Die politische Regulierung des Arbeitsmarktes Privathaushalt

Karen Jaehrling
Die politische Regulierung des Arbeitsmarktes
Privathaushalt
Marktregulative Politik im deutsch-französischen Vergleich1
Das Verhältnis von Eigenarbeit, öffentlichen und marktförmigen Dienstleistungen im Privathaushalt wird gegenwärtig politisch neu justiert. Maßnahmen zur Ausweitung eines marktförmigen Angebotes haushaltsnaher Dienstleistungen, wie zuletzt das Hartz-II-Gesetz, sollen zur Entlastung berufstätiger
Frauen beitragen und zugleich andere Frauen in Arbeit bringen. Der Beitrag
zieht anhand der Erfahrungen in Deutschland und Frankreich eine Zwischenbilanz und analysiert die dabei auftretenden Probleme hinsichtlich des
quantitativen Wachstums und hinsichtlich der Qualität der Arbeitsplätze. In
beiden Hinsichten stellen die besonderen Strukturen des Arbeitsmarktes Privathaushalt besondere Herausforderungen an politische Interventionen. Der
Ländervergleich zeigt unterschiedliche Wege, mit diesen Herausforderungen
umzugehen.
1. Einleitung
Die Arbeitsmarktintegration von Frauen, genauer die Förderung einer besseren Vereinbarkeit von Beruf und Familie, ist in mehreren europäischen Ländern seit Anfang der 1990er Jahre durch einen Politikwechsel gekennzeichnet: In Ergänzung zum Ausbau wohlfahrtsstaatlicher Leistungen in Bereichen,
die Frauen eine Erwerbstätigkeit erleichtern (v.a. Kinderbetreuung, Altenpflege), sind Bemühungen getreten, Frauen selbst als Anbieterinnen marktförmiger Dienstleistungen in diesen Bereichen zu integrieren. Jüngstes Beispiel für
1
Der vorliegende Beitrag ist eine überarbeitete Fassung eines Vortrags, der im Rahmen der ‚2. Marburger Arbeitsgespräche‘ vom 25. bis 27. Februar 2004, veranstaltet
vom Netzwerk feministische Arbeitsforschung (GendA), gehalten wurde. Ich danke
den Teilnehmerinnen und Teilnehmern dieser Tagung sowie den beiden anonymen
Gutachter/innen und der Redaktion der ZSR für hilfreiche Überarbeitungsvorschläge.
ZSR, 50. Jahrgang (2004), Heft 6, S. 617-645
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diese Strategie ist in Deutschland die Förderung von ‚Minijobs‘ in Privathaushalten durch das im April 2003 verabschiedete, so genannte Hartz-IIGesetz. Von dieser Förderung versprach man sich die Schaffung einer hohen
Anzahl von Arbeitsplätzen im Bereich der hauswirtschaftlichen Tätigkeiten
sowie in der dezentralen Erbringung von Betreuungs- und Pflegeleistungen
für Kinder, Kranke und Ältere.2 Wie in anderen gesellschaftlichen Bereichen
ist auch hier damit eine Verschiebung vom Leistungsstaat zum Regulierungsstaat zu beobachten, also eine Ausweitung der staatlichen Regulierung des
privaten Angebots bestimmter Leistungen anstelle von oder in Ergänzung zu
staatlichen Aktivitäten bei der Bereitstellung dieser Leistungen. Auf die Anzahl und Qualität der dabei entstehenden Arbeitsplätze nehmen regulierungsstaatliche Maßnahmen im Unterschied zu leistungsstaatlichen Maßnahmen
nur mittelbaren Einfluss. Wie dies geschieht und welche spezifischen Schwierigkeiten im Arbeitsmarkt Privathaushalt auftreten, ist Thema des folgenden
Beitrags. Die besonderen Charakteristika dieses Arbeitsmarktes bilden dabei
den Schlüssel zum Verständnis: Erstens kann gezeigt werden, dass nur die
Berücksichtigung des erweiterten Spektrums an Arbeitsformen im Privathaushalt die Entwicklung des quantitativen Wachstums zu verstehen erlaubt.
Dabei erschweren nicht nur die politisch bekämpfte informelle Erwerbsarbeit,
sondern auch verschiedene politisch geförderte Varianten von Eigenarbeit die
Schaffung von regulären Arbeitsplätzen. Zweitens birgt der Umstand, dass
Privathaushalte und nicht Unternehmen als Arbeitsort und Arbeitgeber fungieren, besondere Herausforderungen für die Absicherung der Arbeitsplatzqualität.
Die besonderen Charakteristika des Arbeitsmarktes Privathaushalt werden
im folgenden Abschnitt 2 des Beitrags skizziert. Der Vergleich zwischen
2
Diese Tätigkeiten werden im Folgenden in Anlehnung an den politischen Sprachgebrauch als ‚haushaltsnahe Dienstleistungen‘ bezeichnet. Diese Gruppe von Dienstleistungen zeichnet sich durch zwei Kriterien aus: 1) Sie umfasst sowohl personenbezogene
als auch sachbezogene, hauswirtschaftliche Dienstleistungen wie Putzen oder Einkaufen. 2) Die Dienstleistungen werden dezentral erbracht, sei es im Haushalt des Nachfragers, sei es im Haushalt des Anbieters der Dienstleistungen. Die Kinderbetreuung
im Haushalt von Tagesmüttern zählt damit dieser Definition zufolge ebenfalls zu den
haushaltsnahen Dienstleistungen (siehe Abschnitt 3), nicht hingegen die institutionellen Angebote der Kinderbetreuung oder Altenpflege. Im Unterschied zu dieser politisch-administrativen Definition fassen soziologische Definitionen institutionelle und
dezentrale Angebote zum Teil zusammen (vgl. Geissler 2002a: 33).
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Deutschland und Frankreich illustriert in Abschnitt 3 unterschiedlich erfolgreiche Wege, vor dem Hintergrund dieser besonderen Strukturen Arbeitsplätze zu schaffen und ihre Qualität zu sichern.
2. Der erweiterte Arbeitsmarkt Privathaushalt
Wie in Großbritannien das reformierte nationale Gesundheitssystem, so sind
in Deutschland die Pflegeversicherung und mehr noch die zusätzliche Säule
im System der Altersvorsorge (‚Riester-Rente‘) als Prototypen einer neuen
Sozialpolitik analysiert worden, die anstelle der Bereitstellung von wohlfahrtsstaatlichen Leistungen die Regulierung von ‚Wohlfahrtsmärkten‘, also
die Aufsicht und Kontrolle privatwirtschaftlicher Anbieter solcher Leistungen
zum Ziel hat (vgl. LeGrand 1993 und 2003; Taylor-Gooby 1999; Nullmeier
2001; Leisering et al. 2002). Damit wurden für die Sozialpolitik ähnliche
Entwicklungen beobachtet wie für andere Bereiche (z.B. Verkehr), in denen
der Staat bislang den Bau und den Betrieb bestimmter Infrastrukturen und
Dienste selbst übernommen hatte (vgl. Majone 1994; Grande 1997; Grande/
Eberlein 2000). Die Beobachtungen wurden verdichtet zur mittlerweile weithin geteilten These eines Übergangs vom Leistungs- zum Regulierungsstaat,
wobei der Terminus ‚Regulierung‘ die Aufgaben der Marktschaffung, der
Markteinbettung und der Marktkorrektur umfasst (Czada/Lütz 2000: 11-19).3
Das Marktkonzept hat jedoch eine Vernachlässigung derjenigen Akteure
befördert, die nicht oder nur am Rande als Markteilnehmer auftreten: Die
Publikationen zur Entstehung von Wohlfahrtsmärkten befassen sich schwerpunktmäßig mit den Aktivitäten privatwirtschaftlicher Akteure wie beispielsweise Versicherungsunternehmen und den staatlichen oder para-staatlichen
Agenturen, die deren Aktivitäten beaufsichtigen. Weniger Aufmerksamkeit
kam demgegenüber weiteren Akteuren zu, die traditionell eine wichtige Rolle
in der Wohlfahrtsproduktion spielen: den Wohlfahrtsverbänden und anderen
Organisationen des so genannten ‚Dritten Sektors‘ (vgl. hierzu aber Evers/Olk
3
Die Markteinbettung wird von manchen Autoren als drittes Element von der Marktschaffung und -korrektur unterschieden und umfasst dann Regelungen zur Sicherung
und Förderung von Wettbewerb, sowie weitere Institutionen und Regelungen, die die
Produktion und Distribution von Gütern und Dienstleistungen strukturieren (vgl. Czada/Lütz 2000: 12-13).
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2002), vor allem aber den Privathaushalten. Dies verstellt nicht nur den Blick
auf spezifische ‚Marktstrukturen‘ im Sozialsektor, sondern auch auf wichtige
Entwicklungsdynamiken und -tendenzen, wie ich im Folgenden zeigen möchte.
2.1 Marktstrukturen: Eigenarbeit und informelle Erwerbsarbeit
Die tradierten Strukturen der Wohlfahrtsproduktion weisen gegenüber den
übrigen staatsnahen Sektoren wie Verkehr, Post und Telekommunikation
zwei Besonderheiten auf: Dienstleistungen werden hier in nennenswertem
Umfang in Form von unbezahlter Eigenarbeit sowie von bezahlter, aber informeller Erwerbsarbeit4 in Privathaushalten erbracht. Der erste Aspekt, die
unbezahlte Eigenarbeit, hat infolge der Thematisierung von Haushaltstätigkeiten als Arbeit durch die Frauen- und Geschlechterforschung mittlerweile
zumindest seinen festen Platz in theoretisch-analytischen Konzepten der
Wohlfahrtsforschung und gilt hier als ein Segment der Wohlfahrtsproduktion
(vgl. Zapf 1984; Kaufmann 1994; Ostner/Lewis 1995; Dörr/Glatzer 1995;
Evers/Olk 1996). Demgegenüber fand der zweite Aspekt, die informelle Erwerbsarbeit, bislang im Kontext der Wohlfahrtsstaatforschung so gut wie
keine Beachtung. Die Substitution und Ergänzung unbezahlter Eigenarbeit
durch informelle, bezahlte Arbeit ist jedoch in jüngerer Zeit durch migrationsund arbeitssoziologische Beiträge analysiert worden, die zugleich die zunehmende Globalisierung dieses informellen Marktes durch vorwiegend weibliche Migration aufgezeigt haben (vgl. u.a. Andall 2000; Anderson 2000;
Odierna 2000 sowie die Beiträge in Gather et al. 2002 und Ehrenreich/Hochschild 2003).
Die Beiträge verdeutlichen, dass der Ausbau öffentlicher und regulärer
marktförmiger Dienstleistungen mit dem Tempo der Auslagerung von Haushaltstätigkeiten nicht mithalten konnte: Der Anstieg der Frauenerwerbstätig4
Unter ‚informeller Arbeit‘ oder dem ‚informellen Sektor‘ werden in der deutschen
Wohlfahrtsforschung zumeist allein die ehrenamtlichen Aktivitäten in Selbsthilfegruppierungen, Bürgerinitiativen und anderen Organisationen des ‚Dritten Sektors‘ verstanden, also die „informelle Nichterwerbsarbeit“ (Kristof/Scherhorn 2002: 523). Im
vorliegenden Beitrag wird der Terminus stattdessen in Anlehnung an das im internationalen politischen Sprachgebrauch verbreitetere Verständnis auf die informelle Erwerbsarbeit bezogen, also auf alle bezahlten Tätigkeiten, die nicht auf der Basis eines
Arbeitsvertrages erfolgen und – zum Teil entgegen geltender Bestimmungen – nicht
bei Steuer- und Sozialbehörden als Erwerbsarbeit registriert sind (vgl. Smet 2002).
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keit und der demographische Wandel in den OECD-Ländern wurden in der
Vergangenheit zwar nachgewiesenermaßen von einer wachsenden Nachfrage
nach Dienstleistungen begleitet (vgl. Meyer 1997; Bosch 1999). Jedoch haben
weder öffentlich finanzierte institutionelle Angebote (Kindergärten, Pflegeheime) oder reguläre marktförmige Dienstleistungen (Wäschereien, Gastronomie) den Bedarf decken können, noch haben andere Familienangehörige
(Partner, Großeltern) die entstehende Lücke gefüllt. Der ungedeckte Bedarf
mündete in das Wachstum eines informellen Marktes mit seinen typischerweise niedrigen Verdienstmöglichkeiten und ungesicherten Beschäftigungsverhältnissen. In diesem Teilsegment gehen nicht nur einheimische Frauen
einem unangemeldeten Nebenerwerb nach; zunehmend suchen Migrantinnen
hier mangels Alternativen eine Möglichkeit, den Lebensunterhalt für sich und
ihre Familien zu verdienen.
2.2 Entwicklungstendenzen: Politische Interventionen zur Formalisierung
und Monetarisierung von Arbeit
Diese Marktstrukturen bilden den Hintergrund für eine Reihe von politischen
Maßnahmen, die in das Verhältnis von Eigenarbeit, ehrenamtlicher Arbeit,
öffentlich finanzierten Angeboten sowie informellen und formellen marktförmigen Dienstleistungen intervenieren. Drei Arten von politischen Interventionen und damit verbundenen Entwicklungstendenzen lassen sich unterscheiden: Erstens die Monetarisierung von Eigenarbeit, zweitens die Legalisierung bzw. Sanktionierung informeller Erwerbsarbeit und drittens die
Schaffung eines regulären Marktes. Ihnen ist gemeinsam, dass sie nicht auf
die Bereitstellung eigener Leistungen, sondern auf die Aktivierung und Regulierung der Angebote Dritter zielen.
a) Monetarisierung von Eigenarbeit. Dass die Konstitutierung von Wohlfahrtsmärkten nicht notwendigerweise mit einer Absenkung, sondern einer
Umschichtung, zum Teil sogar einem Ausbau von sozialstaatlichen Sach- und
Geldleistungen einhergeht, hat eine Reihe von Publikationen herausgearbeitet
(zum Überblick vgl. Leisering et al. 2002: 78-79). Die Umschichtung oder der
Ausbau erfolgen dabei vor allem zugunsten sozialpolitischer Leistungen für
Familien und zugunsten der besseren Vereinbarkeit von Beruf und Familie.
Kennzeichnend für die jüngeren politischen Interventionen ist nun, dass das
Geld nicht allein in den Ausbau des öffentlichen Angebotes an Dienstleistun-
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gen fließt, beispielsweise in Form von zusätzlichen Kindergartenplätzen,5
sondern auch in eine zusätzliche finanzielle Unterstützung für die im wortwörtlichen Sinne privaten Anbieter. Zu den klassischen, nicht-zweckgebundenen Transfers direkter und indirekter Art (z.B. Kindergeld, Ehegattensplitting) kommen neue zweckgebundene Transfers zugunsten derjenigen,
die Familienangehörige in Eigenarbeit betreuen und pflegen: in Deutschland
in Form des 1989 eingeführten Erziehungsgeldes sowie des 1994 mit der
Pflegeversicherung eingeführten Pflegegeldes, wie es in den anglophonen und
skandinavischen Ländern schon etwas früher existierte (vgl. Evers et al.
1994). Dieses letztgenannte Element ist in seiner Besonderheit bislang in der
deutschsprachigen Analyse der jüngeren sozialpolitischen Reformen nur
vereinzelt gewürdigt worden (vgl. Evers 1995; Behning 1997b).6 Die neuen
zweckgebundenen Transfers kommen einer Monetarisierung von Eigenarbeit
gleich – Eigenarbeit ist also nicht lediglich ein Merkmal der tradierten Strukturen der Wohlfahrtsproduktion, das auf dem Wege der Substitution durch
marktförmige und staatliche Dienstleistungen verschwindet; vielmehr wird sie
durch die politischen Reformen in den Status eines tragenden Elementes im
neuen ‚Wohlfahrtsmix‘ erhoben, nun allerdings auch in Form bezahlter Arbeit.7 Daneben subventionieren nach wie vor die tradierten steuerlichen
5
So sollen nach dem Gesetzesentwurf der rot-grünen Bundesregierung (Tagesbetreuungsausbaugesetz – TAG) bis zum Jahre 2010 Kindertageseinrichtungen für Kinder
unter drei Jahren ausgebaut werden, um zum Niveau der anderen EU-Länder aufzuschließen. Die Kommunen sollen diesen Ausbau mit jährlich bis zu 1,5 Mrd. Euro
finanzieren, werden aber im Gegenzug im Rahmen von Hartz IV um 2,5 Mrd. Euro
entlastet (vgl. Bundesregierung 2004a). Wie das Bremer Institut für Arbeitsmarktforschung und Jugendberufshilfe vorrechnet, fällt die Entlastung der Kommunen durch
Hartz IV allerdings regional recht unterschiedlich aus und bietet damit keine solide
finanzielle Grundlage für den Ausbau der Kinderbetreuung (vgl. BIAJ 2004).
6
Darüber hinaus wird in der im angelsächsischen Sprachraum angestoßenen Diskussion zu ‚care work‘ über die verschiedenen Möglichkeiten der materiellen Anerkennung
von ‚Fürsorgearbeit‘ diskutiert (vgl. zum Überblick Daly/Lewis 2000 und Geissler
2002b).
7
Die zeitnahe Vergütung unterscheidet diese Interventionen von einem anderen Typus, der bereits früher in die wohlfahrtsstaatlichen Arrangements Einzug hielt, nämlich
die zeitversetzte Vergütung insbesondere von Kindererziehungszeiten in Gestalt des
Erwerbs von eigenständigen Sozialversicherungsansprüchen (vgl. u.a. Veil 1997).
Auch Leistungen diesen Typs wurden in den vergangenen Jahren ausgeweitet (vgl.
Bundesregierung 2004b: 6).
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Regelungen wie das Ehegattensplitting die unbezahlte Eigenarbeit (vgl. Ott
1997: 32-35). Mit der neuen Politik der Aktivierung von Eigenarbeit mittels
zweckgebundener Transfers werden neue Zwischenformen oder ‚Hybride‘
zwischen bezahlter Erwerbsarbeit und unbezahlter Eigenarbeit geschaffen.
Denn es gilt zu beachten, dass die Monetarisierung nicht mit dem Ziel einer
vollwertigen Vergütung der Eigenarbeit erfolgt, sondern gerade dazu dient,
die im Verhältnis zu professionellen Dienstleistungen günstige Ressource der
nicht-professionellen Eigenarbeit zu erschließen. Das Pflegegeld besitzt daher
in Deutschland weder die Höhe noch den steuerrechtlichen Status von Erwerbseinkommen.8 Die Höhe von Erwerbseinkommen besitzen vergleichbare
Transfers im Übrigen auch nicht in den Ländern, in denen sie nicht den Pflegebedürftigen, sondern direkt den Pflegenden zugewiesen werden, wie in den
angelsächsischen und skandinavischen Ländern (vgl. Evers 1995: 121-123;
Lewis 1997: 81-84).
Die geringe Beachtung dieses neuen Elementes in der deutschsprachigen
Debatte ist umso erstaunlicher, als es das Hauptziel der Reform war, den
„Vorrang der häuslichen Pflege“ (§ 3 SGB XI) sicherzustellen – ein Ziel, das
auch die aktuellen Pläne der rot-grünen Bundesregierung zur Reform der
Pflegeversicherung verfolgen (vgl. Bundesregierung 2004b). Zudem hat die
statistische Erfassung gerade infolge der Monetarisierung der Eigenarbeit
Fortschritte gemacht und das ganze Ausmaß an Eigenleistungen offengelegt.9
Wie Evers/Olk (2002: 9) bemängeln, mögen Konzepte von Sozialmärkten,
„die stärker auf Engagement und Koproduktion bei den Adressaten setzen“,
daher derzeit mit Blick auf bürgerschaftliches Engagement in Organisationen
des Dritten Sektors noch ein „Denkmodell“ sein – bezüglich der Eigenarbeit
sind sie jedoch längst Realität. Nicht nur privatwirtschaftliche Anbieter, son8
Ein Umdenken scheint hingegen beim Erziehungsgeld einzusetzen, das nach den
jüngsten Überlegungen des Familienministeriums in Anlehnung an das skandinavische
Modell den Verdienstausfall in der Erziehungsphase nahezu vollständig kompensieren
soll (vgl. Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend 2004).
9
So wurden trotz eines starken Wachstums der Plätze in Pflegeheimen infolge der
Einführung der Pflegeversicherung (vgl. Roth 2003: 75) im Jahr 2001 weiterhin mehr
als zwei Drittel der Pflegebedürftigen im Sinne des SGB XI (1,44 Mio) zu Hause
versorgt, nicht einmal bei einem Drittel davon (440 000) erfolgte die Versorgung zum
Teil oder vollständig durch ambulante Pflegedienste (Statistisches Bundesamt 2003:
461).
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dern auch subsidiäre Anbieter, nämlich Familienangehörige, werden also
durch regulierungsstaatliche Maßnahmen finanziell subventioniert, beaufsichtigt und kontrolliert.
b) Legalisierung und Sanktionierung informeller Erwerbsarbeit. Ein weiterer Typus politischer Interventionen reguliert den Marktzugang: In einer Reihe von Ländern sind die Regierungen dem Phänomen der informellen globalisierten Märkte in der jüngeren Vergangenheit mit Regularisierungswellen
begegnet, also der nachträglichen Legalisierung von Aufenthalt und Arbeitsverhältnissen illegaler Migrant(inn)en, die eine Beschäftigung in einem Privathaushalt nachweisen können (vgl. Smet 2002: 185; Sarti 2003: 10).10 Parallel zu den Maßnahmen der Legalisierung, die Migrant(inn)en den Zugang
zum regulären Arbeitsmarkt eröffnen, sind jedoch auch Maßnahmen zu beobachten, die in die entgegengesetzte Richtung weisen, nämlich die verschärfte
Kontrolle und Sanktionierung von illegaler Zuwanderung und von informeller
Erwerbsarbeit. Das einzelstaatliche Vorgehen wird dabei zunehmend durch
Entscheidungen auf europäischer Ebene koordiniert (vgl. Renooy et al. 2004:
114-119).
c) Förderung eines regulären Marktes für haushaltsnahe Dienstleistungen.
Auch die Legalisierung und Sanktionierung informeller Erwerbsarbeit dient
bisweilen dem Ziel, einen regulären Arbeitsmarkt für haushaltsnahe Dienstleistungen zu fördern, wie das Beispiel der Diskussionen um eine Verschärfung von Sanktionen für Schwarzarbeit in Privathaushalten zu Beginn des
Jahres 2004 gezeigt hat (vgl. u.a. Süddeutsche Zeitung 2004). Während die
strafrechtlichen Maßnahmen jedoch an den bestehenden informellen Erwerbsverhältnissen ansetzen, bilden reguläre Arbeitsverhältnisse den Fluchtpunkt für eine Reihe weiterer sozialrechtlicher, steuer- und arbeitsmarktpolitischer Reformen. Mittels positiver oder negativer Anreize werden Nachfrager
und Anbieter haushaltsnaher Dienstleistungen dazu angehalten, reguläre Arbeitsverhältnisse im Bereich haushaltsnaher Dienstleistungen zu schaffen.
Hierunter fällt erstens die bereits erwähnte steuerliche Förderung von Mini10
In Deutschland blieb es diesbezüglich bislang bei einer „Anwerbestoppausnahmeverordnung“ für Pflegehilfskräfte aus den EU-Beitrittsländern im Jahr 2001/2002 (vgl.
Rerrich 2002: 27), die als Übergangslösung bis zur Verabschiedung eines neuen Zuwanderungsgesetzes gedacht war und zwischenzeitlich wieder aufgehoben wurde.
Forderungen nach einer Neuauflage dieser ‚Green Card‘ für Haushaltshilfen bleiben in
der politischen Debatte jedoch aktuell.
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jobs in Privathaushalten. Zweitens gehören hierzu Maßnahmen, die dezentrale
Leistungen privater Anbieter haushaltsnaher Dienstleistungen als Alternative
zu institutionellen Angeboten fördern, beispielsweise in Gestalt der Finanzierung von Leistungen privater Altenpflegedienste im Rahmen der Pflegeversicherung.11 Ein weiteres Beispiel ist die öffentliche Förderung der Kindertagespflege, die durch ihre Gleichstellung mit Angeboten der institutionellen
Kinderbetreuung im Kinder- und Jugendhilfegesetz (SGB VIII) aufgewertet
wurde. Infolgedessen wird die Betreuung durch Tagesmütter und -väter seit
einigen Jahren in unterschiedlichem Ausmaß von den Bundesländern als
kostengünstige und flexible Lösung von Versorgungsengpässen in der institutionellen Kinderbetreuung unterstützt (vgl. van Santen/Seckinger 2002;
Jampert et al. 2003: 131-139). Schließlich fallen hierunter drittens Maßnahmen, die in der Wohlfahrtsforschung als Kennzeichen eines ‚aktivierenden
Sozialstaates‘ analysiert wurden, wie die generelle Absenkung von monetären
Transferleistungen im Falle der Arbeitslosigkeit, die Verschärfung von Kriterien für den Bezug von Transferleistungen sowie monetäre Anreize zur Aufnahme niedrig entlohnter Arbeit (vgl. Trube 2003).12 Mehr oder weniger
intendiert werden dabei gewissermaßen zwei Fliegen mit einer Klappe geschlagen, wie anschaulich das folgende Zitat aus einer Broschüre des Bundesarbeitsministeriums zu Zeiten Norbert Blüms zum Ausdruck bringt: „Viele
wissen nicht, wo sie im Rahmen der ihnen zur Verfügung stehenden Zeit
arbeiten können, andere wissen nicht, wie sie die Anforderungen von Familie,
11
Die privatgewerblichen Anbieter treten dabei neben die etablierten freigemeinnützigen Anbieter, die traditionell als Alternative zu öffentlichen Einrichtungen die Bereitstellung von Leistungen in der institutionellen wie ambulanten Altenpflege übernehmen. Die lange Tradition freigemeinnütziger Anbieter verdeutlicht, dass die öffentliche
Finanzierung und Regulierung anstelle der öffentlichen Bereitstellung von Leistungen
keine gänzlich neue Entwicklung darstellt. Neu ist in erster Linie das höhere relative
Gewicht der Regulierung durch die Ausweitung nicht-staatlicher Angebote. Umgekehrt ist zu beachten, dass es auch gegenwärtig Bereiche gibt, die noch nicht für privatwirtschaftliche Anbieter geöffnet wurden – dies trifft bis auf wenige Ausnahmen
auf die institutionelle Kinderbetreuung zu (vgl. Kreyenfeld et al. 2001).
12
An diesem Punkt laufen die Strategien des regulierenden Sozialstaates und die
Strategien des aktivierenden Sozialstaates (zur Abgrenzung vgl. Leisering et al. 2002:
80), die in der Literatur häufig getrennt diskutiert werden, also real zusammen: Strategien der Aktivierung münden unter anderem in Arbeitsverhältnisse, die das marktförmige Angebot haushaltsnaher Dienstleistungen erweitern.
625
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Haushalt und Beruf allein bewältigen sollen“ (zitiert nach Klenner/StolzWillig 1997: 157). Mit diesen wie auch den anderen regulierungsstaatlichen
Maßnahmen sollen also Angebot und Nachfrage zusammengeführt werden,
ohne dass zu diesem Zweck ein öffentliches Angebot bereitgestellt wird.13
Zusammenfassend lassen sich die tradierten und neuen Arbeitsformen entlang zweier Achsen anordnen (vgl. Schaubild 1). Ich möchte in diesem Zusammenhang vorschlagen, zur Erfassung des gesamten Spektrums von Arbeitsformen von einem erweiterten Arbeitsmarkt Privathaushalt zu sprechen –
Schaubild 1: Der erweiterte Arbeitsmarkt Privathaushalt
informell
unbezahlt
unbezahlte
Eigenarbeit
formell
ehrenamtliche
Arbeit
bezahlte
Eigenarbeit
bezahlt
informelle
Erwerbsarbeit
formelle Erwerbsarbeit
im Rahmen gewerblicher, öffentlicher oder
freigemeinnütziger Angebote von haushaltsnahen Dienstleistungen
Quelle: Eigene Darstellung
13
Die finanzielle Subventionierung der neuen marktförmigen Angebote trägt zugleich
dem von William Baumol (1967) formulierten Problem der ‚Kostenkrankheit‘ von
Dienstleistungen Rechnung, demzufolge die Nachfrage nach Dienstleistungen unter
der zu geringen Lohndifferenz zwischen Nachfragenden und Anbietern der Dienstleistungen leidet. International vergleichende empirische Untersuchungen belegen allerdings, dass dieser Zusammenhang nicht für alle Dienstleistungsbereiche nachzuweisen
ist; vielmehr steht das Volumen an bezahlter Dienstleistungsarbeit in engem Zusammenhang mit der Quote der Frauenerwerbstätigkeit, die als eigenständige Triebkraft
die Nachfrage nach Dienstleistungen zu steuern scheint (vgl. Bosch/Wagner 2003).
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auch wenn zentrale Kennzeichen marktförmiger Transaktionen eben nicht auf
alle Formen gleichermaßen zutreffen (vgl. Ott 1997: 28).
Das Schaubild veranschaulicht zweierlei: Erstens stellt die formelle Erwerbsarbeit im Rahmen marktförmiger Angebote, die im Zentrum der hiesigen Analyse steht, lediglich einen Ausschnitt aus einem breiteren Spektrum
an alternativen Arbeitsformen dar, von denen einige parallel politisch gefördert werden. Dazu zählen nicht nur tradierte Formen wie die unbezahlte Eigenarbeit, sondern auch weitere politisch geförderte Formen wie die bezahlte
Eigenarbeit. Ohne diesen Kontext ist die Entwicklungsdynamik im Bereich
der formellen Erwerbsarbeit nicht zu verstehen. Zum Zweiten verdeutlicht das
Schaubild ein wichtiges Spezifikum der politischen Regulierung des Arbeitsmarktes Privathaushalt, das ihn von anderen Wirtschaftssektoren, aber auch
von anderen Teilen des Wohlfahrtssektors, wie dem Gesundheitssektor, unterscheidet: Eine mindestens ebenso weitreichende Änderung wie die Schaffung von Märkten durch die Öffnung für privatgewerbliche Anbieter ist hier
die viel grundlegendere Tendenz zur Monetarisierung und Formalisierung
von Arbeit, die jedem öffentlichen, marktförmigen oder freigemeinnützigen
Angebot logisch vorausgeht.14 Diese partielle Herauslösung von Arbeit aus
der Logik privater Beziehungen dient sowohl arbeitsmarktpolitischen Zielen
als auch dem sozialpolitischen Ziel, kostengünstigere – und nach Auffassung
einiger Befürworter auch qualitativ bessere oder zumindest gleichwertige –
dezentrale Alternativen und Ergänzungen zu den institutionellen Angeboten
der Kinder- und Altenbetreuung zu erschließen. Im Unterschied zur Bereitstellung eigener institutioneller Angebote nimmt der Staat auf die Quantität
und Qualität der Arbeitsplätze in den neuen dezentralen Angeboten nur noch
mittelbar Einfluss. Mit welchen Mitteln, in welchem Umfang und mit welchem Ergebnis er dies tut, wird anhand eines Vergleichs der verschiedenen
Modelle in Deutschland und Frankreich in Abschnitt 3 analysiert. Für diesen
Vergleich ist es hilfreich, an dieser Stelle abschließend die analytischen Dimensionen politischer Regulierung festzuhalten.
14
Dabei ist zu beachten, dass die politischen Interventionen nicht ausschließlich auf
eine vollständige Monetarisierung und Formalisierung setzen, sondern mit der bezahlten Eigenarbeit eine Alternative ‚auf halbem Weg‘ zwischen unbezahlter Eigenarbeit
und formeller Erwerbsarbeit fördern. Zudem zielen politische Initiativen ja zum Teil
auch auf die Aktivierung von ehrenamtlicher Arbeit (vgl. Kristof/Scherhorn 2002), die
ebenfalls explizit als Alternative zur formellen Erwerbsarbeit gefördert wird.
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2.3 Dimensionen politischer Regulierung des Arbeitsmarktes Privathaushalt
Im bisherigen Verlauf der Argumentation ist in Anlehnung an die Literatur
zum einen zwischen den Aufgaben der Bereitstellung, der Finanzierung und
der Regulierung von Leistungen unterschieden worden – wobei die Bereitstellung im Rahmen regulierungsstaatlicher Maßnahmen vom Staat an andere
Anbieter abgetreten wird, während die Finanzierung auch bei nichtstaatlichen
Angeboten zum Teil oder ganz in öffentlicher Hand bleiben kann (vgl.
LeGrand 1993). Innerhalb der marktregulativen Politik wiederum wird zwischen den Aufgaben der Marktschaffung, Markteinbettung und der Marktkorrektur unterschieden. Für den Zweck der folgenden Analyse ist es nützlich,
hier weitere Differenzierungen einzuführen, die quer zu diesen Aufgaben liegen: Bezüglich der Finanzierung ist zwischen Art, Umfang und Verteilung der
Mittel zu unterscheiden, bezüglich der Regulierung zwischen der Form der
Leistungserbringung und den Inhalten der Leistungen. Letzteren lassen sich
beispielsweise Regelungen zuordnen, die für die staatlicherseits finanzierten
Versicherungsprodukte im Interesse der Verbraucher bestimmte Mindestanforderungen festlegen (vgl. Nullmeier 2001). Zur Regulierung der Form der
Erbringung sollen Bestimmungen gezählt werden, die regulieren, welcher
Personenkreis und welche Organisationsformen als Anbieter am Markt auftreten dürfen, des Weiteren Regelungen zu den Beziehungen der Marktteilnehmer untereinander sowie Regelungen zu den internen Arbeitsbeziehungen
innerhalb der Organisationen. Zu unterschiedlichen Anteilen tragen diese
Interventionen zur Marktschaffung, -einbettung und -korrektur bei.
Schaubild 2: Analytische Dimensionen marktregulativer Politik
Bereitstellung
Finanzierung
Art
Umfang
Regulierung
Verteilung
Form der Leistungs- Inhalt der
erbringung
Leistungen
Marktschaffung, Markteinbettung, Marktkorrektur
Quelle: Eigene Darstellung
Die oben skizzierten politischen Interventionen beinhalten Regelungen zu
einer oder mehreren Zellen: So ist das Pflegegeld wie erwähnt im Umfang
nicht als kostendeckendes Erwerbseinkommen für pflegende Angehörige
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konzipiert. Darüber hinaus legt das Pflegeversicherungsgesetz die Art der
Finanzierung (als Pflichtversicherung und als direkter Transfer an die Nachfrageseite) und mit den Regelungen zum leistungsberechtigten Personenkreis
(§§ 14-19 SGB XI) die Verteilung der Leistungen fest. Regelungen zur Form
der Erbringung enthält das Pflegeversicherungsgesetz beispielsweise in Gestalt des Prinzips ‚häusliche vor stationärer Pflege‘ (§ 3), Regelungen zu Inhalten in Gestalt der Eingrenzung der Hilfeleistungen (§ 14) sowie in Gestalt
von Maßnahmen zur Qualitätskontrolle bei häuslicher Pflege durch Angehörige (§ 37). Die französischen und deutschen Maßnahmen zur Förderung
eines regulären Marktes für haushaltsnahe Dienstleistungen sollen nun ebenfalls entlang dieser Dimensionen verglichen werden. Dabei interessieren
neben der Finanzierung vor allem die Regelungen zur Form der Erbringung,
da diese Auswirkungen auf die Qualität der Arbeitsplätze besitzen. Es lässt
sich zeigen, dass die Regelungen zur Finanzierung in Frankreich in höherem
Maße mit Auflagen zur Form der Erbringung verknüpft werden.
3. Die politische Konstitutierung eines formellen Marktes für haushaltsnahe Dienstleistungen
Maßnahmen zur Förderung eines Marktes für haushaltsnahe Dienstleistungen
sind seit Anfang der 1990er Jahre in vielen europäischen Ländern zu beobachten (vgl. für eine Übersicht Cancedda 2001). Sie greifen in die ‚wildwüchsig‘ etablierten Marktstrukturen mittels marktregulativer Politik gestaltend
ein. Die zunehmende Arbeitsmarktintegration von Frauen hatte wie erwähnt
die Arbeitsmarktintegration einer anderen Gruppe von Frauen nach sich gezogen – allerdings zum guten Teil eine Integration in den informellen Arbeitsmarkt mit seinen typischerweise niedrigen Verdienstmöglichkeiten und
ungesicherten Beschäftigungsverhältnissen. Mit den neuen politischen Maßnahmen wird das Ziel der Entlastung berufstätiger Frauen nun durch eine
aktive Förderung der Arbeitsmarktintegration einer anderen Gruppe von
Frauen in marktförmige Angebote haushaltsnaher Dienstleistungen verfolgt.
Dadurch sollen die informellen Marktstrukturen, die sich in Ermangelung
eines ausreichenden leistungsstaatlichen Angebotes haushaltsnaher Dienstleistungen am Staat vorbei herausgebildet haben, in formelle Marktstrukturen
überführt werden.
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Inwieweit dies gelingt und inwieweit damit eine Verbesserung der Arbeitsplatzqualität einhergeht, soll nun ein vergleichender Blick auf entsprechende
Maßnahmen in Deutschland und Frankreich erhellen. Die Entwicklungen in
Deutschland und Frankreich sind in der Literatur gut aufgearbeitet (vgl. für
Deutschland Drohsel 1996; Munz 1996; zukunft im zentrum 1997; Weinkopf
1997; Klenner/Stolz-Willig 1997; Bittner et al. 1999; Bittner/Weinkopf 2002;
für Frankreich Labruyère 1996; Le Feuvre 2000 und Le Corre 2001) und
können daher hier in systematisierender Weise zusammengefasst werden. Als
zentrales Steuerungsinstrument werden zweckgebundene Transfers an die
Nachfrage- oder an die Angebotseite eingesetzt, wobei jedoch die Gewährung
dieser Transfers mit – in Umfang und Art unterschiedlichen – Auflagen verbunden wird. So werden unterschiedliche Varianten von vertraglichen Beziehungen zwischen den Marktteilnehmern befördert. Wie ich im Folgenden
zeigen möchte, betrifft der folgenreichste Unterschied für die Qualität der
Arbeitsplätze dabei die Anzahl der beteiligten Parteien. Generell lassen sich
drei verschiedene Formen der Erbringung von haushaltsnahen Dienstleistungen unterscheiden:
Modell 1: Die Transfers fördern direkte bilaterale Vertragsbeziehungen
zwischen Kundenhaushalt und Haushaltshilfe, sei es in Form einer abhängigen Beschäftigung der Haushaltshilfe im Privathaushalt, sei es in Form einer
selbständigen Tätigkeit der Haushaltshilfe für einen oder mehrere Haushalte
auf Rechnungsbasis. Über die allgemeingesetzlichen Bestimmungen hinaus
wird das vom Staat finanziell geförderte Arbeitsverhältnis nicht in der Form
der Erbringung reguliert, es herrscht also weitgehende Vertragsfreiheit zwischen den Marktteilnehmern.
Modell 2: Wie in Modell 1 fördern die Transfers direkte bilaterale Vertragsbeziehungen. Durch staatliche Auflagen tritt hier jedoch ein mehr oder
weniger ‚unsichtbarer Dritter‘ hinzu, der die Vertragsfreiheit einschränkt und
punktuell zur Zusammenarbeit mit spezifischen staatlichen oder quasistaatlichen Agenturen verpflichtet. Auf diese Weise soll die Einhaltung allgemeingesetzlicher Bestimmungen (z.B. Mindestlöhne, Lohnfortzahlung im
Krankheitsfall) oder spezifischer Auflagen (z.B. zur Qualifizierung von
Haushaltshilfen) sichergestellt werden.
Modell 3: Die Transfers fördern trilaterale Vertragsbeziehungen, bei denen
eine Agentur zwischen Kundenhaushalte und Haushaltshilfe tritt. Die Haushaltshilfen sind in diesem Fall bei der Agentur angestellt; diese vermittelt sie
630
Die politische Regulierung des Arbeitsmarktes Privathaushalt
gegen Rechnung stundenweise an Privathaushalte. Die Verantwortung für die
Einhaltung gesetzlicher Bestimmungen und für die Qualität der Arbeitsplätze
allgemein liegt in diesem Fall bei der staatlichen, freigemeinnützigen oder
gewerblichen Agentur, die als Arbeitgeber auftritt.
Bei der folgenden Einordnung der empirisch vorfindbaren Maßnahmen in
Deutschland und Frankreich ist zu beachten, dass der Unterschied zwischen
dem ersten und zweiten Modell – das Ausmaß der Vertragsfreiheit – gradueller Natur ist und eine eindeutige Zuordnung daher nicht immer möglich ist. In
diesen Fällen lassen sich aber zumindest Aussagen über die relative Position
der einzelnen Maßnahmen im Vergleich zu anderen Maßnahmen machen.
Welchen Modellen entsprechen die Regelungen in Deutschland und Frankreich nun also am ehesten, und welche Arbeitsplatzbedingungen gehen mit
den unterschiedlichen Modellen einher?
Frankreich kommt für die Regulierung der haushaltsnahen Dienstleistungen
eine Vorreiterrolle zu, da hier bereits ab Mitte der 1980er Jahre entsprechende
Initiativen eingeleitet wurden, die für Maßnahmen in anderen Ländern Modell
standen. Dies gilt vor allem für den 1993 eingeführten Chèque Emploi Service (CES), der wiederum auf einer Reihe von Vorläufern aus den 1980er
Jahren basiert: Mit ihm werden Haushalte ermuntert, als Arbeitgeber eine
Haushaltshilfe anzustellen, indem ihnen einen Steuerermäßigung von 50 %
der gezahlten Löhne und Sozialabgaben bis zu einem Höchstbetrag gewährt
wird.15 Zudem erleichtert der CES das administrative Verfahren bei der Anmeldung des Arbeitsverhältnisses bei Steuer- und Sozialbehörden, sowie bei
der Abführung von Abgaben und Steuern. Man könnte sagen, dass der Staat
die Tatsache, dass Haushalte eben keine Unternehmen mit eigenen Personalabteilungen sind, dadurch auszugleichen sucht, dass er ihnen bei der Buchhaltung behilflich ist. Zwei weitere, in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre
eingeführte Transfers werden für berufstätige Eltern mit Kindern unter sechs
Jahren gewährt, wenn sie entweder jemanden zur Kinderbetreuung in ihrem
eigenen Haus beschäftigen (Allocation de garde d’enfant à domicile –
AGED), oder ihre Kinder bei einer Tagesmutter abgeben, die sich zuvor bei
einer staatlichen Agentur akkreditieren lassen muss und hierfür bestimmte
15
Im Jahr 1995 lag die Obergrenze bei 90.000 Francs; die maximale Steuerermäßigung betrug also 45.000 Francs. Dieser Betrag wurde im Jahr 1998 auf die Hälfte
reduziert (vgl. Le Feuvre 2000: 16 und 20).
631
Karen Jaehrling
Anforderungen erfüllen muss (Aide à la famille pour l’emploi d’une assistante
maternelle agréée – AFEAMA).
Diese drei finanziellen Transfers – CES, AGED und AFEAMA16 – wurden
seit ihrer Einführung nach und nach mit einem ganzen Kranz an Gesetzen und
intermediären Agenturen umgeben, die in die Beziehungen zwischen den
Marktteilnehmern regulierend eingreifen – sei es in Form von Bestimmungen
zur Lohnhöhe, Instanzen und Bestimmungen zur Zertifizierung von Anbietern
oder Maßnahmen zur Professionalisierung der Tätigkeiten (vgl. Le Feuvre
2000: 15-17). So wurde beispielsweise durch den allgemeinverbindlichen (!)
nationalen Tarifvertrag für Haushaltsangestellte ein Fonds eingeführt, der
überwiegend aus einer arbeitgeberseitigen Umlage gespeist wird, und aus
dem den Beschäftigten die ihnen gesetzlich zustehende Lohnfortzahlung im
Krankheitsfall gezahlt wird.17
Die zweckgebundenen finanziellen Transfers fördern mithin primär bilaterale Beziehungen, sie sind jedoch an relativ detaillierte Bestimmungen zur
Form der Erbringung im Rahmen dieser bilateralen Beziehungen geknüpft.
Genau darin besteht ein zentraler Unterschied zu den Transfers in Deutschland, denn hier wurden die Transfers von ihren Auflagen bezüglich der Form
der Erbringung sukzessive befreit. Während die französischen Transfers eindeutig dem Modell 2 zuzuordnen sind, rücken die jüngsten Reformen in
Deutschland von diesem Modell ab und nähern sich dem Modell 1.
Dabei sah es zunächst so aus, als würde auch in Deutschland der französische Pfad eingeschlagen. Im Jahr 1997 wurde nach dem französischem Vorbild des CES ein ‚Haushaltsscheck‘ eingeführt, der ähnliche administrative
Erleichterungen für die Anmeldung von Haushaltshilfen vorsah. Zum Zweiten wurden damit Verteilung und Umfang der öffentlichen Subventionen ausgeweitet: Die seit 1990 bestehenden Steuererleichterungen für Haushaltshilfen,
die bislang auf Haushalte mit zwei Kindern unter 10 Jahren oder einer pflegebedürftigen Person beschränkt waren, wurden auf alle Haushalte ausgeweitet und
die Höchstgrenze für die steuerliche Absetzbarkeit von 12.000 auf 18.000 DM
16
Mit Beginn des Jahres 2004 wurden die beiden kinderbezogenen Transfers AGED
und AFEAMA sowie weitere Transfers zu einem neuen Transfer mit dem Akronym
PAJE (prestation d'accueil du jeune enfant) zusammengefasst.
17
Vgl. ‚Convention collective nationale des salariés du particulier employeur, étendue
par arrêté du 2 mars 2000, Annexe VI – Prévoyance – conditions d’application de
l’article 19 ‚Couverture maladie accident‘.
632
Die politische Regulierung des Arbeitsmarktes Privathaushalt
jährlich angehoben (vgl. Weinkopf 2003a: 135). Wie in Frankreich war der
Transfer zudem mit einer Auflage bezüglich der Form der Erbringung versehen, indem nur die Kosten für sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse steuerlich geltend gemacht werden konnten. Weitere Auflagen
bezüglich Lohnhöhe, Weiterbildung o.ä. waren hingegen nicht mit der Inanspruchnahme der Steuervergünstigung verbunden. Der Haushaltsscheck lässt
sich daher zwar grundsätzlich dem Modell 2 zuordnen, tendiert jedoch deutlich stärker zu Modell 1 als sein französisches Pendant. Anders als in Frankreich bedeutete die Auflage bezüglich der Sozialversicherungspflicht aber in
Deutschland, dass nur Beschäftigungsverhältnisse über einer Mindeststundenzahl gefördert wurden. Geringfügige Beschäftigungsverhältnisse unter 15 Wochenarbeitsstunden fielen hingegen nicht unter die Förderung. Diese Institution
des geringfügigen Beschäftigungsverhältnisses, die es in Frankreich nicht gab
und die wie wenig andere den Unterschied zwischen den beiden Ländern
bezüglich ihres tradierten Leitbilds zur Erwerbstätigkeit von Frauen widerspiegelt, ist an zentraler Stelle für den unterschiedlichen Erfolg des Haushaltsschecks in Deutschland und Frankreich verantwortlich. Denn in Frankreich
gewährte man allen Haushalten mit den Steuererleichterungen im Vergleich
zu vorher eine starke Entlastung und gab ihnen damit Anreize zur Transformation eines zuvor informellen in ein formelles Arbeitsverhältnis.18 Demgegenüber profitierte in Deutschland nur jene Minderheit von Haushalten von
dem Haushaltsscheck, die Haushaltshilfen mit einem nicht-geringfügigen
Arbeitsvolumen benötigten und sich dies zugleich finanziell leisten konnten.
Für die weitaus größere Gruppe von Haushalten mit geringerem Bedarf und
Finanzkraft änderte die Reform nichts an den finanziellen Rahmenbedingungen. Es überrascht daher kaum, dass die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung in Privathaushalten in Deutschland lediglich bescheiden wuchs.
Während in Frankreich bereits bis 1996 über 280 000 Haushalte den CES in
Anspruch genommen hatten (vgl. Munz 1996: 45), stieg die Anzahl sozialver18
Mit den Steuererleichterungen waren zugleich Auflagen zur Mindesthöhe von Arbeitslohn und Lohnnebenleistungen verknüpft, wenngleich auf niedrigem Niveau (vgl.
Le Feuvre 2000: 18). Auch die Beschäftigten erhielten somit begrenzte Anreize zur
Transformation von informellen in formelle Beschäftigungsverhältnisse. Sie stehen
allerdings der Pflicht zur Zahlung von arbeitnehmerseitigen Sozialabgaben und Steuern gegenüber, die ein formelles Arbeitsverhältnis für Beschäftigte zumindest auf
kurze Sicht gerechnet unattraktiv macht.
633
Karen Jaehrling
sicherungspflichtig Beschäftigter in Privathaushalten in Deutschland von rund
34.000 im Jahr 1994 (vgl. Munz 1996: 39) auf rund 39.800 im Jahr 2000 (vgl.
Schupp 2002: 51). Demgegenüber nahmen laut Umfrageergebnissen aus
demselben Jahr insgesamt rund 2,9 Millionen Haushalte tatsächlich regelmäßig eine Haushaltshilfe in Anspruch (vgl. Schupp 2002: 59). Neben der
informellen Erwerbsarbeit hatte sich zudem zwischenzeitlich die bezahlte
Eigenarbeit in der Kinderbetreuung und Altenpflege als kostengünstige Alternative zur sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung etabliert (siehe Abschnitt 2.2).
Alternativ zu den Haushaltsschecks wurden von Bund, Ländern und Kommunen seit Mitte der 1990er Jahre so genannte Dienstleistungspools gefördert. Bei diesen handelt es sich vorwiegend um gemeinnützige Unternehmen,
die ihre Beschäftigten stundenweise Privathaushalten zur Verfügung stellen
und dadurch die fragmentierten Arbeitsverhältnisse bei verschiedenen Haushalten zu vollzeitnahen sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen bündeln.19 Die Dienstleistungen werden hier also im Rahmen einer
trilateralen Beziehung nach Modell 3 erbracht. Die Zwischenschaltung eines
Unternehmens hat, wie die Untersuchungen des Instituts Arbeit und Technik
(IAT) zeigen (vgl. Bittner et al. 1999; Bittner/Weinkopf 2002), zusätzlich zur
sozialen Absicherung und der besseren Verdienstmöglichkeit infolge längerer
Arbeitszeiten weitere Vorteile für die Beschäftigten im Vergleich zu bilateralen und informellen Arbeitsbeziehungen: So äußerten die Beschäftigten Zufriedenheit darüber, dass sie ihr Gehalt regelmäßig und auch, wie gesetzlich
vorgeschrieben, während urlaubs- und krankheitsbedingter Fehlzeiten erhielten. Sie begrüßten außerdem, dass das Management im Falle von Konflikten
zwischen Beschäftigten und Kundenhaushalten schlichtend eingreifen konnte
und die Beschäftigten hier in ihrer Position gegenüber den nachfragenden
Haushalten stärkte (vgl. Bittner/Weinkopf 2002: 137-38). Ähnlich waren die
Erfahrungen in Frankreich, das auch bei diesem Modell Vorreiter war: Bereits
1992 hatte man hier einen eigenen rechtlichen Status und damit verbundene
steuerliche Vergünstigungen für gemeinnützige Agenturen im Bereich der
personenbezogenen haushaltsnahen Dienstleistungen geschaffen, die 1996 auf
19
Wie jüngste Umfragen zeigen, entsprechen diese längeren Arbeitszeiten durchaus
dem Wunsch der Mehrheit der erwerbsfähigen Frauen in Europa (vgl. Bielinski et al.
2002).
634
Die politische Regulierung des Arbeitsmarktes Privathaushalt
hauswirtschaftliche Tätigkeiten ausgedehnt und für privatgewerbliche Unternehmen geöffnet wurden (vgl. Le Feuvre 2000: 17-18). Mit dem Titre Emploi
Service (TES) wurden im selben Jahr Gutscheine für die Nutzung dieser
Agenturen eingeführt. Mit der Förderung trilateraler Beziehungen setzte man
einen Gegenpunkt zur ‚Individualisierung industrieller Beziehungen‘ (Le
Feuvre 2000: 19), die die bilateralen Beschäftigungsverhältnisse im Rahmen
des CES kennzeichnete. Trotz der im Vergleich zu Deutschland höheren
Auflagen zur Form der Erbringung hatten auch dort Beschäftigte über die
mangelnde Einhaltung dieser Auflagen geklagt sowie über den hohen Aufwand, eigenständig mehrere kleinteilige Beschäftigungsverhältnisse zu akquirieren, um ein existenzsicherndes Einkommen zu erzielen (vgl. Le Feuvre
2000: 19-20). Demgegenüber liegt die Verantwortung für die Aquise von
Kundenaufträgen und für die Einhaltung von Ansprüchen an bezahlten Urlaub, Lohnfortzahlung im Krankheitsfall oder Weiterbildung im Falle des
TES bei der öffentlich zertifizierten Agentur, die Haushaltshilfen einstellt und
Kunden gegen Rechnung überlässt.
Diese Erfahrungen verdeutlichen erneut den Unterschied zwischen Haushalten und Unternehmen, genauer: das unterschiedliche Ausmaß der institutionellen Einbettung und der Möglichkeiten, die Einhaltung gesetzlicher Regelungen zu kontrollieren. Arbeitsbeziehungen innerhalb von Unternehmen sind
nicht nur wesentlich stärker verrechtlicht – man denke an das Betriebsverfassungsgesetz –, sondern bei Unternehmen stehen die Chancen auch höher, dass
die Nichteinhaltung von Gesetzen entdeckt und mit Sanktionen belegt wird.
Demgegenüber wird auf Seiten der Privathaushalte dem Schutz der Privatsphäre der Vorzug vor einer stärkeren Kontrolle gegeben. Dies hat zuletzt die
weitgehende Rücknahme der Androhung einer stärkeren strafrechtlichen
Sanktionierung von Schwarzarbeit in Privathaushalten zu Beginn des Jahres
2004 anschaulich belegt. Zudem ist das Wissen über arbeitsrechtliche Standards bei Privatpersonen weniger ausgeprägt als bei Unternehmen, so dass die
Befolgung bestimmter Pflichten wie der Lohnfortzahlung im Krankheitsfall
oder der Anmeldung der Beschäftigten zur gesetzlichen Unfallversicherung in
der Vergangenheit vielfach an Unwissenheit scheiterte. Die höhere Arbeitsplatzqualität in Dienstleistungspools hat allerdings ihren Preis. Laut Ergebnissen einer 1998 durchgeführten Umfrage unter 84 Dienstleistungspools lag der
den Kunden in Rechnung gestellte Stundenpreis bei durchschnittlich 24 DM
in Westdeutschland und 18 DM in Ostdeutschland und überstieg die Preise
635
Karen Jaehrling
auf dem informellen Markt damit zum Teil um das Doppelte (vgl. Bittner et
al. 1999).20 Vor diesem Hintergrund ist es daher auch hier wenig überraschend, dass bis Ende der 1990er Jahre nur zwischen 1000 und 2000 neue
Arbeitsplätze in Dienstleistungspools entstanden waren.
Das im April 2003 in Kraft getretene Hartz-II-Gesetz21 vollzieht im Vergleich zu Haushaltsscheck und Dienstleistungspools nun eine Kehrtwende:
Mit den Sonderregeln zu ‚Minijobs‘ in Privathaushalten verlegt man sich
explizit auf die Förderung von Niedriglohnjobs, und schreibt die informell
etablierten Marktstrukturen mitsamt den ungünstigen Arbeitsbedingungen für
Beschäftigte im Segment haushaltsnaher Dienstleistungen damit eher fort,
anstatt sie zu verändern. „Durch dieses Gesetz“, so kommentiert die oppositionelle Bundestagsfraktion der CDU/CSU zustimmend,
wird die von der CDU/CSU seit langem geforderte Möglichkeit eröffnet, insbesondere Frauen aus der Schwarzarbeit zu holen und sie im
Geringfügigkeits- und Niedriglohnbereich wieder in sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse zu bringen. […] Mit diesem Gesetz werden auch die Möglichkeiten zur Vereinbarkeit von
Beruf und Familie erweitert. Einerseits wird es für Frauen attraktiv,
neben ihrer Familienarbeit eine Beschäftigung aufzunehmen, auf der
anderen Seite können Familien zu günstigeren Bedingungen als bisher
Haushaltshilfen einstellen. Dies ist vor allem für die Frauen eine große
Entlastung (CDU/CSU-Fraktion 2004: 1).
Eine Entlastung mag dieses Gesetz für Frauen in ihrer Rolle als Nachfragerinnen haushaltsnaher Dienstleistungen darstellen, da die Zusatzkosten für ein
reguläres Beschäftigungsverhältnis stark gesenkt werden. Auf die Minijobs
wird das Haushaltsscheckverfahren inklusive der steuerlichen Absetzbarkeit
übertragen; zudem ist mit der Pauschale von 12 % an Sozialabgaben und
Steuern ein nochmals niedrigerer Satz als bei Minijobs in Unternehmen abzuführen (vgl. hierzu ausführlich Weinkopf 2003a und 2003b).22 Die Reduzie20
Die Preisdifferenz deckt nicht nur die Lohnnebenkosten, sondern auch ‚unproduktive‘ Zeiten, die durch Fahrtzeiten, Qualifizierung und Auftragsmangel entstehen.
21
‚Zweites Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt‘ vom 23. 12. 2002
(BGBL I S. 4621).
22
Zwar kann erstmals auch die Inanspruchnahme von Dienstleistungspools steuerlich
geltend gemacht werden, diese Vergünstigung wird jedoch nahezu vollständig dadurch
neutralisiert, dass bei ihnen im Unterschied zur Beschäftigung in Privathaushalten der
636
Die politische Regulierung des Arbeitsmarktes Privathaushalt
rung der Sozialversicherungspflicht und der daraus abgeleiteten Ansprüche
rückt die so geförderten Arbeitsverhältnisse stärker in Richtung des oben
skizzierten Modells 1. Außerdem erfahren die Inhalte der geförderten Leistungen eine Ausweitung: Einbezogen sind nun auch die Leistungen von selbständigen Tagesmüttern, die Kinder nicht im Haushalt des Arbeitgebers, sondern im eigenen Haushalt betreuen.23 Die Preisdifferenz zwischen Minijobs
und Preisen auf dem informellen Arbeitsmarkt wird dadurch minimiert und
somit auch die Schwelle für Haushalte, ein formelles Arbeitsverhältnis abzuschließen. Allerdings bieten die Minijobs für Beschäftigte keine sonderlich
hohen positiven Anreize, ihr informelles Erwerbsverhältnis in ein formelles zu
transformieren24 – dies mag einer der Gründe für die ersten eher ernüchternden Bilanzen der Minijob-Zentrale sein.25 Zugleich wurden mit dem HartzIV-Gesetz26 jedoch die negativen Anreize für eine Aufnahme solcher Jobs
volle Mehrwertsteuersatz zu zahlen ist – zusätzlich zu dem ohnehin höheren Stundenpreis (vgl. Weinkopf 2003a: 144).
23
Mit dieser Ausweitung unterliegt die öffentliche Subventionierung von Tagesmüttern einer ähnlichen Entwicklung wie die Subventionierung der übrigen haushaltsnahen Dienstleistungen. Die Minijobs treten hier ebenfalls in Konkurrenz zu anderen
öffentlich geförderten Formen der Leistungserbringung, in denen staatliche Instanzen
und Regelungen in stärkerem Maße die Interaktionen der Marktteilnehmer steuern. Im
Bereich der Tagesmütter sind dies die bereits erwähnten Fördermaßnahmen von
Kommunen und Ländern, die der Änderung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes
(SGB VIII) Rechnung tragen und bei Bedarf die Kosten für Tagesmütter teilweise oder
ganz übernehmen. Dadurch wirken Behörden zugleich bei der Festsetzung der Lohnhöhe mit. Zudem wird die Vermittlung von Tagesmüttern, ihre Registrierung und
Qualifizierung häufig von kommunalen Behörden übernommen (vgl. Jampert et al.
2003).
24
Den Beschäftigten entstehen aus der arbeitgeberseitigen Pauschale von 12 % des
Lohns allenfalls minimale Ansprüche an eine Rente, soweit sie die Rentenbeiträge
freiwillig aufstocken. Eigene Ansprüche an Kranken- und Arbeitslosenversicherung
entstehen den Beschäftigten nicht.
25
Die Anzahl geringfügig Beschäftigter in Privathaushalten stieg zwischen März 2003
und März 2004 von rund 24.000 auf 47.000 Beschäftigte (vgl. Bundesknappschaft
2004: 11) – eine eher schwache Resonanz angesichts der im Hartz-Bericht zitierten 3,5
Millionen Haushalte, die de facto eine Haushaltshilfe in Anspruch nehmen (vgl. Kommission Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt 2002: 164).
26
‚Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt‘ vom 24. Dezember
2003 (BGBL I S. 2954).
637
Karen Jaehrling
erhöht, da Minijobs mit der Senkung von Zumutbarkeitskriterien vollwertigen
Beschäftigungsverhältnissen gleichgestellt wurden, inklusive der Sanktionen,
die bei Ablehnung eines solchen zumutbaren Jobs möglich sind. Es bleibt
abzuwarten, wie weit die Arbeitsverwaltungen bei der Umsetzung dieses
Gesetzes gehen, was auch davon abhängen wird, wie weit Privathaushalte
dazu übergehen, die Arbeitsverwaltung bei der Suche nach einer Haushaltshilfe einzubeziehen.
4. Fazit
Regulierungsstaatliche Maßnahmen haben in den vergangenen fünfzehn Jahren verschiedene Varianten von Arbeitsbeziehungen im Markt für haushaltsnahe Dienstleistungen gefördert. Erst die Berücksichtigung des erweiterten
Arbeitsmarktes Privathaushalt erlaubt es, die Entwicklungsdynamik in diesem
Bereich zu verstehen. Die informelle Erwerbsarbeit, aber auch die neue Form
der politisch geförderten, bezahlten Eigenarbeit stellen kostengünstige Alternativen zu formellen marktförmigen Angeboten dar und begrenzen das Potenzial an regulären Arbeitsplätzen.
Der erweiterte Kontext ist aber nicht nur für die Analyse, sondern auch als
Vergleichsfolie für die normative Bewertung der Entwicklungen hilfreich.
Die obige Analyse hat gezeigt, dass die politischen Maßnahmen zur Konstituierung eines Marktes für haushaltsnahe Dienstleistungen durchaus Verbesserungen für die Qualität von (Frauen-)Arbeitsplätzen im Vergleich zu den
anderen Arbeitsformen im Status quo ante mit sich bringen können. Dies gilt
insbesondere für die Arbeitsplätze in Dienstleistungsagenturen, die sich hinsichtlich der Arbeitsplatzqualität deutlich von der informellen Erwerbsarbeit
abheben. Wählt man statt des Status quo ante hingegen ein in diesem Bereich
immer schon fiktives Normalarbeitsverhältnis zum Maßstab oder noch darüber hinaus das Ziel einer Überwindung der geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung, so fällt die Bilanz vernichtend aus (vgl. Klenner/Stolz-Willig 1997).
Zu Recht ist gegen diese Herangehensweise jedoch eingewandt worden, dass
es angesichts der faktisch existenten Exklusionsmechanismen angeraten erscheint, einen Weg zwischen kurzfristig-pragmatischen und langfristigen,
normativ anspruchsvolleren Lösungen zu suchen (vgl. Klein 1997). Wie dieser Weg aussehen kann, dazu bedarf es weiterer politischer und wissenschaftlicher Analyse und Auseinandersetzung.
638
Die politische Regulierung des Arbeitsmarktes Privathaushalt
In Deutschland tendiert die Entwicklung der jüngeren Zeit in Richtung
kurzfristig-pragmatischer Lösungen, die die Qualität von Arbeitsplätzen hintanstellen und die informell etablierten Marktstrukturen eher fortschreiben als
sie zu verändern. Mit den Hartz-Reformen wurden die öffentlichen Transfers
von Auflagen zur Form der Erbringung befreit; statt sozialversicherungspflichtiger Beschäftigungsverhältnisse werden nun alle Arten von Beschäftigung gefördert, einschließlich sozialversicherungsfreier Arbeitsplätze im
Rahmen bilateraler Vertragsbeziehungen, die sich bezüglich ihrer Arbeitsplatzqualität in der Vergangenheit als besonders nachteilig für die Beschäftigten herausgestellt haben.
Anregungen für eine andere marktregulative Politik können aus der Analyse des französischen Entwicklungspfades gewonnen werden: Zwar sollte der
größere Erfolg Frankreichs bei der Formalisierung der Arbeitsverhältnisse
nicht den Blick darauf verstellen, dass auch dort bislang in erster Linie ein
Niedriglohnsektor entstanden ist. Der vergleichsweise frühe Zeitpunkt, zu
dem dort Maßnahmen eingeleitet wurden, hat jedoch auch bewirkt, dass die
damit verbundenen Probleme seit längerem diskutiert und Gegenmaßnahmen
in Richtung einer stärkeren institutionellen Einbettung bilateraler Arbeitsbeziehungen eingeleitet wurden – wie beispielsweise die Einführung der umlagefinanzierten Lohnfortzahlung im Krankheitsfall. Ähnliches wäre denkbar
zur Umsetzung des gesetzlich verbürgten Rechtes auf bezahlten Urlaub.
Maßnahmen wie die Umlagefinanzierung suchen dem Umstand Rechnung zu
tragen, dass Privathaushalte eben keine Unternehmen sind.
Darüber hinaus gilt es auch bei künftigen Untersuchungen zur Zukunft der
Arbeit im Privathaushalt, das gesamte Spektrum von Arbeitsformen im Blick
zu behalten, inklusive der Option auf einen weiteren Ausbau (leistungs-)
staatlicher Angebote. Auch die dritte politisch geförderte Form, die bezahlte
Eigenarbeit, bedarf der weiteren analytischen und normativen Untersuchung –
handelt es sich dabei um eine konservativ motivierte Refamilialisierung (vgl.
Evers 1995), um einen „gender-centered approach to welfare state change“
(Lewis 2002) oder um eine ambivalente „Arbeitsdeaktivierung“ von Müttern
(Dingeldey/Reuter 2003: 58)? Nur wenn solche Fragen erörtert werden, und
dabei sowohl das Ziel einer kurzfristigen Verbesserung von Arbeitsbedingungen als auch das Ziel einer langfristigen Überwindung der geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung bedacht wird, lässt sich klären, in welche Modelle der
639
Karen Jaehrling
Regulierung des Arbeitsmarktes Privathaushalt öffentliche Mittel investiert
werden sollten.
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Anschrift der Autorin: Dr. Karen Jaehrling
Institut Arbeit und Technik (IAT)
am Wissenschaftszentrum Nordrhein-Westfalen
Munscheidstr. 14
45886 Gelsenkirchen
E-Mail:
jaehrling@iatge.de
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