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Job-Nr.:
Rev.-Dat.: 19.11.99
MB1199-- - 0743 – 3 »978898«
Ausg.-Dat.: 19.11.99, 07:00:43 Uhr
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NORBERT KNOLL
■ LIBERALISIERUNG UND
REGULIERUNG VON
INFRASTRUKTURMÄRKTEN
Seit Mitte der achtziger Jahre werden international Schritte zur
Liberalisierung des Marktzutritts für Anbieter von Telekommunikation, Elektrizität und Erdgas gesetzt. Auf Initiative der Europäischen Kommission werden die Einführung von Wettbewerb
auf bislang überwiegend monopolistisch organisierten Märkten
und die Schaffung eines Binnenmarktes vorangetrieben. Dies
macht auch in Österreich eine kontinuierliche Reform des
Regulierungsrahmens erforderlich. Während in Großbritannien
Erfahrungen mit der Regulierung bereits für den Energiesektor
vorliegen, ist in Österreich eine institutionelle Erneuerung der
Regulierung von liberalisierten Infrastrukturmärkten bislang
lediglich in der Telekommunikation zu beobachten.
Im wirtschaftspolitischen Diskurs ist die strategische Bedeutung der Verfügbarkeit hochwertiger Infrastruktur in Bereichen wie Kommunikation, Energie, Transport und Entsorgung unbestritten. Einerseits bildet die Leistung von Infrastrukturanbietern einen Standortfaktor mit unmittelbaren Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit. Andererseits tragen diese Sektoren mit hohen Investitionen und
großer Arbeitskräftenachfrage merklich zum Wachstum der Gesamtwirtschaft
bei.
INTERNATIONALE ENTWICKLUNGEN IN DER
INFRASTRUKTURPOLITIK
Der Autor dankt Karl Aiginger,
Maria Haberfellner, Leonhard Jörg,
Kurt Kratena und Herbert Pribitzer
für wertvolle Anregungen und
Hinweise.
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Die Kostenbedingungen des Betriebs von Netzinfrastrukturen, die für eine flächendeckende Versorgung mit Telekommunikationsdienstleistungen, Elektrizität
und Gas erforderlich sind, lieferten bis in die späten achtziger Jahre in den meisten OECD-Ländern eine hinreichend fundierte Argumentationsbasis zugunsten
der Aufrechterhaltung eines lokalen, regionalen oder nationalen Monopols.
Eine Kombination von öffentlichem Eigentum und monopolistisch organisierten
Märkten bestimmte zudem in der Mehrzahl der europäischen Länder bis in die
neunziger Jahre die Struktur des Sektors. Dieses Modell schien geeignet, im öffentlichen Interesse (public interest) eine Reihe von wirtschafts- und sozialpolitischen Zielen wie z. B. Versorgungssicherheit, sozial ausgewogenes oder umweltverträgliches Angebot zu erfüllen.
MONATSBERICHTE 11/1999
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■ LIBERALISIERUNG UND REGULIERUNG
Sowohl theoretische Überlegungen als auch praktische
Erfahrungen im Zusammenhang mit Marktzutritt und Regulierungsreform machten die Einführung von Wettbewerbselementen im Infrastrukturangebot zunehmend attraktiv1). Die Chancen und Probleme eines Abgehens
von diesem Paradigma der Infrastrukturpolitik wurden in
einem Mitte der achtziger Jahre in Großbritannien begonnenen Privatisierungsprogramm2) besonders deutlich. Dabei bildete die Privatisierung von öffentlichen
Unternehmen den Ausgangspunkt für eine radikale
Transformation des Infrastrukturangebotes3). Gleichzeitig etablierte die britische Regierung ein Regulierungsregime, das in mancher Hinsicht wegweisend für die Infrastrukturpolitik der EU wurde.
Die Schaffung eines liberalisierten europäischen Binnenmarktes ist seit der Veröffentlichung des Delors-Weißbuchs (European Commission, 1994) auch für die Infrastrukturpolitik der Europäischen Kommission ein zentrales Anliegen. Erste Ansätze reichen im Telekommunikationsbereich allerdings in die achtziger Jahre zurück.
Dazu gehören insbesondere Maßnahmen zur Entwicklung gemeinsamer technischer Normen, Forschung und
Entwicklung im Bereich fortgeschrittener Kommunikationstechnologien, Entwicklungsprogramme für strukturschwache Regionen sowie die Formulierung gemeinsamer – jedoch für die Mitglieder unverbindlicher – Positionen für eine nach außen gerichtete Telekommunikationspolitik. Im Anschluß an ein 1987 veröffentlichtes
Grünbuch über die Entwicklung des gemeinsamen
Marktes für Telekommunikationsdienstleistungen und
Telekommunikationsgeräte finden sich verstärkt ordnungspolitische Maßnahmen zur Verwirklichung des Binnenmarktes und zur Einführung von Wettbewerb in den
einzelnen Marktsegmenten (Endgeräte und Systeme,
Datendienste, Netzinfrastruktur und Basisdienste wie Telefonie usw.)4). Schließlich konnte bis 1. Jänner 1998
die Liberalisierung des Marktzutritts in allen Marktsegmenten formal abgeschlossen werden.
Im Energiesektor bereitete die Europäischen Kommission eine – verglichen mit der Telekommunikation – ver) Vgl. dazu auch Blöndal – Pilat (1997), Boylaud – Nicoletti (1999),
OECD (1997) und Winston (1993). Beiträge in Knoll (1997, 1998)
gehen auf die Rolle des technologischen Wandels im Zusammenhang
mit Regulierungsreformen sowie auf die Verwirklichung technologiepolitischer Ziele in einem liberalisierten Umfeld ein.
2
) Privatisierung des Telekommunikationsbereichs (British Telecom im
November 1984), des Flugverkehrs (British Airport Authority im Juli
1987), des Gasmarktes (British Gas im Dezember 1987), der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung (Versorgungsunternehmen im
November 1989) sowie der Elektrizitätsversorgung (regionale Versorger im Dezember 1990, die großen Erzeuger National Power und
PowerGen im März 1991, schottische Versorger im Juni 1991).
3
) Vgl. etwa Cave – Williamson (1996), Green – Newberry (1997),
Helm (1996), Surrey (1996) und Vickers – Yarrow (1989).
4
) Vgl. Cini – McGowan (1998). Umfassendere Darstellungen zur
europäischen Telekommunikationspolitik unter Berücksichtigung
neuerer Entwicklungen liegen mit Pelkmans – Young (1998) sowie
Kiessling – Blondeel (1998) vor.
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zögerte Marktöffnung vor. So gibt es erst seit Anfang der
neunziger Jahre Ansätze für eine gemeinsame Politik im
Elektrizitätsbereich (Ausbau von Transitleitungen zur
Stärkung der Versorgungssicherheit, Erhöhung der
Transparenz von Strompreisen für die Industrie sowie
EU-weite Vergabe von Bau- und Lieferaufträgen). Die
wesentlichen Weichenstellungen für eine schrittweise
Öffnung des Elektrizitätsmarktes erfolgten erst mit der
Ende 1996 verabschiedeten Richtlinie 96/92/EG betreffend gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt. Schließlich hat das Europäische Parlament im
Juni 1998 auch eine entsprechende Richtlinie zur Schaffung eines Erdgasbinnenmarktes (Richtlinie 98/30/EG)
angenommen. In beiden Fällen liegt nunmehr ein legistischer Rahmen für die Reform der Regulierung in den
Mitgliedstaaten sowie für die Verwirklichung eines Stufenplans zur Schaffung eines wettbewerbsorientierten
Angebotes von Energiedienstleistungen vor.
Insgesamt weisen die rechtlichen Rahmenbedingungen,
die von der Europäischen Kommission zur Liberalisierung des Marktzutritts in den Sektoren Telekommunikation, Elektrizität und Erdgas vorgelegt wurden, eine
Reihe von Parallelen auf. Richtlinien und Empfehlungen
berücksichtigen insbesondere
• die spezifischen Kostenbedingungen von Netzinfra-
strukturen,
• die auf absehbare Zeit vorliegende Marktdominanz
traditioneller Anbieter,
• die Notwendigkeit der Erfüllung spezifischer Regulie-
rungsaufgaben sowie
• die Gewährleistung einer Grundversorgung mit be-
stimmten Dienstleistungen bei steigender Wettbewerbsintensität.
FUNKTION DER REGULIERUNG
AUF LIBERALISIERTEN INFRASTRUKTURMÄRKTEN
Allgemein umfaßt Regulierung eine Reihe von institutionalisierten Formen des staatlichen Eingriffs in wirtschaftliche Aktivitäten und manifestiert sich in der Festlegung
und Änderung von „Spielregeln“ für unternehmerisches
Handeln sowie in der Überwachung der Einhaltung bzw.
Sanktionierung der Nichteinhaltung dieser Spielregeln.
Wettbewerb oder ein partielles Außerkraftsetzen von
Wettbewerb auf einem Markt ist dann als eine Spielregel
aufzufassen, die ein korrespondierendes Regulierungsregime erfordert5). Darüber hinaus ist Regulierung nach
5
) Melody (1999) argumentiert, daß die institutionelle Restrukturierung
ein Eckpfeiler der Reformen sei. In diesem Zusammenhang betont
Melody die Notwendigkeit einer sowohl vom politischen Tagesgeschäft (day-to-day government influence) als auch von den regulierten
Unternehmen unabhängigen Regulierungsbehörde: „The efficient
functioning of markets in any field depends upon an effective institu-
MONATSBERICHTE 11/1999
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LIBERALISIERUNG UND REGULIERUNG ■
Chang (1997) zielgerichtet und setzt ein spezifisches öffentliches Interesse voraus, das durch Regulierung abgesichert werden soll: „The conventional definition of regulation is government activity that is intended to affect directly the behaviours of private sector agents in order to
align them with the ,public interest‘. This excludes the
provision of public goods through budget disbursement
or the operation of public enterprise, as well as tax/
subsidy measures, from the realm of regulation“
(Chang, 1997, S. 704).
Maßnahmen der Regulierung zielen in der Praxis auf die
Veränderung von Angebotsbedingungen wie etwa Preis,
Qualität und Verfügbarkeit von Leistungen ab oder regeln die Beziehungen zwischen einzelnen Anbietern
(Wettbewerbsaufsicht). Bestimmte Formen des Marktversagens begründen in der ökonomischen Theorie regulierende Interventionen insbesondere für netzbasierte Infrastrukturangebote wie Telekommunikation und Elektrizität.
Regulierung kann einerseits als Substitut zu fehlendem
Wettbewerb fungieren, andererseits die durch Wettbewerb hervorgerufenen Ineffizienzen des Angebotes mildern. Die Notwendigkeit einer „Korrektur von Marktversagen“ wird vielfach erst im Übergang vom öffentlichen
Monopolangebot zu Wettbewerb deutlich. Neben der
Internalisierung von externen Effekten (z. B. Umweltverbrauch der Stromerzeugung), der Korrektur mangelnder
Anreize für interne Kosteneffizienz (x-efficiency) und allokative Effizienz (tendenziell überhöhte Preise, knappes
Angebot) auf monopolistisch organisierten Märkten
spielen im Bereich netzbasierter Infrastrukturen vor allem
Unteilbarkeiten und natürliche Monopole eine Rolle für
die Festlegung des Regulierungsrahmens. Verteilnetze
für Erdgas und Strom sowie lokale Telekommunikationsnetze etwa unterliegen aufgrund hoher Fixkosten den
Kostenbedingungen eines natürlichen Monopols; hingegen spielten in der Stromerzeugung lange Zeit Mindesteinsatzgrößen von Kraftwerken eine Rolle, während die
Kosten von Reservekapazitäten für den Betrieb eines
größeren Netzes bei stochastischem Verlauf der Nachfrage unterproportional steigen.
Auf liberalisierten Infrastrukturmärkten hat Regulierung
eine weitere Funktion als Substitut für direkte Durchgriffsrechte auf Unternehmensentscheidungen, die bei
öffentlichem Eigentum an sektordominierenden monopolistischen Unternehmen vorliegen. Regulierung bedeutet dabei insbesondere die Gewährleistung von Versorgung oder die Verwirklichung von umweltpolitischen
Zielen.
Der Übergang von Monopol zu Wettbewerb erfordert in
den genannten Infrastrukturbereichen aufgrund technitional supporting structure. . . . the effectiveness of telecom markets
depends upon the establishment of a solid legal foundation and an
independent, competent and effective regulatory system“ (Melody,
1999, S. 12).
WIFO
scher Spezifika des Diensteangebotes eine Anpassung
des Regulierungsrahmens. Im Falle der Liberalisierung
des Marktzutritts im Elektrizitätsmarkt sind z. B. folgende
Punkte zu beachten:
• Die Erstellung des Endproduktes („bedarfsgerechte
Versorgung des Kunden mit Elektrizität“) erfolgt in
einer vertikalen Abfolge unterschiedlicher Teilprodukte und Dienstleistungen. Der Erzeugung von
Strom folgen die Übertragung über Hochspannungsnetze sowie der Stromtransport zum Endkunden durch
Verteilnetze; dazu kommen Versorgungsdienstleistungen, wenn etwa der Kunde die Wahl zwischen verschiedenen Erzeugern – und (möglicherweise) getrennt betriebenen Netzen – einem eigenen Dienstleister (Versorger) überträgt. Der Weg der Elektrizität bis
zum Endverbraucher durchläuft somit die Produktionsstufen Erzeugung, Übertragung, Verteilung und
Versorgung.
• Der Marktzutritt bedingt die Leistungserbringung unter
Nutzung von Netzinfrastrukturen (Übertragungsnetze,
Verteilnetze), deren Aufbau mit hohem, sehr spezifischem Investitionsaufwand („asset specifity of investment“) verbunden ist. Diese Infrastrukturinvestitionen
erfordern somit eine gewisse Sicherheit über die Dauerhaftigkeit der Marktteilnahme. Der Marktzutritt ist
demnach infolge hoher Investitionskosten nicht ohne
weiteres möglich, während der Marktaustritt mit enormen Kosten und Verlusten verbunden sein kann.
• Das Endprodukt entsteht idealerweise in der reibungs-
freien Abfolge unterschiedlicher Produktionsstufen;
dies erfordert jedoch nicht notwendigerweise einen
einheitlichen, vertikal integrierten und monopolistischen Anbieter. Teilmärkte wie Erzeugung oder Versorgung können im Wettbewerb bedient werden.
Prinzipiell genügt es, wenn geeignete Maßnahmen
der Regulierung die Nutzungsmöglichkeit und Verbindbarkeit von Netzen (Netzintegrität) für alle Akteure sicherstellen. Bislang wurden diese Aufgaben
vielfach von vertikal integrierten Anbietern mit Monopolstellung in weiten Teilen der Leistungserstellung
übernommen. Die Betreiber von Stromverteilnetzen
etwa waren gleichzeitig Versorger, oft sogar die Erzeuger der Elektrizität.
Für ein insgesamt wettbewerbskonformes Angebot kann
neben Marktmacht auch die vertikale Integration einiger
Unternehmen zu einem ernsthaften Problem werden.
Dies wird durch regulatorische Eingriffe und Bestimmungen (Festlegung und Überwachung von diskriminierungsfreien Netznutzungsbedingungen, Trennung der
Produktionsstufen in Kostenrechnung, Buchhaltung und
Verwaltung usw.) gemindert, aber nicht restlos beseitigt.
Marktmachtmißbrauch gegenüber Konkurrenten spielt
auch auf horizontaler Ebene eine Rolle; regulierende
Maßnahmen richten sich dann insbesondere gegen
Preisstrategien, die neue Anbieter in unfairer Weise am
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■ LIBERALISIERUNG UND REGULIERUNG
Marktzutritt hindern können („predatory pricing“, Quersubventionen zwischen Produktlinien und Diensteangeboten).
Die stufenweise Öffnung des Elektrizitäts- und Gasmarktes birgt ein weiteres Problem mit vorwiegend verteilungspolitischen Konsequenzen6). Vielfach wird eine sozial ausgewogene, flächendeckende Grundversorgung
mit einem bestimmten Mindestangebot an Energiedienstleistungen unabhängig von den jeweiligen Kosten
der Leistungserbringung angestrebt. Sind unter Monopolbedingungen die Tarifeinheit im Raum und die
Gleichbehandlung unterschiedlicher Nutzergruppen relativ einfach zu verwirklichen, so macht eine Intensivierung des Wettbewerbs Geschäftsstrategien immer interessanter, die auf eine Nutzung von Dichtevorteilen und
eine Segmentierung von Märkten in Abhängigkeit vom
nachgefragten Volumen eines Diensteangebotes abzielen. Die stufenweise Marktöffnung (z. B. zunächst für das
Angebot an Großkunden, später für jenes an mittlere
und kleine Abnehmer) bedeutet nicht nur eine unterschiedliche Wettbewerbsintensität in den einzelnen
Marktsegmenten, sondern auch Verzerrungen im Preissetzungsverhalten der Anbieter.
ROLLE DER REGULIERUNG AM BEISPIEL
DES BRITISCHEN ELEKTRIZITÄTSMARKTES
Erfordernisse der Regulierung sowie Einflußfaktoren und
Auswirkungen der Liberalisierung von Märkten für netzgebundene Infrastrukturen können anhand britischer Erfahrungen im Elektrizitätssektor aufgezeigt werden7). Dabei wird deutlich, daß die Einführung von Wettbewerb
ebenso wie die Wahrung öffentlicher Interessen auf
funktionierende Regulierung angewiesen ist und institutionelles Lernen erfordert.
Die Vorbereitungen zur Privatisierung des Elektrizitätssektors in England und Wales bildeten Ende der achtziger Jahre in Großbritannien den Ausgangspunkt für eine
Adaptierung des Regulierungsregimes. Ähnlich wie im
Telekommunikations- und im Gassektor wurde eine
weitgehend unabhängig agierende und nach privatwirtschaftlichem Vorbild organisierte Sektorregulierungsbehörde, das Office of Electricity Regulation (OFFER), eingerichtet. Darüber hinaus sahen die Pläne des britischen
Energieministeriums (DEn, 1988) eine weitreichende Restrukturierung des Central Electricity Generating Board
(CEGB) im Vorfeld der Privatisierung vor. Das CEGB
6
) Die Öffnung des Telekommunikationsmarktes zieht in der Praxis
vergleichbare Probleme der Gewährleistung flächendeckender Versorgung mit dem Universaldienst nach sich, weil neue Anbieter zumindest in einer Übergangsphase starke Anreize zur Nutzung von Dichtevorteilen und zur Ausrichtung ihres Angebotes auf Unternehmen mit
hohem Kommunikationsvolumen haben.
7
) Melody (1999) analysiert Kernelemente von Reformen im Telekommunikationsbereich.
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sollte in zwei große Erzeugergesellschaften, 12 regionale Verteiler (Regional Electricity Companies – REC)
und eine Übertragungsgesellschaft (National Grid Company – NGC) aufgespalten werden. Die NGC blieb im
Eigentum der regionalen Verteilgesellschaften, ehe sie
im Dezember 1995 breit gestreut an die Börse gebracht
wurde8).
Die Stromerzeugung sollte sich schrittweise von einem
Duopol zu einem Markt mit vollständigem Wettbewerb
entwickeln. Da sich die Elektrizitätserzeugung in Kernkraftwerken unter Kostengesichtspunkten als nicht wettbewerbsfähig – und somit nicht privatisierungsfähig – erwies, mußte diese Strategie geändert werden. Strom lieferten 1989/90 und in den Folgejahren zwei dominierende private Erzeuger (National Power und PowerGen),
ein öffentlicher, bis 1998 subventionierter Kernkraftbetreiber (Nuclear Electric) sowie eine wachsende Zahl unabhängiger Anbieter (Independent Power Producers –
IPP), die ihren Marktanteil von ursprünglich 6% innerhalb von nur 5 Jahren verdreifachten.
Die Stromerzeugung durchlief in den nächsten Jahren
zwar einen tiefgreifenden Strukturwandel, Kostensenkungen hatten allerdings vorerst kaum Preiseffekte für die
Endkunden (DTI, 1996, 1998). Innerhalb von wenigen
Jahren veränderte sich die Aufbringungsstruktur sowohl
in bezug auf den Primärenergieeinsatz als auch auf die
Anbieterstruktur. Nach Anlaufschwierigkeiten der 1987
gestarteten Liberalisierung des Gasmarktes stand nicht
nur billiges Erdgas, sondern auch eine weitgehend ausgereifte Technologie für die Elektrizitätserzeugung aus
Erdgas zur Verfügung9). Von 1990 bis 1995 stieg der
Anteil von Erdgas als Primärenergieträger in britischen
Kraftwerken von nahezu Null auf 17%. Marktanteile und
Produktivität der beiden dominierenden Erzeuger National Power (NP) und PowerGen (PG) veränderten sich
ebenfalls grundlegend: Die Marktanteile sanken von
1989/90 bis 1994/95 von 48% (NP) und 30% (PG) auf
34% bzw. 26%. Hingegen verdoppelte sich die Arbeitsproduktivität der beiden Erzeuger von 1991 bis 1995
(von rund 8 GWh auf 17 GWh je Beschäftigten).
Die Einführung von Wettbewerb in der Stromerzeugung
kam allerdings nicht ohne regulatorische Eingriffe aus.
Die Etablierung eines Spotmarktes (Strombörse, Electricity Pool), über den in Ergänzung zu langfristigen Vereinbarungen Stromlieferungen abgewickelt werden, litt unter der Dominanz von NP und PG. Die Regulierungsbehörde stellte bereits 1994 eine zunehmende Diskrepanz
8
) Die REC hatten sich binnen eines Jahres von ihren Anteilen zu trennen, und kein auf dem britischen Markt tätiges Elektrizitätsunternehmen darf mehr als 1% der Anteile an der National Grid Group halten.
Dies ist ein interessantes Beispiel dafür, daß Großbritannien zur Wahrung des öffentlichen Interesses auch im Bereich privater Eigentümer
Entflechtungen vornimmt.
9
) Zu den Auswirkungen der Liberalisierung auf den Technologieeinsatz in der Stromerzeugung vgl. Watson – Mitchell (1996).
MONATSBERICHTE 11/1999
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LIBERALISIERUNG UND REGULIERUNG ■
zwischen sinkenden Primärenergiekosten und steigenden
Poolpreisen sowie eine Dominanz der Poolpreisbildung
durch NP und PG (90%) fest. Aufgrund der Marktmacht
zweier Betreiber lagen die Spotmarktpreise über markträumenden Preisen; dies war letztlich der Grund für die
Einführung von Preis-Caps10) für die Finanzjahre
1994/95 und 1995/96 sowie für einen von OFFER vorgeschlagenen Verkauf von Kapazitäten der dominierenden Erzeuger.
Die Situation auf dem Spotmarkt hat sich insgesamt nur
unwesentlich verbessert11), zumal seit Beginn der Liberalisierung die Poolpreise trotz sinkender Erzeugungskosten steigen. Von April 1997 bis März 1998 erfolgte die
Preissetzung im Pool in 70% der Fälle durch NP und PG
und zu 17% durch die regionale Elektrizitätsgesellschaft
Eastern Group. In einem Bericht des OFFER von Juni
1998 wiederholte sich die Schlußfolgerung, daß NP und
PG ihre Marktmacht mißbrauchten. Die Eastern Group
trug zudem nur unwesentlich zur Ausbildung von Wettbewerbspreisen auf dem Spotmarkt bei; erforderlich wären
entweder freiwillige Vereinbarungen oder durch die
„Monopolies and Merger Commission“ (MMC) zu initiierende Regulierungsmaßnahmen.
Während das überregionale Hochspannungsnetz der
NGC überantwortet wurde, erfolgte die Verteilung der
Elektrizität zum Endkunden über die Netze der 12 REC.
In beiden Fällen liegt ökonomisch ein natürliches Monopol vor, das regulatorische Eingriffe erforderlich macht.
Die Übertragungskosten (Hochspannungsverbund) machen in Großbritannien rund 5% des Endpreises aus.
Dem Regulierungsbedarf wird durch Price-Capping
nachgekommen. Im April 1990 legte die Regierung
einen Abschlagfaktor x = 0 fest, der von der Regulierungsbehörde mit April 1993 auf x = 3 angehoben
wurde. Im April 1997 wurde für ein Jahr ein Abschlag
von 20 und für weitere drei Jahre von 4 festgelegt.
Für die Stromverteilung und -versorgung in England und
Wales spielen die 12 REC eine entscheidende Rolle.
Einerseits hat Großbritannien das Prinzip der schrittweisen Marktöffnung nach Verbrauchsklassen verwirklicht,
das in der EU ebenfalls verwendet wird. Andererseits
wurde Price-Capping auch für die regionalen Versorger
eingeführt, um die Preiswirkungen des Fehlens von Wettbewerb zu kompensieren12). Der Anteil der großen Erzeuger NP und PG an der Versorgung der Gebiete der
10
) Festlegung einer erlaubten jährlichen Preissteigerung abhängig
von der Veränderung des Einzelhandelspreisindex und einem Abschlagfaktor x („RPI – x“).
11
) Probleme der Preisbildung auf dem Spotmarkt kommen auch in
einem im Sommer 1999 eingeleiteten Konsultationsverfahren der Regulierungsbehörde OFGEM (Office of Gas and Electricity Markets)
zum Ausdruck (siehe OFGEM, 1999A). OFGEM ist die mit Wirkung
von 1999 zusammengelegte Regulierungsbehörde für den Gas- und
den Strommarkt.
12
) Möglichkeiten zur Weiterentwicklung des Regulierungsinstrumentariums in diesem Bereich zeigt OFGEM (1999B) auf.
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Übersicht 1: Marktanteile der Stromversorger
1990/91 1994/95 1998/99 1990/91 1994/95 1998/99
In % des Absatzes
In % der Abnehmerstandorte
Großkundensegment (Leistungssegment über 1 MW)
REC Tier I
57
37
20
REC Tier II
4
15
31
Sonstige Versorger
39
48
49
72
4
24
56
23
21
33
34
33
1994/95 1996/97 1998/99 1994/95 1996/97 1998/99
In % des Absatzes
In % der Abnehmerstandorte
Mittleres Kundensegment (Leistungssegment 100 kW bis 1 MW)
REC Tier I
70
53
39
75
REC Tier II
22
34
41
20
Sonstige Versorger
8
13
20
5
62
31
7
52
35
13
Q: OFFER. REC Tier I . . . Marktanteil der REC in den eigenen Stammgebieten, REC
Tier II . . . Marktanteil der REC in den Stammgebieten benachbarter REC.
REC wurde ursprünglich mit 15% limitiert. Konnten anfangs nur Kunden mit einer Abnehmerleistung mehr als
1 MW den Versorger wählen, so galt dies ab April 1994
auch für die rund 50.000 Bezieher im Leistungssegment
von 100 kW bis 1 MW; im September 1998 wurde letztlich eine vollständige Marktöffnung der Elektrizitätsversorgung eingeleitet.
Die Einführung von Wettbewerb in der Versorgung von
England und Wales mit Strom brachte bis 1997 beachtliche Erfolge, die sich insbesondere in Marktanteilsverlusten der etablierten REC ausdrücken (Übersicht 1). Im
Großkundensegment (über 1 MW) wird dies besonders
deutlich: In ihren früheren Stammgebieten hat sich der
Anteil der REC (REC Tier I) an der Versorgung von Großkunden von 72% (1990/91) auf 33% (1998/99) halbiert; gemessen am Output ging der Anteil von 57% auf
25% zurück. Im mittleren Segment (100 kW bis 1 MW)
schätzt OFFER den Marktanteil der REC in ursprünglichen Stammgebieten auf 58% der Abnehmerstandorte
bzw. 47% der gelieferten Menge (1997/98). Umgekehrt
erzielten REC in den Stammgebieten benachbarter REC
(REC Tier II) beachtliche Marktanteilsgewinne.
Für den Erhalt der Profitabilität der regionalen EVU
(Energieversorgungsunternehmen) hatte somit die Erschließung geographisch neuer Märkte besonderes Gewicht. Gleichzeitig zeigen die aggregierten Daten zu
Umsätzen und Betriebsergebnissen in der zweiten Hälfte
der neunziger Jahre, daß die Profitabilität der regionalen
EVU unter der Marktmacht des Monopols im Verteilsegment nur wenig litt. Von 1995 bis 1998 verringerten sich
die Umsätze der regionalen EVU im Versorgungsbereich
von 13,5 auf 12,6 Mrd. £ (–6,6%) und der zugehörige
Betriebserfolg (current cost operating profits) von 240
auf 81,1 Mill. £ (–66,2%). Die wesentliche Quelle des
Unternehmenserfolgs – der monopolisierte Verteilbereich – blieb allerdings erhalten. Hier sanken die Umsätze von 4,1 auf 3,6 Mrd. £ (–12,2%), während der Betriebserfolg trotz einer Reduktion um 10% immer noch
rund 1 Mrd. £ erreichte13). Die Einführung von Wettbe13
) Vgl. Jahresbericht des OFFER für das Jahr 1998.
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■ LIBERALISIERUNG UND REGULIERUNG
werb im Versorgungsgeschäft bewirkt demnach bei hohem Umsatzvolumen eine drastische Kürzung der Gewinnmargen. Andererseits ist der Betrieb der Verteilnetze
unter Monopolbedingungen eine kaum beeinträchtigte
Quelle von Unternehmensgewinnen.
Neben der Marktanteilsentwicklung der regionalen Versorger sind zwei Aspekte bemerkenswert:
• Die Bemühungen der britischen Regierung im Vorfeld
der Privatisierung, dem Elektrizitätsmarkt durch vertikale Desintegration eine neue Struktur zu geben, waren nur bedingt erfolgreich. Nachdem im März 1995
besondere Aktienrechte der Regierung ausgelaufen
waren, waren bereits Mitte 1997 11 von 12 REC Opfer von Akquisitionen. 7 REC befinden sich nunmehr
im Eigentum von Versorgern aus den USA, 2 Gesellschaften gingen in das Eigentum von regionalen
Wasserversorgern über, ein REC ist im Eigentum des
schottischen Elektrizitätsversorgers Scottish Power,
und ein weiterer regionaler Elektrizitätsversorger
wurde von PowerGen übernommen. Eine Erklärung
für diese Entwicklung liegt in der übermäßig hohen
Profitabilität nur wenig regulierter regionaler Versorger (Surrey, 1996).
• Die Entwicklung der Preise für Endkonsumenten kann
angesichts der Erwartungen zu Beginn der Liberalisierung als bestenfalls zufriedenstellend bewertet werden. Vor allem die ersten Jahre nach der Privatisierung bis 1993 verliefen angesichts von realen Preiserhöhungen für Industriekunden enttäuschend. Erst
Mitte der neunziger Jahre setzten mit Unterstützung
des OFFER Preissenkungen ein. Über den Zeitraum
von 1990 bis 1997 ist letztlich eine Preisreduktion um
insgesamt 21,5% zu verzeichnen. Heute können auch
mittlere Abnehmer von Preissenkungen profitieren
(DTI, 1996, 1998). Wesentlich für die Preisentwicklung ist die Regulierung der Verteilnetze der regionalen EVU, deren Anpassung ansteht14).
Regulierungsmaßnahmen zugunsten der kleinen und
mittleren Kunden waren aufgrund des natürlichen Monopolcharakters der Verteilnetze und des eingeschränkten Wettbewerbs in der Versorgung dieser Abnehmergruppen unumgänglich. Hatte die britische Regierung
im Vorfeld der Privatisierung auf eine strenge Preiskontrolle zugunsten der Erhöhung der Privatisierungserlöse
verzichtet, so verschärfte OFFER die Regulierung schrittweise. Insgesamt ist somit nicht verwunderlich, daß sich
der Wettbewerb – trotz des vergleichsweise frühen Starts
der Liberalisierung des Elektrizitätsmarktes in England
und Wales – nur bedingt in niedrigen Preisen niederschlägt: 1997 lagen die Preise für Industriekunden wie
auch die Haushaltspreise lediglich im europäischen Mittelfeld.
14
) Siehe dazu insbesondere OFGEM (1999B).
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Das britische Beispiel der Liberalisierung des Elektrizitätsmarktes zeigt nicht nur, daß die tatsächlichen Konsequenzen der Marktöffnung von zahlreichen Parametern
– wie z. B. Struktur des bestehenden Kraftwerksparks, Art
und Anzahl der Marktteilnehmer sowie Angebotsentwicklung auf den Märkten für andere Energieträger –
bestimmt werden. Eine weitgehend unabhängige, mit
den Spezifika des Sektors vertraute Regulierungsbehörde
hat vielmehr eine Reihe von komplexen Entscheidungen
zu treffen und benötigt vielfach eine längere Lernphase
zur Nutzung neuer Instrumente der Regulierung. So können etwa die bisherigen Erfolge, in Großbritannien eine
funktionierende Strombörse zu etablieren, im Gegensatz
zum Aufbau eines Spotmarktes für Erdgas (Heren, 1999)
als gering bezeichnet werden.
Ein mit der Liberalisierung des Marktzutritts im Elektrizitätssektor anfallender Regulierungsbedarf ist durchaus
an den bereits vorliegenden Erfahrungen in der Telekommunikation zu messen. Darüber hinaus erfordert
eine kohärente Energiepolitik eine Abstimmung sektorspezifischer Regulierung der einzelnen Energieträger,
was letztlich durch die Zusammenlegung von OFGAS
und OFFER zu OFGEM erleichtert wurde.
REGULIERUNGSREFORM IN ÖSTERREICH
Die Einführung von Wettbewerb auf Infrastrukturmärkten
erfordert eine korrespondierende Reform der Regulierungsinstitutionen. Das Tempo der Reformen in den Sektoren Telekommunikation, Elektrizität und Gas orientiert
sich in Österreich im wesentlichen an den unmittelbaren
Erfordernissen der Agenda der EU. So trat das für die Liberalisierung erforderliche Telekommunikationsgesetz
(TKG 1997) im August 1997 in Kraft. Ähnlich erhielt
das Elektrizitätswirtschafts- und -organisationsgesetz
(ElWOG) im Juli 1998 die im Parlament erforderliche
Zweidrittelmehrheit, während für ein Gaswirtschaftsgesetz (GWG) bisher lediglich ein Entwurf vorgelegt wurde.
Damit sind einzig für den Telekommunikationssektor Erfahrungen verfügbar, die erste Auswirkungen der Liberalisierung und erfolgversprechende Ansatzpunkte für eine
Reform der institutionellen Verankerung von Regulierung
zeigen.
Die Einführung von Wettbewerb löste auf dem Telekommunikationsmarkt in Österreich sowohl auf der Nachfrageseite als auch auf der Angebotsseite eine starke Dynamik aus. Dies gilt vor allem für die Mobilkommunikation: Die Intensivierung des Wettbewerbs hatte – im internationalen Vergleich – eine überdurchschnittliche Zunahme der Teilnehmerzahl und ein niedriges Preisniveau
zur Folge. Entgegen den vielfach geäußerten Befürchtungen, die Höhe der Lizenzgebühren würde ein besonders hohes Preisniveau bedingen, haben sich lediglich
die Anreize für die Anbieter erhöht, Dienstleistungen von
hoher Qualität zu niedrigen Preisen zu erbringen. Die
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LIBERALISIERUNG UND REGULIERUNG ■
Regulierungsbehörde hat in der Vergabepraxis außerdem ihre Fähigkeit demonstriert, innovative und marktkonforme Instrumente der Regulierung wie z. B. Auktionen15) zu entwickeln, wenngleich sich der rechtliche Rahmen als zu wenig flexibel erwies und Gesetzesänderungen notwendig wurden (Leo, 1998).
In der Festnetztelefonie kann eineinhalb Jahre nach Liberalisierung des Marktzutritts eine deutliche Preissenkung für die Endkunden festgestellt werden. Sowohl der
marktbeherrschende Anbieter, Telekom Austria, als
auch die Angebote neu in den Markt eintretender Unternehmen begünstigen diese Preisentwicklung. Der Marktanteilsverlust der Telekom Austria von rund 5% bis Mitte
1999 entspricht – mit Einschränkungen – den britischen
und schwedischen Erfahrungen. Rund 100 bereits vergebene Lizenzen sind ein Indiz dafür, daß in der Festnetztelefonie keine administrativen Hürden für neue Anbieter bestehen. Hingegen liegen die für neue Anbieter
besonders wichtigen Zusammenschaltungsgebühren
über den von der Europäischen Kommission als best
practice ermittelten Werten16). Ein Auslaufen der derzeit
geltenden Entscheidung der Regulierungsbehörde
macht Neuverhandlungen der Zusammenschaltung zwischen dem dominierenden und den alternativen Netzbetreibern noch bis Ende des Jahres notwendig. Bei einem
Scheitern liegt es an der Regulierungsbehörde, erneut
eine Entscheidung zu treffen.
Die für eine Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes erforderliche institutionelle Erneuerung des Regulierungsrahmens wurde in Österreich offenbar adäquat umgesetzt. Personelle und finanzielle Ausstattung,
Abgrenzung der Befugnisse zwischen den mit Regulierungsangelegenheiten betrauten Behörden sowie die
Unabhängigkeit des Sektorregulators von organisierten
Interessen (vested interests) und tagespolitischen Auseinandersetzungen scheinen für die vorliegenden Regulierungsentscheidungen gewährleistet. Die Ansätze der
TKC (Telekom-Control) in der Vorbereitung von Entscheidungen wie z. B. Aufbau projektorientierter, interdisziplinärer Teams oder Einleitung öffentlicher Konsultationsverfahren trugen zu einer qualitativ hochwertigen,
transparenten und von den Marktteilnehmern als weitgehend unbürokratisch empfundenen Entscheidungsfindung bei. Die für Österreich neue Art der Institutionalisierung der Behörde ließ ursprünglich Zweifel an der
Verfassungsmäßigkeit aufkommen lassen. Diese wurden
15
) Die Anwendung von Auktionen für die Vergabe von Lizenzen ist in
der Literatur nicht unumstritten (vgl. Genty, 1999). Trotz der Notwendigkeit, im Zusammenhang mit dem Design von Auktionen komplexe
Probleme zu lösen, hat dieses Verfahren unübersehbare Vorzüge hinsichtlich Transparenz der Vergabe und marktgerechter Bewertung
knapper Ressourcen (vgl. auch Nett, 1999).
16
) Hohe Zusammenschaltungsgebühren implizieren niedrigere Margen zwischen Kosten der Leistungserstellung und dem Endverbraucher
verrechneten Preisen. Sie können somit sowohl die Marktdynamik
dämpfen als auch ineffiziente Marktzutritte hintanhalten.
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mittlerweile ausgeräumt, wenngleich der Instanzenzug
für Berufungsverfahren gegen Entscheidungen der Regulierungsbehörde nach wie vor problematisch ist und eine
Novellierung des Telekommunikationsgesetzes 1997 erfordert.
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, wieweit die
institutionelle Gestaltung der Regulierung im Telekommunikationsbereich als Modell für künftige Reformen im
Energiesektor dienen kann. Nach den Erfahrungen aus
Großbritannien wird im Energiesektor eine weitreichende
Reform des institutionellen Rahmens der Regulierung erforderlich sein, um den beiden grundsätzlichen Zielen
der Einführung von Wettbewerb und der Wahrung öffentlicher Interessen zu genügen. Ähnlich wie in der Telekommunikation wird in Österreich auch im Energiebereich
eine Reihe von Interventionen notwendig. Unabhängigkeit und Qualität der Entscheidungen einer Sektorregulierungsbehörde sollten einen ähnlich hohen Standard
wie in der Telekommunikation erreichen. Eine tiefergehende Evaluierung der österreichischen Telekommunikationsregulierung steht allerdings aus. Diese wäre notwendig, um einerseits institutionelle Lerneffekte zu vertiefen
und andererseits die Übertragbarkeit einzelner Elemente
auf die Regulierung von Infrastrukturbereichen wie dem
Energiemarkt zu überprüfen.
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■ LIBERALISIERUNG UND REGULIERUNG
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Liberalisation Demands Regulatory Reform – Summary
Liberalisation of market entry is often mistaken for a
complete absence of regulation. In some sectors, such
as telecommunication and energy, the introduction of
competition is accompanied by a reform of the regulatory framework as an essential component of modern infrastructure policy. Experience gained in the British electricity industry clearly points to the need for a
comprehensive reform of the institutional framework of
regulation. Against this background, translating individual elements of the regulatory model chosen for
telecommunication in Austria to the energy sector appears to be a meaningful approach.
Since the publication of the Delors White Paper
(1994), the creation of a liberalised, European internal
market has become a central concern of the European
Commission also in the field of the infrastructural policy. In the telecommunication sector, the process of liberalising market entry was formally completed in all
segments of the market as of 1 January 1998. Compared with telecommunication, the European Commission adopted a slower pace in opening up the energy
market. However, through the adoption of Directive
96/92/EC concerning common rules for the internal
market in electricity at the end of 1996 and Directive
98/30/EC concerning common rules for the internal
market in natural gas in June 1998, a step-by-step
schedule has now been set for the introduction of competitive energy services.
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The British example of electricity market liberalisation
shows that the actual consequences of market opening
are determined by numerous parameters, such as the
structure of the existing stock of power plants, the type
and number of market participants, and the development of supply in the markets for other sources of energy. At the same time, it illustrates the fact that even a
largely independent regulatory authority, familiar with
the specific features of the sector, faces difficult decisions and needs some time to learn how to use the new
instruments of regulation. Unlike the establishment of a
natural gas spot market, attempts made in the U.K. to
establish a functioning electricity pool have so far been
of only limited success.
In Austria, the introduction of competition in infrastructure markets demands a corresponding reform of regulatory institutions. Measures to this end have already
been taken in the Austrian telecommunication sector.
The establishment of a governmental authority, which
has demonstrated its ability to develop innovative and
market-oriented regulatory instruments, such as auctions, is an essential component of the reform. In view
of the regulatory decisions taken to date, it appears
that adequate human and financial resources, a clear
division of tasks between the authorities in charge of
regulatory issues, and the independence of the sector
regulator of vested interests and day-to-day government influence have been guaranteed.
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LIBERALISIERUNG UND REGULIERUNG ■
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