14-07-17_br_BMEL_Änderungsvorschläge AwSV

Fachverband Biogas e.V.
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Stand: 17.07.2014
Handlungsbedarf
Zu § 23 in der Fassung BR Drs. 77/14(B) und anderen Regelungen der AwSV
Der Fachverband Biogas e.V. bittet eindringlich darum, die Mindestlagerkapazität für Gärreste und
unvergorene organische Dünger identisch und vorzugsweise auch in derselben Norm zu regeln! Sofern die Bundesregierung der AwSV in der vom Bundesrat beschlossenen Fassung zustimmt, bitten
wir darum, zu prüfen, ob eine Harmonisierung im Zuge der Novelle der Düngeverodnung nachgeholt
werden kann.
Die Gründe für unser Anliegen, haben wir im Folgenden zusammengestellt:
1. Gleiche Sachverhalte nicht in unterschiedlichen Normen regeln
Das Vorhalten von Lagerkapazität dient der Vermeidung von Nährstoffeinträgen in Gewässer (Grundwasser und Oberflächengewässer) durch Ausbringung zu Zeiten, in denen die ausgebrachten Nährstoffe nicht durch Pflanzen aufgenommen werden. Die Zeiträume, in denen eine Ausbringung ohne
Beeinträchtigungen des Schutzgutes Wasser möglich ist, ergeben sich für vergorene genauso wie für
unvergorene organische Dünger aus der Düngeverordnung.
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Die vom Bundesrat getroffene Feststellung , dass „die Lagerdauer für Wirtschaftsdünger […] in engem Kontext mit den fachlichen Vorschriften der Düngeverordnung [steht], so dass eine Regelung [der
Lagerkapazität] in der Düngeverordnung zweckmäßig wäre.“ gilt daher in gleichem Maß auch für
Gärreste!
Grundsätzlich kritisiert wird darum, dass die Lagerkapazität für Gärreste in der AwSV – also dem anlagenbezogenen Gewässerschutz geregelt werden soll und damit die Frage nach der erforderlichen
Gärrestlagerkapazität vollständig von den Regelungen des Düngerechts entkoppelt wird. Insbesondere deshalb, weil die Düngeverordnung auch weiterhin für Gärreste Geltung entfaltet.
Der Kritik darüber, dass der gleiche Sachverhalt in zwei verschiedenen Normen geregelt wird, schließt
sich die massive Sorge an, dass die beiden Normen zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen könnten: z.B. sich aus den Regelungen der Düngeverordnung für einen tierhaltenden Betrieb eine erforderliche Lagerkapazität für die anfallende Gülle von 7 Monate ergibt, für die gleiche Menge Gülle unter
identischen Rahmenbedingungen aber 9 Monate Lagerkapazität vorgehalten werden müssen, sobald
diese Gülle vor der Ausbringung energetisch genutzt werden soll.
2. Keine Pauschal-Regelung, insbesondere nicht ohne Ausnahmetatbestand
Aktuell wird die Düngeverordnung novelliert. Aus den sich abzeichnenden Änderungen (u.a. ausgedehnte Sperrfristen, Beschränkung der N-Menge aus organischen Düngern) wird sich für eine Vielzahl
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BR Drs. 77/14(B), Aus der Begründung zu „B Entschließung“, Seite 30
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von Betrieben zwangsläufig Handlungsbedarf ergeben, zumal die jährlich wechselnde Witterung unterschiedliche Vegetationsverläufe mit sich bringt. Dass die bisherigen sechs Monate Lagerkapazität
zukünftig in vielen Fällen nicht mehr ausreichend sein werden, wird weder bestritten noch in der Sache kritisiert. ABER: Die Tatsache, dass sechs Monate zukünftig nicht mehr ausreichen werden, bedeutet NICHT, dass grundsätzlich mindestens neun Monate erforderlich sind. Ebenso wie der Fakt,
dass voraussichtlich bei VIELEN Handlungsbedarf besteht, nicht automatisch bedeutet, dass JEDER
Betrieb Lagerkapazität zubauen muss. Bei Betrieben mit vielgliedrigen Fruchtfolgen und/oder hohem
Grünlandanteil werden mit großer Wahrscheinlichkeit weiterhin auch sechs Monate Lagerkapazität
mehr als ausreichend sein.
Vor diesem Hintergrund ist es absolut inakzeptabel, dass § 23 AwSV – insbesondere als abweichungsfeste bundeseinheitliche Regelung – eine pauschale Anforderung stellt, gleichzeitig aber keinerlei Ausnahmemöglichkeit vorsieht!
Insbesondere der Ausbau und Erhalt des Status quo der Güllevergärung, ob in kleinen Gülleanlagen
auf der Basis betriebseigener Gülle oder im Rahmen betrieblicher Kooperationen, ist durch § 23
AwSV in Frage gestellt bzw. gefährdet. Bei kleinen Gülleanlagen werden die aus § 23 AwSV resultierenden zusätzlichen (und in vielen Fällen auch im Hinblick auf den Gewässerschutz unnötigen) Investitionen der Wirtschaftlichkeit dieser Projekte entgegenstehen. Bei bereits etablierten überbetrieblichen
Kooperationen, besteht die Gefahr, dass die Biogasanlagenbetreiber um die Kosten in einem wirtschaftlich erträglichen Rahmen zu halten, Verträge aufkündigen müssen um weniger Gülle einzusetzen – da Gülle je m³ einen nur geringen Gasertrag bringt. Abgesehen davon, dass dies nicht im Sinne
des Klimaschutzes ist, würden dadurch auch die Gülle anliefernden landwirtschaftlichen Betriebe be2
lastet: eine aktuelle Betreiberumfrage ergab, dass knapp 60 % der nicht nur betriebseigene Gülle
vergärenden Anlagen, den Gärrest-Anteil aus angelieferter Gülle bis zur Ausbringung auf den Flächen
der Liefernden an der Biogasanlage lagern.
3. Klarstellungen für den Vollzug erforderlich
a) Abgesehen davon, dass eine pauschal für alle vorgeschriebene Lagerkapazität von mindestens
neun Monaten fachlich nicht gerechtfertigt ist, lässt die Formulierung des § 23 AwSV für die Umsetzung elementar wichtige Fragen offen:
Z.B. wie – angesichts der Formulierung „die während des Betriebs der Biogasanlagen über einen Zeitraum von neun Monaten anfallen“ – mit betrieblichen Kooperationen umzugehen ist, bei denen ein
substratliefernder Betrieb kontinuierlich Gärrest zurücknimmt und in seinem Betrieb lagert oder
Gärrest schlicht verkauft und vom Käufer abgeholt und gelagert wird? Einer aktuellen Betreiberumfrage zufolge ist dies eine Fragegestellung die für mindestens 25 % des Anlagenbestandes enorme
(wirtschaftliche) Brisanz besitzt!
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Der Fachverband Biogas e.V. hat Anfang Juni 2014 eine Umfrage unter seinen Betreibermitgliedern (deckt etwa 3.000 Anla-
gen ab) durchgeführt. Von den Angeschriebenen haben sich rund 14% an der Umfrage beteiligt, was rund 5 % des gesamtdeutschen Anlagenbestandes entspricht. Aufgrund der von unseren Betreibermitgliedern abgebildeten Anlagenstruktur (regional und Leistungsklassen bezogene Verteilung) erachten wir die Ergebnisse der Umfrage, als auf den Gesamtanlagenbestand
für durchaus übertragbar.
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Die Unsicherheit ergibt sich aus der Tatsache, dass sich der Formulierung des § 23 AwSV nicht entnehmen lässt, wo und unter wessen Sachhoheit die Lagerung der Gärreste zu erfolgen hat. Damit
schließt der Wortlaut eine überbetriebliche Lagerung und Verwertung nicht von vornherein aus, lässt
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sie aber auch nicht ausdrücklich zu . Eine - von einigen Ländern bereits in Aussicht gestellte - restriktive Auslegung (auf die 9 Monate soll nur die Lagerung am Standort der Biogaserzeugung in Behältern, die im Eigentum des Biogasanlagenbetreibers stehen gelagert werden, anrechenbar sein) hätte
fatale Auswirkungen: lediglich bei ca. 20 % der Bestandsanlagen wird der gesamte anfallende Gärrest
am Standort der Anlage gelagert. Bei der Mehrheit der Betriebe erfolgt ein Verkauf an und Lagerung
im rahmensetzenden landwirtschaftlichen Betrieb, eine Abgabe an nicht Substrat liefernde Dritte bzw.
eine Rücknahme von Gärrest durch Substratlieferanten. Die Tatsache, dass in § 23 AwSV der Begriff
„Biogasanlage“ nicht entsprechend der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 13 AwSV als „Oberbegriff“,
sondern abweichend davon im Sinne des allgemeinen Sprachgebrauchs (die Summe der Teilanlagen
bezeichnend) verwendet wird, trägt im Übrigen nicht zur Erhellung des Sachverhaltes bei.
b) Im Kontext der überbetrieblichen Lagerung, sei auch noch einmal auf folgenden Sachverhalt hingewiesen:
Der Bundesrat hat am 23.5. eine Änderung in § 2 Abs. 13 (Begriffsbestimmung Biogasanlage) beschlossen. Mit dieser Änderung wurde klargestellt, dass Gärsubstrat- und/oder Gärrestlager, die in
keinem räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit der Biogaserzeugung stehen, nicht „Biogasanlage“ im Sinne von § 2 Abs. 13 AwSV sind. Diese Klarstellung war notwendig und wird vollumfänglich begrüßt! Allerdings greift die textliche Änderung zu kurz: sie lässt offen welches Regelungsregime
für ein Gärrestlager mit Gärresten aus Gärsubstraten landw. Herkunft, das nicht Biogasanlage im Sinne von § 2 Abs. 13 ist und damit nicht § 37 AwSV unterfällt, gelten soll.
In der Begründung zur Änderungsempfehlung wird die Regelungsabsicht zwar klar formuliert: „Bei den
in der Landwirtschaft anfallenden Gärsubstraten und Gärresten handelt es sich um "vergleichbare in
der Landwirtschaft anfallende Stoffe" im Sinne des § 62 Absatz 1 Satz 3 WHG“. ABER: Das „Herauslösen“ aus dem Biogasanlagenbegriff des § 2 Absatz 13 AwSV (und damit aus dem Anforderungsregime des § 37 AwSV) löst aufgrund der begrifflichen Unterscheidung zwischen JGS-Stoffen und Gärsubstraten/Gärresten landwirtschaftlicher Herkunft nicht automatisch die beabsichtigte und auch unbedingt erforderliche Anwendbarkeit der Anlage 7 aus.
Um die Regelungsintention nicht nur in der Begründung zum Ausdruck zu bringen, sondern sie mit
dem Verordnungstext rechtssicher umzusetzen, ist eine Folgeänderung (siehe Anlage 1) unumgänglich!
Unterbliebe diese Folgeänderung, entstünde mit Inkrafttreten der AwSV eine folgenschwere Regelungslücke: Diese Lücke würde – gänzlich im Widerspruch zur Regelungsabsicht der Bundesregierung
3
Im Gegensatz dazu siehe die – wenn auch letztlich nicht umgesetzten – diesen Sachverhalt regelnden Formulierungen für
JGS-Anlagen: „Ein Unterschreiten des nach Nummer 5.1 erforderlichen Fassungsvermögens ist nur zulässig, wenn der zuständigen Behörde gegenüber nachgewiesen wird, dass die das gegebene Fassungsvermögen übersteigende Menge umweltgerecht entsorgt oder ordnungsgemäß überbetrieblich gelagert oder verwertet wird.“ (aus Antrag des Landes RP –Agrarausschuss
23.3.2014)
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und der Ausschüsse des Bundesrates – zur Folge haben, dass an nicht im räumlich funktionalen Zusammenhang mit der Biogaserzeugung betriebene Anlagen zur Lagerung von vergorener Gülle die
gleichen Anforderungen gestellt werden könnten, wie an Anlagen der chemischen Industrie. In jedem
Fall aber würde die entstehende Regelungslücke den – auch unsererseits gewünschten – bundeseinheitlichen Vollzug der AwSV gefährden.
4. Zum Verbot der Gärrestlagerung in Erdbecken
Ebenfalls nicht isoliert, sondern im Zusammenhang mit § 23 AwSV ist das Erdbeckenverbot zu sehen.
Denn es ist eine weitere, nicht gerechtfertigte Benachteiligung insbesondere (volumenintensive aber
gasertragsarme) Gülle vergärender Betriebe, wenn die Anforderungen an die Mindestlagerkapazitäten
für Gärreste erhöht, gleichzeitig aber allgemein bauaufsichtlich zugelassene, kostengünstige Alternativen zu Beton- oder Stahlbehältern verboten werden.
Die AwSV (BR Drs. 77/14) trägt mit den Regelungen in § 2 Abs. 8, § 3 Abs. 2 Nr. 6 und § 37 AwSV-E
der Tatsache Rechnung, dass das Gefährdungspotenzial von Gärsubstraten landwirtschaftlicher Herkunft sowie aus diesen entstehende Gärresten mit dem von Jauche, Gülle und Silagesickersaft (JGS)
vergleichbar ist. Konsequenterweise stellt daher die AwSV mit § 37 Abs. 2 an die Anlagen zur Lagerung von Gärrest aus Gärsubstraten landwirtschaftlicher Herkunft, in der hier relevanten baulichen
Hinsicht, keine höheren Anforderungen als an JGS-Anlagen.
Das zur Begründung des Verbots herangezogene Argument, dass an die Lagerung von Gärresten aus
Gärsubstraten landwirtschaftlicher Herkunft höhere Anforderungen zu stellen seien, ist auf der Basis
der AwSV nicht haltbar.
Auch stofflich besteht kein Erfordernis an die Lagerung vergorener Gülle höhere Anforderungen zu
stellen als an die Lagerung unvergorener Gülle. Denn das Deutsche Institut für Bautechnik (DIBt) hat
nicht nur für die Lagerung von Jauche, Gülle und Silagesickersaft (JGS) mehreren Anbietern von Erdbecken Systemen eine allgemein bauaufsichtliche Zulassung erteilt, sondern auch für die Lagerung
von „Gärresten aus Gärsubstraten landwirtschaftlicher Herkunft“! (siehe Anlage 2)
Das beschlossene Verbot der Lagerung von Gärresten aus Gärsubstraten landwirtschaftlicher Herkunft in Erdbecken ist sowohl aus rechtlicher wie aus technischer Sicht unbegründet.
Vor dem Hintergrund der nicht von allen Akteuren eindeutig und gleichlautendend beantworteten Frage nach den Übergangsbestimmungen für bestehende Erdbecken, die als Gärrestlager genehmigt
wurden, droht Erdbecken betreibenden Biogasanlagenbetreibern, dass (teilweise erst kürzlich) getätigte Investitionen verloren sind. Denn im schlimmsten Fall müssten diese Betriebe nicht nur grundsätzlich mehr Lagerkapazität schaffen, sondern auch noch die bisher über Erdbecken realisierte Lagerkapazität durch den Neubau von Beton- oder Stahlbehälter ersetzten.
Sie potenziellen Konsequenzen der unter 3. und 4. geschilderten Sachverhalte ist in Anlage 3 anhand
eines Beispiels illustriert.
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Behälterzubau: biogasspezifische Folgen und Fragestellungen aus anderen Rechtsbereichen
Aus der bereits zitierten Umfrage ergibt sich, dass quasi alle Anlagen aktuell über eine Lagerkapazität
von mindestens 6 Monaten verfügen. Aus dem angegebenen jährlichen Gesamtanfall an Gärrest je
Anlage in m³ ergibt sich rechnerisch ein erforderlicher Zubau von Lagerkapazität für ca. 2.900 m³ je
Anlage (Bundesdurchschnitt).
In der Umfrage waren die Betreiber weiterhin aufgefordert worden, abzuschätzen für wie viel m³ sie
Lagerkapazität zubauen müssten, wenn a) eine überbetriebliche Lagerung nicht auf die 9 Monate
anrechenbar und b) die Nutzung von (bestehenden) Erdbecken unzulässig wäre.
Die Auswertung ergab, dass sich der zusätzlich erforderliche Lagerraum unter den o.g. Maßgaben auf
ca. 4.100 m³ (Bundesdurchschnitt) Gärrest je Biogasanlage erhöhen würde.
Die Kosten je m³ Lagervolumen wurden mit durchschnittlich 70 € beziffert, so dass sich je Anlage ein
durchschnittliches Mindestinvestitionsvolumen von etwas über 200.000 € (bei 2.900 m³ Zubau) bzw.
über 285.000 € (bei 4.100 m³ Zubau) ergibt.
Lagerkapazitätserweiterung für Gärrest erschöpft sich jedoch nicht in den Investitionen für den Behälterbau.
Aufgrund der Maßgaben der EEGs sind am Standort der Biogaserzeugung neu zu errichtende Gär4
restlager ggf. gasdicht auszuführen . Sowohl durch die gasdichte Abdeckung als auch die erforderliche Anbindung an die Gasverwertung ergeben sich weitere Kosten.
Darüber hinaus wird ein Teil der Bestandsanlagen aufgrund der zusätzlichen (und ggf. eigentlich unnötigen) Lagerkapazität in die Genehmigungsbedürftigkeit nach BImSchG „hineinwachsen“ (Nr. 8.13
bzw. 9.36 Anhang 1 der 4. BImSchV).
Mit der gasdichten Abdeckung der Gärrestlager wird für die Mehrzahl der Bestandsanlagen auch die
Störfallverordnung einschlägig – bedingt durch den schwankenden Füllstand dieser Behälter und den
dadurch zu berücksichtigenden großen Volumina, in denen zu irgendeinem Zeitpunkt Biogas sein
5
könnte. Die damit verbundenen Pflichten können – je nach Anlage – durchaus relevante Kosten verursachen.
Eine weitere Problematik erwächst aus dem Bauplanungsrecht. Die Mehrzahl aller bestehenden Biogasanlagen wurde privilegiert im Außenbereich errichtet. Die Privilegierung von Biogasanlagen im
Außenbereich ist im § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB geregelt und an diverse Zulässigkeitsvoraussetzungen
geknüpft - u.a. an den räumlich funktionalen Zusammenhang zur Hofstelle oder zum Betriebsstandort
des rahmensetzenden landwirtschaftlichen Betriebes.
Die bereits angesprochene aktuelle Betreiberumfrage hat ergeben, dass eine Vielzahl der Bestandsanlagen räumlich gar nicht die Möglichkeit hätte, die erforderliche Lagerkapazität am Standort der
Biogaserzeugung zuzubauen. Unter der Voraussetzung, dass überbetriebliche Lagerung (§ 2 Abs. 13
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bei einem Teil der nach EEG 2009 vergüteten Bestandsanlagen und bei mind. 90 % aller nach EEG
2012 (und EEG 2014) vergüteten Anlagen
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bzw. § 23 AwSV) nicht möglich wäre, stünden 36 % der Bestandsanlagen vor einem massiven Problem. Denn im Gegensatz zu klassischen landwirtschaftlichen Güllebehältern, ist die Errichtung von
Gärrestlagern durch den Biogasanlagenbetreiber nur im räumlich funktionalen Zusammenhang mit
dem landwirtschaftlichen Betrieb zulässig. Ist in dem Bereich, der den räumlich funktionalen Zusammenhang noch erkennen lässt kein Platz, müsste die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Gärrestlagers im Außenbereich über einen Bebauungsplan hergestellt werden.
Auch das Erfordernis von Grundstückszukäufen wurde von einigen Betreibern als zusätzlicher Kostenfaktor angegeben.
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Anlage 1:
Vorschlag zur Umsetzung der erforderlichen Klarstellung, dass Anlagen zu Lagern von Gärsubstraten
landwirtschaftlicher Herkunft und aus diesen entstehende Gärreste, JGS-Anlagen im Sinne des § 12 a
AwSV sind, soweit sie nicht – aufgrund des räumlich funktionalen Zusammenhangs mit der Biogaserzeugung § 2 Abs. 13 AwSV unterfallen.
Ergänzung der Ziffer 1 Buchstabe d) BR Dr. 77/14(B)
Der § 2 Absatz 12 a (neu) wird wie folgt geändert
‚(12a) "Jauche-, Gülle- und Silagesickersaftanlagen (JGS-Anlagen)" sind, soweit nicht von § 2 Abs. 13
erfasst, Anlagen zum Lagern oder Abfüllen ausschließlich von
1.
Wirtschaftsdünger, insbesondere Gülle oder Festmist, im Sinne des § 2 Satz 1 Nummer
2 bis 4 des Düngegesetzes,
2.
Jauche im Sinne des § 2 Satz 1 Nummer 5 des Düngegesetzes,
3.
tierischen Ausscheidungen nicht landwirtschaftlicher Herkunft, auch in Mischung mit
Einstreu oder in verarbeiteter Form,
4.
Flüssigkeiten, die während der Herstellung oder Lagerung von Gärfutter durch Zellaufschluss oder Pressdruck anfallen und die überwiegend aus einem Gemisch aus Wasser, Zellsaft, organischen Säuren und Mikroorganismen sowie etwaigem Niederschlagswasser bestehen (Silagesickersaft), oder
5.
Silage oder Siliergut, soweit hierbei Silagesickersaft anfallen kann, oder
6.
Gärsubstraten ausschließlich landwirtschaftlicher Herkunft im Sinne von § 2 Absatz 8
sowie bei deren Vergärung anfallenden Gärresten'
Begründung:
Die Ergänzung dient der rechtssicheren Umsetzung der Regelungsintention mit dem Verordnungstext.
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Anlage 2: (Mit freundlicher Erlaubnis der AGW GmbH)
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Anlage 3 Potenzielle Konsequenzen der unter 3. und 4. geschilderten Sachverhalte anhand eines
Beispiels:
Ausgangssituation:
Aus den Maßgaben der Düngeverordnung ergibt
ergibt sich für den rahmensetzenden landwirtschaftlichen
l
Betrieb eine erforderliche Lagerkapazität von 6 Monaten.
Der anfallende Gärrest wird anteilig an einen Ackerbaubetrieb verkauft, der diesen
diese in einem
Güllebehälter (JGS-Anlage
Anlage im Sinne der Anlage 7) auf seinem Betrieb zwischenlagert.
Für den am Biogaserzeugungsstandort verbleibenden
verbleiben
Gärrest steht Lagerkapazität für 6 Monate zur
Verfügung. Zur Lagerung der Gärreste wird u.a. ein für diesen Zweck
Zweck genehmigtes Erdbecken geg
nutzt.
1. Aufgrund der Forderung des § 23 AwSV nach 9 Monaten Lagerkapazität, ist der Zubau von LagerLage
kapazität für mindestens drei Monaten erforderlich.
2. Müsste am Standort der Biogaserzeugung Lagerkapazität für den „ über einen Zeitraum von neun
Monaten anfallenden Gärrest“ geschaffen werden, unabhängig davon, ob dieser überhaupt am
Standort der Biogaserzeugung verbleibt,
verbleibt erforderte dies den Zubau weiterer Lagerkapazität.
3. Ein noch darüber hinausgehender Zubau von Lagerkapazität würde erforderlich, wenn das bestebest
hende Erdbecken nicht mehr genutzt werden dürfte.
3.
2.
1.
Im Ergebnis würde dies für den Bespiel-Betrieb
Bespiel
bedeuten, dass Lagerkapazität für fast neun Monate
innerhalb der nächsten fünf Jahre neu errichtet werden müsste.
müsste