Dr. Michael Grimberg und Matthias Knödler, Hochschule Harz Anett

Dr. Michael Grimberg und Matthias Knödler, Hochschule Harz
Anett Germey, Landkreis Mansfelder Land
Das Neue Kommunale Haushalts- und Rechnungswesen in Sachsen-Anhalt (NKHR)
Die Entwicklung der Kommunalverwaltungen von Ordnungs- zu Dienstleistungsverwaltungen hat auch Auswirkungen auf die Stellung und Bedeutung der öffentlichen Finanzwirtschaft. Die Umsetzung dieser Entwicklungen erfolgte bislang überwiegend auf der Grundlage
der bestehenden haushaltsrechtlichen Vorschriften und wurde von den Gemeinden und Gemeindeverbänden auch unter Inanspruchnahme der sog. Experimentierklausel nach § 146 der
Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt individuell ausgestaltet1.
Inzwischen zeichnet sich aber bundesweit eine grundlegende Reform des kommunalen Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens ab. Bei den Reformüberlegungen hat Nordrhein-Westfalen neben Baden-Württemberg, Hessen und Niedersachsen durch das mit insgesamt sieben
Kommunen breit angelegte „Modellprojekt zur Einführung eines doppischen Kommunalhaushalts“ eine Vorreiterrolle übernommen.
Die Ständige Konferenz der Innenminister und Innensenatoren hatte bereits 1999 die Orientierung des Haushalts- und Rechnungswesens an den Grundlagen des neuen Steuerungsmodells
und die Umsetzung des Ressourcenverbrauchskonzeptes im zukünftigen kommunalen Hauhaltsrecht beschlossen. Das Bundesland Sachsen-Anhalt wird den konsequenten Weg zu einem doppischen Haushalts- und Rechnungssystem für die kommunalen Verwaltungen einschlagen2. Anders als in einigen anderen Bundesländern wird es in Sachsen-Anhalt nicht die
Möglichkeit geben, sich optional auch für ein Rechnungswesen auf Basis der erweiterten Kameralistik zu entscheiden3.
Neben dem Wechsel des Rechnungsstils wird auch die Integration von Verwaltungszielen,
Kennzahlen und Indikatoren (Output) in das Haushaltswesen erfolgen. Durch diese Entwicklungen wird zum einen der Tatsache Rechnung getragen, dass die Kommunalverwaltungen
sich für ihre Aufgabenerledigung zunehmend anderer Rechtsformen bedienen und damit ein
neues, nämlich kaufmännisches Rechnungswesen einrichten. Diese „Flucht aus dem Haushalt“ vermindert die notwendige finanzpolitische Transparenz über alle Bereiche der Gemeinde. Durch die Umstellung der zentralen Haushaltswirtschaft auf die kaufmännische
Buchführung wird u.a. die systematische Zusammenfassung von Informationen aus der Kernverwaltung und den ausgegliederten Bereichen, z.B. durch die Erstellung von Konzernbilanzen, wieder ermöglicht4.
Weiterhin trägt die vorgesehene Reform der Stärkung der politischen Programmfunktion und
der Wirtschaftlichkeit Rechnung. Die Konkretisierung der Aufgaben der Kommune soll zukünftig nämlich nicht mehr nur durch Ausgabe- bzw. zukünftig Aufwandsansätze erfolgen,
sondern bereits im Haushaltsplan stärker inhaltlich beschrieben werden. Unter Ausgaben ist
dabei der Geldmittelabfluss (Zahlung), unter Aufwand der bewertete Verbrauch von Gütern
und Dienstleistungen (Ressourcenverbrauch) zu verstehen. Die Beschreibung der erwarteten
Verwaltungsleistung im Rahmen der Planung konkretisiert die politischen Erwartungen und
ermöglicht notwendige Soll-Ist-Vergleiche. Die Gegenüberstellung von Verwaltungsleistung
1
Grimberg, Bernhardt, Schünemann, Schwingeler, Kommunales Haushaltsrecht Sachsen-Anhalt, 3. Auflage
2002 Witten, S. 39.
2 Zitat aus dem Grußwort des Innenministers des Landes Sachsen-Anhalt Klaus Jeziorsky zur Fachtagung des
Studieninstituts für kommunale Verwaltung Sachsen-Anhalt am 25. und 26.03.2003 in Magdeburg, Kommunalnachrichten des Städte- und Gemeindebundes Sachsen-Anhalt, Ausgabe 04/2003, S. 63
3 Grimberg/Knödler, Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen in Sachsen-Anhalt, Ostbevern, S. 17
4 Grimberg/Bernhardt/Schünemann/Schwingeler, a.a.O., S. 40
(Output) und Aufwand (Input) ist darüber hinaus eine notwendige Voraussetzung zur Überwachung der Wirtschaftlichkeit.
Die Ständige Konferenz der Innenminister und Innensenatoren der Bundesländer (IMK) hat
am 21.11.2003 den Bericht zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts von dem eingesetzten
Unterausschuss zustimmend zur Kenntnis genommen. Auf dieser Grundlage soll durch die
Reform des Gemeindehaushaltsrechts
•
das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen von der bislang zahlungsorientierten Darstellungsform auf eine ressourcenorientierte Darstellung umgestellt
und
•
die Steuerung der Kommunalverwaltungen statt durch die herkömmliche Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung) durch die Vorgabe von Zielen
für die kommunalen Dienstleistungen (Outputsteuerung) ermöglicht werden5.
Grundlegende Änderungen bei der Reform des kommunalen Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens in Sachsen-Anhalt, die inzwischen nicht mehr in Frage gestellt werden, sind der
Wechsel des Rechnungsstils (Doppik statt Kameralistik) und die Integration von
Verwaltungszielen, Kennzahlen und Indikatoren (Output) in das Haushaltswesen. Ein
wichtiger Schritt auf dem Weg vom Geldverbrauchs- zum Ressourcenverbrauchskonzept ist
die Erfassung und Bewertung des gesamten kommunalen Vermögens. In gewerblichen
Unternehmen hat die Anlagenbuchhaltung die Aufgabe, einen ständigen Überblick über alle
länger- und mittelfristig genutzten Vermögensbestandteile zu gewährleisten. Sie erfasst auf
der Grundlage handels- und steuerrechtlicher Vorschriften Vermögenszugänge und -abgänge,
sowie die Vermögensabnutzung. Mit Ausnahme der kommunalen Eigenbetriebe und
Eigengesellschaften war diese Form der Vermögenserfassung in den Verwaltungen bisher
nicht verbreitet.
Den Ausgangspunkt und den Bezugsrahmen eines neuen Haushalts- und Rechnungswesens
bildet die Eröffnungsbilanz. Diese Bilanz, in der Literatur häufig auch als
Vermögensrechnung bezeichnet, stellt erstmalig das vorhandene Vermögen der Kommune
den Schulden gegenüber. Die systematische Fortschreibung der Vermögensrechnung
beeinflusst den Ressourcenverbrauch (Aufwand) und das Ressourcenaufkommen (Ertrag) der
Kommune. Sie ermöglicht damit den permanenten Überblick zum wirtschaftlichen Stand der
Kommune.
5
www.neues-kommunales-finanzmanagement.de/common/imk1103_0.pdf
Einführung des Neuen Kommunalen Haushaltsrechts in den Neuen Bundesländern
In den Neuen Bundesländern sind nach den Planungen der Innenministerien folgende
Übergangsfristen für die Einführung des neuen Gemeindehaushaltsrechts geplant6:
2004
2005
2006
2007
2008
Brandenburg
MecklenburgVorpommern
Sachsen
SachsenAnhalt
Thüringen
2009
2010
Nur Doppik
Nicht vor 2008
Nur Doppik
Nur Doppik
Einführung 2007/2008 vorgesehen, vorauss. nur Doppik
Das Land Sachsen-Anhalt hat in den Neuen Bundesländern eine Vorreiterrolle zur
Implementierung eines doppischen Haushalts- und Rechnungssystems übernommen. Für
Sachsen-Anhalt werden grundlegende landesspezifische Lösungen für ein Rechnungswesen
mit vier Komponenten - Bilanz, Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und Kostenrechnung erarbeitet und anwendungsbereit besonders für die Überführung in Software-Lösungen
geschaffen. Die kleinen und mittleren Kommunen sind aufgrund der Anzahl und der
besonderen Probleme in der Überführung und Anwendung eines doppischen Haushalts- und
Rechnungssystems im Fokus der Erforschung.
Das Ministerium des Innern hat zuerst im Jahre 2000 der Stadt Bitterfeld auf Beschluss des
Stadtrates zur Doppik-Einführung von 1999, dann im Jahre 2002 dem Landkreis Mansfelder
Land einen Pilotcharakter zuerkannt. Weitere Kommunen können sich bis zu einer
allgemeinen gesetzlichen Regelung für die sukzessive Einführung der Doppik neben der
Kameralistik beim Ministerium des Innern bewerben und erhalten bei entsprechenden
Voraussetzungen im Prinzip eine über mehrere Jahre laufende Ausnahmegenehmigung zur
Einführung der Doppik. Diese Ausnahmegenehmigungen wurden u.a. für die Städte Aken und
Halberstadt und die Gemeinde Mittelland erteilt. Die Stadt Bitterfeld und der Landkreis
Mansfelder Land beauftragten die Hochschule Harz mit der wissenschaftlichen Begleitung
der Implementation eines doppischen Haushalts- und Rechnungssystems im Rahmen ihrer
Modellfunktion für das Land Sachsen-Anhalt. Schwerpunkte des Vertrages sind die Sicherung
der Rechnungslegung nach dem Ressourcenverbrauchskonzept für Kommunen und die
wissenschaftliche Fundierung der Lösung eines doppischen Haushalts- und
Rechnungssystems für die Kommunen Bitterfeld und Mansfelder Land. Strategische
6
Quelle: Frischmuth, Zur beschlossenen Reform des Gemeindehaushaltsrechts (Stand Februar 2004), ZKF
2004, S. 62, aktualisiert nach StGB NRW-Mitteilung 696/2004 vom 03.09.2004, www.intern.nwstgb.de/
mitteilungen/archiv/2004/oktober/696_2004_reform_des_gemeindehaushaltsrechts….
Beachtung finden dabei die Anforderungen eines neuen modernen Finanzmanagements und
Controllings, in deren Mittelpunkt das neue Haushalts- und Rechnungssystem steht7.
Das Forschungsvorhaben am Fachbereich Verwaltungswissenschaften der Hochschule Harz
zur Implementation des neuen Haushalts- und Rechnungswesens, hat zum Ziel, sowohl
theoretische als auch praktische Grundlagen für die besonderen Probleme insbesondere
kleiner und mittlerer Kommunen zu erarbeiten. Im Zentrum der Forschungstätigkeit sollten
sowohl inhaltliche Schwerpunkte wie die Bewertung des kommunalen Vermögens und der
Schulden und daraus abgeleitet die Erstellung der Eröffnungsbilanz, die zukünftige
Haushaltsgliederung, die Gestaltung der kommunalen Finanzrechnung und die Ausgestaltung
der Kosten- und Leistungsrechnung als grundlegende Elemente für ein modernes kommunales
Rechnungswesen stehen.
Zeitplan der Umstellung auf das NKHR in Sachsen-Anhalt
Folgende Zeitschiene ist in Sachsen-Anhalt bis zur endgültigen Umstellung des kommunalen
Rechnungswesens vorgesehen:
• 2004
Vorlage Entwurf zu notwendigen Änderungen der Regelungen zur
Haushaltswirtschaft
• 2005
Vorbereitung und Durchführung des Gesetzgebungsverfahrens sowie
der erforderlichen Verordnungen und gegebenenfalls Verwaltungsvorschriften, Veröffentlichung der neuen Gesetzlichkeiten und Verordnungen
•
ab 2006
Übergangsphase von kameralistischer auf doppische Haushalts- und
Rechnungsführung
•
2009
Ende der voraussichtlich einzuräumenden Übergangsfrist
• 2010
Außer-Kraft-Treten der kameralistischen Haushaltsregeln, In-KraftTreten der doppischen Haushaltsregeln
Zur Umsetzung des neuen doppischen Haushalts und Rechnungssystems in Sachsen-Anhalt
wurde vom Ministerium des Innern ein Lenkungsbeirat einberufen, in dem Vertreter des
Ministeriums der Finanzen, des Landesrechnungshofes, der Experimentierkommunen, der
Kommunalen Spitzenverbände, der Sikosa (Studieninstitut für kommunale Verwaltung
Sachsen-Anhalt) und der Hochschule Harz vertreten sind. Der Lenkungsbeirat zur Erarbeitung
der rechtlichen Voraussetzung für die Einführung eines neuen kommunalen
Rechnungswesens hat sich am 05.07.2004 konstituiert. Anlässlich dieser Sitzung wurde
zugesichert, dass das Ministerium des Innern einen Grundsatzerlass zur Einführung eines
neuen Rechnungswesens herausgeben wird. Dieser „Hinweiserlass zur Einführung eines
Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens (NKHR-LSA)“ wurde mit Datum
vom 29.10.2004 allen Landkreisen, kreisangehörigen Städten und Gemeinden,
Verwaltungsgemeinschaften, kreisfreien Städten und dem Landesverwaltungsamt in SachsenAnhalt bekannt gegeben.
In diesem Einführungserlass wird klargestellt, dass sich das Land Sachsen-Anhalt entschieden
hat, ausschließlich ein doppisches Haushalts- und Rechnungswesen für die Kommunen und
die kommunalen Verbände, insbesondere Zweckverbände, Planungsgemeinschaften,
Unterhaltungsverbände etc. einzuführen. Es werden die wesentlichen Vorteile des
7
www.doppik-sachsen-anhalt.de/kommunalprojekte.htm.
kommunalen Haushaltsrechts nach den Grundprinzipien der doppelten Buchführung
gegenüber dem kameralistischen System für die Kommunen und die Bürger dargestellt. Der
Zeitplan für die Einführung des NKHR-LSA wird in diesem Runderlass bestätigt. Da bis zum
Ende
des
Jahres
2005
die
rechtlichen
Voraussetzungen
in
der
Gemeindeordnung/Landkreisordnung und der Gemeindhaushaltsverordnung geschaffen
werden sollen, können die Kommunen auf dieser Grundlage ab dem 01.01.2006 ihre
Haushaltswirtschaft auf das neue Haushalts- und Rechnungswesen umstellen.
Der Städte- und Gemeindebund Sachsen-Anhalt hat am 09.06.2004 zusammen mit dem
Landkreistag Sachsen-Anhalt mit den Vertretern der Modellkommunen zur Erprobung eines
neuen kommunalen Rechnungswesens einen Erfahrungsaustausch durchgeführt. Als Ergebnis
dieses Erfahrungsaustausches hat sich unter dem Dach der kommunalen Spitzenverbände
Sachsen-Anhalts ein Arbeitskreis konstituiert, der sich die Aufgabe stellt, abgestimmte
Handlungsempfehlungen für die Einführung eines neuen kommunalen Rechnungswesens in
den Kommunen Sachsen-Anhalts zu erarbeiten und diesen somit den Einstieg in ein neues
Rechnungswesen zu erleichtern8. Erste Ergebnisse des Arbeitskreises sind Vorschläge über
den künftig in Sachsen-Anhalt anzuwendenden Kontenrahmen und den Produktrahmen,
Entwürfe einer Richtlinie zur Bewertung des kommunalen Vermögens und der kommunalen
Verbindlichkeiten für die Eröffnungsbilanz von Kommunen und Gebietskörperschaften
(BewertR) und einer Gemeindehaushaltsverordnung auf doppischer Grundlage, die bereits
über den Städte- und Gemeindebund dem Ministerium des Innern vorgelegt wurden.
Der Weg des Landkreises Mansfelder Land zum doppischen Haushalt
Der Landkreis Mansfelder Land befindet sich seit dem Jahre 1998 in der
Haushaltskonsolidierung. Bisher ist es nicht gelungen, die am Jahresende entstandenen
Fehlbeträge abzubauen. Der Kreistag beschäftigte sich in seiner Sitzung am 27.02.2002
ausführlich mit der Thematik des zukünftigen Haushalts- und Rechnungswesens und gab das
Startsignal zur Einführung der Doppik im Landkreis Mansfelder Land. Das Ministerium des
Innern bewilligte am 27.06.2002 die Durchführung eines Pilotprojektes zur Einführung eines
doppischen Haushalts- und Rechnungswesens. Damit ist der Landkreis Mansfelder Land
neben der Stadt Bitterfeld Vorreiter auf dem Gebiet der Doppik. Folgender Zeitplan wurde
aufgestellt9:
8
9
KNSA 478/20004 vom 23.07.2004
www.mansfelderland.de
¾ Projektplanung
Zu Beginn des Weges des Landkreises Mansfelder Land zum doppischen Haushalt stand die
Gesamtprojektplanung mit der Definition der Ziele des Gesamtprojektes, der Benennung der
beteiligten Personen und Fachämter, der Festlegung von Aufgaben, Verantwortungen und
Kompetenzen, der Ressourcenplanung (Kosten- und Zeitplanung) und der Festlegung des
Kommunikationsflusses. Die Projektleitung, die die Grundsatzentscheidungen hinsichtlich des
Entwicklungsweges fällt, liegt beim Landrat und den Dezernenten. Das Projektteam besteht
aus Vertretern des Amtes Kämmerei, Controlling und Beteiligungen, des Rechnungsprüfungs, Bauverwaltungs- und Schulverwaltungsamt, der Teams Personalangelegenheiten bzw.
Verwaltungsaufbau/-modernisierung und Vertretern der Hochschule Harz. Das Team hat die
Aufgaben, die Arbeitsgruppen zu unterstützen. Zur praktischen Umsetzung des Projektes
wurden drei Arbeitsgruppen gebildet, die jeweils aus drei bis vier Mitarbeitern der Fachämter
der Kreisverwaltung bestehen10.
10
www.mansfelderland.de
¾ Erfassung und Bewertung des Vermögens
Die Erfassung und Bewertung des Vermögens des Mansfelder Landkreises wurde im Rahmen
der Aufstellung der Eröffnungsbilanz zum 31.12.2003 abgeschlossen. Grundlage zur
Ersterfassung war die „Inventurrichtlinie zur Erfassung des Anlagevermögens des
Landkreises Mansfelder Land“, die Hinweise zum Verfahrensablauf gibt. Diese
Inventurrichtlinie soll gewährleisten, dass die Erfassung und Bewertung des Vermögens und
der Schulden einheitlich, vollständig und nach gleichen Bewertungskriterien erfolgen. Die
Erfassung und Bewertung des Anlagevermögens wurde dokumentiert, die Aufnahme der
Vermögensgegenstände in die Anlagenbuchhaltung ist erfolgt.
¾ Kosten- und Leistungsrechnung
Einen laufenden Prozess stellt die Kosten- und Leistungsrechnung dar. Die Buchungen
erfolgen über eine Schnittstelle zum Haushaltskassenrechnungswesen, wobei jede
Haushaltsstelle immer mit einer Kostenstelle, einem Kostenträger bzw. einer Kostenart
verknüpft ist. Jeder Haushaltsstelle wurde ein Sachkonto zugeordnet, welches bei der
Erstellung von Anordnungen sichtbar ist.
Die Produktbeschreibungen wurden in den einzelnen Fachämtern erstellt und werden
gegenwärtig in einem Produktbuch zusammengefasst. Das Budgetierungskonzept wurde
erstellt und wird für die Haushaltsplanungen ab dem Haushaltsjahr 2005 angewendet.
¾ Aus- und Fortbildungskonzept
Im Jahr 2003 wurden für die Mitarbeiter Schulungen auf dem Gebiet der kaufmännischen
Buchführung durchgeführt. Es wurden auch die wichtigen entsprechenden Buchungsvorgänge
für die Kosten- und Leistungsrechnung erklärt. Dazu wurde ein „Aus- und
Fortbildungskonzept der Kreisverwaltung Mansfelder Land zur Einführung des Neuen
Kommunalen Finanzmanagement“ erarbeitet, in welchem die Inhalte und Anforderungen und
der entsprechende Personenkreis festgehalten wurden11.
11
www.mansfelderland.de