Dokumentation - Documentation - ELDH European Lawyers for

Transcription

EJDM Europäische Vereinigung von Juristinnen und Juristen für Demokratie und Menschenrechte in der Welt e.V.
EALDH European Association of Lawyers for Democracy and World Human Rights
AEJDH Asociacion Europea de los Juristas por la Democracia y los Derechos Humanos en el Mundo
AEJDH Association Européenne des Juristes pour la Démocratie et les Droits de l’Homme dans le Monde
AEGDU Associazione Europea delle Giuriste e dei Giuristi per la Democrazia e i Diritti dell’Uomo nel Mondo
____________________________________________________________________________________
Internationale Konferenz - International Conference – Conférence Internationale
SOZIALE RECHTE IN EUROPA
– Provokation für den Neoliberalismus
SOCIAL RIGHTS IN EUROPE
– A provocation for neo-liberalism
DROITS SOCIAUX EN EUROPE
- un défi au néolibéralisme
6. Mai 2006, 9:00 – 18:00 Uhr
ver.di – Bundesverwaltung,
Paula-Thiede-Ufer 10, 10179 Berlin
Dokumentation - Documentation
Ausgewählte Reden – Choice of the speeches – Un choix des interventions
Gemeinsam veranstaltet mit - Organized together with - Organisée avec :
Republikanischer
Anwältinnen- und
Anwälteverein e.V.
Vereinte
Dienstleistungsgewerkschaft
Auch mit Unterstützung der Holtfort Stiftung
Vereinigung
Demokratischer
Juristinnen und Juristen
e.V.
2
SOZIALE RECHTE IN EUROPA – SOCIAL RIGHTS IN EUROPE – DROITS SOCIAUX EN EUROPE
Dpkumentation - Documentation
Die Dokumentation ist auch abrufbar auf der Internetseite der EJDM www.ejdm.eu
The documentation of the conference is also be available on the website of EALDH www.ealdh.org
Impressum:
Europäische Vereinigung von Juristinnen und Juristen für Demokratie und Menschenrechte in der Welt, EJDM e.V. ,
Generalsekretär, RA Thomas Schmidt, Platanenstraße 13, 40233 – Düsseldorf,
FON 0049 211 – 444 001, eMail thomas.schmidt@ejdm.eu
Präsident, Professor Bill BOWRING (Barrister), London Metropolitan University, Human Rights & Social Justice Research Institute,
Ladbroke House, 62 – 66 Highbury Grove, LONDON N5 2AD
PHONE 0044 – 20 - 7133-5132, eMail b.bowring@londonmet.ac.uk
Alle Fotos von Ursula Mende, Krefeld
3
Inhaltsverzeichnis – Content – La table des matiéres

Vorwort – Preface

Tagesordnung – Agenda – l’agenda

Namen der ReferentInnen – Name of the speakers – Les noms des intervenant(e)s

Ausgewählte Reden – Choice of speeches – Un choix des interventions
Weitere Redebeiträge abrufbar – Other contributions available – Autres interventions
disponible

Kurzbiografien - Short Biographies and– notices biographiques

Literaturhinweise – List of literature – Bibliographie
4
Vorwort:
Seit über einem Jahrzehnt steht das Konzept des Sozialstaats im Visier neoliberaler Strategien
von Politik und Ökonomie, die nach hemmungsloser Deregulierung streben. Der Sozialstaat soll
abgeschafft oder seine Entstehung erst gar nicht zugelassen werden. Dies bedeutet für
ArbeitnehmerInnen und sozial Benachteiligte weltweit massive Einbußen an Einkommen,
sozialen Besitzständen und Rechten, hohe Arbeitslosigkeit und internationaler
Konkurrenzdruck. Damit verbunden ist auch eine ideologische Offensive, die stetig auf Abkehr
von einer gerechten und solidarischen Sozialordnung zielt. Modebegriffe wie downsizing, smartund outsourcing, lean production und Entlassungsproduktivität stehen für den Um- und Abbau
der Sozialverfassung. Parallel dazu werden Rechte der ArbeitnehmerInnen und ihrer
Interessenvertretung auf demokratische Partizipation kontinuierlich eingeschränkt. In diesem
umfassenden Sinn hat Wolfgang Abendroth festgestellt, "dass eine Demokratie nur
funktionieren könne, wenn sie sich in die Gesellschaft hinein erstrecke und allen
gesellschaftlichen Schichten die gleiche Chancen im Wirtschaftsprozess biete".
Auf der Konferenz ist den philosophischen und rechtlichen Grundlagen des Sozialstaates,
seinen Gefährdungen und der Frage nachgegangen worden, welches Potential und welche
Chancen der Sozialstaat unter den Bedingungen globalisierter Wirtschaftsmacht hat und welche
Strategien zu seiner Verteidigung möglich sind.
Nachfolgend wird eine Auswahl der Redebeiträge auf der Konferenz wiedergegeben. Weitere
Redebeiträge können abgerufen werden.

Preface:
For more then a decade the concept of the Social Welfare State has been the target of neoliberal policy and economics, which aim for unlimited deregulation. For neo-liberals, the Social
Welfare State must be abolished, or it must be strangled at birth. For workers and socially
disadvantaged all over the world this means deterioration of incomes, abolition of social benefits
and rights, high unemployment, and unrestrained international competition. With this goes a
continuous ideological offensive that breaks completely with the idea of a just social order
based on solidarity. Vogue words like “downsizing”, “smart-sourcing”, “outsourcing”, “lean
production” and productivity based on wholesale dismissal provide the ideological cosmetic. At
the same time the rights of workers and their representatives to democratic participation have
been continuously down-graded. Wolfgang Abendroth*, the German scholar closely connected
with the German working class movements since the early 1920s, who had a deep
understanding of the Social Welfare State, once said that “… a democracy can only function, if it
includes all areas of society and if it gives equal chances to all social classes.”
The conference has discussed the philosophical and legal foundations of the Social Welfare
State; the strategies and developments which endanger it; its potential and its chances in the
contemporary situation, and its future under conditions of globalised economic power; and
possible strategies to defend the Social Welfare State.
This documentation contains only a choice of the speeches which were held at the conferende.
Other speeches are available on demand.
* Wolfgang Abendroth would have celebrated his 100th birthday on 2 May 2006.
5
Programm der internationalen Konferenz
SOZIALE RECHTE IN EUROPA
– Provokation für den Neoliberalismus
Programme of the international Conference –
SOCIAL RIGHTS IN EUROPE
– A provocation for neo-liberalism
Programme de la Conférence Internationale
DROITS SOCIAUX EN EUROPE
- un défi au néolibéralisme
09:00 Uhr: Einlass
09:30 Uhr
09:00 hours: Entrance
09:30 hours
09:00 heures: Entrée
09:30 heures
Eröffnung, MARGRET MÖNIG-RAANE, stellvertretende ver.di Vorsitzende, Berlin
Opening Speech, MARGRET MÖNIG-RAANE, Vice President of ver.di, Berlin
Discours d'ouverture, MARGRET MÖNIG-RAANE, Vice-Présidente de ver.di, Berlin
10:00 - Uhr
Der Sozialstaat und seine theoretischen und rechtlichen Grundlagen

Philosophische Grundlagen des Sozialstaats,
Prof. Dr. ETIENNE BALIBAR, Paris
10:00 hours
The Welfare State and its theoretical and legal foundations

Philosophical Foundations,
10:00 heures
L'Etat-providence et ses fondements théoriques et légaux

Bases philosophiques,
Mit anschließender Diskussion
10:45 Uhr Kaffee Pause
11:00 – 12:15 Uhr

Verfassungsrechtliche Grundlagen des Sozialstaats in Europa,
Prof. Dr. MARTIN KUTSCHA, Berlin
Discussion after the speech
10:45 hours Coffee break
11:00 – 12:15 hours

Foundations for the Welfare State in the Constitutions of European States,
Discussion après l’intervention
10:45 heures : pause
11:00 – 12:15 heures

Fondement de l'Etat-providence dans les Constitutions des Etats européens,

Europarechtliche Grundlagen des Sozialstaats, Prof. Dr. UDO MAYER, Hamburg

European treaties, decrees and directives,
Prof. Dr. UDO MAYER, Hamburg

Traités européens, décrets et directives ,
Prof. Dr. UDO MAYER, Hambourg
Diskussion im Anschluss an die Vorträge
12:15 – 13:30 Uhr
Von den Höhepunkten des Sozialstaats zu Status quo

URSULA ENGELEN-KEFER, stellvertretende DGB-Vorsitzende, Berlin
Mit anschließender Diskussion
13:30 – 14:30 Uhr Mittagspause
14:30 – 15:45 Uhr
Die Angriffe auf den Sozialstaat
durch Unternehmen, durch den Staat, durch internationale Verträge, Institutionen,
Organisationen, die Rolle von Gewerkschaften und Betriebsräten beim Sozialabbau




JUTTA SUNDERMANN, Attac-Deutschland, Verden: Das Beispiel LIDL
Prof. Dr. MARY DAVIS, London
JAN BUELENS, Rechtsanwalt, Antwerpen
MICHAEL HAILE, Forscher, Rom
Discussion after the speeches
Discussion après les intervention
12:15 – 13:30 hours
From the high point of the social welfare state to the status quo 
URSULA ENGELEN-KEFER, Vice president of the DGB, German Trade Union
Confederation, Berlin
12:15 – 13:30 heures
Après l'apogée de l'Etat-providence, le status quo 
URSULA ENGELEN-KEFER, Vice Présidente du DGB, Confédération des Syndicats
du Travail en Allemagne, Berlin
Discussion after the speeche
13:30 – 14:30 hours: Lunch
14:30 – 15:45 hours
Attacks on the Social Welfare State
by Companies, the State, international Treaties, Institutions, Organisations,
the role of Trade Unions, Works Councils in this context
Discussion après les interventions
13 :30 – 14 :30 heures Déjeuner
14 :30 – 15 :45 heures
Attaques contre les lois sociales
par les entreprises, l'Etat, les traités internationaux, les institutions, les organisations,
rôle des syndicats et des délégués du personnel




JUTTA SUNDERMANN, Attac-Germany, Verden: The LIDL-case
JAN BUELENS, Barrister, Antwerp
MICHAEL HAILE, resercher, Rome




JUTTA SUNDERMANN, Attac-Allemagne, Verden: Le cas LIDL
JAN BUELENS, Avocat, Anvers
MICHAEL HAILE, Chercheur, Rome
15:45 – 16:00 Uhr: Kaffeepause
16:00 – 17:30 Uhr
Die Verteidigung und der Wiederaufbau eines sozialen Europas
15:45 – 16:00 hours coffee break
16:00 – 17:30 hours
The defence of what remains of the Social Welfare State and the construction of a
Social Europe
15:45 – 16:00 heures pause
16:00 – 17:30 heurs
Défense de ce qui reste des lois sociales de l'Etat-providence et construction d'une
Europe sociale

Eckpunkte einer sozialen europäischen Rechtsordnung,
Rechtsanwalt PIERLUIGI PANICI, Rom

European constitutional law, labour law and social law needed in order to build
up a social Europe,
PIERLUIGI PANICI, barrister, Rome

Eléments principaux d’un ordre sociale en Europe,
PIERLUIGI PANICI, barrister, Rom
17:30 Uhr
Abschluss-Statements
17:30 hours
Final Statements
17:30 heures
Prises des positions finales
6
Die Namen der ReferentInnen
The names of the Speakers
Les noms des rapporteures
In der Reihenfolge der Vorträge –
In the order of their speeches –
Dans l’ordre de leurs interventions
Vormittags – in the morning – le matin

Margret MÖNIG-RAANE, Stellvertretende Vorsitzende von ver.di



Prof Dr. Etienne BALIBAR, Paris
Prof. Dr. Martin KUTSCHA, Berlin
Prof. Dr. Udo MAYER, Hamburg

Dr. Ursula ENGELEN-KEFER, Stellvertretende Vorsitzende des DGB, Berlin
Nachmittags – in the afternoon – l’après midi





Jutta SUNDERMANN, Verden
Prof. Dr. Mary DAVIS, London
Jan BUELENS, Antwerpen
Michael HAILE, Rom

Pierluigi PANICI, Rom
7
Rede von – Speech of – Intervention de
Prof. Dr. ETIENNE BALIBAR
Université de Paris X Nanterre
LES FONDEMENTS PHILOSOPHIQUES DU WELFARE STATE
De la critique des droits de l’homme à la critique des droits sociaux
Dans cette contribution, évidemment partielle, à la discussion de notre journée
sur les „fondements philosophiques du Welfare State“ et les rapports qu’ils
entretiennent avec la notion de « droits sociaux », je me propose de reprendre le
problème au niveau de l’idée même des droits fondamentaux ou des droits de
l’homme, en essayant de comprendre à la fois ce qui rattache la lutte pour les droits
sociaux à la tradition des droits de l’homme et ce qui les en distingue, ainsi que
certaines des difficultés inhérentes à une telle perspective, qui se font
particulièrement sentir dans le contexte actuel de remise en cause de ces droits. La
« défense des droits sociaux » ne peut aller en effet sans une nouvelle réflexion
critique sur les difficultés inhérentes à cette notion même. Celles-ci ayant été
traditionnellement rattachées à une distinction (voire à une opposition) entre le plan
8
des droits « formels » et celui des droits « matériels » (ou « substantiels), c’est de là
que je partirai, en essayant de déplacer progressivement cette première formulation
à mes yeux contestable.
La distinction entre une conception formelle et une conception matérielle de la
liberté et de l’égalité a une origine bien précise dans l’histoire des idées politiques :
elle apparaît comme conséquence des révolutions dites « bourgeoises », qui se font
au nom de valeurs à la fois universalistes et individualistes. Elles donnent une
impulsion décisive à ce que Gerald Stourzh a appelé le processus de
constitutionnalisation des droits de l’homme1 et formulent des conditions d’accès à la
citoyenneté en tant que participation entière à la vie politique que je suggère
d’appeler capacités.2
Pour préciser la signification de cette origine, nous pouvons nous référer à la
présentation qu’on trouve dans les textes de jeunesse de Marx, où le caractère
formel des droits politiques « bourgeois » est critiqué du point de vue de la matérialité
du conflit social, et des revendications révolutionnaires qu’il suscite.3 Nous savons
que la critique de Marx peut se renverser en son contraire et devenir une défense du
formalisme des droits, comme dans la tradition « libérale » et « libertaire » (au sens
anglo-saxon) des XIXe et XXe siècles, sans que pour autant la problématique
générale soit vraiment transformée. Une lecture attentive des textes de Marx
(notamment Zur Judenfrage) montre aussi que ce débat est enraciné dans les
dilemmes de la révolution bourgeoise elle-même, préfigurant ce qui devient aussitôt
après, au XIXe siècle, la « question sociale ». En d’autres termes il reflète le nouveau
type de conflits de l’Etat démocratique moderne – dont nous vivons aujourd’hui la
crise -, et il contribue de façon essentielle à en déterminer la forme et le langage
politiques.
La distinction de la liberté et de l’égalité formelles et matérielles a cependant
aussi un contenu théorique qu’il faut discuter pour lui-même. Or ce contenu, à mon
avis, se réfère moins aux dilemmes envahissants en philosophie politique et morale
depuis plusieurs décennies : individualisme ou organicisme (ou communautarisme),
primat de la liberté ou primat de l’égalité, positions « libertaires » et « égalitaires »,
etc., qu’à des questions plus subtiles concernant la relation sociale constitutive de
l’individualité elle-même (ou comme je dis dans mon propre jargon philosophique le
1
Gerald Stourzh: Wege zur Grundrechtsdemokratie. Studien zur Begriffs und Institutionengeschichte des
liberalen Verfassungsstaates, Boehlau Verlag, Wien 1989. Pour un exposé standard de la critique des droits
sociaux (rattachée par eux à l’opposition entre „droits-libertés“ et „droits-créances“ proposée par Raymond
Aron), cf. Luc Ferry et Alain Renaut, Des droits de l’homme à l’idée républicaine (Philosophie politique, III),
PUF 1985.
2
terme popularisé en français au XIXe siècle par les œuvres divergentes de Guizot et de Proudhon, et qui sera
retrouvé au XXe siècle en anglais par Amartya Sen sous le nom de capability (Inequality Reexamined : trad.
française Repenser l’inégalité, Editions du Seuil, 2000).
3
On se reportera sur ce point aux travaux pratiquement contemporains, et indépendants l’un de
l’autre, mais en bonne partie convergents, de Jeremy Waldron, Nonsense upon Stilts. Bentham, Burke
and Marx on the Rights of Man, Routledge 1988, et de Bertrand Binoche, Critiques des droits de
l’homme, PUF 1989, qui montrent comment la critique marxienne de « l’abstraction des droits de
l’homme » s’insère dans un courant plus général dont les représentants (Burke, Bentham, Marx)
appartiennent aux « trois idéologies » post-révolutionnaires (conservatisme, libéralisme, socialisme).
Sur la genèse comparée de ces trois idéologies, cf. « Conservatisme, libéralisme, socialisme », Dossier,
Genèses. Sciences sociales et histoire, n° 9, octobre 1992, Editions Belin, Paris (direction et présentation:
E. Balibar, I. Wallerstein).
9
« transindividuel »). En ne définissant pas seulement la citoyenneté à partir de la
jouissance de certains droits, et de l’appartenance à une certaine communauté, ou
du partage de certaines capacités, de certaines responsabilités et de certains
devoirs, mais de façon plus active à partir de la façon dont les individus se confèrent
les uns aux autres ces droits et ces capacités pour construire la communauté, la
modernité a franchi un seuil décisif. Et l’un des plus grands intérêts de la « critique
des droits de l’homme » à cet égard, c’est de montrer qu’il n’existe rien de tel qu’une
philosophie pure, unilatérale, où la valeur de l’individu serait affirmée au prix d’un
absolu renoncement à la communauté. L’inverse non plus, d’ailleurs. Le problème
est toujours de trouver un moyen de dépasser cette alternative abstraite. Et plus un
philosophe insiste au départ sur la valeur de fondement de l’un des extrêmes, plus
au bout du compte il devra travailler à reconstituer l’autre et à le déterminer
pratiquement.
Mais il n’y a pas qu’en philosophie que les choses se passent de cette façon,
c’est aussi vrai dans le fonctionnement et le développement des institutions. Ainsi
que nous aurons l’occasion de le voir, la modernité s’est clivée sur ce point. Elle a
tendanciellement évolué non seulement dans le sens de l’affirmation croissante de
l’importance politique déterminante de la « question sociale », mais dans le sens
d’un renversement dans l’utilisation de ces termes : « abstrait », « formel »,
« matériel », « substantiel ». De ce point de vue également les formulations de Marx
sont symptomatiques. Marx explique que la notion universaliste des « droits de
l’homme » peut jouer des rôles opposés dans l’histoire : tantôt on y verra l’expression
vraie du mouvement qui conduit à une émancipation radicale, tantôt on y dénoncera
une illusion ou un masque, recouvrant et mystifiant la domination bourgeoise de la
« propriété ». Elle peut donc aussi bien désigner une reconnaissance authentique
de « l’essence générique » (Gattungswesen) de l’homme que servir à constituer une
communauté politique aliénée, dans laquelle les conflits de la société civile trouvent
un dépassement imaginaire.4 Marx insiste, cependant, sur la nécessité où se trouve
cette philosophie de « combler l’écart » entre la revendication formelle de l’égalité et
de la liberté et la mise en œuvre effective de ce principe (que j’ai condensé ailleurs
dans un unique néologisme : l’égaliberté, pour en exprimer à la fois la réciprocité et
la tension permanente).5 C’est pourquoi il pose une relation nécessaire entre la
capacité des individus de se développer « jusqu’au stade de la totalité » et la forme
d’association qu’il identifie au « communisme », dans laquelle « le libre
développement de chacun devient la condition du développement de tous. »6 Mais
on rencontre aussi chez Marx une autre façon de développer la signification et la
portée politique pratique du concept de l’égale liberté, qui engage déjà dans la
direction de la seconde modernité, et qui implique un renversement tendanciel du
rapport entre l’aspect formel et l’aspect matériel, ou le symbolique et le réel.
4
Cette tension des deux points de vue, qui travaille en permanence la pensée de Marx, est au cœur
du « Manuscrit de 43 », consacré à la « critique de la philosophie hégélienne de l’Etat ». Cf. Marx
démocrate. Le Manuscrit de 1843, Actes de la Journée d’Etudes de l’ENS, Janvier 2000, sous la direction
de Etienne BALIBAR et Gérard RAULET, PUF, collection Actuel Marx Confrontations, 2001.
5
E. Balibar : « La proposition de l’égaliberté », Les conférences du perroquet, n 22, Paris novembre
1989 ; « Droits de l’homme et droits du citoyen », in Les frontières de la démocratie, La Découverte,
Paris 1992. Voir le commentaire d’Alex Callinicos, Equality, Polity Press 2000.
6
La première formule vient de L’idéologie allemande (1845), la seconde du Manifeste communiste (1847).
L’une et l’autre plongent leurs origines dans les textes contemporains du « socialisme utopique ».
10
Tel est le cas, me semble-t-il, lorsque Marx avance comme un mot d’ordre
politique la thèse selon laquelle « l’émancipation de la classe ouvrière sera l’œuvre
des travailleurs eux-mêmes », où le terme œuvre (work dans la version originale
anglaise de l’Adresse inaugurale de l’Association Internationale des Travailleurs,
1864) renvoie à la fois au « travail » et à « l’activité ». Il faut interpréter cette idée
comme signifiant que la pratique et sa matérialité propre n’ont pas à être ajoutés de
l’extérieur à des principes dont il s’agirait ainsi de compenser le caractère formel, de
corriger l’abstraction, ou de combler le vide. La politique se déroule toujours déjà
dans le champ de la pratique sociale et de ses conditions matérielles, d’où elle tire
son énergie. Cependant il faut aussi admettre qu’au sein de cette matérialité du
travail, de la production, l’élément formel, représenté par les idées, la conscience, les
principes, joue un rôle décisif. Il forme le moment « subjectif », celui qui creuse une
différence » au sein de la pratique elle-même. Ce n’est évidemment pas un hasard si
Marx a développé l’idée de l’auto-émancipation de la classe ouvrière dans un rapport
intime avec un « mouvement ouvrier » contemporain où les noms de « citoyen » et
de « citoyenneté » étaient largement utilisés pour désigner le genre d’égalité et de
fraternité régnant parmi les militants révolutionnaires.7 Nous avons affaire ici à un
devenir conscient des contradictions, au travers duquel celles-ci engendrent la force
subjective qui leur apportera une solution. C’est donc bien déjà une expression
caractéristique de ce que j’ai appelé plus haut le renversement du rapport aspects
formel et matériel dans l’institution des droits même si, selon toute apparence, ce
n’est pas le stade final de cette évolution ni le plus efficace historiquement (ne seraitce qu’en raison de la réticence avec laquelle Marx prend en compte l’élément du
droit lui-même, et de sa critique constante, intransigeante et indifférenciée, du
« formalisme juridique »).
Ces considérations devraient nous aider à entreprendre maintenant une
comparaison plus systématique des deux moments historiques que j’ai désignés
respectivement comme première et seconde modernité, de part et d’autre des
révolutions politiques et de la révolution industrielle.8 Sans doute n’y a-t-il pas de
séparation rigide entre l’une et l’autre. C’est de l’idéal d’une citoyenneté universelle
qu’est issue la « seconde modernité », l’interprétation des droits comme autant de
moyens de transformer de l’intérieur la pratique historique et ses conditions sociales.
Et le programme de réalisation des « droits de l’homme et du citoyen » formulé par
les Lumières n’a évidemment pas cessé d’influer sur l’histoire de la « question
sociale », ne serait-ce qu’à travers l’affirmation d’un caractère « originaire » ou
« fondamental » des droits sociaux. C’est donc uniquement pour les besoins de
l’analyse conceptuelle que nous commençons par opposer les deux moments : il
s’agit de montrer que chaque nouvelle façon de penser la réciprocité de l’égalité et
de la liberté est susceptible d’engendrer ses propres conséquences et ses propres
problèmes, et comporte donc sa propre « dialectique ».
*
7
Voir en particulier sur ce point les travaux de Edward Thompson sur les « Jacobins anglais » (The Making of
the English Working Class, 1966) et de Jacques Rancière, à partir de La Nuit des prolétaires. Archives du rêve
ouvrier (réédition Hachette Pluriel 2005), ainsi que mon essai : « Un Jacobin nommé Marx » (in La crainte des
masses. Politique et philosophie avant et après Marx, Galilée 1997.
8
Sur les effets combinés de ces deux « révolutions » dont la superposition engendre la seconde modernité, le
meilleur exposé général est toujours celui de Immanuel Wallerstein : The Modern World-System, vol. III: The
Second Great Expansion of the Capitalist World-Economy, 1730-1840's. San Diego: Academic Press 1989.
11
J’appelle première modernité le moment où l’idée de la « citoyenneté » a
cessé de renvoyer à un statut fermé, privilégié, comme c’était le cas depuis
l’Antiquité juqu’aux « villes » médiévales, et pour la première fois dans l’histoire a été
mise en relation avec le principe d’un droit universel à la participation politique. Mais
on va voir que, paradoxalement, ceci ne l’a aucunement empêchée de demeurer
associée à la perpétuation de vieilles exclusions, et, ce qui est peut-être encore plus
significatif, au surgissement de nouveaux principes d’exclusion, encore plus
« radicaux » en un sens.
Pour comprendre la profonde contradiction inhérente à la « citoyenneté
universelle » de la première modernité, il faut commencer par bien distinguer deux
façons de comprendre l’universalisme et de l’appliquer à la condition humaine. Cette
tension est déjà présente dans ce que nous avons pris l’habitude d’appeler les
« religions universalistes », mais elle se déploie complètement dans la forme
sécularisée de l’éthique et de la politique modernes. L’universalisme a un aspect
extensif et un aspect intensif. Le premier renvoie à l’idée d’un espace sans limites ou
sans frontières, dans la totalité duquel règne un même « principe » ou s’exerce une
même « loi ». C’est l’empire de la loi. Au contraire le second se présente comme
réfutation ou dénégation des différences. Et celles-ci sont elles-mêmes de deux
sortes : des contraintes et des discriminations. L’universalisme intensif est donc celui
qui récuse dans le champ politique le pouvoir arbitraire, ce qu’il appelle la
« tyrannie » ou le « despotisme », et abolit les « privilèges » de statut, d’ordre ou de
caste.9 Non-contrainte et non-discrimination valent pour toute communauté, grande
ou petite, et notamment pour toute « nation », ce qui fait d’elle, en principe, une
image de la société des êtres humains qui, comme telle, est la communauté
« ultime » ou « absolue ». C’est ce principe d’universalité intensive que j’ai assimilé il
y a un instant à un « droit universel à la politique », on pourrait même dire plus
précisément la politique active, le « droit aux droits » dont parle Arendt.10 C’est
pourquoi elle tend à identifier au moins virtuellement l’homme et le citoyen, à
(re)penser l’homme dans l’horizon de la citoyenneté et de la participation politique qui
le rend « autonome », maître de son propre sort, elle fait de tout homme un « citoyen
en puissance », disqualifiant par avance les différences anthropologiques (entre
hommes libres et esclaves ou travailleurs manuels, hommes et femmes, voire jeunes
et vieux) qui, dans la cité antique, notamment, restreignaient par avance l’accès à la
citoyenneté.
Cette caractérisation rapide de l’universalité intensive dont l’idée est devenue
indissociable de la citoyenneté moderne nous permet alors de réfléchir à nouveau
sur les conflits et les antithèses qui commandent son expression philosophique dans
les grands systèmes de l’âge classique : non seulement le dualisme des médiations
9
sauf à admettre après-coup un pouvoir « légitime », fondé que le consentement des citoyens, voire sur leur
demande explicite de protection, mais à condition qu’il s’exerce sous leur contrôle, et corrélativement à
introduire, selon les mots de la Déclaration des droits française de 1789 des « distinctions sociales fondées sur
l’utilité commune », c’est-à-dire des fonctions accessibles à tous, ou accessibles selon des critères non
discriminatoires. Le plus grand théoricien de l’égaliberté dans son sens classique, contemporain des révolutions
bourgeoises, et d’abord conçue en termes négatifs (ou de « négation de la négation » contenue dans l’arbitraire et
les privilèges) est sans doute Thomas Paine : Rights of Man (1791-1792).
10
Dans le chapitre final de la IIe partie (Impérialisme) des Origines du totalitarisme : « Le déclin de l’Etatnation et la fin des droits de l’homme ».
12
institutionnelles au travers desquelles se développe le processus de
« constitutionnalisation des droits de l’homme » (l’Etat et le marché, le « corps
politique » et la société civile marchande), mais le dualisme anthropologique qui
dérive de l’opposition tendancielle entre un discours de la subjectivité et un discours
de l’individualité.
On peut se demander comment il se fait que la notion d’une égale liberté des
citoyens, dont les implications pratiques sont largement les mêmes dans différents
systèmes juridiques ou les constitutions démocratiques modernes, se fonde sur
deux
« paradigmes » philosophiques aussi
profondément différents
que
l’individualisme utilitariste et la communauté républicaine des citoyens en ce qui
concerne la représentation des fondements philosophiques et des médiations
institutionnelles correspondantes. Les raisons ne résident pas seulement à mes yeux
dans des différences de traditions nationales, et des histoires politiques et sociales,
mais dans l’importance de véritables choix métaphysiques effectués au sein même
de la politique. Comme toujours, les philosophes portent ces choix à l’extrême,
permettant d’en apercevoir les enjeux : d’un côté Locke et Adam Smith, de l’autre
Rousseau et Kant. Au bout du compte il s’agit de comprendre comment se construit
l’articulation de la société et de l’Etat, mais pour cela il faut réfléchir au « fondement »
de l’universalité, ou il faut penser l’origine métaphysique du droit, de la capacité
politique de tout homme, ou de son devenir citoyen.
Le fil conducteur que je propose de suivre ici (comme je l’avais déjà fait
précédemment)11 repose sur l’articulation des deux catégories de sujet et d’individu,
avec deux façons de hiérarchiser le rapport constitutif entre la société et l’Etat : celle
qui met au premier plan la question de la communauté et celle qui met au premier
plan la question de la propriété. On peut préciser encore, car l’âge classique inscrit
d’un côté le sujet – corrélat traditionnel du souverain - dans une « communauté de
citoyens » qui peut être un Etat (la formalisation typique étant ici proposée par le
Contrat social rousseauiste)12 ou un au-delà de l’Etat (une utopie communiste ou
communautaire), et de l’autre l’individu ou l’agent dans un réseau de relations
d’échanges (intellectuels aussi bien que marchands) pour lesquels il s’impose de
reprendre dans toute son extension la notion classique de « commerce ».13
Le « sujet » rousseauiste, titulaire de droits en tant que membre d’un
« souverain indivisible », est immédiatement un législateur, dont la caractéristique
anthropologique par excellence est une conscience morale (en allemand Gewissen)
qui exprime dans le for intérieur de l’individu la différence de l’intérêt particulier et de
l’intérêt général, donc de la « volonté particulière » et de la « volonté générale »,
soumettant la première à la seconde et affirmant les droits supérieurs de la
communauté au sein même de l’individualité. A l’opposé « l’individu » lockien, et a
fortiori celui des économistes classiques (Smith) est un agent dont l’autonomie de
11
Cf. « La proposition de l’égaliberté », cit.
Cf. Jürgen Habermas, Droit et démocratie. Entre faits et normes (Faktizität und Geltung), trad. fr.
Gallimard 1997. Sur la symétrie du « sujet » et du « souverain », cf. E. Balibar : "Citoyen Sujet -Réponse à la question de J.L. Nancy : Qui vient après le sujet?", Cahiers Confrontation, n 20, 1989
(engl. transl. "Citizen Subject", in E. Cavada, P. Connor, J.L. Nancy, Who Comes after the Subject?,
Routledge 1991).
13
Cf. J.G.A. Pocock : Virtue, Commerce, and History : Essays on Political Thought and History, Chiefly in the
Eighteenth Century, Cambridge University Press 1985.
12
13
décision repose sur l’idée de la « propriété de soi-même » (chez Locke : proprietor of
one’s Person, ce que MacPherson a appelé le principe de « l’individualisme
possessif »).14 Il est bien entendu lui aussi caractérisé par une conscience de soi,
mais essentiellement psychologique, qui institue une « responsabilité » universelle
de l’individu par rapport à ses actions et aux conséquences bonnes ou mauvaises
qu’elles peuvent entraîner pour lui-même ou pour les autres, « doublant » en quelque
sorte d’une dimension juridique et morale le mouvement d’acquisition de « biens » ou
de propriétés qui forme la « vie » de l’individu.
L’homme de la première modernité, en tant que citoyen en puissance, a ainsi
deux façons de penser son rapport à la norme sociale : une possibilité subjective,
fondée sur l’intériorisation de la loi à la conscience de soi, et une possibilité objective
fondée sur l’utilitarisme et l’observance des règles externes, des « convenances ».
Ce sont bien deux façons d’articuler l’individu et la société, perçues comme
antithétiques depuis l’âge classique jusqu’à nos jours, mais dont il faut remarquer
qu’elles sont tout aussi universalistes l’une que l’autre, et surtout qu’elles comportent
l’une et l’autre la possibilité de l’exclusion inscrite au cœur même du principe
d’inclusion. Cette possibilité vise désormais non les « étrangers » à la communauté
des citoyens en général, mais les individus ou les groupes qui sont perçus ou
déclarés « étrangers » à la norme d’humanité ou à sa réalisation complète : les
femmes, les enfants, les criminels, les fous, les représentants des « races
inférieures », etc. Elle a été remarquablement exposée et interprétée par Geneviève
Fraisse et par d’autres historiennes féministes en ce qui concerne les racines
anthropologiques de l’exclusion des femmes de la citoyenneté active dans les
constitutions de l’âge classique, qui ne renvoient pas à un « patriarcat » ou à un
ordre généalogique traditionnel, mais à une doctrine de la raison publique, de l’accès
différentiel à la capacité de raisonner et à la rationalité elle-même.15 Cette exclusion,
et d’autres semblables (sans doute chaque cas est-il singulier, évolutif, il a une
histoire propre, mais le principe d’exclusion est au départ le même), est susceptible
de se penser soit comme une déchéance de la subjectivité, un surgissement du
« non-sujet » privé de raison dans la figure même du sujet universel, soit comme une
déchéance de l’individualité autonome, de la « capacité d’action » (agency). La
question qui se pose alors est de savoir si l’on peut tracer, dans la logique
paradoxale de l’universalité classique, une frontière nette entre l’humain et l’inhumain
(ou l’infra-humain), mais surtout, ce qui est beaucoup plus décisif du point de vue de
l’institution de la citoyenneté, entre des oppositions qui seraient en quelque sorte
dialectiques, c’est-à-dire qui recèlent un conflit de principes entre le « droit » et le
« fait » et impliquent par là-même une lutte entre ceux qui s’emploient à maintenir les
différences et ceux qui visent à les remettre en question : les maîtres et les esclaves,
les patrons et les ouvriers, les hommes et les femmes….), et d’autres oppositions qui
seraient essentiellement non-dialectiques, tendanciellement renvoyées à la nature,
voire à la naturalisation des pratiques d’exclusion hors de la nature humaine de
14
Cf. Robert Castel et Claudine Haroche : Propriété privée, propriété sociale, propriété de soi.
Entretiens sur la construction de l’individu moderne, Paris, Fayard 2001 ; Etienne Balibar : « Le
renversement de l’individualisme possessif », communication au colloque de Cerisy La propriété (1999),
version remaniée, in La propriété : le propre, l’appropriation, ouvrage coordonné par Hervé Guineret et
Arnaud Milanese, Editions Ellipses, Paris, 2004, pp. 9-30.
15
G. Fraisse : Muse de la raison, Flammarion 1995 ; Les deux gouvernements : la famille et la cité, Gallimard
Folio 2001 ; Joan Wallach Scott. Only Paradoxes To Offer: French Feminists and the Rights of Man.
Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1996.
14
différentes « anormalités » et « minorités » : c’est tout le problème de la folie et de la
criminalité, c’est plus encore peut-être le problème de l’enfance dont le caractère
d’exclusion « provisoire » ne fait qu’accentuer le caractère « naturel » (on n’imagine
pas, ou pas encore, que les enfants luttent contre les adultes pour sortir de la
minorité, ou revendiquent l’égalité des droits…).16
L’universalisme classique, dont le principe émancipateur repose sur l’idée d’un
droit universel à la politique, débouche alors sur une dialectique de capacités et
d’incapacités où se déploie le paradoxe d’une citoyenneté qui est
inconditionnellement exigible et cependant grevée de conditions. Mais ces
« conditions » précisément ne sont pas pensées comme « sociales » ou
« historiques », donc transformables. Elles sont projetées dans un niveau
anthropologique profond où la nature humaine « se limiterait » et « se contredirait »
elle-même, ce qui donne lieu à la distinction du normal et de l’anormal, de l’humain et
de son double, de son envers ou de sa perversion. Toutes figures, notons-le, qui ont
été projetées sur les différentes « minorités » de la citoyenneté classique, y compris
les femmes, mais jamais sans contestation ou malaise, et qui travaillent l’objectif
paradoxal de favoriser une « acquisition » de droits politiques qui sont en droit
toujours déjà acquis (« birthrights »), ou encore de refuser leur jouissance en
particulier à certains alors qu’ils sont pensés comme universels et
« imprescriptibles ».17
*
Je passe à l’examen du deuxième moment, correspondant à ce que j’ai
appelé hypothétiquement la « deuxième modernité », où le problème de la
citoyenneté apparaît inséparable de revendications de justice sociale, et par
conséquent d’un progrès indéfini de la réforme ou d’une dialectique de la
transformation sociale révolutionnaire, dans laquelle l’égalité tend à apparaître
comme une construction historique plutôt que comme un « donné » anthropologique,
et la liberté comme une conquête matérielle plutôt que comme un « principe ».
De même que, dans la première partie de cet exposé, j’ai associé le dualisme
classique du sujet et de l’individu avec la constitution d’une citoyenneté universelle,
je voudrais associer les débats, typiques de la deuxième modernité, qui concernent
le caractère contraignant ou non de ce qu’on appelle les droits sociaux, avec une
nouvelle figure du citoyen que, suivant T.H. Marshall, j’appellerai la citoyenneté
sociale.18 Je suggérerai qu’il y a bien une relation étroite entre « droits sociaux » et
16
Les discours libéraux ont tendance à penser « dialectiquement » les oppositions « nondialectiques » : cf. mon essai "Crime privé, folie publique", in Le Citoyen fou, ouvr. coordonné par N.
Robatel, Nouvelle Encyclopédie Diderot, P.U.F. 1991.
17
De toutes ces contradictions la plus flagrante est sans doute celle qui concerne l’esclavage, mais c’est aussi,
pour cette raison, celle qui – toutes conditions égales d’ailleurs – s’avère le plus rapidement intenable (bien que
cette rapidité soit très « relative » et lourde de conflits violents, comme le montre l’histoire des politiques
révolutionnaires et post-révolutionnaires en France à propos de l’esclavage : Cf. Louis Sala-Molins : Le code
noir ou le calvaire de Canaan, rééd. Quadrige PUF 2002.
18
L’essai fondamental de T.H. Marshall, Citizenship and social class (1950) n’a toujours pas été
traduit en français! Il existe une remarquable édition critique récente en italien : Cittadinanza e classe
sociale, a cura di Sandro Mezzadra, Roma - Bari, Laterza, 2002. cf. aussi Margaret Somers :
"Constituting Citizens in History and in Theory: Civil Societies, Law, and the Place of the Public
Sphere." Pp. 153-206 in Public Rights, Public Rules: Constituting Citizens in the World Polity and
15
« citoyenneté sociale ». Pourtant je ne souhaite pas les identifier purement et
simplement : je veux plutôt chercher à comprendre leur interaction, qui concerne à la
fois leur renforcement mutuel et la façon dont l’une est limitée par l’autre. Mais pour
pouvoir décrire complètement cette dialectique, comprendre la nouvelle signification
qu’elle confère à l’idée de l’égale liberté, et les aspects du rapport transindividuel
qu’elle fait émerger, il faut invoquer aussi un troisième terme, qui échappe à la simple
discussion des idées, mais constitue une force historique s’insérant dans toute
relation entre les individus et les groupes, et même entrant dans la constitution de
toute « individualité » comme de toute « collectivité » : je veux parler de l’Etat. Pour
qu’une définition purement « politique » de la citoyenneté devienne aussi une
définition « sociale », il faut que l’Etat se transforme lui-même en Etat social (plus ou
moins démocratique). Et c’est là bien entendu un fait politique. Mais il faut aussi à
l’évidence que l’Etat lui-même, non seulement « élargisse » ses sphères
d’intervention, pour se faire l’agent d’une nouvelle « gouvernementalité » sociale,
mais qu’il y soit poussé, voire contraint. En conséquence il va falloir esquisser une
nouvelle dialectique dont les moments seront les suivants : 1) nous devrons rappeler
comment la critique du caractère « formel » des libertés publiques et des droits civils
a changé de contenu sous l’influence de la question sociale, ou plus exactement de
la question des différences et des luttes de classes ; 2) nous devrons nous pencher
sur la différence conceptuelle entre « droits », « citoyenneté » et « Etat », sur qui
l’adjectif « social » se distribue maintenant, de telle sorte que le « politique » dans
son ensemble se trouve conceptualisé en termes de processus et de conflits
sociaux ; 3) nous devrons mettre en évidence le tournant qui permet à aux politiques
sociales (ou politiques de welfare) de s’instituer dans la forme d’une citoyenneté
sociale universaliste par opposition à des institutions de charité ou d’aide
humanitaire, en examinant à cette occasion les arguments qui associent des droits
avec des activités ou des actions dans cette nouvelle configuration : le statut
politique du « travail », l’articulation de l’individuel et du collectif dans les luttes
sociales, enfin la reconstitution du concept de « liberté positive » (par opposition aux
libertés simplement « négatives » du libéralisme).
La critique des libertés formelles est, on le sait, à l’origine de la renaissance
du problème de la justice dans les sociétés modernes, bien qu’en un sens totalement
différent de celui que lui conféraient les théoriciens antiques et les théologiens. En
effet cette réactivation procède du surgissement de l’antagonisme des classes
sociales, qui forme un obstacle à la réalisation des droits universellement
« déclarés » ou constitue un démenti à leur universalité symbolique. De cette faille
interne à la problématique de l’émancipation procède alors l’idée d’une
« transformation » de la société, ou des rapports sociaux (sinon du « monde »). Les
contradictions de classes, chez tous les penseurs socialistes du XIXe siècle mais
aussi chez certains de leurs adversaires libéraux et conservateurs, apparaissent
comme des contradictions structurelles dans la mesure où, en deçà de l’Etat, elles
s’enracinent dans la « société » elle-même. C’est précisément pour cette raison
qu’elles permettent de penser l’Etat « dialectiquement » ou « organiquement », non
National Policy," edited by Connie L. McNeely. New York: Garland Publishing, Inc. 1998.
16
pas comme une instance externe aux rapports sociaux, mais comme l’agent même
de leur régulation et de leur reproduction.19
De façon prédominante, elles apparaissent aussi comme des conséquences
de la façon dont le travail est socialement organisé : non seulement le travail
industriel ou le travail salarié, mais, plus généralement l’activité socialement utile, qui
peut s’élargir en direction du travail domestique, du travail de gestion et de direction
(voire d’exploitation), ou des travaux intellectuels ou artistiques. Ce qui leur confère
une signification politique et éthique, c’est d’abord la façon dont s’y manifestent des
phénomènes de domination et d’aliénation, de lutte et de reconnaissance 20 qui
s’étendent à toute la vie humaine, mais c’est aussi le fait que, de proche en proche,
les conflits et les tensions morales qui procèdent du travail mènent à une
« catégorisation » ou « classification » de la société tout entière. Le problème de la
justice, dès lors, ne se pose plus en rapport avec la singularité des mérites et des
démérites de l’individu, ou avec la destination transcendante de la société, mais en
termes d’obstacles immanents qu’il s’agit de surmonter politiquement, par
l’intervention directe ou indirecte de l’Etat (par exemple au moyen de l’éducation) de
façon à parvenir, pour les individus et les groupes ou classes auxquels ils
appartiennent, à la réalisation la plus complète possible de leurs capacités. Le
problème de la justice sociale apparaît donc de façon privilégiée, sinon unique,
comme la reformulation de la question de l’égale liberté, même si parfois d’autres
termes sont mis en avant pour tenter de marquer la différence des points de vue (par
exemple « équité », « dignité », etc.)
Droits sociaux, citoyenneté sociale, Etat social, luttes sociales, bien que toutes
notions interdépendantes et étroitement liées à la problématique de la justice, ne
sont cependant pas synonymes. Le terme le plus difficile à saisir et à définir est celui
de « citoyenneté sociale », justement parce qu’il constitue la médiation entre la
revendication, la définition de « droits sociaux », qui se présentent à leur tour comme
inconditionnels, et la constitution d’un Etat de type nouveau, qui cristallise des
rapports de force et tente de les formaliser dans une « hégémonie » historique.21 Le
fait décisif à cet égard me semble être que l’Etat auquel nous avons affaire ici soit
toujours déjà un Etat national. L’institution de la citoyenneté sociale résulte, au moins
indirectement, de luttes et parfois même d’insurrections, mais elle se « sert » de la
nécessité où se trouve l’Etat nation de créer par-delà les différences de classes une
« appartenance » nationale commune. Et l’Etat national se « sert » aussi de la
politique sociale et de la médiation ou du déplacement des conflits sociaux pour se
présenter comme instance commune représentative d’intérêts supérieurs. La
reconnaissance des droits sociaux (ou de certains d’entre eux), depuis le droit du
travail jusqu’au droit à l’éducation, à la santé, à la culture, n’est bien entendu jamais
irréversiblement acquise, elle demeure l’enjeu de luttes et de rapports de forces,
mais dans la mesure où elle forme un véritable système de citoyenneté sociale
incorporé à la légitimité de l’Etat, qui devient de ce fait même un Etat national (et)
19
A ce propos on lira avec intérêt (aux origines du « solidarisme » français, dont procède Durkheim, et par
conséquent aussi la réflexion critique de Robert Castel), le livre que Bruno Karsenti vient de publier sur Auguste
Comte, héritier d’une certaine « critique des droits de l’homme » : Politique de l’esprit, Hermann, Paris 2006.
20
Voir l’ouvrage désormais classique de Axel Honneth : Kampf um Anerkennung. Zur moralischen Grammatik
sozialer Konflikte, Suhrkamp Verlag, Frankfurt a. M., 1992.
21
C’est le terme de Gramsci, repris et étendu par Nicos Poulantzas dans les années 70 (voir notamment Pouvoir
politique et classes sociales, Maspero 1968 ; L’Etat, le pouvoir, le socialisme, PUF 1978).
17
social, elle renforce (et en vérité reconstitue, sur des bases nouvelles) l’équation
moderne de la citoyenneté et de la nationalité.22
Cette équation, toutefois, peut toujours se lire dans les deux sens, et elle
comporte une face exclusive aussi bien qu’une face inclusive. Elle subordonne
l’institution des droits, leur reconnaissance pour des individus et des groupes, à
l’appartenance à la nation, donc à la formation d’une identité collective. Mais aussi
elle ne cesse de remettre en question cette identité ou ses représentations
imaginaires, car elle comporte une référence intrinsèque à une forme d’existence
humaine et à une expression de l’individualité qui possède une potentialité
d’expansion illimitée : le travail, ou plus généralement encore, l’activité
transindividuelle ou « coopérative ». Ce qui veut dire que la « citoyenneté sociale »
peut apparaître à la fois comme plus nationale et moins nationale que la citoyenneté
classique. En clair, elle accentue les traits contradictoires de l’idée de citoyenneté en
général. D’où une tension morale et politique très forte,
Historiquement, le débat crucial à cet égard est celui qui prend place au
moment de la mise en place du « welfare state » en Europe occidentale, à la veille et
au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale. Il s’agit de savoir si la législation
sociale (y compris l’assurance chômage, le droit aux soins médicaux et à la scolarité
longue) se définit sur des bases de ségrégation, d’exclusion et de stigmatisation de
certains groupes sociaux (les « pauvres »), ou bien sur des bases civiques
universalistes, en termes d’intégration de toute la population. Ce débat, on le sait,
court depuis la mise en place de la législation à la fois répressive et charitable aux
fins de contrôle social qui accompagne la révolution industrielle anglaise
(« Speenhamland »)23 jusqu’à la « révolution réformiste », social-démocrate, du
lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, illustré en Angleterre par le Plan
Beveridge, dont la théorisation de Marshall est précisément la formalisation.24 C’est
alors que les données du débat entre marxisme « révolutionnaire » et socialisme
« réformiste » se transforment par la mise en œuvre de nouvelles conceptions
contradictoires concernant le « service public » et l’objet de la politique sociale. L’Etat
national social institue la « citoyenneté sociale » de façon plus ou moins complète et
conflictuelle entre deux voies opposées de traitement de la « question sociale », ou
plutôt au-delà de leur symétrie : d’un côté l’assistance aux pauvres paternaliste de
tradition à la fois étatique et religieuse, qui s’assimile à un ordre disciplinaire ou
même répressif ; de l’autre la solidarité ouvrière de type révolutionnaire ou libertaire
(fondée sur l’idée de l’autonomie de la classe ouvrière par rapport à l’Etat et à la
citoyenneté).
Les conséquences théoriques de ce débat sont considérables, et bien
entendu elles ne sont pas périmées – même si la conjoncture actuelle en Europe et
dans d’autres parties du monde où le principe des droits sociaux a été plus ou moins
22
Après avoir parlé classiquement d’Etat social dans son ouvrage désormais classique sur Les
métamorphoses de la question sociale ( Fayard, 1995), Robert Castel a repris dans L’insécurité
sociale : qu’est-ce qu’être protégé ? (Seuil 2003) la terminologie de « l’Etat national social » que
j’avais proposée dans divers essais antérieurs (dont Nous, citoyens d’Europe ? Les frontières, l’Etat,
le peuple, La Découverte, Paris 2001). Elle est aussi utilisée par d’autres auteurs : cf. Christophe
Ramaux, Emploi : éloge de la sécurité, Mille et une nuits, Paris, 2006.
23
Cf. Karl Polanyi, The Great Transformation. The political and economic origins of our time, 1944.
24
Cf. Donald Sassoon dans One Hundred Years of Socialism. The West European Left in the Twentieth Century
(The Newpress, 1996)
18
exactement importé, est caractérisée par une crise profonde de la citoyenneté
sociale, qu’on a l’habitude de renvoyer aux effets de la « globalisation » et aux
politiques de « dérégulation » qu’elle favorise, mais qui a certainement aussi des
causes internes, dérivant de l’instabilité propre de cette institution. La première
question est évidemment de savoir en quel sens les droits sociaux et la citoyenneté
sociale sont exclusivement liés au travail comme étant le « transcendantal »
historique et anthropologique par excellence25, c’est-à-dire finalement qu’est-ce que
le « travail » ? On pourrait dire aussi les choses de la façon suivante : à peine le
« travail » devient-il la référence sociale fondamentale de l’institution du politique, la
question se pose et se complique de savoir en quoi consiste son « essence »,
quelles sont ses marques phénoménologiques, ses porteurs typiques, quand et
comment il « apparaît » et « disparaît » (la thématique de la fin du travail est peutêtre aussi vieille que l’importance politique du travail lui-même…). La centralité de la
référence au travail, directement issue de l’efficacité des luttes de classes, entraîne
une série de conséquences bien connues : l’extension du modèle (et du nom) de
« travail » à une série virtuellement illimitée d’activités ou de comportements (le
« sans profession » devient l’exception, si ce n’est précisément l’anormalité) ; la
définition des autres « qualités » sociales de l’individu comme conditions de la
reproduction de la force de travail ; le centrement inverse de l’exclusion sur le nontravail (le chômage plus ou moins durable, ou les incapacités de travailler).26
Mais le problème philosophique que posent les « droits sociaux » et qui remet
en question le cadre constitutionnel de la citoyenneté, c’est surtout le fait qu’ils ne
sont d’une certaine façon ni purement individuels ni purement collectifs (même si
leurs adversaires libéraux les décrivent comme impliquant la ruine de l’individu
absorbé dans le collectif, et si la tradition socialiste s’inscrit le plus souvent ellemême dans cette alternative). C’est ici évidemment que l’existence d’un rapport
conflictuel entre l’Etat et les mouvements sociaux acquiert une fonction dialectique.
Foucault, en particulier, a montré que l’Etat moderne tend à « individualiser
l’individu » au travers des mécanismes disciplinaires et des formes de
« gouvernementalité » qui remplacent la souveraineté transcendante par une gestion
différenciée des pratiques sociales27, mais l’inverse n’est pas exact : les mouvements
sociaux et révolutionnaires ne tendent pas à « collectiviser le collectif » (ou le groupe,
la communauté), ils tendent plutôt à le subjectiviser, ce qui implique aussi une forte
tendance qu’on peut dire « émancipatrice » à associer de façon réciproque la
25
Je fais ici allusion à Michel Foucault qui, dans Les mots et les choses (1966) distinguait trois champs « quasitranscendantaux » faisant passer la question de l’essence de l’homme du côté d’une constitution de l’empiricité :
le Travail, la Vie et le Langage. Lui-même, évidemment, s’est surtout intéressé aux deux derniers, dont le
recoupement est constitutif de la sexualité.
26
Il semble qu’on se trouve alors devant au moins trois voies divergentes en matière d’institutionnalisation des
droits sociaux, dans lesquelles se retrouvent d’une certaine façon les « trois idéologies » caractéristiques de la
seconde modernité : l’idée du droit à l’existence, comme « minimum », dans laquelle semble toujours se
perpétuer la conception conservatrice et « paternaliste » de la charité, devenue une charité publique (mais
souvent rétrocédée à des associations privées, notamment confessionnelles, comme aux USA), et dont procèdent
toujours les projets d’ « allocation minimale de ressources » ; l’idée socialiste du droit au travail, liée à la
tradition révolutionnaire mais aussi à l’objectif keynésien du « plein emploi » ; enfin, l’idée du droit à la
formation c’est-à-dire à la disposition individuelle d’une capacité de travailler qui permette aux individus de
« courir leur chance » sur le marché et plus généralement dans la société, dont l’inspiration libérale est assez
claire.
27
Cf. le n° 22 (2005/3) de la revue Labyriuthe, coordonné par Diogo Sardinha : « La biopolitique (d’)après
Michel Foucault ».
19
résistance individuelle et la solidarité (de classe ou d’autres groupes qui
« s’insurgent » en faveur de leurs droits), la praxis collective. L’égalité et la liberté
apparaissent ainsi non pas comme des « droits innés » (birthrights) de l’homme mais
comme des constructions pratiques : plutôt que « fondements anthropologiques » de
la politique moderne, il faut alors parler de résultats de la politique dont les
implications anthropologiques sont fondamentales (puisque d’une certaine façon
elles transforment la représentation même de la « nature humaine »). 28
A la limite cela pourrait vouloir dire (et c’est ainsi, semble-t-il, que l’a perçu
toute une partie de la critique libérale) : c’est l’Etat qui, désormais, « fait » ou
« refait » la nature humaine. C’est pourquoi les courants extrêmes (« libertariens »)
du libéralisme perçoivent tout Etat social comme totalitaire et en voient la matrice
perverse dans la confusion entre « droits sociaux » et « droits de l’homme ». Mais,
une fois de plus, il me semble qu’il convient plutôt d’ouvrir l’espace d’une série de
tensions et d’alternatives. La reconnaissance des droits sociaux implique
l’émergence d’une forme de citoyenneté qui rende possible leur institution effective,
et ce sont ces droits qui, en tant que « droits fondamentaux », en viennent à définir
l’humain. Mais cette citoyenneté à son tour présuppose l’Etat, ou se présente dans la
forme de l’appartenance à un certain Etat : il est donc bien vrai que l’Etat tende à
conformer l’humain, comme une « seconde nature », en imposant toute la série des
normes anthropologiques qui sont celles de l’identité collective et de la normalité
étatique.29 Mais l’Etat ne va pas, une fois de plus, sans la figure antagoniste du
« peuple », de la « multitude » ou de la « masse », qu’il cherche à contrôler autant
qu’il en redoute la capacité insurrectionnelle, mais qui comme pouvoir constituant ou
contre-pouvoir est parfois en mesure de contrôler les forces de contrôle ellesmêmes. Resterait cependant ici à se demander ce qui nous autorise à imaginer dans
la « multitude » (Negri) une capacité comme telle subversive. Foucault notamment,
illustrant un profond pessimisme libertaire, s’est employé à montrer qu’elle précède
souvent l’Etat lui-même pour ce qui est des exigences de normalisation.30
Pour conclure je voudrais évoquer une présentation alternative, qu’on peut
trouver dans l’œuvre du grand économiste et philosophe de l’économie, Amartya
Sen, en particulier dans Inequality Reexamined (Harvard University Press, 1992) :
tout se passe en effet comme si, dans son argumentation qui se fonde sur l’étude
des problèmes posés non pas par l’Etat national-social, mais par les politiques de
développement qui en forment la contrepartie historique dans les pays du TiersMonde, Sen avait pensé la nécessité d’un nouveau renversement entre les notions
de « droits » et « d’activité ». L’objectif apparent de Sen, c’est de corriger ce qu’il y a
de formel, d’univoque et de global dans les « définitions » de l’égalité utilisée par la
philosophie sociale. Il s’agit pour lui de parvenir à une notion d’égalité matérielle
suffisamment déterminée pour fournir des objectifs à des politiques de
développement social. Mais en réalité Sen poursuit un objectif plus profond, qui est
de reformuler la proposition de l’égaliberté de façon à montrer que la liberté
(freedom) ne peut être entendue comme une simple liberté négative, même dans le
28
On a ici, contre les intentions d’Arendt elle-même (qui, on le sait, séparait rigoureusement les champs du
travail et de l’activité) une extension de ce qu’on peut appeler le « théorème d’Arendt » : ce n’est pas l’homme
qui fait l’institution, mais l’institution qui fait (ou le cas échéant défait) l’homme.
29
Cf. Bertrand Ogilvie : « Anthropologie du propre à rien », Le passant ordinaire, n° 38, Janvier-mars 2002.
30
Cf. en particulier le cours sur Les anormaux, Cours au Collège de France de 1975, Gallimard-Seuil 1999.
20
cas des « libertés » classiques d’opinion, d’expression, d’association… (liberties),
mais seulement comme un pouvoir positif, une « capacité » (capability) d’agir, ou
encore une puissance de l’individu d’influer sur les « choix » collectifs dont
dépendent sa vie et son bonheur personnel. Or les conditions de cette capacité
résident elles-mêmes dans la lutte « interactive », dans l’effort subjectif et l’action des
institutions publiques (politiques) contre les multiples structures de domination et de
discrimination qui contribuent à constituer la personnalité concrète des individus et à
leur conférer une place ou un statut dans la société. L’activité par excellence, dans la
perspective de Sen, c’est donc celle qui créée des possibilités d’agir, ou comme
aurait dit Spinoza, qui multiplie la puissance d’agir des individus à partir de leurs
solidarités sociales (en particulier dans le champ des politiques de santé et
d’éducation). Et cette conception est pour nous d’autant plus intéressante que,
suscitée par l’inadéquation des conceptions de la citoyenneté sociale associées à la
formation du « Welfare State » dans les social-démocraties du « Nord » au regard
des problèmes de « développement » dans le « Sud », elle pourrait aussi apparaître,
dans une configuration typiquement « postcoloniale », comme une des bases à partir
desquelles comprendre et affronter la crise qui, désormais, affecte les institutions de
ce même Welfare State autant que ses fondements philosophiques et
anthropologiques.
En conclusion provisoire, je propose une triple remarque :
1. Il y a une continuité manifeste entre le principe insurrectionnel de l’égaliberté
investi dans la construction de la citoyenneté classique et les développements
ultérieurs du concept de citoyenneté, qui en explique l’actualité persistante. La
politique de l’égaliberté implique aussi une éthique de l’immanence, ou de l’autoémancipation. Mais il y a aussi une discontinuité manifeste ou une tension
persistante entre les deux concepts de la politique qu’on peut désigner
schématiquement comme politique de l’émancipation et politique de la transformation
(sociale, institutionnelle). C’est pourquoi, sans doute, le concept même de révolution
– mais cela vaut aussi bien pour celui de réforme - est demeuré un concept
complexe, voire équivoque, ce que Hannah Arendt avait parfaitement aperçu. 31
2. Le procès dont j’ai essayé de donner les grandes lignes ne peut pas être décrit
comme un simple mouvement de progrès : non seulement parce que les « rapports
de forces » qu’il recouvre n’évoluent pas de façon linéaire, mais parce que
l’alternative du sujet et de l’individu à l’âge classique, ainsi que les différents
concepts de « l’activité », font retour dans la représentation d’une « émancipation
sociale des individus » ; et parce que, alors même que les antithèses typiques de la
rationalité classique sont déplacées par la modernité tardive, l’association de l’idée
de citoyenneté (d’une communauté de « citoyens libres et égaux ») avec celle de
normalité non seulement ne disparaît pas, mais se trouve d’une certaine façon
intensifiée et « naturalisée ».
3. Le principe de l’exclusion anthropologique qui demeurait latent dans l’idée de
« droits de l’homme » au fondement des « droits du citoyen » n’est donc pas aboli,
mais il est déplacé et lui-même renforcé lorsque le formalisme est remis en question
31
Cf. E. Balibar « Trois concepts de la politique », in La crainte des masses, ouvr. cit.
21
et les droits sociaux reconnus comme « droits fondamentaux ». Il faudrait y revenir
plus longuement en discutant explicitement de la question des rapports entre
« minorités » et « majorités ». Mais qu’il soit bien clair que ceci ne constitue pas une
objection morale ou rhétorique envers la problématique de l’égaliberté. En revanche
c’est certainement un problème qu’elle doit aujourd’hui affronter, et peut-être le plus
difficile de tous.
22
Prof. Dr. MARTIN KUTSCHA
Berlin
ERINNERUNG AN DEN SOZIALSTAAT
Es habe „etwas Absurdes“, heute eine Kommentierung des Sozialstaatsprinzips zu
schreiben, so klagte unlängst die Oldenburger Wirtschaftsrechtlerin Dagmar Schiek.
Der Begriff des Sozialstaates gelte als Relikt aus Zeiten, in denen es erstens noch
soziale Gegensätze und zweitens etwas zu verteilen gab. Folglich erscheine der
Sozialstaat auch sozialdemokratischen „Modernisierern“ als Bremsklotz beim
Übergang zur „postindustriellen Gesellschaft“. „Alles was den Markt einengt, gilt als
sozialromantischer Ballast, der der Anpassung entgegensteht“1.
In der Tat, das Plädoyer für „mehr Freiheit“, von der frischgekürten Bundeskanzlerin
mit ungewohnter Emphase vorgetragen, meint das Lösen von „Wachstumsbremsen“,
meint die Befreiung von „Bürokratie und altbackenen Verordnungen“2. Nicht genannt
und wohl auch nicht gemeint ist hingegen die Freiheit vor staatlicher Überwachung
mittels modernster Technik einschließlich der globalen Zusammenarbeit deutscher
Sicherheitsbehörden mit „befreundeten“ Geheimdiensten wie der CIA – mit den
inzwischen bekannt gewordenen Folgen3. Nicht genannt wird auch die Freiheit, ein
selbstbestimmtes Leben auf der Grundlage auskömmlicher Erwerbsarbeit ohne
Angst vor sozialem Abstieg zu führen und im Falle der Arbeitslosigkeit und des
Empfangs staatlicher Unterstützungsleistungen nicht als „Sozialschmarotzer“
diskriminiert zu werden. Die Bundeskanzlerin erinnert in ihrer Regierungserklärung
zwar an die Schwachen, die unsere Solidarität bräuchten, nennt als solche jedoch
nur „Kranke, Kinder, Alte“. Nicht erwähnt werden diejenigen, die im Interesse einer
radikalen Renditesteigerung von Unternehmen „freigesetzt“ werden und kaum die
Chance haben, einen neuen Arbeitsplatz zu finden. Als Rezept gegen
Arbeitslosigkeit empfiehlt die Kanzlerin ebenso wie ihre Vorgänger im Amte die
Stärkung des Mittelstandes und der Unternehmen. Dazu gehöre, dass der
Steuerstandort Deutschland „insgesamt wettbewerbsfähiger werden“ müsse – ein
Postulat, das seit Jahren als immer wiederkehrendes Mantra die Medien beherrscht.
Spätestens hier stellt sich die Frage, ob die verfassungskräftige Verpflichtung auf
Sozialstaatlichkeit denn wirklich nichts anderes meint als die weitere Stärkung der
ohnehin Starken, damit diese „alle anderen mitziehen“ (so wiederum Merkel) oder –
nach dem Vorbild mittelalterlicher Caritas – genügend Brosamen für die Armen
spenden können. Deshalb soll im folgenden an den ursprünglichen, inzwischen
weitgehend medial verschütteten Bedeutungsgehalt des Sozialstaates erinnert
werden. Freilich reicht die bloße Verfassungsarchäologie nicht aus: Angesichts der
angeblichen Alternativlosigkeit zur Politik der Großen Koalition gilt es, Ansatzpunkte
für schlüssige und überzeugende Zukunftsmodelle sozialstaatlicher Gestaltung
1
Dagmar Schiek, in: Erhard Denninger u. a. (Hg.), Kommentar zum Grundgesetz (Reihe
Alternativkommentare), 3. Aufl. Neuwied 2001, Art. 20 Abs. 1-3 V, Rdnr. 23.
2
Regierungserklärung, FR-Dokumentation v. 1. 12. 2005.
3
Dazu z. B. Albrecht von Lucke, Kontinuität jenseits des Rechts, in: „Blätter“ 1/2006, S. 13-16.
23
auszumachen und so die verbissen verteidigten Tabus des herrschenden Diskurses
aufzubrechen.
Metamorphosen eines Verfassungsbegriffs
Das Grundgesetz nennt den Sozialstaat nur in adjektivischer Form, nämlich in den
Wortverbindungen „sozialer Bundesstaat“ in Art. 20 Abs. 1 sowie „sozialer
Rechtsstaat“ in Art. 28 Abs. 1. Gleichwohl ist heute unbestritten, dass das
Sozialstaatspostulat ebenso wie das Demokratie-, das Rechtsstaats- und das
Bundesstaatsprinzip zu den normativen Grundentscheidungen unserer Verfassung
zu rechnen ist4. Aber was folgt daraus? Einflussreiche Verfassungsrechtler
verweisen stets darauf, dass sich das Sozialstaatsprinzip „durch eine relative
inhaltliche Unbestimmtheit und Offenheit“ auszeichne5.
Immerhin lässt sich als Urheber der Begriffskombination „sozialer Rechtsstaat“ der
sozialdemokratische Staatstheoretiker Hermann Heller ausmachen. Dieser
charakterisierte damit 1930 seinen Gegenentwurf zur drohenden Nazidiktatur,
welcher durch „Ausdehnung des materiellen Rechtsstaatsgedankens auf die Arbeitsund Güterordnung“ verwirklicht werden sollte6.
Der Parlamentarische Rat übernahm dann ohne inhaltliche Debatte den Begriff des
„sozialen Rechtsstaates“ in den Art. 28 GG7. Man verzichtete 1949 auf die genaue
Festschreibung der zukünftigen sozialen Ordnung der Bundesrepublik, verankerte
aber in Gestalt des Art. 15 eine Ermächtigung zur Sozialisierung von Grundstücken
und Produktionsmitteln im Verfassungstext. Diese Umgestaltungsermächtigung
wurde von der Wissenschaft in der Zeit nach Verabschiedung des Grundgesetzes
durchaus positiv aufgenommen: Auf der Staatsrechtslehrertagung 1951 referierte der
linker Neigungen unverdächtige Hans Peter Ipsen über „Enteignung und
Sozialisierung“ und gelangte dabei zu dem Ergebnis, dass das Grundgesetz mit Art.
15 die Sozialisierung zum Inhalt seiner wirtschaftspolitischen Entscheidung gemacht
habe8. In der Verfassungsentscheidung für den Sozialstaat sah Ipsen die
Aufforderung zur Gestaltung der Sozialordnung, was in Bezug auf die
Eigentumsverfassung „die Neu- und Anders-Gestaltung der Eigentumsherrschaft bis
hin zu seiner Neu-Verteilung“ bedeute9.
In diese Richtung, wenn auch etwas vorsichtiger, argumentierte kurze Zeit später
auch Wolfgang Abendroth: Die Tradition Hermann Hellers aufnehmend sah er das
4
Vgl. z. B. Roman Herzog, in: Theodor Maunz und Günter Dürig, Grundgesetz (Loseblattkommentar), Art. 20 –
Sozialstaatlichkeit, Rdnr. 1 (1980).
5
So z. B. der Präsident des Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier, in: F.A. Z. v. 24. 11. 2005; vgl. auch
Roland Meister, Das Sozialstaatsprinzip des Grundgesetzes, in: „Blätter“ 5/1997, S. 612.
6
Hermann Heller, Rechtsstaat oder Diktatur? Tübingen 1930, S. 11; ausführlich dazu Ekkehart Stein und Götz
Frank, Staatsrecht, 19. Aufl. Tübingen 2004, S. 163 ff.
7
Zum Streit um den Einfluss Hellers näher Schiek a. a. O., Rdnr. 15 ff.
8
Hans Peter Ipsen, Enteignung und Sozialisierung, in: „Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen
Staatsrechtslehrer“ Bd. 10 (1952), S. 104; zu Ipsens NS-Vergangenheit näher Helmut Fangmann, Die
Restauration der herrschenden Staatsrechtswissenschaft nach 1945, in: Udo Reifner (Hg.), Das Recht des
Unrechtsstaates, Frankfurt 1981, S. 226.
9
Ipsen a. a. O., S. 75
24
entscheidende Moment des Gedankens der Sozialstaatlichkeit darin, „daß der
Glaube an die immanente Gerechtigkeit der bestehenden Wirtschafts- und
Gesellschaftsordnung aufgehoben ist, und daß deshalb die Wirtschafts- und
Gesellschaftsordnung der Gestaltung durch diejenigen Staatsorgane unterworfen
wird, in denen sich die demokratische Selbstbestimmung des Volkes repräsentiert“10.
– Inzwischen aber wirkten die Mechanismen der Restauration auch in der
Staatsrechtslehrervereinigung. Deren Vorstand lehnte das Referat von Abendroth
ab11. Statt seiner referierte 1953 nun der Konservative Ernst Forsthoff, der das
Podium für den „Gegenstoß restaurativer Sozialstaatsinterpretation“12 nutzte. Wenn
das Wort „sozial“ polemisch gegen das bestehende System der Güterverteilung
gerichtet sei, so Forsthoff, könne es mit dem Rechtsstaat nicht sinnvoll verbunden
werden. „Sozialstaat und Rechtsstaat lassen sich auf der Verfassungsebene nicht
verschmelzen“13. Damit verbannte Forsthoff das Sozialstaatsprinzip von der
Verfassungsebene und wies ihm nur noch einen Platz im Rahmen von (Sozial-)
Gesetzgebung und „gewährleistender“ Verwaltung zu.
Die meisten Staatrechtslehrer mochten dieser Deklassierung des
Sozialstaatsprinzips zwar nicht folgen, identifizierten dieses Postulat im Gefolge
Forsthoffs aber gleichwohl mit der Gewährleistung eines Systems sozialer Sicherung.
Dem auf soziale Umverteilung zielenden Moment wurde dagegen eine Absage
erteilt. Derselbe Hans Peter Ipsen, der 1951 die auf Gesellschaftsveränderung
zielenden Potenzen der Verfassung herausgestellt hatte, wandte sich drei
Jahrzehnte später gegen einen „ideologisch bestimmten Zugriff auf die
Sozialstaatlichkeit“, und es erschien ihm „mehr als fraglich, ob das
Sozialstaatsprinzip eine staatliche Zuständigkeit und Ermächtigung hergibt, die Lage
der Gesellschaft umverteilend und egalisierend gegenüber dem sozialen status quo
zu verwandeln“14. Ipsen war beileibe kein wissenschaftlicher Einzelgänger – bis zu
seinem Tode 1998 genoss er die Würde des Ehrenvorsitzenden der
Staatsrechtslehrervereinigung.
Immerhin entnimmt das Bundesverfassungsgericht auch noch in seiner neueren
Rechtsprechung dem Sozialstaatsprinzip die Verpflichtung des Gesetzgebers, „für
einen Ausgleich der sozialen Gegensätze zu sorgen“15 – konkrete
Schlussfolgerungen hat das Gericht aus dieser heute durchaus brisanten Formel
freilich nicht gezogen.
Neue Impulse erhielt die Sozialstaatsinterpretation durch die Wirtschaftskrise von
1966/1967 und die Novellierung des Art. 109 GG im Jahre 1967. Damit wurde den
Verfassungsorganen von Bund und Ländern die Möglichkeit zu einer antizyklischen,
an der Wirtschaftstheorie von Keynes orientierten Finanzpolitik eingeräumt und die
10
Wolfgang Abendroth, Zum Begriff des demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Grundgesetz der
Bundesrepublik Deutschland, in: Ders., Antagonistische Gesellschaft und politische Demokratie, Neuwied 1967,
S. 114 (zuerst veröffentlicht in der Festschrift für Ludwig Bergstraesser, Düsseldorf 1954, S. 279 ff.)
11
Vgl. Abendroth, Ein Leben in der Arbeiterbewegung, Frankfurt 1976, S. 213.
12
Hans-Hermann Hartwich, Sozialstaatspostulat und gesellschaftlicher status quo, Köln u. a. 1970, S. 295.
13
Ernst Forsthoff, Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaates, in: „Veröffentlichungen der Vereinigung der
Deutschen Staatsrechtslehrer“ Bd. 12 (1954), S. 36.
14
Ipsen, Gebundene Sozialstaatlichkeit, in: Festschrift für Konrad Zweigert, Tübingen 1981, S. 750.
15
Z. B. in Bundesverfassungsgerichtsentscheidungen Bd. 100, S. 284.
25
Erhard’sche Politik des „Freien Spiels der Kräfte“ aufgegeben16. Auf der Grundlage
dieser Verfassungsänderung und des neuen Stabilitätsgesetzes legte die damalige
Großen Koalition umfangreiche Konjunkturprogramme auf. Dem entsprechend wurde
nunmehr von der Staatsrechtslehre dem Sozialstaatsprinzip im Zusammenhang mit
der Verpflichtung, den „Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts
Rechnung zu tragen“ (Art. 109 Abs. 2 GG), ein Verfassungsauftrag zur staatlichen
Globalsteuerung entnommen17.
Ab Mitte der siebziger Jahre, während der Ära Helmut Schmidt, wurde dieses
Instrumentarium dann indessen schrittweise verabschiedet, monetaristische
Konzepte gewannen die Oberhand18. Damit einher ging wiederum ein Kurswechsel
im Sozialstaatsverständnis. In seiner Grundgesetzkommentierung von 1980 leitete
Roman Herzog, der spätere Bundespräsident, aus dem Sozialstaatsprinzip die
Aufgabe des modernen Staates ab, die Gesellschaft und insbesondere die Wirtschaft
aktiv fortzuentwickeln und ihre Existenzchancen zu verbessern“19. Ähnlich äußerte
sich 1997 der Münchner Staatsrechtler Peter Badura: „Der Erfolg des sozialen
Staatsziels ist nicht in erster Linie von staatlichen Interventionen abhängig, sondern
von der Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft des einzelnen und der
Unternehmen. Insofern ist die Verfassungsgarantie unternehmerischen Handelns
und des Unternehmenseigentums über die subjektiven Rechte der privaten
Rechtspersonen hinaus eine Bedingung des Sozialstaats und des
Wirtschaftswachstums“20. Unternehmensförderung als Gebot des Sozialstaats – auf
diese kurze Formel lässt sich die seit den achtziger Jahren in Politik und
Staatsrechtslehre herrschende Interpretation dieses Verfassungsbegriffs bringen.
Sein ursprünglicher Bedeutungsgehalt wurde damit geradezu auf den Kopf gestellt:
Aus einer Ermächtigung zur gezielten sozialgestaltenden Umverteilung zugunsten
der Schwächeren ist ein verfassungsrechtlicher Appell zur staatlichen
Unternehmerförderung geworden.
Eine Steuerpolitik, die die Wirtschaft und die Wohlhabenden gegenüber der Masse
der Lohn- und Mehrwertsteuerzahler begünstigt, ist aus diesem Blickwinkel nur
konsequent. Die dadurch bedingte öffentliche Armut bei privatem – allerdings höchst
ungleich verteilten – Reichtum schmälert zugleich die Ressourcen für die
sozialstaatliche „Daseinsvorsorge“, wie sie auch noch vom Konservativen Forsthoff
für unverzichtbar gehalten wurde21. Ganze Zweige staatlicher Infrastrukturleistungen,
die früher zum System dieser „Daseinsvorsorge“ gerechnet wurden, sind inzwischen
privatisiert und damit den Marktgesetzen unterworfen worden. Aber auch dafür sind
Rechtfertigungen rasch zur Hand: Das von Forsthoff begrüßte System der
Daseinvorsorge, meint der (inzwischen auch als Sozialtheoretiker einflussreiche)
Bundesverfassungsrichter Udo Di Fabio, „hat sich inzwischen als Sackgasse
erwiesen, der Staat lähmte mit übermäßiger Fürsorge und Interventionen die Vitalität
16
Vgl. Georg Fülberth, Leitfaden durch die Geschichte der Bundesrepublik, Köln 1983, S. 60.
Vgl. z. B. Klaus Stern, Grundfragen der globalen Wirtschaftssteuerung, Berlin 1969, S. 7.
18
Ausführlich zur sozialpolitischen Entwicklung ab dieser Zeit: Christoph Butterwegge, Krise und Zukunft des
Sozialstaates, Wiesbaden 2005, S. 115 ff.
19
Herzog a. a. O., Rdnr. 14; Hervorhebung von mir, M. K.
20
Peter Badura, Staatsziele und Garantien der Wirtschaftsverfassung in Deutschland und Europa, in: Festschrift
für Klaus Stern, München 1997, S. 415.
21
Forsthoff, Der Staat der Industriegesellschaft, München 1971, S. 158 f.
17
26
der Bürger“22. Spätestens seit Einführung des Hartz-IV-Systems kann von
„übermäßiger Fürsorge“ denn auch keine Rede mehr sein. Dass allerdings das
hierdurch geschaffene Überwachungs-, Kontroll- und Zwangsinstrumentarium für
Arbeitslose deren „Vitalität“ aktiviere, kann angesichts fehlender Arbeitsplätze nur
von Zynikern behauptet werden23. Der Arbeitslose wird vielmehr zum
Almosenempfänger degradiert, sein Schicksal wird als weitgehend selbst verschuldet
hingestellt und damit zugleich von den gesellschaftlichen Ursachen abgelenkt. Dabei
reichen die Unterstützungsleistungen nach dem Regelwerk von Hartz IV mitunter
nicht einmal zur Sicherung des Existenzminimums aus, obwohl doch das
Bundesverfassungsgericht diese Gewährleistung als zwingendes Gebot des
Sozialstaatsprinzips betrachtet24.
Die ideologische Verkehrung könnte kaum perfekter sein: Die faktische Abschaffung
des Sozialstaates wird als „Befreiung“ angeblich bevormundeter Bürger gefeiert25.
Die Freiheit aller, unter Brücken zu schlafen, wird wiederentdeckt26. Dass soziale
Sicherheit aber die Grundlage für die Wahrnehmung auch von Freiheitsrechten ist,
gerät dabei gänzlich aus dem Blick. Es gehört aber zu den verfassungsmäßig
vorgegebenen Gestaltungsaufgaben des sozialen Rechtsstaates, „es den Menschen
zu ermöglichen, ihre Grundrechte auch real wahrnehmen zu können“27.
Deshalb muss gerade in der heutigen Situation an den verfassungsrechtlichen
Gehalt des Sozialstaatsgebots erinnert werden. Dieses verpflichtet den Staat zur
aktiven Sozialgestaltung, zum sozialen Ausgleich, und verwehrt ihm damit eine
Politik, die unter Berufung auf angebliche Marktzwänge und
Wettbewerbsnotwendigkeiten die sozialen Unterschiede noch vertieft28. Der
ehemalige Bundesverfassungsrichter Helmut Simon sprach dementsprechend von
einem verfassungsrechtlichen Verbot des sozialen Rückschritts und forderte die
Zunft der Verfassungsrechtler auf, ähnlich wie bei der Rechtsstaatsidee einen
Katalog praktizierbarer sozialstaatlicher Verbürgungen herauszuarbeiten29.
In der Tat führt das Sozialstaatsprinzip in der bisherigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ein Schattendasein. Für Hoffnungen auf eine Änderung
in diesem Punkt besteht angesichts jüngster Äußerungen des Präsidenten Papier zur
„Offenheit“ dieses Verfassungsprinzips wenig Anlass. Immerhin weist die Forderung
Papiers nach „neue(n) Sicherungen gegen die Kräfte, die durch die Öffnung der
22
Udo Di Fabio, Grundrechte als Werteordnung, in: „Juristenzeitung“ 1/2004, S. 8; zu den
gesellschaftspolitischen Vorstellungen Di Fabios näher Micha Brumlik, Das Konservative Manifest, in: „Blätter“
9/2005, S. 1059-1070.
23
Dazu z. B. Annett Mängel, Grundverunsicherung, in: „Blätter“ 10/2004, S. 1159-1162.
24
Z. B. in Bundesverfassungsgerichtsentscheidungen Bd. 82, S. 80; Einzelheiten bei Frank Schreiber,
Menschenwürde, pauschaliert, in: Till Müller-Heidelberg u. a. (Hg.), Grundrechte-Report 2005, Frankfurt 2005,
S. 165-169 und Ulf Wende, Hartz IV und das Grundgesetz, unveröff. Gutachten 2004.
25
Kritisch dazu auch Detlef Hensche, Arm, aber frei? In: „Blätter“ 4/2005, S. 447-454.
26
Vgl. dazu Christine Hohmann-Dennhardt, Die Wiederentdeckung der Freiheit unter den Brücken, in: MüllerHeidelberg a. a. O., S. 17-23.
27
Kirchlicher Herausgeberkreis Jahrbuch Gerechtigkeit (Hg.), Armes reiches Deutschland, Frankfurt 2005, S.
33.
28
In diesem Sinne z. B. Fangmann, in: Michael Blank, Helmut Fangmann und Ulrich Hammer, Grundgesetz,
Basiskommentar, 2. Aufl. Köln 1996, Art. 20 Rdnr. 43; Schiek a. a. O., Rdnr. 100.
29
Helmut Simon, Die Stärke des Volkes mißt sich am Wohl der Schwachen, in: Festschrift für Konrad Redeker,
München 1993, S. 163.
27
Märkte und die Verschärfung des internationalen Wettbewerbs immer intensiver auf
die deutsche Gesellschaft einwirken“30, in die richtige Richtung.
Modelle für einen Sozialstaat der Zukunft
An Modellen für eine konsequente Umsetzung des Sozialstaatsgebots mangelt es
keineswegs.
Im Mittelpunkt dieser Überlegungen steht dabei die Frage der Bereitstellung einer
menschenwürdigen Existenzsicherung für alle. Für diejenigen, die Opfer der
Rationalisierungsstrategien geworden sind oder aus bestimmten akzeptablen
Gründen dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stehen, muss eine bedarfsorientierte
Grundsicherung gewährleistet sein. Im Gegensatz zum jetzigen Hartz-IV-System
muss diese Grundsicherung allen Bewohnerinnen und Bewohnern der
Bundesrepublik die Möglichkeit einräumen, ohne Angst vor sozialem Absturz und
Ausschluss leben zu können31.
So plädiert z. B. Wolfgang Engler für ein bedingungsloses Grundeinkommen in
Gestalt eines „Bürgergeldes“32. Mit guten Gründen erscheint diese Vorstellung aber
vielen wegen mangelnder Finanzierbarkeit sowie wegen ihres Verzichts auf jedwede
Bedingungen als unrealistisch33. Problematisch sind solche Vorstellungen aber auch,
weil damit die Orientierung an der Erwerbsarbeit völlig preisgegeben wird. Nach wie
vor ist gesellschaftlich sinnvolle Arbeit in ihren verschiedensten Gestaltungsformen
Voraussetzung sozialer Anerkennung und Inklusion34. Trotz des technischen
Fortschritts im Produktionsbereich bleibt Arbeit gesellschaftlich notwendig, so
beispielsweise die Erziehung von Kindern und die Pflege älterer Menschen, im
Bereich des Umweltschutzes etc.
Verschiedene Antworten geben die Entwürfe für einen Sozialstaat der Zukunft auf die
Frage, wie die Grundsicherung zu finanzieren ist: In Anknüpfung an ältere
Diskussionsmodelle plädiert z. B. Christoph Butterwegge für eine „solidarische
Bürgerversicherung“ als institutionellen Kern zukünftiger Sozialstaatlichkeit. Nach
seinem Konzept sollen Beiträge künftig nicht nur auf Löhne und Gehälter erhoben
werden, „sondern auf sämtliche Einkunftsarten (Zinsen, Dividenden, Tantiemen,
Miet- und Pachterlöse)“35. Auf diese Weise würde in der Tat der inzwischen
angesammelte riesige private Reichtum in Deutschland stärker an der Finanzierung
des sozialen Sicherungssystems beteiligt.
Dies wirft freilich die Frage auf, ob diese Vermögen nur im Rahmen eines neuen
Sozialversicherungssystems herangezogen werden sollten. Durch eine
30
Papier a. a. O.
Dazu z. B. Stephan Lessenich/ Matthias Möhring-Hesse, Ein neues Leitbild für den Sozialstaat, in: Stephan
Lessenich u. a. (Hg.), Den Sozialstaat neu denken, Hamburg 2005, S. 129 ff.; Christoph Butterwegge a. a. O., S.
294.
32
Wolfgang Engler, Bürger, ohne Arbeit, Berlin 2005, S. 141 ff. sowie z. B. der Drogerieunternehmer Götz
Werner, nach FR v. 20. 12. 2005.
33
Vgl. nur Christoph Butterwegge a. a. O., S. 300.
34
Vgl. nur Frank Nullmeier, Sozialintegration und Demokratiesicherung, in: Stephan Lessenich u. a. (Hg.), a. a.
O. S. 56.
35
Christoph Butterwegge a. a. O., S. 290.
31
28
entsprechende Neuausrichtung der Besteuerung könnten diese Ressourcen
schließlich auch für die Erfüllung anderer Aufgaben des zukünftigen Sozialstaates
genutzt werden, so z. B. für die trotz zahlreicher Lippenbekenntnisse sträflich
vernachlässigte Zukunftsaufgabe Bildung.
Gegenwärtig weist kaum ein anderes Industrieland eine so niedrige effektive
Steuerbelastung auf wie Deutschland. Sie rangierte mit 21 % im Jahre 2002 an
zweitletzter Stelle der 15 „alten“ EU-Länder, deren Durchschnitt bei insgesamt bei
knapp 30 % lag36. Überdies haben die Steuer-„Reformen“ der letzten beiden
Jahrzehnte zu einem massiven Rückgang der Einnahmen durch Unternehmensbzw. Körperschaftssteuern geführt und damit auch deren Anteil am
Gesamtsteueraufkommen im Verhältnis zur Lohnsteuer verringert: Während der
Anteil der Gewinn- und Vermögenssteuern Ende der siebziger Jahre noch 28 %
betrug, belief er sich 2003 nur noch auf 14%. Dem gegenüber stieg der Anteil der
Lohnsteuern im selben Zeitraum trotz zunehmender Arbeitslosigkeit von 30 auf 36 %
an37. Angesichts dieser Entwicklung sind Forderungen nach einer Neuausrichtung
der Steuerpolitik aus gewerkschaftlichen und kirchlichen Kreisen durchaus
berechtigt. Hier soll nur das von der Gewerkschaft Verdi und der Organisation Attac
im Mai 2004 vorgelegte Konzept einer „solidarischen Einfachsteuer“ genannt werden,
nach dem alle Einkommensarten nach einem einheitlichen Steuertarif belastet
werden sollen38.
Mit der Steuerfrage rückt zugleich auch die Rolle des Staates wieder stärker in das
Blickfeld. So sympathisch die Idee der Überantwortung des Sozialen an die
Zivilgesellschaft erscheint, so notwendig bleibt auch im Zeichen der Globalisierung
ein handlungsfähiger Staat, der „robust Transfers von oben nach unten erzwingt“ und
damit die Interessen der Schwachen durchsetzt39. Gerade aber diese Funktion bleibt
beim Konzept des „schlanken Staates“ weitgehend auf der Strecke, während die
Überwachungsfunktionen und -kompetenzen unter Berufung auf die weltweite
Bedrohung durch den Terrorismus und die angeblich zunehmende Kriminalität
beständig weiter ausgebaut werden40. Ein starker Sozialstaat hingegen wird sich
keineswegs nur auf Armenfürsorge beschränken. Auch die Umverteilung zugunsten
der Schwachen durch ein gerechtes Steuersystem bleibt ungenügend, solange sie
nicht durch eine sozial verantwortliche Wirtschafts- und Infrastrukturpolitik flankiert
wird. Dies würde indessen einen grundsätzlichen Richtungswechsel im Umgang des
Staates mit den öffentlichen Gütern bedeuten.
Auf diesem Feld dominiert gegenwärtig eine Politik der Ökonomisierung und
Privatisierung. Der Zukunftssektor Bildung und Wissenschaft wird schrittweise den
Gewinninteressen Privater unterworfen, die Einführung betriebswirtschaftlicher
Instrumentarien wird als Allheilmittel zur Lösung der Probleme angepriesen41. Wenn
36
Kirchlicher Herausgeberkreis...a.a.O., S. 35.
Nach Bundesvorstand ver.di (Hg.), Konzept Steuergerechtigkeit, Berlin 2004, S. 1; zur Entwicklung auch
Sven Giegold, Vorwärts in den Steuersenkungsstaat? In: „Blätter“ 10/2005, S. 1183-1194.
38
Vgl. Rudolf Hickel, die Solidarische Einfachsteuer, in: „Blätter“ 7/2005, S. 851-861.
39
Birgit Mahnkopf, Vom Verlust sozio-ökonomischer Sicherheit in Zeiten der Globalisierung, in: Dies. (Hg.),
Globale öffentliche Güter – für menschliche Sicherheit und Frieden, Berlin 2003, S. 100.
40
Vgl. Martin Kutscha, Schlanker Staat mit Januskopf, in: Kritische Justiz 3/1998, S. 399-405.
41
Dazu z. B. Hauke Brunkhorst, Die Universität der Demokratie, in: „Blätter“ 2/2002, S.245 ff.; Thomas Barth
und Oliver Schöller, Der Lockruf der Stifter, in: „Blätter“ 11/2005, S. 1339-1348.
37
29
aber Bildung immer mehr zur Ware wird, geraten die zu „Kunden“ deklarierten
Studierenden mit geringer finanzieller Leistungskraft ins Hintertreffen. Wenn die
Exzellenz von Professoren oder Instituten vorrangig an den von ihnen
eingeworbenen Drittmitteln gemessen wird, bleibt die verfassungsrechtlich verbürgte
Freiheit der Wissenschaft und eine von Wirtschaftsinteressen unabhängige
Forschung auf der Strecke.
Bei der Privatisierung von Infrastrukturbereichen überwiegen zumeist die negativen
Folgen42. Zwar können durch die Bereitstellung privaten Kapitals wichtige
Neuinvestitionen getätigt und Modernisierungen durchgeführt werden. Zugleich aber
werden ehemals öffentlich erbrachte Dienstleistungen den Gesetzen des Marktes
unterworfen: Profitable Bereiche werden ausgebaut, weniger profitable
vernachlässigt43. Vor allem aber entscheidet die Kaufkraft der Kunden über das Maß
der Nutzung der jeweiligen Dienstleistung. So kann sich z. B. eine kinderreiche
Familie den Besuch des kommunalen Schwimmbades wegen der „sozialen“
Eintrittspreise leisten, während das private „Spaßbad“ ihre finanziellen Möglichkeiten
übersteigt. Das Prinzip des Marktes und das Prinzip der Aufgabenerfüllung durch den
Sozialstaat schließen sich gegenseitig aus44: Der Zugang zu privaten
Dienstleistungen orientiert sich eben nicht an sozialen Gerechtigkeitsvorstellungen
und Bedürfnissen. Private Güter sind demokratischer Willensbildung, Kontrolle und
Verantwortlichkeit gegenüber der Öffentlichkeit weitgehend entzogen, woran auch
die modische Formel von der verbleibenden staatlichen
„Gewährleistungsverantwortung“ nichts zu ändern vermag. Privatisierung bedeutet
deshalb zugleich auch eine Schmälerung demokratischer
Gestaltungsmöglichkeiten45. Auf solche Gestaltungsspielräume ist ein starker
Sozialstaat aber gerade angewiesen. Die Forderung nach einem breiten und
einflussreichen öffentlichen Sektor darf allerdings nicht bedeuten, die teilweise
ineffizienten und zu bürokratischen Strukturen herkömmlicher öffentlicher
Dienstleistungsbereiche wiederzubeleben. Das Projekt eines Sozialstaats der
Zukunft muss insoweit neue Wege beschreiten, vor allem aber auch dem Ausbau
demokratischer Selbstbestimmung den gebührenden Rang einräumen. Mehr
Sozialstaat muss mit mehr Demokratie einhergehen – diese Notwendigkeit wird in
der Diskussion um die Zukunft des Sozialstaates bisher noch zu wenig reflektiert.
Nach wie vor: Mehr Demokratie wagen
Im Verständnis vieler Regierungspolitiker reduziert sich das demokratische Prinzip
des Grundgesetzes auf den alle vier Jahre erfolgenden Wahlakt des Staatsvolkes.
Wie wenig eine darüber hinaus reichende Entscheidungsgewalt des Volkes
akzeptiert wird, zeigt ein frappierendes Beispiel aus Hamburg: Am 29. Februar 2004
fand dort ein Volksentscheid gegen die Privatisierung der städtischen Krankenhäuser
statt. Dabei votierte eine deutliche Mehrheit von 76, 8 % (bei einer Teilnahme von 64,
42
Dazu z. B. Jörg Huffschmid (Koordination), Die Privatisierung der Welt, Hamburg 2004; Werner Rügemer,
Privatisierungszauber, in: „Blätter“ 6/2003, S. 664-667; Martin Kutscha, Verfassungsfragen der Privatisierung
von Staatsaufgaben, in: „Neue Justiz“ 8/1997, S. 393-397.
43
Vgl. z. B. zur Bahnprivatisierung Tim Engartner, Zug nach nirgendwo, in: „Blätter“ 8/2005, S. 916-918.
44
Vgl. Christoph Butterwegge a. a. O., S. 268.
45
Vgl. Wolf-Dieter Narr, Zukunft des Sozialstaats – als Zukunft einer Illusion? Neu-Ulm 1999, S. 26; Ernst
Zivier, Erosion der Demokratie, in: Christoph Butterwegge, Martin Kutscha und Sabine Berghahn (Hg.),
Herrschaft des Marktes – Abschied vom Staat? Baden-Baden 1999, S. 85-92.
30
9 % der Abstimmungsberechtigten) gegen die Privatisierung. Der Hamburger Senat
setzte sich über diese Entscheidung hinweg und brachte einen die Privatisierung
ermöglichenden Gesetzentwurf in der Hamburger Bürgerschaft ein. Darauf hin rief
die Initiatorin des Volksentscheids, das Bündnis „Gesundheit ist keine Ware“, das
dortige Verfassungsgericht an. Dieses entschied am 15. Dezember 2004 zugunsten
des Hamburger Senats. Der Volksentscheid sei „weder für den Senat noch für die
Bürgerschaft verbindlich“46. Es handele sich bei dem Volksentscheid lediglich um
eine Aufforderung an den Senat, mithin um eine „sonstige Vorlage“ im Gegensatz zu
einem Gesetz. Selbst aber, wenn der Volksentscheid ein Gesetz zum Gegenstand
gehabt hätte und ihm damit Verbindlichkeit zukäme, „wäre die Bürgerschaft nicht
gehindert, ein Gesetz mit anderem Inhalt zu beschließen“47. Entscheidungen des
Volksgesetzgebers, so die Begründung des Gerichts, genössen keinen Vorrang vor
jenen des Parlaments.
Nach dieser Auffassung ist das Volk nicht mehr der Souverän, wie ihn die
Verfassung proklamiert, sondern nur noch ein Staatsorgan neben anderen48.
Faktisch wird es sogar in den Rang der parlamentarischen Opposition verwiesen, die
jederzeit von der Regierungsmehrheit überstimmt werden kann. Mit einer solchen
Entmachtung des demokratischen Souveräns durch dessen Quasi-Verstaatlichung
nimmt das Hamburgische Verfassungsgericht keineswegs eine Außenseiterposition
ein, sondern schwimmt durchaus im staatrechtlichen Mainstream49. Auch in anderen
Bundesländern werden die verfassungsrechtlich verbürgten Mitsprachemöglichkeiten
des Volkes durch hohe Quoren und andere administrative Erschwernisse, vor allem
aber durch das (häufig weit verstandene) „Finanztabu“ bei Volksbegehren und entscheiden ausgebremst50.
Umso nachdrücklicher muss an die eigentliche Bedeutung von Volksherrschaft
erinnert werden: Die Volkssouveränität, die das Grundgesetz in Art. 20 Abs. 2 meint,
kann sich nur durch vielerlei Formen kontinuierlicher Selbstbestimmung
verwirklichen51. Eine dem Volk entrückte Staatsgewalt darf es danach nicht geben,
ihm muss stets ein „effektiver Einfluss“ auf die Ausübung dieser Staatsgewalt
vorbehalten bleiben52.
Kritische Stimmen warnen zu Recht davor, dass die demokratischen
Einflussmöglichkeiten durch den Prozess der Globalisierung und der Übertragung
von Entscheidungsmacht auf supranationale Instanzen geschwächt werden. „Die
Bürger Europas können nach wie vor frei sagen, was sie denken, und frei wählen;
aber über die für sie entscheidenden Fragen befindet die Europäische Zentralbank,
46
Hamburgisches Verfassungsgericht, in: „Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht“ 6/2005, S. 685; kritisch dazu
Ulrich Finckh, Ein Volksentscheid entscheidet nichts, in: Müller-Heidelberg a. a. O., S. 158-160.
47
Hamburgisches Verfassungsgericht a. a. O., S. 688.
48
Kritisch zu einer solchen „Verstaatlichung“ schon Helmut Ridder, Die soziale Ordnung des Grundgesetzes,
Opladen 1975, S. 53.
49
Vgl. z. B. Klaas Engelken, Kann ein Volksbegehren Sperrwirkung für Gesetzgebung und Regierung haben ?
In: „Deutsches Verwaltungsblatt“ 7/2005, S. 415-423.
50
Dazu auch Paul Tiefenbach, Mit Volksentscheiden zum sanierten Staatshaushalt, in: „Blätter“ 1/2004, S. 8594.
51
Vgl. Ingeborg Maus, Die Rekonstruktion demokratischer Souveränität, in: „Blätter“ 7/2005, S. 834.
52
So Bundesverfassungsgerichtsentscheidungen Bd. 83, S. 60.
31
die demokratische Rechenschaft nicht schuldig ist“53. Auf der anderen Seite
verbleiben den Nationalstaaten aber immer noch beträchtliche Handlungsspielräume,
wenn auch manche Regierungen sich ihrer Verantwortung durch den Verweis auf
angeblich verbindliche internationale Verpflichtungen zu entziehen versuchen. Damit
bleibt auch unter den Bedingungen der Globalisierung ein Spektrum verschiedener
Entwicklungspfade bei der Gestaltung der Sozialsysteme erhalten, wie z. B. die
prosperierenden Wohlfahrtsstaaten Skandinaviens zeigen. Wie sich die Zukunft des
deutschen Sozialstaates gestaltet, hängt allerdings davon ab, in welchem Maße es
gelingt, konkrete Alternativen zur gegenwärtigen Wirtschafts- und Sozialpolitik in den
öffentlichen Diskurs einzubringen und schließlich auch gegen mächtige Interessen
politisch durchzusetzen.
Kritik an der herrschenden Politik gelangt allerdings nur dann zu politischer
Wirkungsmacht, wenn sie entsprechenden Widerhall in den Medien findet und
überdies nachvollziehbare Alternativen anbietet. Dies hat die kritische
Sozialwissenschaft in den letzten Jahren durchaus versucht. Manche Aspekte
werden dabei jedoch nur wenig thematisiert, so z. B. die falsche Vorstellungen über
die Geltung des Leistungsprinzips in unserer Wirtschaftsgesellschaft. Für welche Art
von Leistung erhalten z. B. Topmanager Bezüge in Millionenhöhe? Sie „werden nicht
dafür bezahlt, dass sie investieren, Betriebsvermögen schaffen und Jobs anbieten“54
– im Gegenteil. „Nützlich“ ist ihre Leistung, das betreffende Unternehmen durch
Schließung weniger rentabler Betriebsteile und die „Wegrationalisierung“ der
Arbeitskräfte noch profitabler zu machen, nur aus der Sicht der Aktionäre, aber nicht
aus der Sicht der Betroffenen bzw. der Gesellschaft. Gegenüber dem eingängigen
Lamento der Unternehmerseite, dass sich Leistung wieder „lohnen“ müsse, bleibt
also stets an die soziale Einbindung des Leistungsbegriffs zu erinnern.
Vielen mag unsere Verfassung gegenwärtig nur als ein mit schönen Versprechungen
bedrucktes Papier erscheinen. Die Verbürgungen unseres Grundgesetzes lassen
sich freilich nur dann mit Leben erfüllen, wenn der demokratische Souverän selbst
dafür streitet und auf diese Weise engagiert Verfassungsschutz betreibt.
53
54
Friedrich Müller, Demokratie zwischen Staatsrecht und Weltrecht; Berlin 2003, S. 68.
Wolfgang Storz, Lohn der Arbeit, in: FR v. 11. 8. 2004.
32
Prof. Dr. UDO MAYER
Hamburg
Europarechtliche Grundlagen des Sozialstaats
1. Normativer Befund
Der mir aufgegebene Titel des Referats lässt sich in zwei Richtungen ausdeuten: er
weckt die Vermutung, als enthalte das Europarecht Vorgaben für das, was wir in
Deutschland Sozialstaat nennen. Oder man kann das Referatsthema dahingehend
verstehen, als enthalte das Europarecht selbst Eckpunkte für einen
Sozialstaatsauftrag auf europäischer Ebene.
Von beiden Vorstellungen muss man sich rasch verabschieden.
Zwar wird in Art. 2 EGV als Aufgabe der Gemeinschaft definiert die Herstellung
eines hohen Beschäftigungsniveaus und eines hohen Maßes an sozialem Schutz
sowie „die Hebung der Lebenshaltung und der Lebensqualität“. Das Ganze ist aber
als segensreiche Folge eines Gemeinsamen Marktes konzipiert, den es zu allererst
zu verwirklichen gilt. Ein hohes Maß an sozialem Schutz kann zwar durchaus als
33
eine Art Quintessenz dessen angesehen werden, was in der deutschen
Verfassungsdiskussion als Sozialstaatsgebot angesehen wird. Nur: eine normative
Verpflichtung an den EU Gesetzgeber bzw. ein Prüfungsmaßstab für die
Rechtsprechung des EuGH bei der Beurteilung von EG-Rechtsakten ist daraus
bislang nicht abgeleitet worden.
In der Liste der verschiedenen Kompetenzbereiche in Art. 3 des EGV findet sich als
Tätigkeitsbereich aufgeführt die Sozialpolitik. Art. 42 schließlich ermächtigt die EU,
koordinierende Maßnahmen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit zu treffen zur
Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer.
Die Aufzählung der Sozialpolitik als eines von mehreren Kompetenzgebieten der EU
ist Ausdruck des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung, das dem EG Vertrag
zugrunde liegt und das im übrigen auch in dem geplanten „upgrading“ des Vertrags
in den Rang einer EU Verfassung nicht verändert werden soll. Dieses Prinzip besagt
nicht mehr und nicht weniger als dass die EU nur dort tätig sein darf, wo es die
Mitgliedstaaten erlaubt und im Vertrag ausdrücklich festgeschrieben haben.
Die Umsetzung dieser Europäischen Sozialpolitik erfolgte seit Anfang der 70er Jahre
des letzten Jahrhunderts durch verschiedene Rechtsakte1. Diese legten vor allem
die Grundregeln der zwischenstaatlichen Koordination des Sozialrechts der
Mitgliedstaaten fest, um die Freizügigkeit von Arbeitnehmern und Selbstständigen zu
erleichtern2.
Darin spiegelt sich die ursprüngliche Konzeption der EU wieder, soziale Regelungen
als Annex der Marktfreiheit auszugestalten. Sie dienen der Absicherung des
„Marktbürgers“, d. h. desjenigen EU-Bürgers, der von den Marktfreiheiten Gebrauch
macht. Dazu zählen in erster Linie das Recht der Freizügigkeit der Arbeitnehmer (Art.
39) und das Recht, sich als Selbstständiger der Niederlassungs- und
Dienstleistungsfreiheit zu bedienen (Art. 43, 49 ff).
Diese Marktorientierung war allerdings von Anfang an durch Diskriminierungsverbote
begleitet, die sich zum einen auf das Verbot von „Landeskinderklauseln“ bezogen,
d.h. einer Bevorzugung von eigenen Staatsbürgern gegenüber anderen EU-Bürgern.
Das Diskriminierungsverbot aus Gründen der Staatsangehörigkeit wurde im
Zusammenhang mit den Maastrichter EU-Verträgen in den Rang eines universellen
Grundsatzes erhoben (Art. 12 EGV), der untrennbar mit der Unionsbürgerschaft
verbunden ist (Art. 18). Danach genießen nicht nur die ökonomisch aktiven EU
Bürgerinnen und Bürger ein Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht, sondern auch
ökonomisch nicht aktive Bürgerinnen und Bürger, und gleichzeitig ein Recht auf
Gleichbehandlung3.
1
VO 1408/71, Abl EG 1971 L 149/2
VO 883/2004 Abl EG 2004 L 166/1
3
ABl EG 2004 L 158/77; Allerdings können für die ökonomisch nicht Aktiven die
Voraussetzungen für einen Daueraufenthalt höher geschraubt werden, was mittlerweile detailliert in der neuen
Richtlinie zur Freizügigkeit 2004/38 ausgeführt worden ist
2
34
Zum andern enthielt der EG Vertrag von Anfang an ein weiteres
Diskriminierungsverbot hinsichtlich der Geschlechterbehandlung. Erwerbstätige
Männer und Frauen sollten gleich entlohnt werden und zwar unabhängig von
jeglichem Migrationszusammenhang.
2. Die Rolle des EuGH
Der EuGH hat aus der Kombination von Marktfreiheit und Diskriminierungsverboten
in seiner Rechtsprechung dazu beigetragen, diese Rechte in den Rang von
Grundrechten zu erheben und ihnen unmittelbare Wirkung zuzugestehen.
Das nahezu völlige Ausklammern von Grundrechten aus den
Gemeinschaftsverträgen – und zwar sowohl sozialer als auch bürgerlicher
Grundrechte – war stets Anlass zu Kritik4. Allerdings hat der EuGH in seiner
Rechtsprechung aus den mageren Vorgaben der EG-Verträge einen relativ weiten
sozialen Schutz der EU-Bürger entwickelt, sofern sie von ihrer Freiheit der
Freizügigkeit Gebrauch machen.
Der EuGH hat dabei die primär auf die Wahrung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer
und der Selbstständigen zugeschnittenen Sozialschutzrechte extensiv ausgelegt.
Dazu einige Beispiele:
2.1. Freizügigkeit der Arbeitnehmer und Diskriminierungsverbote
-
-
-
-
In Deutschland werden Militärdienstzeiten bei der Berechnung von
Beschäftigungszeiten angerechnet. Sofern EU Bürger aus anderen
Mitgliedstaaten ihren Militärdienst in ihrem Heimatland ablegten, wurden diese
Zeiten bei Beschäftigungsverhältnissen in Deutschland nicht angerechnet5.
EuGH: ungerechtfertigte Differenzierung zwischen In- und Ausländern.
Ähnlich wurde verfahren bei Beschäftigungszeiten. Im öffentlichen Dienst gibt
es eine automatische Gehaltserhöhung nach einer bestimmten
Beschäftigungszeit (seniority Prinzip). Eine griechische Fachärztin wollte ihre
in Griechenland in einem Krankenhaus ausgeübte Arzttätigkeit mit ihrer Zeit
als Ärztin an einem deutschen Krankenhaus zusammenrechnen, was
abgelehnt wurde6. EuGH: ungerechtfertigte Differenzierung.
In Italien bekamen Fremdsprachen-Assistenten an den Universitäten nur
befristete Jobs. 75% dieser Assistenten kamen nicht aus Italien. EuGH: EU
Bürger waren von dieser Regelung überproportional betroffen. In Bereichen,
wo überwiegend Italiener eingesetzt werden, gab es diese
Befristungsregelung nicht. Deshalb lag hier eine mittelbare Diskriminierung
vor.
Die franz. Bahn gewährte Ermäßigungen für kinderreiche Familien. Frau
Christini war Witwe eines ital. Arbeitnehmers, der in Frankreich gearbeitet
hatte. Ihr wurde die Ermäßigung verwehrt, da sie selbst nicht arbeitete.
4
5
6
Die sog. „Solange I und II Entscheidungen, vgl nur BVerfGE73,387
Ugliola Case 15/69
Schöning-Kougetopoulou C-15/96
35
-
EuGH7: das Gleichbehandlungsgebot bei sozialen Vergünstigungen gilt auch
für Familienangehörige eines AN, selbst wenn dieser verstorben ist.
Ähnliche Differenzierungen gab es bei Ausbildungskosten. In Frankreich
waren berufliche Qualifizierungsmaßnahmen kostenlos für Franzosen;
Ausländer mussten eine Einschreibegebühr zahlen8. In Belgien gab es
Gesangsstipendien für ein Gesangsstudium in Deutschland nur für Belgier9. In
Deutschland gab es Bafög-Leistungen bis Anfang der 70er Jahre nur für
Studien in Deutschland10; Bayern gewährte Stipendien nur an eigene
Landsleute11. In all diesen Fällen konstatierte der EuGH eine ungerechtfertige
Ungleichbehandlung.
Zusammenfassend kann man sagen, dass durch diese Rechtsprechung bestehende
Disparitäten in Europa auf dem Gebiet des sozialen Schutzes nicht abgebaut
werden. Keinem EU Arbeitnehmer soll jedoch der soziale Schutz eines Landes
verwehrt werden, in das er aus wirtschaftlichen Gründen emigriert. Auf der anderen
Seite muss er sich auch mit dem sozialen Schutz begnügen, das dieses Land
anbietet, selbst wenn in seinem Heimatland ein höherer sozialer Schutz gegolten
haben sollte
2.2. Freizügigkeit Dienstleister
-
-
-
-
Die Dienstleistungsfreiheit des EGV umfasst sowohl die aktive wie die passive
Dienstleistungsfreiheit, d.h. auch Empfänger von Dienstleistungen fallen unter
den Schutz des Diskriminierungsverbots, was vor allem im Gesundheitswesen
bedeutsam wurde.
Das wird am deutlichsten am Beispiel von Patienten: in manchen Ländern ist eine
vorherige Zustimmung der KV erforderlich, wenn Leistungen im Ausland in
Anspruch genommen werden; bei Leistungen im Inland ist dies nicht erforderlich.
Der EuGH hat das als eine ungerechtfertige Einschränkung der passiven
Dienstleistungsfreiheit angesehen12. Eine vorherige Zustimmungspflicht durch die
KV wird nur bei Krankenhausaufenthalten im Ausland akzeptiert13.
In Deutschland wurden Leistungen durch die Pflegeversicherung nur gewährt,
wenn Wohnort und früherer Beschäftigungsort, an dem die Leistungen für die
Pflegeversicherung erhoben wurden der gleich waren14. Damit wurden
Pflegeansprüche deutscher Rentner auf Mallorca abgewehrt. EuGH: wegen
Einschränkung der Freizügigkeit auch für Rentner unzulässig.
In Spanien gab es freien Eintritt für Museen für Einheimische und für Ausländer
mit Dauerwohnrecht aber nicht für Touristen. EuGH: Verstoß gegen der
Grundsatz der Freizügigkeit15.
7
Christini Case 32/75
Gravier Case 293/83
9
Matteucci Case 253/87
10
Di Leo C-308/89
11
Casagrande C 9/74
12
Kohll C-158/96
13
Müller-Faure C-385/99 und Smits, Perrbooms C-157/99
14
Molenaar C-160/96; weitere Streitigkeiten (Nichtübernahme der RV-Beiträge bei
Auseinanderfallen von Wohnort und Beschäftigungsort) Gaumain-Cerri und Barth C-502/01 und C-31/02
15
Com v Spanien C-45/93
8
36
-
In Dänemark konnte die Teilnahme an beruflichen Fortbildungskosten im Ausland
steuerlich nicht abgesetzt werden, da bei touristischen Zentren vermutet wurde,
es handele sich um getarnte Ferien. Bei touristischen Zentren in Dänemark wurde
diese Vermutung nicht angestellt und die Kosten konnten abgesetzt werden.
EuGH: Einschränkung der passiven Dienstleistungsfreiheit16.
2.3. Gleichbehandlungsgebot für alle Unions-Bürger
Diesen Ansatz bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit und der Dienstleistungsfreiheit hat
der EuGH nach Einführung der Unionsbürgerschaft (Art. 17 f EGV) und dem
grundsätzlichen Verbot einer Ungleichbehandlung wegen der Staatsbürgerschaft
(Art. 12 EGV) zu einem allgemeinen Bürgerrecht ausgebaut 17.
Nach Auffassung des EuGH ist der Unionsbürgerstatus nach Art. 17 EGV der
grundlegende Status eines jeden Staatsangehörigen eines der 25 Mitgliedstaaten.
Staatsangehörigkeit in einem Mitgliedstaat und Unionsbürgerschaft sind damit
gewissermaßen zwei Seiten einer Medaille (ähnlich den Euro-Münzen mit der
einheitlichen Zahl auf der einen und den landesspezifischen Wappen auf der
anderen Seite)
Dieser Status aber verleiht einen Anspruch auf gleiche rechtliche Behandlung für alle
Unionsbürger, wenn sie von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch machen18.
Dazu zwei Beispiele:
Ein französische Student (Grzelczyk 19) studierte in Belgien und hatte während
seines gesamten Studiums seine Lebenshaltungskosten selbst finanziert. In seinem
Examenssemester beantragte er Zahlung des nach belgischem Recht vorgesehenen
Existenzminimums. Das wurde ihm versagt, weil er weder belgischer
Staatsangehöriger war noch Arbeitnehmer, was nach belgischem Recht
Voraussetzung für den Anspruch war. Der EuGH sah das belgische Recht im
Widerspruch zum Diskriminierungsverbot eines Unionsbürgers (Art. 18 in Verbindung
mit Art. 12 EGV).
Da Art. 18 EGV aber das Recht der Freizügigkeit nur vorbehaltlich der im EGV und in
den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen
gewährt, musste sich der EuGH mit der Frage auseinandersetzen, ob nicht die
Richtlinie 93/96 über das Aufenthaltsrecht der Studenten, das grundsätzlich das
Vorhandensein ausreichender Existenzmittel verlangt, der Geltendmachung des
Anspruchs im Wege stand. Der EuGH vertrat jedoch eine restriktive Auslegung
dieser Richtlinie und sah in der Verweigerung einen Verstoß gegen das
Diskriminierungsverbot nach Art. 12.
Eine ähnliche Argumentation verfolgte der EuGH in einem anderen belgischen Fall
(D´Hoop20). Nach belgischem Recht erhalten Schulabgänger auf der Suche nach
16
17
19
Bent Vestergaard C-55/98
Fuchs (Hsg), Europäisches Sozialrecht, 4. Aufl. 2005 S. 39.
18
Rs. Grzelczyk C-184/99; Rs. 224/98 D´Hoop
EuGH C-184/99.
20
EuGH C-224/98
37
ihrer ersten Beschäftigung im Falle von Arbeitslosigkeit ein Überbrückungsgeld. Frau
D´Hoop war Belgierin, hatte ihre Schulausbildung aber in Frankreich gemacht. Ihr
wurde das Überbrückungsgeld verweigert, da Voraussetzung hierfür eine
Schulausbildung in Belgien war. Der EuGH sah darin eine Benachteiligung der
eigenen Staatsangehörigen, die ihr Recht auf Freizügigkeit genutzt und ihre
Schulausbildung in einem anderen Mitgliedstaat erhalten haben. Eine solche
Ungleichbehandlung widerspricht aber den Grundsätzen, auf denen der Status eines
Unionsbürgers beruht, nämlich der Garantie gleicher rechtlicher Behandlung bei
Ausübung der Freizügigkeit
Aus diesen Entscheidungen wird deutlich, dass der EuGH die Unionsbürgerschaft die
Verbindung mit dem allgemeinen Diskriminierungsverbot (Art. 12 EGV) zum
Anknüpfungspunkt macht für einen umfassenden Anspruch auf Teilhabe an allen
sozialen Leistungen, die ein Mitgliedstaat in seinem System des Sozialschutzes
vorsieht, und zwar unter denselben Bedingungen, die für die eigenen
Staatsangehörigkeiten gelten.21 Das aus der Unionsbürgerschaft fließende
Aufenthaltsrecht (Art. 18 EGV) soll einen Anspruch auf soziale Grundsicherung
verschaffen.
Mittlerweile ist der EuGH noch einen Schritt weiter gegangen und hat dem Grundsatz
der Gleichbehandlung einen universellen Rang eingeräumt, dem auch ohne die im
EGV enthaltene Verknüpfung mit Freizügigkeit oder Geschlechterbehandlung
Geltung zu verschaffen ist. Im Falle der besonders generösen Altersbefristung in
Deutschland hat der EuGH aus dem allgemeinen Rechtsgrundsatz eines
Diskriminierungsverbotes weit reichende Konsequenzen auch für private
Rechtsverhältnisse abgeleitet (Fall Mangold22)
3. Bedeutung der Grundrechtscharta
Diese Linie des EuGH steht im Kontext mit den politischen Bemühungen, das
System der Verträge um soziale Grundrechte zu erweitern. Zwar enthält der Vertrag
über die Schaffung der EU von 1992 in Art. 6 bereits ein allgemeines Bekenntnis zu
den Menschenrechten; in der Rechtsprechung des EuGH finden sich auch häufig
Bekenntnisse zu allgemeinen Menschenrechten wie insbesondere auch zu
Grundrechten nach der Europäischen Menschenrechtskonvention. Diese Referenzen
haben jedoch mehr den Charakter von obiter dicta. Mit der Charta der Grundrechte
dürfte das jedoch anders werden, sollte die Charta zusammen mit dem
Verfassungsentwurf einmal ratifiziert werden. In der Charta werden auch
wirtschaftliche und soziale Rechte berücksichtigt und in Kap. IV unter dem Titel
„Solidarität“ aufgeführt. Dort sind vor allem Schutzrechte von Arbeitnehmern
verankert.23
Die zentrale Vorschrift für den Bereich der sozialen Sicherheit ist Art. 34 der Charta.
In Abs. 1 und 2 wird der Stand der Systeme der sozialen Sicherheit festgeschrieben,
21
Fuchs (Hsg.) Europäisches Sozialrecht, 4. Aufl. 2005, S.40.
Mangold C-144/04
Im Einzelnen Zachert, die Arbeitnehmergrundrechte in einer Europäischen Grundrechtscharta, NZA
2001, 1041 ff.
22
23
38
wie er durch das Gemeinschaftsrecht und die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften
gegeben ist. Dabei stellt sich die Formulierung des Art. 34 Abs. 1, wonach der
Zugang zu den einzelnen Leistungszweigen der sozialen Sicherheit gewährleistet
werden soll, als recht unverbindliche Zielbestimmung dar.
Art. 34 Abs. 2 enthält dagegen eine subjektiv öffentliche Rechtsposition für den
Einzelnen, wenn auch in der allgemeinen Formulierung, dass ein Anspruch auf
Leistungen der sozialen Sicherheit nach Maßgabe des Gemeinschaftsrechts und der
einzelnen Rechtsvorschriften bei einem rechtmäßigen Wohnsitzwechsel innerhalb
der EU besteht. Das ist jedoch letztendlich eine Bestandsgarantie des
diskriminierungsfreien Zugangs zu Leistungen der sozialen Sicherheit.
In Art. 34 Abs. 2 wird postuliert, dass die soziale Ausgrenzung und die Armut
bekämpft und ein menschenwürdiges Dasein sichergestellt werden soll. In diesem
Zusammenhang wird das Recht auf eine soziale Unterstützung und eine
Unterstützung für die Wohnung für alle anerkannt, die nicht über ausreichende Mittel
verfügen. Insgesamt fällt bei der Charta allerdings auf, dass sie nicht über das
geltende Gemeinschaftsrecht bzw. nationale Recht hinausgeht.
Dies wird durch die allgemeinen Bestimmungen über die Auslegung und Anwendung
der Charta in den Art. 51 f noch unterstrichen. Dort wird ausdrücklich festgestellt,
dass die Charta den Geltungsbereich des Unionsrechts nicht über die Zuständigkeit
der Union hinaus ausdehnt und weder neue Aufgaben noch Zuständigkeiten für die
Union begründet. Die Auslegungsregel des Art. 53 erklärt ferner ausdrücklich, dass
die Menschenrechte in den Verfassungssystemen der Mitgliedstaaten
uneingeschränkt erhalten bleiben sollen. Damit wird zusätzlich jedem
interpretatorischen Ansatz ein Riegel vorgeschoben, der in den Chartagrundrechten
einen Harmonisierungsauftrag hineinliest24.
Da das Rechtsschutzsystem der EU durch den Verfassungsentwurf nicht geändert
wird, bleibt es dabei, dass der Einzelne keine unmittelbare Klagebefugnis vor dem
EuGH hat, sondern nach wie vor im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens
Verstöße gegen das EG-Recht monieren muss. Allerdings dürfte bereits jetzt
unbestreitbar sein, dass der EuGH diese Rechtspositionen der Charta als
Auslegungsinstrument benutzen wird, sowie er bereits jetzt in seiner Rechtsprechung
sich häufig auf allgemeine Menschenrechte bezieht.
24
Dorf JZ 2005, 126,130
39
Thesen von – Thesis of – Theses de
Dr. URSULA ENGELEN-KEFER (Stellvertretende Vorsitzende des DGB)
Berlin
Thesen
Internationale Konferenz „Soziale Rechte in Europa – Provokation für den
Neoliberalismus“
Berlin, 06. Mai 2006
1. Die Krise ernährt sich selbst
Mit dem Stichwort ‚Globalisierung’ wurde die weit reichende Liberalisierung und
Flexibilisierung des Arbeitsmarktes eingeläutet. Die demographische Entwicklung
dient bis heute als Erklärungsmuster für die sog. Sozialreformen, mit denen die
Soziale Sicherung immer weiter ausgehöhlt wird. Das Grundproblem für die
Probleme der sozialen Sicherungssysteme ist jedoch die Flexibilisierung des
Arbeitsmarktes selbst. Dies wird sich mit der demographischen Entwicklung noch
verschärfen, wenn keine Trendwende erfolgt.
2. Soziale Sicherung im Klima allgemeiner Verunsicherung
40
Deutschland leidet seit Jahren unter einer gespaltenen Konjunkturentwicklung:
Während immer neue Rekordergebnisse für die deutschen Exporte im Jahr 2004
gemeldet werden, die die erstklassige internationale Wettbewerbsfähigkeit der
deutschen Wirtschaft belegen, fehlen der Binnenkonjunktur – inzwischen schon
seit Jahren – die notwendigen Wachstumsimpulse.
Die Konsolidierungspolitik in Politik und Wirtschaft hat zu einem Klima der
Verunsicherung geführt. Die Sanierung der öffentlichen Haushalte, die
Leistungskürzungen in den Sozialversicherungen sowie die Kostensenkung in
den Unternehmen lähmen zunehmend die Leistungs- und Wachstumspotenziale
in Deutschland – und bedrohen zunehmend die Soziale Sicherung.
Grund für die anhaltenden Probleme für Arbeitsmarkt und Binnenwirtschaft ist die
Investitions- und Konsumschwäche. Dieses gesellschaftliche Klima der
Verunsicherung ist zurückzuführen auf den realen Kaufkraftverlust, auf das
fortschreitende Preis- und Lohndumping und die Notwendigkeit für mehr private
Vorsorge in Folge der Sozialkürzungen. Es hat aber auch mit psychologischen
Faktoren zu tun. Dazu gehört beispielsweise die Einführung des Euro oder ein
diffuses Angstsparen. Denn das gesellschaftliche Klima ist geprägt von
Zukunftsängsten, auch weil sich die wirtschaftliche und soziale Situation trotz
(oder wegen) der zum Teil schwerwiegenden Einschnitte nicht verbessert.
Trotz des größten Handelsbilanzüberschusses nach dem Zweiten Weltkrieg von
über 160 Milliarden Euro in 2005 leidet die Beschäftigungsentwicklung und damit
die Finanzgrundlage der Sozialversicherungen. Ein Grund ist die mangelnde
Investitionsbereitschaft in Deutschland, vor allem der Großunternehmen.
Schließlich haben die DAX-Unternehmen ihre Gewinne um 42 Prozent erhöht.
Statt in neue Arbeitsplätze zu investieren haben sie ihren Aktionären 40 Prozent,
insgesamt 12,7 Milliarden Euro, mehr an Dividende ausgezahlt. Gleichzeitig
wurden die Investitionen in Deutschland um mehr als 20 Prozent
zusammengestrichen. Doch auch der Rückgang der öffentlichen Investitionen ist
dramatisch: Von 1992 bis 2004 gingen die kommunalen Investitionen von 33,5
Mrd. Euro auf 21,5 Mrd. Euro zurück. So bildet Deutschland mit einer öffentlichen
Investitionsquote von 1,4 Prozent das Schlusslicht in der EU (Durchschnitt 2,5
Prozent). Ein Grund dafür ist auch die – im OECD-Vergleich – niedrige
Steuerquote in Deutschland. Die Steuersenkungspolitik hat dazu geführt, dass
Unternehmen, Vermögende und Großverdiener stark begünstigt werden und vor
allem international agierende Großunternehmen ihre Gewinnsteuerpflicht bis auf
Null reduzieren konnten. Bei der Durchschnittsbevölkerung hat die
Steuerentlastung bislang keinen spürbaren Effekt hinterlassen. Die Sparquote ist
extrem hoch, das Investitions- und Konsumverhalten bleibt zurückhaltend.
Dieses Klima der Verunsicherung ist das größte Hemmnis für eine positive
Entwicklung des Arbeitsmarktes und der Sozialen Sicherheit. Und dies zeigt, dass
eine Politik, die einseitig auf eine Senkung von Staatsausgaben, Steuern und
Sozialabgaben setzt, nicht erfolgreich und auch nicht nachhaltig sein kann. Und
die Reformdebatte löst sich mit der Fixierung auf den so genannten Faktor Arbeit
immer weiter von den Fundamenten Sozialer Sicherheit.
41
3. Risse im Fundament – Die neuen Unsicherheiten am Arbeitsmarkt
Die Sozialversicherungen sind in eine Legitimationskrise geraten: Durch die
eklatante Fehlfinanzierung der Deutschen Einheit, die die Sozialkassen seit 1992
mit fast 300 Milliarden belastet, durch die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit und
durch die einseitige Lohnnebenkostendebatte. Die politische Zielsetzung der so
genannten Sozialreformen hat sich dadurch vom Leitbild der Absicherung von
Lebensrisiken zu einer rein ökonomischen Betrachtung der Kosten von Sozialer
Sicherheit verschoben. In der Verbindung von Leistungskürzungen in der
Gesetzlichen Rentenversicherung, den Belastungen durch die Gesundheitsreform
und den verkürzten Absicherung bei Arbeitslosigkeit drohen die Sozialen
Sicherungssysteme ihre stabilisierende Funktion für Wirtschaft und Gesellschaft
zu verlieren.
Das Leitbild der Sozialen Sicherheit rückt durch das politische Ziel, mehr
Wachstum und Beschäftigung über eine Reduzierung der Sozialabgaben und
damit der solidarischen Absicherung zu schaffen, immer mehr in den Hintergrund.
Die so genannten Sozialreformen der letzten Jahre haben die grundlegenden
Probleme der sozialen Sicherungssysteme nicht lösen können. So hat die Politik
bislang nicht ausreichend auf die entscheidenden Fehlentwicklungen reagiert.
Eine gefährliche Fehlentwicklung ist die Veränderung in der
Beschäftigungsstruktur durch die Flexibilisierung des Arbeitsmarktes.
Sozialversicherungspflichtige Beschäftigung nimmt kontinuierlich ab, während die
Zahl prekärer Beschäftigung – in den unterschiedlichsten Formen – im gleichen
Umfang wächst. Die Beitragsentwicklung in den Sozialversicherungen ist seit
über zehn Jahren negativ. Allein durch den Rückgang der
sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung um mehr als 10 Prozent seit 1992
belaufen sich die Einnahmeverluste in der Gesetzlichen Rentenversicherung
(GRV) auf zuletzt 3,9 Mrd. Euro und in der Gesetzlichen Krankenversicherung
(GKV) auf 2,8 Mrd. Euro. Durch den Anstieg prekärer Beschäftigung sind weitere
Einnahmeausfälle für die GRV in Höhe von 1,3 Mrd. Euro und für die GKV in
Höhe von 500 Mio. Euro entstanden.
Die Arbeitsmarktreformen haben diesen Trend zu prekären
Beschäftigungsformen und einem Ausbau des Niedriglohnsektors verstärkt. Mit
der Ausweitung von Billig-Jobs und prekärer Selbständigkeit geht eine Erosion
von sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung – und damit eine strukturelle
Schwächung der Einnahmebasis der Sozialversicherungen – einher. Die
Beschäftigungsstruktur verschiebt sich, ohne dass zusätzliche Beschäftigung
entsteht. Trotz steigender Beschäftigtenzahlen haben wir einen Anstieg der
Arbeitslosigkeit, auch und vor allem der Langzeitarbeitslosigkeit. Durch diese
Entwicklung gehen den Sozialversicherungen immer mehr Einnahmen verloren.
42
Wildwuchs durch Flexibilisierung
Tendenz: Billigjobs statt gesicherte Arbeitsplätze





Anhaltende Massenarbeitslosigkeit
Erosion der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung
(Minus 1,32 Mio. seit 2000) und Lohndumping
Wachsender Niedriglohnsektor: 3 Mio. ‚Working Poor‘
Boom prekärer Beschäftigungsverhältnisse:
6,4 Mio. Minijobs (+70% seit 2000, 1,8 Mio. als Nebenerwerb)
Ein-Euro-Jobs (630.000)
Ich-AGs (+17%/Vorjahr)
Leiharbeit (+17%)
Scheinselbständigkeit, Dauerpraktika und Befristungen.
Förderung von Armut trotz Erwerbstätigkeit durch Arbeitsmarktreformen
Entwicklung der sozialversicherungspflichtigen und
ausschließlich geringfügig entlohnten Beschäftigung
(März 2000 = 100 %)
180,00%
Neuregelung der geringfügigen
Beschäftigung
170,00%
160,00%
150,00%
140,00%
130,00%
120,00%
110,00%
100,00%
90,00%
80,00%
Mrz.
00
Jun.
00
Sep. Dez. Mrz.
00
00
01
Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit
Jun.
01
Sep. Dez. Mrz.
01
01
02
Jun.
02
Sep. Dez. Mrz.
02
02
03
Jun.
03
Sep. Dez. Mrz.
03
03
04
Jun.
04
Sep. Dez.
04
04
Geringfügig entlohnte Beschäftigung insgesamt
Ausschließlich geringfügig entlohnte Beschäftigung ohne Nebenjobs
Sozialversicherungspflichtige Beschäftigung
Mit der Ausweitung der geringfügigen Beschäftigung entsteht ein weiteres
Problem, denn die prekär beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer
können keine ausreichende Alterssicherung aufbauen. Gerade weil aber der
Übergang von Mini-Jobs in reguläre Beschäftigung nicht funktioniert, droht mittelund langfristig eine neue Altersarmut. Die von den Arbeitgebern geforderte
Flexibilität geht deutlich zu Lasten der sozialen Sicherheit. Dies gilt auch für die
geforderte Lohnzurückhaltung, denn eine schwache Lohnentwicklung bedeutet
automatisch Einnahme- und damit Akzeptanzprobleme für die
Sozialversicherungen.
43
4. Die Politik der neuen Un-Sozialstaatlichkeit – Arbeit um jeden Preis?
Die Politik hat mit der ungebremsten Flexibilisierung den Weg in den
Niedriglohnsektor, in ungeschützte Arbeitsverhältnisse und geringfügige
Beschäftigung weiter geöffnet. Das Credo „Sozial ist, was Arbeit schafft“ bzw.
„Sozialleistungen nur bei Gegenleistung“ findet längst Anwendung, auch wenn
noch nicht in letzter Konsequenz. Und auch hier findet sich das Dogma vom
"Faktor Arbeit". Damit verbindet sich der so genannte aktivierende Sozialstaat.
Bildung, Weiterbildung und das lebenslange Lernen sollen Sozialtransfers
vermeiden. Auch wenn es richtig ist, dass die Bildung einen entscheidenden
Einfluss sowohl auf die individuelle, persönliche Entwicklung als auch auf die
Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft hat, bleiben Perspektiven einer
Bildungsoffensive bis heute nicht erkennbar. Ein Problem, das vor allem, aber
nicht nur ältere Arbeitnehmer und Arbeitslose betrifft. Denn selbst wenn die
Voraussetzungen zur Verbesserung von Bildung und Ausbildung für die Jüngeren
geschaffen würden, stellt sich die Frage, ob sich diese Anstrengungen lohnen,
wenn sie durch die Arbeitsmarktreformen Gefahr laufen, nach kürzester Zeit
entwertet zu werden. Denn wenn „sozial ist, was Arbeit schafft“, treten Wunsch,
Eignung und Fähigkeiten für die Berufswahl schnell in den Hintergrund. Und von
einer angestrebten Karriere bleibt dann schnell nur noch ein Job.
Gleichwohl dient diese schleichende Umdeutung des Sozialstaats dazu,
Sozialleistungen zu kürzen oder zu streichen. Insgesamt sollen die immer wieder
beschworenen „Anreize“ für Arbeitslose, Arbeit anzunehmen, erhöht werden. Was
als „Kein Recht auf Faulheit“ begann, ist zum Prinzip „Arbeit um jeden Preis“
geworden – auch wenn es hier unterschiedliche Ausprägungen im politischen
Spektrum gibt. Arbeit in Deutschland soll billiger gemacht werden. Auch wenn
sich die Hoffnung längst als trügerisch erwiesen hat, dass so mehr Menschen
Arbeit finden.
Der ideologische Unterbau für eine Politik des Sozialabbaus ist das Credo einer
„neuen Chancengleichheit“. Mit den Etiketten „Eigenverantwortung“ und
„Nachhaltigkeit“ versehen soll Bildung die materielle Soziale Sicherung immer
stärker ersetzen. Dahinter verbirgt sich die Gefahr der Individualisierung der
elementaren Lebensrisiken und damit die Entsolidarisierung der Gesellschaft.
5. „Flexicurity“ – ein Modell verschleiert Verteilungskämpfe
In der politischen Debatte um die Zukunft der Arbeit und der sozialen Sicherung
ist immer wieder die Rede vom Flexicurity, also von der Verbindung von
Flexibilität und Sicherheit. Ein richtiger Ansatz, um die Arbeitsbedingungen für die
Beschäftigten in den Betrieben an geänderte Anforderungen, erhöhte
Arbeitsbelastungen und gesellschaftliche Veränderungen anzupassen und so die
soziale Sicherung zu festigen. Doch der Trend ist ein ganz anderer. Es geht um
Verteilungskämpfe und um deren Verschleierung. Wir sehen das bei den
schwierigen Tarifverhandlungen der letzten Jahre, auch am Druck, den die Politik
44
auf die Gewerkschaften ausübt. Dahinter stehen die Drohungen, die
Tarifautonomie zu zerschlagen, um die Gewerkschaften zu schwächen und den
Druck auf Kosten- und nicht zuletzt Lohnsenkungen in die Betriebe zu tragen. Die
Folge ist nicht mehr Flexibilität, sondern eine pauschale Verlängerung der
Arbeitszeiten und Lohneinbußen für die Beschäftigten. Diese Lohnsenkungspolitik
verstärkt nicht nur die Kluft zwischen Arm und Reich – sie ist längst ein
handfestes Problem für die Arbeitsmarktentwicklung.
Problem Lohnentwicklung: Realeinkommensverluste





2005: Arbeitnehmerentgelte -6 Mrd. € / Unternehmens- und
Vermögenseinkommen +32 Mrd. €
Abnehmende Tarifbindung:
Nur noch in 5 von 13 Wirtschaftsbereichen erfassen
Branchentarifverträge wenigstens zwei Drittel der Beschäftigten.
Öffnungsklauseln und wilde Dezentralisierung
Steigender Druck auf Löhne und Arbeitsbedingungen
(Arbeitszeitverlängerung)
Einkommensverluste durch sog. Sozialreformen
Ein weiteres Problem ist die Gegensatz zwischen der kurzfristig ausgerichteten
betriebswirtschaftlichen Sichtweise der Unternehmer und mittelfristigen, auch
volkswirtschaftlich notwendigen Strategien. Dieses Grundproblem ist durch die
Globalisierung in den letzten Jahren deutlich verschärft worden. Denn die
Dominanz der internationalen Finanzmärkte zeigt sich in der zunehmenden
Fixierung auf Shareholder Value, auf ausschließliche Gewinnmaximierung im
Sinne der Aktionäre. Obwohl die DAX-Unternehmen ihre Gewinne um 42 Prozent
erhöht haben, investieren sie nicht in neue Arbeitsplätze. Stattdessen haben sie
ihren Aktionären im letzten Jahr 40 Prozent, insgesamt 12,7 Milliarden Euro, mehr
an Dividende ausgezahlt. Gleichzeitig wurden die Investitionen in Deutschland um
mehr als 20 Prozent zusammengestrichen.
Auch setzen Analysten – selbst gesunde – Unternehmen durch Quartalsberichte
und die so genannten Gewinnwarnungen unter Druck. Weil die
Renditeerwartungen von Finanzinvestoren nicht erfüllt werden, obwohl
Unternehmen ausreichend Gewinne machen, werden Investitionen gestrichen
und Arbeitsplätze abgebaut. Das zeigt, dass sich der mächtige
Finanzkapitalismus von der Wertschöpfung und damit von der realen Situation
der Unternehmen längst abgelöst hat. In der Folge bleiben Investitionen und
Innovationen zum Beispiel zur Forschung und Entwicklung neuer Produkte aus.
Durch den Kostendruck und den Arbeitsplatzabbau werden ganze
Wirtschaftsbereiche und Regionen mit in die Krise gezogen. In der Folge werden
Gehaltsverzicht der Beschäftigten, längere Arbeitszeiten und Einschnitte bei
Sozialleistungen gefordert – weil Arbeitsplätze vernichtet werden.
45
Angesichts dieser (Fehl-)Entwicklungen mutet es idealistisch an, von Flexicurity
zu sprechen. Denn die nötige Flexibilität für Arbeitgeber ist längst vorhanden.
Doch mit der Flexibilisierung der Arbeitsverhältnisse ergeben sich neue Risiken
für die Beschäftigten, für die Binnenkonjunktur und nicht zuletzt für die soziale
Sicherung. Durch die Aushöhlung der Arbeitnehmerrechte, insbesondere des
Kündigungsschutzes sind schon heute acht Mio. regulär Beschäftigte in
Deutschland ohne Kündigungsschutz. Die von der Bundesregierung geplante
Einführung einer zweijährigen Wartezeit würde den Schutz vor willkürlicher
Kündigung gänzlich abschaffen. In der Folge nehmen Angst und Verunsicherung
zu, die Konsumzurückhaltung steigt und belastet die Binnenkonjunktur. Auch die
Lebensplanung, die Entscheidung für Kinder und die Vereinbarkeit von Familie
und Beruf werden erheblich beeinträchtigt.
Die Situation für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und damit für die
Gewerkschaften in Deutschland hat sich in den letzten Jahren deutlich verschärft.
Und dies hat zu tun mit der seit Jahren anhaltenden Wachstumsschwäche, die
bekanntlich auf die lahmende Binnenkonjunktur zurückzuführen ist. Zwar wird
dies inzwischen allseits angemahnt und selbst die Konservativen stellen dies
nicht in Abrede. Und doch ist die Krise auf dem Arbeitsmarkt zum Teil politisch
induziert. Und deshalb wird die wenig konstruktive Kostendiskussion um den
"Faktor Arbeit" weitergehen.
6. Wege aus der Vertrauenskrise – Ein neues Verständnis von Nachhaltigkeit
Nachhaltigkeit wird in der politischen Debatte gleichgesetzt mit der Konsolidierung
der öffentlichen Haushalte. Begründet wird diese Politik mit dem Begriff der
„Generationengerechtigkeit“. Als Hintergrund für das Credo – wir dürften nicht auf
Kosten unserer Kinder leben – dienen die Globalisierung und die
demographische Entwicklung als scheinbar unverrückbare Größen, denen wir
unser politisches Handeln unterordnen müssten. Doch diese Form der
Nachhaltigkeitsdebatte schadet der Entwicklung von Wachstum, Beschäftigung
und Sozialer Sicherheit. Denn gerade in wirtschaftlich schwierigen Zeiten
fehlenden die nötigen öffentlichen Impulse, die auch Signale für die Anregung von
privaten Investition und des Konsumklimas sind.
Eine Konsolidierungspolitik ohne makroökonomische Gegenstrategien in
Wirtschafts- und Beschäftigungskrisen ist deshalb nicht nachhaltig, weil die
Investitionen in die Zukunft ausbleiben und die Ausfälle für die öffentlichen
Haushalte und Sozialversicherungen zunehmen. Den kommenden Generationen
bleiben nicht nur höhere Schulden, sondern ein stetig sinkendes
Wohlstandsniveau.
Auch die demographische Entwicklung ist kein Argument für eine radikale
Sanierung der Sozialkassen. Vielmehr drohen vor allem bei der Alterssicherung
enorme Folgekosten, weil sich die Beschäftigungsentwicklung nicht durchgreifend
verbessert wird. Gleiches gilt für die Beschäftigungsstruktur: Denn die soziale
Sicherheit wird schon heute zusehends von der Beschäftigung abgelöst. Die so
genannte „Abkopplung vom Faktor Arbeit“ findet durch die Flexibilisierung des
46
Arbeitsmarktes längst statt. Und dies mit erheblichen Folgeproblemen für die
betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, deren Altersvorsorge nicht
abgesichert ist. Damit wächst die Gefahr, dass kurzfristige Entlastungen für
Arbeitgeber unter dem Etikett der „Nachhaltigen Entwicklung“ das Gegenteil
bewirken, nämlich extreme Folgekosten für die öffentliche Hand, um Altersarmut
zu vermeiden.
7. Der Druck steigt
Es wäre naiv anzunehmen, dass der Druck auf weiteren Sozialabbau nachlässt.
Denn es ist kaum davon auszugehen, dass das Wachstum entscheidend anzieht
und sich die Situation am Arbeitsmarkt entspannt. Unter diesen Annahmen
bleiben aber nur zwei Szenarien: Regierungsamtliche Wachstumsprognosen
müssten auch in den nächsten Jahren nach unten korrigiert werden,
Haushaltslöcher gestopft, Steuerausfälle und Einnahmeausfälle der
Sozialversicherungen kompensiert werden. Die Politik würde reagieren, wie
schon in den letzten Jahren – mit Sparpaketen, mit Kürzungen bei
Sozialleistungen. Dabei ist erkennbar, dass die politischen Sanierungskonzepte
radikaler und damit ungerechter werden. Ein Beispiel ist die Kopfpauschale der
CDU/CSU für das Gesundheitswesen. Doch selbst wenn das Solidarprinzip pro
forma erhalten würde, stellt sich die Frage, was von der sozialen Sicherung
de facto übrig bleiben würde, wenn in der Arbeitslosen-, Kranken- und
Rentenversicherung weiter gekürzt wird.
47
Beispiel Gesetzliche Rentenversicherung
Reformen gefährden Altersicherung: Gesetzliche Rente nicht
armutsfest




Leistungsumfang der GRV seit 1989 um 30 % gesunken
Belastungen für heutige Rentner steigen – weiter
(Nullrunden, Belastungen bei Pflege und Gesundheit,
Nachholfaktor, Rentenbesteuerung)
Rentenkürzungen für heutige Rentner werden für zukünftige
Rentner noch erhöht (Nachhaltigkeitsfaktor, Rente mit 67)
Druck auf weitere Einschnitte steigt durch Kürzungen beim
Bundeszuschuss (Kürzung Beiträge für ALG II-Empfänger um 50
% und Stopp der Dynamik des Bundeszuschusses)
Verschärfung durch Rente mit 67: Rentenkürzung statt Problemlösung




Ältere sind zunehmend vom Arbeitsleben ausgeschlossen
Mehr als die Hälfte der Betriebe beschäftigt keine Menschen über
50 Jahren.
Nur 38 % der über 55-Jährigen haben überhaupt noch einen Job.
Arbeitslosigkeit bei über 50-Jährigen aktuell 1,28 Mio – ein Viertel
der Arbeitslosen.
Gesetzliches Renteneintrittsalter von 65 Jahren ist kaum
erreichbar
Der ‚Eckrentner‘ (45 Jahre Durchschnittsverdienst) wird
Seltenheit.
Zwei Drittel der Berufstätigen müssen vor dem 65. Lebensjahr
aus dem Erwerbsleben ausscheiden (im Baubereich erreichen 5
% die heutige Renteneintrittsgrenze).
30 % der Männer und 10 % der Frauen erreichen 45
Versicherungsjahre – im Durchschnitt aber schon 62 Jahren.
Fast jeder Fünfte bezieht eine Erwerbsminderungsrente (und das
immer früher: Schnitt 50 Jahre – 3 Jahre jünger als vor 10
Jahren).
Das tatsächliche Renteneintrittsalter liegt bei knapp über 60
Jahren.
Rente mit 67 ist reine Rentenkürzung
Rente mit 67 gefährdet notwendige Humanisierung der
Arbeitswelt
48
8. Die Trendwende ist nötig – und möglich
Das zweite Szenario würde die politische Bereitschaft für ein wahrhaftes
Umsteuern voraussetzen. Für die soziale Sicherung bedeutet dies, die
Sozialversicherungen von all den versicherungsfremden Leistungen zu befreien
und die notwendigen Leistungen über Steuern zu finanzieren. Allein die
Fehlfinanzierung der Deutschen Einheit belastet die Sozialkassen seit 1992
inzwischen mit rund 300 Milliarden Euro. Dazu kommen die
gesamtgesellschaftlichen Aufgaben, wie etwa der Familienlastenausgleich in der
Gesetzlichen Krankenversicherung. Auch in der Arbeitslosenversicherung besteht
ein erheblicher Umfinanzierungsbedarf von gesellschaftlichen Aufgaben. Ein
solches „Um-Steuern“ wird nicht auf einen Schlag gehen können. Doch mit einem
mittelfristig angelegten Stufenplan zur Entlastung der Sozialversicherungen und
damit der Sozialabgaben könnte viele der Finanzierungsprobleme der sozialen
Sicherung gelöst – und weitere Leistungskürzungen vermieden werden.
Eine Politik, die mehr Flexibilität verlangt, die über Ich-AGs und Leiharbeit, über
Minijobs und sogar Ein-Euro-Jobs neue Unsicherheiten fördert, muss diese
Unsicherheiten zumnidest ausreichend absichern. Neben dieses Leitmotiv muss
die Frage der sozialen Gerechtigkeit treten. Ein Konzept dazu bietet die
Erwerbstätigen- oder Bürgerversicherung. Dadurch wird die gesellschaftliche
Basis der solidarischen Sicherung erweitert. Beitragszahler und
beschäftigungsintensive Betriebe werden entlastet. Die Einbeziehung von
Selbständigen ist eine notwendige Antwort auf die Zunahme prekärer
Selbständigkeit. Die Einbeziehung von Kapitalerträgen ermöglicht eine
unmittelbare Entlastung der Beiträge. Sinnvoll ist auch die Überwindung der
künstlichen Trennung in gesetzliche und private soziale Sicherungssysteme. Dies
gilt für die Kranken-, aber auch für die Pflegeversicherung.
9. Wildwuchs am Arbeitsmarkt stoppen
Eine Antwort des DGB auf den Wildwuchs am Arbeitsmarkt ist der – in Europa
weitgehend übliche – Mindestlohn. Die Geltung eines Mindestentlohnungsniveaus
ist sowohl für den gesamten Niedriglohnsektor als auch für spezifische
Integrationsmaßnahmen von besonderer Bedeutung. Um Armutslöhne zu
bekämpfen, sind tarifvertragliche Lösungen vorzuziehen.Dafür ist eine
Erleichterung der Allgemeinverbindlichkeit von tariflichen Vereinbarungen
unabdingbar. Dazu sollte das Arbeitnehmer-Entsendegesetzes auf alle
Wirtschaftsbereiche ausgeweitet werden, um hierdurch branchenbezogene
Mindestlöhne zu ermöglichen, wie sie im Baugewerbe mit gutem Erfolg praktiziert
werden. Den Tarifvertragsparteien wird Gelegenheit gegeben, die Möglichkeiten
des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes zu nutzen und damit gesetzliche
Mindestlöhne auf tarifvertraglicher Basis voranzubringen. Notwendig ist aber auch
eine gesetzliche Regelung, die vorsieht, dass das Tarifentgelt der untersten
Entgeltgruppe für die Beschäftigten der jeweiligen Branche für verbindlich erklärt
wird. Als unterste Grenze sollte ein einheitlicher gesetzlicher Mindestlohn
eingeführt werden, der nicht unterschritten werden darf. Der einheitliche
49
gesetzliche Mindestlohn gilt für Branchen, in denen es keine Tarifverträge gibt
oder diese nicht greifen, sowie für Branchen, in denen die Tarifentgelte den
gesetzlichen Mindestlohn unterschreiten. Der DGB fordert als Einstieg einen
gesetzlichen Mindestlohn von mindestens 7,50 € pro Stunde.
Außerdem ist es notwendig, die Flexibilisierung der Arbeitsverhältnisse zu
begrenzen. Statt flächendeckender Kombilöhne sollte
sozialversicherungspflichtige Beschäftigung durch spezifische
Integrationsmaßnahmen gefördert werden. Die Privilegierung von Mini- und MidiJobs sollte beendet werden. Alle Arbeitsverhältnisse sollten ab einer BagatelleGrenze gleich behandelt werden. In einem weiteren Schritt sollte der
Niedriglohnsektor mit einer Entlastung der unteren Einkommen und zusätzlichen
Beschäftigungshilfen für Langzeitarbeitslose neu ausgerichtet werden. Dazu
müssen Ein-Euro-Jobs eingedämmt werden.
10. Politik der Fundamente statt Grundsicherung
Die entscheidende Grundlage einer „Politik der Fundamente“ ist Vertrauen. In
Phasen wirtschaftlicher Stagnation muss die Politik deshalb offensive
Gegenstrategien entwickeln und mit öffentlichen Investitionen und
Investitionsanreizen Wachstumsimpulse setzen. Eine zyklische Wirtschafts- und
Finanzpolitik hingegen – das zeigt die Entwicklung in Deutschland – führt zu einer
weiteren Schwächung der Binnenkonjunktur, zu weiteren Einnahmeausfällen für
öffentliche Haushalte und Sozialversicherungen und letztlich zu immer größeren
Finanzproblemen. Auch Leistungskürzungen in der wirtschaftlichen Krise
verstärken den Trend der allgemeinen Depression – mit der Folge, dass die
Bereitschaft für nachhaltige Reformen weiter sinkt. Es ist deshalb von
entscheidender Bedeutung, die Vertrauenskrise, die Wirtschaft und Gesellschaft
lähmt, zu überwinden. Dafür ist es notwendig, die Wachstumspotenziale durch
politische Impulse zu fördern und so ein positives Reformklima zu schaffen. Eine
nachhaltige Reformstrategie ist dann erfolgreich, wenn sie kurzfristige
Schwächephasen in der Wirtschaftsentwicklung einbezieht und somit
Anpassungen nach unten nicht erforderlich sind.
Entscheidend für die Entwicklung der Sozialversicherungen ist eine offensive
Beschäftigungspolitik für Alt und Jung. Dazu gehören auch die frühzeitige und
rechtzeitige Qualifizierung und die Verbesserung der Arbeitsmarktchancen für
Ältere (langfristige Integrationsmaßnahmen und ehrlicher 2. Arbeitsmarkt).
Außerdem müssen die Prävention am Arbeitsplatz ausgebaut und die
Arbeitsbedingungen humaner gestaltet werden – nicht zuletzt angesichts der
demographische Entwicklung und der hohen Folgekosten betriebsbedingter
Erkrankungen (15 Mrd. Euro für die GKV pro Jahr). Notwendig ist aber auch ein
erleichterter Zugang zur Erwerbsminderungsrente ohne Abschläge bei einem
gesundheitlich bedingten, vorzeitigen Ausstieg aus dem Erwerbsleben sowie eine
Stärkung der betrieblichen Altersversorgung (Verpflichtung für Arbeitgeber).
Die Gesetzliche Rentenversicherung muss aber nach einem langen Arbeitsleben
einen Abstand zur Grundsicherung garantieren und den wesentlichen Beitrag zur
50
Lebensstandardsicherung leisten. Deshalb sind weitere
Leistungsverschlechterungen insakzeptabel. das gilt insbesondere für den so
genannten Nachholfaktor und die Rente mit 67. Auch die Dynamik des
Bundeszuschusses für die Gesetzliche Rentenversicherung muss – als Beitrag
für gesellschaftlich notwendige Leistungen und zur demographischen Entwicklung
mindestens erhalten bleiben.
Im Gesundheitssystem sind Struktur- und Finanzreformen notwendig. Die nächste
Gesundheitsreform darf nicht wie bisher zu weiteren Belastungen der
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, Patienten und Kranken führen. Notwendig
sind eine Stabilisierung der Einnahmesituation der GKV, eine sozial gerechte
Finanzierung, ein qualitäts- und morbiditätsorientierter Wettbewerb zwischen allen
Kassen und eine stärkere Ausgabeneffizienz. Zu den nowendigen
Strukturreformen gehört ein neuer Wettbewerb um die beste Qualität und
Wirtschaftlichkeit der Leistungen, die Beseitigung der künstlichen Trennung
zwischen gesetzlicher und privater Krankenversicherung unter gleichen
Bedingungen sowie eine Veränderung der getrennten Versorgungsstrukturen, um
die Gesundheitsversorgung effektiver und effizienter zu gestalten. Auch die
gesundheitliche Prävention muss ausgebaut werden, um die Krankheitsrisiken
erheblich einzuschränken. Zur Reform der Finanzierung des Gesundheitswesens
schlägt der DGB eine sozial gerechte Verbreiterung der Finanzierungsbasis vor.
Damit untrennbar verbunden ist die konsequente Förderung der
sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung. Weitere Leistungskürzungen oder
erhöhte Belastungen für die Versicherten und Patienten lehnt der DGB ebenso
kategorisch ab wie die Deckelung und Abkopplung der Arbeitgeberbeiträge oder
die Einführung einer Kopfpauschale. Stattdessen sollte die Einnahmebasis der
GKV durch die Aufhebung der Versicherungspflichtgrenze und die Einbeziehung
weiterer Einkommensarten verbreitert werden. Die einkommensbezogene
paritätische Finanzierung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit muss
erhalten bleiben. Gesellschaftliche notwendige Ausgaben sollten über Steuern
finanziert werden – allerdings unter Berücksichtigung hoher Einkommen,
Unternehmensgewinnen, Kapitalerträgen und Vermögen. Unerlässlich ist auch
ein morbiditätsorientierter Finanzausgleich zwischen gesetzlichen Krankenkassen
und privater Versicherungswirtschaft.
Diese Schritte sind dringend erforderlich, um die sozialen Sicherungssysteme so
an die veränderten Bedingungen anzupassen, dass sie ausreichende Sicherheit
bieten. Der Dreh- und Angelpunkt bleibt jedoch, die wilde Flexibilisierung am
Arbeitsmarkt zu stoppen.
51
JUTTA SUNDERMANN (attac – Deutschland, Journalistin)
Verden
Sozialstaat nicht länger im Angebot?
Warum der Hartdiscounter Lidl nicht zu billigen
und ins Zentrum einer wichtigen Auseinandersetzung geraten ist.
Soziale Rechte lassen sich heute nicht mehr allein innerhalb von Staatsgrenzen
denken. Wir leben in einer globalisierten Welt, unser Tun und Lassen hat
Auswirkungen weit über Grenzen hinaus. Es kann nicht ausreichend sein, in
Deutschland oder in der EU auf ArbeitnehmerInnenrechte zu achten. Schon beim
täglichen Einkauf bekommen wir es mit Produkten aus aller Welt zu tun – und mit
Menschenrechten, die nicht selten der Maxime billiger Massenproduktion zum Opfer
fallen.
Notwendig wäre an dieser Stelle eine ganz breite gesellschaftliche Diskussion. Es
bedarf politischer Regulierung, kritischer, wachsamer KonsumentInnen und
verantwortungsbewusster, transparent arbeitender Unternehmen, um soziale Rechte
weltweit abzusichern. Das globalisierungskritische Netzwerk Attac fordert „globale
soziale Rechte“ – und weiß natürlich, dass dafür ein komplexer und kämpferischer
Diskurs nötig sein wird.
Globale Soziale Rechte be-greifbar werden lassen
Ganz konkret hat Attac aus den Diskussionen um globale soziale Rechte heraus die
Lidl-Kampagne entwickelt. Die GlobalisierungskritikerInnen fordern den Discounter
Lidl auf, sein Preis-, Umwelt- und Sozialdumping zu beenden. Der Discounter ist ein
Extrem-Beispiel für einen gefährlichen Trend: Die Discountierung spielt eine immer
größere Rolle im Einzelhandel, und immer geht sie einher mit einer an
Nebenwirkungen reichen Beschaffungspolitik, mit der Reduktion von Arbeitsplätzen
und der Verschärfung der Arbeitsbedingungen. Lidl geht dabei regelmäßig einen
(wettbewerbstaktischen) Schritt weiter als die Mitbewerber und wurde zum
Trendsetter im Preiskampf.
Die Liste der Vorwürfe gegen den Discounter ist lang. Sie ist konkret genug, das
Unternehmen, aber auch KonsumentInnen und Politik zum Handeln aufzufordern.
Dennoch will sie in erster Linie eine Aufforderung sein, sich mit sozialen Rechten
weltweit auseinander zu setzen.
- Im Dezember 2004 veröffentlichte die Gewerkschaft Verdi das „Schwarz- Buch“
über die Arbeitsbedingungen in den Filialen des Discounters der Schwarz-Gruppe.
Die Bilanz: Von unbezahlten Überstunden bis Überwachungskameras,
Testkäufen, Abmahnungen, „Aussortieren“ älterer Mitarbeiterinnen bis zur
Verhinderung von Betriebsratswahlen ließ Lidl keine Schikane aus.
- Mit dem Vorgehen gegen die Gewerkschaften hat Lidl die Sozialpartnerschaft im
Sozialstaat aufgekündigt. Im Gespräch mit Attac betonte der oberste Lidl-Manager
Klaus Gehrig, dass er lediglich bereit sei, mit „freien Betriebsräten“ zu kooperieren
– auch er setzt auf Mitbestimmung nur unter den Maximen des Neoliberalismus.
- Feste Angestellte bezahlt Lidl zwar nach Tarif. Davon gibt es jedoch immer
weniger. Minijobs beim Discounter sind harte Knochenarbeit – und sichern den
Betroffenen trotzdem kein ausreichendes Einkommen.
52
- Lidl setzt auf hohen Umsatz durch wenig Personal. Ein Arbeitsplatz beim
Discounter ersetzt drei im konventionellen Einzelhandel, mit den bekannten
Folgen.
- Die Beschaffungspolitik des Discounters kostet regelmäßig Produzenten die
Existenz: Bauern geben auf, nachdem der Milchabnahmepreis weit unter ihre
Erzeugerkosten gedruckt wurde. Zulieferer aus allen Branchen können der
Marktmacht der Riesen des Einzelhandels nichts entgegen setzen. Die
Konzentration in der Lebensmittelbranche kommt uns teuer zu stehen.
- Lidls Politik hat weltweit ähnliche, oft noch gravierendere Folgen.
BilligarbeiterInnen in Südamerika oder asiatischen Sweatshops können noch nicht
einmal auf Reste sozialer Netze zählen. „Hungerlöhne“ sind in vielen
Produktionsstätten wörtlich zu nehmen, der Gesundheitsschutz ist kaum
sichergestellt und ArbeitnehmerInnen-Rechte sind Fehlanzeige.
- Lidl und Co können auf die Externalisierung der sozialen und ökologischen
Folgekosten setzen. Die Folgen haben nachfolgende Generationen auszubaden
und die Kosten trägt die Gesellschaft. Die Eigentümer der Discounter Lidl und Aldi
sind Milliardäre.
- Lidl lässt es sich etwas kosten, dass „billig“ zur Gesellschaftsmaxime wird: Allein
im ersten Halbjahr 2005 investierte der Discounter über 150 Millionen € in die
Werbung vor allem in Printmedien.
- Der mächtige Akteur arbeitet dabei extrem intransparent: Weder erfahren
KundInnen, woher die Waren stammen, die sie billig einkaufen können, noch
durchblicken Beschäftigte oder interessierte BürgerInnen die komplexe
Konzernstruktur aus über 600 Unter-GmbHs und GmbH-und-Co-KGs. Vorwürfe
der Steuerhinterziehung sind schwer zu belegen, allerdings gibt es eindeutige
Hinweise: in der norddeutschen Steueroase Norderfriedrichskoog meldete Lidl
gleich mehrere Kapitalgesellschaften an. Ein legaler aber höchst bedenklicher
Weg, dem Sozialstaat Mittel entziehen.
- Die extrem niedrigen Lebensmittelpreise als Ergebnisse der Preiskämpfe wirken
sich auch auf die Berechnung des Arbeitslosengeld II aus. Hartz-IV-Empfänger
werden mit fragwürdigsten Tagessätzen abgespeist – Billig-Kauf-Zwang inklusive.
Es lebe der Teufelskreis!?
Lidl-Kampagne wirbelt Staub auf
Vor diesem Hintergrund begann Attac im Frühsommer 2005 mit der
Kampagnenarbeit. Solidarisch mit der Gewerkschaftsforderung nach unbehinderten
Betriebsratswahlen, ergänzt Attac die Kritik und die Forderungen um die Fragen nach
der Herkunft der Waren. „Stoppt Preis-, Umwelt- und Sozialdumping“ wird zum
übergreifenden Slogan, der die Logik der Billigspirale aufdeckt und ein Umsteuern
der Verantwortlichen fordert. Diese Herangehensweise erreichte tatsächlich viele
Menschen, denen der Globalisierungsdiskurs sonst zu abgehoben ist. Die konkrete
Kritik an der Geschäftspolitik eines Discounters, der unter der Billig-Flagge
konsequent Menschenrechte und Umweltschutz mit Füßen tritt, zeigt sehr
nachvollziehbar, wie eng das globale Netz gestrickt ist. Die rechtelose Näherin in
Bangladesh und die gehetzte FilialmitarbeiterIn in Norddeutschland sind betroffen
von der selben Logik.
Die Attac-Kampagne versucht, die Kritik an den verschiedenen Folgen der
Dumpingpolitik zusammen zu führen und wirksam werden zu lassen. Es gelingt
53
Attac, eine kleine Lawine bunter Aktionen loszutreten und auf kreative Weise und mit
vielen MitstreiterInnen die Kritik am Dumping zu kommunizieren. Immer wieder
nachgedruckt werden muss das „Plagiat“, eine "Lidlwerbung", die verrät, warum
Milch, Bananen, T-shirts, Blumen und MitarbeiterInnen so billig sein können. Attac
kooperiert mit Milchbauern von der Arbeitsgemeinschaft Bäuerliche Landwirtschaft
AbL und den BananenexpertInnen von BanaFair. So stand denn auch zum Auftakt
der ersten bundesweiten Aktionswoche eine Kuh vor der Lidlzentrale im badenwürttembergischen Neckarsulm und blockierte mit vielen AktivistInnen, 13 kurzzeitig
entführten Einkaufswagen sowie einer Bananenexpertin aus Ecuador die Zufahrt.
Weitere Aktionen und eine zweite bundesweite Aktionswoche folgten. In über 50
Städten wurden Lidl-Filialen besucht, die Kampagnengruppe konnte außerdem
Kontakte in europäische Nachbarländer knüpfen: Auch in Polen, Schweden,
Schweiz, Frankreich, Griechenland oder Österreich fällt der Discounter als NegativTrendsetter auf.
Der richtige Zeitpunkt – auch für mehr?
Die Kampagne kam zur richtigen Zeit. Der Discounter Lidl erlebte Kritik von vielen
Seiten. Anders als in den Jahren zuvor, konnte er nicht mehr einfach abwarten. Als
Anfang Dezember Greenpeace Ergebnisse einer groß angelegten Untersuchung von
Pestizidrückständen bei Obst und Gemüse veröffentlichte kam das Fass zum
Überlaufen: Bei Lidl fanden die Umweltschützer die höchste Pestizidbelastung bei
Obst und Gemüse im Regal. Von Neckarsulm aus bemühte sich die Konzernleitung
um Gesprächstermine sowohl mit Attac als auch mit Greenpeace. Lidl begann in
Bereichen zu recherchieren, die bislang unter der reinen Billigmaxime völlig
ausgeblendet waren: Bio- und Fair Tradeproduktion, verbesserte Kontrollen auf
Giftrückstände, Kommunikation statt konsequentes Schweigen. Zu Jahresbeginn
stellte Lidl den ersten Pressesprecher in der Konzerngeschichte ein. Ein Mitglied der
Geschäftsführung verriet dem Managermagazin im Frühjahr, dass eine Kampagne
zur Rettung des Konzernimages gestartet werde, ein zweistelliger Millionenbetrag sei
bereitgestellt. Dann begann der Discounter, einige Veränderungen am Sortiment
vorzunehmen und zu kommunizieren: In Kooperation mit Transfair werden acht
Produkte mit dem Fairhandels-Siegel ins Sortiment aufgenommen, unter einem
eigenen Label. Erweitert und verstetigt werden soll das Bioangebot bei dem
Discounter, auch hier als eigene Produktreihe. Noch nicht zu Ende sind Gespräche
mit Greenpeace über Strategien zur Reduktion von Pestizidbelastung bei Obst und
Gemüse.
Dass es der Kampagne gelungen ist, Lidl zum Reagieren zu bringen, ist ein wichtiger
Erfolg. Dennoch ist es zu früh für den großen Jubel: Das Unternehmen bewegte sich
mit seiner Imagekampagne und kleinen Zugeständnissen ein Stück aus der
Schusslinie heraus. Acht fair gehandelte Produkte, seit 12. Juni in den Lidl-Regalen
sind natürlich noch kein grundlegender Richtungswechsel des DumpingTrendsetters. Sie könnten rückblickend sogar unter blankes Kalkül zu verbuchen
sein, sollte nun friedlich „Gras über die Sache wachsen“.
Das wäre allerdings nicht im Sinne von Attac. Für die übergreifende Frage nach
Globalen sozialen Rechten ist die ganze Kampagne eher ein Vorspiel gewesen. Es
ist zu hoffen, dass diese Debatte weiter geht und lebendiger und kämpferischer wird.
Gelingen kann es, denn Anknüpfungspunkte gibt es genug. Es braucht „nur noch“
54
vieler weiterer Mitstreiterinnen und Mitstreiter, die Missstände anprangern, mit ihrem
Handeln anderen Mut machen und Resignation aufbrechen. Es braucht noch viele
„Lidl-Kampagnen“, die den Weg bereiten für das große Projekt globaler sozialer
Rechte. Das wird ein weiter Weg, aber es ist schließlich nichts Neues, dass Rechte
erstritten werden müssen.
55
Prof. MARY DAVIS
London
ATTACKS ON WELFARE STATE & ROLE OF TRADE UNIONS; WITH
PARTICULAR REFERENCE TO WOMEN
INTRODUCTION
Of all the countries of Western Europe, Britain has witnessed perhaps the most
savage and prolonged assault on the Welfare State. This paper will argue that the
British experience has shown that the neo-liberal attack on collectivist welfare has
and is having its most serious impact on women, especially women workers. Whilst it
is the case that the erosion of collectivist social provision affects all but the very rich,
women have been the hardest hit resulting in what may be termed ‘the feminisation
of poverty’. This concept will be examined as will the trade union responses to it and
to the broader question of privatisation.
i)
ii)
I will argue that although trade unionists have always supported and defended the
welfare state, the response of the leadership of the trade union movement to the
steady erosion of welfare and social security provision since the late 1970’s has been
weaker than elsewhere in Europe due to two main factors:
The successful attempt by the Thatcher government to abate trade union
power and influence at a time of mass unemployment. This assault on trade union
rights and freedoms coincided with her government’s reversal of the post war
consensus on welfare; ushering in a major programme of privatisation.
The assault of New Labour on cherished ‘old labour’ ideological certainties
has taken the trade union movement by surprise. Compounded by the loyalty factor,
nurtured by the century old link between trade unions and the Labour Party, this has
resulted in a less than forthright opposition by sections of the trade union movement
to the underlying premises behind new labour’s policy of continued and aggressive
privatisation.
Such doctrinal inertia has clouded an understanding of neo-liberalism, has fostered
illusions as to its essence and has, thus, hampered effective campaigning.
The feminisation of poverty
It has long been recognised that women have a higher incidence of poverty than men.
However such poverty has been particularly associated with rising rates of Female Headed
Households (FHHs). This has led to a version of the ‘feminisation of poverty’ theory which is
unacceptable since as Moore (1994:61) argues:
'The straightforward assumption that poverty is always associated with femaleheaded households is dangerous, because it leaves the causes and nature of
poverty unexamined and because it rests on the prior implication that children will be
consistently worse-off in such households because they represent incomplete
families'.
56
Moore, Henrietta (1994) Is There a Crisis in the Family? (Geneva: World Summit for Social
1
Development, Occasional Paper No.3).




This raises the issue of the real causes of poverty and whether women suffer
disproportionately. Two major reasons are evident:
Job segregation
the long standing and persistent gender pay gap.
These 2 issues are connected by the root cause of women’s inequality founded upon
the contradictions between the social nature of production and the private nature of
reproduction ie the conflicting demands of paid labour and family responsibilities (still
seen in practice and theory as the primary function of women whatever their marital
status). It is in this context that the erosion of the welfare state bears most heavily on
women for the following reasons:
collectivist social provision relieves some of the caring responsibilities of the
family (ie women). At its maximal level such provision could (and did in wartime and
in the former socialist countries) include the socialization of some household tasks
including childcare. This has long gone in GB which now has the most expensive
(and hence unaffordable) childcare of any EU country. However, the privatization
steamroller has now ensured that the care of the elderly is completely outside the
state sector. Hence at both ends of the age span (ie the very young and the very old)
are, unless they come from well off families) cared for by women in the home. At a
more minimal level the erosion of hospital provision; the insistence that recuperation
after serious illnesses takes place at home means that the care of the sick is also a
‘family responsibility’. To this may be added the countless other erosions of caring
services such as home helps, after school clubs etc
why should this impact on women’s poverty? Over 50% of women in the UK
work. However, 5.3 million women (42% of those in employment) work part-time.
Part-time work is more common for mothers: two thirds of women with children under
5 who are in employment work part-time.*
(*Source LFS Autumn 2002)
The pay gap between part-time women workers and full-time male workers is 41%.
Thus family formation and women’s role within it impacts significantly the type and
nature of women’s employment and the lack of social provision not only prevents
choice but ensures the perpetuation of job segregation with consequential
limitations on promotion prospects and equal pay of women. Job segregation is a
main cause of the pay gap. In every occupational group reported in the New
Earnings Survey women earned less on average than men, even where they made
up more than half the workforce.
Analysis of the Workplace Employment Relations Survey, a project, first conducted in
1980 and which has been repeated in 1984, 1990, 1998 and now in 2004, shows
that:
The participation in employment of women of working age has increased from 59% to 70% since
1980, almost entirely due to an increase in part-time employment.
1
Quoted in Female Household Headship and the Feminisation of Poverty: Facts, Fictions and Forward Strategies Sylvia
Chant Issue 9, May 2003
57
Women still earn substantially less - approximately 20% - from heir employment than men. While the
differences may vary, the pattern is consistent and unambiguous: women doing broadly comparable
hours and broadly comparable work earn less than their male counterparts.
Among full-time employees, twice as many men are in the top quarter of income earners as women.
Women's earnings are considerably lower than men's in places that employ more women; women's
earnings also tend to rise more slowly with age and experience.
(ESRC June 2004)
According to the Labour Force Survey (Office of National Statistics, April 2000)
almost all of those in the most highly paid manual occupations are men whilst the
majority of those in the low-paid occupations, i.e. cleaners or sales assistants, are
women (ranging from 60% to 90%). Even in occupations such as primary school
teaching that are relatively well paid, and where women tend to predominate, the
average earnings of women are still 17% lower than men.
i)
ii)
The attack on the welfare state
Arguably the attack began after inception due to the financial constraints imposed by
the Marshall plan (1947) and then by successive governments’ insatiable desire to
reduce public spending. But the principle of collectivism remained sacrosanct until
1979 and Thatcher. I Won’t go into detail here but important to note that the sell off of
public assets (‘the family silver’) was accompanied with populist rhetoric in 2
important respects:
by fostering the illusion that workers could aspire to upward social mobility
by owning shares in the privatised utilities and by owning their own home (council
dwellings were offered to tenants at reduced rates)
by tapping in to the frustration caused by failings of an under-funded,
under-resourced and badly managed state system
The Privatisation programme was not seriously challenged by any union except
miners 1984/5. However, the defeat of the miners and other strong trade unions was
presaged and prepared for by a raft of anti-union legislation, making sustained
opposition across industrial sectors very difficult. A key element in the anti-union
legislation was outlawing of supportive or solidarity strike action (‘secondary’ action).
Between 1979 and 1994, the number of jobs in the public sector in Britain was
reduced from over 7 million to 5 million, a drop of 29 percent. Virtually all the jobs
eliminated were unionised jobs. Since private sector employment was stagnant
during those fifteen years, the overall reduction in the number of British jobs came to
1.7 million, a drop of 7% compared to 1979. To neo-liberals, fewer workers are
always better than more because workers impinge on shareholder value.
Thinking the unthinkable
The Labour Party began ‘thinking the unthinkable’ on Welfare ‘reform’ while in
opposition. Such thinking was informed by ‘third way’ theoretician, Tony Giddens.
Giddens acknowledged that the term ‘third way’ is not new - it was used by right wing
groups in the 1920's and by the socialist international in the 1950's. For him though it
is now a theory which ‘seeks to adapt social democracy to a world which has
changed fundamentally over the past two or three decades...an attempt to transform
both old style social democracy and neoliberalism’.2 Underlying this is the
acceptance that there is no alternative to capitalism, and indeed that capitalist
2
A.Giddens The Third Way, Polity Press 1998 p.26
58
technology offers the prospect of infinite advance. Hence the third way proponents
are hostile even to a Keynesian type of mixed economy. Whilst many old style social
democrats never fully embraced the socialist alternative, the third wayers argue that
the collapse of communism in eastern Europe has dealt the final blow to the notion
that socialism offers a superior alternative to capitalism. Thus, they argue, any
theoretical perspective which, even in some very far off future, looks to a noncapitalist paradise, is not worth consideration. The acceptance of capitalism as a
given leads to the desire to be reconciled to it and this in turn presupposes a
rejection of any form of class analysis in favour of a vision of society which is
variously described in terms of individual or group interest. Again old style social
democracy, whilst rejecting the notion of class struggle, acknowledged the existence
of class.
The strategic vision of third way politics is mapped out in some detail by Giddens: his
prescriptions make social democracy seem revolutionary. To give some examples.
Third way politics advocates a ‘social investment state’. This, of course, does not
mean a mixed economy in the old sense since that led to now rejected policies of
nationalisation and the growth of the state sector- what Giddens has in mind is a
system which uses ‘the dynamism of markets, but with the public interest in mind’ in a
society of ‘responsible risk takers’3. Lest it be thought that this is little different from
the neo-liberalism of the Tories, Giddens is at pains to point out that the issue of
equality is a central concern given that he anticipates that the gap between rich and
poor will keep growing. However, he is not interested in the redistributive
egalitarianism of old labour, nor is he interested in the conventionally accepted
principle of equality of opportunity since in his view a full meritocracy would threaten
social cohesion. (Presumably because it would alienate the rich). So rather than
grapple with insoluble inequality, new labour prefers the terms ‘inclusion’ and
‘exclusion’. The excluded, however are not only the poor, according to third way
speke. The rich are often excluded, albeit by voluntary means, through their choice
of living in gated communities, opting out of the NHS and state funded education
etc.).All this is, of course, a far cry from the old labour dream of an irreversible shift in
the balance of wealth and power. It makes no pretence of even acknowledging the
validity of such a project.
It might be thought, however, that the welfare state, traditionally viewed as old
labour’s finest achievement might help bridge the gap between the rich and poor.
This is a vain hope. We already know that new labour has gone further than the
Tories dared in attacking the social security system. The reason for this is not simply
to save money, but is to reduce the danger of what Giddens calls ‘moral hazard’- a
fancy term to make the case that high and long-term benefits alters the behaviour of
the recipients so that they become passive dependents locked into a system in which
their expectations of its provision are constant. Interestingly he uses the example of
state pensions to argue his point. The pension system has become the embodiment
of what he terms ‘institutional stasis’, impervious to reform. The only way around the
impasse according to Giddens is to abolish the fixed age of retirement, thereby
abolishing the category ‘pensioner’- ‘old age should not be seen as a time of rights
3
Giddens, p100
59
without responsibility’4. Hence the problem is solved by removing its source!
Giddens final comment on the ‘positive ‘welfare state is that its prime concerns are
‘autonomy and the development of self’. In this respect the nub of the third way
argument, without going into any more depressing detail, it is very little removed from
Samuel Smiles ‘self-help’ homespun dogma of the mid-19th century. It is, in addition,
an anti-statist argument which differs from neo-liberalism only in terms of the
language it uses and the values it espouses. The values of the new labour permit a
greater role for the state than did the full frontal neo-liberalism of the Tories. But this
is not to be confused with old style state control or regulation. The state’s prime role
is conceived as a facilitator of wealth creation, in which the private sector will play an
ever increasing role, including in those matters, like education, previously regarded,
even by the Tories, as sacrosanct.
In short Labour’s transformation from ‘old’ to ‘new’ had entailed a wholesale rejection
of social democracy and an acceptance of ‘neo liberalism’. It was symbolised in 1995
when Clause 4 (the socialist clause) was removed from the constitution of the party.
Thus when new labour took office in 1997 it knew what it was going to do and the
ground for it, in theory and practice, had been prepared by the Tories
Trade Union responses
Trade unions, weakened by Thatcherism and hopeful of radical change from the
party they had formed and continued to finance, were caught napping. New labour,
having prepared its ideological equivalent of MacDonaldism whilst in opposition, set
about implementing it in government with a ‘reform’ agenda that differed little from the
Tories. Even now in its third term it is pressing ahead with its so-called ‘modernizing’
(in other words, neo-liberal) policies with unseemly haste. Whist the government has
consistently made it clear that trade unions can expect ‘no favours’ from Labour, it is,
nonetheless, desperate for their support at election time, especially at the last
election. In 2005 the trade unions extracted a price for this support in the form of the
Warwick Agreement. However, this agreement has arguably blunted what might
have been a growing, if some what belated resistance to government policies.
At a national level, all unions and the TUC have a raft of policies opposing this or that
aspect of the government’s neo liberal agenda. Public service unions are in the
forefront of such opposition. However, Dave Prentiss of UNISON (a public sector
union covering health, local government etc), speaking of the Warwick agreement
announced:
I am delighted that the team I led at the weekend succeeded in securing a range of commitments, that
when implemented, will improve the lives of UNISON members, particularly our women members and
the lowest paid. The package of commitments we secured was described by a number of
commentators as the most comprehensive and far reaching ever agreed between the trade unions
and the party of government.
Needless to say the agreement has been observed more in the breach than the
observance: health and education are the main targets for the private finance
initiative; the price of which in the NHS is the jobs of doctors and nurses.
4
Ibid. p.117
60
Casting aside his temporary friendship with the unions Blair has displayed his
customary impatience with their temerity in offering even mild resistance. He said on
the last day of the Labour party conference in Brighton (September 2005), after a
week in which the government faced opposition from the unions on all sides, that
trade unions must:
"get in the modern world and get real…… It has got to understand the world out there has changed,
and if they don’t they are going to get left behind,"
The private sector union amicus would doubtless, for the sake of unity and for
maintaining the trade union Labour Party link, agree with Blair.
Announcing on their web site that ‘Amicus is a well-known supporter of the value of
the formal link between trade unions and the Labour Party’, the union goes on to
‘defend this link in a clear and intelligent fashion’, given that ‘the value of the link has
been called into question from a number of different quarters. In the opinion of the
union the attacks on new labour come from ‘two political 'extremes' of the Labour
Party: the ultra-New Labour 'Islington Set' and the hard-left of the trade union
movement.’ They characterise the hard left thus:
The hard left attack the link because they overlook and don't want to acknowledge what Labour
actually delivers for trade unionists when in government. They will kick up a fuss over minor areas of
difficulty and ignore significant areas of achievement. While some public sector unions have
expressed legitimate concern about the government's agenda for reforming public services the hard
left exploit those difficulties. They wish to wage a class war over the services people depend upon in
order to score narrow ideological points. In misunderstanding the nature of the link between the party
and unions they call for a 'divorce' just because the government won't do exactly what certain unions
want.




Conclusions
European trade unionists have often expressed surprise at the seeming ease with
which the Welfare State and social rights have been dismantled in Britain over the
past 25 years. The key to the success of the neo-liberals lies in:
their successful attempt to weaken the trade union movement in a period of
high unemployment under Thatcher
their ability to exploit the link between the trade unions and the labour party
the almost unnoticed jettisoning of social democracy by new labour
the successful substitution of welfare for ‘family responsibility’ and its
concomitant impact on the ‘other half’ of the working class; ensuring a plentiful supply
of cheap labour.
___________________
61
Rede von - Speech of – Intervention de
JAN BUELENS (Lawyer)
Antwerpen
The proposal of Directive Bolkestein: a danger for the rights of employees?
Introduction
In this text I will describe the proposal of the Services Directive (the so-called
“Bolkestein Directive”), because this gives us a chance to evaluate to which extent
the rights of employees are currently under attack in the European Union.
To evaluate the impact of European social law on national labor law, it seems
primordial to start from the daily practice.
Therefore, I will focus first on the implementation of the Posted Workers Directive
(“PWD”) into Belgian law. Afterwards I will make the link with the Bolkestein Directive,
to end with situating all this in the Lisbon-strategy.
62
I. Posted Workers Directive (96/71/EC)
I.1. Introduction
The PWD was adopted ten years ago. This directive was presented to be a balance
between social protection and the removal of obstructions to the free provision of
services.
A service provider has to respect a nucleus of mandatory rules in the host state that
will be applicable on each worker temporarily employed in the framework of the free
movement of services. It concerns the terms and conditions of employment covering
following matters which, in the member state where the work is carried out, are put
out by law, regulation or administrative provision, or, with regard to the construction
sector, by collective agreements that have been declared universally applicable:
(a) maximum work periods and minimum rest periods;
(b) minimum paid annual holidays;
(c) the minimum rates of pay, including overtime rates; this point does not apply to supplementary
occupational retirement pension schemes;
(d) the conditions of hiring-out of workers, in particular the supply of workers by temporary
employment undertakings;
(e) health, safety and hygiene at work;
(f) protective measures with regard to the terms and conditions of employment of pregnant women or
women who have recently given birth, of children and of young people;
1
(g) equality of treatment between men and women and other provisions on non-discrimination .
This list only consists of a minimum nucleus because member states can impose other labor
2
conditions, insofar it concerns provisions of public order .
Article 3 of the PWD also contains some exceptions to this principal.
I.2. Problems
After ten years of application, there still has not been a serious evaluation. In 2003
the European Commission concluded there were no major problems3. The European
Parliament however, adopted a resolution in which it demanded a new survey4.
Because the European Commission didn’t respond to this request, the parliamentary
Committee on Employment and Social Affairs organized several hearings.
1
Art. 3, §1 PWD.
Art. 3, §10 PWD.
3
Communication from the Commission on the implementation of Directive 96/71/EC in the Member States
(COM(2003)0458).
4
Resolution of 15 January 2004 on the implementation of Directive 96/71/EC in the Member States.
2
63
The hearings revealed two sets of problems in particular:
- difficulties caused by the Directive’s definition of key concepts and
- difficulties with the practical implementation by Member States’ authorities.
Translated to the Belgian context5, we notice the four following problems:
1) Constructions
a. Companies use all sorts of constructions to avoid the application of the PWD. In
the area of labor law we notice:
a.1. the phenomenon of fake self-employment
It concerns people who are self-employed in their country of residence, or people
who, for example, receive a number of shares in a Belgian company. In both cases it
will be very difficult for the social inspection or the worker to refute this qualification if
it’s not correct. This is the consequence of the so-called “qualification judgments” of
the Court of Cassation. In former days the actual reality prevailed on the qualification.
In 2002 the Court of Cassation changed its jurisdiction in that sense that the
qualification prevails6. This raises questions about the protective character of labor
law.
a.2. the rise of commission agents
Through foreign temporary work agencies workers are employed on the Belgian
labour market. In Belgium one must have a particular recognition as temporary work
agency. For the construction sector, there are additional specific requirements as a
result of which only a few offices can employ temporary employees there.
In the Netherlands however there doesn’t exist a recognition for temporary work
agencies. Therefore they send employees to Belgium.
However officially they present themselves as (building) contractor. Otherwise they
risk having problems because they are not recognised as temporary work agency in
Belgium.
Sometimes these companies are also called “posting offices”, because their only
activity exists in posting workers to companies. Sometimes these posting offices
operate from the country of residence, sometimes from a third country.
b. Posting of workers in the field of social security law has to be distinguished from
labor law.
In general the person who falls under the scope of Regulation 1408/71, is subject to
the law of one single state, i.e. the state where the person works7. However, in
5
The PWD was transposed into Belgian law through the Law of 5.03.2002.
E.g. Cass. 23.12.2002, J.T.T. 2003, afl. 860, 271.
7
Art. 13, § 1 Regulation 1408/71.
6
64
articles 14 and 14bis of the Regulation there’s a deviation on this principle: the law of
the country where he works ‘normally’ will apply.
Regulation 1408/71 defines the conditions of a “valid” posting. These conditions were
completed by the Court of Justice and the Administrative Commission on Social
Security for Migrant Workers8.
In the area of social security we notice the following structures to avoid paying social
contributions:
b.1. Posting without fulfilling the substantial requirements:
Examples:
- no activity or too limited activity in the country of residence (the so-called “mailbox
company”);
- the posting is a fiction because the worker lives or works permanently in the work
country;
- the posted worker replaces another posted worker;
b.2. Posting without fulfilling the formal requirements:
Examples:
- incomplete declaration of number of worked hours;
- no indication from which country or to which country someone is posted;
- posting after posting;
- falsing of E101 forms;
The case law of the Court of Justice doesn’t make things easier: one cannot question
an E101-form.9
2) Wage and working conditions
By using above mentioned constructions employers don’t apply the wage and
working conditions.
3) Problems of Private International Law
Neither the unions nor the posted workers themselves have access to justice in
Belgium courts.
4) Problems of inspection
8
Art. 81 Regulation 1408/71; B. DE PAUW en G. VAN LIMBERGHEN, “Aanduiding van de toepasselijke
socialezekerheidswetgeving”, T.S.R. 2004, nrs. 3-4, 666-675.
9
See Judgment of the Court 10.02.2000, Fitzwilliam, zaak C-202/97, European Court Reports 2000, I883; Judgment of the Court 30.03.2000, Banks, zaak C-178/97, European Court Reports 2000, I2005; Judgment of the Court 26.01.2006, Herbosch Kiere, zaak C-2/05. Also see P. MAVRIDIS,
“Détachement des travailleurs dans l’Union européenne: le juge national, arbitre ou soumis au principe
du pays d’origine ?“, J.T.T. 2006, nr. 14, 225-233.
65
Beside the general problem of a lack of personnel in the labour inspection, there are
specific problems.
a. A company has two choices: it can keep the Belgian social documents or the
foreign ones. Often there are no documents at all on the workplace.
b. Most of the time the inspection notices that the company has no seat or
representative in Belgium. So it is practically impossible for them to realise their
assignment. Their competence is limited to the Belgian territory.
c. Belgian solution?
The Belgian Government has decided to extend the transitional measures till 2009.
The transitional measures will also be lifted if four conditions are fulfilled10.
However these four conditions can be welcomed and are positive, some questions
arise:
- why did the Belgian government had to wait so long? The problem was already well
know for some time and the government only acted in regard to the First of May 2006
- will companies use the possibility of the fast procedure? Before the First of May
2006 this was already possible and rarely used. Apparently (some systems of)
postings are preferred.
3. Evaluation
Summarized one can state that only one of the goals of the Posted Workers Directive
has been achieved, namely the neutralization of interference in the free circulation of
services. Social protection seems to be a long way from the table.
In general it all has to do with the fact that social law is being constructed in a wrong
way. The EU has only been giving attention to the problems of companies. How can
one guarantee social protection when there are no real, well-established social
relations on a EU level? The European unions have not been established well
enough. Cooperation between the national inspection administrations is limited. The
means at the disposal of national inspection administrations are insufficient. There is
talk about a European social inspection, but this will not be in place in the near future.
In the meantime social abuses are continuing...
The fact that such a broad framework is being put in place without any social basis,
points out that there is a very visionary view on social relations. One can even state
that the Commission is acting in bad faith as we see that they are denying this
problem in stead of solving it.
II. The draft directive Bolkestein
On the 13th of January 2004 the Commission adopted the proposal Bolkestein.
10
R.D. 24.04.2006, B.S. 28.04.2006.
66
The objective of the Bolkestein directive is to introduce a general legal framework for
the free provision of services within the European Union. Obstructions have to be
removed.
What is now the connection with the Posted Workers Directive?
Monitoring compliance with the Posted Workers Directive can lead to some extra
obligations for foreign service providers. This is why, in the original proposal of the
Bolkestein Directive, following requirements were forbidden: to obtain an
administrative permission, to give a declaration prior to the posting, to have a
representative on the territory of the host state, to draw up and keep social
documents according to the rules of the host state (article 24) 11.
It should be clear however, that these prohibited measures are the tools for an
effective control on the respect for national terms and conditions of employment. The
European Parliament shared this view and deleted this article12.
On April 4, 2006, the Commission adopted an amended version of the ServicesDirective and accepted the deletion of article 24.
It is only through the commotion which was triggered due to the Bolkestein Directive
that the Commission was forced to issue an announcement on the fourth of April
relating to these issues.
To replace these articles the Commission has now issued a communication13 in
which it provides guidelines that member states will have to take in account. These
guidelines will cover three aspects: 1 Inspection, 2. Information for employees and
companies, and 3. Cooperation
On this first aspect the Commission has mainly reintroduced, through the
announcement, some of the provisions of the original proposal which were abolished
by Parliament. Member states 1) cannot oblige companies to have a representative
on their soil, 2) are not allowed to undertake systematic prior control of postings
taking place on their territories, including by way of prior authorization or registration,
3) cannot request the production of additional documents if the documents required
under the law of the Member State of establishment provide sufficient information for
the inspection to be carried out, and 4) may not impose additional formalities or
conditions on posted workers from third countries when they are lawfully employed
by a service provider established in another Member State.
Concerning the second aspect: member states are obliged to provide posted workers
with an adequate access to information on the terms and conditions of employment
that apply on their territory. But in which country will this really happen? In Belgium,
the biggest union (ACV) started with an information campaign some weeks ago.
11
COM(2004)002.
The amended version was approved on 16 January 2006.
13
COM(20006)0159.
12
67
Finally, Member States are obliged to set up the necessary mechanisms to ensure
compliance with the posting-regulation. The Commission announced that it will jointly
work with the Member States towards a better cross border cooperation between
labour inspectorates.
One has to conclude that the Commission is very strict regarding what Member
States cannot do, but rather reluctant concerning the obligations of Member States to
inform the workers and to set up mechanisms. This is most striking in relation to the
promise of a better cooperation between labour inspectorates. No stringent
procedures nor penalties are provided, no deadlines. If the Commission, following the
next twelve months, comes to the conclusion that compliance with community law
and/or the posting-regulation has not substantially improved, “it will take the
necessary steps to rectify this situation”. Let’s wait and see… One observation in this
regard is that the Commission has not yet set forward in which Member States there
is a problem at this moment…
The European Council adopted the amended proposal of the Commission on May
2914, so the Parliament will have to vote again.
At this moment the parliamentary Committee on Employment and Social Affairs is
preparing an evaluation of the Posted Workers Directive. One can only hope they will
consider both directives together and expose the dangers within. One has argued
that both directives are merely codifications of the Court of Justice’ jurisprudence
regarding Treaty provisions15. However, the adoption of directives has more farreaching consequences than a judicial decision.
III. Lisbon16
The Bolkestein Directive is a result of the European Summit held in Lisbon in 2000.
Here, the EU has put forward the ambition to become the most dynamic and
competitive economy of the world by 2010.
Therefore the labour market has to be reinvented en designed in order to achieve
that goal. Who gains ultimate flexibility will win the struggle for competition. It is no
coincidence that the employers' organizations always refer to Lisbon17, the Belgian
Employers Organisation (VBO) states “it is the future for our continent” 18.
14
http://test.attac.dk/Portals/0/Materialer/Counci%20Compromisel%20Consolidated%20Text%2029%205%2006%20(2).doc
15
J. HELLSTEN, On the Social Dimension in Posting of Workers. Reasoning on Posted Workers
Directive, Wage Liabality, Minimum Wages and Right to Industrial Action, Hanken School of
Economics, Helsinki, 2006, 20-21. E.g. the PWD: Judgment of the Court 27.03.1990, Rush
Portuguesa, C-113/89, European Court Reports 1990, I-1417; Judgment of the Court 9.08.1994,
Vander Elst, C-43/93, 1994, European Court Reports I-3803.
16
5 years after Lisabon: labor law under European pressure?, Conference Progress Lawyers Network,
25.02.2005, www.progresslaw.net
17
www.unice.org and www.vbo.be (in particular “Strategie 2010” and “Lissabonstrategie: midterm review –
VBO Prioriteiten” (december 2004)).
18
VBO, “Lissabonstrategie: midterm review – VBO Prioriteiten” (december 2004), 1.
68
The Bolkestein Directive has to be considered in this larger framework. Although
there is discussion whether the Lisbon strategy initially tried to balance economic
growth with social and sustained development, it seems that during the last few years
the economic aspect has become the priority.
IV. Final observations
The abuses concerning posting of workers raise questions whether the labor law in
itself is effective enough as a protection instrument for employees.
Fraudulent companies take advantage of the national differences of legislation and
use loopholes to the maximum. The lack of cooperation between inspection
administrations provides the perfect environment to continue their practices. Pressure
on wages and labour conditions will continue to rise.
The European legislator does not get off scot-free. In stead of providing an effective
social law on a European level which is substantial and can be enforced, the priority
is given to free circulation of services.
To change this situation, a counter force has to be built. The build up is necessary
and urgent. To be representative and to effectively withstand, it will have to be the
unions. Lisbon has only passed the ball even more to the unions.
69
MICHEAL HAILE (Researcher)
Rom
European Social Model: evolution or retreat?
The case of Italy within the EU.
Since the European Union’s eastward enlargement in May 2004, and particularly
since the failed French and Dutch referendums on the European Constitutional
Treaty last year, the European Social Model (ESM) has attracted some significant
attention and aroused a considerable amount of heated debate. It is now a widely
shared view that this attention has come a bit late. The question on everybody´s
mouth is “where is the European social model heading?”
“Is it evolving or disappearing?”
Reforms are difficult, because one person’s reform becomes another person’s
counter reform, given that reforms are set within an ideological framework. In this
new century, the general economic and social landscape is fundamentally diverse
from the first half of the last century, when the cornerstones of the ESM were shaped.
The configuration of economic output is radically different, considering that it is
principally based on the service sector, the main drive of any developed economy, as
the industrial sector has been declining for the last 35 years, especially concerning to
the amount of people it employs.
The work organisation, mainly due to the IT revolution, is completely different from
what our grandfathers, or even our fathers were used to. Technology not only
produced an international division of labour, but of the labour market itself.
The structural reforms led by international high priests of the neoliberal technocracies
such as the International Monetary Fund, the World Bank, and the European Central
Bank have and are deeply affecting the various models that make the European
social model. None of these models, being the Anglo-Saxon, Continental, Nordic and
Mediterranean have remained immune from the ideological thrust which was fed by
Thatcherism and Reaganomics.
Where are we today? From which direction are the future threats coming from?
How does a country like Italy fare in this struggle to maintain a solidaristic socioeconomic model?
Let´s start from May, 2004. When I mentioned the four models that compose the
European social model, I left out the new member states. Where do they belong?
Since the accession of the new member states from east Europe there is one
question that has not found an unimpeachable answer, “ Can the European social
model survive once the Union expands from 15 states to 25?”
70
Even though there has been a transfer of EU norms and institutional convergence,
there was no parallel transfer of resources so to help these new members attain a
shared social model. As the Hungarian economist Bela Galgoczi has succinctly put it,
“The initial modernization deficit was converted into a social deficit”.
There are some evident and important differences, starting from the percentage of
GDP spent on the social protection systems.
Out of the old member states only Ireland spends a comparable amount, all the other
old member states spend a much higher amount of their national resources, Sweden
being the big spender, and Italy belonging at the lower end.
Their fiscal framework is also aggressive and rather competitive. This fiscal design is
mainly due to their eagerness to pull direct foreign investment. The most extreme
example is the introduction of the Flat Tax.
Although they are called flat rate taxes their supporters almost always intend to
reduce the overall tax burden in the process (particularly for the rich) so they should
really be called low flat rate taxes.
There are two overriding theories that push flat taxes; the first theory is that reducing
public spending increases growth. It is taken for granted that the private allocation of
resources will be used more efficiently and more productively than public allocation.
The second is that it is simple, but it does not answer the question regarding
mechanisms needed to help the poor.
Furthermore, Employment protection legislations are less restrictive in the new
member states than in a typical Euro country. (See Graph 2). Only Ireland has a a
labour market with less protection, than the new member states. This is also coupled
with, comparatively speaking, of very low labour costs.
But the new member states are dynamic. Their economies are growing at staggering
rate when compared with EU 15, and the Euro zone in particular.
This creates a certain fascination regarding their model, and they have become an
intellectual magnet for those who are frustrated by the poor growth of the “old” EU,
and again, with the poor growth of the Euro zone in particular.
Italy has always been , at the tail´s end of economic performance of the big EU
economies.
Italian growth for the year 2005 was zero. But even when its performance was much
better, its potential never reached the performance of its competitors.
This has implications for the welfare model.
Let me explain.
If the economy is without any vitality, or simply does not generate any significant
growth compared to other realities around the world, policy makers and the public
71
opinion tend to use labour regulation and the social protection system as scapegoats.
The social protection system is by its critics faulted for its high maintenance costs,
hence high taxation, a tendency to protect corporatist privileges, hence a veiled
criticism on the role of trade unions, the inefficient use of expenditure, which is
particularly acute in Italy, due to the pervasive clientilistic use of public resources,
and as a disincentive to the productivity of the Italian economic system.
These criticisms mainly stem from the political-economic thought that largely exclude
social considerations from economic policy.
From the year 2000 onwards, output in the manufacturing sector decreased by 5
percentage points, and 12 percentage points in those export led sectors.
The fact being that the majority of Italian manufacturing are found in traditional
industries such as textiles, clothing and leather, food and beverages, engineering
products, transport equipment, and chemicals, which puts Italian manufacturing in
direct competition with enterprises from East Asia, and China in particular, where it is
obviously impossible to compete in terms of labour costs.
Nevertheless, the onus has been squarely focused on the containment of wages
from the employers’ standpoint, and the loosening of labour market regulations by
governments’. It is in this spirit that the “ Treu Package legislation” of 1997 and the
“Biagi Law” of 2004 have been implemented. The central drive of these reforms is to
render the labour market flexible, but flexible to whom?
The growth of employment is mainly driven by “project” based contracts that have a
temporal limit.
Another peculiar aspect of the Italian labour market is the number of people
classified as “autonomous” workers, which by definition should be self employed.
Their number is rather high compared to the European average. In fact, a large
segment of these workers are in practice employees, who sell their services as if they
were an enterprise. It is fair to say that it is not only the type of work which is rapidly
changing, but the type of “employment relationship” as well.
Hence, the discontinuity of employment has created “ a permanently precarious
workforce” with an inadequate social security system.
Italy has mixed model of welfare state. There is a saying in Italy that goes, “neither
meat or fish”, and this description suits the Italian model.
The welfare regime in Italy has not followed a linear and coherent design, it is a
product of an “ad hoc” and cumulative reform approach, sometimes adopting the
“individualistic empowerment” approach familiar to the Anglo-Saxon model, and
other times the Bismarckian model of social partnership, especially concerning job
protection and wage entitlement negotiations, trying always to integrate entitlements
around the “family nucleus”. But it does not own an unemployment assistance
scheme, nor a means tested minimum income scheme.
72
This has created a labour market in which iexists an evident disparity concerning the
highly conspicuous dualism of protection between the core sectors of the labour force
and the more “excluded” sectors.
The core sectors are those who own “permanent employment”,the insiders, and the
rest are those who belong to the various type of employment relationships, commonly
defined as “atypical” employment, the outsiders.
The insiders, which are a category of workers which are part of the “institutional” or
traditional type of employment enjoy in Italy extremely generous social guarantees
and benefits. This a legacy of the old industrial view of employment, where once a
job was assumed to be for life, and unemployment was deemed to be an unlikely and
rare catastrophe.
On the other end, the outsiders,those who belong in the world of atypical form of
employment, or those in the grey or black labour market, are entitled to very weak
subsidies or nothing at all, as Italy does not own an unemployment assistance
scheme, nor a means tested minimum income scheme.
In fact, the new social and economic scenario made of flexible employment has
changed the socio-cultural and economic background in which the traditional “ family
welfare” paradigm, which individuals, especially the young, depended on.
The ability of the family to function as a provider of welfare is being massively
challenged, but at the same time, the state has not created an alternative bridge of
individual empowerment, whereas the family acted as a social net of resources,, until
an individual was self-sufficient. The importance of the family in Italian society might
sound pre-modern to many, but it is important to understand that it is the foremost
shock absorber for the majority of citizens.
Anyhow, it is easy to recognize that there exists a “job protection charter” for those
who inherited the entitlements engraved for the old Fordist model of production,
derived from the intimate knowledge of its dynamics. Could this relentless effort to
deregulate the labour market, drive down social protection expenditure so to make
work, especially low-wage work, more attractive, hide other important aspects, or
even failures, of Italian capitalism?
Poor growth pattern of Italian GDP is a product of four main factors which took
decades to build up; the weak competitiveness of the Italian system, the size of the
informal economy, the demographic development, and the gap between the centrenorth and the southern regions, the Mezzogiorno, where a third of the population
lives, and of which all these factors are interlinked.
Italian productivity is worrisome when compared to its EU competitors, like France,
Germany and the UK, but dramatic when compared to that of the US.
In the past, Italian economic policy-makers had the tool of de valuating the lira in
order to gain a competitive edge. After joining the Euro, this tool is not available any
more.
73
The erosion of competitiveness of the Italian economic system has multiple roots that
have been growing for a long time. The most evident of the factors is the average
size of Italian enterprises. Small and middle sized companies (SME’s) constitute the
backbone of Italian economic system. SME’s with less than ten employees engage a
percentage of employees that is double compared to the European average.
Enterprises in the manufacturing sector with more than 500 employees have in the
last twenty years declined to 15%, compared to 43% in France and 56% in Germany.
This also raises the question on whether the deregulation of the labour market by
itself is enough to create a sufficient amount of employment in a scenario where
large enterprises are few. SME’s employ low skilled labour, of which an increasing
number of immigrants, and tend not to grow in size. Their small size does not leave
them enough resources to invest in research, technological development and
training, making it drastically difficult for them to move up the value added chain of
production and increase their productivity, and this in turn makes them vulnerable to
competition from low labour cost countries such as those in eastern Europe, China
and India. (See Graph N.7)
This aspect is extremely important. The economic development, which means adding
weight to technological advancement, research&development, an output with high
added value, and productivity are inherently related to the evolution of the social
model. The evolution of the economic model is fundamental to the evolution of the
social protection system. The dynamicity of economic performance has a carry on
impact not only on the resources available for investment on social security and
education, but the employment created will be of a higher value.
Labour market deregulation by itself will only end up creating mostly “poor jobs” ,
which will extend the number of the “working poor.
The ambitious Lisbon council project to make Europe the world’s most competitive
and dynamic knowledge based economy by 2010, leaving it to the member states on
how to go about achieving it, is still in its cradle in Italy.
This is also chiefly due to the regional divide between the centre-northern regions
and the Mezzogiorno, which make up 8 regions out of 20 and where a third of the
population of 18 million lives.
It is enough to just observe the gender employment and unemployment rate, and the
output of added value between the centre north and Mezzogiorno to see the deep
divide.
Unemployment rates in the more prosperous Northern and Central regions are below
EU 15 average while southern regions continue to register rates at least three times
higher. Women and the young are particularly hit by unemployment.
A single region like Lombardia, with 9 million people produces more added value
than the whole of the Mezzogiorno. The Mezzogiorno also has a disproportionate
amount of people engaged in agriculture, around 50% of all Italian agricultural
workers, while only having a third of the population. But at the same time it is
interesting to note that the neoliberal paradigm of a loose labour market legislation
74
that would create new employment has not worked in the case of the Mezzogiorno. In
addition, neither has the incredible amount of economic transfers that have flowed
from the affluent regions towards the poorer southern regions. The debate on why of
this embedded problem is so difficult to resolve has been ongoing for decades and
the literature on this subject is immeasurable. But one long running major cause can
be identified; which is an insidious clientelistic oligarchy with considerable political
influence which controlled and dissipated large sums of transfers by legal and illegal
means. This has contributed to a persistent disregard of the rule of law and
accountability. This lack of transparency has contributed to feed local organised
criminal organisations, which act a state within a state in the territories in which they
are present, inevitably affecting economic and social investment.
This in turn has created a reaction in the wealthy north, risulting the emergence of a
political movement with populist rhetoric and a clear “egoistic” tone. The emergence
of The Northern League in the 90’s changed the Italian political landscape. Although
a small party numerically, it is powerful, and its vote is concentrated in the richest part
of the nation: Its politics started out being fundamentally against the transfer of
resources to the south. Its main achievement was the federalisation of the Italian
state. The constitutional amendment just passed by the centre right government of
which the Northern League is part of, but which still requires confirmation through a
referendum, transfers some important powers to the regions. Welfare provisions such
as NHS and some social security provisions have already been transferred under
the control of the regions. The next step should be the so called “fiscal federalism”.
All this has serious implications for the future of Italian welfare as we know it.
Regions which lack the necessary resources are bound to suffer or stay behind from
theses provisions.
The shadow economy creates further social hardships. According to recent study
done by the National Statistical Office, the average rate of undeclared work in Italy is
13.4% of total employment, but it reaches 33% in some regions of the Mezzogiorno.
The sectors in which undeclared labour flourishes are to be found in tourism,
construction, textiles and agriculture. This feature of the Italian labour market has, of
course, a relevant impact on the public purse.
Most estimates put the hidden economy’s size at 16-17% of GDP, but some
researchers put it as high as 25% (see table12).
Diabolically, it also tends to keep the tax rate on labour high, the main reason which
they opted to use undeclared labour in the first place, because high taxes on the
visible economy are necessary to make up the shortfall created by the hidden
economy.
Undeclared labour has a twin sister; tax evasion. After a break for most of the 1990s,
tax amnesties were again used extensively during the period of slow growth by the
centre-right Berlusconi government, so to recover some of the lost tax revenue. But
in the long run this has the effect to cement tax evasion behaviour, and consequently
harm the rule of law, which has serious implication on the affordability of an inclusive
and equality based social model.
75
These problem not only create headaches for the present, but overall for the
future,considering the demographic trend of Italy. Italy is the fastest ageing society in
Europe. The increase of age expectancy has not been followed by increases in the
fertility rate.
The dependency ratio, which is the measurement on how many people are
economically active so to be able to support those who are economically inactive, is
already very high in Italy, and is going to get higher. The high dependency ratio is a
result of decade long policy of using early retirement as a social protection measure.
Pension expenditure takes more than 60% of the total social protection expenditure,
which translates to 15.3% of GDP compared to 12.7% for EU 15.
These are the threats, or shall we call them challenges?
Is the neoliberal answer the only solution? Are there other viable models that we can
learn from? Yes,there are.
The Nordic model demonstrates that there are countries which have achieved a high
standard of competitiveness within the global markets, and in parallel maintaining
high level of labour protection, along with an elevated social expenditure. These
countries, of which Sweden is a prime example, demonstrate that the resources
spent on research and development, when accompanied by adequate political
measures, can offer a framework of economic development and social well being,
such as high levels of employment and a work organisation that eases the
relationship between working and family life, allowing a strong presence of women in
the labour market.
It is true that their expenditure has been reduced in the last few years to allow a
degree of relief of the heavy tax burden s one of the highest in the western world.
The widely held belief that social protection conflicts with flexibility in the labour
market, leading to low levels of labour activity does seem only an ideological stance
when observing Scandinavia.
Also the high taxation does not seem to hinder the competitiveness of the Nordic
countries. Sweden and Finland have been on the top five list of the most competitive
countries in the world for many years. In the current European debate, the
conventional wisdom is that, to be able to face
the challenge of globalisation, it is necessary to carry out ‘structural reforms’, based
on growing liberalisation of the labour market and the reduction of welfare
expenditure and protection. A close analysis of the Nordic social model, in my
opinion, illustrate that this is a one sided view and ideologically predetermined.
To conclude, I would like to turn on its head the notion that social protection
expenditure is a poor method of allocating resources, considering that the market is
more efficient and productive. But what happens when the market fail? It is not
granted that capital gains will be shared out and allocation of resources are always
rational. The deepening income disparities of the last 20 years can be taken as
evidence that a mechanism of redistribution, however inefficient, is necessary for
long term macro-economic, and political stability. Efficiency is not part of the long
76
term game. Welfare expenditure is by definition a provision of service that the market,
exactly because of its requirement of efficiency, cannot provide. The long view
considers the value of education, the worthiness of health, the stability of labour and
the importance of choice; in short the strengthening of human capital.
77
PIER LUIGI PANICI
(Rechtsanwalt)
Rom
ELEMENTS PRINCIPAUX D’UN ORDRE SOCIAL EN EUROPE
POUR UN « STATUT DES DROITS DU TRAVAILLEUR
EUROPÉEN »
(texte traduit de l’italien)
Préface
On peut affirmer, sans exagération, que les démocraties du siècle passé ont été
sauvées par le droit du travail. Lorsque million de travailleurs ont eu accès à la
citoyenneté, par la reconnaissance de leurs droits sur l'endroit de travail, les
démocraties européennes se sont concrétisées et consolidées. En effet, dans toutes
les Constitutions, le travail, et sa protection, sont placés parmi les droits
fondamentaux. Les droits du travailleur représentent le fondement de toute autre
expression de droit : c’est à partir du droit du travail que se ramifient les droits civils,
politiques et sociaux (d’après la division classique indiquée par le sociologue Marshall
pour son concept de citoyenneté).
78
* * *
30 ans de néo- libéralisme
Durant ces trente dernières années, les conquêtes des travailleurs ont été, toutefois,
progressivement démantelées ou contournées à travers trois phases du droit du
travail qui se sont révélées dans le passage au prétendu « post-fordismo » : dans la
première phase - fin des années ‘70 – on assiste surtout à une forte réduction du
personnel.
Dans la deuxième phase, c'est la relation de travail même qui vient à être
déstructurée : on généralise les « contrats atypiques » et les formes de « précarité
légale », on change la forme de l'entreprise qui se réduit en fragments. C’est la phase
de la discussion sur la « flexibilité » et sur le droit du travail de l'urgence, mais les
promoteurs de la « deregulation » et les défenseurs de la « tradition », discutent
toujours sur un fond commun. Mais afin de comprendre une telle période, il est
nécessaire de parler de la dichotomie existante entre le travail indépendant et le
travail subordonné. Un tel contraste, point central du droit du travail actuel, est devenu
le signe de la crise des droits sociaux. Une telle dichotomie, en effet, représente l'état
de crise dans la mesure où il n’est plus possible de viser les sujets qui bénéficient des
protections légales. Une crise marquée par la stérilisation progressive des protections
légales et des droits (introduite à la fin des années 60) et par la perte d'un système
universel de règles qui aspirait à surpassé la dimension du « droit ouvrier » afin
d’aboutir à un « droit social », c'est-à-dire un droit de tous.
Cependant la question du régime juridique du travail indépendant n’est pas seulement
un « cas d'étude » parmi d’autres d’une crise d'une discipline, mais c’est beaucoup
plus. Le recrutement de la part des entreprises de groupes de plus en plus nombreux
de travailleurs « indépendants » et souvent placés aux endroits importants du cycle
productif représente, en réalité, un acte réel d’éversion des équilibres et des
paradigmes, considérés acquis jusqu'à hier, et une menace non seulement pour
l'efficacité du droit du travail, mais pour son propre futur.
Le risque n’est pas seulement celui d'une érosion et d’une réduction des garanties
liées à la relation de travail, mais d'une mise entre parenthèse dramatique du système
entier avec gigantesque by pass autour de celui-ci.
Dans la troisième phase de la modernisation, on assiste à un double mouvement :
d’une part, l’idée même d’un temps et d’un endroit de travail est mise en discussion
par l’attaque à la durée du temps de travail, à sa localisation et à sa titularité ; de
l’autre part, on change le contenu du travail subordonné, on le vide de toutes
garanties et de droits.
* * *
La Globalisation
Une telle restructuration du capital s’est accompagnée à une globalisation croissante
du marché du travail. Le terme « globalisation » constitue une définition problématique
79
– d’ailleurs ce n’est pas un hasard que certains recourent au différent terme
« mondialisation » - et renvoient à un concept en changement continu.
Il ne s’agit pas seulement de « délocaliser » les filiales des entreprises dans les pays
où les protections des travailleurs sont mineures ; situation qui constitue une des plus
inquiétantes de « dumping social ».
Le fait est que cela se produit au-delà des frontières de n'importe quel système
juridique national affilant donc, en cercle vicieux continu, une dynamique qui accentue
les contrastes entre la richesse et la pauvreté, l'innovation et le retard, la globalisation
et la localisation, avec, en même temps, des effets d’universalisation du marché (mais
également, dans certains cas, de la connaissance) et d'exaltation des spécificités
liées aux contextes locaux. La crise qui investit le droit du travail est, donc, due à la
croissante perception de l'insuffisance des formes de protection prévue par les
systèmes juridiques nationaux par rapport aux phénomènes induits par les « effets de
frontière ». Mais, derrière de tels phénomènes évidents, d’autres se réalisent dans le
système légal du point de vue structurel. Par exemple, la perte d’autorité de la
souveraineté nationale à cause de la diffusion d’un droit transnational constitué de
modèles contractuels uniformes appliqués par des sujets privés et par les business
community, qui attribuent un nouveau sens à l'extra-étatique typique du droit commun.
La création de canaux de production juridique, en large mesure autoréférentiels,
remplace toujours plus les conventions de droit international et porte des
transformations dans la configuration du système légal vers ce qui a été défini comme
le modèle du « droit des possibilités » opposé a celui du « droit de la nécessité » ;
cela favorise exclusivement les besoins et les intérêts de l’économie de marché.
* * *
La crise de l'Europe, c-à-d la crise de la démocratie
Durant ces dix dernières années, dans beaucoup de pays européens, l’introduction
massive des conditions de précarité, d’appauvrissement, d’insécurité, d’arbitre et en
substance de non liberté, dans l’engagement du personnel, dans la relation de travail
et dans le licenciement, ont fêlé les principes fondamentaux de l'état démocratique.
Et c’est dans ce contexte que mûrit la crise de l'Europe des traités avec ses parcours
étroits de consultation, de médiation intergouvernementale, de communication
technocrate, dont l'échec est sous les yeux de tous. C’est dans un tel contexte, que
vient s’insérer l'influence de la protection de la concurrence (et la stérilisation de la
politique monétaire et fiscal) dans l'ordre des systèmes juridiques supranational qui a
largement conditionné également le droit communautaire, déterminant l'approche
fonctionnel aux normes de protection des travailleurs, d’où « la frigidité sociale » qui a
caractérisé la naissance de la Communauté européenne. Et dans une telle crise,
s’inscrivent également les relations syndicales, qui elles aussi ont été largement
sollicitées par les dynamiques du changement transnational dans le sens d’une
majeure flexibilité et d’un appauvrissement des marchés du travail ; d’un éloignement
du modèle standard du travail, mais également d’une croissance d’intérêts différents
par rapport aux intérêts traditionnellement représentés par les syndicats, et donc pas
toujours reconduisant directement à la bataille capital – travail à laquelle les
constitutions de la période d'après-guerre offraient une base de compromis. D’où,
80
l'originalité et la centralité du « mouvement » qui a su constituer (souvent l’unique) défi
croyable à l’égard de la globalisation et simultanément à l’égard des demandes
syndicales. La perspective internationale, qui à l'origine des mouvements syndicaux a
marqué le renforcement de l’action, dans la crise actuelle de l’Etat nation a exalté,
paradoxalement, les difficultés d’arriver à une définition claire des intérêts à protéger.
Et le processus de construction d'un niveau supranational de négociation syndicale,
en clef européenne, apparaît actuellement encore très fragile. Cela ne signifie
évidemment pas que l’on puisse ignorer le rôle crucial du syndicat, en particulier au
niveau européen, mais cela sert afin d'exemplifier les contradictions et les noeuds non
résolus de « la Charte européenne » à partir desquels il faudrait recommencer.
* * *
L'Europe de droit
Afin de trouver une solution de « haut niveau » à la crise et au relancement des droits
dans un contexte supranational, les droits fondamentaux des travailleurs – surtout
grâce la Cour de Justice – ont été réaffirmés, en prenant distance de leur première
formulation pour mettre en évidence leur protection comme valeur en soi. De cette
manière, on a pu prédisposé le terrain pour la construction de la codification décidée à
Amsterdam et dans la Charte de Nice.
Il faut cependant dire que cela constitue un processus de dialogue qui ne parait pas
définitivement résolutif d’une construction certaine d’un corpus de droits qui soit le
patrimoine de l'union européenne.
Cependant, en tant que juriste, il me semble davantage nécessaire agir sur ce qui est
encore à faire plutôt que de juger ce qui a été fait, en considérant que les normes
communautaires ont fortement érodé les législations nationales. Je pense au système
des sources du droit et au contrôle de constitutionnalité.
En effet, les normes communautaires :
1)
prévalent sur les normes nationales incompatibles sans la nécessité d’une
intervention de la Cour Constitutionnelle ou d'une abrogation du législateur, rendant
chaque juge national le juge communautaire « naturel » ;
2)
imposent au législateur national d’enlever de la législation national les normes
contraires au Traité et au droit communautaire ;
3)
sont immédiatement efficaces dans les législations nationales : c’est le cas des
règlements communautaires mais également des directives self-executing et des
décisions de la Cour de Justice.
La Cour de Justice a affirmé, à plusieurs reprises, que le juge national doit de toute
façon interpréter le droit national le plus possible à la lettre et tenant compte des
finalités de la Directive afin de réaliser le résultat visée par celle-ci. (Cour de Justice,
Faccini Doria 14.07.94 et arrêt Von Consol 10.04.1984) ;
4)
reconduisent le rôle des sources nationales qui introduisent les directives, de
sources de production à simple sources de connaissance.
En ce qui concerne le contrôle de constitutionnalité, on constate que le
mécanisme de désapplication assigne aux juges nationaux et à l'administration
81
publique le contrôle de conformité des normes communautaires directement
applicables, et réserve à la Cour Constitutionnelle seulement la vérification des
lois qui empêchent ou nuisent l’application du traité.
* * *
« Jeter l’enfant avec l’eau du bain »
Selon un vieux proverbe les mères distraites risquent de jeter l’enfant avec l’eau
du bain…et c’est un risque qu’il faut absolument éviter.
Aujourd’hui, si discuter sur le fait d’être pour ou contre le Traité de la
Constitution Européenne n’a pas beaucoup de sens, il faut par contre repartir
de la Charte de Nice afin d’évaluer les avancements et les insuffisances et par
conséquence construire notre proposition.
A’ ce propos, il faut préalablement affronter le problème d’un danger concret d'une
régression (qui faisait déjà partie du mandat de Cologne de considérer les droits
économiques et sociaux déjà protégé comme tels et non comme des objectifs à
réaliser par les politiques de l'union).
Nous pouvons déjà constater avec satisfaction – et ce grâce à la clause de la
sauvegarde au niveau de la protection de l'art. les 53 de la Charte de Nice –
qu’aucune disposition ne peut être interprétée comme restrictive ou lésive des droits
de l'homme et des libertés fondamentales acquises, ni par les sources de droit
international, ni par les constitutions des Etats membres. C’est un principe qu’il faudra
certainement conserver pour toutes les codifications européennes futures.
Dans la Charte de Nice, les progrès ne se trouvent pas tant dans les contenus, parce
que se sont des droits qui en large mesure se trouvaient déjà dans la législation
communautaire du travail, mais dans le fait qu’ils soient insérés dans un corpus
organique et mis au même niveau d'autres droits de « première génération ». Ceci
doit nous porter vers un Statut des droits des travailleurs européens.
S'il est vrai que certains droits sont reconnus conforment à la législation
communautaire et/ou à la législation nationale avec des limitations possibles pour des
exigences d'intérêt général de l'Union européenne ou pour protéger d'autres valeurs, il
est également vrai que le critère de la compatibilité économique a disparu de
l’horizon. Et effet, ce n’est pas un hasard que le mot « compétitivité » est absent dans
toute la Charte européenne. On peut en effet dire que le chap. IV sur la solidarité est
la preuve de la résistance à voir le marché comme valeur unique et fondamental.
Un autre aspect intéressant et plus général est le fait que dans la Charte de Nice le
concept de travailleur fait abstraction de la « citoyenneté » d'un Etat membre de
l'Union. Et cela va au-delà d’une jurisprudence constante de la Cour de justice qui,
posé en prémisse que la notion de travailleur et celle d'activité subordonnée ont une
portée communautaire, avait toujours fait référence à la condition de la citoyenneté
d'un Etat membre. Selon certains, le concept de travailleur fait abstraction également
de la condition d’immigré légal ou clandestin (S. RODOTA', la Charte comme acte
politique et document juridique, dans AA.VV., Récrire les droits en Europe, Bologne,
2001, 76).
82
Il me semble, toutefois, que l'art. 34.2, qui assure le droit aux services de sécurité
sociale uniquement à ceux qui résident ou se déplacent légalement sur le territoire de
l'Union, introduit un élément discordant qu’il faut corriger en tenant compte de
l’interprétation sur la protection que reçoit le travailleur immigré clandestin.
Le successif art. 35 – qui adopte le terme plus général « chaque individu » - reconnaît
également à l'immigré clandestin le droit d’accéder aux services sanitaires et d’obtenir
les traitements médicaux aux conditions établies par les législations nationales.
Il faut également conserver et valoriser le droit des travailleurs à l'information et la
consultation (art 27), la protection des mineurs et des jeunes sur le lieu de travail, le
droit du travailleur aux conditions de travail saines, sûres et dignes (art 31), le principe
du développement soutenable (art 37), de la garantie de l'associationnisme syndicale
(art 12), le droit de négociation et des actions collectives (art 28) etc.
Le choix de ne pas distinguer les droits des travailleurs du secteur public ou privé est
aussi important: si l’on pense que, par exemple, aux Etats-Unis les travailleurs du
secteur public n’ont aucun droit de négociation.
Si tout ceci est l'enfant, l'eau sale représente l’absence évidente de nouvelles
reconnaissances, la formule trop sèche et équivoque du « droit de travailler » (art 15)
plutôt que du « droit au travail », la liberté d'entreprise (art 16) qui incluent également
le droit de grève patronale (lock-out) sans poser de limite immédiate pour que cela ne
mette pas à risque la sécurité et la dignité des travailleurs ; le manque de respect de
l'environnement ; le silence sur le salaire minimum garanti (entendu comme droit
social primaire) ; l’absence d’appui à l'associationnisme syndicale, ; l’absence de
normes qui affirment la nécessité de créer les conditions pour l'exercice effectif des
droits acquis etc.
* * *
Rome - Paris
En réalité, nous devons reconnaître, que le problème de ces derniers vingt ans n’était
pas celui d’accroître les droits des travailleurs en Europe, mais plutôt celui de freiner
leur chute pour ceux qui les avaient et d’en créer de nouveaux embryonnaires pour
cet multitude toujours plus grande qui en était totalement privés.
Mais si, jusqu’à hier, le fait de fixer des limites inéluctables représentait déjà un
résultat, aujourd’hui même les défenseurs de la « fin du conflit » sont restés aphones
devant les désastres provoquées par la new economy et par la guerre permanente de
prévention ; ils sont restés sans parole devant la naissance « le mouvement no
global » et de l’explosion de mille manifestations – dans l’occident développé et dans
le reste du monde également dans l’Amérique Latine et Amérique du Nord) – contre
les pratiques néocapitalistes qui détruisent les places de travail, les droits sociaux, les
ressources naturelles.
C’est pourquoi, vu le contexte, nous ne pouvons être excessivement critiques envers
la Charte de Nice. Et c’est à partir de la Charte que, en tant que juristes, nous devons
83
repartir. Il est, donc, nécessaire d’analyser quelles sont les revendications qui ont
porté les mouvements dans les rues par réaction aux projets de majeure flexibilité
proposés par les gouvernements nationaux.
Sans aucun doute, les deux plus grands mouvements des dernières années ont été
celui italien contre l'abrogation de l'art. 18 du Statut des travailleurs qui a déclenché la
célèbre manifestation de mars 2003 avec 3 millions de personnes à Rome et la très
récente manifestation française contre l'introduction du CPE.
Ces deux mouvements se sont battu contre la faculté de licencier de manière
arbitraire et tous les deux ont gagné forçant leur gouvernement national respectif à
une marche arrière précipitée.
En effet, malgré la super campagne en faveur de la flexibilité et de la compétition, il y
a une conviction diffuse du fait qu’en période de globalisation l'affirmation solennelle
des principes de solidarité sociale était (et est) indispensable d'un point de vue
économique et culturel. C’est sur cette conviction que le travail doit aller de devant et
la Charte de Nice en est seulement une première étape.
En effet, dans la matière des droits du travail on ne peut ne pas partir du point plus
important de la Charte de Nice : l’art. 30, selon lequel chaque travailleur a le droit à la
protection contre tout licenciement sans motif justifié, conformément au droit
communautaire et aux législations nationales.
La législation communautaire comprend des directives qui disciplinent les
licenciements collectifs (98/59/CE) et en définissent la notion, mais elle ne vise pas le
licenciement individuel ni prévoit le principe selon lequel tout licenciement doit être
justifié par une raison valide.
Au contraire, l’art. 30 de la Charte, même si il renvoi au droit communautaire et
législations nationales, établit que le travailleur ait une protection contre «
licenciement sans motif justifié », donc également contre le licenciement pour
raisons inhérentes à la personne du travailleur et sans aucun raccordement
conditions de réduction générale du nombre de travailleurs de la société.
aux
tout
des
aux
Cela constitue un progrès certain en termes de protection contre le licenciement
individuel, jusqu'à présent objet seulement d'une proposition de directive en 1998.
Au contraire, l’art. 30 de la Charte entre, pour la première fois, dans le vif d’une
protection substantielle. En effet, cet article parle de licenciement sans motif justifié et
non seulement de licenciement sans le respect des procédures établies. En outre,
l’ampleur de la diction permet d’affirmer que la protection dont parle l’art. les 30
s’applique au secteur public comme au secteur privé.
Les conséquences qui en découlent ont un double avantage : elles élèvent le niveau
de la protection dans les législation nationales peu sensibles à reconnaître des formes
de contrôle des licenciements et marquent un point de non retour pour les législations
avancées en termes de protection des droits du travailleur qui pourrait courir le risque
d’une involution normative.
84
Quant à la justification du licenciement, le concept est assez claire par rapport au
licenciement individuel parce qu'il doit y avoir une raison légalement appréciable et
non dictée par des fins illicites ou discriminatoires (par exemple, l’art. 33.2 interdit le
licenciement pour un motif lié à la maternité).
Dans les licenciements collectifs, la justification se trouve dans la nécessité de réduire
l'activité de la compagnie ou de restructurer, toujours que cela ne cache pas d’autres
raisons illicites. Cela veut dire que le contrôle sur les licenciements collectifs devra
visé la concordance entre le choix technique-productif et l'identification des travailleurs
en surplus.
Autrement, l'employeur encourrait dans l’interdiction de l'abus de droit fixé par l'art. 54
de la Charte, repris par le schéma de l'art. 17 de la Convention européenne pour la
sauvegarde des droits de l'homme.
Mais qu’elle est le contenu essentiel du droit du travailleur à ne pas être licencié sans
motif justifié ? Quelle est la protection minimale conforme all’art. 52.1 de la Charte ?
A ce propos, on doit préciser que le renvoi aux normes communautaires et aux
législations nationales, conformément au contenu essentiel de l’art. 52.1, n’autorise
pas les législations nationales à amplifier les cas de licenciement sans motif justifié,
mais autorise uniquement que le système de protection des licenciements se pose sur
des niveaux différents, c’est à dire la réintégration ou l’indemnisation à condition
qu’elle ne soit pas dérisoire. L’entité de l’indemnisation dépendra certainement des
options politiques prévalentes dans chaque législation nationale.
A ce sujet, si l’on harmonise cet indemnisation avec les garanties de protection de la
famille sur le plan économique, comme sanctionné dans l'art 33.1 de la Charte, on ne
peut que conclure que la mesure de cet indemnisation ne pourra pas ignorer la
situation de la famille, ni l'ancienneté de service, ni l'âge, ni les chances de trouver un
nouvel emploi.
* * *
La nécessité d'un « Statut des droits du travailleur européen ».
C’est à partir de tels principes, que naît l’exigence de l’approbation d’un « Statut des
droits du travailleur européen » pour rendre l’application des principes en matière de
droit du travail effective, concrète, uniforme et généralisée.
Le droit du travail, dans beaucoup de pays de l'Union européenne, n'est pas cohérent
avec les principes constitutionnels (et beaucoup de directives sont appliquées de
manière non satisfaisante). Chez les destinataires de la presque totalité des normes
de garantie du droit du travail (les moyennes et grandes entreprises) l’application de
ces normes est en déclin et leurs domaines d’application se rétrécissent toujours plus.
Un tel rétrécissement a provoqué la multiplication des contrats de travail précaires
introduits par une législation néoliberiste. Surtout pour les nouvelles générations, les
occasions de travail représentent, en large mesure, des rapports contractuels
85
« atypiques » avec peu (ou pas) de garantie de salaire continu, de stabilité légale et
de protection sociale.
Voilà les principes essentiels – un revenu garanti, une stabilité légale et une protection
sociale – qui sont à insérer dans le « Statut ». En effet, ces principes garantissent à
chaque travailleur une relation de travail typique caractérisée par la stabilité; un
contrat de travail homogène et équivalent par rapport a tout autre travailleur, situation
qui éviterait les effets pernicieux de la concurrence « à la baisse».
La récriture du droit du travail européen nécessite de quatre principes primaires (de
vraies conditions préalables) que voici :
1.
« une protection efficace pour tout travailleur contre tout licenciement sans
motif justifié »
Il y a, en effet, trop de dishomogénéité entre les législations nationales.
Une solution au problème devrait viser un système de sanctions significatives envers
le licenciement sans motif justifié modulé sur le modèle italien : reconstitution de la
relation de travail et indemnisation.
2.
« que le monde du travail soit, le plus possible, unifié par l’élaboration
normative d'un type de contrat de travail unitaire et homogène, quoique articulé
à l’intérieur ».
La législation néoliberiste a utilisé, afin de nier en concret à la plupart des travailleurs
l’utilisation des droits constitutionnels, la rupture de la continuité de la relation de
travail avec l'introduction d'une quantité de contrats de travail « atypiques »
caractérisés par la précarité et les « sous-standards » de protection. Tout cela a
comporté une forte réduction des contrats de travail subordonné à temps
indéterminé. Ceci est arrivé à travers une application incorrecte, dans les pays de
l’union européenne, de la directive 1999/70/CE sur le travail à terme (le cas de l’Italie
est éclatant : en appliquant cette directive qui visait à prévenir les abus dérivants de
l’utilisation du contrat à terme, la normative contraignante déjà existante a été
éliminée pour adopter une normative plus permissive !).
La élution de la directive a été pratiquée à travers l’invention de nouvelles typologies
contractuelles (stage, job an call, travail intérimaire, etc.) qui sont naturellement à
termes sans la nécessité d’en prévoir et à travers la multiplication du travail autonome,
qui cache en réalité une relation de travail subordonné.
Par conséquent, il est indispensable de réunifier l’ensemble des contrats dans le
domaine du travail. Pour ce faire, il faudrait élaboré un type unitaire de contrat de
travail, concentré sur la dépendance dans le sens économique-social, plutôt que sur l'
« étérodirection ». Ceci permettrait de surpasser la distinction entre le travail
subordonné et para-subordonné, et d’apporter homogénéité aux protections en
matière de licenciement sans motif justifié et d’apposition illicite du terme de durée de
contrat.
86
3.
« que soit réaffirmé le principe de la responsabilité vers le travailleur de celui
qui utilise son travail».
Si le formel « employeur» est personne différente de celle qui effectivement profite du
travail, chaque revendication, de n'importe quel type, s'avérera orientée vers un sujet
sans aucun pouvoir de décision et aucun intérêt à la négociation.
C'est ce qui arrive non seulement dans les cas de fourniture de travail temporaire ou
permanent (où l’interposition est formalisée) mais aussi dans les cas de contrat « de
services », ou dans le cas (encore plus dangereux) des contrats de services qui ont
comme contenu seulement les prestations de travail. Cela se produit également,
même si de façon partielle, dans le cas d’un vrai contrat de service – avec
organisation des moyens et responsabilité des risques de la part de l'entrepreneur –
mais à l'intérieur de l'organisation et du cycle productif de l'entrepreneur commettant,
qui devient, donc, utilisateur « de deuxième degré », mais qui, en réalité, est le
référant principal du travailleur.
La division entre travail et entreprise se réalise aussi quand l'unité du centre
économique qui rassemble les fruits du travail est formellement réduite en fragments
dans un groupe d'entreprises, ou quand le transfert d’une partie de l’entreprise est
utilisé pour d’autres fins.
Par conséquence, le troisième point proposé sur lequel intervenir doit faire face, de
manière générale et organique, au thème du travail dans les « groupes d'entreprise »,
en tenant compte d'un critère guide de « co-employeurs ». A partir de cela, il faut
procéder vers le thème des critères de légitimité des contrats de service, de
l’interdiction d’interposition parassitaire et du transfert de parties d’entreprise.
4.
« Que les contrats de travail flexible ne doivent pas supporter la précarité et
l'absence de droits : prévision de « flexicuritv »
L'unification des protections contre la privation arbitraire de la relation de travail, porte
à une application encore plus rigoureuse de la législation qui limite la possibilité de
recourir aux contrats à temps déterminé seulement en présence de raisons justifiées.
Ceci dit, il est également nécessaire de déplacer une partie du poids de l'incertitude
du travail intermittent des épaules des seuls travailleurs à celles bien plus vigoureuses
de la collectivité et de l'entreprise. Cette dernière, trouve d’ailleurs de l'avantage et de
la compétitivité d’une telle flexibilité.
Pour ce faire, il faut introduire des droits spécifiques pour cette catégorie de
travailleurs. Une modèle intéressant pourrait être la notion du flexicurity, qui a déjà été
l’objet de légifération dans les Pays Bas.
Flexicurity signifie :
a)
Salaire continu garanti, à l’aide d’un subside de flexibilité assuré à qui perd
son travail pour licenciement, cessation de la mission intérimaire, cessation du projet
para subordonné. Nous proposons, donc, la constitution d’une Caisse Sociale
Précaire afin de financer le risque de chômage, accident de travail, maladie,
maternité, etc. La Caisse est utilisée également pour la distribution d'une « Indemnité
87
d’accès universel à la maternité » et d'une « Indemnité spéciale pour les travailleurs
d’un certain âge expulsé du travail garanti » constituée d'une partie économique et
d'une partie de formation professionnelle permanente.
b)
Accès aux services primaires et sociaux (Caisse municipale pour les services
sociaux). On propose la constitution d'une Caisse municipale pour les services
sociaux, dont la tâche est de fournir des services:
1.
accès subventionné pour les précaires : maison, media, transports,
culture, formation;
2.
institution de fonds pour les groupes et les associations de jeunes ayant la
nature de solidarité sociale, et innovation culturelle.
La Caisse Sociale Précaire doit être alimentée par des contributions à charge des
employeurs et des agences d'intermédiation de main d’œuvre, par une partie (moins
de 10%) des compensations des précaires et para subordonné et la fiscalité en
général. La Caisse municipale pour les services sociaux est financée exclusivement
par la fiscalité municipale grâce à une redéfinition et une réforme de l'imposition locale
et sur la base des financements centrales.
3. 1 'institution d’un Salaire Minimal Municipal avec de fortes majorations pour les
heures supplémentaires et extraordinaires, une forte limitation du travail durant les
jours fériés. Cela dans la perspective d'un Salaire Minimal Européen inéluctable dans
les minimum. Et un tel salaire devra être appliqué pour toutes les relations de travail
non contractualisées et à tous les contrats précaires, pour lesquels il existe, au niveau
contractuel, la définition d'un salaire mensuel continu.
* * *
En ce qui concerne les droits individuels, du point de vue des conditions matériels de
l’activité de travail, d'un côté, et de la protection de la personnalité morale du
travailleur, de l'autre, les thèmes d’intervention législative pourraient être les suivants :
salaire juste, limitation des heures de travail, formation permanente et une
requalification dans le cours de la relation de travail, parité de traitement, garantie
d'une pension, protection de la dignité du travailleur, évolution de l'élaboration
normative de la notion et du régime des dommages non patrimoniaux dans les
relations de travail. A ceux-ci il faut ajouter le thème de l’accès, de la gratuité et
célérité des litiges en matière de travail.
Mais ceci représente seulement un liste provisoire et ouverte sur laquelle les juristes
européens, les parlementaires et les syndicats pourront ajouter d’autres idées et
expériences.
A partir de ces thèmes, on peut relancer une nouvel politique européiste : portant
l’attention au droits fondamentaux des travailleurs indiquant des potentialités, effets
positifs concrets, c’est la meilleure façon de parler avec les citoyens .
Un Statut des droits des travailleurs qui parle clairement et porte son attention aux
protections de ceux qui vivent de leur propre travail plutôt que céder encore aux
prétentions de ceux qui vivent du travail autrui.
88
Kurzbiografien - Short Biographies and– notices biographiques
Margret MÖNIG-RAANE, stellvertrende Vorsitzende von ver.di, Berlin
Kurzbiografie – Short Biography
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Jahrgang 1948
erfolgreiches Studium der Sozialarbeit
Abschluss als grad. Sozialarbeiterin
ab 1980 Gewerkschaftssekretärin in der Gewerkschaft Handel, Banken und
Versicherungen (HBV)
von Oktober 1983 bis zur ver.di-Gründung Vorsitzende der
Gewerkschaft HBV
seit 2001 stellvertretende Vorsitzende der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft
ver.di, verantwortlich für die Bereiche Frauen und Gleichstellungspolitik,
Genderpolitik, und Tarifpolitische Grundsätze
Vizepräsidentin der Union Network Unternational (UNI)
Verbandsvorsitzende der VdAK
seit Juni 2005 Bundesfachbereichsleiterin Handel
89
Professor Dr. Etienne BALIBAR, Paris
Etienne BALIBAR was born on April 23rd, 1942, in the small town of Avallon (French
Burgundy). He studied philosophy at the Ecole Normale Supérieure and the
Sorbonne (Paris) with Louis Althusser, Jean Hyppolite, Georges Canguilhem and
Jacques Derrida. He has a doctorate from the Katholieke Universiteit Nijmegen
(Netherlands) and an Habilitation from Université de Paris I. He has taught
philosophy at the lycée de Savigny sur Orge, the Universities of Algiers, Paris I and
Paris X Nanterre. He is currently Emeritus Professor of moral and political philosophy
at Nanterre and Distinguished Professor of Humanities at the University of California,
Irvine. He has given courses and seminars in various countries, including Italy, the
Netherlands, Mexico, Chile, Argentina, Germany, and the United States of America.
From 1981 to 2004, he has been co-editor of the series “Pratiques Théoriques” at
Presses Universitaires de France (Paris).
After collaborating with Louis Althusser and others in the writing of Lire le Capital
(Reading Capital) (1965), he has published several books and essays concerning
Marxist philosophy, politics and epistemology, including Sur la dictature du proletariat
(On the Dictatorship of the Proletariat) (1976), and La philosophie de Marx (The
philosophy of Marx) (1993); books and essays on the history of classical philosophy,
including Spinoza et la politiique (Spinoza and politics) (1985) and L’invention de la
conscience (on Locke’s essay Of identity and diversity) (1998); on political philosophy
in general, including La crainte des masses. Politique et philosophie avant et après
Marx (English in two separate volumes as Masses, Classes, Ideas and Politics and
the Other Scene) (1997), and particularly on the problems of racism, citizenship as a
national and trans-national institution, including Race, Nation, Classe (Race, Nation,
Class, with Immanuel Wallerstein) (1988), Les frontières de la démocratie (1992),
Droit de cité. Culture et politique en démocratie (1998), Nous, citoyens d’Europe ?
Les frontières, l’Etat, le peuple (We, the People of Europe ?) (2001). His latest books
are L’Europe, l’Amérique, la Guerre. Réflexions sur la médiation européenne (2003)
(deriving from the George Mosse Lecture, Berlin 2002) and Europe Constitution
Frontière (2005). He is also a contributor of the Dictionnaire Européen des
Philosophies (sous la direction de Barbara Cassin, 2004). Forthcoming are Extreme
Violence and the Problem of Civility (The Wellek Library Lectures 1996), and Citoyen
Sujet, Essais d'anthropologie philosophique.
Etienne Balibar is a member of the Ligue des Droits de l’Homme, with a particular
interest in the rights of migrants and asylum seekers. He is co-founder of Faculty for
Israeli-Palestinian Peace.
90
Professor Dr. Martin KUTSCHA, Berlin
Kurzbiografie – Short biography
Geboren 1948 in Bremen, Studium der Rechtswissenschaft an den Universitäten
Kiel, Marburg und Hamburg 1968-1973, Promotion an der Universität Bremen 1977
(Dissertationsthema: „Verfassung und ‚streitbare Demokratie’“), nach dem
Referendariat und dem Zweiten juristischen Staatsexamen 1977 Tätigkeit als
Rechtsanwalt, Redakteur einer juristischen Fachzeitschrift sowie als wiss. Mitarbeiter
an der Universität Konstanz, seit 1990 Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an
der Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege in Berlin.
Arbeitsschwerpunkte:
Verfassungsrecht
und
Politik,
Fragen
des
Grundrechtsschutzes insbesondere im Bereich des Polizei-, des Datenschutz-, des
Beamtenrecht sowie im Rahmen der Europäischen Union. Zahlreiche Buch- und
Zeitschriftenveröffentlichungen zu diesen Themen, Beteiligung als Sachverständiger
an zahlreichen Anhörungen von Innen- und Rechtsausschüssen der Landtage und
des Bundestages.
Von 2000 bis 2004 Bundesvorsitzender, seitdem Menschenrechtsbeauftragter der
VDJ, des weiteren Mitglied im Beirat der Humanistischen Union und Mitherausgeber
des jährlich erscheinenden, von 9 deutschen Bürgerrechtsorganisationen
verantworteten Grundrechte-Reports.
91
Prof. Dr. Udo MAYER, Hamburg
Jahrgang 1944; Professor für Deutsches und Europäisches Arbeits- und Sozialrecht
an der Universität Hamburg; zahlreiche Veröffentlichungen zum Arbeits- und
Sozialrecht; Gastprofessuren an Universitäten in Cape Town, Melbourne und Sydney
92
Dr. Ursula ENGELEN-KEFER, stellvertretende Vorsitzende des DGB
Kurzbiografie – Short Biography:
geb. 20.06.1943 in Prag, Studium der Volkswirtschaft in Köln, USA-Aufenthalt als
Journalistin, von 1970 bis 1984 Tätigkeit beim DGB zunächst als Wissenschaftliche
Referentin des WSI, später als Leiterin der Abt. Arbeitsmarktpolitik und Internationale
Sozialpolitik, 1984 bis 1990 Vizepräsidentin der Bundesanstalt für Arbeit, seit 1990
Stellvertretende Vorsitzende des Deutschen Gewerkschaftsbundes.
Von 1990 bis 1993 und seit November 2004 alternierende Vorstandsvorsitzende des
Verbandes Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR), seit Oktober 2005 der
Deutschen Rentenversicherung Bund (DRV), von September 1990 bis März 2002
alternierende Vorstandsvorsitzende der Bundesanstalt für Arbeit (BA), seit April 2002
alternierende Vorsitzende des Verwaltungsrates der BA, Mitglied der Gewerkschaft
ver.di, Mitglied des Vorstandes des Europäischen Gewerkschaftsbundes (EGB) und
des Internationalen Bundes Freier Gewerkschaften (IBFG), Mitglied des
Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses (EWSA), Mitglied des
Verwaltungsrates der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), seit 1986 Mitglied
des SPD-Parteivorstandes.
93
Jutta SUNDERMANN, Verden
1971 Geburt in Bad Homburg v.d.H.
Schon in der Schulzeit Aktivität in der Umweltbewegung (SchülerInnen-Aktionen
gegen Einwegmüll, Bundesjugend-Pressesprecherin der Naturschutzjugend im
Naturschutzbund, Landesjugendsprecherin der Naturschutzjugend Hessen).
1991 Abitur. Halbherziges Studium Neue und mittlere Geschichte mit Nebenfach
Fachjournalismus an der Justus-Liebig-Universität Gießen.
Freie Mitarbeiterin beim Hessischen Rundfunk. Mitarbeit in und Aufbau von
verschiedenen (Jugend)Umweltprojekten in Hessen und Niedersachsen.
Bildungsarbeit mit der „Bildungsgruppe für Ökologie und Selbstbestimmung“, Verden.
Mutter zweier Kinder, heute 13 und 10 Jahre alt.
Mitbegründerin von Attac Deutschland im Januar 2000. Mitbegründerin der „BUKOKampagne gegen Biopiraterie“ 2002. Freie Mitarbeit bei Medico international, BUKO
und Attac. Freie Journalistin (v.a. Bewegungsmedien) und Publizistin (u.a. „grüne
Beute – Biopiraterie und Widerstand“, trotzdem-Verlag).
Unterwegs als Referentin und Seminarleiterin zu Themen des Welthandels,
Geistigen Eigentumsrechten, Gentechnologie sowie Methoden der Initiativen-Arbeit.
Aktiv in Kampagnen zur WTO, Bürgerkriegsökonomien in afrikanischen Ländern,
Gentechnik u.a.
Seit 2005 in der bundesweiten Kampagnengruppe von Attac zum Hartdiscounter Lidl.
94
Prof. Mary DAVIS, London
Mary Davis is Professor of Labour History at London Metropolitan University where
she heads the Centre for Trade Union Studies and is the Deputy Director of the
Working Lives Research Institute. She has written, broadcast and lectured widely on
women’s history, labour history, imperialism and racism.
Her published books include
Comrade or Brother? A history of the British Labour Movement 1789-1951;
Marxism & Struggle;
Fashioning a New World: a History of the Woodcraft Folk and
Sylvia Pankhurst :a Life in Radical Politics.
She is an elected member of the TUC women's committee. She serves on the
national executive of NATFHE (the University & College Lecturers' Union) and chairs
its Women’s Committee. She is one of the founder members of the Sylvia Pankhurst
Memorial Committee.
95
Barrister Jan Buelens, Antwerpen
Lawyer at the Antwerp Bar - department labour law of Progress Lawyers Network
Researcher Labour Law - University of Antwerp (topic: subcontracting in the
construction sector)
Main research areas:
- European social law;
- collective labour law (protection of workers representatives, right to strike,…);
- employment contract law (precarious employment, dismissal,…);
Main publications:
- J. BUELENS, “Besluiten”, in X, 5 jaar na Lissabon: arbeidsrecht onder Europese
druk, Colloquium Progress Lawyers Network 25.02.2005
- J. BUELENS, C.A.O.’s en een vakbondsafvaardiging: voor alle bedienden?,
Antwerpen, U.I.A., 2002, 227 p. (Dutch/French)
- D. CUYPERS en J. BUELENS, in X, “Rechtspraak bestaansminimum en
maatschappelijke dienstverlening 2002”, Rapport voor het Ministerie van
Maatschappelijke Integratie, 2004
- J. BUELENS, “Grondrechten in de onderneming: werking en beperking”, in A. VAN
LOOVEREN (ed.)., De werknemer: een burger…ook in de onderneming, Antwerpen,
ISUA, 2003, 20-48
- J. BUELENS, “Towards the European legitimation of temporary work”, IUR Journal
2003, nr. 1, 9.
- J. BUELENS, “The right to strike in Belgium – from liberalism to judicial
intervention”, IUR Journal 2002, nr. 2, 20-21.
- J. BUELENS en J. PEETERS, De juridische aard en toelaatbaarheid van de “interim
bis”-overeenkomsten, Antwerpen, 2001, 29 p. (niet uitgegeven, intern
onderzoeksrapport)
96
Michael HAILE, Rom
Michael Haile has been working as Social and Economic Researcher in the Centre
for International Social Studies (Centro Internazionale di Studi Sociali) of Rome for
the last three years. As a researcher was involved for compiling a six part report for
the National Council for Economics and Labour (CNEL) called “La dimensione
economico sociale nel processo di allargamento”( “ The Social-Economic Dimension
of the Enlargement to the East)” and In a consortium of research institutions from
Germany, UK, France and Poland was involved in compiling a report titled “Labour
Market Changes and Welfare Perspective in Europe”( LAW project) for the European
Commission ( www.law-project.org ).
He is also member of the editorial secretariat of the online newsmagazine of social
critique “Egualianza e Liberta” (Equality and Liberty, www.eguaglianzaeliberta.it )
and is writing a book with Prof. Diego Cuzzi from the University of L’Aquila on the
formation of economic and welfare models in transition economies.
Previous to his collaboration with C.I.S.S., he worked, in London, United Kingdom, in
pan-european projects for Sitel Corporation UK and Philips Europe, and beforehand
in research regarding transport and enviroment for Steer Davies Gleave.
97
Avvocato Pier Luigi PANICI, Rom
Pier Luigi Panici, avvocato, è da circa 30 anni legale di riferimento della CGIL
(ovverosia la Confederazione Generale Italiana del Lavoro, il più antico e grande
sindacato italiano con oltre 5 milioni di iscritti),e membro della Consulta Giudica
Nazionale. Ha difeso innanzi alle Alte Corti le ragioni del no relativamente ai
referendum di deregolamentazione del mercato del lavoro presentati nel 2000 da
forze politiche vicine alla Confindustria ed è stato il legale di riferimento dell'intera
campagna referendaria del 1995 per una maggiore e reale rappresentatività
sindacale sui posti di lavoro e del 2003 per l'estensione a tutti i lavoratori delle tutele
dell’art. 18 dello Statuto dei lavoratori in caso di licenziamento non giustificato. Ha
promosso e fondato un'associazione di avvocati progressisti (Iniziativa Democratica
Forense) con cui ha quindi aderito - quale nodo italiano all’AED (Avocats Européens
Démocrates), ed è tra i promotori del Forum Diritti del Lavoro della Sinistra Europea
per cui sta lavorando a vari progetti di legge per una nuova législazione del diritto del
programma di governo di centro-sininstra vittorioso alle elezioni politiche dell’aprile
2006.
98
Einige Literaturhinweise zum Thema (ohne Anspruch auf Vollständigkeit):
Bücher

Wolfgang Abendroth, Wirtschaft, Gesellschaft und Demokratie in der Bundesrepublik.
(Reihe: antworten, Bd. 12), Frankfurt a.M., Stimme-Verlag, 1965 (nur antiquarisch
erhältlich)Etienne Balibar, Sind wir Bürger Europas ?, Hamburger Edition

Christoph Butterwegge, Krise und Zukunft des Sozialstaats, VS Verlag für
Sozialwissenschaften

Liciano Canfora: Eine kurze Geschichte der Demokratie, PapyRossa Verlag

Andreas Diers, Arbeiterbewegung – Demokratie – Staat. Wolfgang Abendroth: Leben und
Werk 1906-1948, VSA-Verlag

Gabriele Gillen, Hartz IV - eine Abrechnung, Rowolth Taschenbuchverlag

Michael Hardt, Antonio Negri, Empire - Die neue Weltordnung, Campus Verlag

Judith Kerschbaumer, Wolfgang Schroeder, Sozialstaat und Demographischer Wandel,
VS Verlag für Sozialwissenschaften

Antoine Lyon-Caen, Pascal Lokiec (Hrsg.) Droits fondamentaux et droit social, DallozSirey

Hans Mundorf, Nur noch Markt, das ist zuwenig, Otto-Brenner-Stiftung-Schriftenreihe

Franz Schultheis, Kristina Schulz (Hg.), Gesellschaft mit begrenzter Haftung, UVKVerlagsgesellschaft

Slavoj Zizek, Die politische Suspension des Ethischen, edition suhrkamp

Memorandum 2005, Sozialstaat statt Konzern-Gesellschaft, PapyRossa Verlag
Aufsätze

Karl-Jürgen Bieback, Europäischer Sozialstaat und soziale Grundrechte, in Die Welt
zwischen Recht und Gewalt. Internationale Sozialordnung, Völkerrecht und Demokratie, VSAVerlag

Joachim Bischoff, Neuer Kapitalismus ? Strukturen und Kultur des
Vermögenskapitalismus, Zeitschrift Marxistische Erneuerung Z., u.a. September 2005

Luciano Canfora, Stalins nützliche Idioten ? - Zur Entstehungsgeschichte des
westeuropäischen Nachkriegsverfassungen, Blätter für deutsche und internationale Politik, 2'06

Oliver Eberl und Adreas Fischer-Lescano, Der Kampf um ein demokratisches und
soziales Recht, zum 100. Geburtstag von Wolfgang Abendroth, Blätter für deutsche und
internationale Politik, 5’06

Georg Fülberth, Partisanenprofessor im Land der Mitläufer, zum 100. Geburtstag von
Wolfang Abendroth, Freitag, 17.4.2006

Christine Hohmann-Dennhardt, Soziale Rechte sind keine Almosen, Frankfurter
Rundschau 12.7.2004

Arno Klönne, Linientreu ? Niemals, zum 100. Geburtstag von Wolfgang Abendroth,
Freitag, 17.4.2006

Martin Kutscha, Erinnerung an den Sozialstaat, Blätter für deutsche und internationale
Politik, Heft 3/2006

Jürgen Leibiger, Demografische Wende und Finanzierung des Wohlfahrtsstaats,
Zeitschrift Marxistische Erneuerung Z., u.a. September 2005

Udo R. Mayer, Internationale Sozialstandards, in Die Welt zwischen Recht und Gewalt.
Internationale Sozialordnung, Völkerrecht und Demokratie, VSA-Verlag

Kirsten Scheiwe, Soziale Sicherungsmodelle zwischen Individualisierung und
Abhängigkeiten, Kritische Justiz, 2/2005

Herbert Schui, Europäische Verfassung und Wirtschaftsordnung - "Soziale
Marktwirtschaft" als Verfassungsnorm, Widerspruch, Heft 48

Brigitte Stolz-Willig, Solidarpotentiale im flexiblen Kapitalismus, Zeitschrift Marxistische
Erneuerung Z., u.a. September 2005
Zeitschriften






Blätter für deutsche und internationale Politik, www.blaetter.de
Böckler impuls, www.boecklerimpuls.de
Sozialismus, www.sozialismus.de
Widerspruch, Europa Sozial, Heft 48, www.widerspruch.ch
WSI-Mitteilungen, www.wsi-mitteilungen.de
Zeitschrift Marxistische Erneuerung Z. , www.zeitschrift-marxistische-erneuerung.de
99
Nach der Konferenz – After the conference – Après la conférence

Dokumentation - Documentation - ELDH European Lawyers for

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