Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo

Univerza v Ljubljani
Biotehniška fakulteta
in
Kmetijski inštitut Slovenije
Ocena učinkov reforme SKP
na slovensko kmetijstvo
Študija za Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano po pogodbi št. 2311-10-000159 v okviru
strokovno-raziskovalne podpore pri spremljanju in oceni učinkov reforme kmetijske politike
Avtorji:
Prof. dr. Emil Erjavec, Biotehniška fakulteta
Dr. Miroslav Rednak, Kmetijski inštitut Slovenije
Dr. Tina Volk, Kmetijski inštitut Slovenije
Ljubljana, oktober – december 2011
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
VSEBINA
1.
Namen in cilji............................................................................................................................3
2.
Vsebinska presoja .....................................................................................................................5
3.
4.
2.1
Neposredna plačila prvega stebra SKP..............................................................................5
2.2
Tržni ukrepi .....................................................................................................................10
2.3
Razvoj podeželja..............................................................................................................11
Ocena prihodkovnih učinkov..................................................................................................12
3.1
Cilj, pristop in scenariji ...................................................................................................13
3.2
Ocena sprememb cen in neposrednih plačil ....................................................................14
3.3
Postopek razporeditve neposrednih plačil po proizvodih................................................16
Rezultati ..................................................................................................................................19
4.1
Spremembe neposrednih plačil........................................................................................19
4.2
Spremembe prihodkov.....................................................................................................20
5.
Zaključki in priporočila...........................................................................................................23
6.
Literatura in viri ......................................................................................................................26
2
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
1. Namen in cilji
Z objavo zakonskih predlogov uredb za neposredna plačila, skupno tržno ureditev in razvoj
podeželja 12. oktobra 2011 (Evropska komisija, 2011) je proces reform Skupne kmetijske
politike (SKP) za obdobje med letoma 2014 in 2020 stopil v osrednjo fazo. Po MacSharryevi
reformi iz leta 1992 in Fischlerjevi iz leta 2003 (Swinnen, 2008), gre za tretjo veliko spremembo
v konceptu in finančni strukturi kmetijske politike Evropske unije (EU).
Sprememba politike bo vplivala na ekonomski položaj kmetijstva in s tem na kmetijske trge. Ob
tem bo vplivala tudi na socialni položaj kmetijske delovne sile in zaposlenost ter na različne
komponente varstva okolja. Presoja učinkov predlogov sprememb kmetijske politike je zato nujni
pogoj za racionalno odločanje o spremembah in služi kot pomoč pri odločanju in pogajanjih na
evropski ter nacionalni vladni in nevladni ravni. Poleg kakovostnejše razprave o reformi ukrepov
kmetijske politike presoja omogoča tudi lažje razumevanje reforme.
Evropska komisija je pripravila presojo učinkov predlaganih sprememb za celotno EU (Evropska
komisija, 2011). S strokovnega vidika smo glede te presoje, zaradi izbire podatkovnih virov,
modelnih orodij in predstavitve rezultatov, precej skeptični. Nekateri rezultati so namreč
dvomljivi, ker temeljijo na kmetijskem knjigovodstvu FADN, ki v Sloveniji še ni na zadovoljivi
ravni, problematičen pa je tudi zorni kot, saj analize ne vključujejo nekaterih za slovensko
kmetijstvo pomembnih vprašanj (proizvodni učinki po sektorjih).
Po naročilu resornega ministrstva smo poskušali izvesti grobo presojo učinkov za Slovenijo.
Zaradi kratkega časa od naročila do javne predstavitve, predvsem pa zaradi tega, ker pomemben
del predlaganih rešitev še ni dovolj jasno izoblikovan ali pa je odvisen od nacionalne izbire, smo
lahko kvantificirali le učinke nekaterih predlogov sprememb pri neposrednih plačilih prvega
stebra. Za tržne intervencije in za ukrepe razvoja podeželja je bila izvedena le vsebinska presoja.
Presoja učinkov sprememb pri neposrednih plačilih je izvedena s simulacijo statičnih sprememb
sektorskih prihodkov za ključne dejavnosti kmetijstva v letu dokončne uveljavitve reforme, to je
2020, v primerjavi z referenčnim letom 2010. Prihodkovna analiza vključuje spremembe sheme
neposrednih plačil po različnih scenarijih in spremembe cen. Ob tej analizi je bila na MKGP
(Kovač, 2011) po podobnih scenarijih izdelana tudi analiza prerazporeditve plačil na temelju
podatkov ARSKTRP, ki pa ni predmet tega poročila.
3
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
Delo pričenjamo s kratko vsebinsko presojo predlaganih ukrepov (Evropska komisija, 2011), pri
čemer razpravo osredotočamo na tiste elemente predlogov, ki so z vidika slovenskega kmetijstva
lahko najbolj problematični. Ukrepe obravnavamo v sklopu običajnih skupin: neposredna plačila,
tržne intervencije in politika razvoja podeželja. Vsebinska presoja hkrati predstavlja uvod v
empirični del, v katerem je predstavljen metodološki pristop ter scenariji ter ocenjeni sektorski
prihodkovni učinki sprememb pri neposrednih plačilih. Študijo končujemo s sklepnimi
ugotovitvami in priporočili nosilcem odločanja.
4
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
2. Vsebinska presoja
2.1
Neposredna plačila prvega stebra SKP
Evropska komisija (2011) utemeljuje reformo SKP tudi v luči njene večje ciljnosti in
prilagojenosti temu, kar javnost pričakuje od vloženih sredstev v kmetijstvo. Da bi zadostili temu,
predvsem pa ohranili čim več finančnih sredstev za kmetijsko politiko, so predlagatelji
neposredna plačila prvega stebra razbili v različne nove sheme podpor. Najpomembnejši sta
osnovno plačilo in njegova zelena komponenta.
Osnovno plačilo
Najprej se posvetimo osnovnemu plačilu, ki bo zavzelo med 45 in 55 % ovojnice za neposredna
plačila. V Sloveniji to lahko pomeni znesek okoli 200 evrov na hektar, odvisno od izbire sheme
in obsega zajetih površin.
Z uvedbo osnovnega plačila želijo predlagatelji prispevati k poenotenju plačil med državami
članicami in obenem zagotoviti neke vrste dohodkovno pomoč kmetijstvu. Razumemo ga lahko
kot enotno regionalno plačilo, to je enoten znesek na hektar vseh upravičenih površin v neki
regiji, katere velikost še ni definirana. Doslej je veljalo, da mora imeti vsaj 3 milijone
prebivalcev. Slovenija bo verjetno enotna regija. Regionalna plačila je kot eno izmed možnosti
uveljavila že Fischlerjeva reforma iz leta 2003, izbrale pa so jo le nekatere države članice, vendar
tiste pomembnejše in tiste, ki so neto plačnice v evropsko blagajno, kot sta Nemčija in Velika
Britanija. Tudi v Sloveniji jih že poznamo in to z različnim zneskom za njivske površine (332
evrov na ha) in za travinje (109 evrov na ha).
Predlog ne izenačuje plačil na evropski ravni. Izenačitev plačil se z vidika enakih konkurenčnih
pogojev za vse evropske proizvajalce morda zdi smiselna, vendar bi bilo ob upoštevanju
dohodkovne narave teh plačil, zaradi velikih razlik v kupni moči in stroških kmetijske pridelave,
tovrstno izenačitev težko strokovno utemeljiti. So pa predlagatelji zamudili priložnost, da bi
uvedli večjo objektivnost pri določitvi višine plačil med regijami. Odločitev da tisti, ki imajo
izrazito nižja plačila, dobijo več na račun tistih, pri katerih plačila presegajo povprečno evropsko
raven, je seveda zgolj politična. Namenjena je temu, da bi se čim večji del zgodovinskih pravic
glede obsega sredstev ohranil, države z najnižjimi plačili, baltske države in Romunija, pa bi ob
tem dobile nekaj več. Ker ima Slovenija nadpovprečno višino plačil, bo s predlogom nekaj
izgubila, izgubila pa bi še več, če bi bili uveljavljeni katerikoli objektivni kriteriji. V primerjavi z
EU je namreč še vedno podpovprečno gospodarsko in kmetijsko razvita.
Drug problem z osnovnim plačilom je njegov namen. Evropska komisija bolj ali manj pogumno
promovira dohodkovno naravo teh plačil. Kmetijska politika s tem plačuje višje standarde,
5
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
opredeljene s pravili navzkrižne skladnosti, obenem pa seveda tudi prispeva k večji
konkurenčnosti evropske kmetijske pridelave. Dejstvo pa je, da SKP prvenstveno ohranja del
zgodovinske dote kmetijstvu, nastale skozi leta cenovnih podpor in kasneje uvedenih neposrednih
plačil, temelječih na podpori točno določenih kmetijskih sektorjev.
Enotno plačilo (enotni znesek) na hektar zanemarja različno proizvodno sposobnost in
dohodkovni potencial različne rabe kmetijskih zemljišč. Enotna višina plačil na površino bi bila
opravičena, če bi veljala popolna zamenljivost različnih rab zemljišča, če bi v osnovi različna
zemljišča imela vsaj primerljivo donosnost in ne nazadnje omogočala primerljivi dohodek, če
sledimo dohodkovnemu cilju tega plačila. Z uvedbo enotne višine plačil za njive, trajne nasade in
trajno travinje je Komisija zanemarila razlike, ki izhajajo iz različnih delovnih vložkov in drugih
proizvodnih stroškov ter možnih donosov in prihodkov iz posameznih rab.
Oglejmo si samo razliko med njivami in trajnim travinjem. Pridelava vrtnin in poljščin je
praviloma povezana z bistveno višjimi stroški, pa tudi prihodki na enoto površine so lahko
pomembno višji od tistih, povezanih z rabo trajnega travinja, zlasti ekstenzivno rabo pašnikov.
Govorimo seveda o takem travinju, ki ga zaradi naravnih in talnih razmer ne moremo, ali se ga ne
splača spreminjati v njivske površine. Prihodki iz obeh rab gredo lahko tudi v razmerje 1 : 10 in
več. Če bo torej znesek za obe vrsti rabe zemljišč enak, bo to favoriziralo ekstenzivno rabo
travinja. Ne gre za to, da ne bi smeli podpirati travinja, nasprotno, tak ukrep ima pozitivne učinke
na obdelanost, na varovanje krajine in drugo. Problem je v tem, da visok znesek na hektar za
travinje spodbuja rejce, da raje kot k ustrezni rabi travinja, ki prispeva k proizvodnji hrane,
stremijo k čim večjemu obsegu površin in s tem k maksimiranju subvencij. Spodbuda za rabo
travinja, ki bi vodila tudi k zadostni obtežbi z živalmi, bo manjša. V Sloveniji se je sloj
kmetovalcev, ki »kosijo« predvsem subvencije, že ustvaril. Obstaja nevarnost, da jih bo nova
reforma k temu še dodatno spodbujala. To pa ni zaželeno, ne za davkoplačevalce, ker se javna
sredstva trošijo neracionalno in tudi ne za kmetijstvo, ker dajejo napačna sporočila
proizvajalcem.
Temu problemu bi se morda lahko izognili z razširitvijo pravil dobre kmetijske prakse, ki bi
vključevala zadostno obtežbo živali in primerno rabo travinja. Tega večina držav ne uspe.
Uredbe, povezane s pogoji za izplačilo, se izogibajo povezavi med obtežbo živali in rabo površin,
saj obstaja strah, da bi se to razumelo kot proizvodna vezanost, kar bi lahko bilo sporno z vidika
WTO, vprašljiva pa je tudi sprejemljivost tovrstnih pravil za posamezne interesne skupine rejcev.
Razlagalci predloga Evropske komisije problem presubvencioniranja travinja poznajo, vendar
menijo, da ga je mogoče rešiti z oblikovanjem regij s približno enako strukturo rabe zemljišč in
temu ustrezno enotno vrednostjo plačil na ha. O tem razmišljajo v Italiji, Avstriji in nekaterih
drugih državah. V Sloveniji je zaradi prevladujočega travinja in heterogenosti rabe zemljišč taka
rešitev manj primerna. Tvoriti bi morali regije najmanj na NUTS 3 ravni, kar bi bilo strokovno
6
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
zahtevno, poleg tega pa bi bila različna višina plačil po regijah težko sprejemljiva tudi zaradi
pričakovanih politično-ekonomskih pritiskov po enaki ravni plačil v državi.
V razpravah o reformi se pojavljajo tudi predlogi nekaterih držav članic o tem, da bi se del razlik
v zgodovinskih plačilih ohranil, torej da ne bi prišlo do popolne izenačitve plačil v okviru ene
regije. Politično verjetno zanimiva rešitev, ki pa ima le malo možnosti, da bi bila na koncu
uveljavljena. Vzrok je seveda v tem, da gre za enega od temeljnih konceptov reforme, to je
ukinitev zgodovinskega elementa plačil (stalne strukturne spremembe), teritorialni pristop in
deloma tudi okoljsko naravnanost. Ključne države članice in ves reformni blok tudi nima
razumevanja za take rešitve, tako da je verjetno modro, da na to možnost ne računamo resneje.
Zaradi navedenega bi morda kazalo v pogajanjih za novo reformo SKP iskati rešitve v smeri, ki
bi omogočila, da se države članice same odločijo o višini plačil glede na rabo zemljišč. Obenem
pa je potrebno tudi resno razmisliti glede pravil dobre kmetijske prakse na trajnem travinju.
Učinkovito in okolju prijazno kmetovati na trajnem travinju je mogoče edino z učinkovito rejo
prežvekovalcev. Pri tem kaže poudariti, da je možnost različnih višin plačil glede na rabo
zemljišč potrebno uveljaviti v pogajanjih o zakonskih predlogih, kar je mogoče le, če se za to
pridobi dovolj velika koalicija držav. Za enkrat je za to le malo možnosti.
Zelena komponenta
Ozelenitev SKP je pomemben koncept reforme SKP. Z njim predlagatelji utemeljujejo ohranitev
obsega sredstev za SKP. Ta sredstva bi morala prispevati k večji ciljnosti plačil v smeri
zagotavljanja okoljskih javnih dobrin, povezanih s kmetijsko dejavnostjo.
Opredelitev plačil je trenutno še precej nejasna. Gre za nov in ne v celoti izdelan koncept.
Razumeti je, da gre za enotni znesek, kot dodatek k osnovnemu plačilu. V slovenskih razmerah bi
to pomenilo višino plačil do 110 evrov na hektar. Pogoji za pridobitev plačil so (i) diverzifikacija
posevkov na njivah (vsaj tri kulture v različnih deležih), (ii) ohranitev travinja na gospodarstvu in
(iii) 7 % delež ekološko pomembnih območij glede na obseg njiv na kmetijskem gospodarstvu.
Obstajajo različne interpretacije ali je za kmetijsko gospodarstvo zelena komponenta obvezna (in
v kolikšnem deležu) tudi za pridobitev osnovnega plačila, ali temu ni tako. Nekateri v razpravi
namreč špekulirajo, da bi bilo potrebno izpolniti le del pogojev za osnovno plačilo, zeleni
komponenti, predvsem tistemu delu, ki zahteva večje investicijske vložke, pa bi se odrekli.
Možnosti izpolnjevanja vseh treh pogojev so v Sloveniji precej specifične. Veljavna pravila
navzkrižne skladnosti že zahtevajo minimalni kolobar (dve ali triletni) na vsaj polovici njivskih
površin, tako da predlagana diverzifikacije posevkov na njivah vsaj načelno kmetijskim
gospodarstvom ne bi smela povzročiti dodatnih stroškov.
7
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
Ohranitev travinja na kmetijskih gospodarstvih je v primeru absolutnega trajnega travinja zgolj
administrativna zahteva. Zanj ni mogoče imeti alternativne rabe, s tem tudi niso povezani dodatni
stroški. Drugače je tam, kjer je zaradi različnih vzrokov del njivskih površin zatravljenih.
Zamrznitev tovrstne rabe je zaradi sicer prevladujočega travinja, naravnih in zemljiških razmer
lahko problematična, saj ne prinaša nekega posebnega okoljskega učinka, lahko pa ogroža
uresničevanje drugih ciljev kmetijske politike. Potrebno bi bilo doseči, da se pogoj glede
ohranitve travinja upošteva na ravni posameznih območij in ne na ravni kmetijskih gospodarstev.
V slovenskih strukturnih in naravnih razmerah je posebej problematičen ukrep obveznega deleža
ekološko pomembnih območij. Ta ukrep je nedvomno pomemben tam, kjer je raba kmetijskih
zemljišč istovrstna in kjer je z vgrajevanjem dodatnih naravnih (ekoloških) elementov, kot so
varovalni pasovi, mejice in podobno, mogoče doseči pomembne okoljske učinke. V Sloveniji je
njivskih površin v kosu prej premalo, kot preveč, krajina je raznolika, biodiverziteta med
največjimi v Evropi, obvodni pasovi so že ustvarjeni. V drobno posestni, naravni in topografski
strukturi slovenskega kmetijstva bi bilo vgrajevanje dodatnih ekoloških elementov brez pravega
dodatnega učinka. Predlagatelji pravijo, da ni problem, če je krajina že raznovrstna, boste šteli k
skupni površini tudi ekološke elemente.
Zveni zanimivo, vendar preveč poenostavljeno. V tehničnem smislu to zahteva revizijo sedanjih
GERKov in to zgolj zato, da bi se ustreglo administrativni zahtevi. To je seveda neracionalno in
nesprejemljivo. Potrebno je doseči, da se območja, kjer se prepletajo različne rabe zemljišč, in
kjer je dovolj krajinskih elementov, izvzamejo iz preverjanja. Da bi to lahko uveljavili v
zakonodajnih predlogih, je potrebno razviti in uveljaviti kriterije za določitev takih območij.
Poleg manjših kmetijskih gospodarstev (npr. pod 20-30 ha), bi med ekološko raznovrstna
območja lahko uvrstili vsa OMD in NATURA 2000 območja ter druga območja (na ravni NUTS
6?), ki bi ob določenih kriterijih izkazovala pestrost rabe. Ob tem bi bilo potrebno izdelati
krajinsko karto Slovenije in opredeliti tudi območja, kjer bi vgrajevanje dodatnih naravnih
elementov prineslo dodano vrednost v okoljskem smislu.
Podobno kot pri osnovnem plačilu je tudi pri zeleni komponenti vprašljiva enotna višina plačil.
Ključen argument je, da je različna raba zemljišč povezana z različnimi stroški zagotavljanja
javnih dobrin in to predvsem v povezavi z izpolnjevanjem pogojev za zeleno komponento in
navzkrižno skladnost. Zagotavljanje javnih dobrin na njivskih površinah je pač »dražje« kot na
travinju, kar izhaja tudi iz dodatnih zahtev ozelenitve.
Druge sheme in vprašanja
Proizvodno vezana plačila so preteklost kmetijske politike. Ne glede na njihove stimulativne
učinke na proizvodnjo, kar je eksplicitno jasen in pomemben cilj slovenske kmetijske politike, so
8
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
jih reforme SKP po letu 2003 odpravile kot glavno politiko. Ostajajo zgolj še za reševanje
določenih strukturnih problemov, ki jih prinašajo nadaljnje reforme SKP. Edina sektorja, kjer
možnost tovrstnih plačil ostaja tudi v prihodnje, sta reja krav dojilj in drobnice. Plačila za rejo
drobnice so bila v Sloveniji že opuščena, ponovno uvajanje zato verjetno ni smiselno. Pri
podporah za krave dojilje, ki se v Sloveniji izplačujejo kot podpore za rejo ženske govedi, pa tudi
kaže razmisliti, ali je potrebno dodatno administriranje ob ohranitvi teh podpor ob dejstvu, da se
povečujejo podpore za travinje, in da bi kazalo dodelati pravila dobre kmetijske prakse v smeri
navezave na obtežbo živali tudi pri travinju.
Kaže pa razmisliti, ali ne bi zaradi pričakovanih negativnih učinkov prihodnjih sprememb v
prireji mleka in verjetno tudi pri intenzivnem pitanju govedi uvedli posebna plačila za ta dva
sektorja. Pravni okvir za te ukrepe je omejen in vezan na posamezna območja, okoljske in
kakovostne standarde, tako da je težko oblikovati kolikor toliko racionalne ukrepe. Pri pitanju bi
lahko šlo npr. za podpore rejcem, ki oddajajo govedo višje kakovosti (po vzoru nekaterih drugih
članic; potrebne dodatne analize). Pri prireji mleka bi lahko na ta način posebej podprli mleko, ki
prihaja iz travnatega in hribovitega sveta (Severna Primorska, Savinjska, Šaleška, Koroška, višji
predeli Gorenjske). Ti ukrepi seveda ne bi zajeli večine prireje, imeli pa bi tudi druge strukturne
in okoljske učinke, zato je vprašanje, če tega ne bi bilo bolje urejati v sklopu politike 2. stebra, pri
neposrednih plačilih pa čim več sredstev nameniti za osnovno plačilo (predvsem, če bi uspeli z
diferenciacijo višine plačil).
Podpore za majhna kmetijska gospodarstva lahko prispevajo k poenostavitvi administrativnih
postopkov, pa tudi samim gospodarstvom lahko prinesejo prednosti. Smiselno bi bilo v to shemo
vključiti čim več gospodarstev.
Pri podporah za mlade kmete gre za majhna sredstva, ki pa dajejo signal, da kmetijska politika
podpira prestrukturiranje. Potrebno jih je opredeliti tako, da bodo spodbujale dejanske prevzeme
kmetij s strani mladih gospodarjev.
Posebna območja so v Sloveniji zgodovinsko podprta z močnim paketom sredstev za OMD, pa
tudi nacionalna ovojnica za prvi steber je preskromna, da bi jo širili še na ta območja.
Definiranje aktivnih proizvajalcev v predlogu ni dobro rešeno. Potrebno je omogočiti večjo
fleksibilnost nacionalni zakonodaji. Ne gre zgolj za to, da bo potrebno spremljati vse prihodke
večjih vlagateljev za subvencije. Tudi pri manjših vlagateljih pogosto nastopa, da nekdo daje
zemljo v najem, obenem pa pobere subvencijo. Razmisliti bi kazalo o dodatnem nadzoru in
striktni ureditvi trga z zemljišči, ki bi zagotavljala, da subvencije dobi zakupnik in omogočala
prijavljanje tistih, ki dobivajo javna sredstva in ne gospodarijo na površinah. Nekaj teh pravil je
potrebno vključiti tudi v uredbo na EU ravni.
Kot kažejo prve ocene, omejevanje plačil navzgor ne bo prizadelo slovenskih pridelovalcev.
Dejstvo je, da bi lahko vsaj pri osnovnem plačilu bila upoštevana ekonomija obsega in nižji
9
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
stroški večjih pridelovalcev, vendar je to izven politično-ekonomske realnosti evropske kmetijske
politike.
2.2
Tržni ukrepi
Pri tržnih ukrepih reforma nadaljuje tok reform po letu 1992, to je postopen umik politike iz
urejanja trgov. V naslednjem obdobju bo konec izvoznih nadomestil, upravljanja ponudbe
(proizvodne kvote), zaradi pričakovane sklenitve WTO pogajanj v Doha krogu pa bo prišlo tudi
do znatnega znižanja uvozne zaščite. Ukrepi na notranjem trgu bodo zgolj v funkciji varnostne
mreže. Ključni izdatki, ki bodo ostali v tej politiki pomembni za Slovenijo, bodo povezani s
financiranjem ukrepov v vinogradništvu ter podporami za pridelovalce sadja in zelenjave. Te
podpore kaže tudi podrobno pregledati in izkoristiti. Vsaj na področju organiziranja proizvajalcev
so v Sloveniji še precejšnje rezerve in deficiti pri izboljšanju konkurenčnosti.
Politično občutljivo vprašanje je ukinitev kvot v proizvodnji mleka in sladkorja. Odločitev pri
mleku je bila sprejeta že ob Zdravstvenem pregledu SKP leta 2008 in poti nazaj ni. Konceptualno
se politika umika iz tako ostrega uravnavanja trgov, pa tudi sredstev za vzdrževanje visoke
cenovne ravni, ki spremlja mlečne kvote, ni več na razpolago. Realno je proračun za kmetijstvo
manjši in Komisija se je odločila, da bo poskušala na račun zniževanja tržnih ukrepov ohranjati
čim več neposrednih plačil. Odločitev o ukinitvi kvot podpira tudi učinkovitejši del evropske
mlekarske industrije, ki zaradi omejevanja proizvodnje izgublja na rastočih tretjih trgih v Aziji.
Ukinitev mlečnih kvot bo seveda povečala pritiske na proizvajalčeve cene. Prišlo bo do večje
diferenciacije, nišni proizvajalci bodo plačevali več, mlekarne, ki tekmujejo na širših trgih pa
bodo pod povečanimi konkurenčnimi pritiski. Trgovinski tokovi znotraj evropskega trga se bodo
povečali, prav tako pa tudi izvoz na tretje trge. Definitivno bo pritisk na slovenske rejce večji,
cenovna raven pa bo pomembno odvisna od svetovnih razmerij cen. Odločala bo konkurenčnost
v prireji in predelavi. Potrebne bodo strukturne spremembe, ki jih morajo primerno podpreti tudi
ukrepi drugega stebra SKP. Ukinitev kvot pa je tudi priložnost in ne le nevarnost!
Ob ukinitvi kvote za sladkor se pojavlja možnost ponovne pridelave sladkorne pese v Sloveniji.
Seveda pa to pomeni le, da bi slovenska kmetijska gospodarstva pridelovala peso za tovarne v
okoliških državah (Avstrija, Hrvaška, Madžarska). Nerealno je namreč pričakovati, da bi
potencialni investitorji zbrali dovolj sredstev za postavitev, kljub vsemu, manj konkurenčne
tovarne sladkorja v Sloveniji.
Predlogi dajejo novo težo pogodbenim odnosom v agroživilski verigi in organizacijam
proizvajalcev. Neposrednih ekonomskih koristi tovrstni predlogi ne zagotavljajo, razen na
področju sadja in zelenjave, je pa možnost organiziranega skupnega nastopa kmetijstva proti
višjim členom v verigi potrebno videti v tem, da take organizacije in pogodbeni odnosi dobijo
prednost v smislu konkurenčnega prava in uveljavljanja tržne moči. Glede na sorazmerno šibko
10
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
organiziranost kmetijstva V Sloveniji bi kazalo uvajanje tovrstnih pravnih elementov kazalo
podpreti.
2.3
Razvoj podeželja
Predloge sprememb politike razvoja podeželja lahko razumemo kot prilagajanje na nove zahteve
ob maksimalni možni ohranitvi pristopa. Niso pa to navidezne spremembe. Politika daje nove
poudarke, uvaja tudi nekatere nove ukrepe in pristope. Ti morda niti ne izhajajo toliko iz samih
sprememb pravne ureditve. Ta se verjetno tudi ne bo bistveno spremenila. Predvsem lahko
pričakujemo, da bo Evropska komisija zaradi teh sprememb in tudi zaradi tega, ker Slovenija
vstopa v adolescentno fazo politike razvoja podeželja, korenitejša pri sledenju temeljnih načel
politike v nacionalnih in regionalnih programih razvoja podeželja. Če k temu dodamo še zunanje
izzive, pred katerimi stoji podeželje in agro-živilstvo, potem je ključno vprašanje, ki si ga na
področju razvoja podeželja moramo zastaviti v prihodnje predvsem to, kako bomo znali realno
verjetno skromnejša sredstva čim učinkovitejše uporabiti.
V politiki razvoja podeželja je potrebno izvesti kakovostni preskok od vprašanj, kako učinkovito
razdeliti denar, k vprašanju, kako z danim naborom ukrepov in razpoložljivimi sredstvi doseči
čim več družbenih ciljev. Načrtovanje prihodnje politike na področju razvoja podeželja je tako
poseben izziv tako za vladno, kot tudi za nevladno sfero.
Predlog daje poseben poudarek ukrepom lokalne oskrbe in tržnega organiziranja. Gre za
vprašanja, ki so glede na razpravo in prioritete nosilcev odločanja v Sloveniji, pomembna tudi za
slovensko kmetijstvo in podeželje. Tudi tukaj je problem, ki presega tradicionalne okvirje, kako
opredeliti ukrepe in kako spodbuditi potencialne nosilce, da bodo razvili ideje in za njihovo
realizacijo pridobili tudi javna sredstva.
Komisija je z argumentom, da gre za ukrepe, kjer je potrebno sofinanciranje, premaknila podpore
za upravljanje s tveganji v politiko razvoja podeželja. Gre sicer za sodobnejšo obliko podpor
dohodkovni stabilnosti, uveljavljeni že v nekaterih drugih državah OECD, kjer preko vzajemnih
zavarovalnic ali državnih shem, javna sredstva dopolnjuje zasebna. Najbolj zanimivo bi bilo
dohodkovno zavarovanje. Evropska komisija je pri oblikovanju teh predlogov precej rigidna.
Dohodkovno zavarovanje naj bi temeljilo na obveznem knjigovodstvu gospodarstev in precej
močni soudeležbi zasebnega sektorja. Oboje je v Sloveniji praktično nemogoče doseči v kolikor
toliko sprejemljivem obsegu. Sheme, ki bi slonele na spremljanju stanja po sektorjih (indeksni
pristop) in bi bile bolj primerne za slovenske razmere, Evropska komisija odklanja. V pogajanjih
se je zato potrebno zavzemati za širši spekter možnosti tovrstnih podpor, v programu razvoja
podeželja pa z njimi tudi pričeti.
Kmetijsko okoljski ukrepi in OMD plačila so pomemben del slovenske kmetijske politike.
Trenutno so v precejšnem delu pod njimi skrite tudi dohodkovne podpore. Iz Bruslja prihajajo
11
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
jasni signali, da bo tudi zaradi tega, ker se bolj »mehko« definiranje okoljskih ukrepov seli v prvi
steber SKP, veliko težje uveljaviti dohodkovno noto podpor. Doseči bo potrebno večjo ciljnost
podpor, jasno utemeljiti izgube prihodkov ali dodatne stroške, razmisliti pa tudi kaže, kako uvesti
nove oblike podpor, predvsem za ukrepe za dobro počutje živali, ki bi prispevali k sonaravni
živinoreji. Zaradi pričakovanega dviga plačil za travinje v okviru prvega stebra bo potrebno
določiti nove, nižje višine plačil za OMD.
Med novostmi kaže posebej omeniti nove poudarke in podpore, povezane s prenosom znanja in
inovacijami. Šibek transfer znanja je poleg ekonomije obsega pomemben vzrok za deficite v
konkurenčnosti. Financiranje skozi nacionalna sredstva za izobraževanje, raziskave in svetovanje
se krči. Sredstva so nedvomno manjša kot potrebe. Slovenija ima na nekaterih področjih izrazito
tehnološko vrzel (»gap«). Potrebno je uvesti projektno financiranje razvoja in prenosa znanja.
Razmišljati kaže o financiranju mrež in platform po področjih in spodbujati oblikovanje in prenos
znanja tam, kjer se povečujejo razlike do razvitejšega dela sveta.
Tudi drugi ukrepi, ki jih vlečemo vse od oblikovanja te politike pred 10 leti, morajo iti v resno
presojo. Omejena sredstva je potrebno čim bolj učinkovito uporabiti za dosego jasnih prioritet.
12
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
3. Ocena prihodkovnih učinkov
3.1
Cilj, pristop in scenariji
V empiričnem delu smo želeli oceniti spremembe v prihodkih za najpomembnejše kmetijske
pridelke kot posledico reforme plačil prvega stebra SKP in to ob upoštevanju dolgoročnih
napovedi o gibanju cen do leta 2020. Poudariti velja, da ocena ne vključuje posledic morebitnih
sprememb v višini plačil drugega stebra SKP.
Ocena je narejena s pomočjo v ta namen razvitega simulacijskega modela. Model temelji na
ekonomskih računih za kmetijstvo (ERK) in scenarijski analizi, ki primerja simulirane prihodke
za leto 2020 z baznim (izhodiščnim) scenarijem. Poudarjamo, da gre za statični model, saj niso
upoštevane spremembe, ki bodo v opazovanem obdobju nastopile zaradi sprememb v proizvodnji
in proizvodni strukturi zaradi vpliva spremenjenih cen, sprememb politik in tehnološkega
napredka.
Prihodki baznega scenarija kot izhodišče za primerjavo predstavljajo seštevek vrednosti finalne
proizvodnje po proizvajalčevih cenah iz ERK 2010 in vrednosti plačil prvega stebra SKP za leto
2010. Poudariti velja, da tako opredeljeni prihodki metodološko odstopajo od vrednosti
proizvodnje po načelih ERK. Primerjava z izvirnimi podatki ERK zato ni primerna. Razporeditev
vseh plačil prvega stebra iz leta 2010 po posameznih proizvodih je bila izvedena po posebnem
postopku, predstavljenem v nadaljevanju.
Spremembe plačil v primerjavi z baznim scenarijem so ocenjene za 4 različne scenarije. Prihodki
scenarijev so izračunani na enak način kot pri baznem scenariju. Vse spremembe so prikazane
relativno (indeks bazni scenarij = 100).
Preglednica 1: Scenariji glede na razmerja med višino plačil za njivske površine in travinje (V1
do V4) ter glede na proizvodno vezanost (s1 in s2)
Osnovno plačilo
Zelena komponenta
Skupaj
s1
s2
V1
V2
V3
V4
N:T=1:1
N:T=1:1
N:T=3:1
N:T=3:1
N:T=1:1
N:T=3:1
N:T=1:1
N:T=3:1
N:T=1:1
N:T=1,5:1
N:T=2:1
N:T=3:1
scenarij brez proizvodno vezanih (PV) plačil
scenarij s PV plačili
V vsebinski presoji (poglavje 2) smo izpostavili problem enake višine plačil za njivske površine
in travinje. To vprašanje smo želeli posebej analizirati, zato smo postavili 4 različne variante
višine plačil za njive in travinje:
-
V1 - enaka višina plačil za njive in travinje tako pri osnovnem plačilu, kot tudi pri plačilu
zelene komponente;
13
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
-
V2 – različna višina plačil pri zeleni komponenti (za njive 3 krat višja plačila od plačil za
travinje) in enaka pri osnovnem plačilu;
-
V3 - različna višina plačil pri osnovnem plačilu in enaka pri zeleni komponenti;
-
V4 – različna višina plačil pri obeh vrstah plačil.
Razmerje 3 proti 1, ki smo ga uporabili pri variantah z različno višino plačil, je podobno
sedanjemu razmerju med plačili za njive in travinje.
Vse variante so izdelane za dva osnovna scenarija in sicer scenarij s1 pri katerem predvidena
delitev ovojnice ne vključuje uporabe dela ovojnice za proizvodno vezana plačila in scenarij s2,
pri katerem je v delitev ovojnice vključen del sredstev za proizvodno vezana plačila.
3.2
Ocena sprememb cen in neposrednih plačil
Proizvajalčeve cene
Ocene pričakovanih sprememb cen so povzete iz dolgoročnih napovedi OECD, FAPRI in USDA
za Evropsko unijo. Ocene veljajo za leto 2020 in so poskus najboljše možne ocene.
S proizvodi, za katere so ocenjene spremembe cen, je zajeto 72 % vrednosti proizvodnje (brez
krmnih rastlin) po proizvajalčevih cenah iz leta 2010. Pri izračunu agregatov je pri ostalih
proizvodih upoštevana nespremenjena cena (preglednica 2).
Preglednica 2: Ocene pričakovanih sprememb proizvajalčevih cen za ključne skupine kmetijskih
proizvodov v Sloveniji za leto 2020 (indeks bazni scenarij = 100)
Pšenica
Krmna žita
Oljnice
Zelenjava
Sadje
Mleko
Govedo
Ovce
Prašiči
Perutnina
Indeks
104,4
104,2
103,8
109,0
105,0
94,8
109,1
96,6
104,7
99,8
Vir
FAPRI
OECD
OECD
USDA
USDA
FAPRI
FAPRI
FAPRI
FAPRI
FAPRI
Ocene kažejo na zmerno realno rast cen pri večini rastlinskih pridelkov (4 do 5 %, pri zelenjavi 9
%). Za živalske proizvode napovedi kažejo na spremembe cen navzgor in navzdol. Razmeroma
močna rast cen se pričakuje pri govejem mesu in zmerna pri prašičjem mesu. Za ostale živalske
14
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
proizvode ocene kažejo na realno znižanje, malenkostno pri perutnini, nekoliko več pri ovčjem
mesu, občutni padec cen pa se pričakuje pri mleku.
Sprememba nacionalne ovojnice po reformi SKP
Po predlogu Evropske komisije naj bi skupna vrednost nacionalne ovojnice za Slovenijo po letu
2013 znašala 134 milijonov EUR. To je okoli 5 % manj kot so znašala izplačila v letu 2010.
Osnovna razdelitev ovojnice po vrstah plačil je izdelana po dveh scenarijih. Scenarij s1 vključuje
le obvezne sheme, scenarij s2 pa poleg tega še shemo proizvodno vezanih plačil. Za bazni
scenarij (leto 2010), smo na podlagi podatkov o delitvi plačilnih pravic in podatkov o izplačilih
za leto 2010, celotni znesek izplačil ločili na pet vsebinsko različnih vrst plačil. V letu 2010 je
bilo največ sredstev (slabih 60 %) namenjenih za regionalna plačila, od tega dve tretjini za njive
in tretjina za travinje, dobrih 28% je bilo zgodovinskih plačil (večina iz naslova živinoreje),
dobrih 13 % pa je bilo proizvodno vezanih plačil.
V letu 2020 bo struktura plačil precej drugačna. Zgodovinskih plačil ne bo več, v scenariju s1
imamo praktično le še različne vrste regionalnih plačil (osnovno, zelena komponenta, mladi
kmetje, mala gospodarstva). Pri scenariju s2 so predvidena proizvodno vezana plačila v višini 10
% ovojnice. V tem primeru se za enak odstotek zmanjša vrednost osnovnega plačila.
Slika 1: Obseg in struktura prihodkov iz naslova plačil I stebra: izplačila 2010 in nacionalna
ovojnica po reformi
15
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
3.3
Postopek razporeditve neposrednih plačil po proizvodih
Neposredna plačila smo razporejali po kulturah v dveh fazah.
V prvi fazi so bila v baznem letu plačila po kulturah razporejena po naslednjem postopku:
-
Vsa proizvodno vezana plačila in zgodovinska plačila so bila razporejena neposredno
na proizvod.
-
Obseg čistih regionalnih plačil je bil izračunan na podlagi pravic za njive in travinje,
vrednotenih po 332 EUR/ha za njive in 108,7 EUR/ha za travinje.
-
Regionalna plačila so bila na posamezne proizvode razdeljena po ključu površin (brez
vinogradov) po podatkih statistike za leto 2010.
Razporeditev plačil za scenarije za leto 2020 je bila izvedena po podobnem postopku kot v
baznem letu:
16
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
-
Sredstva ovojnice za mala kmetijska gospodarstva in za mlade kmete so bila
razporejena na vse proizvode (v enaki višini na hektar) po ključu površin po podatkih
statistike za leto 2010.
-
V scenariju, ki vključuje proizvodno vezana plačila (s2) so bila ta razporejena
neposredno na proizvod (50 % ovojnice za to shemo na prirejo govedi - meso; 50 %
na mleko).
-
Ovojnica za osnovno plačilo in zeleno komponento je bila razdeljena po ključu
površin (v različni višini za njive in travinje odvisno od scenarija).
V drugi fazi smo opravili še korekcijo plačil glede na načelo finalne proizvodnje. Kot finalna
proizvodnja je opredeljena proizvodnja, ki je bodisi prodana, bodisi porabljena na gospodarstvu
za prehrano. Proizvodnja, ki je bila porabljena za nadaljnjo reprodukcijo v kmetijstvu (doma
pridelana in porabljena krma) ni šteta kot finalni proizvod.
Načelo finalne proizvodnje smo uporabili tudi pri razporeditvi proračunskih plačil. Vsa plačila, ki
so bila v prvi fazi razporejena na proizvode, ki se na gospodarstvu porabijo za krmo, so bila
prerazporejena na končni (finalni) proizvod, to je na živinorejo. Prerazporeditev je bila izvedena
na podlagi podatkov bilanc kmetijskih pridelkov (podatek o porabi za krmo na gospodarstvih) in
krmnih bilanc, ki so bile osnova za porazdelitev po vrstah živine.
Razporeditev plačil po posameznih proizvodih oziroma proizvodnih skupinah se po načelu
finalne proizvodnje pomembno razlikuje od razporeditve, ki temelji na porazdelitvi plačil glede
na formalno obliko plačil (delitev v prvi fazi). Dodelitev plačil je tako v baznem letu, kot tudi pri
obeh scenarijih, formalno vezana na kmetijsko zemljo, torej so plačila porazdeljena pretežno na
rastlinske pridelke (zgornji del slike 2). Po delitvi v drugi fazi (72 % žit je pri nas porabljeno za
krmo neposredno na gospodarstvih in torej ne predstavlja finalne proizvodnje; tak značaj ima tudi
praktično vsa proizvodnja na travinju in proizvodnja voluminozne krme na njivah) se izkaže, da
se večina neposrednih plačil, formalno dodeljenih za rastlinsko pridelavo, ob upoštevanju
koncepta finalne pridelave, prelije k živinoreji (spodnji del slike 2).
17
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
Slika 2: Razporeditev plačil po glavnih proizvodnih skupinah (mio. EUR)
Razporeditev po prvi fazi delitve
Razporeditev po drugi fazi delitve – načelo alokacije na finalno proizvodnjo
18
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
4. Rezultati
4.1
Spremembe neposrednih plačil
Spremembe ukrepov po reformi SKP, prikazane s scenariji, bodo različno vplivale na obseg
neposrednih plačil za posamezne dejavnosti kmetijstva (slika 3). Predlog Evropske komisije,
simuliran s scenarijem V1, bo povečal obseg sredstev za rastlinsko pridelavo (za nekaj manj kot
petino) in zmanjšal sredstva za živinorejo (za manj kot desetino). Povečanje v rastlinski pridelavi
gre na račun vinogradništva in ekstenzivnih sadovnjakov, ki doslej niso bili vključeni v
subvencijske sheme, medtem ko ostali (finalni, to je poljedelski) pridelki zaradi nižjih vrednosti
plačil na ha njiv izgubljajo.
Slika 3: Sprememba obsega neposrednih plačil po scenarijih reforme (indeks bazni scenarij
=100)
Znotraj živinoreje imamo precej pestro sliko. Največ neposrednih plačil izgubi prireja mleka
(okoli četrtino), 10 % mesni del goveda in tudi prašičereja, medtem ko reja drobnica zaradi
zvišanja plačil za travinje pridobi za polovico več sredstev.
19
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
Spremenjena razmerja med njivami in travinjem v korist njiv (scenariji V2 do V4) izboljšujejo
položaj sektorjev, vezanih na njivske površine. Precej pridobi prašičereja, pa tudi, razumljivo, vsa
rastlinska pridelava. Bolj kot je široko razmerje v korist njiv (največ V4), večje so te korekcije
transferjev. Na ta način pa precej izgubljata prireja mesa govedi in reja drobnice, ki pa še zmeraj
ohranja obseg plačil v primerjavi z baznim scenarijem. Zanimivo je, da je učinek spremenjenih
razmerij manj zaznaven v prireji mleka, kar kaže, da je znotraj te dejavnosti struktura kmetijskih
površin heterogena, da tisti, ki pridobivajo v enem primeru, izgubijo v drugem, vendar se to na
ravni sektorja izenači.
Uvedba proizvodno vezanih plačil za meso govedi in mleko nekoliko korigira učinke reformnih
scenarijev brez proizvodno vezanih plačil. Predvsem zmanjšuje negativne učinke pri prireji
mleka, manj pa pri mesnem delu govedoreje. Posledica uvedbe proizvodno vezanih plačil je nižja
vrednost osnovnega plačila, zato so po tem scenariju pričakovani prilivi pri sektorjih, ki niso
vključeni v shemo proizvodno vezanih plačil, nižji kot pri scenariju, ki proizvodno vezanih plačil
ne vključuje.
4.2
Spremembe prihodkov
Ocene sprememb prihodkov v odvisnosti od reformnih scenarijev prikazujemo ločeno za sektorje
rastlinske pridelave in živinoreje.
Rastlinska pridelava
Pomen subvencij v strukturi prihodka je pri različnih kmetijskih pridelkih zelo različen. Pri
vrtninah in v sadjarstvu je vpliv subvencij na dohodek majhen (delež v prihodkih je le nekaj
odstotkov). Spremembe v prihodkih so pri teh pridelkih praktično v celoti odvisne od
pričakovanih sprememb v cenah. Ocene sprememb cen pri vrtninah in sadju (sicer precej
negotove) kažejo na kar občutno realno povečanje vrednosti pridelave. Drugače je pri pšenici,
kjer proračunske podpore predstavljajo pomemben del prihodkov (več kot polovico) in ima
zaradi tega dvig višine plačil za njive po scenarijih V2, V3 in V4 večji vpliv na prihodek
(zvišanje za okoli 15 % v primeru scenarija V4). Pri koruzi, kjer je pomen subvencij v strukturi
prihodkov manjši kot pri pšenici, je ta premik še vedno opazen, vendar že manjši. Podobno je
tudi pri oljnicah.
Za finalni del rastlinske pridelave ocene sprememb v cenah in subvencijah kažejo na povečanje
prihodkov za 3 do 6 % (največje povečanje pri s1 V4).
20
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
Slika 4: Prihodkovni učinki reformnih scenarijev za rastlinske pridelke v letu 2020 (indeks bazni
scenarij =100)
Živinoreja
V živinoreji simulacija scenarijev kaže precej zanimivo sliko. Na ravni celotne panoge ni
pomembnejših razlik med baznim scenarijem in posameznimi reformnimi scenariji. Nastopajo pa
precejšnje razlike med proizvodi in scenariji znotraj nekaterih proizvodov.
Pri mleku je opazen padec prihodkov po vseh scenarijih (okoli 10 %, odvisno od scenarija), kar je
predvsem rezultat padca cen. Spremembe višine plačil med njivami in travinjem ter uvedba
proizvodno vezanih plačil tega ne popravi bistveno. Razlog je predvsem v tem, ker je delež
neposrednih plačil v prihodku sorazmerno majhen (manj kot 20 %). Podobno je pri prireji govedi.
Čeprav je tam vloga plačil večja (v izhodišču več kot 30 % prihodkov), pa je padec podpor
kompenziran z višjimi cenami. Uvedbo proizvodno vezanih plačil je na ravni prihodkov komaj
zaznati (scenarij s2). Če bi pri teh dveh sektorjih res želeli kaj narediti, bi morala biti proizvodno
vezana plačila bistveno višja od dovoljenih največ 15 % ovojnice (tukaj upoštevano 10 %).
21
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
Reja drobnica je v prihodkovni strukturi podobno odvisna od podpor kot govedoreja. Pričakovan
padec cen bi po scenarijih z enotnimi plačili za njive in travinje nadomestile višje subvencije.
Porast prihodkov kažejo vse variante scenarija 1 (razen V4). Uvedba proizvodno vezanih plačil
za sektor govedoreje vpliva pri drobnici na kar občutno manjši porast subvencij.
Tudi reja prašičev je skozi plačila za njivsko pridelavo deležna nekaj podpor (v baznem letu okoli
10 % prihodkov). V izhodiščnem letu so bile cene zelo nizke, tako da opravičeno pričakujemo
porast cen na dolgi rok. Povečana plačila ob višjih zneskih za njive bi prispevala k izboljšanju
ekonomskega položaja v tem sektorju. Spremembe pa niso dramatične, prihodek je primarno
odvisen od sprememb cen. Perutninska proizvodnja je praktično neodvisna od podpor. Cenovne
napovedi ne kažejo na večje spremembe.
Slika 5: Prihodkovni učinki reformnih scenarijev za živinorejo v letu 2020 (indeks bazni scenarij
=100)
Za sektor živinoreje kot celote ocene kažejo na rahlo nižje prihodke kot v baznem letu (skoraj
brez sprememb pri V1 in padec za manj kot 3% pri V4), predvsem zaradi poslabšanja pri mleku.
Rahlo nižji prihodki v živinoreji in rahlo višji pri finalni rastlinski pridelavi se na ravni kmetijstva
kot celote praktično izravnajo. Ocene sprememb prihodkov za kmetijstvo kot celoto kažejo na
zelo majhne spremembe. Na ravni kmetijstva torej ni pričakovati večjih sprememb v prihodkih.
Pričakovane spremembe pri posameznih kmetijskih pridelkih so večje, še večje spremembe pa
lahko pričakujemo pri posameznih kmetijskih gospodarstvih.
22
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
5. Zaključki in priporočila
Reforma SKP za obdobje 2014-2020 bo ohranila večino obsega sredstev ter izvajanje politike v
okviru dveh stebrov, pomembno pa bo spremenila sestavo in vrste neposrednih plačil.
Pri neposrednih plačilih bo uvedeno enotno plačilo na površino v obliki različnih shem. Taka
politika vodi v precejšnjo prerazdelitev proračunskih sredstev med gospodarstvi, sektorji in
regijami. Rezultati te analize in analize MKGP (Kovač, 2011) kažejo, da pridobivajo sektorji, ki
doslej niso imeli podpor (npr. vinogradništvo) ter živinoreja, ki je večinoma vezana na rabo
travinja.
Kljub precejšnjim premikom v plačilih, spremembe prihodkov po sektorjih ne bodo dramatične.
Po napovedi ključnih svetovnih inštitucij bodo namreč cene večina kmetijskih proizvodov
porasle, in ker so le redki sektorji dejansko pomembno odvisni od proračunskih podpor (izjema
ymesna govedoreja in reja drobnice, ki pa pridobiva preko travinja), bo rast prihodkov zaradi
višjih cen večinoma nadomestila izpad prihodkov iz naslova neposrednih plačil.
Večje spremembe lahko pričakujemo na ravni posameznih kmetijskih gospodarstev (npr.
intenzivno pitanje govedi) in to tudi dramatične, vendar bodo postopne. Gospodarstva se bodo
lahko prilagodila, predvsem če bodo njihovo prilagoditev podprli ukrepi politike razvoja
podeželja. Dejstvo je tudi, da se politično-ekonomsko temu premiku neposrednih plačil v
teritorialno-zemljiški vidik ni mogoče izogniti ter zato nima smisla izgubljati energije z
ustavljanjem procesa, ampak je potrebno vse napore vložiti v čim učinkovitejše prilagajanje.
Posebej pa poudarjamo, da enotna višina osnovnega plačila in zelene komponente ni opravičljiva
z vidika ciljev, ki jih reforma hoče doseči (dohodkovni cilj in cilj zagotavljanja okoljskih javnih
dobrin) ter da enak znesek vodi tudi do obratoslovnih anomalij. Različno višino plačil za njive in
travinje je mogoče racionalno utemeljiti s cilji reforme, študija pa tudi kaže, da bi na ta način
nekoliko ublažili prerazdelitev plačil. Na sektorski ravni je ublažitev prerazdelitve verjetno manj
izrazita, kot pa na konkretnih gospodarstvih.
Z različnimi zneski za njive in travinje, ki pa jih je potrebno tudi racionalno opredeliti, bi
preprečili presubvencioniranje travinja oziroma ekstenzivne rabe travinja (zmeraj več
gospodarstev brez živine). To je signal, ki bi ga kmetijska politika morala dati, velja pa poudariti,
da bi to zahtevalo izjemne napore v pogajanjih o zakonodaji na ravni EU z malo verjetnim
pozitivnim izidom. Slovenija je precej specifična v naravni in posestni strukturi, druge podobne
države pa temu problemu posvečajo manj pozornosti.
Na ravni sektorjev se kaže, da uvedba proizvodno vezanih plačil za govedorejo v obsegu
sredstev, ki jih je mogoče uporabiti za ta namen, sektorju mesa in mleka na prihodkovni ravni ne
23
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
prinaša veliko. Poudarjamo, da so možnosti učinkovite uporabe teh ukrepov relativno majhne ter
da tudi to gre na račun nižjih sredstev za osnovno plačilo.
Najbolj nejasen del reforme je zelena komponenta. Predlagateljem se ni posrečilo opredeliti
jasnih ukrepov in pogojev za njihovo uveljavljanje. Gre za neke vrste dopolnitev osnovnega
plačila, pri tem pa so pogoji, vsaj v slovenskih razmerah, sporni. Najbolj sporna je v razmerah
slovenske posestne, naravne in topografske strukture uvedba določenega deleža ekološko
pomembnih površin glede na površino njiv na posameznem gospodarstvu. Problem je potrebno
reševati na regionalni ravni in ne na ravni kmetijskih gospodarstev, tudi ne pristati na širitev
GERKov z novimi elementi. Tudi to bo zahtevalo precej težka pogajanja in pridobivanje
zaveznikov za spremembo zakonskih predlogov.
Tržni ukrepi ne prinašajo drugega kot nadaljnji umik države iz upravljanja trgov. Posledice bodo
jasne. Volatilnost cen bo večja, kar je kmetijstvo že okusilo v zadnjih štirih letih. Poudarjamo, da
je potrebno zato možnost uvedbe ukrepov za podporo upravljanja s tveganji vzeti resno in za to
nameniti tudi resurse, tako finančne, kot tudi administrativne. Uvajanje tovrstnih ukrepov je
dolgotrajno, vezano tudi na uvedbo knjigovodstva na kmetijah, vendar vse to so koraki, ki jih bo
potrebno sprejeti, če želimo v naslednjih desetih letih močneje preiti na to vrsto podpor.
Spremembe v kmetijski politiki nastajajo v daljših ciklusih. Leta 1996 je bila napovedana uvedba
regionalno/teritorialnih neposrednih plačil. Do konca se bodo uveljavila do leta 2020. Menimo,
da bo kmetijska politika v prihodnje šla predvsem v smer podpor kmetijstvu za upravljanje s
tveganji, kar je zaradi povečanja negotovosti na trgih in umika države iz njih, več kot opravičeno.
Na področju razvoja podeželja ne prihaja do spremembe koncepta. Kaže pa izkoristiti nove
možnosti, ki jih ta politika ponuja. Posebej poudarjamo vprašanje podpor za inovacije in prenos
znanja. To področje je pri nas podhranjeno v smislu obsega sredstev, predvsem pa v outputu
razvojnih inštitucij. Financiranje javnih služb je rigidno ali nezadostno. Projektno financiranje
preko EU sredstev lahko dopolni nujno reformo tega sistema, ki se ga kmetijska politika izogiba
vse od osamosvojitve naprej.
Pri razvoju podeželja Slovenijo čaka temeljit premislek o smislu in strukturi ukrepov. Ta
razmislek preveč odlašamo. Sedanji model se je izpel in je bolj redistributivne, kot razvojne in v
javne dobrine usmerjene narave.
Sklenimo, da je potrebno nadaljevati tudi z analizami učinkov. Potrebno je analizirati dinamične
učinke sprememb, upoštevaje razvoj trgov in tehnološke spremembe. Izjemno koristen bi bil
model, ki bi temeljil na realnih knjigovodskih podatkih, za kar pa bi potrebovali bistveno boljšo
FADN bazo podatkov. Zanemarjanje razvoja na tem področju omejuje tudi možnost izdelave bolj
poglobljenih kvantitativnih analiz. Nadaljevati bi kazalo tudi z razvojem tipskih kmetijskih
24
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
gospodarstev in proučevanjem učinkov na njihovi ravni. Vse to zahteva tudi nadaljnje investicije
v razvoj orodij in še boljši monitoring stanja v kmetijstvu.
25
Erjavec, Rednak, Volk (2011): Ocena učinkov reforme SKP na slovensko kmetijstvo. Študija za MKGP.
6. Literatura in viri
Swinnen J.F.M. (ed.) 2008. The perfect storm - The Political Economy of the Fischler Reforms of
the Common Agricultural Policy. Brussels, Centre for European Policy Studies (CEPS): 184
p.
Agra Europe. (2010/2011). (različne številke)
Agra Focus. (2010/2011). (različne številke)
CAP MONITOR. 2011. Kent, Agra Europe.
Evropska komisija (2011):
- Skupna kmetijska politika po letu 2013.
http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/index_en.htm
- Sporočilo Komisije „Skupna kmetijska politika proti letu 2020“.
http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/communication/ index_en.htm
- Študija učinkov. http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/perspec/cap-2020/index_en.htm
- Zakonodajni predlogi.
http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/legal-proposals/index_en.htm
o Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi skupne ureditve trgov
kmetijskih proizvodov
o Predlog Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o podpori za razvoj podeželja iz
Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP)
o
Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi pravil za
neposredna plačila kmetom v podpornih shemah v okviru skupne kmetijske politike.
26