הורד מאמר בנושא הסכמי ייסוד להקמת מכוני טיהור שפכים

‫עקרונות מסחריים לשיתוף פעולה אזורי בהקמה‪,‬‬
‫הפעלה ושדרוג של מכוני טיהור שפכים‬
‫מאת יגל דויטש ודב ימיני‬
‫הסדרת היבטים ארגוניים שונים הנה מפתח להצלחתם‬
‫של פרויקטים להקמה והפעלה של מכוני טיהור שפכים‬
‫ומערכות ביוב אזוריות‪ .‬מאמר זה יסקור את החלופות‬
‫הארגוניות וכן את הנושאים שרצוי להסדיר מראש‬
‫מבחינה מסחרית‪ .‬סילוק וטיהור השפכים הנו הנושא‬
‫המורכב ביותר‪ ,‬ניהולית‪ ,‬עבור תאגידי מים וביוב‬
‫ומועצות אזוריות המחזיקות מכוני טיהור‪.‬‬
‫מ‬
‫כוני טיהור שפכים מוקמים‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬על בסיס‬
‫אזורי‪ ,‬ולא אחת משרתים מספר תורמי שפכים שונים‬
‫כאשר תאגיד מים וביוב אחד יכול לטהר את שפכיו‬
‫במספר מכוני טיהור וכן כל מכון טיהור יכול לספק‬
‫שירותי טיהור שפכים למספר גופים שונים (כגון‪ :‬תאגידי מים‬
‫וביוב‪ ,‬מועצות ועיריות שלא הקימו תאגיד‪ ,‬צה"ל וגופים נוספים)‪.‬‬
‫על השחקנים השונים בענף חלים מספר חוקים‪ ,‬כללים ותקנות‪,‬‬
‫בהם‪ :‬חוק תאגידי מים וביוב‪ ,‬התשס"א – ‪ ; 2001‬תקנות בריאות‬
‫העם (תקני איכות מי קולחין וכללים לטיהור שפכים)‪ ,‬תש"ע –‬
‫‪ ;2010‬חוק הביוב‪ ,‬התשכ"ב – ‪ ;1962‬חוק המים‪ ,‬התשי"ט ‪1959 -‬‬
‫על כלליו ותקנותיו; כללי תאגידי המים והביוב וחוקי עזר מקומיים‬
‫וזו רק רשימה חלקית של חוקים ותקנות רלוונטיות‪ .‬חוקים אלו‬
‫מהווים מארג סבוך‪ ,‬חלקם סותרים זה את זה ולא בהכרח קיים‬
‫רצף אחיד וחוקי לכל המשתתפים‪ .‬מאמר זה אינו מתייחס‬
‫להיבטים המשפטיים אך נושא זה מחייב הערכות מקדימה לפני‬
‫תחילת הפרוייקט‪.‬‬
‫תאגידי מים וביוב קיבלו על עצמם את כל הסמכויות בתחום‬
‫המים והביוב ברשויות המקומיות בעלות המניות בתאגיד‪,‬‬
‫סמכויות התאגיד מוגדרות בחוק תאגידי מים וביוב וברישיון‬
‫ההפעלה של התאגיד שניתן לו על ידי הממונה על התאגידים‬
‫ברשות המים הממשלתית‪.‬‬
‫לתאגיד מים וביוב ישנה הסמכות לפעול בתחום הגיאוגרפי‬
‫של הרישיון בלבד‪ ,‬תחום זה מוגדר כתחום החופף את תחום‬
‫שיפוטן של הרשויות המקומיות בעלות המניות בתאגיד‪ .‬מכוני‬
‫טיהור השפכים מוקמים‪ ,‬על פי רוב‪ ,‬בריחוק מריכוזי אוכלוסיה‬
‫ובשטחים שהם לרוב בשטח השיפוט של מועצות אזוריות‬
‫שכנות ליישובי התאגיד‪ .‬כמו כן תורמי שפכים למכוני טיהור‬
‫מקורם במספר גופים שונים‪ ,‬שלכל אחד מהם יש אחריות שונה‬
‫וסמכות שונה‪ .‬בפועל פועלים תאגידי מים וביוב מחוץ לתחום‬
‫הרישיון של התאגידים‪ .‬אנו סבורים שיש להסדיר נושא זה‬
‫מכיוון שלא ברור מהו מקור הסמכות של תאגידי המים והביוב‬
‫הפועלים במתכונת זו‪.‬‬
‫המינהל לפיתוח תשתיות ביוב מחייב בטרם יאושר המימון‬
‫להקמה של מכוני טיהור שפכים הצגה של הסדר בין תורמי‬
‫השפכים למכון הטיהור ומערכת הביוב המשותפת‪ .‬הסדרה זו‬
‫מעוגנת על פי רוב בהסכמי מייסדים בין תורמי השפכים‪ .‬עלמא‬
‫ליוותה מספר רשויות ותאגידי מים וביוב שונים בתהליכים של‬
‫ניתוח חלופת ארגוניות ועיגונן בהסכמי מייסדים‪.‬‬
‫קיימים מספר מודלים שונים‪ :‬ממודלים פשוטים בהם גורם אחד‬
‫מקבל אחריות על הקמה והפעלה של מכון הטיהור ויתר תורמי‬
‫השפכים הנם במעמד של מקבלי שירותים בלבד ועד למודלים‬
‫של הקמת גופים משותפים להקמה והפעלה של מכוני טיהור‬
‫שפכים‪ .‬עלמא ליוותה מספר תאגידי מים וביוב‪ ,‬מועצות אזוריות‬
‫וגופים נוספים בגיבוש‪ ,‬בחינה ויישום של חלופות להסדרת‬
‫הקמה של מכוני טיהור ומערכות ביוב אזוריות‪.‬‬
‫להלן פרוט של דרכי הפעולה המומלצות לפני ולאחר הקמת‬
‫פרויקט משותף למספר תורמי שפכים‪.‬‬
‫שלבים מקדמיים לפני היציאה לפרויקט‪:‬‬
‫מיפוי השותפים הפוטנציאלים‬
‫מי הם השותפים לפרויקט? מהן הסמכויות החוקיות שלהם?‬
‫ממי יש צורך לקבל אישורים? (לדוגמא‪ :‬הקמת מכון טיהור‬
‫שתורמי השפכים הם‪ :‬מועצה אזורית‪ ,‬תאגיד מים וביוב ורשות‬
‫מקומית מיהודה ושומרון מחייבת בהתאמה אישורים ממשרד‬
‫הפנים‪ ,‬הממונה על התאגידים ברשות המים הממשלתית‬
‫והסדרת "צו אלוף")‪ .‬בעת מיפוי השותפים יש צורך להבין את‬
‫מפת האינטרסים של כל שותף‪.‬‬
‫מיפוי והקצאה של הסיכונים‬
‫קיימים סיכונים שונים בהקמה והפעלה של מכון טיהור שפכים‪,‬‬
‫בטרם המשא ומתן יש למפות את הסיכונים הקיימים (סיכונים‬
‫פיננסים‪ ,‬סיכונים סביבתיים‪ ,‬סיכוני רגולציה‪ ,‬סיכונים תפעוליים‬
‫ועוד)‪ .‬הקצאה אופטימאלית של סיכונים הנה הטלת כל סיכון‬
‫על הגורם השולט בו בצורה הטובה ביותר (לדוגמא‪ :‬סיכון של‬
‫הזרמת שפכים שלא באיכות מתאימה תוטל על תורם השפכים)‪.‬‬
‫יש לזכור שהקצאה נכונה של סיכונים‬
‫הנה אחד ממפתחות הצלחת הפרוייקט‪.‬‬
‫סקירה משפטית‬
‫הכנת סקירה משפטית על ידי יועץ משפטי המתמחה בתחום‪,‬‬
‫לעניין‪ :‬מעמדו של כל גורם‪ ,‬החוקים החלים על כל משתתף‪,‬‬
‫חפיפה בין חוקים ותקנות‪ ,‬בחינה של חקיקת עזר (ככל שזו‬
‫רלוונטית)‪ ,‬נקודות תורפה משפטיות‪ ,‬נושאים שיש להסדיר‬
‫כתנאי מקדמי (לדוגמא‪ :‬אישור משרד הפנים להסכמים מעל‬
‫לחמש שנים של רשויות מקומיות)‪ ,‬מעמד המקרקעין בהיבטים‬
‫של תכנון ובנייה ועוד‪.‬‬
‫קבלת אינפורמציה מלאה ככל שניתן‬
‫יזם הפרוייקט חייב לנסות ולהשיג את מירב האינפורמציה טרום‬
‫היציאה לפרויקט‪ ,‬ככל שישנה ודאות תכנונית גבוהה יותר עלות‬
‫הפרוייקט ניתנת לחיזוי בצורה טובה יותר ובכך ניתן לצמצם את‬
‫העלויות הנובעות מאי הודאות‪.‬‬
‫הבנת מערך האסדרה (רגולציה)‬
‫הרגולציה בתחום השפכים הנה רגולציה מורכבת הן ברמה‬
‫הסביבתית והן ברמה הכלכלית‪ ,‬למספר גופים שונים סמכויות‬
‫שונות (חלקן חופפות) וכן מוטלת הן על יצרן השפכים והן על‬
‫מפעיל מכון הטיהור השפכים אחריות סביבתית‪ .‬לפני התחלת‬
‫הפרויקט קיימת חשיבות להכיר היטב את הרגולציה השונה‬
‫המשפיעה על כל שותף בהסכם‪ ,‬מכון טיהור שפכים הנו גוף‬
‫הטעון קבלת רישיון עסק לפי חוק רישוי עסקים ונושא זה גורם‬
‫לכך שהמועצה האזורית שבה שוכן המכון הנה בו זמנית גם‬
‫מזרימת שפכים וגם סמכות לרישוי עסקים‪.‬‬
‫הכנת תוכנית אב הנדסית מרחבית‬
‫מסיבות של העדר גופים מרחביים‪ ,‬תוכניות אב לביוב נעשות‬
‫בכל רשות מקומית‪/‬תאגיד מים וביוב נפרד ומשכך המימד‬
‫האזורי לא תמיד מקבל התייחסות ראויה‪ .‬עלמא ממליצה כי‬
‫תוכן תוכנית אב אחת לכל מערכות איסוף וסילוק השפכים‬
‫האזורית‪ ,‬גם אם לא נדרשת מבחינה פורמאלית‪.‬‬
‫נקודות להסדרה מסחרית בהסכם המייסדים‪:‬‬
‫כל פרויקט הוא ייחודי ומחייב התייחסות פרטנית‪ ,‬אין "מתכון"‬
‫אחד להסכם מייסדים לאור הנסיבות המיוחדות של כל פרוייקט‪,‬‬
‫אך קיימים מספר עקרונות בסיסיים שיש לתת עליהם את‬
‫הדעת‪ ,‬להלן חלקם‪:‬‬
‫החלטה על מעמדם של החותמים על ההסכם‬
‫ניתן לקבוע כי גורם אחד הוא המוביל והוא יהיה הבעלים של‬
‫נכסי המערכת וניתן לקבוע הסדרים של בעלות משותפת על‬
‫הנכסים (לדוגמא‪ :‬הקמתה של חברה משותפת או התאגדות‬
‫אחרת‪ -‬שותפות רשומה‪ ,‬אגש"ח ועוד)‪ .‬תקצר היריעה מלהרחיב‬
‫בנושא זה לאור מורכבת הנושא ובכלל זאת היבטים שונים‬
‫הקשורים במיסוי‪.‬‬
‫מימון עלויות ההקמה והשתתפות בהשקעות קיימות‬
‫השותפים יישאו בעלות מימון ההון היחסי של חלקם במתקן‬
‫טיהור השפכים ומערכת הביוב המשותפת‪ .‬חלקו היחסי של כל‬
‫שותף ייקבע בהתאם לכמות הבסיסית של השפכים שיטופלו‬
‫אותה יבקש 'לשריין' עבורו במתקן הטיהור‪ .‬קיימת האפשרות‬
‫לבחור את מימון חלקו היחסי בעת הקמת הפרויקט ('קניית‬
‫זכויות טיהור עתידיות') או מימון חלקו היחסי בהון במהלך‬
‫הפעילות השוטפת ('אגרה הונית')‪ ,‬מהבחינה הכלכלית החלופות‬
‫שקולות‪ .‬במקרה בו יעשה שימוש משותף בקו הולכה מסוים‪,‬‬
‫יישאו הצדדים הקשורים בעלויותיו באופן יחסי כפי שיסוכם על‬
‫ידם‪.‬‬
‫סיכוני ביקוש‬
‫כל מזרים שפכים צריך להתחייב על כמות מינימאלית של‬
‫שפכים (או תשלום מינימאלי)‪ .‬תשלום זה הינו בעבור האופציה‬
‫הקיימת לזכותו לטיהור כמות שפכים מסוימת‪ ,‬עצם הקמת‬
‫המתקן תוך התחשבות הנדסית בכמות השפכים הצפויה הרי‬
‫שיש בה עלויות לכיסוי‪.‬‬
‫מימון עלויות תחזוקה ושדרוג‬
‫השותפים במט"ש יתחייבו לשאת‪ ,‬באופן יחסי‪ ,‬בעלויות תחזוקה‬
‫ושדרוג ככל שיהיו‪ ,‬זאת לכל תקופת הפרויקט‪ .‬כאשר עלויות‬
‫אלו יכולות להיקבע הן בשיטת עלות פלוס (‪ )COST+‬והן בשיטה‬
‫נורמטיבית‪ .‬בכל מקרה יש צורך במנגנונים של הצמדה של‬
‫המחיר לסל תשומות רלוונטי (שילוב של מדד מחירים לצרכן‪,‬‬
‫מדד שכר עבודה ומדד עלויות האנרגיה)‪.‬‬
‫תשלומים שוטפים‬
‫אכיפת איכות השפכים‬
‫השותפים בפרויקט יתחייבו לתשלום העלות השוטפת לטיהור‬
‫מטר קוב (להלן‪ :‬מ"ק) שפכים אשר תקבע או במכרז ההפעלה‬
‫או בכל דרך אחרת‪ .‬כמות השפכים המוזרמת על ידי כל אחד‬
‫מן השותפים תקבע באמצעות מערכת מדידה אשר תותקן‬
‫במערכת ההולכה למט"ש ובמתקן עצמו‪.‬‬
‫קיים צורך במנגנוני אכיפה אפקטיביים של העברת‬
‫התשלומים השוטפים‪ ,‬מכוני טיהור רבים נקלעו לקשיים‬
‫לאחר שחלק מתורמי השפכים לא העבירו את חלקם ללא‬
‫שום יכולת של מכון הטיהור שלא לטפל בשפכים הזורמים‬
‫לתחומו‪.‬‬
‫ייקבע מנגנון בו לכל אחד מהשותפים תהייה אחריות מלאה‬
‫בנוגע לאיכות השפכים המוזרמים למכון הטיהור על ידי יצרני‬
‫השפכים מתחומו‪ .‬איכות השפכים המינימאלית תקבע בכפוף‬
‫לחוזה ההפעלה עם מפעיל המט"ש‪ .‬חריגה מאיכות השפכים‬
‫שתקבע תגרור תשלום 'קנס' על ידי השותף המזהם‪ ,‬תשלום זה‬
‫ישפה את הפרויקט בגין העלויות הנוספות שייגרמו‪.‬‬
‫מניעת חשיפה לשינויי חקיקה ואסדרה (רגולציה)‬
‫הן מכון הטיהור והן תורמי השפכים אינם שולטים בסיכונים‬
‫של שינוי חקיקה‪ ,‬תקנות והוראות הניתנות על ידי בעלי סמכות‬
‫בתחום המים והביוב‪ .‬ככלל לנושא זה ישנן השלכות מסחריות‬
‫(רגולציה כלכלית וקביעת עלויות ותעריפים) והשלכות פליליות‬
‫(אחריות מזרים שפכים ומטהר שפכים)‪ .‬ההסכם המסחרי יכול‬
‫להתייחס רק להיבטים הכלכליים והמסחריים בשינוי הרגולציה‬
‫כפי שיפורטו‪:‬‬
‫חשיפה לשינוי של תעריפים והיטלים הנקבעים על‬
‫ידי מועצת רשות המים הממשלתית‬
‫גובה התשלום למט"ש יהיה במנותק לגובה אגרת הביוב שתגבה‬
‫על ידי השותף מלקוחותיו (צרכני תאגיד מים וביוב ותושבי‬
‫מעוצות אזוריות)‪ .‬השותף יהיה מחויב בתשלום שייקבע למט"ש‬
‫וזאת ללא כל קורלציה לאגרת הביוב שיגבה מלקוחותיו‪.‬‬
‫מימון שינויי רגולציה‬
‫כל שינוי רגולציה‪ ,‬אשר לו תהייה השפעה כלכלית‪ ,‬ימומן‪ ,‬באופן‬
‫יחסי‪ ,‬על ידי כל אחד מהשותפים בפרויקט‪ .‬התחייבות זו למימון‬
‫השינוי תהייה תקפה לכל אורך חיי הנכס‪.‬‬
‫שקיפות ופתיחות‬
‫שקיפות של מערכות הבקרה של מערכות ההולכה וניטור‬
‫השפכים וכן ניהול משותף הינו מפתח להצלחה של הפרוייקט‬
‫ורצוי לעגן זאת בהסכם‪ .‬גם הסכמים של רכישת שירותים בלבד‬
‫מהווה לכל דבר ועניין שותפות מכיוון שהאחריות הפלילית על‬
‫טיהור השפכים מוטלת הן על יצרן השפכים והן על מכון הטיהור‪.‬‬
‫חפיפה בין תקופת ההסכם ובין אורך חיי הפרוייקט‬
‫ההסכם צריך להיות בתקופה החופפת לאורך חיי הפרוייקט גם‬
‫אם ישנן נקודות יציאה או עדכון של ההסכם הן חייבות להיות‬
‫מותאמות לאורך חיי הפרוייקט‪.‬‬
‫מדידת כמויות השפכים‬
‫נושא מדידת כמויות השפכים הנו קריטי למניעת מחלוקות‬
‫עתידיות בעת תקופת ההפעלה‪ ,‬שינוי כללי מדידת המים‬
‫המחייבים גם את המגזר הכפרי למדוד את כמויות המים יביאו‬
‫להוזלה של עלות המדידה‪ ,‬אך יש לקבוע מראש מנגנונים‬
‫לקביעת כמות השפכים שהזרים כל גורם‪.‬‬
‫ניטור איכות השפכים והפעלת סמכויות אכיפה‬
‫לעיתים אין רצף סמכויות בידי גורם יחיד (לדוגמא‪ :‬שפכים‬
‫המוזרמים במועצה אזורית למכון בבעלות תאגיד מים וביוב)‪,‬‬
‫ההסכם צריך להתייחס שלכל גורם האחריות לאכוף את איכות‬
‫השפכים המוזרמים משטח השיפוט‪ ,‬וכן התחייבות על הפעלה‬
‫של מערך אכיפה אפקטיבי‪.‬‬
‫לסיכום‬
‫סוף מעשה – במחשבה תחילה‪ ,‬יש לקחת בחשבון מבחינת לוחות הזמנים והמשאבים לפני יציאה לפרוייקט אזורי‬
‫להכנות הנדרשות‪ ,‬על פי רוב הנושאים הארגוניים לא מקבלים את תשומת הלב הניהולית המתאימה‪ ,‬וההשלכות‬
‫לכך באות ליידי ביטוי בשלבים מאוחרים יותר‪.‬‬
‫‪anatshemer.co.il‬‬
‫מאמר זה הציג עקרונות שיש להתייחס אליהם בעת ייסוד פרויקט משותף‪ ,‬מניסיוננו התייחסות מלאה ככל שניתן‬
‫לנושאים שהוצגו משפרת את סיכויי הצלחת הפרוייקט‪ .‬כמובן שכל פרויקט הנו ייחודי אך תכנון מראש ומיפוי נכון‬
‫של הסיכונים יביאו להקמתם של פרויקטים במועד ‪ ,‬בתקציב ותוך עמידה בכללי הגנת הסביבה‪.‬‬
‫‪c‬‬
‫על כותבי המאמר‪:‬‬
‫יגל דויטש‪ ,‬כלכלן ומנהל פרויקטים בחברת עלמא יעוץ וניהול (י‪.‬א‪ ).‬בע"מ‬
‫‪yagel.deutsch@alma-consulting.co.il‬‬
‫רו"ח דב ימיני‪ ,‬מנהל כספים ומנהל חטיבת חשבות ושירותים פיננסיים‪ ,‬עלמא ניהול וייעוץ (י‪.‬א‪ ).‬בע"מ‬
‫‪dovyemini@gmail.com‬‬
‫נייד‪ | 054-4785710 .‬טל‪ | 03-7266945 .‬פקס‪153-3-7266945 .‬‬
‫‪www.alma-consulting.co.il | erez.yemini@alma-consulting.co.il‬‬