Die Arbeitsintegration von Flüchtlingen in Deutschland

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Die Arbeitsintegration von
Flüchtlingen in Deutschland
Humanität, Effektivität, Selbstbestimmung
Die Arbeitsintegration von
Flüchtlingen in Deutschland
Humanität, Effektivität, Selbstbestimmung
Anmerkung: Die Studie berücksichtigt die Entwicklungen bis Februar 2015
Kontakt
Claudia Walther
Senior Project Manager
Programm Integration und Bildung
Bertelsmann Stiftung
Telefon 05241 81-81360
Fax
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claudia.walther@bertelsmann-stiftung.de
www.bertelsmann-stiftung.de
Autor: Prof. Dr. Dietrich Thränhardt
Redaktion: Sibylle Reiter
Layout: Ralf Siegel
Titelbildfoto: Thomas Kunsch
Inhalt | Seite 1
Inhalt
Vorwort ..................................................................................................... 2
1
Die Bedeutung der Arbeit für Flüchtlinge ..................................... 4
2
Arbeit für Flüchtlinge im „Integrationsland“: der Stand der
Dinge ................................................................................................. 6
3
Das Abwehrregime für Asylbewerber seit 1980 und seine
Verfestigung ................................................................................... 10
4
Der Bearbeitungsstau und seine einschneidenden Folgen ...... 16
5
Frühe und systematische Organisation der Integration ............ 21
6
Unterbringung, Verteilung und Aufbau von Netzwerken ........... 25
7
Was zu tun ist ................................................................................. 28
8
Das europäische Abwehrsystem und die möglichen
Alternativen .................................................................................... 31
8.1
8.2
8.3
8.4
9
Arbeit direkt ............................................................................................ 31
Alternative zum Abschottungsdilemma 1: Südosteuropa ........................ 31
Alternative zum Abschottungsdilemma 2: Beispiel Tunesien .................. 33
Alternative zum Abschottungsdilemma 3: Flüchtlingslager ..................... 34
Zusammenfassung ........................................................................ 35
Literatur .................................................................................................. 38
Seite 2 | Vorwort
Vorwort
Kaum ein Thema bewegt die Menschen im Land zurzeit so sehr wie die aktuelle Flüchtlingskrise.
Eine Welle der Hilfsbereitschaft geht durch Deutschland, aber es gibt auch Brandanschläge gegen
Asylbewerberunterkünfte und Morddrohungen gegenüber Politikern, die sich für Flüchtlinge einsetzen. Der Zwiespalt zeigt sich auch demoskopisch: 51 Prozent sind der Ansicht, Deutschland könne
mehr Flüchtlinge aufnehmen, während 40 Prozent die Belastungsgrenze erreicht sehen. Konsens
mit 84 Prozent besteht aber unter allen Befragten, dass der Staat dafür Sorge tragen sollte, dass
Flüchtlinge in Deutschland rasch arbeiten dürfen.
Doch die Realität ist davon noch weit entfernt. Obwohl zwei Drittel der Asylbewerber im erwerbsfähigen Alter sind und Qualifikationen mitbringen, liegen Fähigkeiten, Motivation und Energie der hier
lebenden Asylbewerber oft monatelang brach. Aber es tut sich etwas. Mit vielen rechtlichen und
politischen Neuerungen ist in den letzten Monaten in Deutschland eine prinzipielle Abkehr vom Arbeitsverbot hin zur Anerkennung von Arbeit vollzogen worden. So hat die Bundesregierung das
Arbeitsverbot für Asylbewerber seit November 2014 auf drei Monate reduziert. In der vorliegenden
Studie untersucht Dietrich Thränhardt, wie die Arbeitsmarktintegration von Flüchtlingen weiter verbessert werden kann.
Zentral ist dabei die Verkürzung der Asylverfahren. Vor allem durch lange Wartezeiten auf eine Entscheidung über ihren Asylantrag sind Asylbewerber faktisch zum Nichtstun gezwungen. Obwohl die
große Koalition in ihrem Koalitionsvertrag vom November 2013 sich das Ziel gesetzt hat, Asylanträge
innerhalb von drei Monaten zu bearbeiten, betrug die durchschnittliche Wartezeit auf eine Entscheidung im vergangenen Jahr 7,1 Monate, bei manchen Herkunftsländern wie zum Beispiel
Afghanistan, sogar länger (im Schnitt 16,5 Monate). Dies bedeutet für die Flüchtlinge eine extreme
Belastung sowie eine lange Zeit in Unsicherheit und ohne Perspektive. Auch kann die Wartezeit
bisher nur in fünf Bundesländern mit einem Sprachkurs überbrückt werden, da die Öffnung der
Sprach- und Integrationskurse durch das Bundesministerium des Innern bisher noch abgelehnt
wurde. All dies trägt dazu bei, dass Asylbewerber von der Bevölkerung als Belastung wahrgenommen werden. Der Antragsstau, der im europäischen Vergleich in Deutschland – absolut gesehen –
besonders groß ist, muss daher dringend abgebaut werden. Die Zielmarke der Regierung, die Asylverfahren innerhalb von drei Monaten abzuschließen, ist unbedingt einzuhalten und die
entsprechenden Weichen sind dafür zu stellen: Einerseits ist es erforderlich, mehr Personal in den
zuständigen Behörden einzustellen, andererseits muss die Qualität der Entscheidungen verbessert
werden.
Neben der Verkürzung der Asylverfahren braucht es eine konsequente Integrationsperspektive als
Prinzip des Aufnahmesystems. Dazu sollte erstens die Wartezeit als Orientierungsphase mit Beratung und Begleitung genutzt werden, in der der Sprachstand festgestellt wird und entsprechende
Sprach- und Orientierungskurse angeboten werden. Zweitens sollte am Anfang ein Profiling der
Qualifikationen und Fähigkeiten der Asylbewerber erfolgen, das deren Ausbildungsstand, Arbeitserfahrungen und Berufsperspektiven systematisch erfasst. Drittens ist es nötig, durch Hilfe und
Vernetzung die Asylbewerber aktiv in den Arbeitsmarkt zu vermitteln. Besonders bedenkenswert ist
in diesem Zusammenhang der Hinweis, dass Arbeitsstellen vor allem durch Netzwerke gefunden
werden, die nur erschwert aufgebaut werden können, solange Asylbewerber in Sammelunterkünften
untergebracht sind.
Inhalt | Seite 3
Umstritten ist, ob abgelehnten Asylbewerbern Wege in die Arbeitsmigration eröffnet werden sollten.
Manche befürchten dadurch falsche Anreize, andere – wie die Schweden – sind diesen Weg gegangen. Pragmatik statt Prinzipienreiterei kann hier kreative Lösungen weisen. So sollten beispielsweise
Jugendliche – unabhängig vom Ausgang ihres Asylverfahrens – für die Dauer einer Ausbildung und
nach erfolgreicher Ausbildung ein Bleiberecht erhalten. Deutschland und Europa müssen aber mehr
legale Wege für interessierte Arbeitsmigranten eröffnen, um sie nicht unnötig auf die unsicheren und
lebensgefährdenden Fluchtwege zu drängen.
Mehr Fairness gegenüber Asylbewerbern und den Kommunen, die sie aufnehmen, ist möglich durch
beschleunigte Verfahren und schnellere Wege in Arbeit. Wie dringlich das ist, zeigen die ersten
beiden Monate des Jahres 2015, in denen bereits rund 52.000 neue Asylbewerber gezählt werden.
Ulrich Kober
Claudia Walther
Director
Seite 4 | Die Bedeutung der Arbeit für Flüchtlinge
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Die Bedeutung der Arbeit für Flüchtlinge
„Finden Asylsuchende und Flüchtlinge erfolgreich Arbeit, dann nützt das den Aufnahmegesellschaften. Der Staat muss weniger für soziale Unterstützung ausgeben. Der soziale Zusammenhalt wird
gestärkt, denn Arbeit hängt eng mit anderen Integrationsbereichen zusammen. Für jeden Einzelnen
ist Zugang zum Arbeitsmarkt wichtig. Arbeit hilft, das Selbstwertgefühl wieder herzustellen. Arbeit ist
entscheidend für menschliche Würde, sie erleichtert die Gesundung nach traumatischen Erlebnissen, sie ermöglicht finanzielle Unabhängigkeit.“
Mit diesem engagierten Plädoyer fasste der „Ausschuss für Migration, Flüchtlinge und Displaced
Persons“ der Parlamentarischen Versammlung des Europarates im März 2014 seinen Bericht über
„Flüchtlinge und das Recht auf Arbeit“ zusammen. Mit dem Recht auf Arbeit sei es nicht getan, fügte
er hinzu. Flüchtlinge müssten auch in die Lage versetzt werden, es tatsächlich auszuüben. Komme
es zu Verzögerungen bei Anerkennungsverfahren, so müssten die Staaten sicherstellen, dass die
Asylbewerber in dieser Zeit arbeiten könnten. Gesetzliche, administrative und praktische Hürden,
die der Beteiligung am Arbeitsmarkt entgegenstehen, sollten beseitigt, Integrationsprogramme vorangetrieben werden. Insbesondere seien Sprachkurse und Hilfen für den Zugang zum Arbeitsmarkt
zu organisieren (COE 2014: 1; Übersetzung Dietrich Thränhardt).
Der Ausschuss kann sich mit diesen Forderungen auf einen breiten Konsens in der Forschung und
auch in öffentlichen Debatten stützen. Arbeit ist immer wieder als tragender Faktor für Integration
hervorgehoben worden, vor allem auch als Schüssel für soziale Kontakte, für die Wertschätzung in
der Aufnahmegesellschaft ebenso wie in Bezug auf das Selbstwertgefühl der Zuwanderer. Arbeit
kann, wie der Ausschuss andeutet, auch helfen, wieder Normalität und Perspektive in ein Leben zu
bringen, auch wenn vorher entsetzliche Dinge geschehen und die alten Lebensumstände zerbrochen sind. Positive Beiträge zum Wohlstand des Aufnahmelandes werden zudem immer wieder als
Legitimation für Einwanderer herausgestellt, während langjährige Abhängigkeit von Sozialleistungen
oft als diskreditierend betrachtet wird. Wie der neue UN Human Development Report es formuliert,
ist Arbeit
„the means for unleashing human potential, creativity, innovation and spirits. It is essential to make
human lives productive, worthwhile and meaningful. It enables people to earn a living, gives them a
means to participate in society, provides them with security and gives them a sense of dignity. Work
is thus inherently and intrinsically linked to human development.“
Die Bedeutung der Arbeit für Flüchtlinge | Seite 5
Das Recht auf Arbeit fügt sich in die produktive Wende in der Sozialpolitik ein, die in Deutschland
unter dem Stichwort „Fördern und Fordern“ bekannt geworden ist. In diesem Zusammenhang ist der
Bezug von Sozialtransfers in der politischen Diskussion immer wieder negativ besetzt worden, sei
es unter dem Stichwort „Einwanderung in die Sozialsysteme“, sei es in anderem Tonfall und gegenüber einer anderen Gruppe unter der Formulierung „Wer betrügt, der fliegt“. Immer wieder sind in
legitimierender oder delegitimierender Absicht auch Analysen in Bezug auf den ökonomischen Beitrag von Einwanderergruppen vorgelegt worden, zuletzt etwa in Deutschland und England in Bezug
auf die EU-Zuwanderung aus den neuen EU-Mitgliedstaaten (Brücker 2013; Calton 2014). Die
jüngste Analyse des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung im Auftrag der Bertelsmann
Stiftung zeigt für Deutschland noch einmal sehr systematisch und präzise auf, dass Zuwanderer
mehr an Beiträgen und Steuern einzahlen, als sie an Sozialleistungen und Bildungsausgaben beanspruchen. Sie verdeutlich auch: Je besser die Migranten ausgebildet sind, je besser ihre
Qualifikationen anerkannt und genutzt werden und je höherwertig ihre Arbeitsplätze sind – desto
mehr steigt die positive Bilanz (Bonin 2014; Brücker 2015).
Ganz in diesem Sinn formuliert auch die amerikanische Regierung die Priorität von Integration durch
Arbeit in ihrem Resettlement-Programm:
„Refugees receive employment authorization upon arrival and are encouraged to become employed
as soon as possible. Based on years of experience, the U. S. refugee resettlement program has
found that people learn English and begin to function comfortably much faster if they start work soon
after arrival. Most refugees begin in entry-level jobs, even if they have high-level skills or education.
With time, many if not most refugees move ahead professionally and find both success and satisfaction in the United States“ (U. S. Department of State 2014).
Seite 6 | Das Abwehrregime für Asylbewerber seit 1980 und seine Verfestigung
2
Arbeit für Flüchtlinge im „Integrationsland“: der Stand der
Dinge
In Deutschland unterlagen Asylbewerber bis November 2014 zunächst einem langen Arbeitsverbot,
anschließend konnten sie nur beschäftigt werden, wenn kein Deutscher oder Gleichgestellter zur
Verfügung stand (Nachrangigkeitsprüfung). Dabei sind die Asylbewerber überwiegend im besten
Arbeitsalter, ein Teil kommt aus gebildeten Schichten. Stammen sie aus Syrien, dem zurzeit wichtigsten Herkunftsland, so werden sie ganz überwiegend anerkannt oder genießen humanitären
Schutz. Sie bleiben also in Deutschland. Gleichwohl gibt es bisher keine systematischen Regelungen, Flüchtlinge von Anfang an in das Ausbildungs- und Arbeitssystem einzubeziehen.
Tabelle 1: Altersstruktur der Asylbewerber 2013
Jugendliche unter 18 Jahre
35,4 %
18–40 Jahre
53,6 %
40–50 Jahre
6,7 %
50–60 Jahre
2,8 %
über 60 Jahre
1,4 %
Quelle: BAMF 2014
Jugendliche unter 18
18–60 Jahre (Arbeitsalter)
35,4 %
63,1 %
über 60 Jahre
1,4 %
Wegen der langen Wartezeiten im Anerkennungssystem werden Energie und Initiative der Asylbewerber lange Zeit still gestellt. Haben sie qualifizierte Berufe erlernt, so verfällt ihr Wissen.
Anschießend bleiben ihnen oft nur Beschäftigungen unterhalb ihrer Qualifikationen und Möglichkeiten; vielfach sind sie arbeitslos. Damit schöpfen sie ihre Fähigkeiten nicht aus und können weder
zur Entwicklung des Einwanderungslandes beitragen noch Angehörigen im Herkunftsland helfen.
Daraus ergeben sich suboptimale Effekte für die Migranten ebenso wie für das Einwanderungsland.
Aus diesen Zusammenhängen heraus werden Asylbewerber in der Öffentlichkeit vielfach als Belastung wahrgenommen. Die Medien berichteten im Herbst und Winter 2014/15 von immer größeren
Zahlen von Antragstellern, Schwierigkeiten bei der Unterbringung, vorübergehenden Aufnahmestopps in Bayern, Berlin und Nordrhein-Westfalen, untragbaren Zuständen in einigen
Aufnahmeeinrichtungen und von Protesten. Die Diskussion um die rasch wachsenden Zahlen und
die Unterbringungsprobleme in den Ländern und Gemeinden strahlt negativ auf das Integrationsklima insgesamt aus. Die Wahlkampagnen der AfD in Sachsen, Thüringen und Brandenburg im
Sommer 2014 erinnerten an Parolen in den 1990er Jahren. Auch die „Pegida“-Proteste um die Jahreswende 2014/15 konzentrierten sich häufig auf ein Unbehagen in Bezug auf Asyl und Ausländer,
obwohl sie die Aufnahme Verfolgter im Prinzip anerkannten.
In den letzten Jahren hat die Debatte um den Zugang zur Arbeit auch die deutsche Asylpolitik erreicht. Am 6. November 2014 ist das Arbeitsverbot für Asylbewerber, das zeitweise bis zu fünf Jahre
gegolten hatte, auf drei Monate zurückgeführt worden. Der Zeitraum der Nachrangigkeit für Asylbewerber auf dem Arbeitsmarkt, in der jeweils geprüft werden muss, ob ein Deutscher, EU-Bürger oder
mit diesen Gleichberechtigter zur Verfügung steht, ist auf 15 Monate reduziert worden. Wirtschaftsverbände und humanitäre Organisationen fordern die vollständige Abschaffung des Arbeitsverbots
und der Nachrangigkeit (BDA 2014; Öchsner 2015). Die rheinland-pfälzische Landesregierung forderte in einem Bundesrats-Antrag im Februar 2015 Übergangsmöglichkeiten für Asylbewerber in
Richtung auf einen Arbeitsstatus (Antrag 2015).
Arbeit für Flüchtlinge im „Integrationsland“: der Stand der Dinge | Seite 7
Die Hürden beim Zugang zur dualen Ausbildung sind gesenkt worden. Seit Anfang 2009 wird auf
die Vorrangprüfung verzichtet, wenn man einen Ausbildungsberuf ergreifen will. Seit dem 1. Juli
2013 gibt es für Geduldete keine Wartefrist beim Zugang zu Ausbildungen mehr, die BA muss auch
nicht mehr prüfen, ob es sich um einen anerkannten Ausbildungsberuf handelt. Geduldete können
in Zukunft nach einem Aufenthalt von mindestens 15 Monaten in Deutschland Berufsausbildungsbeihilfe bzw. BAFöG beziehen. Geduldete in einem Ausbildungsverhältnis können eine
„Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Beschäftigung“ bekommen. „Seit Juli 2011 kann darüber hinaus schulisch gut integrierten Geduldeten im Alter zwischen 15 und 20 Jahren eine
Aufenthaltserlaubnis erteilt werden“ (Schreyer, Bauer und Kohn 2015). Die Veränderungen entsprechen einer neuen Sicht auf den Ausbildungssektor, in dem zunehmend über zu wenige Bewerber
geklagt wird; nicht nur in wirtschaftsstarken Regionen, sondern auch in den neuen Bundesländern,
die inzwischen unter dem eklatanten Absturz der Geburtenzahlen nach der Wiedervereinigung leiden.
Die oben beschriebenen Erleichterungen sind erste Schritte zur Auflösung eines Grundwiderspruchs
der heutigen deutschen Einwanderungs- und Integrationspolitik:
–
Einerseits unternimmt Deutschland große Schritte auf dem Weg zu einer rationalen Einwanderungspolitik, die dem wohlverstandenen Eigeninteresse der Bundesrepublik dient und angesichts
der demographischen Lücke und des kommenden Fachkräftebedarfs Einwanderung zulassen und
optimieren will.
–
Andererseits war Deutschlands Asylregime bis in die jüngste Vergangenheit stark auf Abwehr ausgerichtet und bot Asylbewerbern kaum Anreize, sich in Deutschland wohlzufühlen. Erst
nach einem Hungerstreik von Flüchtlingen sind 2013 die Formulierungen in der bayerischen „Asyldurchführungsverordnung“ gestrichen worden, die explizit festlegten, dass die Aufenthaltsbedingungen für Asylbewerber „die Bereitschaft zur Rückkehr in das Heimatland fördern“ sollten.
Deutschland ist in den letzten Jahren von Politikern und Wissenschaftlern zum „Integrationsland“
erklärt worden. So sprach etwa Bundeskanzlerin Merkel im Oktober 2014 davon, Deutschland habe
das „Potenzial und die Möglichkeiten (…), ein tolles Integrationsland zu sein“ (FAZ 2014). Die OECD
hat Deutschland ein sehr positives Zeugnis über seine neue Gesetzgebung zur Arbeitsmigration von
Qualifizierten aus Drittstaaten ausgestellt. Im internationalen Vergleich spricht sie von den „fewest
restrictions on labour migration for highly skilled occupations“ (OECD 2013: 15). Seit 2013 ist
Deutschland zum zweitwichtigsten Einwanderungsland nach den USA geworden: Die Zuwanderung
gestaltet sich hierzulande jedoch reibungsloser als in dem klassischen Einwanderungsland USA mit
seinen 400.000 Abschiebungen pro Jahr und seinen elf Millionen „Illegalen“.
In der Öffentlichkeit besteht weitgehender Konsens über einen Bedarf an Zuwanderung von Fachkräften aufgrund der demographischen Lücke. Umfragen zeigen ein erhebliches Vertrauen der
Deutschen in die gegenwärtige Integrationspolitik der Bundesregierung (SVR 2014) – im Gegensatz
zu gravierenden Problemen in vielen Nachbarländern. Politikwissenschaftlich wird Deutschlands
Weg „vom restriktiven Außenseiter zum liberalen Musterland“ in der Arbeitsmigrationspolitik als „rapider Politikwechsel“ beschrieben (Kolb 2014: 71). Auch internationale Medien berichten inzwischen
über die Veränderung: Die New York Times hat Deutschland in einem großen Artikel als „new land
of opportunity for immigrants“ beschrieben (Faiola 2014). In offiziellen Reden ist viel die Rede von
„Willkommens-“ und „Anerkennungskultur“.
In diesem Kontext hat sich seit 2005 schrittweise auch ein Lernprozess in Bezug auf die Arbeitsintegration von Asylbewerbern und Geduldeten entwickelt. Aus der Erkenntnis heraus, dass sich
einige Asylverfahren sehr lange hinziehen, viele Geduldete nicht abgeschoben werden können, Kinder und Jugendliche in Situationen des Provisoriums und der Unsicherheit aufwachsen und weder
den Beteiligten noch Deutschland mit langen Jahren von Ungewissheit und Sozialleistungsbezug
gedient ist, sind seit 2005 die „Härtefallregelungen“ institutionalisiert worden. Ein wesentliches Kriterium bei der Anerkennung als Härtefall ist die erfolgreiche Integration ins Arbeitsleben. Sie wurde
von den Betroffenen trotz der Regelungen erreicht, die der Arbeitsaufnahme entgegenstanden.
Das Arbeitsverbot wurde zunehmend als problematisch empfunden, vor allem, weil Geduldete und
ihre Kinder oft lange Jahre in Deutschland lebten. Daher finanzierte der Bund mit Mitteln aus dem
Europäischen Sozialfonds Arbeitsförderungsprogramme. Einige Jahre bestanden also Arbeitsverbot
und Arbeitsförderung nebeneinander. Die Förderungsmaßnahmen waren zunächst auf Geduldete
beschränkt, die vor einem bestimmten Stichtag nach Deutschland gekommen waren. Dieser Stichtag und die Definition der Bleibeberechtigten wurden mehrfach verändert. Immer wieder stellte sich
heraus, dass Gruppen, die in Deutschland bleiben würden, nicht erfasst waren und einbezogen werden sollten (Mirbach und Schobert 2011).
Als nächsten Schritt führte das Bundesarbeitsministerium von „2008 bis 2014 (...) das aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF) teilfinanzierte Programm ‚Arbeitsmarktliche Unterstützung für
Bleibeberechtigte und Flüchtlinge‘ (‚Bleiberechtsprogramm‘) durch. In der zweiten Förderperiode
waren 28 Beratungsnetzwerke mit rund 230 Einzelprojekten aktiv. Flüchtlingsgruppen mit mindestens nachrangigem Arbeitsmarktzugang wurden bei ihrer Integration in Ausbildung und
Beschäftigung unterstützt. Die in allen Bundesländern vertretenen Netzwerke arbeiteten als Schnittstelle zwischen Zielgruppen, Behörden und Arbeitgebern. In einigen Regionen waren
Ausländerbehörden und Arbeitsagenturen bzw. Jobcenter Teil des Netzwerks“ (Schreyer, Bauer und
Kohn 2015; Mirbach et al. 2014).
Im Anschluss daran begann die Bundesagentur für Arbeit (BA) 2014 ein Pilotprogramm, indem die
beruflichen Fähigkeiten von Asylbewerbern frühzeitig erfasst werden sollen, um sie besser in Arbeit
vermitteln zu können. Die BA arbeitet dabei mit dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge
(BAMF) und lokalen Trägern zusammen. Manfred Schmidt, der Präsident des BAMF, hatte schon
im Sommer 2013 öffentlich angeregt, Flüchtlinge frühzeitig nach ihren Arbeitsfähigkeiten zu befragen und gegebenenfalls in einen Status als Arbeitsmigranten zu transferieren. 2013 hatte der
damalige Bundesinnenminister Hans-Peter Friedrich diese Diskussion noch unterbunden (Ritzer
2013). Nach dem Regierungswechsel machte Präsident Schmidt diesen Vorschlag erneut; daraufhin
wurde die Idee umgesetzt, allerdings als kleines Versuchsprogramm.
Nach der Bleiberechtsregelung im Gesetzentwurf vom 3. Dezember 2014 ist geplant, abgelehnten
Asylbewerbern, die acht Jahre in Deutschland gelebt haben (mit Kindern sechs Jahre, bei Jugendlichen vier Jahre), eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen. Als Bedingungen sind ausreichende
Deutschkenntnisse und die eigenständige Sicherung des Lebensunterhalts vorgesehen. Der Bundesrat hat am 6. Februar 2015 gefordert, eine besondere Rechtsstellung für Auszubildende zu
schaffen, damit sie eine Ausbildung machen und anschließend im erlernten Beruf arbeiten können.
Auch Wirtschaftskreise drängen auf eine Öffnung in diese Richtung (z. B. Wollseifer 2015). Die Bundesministerien für Arbeit und Soziales, für Wirtschaft und Energie sowie für Bildung und Forschung
haben zusammen mit der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände, dem Deutschen
Gewerkschaftsbund, der IG Metall, der IG Bergbau, Chemie, Energie, dem Deutschen Industrie- und
Handelskammertag, dem Zentralverband des Deutschen Handwerks und der Bundesagentur für
Arbeit für Flüchtlinge im „Integrationsland“: der Stand der Dinge | Seite 9
Arbeit 2014 die Erklärung „Partnerschaft für Fachkräfte in Deutschland“ beschlossen, in der sie auch
auf Flüchtlinge eingehen.
Prinzipiell ist mit diesen Maßnahmen die Wende vom Arbeitsverbot zur Anerkennung von Arbeit
vollzogen. Nach wie vor ist die Lage jedoch extrem widersprüchlich: In den ersten drei Monaten nach
ihrer Ankunft unterliegen Asylbewerber einem Arbeitsverbot. Andererseits wird später von Geduldeten erwartet, dass sie eine ausreichend bezahlte Arbeit gefunden haben. Dann gelten sie als
integriert und profitieren von der Bleiberechtsregelung. Ganz in diesem Sinn formulierte Bundesinnenminister Thomas de Maizière bei der Einbringung des Gesetzes zum Bleiberecht und zur
Aufenthaltsbeendigung am 6. März 2015:
„Wer viele Jahre hier lebt, wer hier wesentliche Integrationsleistungen erbringt, wer unsere Sprache
spricht, wer seinen Lebensunterhalt überwiegend selbst sichert und – natürlich – wer keine großen
Straftaten begangen hat, der soll nun auch eine dauerhafte Bleibeperspektive in Deutschland erhalten.“
Nach wie vor weigert sich der Bund, Asylbewerber in das Integrationskurs-Programm einzubeziehen
und damit die Qualifikationen zu vermitteln, die später erwartet werden. Die Länder Bayern, Brandenburg, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein sind mit eigenen SprachkursProgrammen eingesprungen.
Trotz aller Widersprüchlichkeit tritt an die Stelle eines Abschreckungskonzepts allmählich ein Bemühen um Arbeitsintegration, auch wenn dies nicht oder noch nicht so emphatisch geäußert wird, wie
dies der anfangs zitierte Ausschuss der Versammlung des Europarats getan hat.
Die folgende Analyse geht davon aus, dass Arbeit entscheidend für die integrative Verankerung von
Flüchtlingen in der Gesellschaft ist und dass dadurch am effektivsten Gemeinsamkeiten entstehen
können, die sich nicht nur für die Betroffenen, sondern vor allem auch für die Kinder positiv auswirken, die in Deutschland aufwachsen.
Um die gegenwärtigen Probleme in ihrer Komplexität zu verstehen, ist hier zunächst ein Blick auf
das Abwehrregime der vergangenen 30 Jahre und dessen Ratio nötig. Anschließend geht es um
den Bearbeitungsstau bei den Asylanträgen, der heute die Lebensrealität der Asylbewerber und die
Aufnahmesituation in den Ländern und Kommunen in ganz Deutschland prägt und wachsende Unruhe hervorruft. Dabei handelt es sich um Schwierigkeiten und Probleme, die Deutschland selbst
geschaffen hat. Erst danach können wir uns den eigentlichen konstruktiven Perspektiven zuwenden.
3
Das Abwehrregime für Asylbewerber seit 1980 und seine Verfestigung
In scharfem Gegensatz zum breiten Integrationskonsens, der sich seit dem Bericht der SüssmuthKommission der Bundesregierung und der Müller-Kommission der CDU im Jahr 2001 schrittweise
entwickelt hat, stand in den letzten Jahrzehnten die Gestaltung des Asylbereichs. Integration war für
Asylbewerber offiziell nicht intendiert, ihr Zuzug sollte nicht ermutigt werden. Das zwischen 1980
und 1993 geschaffene sehr restriktive Regime für Asylbewerber und Geduldete wirkte desintegrativ.
Es hinderte Asylbewerber daran, Initiativen zu entwickeln und ihr Leben produktiv zu gestalten. Die
Regelungselemente waren
–
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–
Arbeitsverbot,
Zuweisung des Wohnorts,
Beschränkung der Bewegungsfreiheit („Residenzpflicht“),
Wohnen in Gemeinschaftsunterkünften mit wenig Raum für den Einzelnen,
verordnete zentrale Gemeinschaftsverpflegung und der Abbau von Küchen, in denen sich
Asylbewerber selbst Essen zubereiten konnten,
Absenkung der Sozialleistungen durch das Asylbewerberleistungsgesetz,
Sach- statt Geldleistungen,
Einschränkung der Gesundheitsversorgung und
Abschaffung der Sprachförderung (Wolken 1988; Schuth 1988).
Insgesamt entstand ein äußerst restriktives Regime, das die Asylbewerber daran hinderte, Initiativen
zu entwickeln und ihr eigenes Leben produktiv zu gestalten.
Wie intensiv die Integration von Asylbewerbern und Geduldeten verhindert werden sollte, wird aus
den bis Ende 2013 geltenden Formulierungen der bayerischen „Asylsozialberatungs-Richtlinie“
deutlich. Interessanterweise wurde in der Richtlinie sogar eine negative Prognose für die Mehrzahl
der Asylverfahren formuliert.
Das Abwehrregime für Asylbewerber seit 1980 und seine Verfestigung | Seite 11
Asylsozialberatungs-Richtlinie Bayern, gültig 2009–2013
Richtlinie für die Förderung der sozialen Beratung und Betreuung von Leistungsberechtigten nach
dem Asylbewerberleistungsgesetz und von Ausländerinnen und Ausländern in staatlichen Unterkünften (Asylsozialberatungs-Richtlinie – AsylSozBR) Bekanntmachung des Bayerischen
Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen vom 5. Januar 2007 Az.: V
5/6571/1/06 geändert durch Bekanntmachung vom 7. Januar 2010 (AllMBl: 3)
1.1.1 Ein Schwerpunkt der Asylsozialberatung ist, dass die Betroffenen, die sich bis zum Abschluss des Asylverfahrens bzw. nach einem ablehnenden Asylverfahren nur vorübergehend in
Deutschland aufhalten, durch die Bereitstellung von Orientierungshilfen, Beratung und Information
in die Lage versetzt werden, die auftretenden Alltagsprobleme besser bewältigen zu können.
Da der Personenkreis lediglich sozial zu versorgen ist, darf die Beratung und Betreuung keine
Maßnahmen umfassen, die der sozialen, sprachlichen oder beruflichen Integration in die deutsche
Gesellschaft dienen. Die Fähigkeit zur Reintegration in die Herkunftsländer soll erhalten bleiben.
1.1.2 Weiterer Schwerpunkt der Asylsozialberatung ist, die Betroffenen objektiv und realistisch
über ihre Situation in Deutschland, d. h. insbesondere über die bereits bestehende oder in absehbarer Zeit eintretende Ausreisepflicht bzw. über die geringen Anerkennungsquoten im
Asylverfahren aufzuklären und auf entsprechende Hilfsangebote im Freistaat Bayern für eine freiwillige Rückkehr oder Weiterwanderung hinzuweisen.
Dieses Regime war teuer, auch wegen seiner restriktiven Seiten. Beispielsweise gestaltete sich die
Organisation der Gemeinschaftsverpflegung aufwändiger als die Kosten für Selbstverpflegung. Asylbewerbern und Geduldeten wurden damit auch im privaten Bereich Gestaltungsmöglichkeiten
entzogen, sie wurden mehr als nötig abhängig gemacht. Die deutsche Praxis war charakterisiert
durch hohe Regelungsdichte mit hohen Kosten – ganz im Gegensatz etwa zur Abwehrpraxis in Italien, wo vielfach schlicht keine Leistungen erhältlich waren und Flüchtlinge sich im informellen Sektor
selbst helfen mussten (zum europäischen Nord-Süd-Gefälle bei den Leistungssystemen und Anreizen vgl. Efionayi-Mäder et al. 2001). Insbesondere waren auch die Verwaltungskosten hoch, unter
anderem wegen der vielfältigen Einzelleistungen, Kontrollen und Genehmigungen, mit denen eine
Entmündigung der Asylbewerber einherging.
Die Ratio der Arbeitsverbote ist nur dann voll verständlich, wenn man die Zusammenhänge mit der
generellen Arbeitspolitik Deutschlands betrachtet. Nach der ersten Ölkrise war seit 1974 die Arbeitslosigkeit in Deutschland wieder angestiegen. Daraufhin versuchte die deutsche Politik, den
Arbeitsmarkt durch Reduzierung des Arbeitskräfteangebots zu entlasten. Das wirksamste Mittel
dazu waren Frührenten und Frühpensionierungen. Damit sollten Arbeitsplätze für Jüngere freigemacht werden und in der Tat verzeichnete Deutschland im internationalen Vergleich eine niedrige
Jugendarbeitslosigkeit. Diese Politik der Verknappung des Arbeitskräfteangebots beruhte auf einem
breiten Konsens und konnte sich auch auf bekannte Wissenschaftler berufen; auch international
wurde die deutsche Krisenpolitik als erfolgreich gewürdigt. Soziologen wie Ulrich Beck, Jeremy
Rifkin und Richard Sennett sagten damals voraus, dass den westlichen Gesellschaften die „Arbeit
ausgehen“ würde – Vorhersagen, die sich nicht bestätigt haben. Auch das Prognos-Institut machte
entsprechende Vorhersagen (Afehldt und Rogge 1988).
Von den Zugangsbeschränkungen zum Arbeitsmarkt waren nicht nur Asylbewerber betroffen, auch
zugezogenen Familienmitgliedern von Ausländern wurden Beschränkungen auferlegt. Motiviert war
dies von dem Wunsch, die Arbeitslosigkeit nicht weiter ansteigen zu lassen; es handelte sich also
um einen Schutz des Arbeitsmarktes vor Einwanderung. Da über Familiennachzug gleichwohl Menschen einwanderten, wurde mit diesen Maßnahmen aber nicht nur die Aufnahme von Arbeit,
sondern auch die Integration behindert. Besonders sichtbar war diese Entwicklung an der Arbeitsbeteiligungsrate türkischer Frauen. Sie lag bis 1973 außerordentlich hoch, am Ende der
Beschränkungsmaßnahmen aber sehr niedrig. Im Anschluss daran verbreitete sich das Stereotyp
der an das Haus gefesselten türkischen Frau, das bis heute existiert (Umut und Kofman 2003). In
Filmen wie „40 qm Deutschland“ (1985) wurde dieses Stereotyp künstlerisch zugespitzt und den
patriarchalischen Mentalitäten der Einwanderer zugeschrieben.
Seit 1979 die Asylbewerber-Zahlen zum ersten Mal steil anstiegen, entwickelte sich eine Negativkonkurrenz der europäischen Staaten um möglichst geringe Attraktivität. In Deutschland war 1980
der erste Höhepunkt mit 107.818 Asylanträgen erreicht. Da türkische Staatsangehörige um 1980
wegen der politischen und wirtschaftlichen Krise sowie des Militärputsches in ihrem Heimatland die
größte Flüchtlingsgruppe waren, ergab sich in Deutschland auch ein Zusammenhang zwischen dem
Anwerbestopp, dem Familiennachzug und den Regelungen für Asylbewerber. Deutschland versuchte, die Zuwanderung durch Restriktionen zu reduzieren. Stolz erklärte der badenwürttembergische Ministerpräsident Lothar Späth in der Sitzung des Bundesrates Nr. 491 am 18.
Juli 1980:
„Ich kann Ihnen ein Geheimnis verraten: Es gibt nur ein Land, in dem die Zahl [der Asylbewerber]
gesunken ist; das ist Baden-Württemberg. Das hängt damit zusammen, dass wir im Vorgriff die Arbeitserlaubnis versagt haben, was Wunder gewirkt hat. Wenn wir ab 1. September die ersten sieben
Sammellager in Betrieb nehmen, werden Sie sehen, dass die Zahl noch schneller heruntergeht. [...]
Interessant ist, dass die Zahl 5.000 in Baden-Württemberg im Juni auf nur noch 1.400 abgesunken
ist und eine weitere Tendenz aufweist. Der Grund ist ganz einfach: Die Türken bleiben in BadenWürttemberg aus, weil sie keine Arbeitserlaubnis erhalten und nicht mehr ihre Kontaktadressen anlaufen können, sondern sich in Sammellager begeben müssen“ (BR-PlPr 491: 361 B).
Bis 1980 konnten Asylbewerber ohne Weiteres arbeiten. Für Flüchtlinge aus den kommunistischen
Staaten des damaligen Ostblocks, die generell nicht zurückgeschickt wurden, blieb dieser Zustand
zunächst noch erhalten. Dagegen wurden die Arbeitsmöglichkeiten für Asylbewerber aus anderen
Regionen 1980 eingeschränkt. Am 19. Juni 1980 erließ der Präsident der Bundesanstalt für Arbeit
einen Runderlass, mit dem die gesetzlich vorgeschriebene Einzelfallprüfung durch ein Arbeitserlaubnisverbot für die Dauer eines Jahres ersetzt wurde. Ein Jahr später, am 3. August 1981,
verabschiedete der Deutsche Bundestag das “Wartezeitgesetz“ (Sechstes Gesetz zur Änderung des
Arbeitsförderungsgesetzes), das eine gesetzliche Grundlage für Arbeitsverbote schuf. Auf dieser
Grundlage wurde einen Monat später, am 24. September 1981, eine Änderung der Arbeitserlaubnisverordnung verabschiedet, mit der das Arbeitsverbot für Asylbewerber auf zwei Jahre verlängert
wurde – wieder mit Ausnahme der Ostblockflüchtlinge.
Im Bundestag wurden diese Schritte mit der „Eindämmung des Zustroms der Wirtschaftsflüchtlinge“
begründet und mit dem Argument, dass sich „ein unberechtigter Asylantrag in der Bundesrepublik
schlicht nicht lohnt“. Vorausgegangen war die Einführung der Visumspflicht für Pakistan 1976 und
für die Türkei, Afghanistan, Äthiopien, Iran, Sri Lanka, Indien und Bangladesh 1980. Außerdem wurden die Asylverfahren vereinfacht und beschleunigt, unter anderem mit der Abschaffung der
Asylausschüsse, der Einführung des Einzelentscheider-Systems und der Reduktion gerichtlicher
Berufungsmöglichkeiten (Wolken 1988: 66–71).
Administrative Begleitmaßnahmen waren die Umstellung der Sozialhilfe auf Sachleistungen, die Regelunterbringung in Gemeinschaftsunterkünften und die Streichung der Kindergeldzahlungen für
Asylbewerber. Der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) kritisierte in einem
Bericht von 1983 die Behandlung der Asylbewerber in der Bundesrepublik deutlich, insbesondere
die räumliche Beschränkung der Aufenthaltsgestattung, die Gemeinschaftsverpflegung und die Kürzung der Sozialhilfe (Wolken 1988: 74 f.). Am 15. Januar 1987 trat schließlich das „Gesetz zur
Änderung asylverfahrensrechtlicher, arbeitserlaubnisrechtlicher und ausländerrechtlicher Vorschriften“ in Kraft. Es bestimmte, dass Asylbewerber fünf Jahre, Ostblockflüchtlinge ein Jahr nicht arbeiten
durften.
Nach der Wiedervereinigung stiegen die Asylbewerberzahlen noch stärker an. Der Höhepunkt war
1992 mit 438.000 Anträgen erreicht, mehr als die Hälfte aller Anträge in Europa. Daraufhin wurden
1993 im Zuge des „Asylkompromisses“ die Sozialleistungen im besonderen „Asylbewerberleistungsgesetz“ neu geregelt. Insgesamt ging es dabei um eine Absenkung der Standards, wiederum mit
dem Argument, „Anreize für Wanderungsbewegungen durch ein im internationalen Vergleich eventuell hohes Leistungsniveau zu vermeiden“ – so die Charakterisierung durch das
Bundesverfassungsgericht. Das Gericht betrachtete die Höhe der festgelegten Sätze in seiner Entscheidung vom 18. Juli 2012 als „evident unzureichend“, insbesondere auch, weil sie seit 1993 nicht
angepasst worden waren (BVerfG, 1 BvL 10/10). Vorgesehen ist im Asylbewerberleistungsgesetz
ferner, die Asylsuchenden zu Arbeitsleistungen zu verpflichten, die allerdings kein Arbeitsverhältnis
begründen und nur Arbeiten umfassen, die sonst nicht verrichtet würden. Diese Arbeitsleistungen
sollen mit 1,05 Euro pro Stunde vergütet werden. In der Praxis werden solche Arbeitsgelegenheiten
nur in geringem Maße zur Verfügung gestellt, da sie andere Beschäftigungsverhältnisse nicht substituieren dürfen.
Beide Maßnahmenpakete 1980–1982 und 1992–1993 wurden in einer Atmosphäre der Erregung,
Zuspitzung und heftiger innenpolitischer Konflikte verabschiedet, begleitet von Mordanschlägen auf
Flüchtlinge, Ausländer und 1992/93 auch auf behinderte Menschen. Ein Höhepunkt waren die pogromartigen Unruhen vor einer Unterkunft von Vietnamesen in Rostock, die in den entscheidenden
Stunden ohne Polizeischutz blieb und in Brand gesteckt wurde. Aus Protest dagegen fanden sich
Hunderttausende in vielen Städten zu „Lichterketten“ zusammen und Bundespräsident Richard von
Weizsäcker rief zu einer Kundgebung in Berlin auf, an der sich 400.000 Menschen beteiligten. 1992
sprach der damalige Bundeskanzler Helmut Kohl von einer „Staatskrise“; es kam zu Dutzenden von
Selbstmorden verzweifelter Flüchtlinge (Prantl 1994).
Da die Auseinandersetzungen sehr grundsätzlich und emotional geführt wurden, gibt es zwar viele
Pro- und Contra-Stellungnahmen zu den Maßnahmen in der politischen Diskussion und in der wissenschaftlichen Literatur, kaum jedoch Analysen über die Wirksamkeit der Maßnahmen. Ein
Vergleich mit anderen Staaten zeigt aber, dass die Einschränkungen der Bewegungsfreiheit, die
Verschlechterungen der Lebensbedingungen und das Arbeitsverbot nicht entscheidend für den
Rückgang bei den Flüchtlingszahlen waren (Wolken 1988: 73).
Schon die „Interministerielle Kommission Asyl“ (Schäuble-Kommission) hatte in ihrem Bericht vom
3. Juli 1985 konstatiert, dass Arbeitsverbote nicht zu einer Reduzierung der Zahl der Asylbewerber
geführt hatten. Die Kommission führte weiter aus, die Verlängerung der Wartezeiten bis zur Arbeitsaufnahme werde zu höheren Sozialhilfe-Kosten führen, die Neigung zu illegaler Arbeit verstärken
und möglicherweise die Kriminalität fördern. Sie schloss: „Bei einer Verlängerung der Wartezeit
müssten diese Auswirkungen in Kauf genommen werden“ (Schuth 1988: 178 f.).
Für Flüchtlinge, die aus extrem menschenfeindlichen Ländern wie Eritrea, aus Bürgerkriegssituationen wie in Syrien oder aus gescheiterten Staaten wie Somalia kommen, ist ein unfreundliches
Asylbewerberheim immer noch einer lebensgefährlichen Situation vorzuziehen. Das gilt auch für
Menschen, die am Rande der Gesellschaft leben und beispielsweise im Winter keine Heizung haben, was aktuell oft für Asylsuchende aus den Balkanstaaten zutrifft.
Das Grundgesetz, die EU-Standards und die Genfer Flüchtlingskonvention als geltendes Völkerrecht ziehen zudem der Verschlechterung der Lebensbedingungen Grenzen. Die Grundrechte
werden vom Bundesverfassungsgericht, vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in
Straßburg und vom EU-Gerichtshof in Luxemburg geschützt und interpretiert. Ein wegweisendes
Urteil ist die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 2012 über ein „menschenwürdiges Existenzminimum“, das Asylbewerbern ebenso wie allen anderen Menschen in
Deutschland zustehe. „Die Menschenwürde ist migrationspolitisch nicht zu relativieren“, heißt es in
diesem Urteil.
Unzulänglichkeiten in den Asylverfahren und Abschiebungshindernisse haben immer wieder dazu
geführt, dass Asylbewerber und Geduldete sehr lange Zeit in Deutschland geblieben sind, meist in
Abhängigkeit von Sozialleistungen. Wesentliche Verringerungen der Zahl der Asylbewerber konnten
nur erreicht werden, in dem die Asylentscheidungen beschleunigt und die Rekursmöglichkeiten beschränkt wurden. 1993 wurden im „Asylkompromiss“ sichere Herkunftsländern definiert. Ebenso
wurde die Drittstaatenregelungen eingeführt, mit der Flüchtlinge in einen Erstaufnahmestaat zurückgeschoben werden können und ein spezielles Flughafenregime geschaffen.
Entscheidend für die Rückgänge der Asylbewerberzahlen nach 1980 und nach 1993 waren aber
Maßnahmen, die es Flüchtlingen unmöglich machten, die Grenzen nach Deutschland bzw. in die
EU zu überschreiten. Der erste Schritt in diese Richtung war die Einführung der Visumspflicht für die
wichtigsten Herkunftsländer der Flüchtlinge. Die Fluggesellschaften wurden verpflichtet sicherzustellen, dass sie nur Einreiseberechtigte transportieren. Andernfalls drohten Sanktionen. Mit dem
Schengen-System und den Dublin-Abkommen wurde das Prinzip der Verantwortung des Erstaufnahmelandes international vereinbart. Damit konnten Flüchtlinge nicht mehr direkt an die deutschen
Grenzen gelangen, abgesehen von den Flughäfen.
Die Europäische Union schloss darüber hinaus Abkommen mit mehreren Nachbarstaaten, die diese
zu Grenzkontrollen und zur Rücknahme von Migranten verpflichten. Jüngstes Beispiel ist das Abkommen mit der Türkei. Wie systematisch dieses EU-Grenzregime inzwischen funktioniert, macht
die Tatsache deutlich, dass sich die meisten Flüchtlinge in den letzten Jahren unter Lebensgefahr
auf Boote im Mittelmeer begeben, um überhaupt eine Chance zu haben, in die Europäische Union
zu kommen.
Obwohl der UNHCR die deutsche Praxis schon 1983 als „in Europa einmalige Abschreckungsmaßnahmen gegen Asylbewerber“ hart kritisiert hatte, ist das System bis 2013 weitgehend intakt
geblieben. Allerdings gingen immer mehr Bundesländer von der Ausgabe von Sachleistungen zu
Geldleistungen über und lockerten auch die Residenzpflicht. Die Regelsätze blieben 19 Jahre lang
unverändert. Die Reformdiskussion konzentrierte sich auf andere Migrationsthemen, vor allem auf
Fragen der Einbürgerung, der Integration und einer Gestaltung der Einwanderungspolitik, die
Deutschland ökonomisch nützt, Engpässe bei Fachkräften vermeiden hilft und dazu beiträgt, das
demographische Defizit zu verringern.
Eine öffentlichkeitswirksame Zuspitzung erfuhr die Debatte durch die Skandale in Bezug auf die
unzureichende Unterbringung in Bayern und in Nordrhein-Westfalen im Herbst 2014. In der Aufnahmeeinrichtung in München, damals der einzigen in Südbayern, kam es zu chaotischen Zuständen.
Menschen warteten und übernachteten im Freien. Schließlich schloss Münchens Oberbürgermeister
Dieter Reiter diese Einrichtung des Freistaats Bayern wegen Überfüllung.
Bis Ende August 2014 wurden in Bayern 48 Suizidversuche von Asylbewerbern gezählt. In einer
Unterkunft in Nordrhein-Westfalen kam es zu Misshandlungen von Flüchtlingen durch einen Sicherheitsdienst. Die Lage in den Bundesländern war sehr uneinheitlich. Die Zeitschrift Stern stellte in
einer großen Reportage vorbildliche Verhältnisse im „armen Bremen“ der chaotischen Situation im
„reichen Bayern“ gegenüber und berichtete auch über eindrucksvolle Beispiele bürgerschaftlichen
Engagements1.
Die Probleme standen mit den steigenden Asylbewerberzahlen und dem Bearbeitungsstau in Verbindung, auf den im Folgenden noch eingegangen wird. Auch das Urteil des
Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2012, das ein humanitäres Versorgungsminimum für alle
Menschen festlegte und damit die Asylbewerber in dieser Beziehung mit den Inländern gleichstellte,
führte nicht dazu, dass das Asylbewerberleistungsgesetz aufgehoben worden wäre, obwohl die Absenkung der Standards für Asylbewerber gegenüber Inländern die Ratio des Gesetzes darstellte.
Da das System inzwischen über 30 Jahre praktiziert wird und das Asylbewerberleistungsgesetz
selbst über 20 Jahre gilt, ist es in der Verwaltung, bei den Entscheidern und auch bei Kritikern wie
den Kirchen und den NGOs tief verankert. Asylbewerber und Flüchtlinge werden vielfach vor allem
als hilfsbedürftig definiert und gesehen, als Objekte von Betreuung und weniger als Akteure und
Gestalter ihres eigenen Lebens.
Mit der aktuellen Krise entsteht Handlungsdruck, der einerseits zu kritischen Zuspitzungen geführt
hat, andererseits aber auch den Weg zu grundlegenden Reformen öffnen kann. An vielen Stellen
wird allerdings sichtbar, dass der Übergang von einem Abwehr-Regime zu einem Aufnahme- und
Integrationsregime nicht einfach ist, weil sich die Mentalitäten und Praktiken in der Verwaltung ändern müssen.
Bemelburg, Helen, und Walter Wüllenweber. „Asyl made in Germany“. Stern (42) 9.10.2014. Mit detaillierten
Berichten aus Bayern, Sachsen, Bremen und Nordrhein-Westfalen. Zu den steigenden Zahlen von Suizidversuchen in Bayern: Kastner, Bernd. „Hungern für ein besseres Leben“. Süddeutsche Zeitung (270) 24.11.2014.
Weitere Berichte zur Situation in München: „Flüchtlingsdrama bringt Seehofer in Not“. Süddeutsche Zeitung
(236) 14.10.2014; Kastner, Bernd, und Mike Szymanski. „Kein Bett, keine Decke, kein Dach“. Süddeutsche
Zeitung (237) 15.10.2014. Müller, Frank Müller, und Mike Szymanski. “Jetzt müssen wir in den Krisenmodus”.
Süddeutsche Zeitung (237) 15.10.2014.
Zu den Hungerstreiks im November: Glas, Andreas. „Hilferuf der Verzweifelten“. Süddeutsche Zeitung (273)
27.11.2014. Glas, Andreas. „Münchner Modell“. Süddeutsche Zeitung (274) 28.11.2014. Fahrenholz, Peter.
“Das muss die Politik zum Nachdenken bringen”. Süddeutsche Zeitung (274) 28.11.2014.
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Seite 16 | Der Bearbeitungsstau und seine einschneidenden Folgen
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Der Bearbeitungsstau und seine einschneidenden Folgen
Die Große Koalition setzte sich in ihrem Koalitionsvertrag vom November 2013 das Ziel, Asylanträge
innerhalb von drei Monaten zu bearbeiten. Das geschah insbesondere auf Drängen von Ländervertretern, denn Länder und Kommunen sind nach dem Asylbewerberleistungsgesetz verpflichtet,
Asylbewerber unterzubringen und zu versorgen, deren Anträge nicht beschieden sind. „Schnelle
Asylverfahren“ sind in der Tat eine „Frage der Humanität“, wie der sächsische Innenminister Ulbig
2013 in diesem Zusammenhang auf seiner Website schrieb.
Wird ein Asylantrag innerhalb von drei Monaten entschieden und der Flüchtling anerkannt, entfallen
alle Einschränkungen und alle von Deutschland bereitgestellten Integrationshilfen kommen zur Wirkung. Für diese Flüchtlinge wäre das Asylbewerberregime dann nur eine kurze Episode. Dauert das
Entscheidungsverfahren aber viele Monate oder gar Jahre, so ist es prägend und hochproblematisch
für die Integration und den Lebensweg der Betroffenen. Die Hungerstreiks und Flüchtlingsmärsche
von Asylbewerbern in Bayern 2012/13 haben deutlich gemacht, wie problematisch die enge und
ungeklärte Unterbringungssituation ist und wie die Flüchtlinge sie empfinden.
Zwischen 2013 und 2014 ging die Dauer der Asylverfahren bis zur ersten Entscheidung nach der
Statistik des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge von 7,2 auf 7,1 Monate zurück. Diese statistische Verkürzung der Bearbeitungszeit beruhte auf der Priorisierung von Antragsstellern aus
Syrien einerseits und aus den Westbalkanstaaten andererseits. Mit dieser administrativen Schwerpunktsetzung verzögern sich die Verfahren von Flüchtlingen aus anderen Herkunftsländern
allerdings umso mehr. Eritreer warteten schon im dritten Quartal 2014 im Durchschnitt 10,1 Monate,
Afghanen 16,5 Monate und Pakistani sogar 17,6 Monate. Zu bedenken ist, dass es dabei teilweise
um Gruppen mit hohen Anerkennungsraten geht. Eritreer erhalten zu 99,4 Prozent Schutz, fast
ebenso vollständig wie Syrer mit 99,9 Prozent (alle Daten nach Deutscher Bundestag 2014).
Deutschland hat sich selbst Probleme im Asylverfahren geschaffen, weil das Bundesinnenministerium es ähnlich wie in den frühen 1990er Jahren zu einem Bearbeitungsstau kommen ließ. In den
Jahren mit niedrigen Antragszahlen ist Personal abgebaut worden, jedoch hat man seit 2010 versäumt, ausreichend Neueinstellungen vorzunehmen. Seit 2008 hat das BAMF Jahr für Jahr weniger
Anträge bearbeitet als Neuanträge eingegangen sind. Diese Effekte entstanden nicht erst mit den
hohen Asylantragszahlen seit 2012, sondern schon vorher, in einer Zeit mit niedrigen Antragszahlen.
Das BAMF erklärte die Anfänge der Entstehung des Staus folgendermaßen:
„Dabei muss beachtet werden, dass das Jahr 2008 eine Ausnahmesituation hinsichtlich der durch §
73 Abs. 7 AsylVfG gesetzlich vorgeschriebenen Widerrufsprüfungen darstellte. So mussten 2008
einmalig alle vor 2005 unanfechtbar gewordenen Flüchtlingsschutzgewährungen bis Ende 2008
überprüft werden“ (BAMF 2012: 30).
2008 wurden 37.215 und 2009 10.534 Widerrufsverfahren durchgeführt, sie wurden prioritär behandelt. Dies ging zu Lasten der Erst- und Folgeanträge und erzeugte die ersten Staueffekte. Von 2010
auf 2011, zeitgleich mit dem Amtsantritt von Bundesinnenminister Hans-Peter Friedrich, sank die
Zahl der Entscheidungen sogar ab, obwohl die Zahl der Anträge anstieg.
Erst im Koalitionsvertrag vom November 2013 wurde eine Aufstockung des Personals angekündigt.
Das Bundesministerium des Innern gab die Stellen jedoch erst nach Verabschiedung des Haushalts
Der Bearbeitungsstau und seine einschneidenden Folgen | Seite 17
im Mai 2014 frei, sie wurden schrittweise bis zum November 2014 besetzt. Die neuen Entscheider
mussten dann noch eingearbeitet werden. Im Haushaltsplan 2015 sind 350 weitere Stellen vorgesehen. Nach Auskunft der Bundesregierung vom November 2014 wird das BAMF darüber hinaus
durch gerade einmal acht Mitarbeiter aus dem Verteidigungsministerium und sieben Beschäftigte
der Bundespolizei „vorübergehend unterstützt“. Der Bearbeitungsstau hat daher im Jahr 2014 um
77.923 Personen zugenommen. Es ist also nicht zu erkennen, dass das Bundesinnenministerium
auf die Brisanz der Situation angemessen reagiert.
Tabelle 2: Der Bearbeitungsstau bei den Asylanträgen 2008–2014
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Anträge
28.018 33.033
48.589
53.347
77.651
127.023
Entscheidun20.817 28.816
48.187
43.362
61.826
80.978
gen
Unerledigte An- 18.278 22.710
23.289
33.773
49.811
95.743
träge
insgesamt
Jeweils Jahresende.
Quelle: BAMF. Schlüsselzahlen Asyl 2014. Nürnberg 2015 sowie eigene Berechnungen.
2014
202.834
128.918
169.166
Nach den Angaben auf der Website des Bundesinnenministeriums am 12. März 2015 haben in den
Monaten Januar und Februar 2015 insgesamt 51.938 Personen in Deutschland Asyl beantragt, darunter waren 45.173 Erstanträge und 6.765 Folgeanträge. Gegenüber dem Vergleichszeitraum im
Vorjahr (26.069 Personen) bedeutet dies eine Zunahme um 25.869 Personen oder 99,2 Prozent.
Insgesamt 14.213 Anträge wurden von Staatsangehörigen der Westbalkanstaaten Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Mazedonien, Montenegro und Serbien gestellt – das waren 54,5
Prozent aller in diesem Zeitraum in Deutschland gestellten Asylanträge.
Nach der Asylgeschäftsstatistik für den Monat Februar hat das BAMF von Januar bis Februar 2015
35.386 Entscheidungen getroffen (Vorjahr: 22.505). Ende Februar 2015 lag die Zahl der noch nicht
entschiedenen Anträge bei 188.435, davon 167.749 Erstanträge und 20.686 Folgeanträge (Vormonat: 178.250 anhängige Verfahren).
Von den 35.386 Entscheidungen beruhten nur 10.239 auf Anhörungen, die übrigen wurden auf
Grund der Aktenlage getroffen. Die Zahl der Anhörungen stieg nur geringfügig um 3,4 Prozent, die
der Entscheidungen jedoch um 57,2 Prozent.
Bei den anhängigen Erstverfahren ragten Ende 2014 die Herkunftsländer Syrien mit 20.348 Personen, Eritrea mit 15.132, Afghanistan mit 12.299, Serbien mit 7.975 und Pakistan mit 6.784 nicht
beschiedenen Asylbewerbern heraus (BAMF 2015).
Auch im internationalen Vergleich ist der Bearbeitungsstau auffällig. Die europäische Statistikbehörde Eurostat veröffentlicht dazu vierteljährlich Schaubilder, in denen Deutschland beim
Bearbeitungsstau regelmäßig und mit weitem Abstand an der Spitze liegt. Nach der Systematik von
Eurostat ergeben sich noch höhere Zahlen als nach der nationalen Statistik. Für Dezember 2014 –,
den letzten Monat, zu dem Daten vorliegen – verzeichnet Eurostat 221.335 unerledigte Anträge. Die
Diskrepanz im europäischen Vergleich ist in Tabelle 3 aufgelistet. Einige europäische Länder haben
ebenfalls Bearbeitungsprobleme, andere haben ihre Staus reduzieren können. Die einzige Erklärung
für die Diskrepanz zwischen Deutschland und den Nachbarländern ist die mangelnde Bearbeitungskapazität.
Nur in Deutschland und Großbritannien war 2014 die Zahl der unbearbeiteten Anträge höher als die
der Neuanträge – und dies, obwohl die Antragszahlen in mehreren Nachbarstaaten höher sind als
in Deutschland, wenn man sie pro Einwohner berechnet (Spalte 2). Zu erkennen ist allerdings auch,
dass Deutschland unter den größeren Ländern die weitaus höchsten Antragszahlen hat.
Tabelle 3: Länder mit den meisten Asylanträgen pro Einwohner und nicht entschiedenen Verfahren
Asylanträge 2014 pro Asylanträge 2014 Unbearbeitete Asylaneine Million Einwohner
träge Ende 2014
Schweden
8.415
81.180
54.325
Österreich
3.295
20.035
k. A.
Dänemark
2.610
14.680
8.245
Norwegen
2.565
13.205
4.480
Schweiz
2.595
23.555
19.210
Deutschland
202.645
221.195
2.510
Belgien
2.025
22.710
15.415
Weitere große
Länder mit geringeren
Antragszahlen
Italien
1.065
64.625
45.750
Frankreich
955
82.735
36.520
Großbritannien
31.745
31.930
495
http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/images/4/45/Asylum_applicants_%28including_first_time_asylum_applicants%29%2C_Q4_2013_%E2%80%93_Q4_2014.png
http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_asypenctzm&lang=en;
Nach den EU-Standards werden auch die vor den Verwaltungsgerichten anhängigen Verfahren mit
eingerechnet. Ende 2013 waren das in Deutschland 39.439 laufende Gerichtsverfahren. Auch diese
Zahlen steigen Monat für Monat an, und zwar in einem gewissen zeitlichen Abstand zum Anstieg
der Asylanträge. Auch hier ist die Bearbeitungskapazität zu gering – trotz der weitgehenden Einschränkungen der Berufungsmöglichkeiten bei den Verwaltungsgerichten, die in den 1980er und
1990er Jahren durchgesetzt wurden.
Aus dem hohen Prozentsatz der korrigierenden Entscheidungen der Gerichte wird zudem deutlich,
dass bei den Entscheidungen des BAMF beträchtliche Qualitätsmängel bestehen. Im Jahr 2013
wurden 13 Prozent aller Entscheidungen durch Gerichte korrigiert: 0,4 Prozent der Antragsteller erhielten eine Asylberechtigung, 7,5 Prozent Flüchtlingsschutz und für 5,1 Prozent wurde ein
Abschiebungsverbot ausgesprochen. Bei Antragstellern aus dem Herkunftsland Iran waren 39,1
Prozent der Klagen erfolgreich, bei Afghanen 43,4 Prozent.
Auch 32,0 Prozent der BAMF-Entscheidungen über Syrer im Jahr 2013 wurden durch Gerichte aufgehoben (BAMF 2014: 56). Pro Asyl zieht daraus mit Recht den Schluss, dass „eine deutliche
Qualitätsverbesserung der Entscheidungen beim Bundesamt“ notwendig wäre (Pro Asyl 2015). Dabei ist zu beachten, dass bis 1980 Anerkennungsausschüsse über die Asylanträge entschieden. Zur
Beschleunigung der Verfahren wurden mit dem „Zweiten Gesetz zur Beschleunigung des Asylverfahrens“ weisungsgebundene Einzelentscheider eingeführt (Wolken 1988: 68).
Der Bearbeitungsstau und seine einschneidenden Folgen | Seite 19
Verfolgt man die Entwicklung der Zahlen, so wird die problematische Ausnahmestellung Deutschlands deutlich. Die Zahl der unerledigten Anträge steigt von Monat zu Monat. Lange
Bearbeitungszeiten führen zu negativen Anreizstrukturen, die die Verfahren und alle Beteiligten belasten. Nicht nur die Zahl von Flüchtlingen mit großen Aussichten auf Anerkennung ist stark
angestiegen, sondern auch die der Asylbewerber mit geringen Aussichten (etwa aus Serbien, Bosnien-Herzegowina und Mazedonien). Dass diese drei Länder im Herbst 2014 zu „sicheren
Herkunftsländern“ erklärt worden sind, ändert an diesen Tendenzen wenig, solange die Verfahren
lange andauern. Deutlich wird dieser Zusammenhang daran, dass 90 Prozent der in der EU gestellten Asylanträge von Serben, 85 Prozent von Bosniern und 89 Prozent von Mazedoniern auf
Deutschland entfallen. Entgegen den Erwartungen des Bundesinnenministers sanken nach der Erklärung der drei Länder zu sicheren Herkunftsstaaten die Antragszahlen nicht, sondern sie stiegen
im Januar 2015 noch einmal an.
Hinzu kam Anfang 2015 eine neue Welle von Asylanträgen aus dem Kosovo, die nach Berichten
der Deutschen Botschaft im Kosovo von den langen Bearbeitungszeiten in Deutschland motiviert ist.
„Als Hauptmotiv nennt die Botschaft (...), dass die Verfahren in Deutschland immer noch so lange
dauerten, dass sich ein Asylantrag in Anbetracht der Sozialleistungen in jedem Fall rechne“ (Preuss
2015). „Insbesondere Deutschland ist attraktiv, weil die Verfahren dort im Durchschnitt fast fünf Monate brauchen (...) Einzige Möglichkeit, die Zahl der Asylansuchen zu verringern, ist es, das
bürokratische Prozedere zu verkürzen“ (Wölfl 2015).
Ein Licht auf die Situation wirft auch der Hinweis, dass die neue Migration aus dem Kosovo nicht in
die Schweiz geht, obwohl diese während der Kosovo-Krise ein Hauptziel der Flüchtlinge aus dem
Kosovo war (Dahinden 2005). In der Schweiz werden Asylanträge von Kosovo-Flüchtlingen inzwischen innerhalb von 48 Stunden beschieden – mit der Konsequenz, dass die Reiseorganisatoren
ihre Klienten nach Deutschland lenken. Seit März 2015 ist die Zahl der Asylbewerber aus dem Kosovo wieder gesunken, stattdessen werden verstärkt Anträge aus Albanien gestellt.
Als Konsequenz haben in Deutschland die Staueffekte 2013 und 2014 noch stärker zugenommen.
Gleichzeitig gingen die Antragszahlen zwischen 2013 und 2014 (jeweils erste Jahreshälfte) in vielen
Nachbarländern, unter anderem in Frankreich, Spanien, Portugal, Belgien, Luxemburg, der Schweiz,
Polen, Ungarn und Kroatien zurück (UNHCR 2015: 10). Das ist ein deutliches Indiz dafür, dass der
Bearbeitungsstau entscheidend dazu beiträgt, die Asylbewerber nach Deutschland zu lenken. Das
immer wieder proklamierte Ziel, die „wirklich verfolgten“ Flüchtlinge aufzunehmen und andere nicht
zu akzeptieren, wird konterkariert.
Der Bearbeitungsstau stellt eine extreme Belastung für die Flüchtlinge und ihre Integrationsfortschritte dar. Sie sind gezwungen, lange Zeit in Unsicherheit zu verbringen, ohne zu wissen, was ihre
Perspektive ist. Sie müssen längere Wartezeiten hinnehmen und ihre Initiative wird jahrelang stillgelegt. Betreuer berichten, dass gerade junge Flüchtlinge mit großer Motivation und Hoffnung nach
Deutschland kommen. Werden sie aber jahrelang „mit kaum überwindlichen Mauern konfrontiert,
besteht die Gefahr lähmender Angst und Verzweiflung“ (Schreyer, Bauer und Kohn 2015). Die beengten Verhältnisse in den Unterkünften tragen zusätzlich zu den psychischen Problemen bei, die
viele Asylbewerber auf Grund ihrer Fluchtgeschichte mitbringen. Abhilfe könnte nur eine entscheidende Personalaufstockung bei den Entscheidern schaffen.
Für die Akzeptanz in der Bevölkerung ist es auch nicht gut, viele Menschen im arbeitsfähigen Alter
auf engem Raum zu konzentrieren und öffentlich sichtbar zu machen, dass sie unbeschäftigt sind
und versorgt werden. Auch für den wenig informierten Betrachter wird dann klar, dass etwas im
System nicht funktioniert. Es entsteht Unmut, der sich in lokalen Spannungen äußert. Die Kommunen müssen große Energie in die vorläufige Unterbringung der Asylsuchenden investieren, statt sich
um die endgültige Integration zu kümmern.
Bisher werden die Ursachen und Zusammenhänge der Staueffekte in der Öffentlichkeit kaum diskutiert, die Debatte dreht sich eher um lokale Schwierigkeiten bei der Unterbringung. Das hängt
sicherlich mit der Debattenkultur in der Asylpolitik zusammen, die ideologisch stark aufgeladen ist
und pragmatische Aspekte wenig berücksichtigt, auch wenn sie für alle Beteiligten wichtig sind. Eine
Entlastung der Verfahren durch eine generelle vorläufige Anerkennung aller syrischen Flüchtlinge
(die ohnehin bleiben dürfen bzw. allenfalls in Nachbarländer zurücküberstellt werden) wie in Schweden ist in Deutschland unterblieben. Immerhin gibt es seit Dezember 2014 eine Schnellbearbeitung
für Flüchtlinge aus Syrien innerhalb von zwei Wochen.
Es wird geraume Zeit dauern, bis der Bearbeitungsstau beseitigt sein wird. Zurzeit gibt es noch
keinerlei Anzeichen dafür; der Stau nimmt Monat für Monat zu – im Januar 2015 um 7.207 Menschen. Auch in Zukunft ist sicherlich damit zu rechnen, dass es ein Auf und Ab bei den Asylanträgen
geben wird. Nötig sind eine flexiblere Gestaltung des Personaleinsatzes und vor allem eine effizienzund problemorientierte Entscheidungsfindung im zuständigen Bundesministerium des Innern. In diesem Zusammenhang haben mehrere Gutachten und eine Resolution des Rates für Migration mit
über 10.000 Unterschriften Zweifel an der Eignung des Innenministeriums geäußert und die Zuordnung der Einwanderungs- und Asylpolitik zu einem Ministerium gefordert, das konstruktiv mit der
sozialen und wirtschaftlichen Integration befasst ist (Sachverständigenrat 2013; Rat für Migration
2013; Triadafilopoulos 2014: 490).
Seit Jahren wird auch der Vorschlag gemacht, die Widerrufsprüfungen abzuschaffen, mit denen
nach drei Jahren die Asylentscheidungen noch einmal überprüft werden. Sie binden, wie aus der
oben zitierten Erklärung des BAMF hervorgeht, viel Bearbeitungskapazität. Im Jahr 2013 kam es bei
13.633 Prüfverfahren nur in jedem 20. Fall zu einer Aberkennung eines Flüchtlingsstatus, wobei
diese Widerrufe bei einer gerichtlichen Überprüfung wiederum nur zu 37 Prozent Bestand hatten.
Für die Betroffenen – politisch verfolgte und häufig traumatisierte Flüchtlinge – sind die Verfahren
dennoch sehr belastend (Deutscher Bundestag 2014: 2). Bei Flüchtlingen aus den Ländern Somalia,
Burma, Äthiopien, Pakistan und China gab es gar keine Widerrufe. Hier stellt sich erneut die Frage
nach der Qualität der Entscheidungen beim BAMF und nach dem Zusammenhang der qualitativen
Defizite mit der unnötigen schematischen Durchführung massenhafter Verfahren.
Die obligatorischen und anlasslosen Widerrufsprüfungen für alle Asylberechtigten gibt es nur in
Deutschland. Sie stellen darüber hinaus eine beträchtliche Verunsicherung für die anerkannten
Flüchtlinge dar, die – wie ausgeführt – vorher durch äußerst langwierige Verfahren gegangen sind.
Die obligatorischen Widerrufsprüfungen sollten abgeschafft werden. Unberührt davon bleiben anlassbezogene und begründete Widerrufe.
Frühe und systematische Organisation der Integration | Seite 21
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Frühe und systematische Organisation der Integration
Aus den bisherigen Ausführungen geht hervor, dass Integration von Anfang an integrierter Bestandteil der Aufnahmesystems sein muss. Zu einem Aufnahmesystem gehören insbesondere eine frühe
Erfassung des Sprachstandes und ein standardmäßiges Angebot von Sprachkursen, angepasst an
den Leistungsstand der Asylbewerber. Sprach- und Orientierungskurse sind seit der Verabschiedung des Integrationsgesetzes 2005 regulärer und zum Teil auch verpflichtender Bestandteil der
deutschen Integrationspolitik. Sie sollten auch für Asylbewerber wieder zugänglich gemacht werden;
damit kann auch das Vakuum des Wartens ausgefüllt werden, in dem sie sich sonst befinden. Wie
in den Jahren 2014 und 2015 von vielen Seiten bemerkt worden ist, macht ein solches Angebot auch
für Asylbewerber Sinn, die Deutschland wieder verlassen werden (z. B. Wollseifer 2015): Sie werden
qualifiziert und bekommen eine positive Beziehung zu Deutschland. Die Integrationsministerkonferenz fordert seit 2013 Sprachkurse für Asylbewerber, wie sie für andere Migranten existieren. Das
Bundesinnenministerium hat dies bisher jedoch immer wieder abgelehnt. Angesichts dieser Lücke
haben die Länder Bayern, Brandenburg, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein
inzwischen mit eigenen Mitteln Sprachkurse eingerichtet.
Ein früher und systematischer Beginn der Integrationsbemühungen sowie eine klare und eindeutige
Zielsetzung und Durchführung des Integrationsprogramms sind sowohl in Bezug auf die Qualität der
behördlichen Implementation als auch auf die Motivation der Flüchtlinge wichtig. Eine eindeutige
und klare Integrationsperspektive, die den Behörden als Anleitung dient, erleichtert die zielgerichtete
Implementation sehr.
Eine neue Analyse der Praxis der Ausländerbehörden und Arbeitsagenturen bei der Durchführung
öffentlich finanzierter Programme zur Integration von Jugendlichen ins duale Berufsbildungssystem
offenbart extrem unterschiedliche Vorgehensweisen. So werden Aufenthaltsbewilligungen in ähnlich
gelagerten Fällen zwischen einem Monat und mehreren Jahren erteilt (Schreyer, Bauer und Kohn
2015). Grund ist die Komplexität und Widersprüchlichkeit der ausländerrechtlichen und integrativen
Zielstellungen, mit denen die oft schlecht ausgestatteten Ämter überfordert sind (Eule 2014). Als
Konsequenz ergeben sich Fehlentscheidungen und vor allem zeitliche Verzögerungen, die wiederum zu verlängertem Sozialleistungsbezug führen.
Wie unterschiedlich die neueren Öffnungstendenzen in der Realität ankommen, macht auch ein vergleichender Blick auf die Ergebnisse einer Gesetzesänderung von 2009 deutlich. Damals wurden
für „Bildungsinländer“ mit Duldungsstatus, also in Deutschland Ausgebildete, Möglichkeiten geschaffen, eine Aufenthaltserlaubnis zu beantragen. Nach § 18a Aufenthaltserlaubnisgesetz kommen dafür
Bildungsinländer in Frage, die eine qualifizierte Berufsbildung oder ein Hochschulstudium abgeschlossen haben, zwei Jahre lang eine Beschäftigung ausgeübt haben, die einem
Hochschulabschluss angemessen ist oder die drei Jahre lang als Fachkräfte gearbeitet haben. Insgesamt hatten Ende 2014, also fünf Jahre später, gerade einmal 135 Personen von dieser
Bestimmung profitiert. Die Aufschlüsselung auf die Bundesländer, in Tabelle 4 nach Einwohnerzahl
geordnet, zeigt, wie extrem unterschiedlich diese Möglichkeit umgesetzt wurde. Bezeichnend ist dabei, dass die Länder mit höheren Erfolgszahlen alle drei Unterkategorien ausgeschöpft haben.
Seite 22 | Frühe und systematische Organisation der Integration
Tabelle 4: Aufenthaltserlaubnis für integrierte Bildungsinländer, Ergebnisse Ende 2014
Land
Land
NRW
2
Schleswig-Holstein
0
Bayern
27
Brandenburg
16
Baden-Württemberg
50
Sachsen-Anhalt
0
Niedersachsen
1
Thüringen
50
Hessen
9
Hamburg
23
Sachsen
0
Mecklenburg-Vorpommern
0
Rheinland-Pfalz
1
Saarland
27
Berlin
2
Bremen
9
Quelle: Deutscher Bundestag. Drucksache 18/3987: 10.
Ähnliche Unterschiede zeigen die Ergebnisse der Härtefallkommissionen. Dabei ist Berlin führend,
mit etwa vier Mal so vielen Fällen wie Bayern und mehr Fällen als in Nordrhein-Westfalen (Deutscher
Bundestag 2015: 14). Ebenso unterschiedlich gestalten sich die Ergebnisse bei den „Altfall-Regelungen“, mit denen lange Zeit in Deutschland befindliche Geduldete einen Aufenthaltsstatus
bekamen, wenn sie als integriert galten. Davon profitierten insgesamt 1.770 Personen, mehr als die
Hälfte davon in Nordrhein-Westfalen. In Baden-Württemberg waren es dagegen nur 46 Personen
(ebd.: 17).
Für die Motivation der Asylbewerber ist ein früher, konstruktiver und systematischer Beginn integrativer Programme ebenfalls wichtig. Die neue Untersuchung zu den Berufsbildungsprogrammen für
Geduldete berichtet über die negativen Folgen langer Zeiten der Unsicherheit und der Angst vor
Abschiebung. Die Autoren zitieren eine Schulleiterin mit der Aussage:
„Diese Angst, dieses Damokles-Schwert (Anmerkung des Autors: der Abschiebung). Das ist wirklich
ein Angstzustand, der nicht mehr frei werden lässt. Die haben eh genug Probleme, weil sie an den
Onkel denken, den die Bombe erwischt hat und an den Bruder im Iran oder die Schwester. Das ist
eh unglaublich viel. Und wenn das dann frei ist, ja, dann geht’s wieder“ (Schreyer, Bauer und Kohn
2015: 7).
Es ist evident und allgemein anerkannt, dass die Kenntnis der Landessprache die Basis für Integration und auch für Arbeitsintegration ist. Im allgemeinen Integrationsdiskurs wird dies immer wieder
betont. Sehr früh mit dem Sprachkurs anzufangen ist für die Motivation wichtig und erfolgversprechend. Einschränkungen des Erlernens der Sprache auf ein limitiertes Niveau, wie dies in Bayern
vorgeschrieben worden ist, sind unwürdig und unsinnig. Sie zeigen, dass der Übergang von der
Integrationsverweigerung zur Integrationsförderung noch nicht ganz vollzogen ist.
Für Kinder und Jugendliche besteht Schulpflicht. Dazu gehört auch die Einbeziehung in die Berufsbildung. Hierzu gibt es erste Erfahrungen in den Flüchtlingsklassen an den bayerischen
Berufsschulen und auch in anderen Bundesländern (Gag und Schroeder 2012). Dabei gibt es quantitative Herausforderungen in Bezug auf ausreichende Angebote und qualitative Probleme in Bezug
auf die Ausbildung der Lehrer, die sehr heterogene Klassen unterrichten müssen. Vielfach wird jedoch berichtet, dass der Lernwille sehr ausgeprägt ist. Beispielschulen mit besonderen
pädagogischen Konzepten arbeiten erfolgreich daran, den besonderen Lernwillen der Jugendlichen
zu fördern und sie zu Schul- und Berufsabschlüssen zu bringen (Tutmann 2012; Dahlmann 2015).
Frühe und systematische Organisation der Integration | Seite 23
Ebenso ist es nötig, die Übergänge zu den Hochschulen zu erleichtern. Dabei kann auf die Erfahrungen zurückgegriffen werden, die die Universitäten und Fachhochschulen mit Anerkennungen und
Vorbereitungskursen haben, zum Teil auch mit Studierenden aus Ländern des Mittleren Ostens, aus
dem auf Grund der Menschenrechtsrechtlage die meisten Flüchtlinge kommen. Schon bisher ist dies
für anerkannte Asylberechtigte durchaus gelungen. Diese Perspektive muss jedoch auf alle Flüchtlinge ausgeweitet werden, die sich langfristig in Deutschland aufhalten.
Bei der frühen Erfassung des Ausbildungsstandes, der Arbeitserfahrungen und der Berufsperspektiven kann an das gemeinsame Projekt von BAMF und BA angeknüpft werden. Dabei wurden die
Qualifikationen von Asylbewerbern an sechs Standorten erhoben, und zwar aus Herkunftsgruppen,
bei denen hohe Anerkennungsraten gegeben sind. Die Begleitforschung konstatierte, dass die Asylbewerber arbeiten wollten und dass allein schon die Perspektive einer Arbeitsvermittlung einen
hohen Motivationsschub auslöste. Einig waren sich alle an dem Modellprojekt Beteiligten, dass
Deutschkurse fundamental für den Zugang zur Arbeit seien. Auch in diesem Modellprojekt konnten
solche Kurse aber nur teilweise angeboten werden (Daumann et al. 2015). Bis Oktober 2014 waren
ganze 292 Asylbewerber in das Programm aufgenommen worden, von 8.000 Asylbewerbern lag das
Einverständnis zur Teilnahme an dem Projekt vor. Während in diesem Projekt zunächst vorgesehen
war, Flüchtlinge aus Ländern mit hohen Anerkennungschancen einzubeziehen, fordern die Autoren
der Begleitforschung mit Recht die Einbeziehung aller Asylbewerber. Nur mit einer Gesamterfassung kann das gesamte Potenzial ausgeschöpft werden. Erfassung ist eine Grundbedingung für die
weitere Vermittlung.
Der nächste Schritt ist die Aufnahme in die Erfassungssysteme der BA, damit eine Vermittlung zwischen Angebot und Nachfrage stattfinden kann. Das ist insbesondere deswegen wichtig, weil die
Verteilung über das ganze Bundesgebiet vielfach dazu führt, dass sich Flüchtlinge in Kommunen
und Regionen aufhalten, in denen ihre Fähigkeiten nicht eingesetzt werden können. Die Verteilung
über das ganze Bundesgebiet nach dem “Königsteiner Schlüssel“ bietet zwar für die Erstunterbringung große Vorteile, weil es nicht zu Konzentrationen kommt. Sie hat jedoch für die berufliche
Integration Nachteile, weil der Arbeitsmarkt in Städten mit hoher Arbeitslosigkeit wie Berlin oder
Gelsenkirchen wenig aufnahmefähig ist.
Deswegen muss es Bewerbungsmöglichkeiten überregional ohne Bindung an den zugewiesenen
Standort geben. Wie bei anderen Arbeitskräften sind dazu die Fördermöglichkeiten der BA einzusetzen. Da Flüchtlinge weniger ortsgebunden sind als Einheimische, liegt hier ein Mobilitätspotenzial
vor, das sowohl den Flüchtlingen als auch der Wirtschaft helfen kann, auf Personalbedarf flexibel zu
reagieren.
Ein wichtiges Desiderat ist die Koordination der Arbeitsvermittlung mit der örtlichen Wohnverteilung
der Flüchtlinge. Werden die Qualifikationen früh erfasst, so können sie bei der Wohnortzuweisung
berücksichtigt werden. Es wird dann möglich sein, Flüchtlinge dort unterzubringen, wo sie Arbeit
finden oder gute Chancen haben, Arbeit zu finden.
Aus der neuen Gesamtbefragung der BA zur Arbeitstätigkeit von Migranten wissen wir, dass Flüchtlinge trotz aller Schwierigkeiten in vielen Fällen Arbeit gefunden haben, wahrscheinlich allerdings
meist unterhalb ihrer Qualifikation. Die repräsentative Befragung weist auf, dass 15 Prozent der in
Deutschland berufstätigen Menschen mit Migrationshintergrund als Flüchtlinge nach Deutschland
Seite 24 | Frühe und systematische Organisation der Integration
gekommen sind. Die Daten der Untersuchung zeigen, dass 50 Prozent der Flüchtlinge in Deutschland erwerbstätig sind. Das ist weniger als bei anderen Migrantengruppen, aber doch mehr als die
Autoren der Studie erwartet hatten.2
Auch die Berichte der Härtefallkommissionen zeigen, dass Asylbewerber Arbeit suchen und finden,
wenn auch meist gering bezahlt und unterhalb ihrer Qualifikationen. Insgesamt machen diese Erfahrungen optimistisch dafür, dass es mit einer klaren Orientierung auf Integration und
Integrationsförderung sowie mit einer breiten Beteiligung der Gesellschaft gelingen kann, die Flüchtlinge in Deutschland schneller, zahlreicher und qualifikationsorientierter in Arbeit zu bringen.
2
Persönliche Vorabmitteilung von Herbert Brücker, Leiter der Untersuchung, 28.10.2014. 15 Prozent der in
der Stichprobe Repräsentierten sind Flüchtlinge, das ist etwas weniger als ihr Anteil an der gesamten Migrantenbevölkerung, der 20 Prozent beträgt, dieser Wert erlaubt aber doch eine valide Auswertung. Vgl. auch
Brücker et al. 2014: 7.
Unterbringung, Verteilung und Aufbau von Netzwerken | Seite 25
6
Unterbringung, Verteilung und Aufbau von Netzwerken
Das Asylverfahren kennt die Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften und in privaten Wohnungen. Während das Bundesgesetz lange den Vorrang der Gemeinschaftsunterkünfte vorsah, regelten
die Bundesländer die Unterbringung in der Vergangenheit sehr unterschiedlich. Baden-Württemberg
sieht sogar drei Phasen vor: die anfängliche dreimonatige Unterbringung in einer „Landeserstaufnahmeeinrichtung“ (LEA), die anschließende zweijährige „vorläufige Unterbringung“ in einem Kreis
oder in einer Stadt und schließlich die „Anschlussunterbringung“ in Wohnungen.
In den letzten Jahren haben die hohen Zugangszahlen die Verhältnisse in unterschiedlicher Weise
verändert. Beispielsweise brachte das Saarland traditionell Asylbewerber und auch Geduldete über
lange Jahre in einer Sammelunterkunft in Lebach unter. Wegen der hohen Zahlen erfolgt jetzt früher
eine Unterbringung in den Gemeinden. Andere Bundesländer versuchen, die Zeit in den Sammelunterkünften etwas zu verlängern, um die Kommunen zu entlasten. Baden-Württemberg hat seine
zweite Phase der „vorläufigen Unterbringung“ unter der rot-grünen Regierung von vier auf zwei Jahre
verkürzt. Bayern, Rheinland-Pfalz und viele Kommunen richten neue Gemeinschaftsunterkünfte ein,
weil sie keine privaten Unterbringungsmöglichkeiten mehr finden. Wie oben ausgeführt, ist die Realität zudem sehr stark von der Fähigkeit des Bundesamtes abhängig, die Verfahren zeitgerecht
durchzuführen, außerdem von den Erfolgschancen der Klagen gegen die Entscheidungen und der
Geschwindigkeit der Gerichtsverfahren. Probleme ergeben sich überwiegend aus einer verzögerten
Entscheidungspraxis des Bundesamtes.
Für die Lebensrealität, die Integration und damit auch auf die Möglichkeit, Beschäftigung zu finden
oder eine selbstständige Existenz aufzubauen, ist die Art und die Kontinuität der Unterbringung extrem wichtig. Unterbringung in großen Gemeinschaftsunterkünften (in früheren Jahrzehnten sprach
man weniger euphemistisch von Lagern) ist wenig erfolgversprechend für die Eingliederung in die
Gesellschaft. Die Ratio solcher Großanlagen ist ja die Trennung der Betroffenen von der übrigen
Bevölkerung, außer in der Phase des Ankommens, wenn es um Registrierung und erste Orientierung geht. Problematisch ist auch der mehrfache Wechsel der Unterbringung, wie es das Gesetz in
Baden-Württemberg vorsieht. Nachbarschaftliche Zusammenhänge können auf diese Weise nur
sehr schwer entstehen.
Wenn der Prozess der Anerkennung durch das Bundesamt zügig vor sich geht und keine Staus
entstehen, kann die dezentrale Unterbringung schon nach wenigen Wochen erfolgen. Dann kann
die nachbarschaftliche Aufnahme durch engagierte Bürger, Kirchengemeinden, Sportvereine etc.
ihre volle Wirkung entfalten. Vor allem bei humanitären Katastrophen wie zurzeit in Syrien, aber
auch schon in früheren Jahrzehnten, angefangen bei den Ungarnflüchtlingen 1956, ist die Hilfsbereitschaft groß. Hieran können sich die ersten Schritte zur sozialen Integration anschließen. Seit
Beginn der Syrien-Krise ist überall in Deutschland große Hilfsbereitschaft und großes Engagement
festzustellen. Der Asylkoordinator der Evangelischen Kirche in Bayern sprach in diesem Zusammenhang von einem „Aufstand der Empathie“ (Bingener und Soldt 2015).
Die Hilfsbereitschaft wird am besten wirksam, wenn sie in professionelle Strukturen eingebunden
ist; die Verantwortlichen in diesen Strukturen können die Bedürfnisse der Flüchtlinge einschätzen
und das ehrenamtliche Engagement koordinieren, gemeinsam mit Wohlfahrtsverbänden, Kirchen,
Sportvereinen und auch spontanen Zusammenschlüsse, die mit den kommunalen Stellen zusammenarbeiten (Han-Broich 2015). In der Analyse des Instituts für Demoskopie Allensbach (Asyl 2014)
wird diese positive Stimmung im Einzelnen belegt, vor allem im Vergleich mit der Stimmung 20 Jahre
Seite 26 | Unterbringung, Verteilung und Aufbau von Netzwerken
vorher. Die neue Studie der Bertelsmann Stiftung zur Willkommenskultur (2015) zeigt allerdings präzise die Ambivalenz der Situation auf, insbesondere auch die eher skeptische Haltung großer
Bevölkerungsteile in den neuen Bundesländern. Auch die Angriffe auf Flüchtlingsheime haben in
den letzten Monaten zugenommen.
Bei der Zuteilung von Sozialwohnungen neigen sowohl private als auch kommunale und staatliche
Wohnungsgesellschaften vielfach dazu, Migranten und insbesondere auch Flüchtlinge in bestimmten Wohneinheiten zu konzentrieren. Das hat betriebswirtschaftliche Gründe, weil sich auf diese
Weise der sonstige Wohnungsbestand leichter stabil halten lässt. Der große Nachteil dabei ist allerdings die Konzentration von Migranten, Flüchtlingen und eventuell auch anderen Gruppen in
bestimmten Wohneinheiten. Bei einer Vollbefragung in Münster wurde festgestellt, dass die Migranten sich gern integrieren wollten, aber aufgrund der beschriebenen Mechanismen relativ separiert
von der übrigen Bevölkerung untergebracht worden waren. Die Stadt änderte daraufhin ihre Politik
und unterstützte die Migranten dabei, in der ganzen Stadt Wohnungen anzumieten (Michalowski et
al. 2006). Auch die Unterkünfte für neu ankommende Flüchtlinge wurden über die ganze Stadt verteilt.
Das Argument richtet sich also gegen die Konzentration von Flüchtlingen, anderer Migranten und
einkommensschwacher Schichten in bestimmten Wohnblöcken oder Stadtvierteln. Es richtet sich
jedoch nicht gegen soziale Netzwerke von Migranten, seien sie religiöser, sprachlicher, regionaler,
beruflicher oder anderer Art. Vielmehr können solche Netzwerke Vermittlungs- und Verständigungsleistungen erbringen, zu denen behördliche Einrichtungen nicht in der Lage sind. Im Fall der
jüdischen Einwanderung aus der ehemaligen Sowjetunion räumte die Bundesrepublik den jüdischen
Gemeinden sogar eine Art Definitionsmonopol über die Einwanderung ein mit der Erwartung, dass
sich die Neueinwanderer den Gemeinden anschließen, sie stärken und neue Gemeinschaften bilden. Auch die katholischen Migrantengemeinden italienischer, spanischer, polnischer,
portugiesischer und anderer Sprachen haben in dieser Hinsicht über Jahrzehnte große Bedeutung
gehabt (Winterhagen 2013). Soziale Kontakte in Migrantengruppen, seien sie formeller oder informeller Art, können bei der Orientierung in der Einwanderungsgesellschaft helfen und nicht nur
sprachlich, sondern auch kulturell und sozial Übersetzungshilfen leisten. Wie effektiv dies ist, hängt
von der Dichte der Netzwerke ebenso ab wie von der Qualität ihrer Vernetzung mit der allgemeinen
sozialen Umwelt und den Gemeinsamkeiten mit ihr. So kann der aktuelle Bürgerkrieg in Syrien einerseits große Sympathien mit den Opfern hervorrufen, andererseits aber auch Furcht vor
Konflikten.
Eine aktuelle Untersuchung des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung zeigt erneut, dass
Arbeitsplätze am häufigsten durch persönliche Kontakte, vor allem über eigene Mitarbeiter der Firmen, vermittelt werden. Erst danach folgen mit weitem Abstand Internet-Stellenbörsen, Anzeigen
und andere Vermittlungswege (Brenzel et al. 2014: 4). Aktuelle Presseberichte zeigen einen immer
geringeren Vermittlungserfolg der Arbeitsagenturen (Öchsner 2015a). Eine schwedische Untersuchung zeigt ganz ähnliche Ergebnisse (Frykman 2012). Die OECD kommt in einer neuen
vergleichenden Untersuchung zu den Beschäftigungschancen von Migranten ebenfalls zu dem Ergebnis, dass informelle Kontakte bei der Arbeitssuche zentral sind:
Unterbringung, Verteilung und Aufbau von Netzwerken | Seite 27
“In all OECD countries, much hiring is through informal contact with employers. The question of
contacts and networks goes well beyond the ‘I’ll put you in touch with’. Sometimes, a contact may
just be a mere hint that there is an employer who might be interested. Having contacts is not only an
issue for people who immigrated as adults, but also for the children of immigrants raised and educated in the host country. The reason is that contact with the first employer – generally for
apprenticeship or internships – often comes about through the parents’ personal networks.
The lack of direct contact between employers and immigrants also fuels the formers’ misgivings
about the latters’ skills and productivity. A Swedish study (Åslund et al. 2009) found that managers
are generally much more likely to hire workers with their same ethnic background, except in cases
where the applicant was a former employee” (OECD 2014: 66).
Von daher ist der Aufbau von Netzwerken sicherlich der Königsweg nicht nur zur sozialen Integration, sondern auch zur Arbeitsintegration, vor allem wenn in diesen Netzwerken auch die
Arbeitsgesellschaft vertreten ist. Das Engagement von Kirchengemeinden, Vereinen, vielen Einzelpersonen und spontan gebildeten Fördergruppen kann dann nicht nur in karitativer Hilfe, sondern in
wirklicher Sozial- und Arbeitsintegration realisiert werden.
Internationale Erfahrungen mit Einwanderern, die ohne Arbeitsplatzangebot kommen, zeigen ebenfalls große Schwierigkeiten bei der Arbeitsintegration. Das gilt sogar für das Beispiel der hoch
qualifizierten und sehr selektiv nach einem Punktesystem ausgewählten Einwanderer in Kanada,
die ökonomisch schlecht integriert sind und deshalb vielfach Taxi fahren oder Teller waschen
(O'Shea 2009; Thränhardt 2014). Erklärt wird dieses Phänomen des fehlenden „Matchings“ vor allem mit mangelnden Netzwerken. Die kanadische Regierung unternimmt große Anstrengungen,
diese Probleme mit Trainings- und Förderprogrammen zu lösen, ohne dass dies bisher gelungen
wäre.
Mit der Belebung des Arbeitsmarktes und dem weitreichenden Integrationskonsens in Politik und
Gesellschaft sind heute in Deutschland gute Voraussetzungen gegeben, um die bisher extrem unbefriedigende Situation zu verändern. Der Arbeitsmarkt ist sehr aufnahmefähig, wie aus der zitierten
Untersuchung ebenfalls hervorgeht (Brenzel et al. 2004). Es zeigen sich erste Probleme bei der
Gewinnung nicht nur von Fachkräften, sondern auch von Arbeitskräften in allen Qualifikationsstufen,
auch im Osten Deutschlands. Dies ist aus ökonomischer Perspektive eine gute Rahmenbedingung
für die Arbeitsintegration von Zuwanderern.
In Deutschland gibt es weniger Wohnsegregation als in Nachbarländern wie Frankreich, den Niederlanden, Skandinavien oder Großbritannien oder gar in den USA. Gründe sind die dezentrale
Struktur des Landes, der soziale Wohnungsbau und die Wohnungspolitik, Programme wie die „soziale Stadt“ und der weitreichende sozialstaatliche Konsens. Das wird immer dann besonders klar,
wenn Probleme wie in den französischen Banlieus auf die Tagesordnung kommen. Diese immer
noch weitgehend gemischte Sozialstruktur des Landes, mag sie auch mancherorts gefährdet sein,
ist eine große Chance für den sozialen Zusammenhalt und auch für praktische Probleme wie die
Arbeitssuche. Es kommt darauf an, auch die Flüchtlinge in diese Zusammenhänge einzubeziehen.
Seite 28 | Was zu tun ist
7
Was zu tun ist
Der heutige Stand der rechtlichen Veränderungen und der Haltung der Bundesregierung zu Arbeitsaufnahme und Förderung wurde am 16. Februar 2015 in der Antwort der Bundesregierung auf eine
Kleine Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen zusammengefasst (Deutscher Bundestag
2015). Dabei wird klar, dass bisher keine Öffnung zu einer allgemeinen integrativen Grundeinstellung geplant ist. Es bleibt vorläufig bei partiellen Maßnahmen, die in Bezug auf die Arbeitserlaubnis
noch dazu befristet sind. Das Arbeitsintegrationsprogramm bleibt quantitativ minimal. Mit den steigenden Asylzahlen ist die Öffnungsbereitschaft offensichtlich auch schon wieder in einen
Krisenmodus geraten.
Nicht abzusehen ist die Abarbeitung des in Kapitel 3 geschilderten Bearbeitungsstaus bei den Asylverfahren. Im Gegenteil: Das Bundesinnenministerium erklärte im Februar 2015, es sehe keinen
Anlass, über die bisherigen Planungen hinaus das Personal aufzustocken.
Zu fordern ist demgegenüber eine klar integrative Perspektive mit folgenden Elementen:
Beschleunigung der Anerkennungsverfahren, so dass sie im Regelfall nach sechs Wochen abgeschlossen sind. In dieser Zeit werden die Asylbewerber in Gemeinschaftsunterkünften
untergebracht. Parallel zum Asylverfahren werden ihr Sprachstand, ihr Bildungs- und Ausbildungsstand und ihre Berufsqualifikationen erfasst sowie ihre Berufswünsche erfragt. Sie werden in Bezug
auf ihre Möglichkeiten und Perspektiven beraten und – wenn sie bleiben dürfen – in die Systeme
der BA aufgenommen. Kinder und Jugendliche erhalten einen ersten Unterricht bzw. eine Kindergartenbetreuung. Abgelehnte werden in Bezug auf die Rückkehr, eine mögliche Weiterwanderung
oder andere Möglichkeiten beraten. Eine besondere Rechtsstellung für Auszubildende ist zu schaffen, damit sie eine Ausbildung machen und anschließend im erlernten Beruf arbeiten können, ohne
dass sie oder ihre ausbildenden Arbeitgeber eine Abschiebung während der Ausbildung befürchten
müssen.3
Zu diesen Möglichkeiten muss eine Umwandlung des Asylbewerberstatus in einen Arbeitsstatus
gehören, wie das in Schweden schon mit Erfolg praktiziert wird (Parusel 2015). Schweden ist aber
nicht nur in Bezug auf Asylbewerber ein Vorbild für die Öffnung. Es hat seinen Arbeitsmarkt generell
geöffnet, vorausgesetzt, es werden die schwedischen Tariflöhne gezahlt. Generell sollten deutsche
Landes- und Kommunalbehörden die Möglichkeit haben, Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigungen
zu erteilen, ohne dass Menschen in das Asylverfahren gehen müssen. Das Grundgesetz bestimmt,
dass die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen (Art. 83). Auch im Ausländerrecht sollte ihnen dazu wieder ein entsprechender Spielraum gegeben werden, wie dies in der
heute viel kritisierten Zeit der Anwerbung der Fall war. Ein aktueller Fall kann dies illustrieren (Kasten).
3
s. weiter oben: Bundesratsbeschluss vom 6.2.2015
Was zu tun ist | Seite 29
Ein paradigmatischer Fall: Wie unnötig Asylverfahren statt Arbeitsverhältnisse entstehen
Der Fall: Eine ukrainische Familie hat nach Verfolgung und Verletzung des Vaters in der Ostukraine Zuflucht bei Freunden in Bayern gefunden. Die Beziehung geht auf die Fremdarbeiter-Zeit
der Großmutter auf dem Bauernhof zurück („eine lange währende Verpflichtung“). Die Familie
fürchtet um Leben und Sicherheit, falls sie zurückkehrt. Die Kinder sind gut in der Schule integriert,
der Vater ist Radioingenieur und hat eine Stelle als Elektriker angeboten bekommen, die Wohnung
ist gesichert. Die Familie genießt allgemein Sympathie und Wohlwollen, auch bei allen Entscheidungsinstanzen.
Migrationsbewertung: Gewinn für das Einwanderungsland und für die Betroffenen. Wegen der
Fluchtsituation auch Entlastung für das Herkunftsland. Triple Win.
Ausländerrechtliche Entscheidung: Das Landratsamt und die Staatsregierung sehen keine Lösung. Die Familie wird anheimgestellt, Asyl zu beantragen. Sie würde dann in eine Unterkunft
verbracht und die Gastgeber würden mit den hohen Kosten belastet. Sie würde also ins Asyl gedrängt. Der Antrag würde wahrscheinlich abgelehnt werden (inländische Fluchtalternative).
Alternative: Die Familie kehrt ins Heimatland zurück und stellt von dort aus einen Antrag auf ein
Arbeitsvisum. Die Dauer dieses Verfahrens wäre nicht abzusehen. Der Vater schließt aus, illegal
im Land zu bleiben. „Fiat lex, pereat mundus“4 könnte man mit einem klassischen Juristenspruch
kommentieren. Der bayerische Integrationsbeauftragte und der Petitionsausschuss des Landtags
kommen ebenfalls zu keinem anderen Ergebnis.
Pragmatische Lösung: Fragt man Praktiker in anderen Bundesländern, so wird eine Lösung über
die Härtefallkommission empfohlen, die es in jedem Bundesland gibt. Oder eine Absprache mit
dem Konsulat in Kiew und den übrigen an einem Verfahren Beteiligten, um zu einer raschen Erledigung zu kommen.
Gesetzlicher Änderungsbedarf: Es sollte eine Regelung wir in Schweden eingeführt werden,
nach der jeder Zuwanderer Arbeit aufnehmen darf, vorausgesetzt, er wird zum Tariflohn beschäftigt.
Quellen: Sarah Kanning. „Lieber Landtag, bei uns ist Krieg“. Die Familie Yasko hat bei Freunden
im Landkreis Friedberg eine Zuflucht gefunden. Nun muss sie zurück in ihre Heimat. Denn für
einen Daueraufenthalt wäre ein Arbeitsvisum oder ein Asylantrag Voraussetzung. SZ-Online.
24.3.2015. „Taten statt ‚warmer Worte‘“. Landtag berät über Aufenthalt einer ukrainischen Familie.
SZ-Online. 25.3.2015.
Auch die Gerichtsverfahren sind zu beschleunigen, so dass möglichst alle Fälle in einer überschaubaren Zeit geklärt werden. Soweit dennoch abgelehnte Asylbewerber faktisch in Deutschland
bleiben, erhalten sie vollen Zugang zu Arbeitsmöglichkeiten.
4
Lat. „Es geschehe Recht, auch wenn die Welt darüber zugrunde geht“.
Seite 30 | Was zu tun ist
Nach etwa zwei Monaten erfolgt die Verteilung in die Kommunen und soweit möglich in Wohnungen.
Dabei wird versucht, Perspektiven für eine Integration in das Arbeitsleben bzw. in Bildungs- und
Ausbildungskarrieren im Sinn eines Matchings zu berücksichtigen. Die BA gibt dazu auf Grund ihrer
Bedarfsmeldungen Empfehlungen, um Arbeitsangebot und Nachfrage zur Deckung zu bringen.
Die verbleibenden Integrationshindernisse, insbesondere die Nachrangigkeitsprüfung, werden beseitigt. Das Arbeitsverbot wird auf einen Monat zurückgeführt.
In den Städten und Gemeinden, in denen den Flüchtlingen Wohnungen zugewiesen werden, aktiviert man die lokalen Beratungs- und Informationsdienste. Es werden Sprach- und
Orientierungskurse für die Erwachsenen angeboten, die Kinder kommen in die Regelschule und
erhalten Sprachunterricht, geeigneten Jugendlichen werden spezielle Berufsbildungskurse angeboten. Die Zivilgesellschaft, also Kirchengemeinden, Vereine aller Art sowie interessierte und
engagierte Bürger werden einbezogen. Verbindungen zur lokalen Wirtschaft werden aufgebaut, um
geeignete Arbeitsplätze zu finden und zu besetzen. Finden sich keine geeigneten lokalen Angebote,
so wird auf dem regionalen und überregionalen Arbeitsmarkt gesucht.
Die bestehenden Arbeitsförderungsprogramme werden fortgeführt. Wichtiger als alle Sonderprogramme sind jedoch das Funktionieren des Aufnahmeprozesses im angestrebten zeitlichen Rahmen
von sechs bis acht Wochen und die Aktivierung der Zivilgesellschaft. Der Kern der Willkommenskultur besteht darin, dass die Behördenprozesse zügig funktionieren, dass jede Behörde ihre Rolle
angemessen erfüllt, dass die Flüchtlinge als aktive Menschen angenommen werden und die Chance
erhalten, schnell selbst aktiv zu werden. Oder, wie die OECD es formuliert hat:
“Migrants need to be seen as a resource rather than a problem and integration policies as an investment to make the best use of their skills” (OECD 2014: 11).
Das europäische Abwehrsystem und die möglichen Alternativen | Seite 31
8
8.1
Das europäische Abwehrsystem und die möglichen Alternativen
Arbeit direkt
Das deutsche und europäische Asylsystem ist mit dem Problem belastet, dass es für viele Menschen
die einfachste oder sogar die einzige Möglichkeit ist, überhaupt in ein wohlhabendes Land zu gelangen. Besonders deutlich wird dieses Dilemma bei der aktuellen Migration aus dem Kosovo und
anderen südosteuropäischen Ländern nach Deutschland. Sie entsteht aus ganz ähnlichen Motiven
wie die Arbeitswanderungen aus den benachbarten Staaten Rumänien, Bulgarien, Italien, Griechenland und Kroatien, die allesamt EU-Mitglieder sind und deren Bewohner deshalb freien Zugang
haben.
In Abschnitt 8 zeigen wir an drei Beispielen, wie die Zuwanderung von Arbeitskräften organisiert
werden könnte, um den Teufelskreis zu durchbrechen. Dabei ist klar, dass es nicht von heute auf
morgen Gesamtlösungen geben kann. Es kommt aber darauf an, Teillösungen zu finden und zu
organisieren, die für sich selbst tragfähig sind und zugleich als Beispiel für weitere Entwicklungen
dienen können. Wenn legale und real zugängliche Wege existieren, schwindet der Druck, jede
Chance wahrzunehmen, um in das gewünschte Land zu kommen.
Gleichfalls entfällt die Notwendigkeit, an einer einmal gelungenen Einwanderung festzuhalten. Man
kann vielmehr auch auf Dauer oder vorübergehend in das Herkunftsland zurückkehren und dort
leben, wo es am günstigsten ist und wo man leben will. Man gewinnt Souveränität über seine eigenen Lebensentscheidungen, wie das für die Menschen in den reichen Ländern selbst
verständlich ist und wie es zu den großen Errungenschaften der EU gehört.
8.2
Alternative zum Abschottungsdilemma 1: Südosteuropa
Flüchtlinge aus Serbien, Mazedonien, Bosnien-Herzegowina, Montenegro, Albanien und Kosovo
werden zurzeit als besonderes Problem der deutschen Asylpolitik betrachtet. Ihre Asylanträge werden fast ausnahmslos abgelehnt. Gleichwohl werden immer mehr Anträge in Deutschland gestellt.
Daran hat auch die Erklärung von Serbien, Mazedonien und Bosnien-Herzegowina zu „sicheren
Herkunftsländern“ wenig geändert. Ein wesentlicher Grund dafür ist – wie oben beschrieben – der
Bearbeitungsstau im deutschen Asylverfahren.
Der Wunsch der Menschen aus dem Kosovo, aus Serbien, Bosnien-Herzegowina, Mazedonien und
Albanien, in Deutschland zu arbeiten, entsteht aus den gleichen Motiven wie in den Nachbarstaaten,
aus denen große Arbeitszuwanderungen kommen. Die höchste prozentuale Steigerung weist
2013/14 die Arbeitseinwanderung aus Kroatien aus, nachdem das Land der EU beigetreten ist. Auch
die Nachbarländer Rumänien, Bulgarien und Italien sind Quellen großer Arbeitseinwanderungen.
Das aktuelle Dilemma rührt in großem Maß aus der Unfähigkeit Deutschlands bzw. der EU her,
einen Arbeitsmigrationskanal zu öffnen bzw. die legalen Arbeitseinwanderungsmöglichkeiten zugänglich zu machen und Arbeitsvisa zu erteilen. Gleichzeitig hat die EU im Rahmen ihrer
Nachbarschafts- und Beitrittspolitik die Grenzen so weit geöffnet, dass es leichter geworden ist einzureisen.
Seite 32 | Das europäische Abwehrsystem und die möglichen Alternativen
Wir können hier nicht auf die allgemeinen wirtschaftlichen und politischen Gründe für die Krise im
post-jugoslawischen Raum eingehen. Stichworte dafür sind Kriegsfolgen, Ethnisierung von Politik
und Gesellschaft, kleinstaatliche Abschließung und Marktenge, Korruption und Clanstrukturen, Defizite bei der Verwendung von Hilfsgeldern, Unsicherheit und Perspektivlosigkeit. In unserem
Zusammenhang können nur Arbeit und Beschäftigung behandelt werden.
Fünf der sechs Westbalkanstaaten haben inzwischen visumfreien Zugang zur EU. Kosovaren können visumfrei einreisen, wenn sie sich einen serbischen Pass besorgen. Von daher sind
Zugangskontrollen im Fall dieser Länder deutlich eingeschränkt und Zuwanderung ist nur auf andere
Weise regulierbar. Zugleich ist das Wanderungspotenzial aus diesen Ländern überschaubar: Kosovo hat 1,8 Millionen Einwohner.
Deutschland sollte Arbeitsvermittlungsagenturen in diesen Staaten errichten, am besten abgestimmt
mit anderen EU-Ländern sowie der Schweiz und Norwegen. Diese Agenturen sollten mit den Arbeitsbehörden der Balkanstaaten zusammenarbeiten, ähnlich wie dies heute schon in der
Vermittlung zwischen den EU-Staaten geschieht. Damit könnten Arbeitsuchenden Arbeitsverträge
vermittelt werden, beispielsweise in Bereichen mit Personalmangel wie Handwerk, Pflegeberufe und
Saisonbeschäftigung in der Landwirtschaft. Die Deutsch- und Landeskenntnisse, die bei vielen Menschen in diesen Ländern auf Grund früherer Arbeitsmigrationen und Fluchtbewegungen vorhanden
sind, vor allem im Kosovo und in Bosnien-Herzegowina, würden die Arbeitsaufnahme erleichtern.
Die Kosten für solche Vermittlungsbüros würden nur einen Bruchteil der Kosten ausmachen, die
jetzt für Asylverfahren aufgebracht werden, die in Sackgassen führen.
Damit entstünde als Alternative zu den Asylanträgen, die zum Scheitern verurteilt sind, eine reale
Perspektive, in Deutschland und anderen Ländern zu arbeiten. Gleichzeitig käme es auf Grund der
Unterstützung von Familien durch die Migranten zu Transferzahlungen, die der Wirtschaft in den
Herkunftsländern helfen würden. Derartige persönliche Transfers erreichen die Bevölkerung zielgerichteter als staatliche Hilfszahlungen, die mit hohen Verwaltungskosten belastet sind, zuweilen in
problematische Kanäle geflossen sind und die Bevölkerung nur eingeschränkt erreicht haben. Funktionierende ökonomische Zusammenhänge könnten zu neuen produktiven Netzwerkbildungen
beitragen, die Investitionen ermöglichen, wie es sie vor dem Ausbruch der jugoslawischen Bürgerkriege in breitem Ausmaß gegeben hat.
Auf diese Weise würde ein legaler Migrationskanal direkt in Beschäftigung hinein eröffnet, mit Vorteilen für alle Seiten. An die Stelle einer chaotischen Situation in den Flüchtlingsunterkünften, die in
Sackgassen und ungeklärte Zwischensituationen führt, entstünde eine konstruktive Zusammenarbeit und es kämen Menschen mit einer konkreten Perspektive. Auch in diesem Fall kommt es darauf
an, die Initiative der Betroffenen in einen Rahmen zu bringen, in dem sie sich sinnvoll zu ihrem
eigenen Vorteil sowie zum Vorteil sowohl des Herkunfts- als auch des Einwanderungslandes auswirken kann.
Das europäische Abwehrsystem und die möglichen Alternativen | Seite 33
Seit dem Bericht der Global Commission on International Migration (2005) gibt es einen weitgehenden internationalen Konsens darüber, dass Entwicklung und Migration einen positiven
Zusammenhang bilden können und sollen, und zwar im Sinn eines „Triple Win“, also positive Ergebnisse für die Migranten, das Herkunfts- und das Einwanderungsland. Migranten haben die Chance
auf höhere Einkommen und ein besseres Leben, das Herkunftsland erhält finanzielle Transfers und
den Zugang zu Entwicklungen in fortgeschritteneren Ländern, das Einwanderungsland bekommt
Arbeitskräfte. Gelingt es, in dieser Weise verlässliche Migrationskanäle zu etablieren, so wird Migration planbar. An die Stelle panikartiger Massenfluchten, wie sie um die Jahreswende 2014/15 im
Kosovo einsetzten, treten Einzelmigrationen und produktive Migrationsnetzwerke.
8.3
Alternative zum Abschottungsdilemma 2: Beispiel Tunesien
Im zweiten und dritten Quartal 2014 haben insgesamt 332 Tunesier Erstanträge auf Asyl in Deutschland gestellt. Kein einziger Antrag wurde positiv beschieden – im Unterschied zu Asylanträgen aus
Ägypten, Libyen und vielen anderen Ländern (Deutscher Bundestag 2014: 29). Tunesien ist heute
ein demokratisches Land mit einem hohen Maß an innerem Konsens und Stabilität. Da die wirtschaftliche Lage sich aber gleichwohl eher verschlechtert hat und die Arbeitschancen für junge
Menschen nach der Demokratisierung nicht besser geworden sind (gerade auch für gut Ausgebildete), sind Asylanträge offensichtlich ein Versuch, in ein Land mit mehr Chancen zu gelangen. Die
Flüchtlinge nehmen dafür Todesrisiken und hohe Kosten in Kauf.
Der sächsische Innenminister hat gefordert, Tunesien zum sicheren Herkunftsland zu erklären und
tunesischen Asylbewerbern vorgeworfen, „Schwierigkeiten“ zu machen (MDR 2014), ohne das irgendwie zu spezifizieren. Es käme nun aber darauf an, nicht einfach nur eine Negativmaßnahme zu
beschließen, was faktisch ohnehin kaum Konsequenzen nach sich ziehen würde, wie am Beispiel
der Asylsuchenden aus Serbien, Bosnien-Herzegowina und Mazedonien zu sehen. Stattdessen
wäre ein gangbarer alternativer Weg zu eröffnen, indem Arbeitszugänge geschaffen werden. Es gibt
bereits eine Reihe kleinerer Programme für Praktika und Trainings von Tunesiern und auch individuelle Erfolgsberichte.
An diese Beispiele könnte man anknüpfen: Zudem kämen auch die gut integrierten tunesischen
Gemeinschaften in Deutschland mit ihren vielen Vereinen als Vermittler in Frage, ebenso die Unternehmen, die seit der Anwerbungszeit 1965 bis 1973 Tunesier beschäftigen. Schon heute betreibt
die Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ) ein Praktika-Programm für Tunesier. Enge
Verbindungen und auch Deutschkenntnisse gibt es bisher schon im Rahmen des florierenden Tunesien-Tourismus.
Tunesische Arbeitskräfte sollten einen breiteren Zugang bekommen. Dazu könnten Kurse sowie
Unterstützung zum Erwerb von Sprachkenntnissen, Fachqualifikationen und Anerkennungen von
Zeugnissen angeboten werden, ebenso Studienmöglichkeiten in Deutschland. Die Energie der Interessierten könnte sich dann darauf richten, sich entsprechend zu qualifizieren und beispielsweise
Deutsch zu lernen, statt hohe Zahlungen an Schlepper zu leisten und Lebensgefahr bei der Überfahrt über das Mittelmeer auf sich zu nehmen. Ein Erfolg wird sich aber nur einstellen, wenn wirklich
erreichbare Zugänge geschaffen werden und dies in Tunesien auch bekannt und sichtbar wird.
Seite 34 | Das europäische Abwehrsystem und die möglichen Alternativen
Bisher sind die entsprechenden Programme sehr klein und wenig geeignet, Perspektiven und Orientierungen zu schaffen. Es sollte ein Verbindungsbüro der Bundesagentur für Arbeit in Tunis
errichtet werden, das den Zugang kanalisieren und fördern könnte. Auch die Visumsabwicklung wäre
zu beschleunigen.
Insgesamt geht es darum, die Rahmenbedingungen so zu verändern, dass es für Migranten möglich
wird, über andere Wege nach Deutschland und in andere Länder zu gelangen. Die gesetzlichen
Grundlagen sind weitgehend gegeben, es fehlen jedoch Anreize, institutionelle Vorkehrungen und
Offenheit für die Potenziale der Migranten. Die OECD weist explizit darauf hin, dass Migranten sehr
dynamische Akteure sind:
“(M)igrants are rational agents who quickly adapt their behaviour to policy changes, amplifying or
possibly neutralizing the intended effects” (OECD 2014: 11).
Bisher werden sie durch das Einreiseregime weitgehend daran gehindert, ihre Fähigkeiten auszuspielen. Tunesien könnte ein Beispielland sein, mit dem ein integriertes Management von Arbeitseinwanderung gelingt.
8.4
Alternative zum Abschottungsdilemma 3: Flüchtlingslager
Das deutsche Migrationssystem ist – wie die OECD (2013) bestätigt hat – von der Gesetzeslage her
inzwischen bemerkenswert offen, vor allem was Hochqualifizierte angeht. Für die Menschen in den
Flüchtlingslagern in den Nachbarstaaten Syriens und anderswo kommt diese Offenheit jedoch nicht
zum Tragen, weil es für sie äußerst schwierig ist, die nötigen Visa zu bekommen. Die deutschen
Auslandsvertretungen scheinen seit den Kontroversen um die Ukraine-Visa 2005, die damals fast
zum Sturz von Außenminister Joschka Fischer geführt hätten, extrem vorsichtig bei der Visumsvergabe zu sein. Hinzu kommen Schwierigkeiten bei der Beschaffung der erforderlichen Dokumente.
Die Botschaften gehen heute gerade in Syrien und seinen Nachbarländern sehr abwehrend vor, die
„Blaue Karte EU“ scheint vielfach unbekannt zu sein.
Die oben erwähnte Triple Win-Perspektive wurde bisher immer nur auf funktionierende Staaten angewendet. Es liegt nahe, diesen positiven Zusammenhang auf Flüchtlinge zu übertragen, die rund
um Syrien in Lagern und anderen provisorischen Unterkünften leben, ebenso in Pakistan, Kenia und
anderen Ländern. Sie sind zum Teil gut ausgebildet, in einigen Flüchtlingslagern gibt es auch erfolgreiche Bildungsprogramme. Anschließend bestehen aber wenige Möglichkeiten, die erworbenen
Kenntnisse zu verwerten. Hier sollten Kontaktaufnahmen und Vermittlungen ansetzen. Deutschland
sollte ferner ein Programm auflegen, mit dem Schulabsolventen aus den Flüchtlingslagern Studienplätze und Stipendien in Deutschland eröffnet werden.
Selbstverständlich ersetzt das nicht andere Strategien, vor allem das Resettlement von Flüchtlingen
nach Europa und die Lösung der Konflikte in den Herkunftsländern selbst. Die Öffnung für Arbeitsmigration kann jedoch die Probleme entschärfen und so auch den Weg für mehr
Aufnahmebereitschaft ebnen.
Zusammenfassung | Seite 35
9
Zusammenfassung
Ausgrenzung aus dem Arbeitsleben, Unterbeschäftigung und Armut sind für Asylbewerber und
Flüchtlinge in Deutschland gravierende menschliche Probleme. Zugleich schadet der Ausschluss
der Asylbewerber und Geduldeter aus tätiger Arbeit dem gesamten Land, vielfältige soziale und
wirtschaftliche Chancen werden nicht genutzt. Arbeiten zu können ist nicht nur Voraussetzung für
wirtschaftlichen Erfolg, sondern auch für soziale Anerkennung und Achtung, für gleichberechtigte
soziale Integration und damit für soziale Kohärenz. Beschäftigung bringt neue Perspektiven und
Sicherheiten und trägt damit auch zur Bewältigung traumatischer Erinnerungen und Belastungen
bei. Mit der Belebung des Arbeitsmarktes und dem weitreichenden Integrationskonsens in Politik
und Gesellschaft sind heute in Deutschland gute Voraussetzungen gegeben, um die bisher extrem
unbefriedigende Situation zu verändern.
Die Gründe für die Ausgrenzung aus dem Arbeitsleben lassen sich in zwei Gruppen zusammenfassen: einerseits objektiv bestehende Herausforderungen aus der Flüchtlingssituation und
andererseits Schwierigkeiten, die die deutsche Politik selbst geschaffen hat:
Generell ist es eine Herausforderung, Menschen in Arbeit zu bringen, die ohne konkrete Beschäftigungsperspektive zuwandern. Bei Flüchtlingen kommen vielfach besondere Belastungen hinzu:
Kriegs- und Unterdrückungserfahrungen, traumatische Fluchtsituationen, Ausbildungsdefizite auf
Grund chaotischer Verhältnisse im Herkunftsland, Verständigungsschwierigkeiten, fehlende oder
nicht anerkannte Abschlüsse, kulturelle Unterschiede und mangelnde Einbindung in soziale Beziehungsnetze. All das sind gegebene Probleme, die systematisch angegangen werden müssen.
Eine zweite Gruppe von Problemen ist hausgemacht. Das betrifft zunächst das Arbeitsverbot für
Asylbewerber – eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers seit 1980. Damit sollte unerwünschte Einwanderung abgeschreckt werden. Hinzu kamen weitere Einschränkungen: die
„Residenzpflicht“, das heißt die Beschränkung auf einen bestimmten zugewiesenen Wohnort, die
verpflichtende Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften, Sach- statt Geldleistungen. Alle diese
Maßnahmen haben die Eigeninitiative der Flüchtlinge beschnitten und eine Situation geschaffen, in
der Asylbewerber und Geduldete von Zahlungen nach dem speziell für sie geschaffenen „Asylbewerberleistungsgesetz“ abhängig wurden und blieben, ohne dass es für sie Perspektiven gab.
Ironischerweise finanzierte der Staat später wiederum Maßnahmen, mit denen Geduldete in Arbeit
vermittelt werden sollten. Bei der Anerkennung von Härtefällen wurden vor allem Arbeit und eigener
Verdienst gewürdigt, die Flüchtlinge trotz der ausgrenzenden Bedingungen erreicht hatten.
Politische Entscheidungen haben seit 2013 dazu geführt, dass hier eine Wende vollzogen worden
ist: „Residenzpflicht“ und Arbeitsverbot wurden auf drei Monate reduziert. Bestehen blieb jedoch die
Nachrangigkeitsprüfung bei der Arbeitsaufnahme in den ersten 15 Monaten. Dieses Hindernis sollte
beseitigt werden, ebenso sollte die Zeit des Aufenthalts in den Gemeinschaftsunterkünften generell
auf höchstens drei Monate reduziert werden, damit die Flüchtlinge in Kontakt mit der Gesellschaft
kommen können.
Seite 36 | Zusammenfassung
Wenngleich die administrativen Hürden bei der Arbeitsaufnahme in den letzten Monaten verringert
wurden, reagiert die Wirtschaft immer verständnisloser auf die verbliebenen Beschränkungen. Geblieben ist jedoch das seit 2007 steigende zentrale Integrationshindernis: der Bearbeitungsstau bei
den Asylanträgen. Ende Januar 2015 zählte das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge 178.250
unbearbeitete Anträge. Nach den Kriterien von Eurostat waren es Ende Dezember 2014 sogar
221.195 unbearbeitete Anträge. Diese hohe Zahl ist im europäischen Vergleich ohne Parallele.
Für Asylbewerber bedeutet das, dass sie in vielen Fällen erst nach Jahren eine Entscheidung über
ihren Antrag bekommen. Ihre Initiative wird dadurch lahmgelegt, ihre Integration kann nicht vorankommen. Die erwähnten Erleichterungen bei der Arbeitsaufnahme werden damit administrativ
zunichte gemacht, denn für Asylbewerber ebenso wie für potenzielle Arbeitgeber ist nichts planbar,
wenn das Asylverfahren noch nicht einmal begonnen hat. Viel positive Energie ehrenamtlich engagierter Bürger und kommunaler Behörden geht wegen des Bearbeitungsstaus in die Bewältigung
der vorläufigen Unterbringungssituation statt in Hilfen für die endgültige Integration (Karakayali und
Kleist 2015).
Notwendige Voraussetzungen für mehr Arbeitsintegration sind daher vorrangig die Auflösung des
Bearbeitungsstaus durch den Einsatz von mehr Entscheidern beim Bundesamt für Migration und
Flüchtlinge. Verantwortlich für diesen „Flaschenhals der Integration“ ist das Bundesinnenministerium. Zugleich sollte die Qualität der Entscheidungsverfahren verbessert werden, so dass weniger
Korrekturen durch die Gerichte notwendig sind – eine weitere Quelle großer Verzögerungen bei den
Verfahrensabläufen. Dazu wäre mehr Weiterbildung für die Entscheider und gegenseitige Supervision nützlich.
Von Anfang an sollte eine klar integrative Perspektive bestimmend sein, auch wenn ein Teil der
Antragsteller nicht in Deutschland bleibt. Deutsch lernen ist auch für diese Gruppe besser als unstrukturiertes Warten. Das gilt vor allem auch für die Kinder, die etwa ein Drittel der Asylbewerber
ausmachen. Die wichtigsten Punkte bei der Integration in Arbeit und Gesellschaft sind:
– Sprachkurse für alle von Anfang an, Anpassung der Sprachkurse an den Leistungsstand der Teilnehmer
– Frühe Erfassung des Ausbildungsstandes, der Arbeitserfahrungen und der Berufsperspektiven
– Aufnahme in die Erfassungssysteme der Bundesagentur für Arbeit
– Koordination der Arbeitsvermittlung mit der örtlichen Wohnverteilung der Flüchtlinge
– Früher Übergang in normale Wohnsituationen
– Orientierung und Information der örtlichen Bevölkerung über die Aufnahme von Flüchtlingen sowie
– Darstellung der Situation und Zusammenarbeit mit Kirchengemeinden, Vereinen, Schulen, Unternehmen und der Zivilgesellschaft insgesamt.
Aus vielen Untersuchungen und Erfahrungsberichten wissen wir, dass mehr Arbeitsgelegenheiten
durch informelle Kontakte vermittelt werden als durch formelle Institutionen. Das gilt vor allem für
Klein- und Mittelunternehmen und für die Vermittlung von Ausbildungsverhältnissen.
Zusammenfassung | Seite 37
Aus der neuen Gesamtbefragung der BA wissen wir, dass viele Flüchtlinge in Deutschland trotz aller
Schwierigkeiten Arbeit gefunden haben, wahrscheinlich allerdings meist unterhalb ihrer Qualifikation. Auch die Berichte der Härtefallkommissionen zeigen, dass Asylbewerber Arbeit suchen und
finden, wenn auch meist gering bezahlte. Insgesamt machen diese Erfahrungen optimistisch dafür,
dass mit es mit einer klaren Orientierung auf Integration und Integrationsförderung sowie mit einer
breiten Beteiligung der Gesellschaft gelingen kann, die Flüchtlinge in Deutschland schneller, zahlreicher und qualifikationsorientierter in Arbeit zu bringen.
Es gilt zudem, Alternativen zur gefährlichen Flucht über das Mittelmeer zu öffnen. Statt die Grenzen
hermetisch zu schließen, sollten Menschen aus Flüchtlingslagern und aus Verfolgerstaaten Wege
geöffnet werden, direkt nach Deutschland und Europa zu gelangen, ohne Schlepper bezahlen und
sich gefahrvollen Situationen aussetzen zu müssen. Deutschland sollte systematisch Menschen die
Einreise ermöglichen, die einen Arbeits- oder Ausbildungsplatz einnehmen können oder ein Studium
aufnehmen wollen. Dazu sollten in den Herkunftsgebieten Deutschkurse und andere Qualifizierungsmaßnahmen angeboten und Stipendien vergeben werden.
Insgesamt sollten alle Schritte darauf gerichtet sein, einen Rahmen zu schaffen, in dem die Flüchtlinge aktiv werden und ihre eigene Zukunft gestalten können, statt ihre Energie auf die Überwindung
von Mauern, die Finanzierung von Schleppern und die Auseinandersetzung mit Behörden und einschränkenden Gesetzen richten zu müssen.
Seite 38 | Literatur
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Kontakt
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Telefon 05241 81-81360
Fax
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www.bertelsmann-stiftung.de

Die Arbeitsintegration von Flüchtlingen in Deutschland

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