más de los
encuentros ocasionales en los congresos de los partidos europeos. Se podría decir que la adquisición de conciencia acerca de la importancia de
promover las relaciones entre los partidos políticos de América Latina
fue anticipada por la intensificación de las relaciones del movimiento
sindical en Europa y en América Latina.
El activismo internacional de la CUT tomó un rumbo diferente en la
década del noventa cuando la central decidió tomar una actitud de intervención directa en el proceso de integración regional oficializado por el
Tratado de Asunción en 1991. Llama la atención del observador atento la
perseverancia de las centrales sindicales en la presentación de propuestas para promover la dimensión social del Mercosur10 ante la indiferencia
de los gobiernos, que concentraban sus esfuerzos en la dimensión comercial del proceso de integración, y de la sociedad política, que se mantenía
apegada a la agenda tradicional (centrada en los problemas domésticos).
El Partido de los Trabajadores fue el primer partido político a introducir
la cuestión de la integración regional en su agenda. Fue así que, en 1993,
el partido promovió el Seminario Nacional sobre el Mercosur, en la capital del Estado de Paraná. La “Carta de Curitiba”, producto de ese Encuentro, pautó las campañas electorales que incorporaron sus postulados como
propuestas para un cambio de los rumbos del Mercosur.
Las ganancias de esa intervención del movimiento sindical y del partido se reflejan en la estructura del Mercosur: la creación del subgrupo 11
(desde 1995 denominado Subgrupo 10), del Observatorio del Mercado de
Trabajo y de la Comisión Sociolaboral. Es importante destacar también la
creación del Foro Consultivo Económico y Social, representante de los
intereses de los sectores organizados de la producción y del trabajo y, en
el campo político, la Comisión Parlamentaria Conjunta, formada por representantes de los parlamentos de los países miembros.
En el plano continental, la acción del movimiento sindical y de los movimientos sociales contra el ALCA fue simultánea a la denuncia hecha por el
Partido de los Trabajadores de esa propuesta norteamericana como “proyecto de anexión” y la concentración en la defensa del Mercosur como la principal estrategia de desarrollo regional. La fuerte vocación integracionista de la
CUT y del PT fue pionera y rompió las fronteras nacionales a la búsqueda de
sus pares en los países del Cono Sur para tejer acuerdos horizontales que
modificaron el proceso tradicional de toma de decisiones.
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En el plano mundial, la organización de los primeros encuentros del
Foro Social Mundial en Porto Alegre contó con la activa participación de
los gobiernos del Estado de Rio Grande do Sul y de la Intendencia, ambos
gobiernos petistas. Si los actores principales de esos foros son las organizaciones sociales y no-gubernamentales, el papel del Partido de los
Trabajadores fue determinante para el éxito de esa reconocida instancia
de debates de políticas públicas y articulaciones para la acción común
bajo el lema “Otro mundo es posible”.
El activismo internacional del PT y de las organizaciones sociales
que a él se vinculan estrechamente constituye en sí mismo un dato importante. Pero el sentido más profundo de ese proceso sólo se torna evidente
cuando pasamos a considerar la evolución, en ese campo, de las concepciones más articuladas sobre la política internacional y el lugar de Brasil
en el mundo. El tema es vasto, y podría dar lugar a muchos proyectos
interesantes de investigación. En ausencia de ello, tomaremos como referencia para lo que viene a continuación la secuencia de textos publicados
en el Boletín de la Secretaría de Relaciones Internacionales del PT, “Foro
Internacional” (1996-97), bajo el título “Política Exterior y Proyecto Nacional” y el capítulo intitulado “Política Exterior para la Integración Regional y la Negociación Global”, del “Programa de Gobierno 2002 de la
Liga Lula Presidente”.11 Esos textos, en donde predomina la huella fuerte
de Marco Aurélio García, secretario de Relaciones Internacionales del PT
durante toda la década del 90, anticipan el clima de cambio de la política
externa que caracterizaron los primeros seis meses del gobierno de Lula.
Como se podría prever en las páginas de un órgano de oposición, lo
que primero sobresale en esos textos es la crítica de la política exterior de
los gobiernos de turno, en especial el de Collor de Mello y el de Fernando
Henrique Cardoso.
El primer blanco de la crítica es a la “diplomacia presidencial”, iniciada por el primero y perfeccionada por el segundo, el cual, desde el comienzo, confirmó su vocación para conducir los rumbos de la diplomacia. Su
reconocida competencia, su conocimiento de idiomas y, principalmente, su
visión de los problemas internacionales proyectaron el prestigio de Cardoso
en el plano internacional. ¿Qué mal hay en eso? La respuesta introduce un
tema que se tornaría recurrente en las páginas de esa publicación: “El desenvolvimiento internacional de FHC no es capaz de ocultar... los problemas que enfrenta nuestra diplomacia, pues es imposible tener una política
exterior consistente si el país no dispone de un proyecto nacional”.
Retomando una idea de cara a San Tiago Dantas, formulador de la
Política Exterior Independiente del gobierno de Goulart en el comienzo
de la década del sesenta, esa crítica sonaba como música a los oídos de
amplios sectores de la diplomacia brasileña, que, sin cuestionar abiertamente la política oficial del Itamaraty, no se evitaban de emitir señales de
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simpatía a las posiciones del Partido de los Trabajadores. En otro documento, la divergencia era expuesta con toda claridad: “El punto de vista
que será a continuación defendido parte de dos diferencias básicas con las
tesis del actual gobierno. Los ‘ajustes’ que la izquierda propone son radicalmente diferentes de aquellos que FHC realizó y pretende realizar. En
segundo lugar, y relacionado con lo anterior, las señales a ser dirigidas
para el mundo son otras y, fundamentalmente, Brasil no puede conformarse en insertarse en el nuevo orden mundial. Debe contribuir decisivamente
para que un nuevo tipo de relaciones de poder se constituya en el mundo.
Eso significa opciones, iniciativas, elecciones de alianzas de otro tipo, pero
también ir más allá de una retórica que no llega a esconder el inmovilismo
o transformaciones regresivas subterráneas de nuestra política exterior”
(nov./dic. 1996). Rechazo a la inserción pasiva; reconocimiento de que el
proceso de transición del orden internacional está en curso; reafirmación
del objetivo de contribuir activamente para que la configuración de poder
de ahí resultante sea favorable a la realización de un proyecto nacional.
El último punto es decisivo. La crítica se centraba en la falta de un
proyecto de nación. El final del régimen militar y la larga transición democrática de los años ochenta fueron acompañados por la crisis económicasocial y el país resultó cada vez más dependiente y vulnerable.
“Concentrador de renta y de poder, el nacional-desarrollismo fue puesto en
duda por la irrupción sin precedentes de las masas en la política brasileña
en los últimos veinte años, que mostraron el carácter socialmente excluyente y políticamente autoritario de aquella experiencia.” No por eso, el concepto de un proyecto nacional debe ser abandonado. Construir un nuevo
proyecto nacional, con base en la defensa de políticas de crecimiento con
distribución de renta e inclusión social, fue el desafío del Partido de los
Trabajadores a lo largo de las tres campañas presidenciales. Sin ese proyecto nacional, cabe preguntar “¿para qué sirven los gobiernos (y presidentes)
cuando las decisiones cada vez más se transfieren a los organismos internacionales o simplemente a los grandes grupos multinacionales? Presidentes y ministros pasan a ser como ‘maestros de ceremonias’ del poder.
De ahí la importancia de su encanto y savoir faire...” (junio, 1996).
Esa reflexión, que vincula estrechamente la política exterior al proceso de desarrollo y a una concepción ampliada de democracia, rechaza
frontalmente el mensaje del mal llamado “realismo periférico”12 y denuncia el carácter meramente defensivo de la reorientación impresa a la diplomacia brasileña en el gobierno de Fernando Henrique Cardoso. “En la
medida en que la política externa de un país debe expresar en la esfera
internacional un proyecto nacional y que ese proyecto entra en crisis,
nuestra diplomacia tuvo que contentarse en vivir de supervivencias del
pasado, con ajustes empíricos y zigzagueantes con relación a las nuevas
coyunturas internacional y brasileña” (sep./octubre 1996).
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Pero la reflexión en el PT acerca de la política internacional no se limitaba al comentario crítico. Presente de manera embrionaria desde el comienzo, con el paso del tiempo su dimensión positiva iba ganando contornos más nítidos. Es así que, tomando como principio regulador la idea de
que la definición clara de las “relaciones entre globalización y
regionalización y entre regionalización y proyecto nacional” es condición
previa para la formulación de una “estrategia de relaciones internacionales para Brasil”; un texto publicado en el Foro Internacional a mediados de
1997 esbozaba los contornos de lo que iría a ser la nueva política exterior:
“La construcción de una política exterior activa, que tome en cuenta los
apremios internacionales pero que sea resultante de un claro proyecto de
nación, democráticamente construido” (julio/agosto, 1997). En el diseño
de esa política, la estrategia de fortalecimiento del Mercosur aparecía como
garantía de inserción soberana: “si es correcto postergar y rediscutir radicalmente la agenda del ALCA, eso sólo puede ser hecho con eficacia si avanza en la dirección de un otro Mercosur, en donde la sociedad tenga lugar y
donde, sobretodo, se garanticen condiciones para los cuatro –y mañana
más socios– de una presencia económica y política más fuerte en el mundo” (ídem). Pero la política exterior de un país como Brasil no podría quedar ligada a los confines del continente americano: para afirmar su individualidad propia, hasta mismo en ese espacio, Brasil necesita establecer
“alianzas bilaterales fuertes con países que ocupan en el mundo –real o
potencialmente– lugares semejantes al de Brasil. Invariablemente viene a
colación los ejemplos de India, China, Rusia y África del Sur” (ídem).
La subordinación de la política exterior a los imperativos de un proyecto nacional de desarrollo es el eje estructurante de la propuesta formulada en el Programa de Gobierno del 2002: “La política exterior será un
medio fundamental para que el gobierno implemente un proyecto de desarrollo nacional alternativo, procurando superar la vulnerabilidad del
país frente a la inestabilidad de los mercados financieros globales. (...)
Tomando en cuenta esa realidad, Brasil deberá proponer un pacto regional de integración, especialmente en América del Sur. (...) La política de
regionalización, que tendrá en la reconstrucción del Mercosur un elemento decisivo, es plenamente compatible con nuestro proyecto de desarrollo nacional. A partir de la búsqueda de complementariedad en la región, la política exterior deberá mostrar que los intereses nacionales de
Brasil, así como los de sus vecinos, pueden converger en el ámbito regional” (julio, 2002). Es sobre esa base que se desenvuelve la estrategia de
“negociación global”. En primer lugar, se define que “las negociaciones
del ALCA no serán conducidas en un clima de debate ideológico, pero
tomarán en cuenta esencialmente el interés nacional de Brasil”. A continuación se diseña la propuesta de “relación equilibrada” con la Unión
Europea y con el bloque asiático en torno a Japón. Por último, el llamado
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a “articular esfuerzos a fin de democratizar las relaciones internacionales y los organismos multilaterales, como la ONU, la OMC y el Banco
Mundial.” Una mención especial merece la intensificación de relaciones
con África, “explorando los lazos étnicos y culturales existentes y construyendo relaciones económicas y comerciales” (ídem).
La estrecha conexión entre la perspectiva general que advierte esa trayectoria y las tomas de posición que viene marcando la política exterior
brasileña en el gobierno de Lula es bastante visible. La misma está patente,
por ejemplo, en la desenvoltura con la cual la diplomacia brasileña se manejó en la crisis de Irak, cuando fue más allá de la defensa protocolar de la
búsqueda de salidas pacíficas para el conflicto, colocándose claramente
del lado de los países que rechazaban el recurso a la acción militar sin el
aval del Consejo de Seguridad de la ONU. Se manifiesta también en la
decisión de accionar al Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social
–BNDES– institución que, por sus dimensiones y por el papel que viene desempeñando desde su creación, medio siglo atrás, no tiene similar en el
continente americano, en el financiamiento de proyectos en el área de comercio exterior y en la infraestructura en países vecinos, así como en la sugerencia hecha por Lula de que sea creado un organismo semejante al BNDES para
América Latina.13 Se refleja, incluso, en los esfuerzos desarrollados por el
gobierno brasileño en el sentido de profundizar y ampliar el Mercosur, mediante la aceleración de los entendimientos en vistas al acuerdo de libre
comercio entre el Mercosur y la Comunidad Andina de las Naciones, paso
decisivo en el camino de la deseada integración sudamericana.
Sin embargo, sería difícil entender la política exterior del nuevo gobierno si no tomásemos en cuenta un elemento apenas tocado en la exposición precedente. Nos referimos al debate sobre los rumbos de la política
exterior en el seno del Itamaraty y a la incorporación de ese tema en la
agenda de la política nacional. No podemos extendernos sobre ese tema,
pero debemos mencionar dos de sus aspectos esenciales.
El primero se refiere a la reformulación acontecida en el discurso de
la política exterior brasileña en la primera mitad de los años 90. La misma
se tornaba imperativa por los efectos que el derrumbamiento del bloque
soviético producía en el sistema internacional. Al contrario de lo que
ocurrió en algunos países, en donde la política exterior fue escenario de
revueltas espectaculares, en Brasil prevaleció el esfuerzo de adaptarse a
las nuevas realidades creadas por los cambios en curso en la economía
mundial –el tema de la globalización– y el fin de la Guerra Fría, sin una
ruptura declarada con su tradición diplomática, en donde tenían un lugar destacable el valor de la autonomía y el principio del universalismo. Ya
esbozado en el final del gobierno de Sarney, ese proceso de reformulación
estaba concluido cinco años después, cuando Fernando Henrique Cardoso
asumía la Presidencia de Brasil.14 Conocemos la crítica que el PT hacía de
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la orientación resultante de ello. Cabe agregar ese dato: aunque expresara un
amplio consenso, la mencionada orientación no era igualmente abrazada
por todos los segmentos de la diplomacia brasileña. Había, naturalmente,
una inquietud de los más jóvenes. Pero, juntamente con ella, la palabra más
o menos disonante de varios diplomáticos graduados. Uno de ellos, el Embajador Samuel Pinheiro Guimarães, exteriorizó públicamente con tal insistencia sus discrepancias que terminó sufriendo una sanción drástica. Todo eso
deja entrever un aspecto importante del tema que estamos por plantear: la
maduración de la reflexión sobre la política internacional en el PT y la evolución del debate interno en el Itamaraty son dos procesos que están ligados de
manera sutil por innumerables lazos. En la fase de transición entre los gobiernos, cuando el PT se prepara para asumir las decisiones sobre los destinos del país, la convergencia entre los formuladores de la política internacional del partido y sectores del Itamaraty se hace con naturalidad.
El segundo se refiere a la importancia que el tema del ALCA tuvo en
el diseño de la política exterior brasileña en los años 90 y en la ampliación del conflicto en torno del mismo en los últimos años. Como se sabe,
la diplomacia brasileña siempre encaró con mucha reserva la propuesta norteamericana del “área de libre comercio” hemisférica. Habiendo
predominado entre los formuladores de esa política la evaluación de
que sería irrealista negarse, pura y simplemente, a participar del proceso negociador, éstos adoptaron una línea de acción marcadamente defensiva: insistencia en la negociación en bloque; exigencia de concesión
de mandato negociador al presidente por el congreso de los Estados
Unidos, énfasis en la discusión de temas sensibles para el interlocutor –
apertura del mercado norteamericano a productos tradicionales con gran
peso en la cartera de exportaciones del país (jugos cítricos, productos
siderúrgicos, etc.)–, además de cambios en la política de subsidios agrícolas y en la legislación antidumping, origen de fuertes barreras no
arancelarias. El objetivo más o menos obvio de esa estrategia era el de
ganar tiempo, en la expectativa de que, al final del proceso, fuese posible obtener concesiones lo bastante expresas como para tornar aceptables en el país los términos de la negociación. En un primer momento, el
mismo pareció resultar, pero, en la medida en que las etapas del cronograma iban venciendo y crecía en la sociedad brasileña la percepción de
los impactos distributivos de la negociación,15 los límites de ese plan de
acción se tornaban cada día más evidentes. En ese contexto, la intensificación de las tensiones en el cuerpo diplomático no sorprende. No extraña, tampoco, el hecho de que, más allá de los círculos empresariales
directamente involucrados, el tema del ALCA haya movilizado innumerables actores político-sociales y animado un vasto movimiento de
opinión –una consulta popular no oficial en el segundo semestre del
2002 contabilizó más de 6 millones de votos en repudio al acuerdo.
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Las negociaciones del ALCA constituyen un test crucial para Lula, y la
consideración de las mismas nos devuelve a la cuestión original acerca
de la continuidad y el cambio en la política exterior de su gobierno. El
hecho de haber dado seguimiento a las mismas, en lugar de denunciarlas
–como querían los militantes del movimiento contra el ALCA y parecía
sugerir su propio discurso en muchos momentos– poco nos advierte a ese
respecto. Si quisiéramos emitir un juicio más acabado acerca del tema
necesitamos examinarlo con un mínimo de atención.
El problema con el que se enfrentaba el gobierno de Lula surgía de la
conjugación de dos elementos: 1) la disposición realista de evitar conflictos
innecesarios, buscando, con altivez, definir en los mejores términos posibles sus relaciones políticas con la potencia hegemónica, 2) el reconocimiento de que las posibilidades de la estrategia negociadora pasada estaban enteramente agotadas. Además del simple transcurso del tiempo, se
combinaban en la producción de ese resultado dos factores que escapaban
a cualquier control: a) la legislación aprobada por el Congreso de los Estados Unidos, que limitaba drásticamente el mandato negociador concedido
al ejecutivo, condicionando los avances en las materias de interés crítico
para el país al juego de presiones en el legislativo; b) la decisión anunciada
por las autoridades comerciales de aquél país de fraccionar la negociación,
presentando “ofertas” diferenciadas a sus interlocutores, y de transferir
para el foro de la OMC la negociación de los ítems más sensibles.
Frente a esa situación, la insistencia en la estrategia defensiva apuntaba a dos escenarios, ambos igualmente sombríos: el impasse, o la aceptación del núcleo duro de la agenda norteamericana a cambio de concesiones menores que dieran alguna satisfacción a los productores locales
de bienes de bajo valor agregado. O los dos escenarios, sucesivamente, lo
que en varios sentidos terminaría siendo todavía peor.
Para escapar a ese dilema más que probable, el gobierno de Lula hizo
algunos movimientos precisos. En primer lugar, refrescó el debate público sobre el ALCA rompiendo con la ficción de que se trataría de un acuerdo
eminentemente “comercial”, al enfatizar las cuestiones relativas a servicios, protección a la inversión extranjera y compras del sector público, y
al establecer como meta para sus negociadores la preservación (o mismo
la ampliación) de las condiciones para la implementación de políticas de
desarrollo económico y social. En segundo lugar, tornó explícita la conexión entre los múltiples procesos de negociación en curso simultáneamente. En este punto, conviene ceder la palabra al ministro Celso Amorim,
principal formulador de ese nuevo enfoque.
“Cabría distinguir, de antemano, entre los diversos ejercicios negociadores en los que estamos envueltos... y los proyectos de fortalecimiento
del Mercosur y aproximación con los demás países de América del Sur.
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La agenda de estrechamiento de lazos a nivel regional constituye un
proyecto de integración multifacético, semejante al de la Unión Europea. Las negociaciones en la OMC, del ALCA y con los europeos se pautan
por una lógica más estrictamente económica... Dadas las disparidades
económicas entre los participantes en esas negociaciones, y teniendo en
vista las inequidades de las reglas y prácticas hoy prevalecientes –y el
riesgo de su agravamiento– ese objetivo es indisociable de un esfuerzo
simultáneo de disminución de las restricciones a nuestra capacidad de
fomentar políticas autónomas de desarrollo y de corrección de
distorsiones.
En la realidad las tres negociaciones pueden ser vistas como un proceso
único en tres tableros, en la medida en que están siendo remitidos a la
Ronda de Doha varios temas cuya ecuación en el plano hemisférico o inter
regional es considerada, por alguna de las partes, políticamente inviable.”16
El argumento que justifica el enunciado principal en el último párrafo explicita el sentido de la acción. Vimos que los Estados Unidos resisten
la idea de negociar en el Alca los temas que podrían tornar un poco menos asimétrica, allí, el cambio posible. Se trata, entonces, de registrar sin
estridencia ese hecho, y actuar desengañadamente de manera recíproca.
En verdad, la estructura propuesta por la diplomacia brasileña es más
compleja. La misma se desdobla en tres líneas: negociaciones apuntando
a un acuerdo de libre comercio entre el Mercosur y los Estados Unidos,
que envolvería temas como acceso a mercados de bienes agrícolas e industriales, además de la liberalización de servicios e inversiones en segmentos definidos; la discusión en la Ronda de Doha de los temas más
polémicos, como reglas sobre servicios, inversiones, compras del sector
público, propiedad intelectual, subsidios, medidas antidumping, derechos compensatorios y política de competencia. En ese diseño, el ALCA
sería convertido en un “acuerdo-marco”, un andamio legal para facilitar
acuerdos bilaterales sobre comercio en el hemisferio: tal es la sustancia
del “ALCA light”, como la propuesta pasó a ser conocida.17
Los atractivos de esa fórmula para Brasil y sus socios son evidentes.
La misma abre espacio para negociaciones substantivas en áreas de acceso a mercados entre el Mercosur y los EE.UU sin la presión artificial de un
calendario definido intencionalmente, al mismo tiempo, en que traslada
la negociación de los ítems más espinosos a un foro en donde las asimetrías
quedan atenuadas, por el número y diversidad mayor de participantes
del proceso negociador, y por la concentración menor de poder entre
ellos. El significado de ese traslado queda más claro cuando pensamos en lo que puede representar la entrada en el juego de “socios”
como China –recién admitida en la organización– y Rusia, en etapa avanzada de entendimientos en vistas al mismo objetivo.18
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Ahora, por esos mismos motivos, la propuesta brasileña está destinada a chocar con serias resistencias, que además ya vienen manifestándose.19 Para los Estados Unidos, remitir a la OMC la discusión de los temas
vitales de su agenda positiva es lo mismo que abdicar de la pretensión,
inherente al proyecto del ALCA, de extender la línea de exclusión de la
Doctrina Monroe al campo de las relaciones económicas internacionales.
El escenario del impasse, por tanto, no está excluido. Pero, llegado el
caso en que se confirme, no tendrá el mismo aspecto. Porque su objeto será
otro, y porque la carga de la intransigencia pesará sobre el otro lado.
O mejor, naturalmente, sería ver acogida la sensatez de la propuesta,
y poder consolidar entre las partes un relacionamiento político maduro,
fundado en el respeto mutuo y en la búsqueda de beneficios compartidos.
Éste es el deseo manifiesto del gobierno brasileño, y motivos no faltan
para que el mismo sea sincero. Sin embargo, en la atmósfera crispada en
la cual nos encontramos en el presente, su concreción es bastante incierta.
Sea como fuere, en la negociación del ALCA la política exterior del gobierno Lula evidenciará su verdad.
Al final del camino, podemos dar una respuesta cabal a la cuestión
formulada en el comienzo de este artículo: con el gobierno de Lula, la política exterior de Brasil tomó un nuevo rumbo. ¿Habrá condiciones para
mantenerlo? Ése es un nuevo problema, que no depende exclusivamente de
la voluntad de los gobernantes, más de su capacidad de vencer los grandes
desafíos internos y externos con lo cual, desde ya, está confrontado.
Notas
1. “PT avisa que va a modificar el rumbo de la diplomacia”, El Estado de São Paulo, 1512-2002.
2. Paulo Roberto de Almeida, “La Política Externa del nuevo Gobierno del Presidente
Luíz Inácio Lula da Silva. Retrospectiva histórica y evaluación pragmática”, Revista
Espacio Académico, año II, Nº 19, Diciembre/2002.
3. San Tiago Dantas, Política Exterior Independiente, Civilización Brasileña, Río de
Janeiro, 1962. En especial el capítulo “Política Internacional”, donde el Canciller
desarrolla los objetivos del Programa de Gobierno presentado a la Cámara de Diputados durante el gobierno de João Goulart. Esos objetivos están desarrollados bajo
los siguientes títulos: Posición de Independencia, Preservación de la Paz y Desarrollo, Relaciones con Estados Americanos, Colonialismo, Naciones Unidas, Países
Socialistas, Países Occidentales.
4. El CBA (Comité Brasileño por la Amnistía) después de la Ley de Amnistía de 1979
continuó sus actividades extendiéndolas a las luchas por los Derechos Humanos en el
Continente. Dos entidades se destacaron: Clamor (Comité de Defensa de los DDHH
para los países del Cono Sur, vinculado a la Comisión Arquidiocesana de la Pastoral
de los DDHH y marginalizados) y el CBS (Comité Brasileño de Solidaridad a los
Pueblos de América Latina). Muchos de esos activistas pasaron a integrar la Secretaría de Relaciones Internacionales del PT en los años ochenta.
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5. A lo largo de los años ochenta se desarrolló un importante debate acerca de la
identidad doctrinaria del PT que desembocó en el I Congreso del partido a fines de
1991 que consagró el carácter “laico” y el pluralismo ideológico del PT. Algunos
registros importantes de ese debate se encuentran en el Cuaderno especial de la revista
Teoría y Debate, “El PT y el Marxismo”, 1991. Existe versión en español, organizada por
Nils Castro con el título La renovación de la izquierda latinoamericana, editada por la
Editorial Nuestro Tiempo, México, 1992.
6. Las luchas por la democratización en Polonia comenzaron en el año de la fundación del PT y se prolongaron durante el año de 1981 influyendo fuertemente los
debates petistas. Para una comprensión apropiada de esa línea de pensamiento,
ver Machado, João, “Por la Tradición Marxista”, en la revista Teoría y Debate, mayo
de 1990, pp. 15-19.
7. Reportaje a D’Jalma Bom, sindicalista fundador del PT que participó de esa
experiencia.
8. Fue decidida en ese Encuentro la convocatoria de las organizaciones, movimientos
y partidos de izquierda de América Latina que dio origen al Foro de San Pablo. La
amplitud de esa convocatoria permitió la participación de sectores sin representación
política real, portavoces de agrupamientos altamente ideologizados, junto a representantes de experiencias de gobierno y de oposición con fuerte representación en las
sociedades. Ese “pecado original” restó fuerza al Foro de San Pablo
9. Declaración de Jair Menegelli (2003) citado en “La política internacional de la CUT”,
SRI-CUT, San Pablo, 2003, p. 14.
10. Un cuidadoso abordaje de ese trabajo se encuentra en Portella de Castro, Maria
Silvia, “Consideraciones sobre el mercado de trabajo y el movimiento sindical en el
ámbito del Mercosur” (pp. 44-71) en el libro compilado por Hélio Zylberstajn et al.,
Procesos de Integración Regional y la Sociedad, Paz y Tierra, 1996.
11. Marco Aurélio García coordinó las contribuciones y fue el responsable de la redacción final de ese texto.
12. Ejemplo de ese pensamiento está en Escudé, El realismo de los Estados débiles.
13. A ese respecto, cf. “América del Sur será prioridad del BNDES” y “Brasil impulsa
política industrial común”, El Estado de São Paulo, 17-05-2003; “Lula propone bloque
contra las desigualdades”, ibid, 23-05-2003; Carlos Lessa,“El Nuevo momento histórico del BNDES”, reportaje con el presidente del BNDES publicada en el Jornal dos Economistas, Nº 165, abril de 2003.
14. Cf. Sebastião C. Velasco e Cruz, “Opciones Estratégicas. El Papel de Brasil en el
sistema Internacional”, Lua Nova. Revista de Cultura y Política. Nº 53, 2011, pp. 135-158.
15. Cf. Maria Regina Soares de Lima, “Instituciones democráticas y política exterior”,
Contexto, 22, No. 2, 2000.
16. Conferencia del Ministro de Estado de Relaciones Exteriores, Embajador Celso
Amorim, sobre el tema “Inserción Global de Brasil: OMC, Mercosur, ALCA, Zona de
Libre Comercio de Brasil con la Unión Europea”, pronunciada por el Ministro de
Estado, interino, Embajador Samuel Pinheiro Guimarães, en el XV Foro Nacional Río
de Janeiro, 21 de mayo de 2003.
17. Cf. Celso Amorim, “El Alca posible”, Folha de São Paulo, 8-07-2003.
18. Para facilitar el ejercicio, cf. “India, China to work together on Doha round”, The
Hindu Business Line, 28-06-2003, www; “Russian Premier: Russia-WTO negotiations
enter final stage”, On-Line Pravda, 25-07-2002, y Bobo Lo, Vladimir Putin and the
Evolution of Russian Foreign Policy. Londres, The Royal Institute of International Affairs/
Blackwell Publishing, 2003.
19. Jamil Chade, “México y EUA rechazan propuesta del ‘ALCA light’”, El Estado de São
Paulo, 21-06-2003.
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UN COMPLEJO PANORAMA DE NEGOCIACIONES PARA DEFINIR LA INSERCIÓN DEL MERCOSUR...
Un complejo panorama de negociaciones para definir
la inserción del Mercosur en el comercio internacional
Felipe Frydman*
Situación general
La Argentina enfrentó en los últimos cincuenta años un proceso continuo de retracción en su participación en el comercio internacional, que
está relacionado con el estancamiento relativo sufrido por el país en el
mismo período. De la famosa definición de “granero del mundo”, el nivel
de las exportaciones ha venido decayendo, especialmente durante las
tres últimas décadas cuando el comercio internacional adquirió mayor
importancia como motor de la economía mundial. Los 26.000 millones de
dólares de exportaciones argentinas equivalen al 0,4% del total de las exportaciones mundiales, lo cual es un porcentaje insignificante para tener
alguna influencia en las corrientes del comercio mundial. Las intensas
polémicas sobre los motivos de este retroceso nunca produjeron una respuesta satisfactoria, ya que quizás en en la forma de encararlas subyacen
diferentes visiones sobre los problemas de la economía argentina.
La globalización durante los años noventa impuso a los países en
desarrollo la liberalización de los mercados de capitales, sin separar entre los movimientos especulativos en busca de mayores rendimientos y
aquellos de inversiones productivas, lo que abrió las posibilidades a cambios bruscos en los flujos con graves consecuencias sobre los países receptores. La modificación de las tendencias de los flujos tuvieron, en algunas oportunidades, su origen en cambios producidos en las principales plazas financieras, ajenas a las consideraciones sobre los desequilibrios
macroeconómicos de los países en desarrollo. Esta política formó parte
del supuesto de que los capitales tienen un comportamiento racional y
que los propios mecanismos de mercado llevan automáticamente al restablecimiento de los equilibrios en las cuentas corrientes suavizando los
ciclos económicos. En realidad, la racionalidad sólo se manifiesta cuando se trata de elaborar una explicación; los operadores económicos se
mueven en el corto plazo por motivos de percepción muy alejados de una
lógica y cuyas presunciones suelen agravar aun más la situación.
Las sucesivas crisis financieras en América Latina y en otras partes
del mundo en desarrollo, reabrieron el debate sobre la relación entre el
* Licenciado en Economía, Director Nacional de Negociaciones Económicas Internacionales, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.
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comercio mundial y los movimientos de capitales para financiar un proceso de crecimiento sostenido. Mientras la discusión estuvo centrada en
la apertura de los mercados de capitales no fue posible mencionar la
importancia de los saldos favorables en la cuenta corriente para compensar las consecuencias de los ingresos de capitales. El objetivo de estos
ingresos es lograr un rendimiento mayor del que obtendrían en sus países de origen y remitirlos al exterior para satisfacer las expectativas de los
inversores; para hacerlo posible el país receptor debe generar los recursos
adicionales que hagan posible completar dicho círculo. Existe una forma
de pensar que ve en el flujo de capitales un proceso continuo y virtuoso
donde resulta posible obtener nuevos ingresos que vuelven a financiar
los egresos creando la ilusión de una fuente inagotable de bienestar para
los países en desarrollo con capitales prestados. La experiencia demostró
que los procesos son breves y que los costos resultan más elevados que los
beneficios producidos durante sus cortas estadías.
El cuestionamiento de las políticas que pusieron el énfasis en las
prioridades del financiamiento externo, no significa ignorar las necesidades de los países en desarrollo de obtener recursos externos para financiar las compras de bienes de capital, insumo y tecnología con el objetivo
de llevar adelante emprendimientos que serían imposibles de realizar sin
esos aportes. Pero estos procesos no son inagotables. Aun cuando se trate
de inversiones productivas hay que tener en cuenta que las empresas
buscan alternativas de inversión en cualquier lugar del mundo en función de las tasas de ganancias, pero su propia razón de existencia les
exige la remisión de las utilidades, y esto termina afectando los resultados de la balanza de pagos de los países receptores.
Los problemas de América Latina, donde se evidenció con más fuerza
el fracaso de las políticas basadas en el ingreso de capitales especulativos,
han provocado una revalorización de la temática del comercio exterior, y en
especial de la necesidad de aumentar las exportaciones para generar recursos genuinos para financiar el desarrollo. Esta discusión tuvo en el pasado
algunos momentos de auge, cuando se contemplaban las experiencias exitosas de los países del sudeste asiático durante las décadas de los setenta y
ochenta y de la República Popular China en los noventa, para aumentar
considerablemente su presencia en el comercio internacional. China ha
procurado mantener un estricto control de la cuenta capital, acompañado
por una política dirigida a lograr un fuerte superávit en su balanza comercial, lo que le permitió sobre la base del bajo valor de su mano de obra
incrementar sus exportaciones. El aumento de la participación de los países en desarrollo en los últimos diez años puede explicarse justamente por
este fenómeno: la participación de los países en desarrollo asiáticos pasó
del 40 al 47%, en el total de las exportaciones de éstos en ese período,
mientras que América Latina sólo pudo conservar el mismo nivel.
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Las exportaciones argentinas
La evolución de las exportaciones argentinas durante los últimos
veinte años no escapa de las condiciones generales de los problemas de
los países en desarrollo y de la conformación de la estructura productiva
del país. La composición de las exportaciones responde a los sectores
donde existe una mayor capacidad para competir en el mercado internacional, y en este caso, el sector agropecuario siempre tuvo una presencia
dominante desde los primeros momentos de su historia. La pregunta que
siempre surge para analizar los por qué de la disminución de la presencia argentina en el comercio internacional, está relacionada con la capacidad del sector agrícola para generar una tasa de crecimiento superior a
la del comercio internacional, y sobre los motivos que impidieron el surgimiento de nuevos sectores.
El análisis del comportamiento de las exportaciones argentinas durante los últimos veinte años brinda algunas respuestas, y más aún cuando enfrentaron condiciones disímiles debido a la implementación de políticas económicas divergentes tanto en los objetivos como en los medios.
En los ochenta, las exportaciones tuvieron un aumento del 54% pasando
de 8.021 a 12.353 millones de dólares. En cambio, desde ese año hasta el
año 2002, el incremento alcanzó al 105%. En el período de dos décadas,
las exportaciones tuvieron un comportamiento positivo que les permitió
crecer en más del 200%, mientras el comercio internacional pasaba de
2004 miles de millones en 1980, a 3.400 en 1990 y 6.300 en el 2002.1 El
aumento en la primera década fue del 70% y del 85% en la segunda.
La primera etapa se caracterizó por un proceso de devaluación y
ajuste para hacer frente al endeudamiento externo de los años setenta
favorecido por el compromiso de mantener un tipo de cambio predecible
mediante la famosa “tablita”; en la segunda, estuvo congelada la paridad
de un peso por dólar que se mantuvo hasta enero de 2002. Si bien la
participación de las exportaciones argentinas en el comercio internacional no sufrió cambios en el período, la duplicación en la década del noventa contrasta con el 50% de aumento durante el período de ajuste a
pesar de que se ponía el énfasis en la promoción de las exportaciones.
Las cifras totales de las exportaciones permiten extraer conclusiones
generales pero también se produjeron cambios en la composición que
muestran las consecuencias de las políticas de Estado y las respuestas
del sector privado. En la primera década, los productos primarios no tuvieron un cambio importante aunque comenzó a verificarse la mayor influencia del sector oleaginoso. Esta situación provocó que los productos
primarios bajaran su participación en el total del 40% al 27% mientras
que las manufacturas de origen agropecuario (MOA) aumentaron un 67%
y mejoraron su participación al pasar del 37 al 41%. En la composición de
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este rubro, se reflejó la importancia del sector aceitero representado por
los residuos y desperdicios de la industria alimenticia, las grasas y aceites, afirmando la tendencia de los cambios en la producción agrícola que
quedaría consolidada a partir de la segunda parte de los noventa.
Los productos industriales fueron las principales beneficiarias del
proceso de devaluación de la moneda al aumentar un 86%, comparados
con una variación promedio del 54%. Los productos que aumentaron en
una proporción mayor a la media pertenecen a la industria metalmecánica,
textiles, calzados y materias plásticas artificiales. El menor costo de la mano
de obra influyó para el aumento en los sectores de mano de obra intensiva
y en las exportaciones industriales de baja intensidad tecnológica.
En los años noventa, el aumento del 105% tuvo un comportamiento
desigual a través de los grandes rubros. En primer lugar, el crecimiento
del 524% en las exportaciones de combustibles y energía que llegó a tener
una participación en el total del 18%, cuando eran insignificantes al principio de la década. La fuerte presencia de este rubro se explica por la
privatización de YPF y la desregulación del sector que empezó a exportar
un recurso no renovable. Las exportaciones industriales aumentaron en
un 178%, principalmente por las inversiones efectuadas en la industria
petroquímica cuyos valores crecieron 183%, y el material de transporte
que lo hizo en un 645%. Esta llamativa variación fue la consecuencia de
los acuerdos de comercio administrado del sector automotor firmados
con Brasil que permitió un intercambio compensado entre ambos países.
Este sector quedó excluido de las normas generales del libre comercio del
Mercosur con el propósito de lograr una distribución equilibrada de las
inversiones en el sector automotriz en la región y evitar la concentración
en el país de mayor mercado interno.
Los factores que contribuyeron durante los años noventa al aumento de
las exportaciones fueron los cambios tecnológicos del sector agropecuario,
que permitió el fortalecimiento de la industria oleaginosa, la desregulación
de los sectores de hidrocarburos y recursos naturales y la apertura de mercados mediante la creación del Mercosur y los acuerdos con Chile y Bolivia.
El Mercosur y esos acuerdos permitieron descubrir la importancia de
la región como destino de las exportaciones. La eliminación de la mayoría de los aranceles entre la Argentina y Brasil fue la causa para que la
participación de este país pasara del 10% en 1980, al 12 en 1991 y al 30%
en 1998. Chile siguió un proceso similar, pero especialmente ligado a las
exportaciones de energía; hoy absorbe el 11% del total de las exportaciones argentinas. La Argentina descubrió tardíamente la importancia de
América Latina como destino de sus exportaciones. La cercanía debería
haber constituido un claro incentivo para promover la cooperación económica y comercial y facilitar el intercambio. Los resultados fueron mínimos por las dificultades para encontrar intereses comunes ante la
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desconfianza los antagonismos políticos generados por la Guerra Fría.
Los menores costos de transporte, la facilidad de la comunicación y las
afinidades culturales deberían haber favorecido el comercio regional y
disminuido la participación de los proveedores extra regionales. Los acuerdos de complementación económica realizados bajo la cobertura de la
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALADI), costaron un gran
esfuerzo y sus resultados fueron mínimos.
El mercado de los EE.UU. no representa para las exportaciones argentinas un destino atractivo, por las dificultades para colocar productos agrícolas y por la intensa competencia de productos de otros orígenes. En 1980, recibía el 9% de las exportaciones, en 1991 el 10% y en el
2001, el 11. En cambio, la Unión Europea fue siempre un mercado importante para las exportaciones argentinas; la ampliación, los cambios
en la estructura arancelaria y la implementación de la política agropecuaria común podrían explicar muchas de las crisis del país y los cambios que se produjeron en la producción agropecuaria nacional a partir
de la consolidación de la PAC. En 1980 era el destino del 30% de las
exportaciones y en 1991 tenía el 33%. En el año 2001 su participación
relativa había disminuido al 17% como consecuencia de la mayor importancia de Mercosur. El desarrollo de la producción de cereales y de
carnes en la Unión Europea tuvieron efectos negativos sobre las exportaciones argentinas, primero cerró el mercado a esos productos, y en
segundo lugar, comenzó a generar excedentes que fueron colocados en
el mercado internacional afectando los precios internacionales. La Argentina abandonó las exportaciones de esos productos y se convirtió en
el proveedor de alimentos para el ganado, que es un producto residual
y de bajo costo de la industria oleaginosa. Estos productos ocupan hoy
el 40% del total de las exportaciones argentinas a ese mercado.
El crecimiento de la República Popular China y particularmente su mayor apertura al comercio internacional ha permitido un crecimiento importante de las exportaciones argentinas hacia ese mercado. China se ha convertido en el principal mercado en Asia con una participación del 5% del total
de las operaciones realizadas. La República Popular ha tomado nuevas obligaciones para liberalizar y transparentar sus regulaciones de comercio exterior al ingresar en la Organización Mundial de Comercio (OMC), lo cual ha
favorecido las posibilidades para aumentar la participación argentina aunque deberá enfrentar una fuerte competencia de Australia, Canadá y los
EE.UU. que tienen capacidad para exportar productos similares.
En contra de la tendencia argentina, los EE.UU. constituyen el mercado más atractivo para todos los países por sus dimensiones y alto nivel de
ingresos: a pesar de las barreras absorben más del 20% de las exportaciones del mundo. Es un mercado con fuerte poder adquisitivo pero también
de intensa competitividad; todos los países le dedican un especial esfuerzo
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para ocupar un espacio y facilitar la tarea de sus exportadores pero también hay que tomar en cuenta que muchas de esas exportaciones tienen
su origen en las empresas multinacionales radicadas en el exterior con el
propósito de disminuir los costos de producción y resguardar su participación en el mercado. El acuerdo con Canadá, ampliado posteriormente
a México con el nombre de NAFTA, rubricó y facilitó un proceso que ya
estaba en marcha, dando lugar a una de las zonas de libre comercio más
importante del mundo. El comercio de los EE.UU. con ambos países representa aproximadamente el 40% del total, tanto para las importaciones como de las exportaciones, pero las dos terceras partes, excluyendo el
petróleo, se explica por los mismos productos que van y vienen con un
porcentaje más elevado de mano de obra.
La característica de las exportaciones argentinas ha sido la principal
barrera para expandir las ventas en el mercado norteamericano. En primer lugar, los EE.UU. mantienen una política de apoyo a la producción
agropecuaria y de restricciones a las importaciones en los grandes rubros
donde la Argentina es altamente competitiva (cereales, oleaginosos, lácteos, carnes, tabaco, maní y azúcar), lo que limita el acceso. Los EE.UU., al
igual que Europa, diseñaron una estructura arancelaria escalonada que
favorece las importaciones de materias primas y desalienta las exportaciones de manufacturas de origen agropecuario. Las exportaciones argentinas a ese mercado han crecido principalmente en los rubros de hidrocarburos, químicos y productos de la industria siderúrgica.
Las limitaciones de los acuerdos internacionales
El comercio internacional ha entrado una profunda etapa de
condicionamientos y regulaciones a partir de 1994. La finalización de
las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay en abril de ese
año significó el inicio de una nueva etapa en el proceso de globalización
del comercio internacional; nació la Organización Mundial de Comercio que reemplazó al GATT de 1947. Las negociaciones de la Ronda Uruguay extendieron el ámbito de las regulaciones a los temas de servicios,
propiedad intelectual, agricultura, solución de controversias, obstáculos técnicos al comercio, medidas sanitarias, y otros, con el objetivo de
limitar la capacidad de los Estados en restringir el comercio y proteger
el proceso de liberalización. La conclusión de la Ronda Uruguay marcó
un importante paso en imponer el proceso de globalización y en la división internacional del trabajo.
Existe un antes y un después de la Ronda Uruguay en el comercio
internacional. Muchos de los grados de libertad que tenían los países
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para implementar sus políticas comerciales o establecer restricciones desaparecieron por propia voluntad o porque no había mayores opciones.
Las condiciones principales fueron determinadas por los países que representan el 75% del comercio internacional mientras el 25% restante
continua bregando para mejorar las condiciones de acceso a los mercados de mayor poder adquisitivo. Las condiciones objetivas hacen que
resulte imposible para los países en desarrollo renunciar a participar en
estos acuerdos multilaterales porque se arriesgarían a perder las posibilidades de colocar sus escasos productos de exportación en los mercados
de los países desarrollados. Esto explica por qué países como China
convirtieron el ingreso a la OMC en el eje de su política comercial en los
años noventa, y otros como la Federación Rusa, Vietnam y Ucrania negocian con urgencia las condiciones para convertirse en nuevos miembros de la OMC. La falta de perspectiva y las dificultades para coordinar esfuerzos hizo que los países en desarrollo fracasaran en sus intentos de expandir el comercio entre ellos a pesar de los esfuerzos realizados por la UNCTAD para promover esquemas alternativas como el Sistema Generalizado de Preferencias Comerciales (SGPC). El principal interés radica en conquistar una participación en los mercados de mayor
valor adquisitivo y estabilidad y contar con un ingreso continuo por la
colocación de las exportaciones.
Las negociaciones de la Ronda Uruguay estuvieron precedidas por
la conformación del NAFTA (1992), el Mercosur (1991) y los acuerdos especiales entre la Unión Europea y los países de Europa Oriental (1991/94),
que buscaban a través de la eliminación de los aranceles, el aumento del
comercio preferencial. Estos acuerdos están basados en la excepción a la
cláusula de la nación más favorecida del Artículo XXIV del GATT 1994
que fija los criterios generales sobre la formación de uniones aduaneras o
zonas de libre comercio. El Mercosur invocó la decisión de la Ronda Tokio conocida como la Cláusula de Habilitación que dio cobertura a la
Asociación de Libre Comercio (ALADI). Esta cláusula está dirigida a favorecer la eliminación de las barreras comerciales entre los países en desarrollo mediante el otorgamiento recíproco de preferencias arancelarias
sin extenderlas a los países desarrollados y sin cumplir con las exigencias de las condiciones del Artículo XXIV del GATT 1994.
Las excepciones previstas en el GATT, 1994, han convertido a los acuerdos multilaterales en algo secundario del comercio internacional. Al revés de la historia y de la teoría económica, los países han desarrollado,
basándose en las excepciones, una red de preferencias comerciales que
han incluido a algunos y excluido a la mayoría. La conformación de la
Unión Europea en 1958 dio origen al bloque económico más importante
de la historia pero también al desvío de comercio más significativo. La
mayoría de los miembros de la Unión Europea son importantes jugadores
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en el comercio internacional, y la eliminación de los aranceles entre ellos
creó el mercado interno más grande del mundo. La incorporación de diez
nuevos países a partir del 2004 consolidará este proceso al ampliar el
mercado interno para las empresas europeas y fijará una política comercial externa acorde con los intereses del bloque.
Tanto los EE.UU. como la Unión Europea han extendido sus vinculaciones comerciales a través de acuerdos parciales con países de menor
desarrollo otorgándoles preferencias para sus principales productos de
exportación. Estos acuerdos se extienden al Caribe y a la mayoría de los
países africanos creando un mercado cautivo que perjudica a otros proveedores. Estos acuerdos provocan un reordenamiento de las corrientes
comerciales que termina siendo pagado finalmente por otros países en
desarrollo que se ven perjudicados por estas excepciones a las normas
multilaterales. Estos acuerdos no son impuestos; los países los buscan
para lograr un acceso preferencial a los mercados de mayor poder adquisitivo porque no tienen otras opciones.
Cuando esto sucede en la periferia, aparecen los críticos. La formación del Mercosur dio lugar a numerosos papers de los funcionarios del
Banco Mundial sobre los perjuicios de los desvíos de comercio y las limitaciones impuestas a la apertura unilateral. Sin embargo, estos organismos miraron con total complacencia la conformación del NAFTA y de la
Unión Europea que por su envergadura han tenido una grave repercusión en el flujo de las corrientes comerciales y sus consecuencias sobre los
países en desarrollo que son desplazados como proveedores de esos mercados. Es decir, que mientras se aceptan los desvíos comerciales creados
por los EE.UU. y Europa, el Banco Mundial ha dedicado muchas páginas
para criticar las conformaciones de los países en desarrollo que tratan de
facilitar el comercio entre ellos para incrementar la competitividad a pesar de que los cifras de comercio son marginales en comparación con el
comercio global. La Unión Europea o los EE.UU. en sus acuerdos con
Canadá y México no reflexionaron sobre los costos de la integración en el
corto plazo porque tenían objetivos estratégicos que superaban los simples cálculos que suelen realizarse cuando se pierden las perspectivas de
los cambios internacionales en el largo plazo.
En este contexto, los acuerdos multilaterales se convierten en una
referencia porque establecen las reglas generales y el piso mínimo sobre
los cuales se construyen posteriormente los acuerdos regionales. Estos
acuerdos finalizan convirtiéndose en una extensión de la política económica y comercial de los países más desarrollados tanto por el poder de
negociación como por la atracción de sus mercados; lo cual replantea la
importancia que debe asignarse en una política comercial a los acuerdos
multilaterales y preguntare sino resulta más conveniente el trabajo para
la consolidación de acuerdos preferenciales porque en definitiva esta
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opción no significará nada más que seguir el ejemplo de las políticas
aplicadas por los países desarrollados para ampliar sus mercados.
Entre las limitaciones impuestas a las políticas de los Estados se
encuentra el Acuerdo sobre Inversiones (TRIM’s) que formó parte de los
Acuerdos de la Ronda Uruguay prohibiendo las posibilidades de obligar
a las empresas a utilizar insumos nacionales o exportar un porcentaje de
su producción. Este Acuerdo terminó con la política de radicación de
empresas extranjeras implementada por algunos países. Esta política
visualizaba a las inversiones extranjeras en función del interés de vender
en el mercado interno al cual era difícil acceder por los altos niveles de
protección. Las condiciones de la economía internacional facilitaron que
se pudiera llegar a un Acuerdo de esta naturaleza, y en particular, porque
durante los noventa todos los países se embarcaron en una desesperada
competencia para obtener el ingreso de inversiones de cualquier naturaleza que permitiera compensar el creciente endeudamiento externo.
Las alternativas
La Argentina está participando en las negociaciones comerciales más
importantes de toda su historia a pesar de la gravedad de su crisis económica. La más importante es en el seno del Mercosur, y en particular con
Brasil, con quien se deberá definir el rumbo del proceso de integración
más profundo de la región. La asociación con Brasil, Paraguay y Uruguay constituyó uno de los éxitos más notables de la política exterior
argentina de todos los tiempos porque permitió desterrar las hipótesis de
conflictos alentadas durante la Guerra Fría y comenzar a construir un
espacio de coincidencias políticas, económicas y comerciales. Quizás no
fue feliz la iniciativa de concretar en cuatro años una zona de libre comercio como se planteó en forma automática entre 1991 y 1994, y hubiera sido
preferible discutir previamente la integración o complementación de los
principales sectores productivos como sostenía el programa original de
1986. Pero, una vez concretada la unión aduanera con la firma del Protocolo de Ouro Preto en 1995, aun imperfecta, sólo queda mirar para adelante para construir sobre esta realidad.
La crisis financiera de 1998 en Brasil, que culminara con la devaluación del real en enero del año siguiente, como consecuencia de los cambios en las corrientes de capitales de los mercados financieros internacionales puso de manifiesto las dificultades para avanzar en un proceso de
integración sin la coordinación de las políticas macroeconómicas. No es
fácil lograr esta coordinación entre países en desarrollo dependientes
todos del flujo de capitales externos pero constituye un aspecto muy importante cuando se trata de estabilizar las condiciones de competencia
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del sector real de la economía. La Unión Europea, sobre cuyo modelo está
basado el Mercosur, tuvo diferentes etapas en las cuales se diseñaron
políticas comunes de reestructuración de los sectores productivos básicos y una política agropecuaria común para llegar finalmente a una política monetaria cuarenta años después luego de múltiples intentos fallidos de coordinación, muchos de los cuales fracasaron no sólo por las
condiciones internas de algunos países, sino también por los cambios
producidos en los mercados financieros internacionales.
La necesidad de lograr la estabilidad de las variables
macroeconómicas y, fundamentalmente, del tipo de cambio, constituye
una demanda inobjetable en cualquier intento de liberalización comercial, ya sea con una unión aduanera o con una zona de libre comercio. La
variación de los precios relativos en cualquiera de los dos casos altera los
términos de competitividad, puede provocar aumentos sorpresivos de las
importaciones, terminar con empresas y crear fuertes presiones para revertir el proceso de apertura. Hasta ahora, las consideraciones sobre el
tipo de cambio no están incluidas en los acuerdos de libre comercio; en
cambio, se considera que deben ser partes de las uniones aduaneras. En
realidad, las fluctuaciones de los tipos de cambio constituyen un problema en todos los casos, sea zona de libre comercio o uniones aduaneras,
pero la inclinación a priorizar la liberalización financiera como elemento
estabilizador y para garantizar la salida y remisión de las utilidades,
sobre la economía del sector real, ha impedido el planteo de estos problemas para tratar de encontrar una solución global.
Durante el último año, el Mercosur hizo algunos avances tenues tratando de transformar la oficina administrativa en Montevideo en una
oficina que pudiera efectuar algunos estudios. Sin embargo, estos cambios son sólo un maquillaje, porque todavía no existe la decisión política
para crear una institución con capacidad para generar iniciativas que
logren superar el estancamiento al que arriban los negociadores oficiales.
El procedimiento intergubernamental previsto en el Mercosur, donde todo
es aprobado por consenso, ha actuado como un mecanismo de bloqueo
por las dificultades para contemplar los intereses en su conjunto.
Este mecanismo está funcionado sorpresivamente bien en la coordinación de las negociaciones con terceras partes pero no ha podido superar las dificultades en lo interno, principalmente en avanzar hacia la
creación del mercado único mediante la homogeneización de las legislaciones, con políticas estables, y donde las empresas puedan competir en
condiciones similares.
El Mercosur debería reescribir el Tratado de Asunción, para dar una
nueva perspectiva de la integración después de doce años de funcionamiento. Una renegociación de esta naturaleza implicaría reabrir el debate, lo que conlleva siempre un riesgo, pero también una oportunidad para
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hacer historia. Es cierto que se habla de unidad política, económica, comercial y cultural pero, al mismo tiempo, se añoran otros horizontes o la
vuelta a un pasado donde puedan buscar las respuestas a los problemas.
Pero una reflexión profunda, la adaptación de las estructuras institucionales a un proyecto regional contribuirían a darle una nueva dimensión
a la integración, en la cual se contemplara la participación de los ciudadanos a través de un parlamento de elección directa. Cuando se lanzó la
Unión Europea muy pocos pronosticaban el éxito; hizo falta decisiones
de estadistas para comenzar a transitar un camino común, y en ese trayecto coexistieron fuertes cuestionamientos sobre la conveniencia de continuar insistiendo en el proyecto de integración. Hoy nadie concibe a los
países europeos fuera de la Unión que sigue ampliándose, y con una
larga cola de países a sus puertas pujando para incorporarse lo antes
posible. Puede ser que en América del Sur cuando surja una generación
de estadistas pueda suceder alguna vez lo mismo.
La institucionalización del Mercosur no constituye simplemente un
slogan. Es una necesidad para dar un enfoque superador de la estrechez
de los intereses de los países miembros. Existen asimetrías legislativas,
regímenes diferentes en materia tributaria, incentivos a la producción,
políticas financieras de organismos públicos y otras que merecen un cuidadoso análisis porque repercuten sobre la competitividad empresaria.
Estas asimetrías dan origen a permanentes conflictos que impiden considerar los beneficios estratégicos de la integración distrayendo los esfuerzos que deberían concentrarse en definir las características de la inserción
de la Argentina en la economía mundial. En ese sentido, es muy difícil de
imaginar al sector productivo argentino integrado a la Unión Europea o al
ALCA o a cualquier otro, con reglas mucho más estrictas y de menor complacencia, mientras no esté en condiciones de competir con Brasil.
La segunda negociación en importancia está relacionada con la creación de la zona de libre comercio en el continente americano. La conformación del Mercosur representó un motivo de atracción por parte de los
Estados Unidos debido principalmente al fuerte incremento de las exportaciones de los EE.UU. hacia los países miembros, durante la década de
los noventa. En esta carrera, el Mercosur acumuló un importante déficit
comercial que se sumó al endeudamiento externo de esos años. Como
sucede en épocas de auge, el USTR consideró este proceso como inacabable y se encargó de destacar que el Mercosur era una de las pocas regiones
donde los EE.UU., con sus exportaciones de bienes de capital y alta tecnología, tenía un superávit comercial mientras acumulaban grandes déficit
con el resto del mundo.
En la reunión de la Cumbre de las Américas realizada en Miami en
1994, se lanzó el proyecto para la formación del ALCA que comprende a 34
países con la sola excepción de Cuba. El documento final de esta reunión
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prevé varias áreas de coordinación a nivel continental pero el proyecto
más importante está referido a la formación de la zona de libre comercio
para el año 2005, no solamente en los aspectos de intercambio de bienes,
sino también en las áreas de servicios, propiedad intelectual, inversiones,
movimientos de capitales, etc. que serviría para la homogeneización de
las legislaciones de todos los países del continente. Está previsto que los
acuerdos del ALCA avancen más allá de los acuerdos multilaterales de la
OMC para justificar el proceso negociador, y no quedarse únicamente en
una zona de libre comercio.
La Cumbre de las Américas quedará en la historia como un intento
fallido en un momento histórico favorable que pudo transformar las relaciones entre América Latina y los EE.UU. El proceso burocrático impidió
tener nuevas ideas a pesar de que la presidencia de Bill Clinton tenía una
visión más contemporizadora sobre las formas para encarar los problemas
de la pobreza en el mundo subdesarrollado. Quizás el gobierno demócrata
no pudo avanzar debido al desgaste sufrido para lograr, a pesar de la
oposición de los gremios reunidos en la AFL-CIO, que el Congreso, donde
no tenía mayoría, aprobara el NAFTA en 1992. La Cumbre sirvió para efectuar numerosas declaraciones y lanzar las negociaciones comerciales
hemisféricas pero no pudo lograr el apoyo para remarcar la importancia
del desarrollo sostenido y la necesidad de crear un fondo para impulsar la
cohesión social en todo el continente, dando un sentido diferente a la integración hemisférica. En ese sentido, la falta de visión terminó dándoles
argumentos a los que sostienen que el ALCA sólo plantea una agenda comercial sin tomar en cuenta las restantes condiciones que deben cumplirse
para aliviar la situación de atraso en los países de menor desarrollo.
La principal dificultad en esta negociación es la negativa de los
EE.UU. de incluir en la agenda nada menos que su política de subsidios
y de restricciones comerciales. La agricultura tiene un nivel de protección
alto en comparación con el sector industrial y recibe más de 20.000 millones de dólares anuales en subsidios. Pero es la principal fuente de exportaciones para los países del Mercosur, lo cual abre una importante brecha
entre ambos y crea expectativas negativas sobre las posibilidades de llegar a un acuerdo equilibrado. Los EE.UU. han repetido que las políticas
internas del sector agropecuario sólo serán discutidas en las negociaciones multilaterales de la Organización Mundial de Comercio (OMC), donde la Unión Europea aparece como la contraparte por sus aun más elevados subsidios. Esta actitud aleja las perspectivas de que el Mercosur pueda lograr concesiones importantes que puedan traducirse en un acceso
de mercado real para sus principales productos de exportación.
Los EE.UU. han presentado una oferta dividida por regiones, lo que
demorará la creación de una zona de libre comercio en todo el continente
como era el objetivo originario. La regionalización de las negociaciones
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constituye un problema grave para el Mercosur porque la intención es
dividir el frente latinoamericano y orientar la discusión por las prioridades de las regiones. La mayoría de los países latinoamericanos, con
excepción del Mercosur, ya tienen algún tipo de acuerdo que garantiza el
ingreso de sus productos al mercado estadounidense con tarifas
preferenciales. Los países de América Central están dentro del Sistema
Generalizado de Preferencias y los países del Caribe son beneficiarios del
Caribbean Trade Partnership Act. La Comunidad Andina tiene también un
régimen especial denominado Andean Trade Preferences and Drug
Erradication Act, y Chile ha firmado un acuerdo de libre comercio con cada
uno de los miembros del NAFTA; el último con los EE.UU. La finalización
de las negociaciones del ALCA permitirá a estos países consolidar sus
preferencias de ingreso en el mercado de los EE.UU. pero deberán pagar
por la consolidación mediante la reducción de sus aranceles de importación para los productos de ese origen.
Chile firmó con los EE.UU. un acuerdo de compromiso pensando
más en el largo plazo que en los beneficios inmediatos. En ese contexto,
aceptó excluir los temas de la política agrícola de los EE.UU., mientras
incluía los referidos a propiedad intelectual y movimiento de capitales
financieros. De esa manera, sentó un precedente para toda la negociación
del ALCA. El Mercosur difícilmente podrá coincidir en esos términos por las
repercusiones sobre el tratamiento agrícola en todas las negociaciones en
las cuales se encuentra involucrado y aquéllas que podrían encararse en el
futuro para abrir nuevos mercados. Pero resulta importante evaluar las
concesiones mutuas transitorias en función del objetivo final porque a veces los negociadores pueden aceptar compromisos más ambiciosos en el
largo plazo mientras tienen dificultades para asumir posiciones controvertidas en el corto por las reacciones de los sectores involucrados.
La firma del Acuerdo del ALCA cualquiera sea su profundidad provocará un importante cambio de las relaciones comerciales entre todos los
países del continente. Las exportaciones del Mercosur deberán enfrentar
una mayor competencia en todo el resto de América Latina y, en la medida en que no exista una clara prohibición para exportar productos que se
benefician de la ayuda interna o créditos con tasas subsidiadas, habría
una competencia desleal. Se sumará a esta situación comprometida la
gradual apertura del mercado brasileño a los productos estadounidenses, en especial las manufacturas de origen agropecuario donde las grandes empresas de los EE.UU. tienen una mayor capacidad de penetración
por su potencial financiero.
La tercera negociación en importancia es con la Unión Europea donde
se repiten pautas similares al proceso del ALCA por las características del
intercambio. La simultaneidad de estas negociaciones y las condiciones en
las cuales nacieron indica que la Unión Europea aceptó la propuesta del
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Mercosur de negociar un acuerdo de libre comercio para contrarrestar la
iniciativa de los EE.UU. del ALCA y no quedar descolocada en el mercado
sudamericano como en su momento le sucedió con México después de la
firma del NAFTA.
Las negociaciones entre los dos bloques comenzaron a acelerarse,
cuando la Unión Europea efectuó la primera propuesta de rebajas arancelarias en julio del 2001 y posteriormente lo hiciera el Mercosur en diciembre de ese mismo año. En la elaboración de estas propuestas, la Unión
Europea lleva una ventaja al Mercosur porque el 49% de las importaciones ya ingresan a ese mercado con un arancel 02, el 17% tiene un arancel
menor al 5, un 8% entre el 5 y menor al 10 y sólo el 20% tiene un arancel
específico o mixto. Con estas características, el mayor esfuerzo de la Unión
Europea reside en las concesiones que tendrá que efectuar en el 20% donde existen restricciones arancelarias y no arancelarias muy elevadas. En
cambio, el Mercosur debió realizar un trabajo intenso de persuasión para
lograr el consenso de los sectores productivos y ofrecer una rebaja de
aranceles sustantiva que cubriera todas las posiciones.
Todas estas negociaciones se suceden teniendo como fondo la Ronda Multilateral de Comercio de Doha lanzada en diciembre de 2001
para profundizar los Acuerdos de la Ronda Uruguay. La Declaración
Ministerial es ambiciosa y planteó la necesidad de corregir las deficiencias del sistema multilateral en función de los intereses de los
países en desarrollo. La Declaración puso el énfasis en los problemas
de acceso a mercado y en el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo. Sin embargo, el cambio de la situación internacional
desde esa fecha está mostrando un cambio en la buena predisposición
inicial mostrada por el mundo desarrollado y las negociaciones se
encaminarían hacia una postergación.
La Declaración de Doha fue redactada sólo unos meses después de los
atentados del 11 de septiembre, cuando los EE.UU. y Europa querían mostrar
un frente solidario para enfrentar al terrorismo. En esa circunstancia, Europa
y los EE.UU. hicieron concesiones y favorecieron el escalonamiento de la
agenda, dando prioridad a los temas de mayor preocupación para los países
en desarrollo. La desaceleración de la economía mundial y del comercio
internacional en los últimos años, junto con una apreciación más realista de
los límites del peligro terrorista, está influyendo negativamente sobre los
avances de las negociaciones, y será muy difícil que puedan concretarse los
objetivos en los plazos previstos. La buena voluntad mostrada en diciembre
del 2001 llevó a que los temas de interés para los países desarrollados fueran
dejados para la segunda etapa, mientras que en la primera estaban los temas
más acuciantes para los países en desarrollo. Esto ha creado una situación
difícil de superar porque ya no existe la premura para efectuar concesiones
sin saben cuánto podrán cobrar por las mismas.
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El continente asiático con su continuo crecimiento, en especial la
República Popular China que lidera el desarrollo de la zona, representa
una gran oportunidad para las exportaciones del Mercosur, aunque los
países que componen el mismo están trabajando para concretar su propia zona de libre comercio que les permita desplazar las importaciones
de los países extrazona.
Asimismo, el gran mercado chino constituye un desafío por su vastedad y la potencialidad de su demanda, y al mismo tiempo un motivo de
preocupación por la diversificación de sus exportaciones y precios competitivos. La política china ha resguardado el equilibrio de sus variables
macroeconómicas y ha tratado de disminuir la vulnerabilidad externa
mediante el control de cambios, rechazando las presiones para liberalizar
los movimientos de capitales financieros, lo que le permitió superar las
crisis que azotaron la región durante 1997 y 1998. China ha tratado de
desalentar el ingreso de capitales especulativos, ha favorecido las inversiones productivas pero al mismo tiempo ha ejercido una selección de los
sectores prioritarios para su desarrollo. Es de suponer que el continuo mejoramiento del nivel de vida de amplias capas de la población incrementará
la demanda de alimentos y de productos de mejor calidad a los que difícilmente podrá satisfacer con su producción interna. El Mercosur necesitará
desarrollar una política dirigida a aprovechar las oportunidades de este
mercado, y al mismo tiempo deberá efectuar un seguimiento de los cambios
del comercio de la región. Las posibilidades de un acuerdo de libre comercio que incluya a los principales países asiáticos darán origen a un nuevo
polo que intensificará la competencia de todos los países por ocupar un
espacio, y en el cual, el Mercosur no podrá estar ausente.
En el ámbito internacional ya existe hoy una mayor conciencia sobre
la interrelación del comercio con los restantes problemas que enfrentan
los países en desarrollo. “El aumento del acceso al mercado es también
fundamental para mejorar la estabilidad financiera y generar soluciones
sostenibles de los problemas de la deuda externa [...] El comercio ayuda a
aliviar la carga del ajuste y dado que los préstamos externos constituyen
un comercio diferido, la solución a largo plazo para los países endeudados consisten en todos los casos en aumentar sus ganancias de la exportación”.3 Los organismos internacionales tardaron varias décadas en
notificarse de la importancia del intercambio comercial, a pesar de los
efectos nocivos de las aperturas asimétricas de los mercados. Sin embargo, esta aparente aproximación sobre el reconocimiento de la relación
entre comercio, estabilidad financiera, ajuste y deuda externa continúan
siendo para los países desarrollados una categoría moral y declamatoria
cuya concreción práctica dista mucho de las necesidades reales del mundo en desarrollo. La reforma o la apertura de los mercados en aquellos
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sectores donde son ineficientes está muy alejada de las urgencias de los
países en desarrollo, lo que agrava la situación y deja pocas posibilidades para concluir negociaciones exitosas.
Una perspectiva difícil
La afirmación de que el aumento de las exportaciones de bienes y
servicios constituye un objetivo prioritario en el diseño de las políticas
gubernamentales, por el impacto positivo que tienen en toda la economía,
es hoy un axioma. Las exportaciones permiten mejorar la inserción del
país en el mercado mundial, aumentar el grado de competitividad de la
estructura productiva y tener las divisas para pagar las importaciones de
productos, servicios, tecnología, otros egresos de capitales y como complemento del ahorro interno. En los países altamente endeudados, este
aumento se convierte en un aspecto muy sensible porque representa la
única forma genuina de hacer frente a los compromisos externos, disminuir el grado de vulnerabilidad externa del país y reducir los costos del
ajuste. Como contrapartida, el incremento de las importaciones forma
también parte de la política de comercio exterior porque nadie puede
imaginar países autosuficientes o aislados de los procesos internacionales de los cambios tecnológicos. La práctica de la sustitución de importaciones fue correcta en una época donde existían algunas condiciones que
permitían el planteo de desarrollar algunas industrias básicas para reducir la dependencia externa; a partir de los ochenta se puso el énfasis en la
política de reducir los aranceles para mejorar la competitividad interna,
apareciendo las exportaciones como una consecuencia de ese proceso. La
presentación de ambas teorías como paradigmas, al responder a intereses contrarios, impidió en la Argentina efectuar una síntesis y encontrar
una solución que respondiera a las necesidades del país. En realidad, la
sustitución de importaciones permitió sentar las bases para el desarrollo
de algunos sectores industriales, pero la persistencia de la protección alentó la ineficiencia y tasas de retorno de la inversión demasiado elevadas. El
contrario, la apertura indiscriminada sumada a la sobrevaluación de la
moneda, destruyó algunas ramas productivas, quebró las cadenas productivas y provocó un aumento alarmante de los niveles de desempleo.
El supuesto básico del comercio exterior impulsado por los funcionarios académicos que están a cargo de los organismos internacionales es
que los precios del mercado mundial representan los precios óptimos de
producción y a partir del mismo se asume que la reducción de los aranceles de importación favorece la competitividad de la economía y una mejor
asignación de los recursos a nivel global. Los principales beneficiarios de
esta política deberían ser los consumidores que podrían acceder a bienes
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de mejor calidad a menores precios. Sin embargo, este proceso “virtuoso”
no conduce en la mayoría de los casos a los mejores resultados porque la
realidad contiene numerosos elementos de distorsión y porque la historia
forma también parte de la conformación de la estructura productiva. El
capital productivo no es maleable, la apertura no es simétrica y simultánea y existen otros factores que actúan en la formación de los precios
como las tasas de interés, el valor de las monedas, la disponibilidad de
financiamiento, el poder monopólico que otorga el derecho de propiedad
intelectual y la movilidad de los factores de producción, incluyendo entre
ellos a la mano de obra.
El comercio internacional tuvo un crecimiento del 45% en la década
de los ochenta y del 75% en los noventa dando un fuerte impulso a proceso de globalización. Si bien en los últimos dos años, las tasas de expansión de las corrientes comerciales se han desacelerado, continúa subyacente la internacionalización de las cadenas productivas de valor, reflejado en la expansión de las actividades y la mayor concentración de las
empresas multinacionales. La creciente interrelación de las economías de
los países y la mayor inserción en los mercados internacionales representan signos inequívocos del proceso de globalización, y la desaceleración
de los últimos años debería ser considerada como transitoria hasta tanto
retome un nuevo impulso. El auge del proteccionismo demostrado por los
países desarrollados está concentrado en una política defensiva de los
sectores “atrasados” como la agricultura, textil y siderúrgico pero no en
los sectores dinámicos de conocimiento intensivo donde el libre comercio
y las economías de escala son una condición para su expansión. La Argentina difícilmente tenga una opción diferente a una política de crecimiento basado en la expansión de sus exportaciones, pero como sucede
habitualmente no debería considerársela como excluyente del mercado
interno, sino como complementaria y necesaria para resolver las limitaciones que enfrenta la estructura productiva.
Los últimos veinte años mostraron una Argentina que pasó por un
largo período de subvaluación y otro de sobrevaluación del peso, lo que
ocasionó graves consecuencias al aparato productivo, por las dificultades para adaptarse a los vaivenes de los cambios del valor de la moneda.
El crecimiento de las exportaciones en el primer período estuvo basado en
los sectores de mano de obra intensiva, y el procesamiento de las manufacturas provenientes del procesamiento de manufacturas; en los noventa se promovió la desregulación y la apertura de los mercados con la
creación del Mercosur.
La Ley de Convertibilidad no tuvo los efectos negativos esperados
sobre las exportaciones porque se adoptaron otras medidas que lograron promover el sector de recursos naturales, hacer un comercio administrado en el sector automotriz y también facilitar la incorporación de
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tecnología en el sector agropecuario. Los efectos de la sobrevaluación
fueron nefastos a través de las importaciones y creó graves problemas
en los sectores que se habían visto favorecidos justamente en la etapa
anterior. Estos vaivenes drásticos terminan por tener un efecto perverso
sobre los sectores productivos, donde desaparecen ramas industriales y
nacen otras empresas, por las dificultades para proyectar una inversión
de largo plazo.
La política de apertura, implementada con el supuesto de mejorar la
competitividad, provocó un importante aumento de las importaciones y
de los egresos de capitales por servicios. Una parte de las importaciones
contribuyó a la modernización de los sectores de servicios, otra se incorporó a los productos de exportación reemplazando los componentes nacionales y una tercera satisfizo el consumo sofisticado y reemplazó la
producción local. La suma de los déficit del comercio de productos y de
los servicios condujo a un desequilibrio, que no tuvo consecuencias mientras encontró la financiación en el ingreso de capitales, pero que se transformó en insostenible en el largo plazo. Es notable como los egresos por
servicios reales pasaron de un promedio de 300 millones de dólares en la
década de los ochenta a un persistente aumento en los años subsiguientes, hasta acercarse a los 4.500 millones en 1998.
El desarrollo de los últimos años muestra que la desregulación y el
mejoramiento de las condiciones de acceso a los mercados externos constituyen una importante alternativa para lograr el incremento de las exportaciones como quedó demostrado con el Mercosur, y con los acuerdos
de libre comercio con Chile y Bolivia. En esta etapa, donde se produjo una
fuerte devaluación, están dadas todas las condiciones para aprovechar
las experiencias de ambas décadas. De acuerdo al destino de las exportaciones argentinas, existe una clara prioridad de acelerar la agenda de
negociaciones con los países latinoamericanos para ampliar las concesiones y promover en el corto plazo, un espacio de libre comercio latinoamericano. Éste es un momento propicio desde el punto de vista político,
pero también por la desaceleración del comercio internacional que activa
la necesidad de encontrar salidas alternativas a las exportaciones. Las
gestiones para lograr acuerdos con la Comunidad Andina, México y el
Mercado Centroamericano deberían enfocarse con criterios amplios, que
permitan primero equiparar las preferencias que ya tienen las importaciones de otros orígenes, generar una mayor apertura para las exportaciones y facilitar el acceso de nuevas empresas al negocio exportador.
El Mercosur se encuentra también ante las más importantes decisiones que definirán la inserción del bloque en el comercio internacional
para las próximas décadas. Las negociaciones del ALCA con la Unión
Europea y en la OMC replantean la estrategia desde el supuesto de que en
diez o quince años desaparecerán definitivamente los aranceles como
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instrumentos de protección y recaudación fiscal. En las dos primeras
negociaciones, los EE.UU. y la Unión Europea han expresado que los
subsidios a la producción y a las exportaciones agrícolas y la normativa
antidumping y derechos compensatorios forman parte de las discusiones en la OMC donde participan 145 países con intereses heterogéneos.
Los resultados en este ámbito, cualquiera sea la profundidad y amplitud,
recién comenzarán a reflejarse en el comercio internacional en los primeros años de la próxima década, porque los compromisos siempre se asumen
recurriendo a escalas y plazos prolongados con una duración mínima de
seis u ocho años. Aun si las negociaciones multilaterales terminaran con
cierto optimismo en el plazo previsto de fines del 2004, los beneficios para
la Argentina en el corto plazo serán mínimos, lo que refuerza la necesidad de que el Mercosur encare una política mucho más activa en materia
de acuerdos bilaterales.
Esto no implica que el Mercosur no deba prestar atención a las negociaciones multilaterales, donde está en discusión toda la normativa para
determinar el futuro del comercio internacional en todas sus formas, pero
existen limitaciones propias que surgen de la importancia relativa del
bloque en la economía mundial. La Argentina tiene experiencia en defender sus intereses como lo hiciera en 1988 y 1990, en Montreal y Bruselas
respectivamente durante las negociaciones de la Ronda Uruguay, pero
las condiciones actuales no son las mismas; la situación internacional ha
variado considerablemente desde la aprobación de la Declaración Ministerial de Doha y la desaceleración de la economía mundial ha provocado una
reorientación de las prioridades de los países desarrollados. Siempre existen
formas para convencer a los países “díscolos” de la necesidad de acoplarse
a acuerdos mínimos, con la excusa de que resulta necesario enviar “señales
positivas” a los inversores para restablecer la confianza y mejorar las condiciones para impulsar el crecimiento. En 1994, cuando la Argentina firmó los
Acuerdos de la Ronda Uruguay después de sostener una fuerte oposición en
los primeros años, el Ministerio de Economía ya había iniciado la
implementación de una política de apertura unilateral en materia de aranceles, servicios y propiedad intelectual que iba más allá de los compromisos
previstos en las disposiciones para los países en desarrollo.
Las posibilidades de que en cualquiera de estos acuerdos se incluyan
la apertura de los sectores agrícolas, y en especial de los commodities, son
mínimas. La experiencia recogida desde la creación del GATT en 1947,
confirmada por la implementación de la Política Agropecuaria Común
(PAC) de la Unión Europea en 1962 y las sucesivas Farm Bills de los
Estados Unidos, ha corroborado siempre que los cambios son producto
de las necesidades políticas internas de ambos, más allá de que resulten
convenientes o no económicamente. Ésta es una triste realidad que, de
haber sido comprendida por la Argentina a su debido momento, hubiera
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generado el consenso interno necesario para diagramar una política alternativa de inserción en el mercado mundial. Cuando se aproximen las
fechas para adoptar definiciones, la Argentina deberá decidir entre insistir con una política de principios basada en la defensa de los sectores
productores de materias primas, cuya capacidad de producción tiene un
límite, o buscar alternativas para posibilitar la transformación de éstas
en el país. Nadie ignora que la política discriminatoria contra el sector
agropecuario en todas las negociaciones comerciales internacionales,
ejercida por los países desarrollados pero también por algunos países
en desarrollo, que encuentran excusas en principios de seguridad alimenticia, desarrollo rural o empleo, ha ocasionado un grave daño a la
economía nacional, que fue también el origen de las políticas de ajuste y
que afectaron las posibilidades de crecimiento. Pero también es cierto que
continuar con políticas de principio sin aprender de la realidad, conduce
a un callejón sin salida, en un momento en el que el país tiene una clara
necesidad de mejorar su inserción en el comercio internacional para resolver las limitaciones de su estructura productiva y atenuar con ello los
efectos sociales del pesado endeudamiento externo.
La Argentina ha convivido con la postergación del sector agropecuario en el comercio internacional durante más de cincuenta años, y
deberá hacerlo lamentablemente por largo tiempo más. Los países desarrollados han favorecido la importación de materias primas y la industrialización en su territorio, mediante aranceles escalonados y engorrosos trámites de aprobación para los alimentos procesados que fueron
desalentado y haciendo más difícil la transformación en los países de
origen. En esta larga historia de dificultades resulta sorprendente la
falta de visión de los propios sectores agrícolas, sobre el contenido de
las políticas discriminatorias ejercidas por los países desarrollados en
el comercio internacional. Existió un fuerte componente ideológico en
esas posturas con el solo propósito de mantener algunos privilegios
sectoriales, sin detenerse a aprender de las experiencias de los que pregonan el libre comercio, mientras aplican una política discriminatoria
para el mundo en desarrollo.
El ALCA y los acuerdos de la Unión Europea deberían analizarse desde una perspectiva amplia, y no sólo con relación a los perjuicios que
eventualmente podrían causar en el mercado interno. La incorporación
de México al NAFTA y luego su acuerdo con la Unión Europea afectaron
las exportaciones del Mercosur y lo mismo sucederá con los acuerdos
firmados por Chile cuando entren en vigencia. Las exportaciones argentinas, principalmente en los rubros de manufacturas de origen agropecuario, serán las más afectadas, lo cual significa que los exportadores
deberán hacer un esfuerzo para adaptarse a las nuevas condiciones y
evitar la pérdida del mercado. Toda la política de acuerdos bilaterales,
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implementada primero por la Unión Europea, ha sido consistente con los
propósitos de crear una base de sustentación para fortalecer su posición
negociadora en el marco de los acuerdos multilaterales. Los EE.UU. han
seguido este ejemplo, primero con Canadá, y luego con México y otros
países latinoamericanos. Japón, que se negó durante muchos años a
involucrarse en negociaciones bilaterales, ha comenzado a explorar el
mismo camino. La intensificación de las negociaciones bilaterales, por
parte de todos los países desarrollados, terminará por infligir un grave
daño al sistema multilateral de comercio restando capacidad negociadora a los países más chicos.
La evolución de esta situación está restringiendo los márgenes de negociación del Mercosur, y deja pocos resquicios para ubicarse en el complejo panorama de negociaciones comerciales bilaterales o multilaterales y, de
esa forma, definir una inserción en la economía mundial. La red de acuerdos bilaterales de los EE.UU. y la Unión Europea abarca prácticamente a la
mayoría de los países de menor desarrollo que constituyen un número muy
importante en los organismos internacionales. Estos países no tienen muchas alternativas, y han terminado por sucumbir a la tentación de encontrar una salida individual ante la gravedad de los problemas de pobreza y
desocupación. En la mayoría de estos casos, las preferencias de acceso
obtenidas para los sectores económicos hegemónicos han terminado por
profundizar la dependencia y han frenado la implementación de otras
políticas orientadas a la diversificación del perfil exportador.
Los cambios políticos y económicos producidos en los últimos años
en América Latina han inaugurado una nueva etapa, al permitir la recuperación del papel del Estado en la elaboración de políticas que contribuyan a definir un horizonte sobre la integración de los países en la economía internacional. El Estado juega un papel prioritario en el ámbito de las
negociaciones, al seleccionar los criterios y fijar los parámetros en los
cuales se desenvuelven los diversos sectores productivos. Ésta es una
tarea difícil, de la cual dependen las características que tendrá el perfil
productivo de un país en el futuro, donde muchos sectores podrán expandirse y otros desaparecer. Pero la falta de decisiones o renegar de las
posibilidades de hacer política por los costos inmediatos puede conducir,
como contrapartida, a perpetuar condiciones que hasta el presente sólo
han servido para acelerar la tendencia de un continuo retroceso.
El Mercosur fue una decisión altamente significativa para la Argentina, puesto que abrió una nueva perspectiva a las empresas mediante la
formación de un mercado ampliado, aun a pesar de todas las imperfecciones y las crisis económicas que se puedan contabilizar en su contra. La
etapa subsiguiente es aun más difícil, porque se deberá rescribir el Tratado de Asunción y definir las relaciones con los futuros socios. Esto requerirá de una gran imaginación por las dificultades por las cuales atraviesa
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FELIPE FRYDMAN
el sector productivo luego de la desordenada salida de la convertibilidad.
En las negociaciones pendientes está representado el 50% del PBI mundial, y casi todo el mundo desarrollado con excepción de Japón y algunos
países menores. Los acuerdos deberían ser encarados en el marco de un
proyecto de generación de inversiones en sectores con posibilidades de
encontrar mercados. Esto último se afianzará con la creación de condiciones favorables para las exportaciones. El Mercosur representa un ejemplo
porque sirvió para generar una nueva mentalidad y con ello la posibilidad de aprovechar las oportunidades que surgen al pensar en un mercado de 200 millones de personas, en vez de hacerlo únicamente para el
mercado interno. Las visiones del ALCA y de la Unión Europea deberían
enfocarse con el objetivo de brindar nuevos incentivos a las inversiones
en sectores donde el Mercosur tiene ventajas comparativas, a partir de
sus costos y de la disponibilidad de recursos humanos y naturales. Éstas
son las condiciones básicas sobre las cuales podrían cerrarse los acuerdos porque deberían generar un mercado para los productos con valor
agregado, de lo contrario el balance de empleo sería negativo y no compensaría los esfuerzos de una mayor apertura.
Los países subdesarrollados han enfrentando grandes dificultades
para cambiar su estructura de exportaciones y aumentar su participación
en el mercado mundial. Los ejemplos más utilizados como experiencias
exitosas se refieren a los cambios producidos en los países asiáticos, por
la acción de las empresas multinacionales entre los setenta y los ochenta;
en México, por la instalación de las maquiladoras, y en el crecimiento de
China, India y Chile en la década de los noventa, donde los Estados
supieron mantener el control sobre la ritmo de la apertura, para evitar los
efectos nocivos de los movimientos de capitales especulativos. México
constituye entre esos ejemplos el único cuestionable, porque no hubo una
política de transformación que agregara valor a las exportaciones más
allá del costo de la mano de obra. La globalización trajo aparejada nuevas
reglas en el comercio internacional y mayores restricciones para implementar políticas de otras épocas, y más aun cuando estas limitaciones
fueron ratificadas en una serie de acuerdos que condicionan la capacidad de los países para tomar decisiones independientes. Los años ochenta fueron denominados “la década perdida” en América Latina, por los
costos infligidos por la crisis de la deuda externa asumida durante los
setenta, pero los noventa merecerían conocerse como “la década ciega”,
por la falta de visión para aprovechar las condiciones favorables que
existieron en el mercado internacional hasta la crisis asiática de 1997. La
influencia de la globalización financiera oscureció la importancia que
siempre debió otorgarse al sector real y su quiebre terminó por causar la
explosión de lo que hasta ese momento muchos veían como un fenómeno
de felicidad eterna.
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Los riesgos de la repetición de este fenómeno no han desaparecido
porque el facilismo siempre resulta atractivo. El Mercosur, y con él la
Argentina, tienen, en las actuales circunstancias, una oportunidad para
mejorar su inserción en la economía mundial y deberán acelerar sus negociaciones para permitir a sus sectores productivos aprovechar las escasas oportunidades que se perciben en el comercio internacional. La experiencia ha mostrado que la protección brindada por los aranceles ha perdido su importancia relativa para resguardar a los sectores productivos
ante las agudas fluctuaciones que sufren los valores de las monedas,
muchas veces en porcentajes superiores a las tarifas de importación; los
movimientos de capitales especulativos han inaugurado una nueva época
de transferencia de recursos, desde el mundo en desarrollo hacia los países avanzados, donde la búsqueda de altas tasas de ganancia de corto
plazo condicionan las posibilidades de brindar un horizonte a las inversiones productivas. La combinación de una política estable que limite la
especulación financiera, junto con el desarrollo de una política productiva orientada al mercado internacional, es el mayor desafío que enfrenta el
Mercosur para garantizar un crecimiento sostenido e integrado a la economía mundial.
Notas
1. Internation Financial Statistics, IMF.
2. Estudios del CEI Nº 3: Un estudio de impacto sectorial Mercosur-Unión Europea.
3. “La coherencia en la formulación de la política económica a escala mundial y la
cooperación entre la OMC, el FMI y e Banco Mundial”, documento WT/TF/COH/S/
7 del 29 de abril 2003 de la OMC.
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Motivaciones de la percepción brasileña acerca del Área
de Libre Comercio de las Américas (ALCA)*
Tullo Vigevani**
1. Introducción
Una razón del escepticismo que muestran los gobiernos brasileños y
ciertos sectores de su sociedad en relación al ALCA tiene su origen en la
dificultad de previsión respecto al interés norteamericano en realizar concesiones a los socios con el objeto de alcanzar resultados positivos en la
creación del área de libre comercio en el año 2005. Las desigualdades
entre los países participantes en las negociaciones para la creación del
ALCA aumentan las dudas, toda vez que muchas cuestiones dependen
de la posición de los Estados Unidos. En la perspectiva de algunos gobiernos, entre ellos el brasileño, la concreción del ALCA está ligada, en
gran medida, al hecho de que los Estados Unidos abran su mercado a los
productos de la región.
Discutiremos en este texto el origen y la continuidad de esta posición,
así como también el tema del desarrollo, dado que, desde nuestra perspectiva, las cuestiones que más influenciarán las posibilidades de crecimiento
económico no están sólo vinculadas a la liberalización comercial, sino también a los temas relacionados con el proceso de negociación: inversiones,
tecnología, servicios, reglas de comercio, compras del sector público, etc. Al
estudiar la evolución de la posición brasileña en las negociaciones, veremos como la percepción del gobierno y de la sociedad en relación al ALCA
ha mostrado un tipo de sensibilidad que incorpora la crítica de finales de
los años 1990 y los primeros años del siglo XXI a la globalización y sus
consecuencias, sin intención de volver a una perspectiva proteccionista.
2. La percepción de los gobiernos y de la sociedad
El Mercosur y Brasil, a pesar de sus relativamente reducidos pesos,
poseen relevancia en el escenario de las negociaciones para la creación
del ALCA, y en las relaciones de la región con los Estados Unidos. Datos
** Profesor de Ciencia Política de la Universidad Estadual Paulista (U NESP) e
investigador del Centro de Estudios de Cultura Contemporánea (C EDEC),
vigevanit@uol.com.br, vigevani@unesp. br.
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del Banco Mundial del año 2001 (World Bank, Informe sobre el desarrollo
mundial 2000/2001) señalan que los Estados Unidos representan 76,9%
del producto continental (GNP), mientras que Brasil representa 6,8%, y el
Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay) conjuntamente el 9,6%.
Como veremos, no obstante la evolución de la posición brasileña, la
adhesión al ALCA todavía no puede ser considerada segura. Por esto,
otros escenarios son tomados en cuenta. Ante un escenario de dificultades en la participación del Mercosur o de otros países y regiones en el
ALCA, los Estados Unidos o el NAFTA (North America Free Trade Area) podrán tomar caminos alternativos, como el de realizar acuerdos bilaterales
con países o con grupos regionales. Esa posibilidad parece haber adquirido mayor importancia a partir del año 2000. Las negociaciones de Chile
con los Estados Unidos, concluidas en diciembre del 2002, reflejan esa
posibilidad, con un desdoblamiento en el sentido de incluir a Chile en el
NAFTA, independientemente de los acontecimientos del ALCA. La misma
orientación tienen las negociaciones con los países pertenecientes al MCCA
(Mercado Común Centroamericano).
Ferreira Simões, diplomático brasileño que participa en las negociaciones, reflexiona acerca de la evolución de la posición brasileña en la
segunda mitad de los años 90. Observa lo siguiente:
“Muchos países del continente nunca tuvieron dudas en relación al deseo
de convertir en realidad palpable el proceso del ALCA. Esos países entienden que el acceso efectivo al mercado norteamericano puede ejercer un
efecto transformador en sus economías, lo que representaría un mejor
nivel de vida para sus poblaciones. Una de las grandes cuestiones subyacentes en la discusión del proceso ALCA siempre fue hasta qué punto ese
acceso efectivo podría ser materializado. En términos prácticos, el indicador
más efectivo de la voluntad política de los Estados Unidos de ofrecer, de
hecho, el acceso preferencial era la concesión del fast track. Y fue justamente
en ese punto que quedó claro para los países del continente que, a pesar de
que el estamento técnico-burocrático del gobierno norteamericano no cesa
de repetir el interés en convertir al ALCA en una realidad, el espectro político
de la sociedad norteamericana y del Congreso de los Estados Unidos señala
más dudas que certezas en relación a ese proceso” (Ferreira Simões, 2001: 6).
El TPA (Bipartisan Trade Promotion Authority) (Congress 107th, 2001),
aprobado en diciembre del año 2001, no modifica esa situación. Desde
esa perspectiva, por lo tanto, el éxito de las negociaciones depende, sobre
todo, de los Estados Unidos y de las relaciones internas de su sociedad.
Es importante señalar que en Brasil, a partir del 2001, y a pesar del reconocimiento de la centralidad norteamericana, se agregan temas que colocan el debate del ALCA bajo un nueva perspectiva. El acceso al mercado de
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MOTIVACIONES DE LA PERCEPCIÓN BRASILEÑA ACERCA DEL ÁREA DE LIBRE COMERCIO...
los Estados Unidos, sabemos, es también prioridad de otros países importantes, como China e India. Por lo tanto, las negociaciones del ALCA
–cuyo más importante resultado sería un mejor acceso al mercado norteamericano– son importantes, de ahí que generen negociaciones de geometría variable. El tema de la integración continental no es nuevo. El
interés de los países pobres por los mercados de los países desarrollados
es una parte significativa de las negociaciones económicas internacionales llevadas a cabo a lo largo del siglo XX, acentuándose desde el final de la
Segunda Guerra Mundial.
A partir de los años 80, y consolidándose en los 90, el comercio internacional adquirió más relevancia de la que ya tenía en el siglo XX como motor
de desarrollo, de acuerdo con la formulación de Lewis (1978). Su impacto,
sin embargo, fue muy diferente, ya que dependió de las capacidades de
cada nación. Es decir, si esas capacidades son débiles, pueden llevar a
especializaciones limitadoras de la modernización, o a que no haya asimilación en el tejido productivo nacional de las innovaciones tecnológicas.
Pueden conducir también a la imposibilidad de adecuación competitiva,
particularmente en áreas de high-tech delimitadas. En este sentido, Paolocci,
ministro de Hacienda del gobierno de Lula da Silva, afirmó:
“En nuestro tiempo, donde prosperan, no sin contradicciones, el desarrollo
de organizaciones multilaterales y la creación y el fortalecimiento de bloques
económicos, la condición de inserción eficaz de un país en el mundo tiene
como presupuesto [...] el ejercicio de la soberanía y del interés nacional, la
consolidación de las constituciones democráticas y la capacidad de generar
conocimiento, tecnología y bienes de alto valor agregado para el mundo y
para sus ciudadanos” (O Estado de São Paulo, 11 de diciembre de 2002).
Percibimos que la cuestión del libre comercio adquiere relevancia,
entendida como un nexo estrechamente ligado a la idea de desarrollo.
La necesidad de ampliación de mercados es un tema recurrente en las
políticas nacionales que, a mediados de la década del 80, llevó a Brasil y a
la Argentina buscar nuevos modos de inserción en un mundo en cambio.
Esa necesidad contribuyó a transformar sus relaciones en modalidades
francamente cooperativas, desembocando, en marzo de 1991, en el Mercosur.
El cambio puede ser parcialmente atribuido a la situación internacional del
período. Los procesos de integración regional podrían servir de remedio a
los riesgos de la globalización. En los inicios de los gobiernos de Sarney y
Alfonsín, la integración buscó las ventajas de un mercado ampliado y el
establecimiento de una base mejor para competir internacionalmente.
En la década del 90, la recuperación norteamericana se había tornado incuestionable y aparentemente estable y duradera, abriendo nuevos
dilemas para Brasil. En el período final del gobierno de Clinton, en el año
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2000, los análisis sugerían un escenario de disminución del crecimiento,
ligado a la cuestión del estallido de la burbuja especulativa. En los primeros años del siglo XXI, a pesar de la inestabilidad de los Estados Unidos,
visible desde el 11 de septiembre del 2001, el papel del mercado norteamericano continúa siendo central para cualquier análisis de economía internacional, elemento a ser considerado por el gobierno, por las empresas y
por los trabajadores. Considerando ese escenario, Lafer, ministro de Relaciones Exteriores de Cardoso, afirmó que el Mercosur es un destino en
tanto que el ALCA debe ser considerado como una opción (O Estado de São
Paulo, 3 de marzo de 2001). En otras palabras, la cooperación con los
argentinos es una necesidad histórica canalizada a través de la integración, en tanto que la cooperación más intensa con los Estados Unidos
constituye una imposición de la realidad. En las percepciones brasileñas,
puede decirse que el mercado norteamericano forma parte de las imprescindibles necesidades a ser consideradas.
Pero la conformación del ALCA no necesariamente lleva al camino de
la prosperidad, como se ha señalado en la Iniciativa para las Américas
(Bush, 1990) y en las declaraciones de jefes de Estado y de gobierno de
1994, 1998 y 2001. La posición del gobierno de Lula da Silva surge como
pragmática, buscando quitar toda connotación ideológica al debate. Según el ministro de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, Furlan, “Brasil sólo aceptará integrar el ALCA si obtiene beneficios” (O Estado de São
Paulo, 11 de diciembre de 2002). Podemos afirmar que en la perspectiva
brasileña hay una cierta desideologización del debate, compartida ampliamente, al menos hasta el momento. La creencia en el valor intrínsecamente positivo de la liberalización económica, que se impuso en los inicios de los años 90, sufrió una derrota. La percepción de las negociaciones del ALCA reflejan ese fenómeno.
El gobierno de Collor de Mello, que llevó a cabo una amplia liberalización del comercio exterior brasileño, preparada en los dos últimos años del
gobierno de Sarney, ya se había mostrado reticente en relación a la conformación de un área de libre comercio continental, posición que fue reiterada
en el gobierno de Itamar Franco. Esto se debió a las dificultades en la relación con los Estados Unidos, evidentes en los casos de negociación de la
deuda externa y en la permanencia de las barreras a las exportaciones. Uno
de los motivos de decepción, aun en el seno de un gobierno francamente
favorable a la apertura comercial, como el de Collor de Mello, proviene del
hecho de que la disminución unilateral de las barreras aduaneras y comerciales en nada contribuyó a incentivar reciprocidad. Al mismo tiempo, como
analizaran Amorim y Pimentel (1996), había señales evidentes de que el
Mercosur no era considerado por los Estados Unidos como la mejor opción
política para los países que lo integraban. Esto había sido manifestado a lo
largo de los años 90, y reiterado en forma explícita por el USTR en el período
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final de la administración Clinton, así como por Zoellick, representante de
los Estados Unidos para el comercio del gobierno de G. W. Bush.
La discusión brasileña sobre la participación en el ALCA tiene que ver
con las elecciones relacionadas con el desarrollo del país y con el modelo
de desarrollo que la sociedad desea. Está en juego la posibilidad de Brasil
de alcanzar sus objetivos y velar por sus intereses, dentro de una lógica
de acción de largo plazo, de acuerdo con definiciones que resultan de
inclinaciones electorales, de las metas del gobierno y del Congreso. La
dificultad de la sociedad, de las clases, de las elites en definir esos intereses y objetivos hace que también prevalezcan, en la discusión del ALCA, el
balance de beneficios y pérdidas directas. Incluso el dimensionamiento
de ese balance es precario, tomando el predominio, en innumerables
casos, de intereses de corto plazo. Por lo tanto, podría afirmarse que en
el mecanismo decisorio brasileño serán necesariamente tomados en
cuenta tanto los objetivos estratégicos como los intereses concretos existentes en la sociedad.
La tradición y la retórica de la política exterior brasileña consiste en
la búsqueda del universalismo y de la autonomía. Esa búsqueda ha sido
reiterada incluso en ocasiones de estrechamiento de las relaciones con
los Estados Unidos. Actualmente, el uso del término global trader, además
de reflejar una efectiva diversificación de las relaciones económicas externas, particularmente en lo que atañe al comercio, refleja aquellas aspiraciones universalistas. Éstas encuentran bases materiales en los intereses
de algunos sectores empresariales, así como también en una parte de las
fuerzas políticas y sociales, no siempre ubicadas en el mismo sector del
espectro político. En el ALCA hay posiciones favorables y contrarias a su
concreción: es el caso de la agricultura, en donde los productores y
exportadores de pollos sustentan distintas posiciones, algunas contrarias y otras favorables. Lo mismo sucede en el sector industrial: la Abimaq
(Asociación Brasileña de la Industria de Máquinas y Equipamientos) y
en buena parte del sector químico.
Los sectores exportadores perjudicados por las barreras arancelarias
de los Estados Unidos vislumbran la posibilidad de utilización de las
negociaciones para eliminarlas o restringirlas: es el caso de las industrias
siderúrgica, de jugo de naranja, de los zapatos y otras. Al mismo tiempo,
algunos sectores, en el contexto de las negociaciones del ALCA y también
en el ámbito de la OMC, pretenden eliminar subsidios y exenciones fiscales ofrecidas a los exportadores norteamericanos, perjudiciales para la
competitividad de productos brasileños en terceros mercados, como sucede en el caso de la soja y de otros bienes agrícolas o de productos industriales, particularmente de máquinas y bienes de producción.
Entre los partidos políticos y las fuerzas sociales encontramos diferentes posiciones, pero desde el final del gobierno de Cardoso, a partir del
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año 2000, se han fortalecido posiciones críticas frente a las negociaciones. En el Partido de los Trabajadores (PT), en el gobierno a partir de enero
de 2003, la oposición fue consensual. Debe señalarse que, aun teniendo el
PT hace mucho una posición crítica, la misma era claramente atenuada
por la consigna de que una decisión final dependería de las condiciones
a ser acordadas. En el Programa de Gobierno de ese partido, elaborado en
el primer semestre del 2002, se afirma que “las negociaciones del ALCA no
serán conducidas en un clima de debate ideológico, sino que se tomarán
en cuenta esencialmente el interés nacional de Brasil” (www.pt.org.br). El
movimiento sindical, la Central Única de los Trabajadores (CUT), ha mantenido una posición contraria al ALCA, coincidiendo con la mayoría del
movimiento sindicalista americano, incluyendo la Orit, la CCSCS (Coordinadora de las Centrales Sindicales del Cono Sur) y la AFL-CIO norteamericana, así como estructuras específicamente creadas para el acompañamiento de las negociaciones: el caso de la Red Brasileña por la Integración de los Pueblos (REBRIP) y de la ASC (Alianza Social Continental).
Intereses materiales concretos, ideologías, determinados análisis de
la economía y de la política internacional terminan gravitando en un
contexto en el que el tema de la preservación de relativa independencia
frente a los Estados Unidos tiene raíces históricas. Actualmente, en el
caso de Brasil, la existencia de sectores que se juzgan amenazados –o que
les gustaría utilizar a la negociación del ALCA como un poderoso instrumento de cambio– parece tener más importancia que en otros países, por
el peso económico del país, sobre todo por la existencia de un mercado
interno de mayor magnitud, y por la posibilidad de importantes articulaciones con otros países o regiones.
A lo largo de la década del 90, los gobiernos brasileños –particularmente el de Cardoso en la parte final de su mandato, en 2001 y 2002–
pasaron de una visión pesimista en relación al ALCA a una posición
pragmática. Esto se debió a innumerables razones, entre ellas la percepción de un posible riesgo de aislamiento en la región, y a las presiones
internas y externas en el sentido de una participación activa en las negociaciones, fortalecidas por el señalamiento de las eventuales ventajas resultantes del acceso preferencial al mercado norteamericano. El principal
negociador brasileño de 1996 a 2001, Graça Lima, en audiencia pública
en la Comisión de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional de la Cámara de Diputados, realizada el 13 de septiembre del 2000, sintetizó la posición del gobierno (que venía siendo reafirmada desde la Cumbre de Santiago, en 1998) de la siguiente manera:
“El objetivo del país en las negociaciones del ALCA es obtener un paquete
que reduzca las actuales asimetrías en el comercio hemisférico. Por lo tanto,
es fundamental que el principio de equilibrio pase por todo el acuerdo final,
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de forma de evitar que algunos países concentren los beneficios de la liberalización para sí mismos, en detrimento de los demás. El Alca representa la
oportunidad de tener más acceso al mercado de los Estados Unidos, aumentando allí nuestra competitividad. Es verdad, también, que Brasil tendrá que aumentar el acceso a su mercado de socios, como la Comunidad
Andina, México y los propios Estados Unidos. Aunque sea actualmente
nuestro mayor socio comercial, los Estados Unidos levantan barreras significativas a algunos de los productos más competitivos de nuestra gama de
exportaciones. Visto desde este ángulo, el ALCA es uno de los medios para
mejorar las relaciones comerciales de Brasil con los Estados Unidos e intentar resolver antiguas cuestiones, como ser la revisión de sus leyes antidumping y de picos arancelarios” (Cámara de Diputados, 2000).
Esa perspectiva se amparaba además en la existencia de instrumentos acordados entre las partes, y que sugerían el haber alcanzado algunas
garantías mínimas de equilibrio. Entre ellos, el single undertaking; la
copresidencia de los Estados Unidos y de Brasil en de las negociaciones
durante la etapa final y decisiva; la inclusión en el proceso negociador de
bloques de países, como el Mercosur, la Comunidad Andina, el Mercado
Común Centroamericano y otros.
La cuestión del equilibrio exige mayor precisión de análisis y no se
limita, como se la intenta reducir, a la perspectiva comercial. Es necesaria
la comprensión del significado de la desigualdad existente entre los negociadores. La tradición y, sobre todo, los intereses llevaron a Brasil a
adoptar posiciones francamente divergentes con los Estados Unidos en
temas importantes en las negociaciones del ALCA, como la agricultura, las
barreras no aduaneras, el acceso a mercados, la utilización de los mecanismos anti-dumping, el tratamiento de las inversiones en el sector de
servicios, y otras reglas de negociación.
Analizando la política brasileña en relación a la integración en el
continente, es posible afirmar que evolucionó de una posición de distanciamiento relativo de las negociaciones a una de participación, si bien
contradictoria. La estrategia del distanciamiento, que perduró hasta la
Cumbre de Santiago, de 1998, era amparada por la creencia, tanto de la
burocracia gubernamental como de sectores organizados de la sociedad
que poseen algún nivel de influencia en la política externa brasileña, de
que el ALCA impondría pérdidas importantes a Brasil y, siendo así, lo
mejor era ganar tiempo. En la reunión ministerial de San José, en Costa
Rica, en marzo de 1998, el gobierno brasileño estuvo de acuerdo con la
estructura de las negociaciones y a partir de ahí se inició lentamente el
tratamiento concreto de los problemas.
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3. Visiones de corto y de largo plazo
En los procesos de integración regional y en los casos de áreas de
libre comercio, los intereses comerciales no son los únicos ingredientes
que posibilitan los acuerdos. En todos los procesos de integración, el
interés económico y comercial fue un elemento central, pero otros objetivos estuvieron presentes. Hasta cierto punto, facilita la integración alguna coincidencia en intereses generales, aunque se originen en motivaciones distintas, tornando más cercanos los objetivos de los Estados. Es de
esa forma que la teoría de la integración, particularmente la de matriz
funcionalista, y en los años 90 la constructivista, trata el tema. Las ideas
de comunidad de seguridad de Haas (1956) o de comunidades epistémicas
(Wendt, 1994) sintetizan la cuestión. En el caso del Mercosur, la percepción de intereses comunes frente a terceros países y la necesidad de políticas de desarrollo en un contexto internacional de rápidos cambios empujaron a los acuerdos Brasil-Argentina a partir de 1986 y, en marzo de
1991, a la creación de nuevo bloque.
La construcción de identidad, es decir, compartir ciertos valores e
intereses es un aspecto esencial en cualquier proceso de integración. La
identificación de valores e intereses compartidos aplicables a las negociaciones internacionales en general ha sido más difícil en el caso del
ALCA: la disparidad y el desequilibrio existentes dificultan la identificación de los campos donde ese compartir sería posible. La evolución de la
situación internacional a partir de 2001 indica mayor dificultad en la
identificación de esos valores e intereses. Si todo eso ya se expresaba a lo
largo de la administración Clinton en el campo económico, el
unilateralismo político-estratégico del gobierno G. W. Bush parece dificultar todavía más el escenario.
En el plano económico la integración se justificaría por la especialización y por las economías de escala. En la economía de mercado, la
asignación de recursos y la estrategia empresarial depende de los intereses privados, determinados por la obtención del lucro. En la globalización, la estrategia de las grandes empresas es menos dependiente de los
vínculos locales. Aunque esa menor dependencia también ocurría en el
pasado, su combinación con el mantenimiento del interés por lo local
gana nuevas dimensiones. El mercado local es importante en articulación con el global. De esa manera, la posibilidad de integración de las
cadenas productivas depende tanto del interés de las empresas como de
la capacidad de los gobiernos y de la sociedad de estimular la producción
nacional o regional incorporando tecnología. Es en esa perspectiva que deben ser entendidos los posibles beneficios de la integración regional. Ellos
teóricamente existen, en los casos de integración Norte-Norte –entre países
desarrollados–, en los casos de integración Norte-Sur –entre desarrollados y
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no desarrollados– y en los casos de integración Sur-Sur –entre no desarrollados–. Pero el éxito depende de las políticas de los Estados.
Frente a la lógica empresarial en la asignación de recursos, la existencia de un proyecto nacional y de políticas de desarrollo económico y
social se torna todavía más relevante que en el pasado. No se trata de
contraponer dos lógicas, la de las empresas y la de los Estados y de la
sociedad, sino de reconocer que sin ningún control el mercado se rige de
acuerdo con sus propias motivaciones, y no tiende necesariamente a equilibrar beneficios, sino que mantiene o aumenta las asimetrías y lleva a
una mayor acumulación de poder en las manos de los que ya lo detentan.
La acción inductora de los gobiernos puede y debe tener un papel de
relevancia. No se trata apenas del poder de regulación y de control, sino
de una acción concreta, resultante de la voluntad social, en el sentido de
atribuir al Estado la capacidad de promover el desarrollo. Las décadas
del 80 y del 90 asistieron a la crisis del keynesianismo (Moraes, 2001).
Esta crisis se constituyó en un estímulo, en el contexto del continente
americano, en el marco del debate sobre el nuevo acuerdo de integración
regional, bajo el eje de la idea de que las fuerzas de mercado serían las
determinantes para la resolución de los problemas de América Latina.
Para la comprensión de la percepción brasileña sobre las negociaciones del ALCA, conviene comparar algunas ideas. El presidente G. W. Bush,
en un discurso en la OEA (Organización de los Estados Americanos), en
enero de 2002, señaló la posición de los Estados Unidos en el proceso de
integración: “Nos encontramos en un momento en que algunos están
cuestionando el camino de la prosperidad, algunos se preguntan si las
reformas pro mercado son demasiado penosas para continuar, algunos
ponen en duda la equidad de un comercio libre y abierto, llamando la
atención con el falso confort del proteccionismo” (O Estado de São Paulo,
17 enero de 2002). Exactamente en los mismos días, el presidente Cardoso
apuntaba en una dirección bastante distinta: “El mundo carece de mecanismos de gobernabilidad que adecuen las exigencias del mercado a las
necesidades de las comunidades nacionales” (O Estado de São Paulo, 15
de enero de 2002). Celso Amorim, ministro de Relaciones Exteriores desde enero de 2003, concuerda en este pensamiento: “No tendremos vergüenza de presentarnos como país en desarrollo, reivindicando un tratamiento que necesitamos, en términos de fin de barreras y de subsidios, y,
cuando sea necesario, una flexibilidad para políticas nacionales de desarrollo” (O Estado de São Paulo, 18 de diciembre de 2002).
Lo que nos interesa al discutir el equilibrio y las visiones de corto y de
largo plazo en las negociaciones sobre integración regional, no es sólo
tener en cuenta las diferentes concepciones teóricas que pueden presentarse y condicionar la acción de los Estados y de los negociadores, sino
también verificar como esas concepciones tienen diferentes relevancias,
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siendo utilizadas por los Estados de acuerdo con su capacidad y su poder. Un ejemplo: la utilización norteamericana de la aprobación de la
Trade Promotion Authority. El comercio, que se quiere liberalizar, queda sujeto, en el caso de productos agrícolas, a la consulta previa y obligatoria a los
comités de agricultura de la Cámara de Representantes y del Senado norteamericanos. Por lo tanto, una cuestión importante al discutirse el desequilibrio en el proceso de integración regional no es solamente la asimetría de
las economías, ni la asimetría en lo que atañe al peso político y estratégico,
sino la posibilidad de identificación de valores e intereses compartidos.
Esa posibilidad en algunas circunstancias atenuaría el desequilibrio. En
algunos casos, esa identificación está determinada por la voluntad nacional interactuando con las condiciones externas, como escribió Deutsch
(1978) hace medio siglo, al discutir los elementos constitutivos de la política exterior. En otros casos, la identificación de valores e intereses compartidos depende sólo de la voluntad nacional, sin necesidad de interactuar
con la voluntad externa. En el caso de la percepción en relación al ALCA, la
voluntad de cada Estado tiene en el costo de la no-participación una de las
condiciones externas relevantes que interactúan con la voluntad nacional.
4. Ventajas, desventajas y política de desarrollo
En las negociaciones del Alca, como vimos, el objetivo principal de
los países latinoamericanos es aumentar el acceso al mercado de los Estados Unidos. En el caso brasileño, hay diferencias en la evaluación de los
posibles impactos del área de libre comercio. Los estudios realizados presentan conclusiones dispares. Menos pesimista que otros, un estudio del
IPEA (Instituto de Pesquisas Económicas Aplicadas) (Carvalho, 1999)
prevé que el aumento de las exportaciones brasileñas hacia los Estados
Unidos con la creación del área de libre comercio sería de 10,3%, en tanto
que las importaciones crecerían 18,1%. En ese caso, aumentaría la tendencia de déficit en la balanza comercial. Barbosa (O Estado de São Paulo,
20 de enero de 2002), embajador de Brasil en Washington, argumenta que
la posible mejora de la posición brasileña en el comercio con los Estados
Unidos torna relevantes las negociaciones sobre la integración americana. Barbosa considera que, teniendo en cuenta que la participación de
Brasil es muy pequeña –1%, en el comercio internacional de los Estados
Unidos–, existe un margen para aumento. El área de libre comercio posibilitaría el ampliación de esa franja. Más importante, recuerda Barbosa,
es el peso de los manufacturados exportados por Brasil en el comercio
bilateral, a pesar de las barreras no aduaneras que inciden sobre un gran
número de productos. Ese argumento es largamente usado por los sectores que tienen expectativa de un aumento de las exportaciones con la
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eliminación de barreras, o por las empresas interesadas en el comercio
intra-empresa. Por lo tanto, según ese pensamiento, la retirada de las
barreras aumentaría el comercio de mayor valor agregado de Brasil.
Consolidando la idea de la imposibilidad de un análisis concluyente
sobre ventajas y desventajas económicas, aun limitadas a los aspectos
comerciales, veamos otros dos estudios. Uno, de la Federación de las Industrias del Estado de São Paulo (FIESP) (2002), presenta conclusiones
pesimistas, sobre todo en relación a productos de mayor valor agregado.
En otro estudio limitado a los aspectos comerciales, elaborado por
Coutinho para el Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior,
quedan en evidencia las dificultades de arribar a conclusiones. El “Estudio de la competitividad de las cadenas integradas en Brasil: impacto de
las zonas de libre comercio” (O Estado de São Paulo, 20 de enero de 2002)
concluye que los sectores de agribusiness (café, cítricos), siderurgia, papel
y celulosa serían beneficiados tanto por el ingreso en el ALCA, como en el
caso de un eventual acuerdo para constituir un área de libre comercio entre
el Mercosur y la Unión Europea. Al mismo tiempo, los sectores de bienes de
capital, petroquímico y químico, plásticos y naval serían perjudicados. Las
cadenas cuyos resultados dependen de la relación de los Estados Unidos
con terceros países son las textiles y confecciones, cosméticos, madera y
móviles, cerámica, cuero y calzados. Los productos de empresas multinacionales instaladas en Brasil tendrían su comportamiento sujeto a las políticas de las matrices: automotriz, medicamentos, informática, telecomunicaciones, electrónicos. En esos casos, habría beneficios para Brasil si el país
fuera considerado plataforma de exportación. Tampoco existe una certeza
en lo que atañe a los flujos de inversiones.
Si la idea de integración tiene que ver con el compartir valores e intereses, como fue declarado en los documentos de las cumbres de Miami,
Santiago y Québec, y, por lo tanto, si el proceso de integración augura
bienestar y prosperidad para los pueblos, deberán ser llevados a cabo
algunos objetivos concretos, con el presupuesto de que el interés de uno
de los socios forma parte del interés nacional de todos. Esto es, las cuestiones del comercio internacional, así como las del flujo de capitales, de la
tecnología, de las migraciones, necesitan ser tratados como constitutivos
de una lógica del compartir.
Particularmente, el tema del desarrollo económico y social debería ser
considerado en su especificidad, no sólo desde el punto de vista de que el
crecimiento posibilitado por el comercio trae como consecuencia la solución de todos los problemas. Es probable que la prioridad en los temas de
seguridad, luego del 11 de septiembre de 2001, dificultará la incorporación de otras cuestiones. La integración puede originarse en motivaciones distintas. Para Haas (1956), puede haber una coincidencia de intereses nacionales determinados por razones extraeconómicas. También
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los intereses económicos compartidos por diferentes países son un fuerte
factor de estímulo de la integración. Hay integraciones resultantes del interés
del poder hegemónico. En ese caso, la asimetría puede tener un papel favorable a la integración. Entre esas alternativas existen innumerables posibilidades. En principio, el interés nacional no es contrario a la integración.
El libre comercio, teóricamente, puede interesar a todos los pueblos,
inclusive a los trabajadores, pero también puede ser utilizado como instrumento de poder. Desde Ricardo, en los comienzos del siglo XIX, la teoría
del libre comercio afirma su utilidad para la asignación más satisfactoria
de los factores de producción. Esa ley tendría validez universal si la asignación de los factores se diera en un escenario de condiciones semejantes.
Cuando ese escenario no existe, para que el libre comercio produzca resultados satisfactorios para todos los países interesados son necesarias
medidas no de mercado, sino medidas que posibiliten previamente un
nivel mínimo de igualdad de condiciones, aunque sea a largo plazo.
Históricamente y ahora, en el inicio del siglo XXI, el libre comercio ha
sido acompañado de instrumentos no-de-mercado, en algunos casos considerados socialmente necesarios, al menos en el plano de los principios:
serían los casos de los modelos laborales y del medio ambiente. Otras
veces, los instrumentos no-de-mercado son claramente utilizados de modo
discriminatorio, directa o indirectamente: Super 301, anti-dumping, si es
utilizado unilateralmente, no-reconocimiento de las diferencias de niveles de desarrollo, de las necesidades de seguridad vital, subsidios. En
esos casos, los instrumentos no-de-mercado reproducen la concentración
de poder y de riqueza para los que ya los detentan. En cualquier caso, en
la actualidad, los procesos de integración regional no se dan anárquicamente sino que se desenvuelven amparados por reglas definidas.
La diplomacia brasileña estableció como objetivo importante en las
negociaciones del ALCA y de la OMC la remoción de los instrumentos node-mercado utilizados para fines proteccionistas por los Estados Unidos
y otros países. Esa estrategia fue reiterada claramente por el presidente
Lula da Silva y por el ministro Amorim. Al mismo tiempo, Brasil, dando
continuidad –a pesar de las dificultades resultantes de la situación argentina– a las decisiones tomadas por el Mercosur desde 1991, busca
mantener el principio de la negociación en bloque, contrariando la preferencia norteamericana. A pesar de la fuerte capacidad de atracción de los
Estados Unidos, determinada por su peso y poder, la estrategia de negociar como bloque refleja la idea de que el Mercosur puede, en determinadas circunstancias, atenuar el desequilibrio Norte-Sur.
En las negociaciones del ALCA, Brasil ha tenido un papel singular,
ejerciendo alguna resistencia a presiones norteamericanas, como la de la
aceleración de los plazos. Brasil también busca la eliminación de todo tipo
de barrera no aduanera, de todo tipo de proteccionismo y de subsidios a
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productos, objetivos difíciles de ser alcanzados por enfrentar intereses
consolidados en los Estados Unidos. Eso llevó a los representantes comerciales de ese país, Basharevsky y Zoellick, durante los gobiernos de
Clinton y de G. W. Bush respectivamente, a manifestar, en forma reservada y pública, críticas a la política brasileña.
Para equilibrar las relaciones, Brasil no cuenta con un amplio apoyo
en otros países. En el caso de que los Estados Unidos consoliden su intención de proseguir en la concreción del ALCA y, al mismo tiempo, posibiliten mayor acceso a su mercado, tendrán fuerte capacidad de atracción
entre los gobiernos y los grupos sociales en América Latina. En ese caso,
la posición brasileña de búsqueda de resultados concretos, definida a lo
largo del gobierno de Cardoso, y fortalecida en el gobierno de Lula da Silva,
podría enfrentar problemas. Un interrogante reside en cómo incorporar a
la agenda temas ligados al desarrollo social y económico, que no se resuelven solamente con el comercio y la liberalización, incluso una vez obtenidas concesiones norteamericanas en el campo de acceso a mercados.
La fuerte crítica al ALCA de parte de un amplio sector de la opinión
pública en Brasil podría reforzar la capacidad de negociación brasileña,
pero difícilmente evitará riesgos de aislamiento. La formulación de estrategias alternativas –como un acuerdo 4 + 1, Mercosur y Estados Unidos–
puede tener el papel tanto de ofrecer salidas aceptables como de reforzar
a Brasil y al Mercosur en la propia negociación del ALCA.
Para Brasil, el ALCA surge esencialmente como una cuestión de relaciones con los Estados Unidos. Las divergencias resultan de intereses
distintos. Los Estados Unidos tienen desde hace mucho tarifas aduaneras reducidas, siendo su promedio de 2,1%. La brasileña, luego de una
década de políticas liberales, alcanzó en el 2000 el promedio de 14%,
todavía con tendencia a reducirse en el caso de éxito de las negociaciones
internacionales en las que participa con el Mercosur, con la Unión Europea, en la OMC, además de la propia del ALCA. En una confirmación de la
importancia para Brasil de las relaciones con los Estados Unidos, el presidente Cardoso, en la Tercera Cumbre de las Américas, en Québec, en
abril del 2001, declaró en su discurso: “El ALCA será bienvenido si su
creación es un paso para dar acceso a los mercados más dinámicos; si
efectivamente se constituye en el camino para reglas compartidas sobre
anti-dumping; si logra reducir las barreras no arancelarias; si evita la distorsión proteccionista de las buenas reglas sanitarias; si, al proteger la
propiedad intelectual, promueve, al mismo tiempo, la capacidad tecnológica de nuestros pueblos” (Gazeta Mercantil, 21 abril del 2001).
En Washington, en diciembre del 2002, el presidente Lula da Silva
señalaba la importancia de las relaciones con los Estados Unidos: “Para
crecer, Brasil necesita aumentar el volumen de su comercio exterior. El ALCA,
para nosotros, puede representar una verdadera apertura del mercado de
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los Estados Unidos y de Canadá” (O Estado de São Paulo, 11 de diciembre
del 2002). Por lo tanto, para Brasil la cuestión de la apertura del mercado
norteamericano es importante. Lo mismo no puede ser dicho en lo referente a otros objetivos vinculados al comercio. El gobierno brasileño considera más favorable para el país la fijación de reglas para inversiones,
servicios, derechos de autor, patentes, en el terreno multilateral representado por la omc. Aun más, el interés brasileño radica básicamente en la
finalización de las negociaciones que quedaron interrumpidas en
Marrakesh, en 1994, cuando se estableció el compromiso de rediscutir los
puntos en los cuales no fue alcanzado el consenso a lo largo de la Ronda
Uruguay del GATT. Para los países del Mercosur, el tema de la agricultura
es el más relevante. En las áreas de servicios y de derechos de autor no
existen urgencias. En temas como estándares sociales y medio ambiente,
en Brasil prevalecen diversos puntos de vista, habiendo muchas diferencias entre las fuerzas sociales y políticas. En la década del 90, el gobierno
resistió a la inclusión de esos objetivos. En el gobierno de Lula da Silva,
probablemente la perspectiva será la de la aceptación parcial de su inclusión, sobre todo sin estar directamente relacionada con mecanismos de
sanción comercial.
Como vemos, según algunos, a diferencia de otros países latinoamericanos, Brasil puede perder con el ALCA, pues posee un parque industrial
más desarrollado, además de una gama de productos diversificados (Senado Federal, 23 de octubre de 2001; DUPAS, 2000) sin disponer al mismo
tiempo de la necesaria capacidad competitiva y de los instrumentos utilizados por los Estados Unidos y otros países ricos para protegerse en
áreas consideradas sensibles. Uno de los objetivos de los representantes
del país en los grupos negociadores ha sido la inclusión del principio por
el cual se pueda alcanzar la eliminación de las barreras no arancelarias.
Se busca garantizar competitividad de acuerdo con las reglas de mercado, para los productos en los cuales Brasil tiene mejor precio y cualidad.
Según los negociadores brasileños, inclusive Hugueney, los obstáculos
para la inclusión de ese principio han sido fuertes, como sucedió en la
Séptima Reunión Ministerial de Quito, en noviembre del 2002.
5. Dificultades y posibilidades
La acentuada preocupación de Brasil en relación con la viabilidad de
la entrada en los Estados Unidos de productos primarios, semi manufacturados o industriales de bajo valor agregado, como jugo de naranja, zapatos, azúcar, carnes, pollo, acero y textiles –ciertamente necesaria–, representa el riesgo, sin embargo, en razón de la concentración de esfuerzos
en esa dirección, de llevar al debilitamiento de acciones que posibilitarían
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políticas de desarrollo e industriales y, en particular, acciones destinadas
a la innovación tecnológica y a la producción de bienes de alto valor
agregado o de servicios modernos. Eso conlleva otro tipo de problema,
que viene adquiriendo mayor importancia en la percepción brasileña del
ALCA: la posibilidad de obtener beneficios que podrán tener como contrapartida concesiones en sectores estratégicos.
Esas preocupaciones vienen creciendo, con repercusión en el Congreso Nacional. En sesión del Senado Federal del 27 de diciembre del
2001, senadores de diferentes partidos, como ser Requião, del PMDB de
Paraná, Coelho, del PSDB de Mato Grosso do Sul, y Matarazzo Suplicy,
del PT de San Pablo se manifestaron críticamente en relación a las
negociaciones (Senado Federal, 28 de diciembre del 2001). La audiencia
pública de las comisiones de Asuntos Económicos y de Relaciones Exteriores del Senado Federal del 23 de octubre del 2001 permitió manifestaciones decididamente críticas de parte de los embajadores Ricúpero y
Pinheiro Guimarães (Senado Federal, 23 de octubre del 2001). Coutinho
defiende políticas industriales específicas, particularmente para algunas
cadenas productivas: “los tres megadéficits están en el área de electrónicos y componentes (US$ 8.000 millones), química (US$ 7.000 millones), y
bienes de capital (US$ 3,500 millones). Esas cadenas necesitan de inversiones para sustituir importaciones” (O Estado de São Paulo, 20 de enero
del 2002). Al mismo tiempo, para grupos empresariales, sociales y del
gobierno, de manera comprensible, el fin de los subsidios agrícolas norteamericanos sería muy bien recibido.
En la percepción del gobierno asumido en enero del 2003, la capacidad de generar conocimiento, tecnología y bienes de alto valor agregado
tiene relación también con los términos de la negociación en el ALCA y
parece ganar relevancia. La preocupación de Palocci confirmaría esa
interpretación:
“En negociaciones marcadas por fuertes desequilibrios, como las del ALCA,
no hay incompatibilidad teórica entre la integración, mismo continental, y
el interés nacional. La eventual debilidad de la posición brasileña, así como
la de otros países latinoamericanos, reside en la fragilidad de las políticas
estatales” (www.uol.com.br, 27 de diciembre del 2002).
El debate de los años 90 sobre la eficiencia o no de políticas de desarrollo llevó, cuando predominó la idea de su ineficacia, a la destrucción de los
instrumentos públicos para la eventual implementación de esas políticas.
El ALCA, al consolidar el principio de la especialización, de las competencias relativas y de las economías de escala, acentúa ciertos riesgos como el
de la concentración de esfuerzos en áreas que, aunque beneficiadas, podrán serlo en detrimento de otras, con impactos estratégicos negativos.
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Al afirmarse que no hay incompatibilidad teórica entre integración,
inclusive americana, e interés nacional, se sobreentiende exactamente la
necesidad de existencia de instrumentos adecuados de poder, inclusive
de poder en el contexto de las negociaciones internacionales. Es por eso
que, en la percepción de parte de las elites brasileñas, el Mercosur continúa siendo un instrumento importante para sus integrantes, inclusive en
el ámbito de las negociaciones del ALCA.
El argumento de que el ALCA atraería mayores inversiones externas
en la región, al no existir condiciones internas para su atracción, difícilmente puede tornarse realidad, sobre todo en un escenario en que las
inversiones resultantes de las privatizaciones están produciendo una
nueva generación de crisis. Las inversiones internacionales están
condicionadas por variables que escapan al ALCA, como las estrategias
corporativas, plataformas de producción global en otras regiones, etc. El
ALCA, si no es acompañado por políticas de inversión y de desarrollo,
propiciadas por los Estados y por organismos de fomento, podrá, contrariamente a los propósitos declarados, fortalecer una concentración de
riqueza en las regiones ya desarrolladas. La debilidad de América Latina
para atraer inversión productiva es la consecuencia de problemas nacionales no resueltos –injusta distribución de la riqueza, baja propensión al
ahorro, exportación de capitales, consumo predatorio– que el área de
libre comercio no podrá por sí misma resolver:
Para Valls, posibilitar en las discusiones del ALCA un debate estratégico implicaría que los grupos de trabajo profundizaran algunas cuestiones: “la relación entre temas de inversiones, políticas industriales y transferencia de tecnología; mecanismos compensatorios que puedan ser introducidos en la presencia de crisis provocadas por movimientos especulativos de capitales y/o de caídas acentuadas de precios de commodities.
En suma, sería imaginar que en el ámbito del ALCA es posible rescatar el
debate sobre desarrollo y comercio” (Valls, 2000).
En conclusión, la capacidad de producir un proyecto nacional continúa siendo estratégica para la integración tanto de países con niveles
económicos y sociales semejantes, como de países en niveles económicos
y sociales diferentes. Los acontecimientos del 11 de septiembre del 2001 y
los que seguirán demuestran cómo la fuerte la voluntad nacional de los
Estados Unidos. Para Brasil y los demás países sudamericanos se plantea la cuestión de la formulación de una voluntad nacional simétrica. En
ese escenario, los procesos de integración podrán tener consecuencias
positivas; si no existe la capacidad para la construcción de ese objetivo, el
riesgo de resultados negativos es alto.
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Bibliografía
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“Lula comienza a discutir el Alca ya en enero”, 11-12-2002.
“Lafer, Celso: El Alca no es un destino, es una opción”, San Pablo, 3-3-2001.
“El sistema de Bretton Woods es absoleto”, discurso del presidente Fernando Henrique Cardoso en ocasión de la recepción del título de
doctor Honoris Causa de la Universidad de Moscú, 15-1-2002.
“El papel comercial de las embajadas será ampliado”, San Pablo, 18-122002.
Gazeta Mercantil
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NUEVAS PROBLEMÁTICAS DE SEGURIDAD Y MODERNIZACIÓN POLICIAL EN LA ARGENTINA
Nuevas problemáticas de seguridad y modernización
policial en la Argentina
Marcelo Fabián Sain*
1. Las nuevas problemáticas de seguridad y el colapso
del sistema policial
Los profundos cambios sociales, económicos y políticos producidos
en la Argentina durante los años 80 y 90 dieron lugar a la emergencia de
nuevas formas de conflictividad social, para cuya producción convergieron
una serie de condiciones sociales e institucionales.
En estos años, la Argentina atravesó por un profundo proceso de desintegración y diferenciación social signado por el creciente deterioro de las condiciones de vida de los sectores medios y bajos, la desagregación de los
grupos familiares y vecinales básicos, la ruptura de los lazos de solidaridad comunitaria tradicionales, la consolidación de una estructura altamente regresiva de distribución de los ingresos y las riquezas y la sumisión
de vastos sectores sociales en una situación de pobreza, indigencia y vulnerabilidad. Su contracara estuvo dada por un significativo aumento de la
concentración económica entre los estratos más altos de la sociedad.1 Esta
situación, en su conjunto, ha moldeado una estructura social compleja y
heterogénea en cuyo seno se ha producido un significativo crecimiento de
la exclusión y marginación social de importantes sectores sociales.
En 2003, de los 36.223.947 de argentinos, el 57,5% se encuentra por
debajo de la línea de pobreza, el 27,5% se halla en situación de indigencia
y el 44,2% son asalariados sin jubilación. Por su parte, de la población
económicamente activa, el 19,9% está en situación de subocupación y el
17,8% está en situación de desocupación. Pero lo significativo de este
panorama está dado por la distribución de la riqueza entre los diferentes
sectores sociales. En efecto, el 30% más rico de la población se apropia del
65,3% de la riqueza nacional, mientras que el 30% más pobre de la población se apropia apenas del 7,8% de la riqueza y el 40% de la población
que conforman los sectores medios se apropian del 26,9% de la riqueza
nacional.2 En definitiva, durante las últimas dos décadas, la Argentina
pasó de ser una sociedad signada por el pleno empleo, la estabilidad laboral, el trabajo altamente regulado y los elevados índices de integración
* Politólogo y doctor en Ciencias Sociales. Investigador del Programa de Investigación
sobre Fuerzas Armadas, Seguridad y Sociedad (PIFAS) de la Universidad Nacional
de Quilmes (UNQ), Argentina.
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MARCELO FABIÁN SAIN
social, a una sociedad caracterizada por el desempleo estructural de larga duración, la profundización de la pobreza permanente y la aparición
de nuevas formas de indigencia, contorneando una de las situaciones
sociales más deteriorada y regresivas de América Latina.3
En este escenario social complejo emergieron nuevas formas de violencia e ilegalidad, cuya expresión más significativa estuvo dada por el
creciente aumento y complejización del fenómeno delictivo desplegado en el
plano doméstico –principalmente en las grandes urbes– así como por la
aparición de nuevas formas de criminalidad organizada. Ello, por cierto, no
dejó de estar vinculado a la situación social descrita, pero también han
derivado de ciertas condiciones institucionales.
La abarcadora pauperización social producida en la Argentina no
ha sido la causa directa del aumento y complejización de la criminalidad
sino que en su determinación han concurrido una serie de condiciones
sociales, culturales y económicas que han favorecido la conformación de
situaciones de violencia y, en su marco, el crecimiento tanto de la criminalidad común –en particular, de la criminalidad violenta– como de la criminalidad organizada.4
Entre esas condiciones despunta, por cierto, la crisis del Estado en su
función de regulación, mediación y resolución de los conflictos sociales
básicos y, específicamente, a la incapacidad de éste para prevenir y conjurar
exitosamente las actividades delictivas en sus diferentes manifestaciones, crisis
cuya cara más visible ha estado centrada en el colapso del sistema judicialpenal, penitenciario y, particularmente, el sistema policial, cuando no por el
ejercicio sistemático y recurrente de la violencia ilegal avalada o llevada a
cabo por los poderes públicos o algunas de sus agencias.5
La vigencia efectiva del estado de derecho y el ejercicio exitoso del monopolio legítimo y legal del Estado sobre los medios de violencia configuran condiciones institucionales indispensables de la democracia. Los Estados democráticamente organizados proclaman legal, institucional y simbólicamente estas
condiciones y se estructuran social y políticamente en función de hacerlas
vigentes en sus comunidades. Sus sistemas de seguridad pública6 encuentran
en estas funciones sus respectivos horizontes legales y simbólicos.
No obstante, en el proceso de democratización política desarrollado
desde mediados de los 80 en la Argentina, si bien resultó exitosa la reversión de la autonomía y la tutela militar sobre la vida institucional y se
puso fin al ciclo de violencia que caracterizó la vida política local durante
varias décadas, no fue posible la estructuración de una situación de seguridad pública signada por la regulación y conjura efectiva del conjunto
de los conflictos sociales vulneradores de los derechos y libertades ciudadanas básicas de toda democracia consolidada, en particular, de aquellos conflictos de impronta delictiva. Es decir, el retorno de la democracia no
solamente no ha significado la consolidación del imperio efectivo de la ley
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sino que, además, ha supuesto también el ejercicio de un poder ilegal y
arbitrario por parte de ciertas agencias públicas –en particular, las agencias
policiales– o entre sectores sociales, lo que ha redundado en situaciones de
inseguridad objetiva y de violentos abusos de los derechos humanos.7
De este modo, al igual que en otras experiencias regionales, en la
Argentina, la democratización política enmarcó la conformación de un
Estado fallido, esto es, un Estado que se ha mostrado incapaz de asegurar la
efectividad de sus leyes, disposiciones y políticas a lo largo del territorio y del
sistema de estratificación social, moldeando con ello un escenario en el que
las relaciones entre ese Estado y la sociedad pasaron a estar signadas en
muchos aspectos por un bajo grado de institucionalización.8 Dichas falencias
se asentaron en dos características que han estado presentes desde la
propia instauración democrática, a saber:
(i) el permanente desgobierno político sobre los asuntos de la seguridad
pública de parte de las autoridades gubernamentales y, como consecuencia de ellos, la recurrente delegación de la administración
de esos asuntos a las fuerzas policiales, todo lo cual ha redundado en una sistemática ausencia de políticas y estrategias de seguridad
apropiadas a los desafíos impuestos por la emergencia de nuevas formas de conflictividad social y, especialmente, al aumento
y complejidad criminal;
(ii) la ineficiencia del sistema de seguridad y policial para dar cuenta del
crecimiento y la complejidad del delito y, como consecuencia de
ello, para prevenir, enfrentar, conjurar exitosamente sus diferentes manifestaciones así como también la intervención de determinadas agencias o sectores estatales –especialmente, policiales– en la producción y reproducción de ciertas modalidades delictivas, ya sea por
omisión, por complicidad o por participación directa en su desenvolvimiento. En este marco, el presente trabajo, luego de describir los parámetros tradicionales que sirvieron de base a la configuración histórica del sistema de seguridad y policial en la Argentina, se abordará el proceso de crecimiento y complejidad
delictiva que está en la base del colapso de aquel sistema y, del
contraste de estas dimensiones, se desarrollarán un conjunto de
consideraciones y lineamientos estratégicos tendientes a la modernización del sistema policial de nuestro país así como también
de los dilemas políticos que atraviesan dicha cuestión.
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2. El modelo tradicional de seguridad pública
2.1. Desgobierno político, autogobierno policial y exclusión comunitaria
En una democracia, las tres funciones básicas de la institución policial
son las siguientes:9
1. La prevención de delitos, lo que implica la efectivización de un
conjunto de intervenciones institucionales tendientes a evitar o
abortar la decisión de cometer un delito o impedir la realización de
hechos o actos que impliquen un delito.
2. La intervención en la represión de delitos a través de su participación en la investigación criminal, lo que abarca la constatación de
los hechos delictivos perpetrados, la búsqueda y la reunión de
los elementos de prueba y la identificación y localización de las
personas sospechadas de ser responsables de los mismos, todo
ello bajo la conducción judicial.
3. El mantenimiento de la situación de seguridad pública, mediante acciones que apuntan a prevenir, neutralizar y conjurar cualquier
tipo de hecho, falta o comportamiento –violento o no– que obstruya, limite o cercene la paz social y la libertad personal o vulnere la situación de seguridad de las personas.
Así, el horizonte funcional de la policía es la protección ciudadana
frente a determinados riesgos o actos que suponen una lesión concreta a
las personas en una situación de seguridad pública, es decir, a cierto o
ciertos derechos y libertades. Sin embargo, para que dicha acción limitativa
no implique extralimitaciones, abusos o arbitrariedades que no solamente impidan prevenir o conjurar aquellas conductas violatorias de derechos sino, peor aún, que se constituyan en una fuente de violaciones de
derechos y por ende de cercenamientos y vulneraciones a la situación de
seguridad institucionales efectivos. Por ello, la función policial implica el
ejercicio de un servicio de protección a los derechos y libertades de las personas frente a eventos o actos que supongan la vulneración de una situación aceptable de seguridad pública, pero dicha función general debe ser
ejercida respetando y adecuando siempre la actuación policial a la legalidad que enmarca esos mismos derechos y de la que derivan el conjunto de
las normas reguladoras del accionar actuación. Esto significa que, en un
estado democrático de derecho, esta actuación está regida, siempre y en
todo momento, por el principio de legalidad.10
Ahora bien, en su conjunto, el sistema de seguridad pública en la Argentina, del que el sistema policial configura apenas una dimensión particular del mismo, se estructuró sobre la base de un conjunto de parámetros
tradicionales que resultaron de un largo proceso histórico.11 En su contexto,
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la institución policial argentina se fue conformando básicamente como un
organismo al servicio de los gobiernos estatales de turno más que de las
comunidades, en el marco de una concepción de la seguridad asentada en
el deber de protección del Estado y no de los derechos y libertades ciudadanas, adquiriendo, así, una impronta fuertemente estatista. Asimismo, durante
los regímenes autoritarios, los gobiernos militares asumieron un férreo control de las policías y, más recientemente, posicionaron a éstas como piezas
e instancias claves del control y disciplinamiento represivo interno dirigido por las Fuerzas Armadas. Todo ello trajo aparejado una abarcadora
militarización organizativa y funcional de las policías pero también dio lugar a
la institucionalización de prácticas y orientaciones fuertemente ilegales y clandestinas en la labor policial,12 lo que no fue objeto de ningún tipo de revisión
o reconversión de parte de las diversas gestiones gubernamentales que se
sucedieron desde la instauración democrática. Así, las agencias policiales
de nuestro país, lejos de constituirse como policías civiles y ciudadanas, se
fueron conformando como guardianes del orden político y como policías militarizadas y estatalistas, más sensible a las orientaciones e intereses de los
gobiernos de turno y de sus respectivas cúpulas que a los dictados de la ley
y, además, atravesadas por prácticas ilegales y clandestinas altamente difundidas y validadas en el interior de la propia institución.
En suma, como resultado de este proceso histórico, se conformó un modelo tradicional de organización y funcionamiento de la seguridad pública en
nuestro país, cuyas características más importantes están centradas en:
(i) el desgobierno político sobre los asuntos de la seguridad pública y
policiales;
(ii) el autogobierno policial de la seguridad pública y del sistema policial mismo;
(iii) la exclusión comunitaria de los asuntos de la seguridad pública.
Vayamos a su consideración.13
En primer lugar, el modelo tradicional estuvo signado por un
recurrente desgobierno político sobre los asuntos de la seguridad
pública a través del cual la dirigencia política y, en particular, las
autoridades gubernamentales delegaron a las agencias policiales
el monopolio de la administración de la seguridad pública. Es
decir, la seguridad pública configuró una esfera institucional
exclusivamente controlada y gestionada por la policía sobre la
base de criterios, orientaciones e instrucciones autónoma y
corporativamente definidas y aplicadas sin intervención determinante de otras agencias estatales no policiales. Ello respondió
principalmente a la permanente falta de voluntad y/o capacidad
gubernamental para ejercer la conducción del sistema de seguridad pública y policial, dando lugar a una serie de deficiencias
institucionales significativas tales como:
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(i) la ausencia de un marco legal y organizacional adecuado para el
diseño y formulación de políticas o programas de seguridad
pública y para la gestión, administración y mando operativocivil sobre la seguridad y, específicamente, sobre la institución policial;
(ii) la falta de una burocracia compuesta por funcionarios y agentes gubernamentales especializados en los asuntos de la seguridad pública y
en las cuestiones policiales; y
(iii) la carencia de instancias u órganos de consulta o asesoramiento gubernamental en la materia. En consecuencia, la dirección, administración y control integral de los asuntos de la seguridad pública
así como la organización y el funcionamiento del sistema policial quedaron en manos de las propias agencias policiales, generando así una suerte de policialización de la seguridad pública.
Por su parte, esta impronta de desgobierno político y de delegación a
las agencias policiales del ejercicio de la administración de la seguridad
pública trajo aparejado la autonomización política de la policía, permitiendo
que ésta definiera sus propias funciones, misiones y fines institucionales,
se proporcione sus propios criterios y medios para cumplirlos o alcanzarlos y, en ese marco, también estableciera los objetivos y orientaciones
generales de la seguridad pública en su conjunto. De cara al interior de
las agencias policiales, ello apuntaló una marcada independencia doctrinal, orgánica y funcional en su desarrollo y proyección institucional frente
al gobierno estatal y frente a la sociedad política y civil, y permitió que
estas agencias actuaran con frecuencia como si estuvieran por encima y
más allá de la autoridad constitucional del gobierno, protegiendo cada
vez más sus logros e intereses autodefinidos y resistiendo con relativo
éxito a todo tipo de iniciativa gubernamental tendiente a erradicar, reducir o cercenar dicha autonomía.
En ciertas situaciones, dentro del modelo tradicional, se ha estructurado un tipo de vinculación entre el gobierno central y la policía asentada
básicamente en la existencia de un pacto explícito o tácito entre ambas
instancias. Conforme lo observado en la experiencia institucional de nuestro país, a través de dicho pacto el gobierno delegó la administración de la
seguridad pública a la policía y, en particular, la formulación e
implementación de su política criminal, así como también la conducción
estratégica y operativa de la propia institución policial, y aceptó no intervenir en la organización y funcionamiento de dicha institución o a hacerlo conforme los criterios indicados por la cúpula de ésta. A cambio de
ello, la policía se comprometió, por su parte, a garantizar una situación signada por una cierta tranquilidad pública independientemente
de los lineamientos preventivos o conjuradores desarrollados para
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ello, es decir, independientemente de que éstos implicaran cierto vínculo
de complicidad, encubrimiento y/o sociedad entre la policía y la actividad delincuencial y, en algunos casos, a cambio de que la policía acepte
convertirse en una factor o instrumento político de determinado un sector
partidario o del gobierno de turno.
En segundo término, como consecuencia del desgobierno político y de
la impronta de delegación señalada, el modelo tradicional ha supuesto el
autogobierno policial sobre la seguridad pública y el sistema policial mismo.
Tal como se dijo, en nuestro país, la institución policial contó con amplios
márgenes de autonomía para autogobernarse orgánica y funcionalmente y,
desde allí, ejercer el gobierno de la seguridad pública general.
En este marco, las agencias policiales de nuestro país se conformaron
sobre la base de una estructura orgánico-funcional centralista. Esta estructura ha supuesto, por un lado, la unicidad funcional dada por la concentración en un mismo cuerpo de las funciones de seguridad preventiva y de
investigación criminal, bajo la conducción institucional y la dependencia
orgánica de un único mando policial. Por otro lado, implicó un centralismo organizacional basado en la existencia de una conducción policial centralizada y ejercida por un “estado mayor” de carácter castrense, con
estructura cerrada, hiperjerarquizada y militarizada. Además, ello se asentó en un régimen de personal militarista signado por una carrera policial y
un sistema de personal, pases y ascensos de corte netamente castrense.
En efecto, dentro de este esquema institucional, el grueso de estas agencias, desde sus orígenes, ha concentrado tanto las funciones típicas de la
seguridad preventiva como las funciones atinentes a la investigación criminal en el seno de un único cuerpo jerárquico y centralizado. En la mayoría de esas instituciones no ha existido una clara diferenciación
organizacional interna entre aquellas funciones, y muchas veces éstas han
sido difusamente atribuidas a diferentes secciones o dependencias generando superposiciones, incongruencias y contradicciones organizacionales.
A su vez, casi sin excepción, la estructura interna de personal y, en su
marco, el sistema de pases y ascensos policiales de las referidas agencias
han mantenido un trazo militarista, rígido y cerrado, es decir, una impronta alejada de los necesarios parámetros de profesionalidad basados
en el mérito y el desempeño policial. Las estructuras jerárquicas internas
se compusieron por el personal superior conformado por la oficialidad
policial –oficiales superiores, oficiales jefes y oficiales subalternos– y, en
el plano subordinado, por el personal subalterno conformado por la franja
de suboficiales policiales –suboficiales superiores, suboficiales subalternos, agentes y aspirantes o cadetes–. Ambas instancias han constituido
compartimentos estancos que emulaban las estructuras orgánicas castrenses basadas en la diferenciación entre los miembros de conducción y
el resto de la institución que ocupa la franja subordinada.
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Lo mismo ha ocurrido con el sistema de incorporación, pases y ascensos policiales, en el que ha primado mayoritariamente criterios de
autoconservación y cooptación institucional y en el que ha sido notoria la
ausencia de parámetros profesionales. Cada cuerpo policial ha mantenido su propio sistema de reclutamiento y formación asentado en una clara
división de tareas dentro de la institución y su sistema de pases y ascensos ha sido administrado de forma monopólica por la jerarquía superior
de cada fuerza a través de la Junta de Calificaciones, compuesta por esa
superioridad y perfilada a atender los requerimientos de la estructura de
mandos y las necesidades funcionales de dichas fuerzas. En este marco,
el ascenso se ha otorgado casi siempre al grado inmediato superior y las
condiciones básicas para el mismo han sido la antigüedad en la categoría
y el hecho de no tener sumarios internos o, en su defecto, la pertenencia a
algún sector interno influyente o al sector al mando de la institución.
Así, este tipo de estructura orgánico-funcional sirvió como mecanismo de control político-institucional interno de parte de la cúpula policial
sobre el resto de la fuerza. Dicho control, además, no solamente abarcó el
conjunto de las prácticas y decisiones ajustadas formalmente a las normas legales y reglamentarias que han regido la vida institucional de la
agencia policial, sino también a aquellas prácticas subterráneas o paralelas,
esto es, aquellas prácticas desarrolladas al margen de las leyes y las normas, pero que han sido admitidas, impuestas, reguladas, gobernadas y
férreamente controladas por la propia cúpula. En este esquema de organización y funcionamiento institucional no ha habido margen para la
manifestación o efectivización de discursos y acciones que no fuesen las
impuestas por los mandos superiores.
Con relación a las prácticas policiales regulares, en la mayoría de las
policías de nuestro país, éstas estuvieron caracterizadas por un trazo
autoconservador, es decir, estuvieron centralmente orientadas a reproducir
las condiciones de delegación gubernamental y de autogobierno policial
mencionadas, y a preservar la institución policial en forma autodefinida
y auto sustentada, más que al desarrollo de una labor eficiente en la prevención y represión del delito.
En este marco, los tipos tradicionales de policiamiento estuvieron
generalmente orientados al ejercicio de formas de control social extra
institucional no encaminadas principalmente a la seguridad preventiva
sino, más bien, a la inspección y al disciplinamiento de todo tipo de conducta no delictivas –generalmente inscritas en conceptos amorfos de salubridad y moralidad social– considerada y estigmatizadas por la propia
policía como vulneradoras de una cierta noción auto impuesta de orden
público. Vale decir, la policía, antes que prevenir delitos, se autoproyectó
como una instancia de resguardo institucional de una concepción de
orden público no delimitado al sistema penal y de contravención positivo,
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sino más bien, determinado por los criterios de criminalidad, decencia
pública y/o seguridad autodefinidos por la propia agencia y generalmente expresados en resoluciones y normas administrativas adoptadas
autónomamente por la institución policial. El uso discrecional de las facultades policiales para detener personas sin autorización judicial constituyó un instrumento fundamental para operar tales modalidades de
control social subterráneo.
Asimismo, esta orientación se concretó a través del predominio de
una forma de policiamiento disuasivo y reactivo centralmente asentado en el
uso directo de la fuerza y en criterios de mano dura. En este sentido, en el
modelo tradicional, la asimilación de la prevención con la disuasión se ha
basado en la consideración de que una adecuada tarea preventiva requiere básicamente de un número elevado de policías en la calle llevando a
cabo intervenciones reactivas y de choque, basadas en el uso directo de la
fuerza, más que intervenciones planificadas sobre la base de la recolección y tratamiento analítico de información fidedigna sobre la dinámica
delictiva. La policía, desde esta perspectiva, tendría que garantizar una
suerte de omnipresencia en todos los sectores de la jurisdicción territorial
de su responsabilidad. Esto explica el permanente reclamo efectuado por
los jefes policiales partidarios de este modelo preventivo en favor del
aumento de la presencia de agentes en la calle, secundarizando toda
modalidad de gestión policial centrado en el desarrollo de estrategias
focalizadas de prevención del delito y en la consecuente existencia de
policías de proximidad o cercanía a la vecindad.
Por cierto, esta modalidad de policiamiento ha favorecido el uso
regular de la fuerza como método predominante de intervención policial táctica y el recurrente desarrollo de ciertas formas de violencia de
parte de las agencias policiales en el desempeño cotidiano de sus tareas. En diversas experiencias regionales, dicha violencia ha sido claramente extralegal y abusiva, es decir, ha supuesto un uso premeditado
e intencional de la fuerza de parte de los agentes policiales, mientras
que, en otras ocasiones, ha resultado de la incompetencia policial para
enfrentar situaciones operativas sin utilizar el recurso de la fuerza
aún en forma innecesaria y apresuradamente. En nuestro país, los
abusos y extralimitaciones que han resultado de la utilización innecesaria de la fuerza por parte de la policía en el cumplimiento de sus
tareas preventivas o investigadoras en general no han sido vivido como
tales por parte de los agentes policiales que los protagonizaron y, en
numerosas situaciones, tal utilización de la fuerza ha sido considerada por ellos como un medio legítimo y necesario tanto para el desempeño de sus labores como para la obtención de resultados positivos en
sus funciones. Asimismo, en numerosas oportunidades esta subcultura policial también ha estado incentivada y avalada por las propias autoridades
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políticas al proclamar sistemáticamente la necesidad de endurecer la
actuación policial ampliando sus márgenes de discrecionalidad
operativa y validando comportamientos institucionales netamente represivos y compulsivos.
Ahora bien, la legitimación de modalidades de policiamiento, asentadas en el predominio de la violencia innecesaria, ha creado condiciones
propicias para la producción sistemática de formas de violencia extralegal
y ello, en parte, fue diluyendo el límite entre el delito y la actividad policial,
entre los delincuentes y la policía, ya que ha implicado la utilización de
medios ilegales durante el desempeño de las labores policiales ordinarias.
Asimismo, en numerosas ocasiones, esta impronta de extralegalidad ha
conllevado la participación policial directa e indirecta en actividades ilícitas
desenvueltas por diversas organizaciones o grupos criminales, mediante
diferentes formas de complicidad, encubrimiento y protección de dichos
grupos o a través de la intervención regular de policías en los mismos,
conformando de este modo un verdadero sistema penal subterráneo.
De este modo, en la Argentina, la recurrente estructuración de prácticas policiales asentadas en el empleo regular de estas formas de violencia
extralegal ha contribuido, por cierto, a la conformación de una modalidad de policiamiento regulatorio del delito, cuya consecuencia más significativa ha sido el establecimiento de un circuito estable de autofinanciamiento
policial generado en un conjunto de dádivas y fondos provenientes de
diversas actividades delictivas permitidas, protegidas o llevadas a cabo
por los propios agentes policiales y avaladas políticamente.
En tercer lugar, en el modelo tradicional de nuestro país, la relación
existente entre la comunidad y la policía ha estado caracterizada por la
ausencia de toda modalidad e instancia de intervención o participación comunitaria en los asuntos de la seguridad pública y, particularmente, en el diseño,
implementación y evaluación de las políticas de seguridad y en el control
del desempeño policial. Ello configuró, por cierto, una consecuencia previsible del desgobierno político sobre la seguridad pública y, en particular, del autogobierno policial.
En efecto, a la ya mencionada relaciónde externalidad existente entre
la policía y la comunidad expresada en la total ausencia de modalidades
de policiamientos comunitarios proactivos se ha sumado la profunda
brecha que históricamente distanció a la policía de la comunidad. Desde
la última experiencia autoritaria, en cuyo marco las fuerzas policiales y
de seguridad constituyeron una instancia clave del aparato represivo
estatal, estas fuerzas vigorizaron la impronta de regulación delictiva y de
autofinanciamiento ilegal que ya caracterizaba su funcionamiento anterior, y, en ese marco, lejos de conformarse como una instancia activa en la
prevención de delitos, la policía se fue convirtiendo en gran medida en una
fuente significativa de criminalidad. Frente a la ciudadanía en general,
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esta situación, es decir, la manifiesta ineficacia policial en la prevención y
represión del delito así como el creciente conocimiento público de recurrentes abusos y extralimitaciones institucionales cometidas por agentes
policiales durante las últimas décadas dieron lugar a una notoria y extendida desconfianza comunitaria hacia dichas fuerzas.
En el modelo tradicional, el principal contacto establecido entre la
policía y la ciudadanía estuvo dado históricamente por la formulación de
denuncias por parte de la población en general y las solicitudes –básicamente, por vía telefónica– de intervención policial frente a hechos delictivos
consumados. Sin embargo, la desconfianza relativa de parte de la población acerca del accionar policial y, en particular, la creencia o sensación
generalizada de que gran parte de los delitos menores se producen bajo el
amparo policial directo o indirecto, han puesto en tela de juicio inclusive a
la denuncia como un medio fiable y eficaz para prevenir o luchar contra el
delito. De todos modos, las solicitudes de intervención policial formuladas
por las víctimas o testigos de algún delito solamente han dado lugar a un
tipo de intervención policial de carácter exclusivamente reactivo, ya que
aquel requerimiento se ha producido generalmente durante la comisión de
hechos delictivos o en el momento inmediato posterior de los mismos.
En general, la policía no consideró que la interacción con la ciudadanía y la intervención de colaboración de ésta en la labor policial frente al
delito pudiesen constituir una instancia posible para la elaboración e
implementación de estrategias eficaces de prevención de delitos. No solamente se rechazó desde el ámbito policial la posibilidad de que los ciudadanos pudiesen identificar la naturaleza y la envergadura de los problemas y situaciones de violencia y la criminalidad existente en la esfera de
su vecindad, sino que, además, se posicionó a la misma policía como la
única institución capaz de identificar y accionar sobre esos problemas y
situaciones. En este sentido, las agencias policiales le adjudicaron a la
ciudadanía un papel esencialmente pasivo e inerte en materia de seguridad. Es decir, la administración de la seguridad pública ha estado, así, en
manos exclusivamente de las agencias policiales.
2.2. La agencia policial en el modelo tradicional
En el contexto del modelo tradicional de seguridad pública, la institución policial se fue estructurando sobre la base de ciertos patrones
organizativos y funcionales que, como se dijo, aparecen no actualizados
y anacrónicos frente a la compleja situación delictiva existente en nuestro
país. En efecto, la problemática criminal en la Argentina ha puesto en
evidencia las deficiencias institucionales existentes en su sistema de seguridad y, muy particularmente, de las agencias policiales que los componen.
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En cuanto a las modalidades de conducción y mando policial, la dirección institucional del grueso de las agencias policiales de nuestro país es
ejercida por una jefatura centralizada generalmente organizada en un “estado mayor” de tipo castrense, con estructura cerrada e hiperjerarquizada.
Ello apuntaló aquella impronta de delegación y, en este marco, ese estado mayor, lejos de funcionar como un órgano de trabajo y coordinación
policial encargado de la implementación de las políticas definidas por
los gobiernos administrativos –en algunos casos, ejercido por un ministro de Seguridad–, se constituyó en un verdadero mando policial altamente
autonomizado del poder político.
En general, dicha autonomía ha sido utilizada por las cúpulas
policiales para reproducir las condiciones de delegación política y de
autogobierno policial existentes, y casi nunca para formular políticas
institucionales tendientes a modernizar la institución policial y ponerla a
tono con la necesidad de desarrollar labores eficientes de seguridad preventiva y de investigación criminal. En este sentido, ha sido recurrente la
incapacidad demostrada por la mayoría de las cúpulas policiales partidarias del modelo tradicional para formular un diagnóstico apropiado
de la problemática delictiva y, de acuerdo con ello, establecer prioridades
estratégicas, planificar lineamientos operativos y evaluar los resultados
de los mismos, lo que redundó en el ejercicio deficiente de la dirección, coordinación y control real del conjunto del sistema policial. Todo esto, además, fue
apuntalado por la existencia de una marcada macrocefalia institucional
dada por una alta concentración de personal y recursos policiales en el
marco de los estados mayores policiales, y por la existencia de una excesiva cantidad de direcciones o superintendencias generales, abocadas a
la administración y conducción operativa de los diferentes sectores o
cuerpos policiales, emulando, con ello, a las viejas jefaturas militares.
Por su parte, en el modelo tradicional, la legitimidad del estado mayor policial de cara al interior de la agencia ha sido amplia y se ha asentado en una extendida subcultura policial militarista que ha considerado al
titular de la misma –casi siempre, el jefe de Policía– como la autoridad
institucional superior, en detrimento de la figura del ministro del ramo o del
primer mandatario del gobierno administrativo –Presidente de la nación
o gobernador, según el caso–. Ello, sumado a la permanente incapacidad
de los organismos políticos para formular las políticas criminales y de
seguridad en cuyo marco se debería haber desarrollado la vida
institucional de los cuerpos policiales, fue colocando en manos del Jefe de
Policía la conducción real del sistema en su conjunto.
En lo relativo a las tareas policiales en materia de seguridad preventiva, las deficiencias de los sistemas policiales tradicionales han respondido en gran medida a la existencia de una inadecuada estructura de personal
policial. En la mayoría de las fuerzas policiales de nuestro país, la estructura
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de personal y operativa del sistema dedicado a la seguridad preventiva
ha sido portadora de una serie de factores estructurales que han cercenado su eficiencia y que han implicado tanto una distribución deficiente del
personal policial dedicado a las labores operativas entre los distintos cuerpos así como también la ocupación de una parte significativa de ese personal
en el desempeño de tareas no policiales tales como la custodia y traslado de
detenidos, el desarrollo de labores administrativas o la custodia de funcionarios judiciales, políticos, legisladores y otros. El colapso de los sistemas
penitenciarios ha hecho que una porción significativa de la población
carcelaria fuese alojada en dependencias policiales muy por encima, inclusive, de los cupos admitidos de personas detenidas en sede policial.
Asimismo, otro factor estructural que ha cercenado la eficiencia del
sistema de seguridad preventiva ha sido la existencia de un elevado número de dependencias policiales de carácter administrativo –destacamentos,
seccionales o comisarías, según los casos–, absorbiendo una enorme cantidad de recursos humanos en el desenvolvimiento de tareas no policiales
así como también el hecho de que numerosos efectivos policiales fueron
comisionados a diferentes destinos no policiales para el cumpliendo de
tareas de vigilancia de numerosos organismos públicos y privados y custodias personales a funcionarios públicos y a la alta concentración de
personal y recursos policiales en el marco de las jefaturas policiales.
Por su parte, en este escenario institucional, la total inexistencia de un
sistema de registro, sistematización y análisis actualizado y permanente de la
situación delictiva en el grueso de las policías de nuestro país ha impedido
planificar y focalizar la labor preventiva, conjurativa e investigativa. En
efecto, en estas policías, la ausencia de un mecanismo apropiado de recolección de la información referida a los incidentes y hechos delictivos
cometidos y conocidos en jurisdicción de las diferentes dependencias
policiales y su transmisión a un ámbito abocado al procesamiento y análisis regular y periódico de aquella información, ha impedido elaborar un
mapa del delito que diera cuenta de la problemática criminal de la jurisdicción mediante la identificación de zonas y/o horarios de alto, mediano y
bajo riesgo en los que se concentran determinados tipos de incidentes,
faltas y/o crímenes, y sobre los cuales debería centrarse la actuación policial preventiva o conjurativa. Ello, a su vez, ha imposibilitado el desarrollo de estrategias y operaciones policiales direccionadas y focalizadas
a partir de los núcleos de riesgo previamente identificados.
Asimismo, a tono con estas deficiencias, ha sido habitual que en estas policías no exista un cuerpo doctrinal de inteligencia criminal y, muy
especialmente, de una dependencia técnico-policial especializada en la
producción de inteligencia criminal conducente a la prevención del delito. En las modalidades tradicionales de labor policial, el núcleo principal de las tareas de inteligencia se restringió a la mera recolección de
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información surgida de la investigación de hechos delictivos ya ocurridos, del aporte de informantes confidenciales o de ciertas operaciones
encubiertas mayoritariamente informales y hasta ilegales. Dicha información ha sido apenas útil para diagramar formas de gestión policial
reactivas frente a hechos consumados pero resultó limitada para planificar y desarrollar estrategias y tácticas policiales preventivas o de investigación eficaces y proactivas, dado que no hicieron posible identificar,
analizar y describir patrones, series y modalidades específicas de delitos así como tampoco vinculaciones y asociaciones criminales existentes
en vista de reconocer tendencias y ocurrencias delictivas futuras, proveer
líneas de prevención o de investigación posibles y la consecuente formulación y gestión de políticas de seguridad.
Finalmente, la inexistencia de un sistema de policiamiento comunitario
perfilado a la prevención y conjuración de los delitos leves, los conflictos
sociales menores, los desórdenes y las faltas cercenadoras del orden público local ha alterado sensiblemente el vínculo articulado entre la comunidad, la institución policial y el poder político local o municipal. La
sistemática desatención policial a ese tipo de incidentes menores ha deteriorado la necesaria relación que debe mantener la policía con la comunidad, lo que ha contribuido a la desmejora de la vida colectiva y ha
impactado significativamente en la competencia del gobierno local para
gestionar esa situación de crisis. En sectores importantes de las comunidades locales de estos países se ha observado una importante insatisfacción con el servicio policial recibido y una extendida desconfianza hacia
la policía y, por extensión, hacia el poder político local, sea éste el encargado o no de la conducción policial.
Con relación a la labor policial abocadas a las investigaciones criminales complejas, en la mayoría de nuestras policías no se han conformado
cuerpos o unidades especializadas, altamente tecnificadas y puntualmente capacitadas en la producción de inteligencia criminal compleja y
en la investigación de la criminalidad organizada referida a las redes
delictivas –locales, regionales y hasta globales– que han desenvuelto sus
actividades ilícitas en el ámbito de nuestro país, y cuya naturaleza, multiplicidad y especificidad no hubieran podido ser abordada por los cuerpos policiales encargados de la seguridad preventiva y, en ciertas ocasiones, tampoco por las propias dependencias de la Policía Judicial, cuando
éstas existen. Sin embargo, en nuestro país, han sido escasos los esfuerzos desarrollados en este sentido, lo que ha constituido una deficiencia
notable para la lucha contra la criminalidad organizada dedicada al tráfico ilegal de drogas y de armas, el contrabando, el lavado de dinero
proveniente de actividades ilegales, el robo y “doblaje” de automotores, el
abigeato y otros delitos rurales, las modalidades de robo cometidas por
los denominados “piratas del asfalto”, los asaltos a bancos y camiones
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blindados de traslado de caudales, etc. Además, en la mayoría de los
casos, los sistemas de persecución penal vigentes no cuentan
orgánicamente con un cuerpo especializado de Policía Judicial en el ámbito jurisdiccional o, específicamente, en la órbita del Ministerio Público
Fiscal. Ello le ha privado a estos sistemas de un instrumento policial
fundamental para la elaboración de una inteligencia criminal técnica y
para el desarrollo de investigaciones criminales eficientes.
Finalmente, un aspecto destacable del modelo tradicional del sistema policial de nuestro país ha sido el de la profesión policial. Las carreras
profesionales y, en su marco, la estructura de personal de las agencias
policiales locales se han conformado históricamente sobre la base de la
existencia de un único agrupamiento policial, en cuyo marco las labores
propias de la seguridad preventiva o la investigación criminal han sido
ejercidas indistintamente por el conjunto del personal policial. Ambas
tareas han sido desempeñadas por personal asignado como consecuencia de la distribución administrativa de los diferentes destinos policiales
más que como el resultado del desarrollo de una carrera policial especializada, decidida vocacionalmente por los efectivos y asentada en criterios de
profesionalización. En este contexto, el grueso del personal policial ha
desarrollado su carrera institucional cumpliendo indistintamente funciones y tareas de diversa índole, sustantivamente diferentes entre sí y
altamente complejas en su configuración, lo que, por cierto, ha vulnerado
el principio de formación y capacitación especializada y permanente y
ha impedido el establecimiento de criterios institucionales integrales de
evaluación por desempeño. Asimismo, ha existido una inadecuada organización funcional en la que se encontraron diluidas las tareas y responsabilidades de cada función o cargo policial y ello imposibilitó la determinación de perfiles profesionales o funcionales específicos de los agentes y funcionarios policiales a lo largo de su carrera institucional para el
desempeño de tales funciones o la ocupación de dichos cargos.
Por su parte, en los referidos cuerpos policiales ha existido una división y diferenciación estructural entre la oficialidad y la sub oficialidad que no
ha tenido justificación desde el punto de vista organizativo y funcional y
que sólo ha apuntado a recrear una estructura de personal rígida y
desprofesionalizada. A ello también contribuyó la excesiva cantidad de
niveles o jerarquías en cada categoría policial; la dilución de la diferenciación entre los agrupamientos policiales –comando y servicios– y, en su
marco, la desnaturalización funcional del agrupamiento operativos de
comando mediante el desempeño de labores no policiales de tipo administrativas, técnicas y de servicios de parte de numerosos agentes pertenecientes al mismo.
Ahora bien, este conjunto de parámetros no solamente ha favorecido
la conformación de un sistema policial ineficiente a la hora de registrar,
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prevenir y conjurar las nuevas manifestaciones delictivas en ciernes sino
también ha enmarcado la reproducción institucional de comportamientos
y formas de organización y funcionamiento alejadas de la legalidad y el mantenimiento de un sistema de regulación directa e indirecta de ciertas actividades
delictivas por parte de algunos integrantes o grupos componentes del propio
sistema policial. En este contexto, en el ámbito policial se han ido legitimando un conjunto de prácticas institucionales ampliamente difundidas que han supuesto formas arbitrarias e ilícitas de desempeño policial.
Entre estas prácticas se destacaron “los malos tratos, torturas, el negarse a ejercer la función protectora, el chantaje y la extorsión, corrupción,
detenciones arbitrarias, falsificación de pruebas, recolectar dinero a cambio de protección policial, así como la participación en actividades criminales y el encubrimiento de tal complicidad”.14 Tradicionalmente, la regulación delictiva ejercida por ciertos sectores policiales ha supuesto la
protección y participación en actividades como la prostitución, el juego
clandestino y las ilicitudes menores. Sin embargo, durante los últimos
años, esas regulaciones se han extendido a un conjunto de actividades
delictivas complejas tales como el tráfico y comercialización de drogas,
los “desarmaderos”, los robos perpetrados por “piratas del asfalto”, los
secuestros, es decir, actividades inscritas en las formas de criminalidad
organizada anteriormente mencionadas y que se han expandido en gran
medida bajo el resguardo y el patrocinio policial.15
3. La nueva problemática delictiva en la Argentina
3.1. El crecimiento delictivo
En la Argentina, a lo largo de los últimos años, la violencia y el delito
han aumentado significativamente. La tasa de criminalidad, esto es, la tasa
de hechos delictivos registrados cada 100.000 habitantes, ha crecido desde los años 70, aunque, a partir de los 90, dicha tasa ha aumentado hasta
el punto de superar sensiblemente los niveles alcanzados durante las
décadas anteriores.16
En 2001, la tasa de criminalidad fue de 3.182 hechos delictivos registrados, mientras que esa misma tasa en el año 1990, había sido de 1.722
delitos, es decir, durante los últimos años se ha producido un constante
aumento de la tasa de hechos delictuosos registrados equivalente a casi
un 100%. Al respecto, el mayor aumento a lo largo de la década ha sido el
que se observó entre los años 1998 y 1999, registrando un salto de 349
delitos registrados cada 100.000 habitantes.
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Evolución de la distribución de hechos delictuosos desde 1990 a 2001
Fuente: Dirección Nacional de Política Criminal, Informe anual de estadísticas policiales.
Año 2001, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, Sistema Nacional de Información Criminal, 2002.
Las estadísticas oficiales indican que “la evolución a lo largo de la
década del 90 de la tasa de delitos contra la propiedad registrados en el
país fue muy similar a la de la totalidad de los hechos presuntamente
delictuosos, registrándose igualmente un descenso similar en el paso
de 1990 a 1991, creciendo progresivamente a partir de ese momento
hasta el 2001, para llegar a 2.114 cada 100.000 habitantes”, a lo que se
agrega que, “en el caso de los delitos contra las personas, la evolución a
lo largo de la década presenta una tendencia creciente de carácter gradual, llegando al año 2001 con una tasa de 569 delitos registrados cada
100.000 habitantes”.17
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Por su parte, en 2001, se registraron 3.048 homicidios dolosos y 888
tentativas en todo el país. En valores relativos, ello significó una tasa
nacional de 8,23 homicidios dolosos cada 100.000 habitantes. En conjunto, estos datos absolutos y relativos no son elevados en comparación con
los registros regionales e internacionales. Dentro del grupo de delitos
contra las personas registrados en 2001 en todo el país, el homicidio
doloso (incluyendo las tentativas) es uno de los delitos que menor frecuencia presenta (2%), ocupando inclusive un rango menor con relación
al total de hechos presuntamente delictuosos. No obstante, la singularidad de este tipo de delito está dada por su gravedad e irreversibilidad.
Además, es un expresivo indicador del grado de violencia social existente. En este sentido, la distribución territorial de los homicidios dolosos
(consumados) que fueron registrados en el año de referencia, en términos
de valores absolutos, presenta una fuerte condensación en las jurisdicciones que poseen las mayores concentraciones urbanas. La provincia de
Buenos Aires presenta una frecuencia de 1.632 hechos, lo que equivale a
más de la mitad del total de homicidios dolosos ocurridos en el país. En
un rango muy inferior, le sigue la provincia de Santa Fe con 204 hechos,
luego Córdoba con 162, la Ciudad de Buenos Aires con 152 y la provincia
de Mendoza con 127 hechos. Estos valores son iguales a los producidos
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el año anterior, por lo que se ha observado una cierta estabilización de
este tipo de evento delictivo.18
Por cierto, en las grandes ciudades argentinas, el crecimiento delictivo
registrado durante los últimos años ha estado acompañado de un significativo aumento de los niveles de violencia. Durante el 2001, en la Ciudad de Buenos Aires, el 39,6% de la población ha sido víctima de al menos un delito, mientras que el 60,4% no fue víctima de ningún delito. El
porcentaje de población que ha resultado víctima de algún delito contra la
propiedad alcanzó un 29,1%. No obstante, el porcentaje mayor es el que
corresponde a los robos con violencia, registrándose en este rubro un 9,4%.
Éste es un delito de fuerte impacto social dado que se trata de hechos con
intención de robo que implican el uso directo de violencia física contra las
personas. En segundo término se ubica el robo de objeto en vehículo con un
7,6%, seguido por los hurtos personales con un 6,8%, la corrupción con un
6,8%, el vandalismo con 5,6%, el robo en vivienda con un 4,9%, el robo de
moto-motocicletas con un 4,7%, las lesiones y amenazas con un 3,7%, el robo
de vehículo con un 2,5% y las ofensas sexuales con un 1,1%.
Asimismo, entre los años 1998 y 2001, ha habido una tendencia a la
estabilidad general de los niveles de victimización en los delitos. Incluso,
en 1999 hubo un pequeño decrecimiento, aunque desde entonces se produjo un incremento leve pero sostenido hasta el año 2001. En esos años,
los delitos sin violencia o amenaza del uso de la misma han disminuido
relativamente, mientras que han aumentado aquellos cuya modalidad ha
sido violenta. En efecto, el robo con violencia en 1998 significó el 8,2%,
mientras que en 1999 subió a 11,9%, y a partir de ese año comenzó a
decrecer levemente –el 9,8% y el 9,4% para los años siguientes–. Sin embargo, si tomamos el valor del año 1998 como base, la tendencia general
en estos años fue a la suba y, además, el valor menor de 8,2% resulta muy
elevado en relación a los parámetros internacionales.19
En la provincia de Buenos Aires, los niveles delictivos son altísimos
y el incremento de los hechos delictivos conocidos es también considerable. En 2002, se produjeron 347.566 hechos delictivos, entre los cuales se
cometieron 1.964 homicidios dolosos, 720 violaciones, 134.654 robos sin
lesiones o muertes, 10.832 robos que terminan en lesiones o muertes, 79.735
hurtos y 2.309 delitos contra la libertad. Excepto en los casos de violaciones, durante el 2001, los registros delictivos fueron sensiblemente menores al 2002. En efecto, en el 2001, se cometieron 300.470 hechos delictivos,
entre los cuales se produjeron 1.632 homicidios dolosos, 848 violaciones,
108.281 robos sin lesiones o muertes, 10.070 robos que terminan en lesiones o muertes, 61.591 hurtos y 1.300 delitos contra la libertad.20
Por su parte, a los largo de los últimos años, en el Gran Buenos Aires,
donde se concentra más del 75% de los hechos delictivos cometidos en el
ámbito provincial, las tendencias de victimización han sido semejantes a
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las de la Ciudad de Buenos Aires donde esas tendencias y el grado de
violencia de los delitos se han incrementado. Durante el 2000, el 39,3% de
la población ha sido víctima de algún delito, al mismo tiempo que el
60,7% no fue víctima de ningún delito. El porcentaje de la población que
ese año ha resultado víctima de algún delito contra la propiedad alcanzó el
34,1%, mientras los robos con violencia significaron un 12,3%. En 1998, este
rubro significó el 11,1% y en 1999 subió al 14,5%, lo que dio cuenta de un
notable aumento de la violencia delictiva en ocasión del robo.21
En la ciudad de Rosario, otra gran urbe del país, ocurre algo análogo.
Durante ese mismo año, el 46,1% de la población ha sido víctima de delito,
lo que ha supuesto un porcentaje mayor de personas victimizadas con
relación a los casos anteriormente citados. El 35,8% de la población
victimizada ha sido víctima de algún delito contra la propiedad, mientras
los robos con violencia significaron un 11,9%, esto es, menos que el 12,7%
correspondiente a 1999 pero más que el 7,4% registrado en 1997.22 Finalmente, en la ciudad de Córdoba, durante el 1999, solamente el 34,7% de la
población fue victimizada y el 9,4% fue víctima de robos con violencia.23
Asimismo, el aumento de la violencia en el accionar delictivo –común u organizado– se ha reflejado en el incremento de los enfrentamientos
policiales, esto es, los enfrentamientos armados protagonizados entre las
fuerzas policiales y los presuntos delincuentes. En el ámbito de la provincia de Buenos Aires, durante el año 1999 se produjeron 1.342
enfrentamientos, de los que resultaron 160 policías heridos y 29 efectivos
fueron muertos. En 2000, se registraron 1.650 enfrentamientos en los que
157 policías fueron heridos y 24 fueron muertos, mientras que en 2001 se
produjeron 1.901 enfrentamientos con el saldo de 185 policías heridos y
26 efectivos muertos. Finalmente, en 2002, el aumento de los
enfrentamientos policiales fue significativo, alcanzando el registro de 2.087
hechos, en los que 201 policías fueron heridos y 42 fueron muertos.24
Estos enfrentamientos también acarrearon la muerte de numerosos
civiles, estos es, de aquellos que protagonizaron los enfrentamientos así
como también de aquellas personas ajenas al hecho y que se vieron involucradas en él involuntariamente. Según el Centro de Estudios Legales y
Sociales, en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires y del Conurbano de la
Provincia de Buenos Aires, durante los últimos siete años, hubo un incremento del 69% de civiles muertos en enfrentamientos protagonizados por
personal policial. En 1996, 144 civiles resultaron muertos en estas circunstancias, mientras que en 1999 fueron 256 los civiles muertos; en el
2000, fueron 217; en el 2001, 254 y en el 2002 resultaron muertos 244
civiles. Durante el mismo período, también fue significativo el aumento
de los funcionarios policiales muertos en estos enfrentamientos, alcanzando un incremento del 77%. En 1996, fueron 48 los policías muertos en
esas circunstancias, mientras que en 2002 fueron muertos 85 policías, la
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inmensa mayoría de ellos encontrándose en situación de franco o tratándose de personal policial retirado del servicio activo. Del mismo modo,
hubo un sustantivo aumento de terceras personas muertas y heridas en
enfrentamientos policiales. En el período citado, resultaron muertas 73
personas sin vinculación alguna con la comisión de un hecho delictivo
resultaron, en tanto que 281 resultaron heridas.25
Por su parte, estas tendencias se han desenvuelto en un escenario
social e institucional signado por el repliegue y la evaporación del Estado en
vastas zonas o regiones del territorio urbano y en considerables sectores de su
estructura social, haciendo que la efectividad de la ley se extienda irregularmente y dando lugar a que, en ciertos espacios territoriales
“favelizados” de estas grandes urbes, la ausencia de regulación estatal
sea reemplazada interacciones signadas por la violencia y por extendidas redes delictivas. En estas comunidades, al amparo del desempleo
permanente, la falta de ingresos regulares, el retiro del Estado benefactor
y las intervenciones policiales exclusivamente represivas y/o reguladoras
de las actividades criminales allí desenvueltas, los lazos sociales tradicionales se han quebrado, dando lugar a una lógica social que combina
dramáticamente formas incipientes de solidaridad con hechos cotidianos de violencia y criminalidad.26
Todo esto ha generado a un nuevo régimen de marginalidad urbana en el
que proliferación de ciertas formas de delincuencia común y, en ese contexto, la distribución, venta y consumo de drogas dentro y fuera de estos
verdaderos guetos ha pasado a constituir un rasgo novedoso y una actividad que impacta sensiblemente la vida social de estas “villas miserias” y
de sus barrios lindantes. Estas actividades se han convertido en una
alternativa de vida para muchos jóvenes de estas zonas marginales. En
consecuencia, la violencia y el dominio coactivo del crimen signan la
cotidianeidad de esos territorios aislados y relegados y enmarcan un conjunto de interacciones signadas por el temor, la estigmatización negativa
frente al resto de la sociedad y la alta conflictividad violenta en los planos
individual y grupal. La presencia estatal en estos ámbitos es esporádica y
parcial, y se asienta en un juego doble de distribución esporádica y escasa de recursos materiales e intervenciones policiales asentadas en acciones represivas y abusivas junto con el establecimiento de relaciones de
connivencia y regulación de parte de ciertos sectores policiales con relación a algunos grupos delictivo asentados en esos territorios.27
En muchas villas miserias de las principales ciudades de la Argentina estas condiciones han favorecido la conformación de poderes locales
autónomos respecto de la legalidad formal vigente y han permitido la
articulación de formas violentas de dominación social protagonizadas,
en general, por grupos o bandas delictivas que despliegan sus actividades en el interior de esas nuevas favelas, cuyas actividades predominantes
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giran en torno del tráfico y distribución minorista de drogas. “La ‘invasión de las drogas’ es, junto con la falta de empleo, la preocupación dominante en las villas de la Capital Federal y el Gran Buenos Aires”, señala
apropiadamente Javier Auyero, a lo que agrega que “la diseminación de
drogas y alcohol alimentan un ciclo de desconfianza y violencia
interpersonal; ciclo que, sin orígenes ni propósitos claros, permea toda la
atmósfera de la vida villera e impacta en las rutinas básicas”.28 En el
interior de estos territorios así como en los barrios y zonas lindantes se
concentran la mayor cantidad de hechos de violencia y de actos delictivos,
en particular, la mayor cantidad de homicidios dolosos.
3.2. La complejización delictiva
Ahora bien, en este contexto, no solamente se incrementó la delincuencia
común, en particular, los robos con violencia o los hechos delictivos cometidos por marginales –cuyas modalidades típicas han supuesto el accionar
tanto de delincuentes ocasionales y no asociados como de grupos organizados pero reducidos–, sino que también creció la criminalidad protagonizada
por organizaciones delictivas que cuentan con un amplio despliegue logístico y
operativo, y cuya actividades ilegales apuntan a la generación de un alto
nivel de rendimiento económico. Las modalidades delictivas de estas asociaciones ilícitas poseen un importante despliegue territorial –en algunos casos, de alcance internacional y, en otros, de alcance nacional o regional– y su
grado de complejidad organizacional, compartimentalización funcional,
profesionalización y coordinación operativa entre los diferentes grupos y
subgrupos componentes le otorgan una relativa gravitación social. Entre las
actividades delictivas desarrolladas por estos grupos y consorcios se destacan el tráfico y comercialización de drogas, el tráfico y venta ilegal de armas, el robo,
“doblaje” y desarme de automóviles, y venta ilegal de autopartes, los robos calificados bajo las modalidades de asaltos cometidos por los denominados “piratas del
asfalto” y el secuestro de personas.
El tráfico y comercialización minorista de drogas ilegales –en particular,
de cocaína y de marihuana– constituye la actividad ilícita más importante y de mayor rentabilidad de estos núcleos delictivos.29 Por cierto, durante los últimos años, este tráfico, distribución y consumo local se ha
incrementado notablemente, en particular, la cocaína proveniente de Bolivia y la marihuana proveniente de Paraguay.30
La Argentina no es productora de los mencionados estupefacientes
ni por su territorio pasan las principales rutas internacionales de tráfico
de las drogas producidas en la región hacia los principales mercados
internacionales. La marihuana y cocaína traficada, almacenada y distribuida en la Argentina es elaborada en países y regiones limítrofes –como
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se dijo, Paraguay y Bolivia, respectivamente– y son ingresados a nuestro
país a través de la frontera norte y nordeste por grupos de traficantes
locales o extranjeros que, si bien no están cartelizados, son cada vez más
concentrados.31 Luego de atravesar numerosas jurisdicciones provinciales, la droga llega finalmente a las grandes urbes y se distribuye en el
mercado minorista de manera descentralizada y capilar. Según estimaciones oficiales e internacionales, durante los años 90, se produjo un
notable incremento del tráfico y consumo local de estupefacientes, incremento que alcanzó entre un 10 y un 30%, aunque otras estimaciones
sugieren que durante los últimos quince años el consumo general de drogas prohibidas se ha quintuplicado.32 Al igual que en el resto de los países de la región sudamericana, dos tercios del consumo de drogas en la
Argentina corresponden al consumo de cocaína y productos relacionados y el resto a la marihuana y los tranquilizantes e inhalantes.33
En 1999, las autoridades nacionales incautaron 18.301,339 kilos de
marihuana, 1.662,210 kilos de cocaína, 34,338 kilos de pasta base de coca
y 7,962 kilos de heroína, mientras que en el 2000, los niveles de incautación fueron sustantivamente superiores, a saber, 25.538,966 kilos de marihuana, 2.280,219 kilos de cocaína, 71,140 kilos de pasta base de coca y
47,664 kilos de heroína.34 Por cierto, el aumento sustantivo de la incautación de drogas ilegales bien puede responder a una mejor labor preventiva y represiva de las fuerzas de seguridad y policiales, pero también
indica un incremento sustantivo del tráfico y del consumo local. Durante
el 2002, solamente la Gendarmería Nacional incautó 586 kilos de cocaína
y 1.669 kilos de marihuana, mientras que a lo largo de los primeros cuatro
meses del corriente año, incautó en la frontera con Bolivia y Paraguay 483
kilos de cocaína y 6.964 kilos de marihuana, todo lo cual da cuenta de
aquel incremento.35
Por su parte, el tráfico y venta ilegal de armas no configura una actividad
delictiva de alta rentabilidad pero su relevancia está dada por el hecho de
que este circuito provee la logística de armas para gran parte de la criminalidad violenta. El grueso de este mercado ilegal es provisto principalmente
por el armamento ligero y pequeño –pistolas y revólveres– robados o ilegalmente traficados desde los lugares de custodia policial-judicial de las armas secuestradas o decomisadas judicialmente y por el reciclado de las
armas declaradas en desuso por las fuerzas policiales, que no son destruidas y son ilegalmente colocadas en el mercado negro.
Según información oficial provista por el Ministerio de Seguridad de la
Provincia de Buenos Aires, el crecimiento significativo de la criminalidad
violenta es acompañado por el aumento del tráfico, portación y uso ilegal de
armas con fines delictivos en el ámbito de esta jurisdicción provincial. De
acuerdo al Centro de Operaciones Policiales y a la Subsecretaría de Planificación y Logística de ese ministerio, en el 2000, se registró la comisión de 380.069
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hechos delictivos en la jurisdicción provincial, de los cuales 12.882 –esto es,
el 3,38%– fueron cometidos con armas de fuego. En 2001, de los 308.878
hechos delictivos registrados, 15.631 –5,06%– fueron cometidos con arma de
fuego, mientras que en 2002, de los 361.718 hechos delictivos, 18.920 –5,23%–
fueron cometidos con armas de fuego.36 Vale decir, según estas información
oficial, entre el 2000 y el 2002, el total de delitos registrados disminuyó levemente mientras que el porcentaje de delitos cometidos con armas de fuego se
duplicó. Por su parte, en 2002, la policía provincial secuestró 10.647 armas
de fuego en diversos operativos, pero el 73,4% de esos secuestros se produjeron en jurisdicción del Gran Buenos Aires, donde se concentran los mayores
índices de delitos violentos.
Durante ese año, el incremento en el secuestro de armas fue del 11%,
aunque entre los años 2000 y 2002 dicho aumento fue del orden del 39,3%.
Del armamento secuestrado durante el 2002, el 86% corresponde a armas
de puño, las más utilizadas en los delitos violentos producidos en al
Conurbano bonaerense.37 Por cierto, la expansión de este circuito delictivo
está íntimamente ligada al crecimiento de la criminalidad violenta y al
aumento del accionar de las bandas protagonistas de las principales actividades delictivas asociativas, así como también a la participación indirecta o directa de las fuerzas policiales en la consolidación de dicho circuito.
El robo y desarme de automóviles y la venta ilegal de autopartes constituye
una de las actividades delictivas de mayor crecimiento, complejidad y
rentabilidad consolidada durante los últimos años en las grandes urbes
de la Argentina, en particular, en la provincia de Buenos Aires. Este problema delictivo conlleva, además, altísimos niveles de violencia, particularmente, en la ocasión del robo del automóvil, ya que es una de las principales causas de los homicidios dolosos. Además, implica una compleja
interrelación entre los diferentes grupos que participan del negocio, esto
es, los encargados del robo del vehículo, los que regentean los
“desarmaderos” en donde los vehículos robados son desarmados y se
lleva a cabo la venta de autopartes, las denominadas “empresas
recuperadoras” de autos robados y el sistema policial. En la región metropolitana de Buenos Aires, el grueso de los desarmaderos se ubica en el
Gran Buenos Aires y la venta de autopartes se extiende inclusive a la
Ciudad de Buenos Aires. En la Provincia de Buenos Aires, otra cara de
esta modalidad criminal está dada la “recuperación” de automóviles robados, actividad llevada a cabo por numerosas empresas –legales o clandestinas– regenteadas por ex jefes policiales, sobre la base de la información y de los favores intercambiados por diferentes jefes en actividad.
De acuerdo con fuentes oficiales, sólo en la Provincia de Buenos Aires, durante el año 2000, se produjo el robo de 58.510 automóviles. En
2001, estos hechos aumentaron levemente y llegaron a 58.974 casos, mientras que en 2002 hubo un tenue decrecimiento, alcanzando 58.326 hechos
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registrados.38 Entretanto, según las concesionarias y compañías de seguro, en el conurbano bonaerense, durante todo el 2002, el aumento de robos
de autos fue del orden del 34,6% con relación al año anterior. Durante el
primer cuatrimestre del 2003, se produjo un incremento de este tipo de
robo del 8,2% respecto de todo el 2002 y del 48,7% si se lo compara con el
primer cuatrimestre del 2001.39
A lo largo del 2002, en la provincia de Buenos Aires, se robaron más
automóviles que los vehículos nuevos que ingresaron al parque automotor
provincial.40 En la actualidad, se estaría robando un promedio de 11.000
autos por mes en todo el ámbito provincial, la mayoría de los cuales –50%–
son desguazados en los “desarmaderos” a los efectos de proveer de insumos
al mercado negro de repuestos y autopartes. Esta actividad estaría generando anualmente más de $ 400 millones, aunque otras estimaciones indican que este mercado ilegal movería unos $ 700 millones solamente en el
ámbito provincial. El 25% de los autos robados son recuperados por empresas encargadas de ese negocio, la mayoría de las cuales están conformadas
por ex comisarios de la policía provincial y llevan a cabo este negocio en
connivencia o sociedad con jefes en actividad. El resto de los vehículos
robados son “doblados” –cerca del 15%–, es decir, se los vuelve a patentar
ilegalmente de acuerdo a la documentación de otros vehículos de idéntico
modelo que se encuentran destruidos o incendiados, o, cuando se trata de
automóviles lujosos, son contrabandeados a países limítrofes.41
Por su parte, en el interior del país, el crecimiento de esta modalidad
delictiva también fue significativo. Durante el primer trimestre del 2003, el
incremento fue del orden del 26,9% con relación al mismo período del 2002,
y del 64,8% respecto de todo el año 2002. La mayor concentración de este
significativo aumento se produjo en las ciudades de Córdoba y Rosario.42
Asimismo, el robo de automóviles implica un grado de violencia criminal muy importante y en crecimiento. Durante el 2002, en la provincia
de Buenos Aires, más del 40% de los homicidios dolosos producidos en el
ámbito provincial se cometieron en ocasión del robo del automóvil, al
mismo tiempo que ocho de cada diez policías bonaerenses fueron asesinados en igual circunstancias.43 Entretanto, durante los dos primeros
meses del 2003, los robos de autos que se perpetraron en el territorio
provincial mediante la utilización de armas de fuego superaron a los que
se cometieron mientras los autos estaban estacionados en la vía pública.
Los primeros significaron el 50,5% del total de hechos registrados en
tanto que los segundos significaron el 49,5%. A lo largo de los años anteriores, esas proporciones eran diferentes. En 2001, los robos armados de
autos significaron el 39,3% del total de hechos, mientras que durante el
2002 ese porcentaje llegó al 46,9%.44
Otra modalidad criminal organizada que se ha desarrollado
incipientemente durante los últimos años, en particular, en el Gran Buenos
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Aires y en el resto de la Provincia de Buenos Aires son los robos calificados
bajo las modalidades de asaltos cometidos por los denominados “piratas del
asfalto”, esto es, el robo de mercadería en tránsito. Es una modalidad
delictiva no violenta, de carácter mayoritariamente local pero que está
presente en diferentes jurisdicciones provinciales, que genera una alta rentabilidad económica y tiene un fuerte impacto en ciertos circuitos productivos y comerciales lícitos. Es protagonizada por bandas relativamente complejas encargadas del robo propiamente dicho, el almacenamiento y la distribución minorista a comercios encargados de su venta. En la Provincia de
Buenos Aires, durante el año 2000 se registraron 1.864 hechos de piratería
del asfalto, mientras que en 2001 dichos hechos se redujeron a 1.491 registros pero en el 2002 subió a 2.357 hechos registrados.45
Finalmente, otra modalidad delictiva novedosa que ha tenido un desenvolvimiento considerable, principalmente en la Provincia de Buenos
Aires, ha sido el secuestro y la privación de la libertad. Durante el 2002, en la
Provincia de Buenos Aires se produjeron 146 secuestros, de los cuales 50
se desarrollaron bajo la modalidad de secuestros extorsivos y 96 casos fueron secuestros express mediante los cuales se priva de la libertad a las
víctimas por algunas horas a cambio de sumas menores de dinero.46 En
gran medida, los secuestros extorsivos producidos en el ámbito provincial parecen haberse desarrollados con evidente patrocinio policial y como
forma de neutralizar ciertos intentos políticos de introducir cambios en el
ámbito policial o de presionar a las autoridades gubernamentales para
obtener prebendas o para neutralizar intromisiones.47
Ahora bien, el significativo despliegue territorial de este conjunto de
actividades delictivas complejas, el establecimiento de ciertos lugares y zonas identificables como bases operativas y logísticas para su desarrollo,
la intervención en ellas de diferentes grupos y subgrupos delictivos encargados del desenvolvimiento de las distintas funciones de la organización y el gran desarrollo operativo, logístico y de inteligencia de las
bandas que la protagonizan indican que el enorme crecimiento de este
tipo de criminalidad ha sido favorecido directa o indirectamente por la
regulación policial, ya sea por impericia, por complicidad o por intervención directa en el negocio delictivo. Vale decir, estas actividades no hubieran podido desarrollarse y adquirir la envergadura que poseen actualmente sin la intervención o participación reguladora de ciertos sectores
activos de la propia institución policial.
En este marco, en algunas de las más importantes ciudades de nuestro país, se han configurado y han comenzado a operar bandas delictivas
compuestas por diversos grupos que actúan concertadamente y que se
dedican a diferentes actividades delictivas relacionadas entre sí, en particular el tráfico y la venta ilegal de drogas, el tráfico ilegal de armas y los
asaltos y robos calificados. Como toda forma organizada de delincuencia,
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sus actividades ilícitas apuntan a obtener, directa o indirectamente, un
beneficio económico u otro beneficio de orden material, pero, al igual que
algunas experiencias regionales –Río de Janeiro, entre otras– son llevadas a cabo por cuadrillas delictivas conformadas por delincuentes provenientes de los sectores sociales bajos. En algunos casos, el financiamiento
de la organización y del funcionamiento de estas bandas proviene de la
industria de los secuestros. De allí también surgen los fondos que les
permiten adquirir los cientos de kilos de droga que compran en el exterior
y comercializan en los territorios bajo su control así como las armas mediante las cuales llevan a cabo sus ilícitos. Tal como se viene observando
en ciertas regiones del Gran Buenos Aires, las bases operativas y logísticas
de estos grupos se concentran en algunos barrios carenciados o villas de
emergencia altamente favelizadas y, en general, lindantes con las zonas
habitadas por la clase media y alta. Vale decir, este conjunto de actividades ilícitas ha tenido particular despliegue en zonas en las que se combina una alta densidad demográfica urbana, un marcado deterioro
sociocultural de los estratos medios y bajos y un enorme contraste social
entre la extrema pobreza y la riqueza más concentrada dentro de la misma región.48
Ahora bien, la envergadura de los emprendimientos criminales mencionados –en particular, el tráfico y comercialización de drogas, los
“desarmaderos” de autos robados y los robos perpetrados por “piratas
del asfalto”– da cuenta de cierta participación policial en la conformación
y amparo de las bandas actuantes así como también en el desarrollo de
las actividades delictivas por éstas desenvueltas. En las principales urbes del país y específicamente en el Gran Buenos Aires, el significativo
despliegue territorial que han tenido estos emprendimientos y los grupos
que los llevan a cabo, la facilidad con que se mantienen ciertos lugares y
zonas que sirven de bases operativas y logísticas para su desarrollo, el
grado de estructuración interna que han conseguido los diferentes
grupos y subgrupos encargados del desenvolvimiento de las distintas
funciones de las organizaciones delictivas y el gran desarrollo operativo,
logístico y de inteligencia logrado por dichas bandas ha sido posible
merced a la protección y complicidad policial o a la intervención directa de
ciertos sectores activos a la policía en los negocios delictivos llevados a
cabo por estas cuadrillas.49 En tanto, algunos de estos grupos –los más
desarrollados y mejor organizados– han comenzado a autonomizarse
del regenteo o la regulación policial y mantienen con las fuerzas policiales
un tipo de relación que combina grados diferentes de complicidad, competencia y/o enfrentamiento.50
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4. La modernización policial
4.1. Policía y delito: hacia una estrategia acertada
La envergadura y complejidad que ha adquirido la problemática criminal en la Argentina pone en evidencia las deficiencias organizativas y
de funcionamiento que porta el sistema de seguridad local, muy particularmente, las agencias policiales que lo componen. En efecto, existe un
profundo anacronismo y desactualización orgánica, funcional y doctrinal del
sistema de seguridad pública y policial argentino frente al aumento y la complejidad delictiva desarrollada durante las últimas décadas.
En este marco, la modernización de los sistemas policiales y su adecuación a la imperiosa necesidad de llevar a cabo estrategias eficientes en
materia de seguridad preventiva y de investigación criminal, requiere de
la implementación de una serie de políticas y medidas que tiendan a
construir verdaderas policías ciudadanas, direccionando y reforzando la
labor policial destinada a la prevención o conjura temprana de delitos así
como al desarrollo de una eficiente investigación criminal de aquellos
ilícitos ya cometidos. Vale decir, la problemática del delito debe constituir el
eje de funcionamiento y organización del sistema policial.
La labor policial debe estar centralmente orientada al tratamiento y la
resolución de aquellos incidentes o eventos criminales que, en su conjunto, constituyen grupos de “problemas delictivos” cuya emergencia y desarrollo vulneran la situación de seguridad pública. Un problema delictivo
está conformado por un grupo de incidentes o eventos criminales de similar
naturaleza y modalidad –por ejemplo, robos, hurtos, secuestros, asaltos,
lesiones, homicidios, etc.– que concierne e impone la intervención policial a los efectos de su prevención, conjura o investigación.51 Por lo tanto,
las estrategias preventivas o investigadoras llevadas a cabo por la policía
no deben derivar de los imperativos que surjan de su estructura
organizativa o de sus prácticas históricas, las que, como se dijo, resultan
anacrónicas frente a la envergadura y complejidad delictiva actual, sino
que deben centrarse en la prevención o conjura de delitos y en la investigación y esclarecimiento de los mismos, asuntos que justifican la creación y el funcionamiento de una agencia policial en el Estado moderno.
Al igual que otras experiencias regionales, en la Argentina, las formas tradicionales de labor policial preventiva e de investigación han
estado centralmente enfocadas a la resolución de incidentes individuales
más que de grupos de incidentes o, mejor, de problemas delictivos, y se
han desarrollado siguiendo una impronta asentada en la presencia masiva de un número elevado de policías en la calle y en la articulación de modalidades de gestión policial basadas en intervenciones reactivas guiadas, en
general, por el “olfato policial” y enmarcadas en un amplio margen de
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independencia y discrecionalidad policial no sujeto a ningún tipo de
control institucional. En gran medida, esta forma de actuación se asentó
en el control y la regulación desde la propia institución policial de ciertas
actividades delictivas.
La reformulación de este tipo de gestión policial deficiente requiere
del conocimiento y análisis regular y permanentemente actualizado de
los diferentes tipos de problemas criminales, sus distintas formas de manifestación, frecuencia temporal, lugar de comisión, tipos de víctimas,
horarios de comisión, sus autores y protagonistas así como de los modos
de actuación policial preventiva, conjura o investigadora llevada a cabo
frente a un evento específico o a un tipo de problema general. Ésta constituye una tarea fundamental para llevar a cabo una estrategia policial
preventiva o investigadora que resulte eficiente, ya que estructurar la organización y el funcionamiento policial sobre la base de la resolución de problemas
delictivos permite planificar la actividad preventiva o investigadora estableciendo una relación equilibrada, proporcionada y razonable entre el tipo de delito a
prevenir, conjurar o investigar, y la forma, metodología e intensidad de la actuación policial específica, racionalizando así los recursos logísticos, operacionales
y humanos a ser empleados en la misma.
Ahora bien, en la Argentina, ciertas orientaciones reformistas han centrado su atención en algunos aspectos parciales y colaterales de la problemática en cuestión. En efecto, no han sido escasas las manifestaciones de
ciertos expertos centradas en la consideración de que el cambio institucional
necesario en la policía debe asentarse casi exclusivamente en el desarrollo de
un sistema eficiente de formación, capacitación y entrenamiento de sus
agentes, por un lado, y en el funcionamiento de un sistema integral de
control interno de los abusos y la corrupción policiales, por el otro lado.
Otras orientaciones han observado a la participación comunitaria en asuntos de seguridad en la principal instancia impulsora de los cambios necesarios en la institución policial. Sin embargo, todas ellas configuran visiones externalistas del problema policial que tienden a secundarizar o desatender el juego institucional de la agencia policial, su estructuración
organizativa interna y sus prácticas funcionales habituales.
Por cierto, el mejoramiento o modernización del sistema de capacitación y entrenamiento policial, la articulación de un régimen integral de
control de la labor policial y la estructuración de mecanismos dinámicos
de participación comunitaria en la seguridad pública significarían reformas positivas en función de lograr un desempeño eficiente y legal de la
institución policial. De todos modos, considerar que estos cambios producirían, por sí mismo, el proceso modernizador necesario resulta en un
enfoque parcial y acotado de la problemática policial, la que está centrada en las modalidades de organización y funcionamiento del sistema
policial con relación a las labores institucionales que desarrolla
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cotidianamente, esto es, a las tareas –siempre limitadas y a veces deficiente– de prevención delictiva e investigación criminal. En concreto, los anacronismos y desajustes existentes en la institución policial de nuestro
país no derivan apenas de la ausencia de un régimen integral y moderno
de formación, capacitación y entrenamiento de sus integrantes ni de la
inexistencia de un sistema eficiente de control interno de los abusos y la
corrupción policiales. Tampoco resultan de las deficiencias y limitaciones con que la comunidad interviene en los asuntos de la seguridad. En
consecuencia, tales anacronismos y desajustes no podrían reformularse
capacitando y entrenando adecuadamente a la policía, poniendo en funcionamiento mecanismos eficaces de control interno y activando formas
creativas y dinámicas de participación comunitaria, si todo ello no se
inscribe en el marco de un proceso de cambio y modernización de las formas de
trabajo policial en las funciones de prevención delictiva e investigación criminal
y en la vida institucional de la agencia policial.
El verdadero ámbito de capacitación, entrenamiento y control del desempeño policial es el destacamento, la unidad o la comisaría en donde los
integrantes de la institución llevan a cabo cotidianamente y durante décadas sus labores diarias. Esas dependencias constituyen las unidades
operativas básicas de la policía. Es allí donde sus miembros se socializan
institucionalmente y adquieren los principales hábitos, prácticas y formas
de interpretación con relación a su labor, a la sociedad, al crimen y a su
propia institución. Y es allí donde debe producirse el cambio modernizante.
5.2. Ejes de la modernización policial
En este marco y teniendo en cuenta los anacronismos institucionales
señalados más arriba, los ejes generales de la modernización policial a ser
desarrollada en la Argentina podrían ser los siguientes:
1. Con relación la conducción institucional del sistema de seguridad
pública y el ejercicio del mando policial:
• La conformación y/o jerarquización de un Ministerio de Seguridad encargado de la administración de los asuntos de la
seguridad pública, la formulación e implementación de las
políticas de seguridad y de la conducción del sistema policial,
y que, en lo atinente a la organización y funcionamiento de las
diferentes esferas del sistema policial, cuente con una estructura orgánica asentada en un conjunto de áreas básicas, a saber,
i
Un área de Seguridad Preventiva a cargo de la dirección
de la seguridad preventiva y de la conducción y coordinación operativa de las diferentes dependencias y áreas
policiales abocadas a esa labor;
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ii
•
•
•
•
2.
Un área de Investigación Criminal a cargo de la dirección
de los asuntos atinentes a la investigación criminal y de la
conducción y coordinación operativa de las diferentes dependencias y áreas policiales dedicadas a esas tareas;
iii Un área de Formación y Capacitación Policial a cargo de la
dirección del sistema de formación, capacitación y entrenamiento policial; y
iv Un área Técnico-Logística a cargo de la dirección del soporte técnico, legal y logístico del Ministerio y del sistema policial.
La promulgación de una legislación reguladora del sistema de
seguridad pública en todas sus dimensiones, esto es, tales como
(i) los principios y bases fundamentales del mismo;
(ii) los mecanismos de administración y conducción político-institucional del sistema;
(iii) la composición, misiones, funciones y organización del
sistema policial;
(iv) el sistema de seguridad privada;
(v) la participación comunitaria; y
(vi) el control parlamentario.
La conformación de un Consejo de Seguridad Pública como
órgano de consulta o asesoramiento gubernamental en todo
lo referido a la formulación e implementación de las políticas de seguridad pública.
La conformación de una burocracia civil compuesta por funcionarios y agentes gubernamentales especializados, encargada
del ejercicio del gobierno de la seguridad pública y del sistema policial, particularmente, de la formulación y aplicación
de las políticas criminales y de seguridad, del gerenciamiento
político-institucional del sistema de seguridad pública en su
conjunto y de la dirección superior del sistema policial.
La desarticulación de las estructuras de Jefatura policial unificada en un Estado Mayor y la reorganización y distribución
de las diferentes direcciones o dependencias generales que
la componen a las correspondientes áreas ministeriales.
En lo relativo a las labores policiales en materia de seguridad
preventiva:
• La racionalización general de la estructura de personal y operativa
del sistema de seguridad preventiva de las policías locales, volcando el conjunto de los efectivos abocados a la custodia y traslados de personas detenidas o a la realización de labores administrativas al desempeño de tareas de seguridad preventivas.
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•
•
•
•
•
•
•
El establecimiento y puesta en funcionamiento de un sistema de información y análisis delictivo (mapeo delictivo e inteligencia táctica operativa) que permita actualizar en forma permanente el conocimiento fehaciente y la evolución de la dinámica del delito en los diferentes precintos policiales.
El diseño e implementación de nuevas estrategias y modalidades de intervención policial preventiva y conjurativa, tácticamente
flexibles y adaptables a la diversidad de manifestaciones
delictivas a ser neutralizadas en cada precinto policial.
La formulación de un cuerpo doctrinal de inteligencia criminal
que establezca una clara conceptualización de la inteligencia
criminal (estratégica y táctica), sus ciclos o fases, sus objetivos generales y específicos y las secciones o dependencias
responsables de su producción, así como también que la diferencia claramente de la investigación criminal.
La conformación de una estructura policial básica dedicada a
la producción de inteligencia criminal (estratégica y táctica), es
decir, responsable de las labores de reunión de la información
delictiva, el análisis de inteligencia de la misma, la
contrainteligencia o seguridad institucional y la difusión de la
producción de inteligencia así como también a la administración y procesamiento del sistema de mapeo delictivo y a la capacitación en materia de inteligencia criminal.
La elaboración periódica –preferentemente en forma anual–
de un informe público que contenga el panorama delictivo de
la jurisdicción policial de referencia conteniendo la situación y evolución de la problemática criminal en la misma, el
surgimiento y el desarrollo de las modalidades criminales
existentes, su desplazamiento territorial y la incidencia que
sobre ellas poseen ciertas actividades delictivas originadas
en otras regiones o en el exterior del país, todo ello como
sustento para la formulación de las políticas de seguridad y
de los lineamientos de trabajo de los organismos de inteligencia criminal policial.
El establecimiento de un circuito de policía comunitaria dedicada a la atención preventiva y conjurativa de los desordenes,
las faltas y los delitos leves desarrollados en el ámbito vecinal, mediante la formulación de estrategias de gestión policial
preventiva de proximidad con intervención de la comunidad.
La puesta en funcionamiento de un sistema integral de comunicaciones policiales como soporte logístico y operativo básico
para el desarrollo de estrategias integrales y eficientes en
materia de seguridad preventiva y, eventualmente, en mate-
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ria de investigación criminal, unificando los medios de comunicación –radio, telefonía y datos– que poseen los diferentes cuerpos y dependencias que componen el sistema
policial de referencia, a través del montaje de una red digital
de alta seguridad.
Respecto de la participación policial en la investigación criminal:
• La conformación y/o jerarquización orgánico-funcional de
una estructura policial abocada a la investigación de la criminalidad común y compleja y, en particular, a la colaboración en la
persecución penal de dicha criminalidad.
• La constitución en el ámbito de aquella dependencia de un
área de inteligencia criminal compleja exclusivamente abocada
al almacenamiento y sistematización de la información referida a las organizaciones, bandas y grupos delictivos específicos, y al análisis de dicha información a los fines de construir un cuadro de situación general y específico de la criminalidad organizada compleja y proveer proyecciones sobre
el impacto futuro de estos grupos en la sociedad en general.
• La creación y puesta en funcionamiento de programas específicos de investigación criminal referidos a modalidades particulares de criminalidad organizada y compleja –por ejemplo, narcotráfico, lavado de dinero y fraudes económicos,
secuestros, robos calificados bajo la modalidad de piratas
del asfalto, tráfico de armas, delitos rurales, etc.– y la conformación de grupos de trabajos operativos específicamente abocados a cada uno de estos programas.
• La informatización de la investigación e inteligencia criminal
compleja mediante la conformación de una base única de
datos que permita el almacenamiento de la información y el
análisis criminal producido, con capacidad para desarrollar procedimientos de captura y vinculación de la información, establecer enlaces con otras bases e interconexiones
informativas, etc.
• La complementación funcional de la dependencia de investigación criminal con el área de inteligencia criminal preventiva,
en particular, con el sistema de mapeo e inteligencia policial preventiva.
• La mutua colaboración, complementación y asistencia recíproca con organismos nacionales e internacionales dedicados al
estudio y formulación de políticas acerca del delito complejo,
el narcotráfico y la narcocriminalidad así como también con
otras agencias de investigación y policiales federales, estaduales y
extranjeras dedicadas al combate de este tipo de delincuencia.
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•
4.
La conformación orgánica de la Policía Judicial en el ámbito
del Ministerio Público Fiscal.
En referencia al ejercicio de la profesión policial:
• La aplicación eficiente y permanente de los procedimientos y principios básicos de actuación policial durante el desempeño de las
labores policiales articulados en torno del principio de legalidad
como eje estructurante de la profesión policial, explicitando el
deber de los miembros de las policías de actuar conforme a las
normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes, así
como también, en su marco, del principio de razonabilidad y del
principio de gradualidad, mediante los cuales se debe establecer
el deber de evitar todo tipo de actuación abusiva, arbitraria o
discriminatoria que entrañe violencia física o moral contra las personas y privilegiar las tareas y el proceder preventivo y disuasivo antes
que el uso efectivo de la fuerza, procurando siempre preservar la vida
y la libertad de las personas en resguardo de la seguridad pública.
• La reformulación de la estructura de personal y de la carrera
policial sobre la base de la conformación de un nuevo régimen
escalafonario asentado en la diferenciación de dos
agrupamientos básicos, a saber:
i
el agrupamiento policial, abocado a las labores policiales
de carácter operativas y en cuyo marco se diferencie, a su
vez, al escalafón de seguridad –compuesto por el personal
policial que desempeñan las labores de la seguridad preventiva– del escalafón de investigaciones –compuesto por
el personal policial dedicado a las tareas de investigación e inteligencia criminal–; y
ii el agrupamiento técnico-administrativo dispuesto para la
atención de las funciones, profesionales, técnicas y administrativas del sistema policial.
• El establecimiento de carreras profesionales policiales específicas correspondientes a cada agrupamiento y escalafón,
nucleando en su interior un conjunto de perfiles y habilidades básicas y comunes de acuerdo con el tipo de labor policial a desarrollar, quedando conformada por las Carrera de
Policía de Seguridad, la Carrera de Policía de Investigaciones y la
Carrera Técnico-Administrativa.
• La supresión gradual de las categorías de oficiales y suboficiales
en las policías de referencia y la creación de una categoría única
para el personal policial, en cuyo marco se estructure un sistema
propio de jerarquías para cada una de las carreras policiales específicas que, además, cuente con menos grados –todos ellos de
oficiales– y se los designe con una nueva denominación.
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•
•
•
•
•
La formulación y establecimiento de cargos policiales que
compondrían la estructura orgánica de cada una de las
policías –de seguridad preventiva y de investigaciones–,
asignándole a cada cargo policial una función puntual –
misión, responsabilidades y tareas– de acuerdo con las actividades específicas de cada una de esas policías y determinando el grado o grados requeridos para el desempeño
de los mismos.
El establecimiento de concursos de méritos y antecedentes como
mecanismos de acceso a los cargos policiales de conducción,
los cuales deberían regirse básicamente por los criterios de:
(i) la formación y capacitación profesional y el desempeño funcional en la carrera policial del funcionario postulante;
(ii) los antecedentes funcionales y disciplinarios del mismo;
(iii) la antigüedad en la carrera policial.
La institucionalización de un nuevo régimen disciplinario y de
ética policial derivado regido por los principios de legalidad,
proporcionalidad y razonabilidad, garantizando el ejercicio
pleno del derecho de defensa, el debido proceso, la exigencia
material absoluta de predeterminación normativa de las conductas y sanciones correspondientes y el respeto por la proporcionalidad entre la pena prevista en la norma y la conducta del agente, evitándose siempre el exceso de punición.
El reconocimiento del derecho de agremiación y sindicalización
del personal policial, estableciendo la absoluta autonomía para
conformar asociaciones sindicales policiales y para asociarse libremente.
La conformación y la jerarquía del sistema de control interno de
la corrupción y el abuso policial mediante la creación de una
dependencia especial integrada por dos instancias básicas:
i) un auditor de asuntos internos directamente dependiente
del ministro del ramo y con las funciones de identificar e
investigar todas las denuncias de faltas éticas o abusos
funcionales cometidos por el personal policial y, en su
caso, formular la acusación ante la otra instancia, instruir el sumario administrativo, colectar pruebas que den
sustento a la acusación y denunciar ante la autoridad
competente la comisión de hechos delictivos advertidos
en el ejercicio de sus funciones; y
ii) un tribunal de ética policial encargado de juzgar
administrativamente a los responsables de faltas éticas
o abusos funcionales y aplicar las sanciones, asegurando la defensa en juicio y de debido proceso.
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•
El desarrollo de nuevos parámetros de formación y capacitación del personal policial sobre la base de los siguientes objetivos generales:
i) Brindar a la totalidad del personal policial que comienza
su carrera profesional una instrucción básica uniforme e integral y, con posterioridad, una instrucción especializada, de
acuerdo con las necesidades operativas resultantes de las
problemáticas delictivas a prevenir o investigar.
ii) Desarrollar el proceso de incorporación del personal policial sobre la base de una correcta calificación de los
aspirantes a policías, priorizando siempre los requerimientos que involucran la actividad policial y que implican la existencia de un alto grado de responsabilidad profesional, un sentido de respeto hacia el ordenamiento jurídico y la protección de los derechos humanos en el postulante.
iii) Adecuar los contenidos curriculares a las exigencias de las
labores policiales de prevención e investigación y colocando a los derechos humanos como pilares instructivos esenciales en la formación inicial y en las distintas
etapas de capacitación del personal policial.
iv) Establecer convenios de intercambio docente y de validación
de créditos académicos con universidades e institutos de
formación superior a los efectos de que éstos provean los
servicios docentes correspondientes a aquellas materias
o disciplinas generales básicas.
v) Reformular los sistemas de reentrenamiento policial en función de mejorar y perfeccionar el desempeño funcional y la
idoneidad psicofísica e intelectual del personal policial.
vi) Incorporar a los lineamientos y contenidos curriculares
de la formación y capacitación policial y a los manuales
de instrucción básicas la normativa de derechos humanos
aplicables a la labor policial y, en particular, los principios y procedimientos básicos de actuación policial.
vii) Jerarquizar el cuerpo docente mediante el establecimiento de un régimen regular de concursos públicos de antecedentes y oposición como mecanismo único de incorporación y
validación docente, apuntando con ello conformar un cuerpo docente de excelencia académica y altamente
profesionalizado.
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5. Los dilemas políticos de la modernización policial
La seguridad pública se ha convertido en la Argentina en un asunto
políticamente relevante y en una cuestión altamente sensible para nuestras sociedades, no por la importancia que la clase política criolla le ha
adjudicado a estos asuntos sino, más bien, debido al hecho de que el
colapso y la crisis de los sistemas de seguridad locales han comenzado a
cercenar la legitimidad y la proyección política de numerosos dirigentes
y funcionarios gubernamentales.
La envergadura y complejidad del problema está en la base del crecimiento de la sensación social de inseguridad y ello ha contribuido significativamente a erosionar la imagen pública de los gobiernos y de las instituciones policiales en el cumplimiento de sus tareas y a la confianza social
en el Estado.
Durante el 2000, en el Gran Buenos Aires, el 69,1% de la población
que dijo ser víctima de delitos no ha realizado la denuncia de los mismos –solamente el 30% lo ha hecho–, del cual el 44,3% no lo hizo aduciendo que “la policía no hubiera hecho nada”. El 52,4% de la población de esta
región opina que la policía no hace un buen trabajo en el control de los
delitos en la esfera barrial y solamente el 32,5% cree que lo hace bien, al
mismo tiempo que el 31,2% de esa población califica a la acción de prevención del delito que realiza la policía como regular, el 13,2% como mala, el
2,1% como muy mala, el 4,2% como pésima y el 20% indica que la policía no
hace acciones preventivas. Asimismo, el 56,2% de la población del
conurbano bonaerense cree que el gobierno nacional no está haciendo nada
con relación al tema de la seguridad y el 28,3% indica que está haciendo
algo pero no lo suficiente, mientras que el 52,3% de la población cree que el
gobierno provincial no está haciendo nada con relación al tema de la seguridad y el 27,4% indica que está haciendo algo pero no lo suficiente.52
Durante ese mismo año, en la ciudad santafesina de Rosario, el 76,6%
de la población victimizada no ha realizado la denuncia de los delitos
que sufrió –solamente el 22,8% lo hizo–, del cual el 39,1% no lo hizo
aduciendo que “la policía no hubiera hecho nada”. El 53% de la población de esta región opina que la policía no hace un buen trabajo en el
control de los delitos en la esfera barrial y solamente el 28,8% cree que lo
hace bien, al mismo tiempo que el 31,1% de esa población califica a la
acción de prevención del delito que realiza la policía como regular, el
13,4% como mala, el 3% como muy mala, el 4,6% como pésima y el 19%
indica que la policía no hace acciones preventivas. Asimismo, el 50,1% de
la población rosarina cree que el gobierno nacional no está haciendo
nada con relación al tema de la seguridad y el 33,9% indica que está
haciendo algo pero no lo suficiente, mientras que el 45,3% de la población
cree que el gobierno provincial no está haciendo nada con relación al
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tema de la seguridad y el 36,6% indica que está haciendo algo pero no lo
suficiente.53
Por su parte, además de los desajustes existentes en el sistema policial
que han sido señalados, una clara expresión de las falencias estatales en
materia de seguridad está dada por el bajo número de sentencias condenatorias dictadas por la justicia con relación a los hechos delictivos registrados en el país. En 2001, el porcentaje de sentencias condenatorias con relación a hechos delictuosos fue apenas de 1,96%. Si se considera la evolución
de los valores relativos de sentencias condenatorias con relación a los delitos registrados durante la década del 90 se puede apreciar que el desempeño institucional de la justicia criminal ha sido deficiente. En 1991, ese porcentaje ha sido de 3,87% mientras que en 1999 ese valor alcanzó el 1,25%,
todo ello en un contexto signado por el aumento del delito.54
Así, pues, durante los últimos años, el crecimiento objetivo del delito
y la complejidad de las actividades criminales –en un país considerado
seguro hasta hace poco más de una década–, el notable incremento de la
violencia delictiva, el aumento significativo de la corrupción estatal y su
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conocimiento público, la participación policial en la regulación de gran
parte de las actividades delictivas desarrolladas en el país y la consecuente disminución de la confianza social en la policía han favorecido el
estrepitoso aumento de la sensación de inseguridad.55
En los últimos tiempos, ello sirvió para validar políticas de seguridad de signo autoritario basadas en el aumento de los poderes discrecionales de la policía, el incremento de las penas para los delitos y la reivindicación del uso de la fuerza extralegal como modalidad predominante y
legítima de actuación policial. Se trató de la profundización del modelo
tradicional de seguridad y de funcionamiento policial pero aggiornado con un
trazo de endurecimiento e ilegalidad como opción de lucha contra el delito.
Frente a ello, algunas perspectivas críticas a esta visión autoritaria denunciaron tal alternativa como intolerable y postularon la necesidad de
introducir profundos cambios en el sistema de seguridad pública y policial sobre la base del desarrollo de un sistema integral de control interno
de los abusos y la corrupción policiales.
Sin embargo, tales orientaciones –la autoritaria y la crítica– no dan cuenta
ni abordan el núcleo central del problema institucional, esto es, las formas
y los estilos políticos de administración de los asuntos de la seguridad
pública y los defectos orgánicos-funcionales que portan las agencias
policiales para prevenir e investigar delitos. La posición autoritaria, al reforzar los poderes discrecionales de la policía sin introducir cambios en
sus formas tradicionales de funcionamiento y organización de la seguridad, profundiza tales anacronismos y desajustes. En tanto, la posición
crítica no incursiona en el interior de la institución policial ni tiene en
cuenta que su estructura orgánico-funcional condiciona significativamente el conjunto de prácticas y perspectivas producidas y reproducidas por
sus agentes y funcionarios. En definitiva, ambas perspectivas no asumen
que, tal como ya se señaló, tanto un desempeño policial eficiente frente al
delito como la vigencia de prácticas policiales efectivamente protectivas de
los derechos humanos requiere fundamentalmente de un proceso de cambio
y modernización de las formas de conducción política de la seguridad y de trabajo
policial en materia de prevención delictiva e investigación criminal. En concreto,
la modernización del sistema policial debería suponer la construcción de un
liderazgo civil eficiente sobre la seguridad pública y, muy particularmente, sobre las policías, y, al mismo tiempo, debería conllevar un profundo cambio en
las formas tradicionales de funcionamiento y organización policial en lo referido
al desempeño de sus labores preventivas y de investigación.
En este sentido, los mencionados cambios necesitarían de una firme
voluntad gubernamental en favor de la implementación de un plan de modernización policial y de su continuidad en el tiempo a los efectos de que las
coordenadas del mismo comiencen a traducirse en una serie de transformaciones sustantivas en las modalidades de organización y funcionamiento
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policial y en el conjunto de prácticas y orientaciones funcionales producidas y reproducidas por el personal uniformado.
Desde fines de los años 90, los sucesivos fracasos de las iniciativas
tendientes a reformar y modernizar el sistema policial de algunas provincias, en particular, en la Provincia de Buenos Aires, no se han debido a la
resistencia policial sino, más bien, a la inconsistencia e impericia de las
autoridades gubernamentales locales en sentar las condiciones institucionales y políticas necesarias para elaborar y sustentar un programa de acciones en ese sentido, bajo el pretexto de mantener una situación de equilibrio que neutralice eventuales cuestionamientos y movimientos policiales.56
Por cierto, en el escenario descrito, los sectores policiales refractarios
a toda impronta de transformación institucional sustentan, en verdad,
una relativa capacidad de contestación policial a cualquier iniciativa tendiente a introducir cambios que cercenen el monopolio policial en la administración de la seguridad pública y, en su marco, signifiquen la desarticulación de las redes de regulación delictiva y de financiamiento ilegal
administradas por dichos sectores. Esa contestación podría suponer desde una actitud de “brazos caídos” y de “trabajo a reglamento” hasta la
“liberación de zonas” para la actuación de bandas y grupos delictivos
sin presencia policial y la perpetuación directa o indirecta de hechos
delictivos, secuestros y homicidios violentos con fuerte exposición pública, todo ello tendiente a desacreditar a las autoridades políticas y de
posicionarlas ante la sociedad como incapaces de controlar y administrar la seguridad pública.
Sin embargo, también existen amplios sectores policiales proclives a
la modernización institucional y son ellos los que podrían accionar y
hasta neutralizar la actuación de las fracciones conservadoras, pero siempre que el poder político diagrame y desarrolle una estrategia de cambio
persistente en el tiempo y que le brinde a los cuadros proclives a la modernización el apoyo y los instrumentos necesarios para encarar y dirigir
internamente el proceso de reforma de las prácticas y orientaciones
policiales tradicionales, así como también la depuración institucional
imprescindible.
En este contexto, la modernización del sistema policial y su adecuación a la imperiosa necesidad de llevar a cabo estrategias eficientes en
materia de prevención y conjura delictiva y en las labores de investigación criminal requiere de la implementación de una serie de políticas y
medidas graduales que tiendan a superar los mencionados anacronismos
y a construir una verdadera “policía ciudadana”. Se trata de lineamientos
de corto, mediano y largo plazo cuya implementación debe ser progresiva y
duradera en el tiempo así como diversificada y multidimensional en sus aspectos
fundamentales, descartando de antemano las estrategias de shock que solamente serían viables en un escenario de alta crisis institucional.
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En la Argentina, la continuidad del sistema de seguridad pública y
policial existente no brinda un adecuado marco institucional para hacer
frente eficientemente a los desafíos que se imponen en un escenario en el
que, por diversas razones, el delito está aumentando y se está
complejizando y en el que, además, la tradicional desaprensión con que
la clase política ha tratado a la problemática en cuestión facilitaría que
estos asuntos sean utilizados para dirimir diferencias internas o contiendas político-electorales, lo que en su conjunto aumentaría el clima de
incertidumbre e inestabilidad. Ello indicaría, pues, que la modernización
policial, más que un imperativo político-cultural, constituye en un requisito
institucional necesario a la consolidación democrática.
Notas
1. Según la CEPAL, en la Argentina, el deterioro de las condiciones sociales y económicas
de sus sectores medios y bajos ha sido uno de los más profundos de la región. Véase:
CEPAL, Panorama social de América Latina 2000-2001, Naciones Unidas, Santiago de
Chile, 2001.
2. Diario Clarín, Buenos Aires, 27 de abril de 2003.
3. García Delgado, Daniel, Estado-nación y la crisis del modelo. El estrecho sendero, Grupo
Editorial Norma, Buenos Aires, 2003.
4. Véase: Arriagada, Irma y Godoy, Lorena, Seguridad ciudadana y violencia en América
Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa, Naciones Unidas/CEPAL/ECLAC, Santiago de Chile, Serie Políticas Sociales Nº 32, agosto de 1999.
5. Méndez, Juan, “Problemas de violencia ilegal. Una introducción”, en Méndez, Juan,
O’Donnell, Guillermo y Pinheiro, Paulo Sérgio (comps.), La (in)efectividad de la ley y la
exclusión en América Latina, Paidós, Buenos Aires, 2002.
6. Desde una perspectiva social e institucional, el sistema de seguridad pública es un
conjunto de instituciones y actores que intervienen en el abordaje, regulación, mediación y resolución del conjunto de los conflictos sociales derivados de la comisión de
hechos socialmente dañosos o ilícitos. Esto lo hace mediante el proceso institucional y
social de criminalización de los hechos conocidos y registrados. Así, entre los elementos
y actores componentes del sistema de seguridad pública se destacan (i) el Estado a
través del sistema penal en su conjunto, esto es, las agencias policiales, las agencias judiciales y el sistema penitenciario, así como (ii) la comunidad a través de la intervención de sus
diferentes agentes o grupos constitutivos.
7. Pinheiro, Paulo Sérgio, “La efectividad de la ley y los desfavorecidos en América
Latina”, en Méndez, Juan, O’Donnell, Guillermo y Pinheiro, Paulo Sérgio (comps.), La
(in)efectividad de la ley..., op. cit.
8. O’Donnell, Guillermo, “Acerca del Estado, la democratización y algunos problemas
conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a países
poscomunistas”, en O’Donnell, Guillermo, Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización, Paidós. Buenos Aires, 1997; y O’Donnell, Guillermo, “Las
poliarquías y la (in)efectividad de la ley en América Latina”, en ibíd.
9. Curbet, Jaume, Democràcia i policia, Direcció General de Seguretat Ciutadana, Barcelona, 1983, cap. II. Véase también: Bossard, André, “Las funciones policiales”, en
Rico, José María (comp.), Policía y sociedad democrática, Alianza Universidad, Madrid,
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1983; Laubet Del Bayle, Jean-Louis, La policía. Aproximación socio-política, Acento Editorial, Madrid, 1998; Fernández, Manuel Martín, La profesión de policía, Siglo Veintiuno
de España Editores, Madrid, 1990; y Bayley, David, Padrões de policiamento. Uma
análise comparativa internacional, Ford Fundation/NEV-USP/EDUSP, San Pablo, 2001.
10. Barcelona Llop, Javier, Policía y Constitución, Tecnos, Madrid, 1997; y Domínguez
Vial, Andrés, “El Estado democrático de derecho y el poder de policía”, en revista Pena
y Estado, Buenos Aires, año 3, 1998.
11. Véase: Maier, Julio, “Breve historia institucional de la policía argentina”, en
Waldmann, Peter (ed.), Justicia en la calle. Ensayos sobre la policía en América Latina,
Biblioteca Jurídica Diké, Medellín, 1996, Maier, Julio, Abregú, Martín y Tiscornia,
Sofía, “El papel de la policía en la Argentina y su situación actual”, en ibíd.; Andersen,
Martin Edwin, La policía. Pasado, presente y propuestas para el futuro, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 2001; Sozzo, Máximo, “Usos de la violencia y construcción de la
actividad policial en la Argentina”, en Gayol, Sandra y Kessler, Gabriel (comps),
Violencias, delitos y justicias en la Argentina, Manantial, Buenos Aires, 2002.
12. Véase: Andersen, Martin Edwin, La policía. Pasado, presente..., ibíd.; y Vallespin,
Alejandra, La Policía que supimos conseguir, Planeta, Buenos Aires, 2002.
13. Al respecto, seguiré el marco interpretativo y analítico que desarrollé más ampliamente en: Sain, Marcelo Fabián, Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la
Argentina, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2002, cap. 2. Véase también:
Míguez, Daniel e Isla, Alejandro, “Conclusiones. El Estado y la violencia urbana.
Problemas de legitimidad y legalidad”, en Isla, Alejandro y Míguez, Daniel (coords.),
Heridas urbanas. Violencia delictiva y transformaciones sociales en los noventa, Editorial de
las Ciencias y FLACSO-Argentina, Buenos Aires, 2003.
14. Stanley, Ruth, “Violencia policial en el Gran Buenos Aires: ¿Necesita el neoliberalismo
una policía brava?”, en Bodemer, Klaus, Kurtenbach, Sabine y Meschkat, Klaus (eds.),
Violencia y regulación de conflictos en América Latina, Nueva Visión/ADLAF/HBS, Buenos
Aires, 2001, p. 239.
15. Latorraca, Martín, Montero, Hugo y Rodríguez, Carlos, “Política y corrupción
policial”, en Le Monde Diplomatique, Buenos Aires, mayo de 2003.
16. Dammert, Lucía, Violencia criminal y seguridad pública en América Latina: la situación
argentina, Naciones Unidas/CEPAL/ECLAC, Santiago de Chile, Serie Políticas Sociales
Nº 43, noviembre de 2000, p. 12 y ss.; Golbert, Laura y Kessler, Gabriel, El crecimiento
de la violencia urbana en la Argentina de los 90. El debate entre la explicación económica y la
sociológica, mimeo, Buenos Aires, 2001.
17. Dirección Nacional de Política Criminal, Informe anual de estadísticas policiales. Año
2001, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, Sistema Nacional de
Información Criminal, 2002, p. 12.
18. Ibíd, p. 10.
19. Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Ciudad de Buenos
Aires 2001, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2002, pp. 10 y ss.
20. Clarín, Buenos Aires, 6 de julio de 2003.
21. Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Gran Buenos Aires
2000, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2001, pp. 6 y ss.
22. Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Ciudad de Rosario
23. Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Ciudad de Córdoba
24. Subsecretaría de Planificación y Logística, Heridos y fallecidos en enfrentamientos
policiales y otras acciones propias de la función, Ministerio de Seguridad de la Provincia de
Buenos Aires, La Plata, 2003.
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25. Centro de Estudios Legales y Sociales, Enfrentamientos en los que intervienen fuerzas
de seguridad en la Ciudad de Buenos Aires y el Conurbano Bonaerense, CELS, Buenos Aires,
abril de 2003.
26. Puex, Nathalie, “Las formas de la violencia en tiempos de crisis: una villa miseria
del Conurbano Bonaerense”, en Isla, Alejandro y Míguez, Daniel (coords.), Heridas
urbanas..., op. cit.
27. Ibíd., p. 66 y ss.
28. Auyero, Javier, “Introducción. Claves para pensar la marginación”, en Wacquant,
Loic, Parias urbanos. Marginalidad en la ciudad a comienzos del milenio, Manantial, Buenos
Aires, 2001, p. 17.
29. Emmerich, Norberto, Narcotráfico y modernización en la Argentina 1989-1999, Universidad de Belgrano, Buenos Aires, Tesina de Graduación, 2000.
30. UNODCCP, World Drug Report 2000, Oxford University Press, Oxford, 2000, cap. 1,
puntos 1.2 y 1.3.
31. Véase Observatoire Géopolitique des drogues, The World Geopolitics of Drugs 1998/
1999, OGD, París, 2000, cap. V.
32. Barbano, Rolando, “Los narcos en el espejo”, en revista Viva, Clarín, Buenos Aires,
29 de junio de 2003.
33. UNODCCP, World Drug Report..., op. cit, cap. 1, punto 1.3.
34. SEDRONAR, Análisis Estadístico Año 2000. Incautaciones-Detenidos-Procedimientos, Presidencia de la Nación, Buenos Aires, 2001, pp. 10 y 11.
35. Barbano, Rolando, “Los narcos en el...”, op. cit.
36. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, Delitos cometidos con armas
de fuego. Informe preliminar, La Plata, 2003.
37. La Nación, Buenos Aires, 15 de junio de 2003.
38 Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, Estadística delictual, Centro
de Operaciones Policiales, Sección Estadísticas, La Plata, 2000, 2001 y 2002.
40. Programa televisivo PuntoDoc, canal América, Buenos Aires, lunes 9 de junio de 2003.
41. Clarín, Buenos Aires, 15 de mayo de 2003; diario Página/12, Buenos Aires, 6 de
julio de 2003.
43. Página/12, Buenos Aires, 6 de julio de 2003.
45. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, Estadística delictual..., op. cit.
46. Subsecretaría de Planificación y Logística, Información sobre secuestros en el ámbito de
la provincia de Buenos Aires, Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, La
Plata, 2003.
47. Sain, Marcelo Fabián, “Hay omisión, complicidad o participación” (entrevista), en
Página/12, Buenos Aires, 6 de julio de 2003; Sánchez, Gonzalo, “Asuntos internos,
negocios sucios”, en Noticias, Buenos Aires, 5 de julio de 2003.
48. Barbano, Rolando, “Los narcos en el...”, op. cit.; Subsecretaría de Planificación y
Logística, Plan de Modernización Policial. Provincia de Buenos Aires, Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 2002, parte IV.
49. Sain, Marcelo Fabián, “Modernizar la policía ataca la ineficiencia y la corrupción”,
en Debate. Revista Semanal de Opinión, Buenos Aires, Nº 17, 4 de julio de 2003.
50. Barbano, Rolando, “Los narcos en el...”, op. cit.
51. Para esta orientación, véase: Goldstein, Herman, Problem-Oriented Policing, McGrawHill, Inc, Nueva York, 1990; y Scott, Michael, Problem-Oriented Policing: Reflections on
the First 20 Years, U.S. Department of Justice, Washington DC, 2000.
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52. Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Gran Buenos Aires
2000..., op. cit.
53. Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Ciudad de Rosario
2000..., op. cit.
54. Dirección Nacional de Política Criminal, Informe anual de estadísticas policiales. Año
2001..., op. cit., pp. 14 y 15.
55. Dammert, Lucía y Malone, Fran T., “Inseguridad y temor en la Argentina: el
impacto de la confianza en la policía y la corrupción sobre la percepción ciudadana del
crimen”, en Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, Buenos Aires, vol. 42, Nº
166, julio-septiembre de 2002.
56. Latorraca, Martín, Montero, Hugo y Rodríguez, Carlos, “Política y corrupción...”,
op. cit. Para el caso bonaerense, véase: Sain, Marcelo Fabián, Seguridad, democracia..., op.
cit, cap. 3; Verbitsky, Horacio, “Otra vez”, en diario Página/12, Buenos Aires, 5 de
enero de 2003; y Sain, Marcelo Fabián, “Hay omisión, complicidad...”, op. cit.
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VIOLENCIA, CRIMEN ORGANIZADO E IMPUNIDAD EN BRASIL
Violencia, crimen organizado e impunidad en Brasil*
Alba Zaluar**
Abstract
Se considerarán tres dimensiones principales de la violencia. La inercia
institucional que explica las persistentes violaciones de los derechos civiles y el mal funcionamiento del sistema judicial; la importancia y los
límites de las explicaciones macrosociales a la criminalidad violenta, tal
como la pobreza y la exclusión social; la necesaria mirada a los procesos
micro sociales respeto de hombres pobres y jóvenes en el tráfico de drogas. Esto implica el espectro de todos aquellos que están dentro y fuera de
las pandillas y cuadrillas. ¿Qué agentes o formaciones subjetivas y/o
prolongados procesos institucionales y sociales ayudan a entender la
violencia institucional contra los pobres y la violencia social entre jóvenes pobres, que hacen un Estado y una sociedad regidas no enteramente
por la ley? Puesto que en países como Brasil siempre ha habido una brecha entre los derechos civiles formales y los reales, uno debe enfocarse no
solamente en texto de la norma legal sino principalmente en los procesos
sociales no controlados por ella, como por ejemplo las reglas informales o
prácticas sociales poco o nada explícitas.
Contexto internacional
Actualmente, la incapacidad de controlar el uso ilegal de narcóticos, y
el siniestro mundo criminal que se ha desarrollado por todas partes para
proveerlas –con logísticas que asombran por su eficacia– están en el centro
de los problemas globales. No solamente es uno de los grandes desafíos
sociales sin resolver sino que también apunta a las interconexiones entre
numerosas relaciones económicas y políticas que vinculan a los negocios
legales con los ilegales, al gobierno con el crimen organizado.
Se dice que el mercado de las drogas ilegales es hoy uno de los
sectores económicos más grandes de la economía mundial, económica y
* Este trabajo fue originalmente presentado bajo el título “Violence, Organized Crime
and Impunity in Brazil” en la conferencia internacional “Armed Actors: organised
Violence and State Failure in Latin America”, Utrecht University, 26 y 27 de junio de
2003. (Traducción de Nicolás Rodriguez Games, revisada por la autora.)
**
Universidade Estadual do Río de Janeiro.
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socialmente arraigado en casi todos los países del mundo. Pero ésta es
solamente una parte del sistema laboral del crimen organizado que opera
en varios sectores, utilizando redes y mecanismos similares para presentarse como operaciones lícitas. Debido a que los sectores económicos,
especialmente aquellos ilegales, se entremezclan con mercados formales
e informales, se entraman en varios sectores económicos, y vinculan a
agencias o instituciones gubernamentales con empresarios del
narcotráfico, los negocios relacionados al narcotráfico penetran muchos
sectores de sociedad, sectores que generalmente funcionan en la economía formal, pero que obtienen parte de sus ganancias de actividades relacionadas con el narcotráfico. Estas actividades son múltiples en el sentido que incluyen otras actividades criminales tales como el robo y hurto de
bienes que serán utilizados como divisas para la compra de drogas y
precursores (Zaluar, 1994; Geffray, 1996; UNDCP, 1997). También siguen
redes ya utilizadas para otras actividades ilegales tales como el contrabando, la corrupción gubernamental, el tráfico de armas. Esto es particularmente evidente en el caso de los bancos, el mercado de bienes raíces y
las compañías de transporte que proporcionan servicios para negocios
ilegales y mecanismos esenciales para el lavado de dinero. Pero éste no es
un mercado abierto. Solamente se les permite hacer negocios a aquellos
quienes gozan de la confianza y del permiso de quien está mejor ubicado
en la red criminal (Luppo, 2002). Por lo tanto, los beneficios se multiplican y más gente puede verse atraída a tomar los riesgos del crimen-empresa, organizando sus actividades para evitar su detección y enjuiciamiento. Ésta es la razón principal de la corrupción en instituciones: la
Policía, el Poder Judicial, el Legislativo y los gobiernos.
El Secretario Ejecutivo de INTERPOL, Robert Kendall, sostuvo que sería
mejor que las fuerzas policiales no estén dedicadas a perseguir a consumidores de droga o a pequeños traficantes, y en cambio orienten sus recursos a la prosecución de traficantes y lavadores de dinero. Desafortunadamente, en varios países, la legislación y, más aún, las prácticas
policiales los seducen hacia la primera opción. Por lo tanto, las relaciones
simbióticas entre diversos agentes con intereses comunes e
interrelacionados, que forman un tejido social, económico e institucional,
conducen a lo que deben ser considerado como factores sistémicos que
existen tanto dentro y fuera de las naciones, en redes transnacionales
(van der Veen, 1998). Porque esto no subsiste sin respaldo institucional.
El panorama mundial es sombrío en cuanto a que durante las décadas pasadas la producción mundial de drogas ilícitas ha aumentado
dramáticamente. La producción de opio y de marihuana prácticamente
se ha duplicado, la producción de coca se triplicó y las nuevas drogas
sintéticas fueron desarrolladas a medida que aumentó la demanda de
consumo. El crimen organizado transnacional o local que contiene
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características económicas, políticas y culturales sui generis ha aumentado la violencia en ciertas áreas. Aquellos que ocupan posiciones estratégicas en grandes redes de relaciones transnacionales pueden beneficiarse rápida y fácilmente como resultado de una combinación de pocos o
inexistentes límites institucionales, medios violentos de solución de conflictos. Globalmente, fomentan prácticas y formas de organización que
son a la vez subterráneas y violentas como formas de resolución de conflictos, tales como amenazas, intimidación, chantaje, extorsión, agresiones, asesinatos o, en ciertos casos, incluso terrorismo.
La demanda de drogas está dada por los cambios en la forma de vida
asociada a un estilo de consumo que es más costoso que el consumo
familiar de la posguerra ligado a seguros y cómodos patrones domésticos
de familias de clase media (Sassen, 1991). La comercialización de drogas
puede considerarse como el sector ilegal de la producción y distribución
de bienes y servicios que es parte de lo que se denomina “estilo de consumo masivo”. Tales cambios en los hábitos del consumidor han sido acompañados por nuevas concepciones de trabajo y sufrimiento. Además, estos cambios han favorecido el impresionante aumento de ciertos delitos
“contra la propiedad” –hurtos y asaltos– así como “contra la vida” –
agresiones y homicidios (UNDCP, 1997).
La fragmentación social y la creciente importancia otorgada a las
actividades de ocio y consumo, como medios de comprobación y definición de nuevas identidades sociales, han sido consideradas como las
características centrales del acelerado proceso global de transformaciones sociales, económicas, políticas y culturales. En términos de control
social, tales transformaciones indican que los límites morales tradicionales, que hasta cierto punto existen sin ley, se han debilitado y no han sido
sustituidos por una nueva ética posconvencional basada en la libertad
personal así como en la reciprocidad, respeto a los derechos de otros, o el
uso del diálogo para llegar a un entendimiento (Habermas, 1991). Las
nuevas ideas en los compromisos que cada uno debe hacer con otros en el
espacio público (Ricoeur, 1990) no han sido asimiladas enteramente en
prácticas sociales.
Entre las drogas ilícitas, hoy se asocia a la cocaína con un estilo de
vida que le otorga un gran valor al dinero, al poder, a la violencia y al
consumo de bienes con una novedosa marca registrada. Debido a los
muy elevados precios de la droga, su comercialización se ha convertido
en una fuente de enormes y rápidas ganancias, así como de violencia
significativa. En Nueva York existió el mismo patrón de tráfico de heroína
a partir de los años 60, cuando el tráfico estaba localizado en los barrios
de raza negra y puertorriqueños, y el patrón persistió a través de las
epidemias más recientes de cocaína y crack hasta principios de los años
90 (Sullivan, 1992).
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De acuerdo al periódico más importante de los EE.UU., los efectos
judiciales y políticos de la guerra contra las drogas demuestran un cuadro desalentador: más de 19.000 infractores por drogas están atestando
las prisiones y drenando los recursos del Estado. Los grandes traficantes
raramente son capturados, pero miles de adictos y vendedores de poca
monta –en su gran mayoría de color o hispanos– han sido encarcelados.
Estos últimos no reciben sentencias más leves en los casos en que las merecen, ni se les otorga programas de rehabilitación como alternativa a la cárcel
cuando ello correspondería. Además, aunque hay amplio uso de drogas
ilegales que atraviesa el espectro étnico, incluyendo los blancos, el 94 por
ciento de la gente que está detenida por delitos relacionados con drogas en el
estado de Nueva York es de color o hispana (Herberto, NYT 2002).
El caso brasileño
No obstante, la corrupción institucional, el desprecio por la ley, la
ineficiencia y discriminación en el sistema judicial, así como la violencia
urbana aumentaron a un ritmo asombroso en ciertos países como Brasil.
Antes sugerí (Zaluar, 1994) que las acciones subyacentes de la guerra
contra la droga han contribuido a poner a Brasil en la ruta de la cocaína
hacia Europa, a la vez que abrieron un extenso mercado para ella. Sin
embargo, hasta ahora, poco se sabe acerca del origen de las drogas ilícitas
o la fortaleza organizacional de las redes de tráfico, sobre todo de las
vinculaciones con la economía e instituciones legales. A pesar de los crecientes poderes estatales para controlarla, se ha prestado poca atención a
los intereses políticos y económicos relacionados con la economía del
narcotráfico, particularmente a las interacciones simbióticas y sistémicas
del mundo real y subterráneo, lo legal y lo ilegal, los sectores formales e
informales de la economía. En otras palabras, aunque la Policía Federal
ha investigado el crimen organizado durante el pasado reciente, la policía civil y militar estatal todavía intervienen principalmente en la represión violenta dentro de las villas y los distritos pobres en regiones metropolitanas. No debe sorprender que haya habido un crecimiento de las
fuerzas de seguridad privadas incapaces de disminuir los riesgos y la
percepción de inseguridad entre los habitantes de la ciudad.
También ha tenido lugar en Brasil una revolución en los patrones de
consumo. Los principales cambios han sido más bienes de consumo, estilos de consumo y la construcción de enormes edificaciones como los
shopping centers. Los valores culturales también han cambiado: los valores individualistas y modernos se difundieron en la sociedad brasileña
durante los años 70 y 80, incluyendo el “hacer dinero fácil”. El tráfico de
drogas es parte de este nuevo ambiente social, económico y político puesto
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que es un emprendimiento individualista, subterráneo e ilegal. Pero las
consecuencias de este negocio ilegal, así como el estilo adquirido en Brasil no son solamente explicados por los cambios en el consumo.
Debido a que la desigualdad persiste en el nivel social, económico e
institucional, estas nuevas formas globalizadas de actividades económicas ilegales configuran una integración perversa para los desposeídos. La
pregunta que aún sigue sin responderse debidamente es cómo los efectos
de la pobreza y la urbanización o inmigración acelerada están vinculadas
con mecanismos institucionales y la presencia de flujos de un crimen más
o menos organizado (Reuter, 1986) que cruza todas las clases sociales y
está conectado con negocios legales. Si se asume que muchos jóvenes pobres han pasado por un estado de vulnerabilidad como consecuencia de
crisis familiares, desafección entre adultos y jóvenes, un sistema escolar
deficiente y la carencia de capacitación profesional sumados a los insuficientes puestos de trabajo, he presentado los argumentos que explican la
idea de la “integración perversa” (Castels y Mollenkopf, 1992; Zaluar, 2000).
Una historia de la violencia social e institucional
¿Por qué? Como todo país, Brasil tiene una larga historia de violencia
social –institucional y privada– pero no de violencia política, como sucede
en otros países latinoamericanos. Ésta es una de las razones principales
por las que uno no puede explicar la actual ola de la violencia como que
simplemente es un efecto de las capas geológicas de la violencia convencional en Brasil –que, de hecho, ha disminuido después de la Segunda Guerra
Mundial y ha aumentado asombrosamente a finales de los años 70.
A principios del siglo XX, durante el primer período republicano,
hubo un notable espiral de criminalidad. Las infracciones y delitos más
comunes eran el desorden, la vagancia, hurtos, robos; pero los “crímenes
de sangre” –venganza privada cometida entre personas que se conocen
entre sí– eran mucho menos frecuentes. En los países europeos han existido patrones similares (Fatela, 1989). Después de un período de relativa
tranquilidad luego de la Segunda Guerra Mundial, se produjo un gran
aumento de crímenes violentos, especialmente el secuestro, robo y homicidio. En muchos países europeos, esto comenzó durante los años 60
(Gendrot, 1994; Lagrange, 1995), pero en Brasil, tales crímenes crecieron
rápida y mayormente en los años 80 y 90 en las capitales –Cuiabá, Vitoria,
Recife, San Paulo y Río de Janeiro– y en algunas ciudades de mediano
tamaño en el interior de algunos estados brasileños, principalmente
Pernambuco, San Pablo y Paraná.
En la región metropolitana de Río de Janeiro, la tasa de homicidios se
triplicó durante los años 80, creciendo de 23 muertes por cada 100.000
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habitantes en 1982 a 63,03 en 1990, un período en el cual la población de
la ciudad se había estabilizado. Sin embargo, esto ocurrió principalmente
en los municipios periféricos y pobres de la región metropolitana porque
la investigación policial es particularmente difícil allí. Un detallado estudio de las averiguaciones policiales y casos judiciales durante 1991 en
Río de Janeiro demostró que el 57% de los homicidios ese año estuvieron
relacionados al tráfico de drogas (Soares et al., 1996). Éste es apenas un
indicio más que sugiere que el crecimiento en la tasa de homicidios ha
estado de alguna manera ligado al mayor ingreso de armas y de drogas
en el país, puesto que ambos comenzaron al mismo tiempo.
Otro indicador de la correlación entre las luchas de pandillas y los asesinatos es la edad de las víctimas. Aunque los índices de muertes violentas
han aumentado en todo el país, las víctimas más comunes no son niños sino
varones adolescentes y jóvenes de las metrópolis y las regiones más ricas del
país. Este rápido crecimiento de homicidios afectó particularmente a hombres jóvenes de entre 15 y 29 años en crímenes que ocurrían en lugares públicos entre gente que no eran íntimos, ni conocidos entre sí. Durante 1991, las
estadísticas oficiales indicaron que 12,5 hombres habían muerto por cada
mujer de entre 20 y 39 años en la región metropolitana de Río de Janeiro. La
mayoría de los agentes de esta violencia eran varones jóvenes; también eran
sus principales víctimas. Generalmente, la participación de los violadores de
menores en crímenes violentos es clara (Campos, 1988).
En 1980, según datos del Ministerio de Salud, 59/100.000 de los hombres de entre 15 y 19 años murieron por heridas de arma de fuego en el
estado de Río de Janeiro; en 1990, 190/100.000 murieron de la misma manera; en 1995, 184. Las tasas para los hombres de entre 20 y 24 son: 111/
100.000 en 1980; 260 en 1990; y 276 jóvenes en 1995. Durante este año, en la
ciudad de Río de Janeiro, 6.399 personas fueron víctimas de muertes violentas de las cuales el 45% fueron homicidios. En la región metropolitana,
se registraron 17.684 muertes por causas externas, de las cuales el 55%
fueron homicidios. Como punto de comparación, las muertes por deficiencias alimenticias afectaron a 382 personas en el mismo año.
Éste es exactamente el mismo patrón hallado en conflictos por división y defensa de territorios y por pase de facturas de traficantes y ladrones, como el que se tuvo lugar durante la violenta competencia entre pandillas en los ghettos de Los Ángeles, Chicago y Nueva York que comenzó
a principios del siglo XX. Pero la impunidad en Brasil ciertamente también
es un factor para incrementar la tasa de mortalidad entre pequeños traficantes porque los homicidios rara vez se investigan y los crímenes relacionados con las drogas ilícitas se reprimen ferozmente en áreas pobres.
No obstante, en 2003, Río de Janeiro estaba lejos de ser la capital más
violenta del país. Datos del Ministerio de Justicia/Secretaria Nacional de
Segurança Pública, muestran a esta ciudad en séptimo lugar respecto de
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los homicidios intencionales (41,1/100.000 habitantes), el cuarto lugar en
robos, el decimoséptimo en violaciones, el octavo en robo seguido de muerte, el octavo en secuestros extorsivos, el decimotercero en muertes por accidentes de tránsito. Vitória es la primera en homicidios, San Pablo es la
cuarta. Con respecto a los robos, San Pablo es la primera, la segunda en
secuestros extorsivos, la primera en robo de automotores y robos, la cuarta
en el robo seguido de muerte, de la cual Porto Alegre es la primera. La
comparación entre ciudades de más de 20.000 habitantes, demuestra que
las diez más violentas se encuentran en el interior de los estados de San
Pablo y Pernambuco, donde está el área más importante de producción de
marihuana. Éstos exhibieron tasas de homicidio impresionantes: desde
149,4 por cada 100.000 habitantes en Diadema, San Paulo, a 86,4 en Serra
Talhada, Pernambuco (Sistema Único de Saúde/Folha de San Paulo, 1999).
La visión que Río de Janeiro está en el centro del crimen organizado es
engañosa y parte de la feroz competencia parroquial que existe hoy en día
en Brasil. Una de las rutas principales de cocaína dentro del país pasa por
Rondônia, Matto Grosso, Paraná y San Pablo, estados en los cuales los
índices de mortalidad violenta y la incidencia del virus VIH, a través del
uso intravenoso de drogas, alcanzaron los niveles más altos del país, duplicándose durante la década (Bastos, 1995). Los datos oficiales de las
Secretarías de Justicia estaduales, basados en reportes policiales, indican
que, en la región metropolitana de San Pablo la proporción de homicidios
intencionales creció enormemente durante los años ochenta. En 1981, la
tasa de homicidios era de 21/100.000 habitantes (Caldeira, 1992), mientras
que, entre 1990 y 1994, se estimó que era de 42,91/100.000 habitantes (apud
Adorno et al., 1995). De estas muertes, el 47,21% involucraron principalmente a hombres jóvenes entre 15 y 24 años. En el municipio de San Pablo,
en un período de diez años el aumento fue de 90,4%: de 3.516 en 1984 a 6,
697 en 1994. Estas cifras son aún más impresionantes si se agregan las
muertes causadas por agentes policiales. A principios de los años 80, en la
ciudad había aproximadamente 300 muertes por año debido a
enfrentamientos con la policía militar. A fines de la década, había 585 muertes
por año, y en 1991 hubo 1.140 muertes. Esas cifras no fueron incluidas en
las tasas de homicidios. El número de muertes de policías también aumentó con los años. Aunque incluyen muertes encontrándose fuera de servicio
y en otros lugares de trabajo, las cifras son bastante elocuentes: 26 policías
militares murieron en 1982 y 78 murieron en 1991 (Caldeira, 1992).
La arena política y la violencia privada
La violencia política –aunque en su conjunto no está ausente de la
historia brasileña desde las épocas coloniales– no puede explicar por sí
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sola esta reciente ola de violencia interpersonal y privada. Tampoco lo
explica el pasado reciente del régimen militar entre 1964 y 1984, cuando
asumió formas de violencia colectiva, especialmente violencia
institucional. A pesar de la oscilación entre la centralización y descentralización y varias interrupciones en el imperio de la ley, el poder parlamentario había sido institucionalizado en el Brasil desde el Imperio. Aunque existieron retrocesos, la tradición liberal parlamentaria brasileña,
establecida con la fuerza que las oligarquías locales han tenido siempre
en el país, se reveló a sí misma como más fuerte a lo esperado con ayuda
de los partidarios del autoritarismo y del régimen militar. Pero esto sólo se
extiende a los derechos políticos y al sistema electoral.
Las elecciones en el Brasil han sido sostenidas históricamente por arreglos clientelares y múltiples mediadores: el principal patrón rural brasileño, llamado “Coronel” tenía que satisfacer a coroneles inferiores, a sus
seguidores y a futuros electores así como al Gobierno Central. Los votantes
eran entonces comprados con favores, pero también con verdaderos progresos locales así como la coacción sobre los votantes. Las oscilaciones
entre el Gobierno Central y las élites del poder provincial u oligarquías
hicieron que la negociación y manipulación fuesen más importantes que
los conflictos abiertos y violentos. Consecuentemente, las elecciones en Brasil han sido menos violentas que en otros países latinoamericanos, aunque
en algunos casos los resultados no fueron aceptados. Ello ocurrió en 1930
cuando Vargas ejecutó con éxito un coup d’état que no generó una guerra
civil ya que se comprometió nueva y rápidamente con las oligarquías.
Entonces, se inició un régimen autoritario como ideología del Estado
y no del mercado, lo cual no permitió asociaciones autónomas entre la
gente. El Estado los organizó de una manera corporativa pero el modelo
fascista no estaba asociado a una ideología de la supremacía de los blancos o la pureza de la raza. La legislación laboral reconoció a las organizaciones de trabajadores ligadas orgánicamente al Estado y estableció salarios mínimos (Lamounier, 1977).
Con el deterioro del poder propio del coronel, prevalecieron los nuevos
patrones de clientelismo establecidos a través de los partidos políticos y los
beneficios adquiridos a través del gobierno. Pero este sistema se tornó más
inestable y menos legitimado para aquellos políticos que eran considerados falsos patrones y amigos (Zaluar, 1985). Se mantuvo como una manipulación autoritaria para ganar votos pero obstaculizó aún más el verdadero compromiso con las demandas de los votantes. Más bien, segmentó
los intereses populares en demandas parroquiales y regionales.
Sin embargo, en el nivel social, un animado debate referente a las
ideas acerca del “hombre cordial brasileño”1 se ha ocupado de la importancia de la violencia en Brasil. No hay duda que el poder personal y la
violencia privada eran privilegios de los propietarios de las plantaciones
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y de la hacienda. Los “coroneles” recibieron este rótulo porque tenían tropas de “jagunços” u hombres armados a su servicio dentro de sus propiedades. Eran comunes las vindicaciones personales y matanzas. De hecho
las luchas entre familias marcaron la historia de la violencia brasileña
hasta el siglo XX, especialmente en el Noreste y en el Interior, las áreas más
violentas del país por siglos. Los jueces tenían apenas alguna autonomía
en estos lugares y las decisiones generalmente beneficiaban a los poderosos, cuyos crímenes permanecían sin castigo. Uno no puede sostener que
las instituciones estaban por encima del poder privado, excepto en Río de
Janeiro, la capital donde las cortes alcanzaron una cierta independencia.
Por lo tanto, la impunidad tiene una larga historia en Brasil. Los policías
eran entrenados para conformar y someterse a los propietarios poderosos,
reprimiendo solamente a los pobres, a los negros y a los nativos.
Aunque es verdad que la esclavitud también ha conducido a siglos
de profunda violencia interpersonal entre amos y esclavos, los explosivos episodios de odio racial, religioso y político fueron transitorios o localizados y nunca dividieron el país. Algunas rebeliones de esclavos acabaron en acuerdos en los cuales los africanos negociaron su derecho a un
día semanal para descansar y realizar sus rituales religiosos con danzas
y música acompañada por instrumentos de percusión (Reis, 1986).
Por lo tanto, Brasil no tiene antecedentes de revoluciones gloriosas ni
de guerras civiles entre partidos políticos y grupos étnicos y religiosos.
En el siglo XVII, Brasil era un refugio para los judíos, tan importante como
los Países Bajos (Mello e Souza, 1987). Sin embargo, también es un hecho
de que la violencia tenía un real –aunque limitado–lugar en el imaginario
colectivo de la sociedad brasileña, según lo sucedido en Portugal (Fatela,
1989) principalmente por la violencia privada y la desigualdad de trato
en el sistema judicial.
Así, en Brasil nunca ha existido alguna cosa similar al fenómeno de
“la violencia”, una guerra sin reglas que devastó a los partidos políticos
y a la población civil colombiana durante los años 50. Ni ha habido guerrillas urbanas y rurales perdurables, ni paramilitares que dieron forma
al peculiar patrón de violencia en Colombia. Contrariamente a lo que
sucedió en otros países, el Congreso del Brasil no fue clausurado durante
todo el período militar. El gobierno continuó utilizando la corrupción
junto con el clientelismo como estrategias para controlar a los políticos
que todavía tenían un cierto poder de decisión. Sin embargo, el mismo
hecho de que la dictadura militar usase y abusase de la tortura, de las
detenciones ilegales y de la censura facilitó el surgimiento del crimen
organizado. Algunos de los oficiales que habían adherido a esas prácticas ilegales se convirtieron en miembros de los grupos de exterminación
y de extorsión o se vieron implicados con “bicheiros” (dueños de áreas
de apuestas de animales) y los traficantes de droga (Gaspari, 2002).
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Finalmente, puesto que ha habido pocas o inexistentes reformas dentro del
sistema judicial, y especialmente ningún cambio en las prácticas policiales
respecto a los pobres, uno podría sostener que los efectos del régimen militar todavía están presentes en el funcionamiento de estas instituciones que
no ejercen el respeto por los derechos civiles de los desamparados.
Paradoja brasileña: desarrollo económico,
democracia y crimen violento
Durante los años 80, el país había recuperado progresivamente prácticas democráticas con elecciones y libertad de prensa. Esto siguió a un
período de desarrollo económico a lo largo del régimen militar (1964-1984),
donde la creciente renta nunca había sido distribuida. En vez de desarrollo
económico, durante el proceso de democratización hubo crisis económicas, morales y políticas sostenidas por la rápida inflación. Brasil tiene una
economía variada y moderna, pero sus instituciones políticas y jurídicas
no se han desarrollado en consecuencia. El país no sólo mantuvo una de
las peores distribuciones del ingreso en el mundo, sino que también había
grandes desigualdades en términos del acceso a la justicia o a la justicia
distributiva. Incluso después de la constitución 1988, que ha garantizado
los derechos civiles a los pobres, éstos continúan experimentando violaciones de sus derechos, aunque cada vez en menor medida.
Así, el núcleo duro de la discriminación en Brasil está en la esfera
institucional, es decir, en las violaciones de los derechos de los pobres
asentadas en el funcionamiento del sistema judicial (Zaluar, 2001). Policías corruptos conforman lo que uno podría llamar “grupos extorsivos”,
un nombre más apropiado que “grupos de exterminación” ya que los
policías que matan a jóvenes traficantes lo hacen porque están exigiendo
su parte del dinero proveniente del narcotráfico. No obstante, en realidad
la mayoría de los jóvenes pobres son asesinados en luchas de pandillas.
Ésta es una de las principales razones por las que uno no puede explicar
la actual ola de la violencia como simplemente un efecto de la genealogía
de la violencia en el país.
La inflación, que azotó al país hasta 1994, no es un fenómeno exclusivamente económico; también están involucrados factores psicológicos
y morales. Por lo tanto, ésta ha tenido efectos perversos sobre las actitudes
y los valores de la población, especialmente entre la gente que percibía
salarios y no obtuvo nada a partir de ella. La alta inflación erosiona la
confianza mutua sin la cual no hay relación social estable entre los agentes económicos. Además, la inflación era considerada como una forma de
“robar” a los asalariados, y había desvalorizado la credibilidad gubernamental, fomentando crisis de gobierno en el país. Psicológicamente,
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había sido utilizada como una justificación por los crímenes contra la
propiedad. Finalmente, la elevada inflación había facilitado el funcionamiento de circuitos del crimen organizado dentro del país en cuanto a
que había ayudado a crear los espejismos del “dinero fácil”. Aquellos que
comenzaron a cometer delitos económicos cada vez más osados fueron
ayudados por la creciente dificultad de llevar registros y control social
sobre los presupuestos y las cuentas públicas. Por lo tanto, este entorno
ha facilitado la corrupción y el lavado de dinero, actividades que son
muy importantes para establecer vinculaciones criminales pero que no
han sido investigadas correctamente hasta ahora.
Incluso cuando en 1994 la inflación fue controlada por el Plan Real,
que estabilizó la nueva moneda en el país, ya existían las nuevas componendas financieras internacionales mágicas y volátiles, incluyendo los
sistemas transnacionales de lavado de dinero para la corrupción gubernamental y el crimen organizado. Desde entonces, los crímenes financieros han recibido más atención y han sido arrestados algunos criminales
ricos y de cuello blanco. Pero aún se sabe muy poco acerca de estos delitos
y tampoco están controlados, incluyendo a aquellos relacionados con el
tráfico a gran escala y sus instrumentos de lavado de dinero.
Es también un hecho que, para compensar las caídas en el salario
provocadas por el desempleo, los bajos salarios, la inflación y las nuevas
demandas de consumo, las familias pobres han colocado a sus niños y
adolescentes en el mercado laboral para incrementar sus ingresos. Varios
estudios señalan el crecimiento de esta categoría de trabajo y un índice de
desempleo mayor entre los jóvenes. Sin embargo, la mayoría estos jóvenes
y niños –muchos de los cuales trabajan informalmente en las calles– nunca se unen a grupos criminales, a pesar de su posición vulnerable. Solamente un número pequeño de ellos se involucra con las pandillas de
traficantes o ladrones. Las necesidades básicas o el deseo de ayudar a sus
familias no son suficientes razones para explicar porqué algunos se unen
a estas pandillas y otros no lo hacen, aunque detrás de sus acciones y
decisiones personales está la necesidad de ganar dinero. De hecho, pocas
personas pobres optan por una carrera criminal. En un trabajo de campo
hecho en un barrio pobre de Río de Janeiro, estimé que alrededor del 1%
de la población total (380 personas de una población de 120.000) pertenecían a las pandillas de traficantes, y cerca de 1.200 personas estuvieron
involucradas en hurtos y asaltos (Zaluar, 1994).
La existencia de una nueva forma de mercado informal es otro elemento de la paradoja brasileña. Los mercados informales siempre han
existido en Brasil y han sido una importante fuente de ingresos para
aquellos con poca calificación laboral o poca educación escolar. Estos
mercados informales han desarrollado redes personales y complicadas
reglas para la ocupación de las principales calles en los centros urbanos.
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No obstante, en las últimas décadas, se les han unido los vendedores
callejeros que ofrecen varios productos falsificados, algunos de los cuales
fueron contrabandeados de otros países, y diversos tipos de mercaderías
que han sido robadas de camiones, residencias y peatones. El comercio
informal, que tradicionalmente ha sido una vía de escape al desempleo y
una alternativa para el trabajo alternativo, consiguientemente se ha unido al crimen organizado. Esto es aún más evidente debido a sus conexiones con las tiendas que venden oro, los talleres mecánicos, partidas de
autos chocados, vendedores de antigüedades, algunos de los cuales se
han convertido en puntos de recolección de mercadería robada. Se ha
descubierto recientemente que incluso algunas empresas legales de transporte de cargas son parte de la red del robo de automotores. Sin embargo,
hasta ahora han habido escasas investigaciones sistemáticas acerca de
estas redes, aunque a veces los policías reprimieron duramente la última
línea: los vendedores callejeros.
Impunidad en el sistema judicial
Las raíces del crimen organizado en algunas instituciones son igualmente importantes para comprender el crecimiento de los delitos violentos
en Brasil, alcanzados con estrategias de corrupción; funcionamiento desigual del sistema judicial debido a prácticas organizacionales creadas y
mantenidas por aquellos que trabajan en él; el Código Penal obsoleto adoptado por los gobiernos republicanos. Todo ello, creó “islas de impunidad”, una
expresión concebida por Dahrendorf (1987) para referirse a otros países.
De nuevo, las vinculaciones del poder político con las instituciones
siguen siendo el quid de la cuestión. Aunque el Poder Judicial es hoy en
día un poder independiente (demasiado independiente, se dice), el Ejecutivo designa a los miembros del sistema fiscal, aquellos quienes supervisarán y revisarán sus gastos. El Ejecutivo también designa los ministros
de las Cortes de Primera Instancia así como también a los jefes de los
departamentos de policía civiles y los comandantes de la policía militar.
Ambos son fuentes de fácil corrupción ya que ni unos ni otros tienen la
autonomía y voluntad necesarias para combatir eficazmente las violaciones de la ley. La reforma del Estado está avanzando lentamente.
Actualmente, Brasil es una democracia electoral. Pero las elecciones
son muy costosas en Brasil y los candidatos reciben contribuciones, no
siempre admitidas públicamente, de muchas fuentes, incluyendo aquellas provenientes de negocios ilegales. Se necesita imperiosamente más
accountability o más transparencia para cambiar este panorama.
El funcionamiento –muy ineficaz e injusto– del sistema judicial en
Brasil ha desempeñado un importante papel en la crisis de moralidad y el
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debilitamiento del ethos del trabajo, y permitió a los delincuentes a que se
refugien en el país. Un increíblemente elevado porcentaje de homicidios
no se investiga correctamente y sus autores nunca son identificados. Un
estudio de la Justicia Penal en San Pablo (apud Adorno, 1990) ha encontrado mayores porcentajes de condenas entre aquellos acusados de robo,
hurto y tráfico de drogas que entre aquellos acusados de homicidio y
asalto. Otro estudio reveló que solamente el 1,38% de los homicidios cometidos contra niños y adolescentes hasta 17 años fueron investigados
efectivamente, con las víctimas y los sospechosos identificados, y transformados en investigaciones policiales y casos judiciales que dieron lugar a sentencias (Mesquita, 1996). En Río de Janeiro, otro estudio demuestra que el 92% de los casos judiciales por homicidio fueron devueltos a la
policía porque fueron mal investigados; es decir que solamente el 8% de
los asesinatos registrados por policías bajo forma de una investigación
fueron de hecho juzgados (Soares et al., 1996).
Tanto trabajadores como delincuentes tienen una visión moral del
crimen que lo relaciona con un castigo necesario. Sin embargo, las dinámicas de las interacciones que describiré más adelante transforman esta
visión en una versión cínica, instrumental y manipuladora de la ley de
parte de aquellos que han sido procesados. La suerte, la manipulación de
actores judiciales y el debido proceso de la ley, las presiones ocasionales
y sobornos antes, durante y después del proceso judicial, la rutinaria
corrupción de policías, la intimidación de posibles testigos por el uso de
armas, el terror ejercido sobre vecinos y un muy lucrativo negocio constituyen incentivos y justificaciones por los crímenes cometidos, incluso los
más reprobados discursivamente como el homicidio doloso.
Como institución, la Policía tiene una imagen muy negativa. Cuando
alguien la evalúa de manera positiva, generalmente se está refiriendo a
una persona específica, tal como un policía que conocía o a un juez que
tomó una decisión justa. Las cárceles y los distritos policiales son equiparados con las “escuelas de criminalidad”. El Sistema Judicial en su totalidad es percibido como “impulsado por el dinero”, como la mayoría de
las organizaciones nacionales hoy en día. Los policías todavía tienen el
poder de iniciar una investigación registrando un “auto da prisão em
flagrante” (Acta de Delito Flagrante) o cualquier otra prueba necesaria
para un proceso judicial. A veces también mantienen la práctica secular,
desvinculada de las normas institucionales existentes y de los derechos
constitucionales de los ciudadanos brasileños, de torturar presos, principalmente gente pobre y de raza negra, para sacarles confesiones acerca
de sus supuestos actos delictivos.
La impunidad es otro efecto de su frágil ethos profesional y precaria
formación técnica como investigadores. Muchos delincuentes nunca son
atrapados, lo cual es un estímulo para repetir actos delictivos, según ellos
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mismos sostienen. Y puesto que el dinero puede garantizar impunidad,
tanto porque un policía no registrará el hecho y tampoco comenzará así
una investigación, o porque los abogados bien pagos saben cómo evitar
procesos judiciales o condenas una vez que éstas han sido dictadas, se
hace aún más atractivo unirse a las pandillas del narcotráfico (Zaluar,
1998). Cuando son interrogados, los acusados pueden mentir porque no
se encuentran bajo juramento de decir la verdad. Sin embargo, los caprichos y deseos de los traficantes pueden ser decisivos para el resultado de
la carrera de un joven (Zaluar, 1994; Lins, 1997).
Tráfico de drogas en el Brasil
El tráfico ilegal de drogas nunca había sido un problema social importante en el Brasil hasta fines de los años 70. Entonces, la cocaína comenzó a ser negociada a gran escala, siguiendo las nuevas rutas elegidas
por los cárteles colombianos y la mafia ítalo-norteamericana. Por estas
rutas los cargamentos de cocaína eran enviados a Europa y a los EE.UU.
A lo largo de esta ruta, atravesando varios estados, pueblos y ciudades
brasileñas, incluyendo Río de Janeiro y San Pablo, surgieron nuevos mercados de consumo para estas drogas. Desde principios de los años 80,
hubo una clara estrategia de mercado orientada a cambiar los hábitos de
los consumidores de droga en esas ciudades. Anteriormente, el mercado
ilícito de drogas se refería casi exclusivamente a la marihuana, que era
una droga clandestina y marginal y nunca tuvo gran importancia económica ni recibió una rígida política represiva. Así, la cocaína comenzó a
ser ofrecida a un precio accesible para muchos.
El tráfico mismo cambió. Ya no es llevado a cabo a nivel familiar y por
medio de relaciones cara a cara con el “hombre del camión” que trajo la
marihuana de Pernambuco, el estado que lo produce. Una nueva organización compleja, diversificada y muy bien armada, en la cual cualquier conflicto comercial y personal es solucionado por medio de las armas, arribó con un
culto viril por las armas y por violentas exhibiciones de poder. Esto creó las
condiciones que tentaron muchos jóvenes con bajos ingresos a involucrarse
en una muy localizada pero mortal guerra (Zaluar, 1994, 2002). Hoy, la comercialización de drogas se convirtió en sinónimo de lucha de pandillas en
la mayoría de los pequeños pueblos y grandes ciudades brasileñas.
Hay varias nuevas y diversas redes que conectan a los estados brasileños (San Pablo, Mato Grosso, Rondonia, Paraná, Minas Gerais, Espírito
Santo, Rio de Janeiro) y otras que conectan a Brasil con los países productores (Paraguay, Bolivia, Perú, Colombia) a través de los cuales la cocaína
y las armas alcanzan su destino dentro de los pueblos y las ciudades. En la
dirección contraria, la mercadería robada –automóviles, camiones, joyas,
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electrodomésticos, cargamentos–, sustraídas de sus propietarios en autopistas, caminos, calles o residencias dentro de esos estados y utilizados
en los intercambios no monetarios por drogas ilegales, alcanzan fácilmente su destino final. Este silencioso y disimulado estilo de tráfico contrasta con aquel ruidoso y sangriento en los puntos de venta dentro de las
favelas de Río de Janeiro, Vitoria, Belo Horizonte, Recife y San Pablo.
Aunque no es coordinado completamente como un esquema mafioso,
el narcotráfico en Río tiene una eficiente estructura horizontal por el cual
una villa miseria que se queda sin drogas o armamento inmediatamente
los obtiene de villas aliadas: tanto en las redes del CV (Comando Rojo), o en
la red del TC (Tercer Comando), las dos organizaciones más conocidas de
narcotráfico y tráfico de armas. Estas redes o comandos conjugan las características de una red geográficamente definida, que incluye puntos centrales o de difusión, de los que se establecen otras articulaciones sobre la base
de reciprocidad horizontal. Esto tiene aspectos positivos y negativos. Debido a tales intercambios, los adolescentes mueren no sólo en guerras por el
control de puntos de comercialización, sino también por cualquier motivo
que amenace el estatus u orgullo de los adolescentes que están tratando de
afirmar su virilidad– el llamado Sujeito Homem (Alvito, 1996; Lins, 1997).
Hay una división funcional entre las villas, algunas de ellas funcionan como centros de distribución para la venta al por menor, mientras
que otras lo hacen como puntos de venta de pequeños traficantes. En las
primeras, las pandillas excesivamente bien armadas dominan a población local con reglas de seguridad extremadamente despiadadas. En las
segundas, la situación de inseguridad varía, dependiendo también de la
relación entre las pandillas del narcotráfico y los policías militares locales, o el barrio y la policía. Debido a esto, la Federación del Favelado de la
Asociación de Habitantes estima que alrededor de un 20% de los
“favelados” han dejado sus respectivas villas.
El tráfico de drogas ha desarrollado divisiones entre villas tan cerradas entre sí que sus calles y construcciones internas se fusionan. Aunque
los vecinos todavía reconocen las áreas por sus nombres originales, ahora son consideradas oficialmente como un complejo. En uno de estos
complejos, llamado “Alemão”, después de la muerte del líder que unificó
varios “favelas”, no solamente hubo allí un estado de guerra entre sus
respectivas pandillas relacionadas con traficantes; los vecinos prohibieron el traspaso de las fronteras artificiales entre ellas. Muchos adolescentes han sido muertos porque pasaron de un área a otra, también debido a
la existencia de las dos redes más grandes de este crimen-negocio.
De todas formas, entre algunos de los jóvenes, son bien valorados
aquellos que se aferran a las calles de las favelas y los distritos, a los
traficantes y a sus organizaciones. Sus símbolos –la marca TCK para el
TC o Nike para el CV– son usados como maneras de identificarse entre sí.
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Los adolescentes dicen que pertenecen a uno de ellos como si fueran
simpatizantes de un equipo de fútbol. También absorben el ethos del guerrero con todas sus consecuencias diciendo que tienen enemigos por todas partes y necesitan armas. Finalmente, demuestran simultáneamente
un profundo aborrecimiento hacia los policías y un temor a ser considerados delatores. Esta posibilidad representa un gran riesgo de ser asesinados y una enorme humillación por perder el respeto de sus compañeros. Al mismo tiempo hablan acerca del odio que tienen hacia los traficantes que han matado a amigos, parientes cercanos o vecinos inocentes.
Algunos de los consumidores abusivos, que tienen vínculos con los distribuidores, también expresan el odio que sienten por la dependencia
adquirida por aspirar cocaína, la droga pesada más comúnmente usada
entre ellos. La actual resistencia hacia los traficantes puede explicarse
debido a que recientemente ha habido un cambio en la jerarquía del CV:
los líderes más viejos, generalmente en prisión, han sido desplazados por
traficantes más jóvenes que eran más rebeldes y tenían menos vínculos
con los habitantes locales. La mayoría de estos jóvenes delincuentes inspiraron solamente miedo o terror entre los vecinos.
Los pequeños traficantes en las villas brasileñas, a pesar de su aparato militar, de hecho ayudan a aquellos situados más arriba en la organización, es decir, aquellos que producen y negocian toneladas de drogas
ilícitas, para acumular capital en otra parte. Aún poco se sabe sobre ellas
en Brasil: quiénes son, cómo y donde viven, cómo hacen contactos en el
submundo del crimen.
El ethos del guerrero y la lucha
Hay un contexto de un ethos masculino del guerrero engendrado en las
pandillas del narcotráfico que ayuda a entender la apelación cada vez mayor a la violencia en tales lugares. Debido a que los jóvenes se han socializado en parte de esta manera (Elias y Dunning 1993: 10-11) compartiendo sus
códigos con los cuales buscan respeto y consideración de los miembros de la
pandilla. Muchos piensan que este contexto social es un componente natural y eterno de la interacción social ya que ellos tienen amigos o parientes que
han sido parte de las redes de tráfico. Puesto que estos jóvenes intentan no
violar sus reglas principales, se convierten en conformistas y pierden autonomía, y por lo tanto son denominados teleguiados.
Pero estos jóvenes pobres reciben, en sus respectivos barrios, los instrumentos de su poder y placer de otros que vienen de otras partes. Esto es
posible debido a funcionamientos institucionales convenientes y la influencia de valores que los urgen a la búsqueda de sensaciones y dinero.
Sin embargo, más allá de cualquier nexo de causalidad objetiva, aún
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aquellos que tienen lugar en el plano simbólico, algunos de ellos, pero no
todos, se sometieron a las mismas condiciones, “delegar al mundo los
poderes que los seducen a la criminalidad” (Katz, 1988). En este orden
interno, actúan como autores de sus acciones.
Para los jóvenes, la fuente principal de orgullo descansa en el hecho
de que son parte de la pandilla, usan armas, se unen al robo y al saqueo, se
hacen famosos por ello, y, si tienen la “predisposición apropiada”, pueden
ascender algún día en la pirámide del crimen (Zaluar, 1994; Lins, 1997).
Así, las estrategias de reclutamiento de jóvenes –calculadas de acuerdo a
cuántos distribuidores permanentes (de 10 a 30) necesita el punto de comercialización– se basan tanto en la perspectiva de ganar “dinero fácil”
como en la fascinación de los jóvenes por el poder y la fama.
De todas formas, la ambivalencia siempre se ha expresado en las
palabras empleadas por ellos para denotar acciones criminales. “Vicio”,
“retraso”, “parada”, “diablo de condominio” expresan lo contrario del
trabajo valorado moralmente (Zaluar, 1994). Los aplican para explicar
porqué alguien está atrapado en un círculo de venganza, en matanzas así
como en persecuciones policiales. “Revuelta” es el término positivo usado para denotar a los que no aceptarán sueldos bajos y trabajo duro,
basado en la simple concepción de justicia social y orgullo masculino que
desafía la explotación económica. Pero la injusticia puede también ser
otro cruel delincuente o policías corruptos.
Sin embargo, la venta de drogas es citada generalmente por traficantes desilusionados como un lugar de desconfianza y animosidad,
donde no hay respeto excepto por el arma de otro hombre. Es también
un mundo sexualmente cargado, viril. Todos los hombres llevan armas;
llevar un arma es “caminar acompañado” o “tener tu fierro en tu cinturón”. Mostrar el arma, o “sacar el palo”, es una característica común de
esos delincuentes urbanos, una característica que puede resultar a menudo fatal. En vez del verbo “robar”, dicen “montarse” a sus víctimas,
una expresión usada tanto para asaltar gente en la calle como para
ingresar en casas. Matar a alguien es “acostarlos”. El público principal
para tales exhibiciones son al parecer las mujeres a las que están intentando impresionar con su poder y dinero en sus bolsillos. Las mujeres
confirman esta versión:
“…Entonces un individuo entra y pone un arma en su cinturón, piensa que
es realmente canchero, se levanta un montón de mujeres, le hace un bebé a
una de ellas, y muere de un día para el otro. A veces los tipos más viejos
consiguen que las mujeres se metan en esto, que no tienen nada que ver
con la escena, y piensan que todo va a estar bien, que todo va a ser como
aquel tipo famoso con todo tipo de mujeres, con collares del oro, y van a
tenerla fácil, van a un hotel agradable en un coche de lujo y todo eso... A la
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mayoría de las mujeres les gustan los delincuentes... debido a las armas,
calculan que si alguien se mete con ellas, tendrán su merecido...”
Aquí puede estar el quid de la cuestión: un exacerbado orgullo masculino y una sed de poder desenfrenado en un contexto histórico de crisis
moral e institucional, con restricciones ineficientes hacia el altamente
lucrativo mercado de las drogas ilícitas y en expansión. Internamente
para la pandilla, hay una cruel estructura de poder. Para mantener controlada la salida de cocaína, un “puntero” o “jefe” debe estar constantemente alerta. Él debe cerciorarse de que sus competidores no estén sacando una tajada demasiado grande vendiendo más o mejores productos o adquiriendo más armas. Él tiene que negociar con sus proveedores
nacionales e internacionales así como con los policías militares locales,
que comúnmente reciben parte de las ganancias, de lo contrario es estafado, es reemplazado en su puesto por sus competidores tanto dentro y
fuera de su pandilla, dentro y fuera de la cárcel (Coelho, 1989; Zaluar,
1988, 1994). El dinero en el negocio de la droga se concentra en los
niveles más altos. La mitad de las ganancias van al “hombre en el
frente” o “traficante”, el 30% al “gerente”, quien hace las cuentas, y
algunos porcentajes al “vapor”,2 quien permanece en el punto de comercialización y distribuye pequeñas cantidades de cocaína a los
“aviones”, distribuidores muy jóvenes que finalmente llevan la droga
a los clientes. Estos últimos son los que generalmente son arrestados y
procesados. Comúnmente apenas reciben “cargas” para vender, por
las que son enteramente responsables. Pueden venderlas después de
aumentar su peso con sustancias baratas para incrementar las ganancias; pueden consumir la mayor parte de las mismas, que los hace
propensos a ser asesinados por el traficante. La pena de muerte es la
sentencia para quienes repetidamente no pagan o para quienes “cortan” excesivamente la mercadería.
La posición política ocupada por los traficantes no está, pues, claramente definida. Pueden ser alabados por el respeto que tienen por sus
vecinos o por las muchas actividades sociales que auspician dentro de
las villas. En sentido opuesto, pueden ser detestados por la forma en que
seducen u les ordenan a las chicas a tener relaciones sexuales con ellos,
así como por la amenaza continua que sus armas representan para cualquier caso de conflicto o sospecha de traición que involucre a traficantes,
habitantes desarmados y policías.
No obstante, los menores de edad mencionaron que las pandillas
criminales otorgan más seguridad a sus miembros, puesto que aseguran
asistencia jurídica que incrementa las chances de no ser condenados,
cuanto más alto esté el menor en la estructura del crimen organizado.
Puesto que el dinero puede comprar defensas, y las armas ofrecen la pro236
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tección proveniente del miedo, ellos piensan que es conveniente cometer
más delitos para tener dinero, armas y respeto interno así como siempre
gozar de la protección de la pandilla. De hecho, su preferencia por el robo
con armas se explica por el hecho de que pueden silenciar posibles testigos por temor, infligir temeroso respeto hacia los cómplices y ofrecer el
arma como “convite” a los policías, maneras múltiples de escapar al arresto y dificultar la condena.
En la vida real este cálculo puede probarse inefectivo en cuanto a que
no elimina completamente la probabilidad que un delincuente pobre o
menos importante pueda atravesar la experiencia de ser molido a golpes,
torturado o extorsionado por una suma de dinero que no puede proporcionar. O que pueda levantar sospechas tanto por parte del traficante
como de los policías corruptos de que está ganando mucho dinero. La
situación puede tornarse, como dicen, “siniestra”. Pueden ser asesinados por cualquiera de ellos. Pueden ser despojados de sus armas y mercaderías que acaban de robar y hasta pueden ser encarcelados si los policías prefieren demostrar que están trabajando o para incrementar sus
apuestas en el juego de la corrupción. También pueden ser acusados de
crímenes que no cometieron como una forma de demostrar el cumplimiento del deber en los distritos policiales. Además, las relaciones de
poder y la división del trabajo, generalmente muy explotadora, también
restringen las actividades criminales.
Las pandillas locales emprendieron violentas luchas por mujeres
durante o después de los bailes organizados por los jóvenes durante los
cuales escuchaban nuevos estilos musicales que recomendaban la confrontación violenta con el “sistema”. La historia de la guerra entre Zé
Pequeno y Manoel Galinha es bien conocida. Manoel Galinha era un
apuesto hombre de trabajo con una hermosa novia, que era deseada por
Zé Pequeno, un líder de una pandilla que ampliaba su negocio de drogas
a punta de pistola.3 Él lo “quería todo”, para asumir el control de todos
los puntos de comercialización de droga en el barrio. Él también deseaba
la mujer de Manoel. Manoel decidió organizar a su propia pandilla y
vengarse. Comenzó una guerra que ha durado varios años, involucrando
a otras pandillas incluso después de que sus principales protagonistas
fuesen muertos. Cientos de jóvenes murieron en el proceso porque la cadena de venganza personal es especialmente áspera entre pandillas de
narcotraficantes (Zaluar, 1985 y 1994).4 Pero es más que probable que las
frecuentes matanzas se deban al hecho de que las drogas y las armas ingresan fácilmente al país. Inclusive, no debe olvidarse que traficar en Río a
veces es realmente complicado porque hay muchas pandillas e individuos
que luchan por el poder y las posiciones dentro de la comercialización.
Surge el mismo tipo de disputas por mujeres, por armas, por droga, y por
bienes robados. Como dijo un joven y desilusionado “vapor”:
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“Traficar droga es un negocio de venganza. Los traficantes tienen siempre
un ojo puesto en los bienes de otros hombres, incluso en sus mujeres.
Matarían sólo para conseguir la mujer de otro hombre.”
Desde fines de los años 70 en adelante, la posesión de armas ha
creado, para aquellos jóvenes involucrados en la guerra del narcotráfico,
un poder militar que ha quebrantado las bases de autoridad. Tanto los
maestros de escuela como los líderes locales han visto disminuida su
autoridad con relación a los jóvenes que tienen el poder del dinero y las
armas (Guimarães, 1992; Zaluar, 1988, 1994). Hoy, a veces los niños no
pueden ir a la escuela ni asistir a actividades en las que practican deportes, artes, y profesiones debido a las luchas entre las villas vecinas. Incluso aquellos adultos experimentados y políticamente involucrados que
han trabajado en numerosas organizaciones barriales (Zaluar, 1985) han
perdido poder y ahora están intentando recuperarlo con la ayuda del
gobierno local.
Los traficantes también han tenido éxito penetrando varias organizaciones voluntarias y públicas, tales como los basureros comunales que
trabajan para la compañía municipal de recolección de residuos –Comlurb–
o los paramédicos de las ambulancias de los hospitales públicos. Incluso
aquellos que no son parte de las pandillas son obligados a transportar
drogas o armas dentro de los vehículos de un lugar de la ciudad a otro,
sin levantar sospechas. Aquellos que no cumplen son asesinados. Además, los traficantes de la organización criminal que prevalece en San
Pablo –Primeiro Comando da capital– comenzó a traficar en favelas de Río
de Janeiro como socios del CV. Al menos 70 hombres escaparon de la
justicia mudándose a otro estado y uniéndose a traficantes predominantes en seis villas en Río para ejercer el negocio altamente lucrativo del
narcotráfico. Trajeron las tácticas terroristas que comenzaron a ser utilizadas en enero de 2003. Duró solamente tres meses. Algunos líderes fueron atrapados y la orientación de la investigación se corrió finalmente
hacia la esfera nacional e internacional.
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Notas
1. Sergio Buarque de Holanda, Raízes do Brasil.
2. Este término denota un hombre capaz de desaparecer rápidamente y de ser responsable por la distribución de drogas a los vendedores. Él es quien cuida los puntos de
venta siempre cambiando de lugares y administra su personal. En la estructura, es el
segundo del gerente, quien es el administrador y lleva los libros contables.
3. La primera pandilla que entró en guerra con Zé Pequeno, que conducía la pandilla
más poderosa del barrio, era la llamada caixa-baixa, una pandilla de ladrones que le
traían mercadería robada para vendérsela. Debido a las elevadas comisiones con que
se quedaban, mataron a Zé Pequeno y asumieron el mando luego de una feroz lucha,
siendo casi todos muertos en una lucha posterior con el Comando Rojo. Esta pandilla
tenía una política de búsqueda de apoyo en la población local y por lo tanto combate
a los ladrones locales que se meten con sus negocios. También sigue la estricta regla de
la pena capital para los traidores o para los que maten por venganza personal. La
muerte es el castigo para los hombres, mujeres, y “menores de edad” que matan por
motivos personales, pero no para violadores.
4. Un total de 722 jóvenes fueron asesinados a lo largo de los 15 años de guerra en este
barrio.
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REGLAS SIMILARES, RESULTADOS DISTINTOS: LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS ARGENTINAS...
Reglas similares, resultados distintos:
las instituciones políticas argentinas y brasileñas
en perspectiva comparada
comparada*
Juan Abal Medina (h.)**
Julieta Suárez Cao***
Facundo P. Nejamkis****
Introducción
El presente trabajo se propone estudiar los derroteros divergentes de
los sistemas de partidos de la Argentina y Brasil, a partir de la década del
90. El análisis se iniciará con la presentación de las claras similitudes que
existen entre los diseños institucionales de ambos países, en términos de
federalismo, presidencialismo y sistema electoral. A continuación, se señalarán las fuertes diferencias existentes entre ambos casos en relación
con sus partidos políticos y a sus respectivos sistemas partidarios. Al
enfocar el análisis en los últimos años, el trabajo muestra cómo Brasil,
ejemplo clásico de política sin partidos, va desarrollando un sistema relativamente estructurado de la competencia partidaria mientras que Argentina, que presentaba históricamente un sistema mucho más sólido,
asiste al debilitamiento de los patrones de interacción partidarios.
Así entonces, mientras que en un caso observamos la creciente estabilidad de sus patrones de competencia junto a la institucionalización de
sus partes componentes a pesar de la cantidad de partidos políticos existentes; en el otro, notamos que se acrecienta la fragmentación de los partidos y el quiebre estructural de sus pautas históricas de interrelación.
El trabajo concluye con la presentación de una serie de factores explicativos de las tendencias a la estructuración o desestructuración de los
partidos y sistemas partidarios, que combinan los efectos de la existencia
de un partido de izquierda competitivo, con los del presidencialismo de
coalición ministerial y, centralmente, con la performance en la gestión estatal desarrollada por los partidos en el gobierno.
* Una versión anterior de este artículo fue publicada en la Revista Argentina de Ciencia
Política 6-7. Buenos Aires, Eudeba, 2003.
** Universidad de Buenos Aires, Universidad Nacional de General San Martín,
CONICET, juanabal@bigfoot.com.
*** Universidad de Buenos Aires, Northwestern University, CONICET,
jusuarezcao@ciudad.com.ar.
**** Universidad de Buenos Aires, Universidad de Quilmes, fnejamkis@hotmail.com.
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JUAN ABAL MEDINA (H.) - JULIETA SUÁREZ CAO - FACUNDO P. NEJAMKIS
I. Breve recorrido histórico
Desde la última oleada democratizadora en América Latina, la literatura especializada ha comenzado a estudiar las peculiaridades de las
instituciones políticas en las nuevas democracias (Mainwaring y Scully,
1995; Mainwaring y Shugart, 1997). La discusión acerca de cuán democráticos pueden ser estos nuevos regímenes pos-autoritarios en contextos
de subdesarrollo económico y desigualdad social y política (O’Donnell,
1997; Collier y Levitsky, 1998; Nun, 2000) y el impacto de estos diseños
híbridos sobre la consolidación de un juego político competitivo constituyen una materia recurrente en nuestra disciplina.
En el Cono Sur los casos de Argentina y Brasil conforman ejemplos
similares en diversos aspectos. Por un lado, comparten una evolución
histórica afín, ambos países se integraron al mercado internacional de
una manera periférica y dependiente pero desarrollaron importantes oligarquías regionales ligadas al capital extranjero (Cardoso y Faletto, 1969).
Asimismo, experimentaron gobiernos populistas que modificaron la estrategia de desarrollo económico, de un modelo de exportación de bienes
primarios provenientes del agro a una estrategia de crecimiento interno
sostenida por la industrialización por sustitución de importaciones. Estos regímenes incluyentes fueron derrocados por una coalición cívicomilitar particular que O’Donnell denominó burocrática-autoritaria (1972),
que conformaron gobiernos de diversa fortuna.1 Las similitudes parecen
agotarse en lo referente a las transiciones democráticas de ambos países.
Mientras que en la Argentina ésta ocurrió por derrumbe del gobierno de
facto tras la derrota militar en la Guerra de Malvinas, en Brasil la transición fue pautada por el régimen militar y las nuevas autoridades civiles
se ajustaron a sus reglas (Huntington, 1968; O’Donnell, Schmitter y
Whitehead, 1986; Linz y Stepan, 1996).
En lo referente al entramado institucional pos-autoritario, a pesar de
un fugaz coqueteo con el parlamentarismo, producto del debate sobre la
hipótesis de que los incentivos generados por el presidencialismo disminuyen la probabilidad de supervivencia de regímenes democráticos en crisis (Linz, 1987), ambos países mantuvieron el sistema presidencial como
forma de gobierno. Del mismo modo, Argentina y Brasil presentan robustos sistemas federales (Mainwaring, 1997; Calvo y Abal Medina, 2001).
Las similitudes estructurales expuestas nos permiten descartar estas
características como una posible causa de las diferencias encontradas en
la dinámica del juego político. En particular en lo tocante al sistema partidario, Brasil ha sido considerado como el arquetipo de la fragmentación
y atomización por antonomasia (Mainwaring, 1997), mientras que el sistema de partidos argentino se ha caracterizado históricamente por su
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persistencia y estabilidad, aun en un contexto de poliarquía inestable
(Abal Medina y Suárez Cao, 2002).
II. Algunas disquisiciones teóricas sobre los niveles
de análisis
Operativamente, consideraremos este proceso de alteración de la estructura de la competencia a través de dos dimensiones diferenciadas:
(i) A partir del sistema de partidos y la estructura de la competencia.
(ii) Desde el nivel de los partidos políticos y su institucionalización.
La distinción resulta relevante ya que es frecuente encontrar en la
literatura sobre los sistemas de partido cierta confusión conceptual entre
las características correspondientes al sistema mismo y aquellas que se
refieren a sus partes componentes, esto es a los partidos políticos (Abal
Medina, 2002). En particular para el caso de América Latina, las dificultades de exponer los límites entre ambos esquemas conceptuales son especialmente notorias. Si bien éstos se encuentran íntimamente relacionados, el foco de análisis puede residir en alguno de ellos o en ambos. De
esta manera, la especificidad viene dada en que es posible distinguir
conceptos y teorías que les son propias a cada campo.
Con respecto al nivel del sistema partidario, la literatura especializada lo caracteriza a través de diversos enfoques. A partir de una síntesis de
esas propuestas, hemos discernido cuatro variables claves a la hora de
tipificar a los sistemas de partidos: (a) el número de partidos,2 (b) la cantidad de clivajes relevantes,3 (c) la distancia ideológica,4 y (d) la estructura de la competencia. Esta última categoría constituirá el foco del análisis
del presente trabajo, puesto que en los casos estudiados es lo que presenta
mayor relevancia empírica y teórica al momento de entender la dinámica
de estos sistemas de partidos.
Es posible distinguir dos patrones antagónicos de estructura de la competencia: esta puede ser cerrada y predecible o abierta e impredecible (Mair,
1997). Estos patrones surgen de la combinación de diversos factores como:
(i) La alternancia en el gobierno.
(ii) La innovación o familiaridad de las fórmulas de gobierno.
(iii) La accesibilidad al gobierno restringida a algunos partidos o no.
En lo relativo a los partidos políticos, si bien no existe una única
definición ampliamente consensuada que nos permita distinguir qué institución5 es un partido político de aquéllas que no lo son,6 en el marco del
presente trabajo consideraremos que un partido político es una institución, con una organización que pretende ser duradera y estable, que
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busca explícitamente influir en el Estado, generalmente tratando de ubicar
a sus representantes reconocidos en posiciones del gobierno, a través de
la competencia electoral o procurando algún otro tipo de sustento popular. (Abal Medina, 2002).
Una de las dimensiones más relevantes de los partidos políticos es su
grado de institucionalización. Por institucionalización entendemos el proceso por medio del cual los partidos políticos o el sistema de partidos adquieren valores y estabilidad (Huntington, 1968). Además de este aspecto
interno de la institucionalización, es posible distinguir uno externo en relación con el entorno, por ejemplo la autonomía del aparato estatal. Resulta
importante aclarar que muchas veces el nivel de institucionalización de los
partidos políticos difiere altamente de aquel del sistema de partidos, en
especial en las nuevas democracias (Randall y Svasand, 2002). Del mismo
modo, una desigualdad extrema en la institucionalización individual de
cada partido, afecta tanto a la competitividad del sistema de partidos como
a la equitativa representación de los ciudadanos.
III. Argentina y Brasil: una historia institucional semejante
Como apuntábamos en la introducción del presente artículo, Argentina y Brasil presentan grandes similitudes históricas, estructurales e institucionales. Ya nos hemos referido a las históricas y estructurales. Ahora, en este apartado, el énfasis estará puesto en las similitudes institucionales de los países más grandes del Cono Sur.
Federalismo
Las reformas constitucionales post-autoritarias acrecentaron los poderes estaduales o provinciales en Argentina y Brasil. La descentralización de
poderes antiguamente pertenecientes a la órbita nacional acrecentó el poder
de los actores provinciales o estaduales y muchas veces debilitó al Congreso
Nacional como arena de negociación, sustituyéndolo por ámbitos más cercanos a la sede del Ejecutivo Nacional (Spiller y Tommasi, 2000; Samuels,
2000). Los últimos acontecimientos de la historia argentina reciente nos
muestran al presidente negociando directamente con los gobernadores provinciales el apoyo legislativo para medidas principalmente económicas.
Asimismo, tanto en Argentina como en Brasil, el control de la nominación de
candidatos legislativos se mantiene a nivel distrito (provincias o estados),
donde también residen importantes fuentes de financiamiento y patronazgo.
El federalismo presenta ventajas en países del tamaño y la heterogeneidad de Argentina y Brasil, pero también contribuye a la dispersión y
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fragmentación del poder. Un sistema de organización federal favorece la
descentralización del poder y, desde una visión más regional, ofrece a los
electores una mayor satisfacción de sus ordenamientos de preferencias. Esto
es así ya que el menor tamaño de las unidades gubernamentales contribuye
a disminuir el costo que sufren los ciudadanos por aquellas decisiones políticas que no forman parte de sus preferencias, al ofrecer paquetes de alternativas de menor envergadura (Tullock, 1969). El poder político también se
encuentra más dividido territorialmente en un régimen federal. Esto tiende a
favorecer los asuntos locales. No obstante, así como privilegia una orientación local de la política, fortalece a los actores locales otorgándoles una gran
capacidad de influencia sobre los recursos y su distribución.7
En ambos casos, el sistema federal se ve funcionalmente acompañado
por un diseño bicameral del Poder Legislativo (Lijphart, 1995). En el caso
argentino, el bicameralismo resultante del diseño constitucional es sólido,
aunque la forma de elección del Senado es incongruente con la manera de
elección de los diputados; y sus prerrogativas son simétricas a las de la
Cámara baja. En Brasil, el Senado tuvo históricamente menos prerrogativas
que la Cámara de Diputados. Por ejemplo, gozaba de plazos perentorios
menores en los trámites urgentes de las leyes. La segunda cámara tenía así
más restricciones que la convertían en una cámara revisora o de veto. Esto fue
enmendado en el 2001, unificando los plazos para ambas cámaras; pero las
prácticas generadas con este ordenamiento constitucional siguen vivas. Un
federalismo robusto que engendra actores locales relevantes para el proceso
político, pero cuya influencia no puede ser canalizada por su vía habitual, ya
que su bicameralismo es asimétrico, hace que los gobernadores deban influir
sobre los diputados y el gobierno federal directamente. Los representantes de
los estados se convierten así en brokers que van en busca de recursos al Estado
central para distribuirlos en sus electorados locales.
Presidencialismo
La implementación de este particular sistema institucional en América
Latina ha generado un amplio debate en la disciplina (Linz, 1988; Sartori,
1992; Mainwaring y Shugart, 1997). Sin embargo, ambos países decidieron
mantener este diseño de gobierno a partir de la transición a la democracia.
Incluso así lo decidió la ciudadanía brasileña en 1993 cuando, convocada
por un plebiscito, optó por no modificar el presidencialismo por un parlamentarismo. Asimismo, tanto Brasil en 1988 como Argentina en 1994, modificaron sendas constituciones, reafirmando la separación de poderes y ampliando las prerrogativas presidenciales.8 Los presidentes argentinos y brasileños tienen potestad para dictar decretos o medidas provisorias, intervenir
los gobiernos provinciales o estaduales cuando el Congreso se encuentra en
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receso, vetar parcialmente y promulgar el texto no observado de las leyes, e
iniciar legislación, entre otros. Con respecto a la iniciativa legislativa, en el
caso brasileño, la constitución reserva ámbitos específicos de iniciativa para
el Ejecutivo, como el monopolio en materia tributaria. Además, puede caratular
sus iniciativas como de trámite urgente, con lo cual las Cámaras tienen un
plazo máximo de 45 días para tratarlo debiendo suspender cualquier otro
proyecto que estuviera siendo motivo de debate. El presidente brasileño también puede proponer enmiendas constitucionales. Por su parte, el presidente
argentino puede sufrir una insistencia de un proyecto vetado sólo con la
decisión de 2/3 de las cámaras; mientras que en Brasil se pueden imponer
las cámaras en sesión conjunta por una mayoría absoluta de sus miembros
totales. En la práctica, ambas mayorías resultan tan difíciles de lograr que el
override deviene sumamente improbable.
De acuerdo a sus prerrogativas, Mainwaring y Shugart (1997: 49)
clasifican al presidente argentino como potencialmente dominante debido a
sus poderes de veto y de decreto; y al brasileño como proactivo, puesto que
consideran que sus poderes de veto son menores, más allá de sus ámbitos
exclusivos de iniciativa legislativa.
No obstante los parecidos de familia entre el presidencialismo argentino y el brasileño, en las últimas décadas del siglo XX, como veremos más
adelante, Argentina constituyó un ejemplo de presidencialismo mayoritario, mientras que Brasil era un arquetipo del presidencialismo de coalición.
Sistemas electorales: fuertes mayorías ejecutivas y proporcionalidad
legislativa
Los sistemas electorales de Argentina y Brasil comparten sus principios rectores. Ambos países eligen a sus presidentes mediante un sistema
que exige una mayoría especial para ser electos. En el caso brasileño se
trata de un ballotage tradicional que requiere una mayoría absoluta en
primera vuelta (el 50% más uno de los votos) o, en su defecto, una segunda ronda de comicios entre los dos candidatos que hubiesen recibido
mayor cantidad de sufragios. En la Argentina funciona lo que podemos
llamar un ballotage atenuado, la fórmula que obtiene la primera minoría
requiere un piso mínimo del 45% de los votos, o uno del 40% y un 10% de
ventaja sobre su principal competidor, para ser electo en primera vuelta.
Si ninguna fórmula alcanza estos requisitos, se procede a una segunda
ronda entre las dos fórmulas más votadas.
Para elegir representantes en el Senado, tanto Argentina como Brasil
eligen tres por distrito. Mientras en Argentina la elección es por lista incompleta (2 senadores para el partido que obtuvo más votos y el restante
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para el que salió segundo), en Brasil se realizan elecciones uninominales
por mayoría simple cuando se renueva un tercio del Senado, o binominales
cuando se renuevan los 2/3 restantes.
Si bien Argentina y Brasil estipulan métodos proporcionales para
la elección de los diputados, en el primer caso su efecto se ve atenuado
por bajas magnitudes efectivas de los distritos (entre 6 y 5 promedio),
la aplicación de la fórmula D’Hondt y el umbral distrital del 3% del
padrón total. Brasil, por su lado, utiliza una fórmula que produce resultados más proporcionales, el cociente simple o Hare, en magnitudes de distrito considerablemente mayores (19 promedio). El elector
puede votar por una lista de partido, o de coalición o por un candidato
individual. En el caso de Brasil las listas son desbloqueadas permitiendo la alteración del orden prefijado por los partidos. Así, los escaños obtenidos por cada lista se adjudican por candidatos en base al
voto preferencial. Por el contrario, en Argentina la elección es por listas cerradas y bloqueadas.
IV. Partidos y sistemas de partidos
Los primeros años después de la transición democrática
Las similitudes institucionales desarrolladas hasta el momento
parecen detenerse a la hora de considerar a los partidos y los sistemas
de partidos de los países estudiados. La literatura especializada ha
tendido a caracterizar a los partidos brasileños como débiles, intermitentes, con un bajo o inexistente nivel de institucionalización
(Mainwaring, 1997). Mientras que Argentina es considerado como el
caso de América Latina con el partido de masas más importante de la
región. Lo mismo ocurre con las teorizaciones acerca del sistema de
partidos. Uno fue visto como uno de los bipartidismos más afianzados
del área, y el otro como uno de los ejemplos mundiales de la hiperfragmentación. Mainwaring y Scully clasificaban en 1995 al sistema
partidario argentino como institucionalizado y de baja fragmentación,
y dejaban a Brasil en la categoría de rudimentario y fragmentado junto
con Ecuador y Bolivia.
En términos de institucionalización, resulta difícil clasificar a los
partidos tanto argentinos como brasileños. En esta ocasión, proponemos
dos dimensiones para mensurar la institucionalización.9
Por un lado, una dimensión interna, definida por:
(i) la infusión de valor, es decir el valor que sus miembros le otorgan
a su propia organización como un fin en sí mismo y no como un
simple medio para alcanzar otros objetivos (Huntington, 1968);
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(ii) la estructuración de la organización (Panebianco, 1990) y el nivel de aceptación, conocimiento y aplicación de su patrón regularizado de interacciones (O´Donnell, 1997: 310).
Por otro lado, la dimensión externa definida por:
(i) las relaciones del partido con su entorno, entendidas en términos de autonomía con otras organizaciones ya sean estatales,
sindicales o extranacionales;
(ii) la percepción pública de la organización (Janda, 1980), en el sentido de cuán “reificada está en la mente pública” (Randall y
Svasand, 2002: 11), es decir cuánto de ella existe en las opiniones
de los ciudadanos.
Si bien es cierto que la perdurabilidad de las organizaciones partidarias argentinas representan algún tipo de institucionalización, los
niveles alcanzados en una dimensión de la institucionalización no
condicen necesariamente con los alcanzados en la otra. El caso
arquetípico es el del Partido Justicialista (PJ) (Mustapic, 2002) que presenta un alto nivel de enraizamiento social, una classe gardée al estilo
europeo, pero permite un amplio nivel de maniobra a nivel de la cúpula
partidaria y poco respeto por las rutinas formales internas (Levitsky,
1998). Podemos decir que el PJ presenta un alto nivel de
institucionalización externa acompañado de un bajo grado de
institucionalización interna. De todos modos, una organización fuertemente institucionalizada –en su dimensión interna– puede resultar más
frágil que una débilmente institucionalizada (Panebianco, 1990), ya que
la menor institucionalización interna puede darle mayor flexibilidad
para afrontar los cambios de su entorno (Levitsky, 2003: 245-246).
Los partidos políticos brasileños presentaban históricamente, con
excepción del Partido dos Trabalhadores (PT), un menor nivel de
institucionalización en ambas dimensiones. Esto se encontraba particularmente incentivado por la predominancia de la política local sobre la
nacional, y se verificaba en la indisciplina partidaria crónica, la existencia de partidos de alquiler y en la permanente migración interpartidaria.
Finalmente en relación a las organizaciones partidarias es importante
aclarar que las conceptualizaciones clásicas de los partidos que se focalizaban
en su relación con la sociedad, tales como burocrático de masas, profesional
electoral o catch-all, son difíciles de aplicar a los casos latinoamericanos ya
que como se ha señalado, “la mayoría de ellos [...] son en algún grado
clientelistas, en algún grado pragmáticos y algún grado personalistas [...]
Estos partidos no encajarían fácilmente en tipos ideales...” (Coppedge, 2002:
119). La propuesta de Katz y Mair (1995) de desarrollar conceptos a partir de
la relación entre los partidos y el Estado parece ser más provechosa para la
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realidad de América Latina donde, como dijimos más arriba, es innegable el
peso que tuvieron los estados en la construcción de sus naciones.
En relación con el sistema partidario, en el caso argentino, si bien resulta difícil sostener su institucionalización plena con anterioridad a 1983, el
hecho de que los partidos políticos existieran, jugaran un rol importante y
se relacionaran entre sí de diversas maneras, justifica que consideremos
relevante entender la forma que asumieron las relaciones interpartidarias
en el período (Abal Medina y Suárez Cao, 2002). Es más, estas relaciones
tanto como el esquema de competencia sí mantuvieron patrones de regularidad comparables a aquellos de los sistemas poliárquicos más consolidados y estables. En este sentido, el sistema partidario argentino se encuentra
institucionalizado en algunos aspectos y no en otros (Coppedge, 1998).
Con respecto a la estructura de la competencia, en Argentina el primer turno eleccionario post-autoritario de 1983, si bien trajo la primera
victoria de la Unión Cívica Radical (UCR) en elecciones limpias y competitivas con el PJ, no presentó mayores sorpresas ya que las alternancias se
produjeron entre dos los partidos tradicionales. Se mantuvo así el clásico
patrón de competencia bipartidario que ya había sido observado en los
intermitentes períodos poliárquicos previos: un partido gana solo la elección con cifras cercanas o superiores al 50% de los votos, gobierna solo,
obtiene inmediatamente o poco después la mayoría de escaños en las
cámaras y aumenta su potencial electoral en las siguientes elecciones.
Tabla 1. Evolución histórica de los gobiernos, su apoyo legislativo
en la Cámara baja y número efectivo de partidos. Argentina 1916-1990
Elección
Resultado
Porcentaje
del Ganador de escaños
del partido
de gobierno
Gobierno
Número
efectivo
de partidos
(NEP)
1916
UCR
(48%)
41%
UCR (sola)
2.98
1922
UCR
(55%)
67%
UCR (sola)
2.07
1928
UCR
(67%)
70%
UCR (sola)
1.82
1946
PJ a
(52%)
68%
PJ (solo)
1.76
1951
PJb
(62%)
91%
PJ (solo)
1.20
1973c
PJd
(50%)
51%
PJ (solo)
3.09
1983
UCR
(52%)
51%
UCR (sola)
2.22
1989
PJ e
(48%)
47%
PJ (solo)
2.79
Fuentes: Elaboración propia a partir de Abal Medina y Suárez Cao, 2002; Cantón, 1973;
Fraga, 1990 y Jackish, 1990; Dirección Nacional Electoral (Ministerio del Interior).
Notas: a Partido Laborista y Unión Cívica Radical Junta Renovadora. b Partido Peronista.
c
Elecciones de marzo 1973 (fórmula ganadora: Cámpora-Solano Lima).d Frente
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Justicialista de Liberación (FREJULI) Partido Justicialista más aliados menores. e Frente
Justicialista Popular (FREJUPO) Partido Justicialista más aliados menores.
En el caso del Brasil, las primeras elecciones con posterioridad a la
redemocratización recién tuvieron lugar en 1989, ya que el presidente
previo (1985-1989) fue elegido por la Asamblea legislativa.10 En 1989, el
candidato ganador resultó ser Fernando Collor de Melo con un partido
político, Partido de la Renovación Nacional (PRN), organizado para la
ocasión,11 otorgándole a la competencia el mismo carácter abierto e imprevisible que tenía históricamente.
Tabla 2. Evolución histórica de los gobiernos, su apoyo legislativo
en la Cámara baja y número efectivo de partidos
Brasil 1945-1989
Elección
1945
Resultado
Porcentaje
del Ganador de escaños
del partido
del Presidente
Número
efectivo
de partidos
(NEP)
PSD/PTB (80%)
2.77
PSD
•(55%)
1950
PTB
•(49%)
17%
PTB/PSP (25%)
4.10
1955
PSD
(36%)
35%
PSD/PTB (52%)
4.59
a
53%
Coalición
electoral
1960
Jánio
Quadros
(48%)
UDN
21,5%
UDN/PDC/
PL/PTN (27%)
•4.55
1989
PRN
•(30.5%)b
4%
PRN/PDS/PFL/PTB
/PDC/PL (39%)
8.65
Fuente: Mainwaring y Shugart, 1997.
Notas: a Jánio Quadros no pertenecía orgánicamente a ningún partido.
b
Resultados de la primera vuelta electoral. Fernando Collor de Melo se impuso en el
ballotage con el 53% de los votos.
Además de la estructura de la competencia es importante analizar el
número de partidos de nuestros casos (ver Tablas 1 y 2). Es conveniente
recordar que el aumento del número de partidos no necesariamente implica una polarización de la competencia, “...la fragmentación del sistema de partidos puede reflejar una situación de segmentación o una situación de polarización, esto es, de distancia ideológica” (Sartori, 1976: 159).
No obstante, estos parámetros sirven para sostener la estructuración del
sistema partidario argentino que presentó en ese período un número efectivo de partidos promedio de 2.24, frente a la fragmentación brasileña,
con un número efectivo de partidos promedio de 4.93.
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Comparando ambos casos, podemos ver lo que significa la clasificación
que estamos utilizando. La estructura cerrada y predecible del sistema partidario argentino hasta los años noventa significaba que siempre ganaban los
mismos partidos y lo hacían de manera semejante. Asimismo, gobernaban
siempre igual (es decir solos, sin coaliciones) ya que disponían de cómodas
mayorías en las cámaras. Así un espectador antes de la elección podía predecir con bastante seguridad como se iban a dar los resultados.
La estructura abierta e impredecible de la competencia partidaria de Brasil muestra todo lo contrario al caso argentino: podía ganar cualquier partido, podía hacerlo solo o en coalición, podía tener tanto una sólida mayoría parlamentaria o una bancada casi inexistente y el partido del presidente podía incluso ser un mero nombre de fantasía creado para la ocasión.
Las transformaciones observables a partir de la década del 90
Desde los años noventa en adelante, los sistemas partidarios de Argentina y Brasil parecen estar recorriendo caminos completamente inversos, que llevan al argentino a la desestructuración e imprevisibilidad de
la competencia, mientras que el brasileño va desarrollando pautas de
interacción más cerradas y previsibles. Esta tendencia contrapuesta a los
procesos reseñados anteriormente es evidenciable desde los primeros
gobiernos de la década del 90.
Cuando sostenemos que un sistema partidario se va estabilizando estamos haciendo referencia a un conjunto de elementos que nos hablan tanto de
los patrones de relación entre los partidos como de los partidos mismos.
Básicamente, los patrones de competencia y cooperación estables son aquellos tipos de relaciones interpartidarias que asumen una forma regular a lo
largo del tiempo en términos de adaptación y control sobre las modificaciones de su entorno, entendiendo el sistema político como un todo.12
Los parámetros con los que se suele dar cuenta del proceso de
institucionalización son producto de tipos ideales, inferidos a partir de
experiencias históricas concretas acontecidas en Europa Occidental durante el siglo XX. Por ende, no son enteramente adecuados para aprehender las características más relevantes de nuestros partidos. Es cierto que
existen importantes contribuciones a la hora de entender las organizaciones partidarias latinoamericanas a través de esos conceptos (Levitsky, 1998;
Randall y Svasand, 2002). Sin embargo, al centrarnos en los sistemas de
partidos, creemos que la relación partidos-gobierno-Estado es más relevante que la relación partidos-sociedad para dar cuenta de las transformaciones de los sistemas partidarios. Así, desplazamos el foco de análisis de la
perspectiva más clásica de los partidos en relación con la sociedad civil,
hacia su desempeño en la arena política propiamente dicha, esto es cargos
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en el gobierno, en la burocracia pública y en los órganos legislativos (Katz
y Mair, 1997). La importancia histórica del rol del Estado en América latina,
y particularmente en Argentina y en Brasil, así como las diferentes capacidades desarrolladas por ambos estados será así un elemento ponderado en
nuestro análisis (Oszlak, 1982; Oszlak y O’Donnell, 1988).
Volviendo a los casos en estudio, las características resumidas anteriormente de los partidos y los sistemas de partidos en Argentina y Brasil
permiten vislumbrar trayectorias opuestas a partir de los gobiernos de los
90. Esto se verifica principalmente en relación con la estructura de la
competencia, ya que en términos del número efectivo de partidos parecen
mantener sus atributos históricos, con una leve alza en Argentina (del
promedio del período anterior de 2.24 a 3.14) y una más acentuada en
Brasil (de 4.93 a 7.60).13
Tabla 3. Evolución del número efectivo de partidos en Argentina
y Brasil (1990-2001)
Año
Argentina
Diferencia
Brasil
Diferencia
1990
2.96
-
8.65
-
1994
2.75
-0.21
8.47
-0.18
1995
2.96
+0.21
8.16
-0.31
1996
3.52
+0.56
7.06
-1.10
1997
3.21
-0.31
6.90
-0.16
1998
2.90
-0.31
6.82
-0.08
1999
3.39
+0.49
7.20
+0.38
2001
3.40
+0.01
7.60
+0.40
Fuentes: Elaboración propia a partir de los datos de Dirección de Información Parlamentaria; H. Cámara de Diputados de la Nación; http://www.camara.gov.br; Cantón, 1973; Fuertes y Micozzi, 2002 y Mainwaring y Shugart, 1997.
A partir del primer gobierno de Fernando Henrique Cardoso y aun
del gobierno interino de Itamar Franco (1992-1994),14 los partidos políticos de Brasil actuaron con relación al gobierno conformando coaliciones
legislativas con representación ministerial. Esto no representa una novedad para el sistema político brasileño, aunque lo que quizás sí lo sea es la
permanencia de las coaliciones y el aumento de la lealtad de sus miembros. A pesar de que éste no sea un indicador enteramente confiable,15
creemos que su combinación con acuerdos paralelos a nivel de las
gobernaciones mantienen a estas coaliciones ad hoc en un equilibrio precario, pero equilibrio al fin. Como sostiene Meneguello: “la presencia constante
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en el Congreso de las agrupaciones surgidas a partir de la reforma partidaria de 1979, PMDB, PDS, PTB, PDT, PT [...] indica un determinado grado de desarrollo partidario en el ámbito nacional y la superación de la
intermitencia característica de las formaciones partidarias de períodos
anteriores” (Meneguello, 2002: 13).
Como se observa en la tabla siguiente, los últimos gobiernos contaron
con una coalición mucho más amplia en la Cámara baja que las administraciones anteriores. Incluso la coalición que acompañó al Presidente Cardoso
en la Cámara baja durante el período final de su mandato, alcanzaba el
54%,16 apoyo más que considerable teniendo en cuenta que éste se encontraba sin posibilidad de reelección y tampoco de garantizar la sucesión.
Asimismo los históricos temores sobre la posible desestabilización del
sistema que traería una victoria del candidato presidencial del izquierdista
PT se mostraron absolutamente infundados y actualmente Luis “Lula” Da
Silva gobierna Brasil sin obstáculos parlamentarios o institucionales importantes. Lula, obtuvo la primera minoría en la primera vuelta electoral
para después imponerse cómodamente en el ballotage del 2002.
Tabla 4. Evolución histórica de los gobiernos y su apoyo legislativo
en la Cámara baja
Brasil 1994-1998
Elección
Resultado
del Ganador
Porcentaje
de escaños
del partido
del Presidente
Coalición
parlamentariaa
1994
PSDB (54%)
12%
PSDB/PMDB/PFL/PTB (64%)
1998
PSDB (53%)
19%
PSDB/PFL/PMDB (60%)
2002
PT
(46.4%-61.3%b)
18%
PT/PL/PSL/PCdoB/PV/
PMN/PPS/PSB/ PST (34.30%)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Fuertes y Micozzi, 2002 y de
www.electionworld.org
Notas: a PSDB, Partido Social Demócrata Brasileño; PMDB, Partido del Movimiento
Democrático Brasileño; PFL, Partido del Frente Liberal; PTB, Partido Trabalhista Brasileño. b Porcentaje de votos de la segunda vuelta.
A partir de la última década del siglo XX, presenciamos entonces en
Brasil una estabilización tanto de las pautas de competencia y cooperación interpartidarias como de los partidos mismos. En cambio, en el caso
argentino, asistimos a un debilitamiento progresivo y a una tasa creciente
de los patrones de interacción y de la solidez de los partidos. Ya a comienzos
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de los años noventa, el profundo giro ideológico implementado por el
presidente Menem y las prácticas de corrupción generalizadas de su gobierno llevaron a que importantes sectores internos del Partido Justicialista
rompieran con éste, y junto con otras organizaciones políticas constituyeran una opción, el FREPASO, que en el año 1995 desplazó por primera
vez en la historia a la UCR al tercer lugar, terminando con el tradicional
bipartidismo argentino. Poco después ambos partidos formaron una alianza que derrotó al justicialismo en las siguientes elecciones.
Tabla 5. Evolución histórica de los gobiernos y su apoyo legislativo
en la Cámara baja. Argentina 1995-1999
Elección
Resultado
del Ganador
Porcentaje
de escaños
del/los partido/s
de gobierno
Gobierno
1994
PSDB (54%)
12%
PSDB/PMDB/PFL/PTB (64%)
1995
PJ (45%)
50%
PJ (solo)
1999
Alianzab (48%)
48%
Alianza UCR-FREPASO
Designación parlamentaria
2002
PJ (81%)c
46%-70%d
PJ-UCR-FREPASO y otros
2003
Frente para
la victoria (22%)
Kirchnerb
34,61%
PJ con apoyo del ex FREPASO
Fuentes: Elaboración propia a partir de Abal Medina y Suárez Cao 2002 y de Dirección
Nacional Electoral.
Notas: a Porcentaje de escaños en la Cámara de Diputados.b La Alianza por el Trabajo, la Justicia y Educación fue conformada por la coalición UCR-FREPASO. c La
elección de Duhalde en la Asamblea Legislativa contó con 262 votos sobre un total de
324 diputados y senadores. d El apoyo parlamentario en la Cámara de Diputados
varía del 46% de diputados justicialistas al 70% que resulta de sumar a los anteriores
a los legisladores de la UCR y los del Frepaso que apoyan la gestión de Duhalde. e La
elección presidencial del 2003 se realizó separada de las elecciones de renovación
parlamentaria que se están desarrollando en este momento de acuerdo a un complicado cronograma electoral que se extiende prácticamente durante todo el año provincia
por provincia. El porcentaje del 34,61% corresponde a las elecciones realizadas a
septiembre de 2003.
Así, la última elección legislativa completa, en octubre del 2001 arrojó resultados históricamente inéditos en términos de abstencionismo,
anulación y voto en blanco (ver Tabla 6). Los resultados de esa elección
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sumados al progresivo debilitamiento de la gestión del radical Fernando De
La Rúa, y la profunda crisis social y económica que atravesaba el país forzaron a este último a renunciar en medio de grandes manifestaciones populares duramente reprimidas. La Asamblea Legislativa tuvo que designar un
sucesor el 22 de diciembre de 2001, el justicialista Adolfo Rodríguez Saa,
quién a su vez se vio forzado a renunciar por las protestas populares y la
ausencia de apoyo por parte del justicialismo. Finalmente, la Asamblea designó al también justicialista Eduardo Duhalde como presidente interino,
con el voto favorable de justicialistas, radicales y frepasistas.
Tabla 6. Evolución del voto en las elecciones legislativas 1999-2001
en Argentina
Partidos
Elección 1999
Elección 2001
Diferencia
PJ
33.01%
37.4%
+4.39
Alianza
(UCR- FREPASO)
40.54%
23.1%
-17.44
ARI
-
7.2%
+7.2
Izquierda
a
2.4%
12.2%
+9.8
Derecha b
10.17%
7%
-3.17
Votos no válidos
(blanco + nulo)
7.5%
21.1%
+13.6
Abstencionismo
7.59%
27.2%
+19.61
Fuente: Abal Medina y Suárez Cao, 2002.
Notas: a Partidos de Izquierda: Polo Social, Izquierda Unida, Autodeterminación y
Libertad, Partido Humanista, Partido Obrero, Partido de los Trabajadores y el Socialismo, Movimiento al Socialismo. b Partidos de Derecha: UceDe, Fuerza Republicana,
Acción Por la República, Partido de Unidad Federalista.
El gobierno interino de Duhalde, si bien logró tranquilizar la situación económica y paliar la crisis social, fue incapaz de detener la profunda crisis interna del partido justicialista. Así, después de novedosos intentos legislativos frustrados (como las internas abiertas obligatorias simultáneas y la Ley de Lemas), el Congreso Nacional del PJ aprobó que
distintos precandidatos presidenciales justicialistas se presentaran a la
elección de mayo de 2002 por fuera del partido, armando sus propias
estructuras políticas provisorias. Para completar la profunda
desestructuración del escenario político el tradicional partido opositor, la
UCR, realizó unas internas que culminaron con grandes denuncias de
fraude y terminaron por hundir aún más al partido.
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Tabla 7. Elección presidencial de en Argentina
Candidato
Partido
Partido dos
años antes
Votos
Carlos Menem
Frente por la Lealtad
/UCEDE
PJ
24,45 %
Néstor Kirchner
Frente para la Victoria
PJ
22,24%
Ricardo López Murphy
Recrear Argentina
UCR
16,3%
PJ
14,1%
Adolfo Rodríguez Saa
Elisa Carrió
ARI
UCR
14,05%
Leopoldo Raúl
Guido Moreau
Unión Civica Radical
UCR
2,3%
Patricia Walsh
Izquierda Unida
IU
1,72%
Alfredo Bravo
Partido Socialista
PS
Otros
1,1
3,9%
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos disponibles en www.mininterior.gov.ar.
Las elecciones presidenciales que tuvieron lugar en 2003 presentaron el escenario de mayor incertidumbre de la historia argentina. Prácticamente los cinco principales candidatos se fueron alternando en la
primera o la segunda posición, y se mantuvieron en todos los sondeos
de opinión muy lejos de alcanzar los pisos electorales que la ley exige
para que no se diera el primer ballotage en la Argentina. Finalmente dos
candidatos provenientes del PJ pasaron a la segunda vuelta, el ex presidente Menem y Néstor Kirchner que contaba con el apoyo de Duhalde.
Sin embargo, al anunciarle las mediciones una profunda y segura derrota, Menem renunció a participar del ballotage y Kirchner fue designado presidente.
Esta desestructuración se da a pesar de que en la Argentina, a diferencia del caso brasileño, el sistema electoral actúa como un potente
disuasivo de la fragmentación, generando un claro sesgo partidario que
beneficia al PJ en detrimento de la UCR y de los nuevos partidos de base
urbana (Calvo y Abal Medina, 2001). Asimismo, podemos señalar otro
claro indicador de la desestructuración organizativa de los partidos políticos en la Argentina: reside en la dificultad cada vez más creciente de
imponer candidaturas y de castigar a los insurgentes (Lowi, 1985).
Del mismo modo, las principales variables que habían caracterizado a la estructura de la competencia partidaria argentina, tanto en los
breves períodos democráticos anteriores a 1983 como en la primera década de la restauración democrática, empezaron a cambiar tal como se
observa en la tabla 8.
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Cerrada y previsible
Inexistente
Familiaridad
Abierta y previsible
Existente
Abierta e impredecible
Completa
Innovación
3ro
1973-1974
4to
1983-1993
5to
1993-hoy
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No
Bipartidismo
No
Bipartidismo débil
Sí
Bipartidismo
Sí
Bipartidismo
Sí
Accesibilidad al
gobierno
restringida
algunos
partidos o no
Pluripartidismo
Más de una
fuerte
Una
y predominante
Una
fuerte y
predominante
Una
débil y
predominante
Número
de partidos
Fuente: Elaboración propia a partir de Abal Medina y Suárez Cao, 2002.
Familiaridad
Inexistente
Familiaridad
2do
1946– 1955
Innovación o
familiaridad en
las fórmulas
de gobierno
Inexistente
Familiaridad
Alternancia en
el gobierno
Estructura de la competencia
1ero
1916-1930
Período
Más de una
No
Sí
Sí
Sí
Cantidad de
dimensiones
de conflicto
político
No
Bipartidismo
Bipartidismo
Bipartidismo
Bipartidismo
Polarización del
sistema
(distancia
ideológica
entre los
principales
partidos)
Pluripartidismo
moderado
moderado
predominante y
polarizado
predominante
y polarizado
predominante
y polarizado
Configuraciones del
sistema partidario
Tabla 8. Estructuras de la competencia partidaria en los períodos democráticos argentinos
257
Como podemos observar en el caso argentino hasta principios de la
década del noventa, la estructura de la competencia era fuertemente
predecible. Así, los dos partidos mayoritarios ganaban y gobernaban solos
teniendo uno o el otro alternativamente la mayoría en las cámaras. En los
últimos años, la estructura de la competencia empezó a abrirse y a tornarse
cada vez menos predecible. En las elecciones de 1995, por primera vez en la
historia del país, uno de los partidos tradicionales del bipartidismo argentino, la Unión Cívica Radical, fue desplazado al tercer lugar por una recién
formada opción electoral de centroizquierda, el FREPASO. El siguiente turno electoral presidencial en 1999 vio la victoria de una novedosa coalición,
la Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educación, entre la UCR y el FREPASO
que colocó a un presidente, quien luego tuvo que abandonar apenas dos
años después el gobierno. Lo sucedió un presidente peronista elegido por
la Asamblea Legislativa, con una inusitada mayoría formada por legisladores justicialistas, radicales y frepasistas, situación similar al modelo de
las coaliciones súper mayoritarias de la Europa de posguerra (ver tabla 5).
Incluso dos ministros de la UCR fueron parte del nuevo gabinete.
V. Hacia una búsqueda de factores explicativos
Como es común a todo fenómeno político, las variables que permiten
explicar los diferentes comportamientos en los sistemas de partidos de
ambos países son múltiples. A continuación desarrollamos en forma tentativa una serie de factores explicativos que constituyen causas posibles.
Lo novedoso del planteo reside en el intento de establecer una relación
entre la estructuración de la competencia partidaria y el ejercicio de la
función gubernativa, las capacidades de gestión de los partidos y la de
los Estados mismos. A efectos de la presentación, agrupamos dichas variables en función a su relación con el sistema de partidos. Así obtenemos
diferentes categorías: endógenas, exógenas y aquéllas que por su propia
constitución tienen características mixtas.
Ahora analizaremos aquellas variables a las que caracterizamos como
endógenas. Comenzaremos con los efectos que la presencia de un partido
de izquierda verdaderamente competitivo como el PT (Singer, 1999) podría tener sobre la estructuración del sistema partidario. Si bien esta relación no se ha estudiado específicamente,17 es lógicamente deducible que
la presencia de un polo consolidado en la estructura de la competencia
genere incentivos positivos en la estructuración de todo el sistema. Esta
relación es factible de verificar empíricamente mediante dos caminos.
En primer lugar, a través de la comparación con los sistemas de partidos más consolidados de la región, Chile y Uruguay, que cuentan desde el
retorno de la democracia con partidos de izquierda competitivos.18 Por otro
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lado, la estructuración de la competencia del sistema partidario brasileño
coincide temporalmente con la creciente competitividad electoral del PT.
En cambio, en el caso argentino, la clasificación de los partidos relevantes
en términos del continuum izquierda-derecha es una empresa más dificultosa, factible de naufragar en un estiramiento conceptual y teórico. Definitivamente, la conducta del PT genera un nivel de disciplinamiento al interior del conjunto de partidos, elemento antes ausente en el caso brasileño.
En segundo lugar, la dinámica de coaliciones que ha caracterizado al
presidencialismo brasileño también pertenece a este grupo de variables
endógenas. El impacto de estas ha significado una mayor presencia de partidos políticos en el gobierno, que otorgan una mayor gobernabilidad al sistema en tanto “el poder ejecutivo adquiere una orientación partidario-parlamentaria, por la cual las coaliciones gubernamentales reflejan la fuerza de
las organizaciones en el Congreso” (Meneguello, 2002: 19). Un aspecto a
resaltar de esta condición es el impacto que tiene sobre los partidos mismos
la participación en los ámbitos de gobierno. Tal participación recrea un círculo virtuoso por el cual, y a los efectos de cumplir ciertas condiciones que les
permitan obtener relevancia, “los partidos se desarrollan, fortalecen su organización y definen su presencia regular en las coaliciones” (Meneguello,
2002: 21). En el caso argentino se observan dificultades para la clasificación
de los partidos, pero también la experiencia de gobiernos de coalición ha
sido sólo una y su impacto como hemos analizado, altamente negativo.
Señalamos en particular esta característica pues nos es útil para el desarrollo de un tercer factor: la capacidad de gobierno de los partidos políticos,
es decir, el ejercicio de la función gubernativa. Esta dimensión es aquélla que
caracterizamos como mixta, en tanto sobrepasa los límites del sistema. En
este sentido, corresponde agregar a la definición de partido político establecida en el presente trabajo, que aquéllos presentan ciertas cualidades diferenciales respecto del resto de los actores sociales y estatales.
En primer lugar y como hemos señalamos previamente, los partidos
intentan influir explícitamente en la dirección de las políticas estatales a
través de la obtención de cargos en el gobierno mediante elecciones. En
segundo lugar, son intermitentemente actores sociales y/o estatales, de
manera cambiante y en forma simultánea. Este último aspecto les provee
de una visión del juego político sustancialmente diferente. La combinación de estas variables con el hecho de contar con grados de legitimidad
popular distintivos, producto de ocupar posiciones en el aparato estatal
a través del voto, nos lleva a definir a los partidos políticos como actores
eminentemente estratégicos. Así, los partidos cumplen un rol diferencial
como articuladores de coaliciones políticas, puesto que ocupan o potencialmente pueden ocupar posiciones claves en el aparato estatal, mediante las cuales otorgan tal o cual dirección a las políticas públicas, ofreciendo un recurso diferencial al resto de los actores.19
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En esta misma línea de argumentación, la performance de los partidos una vez que ocupan posiciones en el ejecutivo se convierte en un
elemento sustantivo a efectos de la estructuración de pautas de competencia. Si bien tanto Brasil como Argentina han atravesado, durante las
últimas dos décadas, procesos de cambios y transformaciones con cierta
similitud y ninguno de ambos está exento de las recurrentes crisis regionales, la performance gubernativa muestra aspectos claramente
diferenciadores en áreas que son críticas a la percepción ciudadana respecto de los partidos. En este sentido, podemos señalar fundamentalmente tres elementos.
En primer lugar, y referido a los procesos de reformas estructurales,
las consecuencias de los procesos de apertura de la economía,
desregulación y privatizaciones desarrollados en ambos países han tenido resultados diferentes. El proceso de reformas iniciado en la década del
90 ha significado en la Argentina el paso de un máximo de 8% en el índice
de desocupación, en medio de la hiperinflación de 1989, a un 21,5% a
comienzos de 2002 que, si bien esta íntimamente vinculado a la profundidad de la última crisis, se ha sostenido en un promedio de entre el 13 y el
18% durante casi toda la década del 90 (INDEC, 2002). Por el contrario en
Brasil, un proceso de características similares ha significado que el mismo índice nunca haya logrado alcanzar un número de dos cifras ubicándose a fines de los 90 en un 9,6 % (OIT, 2002). Sin lugar a dudas, la
velocidad y profundidad de las políticas conocidas como de ajuste estructural han sido mucho más intensas en Argentina que en el Brasil,
país que ha tenido al respecto una política más conservadora en lo que, a
modo de ejemplo, a privatizaciones refiere.20
En segundo lugar, la consolidación de dichos cambios en los mercados de trabajo, ha tenido su impacto sobre las condiciones de vida de la
población, fundamentalmente en lo que hace a los niveles de pobreza.
Históricamente, Brasil ha sido considerado un país con mayores niveles
de desigualdad y pobreza que la Argentina. Sin embargo, durante la década pasada estas condiciones parecen haberse modificado, especialmente en el caso argentino. Si bien esto no significa que hoy la situación
se haya revertido, Brasil ha logrado reducir sus niveles de pobreza de un
41,4% en 1990 a un 29,6 en 1999, y los niveles de indigencia de un 18,3%
a un 9,6 en el mismo período temporal.
Por otro lado, en Argentina los niveles de pobreza se ubicaban en el
12,3% en el año 94 y esa cifra trepaba a 16,3% cinco años más tarde, de
forma tal que los cambios son significativos y negativos, ocurriendo algo
similar con los niveles de indigencia que pasan del 2,1 al 4,1 en igual
período.21 Paradójicamente, en la Argentina durante el mismo período, el
Producto Bruto por Habitante creció en términos constantes de 5.545 dólares a 7.305 (+ 1.760), mientras que en el Brasil ese incremento sólo fue de
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3.859 dólares a 4.337 (+ 478). Lo cual estaría marcando dificultades para
redistribuir ingresos entre los distintos sectores de la población (las cifras
corresponden a CEPAL, 2001).
Finalmente, un dato a tener en cuenta, al momento de entender la apreciación de los ciudadanos respecto de los partidos, es la forma en que éstos
son percibidos en el ejercicio del gobierno en términos de transparencia.
Nuevamente en esta área, los datos señalan la misma tendencia. Según el
Índice de Percepción de Corrupción 2002 de Transparency International, Brasil
se ubica en el puesto 52 de la totalidad de países con una calificación de 4 en
una escala de 1 a 10 que le estaría valiendo, si bien no de forma brillante, la
calidad de aprobado. En el mismo índice, la Argentina se ubica en el puesto
70 con una calificación de 2,8, sólo ubicándose detrás suyo en Latinoamérica,
el Paraguay (Transparency International, 2002). Asimismo, distintos análisis y
estudios de opinión pública señalan que la percepción que la ciudadanía
tiene sobre el nivel de corrupción de los gobernantes se ha mantenido estable
o incluso descendido en el caso brasileño durante la última década, mientras
que en el argentino se ha incrementado enormemente.
Como señalamos en otro lugar, es común registrar en los estudios regionales la conducta que los partidos políticos demuestran con respecto al Estado, tomándolo como botín luego de cada elección (Abal Medina y Nejamkis,
2001). Esto alimenta la visión que la ciudadanía latinoamericana tiene de los
partidos en el gobierno, quienes en conjunto tienen índices de percepción de
corrupción más altos que los países africanos.22 Sin embargo, es destacable
que Brasil obtenga una calificación más alta que la Argentina, tanto más
cuanto los partidos políticos son determinantes al momento de la construcción de capacidades estatales. Tiene sentido hacer referencia a las diferentes
capacidades estatales, en tanto variable exógena, ya que la capacidad de los
partidos en el ejercicio de su función gubernativa, coadyuva a explicar las
diferencias en la gestión de gobierno. En lo que a este último aspecto refiere,
y sin dejar de lado que también en Brasil se han mantenido a lo largo del
tiempo ciertos patrones clientelísticos en lo referente al ingreso en la administración pública, lo cierto es que dicho país tuvo la capacidad de construir y
crear “reductos de especialización y autonomía administrativa dentro del
Estado”, que desde su constitución han cumplido un rol destacado en la
implementación de las políticas económicas (Sikkink, 1993: 548-549).
En oposición, el Estado Argentino no ha logrado constituir al menos
esos núcleos específicos que en Brasil han cumplido un rol tan trascendente, ni siquiera a través de la profunda reforma del Estado iniciada a
principios de la década del 90 (Abal Medina y Nejamkis, 2001).
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VI. Conclusiones
En síntesis, podemos concluir que la tendencia hacia el fortalecimiento de los partidos brasileños y la estabilización de sus pautas de competencia y cooperación, obedecen en mucho al mejor desempeño alcanzado
por ellos en el gobierno, situación que se consolida con la presencia de un
partido de izquierda estable, gobiernos de coaliciones que han funcionado
en forma aceptable, así como un Estado que, producto del juego político, ha
venido desarrollando niveles de autonomía y capacidad importantes.
La situación argentina es la que más claramente ilustra la paradoja
de una estabilidad institucional en convivencia con la inestabilidad de la
política misma. La combinación de la emergencia social y económica,
junto con la creciente exposición de la estructura de desigualdad de la
política tradicional, que con la desideologización de su conducta ha dejado al descubierto sus intercambios de incentivos selectivos,23 y ha producido una profunda deslegitimación de lo político estatal en su conjunto. A
nivel de los partidos individualmente, esta situación ha repercutido sobre los niveles de institucionalización históricamente alcanzados, tornando evidentes la pérdida de enraizamiento social y de disciplina
interna.24 Así el caso argentino –junto con el venezolano y, en menor medida el colombiano– presenta actualmente una alta desestructuración y
una competencia abierta e impredecible que no había sido prevista por
los autores, que una década atrás era considerado uno de los más robustos bipartidismos de la región.
Asimismo, el presidencialismo en Brasil no ha producido resultados
tan desfavorables como en la Argentina, donde de tres presidentes democráticamente electos desde 1983, dos se vieron forzados a abandonar anticipadamente el poder. En contra de todos los pronósticos de dificultades en el funcionamiento de un multipartidismo fragmentado combinado con diseño institucional de estas características, el presidencialismo
brasileño ha sorteado mejor que su par argentino crisis institucionales y
económicas de mayor envergadura.25
En conclusión, el desempeño de la función gubernativa permite, en el
caso brasileño, generar gobernabilidad sin resignar representatividad,
mientras que en la experiencia argentina, la brecha creciente entre demandas y expectativas por un lado, y los magros logros de gestión por el
otro, proporcionaría una clave novedosa para entender el deterioro de las
capacidades articuladora y representativa de los partidos políticos. Desafortunadamente, esto profundizó en la Argentina la sensación de que la
política actúa como un mero campo donde los partidos se refieren unos a
otros y entablan contiendas por acceder a los beneficios del aparato estatal, despreocupándose por la suerte de las poblaciones, que se convierten
en rehenes, al ser percibidos como simples mercados electorales.
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Finalmente, resulta interesante dejar abierta para futuras investigaciones la relación que pueda existir entre la percepción de una mejor performance
en los gobiernos provinciales que han tenido distintos partidos en Argentina
con la estabilidad que puede observarse en las estructuras de la competencia
partidaria a nivel subnacional, en la mayoría de las provincias de nuestro
país como contraejemplo de lo que ocurre en el plano nacional.
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Notas
1. O´Donnell sostiene que el BA brasileño fue exitoso en términos de los objetivos
definidos por la coalición dominante: crecimiento del PBI, reducción de la presión
inflacionaria y alineación de los sectores populares previamente activados por el
varguismo. Mientras que en Argentina el BA de 1966 fracasó en alcanzar estas metas
y condujo a un pretorianismo en aumento que desembocó en la sangrienta represión
inaugurada diez años más tarde (1972: 111-121).
2. Éste ha sido el factor predilecto de los analistas para clasificar los sistemas. Tanto
de aquellos que no consideran el tamaño relativo de los partidos (Sartori, 1976) como
de los que sí lo hacen (Blondel, 1968). Sin embargo, más allá de sus ventajas heurísticas,
en términos analíticos “considerar meramente el número de partidos en el sistema,
incluso considerando sus tamaños relativos, es una manera inadecuada de clasificar
a los sistemas partidarios” (Ware, 1996:168).
3. Esta categoría incluye tanto a los análisis que tienden a sobredeterminar el papel de
la estructura social (Lipset, 1960; Lipset y Rokkan, 1967; y Luebbert, 1991) como a
aquéllos que los asumen como un tablero de juego sobre el cual los actores buscan
maximizar sus intereses (Schattschneider, 1960).
4. Esta categoría descansa sobre el supuesto de un modelo espacial sobre el cual es
posible ubicar a los partidos políticos dentro de un espectro ideológico determinado
(Downs, 1957; Budge, Robertson y Hearl, 1987).
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5. Consideramos como instituciones también a las organizaciones políticas que actúan en el tablero de juego político (Colomer 1995). Esta presunción no implica desconocer que la teoría neoinstitucionalista distingue el concepto de institución del de
organización, entendiendo por el primero sólo a las reglas (formales e informales) y
por este último a las estructuras (North, 1993).
6. Esto se debe tanto a que las definiciones de partido se “enraizan en particulares
concepciones sobre la democracia haciendo difícil distinguir lo empírico de lo normativo” (Katz y Mair, 1992:4); así como a que “las organizaciones que se llaman a sí mismas
partidos políticos varían considerablemente en su estructura y objetivos [...] Desde el
Partido Comunista Chino con sus millones de miembros hasta el canadiense Partido de
los Rinocerontes que es poco más que un grupo de amigos; desde las decenas de
millones de votos conseguidos por el Partido Demócrata en Estados Unidos hasta los
escasos votos conseguidos por el Partido Obrero en la Argentina, pasando por los más
de cien años en el gobierno que ha estado el Partido Conservador Británico y el mexicano
Partido Democrático Popular Revolucionario, brazo político de la organización guerrillera EPR, que jamás se ha presentado a elecciones” (Abal Medina, 2002).
7. En un reciente trabajo, Carey y Reinhardt desarrollan modelos para medir la influencia de los gobernadores en las coaliciones legislativas nacionales. Para el caso de Brasil,
su conclusión resulta innovadora. Si bien es cierto que los gobernadores son una figura
influyente al momento de pasar legislación, los grupos legislativos que controlan
suelen tener un comportamiento marcadamente más indisciplinado que aquellos grupos independientes de su influjo, por lo cual desaconsejan al presidente buscar apoyos legislativos por medio de la cooptación de los gobernadores (2001: 14).
8. En palabras de Renato Lessa: “El presidencialismo brasileño, cien años después de
su rutinización, parece estar frente a una seria disyuntiva: o se democratiza retomando,
ampliando y perfeccionando la tradición de los framers de 1946, o sigue la metáfora del
Barón Munchaussen: un poder perseguido por la ilusión de alcanzarse a sí mismo, sin
cualquier nexo público con la gravedad de la vida social” (2000: 158) [en inglés en el
original, traducción propia].
9. Esta tipología es una reformulación de aquella propuesta por Randall y Svasand
(2002), que a nuestro entender, captura más fielmente las características propias de
los partidos políticos latinoamericanos contemporáneos.
10. Recordemos que, a diferencia del gobierno de facto argentino, la dictadura militar
brasileña mantuvo un pluralismo limitado con dos partidos, el oficialista ARENA (Alianza
Renovadora Nacional) y el opositor MDB (Movimiento Democrático Brasileño). En 1985
fue designado Tancredo Neves (MDB) como presidente quien fallece antes de llegar a
ocupar el cargo debiendo ser reemplazado por el vicepresidente José Sarney.
11. No es nuestra intención hacernos eco de la a nuestro entender errónea caracterización de Collor como un outsider al estilo Alberto Fujimori, el presidente brasileño había
sido gobernador y provenía de una familia tradicional que había administrado por
generaciones el pequeño estado de Alagoas. La poca institucionalización de su partido no era nada extraño, como estamos viendo, en la política de Brasil.
12. Ver al respecto Abal Medina y Suárez Cao (2002b).
13. Con la evolución del número efectivo de partidos se corrobora lo mismo que ha
sido señalado por la mayor parte de los estudios de sistemas partidarios latinoamericanos: Brasil tiene más partidos que Argentina. Sin embargo, ¿cuál es la importancia
de este factor en relación con las capacidades de gobierno? Como apunta Meneguello,
“son claros los efectos perversos del escenario partidario superpoblado de agrupaciones políticas sobre la dinámica de la competencia electoral y de la formación de
tendencias. Al mismo tiempo que éste tradujo la capacidad de movilización de masas
del sistema político, se definió por otro lado como un ambiente favorable al surgimiento
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(y resurgimiento) de expresiones carismáticas y personalistas, y propicio a la formación de alternativas populistas, factores potencialmente contraproducentes para el
fortalecimiento partidario” (2002: 11). Asimismo, la combinación de un
multipartidismo fragmentado con el diseño poco flexible del presidencialismo parecerían conformar una mixtura riesgosa. Sin embargo, “la intensidad de este escenario de movilización y organización no se tradujo en el ámbito parlamentario. A pesar
del gran número de las agrupaciones existentes (más de 30), a lo largo del período
pos-85 el Congreso se organizó en torno de un máximo de 8 partidos con más del 5%
de las bancas parlamentarias, y mostró que los mecanismos propios de la competencia ejercían efecto regulador sobre el sistema de partidos” (2002: 12). Indudablemente, la predominancia de la política local sobre la nacional dificulta la
estructuración del sistema de partidos (Sartori, 1994).
14. Elegido como vicepresidente, Itamar Franco asume el gobierno luego del exitoso
impeachment a Collor (octubre de 1992) y finaliza su mandato.
15. Mainwaring y Scully (1997) apuntaban a mediados de los 90 que la presencia
ministerial no aseguraba el apoyo parlamentario, en especial cuando el presidente
perdía apoyo popular y se acercaba la finalización de su mandato (lame duck effect).
16. Datos disponibles en http://www.camara.gov.br
17. La literatura especializada suele descuidar este aspecto del análisis ya que los
casos típicos de sistemas de partidos estructurados, como los europeos, cuentan
asimismo con partidos competitivos.
18. No pretendemos inferir a través de esta observación empírica un mecanismo de
causalidad sino simplemente señalar una afinidad electiva entre ambos factores.
19. Si bien es importante señalar que en América Latina, tanto en Argentina como en
Brasil, muchas veces dicho rol ha sido suplido por un actor particular, tal el caso de las
fuerzas armadas (Rouquié, 1984).
20. Un caso singular es el de las empresas petroleras de ambos países. Mientras la
Argentina privatizó, en forma bastante polémica y de manera total Yacimientos Petrolíferos Fiscales, Brasil conserva aún su empresa Petrobras. Quizás es un punto mas en
el que coincide con Chile, en lo que al cobre refiere, así como con Uruguay quien a
sometido a referéndum de la población la decisión de privatizar sus empresas públicas siendo esta posibilidad rechazada.
21. A efectos comparativos no se han tomado en cuenta los datos correspondientes al
año 2002, los cuales para la Argentina son significativamente negativos con mas de la
mitad de la población en condiciones de pobreza (INDEC, 2002. Datos disponibles en
http://www.indec.gov.ar)
22. El único caso de la región que no presenta esta tendencia es Chile.
23. La función de la ideología es la de reforzar la identidad, ser fuente de incentivos
colectivos y a la vez ocultar los selectivos. La distribución de demasiados incentivos
selectivos y de manera visible, resta credibilidad a la idea de partido como causa. A su
vez, esta distribución resulta imprescindible para el partido qua organización, ya que
sin ella pone en peligro su continuidad. (Panebianco, 1990)
24. Si bien parece ser la UCR el partido que se encuentra ante una mayor descomposición, el PJ también ha mermado en niveles de disciplina interna y de enraizamiento
social, en este último punto, el desarrollo alternativo de una central de trabajadores, la
Central de Trabajadores Argentinos (CTA) y de varios movimientos de desocupados
restan base de apoyo al tradicional partido del “pueblo” argentino.
25. La movilización popular que ocupó las calles de Buenos Aires y las principales
ciudades argentinas fue de menor intensidad y volumen de aquélla que tomó los
centros neurálgicos brasileños en épocas previas al impeachment a Collor.
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ENSEÑANZA SUPERIOR EN BRASIL. BALANCE Y PERSPECTIVAS, A PARTIR DEL 2003
Enseñanza superior en Brasil. Balance y perspectivas,
a partir del 2003*
Reginaldo C. Moraes**
Este artículo posee dos grandes partes. La primera introduce la consideración del conocimiento como elemento crucial en el desarrollo y conformación de las sociedades contemporáneas, así como de las relaciones
que se establecen entre ellas. La segunda parte apunta hacia un aspecto
más específico de esa cuestión: busca describir algunas de las características, problemas y tendencias del sistema brasileño de enseñanza superior; plantea incluso la pregunta acerca de las alternativas disponibles y
defendibles para modificar ese escenario, sugiriendo experimentos pilotos en el rumbo de la reforma del sistema.
Parte I. El conocimiento como variable estratégica
en el desarrollo social
Es bastante fácil encontrar –en la literatura especializada, así como
en declaraciones de formuladores de políticas públicas– un cuasi consenso, según el cual el conocimiento es uno de los más importantes factores en la creación del denominado desarrollo sustentable. El conocimiento emergería como un factor aun más determinante en el mundo contemporáneo, el mundo de la aldea global. En ese contexto, la capacidad de las
naciones de educar su población parecería constituir un divisor de aguas,
transformador de un escenario para nada estático de ventajas comparativas. Es bastante conocido el discurso producido, en ese sentido, por Robert
Reich –al mismo tiempo analista y, durante cierto tiempo, policymaker–. El
argumento enunciado al comienzo de este párrafo constituye el tema central de su interpretación de la historia norteamericana y de los desafíos
que juzga impostergables para aquel país.1
En un conocido estudio, R. Rogowski2 reúne datos que permiten advertir cuánto se observan, en la historia económica reciente, las afirmaciones del párrafo anterior. Obsérvese el cuadro a continuación:
** Profesor del Departamento de Ciencia Política de la Unicamp y del programa de
posgrado en Relaciones Internacionales del convenio Unesp-Unicamp-Puc-SP. Autor
de Neoliberalismo: de dónde proviene y hacia dónde va, Senac, 2000, São Paulo.
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REGINALDO C. MORAES
Niveles (per capita) de productos industriales estratégicos. Estados
europeos, 1925
País
Población
Producción per capita de
Hierro
fundido
Acero
dulce
Ácido
Fibras
sulfúrico sintéticas
Energía
eléctrica
Austria
6.535
58.148
71.002
6.733
0.230
0.327
Bélgica
8.092
314.261
315.002
57.093
0.618
0.271
Bulgaria
5.479
-
-
-
-
0.005
Checoslov.
14.730
79.158
100.136
7.739
0.068
0.133
Dinamarca
3.435
-
-
0.873
-
0.111
Finlandia
3.463
3.176
8.374
3.176
-
0.156
Francia
40.228
211.146
185.542
37.287
0.162
0.277
Alemania
63.181
161.077
193.017
15.210
0.187
0.322
Grecia
6.205
-
-
4.029
-
0.021
Hungría
8.688
10.704
26.588
5.755
-
0.051
37.974
12.693
47.032
21.067
0.366
0.170
7.936
14.869
-
44.103
0.340
0.168
2.814
30.917
2.843
-
-
2.488
27.177
11.591
28.774
6.807
0.022
0.061
Italia
Holanda
Noruega
Polonia
Portugal
6.826
-
-
-
-
0.022
Rumania
18.057
3.544
5.593
1.385
-
0.013
URSS
147.028
8.903
12.705
0.680
0.001
0.020
España
23.564
22.407
26.566
8.572
0.021
0.065
Suecia
6.054
75.818
78.461
18.831
0.017
0.606
Suiza
4.006
-
-
7.489
0.599
0.996
37.887
167.920
198.063
22.382
0.322
0.320
Reino Unido
Fuente: Calculado a partir de Mitchell, 1978, tablas Al, D7, D8, D16, D18, y D22.
Población en millones; hierro, acero, ácido y tejidos sintéticos en kilogramos; energía
eléctrica en kilowatt-horas.
De izquierda a derecha, las principales columnas reflejan las “generaciones” de la revolución industrial y los productos que más de cerca las
encarnan. El cuadro de Rogowski llega hasta 1925 y ciertamente podríamos incluir más columnas, a la derecha, con otros productos y generaciones. Sin embargo, el cuadro parece suficiente para dar una idea de como
cada país ingresa en la revolución industrial y dentro de cual “generación”
es más fuerte. Si reordenamos la planilla, escogiendo, cada vez, uno de los
productos como eje ordenador, tenemos indicadores interesantes sobre la
“identidad” de cada país, su concentración en una u otra generación de la
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revolución industrial. Para lo que nos atañe, sin embargo, existe una progresión, que nos interesa subrayar, en los productos que tipifican las “generaciones”: ellos reúnen, progresivamente, más conocimiento científico/tecnológico. Se puede decir que, a cada columna hacia la derecha, se halla la
incorporación de más conocimiento en el producto (descubrimientos, inventos, teorías). Y más: yendo hacia la derecha, ese conocimiento (descubrimientos, inventos y teorías) es cada vez menos realizable a través de un
investigador solitario, un tanto entusiasta y multidisciplinario, con recursos materiales e intelectuales limitados. La investigación y la innovación
dependen, a cada paso y cada vez con más intensidad, de equipos profesionales, duraderos, que incluyen recursos vastos y estables, con varios
especialistas combinados. En suma, dependen de instituciones como aquéllas que constituyen el objeto de nuestro estudio.
Los despliegues de este cuadro, considerando más allá de la fecha-límite
de Rogowski, son aun más llamativos y no parecen tener límite, ni siquiera
en la más fértil de las imaginaciones.4 La revolución de las comunicaciones,
de los transistores a los chips, de las transmisiones televisivas vía satélite a
Internet, transformó los medios de comunicación de masas en algo que puede ser cargado en la cartera, produciendo bienes de consumo electrónicos
casi tan portátiles como un libro, objeto-clave en el desarrollo de los tiempos
modernos, o del diario, al comienzo de la edad contemporánea. Estos avances, es evidente, tienen su contrapartida en un posible, hoy probable, empeoramiento de la división entre ricos y pobres, con la apropiación desigual de
esa velocidad del progreso técnico y de su diseminación en las sociedades y
entre las diferentes sociedades. Fenómenos como ésos muestran que, en este
escenario, la enseñanza superior se torna, cada vez más, una especie de
variable estratégica, contribuyendo decisivamente a definir el modo de inserción del país en este orden internacional jerarquizado.5
En esta línea de pensamiento, sería fácil verificar que los países más
favorecidos en la denominada Nueva Economía, basada intensivamente
en el conocimiento, son justamente aquellos en los cuales existe mayor
acceso a la enseñanza superior –y donde esta actividad es desarrollada
de manera más calificada.
Una de las mayores conocedoras de las experiencias de desarrollo de
los tigres asiáticos, Alice Amsdem,6 desarrolló este tema en su libro más
reciente, refiriéndose a la relevancia de los knowledge-based assets como
elemento diferencial en la trayectoria de esas sociedades. Y destaca el
hecho de que la naturaleza de la tecnología que tuvieron que dominar
hace que el conocimiento sea difícil de adquirir o absorber como exterioridad. El mismo permanece como “arte”, incorporado en personas: lo que
sea “comprado” puede comprender apenas la parte codificada de la tecnología, no aquello que constituye su elemento más decisivo. Refiriéndose a
países como China, India, Corea, Taiwán, registra un hecho ejemplar:
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“The jewel in the crown of prewar manufacturing exprience was a new elite
of managers and engineers. In conjunction with investimenst in tertiary
education, a cadre of experienced tecnicos emerged. Some were lost
temporarily to brain drain. Others became the leaders in business and
government who took the iniciative to promote industrial development. It
is to their efforts that attention is now turned” (p. 121).
En dirección semejante se dirigen Zysman y Cohen:7 “availability (or
scarcity) of skills shapes competitive strategies as well as the development of
particular technologies” y “organized ‘smarts’ will massively determine a
nation’s competitive success”. Se refieren, explícitamente, a una legislación
decisiva en la masificación de los colleges norteamericanos en la pos-II Guerra: “the GI Bill played a key role in creating a supply of well educated workers
that shaped a demand for their skills”. Apuntando para aquello que, a su
entender, contribuyó decisivamente al dinamismo de la economía norteamericana y, en tiempos cercanos, podría llevar a su decadencia, advierten:
“Labor as a factor of production is not just people, but people with particular skills, attitudes, and habits. Production can be organized differently with
literate workers than it can in an illiterate community, to take just one
element of the labor package. The skill base of a nation and how it is
employed is likely to be the decisive factor in determining national
competitiveness, the country’s ranking in the international hierarchy of
wealth and power. America has a rather substantial range for choice in this
matter. The pool of skills is a product of education policy. In the nineteenth
century America benefited from a uniquely egalitarian system of public
education that produced an unusually broadly skilled work force.”
Incluso en esa dirección, Ha-Jon Chang (en Kicking away the ladder.
Development strategy in historical perspective, Anthem Press, London, 2002,
pp. 54-58)8 resume una historia ilustrativa: el modo en como Gran Bretaña
buscó ubicarse al frente de sus competidores (otras naciones europeas y,
después, los EUA). Se concentró, con diferentes grados de éxito, en impedir
que su superioridad tecnológica fluyese hacia el exterior. Hasta la mitad
del siglo XIX, ese conocimiento avanzado estaba “contenido” en los trabajadores especializados y en las máquinas y herramientas. Países menos
avanzados intentaban reclutar a esos trabajadores en los avanzados, como
Inglaterra y Holanda. Estos últimos adoptaban políticas restrictivas para
impedir esa “fuga de cerebros”. Más tarde, el gran avance tecnológico comenzó a ser incluido pero en las propias máquinas y herramientas. Incluso
en el siglo XVIII, el gobierno británico buscó controlar la exportación de máquinas. Los países menos desarrollados intentaron diversos caminos para
absorber tecnología, “ilegítimos” o no, incluyendo el espionaje industrial.
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Pero la absorción no era una cosa fácil. La tecnología envuelve mucho
“conocimiento tácito” que no puede ser transferido fácilmente. La importación de trabajadores especializados no es solución al problema (aun cuando el conocimiento del área está incluido principalmente en ellos). Existen
barreras culturales y de idioma. Se halla también el hecho de que ellos no
tienen acceso a la misma infraestructura tecnológica y científica que tenían
en su país de origen. Las transferencias tienden a ser más efectivas cuando
el gobierno impulsa las technological capabilities, tales como instituciones de
enseñanza y pesquisa, museos, exposiciones internacionales; estímulo al
uso de nuevas máquinas y procesos en firmas privadas; instalación de
“empresas-modelo” que utilicen tales máquinas y procesos. Ya en la mitad
del siglo XIX, las tecnologías de punta eran lo suficientemente complejas
como para no ser incluidas principalmente en las máquinas y en los trabajos especializados. Las leyes británicas prohibiendo la migración de esos
trabajadores y la exportación de máquinas ya habían sido abolidas o estaban en desuso. De ahí en adelante, en un número creciente de ramos, las
transferencias técnicas eran más operativas a través del licenciamiento de
patentes (por el propietario del conocimiento). A partir de ahí, se vuelven
más importantes instituciones y leyes volcadas en esa dirección, como la
protección de los intellectual property rights (IPR). Este proceso culmina con
el surgimiento de un régimen internacional de IPR, luego de la Convención
sobre Patentes de París, 1883, y la Convención de Berna, 1886, sobre copyright. No por casualidad las negociaciones en el sistema GATT-OMC
evolucionaron de los intercambios de mercaderías hacia las inversiones y
de éstos hacia los servicios y derechos de propiedad intelectual.
Ciertamente, la advertencia hecha por Zysman y Cohen, refiriéndose a las
elecciones de políticas en los EUA, salvando las diferencias, pueden ser dirigidas a otros países, inclusive Brasil. Vale la pena citar, este extenso fragmento:
“To pose the question as a national choice raises some unpleasant
fundamentals about the different strategies that can be used to contend
with our competitiveness problem. For the nation, the low-skill choice leads
to dead ends. Competition on wage rates is one dead end. We cannot, we
are learning, keep capital costs substantially lower in America than abroad,
so that American unskilled labor could command much higher wages than
foreign unskilled labor because it could be given much more powerful
tools with which to work. It is also a fantasy to hope that an elite group of
American engineers can keep production technology in this country so far
ahead of technology in other advanced countries and developing nations
that we can retain decisive production or product advantage. The realities
of the past few years should by now have shattered that illusion.
That America will lose if it takes the low-skill route does not mean that
America will close down or that all Americans will lose. It does, however,
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mean that most of us will lose a lot, and that this country will be transformed
in ways that many of us find terribly unattractive. We would become more
like a Latin American society. We could have a small minority of high-skilled
research, development, production, and service jobs coexisting with a
majority of low-skilled, low-wage jobs, and massive underemployment
and unemployment. For the vast majority of Americans, living standards
would deteriorate rapidly –probably along with social equality and political
democracy– as, in order to compete, manufacturing and services move
offshore and automation strips the remaining labor content from the
remaining U.S. goods and services. It is not an attractive scenario.”
Esta mayor calificación –en el plano de la ciencia, de la tecnología, del
conocimiento humanístico– significa, por ejemplo, que hoy en día no basta
que los estudiantes con acceso a la enseñanza superior aprendan el conocimiento existente cuando frecuentan los sitios escolares, sino –mucho más
difícil que esto– que aprendan a mantener su conocimiento actualizado en
forma constante, sea por la creación de nuevo conocimiento, sea por el aprendizaje constante y continuo, sea por la propia capacidad de reconocer el envejecimiento de la información que poseen y vislumbrar la manera de transformarla. Como es sabido, educación, ciencia y cultura no son apenas productos,
sino también procesos. No pueden ser, simplemente, importados como un destornillador, un termómetro, una semilla, una vacuna, un diseño de motor. De
este modo, su incorporación efectiva en la historia de un país y en sus potencialidades de desarrollo exigen que haya, para utilizar en forma crítica los resultados, ciudadanos lo suficientemente preparados como para saber cuándo
utilizarlos y cuándo reinventarlos de acuerdo a las circunstancias.
El reconocimiento de que el acceso a la enseñanza superior mejora
las posibilidades de ascenso social del individuo, de su capacidad de
recibir más renta, puede llevar a creer que éste es su fruto más importante
y mensurable, como en gran parte pretendían indicar las denominadas
teorías del “capital humano” hace varias décadas. Si así fuera, las mayores oportunidades de acceso deberían ser garantizadas en base a la idea
de promover el progreso individual. Este pensamiento puede también
llevar a la creencia de que los beneficios de la enseñanza superior sean
apropiados de manera exclusiva por los individuos que tuvieran acceso
a la misma. Entretanto, es muy probable que el mayor impacto de la enseñanza superior sea el producido en el desarrollo cultural de la comunidad en cuestión, transformación que frecuentemente puede traducirse en
desarrollo económico. Ésta es una de las razones que tenemos para creer
que desarrollar la enseñanza superior es una estrategia esencial al interés público más alto, y no solamente algo que se defina en el ámbito del
interés privado, del ascenso social individual. También es, como tendremos ocasión de discutir, una de las razones para ver en la cuestión de la
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equidad no sólo (ni sobre todo) una cuestión ético-moral, sino una cuestión de política, de economía, de eficiencia en sentido menos estricto.
Por eso, la educación –como, dicho sea de paso, otras políticas sociales– no debe ser entendida sólo como una política social compensatoria,
que eventualmente corrija distorsiones y disparidades producidas por el
funcionamiento del sistema económico, como práctica que, en una palabra,
redistribuya la riqueza ya existente. También es, y tal vez más vigorosamente, parte integrante de una política de desarrollo, garantizando el mantenimiento, perfeccionamiento e integración de los ciudadanos en el proceso económico y social, en orden a viabilizar la ampliación de la riqueza y el
desarrollo de las fuerzas productivas. No sólo permitiendo la utilización
eficiente de los recursos existentes, sino también posibilitando la percepción de la existencia de recursos adormecidos, o de recursos hoy calificados como “no-recursos”, e incluso como “residuos y desechos”.
PARTE II. La realidad que queremos cambiar
El acceso a la enseñanza superior está, en el Brasil del hoy y del ayer,
marcado por el elitismo y por el privilegio de la renta. Tal vez ésta sea una
de las afirmaciones más fácilmente compartidas por aquellos que se disponen a discutir el tema. Menos consensuadas, no obstante, son las propuestas para alterar ese escenario. En este plano, el diálogo se torna más
inflexible, las posiciones se endurecen. Esas dificultades, sin embargo, no
deben ser razón para no estimular la iniciativa o la discusión de salidas
para reformas profundas en ese sistema. Buena voluntad y apertura de
espíritu no quiere decir aceptar la solución sugerida. Significa cuestionarla y/o reformarla, pero admitiendo discutir la existencia del problema. La peor actitud que tendríamos –la más cínica– sería rechazar la
pregunta bajo el alegato de que la respuesta no es adecuada.
Es improbable que la enseñanza superior sea el problema mayor y más
urgente, en el conjunto de la educación brasileña actual. Pero, no obstante,
es un problema. Y la enseñanza superior posee un gran papel y una gran
responsabilidad en la solución de los impases que observamos en los demás niveles, sin mencionar sus implicaciones en los proyectos de desarrollo del país, tema relevante que ni siquiera tocaremos en este artículo.
Es necesario pensar salidas para la educación superior que respondan, de modo equilibrado, a tres criterios igualmente relevantes, en los
cuales el sistema ha tenido desempeños muy bajos. Denominamos esos
criterios de “tres E”: excelencia, equidad, eficiencia.
Excelencia quiere decir formación de profesionales de alto nivel y competencia, de intelectuales creativos (investigadores, escritores, artistas, etc.),
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de ciudadanos responsables. Por un lado, el aspecto que refiere más directamente a la universidad, tenemos la producción de conocimiento nuevo y
precursor –así como formación de investigadores que mantengan, reproduzcan y amplíen ese sistema de innovación–. Por otro lado, en donde la universidad también participa pero no es el único ni tampoco el principal agente,
tenemos la enseñanza post secundario volcada a la formación de cuadros
profesionales de nivel superior para actuar en el mundo comercial, en las
entidades públicas, etc.9 Sin embargo, entre los dos debe haber algo en común: la dimensión de la ciudadanía, de la integración social, del desarrollo
de la comunidad, del ofrecimiento de oportunidades para la movilidad social y para el pluralismo de valores. La educación, en ese sentido, no apunta
apenas a preparar al individuo para obrar en el mundo, sino también, y sobre
todo, para manejar al mundo. No debe enseñarle sólo a utilizar herramientas, sino a reflexionar acerca de la conveniencia de dejar de usarlas. El ciudadano es mucho más que un “agente económico”. Es alguien que se torna
capaz de oír, en los alrededores, proyectos diferentes sobre el uso de los
bienes públicos... y de votar, elegir. Capaz de formular otros proyectos, si
aquellos disponibles le parecen insuficientes o inadecuados. Es alguien capaz de participar de un jurado, oyendo argumentos, sopesando pruebas y
defensas, para emitir un juicio. Es alguien capaz de decir sí o no, cuando le
ordenan que haga esto o aquello. La educación, como se observa, es un poco
más que la adquisición de habilidades para el trabajo o de conocimiento
precursor, en la frontera de la ciencia y de la tecnología.
Equidad quiere decir, en primer lugar, acceso que torne viable la movilidad social, funcional, salarial. Pero, conectando con aquello que expresamos más arriba, en el punto de la excelencia, equidad quiere decir también
formación que permita al ciudadano la oportunidad de acceso al conocimiento necesario no sólo para actuar en el mundo de la actividad económica, sino también para transformar ese mundo. En ese sentido, la enseñanza
posee un papel en la producción y en la diseminación del conocimiento
necesario para el ejercicio de la ciudadanía activa e informada.
Eficiencia también tiene más de un sentido. El más usual es aquél
que coteja la adecuación entre fines definidos y recursos disponibles.
Pero prestemos atención a los adjetivos puestos sobre los sustantivos, en
la frase anterior. Ellos sugieren otros sentidos, más finos, para la noción
de eficiencia. Uno de ellos: eficiencia es también la condición del sistema
que proporciona conocimientos al ciudadano para que domine procesos
racionales que ayuden a cuestionar y redefinir los propios fines. Otro
sentido: eficiencia también quiere decir la condición del sistema que permite no sólo que los recursos disponibles sean racionalmente ubicados,
sino que recursos potenciales y virtuales se tornen recursos en acción.
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Que recursos nuevos o renovados salgan a la luz. Pueden ser materiales,
como un inmueble o un equipamiento “dejado de lado”. O pueden residir
en los conocimientos, habilidades, esperanzas y voluntades dispersas y
adormecidas, en el corazón y en las mentes de las personas.
Para juzgar al sistema tenemos que tomar en cuenta esas tres “E”.
Para imaginar reformas, también.
Escenario desolador del sistema brasileño de enseñanza superior
En los datos disponibles, a partir de las estadísticas del Ministerio de
Educación, podemos distinguir algunos de los elementos que nos llevan a
dar una nota baja al sistema, en los tres puntos arriba mencionados. Voy a
comentar algunos de ellos, enfatizando, con alguna frecuencia, los datos relativos al Estado de São Paulo, por razones que más adelante quedarán claras.
Existen en Brasil cerca de 1.400 instituciones de enseñanza superior,
de las cuales más de mil son instituciones aisladas (apenas 156 universidades). Del total de las instituciones, 87% son entes privados. En SP, de
las 411 instituciones, 90% son privadas. Y apenas 8% de las privadas son
universidades.10
Cuando observamos no a las instituciones, sino a los que ingresan en los
cursos (las nuevas matrículas, año 2001), el escenario tiene semejanzas, pero
también peculiaridades reveladoras. Son el 57% los que ingresan en universidades, no en establecimientos aislados, federaciones o centros. En el sector
público, el 84% ingresan en universidades. La situación es diferente cuando
observamos a las privadas. Ellas responden por casi el 80% de las nuevas
matrículas, pero apenas la mitad en universidades. Un tercio de los nuevos
estudiantes de las instituciones privadas son alumnos de establecimientos
aislados o integrados. Observando al Estado de São Paulo, un dato destacable
es que los que ingresan en los establecimientos privados ¡representan más de
ocho veces de los que ingresan en los establecimientos públicos!
Veamos ahora los egresados. Los establecimientos públicos (que
reclutan, como vimos, cerca del 20% de los que ingresan) son responsables por el 33% de los concluyentes, la gigantesca mayoría (cerca del 86%)
en universidades. Detalle muy importante: apenas el 19% de los egresados
de las universidades federales son alumnos de cursos nocturnos. Los
establecimientos privados (que reclutan casi el 80% de los novatos) suman el 67% de los egresados. Detalle muy importante: ¡los establecimientos privados forman a cerca del 78% de todos los egresados de cursos
nocturnos del país! En SP, los establecimientos públicos forman a casi el
15% de los alumnos –la distinción está en los establecimientos estaduales
(los federales son reducidos en SP)–. Existe un número significativo de
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egresados en instituciones municipales (que en gran parte son establecimientos pagos, no gratuitos). Casi el 30% de los egresados de los establecimientos estaduales paulistas son alumnos del nocturno (existe una legislación que obliga a esto). Los establecimientos privados responden
por cerca del 85% de los egresados, el 75% de ellos en el período nocturno.
Vimos las dos puntas del sistema –ingreso y culminación–. Veamos ahora el total de “usuarios” del sistema, el total de matrículas. El establecimiento
público concentra el 31% del total, pero apenas el 20% de los alumnos del
nocturno. Para las universidades federales, la proporción es todavía más
amplia: cubren cerca del 17% de las matrículas, pero apenas el 7% de los
nocturnos. Los establecimientos privados albergan cerca del 70% del estudiantado total, pero el 80% de todos los alumnos del nocturno. En SP, el
sistema estadual alberga poco más del 9% de los estudiantes, pero apenas el
4.6% de todos los alumnos del nocturno. Los establecimientos privados albergan el 85% del estudiantado y el 90% de todos los alumnos del nocturno.
Existe aún otro conjunto de datos numéricos que vale la pena considerar para medir el comportamiento (y las inclinaciones) del sistema.
El cuadro 1, que presentamos a continuación, muestra el enorme crecimiento de las vacantes ofrecidas por los establecimientos superiores
privados, sobre todo comparados con los públicos.
Cuadro 2. Evolución del número de vacantes ofrecidas en el proceso
selectivo (vestibular), por dependencia administrativa.
Brasil, 1980-1998
Año
Total
Federal
Estadual
Municipal
Privada
1988
463.739
68.370
52.480
28.943
313.946
1998
776.031
90.788
70.670
44.267
570.306
1988/98 (%)
67,3
32,7
34,6
52,9
81,6
El Cuadro 3, a su vez, combina datos extraídos de planillas diferentes
del Censo de Enseñanza Superior del Ministerio de Educación (MEC),
disponible en la página electrónica del Instituto Nacional de Estudios e
Investigaciones Educacionales (INEP, agencia subordinada al MEC). Se
pretende destacar, de ese modo, en cada tipo de institución (públicas y
privadas), la peculiar relación que existe entre total de vacantes, total de
alumnos matriculados y total de egresados. Llama la atención el contraste entre los datos de los establecimientos privados y las públicos, sobre
todo en la columna que establece la proporción entre los egresados y el
total de vacantes ofrecidas. Subrayando un tema que ya aparecía como
sospecha en el Cuadro 1, y se torna recurrentes en los siguientes, parece
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cada vez más comprobable el carácter “rotativo” del estudiantado de los
establecimientos privados –un enorme porcentaje de sustitución de los
efectivos (esto es, de los “clientes”) de año a año–. Y, por lo tanto, un alto
porcentaje de falencias, quiero decir, de deserciones.
Cuadro 3. BRASIL, 1998. Vacantes iniciales, total de matriculados,
proporción entre total de matriculados y vacantes iniciales, total
de egresados en el año anterior (1997), proporción entre egresados
y vacantes iniciales ofrecidas
Instituciones
Vacantes iniciales
Total
InstitucionesVacantes
inicialesT
Matriculados
total matrículas/ vacantes iniciales
Egresados
Matriculadostotal
inicialesEgresados
1997
Egresados / vacantes (%)
(A)
(B)
(B/A)
(D)
D/A
90788
408640
4,5
51419
56,6
Estaduales
70670
274934
3,89
38731
54,8
Municipales
44567
121155
2,72
15932
35,7
Privadas
570306
1321229
2,32
168302
29,5
TOTAL
776331
2125958
2,74
274384
35,3
Federales
El Cuadro 4 vuelve al tema sugerido en el párrafo anterior. La evolución de los egresados entre 1987 y 1997, comparada con las vacantes
ofrecidas en la fase final de ese período (1994-99), muestra tendencias
bastante diferentes en los sectores público y privado –mejor dicho, tendencias exactamente casi opuestas–. Podemos observar un porcentaje de
egresados declinante en las particulares. Esta declinación –que sugiere
fuertemente la evasión, la deserción– parece ser compensado, en la reposición de clientes efectivos, por una oferta marcadamente superior de
vacantes iniciales (vestibulares).
Cuadro 4. Evolución del número de egresados (1987-97)
y de las vacantes (1994-99)
Federal
Estadual
Municipal
Privada
Egresados
1987/97 - %
28,6
54,7
33,5
13,8
Vacantes
1994/99 - %
12,4
18,5
27,6
36,1
279
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REGINALDO C. MORAES
Mencionamos, anteriormente, las desiguales proporciones (establecimientos públicos y privados) de alumnos matriculados en el diurno y
en el nocturno. Algo que estos datos (y otros) parecen indicar es que la
línea de diferenciación entre el alumnado de los públicos y de los privados parece estar menos en los niveles de renta de la familia que en otros
factores: edad media y trabajo remunerado (lo que “encaja” razonablemente con frecuentar cursos nocturnos).
El Cuadro 5 (con datos incluso del censo de 1999) circunscribe la
atención de Brasil hacia el estado de São Paulo. Observemos que, en este
estado, menos del 12% de los estudiantes de enseñanza superior están en
establecimientos públicos y gratuitos. Cabe aclarar que los institutos
municipales cobran mensualidades, aunque, en cierta medida, puedan
inscribirse en la esfera de lo “público”. Se destaca incluso el enorme porcentaje de estudiantes que están matriculados en establecimientos que se
definen, explícitamente, como empresas educativas con fines lucrativos
(y no como instituciones filantrópicas, confesionales, etc.).
Cuadro 5. Estudiantes de grado – São Paulo – 1999 – miles
Total
Estaduales
Federales
Municipales
740
79,5
86,2
Enseñanza gratuita: 86,2 mil
31,1
Enseñanza paga: 649,1 mil
6,7
31,1
Particulares
315
No-empresas(*)
303
618
(*) Confesionales, filantrópicas, comunitarias.
Recordemos lo ya comentado con respecto a la proporción entre vacantes iniciales, totales de matriculados, egresados. Y respecto del carácter rotativo del “stock de clientes” en los establecimientos particulares.
No nos parece arriesgado imaginar que entre los 315 mil estudiantes
incluidos en las matrículas totales de los establecimientos particulares,
en el Cuadro 5, algo así como 100 mil constituyen estudiantes “en tránsito” o “de corta permanencia”.11 Los mismos serían sustituidos, en la caja
de las empresas, por la absorción de nuevos clientes en el período siguiente. De ahí la enorme desproporción que se verifica al comparar vacantes en vestibulares en los establecimientos públicos y privados –conforme se puede observar en el Cuadro 6– y también, claro, en la proporción entre las vacantes y los totales de matriculados, para cada tipo de
institución.
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Cuadro 6 - Vacantes ofrecidas en el vestibular, São Paulo, 1999 (miles)
Federal
1,4
Estadual
17,6
Municipal
Particulares
No-empresas
19,0
Enseñanza gratuita: 19 mil
11,8
11,8
Enseñanza paga: 223 mil
113,5
211,2
97,7
Destaquemos que este fenómeno puede ser caracterizado como un
problema o no (eventualmente, hasta como una solución...) dependiendo
del punto de vista que adoptemos. Del punto de vista de la empresa educacional volcada hacia el lucro, esto no es propiamente un problema, siempre
y cuando el flujo de nuevos clientes sea una especie de recurso renovable.
Desde el punto de vista social, puede plantearse cuáles resultados sociales, políticos y psicosociales tendremos con la generación de masas de
estudiantes “fallados”, que pagan uno a dos años de mensualidades
caras, no concluyen sus cursos (y por lo tanto no reciben las credenciales
que constituyen los diplomas) y, probablemente, tendrán su autoestima
afectada durante buena parte de la vida. Y no ingresamos en otra cuestión igualmente importante: el impacto que tal modo de actuar tiene sobre
la calidad de los cursos y, por lo tanto, sobre aquellos que, superando
todos los obstáculos, terminan por “recibirse”.
Perversidades del sistema: argumentos y soluciones del sentido común
que pretenden ser buen sentido
Los números de la educación superior –como los que arriba mencionamos– ya fueron utilizados de diferentes maneras y con diferentes finalidades. Durante mucho tiempo cargaron, por ejemplo, una especie de
argumento-modelo, que acostumbraba ser encontrado en el discurso de
autoridades educacionales, de consultores de entidades multilaterales
(como el Banco Mundial), de periodistas. El argumento puede ser sintetizado de la siguiente forma:
La educación superior en Brasil promueve una redistribución de renta perversa: es sostenida por los impuestos cobrados a los pobres y beneficia a los ricos, que tienen acceso exclusivo a la misma. Los ricos, que
estudian en establecimientos particulares, entran en las universidades
públicas, gratuitas y de calidad. Los pobres, que estudian en colegios
públicos, son rechazados por la universidad pública y van a las facultades privadas, pagas y de menor calidad. Debemos por tanto cobrar mensualidades en las universidades públicas por al menos dos motivos: para
promover justicia y para complementar su abatido presupuesto. Paga
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quien puede: al estudiante se le cobraría o no, dependiendo de su renta o
de la renta de su familia.
Ese argumento puede ser transformado y desagregado en las siguientes proposiciones, abajo enumeradas:
1. La distribución de la renta, resultante de las operaciones de la
esfera económica, es perversa.
2. La redistribución de la renta (ejecutada por las políticas sociales,
como la educación) es perversa.
3. Los pobres pagan los impuestos y sostienen la universidad pública.
4. Sólo los ricos entran en la escuela pública y gratuita.
5. Sólo los estudiantes que estudian en colegios particulares entran
en la universidad pública.
6. Los pobres estudian en colegios públicos y son rechazados por
la universidad pública.
7. Esos pobres van a las facultades privadas.
8. Debemos cobrar mensualidades en las universidades públicas para:
a.
promover justicia redistributiva y
b.
complementar su presupuesto.
9. El pago o no de mensualidades sería definido a partir de la estimación de la renta del estudiante o de su familia.
Efectivamente, es difícil contestar la proposición 1, en un país en que
el 20% de la población concentra el 63% de la renta. Lo que la proposición
2 afirma es más grave: que las políticas sociales, que aparentemente se
destinan a corregir el mercado, refuerzan y profundizan su perversidad.
Para el sistema de enseñanza superior, esta afirmación ya es más polémica, toda vez que, comparada con la pirámide de la desigualdad en la
distribución de la renta, el porcentaje de “pobres” en las universidades
públicas, como veremos más adelante, diseña una pirámide mucho menos aguda. En otras palabras: la educación (y la superior en particular)
no elimina la perversidad de la concentración de la renta, pero está lejos
de profundizarla (hasta por el contrario, criticando, igualmente las proposiciones 5 y 6).
La proposición 7 es particularmente curiosa, hasta por la conexión
que se acostumbra hacer con las anteriores: los pobres “despreciados”
por la universidad pública irían a los establecimientos privados. Como
las universidades privadas no realizan o no disponen de datos y series
históricas al respecto, la evolución del perfil socioeconómico de sus estudiantes es mucho menos claro. Aun así, es posible tener cuadros que
muestran, aproximadamente, ese perfil. Veamos algunos de ellos.
En 1996, estudios de la Andifes (Asociación Nacional de las Instituciones Federales de Enseñanza Superior), obrando por muestreos, indicaron
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que el 13% de sus estudiantes estaban en la franja de renta familiar igual
o inferior a 3 salarios mínimos; el 31% estaban en la franja inmediatamente superior (con límite en quince salarios mínimos).12
Una investigación dirigida por Ruth Cardoso y Helena Sampaio, en
1994, también obrando por muestreos y cuestionarios, mostraba la siguiente disposición:13
Cuadro 7. Distribución de los estudiantes de instituciones públicas
y privadas por franja de renta familiar en salarios mínimos
(en porcentaje)
Franjas de renta
en salario mínimo
Instituciones privadas
Hasta 2
Instituciones públicas
0,3
1,8
Más de 2 a 6
12,1
10,6
Más de 6 a 10
22,6
22,9
Más de 10 a 20
31,2
32,2
Más de 20
33,9
32,7
Cuadro 8. Distribución de los estudiantes por renta familiar
en salarios mínimos según dependencia administrativa y naturaleza
institucional de los establecimientos (en porcentaje)
Franjas de renta
en salario mínimo
Instituciones privadas
Universidad
- de 2
de 2 a 6
Establecimiento
aislado
Instituciones públicas
Universidad
Establecimiento
aislado
0,3
0,3
1,2
5,9
12,3
11,7
10,1
13,7
+ de 6 a 10
22,5
22,7
21,0
35,3
+ de 10 a 20
32,3
29,2
32,6
29,4
Más de 20
32,5
36,2
35,2
15,7
Debemos agregar algo más: los datos de la “gran prueba” (nombre
popular del examen nacional que evalúa cursos de graduación) indican
que en las universidades federales constituyen el 24,4% los estudiantes
con renta mensual familiar superior a R$ 3 mil. Y en las universidades
privadas ese porcentaje llega a 31,5%. Lo que no sería sorprendente, ya
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que sería difícil imaginar “pobres” pagando las caras mensualidades
vigentes, durante cuatro o cinco años. Es difícil demostrar (aunque muchas veces la crónica periodística tome esto como evidente) que los pobres
entran en las universidades privadas, pero es bastante probable que, tomando esto como cierto, no permanezcan en ellas mucho tiempo, por lo
menos el tiempo suficiente para concluir sus cursos. Como veremos más
adelante, la diferenciación entre estudiantes de los establecimientos públicos y privados está probablemente centrado en otros ejes y no en el
nivel de renta individual o familiar (la media de edad o el ejercicio de
actividad profesional remunerada serían diferenciales más probables).
Existe todavía otro interesante conjunto de datos, reunidos por el
Análisis Sectorial, publicación del grupo periodístico Gazeta Mercantil.14
Obsérvese el cuadro a continuación:
Cuadro 9. Tipo de establecimiento frecuentado por estudiantes
de la gran prueba, 1998
Naturaleza de las IES
Enseñanza
Media Pública
Enseñanza
Media Privada
Federal
36%
48%
Diferencia =12
Estadual
39%
44%
Diferencia =5
Municipal
44%
35%
Privado
38%
42%
Brasil
38%
43%
Diferencia = 4
Obsérvese que:
a) En las universidades públicas no es tan grande (en términos porcentuales) la diferencia entre alumnos oriundos de la Enseñanza
Media Pública y de la Enseñanza Media Privada.
b) En las universidades privadas es mayor el porcentaje de oriundos de enseñanza media privada.
c) Es importante, sin embargo, recordar que la importancia de los
dos subconjuntos (enseñanza media pública y privada) son muy
desiguales. La Enseñanza Media Pública es responsable por el
82% de los estudiantes de ese nivel.
d) En otras palabras, los egresados de la enseñanza media privada
poseen mayor chance de entrar en la escuela superior (pública y
también privada). Los estudiantes del sector público poseen menor chance de ingresar en cualquier de ellas.
La combinación de los datos daría algo así:
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Cuadro 10. Matrículas por nivel de enseñanza – 1998
IE Pública
IE Privada
Enseñanza media
82%
5.740.000
18%
1.227.000
Enseñanza superior
38%
800.000
62%
1.300.000
No sólo la enseñanza superior pública posee esta inclinación selectiva: el sistema entero la posee.
Entre otras consecuencias de lo mencionado arriba, es necesario enfatizar que la realidad es muy diferente y mucho más compleja de lo que
pretende la conocida fórmula: “alumnos de la enseñanza básica privada
van a las IES Públicas y alumnos de la enseñanza básica pública van a
las IES Privadas”.
Finalmente, para completar el examen de las curiosas estructuras cognitivas del sentido común en esta polémica respecto a la enseñanza superior
pública, resta observar las proposiciones 8 y 9. Ellas tratan de la cuestión
nebulosa del cobro de mensualidades, de sus motivos, sus resultados y sus
métodos. Parece generalizada la convicción de que las mensualidades no
bastan para mantener universidades que posean alguna calidad de enseñanza e investigación, aunque, evidentemente, puedan complementar presupuestos. Es cierto que existen servicios públicos (manejados por entes públicos) que “recuperan costos” a través de tasas cobradas a los usuarios:
energía eléctrica, agua de cañerías, transporte, etc.15 La cuestión de la “justicia”, sugerida en las proposiciones 8 y 9, es más compleja, incluso porque se
entrelaza con los medios a través de los cuales se pretende averiguar la
capacidad de pago del usuario y los momentos en los cuales el cobro es
realizado. ¿Cuándo se cobra por la universidad (incluso porque, recordemos, en algún momento este servicio será “pago”)? ¿Se cobra en el momento
en que se recaudan fondos (impuestos, por ejemplo) para su provisión/producción? ¿O en el momento en que el bien final, o por lo menos su parte que
puede individualizarse, el aula, digamos, es “adquirida y usada”? En el
primer caso, podemos solicitar que los ricos paguen más que los pobres: es el
famoso principio del impuesto progresivo y de la capacidad contributiva.
Pero aquí entramos en un campo que los defensores de la “enseñanza paga
como principio” prefieren evitar: la estructura tributaria brasileña es regresiva y esa característica sobrevivió y sobrevive, y con mucha tranquilidad, en
gobiernos presuntamente reformistas y socialdemócratas. Restaría entonces
el cobro en el momento de la matrícula. Existen sugerencias aceptables en
forma abstracta, pero que aparecen fuera de foco cuando analizamos las
condiciones reales del instrumento. Obsérvese por ejemplo la idea de estimar
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la capacidad “de pago” a partir de las declaraciones de renta. Como en Brasil
quien paga renta (y declara) es asalariado, pensionado o tonto, el hijo del
herrero del ABC paulista tal vez fuese arancelado, pero el hijo del dueño del
Banco Vetor estaría exento (como se puede constatar en un llamativo reportaje de la revista Veja, en el comienzo del primer gobierno de FHC). Así como
sería exento, quien sabe, el hijo de un periodista que defiende los cobros...
porque él no es un asalariado del diario en el que escribe, pero es una PJ, una
“persona jurídica”, ya que lo que dispone resulta de un contrato de servicios
entre el diario y su empresa, en esta maravillosa forma de flexibilización de
las relaciones de trabajo y de la recaudación de impuestos. Como es sabido,
en Brasil, la “PJ” paga el impuesto que quiere (si quiere). De esta manera,
continuaríamos teniendo a los pobres manteniendo la universidad, con los
impuestos, y ahora con una adicional contribución al momento de la matrícula.... Una receta buena para empeorar aquello que ya va mal. Este problema, como se observa, es mucho mayor que el tema del arancel, ni puede ser
resuelto por el mismo, bajo pena de actuar como chivo expiatorio y crear
perversidades adicionales a aquellas que ya tenemos.
¿Que hacer? O: ¿adónde vamos?
Preguntas: ¿qué debemos considerar como problema, como algo que
demanda solución y admite solución? ¿Qué debe resolverse? ¿En qué
orden de prioridad? ¿Con qué objetivos de corto, mediano y largo plazo?
Ampliar y democratizar las oportunidades de acceso a la enseñanza superior, mejorar la calidad del sistema, utilizar más adecuadamente los recursos existentes, despertar aquellos adormecidos. Éstos son los desafíos.
Ningún país del mundo realizó esto con un modelo uniforme de organización institucional. La diversificación fue la regla y no podría dejar
de serlo, dadas las diferentes misiones y objetivos implicados en el tronco
común del sistema de enseñanza, tronco que puede ser resumido en esta
frase antes mencionada: la dimensión de la ciudadanía, de la integración
social, del desarrollo de la comunidad, del ofrecimiento de oportunidades para la movilidad social y para el pluralismo de valores.
Tenemos que pensar en una diversidad de instituciones, de formas
de organización de la enseñanza, de misiones, de modos de acción,
financiamiento y gestión. Por otra parte, no se trata de caminar en esa
dirección, sino de corregir un camino que ya viene siendo marcado. El
sistema ha sido empujado hacia esto, en los últimos cuarenta años, de un
modo empírico, que reflejó, en gran medida, los intereses de los empresarios
del sector, en detrimento de los usuarios del sistema, inclusive usuarios
potenciales, “expulsados” del sistema, las camadas populares.
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La expansión de la enseñanza superior –con la inclusión de grandes
masas humanas en el sistema– fue realizada, en los casos más exitosos
del mundo, debido a la convivencia pactada y regulada entre instituciones diversas –no necesariamente universitarias–. Es el caso de Francia,
sobre todo en los últimos veinte años, después de las reformas del gobierno de Mitterrand.16 Es el caso de muchos países de la actual Unión Europea. Es el caso de los países socialistas (o que así se definían hasta algún
tiempo atrás). Pero el caso más notable de expansión y diversificación de
los tiempos modernos es el norteamericano –y, paradójicamente, un caso
no tan conocido y muchas veces distorsionado (inclusive y sobre todo por
el argumento privatista que lo toma, falsamente, como padrino y modelo).
En Brasil, por obra de muchas eventualidades pero también de muchos equívocos, las propuestas de diversificación de ese tipo fueron introducidas a través de “paquetes” políticos en su mayor parte bastante conservadores. Muchos de ellos, por ejemplo, figuraban en los planes negociados entre la dictadura y asesorías norteamericanas (Informes MecUsaid y Atcon, por ejemplo, en el final de los años 60). En otras ocasiones,
figuraban en medio de proyectos que insinuaban la necesidad de abandonar el propio proyecto de la universidad de investigación,17 o de introducir la enseñanza paga, o, aun, en el medio de argumentos que hacían
apología de las escuelas privadas y de la agilidad de los “mercados”
para seleccionar actividades saludables y castigar las ineficientes.18 Todas esas circunstancias contribuyeron para crear más confusión de lo
que sería conveniente y para instalar, indebidamente, en el campo del
conservadorismo, propuestas no necesariamente propias.
Los cambios poseen riesgos e implicaciones muy grandes como para
ser realizados, en lo inmediato, en la totalidad del sistema. Son recomendables los “pilotos” y los ámbitos de prueba para los prototipos. En ese sentido, se podría estimular el surgimiento de una o algunas pocas instituciones experimentales, asociadas eventualmente a universidades, por contratos claros, pero diferenciadas de ellas en la gestión, en la organización
interna, en la misión, en las formas de financiamiento y selección de estudiantes, etc. Podrían ser administrados bajo el formato de fundaciones,
cooperativas u organizaciones sin fines de lucro, tales como los cursos
“comunitarios” mantenidos por sindicatos, gremios estudiantiles y movimientos populares. Pero, tendrían, en relación a estas instituciones, ya conocidas, una ventaja desde punto de vista social, político e ideológico: un
mayor (y creciente) compromiso del poder público, con la correspondiente
exposición al conocimiento y control de ese mismo poder. Como es sabido,
estas citadas iniciativas comunitarias implican la colaboración de los usuarios en su financiamiento, pero no siempre, ni necesariamente, en su
gestión. En ese sentido, generalmente las mismas son, desde luego, iniciativas privadas y que, muchas veces, permanecen en esa regla. Esto implica
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que ejerciten alguna forma de “recuperación de costos”, sin que esta práctica sea vista, necesariamente, como algo que lleve a los grupos de izquierda (que generalmente las administran) a la acusación de ser siervos del
Consenso de Washington o de políticas neoliberales de privatización.
Incluso a nivel experimental, difíciles exigencias pesarían sobre la iniciativa aquí propuesta. Las áreas directamente implicadas de la universidad
(cursos, carreras, institutos y facultades) tendrían que sufrir adecuaciones
para albergar la simbiosis disciplinaria-programática con estas nuevas instituciones. Las comunidades involucradas (internas y externas a la universidad) serían convocadas a un esfuerzo creativo inédito, tal vez, en la historia
de nuestra educación pública. Serían convocadas a transformar recursos
adormecidos en recursos reales. Y serían empujadas en dirección a un esfuerzo de superación de límites corporativos o de privilegio de clase o casta.
En el Estado de São Paulo, no llegan a un 15% los alumnos que frecuentan establecimientos superiores públicos y gratuitos. El restante se encuentra
en establecimientos pagos (algunos de ellos públicos, instituciones municipales). Muchos de éstos, en establecimientos particulares de corte empresarial (volcadas a la obtención de lucro), con altos grados de incumplimiento y
con alta rotación de estudiantes, alto porcentaje de desertores que allí pierden sus recursos, su tiempo y su autoestima. Pienso que es posible y sería
moral y políticamente defendible (además de más eficiente) inducir la formación de un sistema, aunque híbrido, experimental y probablemente provisorio,
que ofreciera enseñanza superior más accesible y menos costosa (para el
poder público y para los individuos), y de cualidad superior a aquella que
tenemos. Tal vez hasta pueda afirmarse que esta iniciativa posee un elemento
dinámico, que induce a su superación –y que, una vez cumplida su función
temporaria, pueda ser abandonada como una escalera de Jacobo–. Sería un
paso al frente. Y, en este caso, al contrario de la consecuencia insinuada en la
conocida polémica de Rosa y Vladimir, no sería, perversamente, un retroceso.
A modo de conclusión
Este artículo partió de constataciones ampliamente compartidas. La
primera se refiere a la importancia del conocimiento en la configuración
de una sociedad y de su lugar en el mundo; el acceso a la enseñanza
superior, elemento decisivo en el desarrollo y configuración de nuestra
sociedad y en el tipo de inserción del país en el orden global. La segunda
afirmación puede ser resumida en la idea de que, en el Brasil del hoy y del
ayer, la enseñanza superior está marcada por el elitismo y por el privilegio
de la renta. A partir de ahí, detectamos una serie de dificultades, cuando se
trata de vislumbrar una salida para el problema. Afirmamos que la apertura
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de espíritu no implica la actitud de aceptar la solución sugerida, sino cuestionarla y/o reformarla, pero admitiendo discutir la existencia del problema. Reitero: la peor actitud que tendríamos –la más cínica– sería rechazar
la pregunta bajo el alegato de que la respuesta no es adecuada.
Y reitero: es posible y sería moral e políticamente defendible (además
de más eficiente) inducir la formación de un sistema de enseñanza superior, aunque híbrido, experimental y probablemente provisorio, que ofreciera una alternativa más accesible y menos costosa (para el poder público y para los individuos), y de cualidad superior a aquella que tenemos./
/Esta frase se está repetida más arriba//
Me permito aquí, con la finalidad de sugerir investigaciones futuras,
una reflexión que debe anteceder, lógicamente, nuestras evaluaciones del
sistema educativo.
Poseo un sistema S, cuyos lineamientos describí sintéticamente, en cuadros alfanuméricos. Esos cuadros, si estuvieran más detallados de lo que
pude efectuar, mostrarían individuos A, B, C, dotados de características iniciales p, q, n y que obtienen, como resultado de las operaciones del sistema S,
destinos sociales x, y, z. ¿Cómo puedo entender y juzgar este sistema?
Con resultados en gran medida semejantes o complementarios, puedo
interpretar ese sistema, inicialmente, en dos direcciones: (a) de la entrada
hacia la salida (insumos hacia resultados); de la salida hacia la entrada.
De la entrada hacia la salida: individuos A, B, C, con características
iniciales p, q, n, tendrán destinos: (a) posibles/imposibles; (b) probables/
improbables; (c) ¿típicos?
De la salida hacia la entrada: tomemos los individuos con perfil resultante x, y, z, ¿cómo la adquisición de esos perfiles puede ser atribuida
al sistema S, dadas las condiciones iniciales p, q, n? O sea, ¿cuáles (A, B, C)
tendrán el destino x, y, o z por la simple operación de S ?
Pero puedo interpretar también de un tercer modo las cualidades del
sistema. No a partir de sus resultados o impactos para los destinos individuales, sino a partir de sus impactos para el conjunto de la sociedad,
para la supervivencia y capacidad de adaptación del grupo humano en
cuestión. Es decir, puedo pensar en sus impactos en cuanto: (a) al crecimiento económico; (b) a la integración sociocultural; (c) a la legitimación
política. Esta tercera dimensión es igualmente relevante.
En la evaluación del sistema como en los cambios que en ellos pensamos producir, considero que debemos pensar a partir de estas tres matrices. Tal vez aquí tengamos cómo resolver el impasse tantas veces atribuido
a los objetivos de la equidad y de la eficiencia (o calidad), supuestamente
excluyentes o dotados de una irremediable relación de pérdida mutua. Tal
vez, por el contrario, podamos entender la relación de complementariedad y
dependencia entre estas metas. No obstante, esto ya es algo que nos exigiría
más tiempo y espacio del que poseemos, al momento.
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Notas
2. Me refiero, evidentemente, a dos de sus más famosos libros, ya publicados en Brasil:
La próxima frontera americana y El trabajo de las naciones.
3. Rogowski, Ronald: Commerce and Coalitions, how trade affects domestic political
alignments, Princeton University Press, New Jersey, 1989, p. 66
4. En 1963, el escritor de ficción A. C. Clarke escribió un libro –Perfiles del Futuro– acerca
de la previsibilidad y posibilidad de invenciones. Lo curioso es que muchos de los
pronósticos se concretaron mucho antes de lo que supuso.
5. Evidentemente, se debe observar que si, por un lado, educación e investigación inciden
sobre los niveles y formas de desarrollo, la existencia de un proyecto de desarrollo (en
acción) interfiere en forma decisiva sobre las posibilidades y modos de enunciación de
los sistemas de educación y de investigación. Este camino, en suma, posee doble mano.
6. Amsden, Alice: The Rise of “the Rest”: Challenges to the West from Late-Industrialization
Economies, Oxford University Press, 2001.
7. Cf. Stephen S. Cohen y John Zysman: Manufacturing Matters: The Myth of the Postindustrial Economy, Basic Books, New York, 1987.
8. Cf. Ha-Jon Chang: Kicking away the ladder, development strategy in historical perspective,
Anthem Press, London, 2002, pp. 54-58.
9. La distinción está vinculada a otra: conocimientos de largo y corto alcance. Sobre ese
aspecto, remito a otro texto que publiqué: “La Universidad y su espacio”, en Universidad en Brasil, 2002. Problemas y dilemas, 2002. Colección Primera Versión, IFCHUnicamp, Campinas, 2002.
10. Cabe aclarar que las instituciones privadas pueden ser empresas educativas o
instituciones sin fines de lucro (filantrópicas, confesionales, comunitarias).
11. Impresión corroborada por noticias periodísticas, frecuentes en los últimos años, dando
cuenta de un porcentaje de 30% y hasta 40% de estudiantes incumplidores en el sector.
12. Cf. Sampaio, Helena: Enseñanza superior en Brasil. El sector privado, Hucitec/Fapesp,
S. Paulo, 2000, p. 249.
13. Los datos son reproducidos del libro de Helena Sampaio, op. cit., p. 254.
14. Agradezco a Cibele Y. de Andrade (NEPP-Unicamp), que buscó y reunió estos
datos y me llamó la atención acerca de sus diferentes implicaciones.
15. La cuestión debe ser colocada no sólo en el plano político-moral –de los servicios
que afectan bienes meritorios– sino también respecto de las implicancias políticas de
largo plazo, para la sociedad en su conjunto. Un problema demasiado grande como
para ser tratado aquí.
16. Modelo que fue en gran parte tomado como inspiración para los programas de
reforma de México. Cf, al respecto, Villa Lever, Lorenza y Flores-Crespo, Pedro: “Las
universidades tecnológicas mexicanas en el espejo de los institutos universitarios de
tecnología franceses”, en Revista Mexicana de Investigación Educativa, enero-abril 2002,
vol. 7, núm. 14.
17. Es el caso de Paulo Renato de Souza, ex-ministro de educación, que de esta
manera calificó al desarrollo y sus demandas: “Para mantenerlo, era necesario crear
una investigación y tecnología propias”. Con la apertura y la globalización, la cosa
cambia. El acceso al conocimiento es facilitado, las asociaciones y joint ventures se
encargan de proveer a las empresas de países como Brasil del know-how que necesitan.
“Algunos países, como Corea, llegaron incluso a ‘terciarizar’ la universidad”. “Sus
mejores cuadros van a estudiar a escuelas de los Estados Unidos y de Europa. Tiene
más sentido del punto de vista económico” (revista Exame, 17 de julio de 1996).
18. En los años 90, numerosos asesores del Banco Mundial dieron en esa tecla. Para
aumentar la confusión, algunos de ellos eran, simultáneamente, consultores del MEC.
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EDUCACIÓN SUPERIOR EN ARGENTINA. ANÁLISIS Y PERSPECTIVA
Educación superior en Argentina. Análisis y perspectiva
Mario Greco*
Carlos Greco**
Introducción
Parece un obviedad sostener que estamos atravesando un época de
profundas transformaciones. Y por cierto la “cuestión” del conocimiento
debe ser identificada como una variable central en la configuración de
nuevas formas de relaciones sociales así como en los procesos en principio antagónicos de concentración de la riqueza o democratización del
saber, todo lo cual impacta sobre la estructura social. Así, es innegable
que tanto el conocimiento como la información se han convertido en la
base de las innovaciones tecnológico productivas y de las modificaciones
en las interacciones sociales. Ahora bien, la creciente demanda de formación superior y la escasez estructural de recursos son factores determinantes de esa mutación. El optimismo inicial con el que se percibió el
nuevo papel del conocimiento fue claramente contrapesado por la
profundización y el incremento de la desigualdad y la exclusión social en
toda la región. Es en este sentido en el que las instituciones de educación
superior, en tanto responsables de producir y transmitir dicho conocimiento, deben analizar su misión y devenir, superando los enfoques que
habitualmente las colocan en la negación de tales transformaciones, refugiándose en posiciones corporativas o en la reducción del debate a cuestiones meramente gerenciales o administrativas.
En la definición de la agenda de discusión sobre el papel de la educación superior aparecen al menos dos categorías que permiten incluir los
temas más significativos. La primera de ellas se refiere a todos los problemas relativos al acceso al conocimiento, la segunda se refiere a las relaciones entre instituciones, Estado y sociedad (Tedesco, 2000).
Es en este marco en el que se plantea el desarrollo del presente trabajo, tratando de caracterizar el sistema de educación superior argentino,
* Docente Investigador, Profesor Titular Ordinario, Departamento de Ciencias Sociales
y Cátedra UNESCO de Gestión de la Educación Superior de la Universidad Nacional
de Quilmes.
** Docente Investigador, Profesor Asociado Ordinario, Director del Departamento de
Ciencias Sociales. Cátedra UNESCO de Gestión de la Educación Superior de la Universidad Nacional de Quilmes.
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MARIO GRECO - CARLOS GRECO
desde su evolución en la década del 90 hasta su actual configuración e
incorporando una visión prospectiva de su perfil, en tanto actor principal en su relación con el entorno y con sus propios integrantes, en la
mediación que produce el conocimiento.
1. Caracterización del sistema de educación superior
argentino
a) Evolución del sistema en la década de 90
A los efectos de favorecer el análisis, dividimos la década del 90 en
dos períodos: 1990-1995 y desde 1995 hasta el presente. El primero, en lo
atinente a la política universitaria, puede subdividirse en dos fases, una
hasta comienzos del año 1993 y la subsiguiente hasta agosto de 1995.
La primer etapa del primer período se ha caracterizado más por acciones relacionadas con la educación no universitaria. Se descentralizó la
educación media y superior no universitaria, trasladándolas de la jurisdicción nacional a la provincial, proceso que concluyó en abril de 1993 con la
sanción de la lLey Federal de Educación 24.195 (por primera vez en la
educación argentina, se refiere al conjunto del sistema, desde la formación
inicial hasta el postgrado universitario). Es en relación con la educación
universitaria donde se observan aspectos negativos: por un lado, la carencia de estructura estatal que se encargara de la misma y por el otro, la falta
de un criterio ordenador y regulador en la aceptación y rechazo de proyectos de universidades, lo que permitió su desordenado crecimiento. Se registró así una fuerte expansión en materia de instituciones universitarias sin
un marco político educativo claro. En el sector público se crearon nueve
universidades –6 en el Gran Buenos Aires, 2 producto de la nacionalización de instituciones provinciales y 1 en la provincia de Córdoba– y además se autorizaron 23 universidades privadas. A fines del año 2002 se
crearon dos nuevas universidades nacionales, una producto del desmembramiento de una sede, la Universidad Nacional de La Rioja (Chilecito), y
otra en la ciudad de Junín en la provincia de Buenos Aires. A lo largo del
primer período (1990-1995) la matrícula de las universidades públicas sólo
creció un 12%, en contraste con el 65% que se había producido a partir de la
vuelta de la democracia (1984-1990). La expansión fue mucho mayor en las
matrícula de las universidades privadas: 35% entre 1990 y 1995, en relación directa con las autorizaciones descriptas (Lamarra, 2003).
Durante la segunda fase, se produjo la génesis de los principales
cambios en política universitaria, luego formalizados con la sanción de
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la Ley de Educación Superior (LES). Se iniciaron experiencias piloto, y se
constituyeron los distintos representantes sectoriales a favor y en contra
del nuevo proceso que comenzó con la creación de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU), como un fuerte señal de que el gobierno asumía
una política de Estado en materia universitaria (Mundet, 2003).
En este segundo período, como ya se señaló, se sancionó la ley 24.521
de Educación Superior (LES), luego de un intenso debate en el que se
evaluaron distintos proyectos discutidos entre el Ministerio de Educación y las Universidades públicas y privadas. Deben destacarse, en su
estructura, los siguientes contenidos:
- Contiene integralmente, tanto a la educación superior universitaria como a la no universitaria y promueve su articulación.
- Fija normas para todo el funcionamiento universitario en sus
distintas jurisdicciones, nacional, provincial y privada.
- Otorga carácter formal a la evaluación institucional y la acreditación de carreras de grado y postgrado, a la vez que crea la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria
(CONEAU).
- Ordena el funcionamiento de los órganos de consulta y coordinación del sistema universitario: Consejo de Universidades, Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), Consejo de Rectores de
Universidades Privadas (CRUP) y Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior (CPRES).
- Fija la normativa general para el funcionamiento de las universidades nacionales, su creación, organización, gobierno, constitución, autoridades, estatuto, autarquía económico-financiera y
responsabilidad del Estado para su sostenimiento.
- Diferencia a las universidades de los institutos universitarios y
los encuadra legalmente.
- Amplia las modalidades de funcionamiento y organización universitaria (postgrado, abiertas, a distancia, institutos pedagógicos, tecnológicos, etc.) ya anticipado en la ley Federal de Educación.1
Completando los aspectos más significativos de este lapso, se destacan: a) la puesta en marcha de la ley sancionada con la conflictividad que
representó la adecuación de los estatutos universitarios y el comienzo de
las normas regulatorias de la CONEAU. b) fijación de un claro compromiso por preservar e incrementar el presupuesto público, aunque los resultados macroeconómicos de la política económica impidió que la pauta se
cumpliera en particular sobre fines de década y comienzos del nuevo
siglo. c) fuerte estímulo a la articulación interinstitucional y a la cultura
de la evaluación. d) Creación y expansión del Programa de mejoramiento
del sistema de información universitaria.
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b) Principales componentes del sistema de educación superior argentino
1.1. Órganos de coordinación y planificación de la educación superior
Desde la sanción de la LES se creó el Consejo de Universidades (CU),
integrado por el Comité Ejecutivo del CIN, la Comisión Directiva del CRUP,
un representante de cada unos de los siete CPRES y un representante del
Consejo Federal de Cultura y Educación.
El CIN está integrado por los rectores de la universidades nacionales,
su autoridad máxima es el Plenario de Rectores que se reúne en sesión
ordinaria cada cuatro meses en la sede de la universidad de cuyo rector
haya sido elegido presidente. Este cuerpo coordina a sus integrantes,
consulta y asesora a distintas autoridades, y desarrolla tareas de promoción, análisis y estudio del sistema y de información al conjunto de sus
integrantes. Funciona a través de los trabajos de comisiones técnicas que
generan informes para su tratamientos en plenarios.
El CRUP agrupa a las universidades privadas y tiene funciones de
representación, coordinación, cooperación, intercambio, etc. Su órgano
superior es el Consejo Plenario y se reúne como mínimo tres veces al año.
El CPRES está integrado por representantes de las instituciones universitarias de la región y los gobiernos provinciales respectivos. Sus funciones son coordinar el funcionamiento y la oferta académica de las instituciones de la región, sean o no universitarias. En particular, se encargan de coordinar la relación entre las universidades y las autoridades
provinciales de quien dependen los institutos superiores.
Retomando, el CU es presidido por el Ministro de Educación y cuenta
con el apoyo técnico político de la SPU. En virtud del modo en que está
compuesto, este Consejo representa a los principales actores de la educación
superior, tanto en su capacidad de decisión como de ejecución de políticas y
normativas educativas. La misma le ha ido otorgando progresivamente mayor influencia y reconocimiento por parte de sus integrantes, a la hora de
tomar y aplicar decisiones que condicionan la autonomía institucional.
Su desenvolvimiento es arduo, dado que resulta difícil alcanzar altos
niveles de consenso cuando se tratan cambios estructurales del sistema y
se deben fijar lineamientos que constituyen la base y el rumbo del conjunto por encima de los intereses y/o perjuicios particulares.
Evidentemente el Ministerio de Educación asumió un perfil articulador
y coordinador de la política en educación superior con la consecuente
necesidad de armonizar expectativas e intereses contrapuestos de los
integrantes del Consejo.
En particular la ley delega en el CU la importante función de participar en la definición de estándares de acreditación de las carreras de
postgrado y las de aquellas de grado que los requieran, así como en relación
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a la aplicación de los términos del art. 43 (Títulos correspondientes a
profesiones reguladas por el Estado en virtud del compromiso del interés
público al poner en riesgo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes
de los ciudadanos). Al analizar estas facultades, se advierte el verdadero
propósito de su funcionamiento, es decir, cuando se deben imponer restricciones o limitaciones a la autonomía universitaria, participa el CU en
la definición y alcance de las mismas.2
Destacamos, por su incidencia sobre el sistemas, los temas sobre los
que expresó su acuerdo:
- Fijación de la carga horaria mínima de las carreras de grado.
- Estándares de acreditación de las carreras de postgrado.
- Inclusión del título de Médico en el régimen del art. 43 y consideraciones sobre el mismo.
- Consideraciones para la ofertas educativas institucionales fuera
de su región propia.
- Nómina de las carreras incluidas en el art. 43 y su documentación.
Más allá del contenido específico de los acuerdos alcanzados lo más
saliente de lo logrado por el CU resulta en el profundo debate que se
desarrolló en beneficio del sistema universitario en su conjunto. En él,
participaron tanto representaciones de universidades públicas como privadas, que aceptaron sus decisiones no obstante significaran limitaciones a su autonomía y siempre lo hicieron con el consenso unánime.
Aparece con mucha consistencia la idea de convertir el CU en el Parlamento de la Universidad argentina, comprometiendo su intervención
en la definición de temas cruciales de la política educativa superior
(Gimelli y Molina, en Pugliese, 2003).
Una primera conclusión es que se verificó en las distintas gestiones de la
SPU o SES desde el 95 a la fecha, la idea de que es posible desde las instancias
normativas y los escenarios políticos resultantes, promover y consolidar la
“idea” de un sistema universitario. No es posible todavía confirmar si se ha
superado esta instancia básicamente de promoción y difusión conceptual,
dado que los resultados son en este terreno aun muy pobres.
1.2. Instituciones de educación superior: universitarias y no
universitarias, públicas y privadas
1.2.1. Instituciones universitarias y no universitarias
En principio, tal como lo describiéramos hasta ahora, el sistema de
educación superior argentino posee características de binario, pues está
integrado por dos tipos de entidades: las universidades y los institutos
superiores (terciarios) no universitarios (preferimos suprimir en adelante
esta última denominación de “no universitarios”, en pos de evitar su
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definición por la negativa). No obstante aparecen determinadas figuras
que desdibujan sus límites, en tanto existen ofertas académicas terciarias
en las universidades y como contraparte, últimamente se ha estimulado
la creación de colegios universitarios, presentando en consecuencia características compartidas por ambos tipos de instituciones.
A lo largo de la última década la oferta de los institutos terciarios se ha
incrementado, tanto en la cantidad de casas de estudio como en la alternativa de titulaciones que ofrecen. Si bien, originalmente se circunscribían a
la formación docente, en la actualidad han incorporado carreras profesionales, con tecnicaturas, auxiliares de medicina y más recientemente carreras relacionadas con el sector terciario de servicios (informática, turismo,
hotelería, diseño, etc). En conclusión, existen dos tipos de institutos terciarios: los de formación docente y los que brindan formación técnico-profesional bajo la titulación de tecnicaturas o equivalente. En todos los casos,
están bajo la órbita de las autoridades educativas provinciales.
La participación de los institutos terciarios en la matrícula del nivel
se ha incrementado significativamente: a principios de la década del 80
cubría un 18% del total y en la actualidad se aproxima al 30%.
En términos sistémicos, el principal problema que se presenta radica
en la escasa articulación existente entre las universidades y los institutos
terciarios. Desde el punto de vista formal, no existía normativa que regulaba el funcionamiento de los institutos terciarios hasta la sanción de la
LES, en este sentido este marco legal ha sentado las bases para facilitar la
futura articulación en el campo académico. En los últimos años, las universidades han creado carreras de articulación, que facilitan a los
egresados de terciarios complementar su formación para alcanzar un
título universitario. No obstante, no puede comprobarse que esta vía haya
incidido en una mejora efectiva de los institutos.
En cuanto a las instituciones universitarias, se distinguen por tener
como objetivo “la generación y comunicación de conocimientos del más
alto nivel en un clima de libertad, justicia y solidaridad” (art. 27 de la
LES) y son sus funciones la de formación, de promoción y desarrollo de la
investigación científica y tecnológica y las de extensión de su acción y sus
servicios a la comunidad (art. 28 de la LES). La diferencia entre las universidades y los institutos universitarios es que estos últimos circunscriben
su oferta académica a una sola área disciplinar, mientras que las primeras pueden abarcar más de una.
1.2.2. Instituciones públicas y privadas
En el sistema de educación superior argentino existen instituciones
públicas y privadas. Las universitarias privadas fueron autorizadas a partir de la sanción de la ley 14.557 en el año 1958, en cambio los institutos
terciarios públicos y privados existen desde comienzos del siglo XX.
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Como se expresara en puntos anteriores, la sanción de la nueva LES,
regula la creación y el funcionamiento de las universidades privadas.
Éstas no deberán tener fines de lucro, son autorizadas por decreto del
Poder Ejecutivo con carácter provisorio por seis años, previo informe positivo de la CONEAU acerca de la calidad y pertinencia de su proyecto
educativo, el que contendrá las carreras, los títulos y grados a otorgar. A lo
largo de esos seis años deben realizar informes al Ministerio de Educación sobre los avances y el cumplimiento del plan previsto, los que son
evaluados por la CONEAU. En el caso de solicitarlo la institución, es el
Ministerio el que autoriza las modificaciones a estatutos y planes de estudio o creación de carreras. Pasados los seis años con reconocimiento
provisorio, a pedido de la universidad, es por decreto del PEN que se le
otorga el carácter definitivo con previo informe favorable de la CONEAU.
En el caso de los institutos terciarios públicos, hasta el año 1993, fueron
primordialmente de jurisdicción nacional, si bien a partir de la década del 80
se crearon una cantidad importante en jurisdicción provincial. En el año
citado, junto con las instituciones de nivel medio, a partir de la ley 24.049,
pasaron en su totalidad a depender de las autoridades provinciales.
Los institutos terciarios privados han tenido el mismo tratamiento
legal que los públicos y en tal sentido siguieron su mismo recorrido en
tanto pertenencia jurisdiccional. Hasta 1993, la mayoría pertenecía a la
órbita nacional y a partir de ese año pasaron a la jurisdicción provincial.
Se distinguen fundamentalmente de las universidades privadas porque
además de sus limitaciones en incumbencias y funciones, pueden recibir
subvenciones del Estado para su funcionamiento, privilegio al que no
pueden acceder las universidades privadas.
1.2.3. Colegios universitarios
Los colegios universitarios constituyen un nuevo tipo de institución “no universitaria”, lo que representa una clara inconsistencia en
su denominación. Están previstos en el art. 22 de la LES, que autoriza su
creación a partir del acuerdo entre institutos terciarios y universidades,
a partir de procesos de acreditación conjunto de carreras o programas
de formación.
Esta nueva tipología institucional se creó para estimular la vinculación con entidades de la región y facilitar, a partir de carreras flexibles,
cortas y/o a término, la inserción laboral de sus egresados a favor del
desarrollo del medio y en el futuro poder continuar sus estudios en las
universidades articuladas.
Estos colegios pueden ser nuevos o el resultado de la transformación de
instituciones terciarias ya existentes. El decreto 1232 (10/01) reglamentó los
requisitos para su constitución, fijó las modalidades, los programas a ofrecer,
los convenios a establecer, el rol jurisdiccional, etc. Entre las alternativas a
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desarrollar se encuentran: los de formación básica equivalentes a los iniciales universitarios, formación docente, capacitación, reconversión técnico profesional, tecnicaturas superiores y educación no formal y de adultos. En su
concepción, se plantean como una alternativa facilitadora del proceso de
articulación con el sistema universitario.
En resumen, podemos exponer las siguientes tipologías de instituciones de educación superior existentes (Lamarra, 2003):3
• Instituciones Universitarias.
- Universidades.
- Institutos universitarios.
• Institutos terciarios.
- De formación docente.
- De formación técnico-profesional.
• Colegios Universitarios.
1.3 Entidades que participan en la educación superior
Los estudiantes, los docentes y el personal de administración y servicios de las instituciones de educación superior, en particular de las universidades nacionales, en su rol de miembros de los cuerpos colegiados
de gobierno, se agrupan en asociaciones para ejercer la representación de
los claustros en sus correspondientes órganos de conducción. En ese sentido asumen un doble perfil, uno en defensa de los intereses que representan frente al colectivo y otro en promoción y defensa de la educación
superior y de la universidad pública en especial.
1.3.1 Organizaciones estudiantiles
Las organizaciones que agrupan a estudiantes son la más numerosas.
En el orden nacional se nuclean en la Federación Universitaria Argentina
(FUA), cuya existencia data de la reforma de 1918. Esta organización agrupa a todas las federaciones que existen en la mayoría de las universidades
nacionales. Poseen como características un estatuto que los normaliza, en
cada una se representan los centros de estudiantes de cada unidad académica de la universidad (facultad o departamento), sus funciones se refieren
a las de orden institucional estudiantil, así como, otras referidas a la realidad universitaria como política regional y nacional.
Los centros de estudiantes que integran la federación son autónomos
y tienen estructuras que están vinculadas a los estatutos de cada federación. Sus autoridades se eligen periódicamente con el voto optativo de los
estudiantes. En general, estuvieron representados por los partidos políticos
nacionales, aunque en los últimos años se conformaron representaciones
de estudiantes independientes.
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1.3.2 Organizaciones docentes
Los docentes están integrados y representados por la Confederación
Nacional de Docentes Universitarios (CONADU), cuya creación data del
año 1984. Al igual que las representaciones estudiantiles, está conformada por asociaciones o federaciones de docentes de distintas universidades, las que a veces se subdividen por facultades o departamentos. En la
actualidad la conducción de CONADU, está dividida en dos conducciones nacionales, una de las divisiones se denomina “Histórica”, de modo
tal que las federaciones docentes participan de una u otra conducción.
En general, la Confederación tienen un doble rol, uno en defensa de
los intereses laborales de los docentes, motivo por el cual se muestran
combativos en términos de medidas de fuerza por reclamos salariales y
otro en defensa de la educación superior pública y gratuita.
1.3.3. Organizaciones de trabajadores universitarios
El personal administrativo y de servicios, comúnmente denominado
“no docente”, se agrupa bajo la Federación Argentina de Trabajadores de
las Universidades Nacionales (FATUN), que a su vez integra la Confederación General del Trabajo (CGT). Es un conjunto de representaciones
sindicales de las distintas universidades, cuyos estatutos y organización
gremial, se rige por su propias normas y las vigentes a nivel nacional.
Funciona a través de un Consejo Directivo Nacional, al que se integran
los Consejos regionales por cada universidad.
c) Articulación del sistema de educación superior argentino
La necesidad de la articulación se presenta con carácter prioritario
para el Estado nacional, provincial y los distintos órganos de coordinación y planificación ya detallados en los puntos anteriores. Se trata de
una de las alternativas para solucionar una parte significativa de los
problemas por los que atraviesa la educación superior argentina, originados en el diagnóstico tan difundido sobre nuestro sistema como un “conglomerado de instituciones, carreras y títulos”. Su posible articulación,
tendería a favorecer el tránsito más flexible y eficaz por las instancias de
formación que los alumnos tienen disponibles, hacia la obtención de
titulaciones intermedias y finales.
La educación superior argentina comprende a un numeroso y heterogéneo conjunto de instituciones con distintas características, identidades e intereses en el ámbito de la educación post media. Cuenta con 95 instituciones
universitarias y más de 1.700 institutos superiores y/o terciarios. Estas instituciones se diferencian por el tipo de oferta, ya descripta, y también por el
volumen de su matrícula. Al nivel universitario asisten 1.269.239 alumnos,
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al nivel terciario concurren 455.158 alumnos, representando para el año
2000, el 74% y el 26% respectivamente (ver cuadro 1).
Otro aspecto para destacar es el sostenido incremento en los últimos 20 años, desde la recuperación de la democracia, del ingreso de
alumnos al subsistema universitario con relación a la población en edad
de hacerlo. Desde comienzos de ese período a la fecha, la participación
de los estudiantes de 18 años en el sector universitario pasó de representar el 12% al 52%, ascendiendo a 350.000 el número de nuevos
inscriptos en el año 2000. Asimismo, es interesante observar las expectativas de los estudiantes del nivel medio respecto de la continuación de
sus estudios. Ocho de cada diez estudiantes de nivel medio piensan
continuar estudios de nivel superior: un 60% (75% del total) tienen intenciones de seguir carreras universitarias y un 20% (25% del total)
carreras terciarias (Kisilevsky, 2002).
Sin embargo, a la expresión masiva de continuar estudios superiores
se le contrapone una realidad palmaria, la deserción. Los datos demuestran que entre 1997 y 2000,4 hubo significativas disminuciones de la matrícula en los segundos años de cursadas para nuevos inscriptos. Entre
1997 y 1998 el porcentaje de reinscriptos fue del 60%, entre 1998 y 1999 el
63% y entre 1999 y 2000, el 61%. Los resultados representan el 40% de
deserción al cabo de un año del inicio de la cursada.
Muchas son las explicaciones que se esgrimen sobre las causas que
lo provocan, alto grado de complejidad del sistema, alta diferenciación y
segmentación, escaso nivel de flexibilidad de las ofertas, etc. En definitiva, los alumnos se enfrentan a un sistema “desarticulado” y con recorridos terminales de estudios superiores. Esto es por la escasa movilidad
institucional (entre carreras de una misma entidad) e interinstitucional
(entre iguales o distintas carreras de otras entidades).
Del análisis del tránsito de los alumnos por el nivel de educación
superior surge que, entre los alumnos que concurren al nivel no universitario, es muy alto el porcentaje de los que comenzaron otra carrera antes
de iniciar la de nivel superior no universitario (alrededor del 30%). Más
de la mitad de este porcentaje (57%) comenzó una carrera universitaria,
luego la abandonó, e inició sus estudios no universitarios. Entre los alumnos que concurren al nivel universitario, alrededor del 20% comenzó otra
carrera; de estos la gran mayoría (72%) cambió de carrera pero dentro del
nivel universitario (Kisilevsky, 2002).
En conclusión, esto demuestra la inflexibilidad o falta de circulación
entre los niveles universitario y terciario, en ambos sentidos, horizontal y
vertical, lo que genera un alto nivel de frustración y pérdida de recursos
en formaciones inconclusas.
La carencia en materia de política educativa sobre temas de articulación de la educación superior fue seriamente provocado por problemas
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de organización a nivel de administración central, en tanto, los niveles
de incumbencia y responsabilidad en la toma de decisiones se fueron
alterando a lo largo de la década sin fijar posiciones constructivas al
respecto. Los temas de educación superior terciaria originalmente estuvieron vinculados a las dependencias responsables de la formación
básica (Secretaría de Programación y Evaluación Educativa entre 1994
y 2000, Secretaría de Educación Básica entre 2000 y 2001 y Secretaría de
Educación a partir de 2002). Los temas de educación universitaria se
circunscribieron desde 1993 al área de la Secretaría de Políticas Universitarias (cuyo nombre cambió entre 2000 y 2001 por Secretaría de Educación Superior). Esta distinción de áreas de incumbencia fue acompañada por una falta de enlace entre las mismas, de manera que se pudieran formular estrategias conjuntas. Entre 1995 y 2000 los temas de articulación fueron encomendados a los CEPRES, luego entre 2000 y 2001
pasó a ser tema prioritario de la Secretaría de Educación Superior e
incorporó dentro de su contralor a la educación técnica no universitaria
y a los Colegios Universitarios. Se produjeron pocos avances en el tema
y a partir del 2002 la nueva SPU sólo mantiene bajo su órbita temas
exclusivamente universitarios.5
Son muy variadas las iniciativas que se han emprendido en los últimos años. En materia de articulación vertical, se encuentran la creación
de la Comisión de enlace entre la Secretaría de Educación y la SPU y la
confección del Mapa nacional de experiencias de articulación. En materia de articulación horizontal, la Comisión nacional de mejoramiento de
la educación superior recomendó el diseño de un ciclo básico general, a
partir de la cual se financian “proyectos de apoyo a la articulación de la
educación superior”. Por último, se fomentó una última línea de trabajo
para la articulación entre universidad y escuela media, que tiene como
prioridad el trabajo sobre los estudiantes provenientes de sectores en desventaja comparativa social, cultural y económica.
Planteado que fuera el escenario de las necesidades de articulación
horizontal y vertical, las acciones que se comienzan a realizar vislumbran un tarea ardua y persistente, pero que tienen que tener al estudiante
como principal destinatario en su tránsito por el sistema de educación
superior. Sólo será exitosa si las partes intervinientes, autoridad de coordinación educativa y las instituciones, llevan adelante los procesos con
responsabilidad y coherencia.
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2. La Universidad y su entorno
a) Misión, entre la autonomía y las demandas sociales
Actualmente la noción de autonomía universitaria se puede caracterizar en los siguientes términos:
·
La autonomía es una característica de la institución universitaria,
no de los miembros pertenecientes a la misma. A estos últimos sólo
los alcanza una dimensión específica de su desempeño.
Esta última afirmación tiene su fundamento en la distinción filosófica que explicita Kant sobre las formas de libertades. La libertad negativa, en el sentido de mera independencia, es el análogo a
la libertad de cátedra, ejercida y postulada respecto de otros órganos de decisión. La libertad positiva, comparable con la autonomía institucional, ya que no es la mera independencia de la cátedra sino que considera a la universidad tomada como una unidad
con capacidad de acción en el terreno político y normativo.
·
La autonomía forma parte de la forma de gestionar y organizar la
Universidad que tiene una triple dimensión:
- Autonomía didáctico científica (académica):
Consiste en la libertad para establecer políticas y concepciones pedagógicas en relación a la generación, la organización, la sistematización y la transmisión del conocimiento
(crear carreras y cursos, aprobar programas de estudio, fijar
objetivos pedagógicos y científicos, fijar cupos o no, fijar calendario académico, otorgar diplomas, fijar normas de admisión de alumnos, evaluar y acreditar, etc.).
- Autonomía de gestión y organización:
Consiste en la capacidad de organizarse y fijar normas propias para elegir a sus dirigentes, administrar recursos humanos y definir objetivos y políticas de acción (definir estructura de gobierno, fijar normas de administración, aprobar su estatuto, decidir su EOF, fijar política salarial, fijar los
regímenes de personal, refrendar convenios y contratos, etc.).
- Autonomía financiera y patrimonial:
Consiste en la capacidad para gestionar recursos financieros
y físicos, provenientes del aporte público o privado (proponer
y ejecutar presupuestos, administrar su patrimonio, administrar recursos propios, recibir donaciones y subsidios, administrar recursos públicos, realizar operaciones financieras, etc).
Definidas que fueron las distintas dimensiones y formas de autonomía, el resultado de su ejercicio se puede evaluar en su relación con la
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sociedad. Ésta tiene dos ejes principales, vinculados entre sí, su relación
con el Estado y su relación con el sector productivo (Tedesco, 2000).
1. En cuanto al vínculo con el Estado, la historia argentina recoge un
fuerte desencuentro, originado en conflictos y ausencias. La tradición de
la autonomía, originada en la reforma del 18 y el movimiento estudiantil
organizado, pretendía independizarse del autoritarismo político. Esa
categoría de análisis, ya no es posible seguir postulándola, en un contexto donde: a) se tiende a reforzar la democracia, b) el Estado se ha apartado
de sus funciones regulatorias y c) el Estado Nación ha sido erosionado a
partir de fuertes procesos de descentralización y la aparición de entidades supra nacionales. En este contexto, el tema de la autonomía ya no está
vinculado como en el pasado, a la lucha contra el control ideológico de
las universidades. El tema transita ahora, fundamentalmente, entre la
lógica de los intereses generales y la lógica de los intereses particulares en
la producción y distribución de conocimientos. En esta tensión, el Estado
aparece como instancia principal, sino la única, desde la cual es posible
introducir aspecto tales como la inversión en proyectos de largo plazo, la
formación de recursos humanos en función de estrategias de desarrollo y
la toma de decisiones a través de procesos de concentración social. Pero en
esta discusión, parecería necesario partir de una predisposición favorable
a la idea de que ya no es posible seguir con instrumentos que, por negar la
articulación con el Estado terminen por crear el terreno favorable a la generalización de la lógica del mercado en el campo de la educación superior.
Una de las responsabilidades de la universidad, de los intelectuales
y del propio Estado consiste en responder a la demanda de sentido que la
sociedad contemporánea está requiriendo. Obviamente, la respuesta a
esta demanda no puede ser satisfecha desde los enfoques tradicionales.
Pero tampoco puede ser satisfecha desde los enfoques que dejan en la
lógica del mercado la solución de todos los problemas de la sociedad.
2. En su relación con el sector productivo, la autonomía fue concomitante con un proceso de aislamiento. Las razones de esta desvinculación
tienen que ver con el estilo de desarrollo basado en la sustitución de
importaciones. En ese contexto, el aparato productivo podía existir sin
articularse con los centros académicos, porque además los desarrollos de
estos últimos, en el mejor de los casos, se exportaban.
La importancia del sector productivo para las instituciones de enseñanza superior y de investigación está fuera de toda duda. En los países desarrollados el problema radica en la tendencia a privatizar cada vez más la producción y el uso de los conocimientos. En el caso de Argentina, venimos de
una larga tradición de desvinculación, puesto que las economías regionales
están forzadas a participar en la creciente competencia internacional. En tal
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sentido, la articulación estará estimulada tanto por el aparato productivo
como por las propias instituciones académicas. La discusión pasa, por la
tensión entre formar para la producción de conocimientos o formar para el
uso del conocimiento disponible. Este debate aún está abierto.6
En definitiva, se trata de establecer un nuevo contrato entre las instituciones y la sociedad, mediante un profundo reajuste de los elementos que
constituyen la conducción y la coordinación del sistema de educación superior, enfatizando la autonomía de gestión de las instituciones y los elementos de autorregulación del sistema, incorporando criterios que soporten la relación sobre los ejes de la responsabilidad pública, la evaluación e
información y una mayor exposición de las demandas de la sociedad.
Desde el punto de vista de la capacidad de implementar políticas
coherentes a nivel institucional, es necesario contar con un plan estratégico de desarrollo de los programas prioritarios. Esta metodología además de reconocimiento de los retos y oportunidades que presenta el entorno de la institución, así como de sus fortalezas y debilidades, implica
una participación intensa y responsable de todos los involucrados en la
actividad. En términos de gestión se requiere mudar de una concepción
de la autoridad entendida no sólo como la responsabilidad de cuidar el
cumplimiento de las normas y reglamentos, a otra que incluya la capacidad de proponer una visión que aglutine a los miembros de la comunidad en el conjunto de ideales compartidos.
b) Universidad y estructura social
1. Principales indicadores
Es importante tener como marco de referencia para el punto en análisis los datos económico sociales que siguen.
A partir de los censos nacionales de población (CNP) elaborados
para los años 1991 y 2001 (actualmente en procesamiento) tenemos registros de 32.615.528 y 36.223.947 habitantes respectivamente.
En relación con aquellos, las tasas anuales de crecimiento han registrado una evolución decreciente en términos relativos (ver Cuadro 2), si
consideramos en particular esas mismas tasas para la población total y
urbana entre 1970 y 2000 y las proyectadas hasta el 2010 (ver Cuadro 3),
se observa que son mayores para la población urbana que para la total,
pero también están decreciendo desde 1970 hasta el presente y se proyecta la misma tendencia para el futuro inmediato.
La población económicamente activa (PEA) que incluye una estimación para el 2010 (ver Cuadro 4), creció entre 1990 y 2000 el 21%, diferenciado por sexo, la de mujeres lo hizo el 26% y la de hombres el 18%.
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En términos macroeconómicos la evolución del producto bruto interno (PBI), entre 1993 y 2001 medido en millones de pesos corrientes a
precios de mercado, abierto en producción de bienes y servicios (ver Cuadro 5), muestra la recesión económica que se desencadenó a partir de
1998, que implicó el decrecimiento del PBI en los años 1999, 2000 y 2001,
retrotrayéndose a niveles de 1993. En particular, dicha situación se verifica en la producción de bienes que en el 2001 registra valores inferiores a
los del 1993.
En materia de datos estadísticos sobre educación es muy útil analizar la evolución de la matrícula del sistema educativo por niveles de enseñanza para los años 1980 y 1997 (ver Cuadro 6). Durante ese período, tal
cual lo justificáramos en otros apartados, la tasa de crecimiento de la educación superior fue la más alta (6,9%), por lo que aumentó su participación
relativa en el conjunto del sistema educativo, pasando del 7,2% en 1980 al
13% en 1997. En la actualidad ese tasa se mantendría estable, no obstante
la situación económica recesiva, pues estudios sociolaborales indican que
con el aumento de la desocupación se incrementa el nivel de educación
para los estratos sociales en edad de ingresar al mercado laboral.
En cuanto a la tasa de escolarización, que ya fuera analizada para el
caso de la educación superior, para la educación inicial, primaria y media (ver Cuadro 7) se destaca el fuerte crecimiento en todos los niveles, y
en especial en el inicial y el medio. En dichos niveles la matrícula creció
entre 1994 y 1998, el 4,2% anual en el inicial y el 6,4% en el medio. La
superior creció en ese período a una tasa anual del 4,52% (Lamarra, 2003).
Por último, se adjuntan datos referidos al número de alumnos para el
año 2000 y de establecimientos para el año 1999, por nivel de enseñanza,
del que surge el alto grado de escolarización de todos los niveles educativos (ver Cuadro 8).
En relación con la situación social de la población argentina, el impacto de los graves hechos económicos que se generaron en la segunda
mitad de la década del 90 e hicieron eclosión a partir de la recesión que se
inició en 1998 que concluyó con el proceso devaluatorio de inicios de
2002, han desmejorado todos los indicadores sociales relevantes.
La tasa de desocupación (ver Cuadro 9), generada por el INDEC a
través de la Encuesta Permanente de Hogares, nos muestra el valor más
alto para mayo 2002 con un 22% en el aglomerado urbano del Gran Buenos Aires. Si se la analiza por edad, para el mismo período, para el grupo
de 15 a 19 años era del 46% y para el de 20 a 34 era del 25%. Sobre el total
el 40% son jefes de familia, hecho éste que impacta fuertemente en el
aumento de la cantidad de hogares bajo la línea de pobreza y la línea de
indigencia. Para el período que analizamos, en el total del país, el 41% de
los hogares y el 53% de las personas eran pobres, en tanto que el 18% y el
25% respectivamente eran indigentes.
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Entre 1998 y 2002 la pobreza creció el 75% y la indigencia el 300%. En
mayo de 2002 había 19 millones de pobres y 8,4 millones de indigentes.
Del total de pobres, 8,6 millones son menores de 18 años y actualmente 7
de cada 10 niños nacen en hogares pobres.
Estos datos constituyen un panorama que en el futuro inmediato irá
socavando la posibilidad de promoción social o estabilidad que la educación debería producir en un marco de generación de equidad social. De
todas formas, a pesar del dramatismo detallado, es notable destacar que
casi el 75% de los jóvenes de hogares pobres estudian en la escuela media,
hecho que los diferencia de la formación promedio de sus padres que sólo
una cuarta parte tienen completos los estudios primarios y, de ellos, sólo
un tercio cursó algún tramo de la enseñanza media.
Otro aspecto que merece ser destacado es el impacto redistributivo de
la inversión (gasto para algunos autores) en educación superior. Se busca
en tal sentido poder medir el efecto de la acción estatal sobre la sociedad,
a través de la provisión de bienes y servicios educativos, en la corrección
de la distribución del ingreso.
En términos físicos, la distribución de los asistentes a las instituciones
públicas está concentrada en los estratos inferiores en los niveles preescolar, primario y secundario, siendo el nivel primario el de mayor proporción
en dichos tramos. En cambio, los niveles terciarios y universitarios públicos benefician en mayor proporción a los hogares de mayores ingresos. Se
intensifica en el caso de la educación universitaria, disminuyendo en para
el servicio de los institutos terciarios públicos (ver Cuadro 10).
El gasto total en educación, cultura, ciencia y técnica aparece como
progresivo debido a que el programa presupuestariamente más importante
–educación primaria y media– presenta un fuerte carácter progresivo.
Los índices de concentración verifican la afirmación anterior sobre el
carácter progresivo de los niveles básicos, al asumir valores negativos, en
tanto la educación superior y universitaria presenta un carácter regresivo
(ver Cuadro 11). El índice de concentración del gasto Cg mide el grado de
concentración de los beneficios en los quintiles inferiores de la distribución. Un valor negativo indica un gasto progresivo y, cuánto mayor es su
valor absoluto, más concentrado está en personas de menores ingresos.7
El índice de progresividad muestra que el gasto en todos los niveles
educativos es progresivo, aunque decrece a medida que se pasa a un
mayor nivel educativo (Coraggio, 2001).
A modo de síntesis, si se toma en cuenta la cuestión de la equidad
social de la educación superior, debe considerarse la situación global.
Esto significa incluir el análisis de la distribución de la riqueza y los
mecanismos de redistribución del ingreso en su conjunto: recuperación
del ingreso fiscal reduciendo la evasión, redefinición del sistema tributario para que resulte más progresivo, evitar la elusión fiscal, el acceso a
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recursos crediticios para promover el desarrollo, entre otros. Lo notable
es que, hasta la fecha, todos los estudios realizados sobre el impacto o
beneficio de la educación superior sobre quintiles de mayores
ingresos,8 de manera más que proporcional respecto de la educación
básica y media, estuvieron orientados a justificar los planes de
arancelamiento, proponiendo un efecto de empobrecimiento adicional
que transforman a la política social de manera tal que aumenta la desintegración y la desigualdad.
2. Formación superior, empleabilidad
Durante la mayor parte del siglo XX, la educación en general y la
superior en particular generaron alternativas para alcanzar mejores niveles de vida, al posibilitar el alcance de puestos de trabajo de mayor
renta, creándose así un efecto de promoción social y redistribución del
ingreso en los casos de los primeros quintiles. Se produjo así una importante movilidad social en familias cuyos hijos profesionales provenían
de padres con escaso nivel de instrucción y formación.
En la década del 90, el llamado “proceso de modernización” se
llevó a cabo a partir de un escaso valor agregado en términos de producción de bienes y servicios, demandando en tal sentido muy baja
calificación de mano de obra. La indiscriminada apertura frente a la
agresividad del proceso de globalización produjo el incremento de las
importaciones en bienes durables con alta incorporación de tecnología y sólo generó internamente el crecimiento de los bienes y servicios
no transables. La incorporación de conocimiento aplicado se produjo
a partir de las importaciones, de modo que la producción interna no
pudo diversificarse ni demandar mano de obra calificada que desarrollara y aplicara innovaciones que se transformaran en ventajas competitivas nacionales.
Lo paradójico fue que, en el mismo período en el que descendía la
demanda de mano de obra con alta calificación profesional, se producía
una expansión de la matrícula de educación superior en relación con las
expectativas favorables de décadas anteriores.
Entre 1994 y 1998, en el Gran Buenos Aires se generaron 75.240 nuevos puestos de trabajo de nivel profesional y científico, mientras que el
número de egresados universitarios de ese período fue de 123.288, por lo
que bajo el supuesto de que todos los puestos nuevos fuesen ocupados
por egresados nuevos, la cantidad que no encontraría empleo para su
nivel educativo sería de 48.048. Esto genera, por supuesto, “una presión
significativa, provocando que estos egresados queden desocupados u
ocupen puestos menores de requerimientos educativos y desplacen de
esa manera a quienes tienen menores niveles de educación” (Gómez, 2001).
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La tasa de desocupación de egresados universitarios se ha
incrementado en la última década, aunque en menor medida que para el
total de la población.
A partir de 1999, la situación de desocupación se ha agravado para
los que tienen nivel educativo superior o igual –o en mayor medida– que
lo que ha ocurrido con el conjunto de la PEA. Así, en una encuesta a 3.041
profesionales universitarios y terciarios, realizada por la Sociedad de
Estudios Laborales para el Ministerio de Educación, en marzo de 2000, la
tasa de desocupación para egresado de nivel superior era de 9,2%.
De acuerdo con informaciones suministradas en el mes de julio de
2002 por el INDEC, en el período mayo 2001/mayo 2002, en la Capital
Federal y el Gran Buenos Aires mientras la desocupación en general aumentó el 25%, la de los profesionales universitarios creció el 54%, es decir,
los desocupados profesionales pasaron de ser 56.000 en mayo de 2001 a
ser 86.000 en mayo de 2002.
Inevitablemente, la discusión sobre la empleabilidad del los egresados
de la educación superior, es parte integrante de la reformulación del modelo político económico y social que se debe dar en nuestro país, de manera tal que se maximicen las capacidades adquiridas por nuestros científicos y profesionales de modo tal de favorecer el desarrollo y crecimiento
sustentable, en el marco de reglas de intercambio internacional que preserven e incrementen las ventajas competitivas.
c) Universidad y Estado, financiamiento
Durante la década del 90, tuvo lugar en la Argentina un proceso de
reforma del Estado que, entre otros cambios, transformó la relación entre
las instituciones de educación superior y la agencias estatales de planificación, distribución y control presupuestaria, generando fuertes impactos en la gestión política, administrativa y económico financiera de las
universidades nacionales
La agenda de las políticas públicas del sector estuvo centrada en
temas de financiamiento, básicamente en torno a los mecanismos de asignación del presupuesto estatal, ampliándose posteriormente a cuestiones referidas a la evaluación y la acreditación universitaria.
En el marco de una política económica en la que la definición ideológica del Estado Benefactor deja paso a la instalación del Estado Evaluador,
aparece un aumento de las demandas sociales en torno a los servicios de
educación superior frente a restricciones cada vez más crecientes en las
asignaciones presupuestarias reales. Se plantea, bajo determinadas premisas ideológicas, una necesidad de mayor eficiencia en el gasto social
del sector, en relación con fondos destinados a su ejecución.
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En este contexto, comienzan a discutirse distintos modelos de asignación presupuestaria al conjunto de las universidades públicas. Teniendo
en cuenta el análisis de las políticas gubernamentales que le dieron origen, el presente proyecto se propone caracterizar conceptualmente los
diferentes modelos de asignación, las condiciones de su operatoria en las
instituciones y los probables efectos que sobre la misión organizacional
pueden tener dichos modelos.
1. Algunas consideraciones conceptuales previas
La expansión del sistema universitario, la crisis de los presupuestos públicos y los debates acerca del Estado de bienestar han llevado a varios países
a plantear reformas en sus modelos de financiación en los últimos diez años.
La combinación óptima de los mecanismos de financiación, depende
de los efectos que los distintos instrumentos tengan sobre los siguientes
objetivos, y de la prioridad que se quiera dar a cada uno de ellos:
I. Suficiencia financiera: para garantizar que las universidades dispongan de los recursos necesarios para conseguir sus objetivos.
II. Eficiencia interna: en la asignación de recursos dentro de cada
universidad, para maximizar la producción a un coste dado.
III. Eficiencia externa: en la asignación de recursos de la sociedad a
las universidades, y su reparto entre ellas.
IV. Igualdad de oportunidades: de forma que la probabilidad de acceso
a la universidad (y éxito dentro de ella) sea independiente del
origen socioeconómico de los alumnos.
2. El financiamiento como instrumento de mejora
En la última década los gobiernos han descubierto que los incentivos
financieros son un mecanismo más efectivo para influir en el funcionamiento de las universidades que la pura intervención administrativa que
usaron en otros momentos, ya que estos incentivos cambian las actitudes
de las instituciones y el comportamiento del profesorado en la búsqueda
de la calidad. Dentro de esta estrategia, se dan tres tipos de actuaciones:
• Diversificación de las fuentes de financiación:
Es generalmente reconocido que la diversificación de las fuentes
de financiación refuerza la autonomía de las instituciones y produce cambios en los mecanismos de toma de decisiones.
• Cambios en los criterios de asignación externos:
Se están produciendo cambios en los sistemas de asignación de
recursos a las instituciones universitarias con el objetivo de mejorar la equidad en el reparto de los fondos públicos y de estimular la eficacia.
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•
Cambios en los criterios internos de distribución y gestión:
Adicionalmente a los mecanismos de asignación de recursos externos, la incorporación de nuevos sistemas de gestión de las
instituciones universitarias pueden producir mejoras en la calidad por una mejor utilización de los recursos recibidos.
3. Evolución del financiamiento del sistema universitario público argentino
La fuerte transformación del sistema argentino se inició en la década
del noventa y con mayor impulso a partir de la creación de la Secretaría
de Políticas Universitarias, en el marco del Programa de Reforma de la
Educación Superior (PRES). Se reposicionaron las relaciones entre el Estado y el sistema universitario, las que luego de una década, ya asentadas, pueden ser analizadas al amparo de los acuerdos y/o indefiniciones,
que, en materia de financiamiento, se desarrollaron.
En particular, la asignación y distribución del presupuesto universitario, se ha constituido en el tema de mayor debate y controversia, en
relación al financiamiento de la educación superior. Si bien la asignación
constituye una de las expresiones de la política de Estado en educación,
fue percibida como un importante instrumento para el diseño de estrategias orientadas a inducir o forzar comportamientos institucionales.
Cada año el Congreso de la Nación aprueba el Presupuesto Nacional
en el que se establecen, por planilla anexa, las distribuciones entre cada
una de las universidades públicas. Históricamente, esos montos se han
definido con criterios que, en la medida que la situación fiscal lo permitía,
fueron incrementando su cuantía, basándose primordialmente en las distribuciones anteriores, las que habían sido fijadas en general, con parámetros subjetivos e inerciales aunque, a partir del último lustro del 90,
aparecen parámetros de carácter objetivos, que intentaron con distinto
efecto incorporar pautas para morigerar las desigualdades estructurales
y estimular el mejor desempeño.
Con el objeto de ilustrar el desarrollo que tuvo, desde mediados de la
década del 90, la evolución de las nuevas modalidades de asignación
presupuestaria que incorporaron determinadas pautas objetivas para su
definición, ya sea, en base a prioridades consensuadas o por mecanismos
competitivos, se construyó un Cuadro que facilita su análisis (Coraggio y
Vispo, 2003).
Como puede observarse en el Cuadro 12, algunos de estos programas
y de estas nuevas modalidades de asignación, continúan vigentes y otros
aparecen como discontinuados, produciéndose a partir del año 1998 una
disminución tanto del total como del peso relativo que tienen los criterios
de distribución objetivos por sobre el total del crédito presupuestario asignado por el Tesoro Nacional y en particular el referido a la pauta históri310
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ca. Tal circunstancia se ve favorecida porque mucho de los programas
vigentes (PROFIDE, PROCRE, PROIN, PROCAL, PROAE) pasaron a integrarse a las asignaciones denominadas “sobre la línea”, es decir, a la
distribución particular de cada universidad, abandonándose la metodología de formulación de programas y posterior evaluación de resultados
y consolidando un modelo más vinculado al mantenimiento de situaciones históricas inerciales.
En forma simplificada el modelo ideado por la SPU propone asignar el
presupuesto universitario en función de los costos salariales involucrados
en el proceso de enseñanza, teniendo en cuenta una determinada cantidad
de docentes por alumnos (Delfino y Gertel, 1996). Como consecuencia del
modelo propuesto la asignación favorece a las universidades grandes en
detrimento de las universidades con menor cantidad de alumnos.
La asignación presupuestaria empleando este método tiene algunas
ventajas (fundamentalmente si la comparamos con el actual esquema de
negociación) y muchas limitaciones.
La misma responde correctamente a la necesidad de otorgar estabilidad y certidumbre necesaria para la planificación. Además, como todo
sistema de fórmulas tiene el pro de la transparencia en la asignación una
vez determinados los parámetros. Los mayores inconvenientes de esta
propuesta se encuentran en como se determinan los parámetros de esta
regla y en que medida contribuyen a la asignación eficiente de recursos y
la calidad en la enseñanza universitaria.
4. Conclusiones
Más allá de las discusiones sobre presupuesto, aranceles, formas alternativas de financiamiento, mayor o menor restricción del acceso, o
mayor o menor democratización de éste, que recorren como temas casi de
coyuntura los ambientes universitarios hoy, dos señalamientos de fondo
se desprenden del cuadro someramente planteado arriba.
Primero. El sistema universitario nacional continúa, como en el pasado, predominantemente orientado hacia la formación de profesionales, en
tanto que la función de investigación (la producción de conocimientos) se
halla notoriamente menos desarrollada. La magnitud de las dedicaciones
simples, lo indica con claridad. La investigación, por su parte, que es el
sello distintivo de las buenas universidades contemporáneas, se ha visto
beneficiada por la ampliación de los postgrados (por el impacto que tienen
en la formación de investigadores) y ha ido ganando lentamente terreno a
lo largo del decenio. Está sin embargo lejos de contrapesar la orientación
profesionalista. Vale decir, la expansión de los 90 se ha hecho a partir de un
modelo institucional vetusto, que no condice con los requerimientos de los
nuevos tiempos. Por añadidura, la orientación estrechamente profesionalista
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que todavía prevalece se halla influida, en la actualidad, por una demanda
que no parece la más adecuada. Por ejemplo, la matrícula en ciencias sociales y humanidades crece por encima de la media del sistema, mientras la de
ciencias básicas y tecnológicas lo hace por debajo.
Segundo. El sistema de universidades públicas es poco eficiente en lo
tocante a la formación de profesionales. Las cifras conocidas y difundidas en cuanto trabajo o publicación sobre nivel de repitencia y deserción
pintan un panorama insoslayable: su capacidad de producir egresados –
paradojalmente, el objeto central de la orientación prevaleciente– es baja.
Y su costo, muy elevado.
Respecto a los mecanismos de asignación de los recursos públicos a
las universidades García Fanelli (2000) señala que las reformas recientes
responden, en general, al objetivo de aplicar instrumentos del gobierno
que, vía incentivos, promuevan en las instituciones reformas en sus políticas académicas y de gestión. Es decir, los cambios en la asignación de
recursos a las universidades deben ser diseñados y enmarcados en una
estrategia general de reforma del sistema universitario. De nada sirve una
propuesta de asignación que plantee cambios profundos en la manera
que son distribuidos los recursos públicos si no existe un consenso general sobre que tipo de capacidades queremos desarrollar o que conductas
queremos alentar. Sin estas definiciones previas es imposible establecer
cuales deberían ser los parámetros utilizados en la distribución de los
fondos entre las universidades. A nuestro juicio, el mecanismo de asignación propuesto por la SPU carece de este marco más general que nos
permita evaluar los parámetros considerados.
En definitiva, se deben utilizar instrumentos que se estructuren sobre
planes de CALIDAD y RESULTADOS.
Acordar sobre la base de fondos concursables, contratos competitivos relacionados con el desarrollo y sostenimiento de programas de excelencia o proyectos institucionales especiales, alineando así objetivos entre el gobierno y las instituciones.
Promover, sobre la base del mejoramiento institucional y la rendición
de cuentas, contratos programa plurianuales sustentados en objetivos y
resultados acordados y evaluables periódicamente para definir las asignaciones de fondos diferenciales.
d) Universidad y la relación internacional
De manera contemporánea con el proceso de globalización y apertura económica que se produjera en la Argentina durante la década del
90, se comienza a desarrollar un proceso de internacionalización de la
educación superior. En períodos anteriores el intercambio con instituciones
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del exterior se había desempeñado de manera incipiente y transitaba
por el nivel de la movilidad individual de estudiantes que cursaban
postgrados en otros países.
Este proceso de interrelación que comienza a desarrollarse en la década pasada, pasa al nivel institucional y con la atenta intervención de
los organismos de regulación y control (CONEAU, Ministerio de Educación, SPU), situación ésta que no se da de manera homogénea en el resto
de los países de América Latina.
Entre las modalidades más representativas en que se materializó el
proceso descripto podemos destacar (Porto, 2001):
- Radicación de sedes y representaciones de universidades extranjeras con distintos planes y programas: Bologna, estudios
de grado para estudiantes argentinos; New York University y
Harvard University, con ofertas para sus propios estudiantes;
NYU, Harvard, Salamanca, entre otras, para el desarrollo de
tareas de investigación.
- Oferta académica con modalidades presenciales o a distancia,
de universidades extranjeras sin reconocimiento y/o acreditación argentina (Universidad Autónoma de Barcelona, UNED,
Universidad Politécnica de Madrid, Universidad de Sevilla, etc).
- Iniciación de postgrados con doble titulación o intercambio académico entre universidades nacionales y del exterior (Universidad de Belgrano, UADE, Universidad del Salvador, Universidad
de San Martín, Universidad de Tres de Febrero, etc.).
- Alianza estratégica para el lanzamiento de una universidad virtual
con soporte tecnológico extranjero (Universidad Virtual de Quilmes).
- Afianzamiento de redes internacionales para el intercambio
institucional sobre la base de proyectos y programas de investigación y desarrollo estratégicos (programa ALFA de la Unión
Europea).
- Intenso intercambio de profesores y estudiantes anclados en una
multiplicidad de programas internacionales, para ofertas de grado y postgrado.
En particular, merece ser destacada la labor regional, que abordó de
manera integral el tema del intercambio educativo, con la constitución del
Sector Educativo del Mercosur (SEM). Fue creado en 1991 con la firma del
Protocolo de Intenciones, por parte de los Ministros de Educación de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. El mismo ha contribuido al proceso
de integración regional a través de variadas acciones y definiciones de
políticas comunes; así como a través de la firma de Protocolos hoy vigentes,
que permiten el reconocimiento de títulos en todos los niveles, con diferentes características para la educación básica y la universidad9 (Hermo, 2003).
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Con respecto a la educación superior, se ha definido un Plan Estratégico con tres grandes ejes temáticos: a) acreditación; b) movilidad y c)
cooperación interinstitucional.
Para abordar el primer eje comenzó a funcionar el Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras de Grado Universitarias (MEXA),
que ha llevado a cabo una serie ininterrumpida de actos formales y ejecutivos tendientes a lograr la meta fijada para el quinquenio de firmar un
Acuerdo de Acreditación de Carreras de Grado Universitario.
En cuanto al segundo eje, sobre movilidad estudiantil, también se
elaboró una propuesta con los principios orientadores y las áreas prioritarias a ser consideradas en la confección del Acuerdo para la Movilidad,
que será evaluado por la reunión de Ministros. El problema fundamental
a resolver tiene que ver con las exigencias migratorias de los países miembro en cuanto a documentación personal y visado. En este sentido, todos
son concientes de la urgencia que requiere su solución.
En relación al tercer eje estratégico, se acordó abordarlas una vez
acordadas las dos anteriores, pues aquellas se constituyen en plataforma
de esta última. Además apareció la necesidad de ocuparse de temas más
urgentes, relacionados con este punto, en particular, las acciones a emprender en el marco del Espacio Común de Educación Superior de la
Unión Europea, América Latina y Caribe (UEALC) y lo perentorio de
decidir políticas comunes del Mercosur ante la propuesta de liberalización de servicios educativos que se formuló en el Acuerdo General de
Comercio de Servicios (AGCS).
Al respecto, debe señalarse que los mismos países integrantes del
Mercosur son miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC),
y al haberse abierto el debate sobre el Acuerdo General de Comercio de
Servicios (AGCS), en el marco de la Ronda Uruguay del GATT, todos estos
países “miembros”, podrán exponer sus posiciones, reclamos y/o compromisos sobre el debate.
En este esquema ningún país está obligado a ceder condiciones más
favorables sobre los servicios educativos. La posición de la Argentina
será participar en los intercambios sobre el AGCS y decidir cual es su
posición en cada caso. Además, esta cuestión fue incorporada para el
tratamiento en las reuniones de educación superior del SEM, con el objeto
de adoptar una política regional común respecto de la liberalización de
servicios educativos en el marco del AGCS y de la OMC. Así, estas posiciones concertadas en el Mercosur permitirán mayores márgenes de libertad para negociar en un foro multilateral como es la OMC.
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Universidad, visión y futuro
El acuerdo sobre políticas estratégicas en educación superior debe
alcanzarse teniendo en cuenta tanto cuestiones presentes como futuras,
en virtud de que sus resultados en materia de innovaciones y cambios se
percibirán a mediano y largo plazo.
Estas políticas que se traducen en proyectos institucionales, programas y acciones deben consensuarse a nivel de sistema con la participación de sus principales representantes de manera tal que se transformen
en políticas de Estado para las próximas décadas.
Si bien existen experiencias institucionales importantes en innovación y reformas, también es cierto que no hay registro, ordenamiento o
sistematización de las mismas. Su relevamiento y difusión debería constituirse en una estrategia necesaria para promover cambios cuya integración genere políticas transformadoras del sistema.
En la educación superior, durante la década del 90, se decidieron
importantes modificaciones que hemos descripto a lo largo de este trabajo, que abarcaron cuestiones referidas a: a) lo normativo y reglamentario; b)
la coordinación y articulación del sistemas; c) la promoción y evaluación
de la calidad, d) el desarrollo de nuevas ofertas en todos los niveles, terciario, grado y postgrado; e) la modificación de planes de estudio; f) los
cambios en los procesos de enseñanza-aprendizaje; g) el mejoramiento de
la gestión de la información; h) la promoción y aplicación de la investigación, entre otros. Cabe preguntarse si su agregado constituye un cambio y
transformación a nivel de sistema o se trata de meros cambios formales que
no generaron impacto sobre las conductas organizacionales de sus integrantes. La respuesta vendrá dada por los resultados que se desprendan
de las políticas implementadas, en tanto la educación superior es considerada un bien público preferente, sus destinatarios, la sociedad en conjuntos y los particulares, las empresas, los organismos no gubernamentales y
el mismo Estado son los que percibirán y recibirán el cambio previsto.
Para evitar ser redundante, pero a modo de reseña, destacamos algunas de los problemas que hemos relevado a nivel de sistema y que se
constituye en una plataforma de análisis para la mejora a tener en cuenta,
a saber: a) Existe una fuerte partidización y corportativismo a nivel de
gobierno universitario, que conspiran en contra de las virtudes de la autonomía y el cogobierno. b) Si bien se ha producido un fuerte crecimiento
de la matrícula universitaria en la última década, la misma no estuvo
acompañada por el incremento equivalente en cantidad de graduados, al
producirse el mayor desgranamiento en el primer año (50%) encontramos
fuertes razones en la poca articulación con el nivel medio y terciario y en
la propia inflexibilidad del universitario. c) En el promedio del sistema, la
baja dedicación tanto por parte de los docentes como de los alumnos,
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extiende en demasía la duración media de las carreras, que además no se
adecuan a modelos que se construyan sobre una formación básica común, un ciclo profesional y su inmediato enlace con la formación
postgradual. Si bien ya existen experiencias innovadoras en este sentido,
aún no se nota una tracción de todo el sistema a estos modelos. d) Se han
realizado importantes avances en materia de evaluación y acreditación
institucional, aunque hasta ahora no parecerían constituirse en factores
significativos de orientación de las demandas y de mejoramiento de las
ofertas, en términos de centrar los proyectos institucionales en planes de
mejora de la calidad y de atención a las demandas sociales. f) Se han
relevado modelos de gestión tradicionales que requieren el aporte de mayor
racionalidad, calidad, pertinencia y eficiencia
El reemplazo del Estado de Bienestar en detrimento de sus funciones de
carácter social y de defensa del bien común por el abandono de sus funciones
de regulación, mediación y redistribución del ingreso ha dejado espacio para
el crecimiento de la alternativas privatizadoras de sus funciones. La educación superior estuvo condicionada por ese mismo proceso, aunque de manera incipiente. En tal sentido es necesario imponer una nuevo perfil del Estado
y en particular del sistema universitario, en pos de prestar un servicio de
calidad para la mayor cantidad de población estudiantil posible y garantizando en especial el acceso a quienes, con capacidad y voluntad para acceder a su formación superior, pertenezcan a sectores sociales con menores
recursos. Para ello será necesario apoyar el financiamiento público a nivel
institucional y complementar la cobertura individual con becas a los estudiantes que con mérito académico lo necesiten.
Como corolario de las debilidades por las que atraviesa la educación
superior, consignamos la más importante en términos sistémicos y se refiere a la falta de un conjunto integrado y consistente de políticas públicas y
estrategias, por parte de los órganos de regulación y control, para orientar
el futuro del conjunto de instituciones que lo conforman y por parte de las
mismas la carencia de planes de desarrollo y fortalecimiento institucional
que orienten su desempeño para constituirse en organizaciones que estén
a la altura de las circunstancias que demanda el comienzo del siglo XXI.
Todas las dificultades y debilidades que se presentaron pueden ser
minimizadas o eliminadas en tanto las universidades puedan capitalizar la principal ventaja u oportunidad con que cuentan, que consiste en
articularse más proactivamente con la sociedad para participar en el diseño y la ejecución de las políticas en lo social, lo político, lo económico y
fundamentalmente lo educativo. De esta forma la crisis se transforma en
una clara oportunidad de cambio para la mejora.
Constituir una alianza universidad-sociedad (en sentido amplio) es
la oportunidad para que las instituciones de educación superior puedan
aportar su capital científico profesional y de esa forma contribuir a lograr
los consensos sobre su valoración como instrumentos para superar la
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crisis que atraviesa el país. Esa misma alianza puede generar un proceso
de cambio al interior de las organizaciones que genere actualizaciones en
las formas de gobierno, en la gestión académica y administrativa, para
superar las debilidades existentes.
En relación con el exterior, los acuerdos que se están alcanzando y
conformando con el Mercosur educativo representan una oportunidad de
cambio que pondrá en línea a la mayoría de las universidades latinoamericanas. La nueva estructura académica que se plantea en el Unión Europea
a partir del acuerdo de Bologna –la denominada BA-MA-DO (bachellormaestría-doctorado)– es una estrategia a imitar por el Cono Sur.
Es destacable que la década del 90, junto con el comienzo del siglo XXI,
ha estado fuertemente influenciada por los fuertes cambios e inseguridades ideológico políticas por las que atravesó el país, que desembocaron en
una de las crisis económico sociales más fuerte desde la propia existencia
como Nación. Un sistema de educación superior consolidado, coherente,
consistente podrá, en el marco del desarrollo de sus funciones básicas de
investigación, docencia y transferencia y asumiendo el desafío que significa su incorporación crítica a la nueva sociedad del conocimiento y la tecnología, aportar las ideas y el capital intelectual que promoverán el desarrollo
y la mayor equidad social que se espera de su desempeño.
Cuadro Nº 1 Matrícula de la Educación Superior por tipo
de institución. Período 1994-2000
Tipo de institución
1994
1996
1998
1999
2000
Total
1.173.492
533.503
1.521.996
1.612.704
1.724.397
Nacional
719.671
812.308
945.790
4.054.014
1.124.044
Privada
124.749
141.725
168.295
144.122
145.195
Oficial
235.740
263.132
254.961
256.121
266.969
Privada
93.332
128.646
152.950
158.447
188.189
Universitaria
No Universitaria
Fuentes: MECyT, Programa de Mejoramiento del Sistema de Información Universitaria.
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Cuadro Nº 2: Tasas anuales medias de crecimiento
1895-1914
3,6%
1914-1947
2,1%
1947-1960
1,8%
1960-1970
1,6%
1970-1980
1,8%
1980-1991
1,5%
1991-2001
1,0%
Fuente: INDEC.
Cuadro Nº 3: Tasas anuales medias de crecimiento
Períodos
Población total
Población urbana
1970 -1980
1,80%
2,30%
1980 - 1990
1,58%
2,06%
1990 - 2000
1,31%
1,61%
2000 - 2010 (Proyección)
1,14%
1,34%
Fuente: INDEC.
Cuadro Nº 4 Población económicamente activa
PEA
1990
Total
2000
2010
13.077.373
15.840.959
18.761.082
Mujeres
4.701.074
5.925.192
7.212.334
Hombres
8.376.299
9.915.767
11.548.748
Fuente: INDEC.
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Cuadro Nº 5 Producto Bruto Interno
Período
PBI
Bienes
Servicios
1993 IV Trimestre
248.644
78.770
154.202
1994 IV Trimestre
270.123
85.639
167.388
1995 IV Trimestre
263.250
82.524
164.771
1996 IV Trimestre
282.730
89.779
174.843
1997 IV Trimestre
302.038
96.909
185.013
1998 IV Trimestre
295.425
90.850
186.342
1999 IV Trimestre
289.429
86.695
185.971
2000 IV Trimestre
287.079
86.483
184.439
2001 IV Trimestre
252.063
71.336
168.869
Fuente: Dirección Nacional de Cuentas Nacionales. Ministerio de Economía.
Cuadro Nº 6: Evolución de la matricula del sistema educativo
por niveles de enseñanza para los años 1980 y 1997
Total
Inicial
Números Absolutos
1980
5.777.668
1997
10.067.371
Participación %
1980
100,0
1997
100,0
Base 1980=100
1980
100,0
1997
174,2
Tasa de Crecimiento
Media anual 1980-1997
3,3%
461.879
1.145.919
Nivel de Enseñanza
Medio
Primario
3.742.984
5.153.256
1.154.706
2.463.608
Superior
418.099
1.304.588
8,0
11,4
64,8
51,2
20,0
24,5
7,2
13,0
100,0
248,1
100,0
137,7
100,0
213,4
100,0
312,0
5,5%
1,9%
4,5%
6,9%
Fuente: J. C. Tedesco y Emilio Tenti Fanfani, La reforma educativa en la Argentina, IIPE/
UNESCO, Buenos Aires, noviembre 2001.
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Cuadro Nº 7 Tasas netas de escolarización
Años
Inicial
Primario
Medio
1960
16.0 %
82.6 %
24.5 %
1980
57.5 %
90.5 %
38.8 %
1991
72.7 %
95.7 %
59.3 %
1997
98.0 %
99.8 %
70.2 %
Fuente: J. C. Tedesco y Emilio Tenti Fanfani, La reforma educativa en la Argentina, IIPE/
UNESCO, Buenos Aires, noviembre 2001.
Cuadro Nº 8: Número de alumnos y establecimientos
por nivel educativo
Nivel
Alumnos- año 2000
Establecimientos
año 1999
Inicial
1.246.597
E.G.B 1 y 2 ( 1° a 6° año)
4.774.420
22.283
E.G.B 3 ( 7° a 9° año)
1.696.744
14.988
Polimodal (10° a 12° año)
1.617.609
6.504
440.164
1.708
Superior no Universitaria
Superior Universitaria
Total
15.946
1.290.126
92
11.066.060
46.533
Fuente: INIECE /PMSIU, MEC y T.
Cuadro Nº 9: Tasa de desocupación
Año
Total
Aglomerados interior
Gran Buenos Aires
1986
1990
1994
1998
1999
2000
2001 (mayo)
2001 (octubre)
2002 (mayo)
7,6%
8,3%
10,1%
12,0%
12,9%
14,5%
15,4%
-
4,8%
8,6%
11,1%
14,0%
15,6%
16,0%
17,2%
19,0%
22,0%
Fuente: INDEC.
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Cuadro Nº 10: Incidencia del Gasto Público social
en educación (en porcentajes)
Q1
Q2
Q3
Q4
Q5
Total
Educación
Niveles
33.41
22.46
17.44
15.30
11.40
100
Elemental
46.61
24.13
14.57
8.84
5.84
100
Media
28.97
24.41
19.74
16.53
10.35
100
Terciaria
16.49
18.75
21.75
23.56
19.46
100
5.91
14.64
20.20
30.70
28.54
100
Universitaria
Fuente: El impacto redistributivo del Gasto Público en los sectores sociales. Resultados provisorios,
1999. Dirección de Gastos Sociales Consolidados. Secretaría de Programación Económica y Regional. Ministerio de Economía.
Cuadro Nº 11: Índices de concentración y progresividad del Gasto
Público por nivel educativo
Niveles
Cg (1)
Publica y
Privada
Kg (2)
Pública
Privada
Publica y
Privada
Pública
Privada
Educación
33.41
22.46
17.44
15.30
11.40
100
Elemental
-0.321
-0.439
0.095
0.650
0.768
0.234
Media
-0.168
-0.258
0.136
0.497
0.587
0.193
Terciaria
0.094
0.022
0.258
0.235
0.307
0.071
Universitaria
0.290
0.245
-
0.039
0.084
-
(no existen subsidios públicos directos a las Universidades privadas)
(1) Cg: índice de concentración del gasto.
(2) Ck: índice de progresividad del gasto.
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9.352.460
11.752.460
8.000.000 113.745.379 128.543.960
300.000
300.000
2.800.000
16.192.650
3.000.000
5.000.000
5.950.000
21.150.050
3.659.426
65.000.000
70.000.000
2000
5.000.000
11.550.000
65.000.000
70.000.000
1999
300.000
2.000.000
400.000
15.900.000
5.000.000
3.700.000
15.000.000
65.000.000
2001
2.600.514
289.426
266.625.514 182.239.476 162.952.076 107.300.000
1.545.000
5.280.000
74.200.000
7.000.000
14.000.000
7.000.000
5.000.000
65.000.000
15.000.000
70.000.000
1998
Fuente: Bases de Datos del CIN y Ministerio de Educación y Cultura de la Nación Secretaría de Políticas Universitarias Programa SIU (Coraggio
y Vispo, 2001).
4.314.000
84.496.135 148.800.000
2.000.000
4.000.000
CIN
Proyecto Piloto de Calidad
Emergencia
TOTAL
TOT
AL GENERAL
32.800.000
RUI
SIU
748.000
PROCAL
Procap - No Docentes
PROAE
FOMEC
Punto1 - Artículo 30
PROCRE
20.000.000
9.502.000
PROFIDE
PROUN - Univ. Nuevas
70.000.000
1997
9.750.000
70.000.000
4.682.135
5.500.000
1996
Reestructuración Laboral + A39
PROIN
70.000.000
42.000.000
40.000.000
1995
Incent. Doc. Inv
Inv.. Decr
Decr.. 2427/93
Prog. A14 de Reforma y
62.392.919
1994
6.791.500
8.000.000
1993
Reconversión de Planta Docente
Transferir
ransferir
Instituto a T
Otros Créditos a Distribuir
Decreto 1610/93
Reforma Administrativa
Universidades Nacionales
Cuadro 12. Universidades Nacionales. Asignación de “Otro Crédito a Distribuir” 1993-2001
322
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Bibliografía
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financiamiento de la educación superior: Modelos de asignación del
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financiamiento universitario: la experiencia de la Argentina, Chile y
México”, en Balán, Jorge (ed.): Políticas de reforma de la educación superior y
la universidad latinoamericana hacia el final del milenio, Universidad Nacional Autónoma de México-Centro de Estudios de Estado y Sociedad.
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Educación Superior, IIPE, Buenos Aires.
Lamarra, Norberto Fernández (2003): La Educación superior argentina en
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Mundet, Eduardo R.(2003): Innovaciones y reformas en el sistema de educación
superior de Argentina. Sus antecedentes, implementación y resultados, IESALC.
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financiamiento: Hacia la constitución de un organismo descentralizado de
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Tedesco, Juan Carlos (2000): Educar en la sociedad del conocimiento, Fondo
de Cultura Económica. Buenos Aires.
Winkler, Donald (1990): “Higher education in Latin America: Issues of
efficiency and equity”, World Bank Discusión Papers 77, World Bank.
323
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323
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Notas
1. A los efectos de recurrir a un análisis más pormenorizado de la ley de Educación
Superior argentina, temática que excede el propósito de este trabajo, se recomienda
consultar el estudio “La legislación sobre Educación Superior en Argentina. Entre
rupturas, continuidades y transformaciones”, elaborado por Eduardo Sánchez
Martínez para el IESALC.
2. En realidad, no existe una injerencia externa en la vida de las universidades, sino que
son las propias instituciones del sistema la que, mediante un mecanismo de
autolimitación, determinan los alcances de las restricciones que le resultan impuestas
a su autonomía, constituyéndose en un gran alcance de la LES al conciliar dos tipos de
intereses, el público y el de las instituciones.
3. Según la legislación vigente, se ofrece una cantidad limitada de instituciones de
educación superior. Sin embargo, su práctica y funcionamiento permite diversificar su
espectro, incluyendo mayor variedad de tipología, a saber: a) Autónomas: es el caso
de las universidades. b) Empresariales: si bien no existen formalmente, al analizar las
sociedades propietarias de varias universidades privadas, pueden categorizarse de
esta manera. c) Técnicas: representada especialmente por la Universidad Tecnológica
Nacional (UTN), ofrece estudios de carácter tecnológico. d) Militares y policiales:
existen tres universidades nacionales dependientes de las fuerzas armadas y un dependiente de la Policía Federal. e) Religiosas: la mayoría son católicas y pertenecen a la
propia Iglesia. f) Centralizadas o descentralizadas: dependiendo de la existencia o no
de sucursales o unidades académicas desconcentradas
4. Información originada en el Programa de Mejoramiento del Sistema de Información
Universitaria (PMSIU) de la SPU.
5. En este nuevo orden, los Colegios Universitarios quedan fuera del alcance de la
SPU, por ser instituciones “no universitarias” dependientes de sus jurisdicciones
provinciales. Resulta totalmente paradójica que el motivo de su creación era facilitar
la flexibilidad y articulación con el sistema universitario y en la actualidad no está
priorizado su tratamiento.
6. En este marco, es de interés señalar que el CIN y el gobierno han acordado facilitar las
condiciones para que las universidades desarrollen tareas de consultoría en organismos,
instituciones, programas y proyectos que las requieran, a fin de aprovechar la capacidad
científico tecnológica de las instituciones universitarias, mejorar su financiamiento y el
de sus docentes, con la obtención de recursos propios y, a su vez, los costos de estos
servicios, en reemplazo de consultorías privadas, en particular extranjeras.
7. El índice de concentración del gasto (Cg) se computa como el coeficiente de Gini
sobre la curva de concentración de gastos. Esta curva indica la proporción de gastos
que es asignada a la población con un ingreso menor o igual a un cierto valor x. La
progresividad de un gasto evalúa si los beneficios de éste como proporción del ingreso
crecen a medida que se consideran estratos de menores ingresos. El indicador de
Kakwani (Kg) mide la progresividad del gasto y se computa como el coeficiente de
Gini del ingreso menos el índice de concentración del gasto. Valores positivos (negativos) indican un gasto progresivo (regresivo).
8. Téngase en cuenta que la mitad inferior de los quintiles de ingresos no supera un ingreso
familiar total promedio de los $ 1.500 mensuales, cantidad ésta plenamente merecedora
de un subsidio para la formación superior y concentra al 60% de las familias.
9. Se trata del “Protocolo de integración educativa y reconocimiento de certificados,
títulos y estudios de nivel primario y medio no técnico”; del “Protocolo de integración
educativa y reválida de diplomas, certificados, títulos y reconocimiento de estudios
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de nivel medio técnico”; del “Protocolo de integración educativa para la prosecución
de estudios de postgrado”: del “Acuerdo de admisión de títulos y grados universitarios para el ejercicio de actividades académicas” y del “Protocolo de integración
educativa para la formación de recursos humanos a nivel de postgrado”.
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Alba Zaluar

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