Den produktiva välfärden

rapport nr 39/2011
DEN PRODUKTIVA
VÄLFÄRDEN
Kopplingen mellan välfärdsmodell
och tillväxten i samhället
Av Christer Persson
INNEHÅLL
A. Den generella välfärden
1. Inledning
2. Generella modellens särart och styrka
3. Utjämning mellan hög-och låginkomsttagare
3.1. Omfördelning av livsinkomster
3.2. Omfördelning mellan olika åldersgrupper
3.3. Utjämning mellan riskgrupper
3.4. Urholkade omfördelningseffekter
3.5. Allvarliga hot mot den generella modellen
4. Socialförsäkringar - en viktig byggsten i den generella välfärden
5. Olika modeller för våra socialförsäkringar
6. De skattefinansierade trygghetsförsäkringarna omfördelar risker
B. Välfärdspolitikens omläggning och en ökad privat finansiering
7. Centrala delar i en omläggning av välfärdspolitiken
8. Privat finansiering av välfärden
8.1. Skillnaden mellan avgifter och försäkringsfinansiering
8.2. Kommunala avgifter
8.3. Allvarliga problem med privata försäkringar
9. Utvecklingen av den privata välfärdsfinansieringen
9.1. Patientavgifter och avgifter för läkemedel och tandvård
9.2. Privata vårdförsäkringar
9.3. Avgifter för andra välfärdstjänster än vården
9.4. Kompletterande försäkringar till socialförsäkringar
9.5. Effekterna av en privat finansiering
9.6. Olika välfärdstjänsters priskänslighet och följsamheten till inkomstutvecklingen
10. Högre avgifter i moderatstyrda kommuner
10.1. Avgiftsskillnader inom vården mellan olika landsting
10.2. Effekterna av en ökad avgiftsfinansiering inom vården
11. En symbios mellan marknaden och politiken
C. Trygghet och välfärd viktiga för tillväxten
12. Ländernas övergripande tillväxt-och sysselsättningsstrategi
13. Regeringens strategi för ökad tillväxt och fler jobb
14. Sambandet mellan arbetslöshet och arbetsmarknadens institutioner
14.1. Den ekonomiska forskningen
14.2. Den sociologiska forskningen
14.3. En summering
15. Välfärdens och trygghetens betydelse för tillväxten
15.1. Den generella välfärden skapar goda tillväxtförutsättningar
15.2. Sociala utgifter för förskolan, utbildningen, vården och missbrukarvården
15.3. Jämlikhetens tillväxteffekter
16. Den långtgående riskutjämningen är tillväxthöjande
16.1. Effektiva konjunkturdämpare
16.2. Bidrar till att öka investeringar i humankapital
16.3. Ett bra inkomstskydd vid arbetslöshet ökar produktiviteten
16.4. Bidrar till att hålla uppe lönerna
17. Många ekonomiska argument för den generella välfärdspolitiken
18. Välfärdspolitiken jämställs med produktiva investeringar
Fotnoter
3
4
Förord:
Kopplingen mellan välfärdsmodell
och tillväxten i samhället
Sedan den borgerliga regeringen tillträdde 2006 har ett systemskifte genomförts i
de sociala trygghetssystemen. Den inkomstgrundande försäkring som tidigare
skyddade löntagarnas inkomst vid sjukdom har alltmer omstöpts till ett lågt grundskydd, där de som har möjlighet och råd tvingas ta kompletterande försäkringar
samtidigt som en växande grupp ställs helt utanför de sociala försäkringarna.
De omedelbara effekterna av systemskiftet har debatterats i stor utsträckning
– berättelser om hur enskilda drabbas av de försämrade försäkringssystemen har
varit återkommande i media och i den politiska debatten. Men de mer långsiktiga
effekterna av systemskiftet har färre uppmärksammat. Vad händer i ett samhälle
där socialförsäkringarna utarmas? Hur påverkas arbetsmarknaden? Vilken funktion har egentligen vår modell av socialförsäkringar för tillväxten? I den politiska
debatten har regeringens argument för systemskiftet oftast redovisats i termer av
retoriska berättelser om utanförskap och bidragssystem.
Men bakom förenklad retorik ser vi konturerna av en större omvälvning av välfärdssystemen. Vår argumentation kring de risker som systemförändringarna kan
komma att innebära har haft svårt att tränga igenom den offentliga debatten. Det
är enklare för media att redovisa hur enskilda individer drabbas av en försämrad
sjukförsäkring, än att beskriva de långsiktiga effekterna när trygghetssystemen förändras. Inom svenskt och internationell forskning finns dock betydelsen av generella välfärdsmodellen och sociala försäkringar väl dokumenterade.
I denna rapport har vi gett Christer Persson, fristående utredare och författare, i
uppdrag att redovisa hur forskningen ser på såväl vår välfärdsmodell som på socialförsäkringarnas betydelse för arbetsmarknadens utveckling och tillväxten i samhället. Rapporten ger en bra belysning av varför den politiska kampen om en väl
fungerande sjukförsäkring inte bara berör personer som drabbats av sjukdom,
utan i allt väsentligt handlar om vilken samhällsmodell och vilka tillväxtförutsättningar vi vill se framöver.
Tomas Eneroth
ordförande Arbetarrörelsens Socialförsäkringskommission
5
A. Den generella välfärden
1. Inledning
Sverige och de övriga nordiska länderna är små öppna ekonomier, som för sin ekonomiska utveckling är kraftigt beroende av utrikeshandeln. Dessutom är de generella
välfärdsstater med stora sociala utgifter, och höga skatter för att finansiera dessa utgifter. Trots den nyliberala och konservativa kritiken mot att dessa länder har sämre
tillväxtförutsättningar, som en följd av en stor offentlig sektor, så visar empiriska data
i regel på motsatsen: denna grupp av länder har i regel en stark ekonomi som kombineras med en god konkurrenskraft och en tillväxt som är fullt jämförbar med andra
länder med lägre sociala utgifter och skatter.
Ett kvitto på den ekonomiska styrkan i små välfärdsstater får man av den den årliga
mätningen av konkurrenskraften för olika länder, som görs av World Economic
Forum. De nordiska länderna brukar i regel placerar sig i topp på denna rankning.
I den senaste mätningen för 2011 finns tre nordiska länder bland de tio högst rankade. Sverige intar en hedrande andraplats medan Finland är sjua samtidigt som
Danmark ligger på en niondeplats.1 Dessa resultat visar med önskvärd tydlighet att
det går att förena en generös välfärdsstat, som kräver höga skatter, med en konkurrenskraftig ekonomi; humlan kan alltså flyga.
Det finns givetvis många teorier till varför dessa välfärdsstater klarar sig sig så bra i
dagens hårda globala konkurrens. En av dessa är att den globala ekonomin och dess
mycket hårda konkurrens innebär stora svängningar i produktionen samt i utvecklingen av efterfrågan, inkomster och sysselsättning samtidigt som strukturomvandlingen i dess kölvatten ställer stora krav på omställning och förändringar. Länder
med en god välfärd och stor trygghet för hela befolkningen klarar nämligen lättare
dessa omställningskrav jämfört med "snåla" välfärdsstater med en betydligt sämre
trygghet löntagare och andra grupper i befolkningen.2
Dessa frågor, som har det gemensamt att de handlar om förhållandet mellan tillväxt
och välfärdspolitiken är det bärande temat i denna rapport. De berör också olika
sidor av den nordiska välfärdsmodellen och ländernas ekonomiska utveckling. Ett
särskilt fokus riktas mot socialförsäkringarnas effekter på den samhällsekonomiska
utveckling, exempelvis tillväxteffekter och effekterna på arbetsmarknaden. Denna
analys kan ställas mot regeringens ensidiga och kraftigt överdrivna betoning av individens ekonomiska drivkrafter för att höja tillväxten och
skapa arbetstillfällen.
”Högeralliansens politik är i
första hand inriktad på att
öka utbudet av arbete
genom stora inkomstskattesänkningar i kombination
med lägre ersättning och
hårdare villkor i både
arbetslöshets- och sjukförsäkringen.”
Högeralliansens politik är i första hand inriktad på att öka utbudet av arbete genom stora inkomstskattesänkningar i kombination med lägre ersättning och hårdare villkor i både
arbetslöshets- och sjukförsäkringen. Dessutom har det skett
en betydande nedrustning av den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Denna politik bidrar, när den verkligen fungerar, till
att förbättra matchningen på arbetsmarknaden, motverka
långtidsarbetslöshet, fungera som ett stöd för grupper med en
svag förankring i arbetslivet och genom utbildning rusta de
6
arbetslösa under en lågkonjunktur för att de lättare ska kunna ta lediga jobb när
konjunkturen vänder uppåt igen.
Allliansregeringens nya arbetsmarknadspolitik är emellertid begränsad till att i första
hand så snabbt som möjligt få tillbaka människor i arbete, oberoende av om detta
leder till en sämre matchning på arbetsmarknaden, eller att mäniskor är sämre rustade inför framtida lågkonjunkturer. Dessutom är politiken inriktad på att pressa ner
lönerna för olika låglönegrupper samt skärpa kontrollen av löntagarna.
2. Generella modellens särart och styrka
Just i ljuset av dagens nedrustade välfärdspolitik och de allvarliga hoten mot den
svenska modellen är det mer intressant än på länge att lyfta fram den generella välfärdens styrka och betydande fördelar i förhållande till de alternativa modeller som
finns för att organisera och finansiera välfärdspolitiken. Den nordiska välfärdsmodellen bygger på ett antal huvudprinciper som ger modellen både styrka och uthållighet, men som samtidigt kan vara dess akilleshäl: En av dessa principer är de höga
kvalitetskraven som ställs på olika välfärdstjänster som utbildning, vård och omsorg,
men också på en god inkomsttrygghet när man är arbetslös och sjukskriven.
Den höga kvaliteten ger goda förutsättningar för att hålla uppe viljan att betala skatt
hos breda grupper i befolkningen, hög vilja att betala skatt i befolkningen, även bland
de sociala mellanskikten och de övre skikten i befolkningen. Detta bidrar till att stärka
välfärdsmodellen. Men å andra sidan kan en situation inträffa när de offentliga huvudmännen inte längre lever upp till de höga kvalitetskrav som ställs på olika verksamheter. Detta kan, om de får utvecklas fritt, dra i gång processer som befolkningens
skattebetalarvilja. Då finns det också risk för att grupper som har råd börjar köpa
privata välfärdslösningar som ett komplement till den skattefinansierade välfärden.
En sådan utveckling får motsatta effekter och undergräver ytterst den generella välfärden.
Det är ställt utom varje tvivel att den generella välfärden har många fördelar och
styrkor. I ett tal inför SKTF: jubileumskonferens under 1986 pekade Olof Palme på
dessa fördelar och stora mervärden:3
• den är rättvis eftersom alla får del av den;
• den bidrar till att öka jämställdheten mellan män och kvinnor;
• den bidrar till en omfördelning mellan rika och fattiga, olika generationer och
mellan sjuka, friska, arbetslösa och de som har arbete, och den leder därför till
jämlikhet;
• den är stabil eftersom den innebär både rättigheter och skyldigheter;
• den ger bäst skydd för de mest utsatta;
• den ger frihet eftersom den inte låser in människor i ett beroende, som är svår
att komma ur;
• den skapar oberoende eftersom människor har trygghet när de är sjuka och
av andra skäl inte kan arbeta;
• den ökar rörelsefriheten eftersom rättigheterna följer individerna och är inte
låsta till företag, branscher eller till att man tillhör vissa grupper på arbetsmarknaden;
• den ger mindre byråkrati och kränkande behandling eftersom den bygger på
en minimal behovsprövning;
7
• den ökar effektiviteten i ekonomin eftersom den bidrar till lägre marginaleffekter och håller nere antalet fattigdomsfällor för låginkomsttagare; och
• den främjar den sociala rörligheten i samhället.
• den är billig eftersom den har låga administrationskostnader
Att modellen bidrar till jämlikhet betyder konkret att den har omfattande omfördelningseffekter, och dess bidrag till att minska klyftorna ökar sin tur den sociala sammanhållningen och stabiliteten i samhället. Den kombinerar också trygghet med
tillräckliga drivkrafter för arbete; den utgår alltså från den sk. arbetslinjen – och det
har den alltid gjort. Både välfärdsmodellen i stort och de familjepolitiska stöden bidrar mer än andra modeller till att öka jämställdheten mellan män och kvinnor mer
än andra modeller.
Detta är också ett resultat av flera faktorer: de sociala nyttigheterna (tjänster, försäkringar och bidrag) fördelas till individerna, en aktiv arbetmarknadspolitik som förstärker kvinnornas ställning på arbetsmarknaden, en väl utbyggd barnomsorg av hög
kvalitet till alla barnfamiljer, och ett generellt familjepolitiskt stöd som inte bara omfördelar mellan barnfamiljer och hushåll utan barn, men också från höginkomsttgare
till hushåll med låga inkomster. Normen för politiken är också tvåförsörjarfamiljen.
I denna modell har både kvinnor och män de bästa möjligheterna att förena arbete
med familj och barn.4 Fattigdomen i allmänhet och barnfattigdom i synnerhet är i
regel lägst i länder som har en generell välfärdspolitik.5
En annan av den generella välfärdens positiva effekter som förtjänar att lyftas fram
är den ökade rörelsefriheten som följer av att de sociala rättigheterna är knutna till
individen och inte till enskilda företag, branscher eller att man tillhör vissa grupper
på arbetsmarknaden. I USA, som är den tydligaste företrädaren för den liberala
välfärdsstaten, bygger de flesta välfärdsprogram på den omvända principen: flertalet
förmåner och rättigheter är just knutna till en en speciell arbetsgivare och företag,
eller en viss bransch. Detta innebär i regel att individen förlorar dessa rättigheter
när det företag han/hon arbetar i läggs ner eller vid byte av jobb och arbetsgivare.
Resultatet av denna inlåsning är en väsentligt lägre rörlighet på arbetsmarknaden
samtidigt som den tenderar att öka löntagarnas motstånd mot frihandel och ytterst
driva fram protektionism. Dessutom skapar denna välfärdsmodell en ökad motvilja
mot alla former av strukturomvandling som innebär kortsiktiga förluster av jobb,
även mot långsiktigt nödvändiga strukturförändringar, som är mer eller mindre normala i en global ekonomi.
3. Utjämning mellan
hög- och låginkomsttagare
Omfördelningseffekterna av den generella modellen är för varje skattebetalare och
mottagare av olika sociala nyttigheter ett resultat av hur både skatter och nyttigheter
fördelas, dels över tiden, dels mellan individer och grupper av medborgare. Det
handlar alltså om hur skattebetalningarna varierar över olika livsperioder (student,
löntagare, företagare och pensionär), och hur dessa inkomster återförs till individer
eller familjer i form av välfärdstjänster, ersättningar från olika socialförsäkringar och
bidrag. Värdet av välfärdstjänster är kostnaden för dessa tjänster med avräkning för
avgifter som också finansierar dessa tjänster.
8
Hela den offentliga sektorn och välfärdspolitiken ger därför olika slags fördelningseffekter: Det är inte bara inkomster och standard som utjämnas mellan hög- och låginkomsttagare. Det finns också en utjämning mellan grupper som kan drabbas av
olika stora risker att bli arbetslös, sjuk eller en förtidspensionär som är utslagen från
arbetsmarknaden. Den tredje omfördelningseffekten är den standarutjämning som
mellan olika perioder i en människas liv, alltså mellan åldersgrupper. Sammanfattningsvis bidrar den offentliga sektorn, både skatter och förmåner, till en utjämning
mellan låg- och höginkomsttagare, olika riskgrupper och åldersgrupper.
Den offentliga sektorns utjämningseffekter, år 2008
Delar av den offentliga sektorn
Omfördelningseffekter
Transfereringar
Skatter
Subventionerade välfärdstjänster
Totala omfördelningseffekter
33 procent, som bidrag till totala effekterna
10 procent
4 procent
47 procent
Källa: Skatter i Sverige, Skattestatistisk Årsbok för 2010
Som tabellen illustrerar bidrar hela den offentliga sektorn till nästan en halvering av
hushållens inkomstskillnader, om man mäter dessa skillnader som förändringar i
Gini-koefficienten när hushållens disponibla inkomster justeras med hänsyn till ersättningar från socialförsäkringar, bidrag, skatter och subventionerade välfärdstjänster. Av den totala omfördelningseffekten på 47 procent bidrar transfereringar
(socialförsäkringar och bidrag till hushållen) med ca 33 procentenheter, vilket motsvarar 70 procent av den totala effekten.
Skatterna kommer sedan med ett bidrag på 10 procentenheter av den samlade omfördelningseffekten, vilket utgör drygt en femtedel av denna effekt. Den svagaste omfördelningseffekten har de subventionerade välfärdstjänsterna som ger ett bidrag på
4 procentenheter, vilket utgör omkring 8 procent av den totala fördelningseffekten.6
Sammantaget är utan tvekan den offentliga sektorn en av de mest kraftfulla fördelningsinstrumenten som finns i den politiska ”verktygslådan”.
I början av 2000-talet presenterade Finansdepartemenet en rapport om den offentliga sektorns samlade omfördelningseffekter. Denna analys byggde på en jämförelse
av hur den generella välfärden påverkade inkomstskillnaderna mellan grupper av
hög- och låginkomsttagare. De tjugo procenten med de högsta inkomsterna hade
före den generella välfärdens effekter en bruttoinkomst som var elva gånger större
än den de tjugo procenten med de lägsta inkomsterna. Efter det att välfärdspolitiken
och skatterna hade verkat, så krympte dessa inkomstskillnader (hushållens disponibla
inkomster justerad för välfärdstjänsternas subventionseffekter)
till något mer än två gånger. Detta är kanske den mest långt- ”Detta är kanske den mest
gående utjämningen av inkomster som har varit möjlig att gelångtgående utjämningen
nomföra i något OECD-land.7
av inkomster som har varit
Denna rapport visade, föga överraskande, att den tiondel med möjlig att genomföra i
de högsta inkomsterna är nettobetalare till den offentliga sek- något OECD-land”
9
torn, och att deras genomsnittliga betalning till sektorn var 105 000 kr under ett år.
Den tiondel med de lägsta inkomsterna var däremot nettomottagare med ett genomsnittligt netto på 85 000 kr under ett år. Av rapporten framgår också den intressanta uppgiften att omkring sju av tio i hela befolkningen var i början av det nya
seklet nettomottagare. Tvärtemot högerns systemkritik mot den generella välfärdspolitiken är det ett faktum att värdet av de skattefinansierade nyttigheterna är större
än skattebetalningarna för den stora befolkningsmajoriteten.8 Kvinnor är som grupp
nettomottagare medan män är nettobetalare. Lågutbildade med enbart grundskola
är också nettomottagare medan många högutbildade är utpräglade nettobetalare.9
3.1. Omfördelning av livsinkomster
De fördelningsstudier som hittills har redovisats utgår från individens inkomster
under ett givet år. Om man istället låter analysen bygga på livsinkomsten, alltså inkomsten under en persons liv, är dessa mer jämt fördelade än den årliga inkomsten.
En viktig förklaring är inkomströrligheten, alltså att inkomsttagare rör sig under livet
mellan olika steg på inkomsttrappan. Ju högre rörlighet, desto större utjämning av
livsinkomsten. Även med ledning av livsinkomsten har socialförsäkringarna de största
fördelningseffekterna, därefter följer skatterna, medan välfärdstjänsterna omfördelar
minst. Totalt beräknas en genomsnittlig person under hans/hennes livstid betala
omkring 6,8 miljoner kr i olika skatter.
Rörligheten är i sin tur beroende av tillfälliga inkomstsvängningar, bl.a. till följd av inkomstavbräck vid arbetslöshet och när det sker förändringar i familjesituationen. Det
kan också handla om mer permanenta inkomstförändringar eftersom människor befinner sig i olika faser i yrkeslivet. Utgår man från utvecklingen av livsinkomsterna i början av 2000-talet bidrog den offentliga sektorn till att minska inkomstskillnaderna med
omkring 55 procent. Så mycket som två tredjedelar av alla ersättningar från olika socialförsäkringar och bidrag betalas ut till personer som är 60 år och äldre.
Dessutom utgör en viss del av den totala omfördelningen av en regelrätt rundgång,
som innebär att en del av individarnas inkomster går tillbaka till dessa under samma
år som skatternas betalas. På så sätt får man under ett visst år tillbaka lika mycket
från den offentliga sektorn som betalas i olika skatter. Merparten av omfördelningen
är dock inte någon rundgång utan omfördelas till andra grupper än de som betalar
skatterna. Nästan en femtedel av skatterna omfördelas mellan låg- och höginkomsttagare.
3.2. Omfördelning mellan olika åldersgrupper
Den tidigare genomgången ger bl.a. en bild av omfördelningen mellan grupper med
olika inkomster: en utjämning mellan låg-, medel- och högin”Barn, ungdomar och pen- komsttagare. Tar man också hänsyn till de två övriga effeksionärer är nettomottagare terna, som utjämnar mellan risk-och åldersgrupper så får man
onekligen en något annan bild: Av de totala omfördelningsefi förhållande till den offent- fekterna är omkring 75 procent en utjämning mellan olika ålliga sektorn. De får mer till- dersgrupper, eller en omfördelning under en människas liv
baka i olika förmåner än
mellan perioder då man är barn, ungdom, student, löntagare
och pensionär.
vad de betalar i skatter.”
10
Denna omfördelning innebär konkret att barn, ungdomar och pensionärer är nettomottagare i förhållande till den offentliga sektorn. De får följaktligen mer tillbaka
i olika förmåner än vad de betalar i skatter. Däremot är en löntagare och andra förvärvsarbetande normalt sett nettobetalare under den yrkesverksamma perioden (2064 år); de betalar mer i skatter än vad de får tillbaka i form av välfärdstjänster och
olika inkomstförstärkningar. I genomsnitt är man nettobetalare från 25-26 år, och
den starten kan fördröjas till närmare 30 år för många av dagens ungdomar, som
studerar länge och etablerar sig sent på arbetsmarknaden.
Detta mönster av skattebetalningar och sociala nyttigheter har visat sig vara relativt
stabilt över tiden, men kan givetvis variera för olika individer och är beroende av
vissa yttre faktorer: konjunkturläget, tillgången på utbildningsplatser och läget på arbetsmarknaden. Sammanfattningsvis är en genomsnittlig person nettomottagare i
förhållande till den offentliga sektorn under de första tjugo åren i livet, och från
denna ålder ökar sedan skattebetalningarna. I takt med att individens ställning på
arbetsmarknaden stärks så övergår individen till att bli nettomottagare. Under denna
period är det främst sjukvård till barn, barnomsorg och grundutbildning i form av
grund- och gymnasieskola som bestämmer hur åldersprofilen kommer att se ut för
inbetalningar av skatter och värdet på olika sociala nyttigheter.10
Skattebetalningarna är i hög utsträckning relaterade till en persons inkomstutveckling, som i sin tur har en viss åldersprofil eftersom inkomsterna är beroende av utbildning och yrke, förankringen på arbetsmarknaden och befintliga karriär möjligheter. Skattebetalningarna når sin topp runt femtioårsåldern, när en person i regel
har nått de översta stegen på inkomsttrappan. De genomsnittliga skattebetalningarna
per person är som störst under perioden 45-55 år, och då är också ersättningarna
från olika socialförsäkringar som lägst för stora löntagargrupper, som är väl förankrade på arbetsmarknaden.
Mellan 55 och 65 år ökar inkomstöverföringarna från staten som en följd av ökade
utbetalningar av förtidspensioner (numera aktivitetsersättningar) och inkomster från
ålderspensionssystemet. Från omkring 75 år ökar också kraftigt utnyttjandet av vissa
välfärdstjänster som vård och äldreomsorg. En genomsnittlig person blir nettomottagare vid ungefär 63 år.11 En genomsnittlig pensionär betalar ungefär 60 000 kr per
år i skatter, men får tillbaka 225 000 kr från den offentliga sektorn i form av pensioner
och olika skattefinansierade tjänster som vård och omsorg.12 Ju högre ålder, desto
större nettomottagare.
3.3. Utjämning mellan riskgrupper
En tredje slags omfördelning är den utjämning som sker mellan olika riskgrupper;
mellan friska och sjuka; mellan arbetslösa och sysselsatta; mellan de som har en god
arbetsmiljö och de som riskerar att bli sjuka eller som kan bli skadade i arbetet.
Många av desssa skillnader är klassrelaterade, men i takt med att tempot och belastningen i arbetslivet har skärpt hos både tjänstemän och arbetare är dessa skillnader
i risker inte enbart beroende av inkomster och utbildning. Det finns också stora grupper av tjänstemän som är utsatta för betydande risker att bli sjuka i arbetet pga en
dålig psykosocial arbetsmiljö, en hög arbetsbelastning i förening med en dålig kontroll av den egna arbetssituationen.
11
?
En försämring av den psykiska hälsan är också en av de vanligaste diagnoserna
bakom utvecklingen av förtidspensiorna (sjukersättning) och de långa sjukskrivningarna. Vissa grupper av tjänstemän i den offentliga sektorn, t.ex. lärarkåren, har långa
sjukskrivningar som ett resultat av en svår psykosocial arbetsmiljö. Men eftersom riskerna av bli arbetslös och sjuk är vanligare bland låginkomsttagare och arbetare än
höginkomsttagare och välutbildade tjänstemän bidrar även socialförsäkringarna till
en utjämning mellan låg- och höginkomsttagare. Kombinationen av en klassmässig
fördelning av olika sociala risker och socialförsäkringar som finansieras med enhetliga
premier och med likaratade försäkringsvillkor medverkar alltså till denna långtgående
inkomstutjämning. Denna fördelningseffekt förstärks av det faktum att höginkomsttagare i kronor bidrar mer till finansieringen än grupper med lägre inkomster.
Även höginkomsttagare
har motiv att stödja den generella välfärden
För både arbetare och vissa grupper av tjänstemän har den generella välfärden stora
fördelar genom att de får tillbaka mer i nyttigheter än vad de betalar i skatt. För verkliga höginkomsttagare och utpräglat välbeställda grupper innebär skatterna och välfärdssystemet att de i regel får nettobidra till den offentliga sektorn, och att deras
inkomster omfördelas till grupper med lägre inkomster. Men trots detta har dessa
grupper ett egenintresse av att stödja en generell välfärdspolitik. Till att börja med
är en offentlig sektor, som har sunda och starka finanser, en mycket mer pålitlig, stabil
och säker ”försäkringsinrättning” än flertalet privata aktörer som är verksamma på
olika delar av ”välfärdsmarknaden”.
Detta visade sig inte minst under den senaste finanskrisen mellan 2007-2009, då
flera finansiella företag, bl.a. privata försäkringsbolag, gick omkull eller drabbades
av stora ekonomiska problem. För det andra innebär omfördelningen mellan olika
generationer och riskgrupper att även välbeställda grupper ibland kan hamna bland
utsatta grupper genom att förlora jobbet eller skadas i arbetet, eller råka ut för en
kronisk och allvarlig sjukdom. I den skattefinansierade välfärden är därför riskutjämningen mycket mer effektiv jämfört med olika privata välfärds- och försäkringssystem, vilket också gagnar grupper av höginkomsttagare. Det är just denna insikt
som motiverar att även dessa grupper kan vara starka tillskyndare till generell välfärdsmodell – förutom rena solidaritetsmotiv.
3.4. Urholkade omfördelningseffekter
Det bör betonas att redovisade omfördelningseffekter är resultatet av en skattefinansierad välfärd där staten och övriga delar av den offentliga sektorn tar ett tydligt ansvar för olika välfärdsprogram. Välfärdsmodeller som bygger på mer av individuella
eller gemensamma marknadslösningar, t.ex. i form löneförmåner som är baserade
på kollektivavtal, eller som i hög grad använder familjen som en ”välfärdsinrättning”
har givetvis helt andra fördelningseffekter än en offentligt organiserad och skattefinansierad välfärd.
Det bör också uppmärksammas att de omfördelningseffekter, som här redovisas, bygger på beräkningar som är några år gamla. Med tar man hänsyn till den nedrustning
av både arbetslöshets- och sjukförsäkringen som har genomförts sedan 2006 är det
rimligt att räkna med att det har skett en viss urholkning av välfärdspolitikens om12
fördelningseffekter, men också att det också har skett förändringar av hur mycket
socialförsäkringar, välfärdstjänster och skatter bidrar till dessa fördelningseffekter.
Genom de stora inkomstskattesänkningarna har friska höginkomsttagare med stark
ställning på arbetsmarknaden dragit från övriga inkomstgrupper. Kombinationen
av sänkta inkomstskatter för löntagare och försämrade trygghetsförsäkringar för de
som står utanför arbetsmarknaden och har en lång sjukfrånvaro har lett till kraftigt
ökade inkomstklyftor mellan de som är fast förankrade på arbetsmarknaden, och de
grupper som är svaga på arbetsmarknaden och som därför är beroende av effektiva
och fungerande försäkringar.13
3.5. Allvarliga hot mot den generella modellen
Det har fram till i början av 1990-talet inte varit någon tvekan om att vår generella
välfärdsmodell har kunnat behållas intakt, och därmed levt upp till de krav som brukas ställas på denna. Men genom de stora förändringar i olika välfärdsprogram som
gjordes under 1990-talet, och som har fortsatt under alliansregeringens regeringsperiod, finns det emellertid starka skäl att ifrågasätta om inte modellen mer och mer
avviker från det som i välfärdsforskningen beskrivs och klassificeras som generell.14
Välfärdsbokslutet, som analyserade välfärdsutvecklingen under hela 1990-talet,
kunde inte hitta några entydiga belägg för att har skett något modellskifte, vare sig
när det gäller välfärdstjänster, socialförsäkringar eller olika bidrag. Som flera forskare
betonat efter detta bokslut bör denna slutsats modifieras eftersom det under 1990talet onekligen genomfördes principiella förändringar och omläggningar av välfärdssystemet. Två av dessa välfärdsforskare, Åke Bergmark och Johan Fritzell, har
emellertid pekat på att även små förändringar kan få stora effekter:
”Vidare är det viktigt att komma ihåg att också relativt små förändringar i socialpolitiska system, som tagna var för sig knappast kan sägas vara prinicipiella brott, på sikt kan leda till
mer långtgående förändringar. Också relativt marginella sänkningar av ersättningsnivåer kan
framförallt för välbeställda leda till ökat intresse för individuella lösningar, något som i förlängningen leder till att dessa grupper inte längre vill stödja de offentligt finansierade systemen.
Detta kommer i sin tur ytterligare att erodera kvaliteten i dessa system. På så vis kan små förändringar ge upphov till kausala kedjor som leder till ett omfattande systemskifte.”15
Under de första åren på 2000-talet har politiken inte fullt ut kompenserats för 1990talets ingrepp i olika välfärdsprogram – snarare tvärtom. Genom regeringsskiftet
2006 har dock utvecklingen förstärkts i riktning mot en förändring av den generella
välfärdsmodellen. Den borgerliga regeringens nedrustning av
de skattefinansierade trygghetsförsäkringarna, i första hand ”Den borgerliga regeringarbetslöshets- och sjukförsäkringen, har medfört en mycket all- ens nedrustning av de
varlig kvalitetsförsämring av dessa försäkringar. Dessa har lett
skattefinansierade tryggtill att försäkringarna inte ger en fullgod kompensation för inkomstförluster när man inte arbetar, och därför saknas en till- hetsförsäkringarna, i
första hand arbetslöshetsräcklig ekonomisk trygghet i dessa situationer.
och sjukförsäkringen, har
Istället går utvecklingen mot att grundtrygghet inrförs i dessa medfört en mycket allvarförsäkringar, och de behöver därför kompletteras med privata lig kvalitetsförsämring av
inkomstförsäkringar. Det pågår också en sådan privatisering dessa försäkringar.”
13
av i första hand den skattefinansierade arbetslöshetsförsäkringen, men också av den
obligatoriska sjukförsäkringen.16 När det gäller välfärdstjänsterna går också utvecklingen i riktning mot mer marknadsstyrning och individuella lösningar. För denna
del av välfärdspolitiken är alltså skattefinansieringen än så länge intakt medan själva
driften av verksamheten och styrningen flyttas från offentliga huvudmän till privata
aktörrer, i första hand stora företag och koncerner.
Denna utveckling har hittills lett till en segregation och negativ särbehandling av
svaga grupper, inte minst på skolområdet, vilket ytterst riskerar hota några av den
grundläggande principerna för de skattefinansierade välfärdstjänsterna: behovsprincipen och kravet på likabehandling av alla grupper.17 Den solidariska finansieringen
av välfärdstjänserna dominerar visserligen, men den är utsatt för allvarliga hot på
sikt. Inom främst slutenvården ökar försäkringsfinansieringen kraftigt, om än från
en låg nivå och hittills är det en marginell del av befolkningen som använder sig av
försäkringsfinansiering.
Men fortsätter den att öka i nuvarande takt, så kommer den att utgöra ett verkligt
hot mot den solidariska finansieringen på sikt. Ett likartat hot mot den solidariska
skattefinansieringen är systemet med uppdelning i sk. grund- och tilläggtjänster inom
framför allt äldreomsorgen. Inom tandvården dominerar redan den privata finansieringen och med en skattefinansiering som har förlorat i betydelse sedan i början
av 1990-talet. Sammanfattningsvis kan man konstatera att den generella välfärden
nu är utsatt för större hot och påfrestningar än den tidigare har varit.
Med privatiseringar av viktiga socialförsäkringar försvagas inte bara skattefinansieringen av dessa trygghetsförsäkringar utan dessutom ökar människors beroende av
marknaden för sin trygghet. Detta går i stick i stäv mot grundprinciperna i den generella välfärden: att alla, oberoende av ställning på arbetsmarknaden, ska ha tillgång
till ett gott inkomstskydd och en tillfredsställande ekonomisk trygghet, vid arbetslöshet och sjukdom.
Den snabba privatiseringen av driften av skolan, vården och omsorgen undergräver
ytterst centrala principer för den skandinaviska välfärdsmodellen, som är både generell och som utmärks av hög kvalitet i de olika sociala programmen. Denna utveckling för välfärdspolitiken innebär också att ansvaret för tryggheten och
riskutjämningen förskjuts från den offentliga sektorn till familjen samtidigt som individen tvingas ta ett ökat ansvar för sin välfärd i egenskap av kund på en växande
marknad för trygghetsförsäkringar och sociala tjänster.
Det råder knappast någon tvekan om att hela denna utveckling inom välfärdspolitiken, räknat från 1990-talet, har gradvis skapat ett växande gap mellan den svenska
välfärdens praktiska funktionssätt och den generella
modellen, såsom den defineras och beskrivs i sam”Den snabba privatiseringen av
hällsforskningen.Ska denna utveckling kunna vändas
är det nödvändigt med en betydande omläggning av
driften av skolan, vården och
politiken i syfte att restaurera flera välfärdsprogram
omsorgen undergräver ytterst
centrala principer för den skandi- så att de återigen tillgodoser de krav man brukar
ställa på den generella välfärden.
naviska välfärdsmodellen.”
14
4. Socialförsäkringar – en viktig byggsten
i den generella välfärden
Socialförsäkringarna och arbetslöshetsförsäkringen är en av den generella välfärdens
två byggstenar. Dessa försäkringar är också ett barn av industrialismen, men är minst
lika viktiga i det moderna tjänste- och kunskapssamhället med dess stora krav på
flexibilitet, rörlighet och förmåga till omställning. En god ekonomisk tryghet är lika
viktig idag, som den var då dessa försäkringar infördes och byggdes ut under den
första hälften av 1900-talet. Ingen ska behöva drabbas av en kraftig standardförsämring när man tillfälligt på grund av sjukdom och arbetslöshet inte längre kan försörja sig på eget arbete.
När grunden lades för det moderna socialförsäkringssystemet på 1930-talet, och inte
minst under 1950-talet, var fattigdomsbekämpning ett överordnat syfte för dessa försäkringar. Behovet av fattigvård (motsvarar i princip dagens socialbidrag) skulle
minska kraftigt när olika socialförsäkringar infördes. I takt med stora förbättringar
av hushållens standard förändrades dock försäkringarnas primära syfte: de skulle
inte bara garantera en viss miniminivå på standarden utan dessutom utgöra ett effektiv skydd mot stora standardförsämringar vid arbetslöshet och sjukdom. De inkomstrelaterade försäkringarna skulle alltså garantera en viss standardtrygghet för
människorna, även om de tillfälligt inte kan försörja sig själva genom eget arbete.
Den ideologiska motiveringen bakom principen om standardtrygghet utmejslades
under 1950-talets mitt i samband med genomförandet av den moderna sjukförsäkringen. Det var ingen mindre än Olof Palme som formulerade följande ideologiska
motivering till nämnda princip om inkomsttrygghet:
”Om inkomsten för den familjen skulle falla bort eller reduceras i mycket hög grad så innebär
detta icke endast en mycket kraftig nedpressning av konsumtionsstandarden, det innebär dessutom en katastrof för den som har bundit sig för utgifter av den typ jag nyss skildrat. (...) Detta
är en förklaring till varför en ny princip under efterkrigstiden obevekligen har trängt fram inom
socialpolitiken. Detta gäller icke längre enbart att med socialpolitiken garantera en minimistandard, friheten från nöd och umbäranden. I allt högre grad har det gällt att med socialpolitikens
medel garantera en någorlunda bevarad levnadsnivå – en folkförsäkring.”18
Genom att låta samhällets ansvar också omfatta ett standardskydd för det stora flertalet människor skulle dessa inte ha råd att avstå från att vara solidariska. Denna
norm för välfärdspolitiken, den så kallade folkförsäkringslinjen, skulle inte bara
skydda arbetarnas levnadstandard utan också stora delar av befolkningens sociala
mellanskikt. Denna norm skulle då, och ska även i dessa dagar vara vara tillräckligt
attraktiv för stora befolkningsgrupper, inte minst den stora medelklassen.
Genom olika åtgärder, såsom sänkta ersättningsnivåer eller urholkade inkomsttak
undergrävs viktiga principer i socialförsäkringarna. När väl stora avsteg har gjorts
från dessa principer är steget inte långt till att medelklassens stöd för försäkringarna
börjar att svikta. Utan detta stöd är det inte möjligt att behålla ett starkt folkligt stöd
för denna del av välfärdspolitiken. De grupper som har råd kommer att skaffa sig
privata försäkringar för att komplettera socialförsäkringarnas otillräckliga inkomstskydd. Denna process kan leda till ett betydande missnöje med de skatter som krävs
för att finansiera välfärden. Det bör understrykas att alltsedan 1980-talet har olika
15
regeringar underlåtit att höja försäkringarnas inkomsttak i den takt som har varit
nödvändig med hänsyn till inkomstutvecklingen i samhället.
I dag är utan tvekan principen om standardtrygghet en av de stora stridsfrågorna i
välfärdspolitiken: på ena sidan står högeralliansens partier som redan bestämt sig
för att införa grundtrygghet, vilket kraftigt ökar behovet av privata försäkringslösningar. På den andra sidan finns den samlade arbetarrörelsen, som kämpar för att
behålla standardtryggheten eller principen om att kompensera för stora delar av inkomstbortfallet. En stor majoritet av befolkningen står alltjämt bakom den generella
välfärdens bärande principer, bl.a. inkomstbortfallsprincipen.
Sociologien Stefan Svallfors i Umeå har sedan i början av 1980-talet mätt stödet för
den generella välfärden och dess centrala principer. Resultaten i den senaste undersökningen från 2011 visar med all önskvärd tydlighet att stödet för den skattefinansierade välfärden, och dess centrala principer, har förstärkts sedan den förra
mätningen, och detta gäller även medelklassens attityder till dessa principer.19
5. Olika modeller
för våra socialförsäkringar
Det finns inte någon enhetlig och allmänt accepterad definition av socialförsäkringar,
men man brukar beskriva dem som allmänna, generella och obligatoriska försäkringar
som skattefinansieras, i första hand med arbetsgivaravgifter. Dessa är ekonomiskt sett
en blandning av skatter och obligatoriska försäkringspremier. På samma sätt som det är
möjligt att göra en avgränsning av olika länders välfärdssystemet är det möjligt att använda sig av en liknande metodik för att sortera olika länders socialförsäkringssystem.
Det ligger då närmast till hands att använda sig av den klassificering av välfärdsstater
som är en viktig del i Esping-Anderséns välfärdsforskning.20 Arbetslöshetsförsäkringen
brukar i en sådan analys vara en del av ett lands socialförsäkringssystem även om
det finns principiella skillnader mellan denna försäkring och en vanlig socialförsäkring. Det som förenar dem är deras karaktär av inkomstrelaterade försäkringar som
ska skydda mot ett inkomstbortfall pga sjukdom och arbetslöshet.
Den första modellen är behovsprövade socialförsäkringar som omfattar en minoritet
av befolkningen, som utgörs av låginkomsttagare och andra ekonomiskt svaga grupper som inte har tillgång till privata försäkringar, och som därför är beroende av den
offentliga försäkringen. Ersättningen är, som andel av inkomsten, i regel mycket låg
och behöver kompletteras med privata försäkringar. Denna modell används främst
i anglosaxiska länder som USA och Storbritannien, som också tillhör gruppen av liberala och marknadsinriktade välfärdsstater.
Den andra modellen med frivilliga och statsunderstödda systemet innebär att staten
ger ekonomiskt stöd till frivilligt bildade organisationer (inrättningar/kassor) som ger
ersättning till sjuka och arbetslösa, och därför bidrar till deras ekonomiska trygghet.
Det är svårt att hitta enskilda länder som överlag använder sig av denna modell för
större delar av socialförsäkringssystemet. Istället får vi gå tillbaka till i slutet av 1800talet och början av 1900-talet i vårt land då vi tillämpade ett system med både arbetslöshets- och sjukkassor.
16
Det var också före det moderna socialförsäkringssystemet byggdes upp. Det är framförallt dagens system med frivilliga arbetslöshetskassor, som finns i olika länder (sk.
Gent-modellen) som närmast liknar denna modell för frivilliga och statsunderstödda
försäkringar.21 Erfarenheter från de svenska kassorna visar att dessa försäkringssystemet hade en relativt låg täckning i befolkningen och en svag koppling till den faktiska inkomstförlusten.22
Den tredje modellen är den korporativa som bygger på att yrkesgrupper med sina
fackliga organisationer, och som tillsammans med staten, förvaltar inkomstrelaterade
försäkringar . Dessa försäkringar utmärks av relativt höga ersättningar och omfattar
en stor del av löntagarna. Förvaltningen av försäkringarna sköts gemensam av arbetsgivare och löntagarnas organisationer samtidigt som det finns en övergripande
statlig kontroll. Försäkringarna är i första hand tillgängliga för löntagare och de som
har ett arbete. Det finns också stora skillnader i försäkringsskyddet mellan olika löntagargrupper. Grupper med en svag förankring på arbetsmarknaden har därför ett
sämre skydd och en lägre grad av ekonomisk trygghet vid arbetslöshet och sjukdom.
Exempel på länder som har detta system är i första hand centraleuropeiska länder
som Tyskland, Belgien och Frankrike.
Den fjärde modellen är hämtade från andra världskrigets England och bygger på
Beveridges förslag om en försäkringar med en långtgående befolkningstäckning, men
som enbart ger grundrygghet. Det innebär att ersättningarna inte har någon direkt
koppling till inkomsten och är därför relativt låga. För att ge ett fullgott inkomstskydd
är det därför nödvändigt att dessa försäkringar kompletteras med olika privata försäkringar. Det är i första hand enskilda socialförsäkringar som är grundade på denna
princip, utan att denna prinicip behöver gälla generellt för socialförsäkringssystemet
i olika länder. Den sista modellen kallas för standardtrygghetsmodellen och finns
framförallt i de nordiska länderna. Den omfattar hela befolkningen och ersättningen
är tydligt inkomstrelaterad. Den ger därför det bästa inkomstskyddet vid arbetslöshet
och sjukdom. I regel kompenseras merparten av inkomstförlusten.
Det går att se olika stråk i utvecklingen av dessa olika modeller. Under flera år från
början av 1990-talet går en tydlig rörelse bort från standardtryggheten, som genom
en nyliberal politik i praktiken har lett till en gradvis minskning av kompensationsgraden (den faktiska ersättningsnivån) vid arbetslöshet och sjukdom. Denna politik
har haft sin udd riktad mot ersättningsnivåerna i försäkringarna och dessutom urholkat inkomsttaken genom att inte låta dessa följa samhällets inkomstutveckling.
En viktig del av denna politik har också varit skärpta kvalifikationsregler för att ansluta sig till försäkringarna. Som en allvarlig effekt av denna utveckling får grupper
med en svag anknytning till arbetsmarknaden
ett sämre försäkringsskydd än andra grupper
(sk. golvproblemet). Dessutom driver rege- ”Standardtrygghetsmodellen omfattar
ringarna i vissa länder, bl.a. den svenska rege- hela befolkningen och ersättningen är
ringen, en politik som är inriktad på tydligt inkomstrelaterad. Den ger därgrundtrygghet i socialförsäkringarna.
för det bästa inkomstskyddet vid ar-
betslöshet och sjukdom. I regel
kompenseras merparten av inkomstförlusten. .”
17
6. De skattefinansierade
trygghetsförsäkringarna
omfördelar risker
I både det tidigare industrisamhället och i dagens samhälle, som i allt högre grad
består av kunskapsintensiv tjänsteproduktion, som kräver insatser från individer och
företag, behövs en politik för hantering och omfördelning av risker. En effektiv riskhantering är nämligen en samhällsnyttig verksamhet som ger stora samhällsekonomiska vinster. De tidigare sociala riskerna att bli arbetslös, sjuk, gammal och drabbas
av olyckor på arbetsplatsen har traditionellt hanteras av socialförsäkringssystemet.
Nu förs en debatt om vilka nya risker som skapas i det moderna samhället och hur
dessa ska hanteras.23 Alliansregeringen beskriver felaktig de skattefinansierade trygghetsförsäkringarna som bidrag.
Istället finns det vissa likheter mellan dessa försäkringar och vissa av de privata försäkring som finns på marknaden, även om de principiella skillnaderna mellan dessa
båda kategorier av försäkringar är stora och tydliga. Men det är ändå ett faktum att
privata försäkringar hade ett visst intresse för de välfärdspolitiker som efter andra
världskriget drev på införandet av olika socialförsäkringar; sistnämnda försäkringar
skulle fungera som en form av hjälp till självhjälp.24
Men det bör understrykas att våra välfärdspolitiska pionjärer var väl medvetna om
de stora skillnader som fanns, och som fortfarande finns mellan dessa båda försäkringsslag: socialförsäkringarna är obligatoriska och omfattar i princip hela befolkningen; de skattefinansieras och administreras av staten; och de utjämnar risker och
omfördelar inkomster i sådan utsträckning att det går betydligt längre än vad de privata försäkringarna klarar av.
Det finns i princip tre mer eller mindre renodlade metoder för att hantera och skydda
sig mot risker, där skadan främst består av ett inkomstbortfall till följd av arbetslöshet
och ohälsa. Kravet på försäkringsmässighet innebär att skadan ska ersättas när speciella händelser inträffar, t.ex. att en person förlorar jobbet eller kan inte jobba pga
en sjukdom. Det är också ett egenvärde att vara försäkrad eftersom det skapar en
känsla av trygghet. För den försäkrade finns det också en viss intressemotsättning
mellan att kräva en så hög ersättning som möjligt samtidigt som han/hon inte vill
betala mer än nödvändigt för försäkringen; kvalitetskrav står alltså mot ambitionen
att minimera kostnaderna för försäkringen.
Med den första metoden bygger individen själv upp egna buffertar i form av ett kapital
som ökar genom ett regelbundet sparande och med en ränta som utgår på detta sparande. Ska denna metod vara effektiv krävs det förvisso att en betydande del av inkomsten avsätts för detta buffertsparande, och dessutom behöver sparande pågår under en
längre period. Utrymmet för att spara varierar också mellan olika inkomsttagare. Med
denna metod är riskutjämningen i det närmaste obefintlig. Den leder också till att stora
grupper av löntagare tvingas stå utan ett inkomstskydd när skadan inträffar. Metoden
är också dyrast i jämförelse med andra metoder för riskhantering och inkomstskydd.
Det andra metoden bygger på att marknaden helt sköter riskhanteringen genom att
människor köper en privat försäkring. Även om försäkringsbolagen så långt det är
18
möjligt använder sig av riskrelaterade premier, så sker trots allt en viss riskutjämning
inom försäkringskollektivet. Det går inte helt och hållet att prissätta alla risker, och
varje försäkring tenderar att få en överrepresentation av individer med höga risker.
Det går inte heller att fullt ut kontrollera att vissa försäkringstagare ägnar sig åt ett
visst riskbeteende. Individens kostnader för denna metod är lägre jämfört med den
första metoden, vilket bl.a. beror på att försäkringsbolaget kan sortera bort, eller ta
ut höga premier för personer med höga risker. Även med en privat försäkring finns
det problem med fusk och överuttjande av försäkringen.
Den tredje modellen för att hantera risker är dagens socialförsäkringar, som när det
gäller skadereglering och krav på försäkringshändelser har å ena sidan flera likheter
med en privat försäkring. Å andra sidan är skillnaderna flera och större mellan dessa
båda kategorier av försäkringar: Socialförsäkringar har ett betydligt större försäkringskollektiv – i stort sett hela den arbetande befolkningen. Dessutom är riskutjämingen mer långtgående eftersom alla betalar samma premie oberoende av den
individuella risken. Även i denna modell med socialförsäkringar reglerar man en ersättningsberättigad skada (ett inkomstbortfall vid arbetslöshet och sjukdom) när det
inträffar en specifik händelse som ligger bakom skadan; arbetslöshet, sjukdom eller
en arbetsskada, för att nämna några sådana händelser.
Dessa särdrag hos socialförsäkringar ger också tydliga skillnader mellan dessa försäkringar och bidrag. För det första finns det, i motsat till vad som utmärker socialförsäkringarna, inte en uns av försäkringsmässighet hos olika bidrag; alltså en viss
koppling mellan utbetalda för-måner och deras finansiering. För det andra bygger
socialförsäkringar på arbetslinjen, och därför måste den försäkrade i regel ha arbetsinkomster. Dessutom finansieras socialförsäkringarna av de försäkrade, alltså av själva
riskkollektivet. Däremot finansieras bidrag även av andra än bidragsmottagare.
Sociaförsäkringsmodellen ger den mest långtgående riskutjämningen av alla modeller. Dessutom innebär den i regel den lägsta försäkringskostnaden för en individ,
givet ett visst antal skador att reglera. Kostnaden för att administrera modellen är
också mycket låg i jämförelse med det privata försäkringsalternativet. Ett viktigt drag
hos socialförsäkringar är att både ersättningen och de avgifter, som finansierar försäkringarna, är inkomstrelaterade: ju högre inkomst, desto högre ersättning och avgifter. Ersättningen maximeras dock vid ett visst inkomsttak.
Analyserar man denna modell ytterligare visar det sig att varje försäkrad betalar en
premie (avgift/skatt) , som inte har någon koppling till den försäkrade risken. Man
vet också på förhand vilken ersättning man får för att kompensera ett inkomstbortfall
vid arbetslöshet och sjukdom. Allt detta skapar en trygghet som är av stort värde för de
försäkrade. Det finns också vissa självrisker ”Sociaförsäkringsmodellen ger den
hos olika socialförsäkringar i form av karens- mest långtgående riskutjämningen av
dagar och att ersättningen är lägre än in- alla modeller. Dessutom innebär den i
komstbortfallet.
regel den lägsta försäkringskostnaden
för en individ. Kostnaden för att admi-
Sammanfattningsvis är socialförsäkringar en
nistrera modellen är också mycket låg i
utomordentlig konstruktion för riskutjämning och för att hålla nere försäkringstagar- jämförelse med det privata försäknas kostnader i förhållande till andra ringsalternativet.”
modeller för skadereglering och riskutjäm19
ning. Socialförsäkringar av god kvalitet ger också en önskvärd ekonomisk trygghet
för stora grupper i befolkningen. Flertalet av de försäkrade har också begränsade
möjligheter att påverka de risker som kan drabba dem, vilket stärker argumenten
för riskutjämningen i försäkringarna.25
20
B. Välfärdspolitikens
omläggning och en
ökad privat finansiering
7. Centrala delar i en omläggning
av välfärdspolitiken
Under en lång sammanhängande period från 1950-talet fram till 1980-talet byggdes
välfärdspolitiken ut i de flesta OECD-länder, speciellt i Sverige och övriga nordiska
länder. Denna spektakulära utveckling rymde både en utbyggnad av olika välfärdstjänster som skolan, vården och omsorgen och en rejäl förstärkning av socialförsäkringssystemet. Generositeten i försäkringarna ökade i form av bl.a. höjda
ersättningsnivåer. Ett tydligt trendbrott i denna utveckling av välfärdspolitiken inträffade i slutet av 1980-talet och under 1990-talet när expansionen av välfärdsstaten
avlöstes av en period med besparingar och kostnadseffektiviseringar i hela den offentliga verksamheten. Denna utveckling var också generell och berörda i stort sett
alla moderna och utvecklade OECD-länder.
Perioden med neddragningar i den offentliga verksamheten, eller mer eller mindre
permanenta åtstramningar i denna del av ekonomin, var varit, och är alltjämt ett
resultat av olika förändringar i vår omvärld: förändrad produktionsorganisation,
ökad globalisering med skärpning av konkurrensen, mer flexibilitet på arbetsmarknaden, förändrad familje- och klasstruktur samt en ökad individualisering av människors beteenden. Alla dessa genomgripande strukturförändringar har givetvis ökat
trycket på en omstöpning av välfärdspolitiken. Omläggningen av välfärdspolitiken
har till både inriktning och val av konkreta åtgärder varierat mellan olika länder.26
Ett tydligt exempel på ett viktigt inslag i denna omstöpning av välfärdspolitiken har varit
inflytandet från förvaltningsideologin, New Public Management (NPM). Den har fungerat som ett antal, för den praktiska politiken, vägledande normer för driften, styrningen och finansieringen den offentliga verksamheten i mer marknadsvänlig riktning.
Denna ideologi började först att praktiseras, med en mindre genomslag på politiken,
från 1980-talet, men växte i styrka under främst 1990-talet. Sedan dess har den i princip
haft ett fast grepp om politiken med en stark marknadsstyrning av den offenliga verksamheten i nästan varje modernt OECD-land, Och detta har gällt oberoende av landets
regering varit borgerlig eller byggt på en parlamentarisk vänstermajoritet.
Syftet för denna ideologi är att öka flexibiliteten och valfriheten för de som brukar
olika välfärdstjänster samtidigt som den ska bidra till att både öka kvaliteten och effektiviteten i den offentliga verksamheten. Den bärande tanken är att låta den offentliga sektorn kopiera de metoder och det arbetssätt som tillämpas av marknadens
aktörer och i det privata näringslivet.27 Det kan handla om allt från driftsformer och
styrning till finansiering av den offentliga sektorn; det alltigenom utmärkande draget
i denna ideologi och förvaltningsteori är en ökad marknadsstyrning av olika skattefinansierade kärnverksamheter. Det råder inte någon tvekan om att denna ideologi
har haft stor betydelse för både socialdemokratiska och borgerliga regeringar när de
har genomfört stora förändringar av välfärdsstaten.
21
Resultaten av denna ideologi har hittills varit genomgripande, inte minst i Sverige:
den har lagt grunden för en långtgående marknadsstyrning i form av omfattande
driftprivatisering av av skolor, förskolor, fritidshem, äldreboenden, vårdcentraler och
sjukhus. Likaså har den fungerat som katalysator för att även ompröva den solidariska
skattefinansieringen av välfärdstjänster. I denna rapport finns det enbart utrymme
för att översiktligt redovisa de stora dragen i denna omläggning av välfärdspolitiken.
Dessa går att summera med ledning av några övergripande kordord eller begrepp.
Den förstärkta marknadsstyrningen av välfärdstjänsterna har lett till att en ökad del
av driften av den kommunala kärnverksamheten har överförts till privata aktörer i
många OECD-länder, så även i Sverige och övriga nordiska länder. Denna förändring har i första hand växt fram ur ett producentintresse bestående av starka, privata
aktörer och stora företag med en tydlig kommersiell inriktning som också har ambitiösa lönsamhetsmål för driften av dessa verksamheter. Trots att driften privatiseras
i växande grad, så är skattefinansieringen på hela taget intakt, även om det blivit allt
vanligare med privat finansiering i form av försäkringspremier och en ökad avgiftsfinansiering som ett komplement till skattefinansieringen.
Som ett resultat av denna utveckling har människor blivit mer beroende av marknaden för att få tillgång till dessa allmänna nyttigheter. Ansvaret för välfärden har också
förskjutits från ett offentligt och gemensamt ansvar till att invdividen får ta ett ökat
ansvar för sin välfärd. Samhällssolidariteten har därmed urholkats: i förlängningen
av denna utveckling kan individens tillgång till välfärden förskjutas från medborgarskapet till att bli ett privilegium för löntagare med en stark ställning på arbetsmarknaden eller bygga på att man som kund är tillräckligt välbeställd för att kunna köpa
den välfärd, som det offentliga inte klarar av att leverera.
Principen om att olika välfärdsnyttigheter ska vara sociala rättigheter kommer då
att försvagas i takt med att det offentliga ansvaret krymper samtidigt som marknadens och familjens betydelse som välfärdsinrättningar förstärks. Alliansregeringens
nedrustning av arbetslöshetsförsäkringen är ett belysande exempel på hur denna utveckling ska se ut när det offentliga drar sig tillbaka som en garant för en skattefinansierad inkomsttrygghet. När det offentliga ansvaret krymnper är det ofta ett
resultat av att de generella välfärdsprogrammen urholkas. Dessa program har då
inte samma generella inriktnikng och befolkningstäckning som tidigare. Följden blir
därför ett ökat beroende av selektiva och behovsprövade program med alla de negativa effekter som blir konsekvensen av en sådan utveckling.
Denna utveckling mot ökad selektivitet i välfärdspolitiken har förvisso blivit en omisskänslig trend i många OECD-länder. Sammanfattningsvis finns det alltså flera gemensamma och systematiska tendenser i
utvecklingen av välfärdspolitiken i flertalet
”Den förstärkta marknadsstyrOECD-länder, också i vårt land och övriga norningen av välfärdstjänsterna har lett diska länder. Dessa är: ständiga nedskärningar
till att en ökad del av driften av den i olika välfärdsprogram, en omfattande privatikommunala kärnverksamheten har sering av välfärden, både ifråga om driften av
överförts till privata aktörer i många verksamheten och finansieringen, ett ökat individuellt ansvar i kombination med ett urholkat
OECD-länder, så även i Sverige och
offentligt ansvar samtidigt som användningen
övriga nordiska länder.”
av marknadslösningar i välfärdspolitiken har
växt kraftigt.
22
Det är svårt att med enbart ledning av de sociala utgifternas utveckling bedöma omfattningen av de nedskäringar och besparingar som har gjorts i olika välfärdsprogram. Det beror på att utgiftsutvecklingen påverkas av många andra faktorer än
politiska beslut om besparingar och förändringar i olika utgiftspåverkande regelverk.
Vissa forskare använder i stället andra indi-katorer som mått på storleken på genomförda besparingar. En av de mer säkra måtten för att beskriva omfattningen och effekterna av besparingar är utvecklingen av ersättningsnivån i olika socialförsäkringar.
I många länder, bl.a. i Sverige och övriga nordiska länder, har ersättningsnivån sänkts
under de senaste 20-30 åren i både arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen.28
Som ett led i den omfattande budgetsanering som gjordes i Sverige under andra
hälften av 1990-talet genomfördes stora besparingar i våra trygghetsförsäkringar.
Det handlade om olika åtgärder för att begränsa utgifterna i dessa välfärdsprogram:
lägre ersättningsnivåer, sänkta eller uteblivna höjningar av inkomsttaken och begränsningar av den ersättningsberättigade kretsen av försäkringstagare. I andra välfärdsprogram kan besparingar manifesteras i förändringar av personaltätheten i
kommunala kärnverksamheter som skolan, vården och omsorgen.
Det är också möjligt att studera utvecklingen av sociala utgifter per person i den målgrupp som utnyttjar välfärdstjänsten, t.ex. kostnader per elev i skolan eller äldreomsorgens kostnader per pensionär som får hemtjänst eller bor i ett äldreboende. Efter
maktskiftet 2006 kom den andra vågen av besparingar i den offentliga verksamheten
genom alliansregeringens stora nedskärningar i arbetslöshets- och sjukförsäkringen,
Det bör noteras att den andra besparingsvågen kom efter budgetsaneringen och de
omfattande besparingar som gjordes i kommuner och landsting under större delen
av 1990-talet. Men det bör också understrykas att från slutet av 1990-talet och under
de första fem åren på 2000-talet genomförde olika socialdemokratiska regeringar
betydande resursförstärkningar, i form av ökade statsbidrag, till kommunsektorn.
Det finns i regel olika motiv till neddragningar av de sociala utgifterna. Det kan
handla om allt från renodlade ideologiska motiv för att minska välfärdsstaten, och
denna linje företräds i regel av politiker med starka ny- eller marknadsliberala värderingar. Det är inte ovanligt att dessa företrädare döljer de ideologiska motiven
genom att argumentera för att neddragningarna ska bidra till att den offentliga verksamheten blir mer effektiv. Ett annat centralt motiv är saneringen av de offentliga finanserna, och detta har visat sig vara det mest kraftfulla motivet när en regering ska
göra besparingar för att minska stora offentliga underskott och få kontroll över en
statsskuld som växer för fort. Det var just detta motiv som dominerade under 1990talets stora budgetsanering i Sverige.
Ett tredje motiv kan vara renodlade effektivitetsskäl; för att minska den sk. slack
som kan finnas i den offentliga sektorn kan resurserna behöva minska något i syfte
att få ut mer verksamhet av varje använd skattekrona. Just detta motiv var starkt när
socialdemokratin delvis omprövade sin syn på den offentliga sektorn under de första
åren på 1980-talet, när man både skulle spara och arbeta sig ur den dåvarande ekonomiska krisen.
Även om det är svårt att tolka utvecklingen av de sociala utgifterna är det ändå intressant att med några siffror beskriva förändringen av dessa utgifter.29 Under 2009
ökade de sociala utgifterna i både löpande priser och som andel av BNP. Med drygt
32 procent av BNP tillhör Sverige den grupp av länder som har de största sociala
23
utgifterna, även om det finns vissa ”tekniska” skillnader i utgiftsredovisningen som
gör det svårt att få en rättvisande bild av ländernas sociala utgifter.30 Under perioden
1992-2009 har de sociala utgifterna ökat med nästan 70 procent, eller 407 mdr kr i
löpande priser. Som andel av BNP minskade emellertid dessa utgifter från drygt 37
procent till drygt 32 procent. De skattefinansierade utgifterna på välfärdsområdet
har alltså inte hängt med den takt som ekonomins resurser har växt.
I debatten brukar man från vissa företrädare hävda att globaliseringen av ekonomin
ofrån- komligen leder till att både skatter och offentliga utgifter kommer att tryckas
ner till nivån i de snålaste välfärdsstaterna , alltså ett race to the bottom. Men istället
för en sådan befarad utveckling har de sociala utgifterna rönt en omvänd utveckling;
utgifterna i de länder med den lägsta skatte-och utgiftsnivån har höjts och gradvis
närmat sig utgifterna i mer ambitiösa välfärdsstater. Denna konvergens innebär att
skillnaderna mellan ländernas sociala utgifter har minskat, men denna utveckling
har stagnerat under de senaste åren.31
De skattefinansierade inkomstförsäkringarna har inte bara av LO:s grupper utan
också bland tjänstemän kompletterats med olika privata försäkringar. Dessutom har
regeringen genomfört en långtgående omläggning av arbetslöshetsförsäkringens finansiering. Löntagarnas egenavgifter har ökats med omkring 10 mdr kr samtidigt
som den särskilda arbetsmarknadsavgiften för att finansiera försäkringen (arbetsmarknadsavgiften) har behållits oförändrad. De stora överskotten i försäkringen har
istället använts för att finansiera regeringens stora inkomstskattesänkningar. Dessutom har egenavgiften differentierats på basis av olika löntagargruppers risker att bli
arbetslösa. Detta har lett mycket stora och helt oacceptabla avgiftsskillnader mellan
olika löntagare, och bidragit till att försäkringens riskutjämning har försvunnit.
8. Privat finansiering av välfärden
Ett viktigt strukturförändring av välfärdspolitiken har alltså varit en ökad privatisering
av olika nyttigheter på välfärdsområdet. Det är främst produktionsansvaret för välfärdstjänsterna som har privatiserat medan det på socialförsäkringsområdet är både förvaltningen och finansieringen av försäkringen som går i riktning mot mer privata inslag.
Det är möjligt att använda följande typer av privat finansiering av både välfärdstjänster och trygghetsförsäkringar:
a) Ett av dessa är avgifter, som innebär att välfärdstjänsten betalas när den konsumeras och att finansieringen i allt högre grad relateras till kostnaden för att producera tjänsten.
b) Det andra alternativet är en direktbetalning av olika välfärdstjänster, som i sin
tur finansieras av ett ökat privat sparande som tas i anspråk när det finns ett behov
av tjänsten. Direktbetalningar av välfärdstjänster är inte någon vanlig betalningsform, även om det i vissa länder, t.ex. USA, förekommer av förmögna hushåll
med höga inkomster. Bygger man upp ett sparande bidrar detta till att betalningarna kan spridas ut över en längre period, och att de årliga betalningarna kan
hållas nere jämfört med om hela kostnaden finansieras vid ett tillfälle.
24
c) Den tredje kategorin av privat finansiering är premier till olika försäkringar.
Detta alternativ kan användas för vissa välfärdstjänster, t.ex. vård och äldreomsorg, men som är mer vanlig för att finansiera privata komplement till socialförsäkringarna. Som försäkring ska den ge ett skydd mot vissa risker som är
oförutsägbara när de i tiden kommer att inträffa. Men riskerna är kända, och de
kommer också att realiseras. Skadan kan antingen vara kostnaderna för tjänsten,
t.ex. för vård och behandling på sjukhus, eller de inkomstförluster som en person
drabbas av vid arbetslöshet och nedsatt arbetsförmåga. Försäkringen täcker inte
bara behov som varierar över tiden utan också som skiljer sig åt mellan olika individer. En privat försäkring ger också möjligheter till riskutjämning även den är
betydligt mindre än den som sker inom socialförsäkringssystemet.
8.1. Skillnaden mellan avgifter
och försäkringsfinansiering
Avgifter och försäkringsfinansiering är de vanligaste privata alternativen till skattefinansiering, och det är därför naturligt om den fortsatta granskningen främst är inriktad på dessa alternativ. Försäkringsfinansiering skiljer sig från avgifter genom att
de senare betalas när tjänsten utnyttjas medan premier betalas regelbundet i förväg,
oberoende om den aktuella tjänsten tas i anspråk. Premierna ska tillsammans med
avkastningen på det sparade eller fonderade kapitalet räcka för att finansiera en framtida ersättning från försäkringen. Dessutom finns det ett avgiftstak för många av de
välfärdstjänster som kommuner och landsting erbjuder sina invånare.
Det finns visserligen fördelar med att betala premier när man är frisk och har jobb
jämfört med att betala en kostnad vid ett speciellt tillfälle, nämligen när en tjänst utnyttjas. Men denna fördel är relativt begränsad eftersom många avgifter som tas ut
för olika välfärdstjänster, och liknande nyttigher som läkemedel, i regel är mycket
låga i förhållande till kostnaden för en tjänst. I regel brukar man tala om avgiftsfinansieringens olika uppgifter: Den ska, förutom ge inkomster till den offentliga verksamheten, bidra till att öka kostnadsmedvetandet hos de som brukar välfärdstjänster.
En ökad avgiftsfinansiering används också för att styra efterfrågan på den aktuella
tjänstekonsumtionen. Ett exempel på den senare uppgiften är de avgifter inom vården, som delvis används för att styra patientströmmar mellan olika vårdnivåer , men
också mellan primärvården och den slutna vården. Avgifterna fungerar i detta sammanhang som en självrisk för patienterna.
Det är möjligt att använda olika avgiftskonstruktioner, som skiljer sig åt för olika offentliga tjänster. Avgifter för olika tekniska tjänster, som el, fjärrvärme, sophämtning,
vatten- och avlopp, är utformade på ett speciellt
sätt eftersom kostnaderna för dessa verksamheter i allt väsentligt finansieras med avgifter. Av- ”Försäkringsfinansiering skiljer sig
gifterna på dessa tjänster ska därför inte bara
från avgifter genom att de senare betäcka kostnaderna utan också ge ett visst överskott, åtminstone på lång sikt. Det handlar alltså talas när tjänsten utnyttjas medan
om affärsverksamheter och företag som är verk- premier betalas regelbundet i förväg,
samma på konkurrensutsatta marknader med oberoende om den aktuella tjänsten
tydliga företagsekonomiska mål. Användningen tas i anspråk.”
av avgifter för dessa tjänster har ökat kraftigt
25
under den senaste fem till tio åren. Avgifterna för tekniska tjänster varierar också
kraftigt mellan olika kommuner.32
Beroende på hur stora delar av befolkningen som en försäkring täcker är det möjigt
att urskilja olika typer av privata försäkringar. Skillnaderna mellan olika försäkringar
är särskilt tydliga inom vården och omsorgen. I vissa anglosaxiska länder som USA,
som saknar offentliga och skattefinansierade vårdförsäkringar, med undantag för
vissa grupper av låginkomsttagare, är privata försäkringar den helt dominerande
finansieringen för stora befolkningsgrupper. Men även i andra länder, som t.ex. i
Holland, finns det mer eller mindre heltäckande privata vårdförsäkringar. Höginkomstgrupper är exempel på patientgrupper i Holland som inte har tillgång till den
offentliga sjukförsäkringen utan är till stor del beroende av privata försäkringar.
Det utvecklas alltså ett behov av heltäckande privata vårdförsäkringar när de skattefinansierade försäkringarna inte har en generell befolkningstäckning utan begränsas
till vissa grupper med låga inkomster eller särskilda behov. Detta innebär alltså att
vissa grupper, ofta hushåll med goda inkomster, måste förlita sig på privata försäkringar för att få en vård av tillräckligt hög kvalitet. För det andra finns det privata
vårdförsäkringar som fungerar som ett komplement till den skattefinansierade vården. Det kan handla om att det offentliga sjukvårdssystemet inte uppfyller medborgarnas krav på tillgänglighet, kvalitet och service.
Dagens privata vårdförsäkringar i Sverige fungerar för en liten grupp i befolkningen
som ett komplement till den offentliga vården, så att en hög tillgänglighet i vården
garanteras för dessa individer. Härigenom fungerar dessa privata försäkringar som
en ”gräddfil” i vården, som också är affärsidén bakom försäkringarna. En tredje
variant av vårdförsäkringar har till uppgift att ersätta avgifter som används i den
skattefinansierade vården, vilket förutsätter att både avgifter och kostnader för många
patienter är tillräckligt höga för att det ska finnas en marknad för dessa försäkringar.
I Frankrike är avgifterna är så höga att denna typ av marknader är lönsamma.
Det går också att skilja på olika slags privata försäkringar beroende vem som tecknar
dem, och om de grundas på kollektivavtal eller fungerar som en facklig medlemsförmån. I länder med en stor utbredning i befolkningen av privata vårdförsäkringar
är det vanligt att de är en löneförmån – en av flera som grundas på kollektivavtal.
Dessa försäkringar kan också tecknas av facket som gruppförsäkringar, och är följaktligen en medlemsförmån. Och som sådana fungerar de som en statusmarkör vilket
gör dem ännu mer attraktiva. Detta förvårar för
en välfärdspolitik som är inriktade på att be”Dagens privata vårdförsäkringar i
gränsa utrymmet för privata vårdförsäkringar.
Det finns också alternativ som innebär att varje
Sverige fungerar för en liten grupp i
individ,
utan inblandning av facket, själv teckbefolkningen som ett komplement
nar en vårdförsäkring.
till den offentliga vården, så att en
hög tillgänglighet i vården garanteras för dessa individer. Härigenom
fungerar dessa privata försäkringar
som en ”gräddfil” i vården, som
också är affärsidén bakom försäkringarna.”
26
8.2. Kommunala avgifter
Avgifter inom vården och som finansierar andra
välfärdstjänster kan ha en teknisk utformning
som varierar mellan olika tjänster. En konstruktion innebär att avgiften tas ut oberoende av in-
nehållet i tjänsten, t.ex. att avgifter inom vården tas ut utan hänsyn till hur behandlingsintensiv vården är. Det är också denna konstruktion som är vanligast i vår land.
En annan variant bygger på att avgiften tas ut som en andel av kostnaderna för tjänsten. Av i första fördelningspolitiska skäl används sedan länge ett högkostnadsskydd
för olika tjänster inom vården och omsorgen, som skyddar patienter och brukare
mot höga avgifter.
Ett högkostnadsskydd kan också utformas på olika sätt. Kostnadstaket kan beräknas
per prestation, t.ex. ett vårdtillfälle, eller beräknas för en tidsperiod. Taket kan också
vara rörligt, som idag gäller för receptbelagda läkemedel, vilket innebär att patientens
avgifter sjunker med stigande kostnader. Ett skäl för att låta avgiften variera med
kostnaden är att det ska kosta något på marginalen att efterfråga vård. Ett sådant
högkostnadsskydd finns idag inom vården när det gäller avgifter för såväl läkarbesök
som läkemedel. Dagens högkostnadsskydd inom vården fungerar så att det går relativt snabbt att komma upp till avgiftstaket och kostnaderna över denna nivå innebär
att ytterlligare läkarbesöket eller nyinköpta läkemedel är gratis. Det är också möjligt
att konstruera ett tak som att det beräknas som en procentuell andel av inkomsten,
och denna konstruktion är omfördelande eftersom höginkomsttagare betalar mer i
kronor i avgift än låginkomsttagaren. Frågan om avgifter till den kommunala tjänsteproduktionen har nästan alltid varit reglerad. I den nuvarande kommuallagen finns
följande bestämmelse: ”Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än vad
som motsvarar kostnaderna för de tjänster och nyttigheter som kommuner och landsting tillhandahåller (självkostnaden)”33
Självkostnadsprincipen är alltså ett tak för de kommunala avgifterna och ska förhindra en marknadsmässig prissättning, och att kommuner och landsting utnyttjar
sin ställning som monopolister genom att ta ut stora vinster från brukarkollektivet.
Självkostnadsprincipen gäller all kommunal verksamhet oavsett om drivs i egen regi
eller av privata utförare. Till självkostnaden räknas alla företagsekonomiskt motiverade kostnader för en verksamhet. På vissa områden görs dock ett undantag från
självkostnadsprincipen och då måste detta bygga på ett tydligt regelverk.
Exempel på områden på vilka självkostnadsprincipen inte gäller är handeln med el,
fjärrvärme och andra energislag, kollektivtrafiken, kommunal tjänstexport och kommunala sjuktransporter, oftas under förutsättning att dessa verksamheter drivs som kommunalägda aktiebolag. Dessa verksamheter drivs i regel affärsmässigt och tjänsterna
avsätts på konkurrensutsatta marknader. Regleringen om självkostnadsprincipen är i
regel generell, men på vissa områden, t.ex. för skolan, finns en speciell reglering.
Skolan, förskolan och skolbarnomsorgen
I den nyligen införda skollagen slås det tydligt fast att grundskolan ska vara avgiftsfri
liksom gymnasieskolan. Eleverna i dessa båda skolformer ska utan kostnad ha tillgång till böcker, skrivmaterial, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. I verksamheten får dock finnas vissa avgiftsfinansierade inslag i
utbildningen, t.ex. skolresor, som men bara under förutsättning att dessa innebär
obetydliga kostnader för eleverna. Någon generell definition av begreppet obetydliga
kostnader finns inte i skollagen utan den frågan får avgöras för varje enskilt fall.34
Även den högre utbildningen är för närvarande avgiftsfri för studenterna, om man
undantar utländska studenter som väljer att studera i Sverige.
27
Barnomsorgen (förskolan, fritids- och familjedaghem) och äldreomsorgen är två
andra verksamheter som har ett reglerat högkostnadsskydd i form av maxtaxa. Inom
förskolan och skolbarnomsorgen (fritidshemmen) används en inkomstrelaterad maxtaxa med ett inkomsttak på 42 000 kr per månad. Är hushållets inkomsten högre än
denna inkomst maximeras avgiften för det första barnet till 1 260 kr/månad, för det
andra barnet till 840 kr/månad och för det tredje barnet till 420 kr/månad. För
varje ytterligare barn är platsen gratis.35
Äldreomsorgen och vården
Högkostnadsskyddet inom äldreomsorgen har en annan konstruktion än inom förskolan: avgifterna för hemtjänst, en plats i särskilt boende, dagverksamhet samt kommunal
sjukvård är begränsad till högst 0,48 gånger prisbasbeloppet. För 2011 motsvarar detta
en högsta avgift på 1 712 kr/månad (20 544 kr/år). Avgiften begränsas också av det sk.
förbehållsbeloppet, som i praktiken innebär att den inte får vara högre än att pensionären har tillräckligt med pengar kvar för sina normala levnadskostnader.
Inom sjukvården och tandvården används patientavgifter för ett stort antal vårdstjänster.
Dessa avgifter tas ut för läkarbesök, vård som ges av annan vårdpersonal, medicinska
undersökningar och vård på sjukhus. Vissa kategorier av patienter och behandlingar är
emellertid avgiftsfria. Landstingen har stor frihet att ta ut avgifter för läkarbesök och
andra tjänster med ledning av de principer som de bestämmer själva.
Patientavgifterna inom primärvården varierar mellan landstingen, och är beroende
av vilken typ av tjänst eller besök det är fråga om. Generellt sett är emellertid avgifterna mycket låga i förhållande till kostnaderna för olika tjänster (ca 100-300 kr/besöket). Men genom högkostnadsskyddet begränsas avgifterna under ett år till 900 kr
för hushållet,och finns det barn under 18 år i hushållet gäller ramen på 900 kr även
för dem. I slutenvården finns det ett avgiftstak på 80 kr per dygn. Patientavgifterna
för besök på akutmottagningar är dock högre i förhållande till andra tjänster och
besök. Med undantag för några enstaka landsting gäller avgiftsfrihet inom primärvården för ungdomar under 20 år. Regeringen föreslår i höstbudgeten att högkostnadsskyddet i primärvården höjs från 1 januari 2012 till 1100 kr medan övriga delar
av regelverket lämnas oförändrat.36
Även för köp av receptbelagda läkemedel finns ett högkostnadssskydd som innebär
att läkemedelskostnaderna får högst uppgå till 1 800 kr under ett år. Först betalar
patienten en självrisk på 900 kr och sedan subventioneras alltmer av kostnaden i takt
med att dessa ökar för individen under ett år (högkostnadstrappan). Högkostnadsskyddet för besök i öppenvården och för läkemedel har varit oförändrade sedan 1997
och 1999. Nu föreslår regeringen att även detta högkostnadsskydd höjs från nästa
år till 2 200 kr. Det innebär också att beloppen inom högkostnadstrappan höjs proportionellt lika mycket, medan det övriga regelverket på området förblir oförändrat.37
Det är möjligt att urskilja några mönster och förklaringar till den nuvarande avgiftsstrukturen inom vården. Vissa patientkategorier, oftas barn, men även andra grupper,
har avgiftsfrihet. Detsamma gäller för vissa sjukdomar och ett begränsat antal behandlingar och vårdinsatser. För vård av specialister och besök på akutmottagningar
är avgifterna i regel högre. Bakom dessa principer för avgiftsstrukturen är dock den
ekonomiska, medicinska och fördelningspolitiska logiken långtifrån tydlig och genomskinlig.
28
Tandvården
Även tandvården har en egen taxa. Alla invånare över 20 år får en tandvårdscheck,
som är differentierad efter patientens ålder. Det verkliga högkostnadsskyddet gäller
för kostnader över 3000 kr, vilket innebär att kostnader upp till belopp måste patienten alltid betala och kan därför betrakas som en form av självrisk. Över denna
upp till 15 000 kr subventioneras 50 procent av kostnaden. Kostnader över 15 000
kr subventioneras med 85 procent.
8.3. Allvarliga problem med privata försäkringar
Historiska erfarenheter visar med önskvärd tydlighet att olika typer av försäkringar,
främst vårdförsäkringar, är förenade med stora och allvarliga problem. Dessa problem är ett resultat av olika marknadsmisslyckanden som finns på en försäkringsmarknad. Flera av problemen undergräver vårdens möjligheter att fungera på ett
jämlikt sätt, nämligen att den är tillgänglig för alla, att det är behoven som ska styra
tillgången till vård och att vården ges till alla på lika villkor. En privat försäkring ska
vara lönsam och för klara olika avkastningsmål behöver premierna vara tillräckligt
höga, och dessutom kunna differentieras för olika patientgrupper.
En premie bestäms i regel efter patienternas risker för sjukdom och allvarig ohälsa.
Närmare bestämt brukar i allmänhet en premie bestå av följande delar: förväntade
risk hos varje försäkrad, ett säkerhetstillägg och olika omkostnader som premien ska
finansiera. Risken för ohälsa är inte bara relaterad till ålder utan den är också klassmässig: arbetare och lägre tjänstemän är utsatta för större risker att drabbas av ohälsa
än höginkomsttagare och högre tjänstemän.
Premierna ska alltså grundas på den förväntade risken att bli sjuk, och på det framtida vårdbehovet för olika sjukdomar. Om den den genomsnittliga risken ligger till
grund för prissättningen tenderar premierna att bli för höga för olika lågriskgrupper
och för låga för att kunna finansiera kostnaderna för högriskgrupper. För att försäkringen ska vara företagsekonomiskt motiverad på sikt får den inte sättas för högt så
att olika lågriskgrupper lämnar försäkringen.
Lösningen på dessa problem är därför en kraftigt riskrelaterad premie i kombination
med försäkringsvillkor som innebär att vissa högriskgrupper sorteras bort från försäkringen. Detta är möjligt att göra på olika sätt; bl.a. genom att vissa sjukdomar
inte ger rätt till ersättning, eller att patienter med kroniska och flera svåra sjukdomar
(multisjuka) inte ges möjligheter att teckna en försäkring. De skulle annars bli alltför
dyra för försäkringsbolaget.38 Alternativet till utsortering är mycket höga premier för
dessa patientgrupper, vilket innebär att många
inte kommer att ha råd med en vårdförsäkring. ”Historiska erfarenheter visar med
Dessa effekter är också en paradox för privata
försäkringar: många patienter med de största
vårdbehoven riskerar att sorteras bort från försäkringen – antingen genom mycket hårda försäkringsvillkor eller genom skyhöga premier för
dessa grupper. I USA har det under en lång period varit omkring 45 miljoner invånare, som
önskvärd tydlighet att olika typer av
försäkringar, främst vårdförsäkringar, är förenade med stora och allvarliga problem. Dessa problem är
ett resultat av olika marknadsmisslyckanden som finns på en försäkringsmarknad.”
29
utgör 15 procent av befolkningen, som saknar en sjukförsäkring, och därför har svårt
att få annan vård är akutvård. Det är i skrivande stund svårt att bedöma hur den
nya vårdreformen kommer att påverka omfattningen av denna grupp; troligen kommer den att minska på sikt när reformen börjar fungera fullt ut. Dessa djupa orättvisor förstärks också av att det också finns ett starkt samband mellan å ena sidan
inkomst och social status, och en individs hälsa å den andra.
Dessa problem med en sortering av patienter är också stora i även andra länder än
USA, som har en stor privat försäkringsfinansiering, t.ex. i Holland, Frankrike och
Schweiz. Flera av dessa länder har valt att lösa selekteringsproblemen med en hård
reglering som begränsar försäkringsbolagens möjligheter att använda differentierade
försäkringsvillkor och ta ut alltför höga premier.
Det råder inte någon tvekan om att selekteringsproblemen står i bjärt kontrast till
de välfärdspolitiska principerna med hög tillgänglighet, behovsstyrning och ett vårdutbud som fördelas på lika villkor. De försvagar också riskutjämningen i sjukvården
genom att skapa en obalans mellan riskerna för olika individer, tillgången till vård
och dess finansiering. Ett annat problem med privata försäkringar uppstår då dessa
existerar parallellt med den skattefinansierade vården.
Då etableras ett dubbelt system med "gräddfiler" för patienter med privata försäkringar som ger dessa en högre tillgänglighet och bättre service än andra patienter –
ja, rentav på de offentligt ägda och skattefinansierade sjukhus som har valt att ge
vård på dessa villkor till försäkringspatienter. Detta leder till helt oacceptabla orättvisor eftersom patienter med samma sjukdomar och som ligger på samma sjukhus
riskerar att behandlas olika.
Länder med privata försäkringar har valt olika lösningar på detta problem med
”gräddfiler”. Kanada har förbjudit att försäkringspatienter blandas med andra patientgrupper som ligger på offentligt ägda sjukhus. En annan tung kritik mot privata
vårdförsäkringar är deras mycket höga administrationskostnader: deras kostnadsandel kan i regel ligga på 10-20 procent, och ibland mer, av det totala vårdkostnaderna.
Frågan om privata försäkringar tillför resurser till sjukvården är ofta en återkommande fråga i sjukvårdsdebatten. Om den vård som försäkringen finansierar normalt
sett inte hade blivit utförd, så är det möjligt att tala om ett resurstillskott till den skattefinansierade vården. Men det innebär inte att det automatisk skapas större möjligheter till vård för alla grupper av patienter. OECDs granskning av sjukvårdsförsäkringar i olika länder visar att dessa bidrar till att öka den totala vårdefterfrågan,
snarare än att avlasta den offentliga vården.39 Effekten kan bli fler besök hos specialistläkare och/eller en ökad läkemedelskonsumtion.
”OECDs granskning av sjukvårds-
försäkringar i olika länder visar att
dessa bidrar till att öka den totala
vårdefterfrågan, snarare än att avlasta den offentliga vården. Effekten
kan bli fler besök hos specialistläkare och/eller en ökad läkemedelskonsumtion.”
30
Slutsatsen är att privata försäkringar kan ge vården mer resurser och förbättra tillgängligheten
hos för dem som är försäkrade, men de förbättrar inte vården i form av ökad till-gänglighet
och kortare köer för alla patienter, inte ens flertalet för dem som behövber en kvalificerad vård.
Både den skattefinansierade vården och den
som finansieras med försäk-ringar konkurrerar
om samma knappa resurser. Mot den bakgrunden leder i regel en ökad försäkringsfinansiering knappast till lägre samhällsekonomiska kostnader för den totala vården.
9. Utvecklingen
av den privata välfärdsfinansieringen
Hushållen betalade under 2008 själva utgifter för hälso- och sjukvården som motsvarade 46 miljarder kr. Detta utgör ca 16 procent av de totala utgifterna (kostnader
för driften och investeringsutgifter) för hälso- och sjukvården, som var ca 296 miljarder kr under detta år. I de privata utgifterna ingår även sådana utgifter som helt
betalas av hushållen, som icke receptförskrivna läkemedel och glasögon. I den privatfinansierade delen ingår även hushållens betalningar för tandvården. Självfinansieringsgraden för tandvården är väsentligt mycket högre än för andra delar av vården
och jämfört med andra välfärdstjänster. Under 2008 var tandvårdens privata finansiering omkring 61 procent.40
9.1. Patientavgifter och avgifter
för läkemedel och tandvård
När det gäller de receptbelagda läkemedlen betalar patienterna en femtedel av de
totala kostnaderna för receptbelagda läkemedel. Ser man till de totala läkemedelskostnaderna, inklusive de receptfria läkemedel, är den privata finansieringsandelen
omkring 25 procent. Patientavgifterna i den öppna och slutna vården (inkl. hemsjukvården) är drygt 3 mdr kr, vilket motsvarar omkring 3,5 procent för primärvården
och mellan 1,3 - 1,5 procent för den slutna vården (somatisk och psykriatrisk vård).41
Totalt för hela vården motsvarar avgiftsfinansieringen omkring 3-4 procent av verksamhetens kostnader. Avgifterna är både i kronor och i relation till verksamhetens
kostnader större för primärvården i förhållande till den slutna vården, vars avgifter
är mycket blygsamma.
Ser man på utvecklingen under en längre period har patientavgifterna i primärvården ökat kraftigt, om än från en låg nivå. Under 1970-talet fanns den så kallade 7kronan, vilket också var det högsta belopp som patienterna behövde betala för
vården. I 2004 års priser motsvarar den omkring 50 kr. För privata läkare infördes
1975 en reglerad taxa och för läkemedel var patienternas maximala betalning 15 kr
per inköpstillfälle. Ett högkostnadsskydd infördes 1981, som omfattade både avgifterna för läkarbesök och kostnaderna för läkemedel. Tio år senare förändrades högkostnadsskyddet för läkarbesök till en beloppsgräns medan högkostnadsskyddet för
läkemedelskostnaderna skulle bygga på inköpstillfällen.
Landstingen har rätt att själva bestämma patienavgifterna för läkarbesök, men som
begränsas av det aktuella högkostnadsskyddet. Från 1997 finns ett separat högkostnadsskydd för både läkarbesök och läkemedel. Patientavgifterna och högkostnadsskyddet har ökat kraftigt under en längre period, även om de har gjort detta från en
mycket låg nivå. I fasta priser var alltså patienavgifterna 50 kr 1970 för att 1990 höjas
till 75 kr, och i dag är patientavgifterna mer en dubbelt så höga som 1970; 125 kr
för ett läkarbesök.
Men trots denna utveckling ligger avgifterna inom vården alltjämt kvar på en låg
31
nivå. Dessutom har nivån på högkostnadsskyddet höjts i reala termer och någorlunda
anpassats till avgiftsutvecklingen. Skyddet har dock inte helt hängt med de ökade
patientavgifterna för läkarbesök. Högkostnadsskyddet för primärvården har alltså
varit oförändrat sedan 1997 medan det för läkemedel har varit oförändrat sedan
1999.
Sammanfattningsvis har alltså patientavgifterna vid läkarbesök i primärvården ökat
relativt kraftigt i reala termer under en lång period. Men samtidigt har också högkostnadsskyddet för denna del av vården ökat i reala termer, även om höjningen inte
har varit lika kraftig som avgiftsutvecklingen. Avgifterna inom vården ligger alltjämt
på en tämligen låg nivå.
Tandvården kännetecknas å andra sidan av en mycket kraftig avgiftsökning med en
avgiftstäckning som i är extremt hög, och unik i förhållande till avgiftsfinansieringen
av andra välfärdstjänster. Under 2008 finansierade patienterna själva drygt 61 procent av kostnaderna vilket ska jämföras med omkring 40 procent i början av 1990talet; en ökning av den privata finansieringen med mer än 50 procent. Denna
utveckling har också skapat vissa tillgänglighetsproblem för vissa betalningssvaga
grupper med låga inkomster.42
Visserligen finns det också ett högkostnadsskydd inom tandvården men det har inte
räckt till för att tillräckligt kompensera patientgrupper med stora tandvårdskostnader.
Dessutom har också vårdgivarnas kraftigt ökat avgifterna på tandvårdstjänster sedan
prisregleringen avskaffades vid omläggningen av tandvårdsstödet.
Sedan det nuvarande äkemedelssystemet infördes1997 har patienten fått betala en
ökad andel av sina läkemedelskostnader. Beloppsgränserna för högkostnadsskyddet
höjdes under 1999 till dagens nivå på 1800 kr för inköp under ett år. Dessutom bör
man ta hänsyn till utvecklingen av läkemedelskostnaderna, som har varit förhållandevis kraftig. Under perioden 1986-2005 ökade kostnaderna med så mycket som 10
procent per år medan kostnadsutvecklingen därefter har dämpats, men ligger ändå
över inflationen. Trots detta har den andel av kostnaderna för receptförskrivna läkemedel som privatfinansieras varit i stort sett oförändrade sedan 2004.
Under slutet av 1990-talet och under 2000-talet har vissa grupper av ekonomiska
skäl också avstått från att ta ut sina läkemedel. Självfinansieringsgraden för receptförskrivna läkemedel är också med en avgiftstäckning på omkring 20 procent. Det
handlar i princip om samma grupper som har haft tillgänglighetsproblem inom tandvården: ensamstående med barn, arbetslösa, förtidspensionärer, långtidssjukskrivna
och personer med socialbidrag.43
Ser man på utvecklingen av avgiftsfinansieringen hittills under 2000-talet så ligger
avgiftstäckningen (avgifternas andel av verksamhetens kostnader) kvar på en låg nivå,
totalt för hela vården på omkring 3-4 procent.44 Regeringen har nyligen tillsatt en
utredning som ska göra en total översyn av avgiftsfinansieringen och avgiftsstrukturen
för olika tjänster inom vården, äldre- och handikappomsorgen samt för läkemedelsanvändningen.45 Redan i budgeten för 2012 höjs alltså kostnadstaket för både besök
inom primärvården och för läkemedelsinköp.
32
9.2. Privata vårdförsäkringar
Det finns utan tvekan vissa brister i de data som redovisar utvecklingen av privata
vårdförsäkringar i befolkningen. Mot den bakgrunden används här data från olika
statistikkällor. Enligt Försäkringsförbundets och Folksams statistik finns det i dag
något mer än 360 000 personer som har tecknat en privat vårdförsäkring, och det
innebär att omkring 16 procent av alla löntagare har en sådan försäkring. Jämfört
med år 2000, då drygt 103 000 personer hade tecknat en vårdförsäkring, handlar
det om en kraftig ökning av den privata finansieringen av vården, även om täckningen i befolkningen fortfarande är låg. Det är ännu bara 4 procent i befolkningen
som har en vårdförsäkring.46
Det är i första hand bland olika grupper av tjänstemän som har visat störst intresse
för vårdförsäkringar. Under de senaste åren har andelen bland TCO:s medlemmar
som tecknat en vårdförsäkring ökat från 14 procent till 22 procent. Det bör emellertid
noteras att utöver dessa individuellt tecknade vårdförsäkringar tillkommer sådana
försäkringar som har tecknats inom ramen för en gruppförsäkring och som är en
facklig medlemsförmån.47 Det är utan tvekan brister i vårdens tillgänglighet som är
den viktigaste förklaringen till den kraftiga ökningen av vårdförsäkringar.
9.3. Avgifter för andra välfärdstjänster
än vården
För övriga välfärdstjänster som utbildning samt barn- och äldreomsorgen dominerar
givetvis skattefinansieringen, men för dessa tjänster används avgifter som en kompletterande finansiering. Inom äldreomsorgen, liksom i förskolan, finns det alltså en
maxtaxa och när den infördes i dessa verksamheter minskade avgiftsintäkterna kraftigt. Avgifterna finansierar idag omkring 4 procent av äldreomsorgens kostnader:
med 4,8 procent för hemtjänsten och 9,6 procent för tjänster i det särskilda boendet.48
Maxtaxan inom barnomsorgen håller givetvis tillbaka avgiftstäckningen inom denna
verksamhet. Men innan den infördes ökade föräldrarnas avgifter gradvis i betydelse
som en intäktskälla för förskolan och skolbarnomsorgen. Avgiftsfinansieringen fördubblades under 1990-talet och uppgick under åren
1999-2001 till drygt 18 procent av kostnaderna. Nu är
avgiftstäckningen halverad och ligger runt 9 procent för ”Det är i första hand bland
barnomsorgen. När maxtaxan infördes 2002 sjönk av- olika grupper av tjänstemän
giftsfinansieringen drastiskt: från 18 procent till 11 pro- som har visat störst intresse
cent av verksamhetens kostnader.
9.4. Kompletterande försäkringar
till socialförsäkringar
Olika kollektivavtalsgrundande försäkringar har varit
de viktigast komplementen till olika socialförsäkringar
som sjukförsäkringen (inkl. förtidspensionen), pensioner,
arbetsskadeförsäkringen och även arbetslöshetsförsäkringen. Dessa avtalsförsäkringar har också en hög täckning bland löntagarna. Flertalet av dessa försäkringar
gäller för omkring 90 procent av löntagarna, medan
33
för vårdförsäkringar. Under de
senaste åren har andelen bland
TCO:s medlemmar som tecknat en vårdförsäkring ökat från
14 procent till 22 procent. Det
är utan tvekan brister i vårdens tillgänglighet som är den
viktigaste förklaringen till den
kraftiga ökningen av vårdförsäkringar.”
täckningen är betydligt lägre, eller ca 70 procent, för olika komplement till den skattefinansierade sjukersättningen (tidigare förtidspensionen).
Det är först under de senaste åren då socialförsäkringarna tillsammans med arbetslöshetsförsäkringen har utsatts för betydande försämringar som behovet av privata
försäkringar har ökat dramatiskt. Aldrig tidigare har dessa skattefinansierade försäkringar varit utsatts för större ingrepp än från de förändringar som har genomförts
från 2007. Dessa har sammantaget bidragit till en kraftig urholkning av inkomsttryggheten för stora löntagargrupper som snabbt har reagerat på dessa förändringar
genom att skaffa sig kompletterande inkomstförsäkringar. Det är först under senare
år som man kan se vidden av denna nedrustning av välfärdspolitiken, bl.a. genom
en kraftig ökning av olika privata inkomstförsäkringar.
Med denna typ av försäkringar menas i fortsättningen enbart sådana privatfinansierade försäkringar som antingen är en facklig medlemsförmån eller som tecknas helt
indivduellt av den enskilde löntagaren. Det innebär att de försäkringar som är baserade på kollektivavtal ligger vid sidan av dessa privata försäkringar. Omkring 37 procent av löntagarna har en privat sjukförsäkring. Nästan sex av tio medlemmar i TCO
har en sådan försäkring medan 46 procent av LO:s medlemmar anser det motiverat
med en kompletterande försäkring när man blir sjuk. Bland SACO-medlemmarna
är denna andel 40 procent.
Andelen som har en privat inkomstförsäkring vid arbetslöshet har mellan 2008 och
2010 ökat från 18 procent till 32 procent av löntagarna. Kraftigast har ökningen
varit bland LO:s medlemmar; andelen LO-medlemmar med en privat försäkring
har mellan 2009 och 2010 ökat från 33 procent till 46 procent. Bland TCO:s medlemmar ökade andelen under samma år från 47 procent till 58 procent. Hos SACO:s
medlemmar har däremot andelen som försäkrat sig mot inkomstförluster vid arbetslöshet minskat.49
Andelen löntagare som tecknat en privat pensionsförsäkring har pendlat mellan 50
procent och 57 procent under de senaste åren. Nu förefaller dock denna andel
sjunka. Det är i SACO-kollektivet som andelen med privata pensionsförsäkringar är
som störst – omkring 70 procent. Hos TCO:s medlemmar är denna andel marginellt
lägre med 69 procent av medlemskåren. Omkring 56 procent av LO:s medlemmar
sparar i en privat pensionsförsäkring.
”Andelen som har en privat inkomstförsäkring vid arbetslöshet har mellan 2008 och 2010
ökat från 18 procent till 32 procent av löntagarna. Kraftigast
har ökningen varit bland LO:s
medlemmar; andelen LO-medlemmar med en privat försäkring har mellan 2009 och 2010
ökat från 33 procent till 46 procent.”
Även andra datakällor än från Folksam, som har använts för den tidigare redovisningen, ger också samma
bild av en betydande ökning av olika privata försäkringar som fungerar som ett kompletterande inkomstskydd vid arbetslöshet och sjukfrånvaro. Under 2009
hade 70 procent av fackförbundens medlemmar en inkomstförsäkring vid arbetslöshet, som ingick i medlemsavgiften. Det innebär att mer än 2,3 miljoner anställda
har en inkomstförsäkring som kompletterar a-kassan.
Siffror från Försäkringsförbundet för år 2009 visar att
nästan 1,5 miljoner hade en privat sjukförsäkring, som
gav en månadsersättning och att 2,1 miljoner hade en
privat sjukförsäkring som gav en kapitalersättning.50
34
Även om privata inkomstförsäkringar ingår som en medlemsförmån, och som ett
medel för att värva medlemmar, är det långtifrån alla förbund som kan erbjuda dessa
förmåner.
9.5. Effekterna av en privat finansiering
Det finns alltså stora principiella skillnader mellan skattefinansiering och en privat
finansiering av välfärden. Men innan det är lämpligt att redovisa dessa skillnader är
det intressant att kasta något ljus över relationen mellan efterfrågan på och behovet
av välfärdstjänster. Det går nämligen inte att sätta likhetstecken mellan efterfrågan
och behov. Behovsutvecklingen är främst en konsekvens av demografiska, hälsomässiga, medicinska, sociala och pedagogiska faktorer utan att det finns hämmande ekonomiska restriktioner för brukare, men också för de utförare som ska leverera
tjänsterna.
Efterfrågeutvecklingen kan å andra sidan vara ett resultat av dessa uppräknade faktorer men därutöver påverkas den av olika ekonomiska restriktioner, men även av
bristande information hos brukarna som försvårar deras möjligheter att göra rationella val när det gäller att dra nytta av dessa välfärdstjänster. En prioritering till förmån för skattefinansiering är ett djupt ideologiskt val som har långtgående
fördelningspolitiska konsekvenser. Skatterna skänker också den grundläggande karaktären åt den generella välfärdspolitiken. Varje avsteg från den solidariska skattefinansieringen kan nämligen äventyra behovsstyrningen, som alltså är väsenskild
från den efterfrågestyrning som är förhärskande på den privata marknaden. En stegvis övergång till privat finansiering av både välfärdstjänster och socialförsäkringar,
som nu håller på att ske, får följande större effekter för både brukare och den offentliga sektorn:
a) kommunala avgifter förstärker inkomsterna för kommuner och landsting
medan premier för privata försäkringar ger ökade inkomster till försäkringsbolagen;
b) ökad kostnader för individen samtidigt som han/hon fortsätter att betala de
skatter som används för de välfärdsprogram i ökad utsträckning finansieras med
avgifter;
c) individens ökade kostnader till följd av avgiftsfinansiering och ökade försäkringspremier begränsar hushållens konsumtionsutrymme och påverkar därmed
efterfrågan på välfärdstjänster, och leder troligen också till ett minskat utrymme
för skattehöjningar; och
d) en ökad privat finansiering minskar de omfattande omfördelningseffekter och
den stora riskutjämning som är resultatet av dagens skattefinansierad välfärd.
9.6. Olika välfärdstjänsters priskänslighet
och följsamheten till inkomstutvecklingen
En ökad avgifsfinansiering förstärker alltså inkomsterna för kommuner och landsting
samtidigt som efterfrågan minskar på de tjänster som i ökad utsträckning privatfinansieras, vilket i sin tur kan reducera kostnaderna för aktuella verksamheter. Hur
mycket som efterfrågan kommer att påverkas är i första hand beroende av priskänsligheten på de tjänster som avgiftsfinansieras. När priskänsligheten är hög minskar
35
efterfrågan och verksamhetens kostnader mycket samtidigt som inkomstförstärkningen för den kommunala sektorn blir blygsam. En låg priskänslighet ger däremot
små effekter på efterfrågan och verksamhetens kostnader samtidigt som kommuner
och landsting fåren stor inkomstförstärkning.
Priskänsligheten på varor och speciellt olika välfärdstjänster är beroende av flera faktorer, som tillgången till alternativa tjänster och graden av konkurrens för de tjänster
som avgiftsfinansieras. Det råder en brist på säkra kunskaper om priskänsligheten
för olika välfärdstjänster. Gjorda studier visar på en relativt låg priskänslighet på olika
skattefinansierade tjänster. tjänster. I en studie av Socialstyrelsen redovisas en priskänslighet på 0,2 på vissa vårdtjänster; det innebär att en avgiftshöjning med 10 procent minskar efterfrågan på vård med omkring 2 procent.51
Man kan i detta sammanhang tala om en ”tröskeleffekt” när man går från nolltaxa
till att ta ut en avgift. Denna tröskeleffekt förstärks av att det finns ett högkostnadsskydd eftersom detta leder till att patientens kostnader för ytterligare inköp av läkemedel eller nya läkarbesök i primärvården faller till noll. Socialstyrelsens analyser
visar att priskänsligheten är störst för tandvård, lägre för läkemedel och lägst för olika
vårdtjänster inom primärvården. Men priskänsligheten för dessa nyttigheter är dock
betydligt lägre än för majoriteten konsumtionsvaror (kring 1). Den är också störst
bland låginkomsttagare och hos grupper med en svag ekonomi.
Vårdutnyttjandet har blivit mer ojämt fördelat under 1990-talet. En högre tjänsteman, givet kön, ålder, bostadsort, hälsa och civilstånd, går därför mer till läkare än
LO:s olika grupper. De höjda patienavgifterna kan dock ha förstärkt denna ojämlikhet som en följd av den högre priskänsligheten hos låginkomsttagare jämfört med
höginkomsttagare. Höginkomsttagare får också mer resurskrävande vård än personer
och hushåll med låga inkomster, vilket inte bara är en följd av patientavgifter utan
också att den förra gruppen är mer resursstark och därför har större möjligheter att
ställa krav på vården och få dessa effektuerade.
Även om det också finns brister i kunskaperna om inkomstkänsligheten för olika välfärdstjänster, är dessa emellertid mer säkra och pålitligare än vad som gäller för priskänsligheten. Inkomstkänsligheten är relationen mellan utvecklingen av efterfrågan
och hushållens inkomster.52 Utnyttjandet av välfärdstjänster är i regel mer följsamma
till hushållens inkomstutveckling; det innebär att inkomstskänsligheten i regel är
större än priskänsligheten för dessa tjänster. Konsumtionen av tjänster i allmännhet
är mer beroende av inkomstutvecklingen än andra delar av hushållens konsumtion.53
Även över en längre tidsperiod har också konsumtionen av tjänster och olika välfärdstjänster i synnerhet varit starkt kopplade till inkomstutvecklingen. Den relativt låga priskänsligheten kan
betyda att en måttlig ökning av avgiftsfinansieringen
”Vårdutnyttjandet har blivit
inte
behöver leda till en dramatisk minskning av eftermer ojämt fördelat under 1990frågan på olika välfärdstjänster, och särskilt vårdtjänstalet. En högre tjänsteman,
ter.
givet kön, ålder, bostadsort,
hälsa och civilstånd, går därför Det är i första hand starka fördelningspolitiska argumer till läkare än LO:s olika
ment som talar mot att avgiftsfinansieringen ökar krafgrupper.”
tigt för olika välfärdstjänster. Dessa tjänster ska ju
fördelas efter behov och på lika villkor. En kraftig av36
giftshöjning riskerar utan tvekan att undergräva dessa grundläggande principer. Om
avgifterna höjs alltför mycket äventyras tillgängligheten till vård, omsorg och utbildning för låginkomsttagare och ekonomiskt svaga grupper. Då blir det efterfrågan,
och inte behoven, som styr tillgången till vård och andra välfärdstjänster. Vissa grupper kan i detta läge tvingas avstå från vård av ekonomiska skäl – detta är helt oacceptabelt för den generella välfärdens försvarare.
En höjning av avgiften eller en betydande försämring av något av de befintliga högkostnadsskydden innebär också en tyngre börda för låginkomsttagare jämfört med
ekonomiskt mer välbeställda grupper eftersom avgifternas andel av inkomsten är
klart högre för den förra gruppen. Avgifterna utgör därför en större del av låginkomsttagarnas konsumtionsutrymme jämfört med deras betydelse i höginkomsttagarnas budget. En mycket kraftig ökning av avgiftsfinansieringen, och därmed
avgifterna, för vissa välfärdstjänster skulle följaktligen begränsa tillgänligheten till
dessa tjänster mer för låginkomsttagare än för grupper med en god ekonomi.
Behovsstyrningen och principen om likabehandling av alla medborgare skulle utan
tvekan hotas om avgiftsfinansieringen höjds kraftig för de centrala välfärdstjänsterna
som vård och olika typer av omsorg. Mot den bakgrunden är den solidariska skattefinansieringen en garant för både hög tillgänglighet, en fungerande behovsstyrning
och efterlevnaden av princip om vård och omsorg på lika villkor. Två tunga invändningar kan riktas mot privata försäkringar som kompletterar socialförsäkringarna.
För det första innebär försäkringsfinansiering att premierna utgör en tyngre ekonomisk börda för låginkomsttagare jämfört med höginkomsttagare. För det andra är
det svårare för låginkomsttagare än för betalningsstarka grupper att teckna en privat
försäkring eftersom ekonomiskt utsatta grupper får betala mer för en försäkring än
andra grupper, vilket är en följd av att risken för ohälsa och arbetslöshet är genomgående högre för arbetare, lågutbildade och grupper med låga inkomster.
När det gäller vården är den mycket ojämna konsumtionen av vårdtjänster och läkemedel ett annat tungt argument mot en kraftig höjning av avgiftsfinansieringen eftersom
denna inkomstförstärkning till mycket stor del skulle betalas av en liten grupp patienter.
Denna grupp skulle tvingas stå för en oproportionerligt, och orimligt, stor del av en
kraftig avgifsthöjning om inte högkostnadsskyddet justeras upp i samma utsträckning.
Förklaringen är enkel med en mycket ojämn vårdkonsumtion: Inom sjukvården är
det ca 3-4 procent av befolkningen som står för hälften av kostnaderna, och de ca
20 procenten av av befolkningen som har ett högkostnadsskydd för läkemedel står
för mer än 90 procent av läkemedelskostnaderna.54 Med ledning av denna insikt
gjorde en tidigare Långtidsutredning följande bedömning av de fördelningspolitiska
problem, som obönhörligen följer av en kraftigt ökad avgiftsfinansiering:
”För att välfärdstjänsterna ska kunna fortsätta att förbättras och vidareutvecklas krävs det ett
betydande resurstillskott. Dessa kan knappast frambringas ur nuvarande avgiftssystem utan betydande fördelningspolitiska konsekvenser. Framför allt är det hushåll med svag ekonomi som
riskerar att drabbas.(...) Sammanfattningsvis förefaller det inte möjligt att avgiftsfinansieringen
får en mer påtaglig expansion av offentlig verksamhet utan att detta får genomgripande följder
för dessa tjänsters fördelning.”55
37
10. Högre avgifter
i moderatstyrda kommuner
Statistiken på det kommunala avgiftsområdet kännetecknas av stora brister. I den
omfattande statistik som i dag finns för olika kommunala verksamheter och tjänster
utgör avgiftsstatistiken ett slående och överraskande undantag; den präglas av brister
både när det gäller tillgången på data och hur dessa redovisas. Även det material
som används i denna rapport, och som innehåller uppgifter om avgiftsfinansieringen
i vissa förortskommuner i Stockholms län är dessa brister tydliga: det kan handla om
allt från avgiftsfinansieringens betydelse till avgiftstäckning och utformningen av
taxor och hur avgifterna för olika tjänster har utvecklats.
För aktuella kommuner finns en övergripande redovisning av avgiftsintäkter för verksamheter som drivs i förvaltningsform, men det är svårt att dra några säkra slutsatser
om hur dessa intäkter är fördelade på verksamheter och avgiftsfinansieringens betydelse. Särredovisningen av avgifterna på olika verksamheter är bristfällig, och dessutom är det svår att få fram tillförlitliga uppgifter om avgiftsfinasieringen för de
verksamheter som drivs av kommunalägda aktiebolag.
Mot bakgrund av dessa brister är deet viktigt att med stor försiktighet tolka följande
uppgifter om avgiftsnivån i utpräglade moderatstyrda kommuner, som ligger i de
norra delarna av
Stockholms län.56
Avgiftsnivåer 2008 i vissa kommuner i Stockholms län
Kommuner
Avgiftsnivån (avgiftsintäkter/invånare)
Danderyd
4 531 kr
Nacka
1 371
Salem
2 753
Sollentuna
1 672
Solna
2 495
Täby
2 085
Vallentuna
2 172
Vaxholm
3 803
Österåker
2 681
Riket
1 531
Källa: Redovisade kommuners årsredovisningar, egna beräkningar och SCB
Även om dessa siffror bör alltså tolkas med stor försiktighet och bygger på data som
är några år gamla ger de ändå en grov fingervisning om hur avgiftsnivån ser ut i
dessa moderatstyrda kommuner. Redovisade data indikerar att denna nivå i flertalet
av dessa kommuner är relativt hög och att man använder avgiftsfinansiering i större
utsträckning än i många andra kommuner. Denna slutsats är inte heller överraskande
med tanke på kommunernas starka ovilja att höja kommunalskatten när det finns
ett behov av en inkomstförstärkning.
Istället väljer man i dessa kommuner andra alternativ för att nå balans i ekonomin;
i regel föredrar kommunernas politiska majoriteter en låg skatt även om det sker till
priset av mycket höga avgifter och/eller en sämre kvalitet i verksamheten. Avgiftsni38
vån på 1 531 kr per invånare för alla kommuner ska jämföras med avgiftsnivåer i
utvalda kommuner som varierar från drygt 2 000 kr per invånare till över 4 500 kr
per invånare. Det är bara Nacka som avviker från detta mönster med en avgiftsnivå
som ligger under den genomsnittliga avgiftsnivån. En framtida forskningsuppgift är
att fördjupa denna analys genom att utvidga den till samtliga kommuner och analysera om det finns systematiska skillnader i avgiftsfinansiering mellan moderatstyrda
kommuner och andra kategorier av kommuner.
10.1. Avgiftsskillnader inom vården
mellan olika landsting
Mellan landstingen finns det inte samma ideologiska skillnader inom vården som
kan förekomma mellan kommunerna. Patientavgifter tas i dag ut för vård och omsorg
inom primärvården, den slutna vården, psykatriska vården och inom hemsjukvården.
Dessutom är avgiftsfinansieringen större för dessa verksamheter jämfört med andra
verksamheter i kommuner och landsting med undantag för de tekniska tjänsterna
där avgifter finansierar hela verksamheten. Som andel av landstingens nettokostnader varierar patientavgifterna inom vården och för olika landsting från omkring 1,1
procent till 2,1 procent av landstingens nettokostnader, om man exkluderar avgifterna inom tandvården.
Den övervägande majoriteten av landsting och regioner har avgifter för den somatiska vården som varierar från ca 1,8 procent till drygt 2 procent av landstingens nettokostnader för vården. Inkluderas tandvårdens avgifter så utvidgas avgiftsspannet
till omkring 3,5-4 procent av nettokostnaderna. Enstaka landsting, t.ex. Stockolms
läns landsting, avviker från dessa nivåer med en lägre avgiftstäckning. Denna bild av
avgiftsspridningen bekräftas också om man redovisar landstingens avgifter per invånare. I motsats till kommunerna finns det inte heller något tydligt ideologiskt mönster
när det gäller landstingen och regionernas avgiftspolitik. Detta kan också delvis bero
på att avgiftssättningen för landstingens tjänster är hårt reglerade.
Barnsjukhuset Martina
För första gången någonsin finns också nu ett barnsjukhus i Stockholm som inte bara
ägs av privata aktörer utan som också är helt privatfinansierat: barnsjukhuset Martina. Detta är något unikt, och mycket oroande i ett land där flertalet sjukhus hittills
har ägts av landstingen och varit finansierade med skatter. Martina är uteslutande
inriktad på barnsjukvård. Vårdutbudet är begränsat och utanför detta ligger därför
akut-, intensiv-, hjärt- och diabetesvård. Det innebär att sjukhuset i första hand tar
emot patienter för planerade behandlingar. Den privata finansieringen, både i form
av försäkringspremier och avgifter, är också relaterade till de vårdinsatser som görs
för ett barn.
Flera försäkringsbolag erbjuder i dag vårdförsäkringar. Som en följd av den begränsade konkurrensen på marknaden har dessa en likartad konstruktion när det gäller
premienivåer och olika försäkringsvillkor. Alla försäkringar förutsätter grundliga hälsoundersökningar och ”Människor med flera allvardet är i princip bara människor med god hälsa som får liga eller kroniska sjukdomar
teckna en försäkring. Det innebär att människor med är diskvalificerade från att
flera allvarliga eller kroniska sjukdomar är diskvalifice- teckna en försäkring.”
39
rade från att teckna en försäkring. Försäkringarna är starkt riskrelaterade och premierna är därför beroende av försäkringstagarens hälsa och sjukdomsbild. Premierna
ökar i regel med stigande ålder och är dessutom relaterade till omfattningen av behandlingen.
10.2. Effekterna
av en ökad avgiftsfinansiering inom vården
Tidigare har skillnaderna analyserats mellan olika typer av privat finansiering och
effekterna av den privata finansieringen. Det är också intressant att fokusera på effekterna av olika patientavgifter och det är möjligt att peka på några av de viktigaste
effekterna:
• Höjda patientavgifter bidrar till att minska vårdkonsumtionen, men i procent
är denna minskning i regel mindre än den procentuella avgiftshöjningen (en
lägre priskänslighet än 1). Detta leder till en viss inkomstförstärkning för kommuner och landsting. Den lägre vårdkonsumtionen är ofta ett resultat av att
färre söker vård medan omfattningen av den vård som varje patient får är relativt opåverkad.
• Effekterna av en avgiftshöjning är som störst när man går från nolltaxa till att
införa en avgift.
• Även om det finns ett högkostnadsskydd påverkas låginkomsttagare mer än
höginkomsttagare. Erfarenhetsmässigt har det visat sig att att den första gruppen kan ibland avstå från vård, särskilt tandvård, när avgifterna höjs kraftigt
och blir alltför höga.
• Barnens vårdkonsumtion påverkas mer än föräldrarnas vilket tyder på att
barnfamiljerna är mer priskänsliga än andra hushåll. Detta stöds också av de
landsting som infört nolltaxa för barm och ungdomar vilket har resulterat i en
markant efterfrågeökning bland dessa grupper.
• I vissa socialt och ekonomiskt utsatta grupper, t.ex. socialbidragstagare och
hemlösa, är priskänsligheten som störst och därför minskar deras vårdkonsumtion mer jämfört med konsumtionen för andra grupper.
• Höjda patientavgifter tenderar att minska både den medicinskt motiverade
och omotiverade efterfrågan . Det har hittills varit svårt att belägga att patientavgifter leder till allvarliga hälsoeffekter trots att de får stora negativa fördelningseffekter. Det allvarliga med höjda patientavgifter är att de begränsar den
medicinskt motiverade vården, för i första hand betalningssvaga grupper som
långtidsarbetslösa, hemlösa, förtidspensionärer och socialbidragstagare.
• Förebyggande insatser (mödravård, rådgivning etc) är mer priskänslig än regelrätt vård och omsorg som har mer karaktären av behandling och vårdande
insatser.
• Ur ett finansiellt perspektiv finns det flera problem med att öka avgiftsfinansieringens betydelse inom vården. För det första är vårdutnyttjandet (i antalet
40
vårdkontakter, läkarbesök, behandlingar etc) mycket ojämt fördelat. Flertalet
personer har inga eller endats få kontakter med vården medan en liten minoritet svarar för en betydande del av vårdkonsumtionen konsumtionen av läkemedel.
• Det innebär avgiftsunderlaget är alltför begränsat för att kunna ge några
nämnvärda inkomstförstärkningar till den kommunala sektorn. För det andra
får detta faktum till följd att även mycket kraftiga avgiftshöjningar ger relativt
begränsade inkomsttillskott till kommuner och landsting. För det tredje är det
nödvändigt att fördelningspolitiskt skydda låginkomsttagare och andra patientgrupper som både har stora vårdbehov och en svag ekonomi.57
Det råder inte någon tvekan om att det medför stora problem att på medborgarna
lägga över en betydligt större avgiftsbörda än för tillfället. För det första finns det ett
omfattande regelverk för dessa tjänster, som i mångt och mycket styr frågor om huvudmannaskap och ansvaret för finansieringen. För det andra finns det inom vården,
men även inom barn- och äldreomsorgen, ett regelverk som sätter ett tak för hur
höga avgifterna får vara. Detta begränsar givetvis avgifternas möjligheter att komplettera skatterna som intäktskälla.
För det tredje kan ett system med tilläggstjänster vara en väg för att öka den privata
finansieringen utan att det behöver ske en omfattande förändring av huvudmannaskapet, eller en långtgående privatisering av olika verksamheter. Men möjligheten att
använda ett sådant system, som också är väl anpassat till olika kundvalssystem, skiljer
sig åt mellan olika välfärdstjänster.
Inom skolan är i princip denna variant av avgiftsfinansiering stängd eftersom varken
grundskolor eller gymnasieskolor, kommunala eller fristående, tillåts att mot betalning erbjuda elever olika sidotjänster utöver de grundläggande tjänsterna, t.ex. att
mot särskild betalning erbjuda extraundervisning. Däremot finns det möjligheter
inom äldreomsorgen att erbjuda pensionärer med god betalningsförmåga olika kompletterande tjänster utöver de grundläggande tjänster som alla får. Det kan t.ex.
handla om vissa servicetjänster, som städning, matlagning, matinköp, fönsterputsning, eller att erbjuda ett utökat utbud av dessa tjänster vid sidan av omsorg och vård
som ingår i basutbudet av äldreomsorgens tjänster.
Även inom vården kan det vara möjligt att bygga upp ett system med tilläggstjänster
trots att det finns flera och betydligt större hinder mot ett sådant system i denna verksamhet jämfört med äldreomsorgen. Det råder inte
någon tvekan om att alla system med avgiftsfinansiering
av tilläggstjänster riskerar att leda till en ekonomisk och ”Det råder inte någon tvekan
social skiktning av människor, beroende på individernas om att alla system med avgiftsinkomster och ekonomiska förhållanden.
Mekanismerna bakom framväxten av en privat marknad, där medborgarna betalar en större del av välfärden
själva, oavsett om det gäller ett inkomstskydd vid arbetslöshet och sjukdom, eller olika välfärdstjänster är tämligen enkla: Finns det ett kvalitetsgap mellan
medborgarnas behov av välfärdstjänster och den faktiska utvecklingen av välfärdsförmåner – ja, då skapas
41
finansiering av tilläggstjänster
riskerar att leda till en ekonomisk och social skiktning av
människor, beroende på individernas inkomster och
ekonomiska förhållanden.”
ett ökat behov av privata välfärdslösningar. Detta ökar trycket på de grupper av hushåll som har råd att skaffa privata välfärdslösningar.
På detta sätt sluts också gapet mellan det ökade behovet av tjänster och inkomstskydd,
och det krympande utbudet av skattefinansierade välfärdstjänster och trygghetsförsäkringar. När väl denna process har fått fäste "rullar privatiseringståget" allt snabbare och det blir svårare att stanna. I dess spår växer sedan klyftorna och
privatiseringen förvandlar medborgarna till kun-der på en marknad. Denna utveckling förstärks också av införandet av olika skattesubven-tioner, exempelvis RUT-avdraget, för vissa privatproducerade välfärdstjänster, som delar av äldremsorgen och
vissa utbildningstjänster, t.ex. läxläsning. Detta är en traditionell politik i länder med
små välfärdsstater , som ger låga skattefinansierade utgifter, som USA och England.
11. En symbios
mellan marknaden och politiken
Man kan alltså konstatera att marknaden för olika inkomstförsäkringar nu växer snabbt.
I motsats till privata försäkringar är socialförsäkringarna offentligt förvaltade (allmänna),
obligatoriska och skattefinansierade med en räckvidd som i princip om fattar hela den
arbetande befolkningen. De privata försäkringarna har en betydligt mer begränsad befolkningstäckning och de är vidare frivilliga och finansieras helt med privata medel.
Någon motsvarande utveckling har ännu inte inträffat för olika välfärdstjänster utan
dessa kännetecknas mer av en ökad privat drift som kombineras med en bibehållen
skattefinansiering. På lite längre sikt hotas också den solidariska finansieringen av
dessa tjänster om alliansregeringen fortsätter att försvaga skattefinansieringen samtidigt som kostnaderna för vård och omsorg drivs på av flera faktorer: en allt äldre
befolking samt ökade kvalitetskrav på den offentliga verksamheten och en snabb medicinsk-teknisk utveckling, som gör det möjligt att behandla fler sjukdomar.
Det är knappast förvånande att intresset är mycket stort från olika privata aktörer,
främst stora företag och koncerner, att låta marknadskrafterna ta över både produktion och finansiering av olika sociala nyttigheter. Det finns alltså många skäl till
företagens starka intresse för mer marknadslösningar i välfärdspolitiken. Till att
börja med är den potentiella marknaden för både välfärdstjänster och olika inkomstförsäkringar gigantisk. Utgifter för dagens sjukvård motsvarade under 2009 omkring
309 mdr kr, eller 10 procent av BNP.58
”På lite längre sikt hotas den
solidariska finansieringen av
välfärdstjänsterna om alliansregeringen fortsätter att försvaga skattefinansieringen
samtidigt som kostnaderna för
vård och omsorg drivs på.”
Kostnaderna under 2010 för hela förskole- och utbildningssektorn (förskolan, skolbarnomsorgen, grundläggande ungdomsutbildning, högskolan samt övriga
utbildningsgrenar, men exklusive studiestödet) var nästan 265 mdr kr, vilket utgör ca 8 procent av BNP.
Utgifterna för de inkomstrelaterade pensionerna (inkomst-, fördelnings- och premiepensioner) uppgick
2010 till ca 222,8 mdr kr och, utgifterna för sjukpenning
samt sjuk- och aktivitetsersättningen (förtidspensioner
och inklusive arbetsskadeersättning) var under samma
år drygt 90,4 mdr kr.59
42
Det är inte bara det att dessa möjliga marknader för välfärdens nyttigheter är enorm.
De växer också mycket snabbt och efterfrågan på dessa tjänster förefaller vara oändlig på sikt. Rimligen kommer dessa tjänster att ha en hög tillväxttakt under en överskådlig framtid. Ett belysande exempel på var man hittar denna marknadspotential
är vården, äldreomsorgen och inkomstförsäkringar vid sjukdom. Allt fler stora och
lönsamma företag som har tillgång till mycket investeringskapital inser mycket väl
det företagsekonomiskt kloka i att satsa en växande del av detta kapital på producera
och distribuera dessa tjänster. Mot den bakgrunden är det inte svårt att förstå hur
framväxten av dessa marknader först och främst är ett genuint producentintresse.
Utvecklingen mot en kraftigt ökad marknadsstyrning på välfärdsområdet har också
skett stegvis genom införande av metoder och principer som helt ligger i linje med
marknadens logik: separationen mellan beställare och utförare av olika verksamheter,
övergång till mer kontraktsstyrning av den kommunala verksamheten, införande av
prestationsrelaterade ersättningar, mer valfrihet och ökad konkurrensutsättning och
en gradvis privatisering av driften av olika skattefinansierade verksamheter. Beträffande välfärdstjänster är det olika typer av kundvalssystem som är det centrala verktyget för de borgerliga partierna att helt släppa in marknadskrafterna i skolan, vården
och omsorgen.
En process med privatisering av inkomstförsäkringarna startar i regel med att kvaliten
på olika socialförsäkringar försämras så mycket att de inte längre kan garantera en
god ekonomisk trygghet när man blir arbetslös och sjuk, eller när man går över till
livet som ålderspensionär. Och eftersom stora grupper i befolkningen fortfarande
värderar den materiella tryggheten högt väljer de som har råd och möjligheter att
skaffa sig privata inkomstförsäkringar.
När väl den privata driften av välfärdstjänster har blivit tillräckligt stor och de privata
försäkringslösningarna har fått en betydande anslutning bland breda befolkningsgrupper; ja, då kommersialiseras välfärden i snabb takt och människors beroende
av marknaden för sin trygghet växer stadigt. Detta leder också till en förändrad struktur på de företag som är verksamma på dessa marknader; de bli allt större med mycket ambitiösa avkastningsmål och människors roller som patienter, klienter, elever,
förskolebarn och brukare förvandlas till att bli kunder.
Den förändrade företagsstrukturen får i sin tur en rad, mer eller mindre, allvarliga
konsekvenser:
a) En snabb etablering av vinstdrivande och kapitalstarka företag på olika framväxande välfärdsmarknader. I motsats till traditionella utförare har de en betydligt större finansiell styrka. De är heller inte bara verksamma i en kommun eller
i ett län, utan är ofta mer eller mindre rikstäckande. Allt fler företag är också
internationellt verksamma och ägs av risk-kapitalbolag.
b) En tydlig inriktning hos dessa företag är att ge avkastning på ägarnas kapital.
Den snabba etableringen av dessa företag är uttryck för ett tydligt producentintresse, och en av de starkaste drivkrafterna är jakten på lönsamma investeringar
och verksamheter på välfärdsområdet.Som det har visat sig på friskoleområdet
är strävan efter vinst mycket stark hos dessa utbildningsföretag och ett konkret
uttryck för att de numera driver en traditionell affärsverksamhet med starka
vinstintressen som riskerar kollidera med viktiga skolpolitiska mål.60
43
c) En ökad marknadsstyrning innebär också att starka vinstintressen släpps in i
verksamheter som skolan, vården och omsorgen. Dessa intressen brukar, när de
tillåts växa sig allt starkare, utvecklas till ett styrmedel. Oavsett hur man ser på
rätten att ta ut vinst på skattefinansierade välfärdstjänster måste man inse att
vinstintressen styr sådant som val av lokalisering, inriktning på verksamheten
och vilka grupper man vänder sig till. Privata läkarmottagningar i storstadsregionerna är till stor del koncentrerade till socialt stabila områden med inkomster klart över genomsnittet. Friskolorna vänder sig i första hand till
studiemedvetna och ekonomiskt välbeställda familjer. I forskningen beskrivs
denna, av vinstintressen betingade, styrning som ”creaming” (selektionsmekanismer) och innebär konkret att de privata utförarna väljer bort grupper som
utmärks av lite större ekonomiska risker.
De företag som verkar inom skolan, vården och omsorgen har också en mycket god
avkastning på det arbetande kapitalet. Avkastningen ligger på nästan 15 procent för
privata företag inom vård, skola och omsorg. Detta kan jämföras med 8 procent för
alla privata företag i landet. Även likviditeten och soliditeten är god och ligger över
genomsnittet för alla företag. Denna ekonomiska styrka för de privata företagen på
dessa ”välfärdsmarknader” är knappast en följd av en stark effektivitetsutveckling
utan är i första hand ett resultat av en mycket god intäktsutveckling genom alltför
generösa regler för kommunernas och landstingens ersättningar till dessa företag.
Den privata och starkt lönsamhetsinriktade driften leder också till en rad beteenden
som till stor del är ett resultat av de höga kraven på avkastning. Ett av dessa krav är
strävan att öka integrationen mellan företag för att uppnå konkurrensfördelar (vertikal och horisontell integration). Inom vården är det relativt vanligt att ett djupare
samarbete etableras mellan vårdgivare och försäkringsbolag, men ett samarbete kan
också omfatta andra delar av vårdkedjan, t.ex. mellan vårdgivare och läkemedelsföretag.
Såväl internationellt som i Sverige är det inte ovanligt att det bildas allianser mellan
företag som sköter driften av sjukhus och olika försäkringsbolag. Sophiahemmet i
Stockholm tar redan emot patienter med vårdförsäkringar och har också ett samarbete med Skandia, som är ett stort försäkringsbolag med vårdförsäkringar i sitt sortiment. Det finns också starka drivkrafter för ett ökat samarbete mellan vinstdrivande
vårdföretag och försäkringsbolagen. Under förutsättning att de förra företagen kan
erbjuda ledig kapacitet är det på sikt företagsekonomiskt motiverat för dem att erbjuda vård till flera olika patientgrupper, och inte bara till de grupper som uteslutande är hänvisade till den skattefinansierade vården.
Med den sådan strategi kan privata vårdgivarna minska beroendet av landstingen,
sprida de ekonomiska riskerna och inte minst lägga en god grund för en mera positiv
intäktsutveckling än vad som är möjligt med dagens skattefinansiering. Skärpta lönsamhetskrav på vårdbolagen skapar också ett ökat tryck för att komplettera skattefinansieringen med vårdförsäkringar, och det driver också på samarbetet mellan
vårdgivare och försäkringsbolag.
Dessutom har försäkringsbolagen, som delvis finansierar vården, ett rent företagsekonomiskt intresse av att öka inflytandet över vårdföretagen i syfte att lättare kunna
kontrollera vårdkostnaderna. Avtalet mellan Capio och Stockholms läns landsting
innebär t ex att S:t Görans sjukhus har rätt att erbjuda försäkringsbolag en möjlighet
44
att utnyttja sjukhusets vård under förutsättning att det finns ledig kapacitet, låt vara
att denna expansionsmöjlighet hittills varit begränsad till en mindre del av verksamheten.
En växelverkan mellan vinstdrivande vårdföretag och försäkringsbolag ökar alltså
trycket på att införa privat försäkringar inom vården. Får sedan en försäkringsfinansiering tillräckligt stor utbredning i stora befolkningsgrupper råder det knappast
någon tvekan om att den solidariska finansieringen av vården är allvarligt hotad; då
har också ett stort steg tagits mot en jättelikt systemskifte i vården. Det kan förefalla
som att vägen dit är lång idag, då enbart omkring 4-5 procent av befolkningen har
privata vårdförsäkringar.
Det fortsatta intresset för privata vårdförsäkringar är till syvende och sidst helt beroende av hur tillgängligheten och kvaliteten i den offentliga vården utvecklas. Ska utbredningen av privata vårdförsäkringar kunna stoppas är det helt avgörande att den
skattefinansierade vården förmår leva upp till befolkningens högt ställda kvalitetskrav.
Det råder inte någon tvekan om att alliansregeringen och deras borgerliga företrädare ute i kommuner och landsting gör allt för att släppa in marknadskrafterna inom
skolan, vården och omsorgen.
Nu ökar också regeringen behovet av privata inkomstförsäkringar när man väljer att
införa grundtrygghet i socialförsäkringarna. Privatisering av välfärdstjänster tillsammans med utförsäljning av tillgångar som medborgarna äger tillsammans, t.ex. allmännyttan, har upphöjts till en ideologisk princip som står över alla andra
prioriteringar och praktiska hänsyn. Det finns också en tydlig arbetsfördelning mellan
borgerliga politiker på olika beslutsnivåer när det gäller arbetet med privatisera välfärdstjänster.
Först avreglerar den borgerliga riksdagsmajoriteten regelverket, och därefter garanterar borgerliga majoriteter i kommuner och landsting att övergången till ett marknadsstyre av olika välfärdstjänster forceras fram i ett mycket uppskruvat tempo. Det
stora skyltfönstret för denna politik är Stockholm, där snart all kommunal kärnverksamhet är på väg att privatiseras. Den försämrade inkomsttryggheten vid sjukdom
och arbetslöshet skapar också en växande mark-nad för privata försäkringslösningar.
Kundvalsmodeller är på väg att utvecklas till borger-lighetens viktigaste verktyg för
att öka marknadsstyrningen av den offentliga sektorn.
Näringslivet har starka företagsekonomiska intressen, inte minst de företag som har
”mogna” produkter i sina sortiment, att ge sin in på de gigantiska marknader som
är möjliga att explo-atera efter en omfattande privatisering av olika kommunala
kärnverksamheter. Ett liknande scenario ”Avkastningen ligger på nästan 15 prokan förutses för i första hand finansiella fö- cent för privata företag inom vård, skola
retag (försäkringsbolag, banker etc) som och omsorg. Detta kan jämföras med 8
vill expandera på de försäkringsmarknader procent för alla privata företag i landet.
som erbjuder ett kompletterande inkomst- Denna ekonomiska styrka är i första
skydd vid arbetslöshet och sjukdom, när hand ett resultat av en mycket god ininte längre socialförsäkringarna kan gatäktsutveckling genom alltför generösa
rantera en acceptabel ekonomisk trygghet
när individen inte själv har inkomster från regler för kommunernas och landstingens ersättningar till dessa företag.”
arbete.
45
Det finns också ett intresse för ett ökat samarbete mellan olika företag på dessa marknader. Den borgerliga regeringens välfärdspolitik, både när det gäller välfärdstjänster
och socialförsäkringarna, drivs av en fundamentalistisk kolartro som innebär att
marknaden och det privata ägandet nästan alltid är att föredra framför en kommunal
drift av förskolor, skolor, vårdcentraler, sjukhus och äldreboenden. Denna politik för
en ökad marknadsstyrning av den offentliga sektorn bygger på gemensamma intressen från både den nuvarande regeringen och näringslivet.
För det första anser regeringen att denna privatiseringsstrategi utgör en viktig komponent i en borgerlig näringspolitik, som bidrar till att höja tillväxten och effektivisera
verksamheten, även om det inte finns några empriska belägg för dessa positiva resultat. Näringslivet gillar denna politik helt enkelt för att den skapar stora framtida
marknader, som ger många företag nya intäktskällor och ökade möjligheter att tjäna
stora pengar.
För det andra vill regeringen med en ökad marknadsstyrning på välfärdsområdet
förändra den sociala strukturen och göra medborgarna till kunder och ”småkapitalister” som i första hand driver sina egna intressen på bekostnad av en samhällssolidaritet som behövs för att hävda vissa gemensamma intressen. Konsekvenserna av
denna politik är mycket tydlig när det gäller den borgerliga majoritetens systematiska
utförsäljningar av allmännyttan i stadens attraktiva delar för att ombilda dessa lägenheter till bostadsrätter.
Även på detta område sammanfaller i mångt och mycket regeringens och näringslivets intressen. Den förra vill med denna politik säkra sitt regeringsinnehav under en
längre period genom att förändra befolkningens sammansättning i befolkningstäta
regioner medan näringslivet vill härigenom få garantier för att det på lång sikt drivs
en mycket marknadsvänlig politik som sätter näringslivets och företagens intressen i
första rummet.
Liksom andra företrädare för en extrem marknadsliberal politik lever, för det tredje,
även regeringen med föreställningen att en politik med inriktning på i första hand
individens självförverkligande och marknadskrafternas frigörelse är fullt tillräcklig
för att deras politik ska vinna ett brett stöd hos befolkningens sociala mellanskikt.
Med undantag för moderaterna, som sedan valet 2006 har vuxit till ett av de två
största partierna, har dock denna effekt lyst med sin frånvaro för de övriga borgerliga
partierna. Som om denna politik för mer valfrihet inte skulle räcka har regeringen
konsekvent under mandatperioden förstärkt köpkraften genom stora skattesänkningar till i första hand till de mer välbeställda delarna av medelklassen.
”Den borgerliga regeringens välfärdspolitik drivs av en fundamentalistisk kolartro som innebär att marknaden och det
privata ägandet nästan alltid är att föredra framför kommunal drift. Denna politik för en ökad marknadsstyrning av
den offentliga sektorn bygger på gemensamma intressen
från både den nuvarande regeringen och näringslivet.”
46
47
C. Trygghet och välfärd
viktiga för tillväxten
12. Ländernas övergripande
tillväxt- och sysselsättningsstrategi
Regeringen har valt en strategi för att bekämpa arbetslösheten som började utformas
under 1980-talet, men som framförallt utvecklades under 1990-talet. Ledande internationella organisationer som OECD, IMF och Världsbanken gick i spetsen för
denna strategi som i första hand var inriktad på att förändra arbetsmarknadens institutioner (facket, arbetsrätten, kollektivavtalen, arbetslöshetförsäkringen, minimilöner och den aktiva arbetsmarknadspolitiken) och stärka incitamenten i ekonomin.
Denna politik kan beskrivas på flera sätt, men dess kungstanke är att OECD-ländernas höga arbetslöshet primärt är ett resultat av att dessa institutioner har utvecklats i alltför generös riktning och att incitamenten på ekonomins utbudssida är för
svaga. Med andra ord är a-kassan för hög liksom minimilönerna för grupper med
de lägsta lönerna på arbetsmarknaden, och dessutom ger löntagarna en för stark
ställning gentemot arbetsgivarna. Lösningen på arbetslöshetsproblemet är enligt
dessa företrädare en mer flexibel arbetsmarknad i fråga om anställningstrygghet, arbetstider och löner. Flexibiliteten tolkas i dessa sammanhang ofta till arbetsgivarens
fördel medan löntagarnas berättigade krav på trygghet är mindre prioriterade.
I själva verket handlade det om omläggning till en nyliberal, eller mer marknadsliberal, politik som hämtar kunskaper och tankegods från den nyklassiska skolan inom
nationalekonomin. Denna skola betonar konsekvent betydelsen av utbudsstimulerande åtgärder samtidigt som den tonar ner efterfrågans betydelse för sysselsättning
och arbetslöshet. Denna omläggning av politiken är syftar till att förändra människors beteenden i riktning mot ett ökat utbud av arbetskraft vilket i sin tur ska bidra
till att såväl öka tillväxten som sysselsättningen. Bara med dessa effekter är det möjligt
att få ner arbetslösheten, anser konsekventa företrädare för denna politik.61
Även om denna politik har dominerat ländernas politik sedan mitten av 1990-talet
har den under de senaste åren varit föremål för en hårdare kritik och därför omprövats av dess anhängare. Det var utan tvekan spektakulärt när OECD i en rapport
under 2006 gör en långtgående revidering av den tidigare sysselsätningsstrategin.
Organisationen var då beredd att överge uppfattningen om att avreglering och flexibilitet på arbetsmarknaden är de enda effektiva åtgärderna till att föreslå åtgärder
som skapar en större balans mellan trygghet och flexibilitet. Omprövningen berör
flera frågor och organisationen har på basis av nya analyser kunna dra följande slutsatser om olika arbetsmarknadsinstitutioner:
a) det finns inte några belägg för att det på ländernivå finns ett samband mellan
arbetsrätten, särskilt anställningsskyddet, och arbetslösheten;
b) förutsatt att den är rätt utformad ger den aktiva arbetsmarknadspolitiken
stöd för en tydlig arbetslinje;
48
c) det är inte lika självklart att lägre ersätningsnivåer i a-kassan är en effektiv åtgärd mot arbetslösheten, om höga ersättningsnivåer kombineras med tydliga
krav på ett aktivt arberssökande i förening med att sådant beteende följs upp av
effektiva kon-troller och sanktioner;
d) istället har OECD:s syn på generösa ersättningsnivåer blivit mer positiv eftersom deras analyser i allt högre utsträckning visar att höga ersättningsnivåer
leder till en bättre fungerande arbetsmarknad som ett resultat av att matchningen mellan ar-betssökande och lediga blir effektivare, och med en generös akassa vågar flera söka osäkra och otrygga jobb, men som också är mer
produktiva än andra jobb;
e) centrala och samordnade förhandlingar fungerar i regel bra genom att de i
vissa arbetsmarknadsregimer kan motverka effekterna av höga skatter på arbete
och generösa ersättningsnivåer i de skattefinansierade trygghetsförsäkringarna;
och
f) minimilönernas tidigare effekterna på arbetslösheten har varit överdrivna.62
Med OECD:s nya synsätt handlar flexibilitet på arbetsmarknaden inte bara om företagens och arbetsgivarens behov utan lika mycket om en bättre balans mellan arbetsgivare och löntagare med anställda som bättre kan förena arbete med familj.
Därför har OECD fått allt större förståelse för att en god tillgång till en generell
barnomsorg av hög kvalitet är helt avgörande förutsättningar för ett en hög kvinnlig
sysselsättning. Även om organisationens strategi alltjämt är utbudsorienterat, så har
den ändå fått en mera nyanserad syn och ett bredare perspektiv på vad det är som
påverkar utvecklingen av arbetsutbudet.
I likhet med flera arbetsmarknadsforskare hävdar också OECD att det finns i princip
två arbetsmarknadsmodeller som kan förena en god tillväxt med en stark utveckling
på arbetsmarknaden med hög sysselsättning och låg arbetslöshet. Det är både den
skandinaviska och anglosaxiska modellen som har denna förmåga. Den förra har
under en lång period förmått att skapa en hög sysselsättning utan att detta har lett
till växande klyftor och stora sociala kostnader. Den anglosaxiska modellen kan också
skapa många jobb, med till priset av ökade inkomstklyftor. Det är flera forskare som
har kommit fram till dessa slutsatser, bl.a. den belgiske ekonomen Sapir.
Mest effektiva att skapa jobb är alltså både de nordiska välfärdsstaterna, som har en
stor offentlig sektor och höga skatter, och de anglosaxiska länderna som USA och
Storbritannien. De senare är liberala välfärdsstater med en liten offentlig sektor och
låga skatter med en stor privat tjänstesektor. Efter dessa länder kom de kontinentaleuropeiska länderna som Tyskland, Belgien och
Frankrike. Sämst fungerande arbetsmarknader i
”I likhet med flera arbetsmarknadsdessa avseenden har sydeuropeiska länder som
forskare hävdar också OECD att det
Spanien, Grekland, Portugal och Italien.
Enligt Sapir har det inte varit arbetslöshetsförsäkringen som förklarar dessa skillnader mellan
länderna utan regelverket för att anställa och
göra sig av med anställda. I Sydeuropa finns ett
omfattande regelverk som gör det svårt för ar-
finns i princip två arbetsmarknadsmodeller som kan förena en god tillväxt med en stark utveckling på
arbetsmarknaden med hög sysselsättning och låg arbetslöshet.”
49
betsgivare att friställa personal, vilket också minskar företagens intresse till nyrekryteringar. Det är inte bara effektiviteten att skapa jobb som skiljer sig åt mellan dessa
grupper av länder, utan även omfattningen av de ekonomiska klfytorna. Lägst fattigdom och de minsta inkomstskillnaderna har de skandinaviska välfärdsstaterna och
därefter följde länderna i kontinentaleuropa. De största inkomstskillnaderna har
både de anglosaxiska länderna tillsammans med länderna i Sydeuropa.
Dessa resultat är utomordentligt intressanta och bekräftas också av andra studier
som är inriktade på att jämföra länder på dessa områden. En av dessa studier har
gjorts av det österrikiska forskningsinstitutet WIFO och innehåller en kartläggning
av olika länders ekonomiska utveckling i vid mening. I studien redovisas ländernas
välfärdsstatus, sociala utgifter, totala skatteuttag och kvaliteten på vissa tillväxtpåverkande faktorer som utbildningsnivån, forskning, informations- och kommunikationstekniken (ITK-tekniken) samt deras regleringar av produkt- och arbetsmarknaden.
Trots de största sociala utgifterna och de högsta skatterna samt omfattande regleringar visar denna studie att små öppna ekonomier med en stor urikeshandel och
en utbyggd välfärd har inte bara den bästa ekonomiska utvecklingen i form tillväxt,
produktivitetsutveckling och sysselsättning. De har också de minsta ekonomiska och
sociala klyftorna i OECD-området. I denna grupp finns de skandinaviska länderna,
men också andra små länder som t.ex. Holland och Österrike. Dessa blandekonomier utmärks av en sällsynt kombination av en god tillväxt och effektivitet i produktionen med en hög grad av jämlikhet. Denna studie bekräftar också den bild av
ländernas internationella konkurrenskraft som löpande redovisas av World Economic
Forum.
Forskarna pekade på några troliga förklaringar till dessa positiva resultat för de skandinaviska länderna. De kännetecknas av stora sociala investeringar i barn och familjer med en hög utbildningsnivå i befolkningen som följd, och stora satsningar på det
livslånga lärandet. De har vidare en relativt kostnadseffektiv välfärdspolitik samt en
flexibel och väl fungerande arbetsmarknad, även om arbetslösheten i dessa länder
också har skjutit i höjden sedan 1990-talet. De satsar stora resurser på forskning, utveckling och innovationer och staten gör relativt stora insatser på dessa områden.
Lönebildningen fungerar på det hela taget bra. De offentliga finanserna är starka
och långsiktigt uthålliga. Välfärdspolitiken ger en trygghet som i sin tur har bidragit
till aktiva och omställningsbara löntagare.63
13. Regeringens strategi
för ökad tillväxt och fler jobb
Trots att flera länder omprövar sin marknadsliberala strategi förefaller dagens borgerliga regering knappast vara intresserad av att lyssna på kritiken och göra vissa justeringar av politiken. Den förefaller vara orubblig i sin övertygelse att det är olika
strukturreformer på arbetsmarknaden och sänkta ersättningsnivåer i socialförsäkringarna som tillsammans med gigantiska skattesänkningar som ska öka tillväxten
och sysselsättningen och därmed kunna pressa ner arbetslösheten.
De bärande inslagen i denna politik är:
50
a) stora inkomstskattesänkningar på enbart löner och andra arbetsinkomster
genom införandet av ett jobbskatteavdrag under fyra år;
b) stora ingrepp i både arbetslöshets- och sjukförsäkringen som innebär att kvalifikationsreglerna har skärpts för dessa försäkringar, ersättningsnivåer har sänks
och försäkringarnas ersättningsperioder har förkortats.
Den bärande tanken med dessa åtgärder är att det ska bli mer lönsamt att arbeta
samtidigt som det ska vara dyrare att vara arbetslös och sjukskriven jämfört med att
arbeta. Syftet med dessa åtgärder är att stärka de ekonomiska drivkrafterna för arbete. För de som har ett arbete bidrar skattesänkningen till att göra det mer lönsamt
att öka arbetsutbudet genom att öka den faktiska arbetstiden. Om man är arbetslös
eller sjukskriven är det den sk. ersättningsgraden som har betydelse för drivkrafterna
för dessa grupper att börja jobba igen.
Detta mått anger hur procentuell andel av den disponibla inkomsten för den som är
sysselsatt som en peron får behålla när denne förlorar jobbet eller är sjuk. Ju lägre
ersättningsrad, desto större ekonomiska drivkrafter för att återvända till arbetsmarknaden. Både inkomstskattesänkningen och olika förändringar i regelverket i trygghetsförsäkringar (ersättningsnivåer, ersätningsperioder, kvalifikationsregler etc) får
effekter för ersättningsgraden. Tanken är att förändringar i ersättningsgraden har
betydelse för de som har ett jobb, men även för de som förlorat jobbet och de som
tillfället inte jobbar under tiden de är sjukskrivna.
Regeringen gör bedömningen att det är jobbskatteavdragen och de sänkta ersättningsnivåerna i arbetslöshetsförsäkringen som står för merparten av det ökade arbetsutbudet.64 Man utgår från att det föreligger ett tydligt, starkt och stabilit samband
mellan ersättningsgraden och förändringar i arbetslösheten: en procentenhets minskning av ersättningsgraden leder enligt denna bedömning till en minskning av arbetslöheten med 0,12 procentenheter.65
Förutom att sambandet mellan förändringar i trygghetsförsäkringarna och arbetslösheten inte är så tydligt och starkt som ligger i regeringens bedömning haltar deras
analys även av andra skäl: politiken ska i första hand öka arbetsutbudet, men för att
ett ökat utbud ska leda till en starkare sysselsättning krävs det att även efterfrågan på
arbetskraft ökar. Och i denna fråga har regeringen hittills undvikit att tala klarspråk:
ska sysselsättningen öka när arbetsutbudet stiger krävs det att arbetskraftskostnaderna
minskar, om inte efterfrågan ska öka genom olika konjunkturpolitiska stimulanser.
Det krävs med andra ord att löneökningstakten dämpas eller att lönerna sänks för
vissa grupper på arbetsmarknaden, i första hand för olika låglönegrupper.
Det Finanspolitiska Rådet gör följande bedömning av regeringens otydlighet i denna
fråga:
”De redovisade beräkningarna av sysselsättningseffekterna har i
regel endast avsett effekterna på utbudet av arbetskraft. Däremot
har regeringen inte förklarat varför också efterfrågan på arbetskraft
ökar, så att de fler som vill ha jobb till följd av avdraget också kan få
det. Istället för att tydligt förklara en viktig anpassningsmekanism
är att lönerna före skatt hålls tillbaka, så att det blir mer lönsamt
för arbetsgivarna att anställa, har vaga formuleringar om att det
51
blir en bättre fungerande lönebildning` använts. I den allmänna politiska debatten har regeringen inte velat vidgå att det skulle uppstå
några tillbakahållande lönebildningseffekter.”66
Sent omsider har dock regeringen blivit mer frimodig och låtit slöjan falla av när det
gäller synen på lönesänkningar. Det har blivit allt vanligare att olika företrädare för
regeringen talar om behovet av en låglönemarknad och att minimilönerna måste
sänkas för att det ska vara möjligt att pressa tillbaka arbetslösheten. Budskapet från
regeringen till arbetsmarknadens parter kan därför rimligen tolkas som att lönerna
bör sänkas för olika låglönegrupper, om dessa inte ska prissätta sig ur marknaden.
Finanspolitiska Rådet fortsätter att göra följande bedömnnig av lönefrågan:
”Vårpropositionen 2011 och analysunderlag bakom den utgör klara
förbättringar i detta avseende. Nu klargörs tydligt att jobbskatteavdraget kan antas ha en betydande tillbakahållande effekt på lönerna
före skatt som bidrar till högre sysselsättning och lägre jämviktsarbetslöshet.”
14. Sambandet mellan arbetslöshet
och arbetsmarknadens institutioner
Det är framförallt när det gäller sambandet mellan de skattefinansierade trygghetsförsäk-ringarna och arbetslösheten som regeringens bedömning förtjänar hård kritik.
Deras tolkning av detta samband är alltför onyanserat och saknar varje form av problematiserande analys av hur detta samband ska tolkas med ledning av det aktuella
forskningsläget. Den självsäkra bedömningen framstår som än mer märklig i ljuset
av resultaten i dagens samhällsvetenskapliga forskning spretar åt olika håll. Det är
därför knappast överraskande att Finanspolitiska Rådet har en mer försiktig syn på
detta samband:
”Vår sammanfattande bedömning av regeringens analys av arbetsmarknadsreformernas effekter och den långsiktiga sysselsättningsutvecklingen är att slutsatserna inte är orimliga. Analysen har stöd
i existerande forskning. Samtidigt är osäkerheten mycket stor. Det
beror på att spännvidden i empiriska forskningsresultat är betydande. (...) Osäkerheten är särskilt stor när det gäller hur lång tid
det kan ta innan reformerna får full effekt. Här ger existerade forskning mycket lite vägledning.”67
Det finns en relativt omfattande forskning om olika länders arbetsmarknadsinstitutioner och hur dessa påverkar arbetslösheten, och mer specitikt om de skattefinansierade trygghetsför-säkringarnas effekter på arbetslösheten. Det handlar om
resultaten från både den nationalekonomiska och sociologiska forskningen. Regeringen har alltför lättvindigt tagit till sig den del av forskningen som utgör ett stöd
för sin uppfattning, men väger inte av denna del mot den forskning som kan ligga
till grund helt motsatta resultat.68
52
14.1. Den ekonomiska forskningen
Det är lämpligt att börja med de viktigaste resultaten från den ekonomiska forskningen. Det bör till en början understrykas att forskningsläget långtifrån är entydigt
och stabilt. Istället spretar resultaten åt olika håll och varierar mycket mellan olika
länder. Dessutom finns det få svenska studier om såväl effekterna på arbetslösheten
som sjukfrånvaron. Det finns en relativt omfattande forskning som knappast styrker
uppfattningen att de skattefinansierade trygghetsförsäkringarnas utformning har
stora effekter på arbetslöshet och sjukfrånvaro, som också är säkra och stabila över
tiden.
Generellt sett går det inte att förklara den allmänna utvecklingen av arbetslösheten
med ledning av förändringar av institutionella förhållanden på arbetsmarknaden.
Dessutom bygger många studier på utvecklingen i en grupp länder som när det gäller
val av arbetsmarknadsmodeller skiljer sig mycket åt, t.ex. allt från de nordiska länderna till de anglosaxiska länder med nästan helt avreglerade arbetsmarknader. Den
faktiska utvecklingen i olika länder visar att sambandet är relativt svagt mellan institutionella förhållanden på arbetsmarknaden och utvecklingen av arbetslösheten.
Valet av politik i fråga om arbetslöshetsförsäkringen och andra institutionella förhållanden har därför ett tämligen lågt förklaringsvärde för ländernas utveckling av sysselsättning och arbetslöshet. Långa perioder av sjunkande och låg arbetslöshet har
därför kunnat kombineras med med mer generösa regelverk på arbetsmarknaden,
som har gynnat löntagarna. Inte heller det omvända förhållandet kan förklara utvecklingen på arbetsmarknaden. Under både 1980-talet och 1990-talet har stora åtstramningar gjorts i dessa regelverk utan att länderna har lyckats bekämpa
massarbetslösheten varken i Europa eller i övrga delar av världen.
Eftersom kunskaperna om enbart sambandet mellan utformningen av dessa trygghetsförsäkringar och utvecklingen på arbetsmarknaden är osäkra, så då är det ännu
mera vanskligt att med någon större precision försöka beräkna effekterna av olika
förändringar i arbetslöshets- och sjukförsäkringen, inkl. förtidspensionssystemet (sjukersättningen). Denna osäkerhet har också lyfts fram av Finanspolitiska Rådet. Många
av studierna om detta samband är också känsliga för valet av länder samt vilka data
och statistiska modeller som används.
Effekterna av förändringar i arbetslöshetsförsäkringen varierar också beroende på
andra förhållanden på arbetsmarknaden och i politiken, t.ex. när det gäller skillnader
i arbetsmarknadspolitik. En aktiv och fungerande arbetsmarknadspolitik kan med
en skärpt kontroll av arbetslöshetsförsäkringen bidra till att motverka eventuella negativa effekter av en hög ersättningsnivå. Osäkerheten om kunskapsläget och frånvaron av stabila resultat i forskningen har också bidragit till att OECD omprövat sin
syn på arbetslöshetsförsäkringens effekter på arbetsmarknadens funktionssätt. Den
belgiske ekonomen Sapirs forskning ger också lite stöd för att arbetslöshetsförsäkringen har stor betydelse för den höga arbetslösheten i olika OECD-länder.
Den allra senaste forskningen visar också att effekterna av arbetslöshetsförsäkringen
och andra institutioner på arbetsmarknaden är myket beroende av ländernas val av
arbetsmarknadsregimer (centrala/lokala förhandlingssystem och lönebildning, facklig organisationsgrad, arbetsmarknadspolitik). I de nordiska länderna är det också
53
möjligt för parterna att anpassa lönebildningen eller öka flexibiliteten i arbetslivet
för att motverka förändringar i a-kassan.69
Forskningen om förhållandet mellan sjukförsäkringen och sjukfrånvaron är inte lika
omfatttande som när det gäller arbetslöshetsförsäkringens effekter. Ersättningsnivån
i den förra försäkringen har också störst betydelse för den korta frånvaron, och avtar
sedan i takt med längden på sjukfrånvaron. Mot den bakgrunden kan det vara andra
faktorer som har större betydelse för sjukfrånvaron än förändringar i sjukförsäkringen: konjunkturläget, arbetsmiljön, tempot och stressen i arbetslivet, arbetsorganisationen, arbetskraftens ålderssammansättning och systemet för rehabilitering av
de sjukskrivna.70
Om förändringar av ersättningen i både arbetslöshets- och sjukförsäkringen ska påverka en persons sökbeteende och arbetsvilja bör den försäkrade ha rimliga möjligheter att själv kunna påverka chansen att få ett jobb, eller kunna återvända till ett
arbete efter en tids sjukskrivning. För att detta ska lyckas är det nödvändigt att det
finns gott om arbetstillfällen med en tillräckligt stor efterfrågan på arbetskraft. Trots
förändringar i trygghetsförsäkringarna visar flera studier att arbetsgivarna mer eller
mindre väljer bort grupper som länge har varit borta från arbetsmarknaden: långtidsarbetslösa och långtidssjukskrivna. Anställningsbarheten och möjligheten för
långtidssjukskrivna att komma tillbaka till arbetsmarknaden bestäms istället av faktorer som ålder, utbildning, yrkeserfarenheter och hälsa.71
14.2. Sociologiska forskningen
I den sociologiska forskningen framhålls ofta de starka arbetsnormer som finns i vissa
europeiska länder som är baserade på långa och starka traditioner av en sträng luthersk moral. I detta ljus är det inte heller överraskande att skatter och socialförsäkringar har en relativt begärnsad betydelse för människors arbetsvilja.72 Det går också
att från forskningen hämta stöd för denna uppfattning: små välfärdsstater som de
nordiska länderna har också varit utpräglade arbetsstater med ett högt arbetskraftsdeltagande, en hög sysselsättning och en låg arbetslöshet. Så var det under hela efterkrigstiden fram till den djupa krisen i början av 1990-talet, då arbetslösheten sköt
i höjden och har sedan dess legat kvar på mycket höga nivåer jämfört med utvecklingen före krisen.
Den positiva utvecklingen på arbetsmarknaden har inte bara varit generell för hela
befolkningen utan har också gällt vissa grupper som har en svag ställning på arbetsmarknaden: vissa grupper av kvinnor, småbarnsföräldrar och den äldre arbetskraften.
Dessa faktiska förhållanden bekräftas också av de undersökningar som har gjorts i
Sverige och övriga nordiska länder om människors starka arbetsmotivation och positiva attityder till arbetet. Befolkningen i dessa
länder
värderar arbete högt, oberoende av dess
”Dessutom visar den sociologiska
privatekonomiska effekter.
forskningen att ju mer man pressar
människor, desto mindre anställningsbara är de. Att vara trygg och
välmående är ganska viktiga faktorer för att hålla uppe anställningsbarheten.”
54
Det är intressant att dessa positiva värderingar
för arbete är starkare i de nordiska välfärdsstaterna än i liberala och marknadsorienterade välfärdsstater som USA och Australien, för att
nämna några av dessa länder. Att döma av den
sociologiska forskningen bestäms den arbetssökandes beteende i första hand av förväntningar om hur stora chanser denne har för att få ett arbete. Detta innebär att
de som har positiva förväntningar om att få ett jobb också söker mera intensivt än
de som har negativa förväntningar, och detta gäller oberoende av trygghetsförsäkringarnas utformning. Med ett mera energiskt sökande ökar också möjligheterna att
få ett arbete, Det är alltså möjligheterna att få ett nytt jobb som fungerar som drivkraften för ett aktivt beteende på arbetsmarknaden.
Chansen att få ett nytt jobb påverkas givetvis också av faktorer som har betydelse för
anställningsbarheten: utbildning, kompetens och yrkeserfarenheter, ålder, bostadsort,
hälsa, familj och etnisk bakgrund. Ett annat intressant resultat från den sociologiska
forskningen är att det sätt som man söker jobb har större betydelse att få ett jobb än
den samlade tid som läggs ner på ett arbetssökande, Sökbeteendets betydelse för att
få ett nytt jobb är också konjunkturrelaterat och delvis beroende av arbetsmarknadsläget. Under en högkonjunktur har detta beteende större betydelse medan det är
marginellt under en lågkonjunktur, när utsikterna att få ett jobb är betydligt sämre
för alla arbetslösa.
En arbetsgivare brukar anställa den mest kvalificerade och lämpliga personen som
finns bland de sökade, eller utanför denna personkrets. Är kretsen av sökande liten,
så har givetvis personer med sämre kvalifikationer lite bättre chanser till ett jobb.
Finns det många arbetslösa är dock denna grupp i regel chanslös, oavsett sökbeteendet.73 I första hand styrs jobbchanserna av den arbetssökandens kvalifikationer
och hur attraktiv han/hon är för arbetsgivaren.
Dessutom visar den sociologiska forskningen att ju mer man pressar människor, desto
mindre anställningsbara är de. Att vara trygg och välmående är ganska viktiga faktorer för att hålla uppe anställningsbarheten, som dessutom påverkas av arbetsmarknadsläget. I goda tider med en stark arbetsmarknad kan det vara motiverat att öka
trycket på de arbetssökande för att förkorta arbetslöshetsperioderna. Under en lågkonjunktur kan en sådan politik vara direkt kontraproduktiv. Under lågkonjunkturer
handlar det istället om att rädda svaga grupper på arbetsmarknaden från att inte
lämna arbetskraften, så att deras kompetens och motivation inte eroderas alltför mycket. De grupper som står längst från arbetsmarknaden riskerar annars att slås ut
från arbetsmarknaden. Vissa forskare anser också att den absoluta merparten av de
arbetslösa är väl motiverade att söka jobb.74
14.3. En summering
Det är inte lätt att göra en kort summering av ambandet mellan de skattefinansierade
trygg-hetsförsäkringarna och deras effekter på arbetslösheten och sjukfrånvaron. Ett
står dock klart: den borgerliga regeringen överskattar kraftigt försäkringarnas och
de ekonomiska drivkrafternas påverkan på arbetsmarknaden och människors sjukfrånvaro. Det har en överdriven och orealistisk tro på att förändringar av ersättningsgraden (disponibla inkomster) leder till stora beteendeförändringar för människor,
som i sin tur kan påverka arbetslösheten och sjukfrånvaron på ett avgörande sätt.
Styrkan i sambandet mellan förändringar av trygghetsförsäkringarna, via effekterna
på ersättningsgraden, och utvecklingen på arbetsmarknaden är både svagt och osäkert om man utgår från kunskapsläget i den nuvarande forskningen. Resultaten från
55
olika delar av samhällsforskningen har också visat sig vara motstridiga. Det går dock
inte utesluta att i första hand arbetslöshetsförsäkringens utformning har vissa, om
än ytterst begränsade, effekter på både arbetslösheten och längden på de arbetslöshetsperioder som utvecklas under en konjukturcykel. Dessa effekter påverkas också
av hur länge man varit arbetslös och hur mycket av ersättningsperioden som återstår
innan den arbetslöse blir utförsäkrad. Betydelsen av förändringar i regelverket har
emellertid små effekter för långtidsarbetslösa och långtidssjukskrivna. Flera av varandra oberoende forskningsresultat visar att arbetsmarknadspolitiken också har en
viss betydelse i detta sammanhang.
Effekterna på arbetslösheten varierar också stort mellan olika länder, vilket beror på
deras val av arbetsmarknadsmodell och det arbetsrättsliga regelverket. Den historiska
utvecklingen av arbetslösheten samvarierar också dåligt med genomförda förändringar av regelverket för a-kassan och sjukförsäkringen. Sammantaget är alltså de
skattefinansierade trygghetsförsäkringarnas effekter på arbetslösheten och sjukfrånvaron ett alltför sammansatt problem för att det ska förminskas till ett enkelt och rakt
samband mellan dessa försäkringarnas effekter på lönsamheten att jobba kontra att
vara arbetslös och sjukskriven, och dess påverkan på arbetslösheten och sjukfrånvaron.
Sammantaget ligger det närmast till hands att betrakta de positiva effekterna på arbetsmarknaden, som regeringen redovisar, som ett önsketänkande från deras sida
om strukturpolitikens centrala betydelse för de allmänna och obligatoriska trygghetsförsäkringarnas funktionssätt och försäkringarnas effekter på arbetsmarknaden.
15. Välfärdens och trygghetens
betydelse för tillväxten
I mitten av 1990-talet utspelade sig en utdragen och intensiv konflikt bland svenska
samhällsforskare, med deltagande av både nationalekonomer och sociologer, om
vilka länder, särskilt fokus på Sverige och övriga generella välfärdsstater, som hamnat
på efterkälken ifråga om tillväxt och välfärdsutveckling. En annan huvudfråga i
denna konflikt var om en eftersläpning i tillväxt är en effekt av att den offentliga sektorn, som kräver höga skatter, är stor i vissa länder.
På ena sidan i denna konflikt fanns det en grupp ekonomer som med stor emfas drev
uppfattningen att Sverige har halkat efter när det gäller landets långsiktiga tillväxt,
medan andra samhällsforskare bestämt avvisade denna uppfattning och istället ansåg
att vår tillväxt höll jämna steg med utvecklingen i flertalet andra OECD-länder. Den
förra gruppen ansåg att eftersläpningen var ett resultat av en alltför generösa välfärdsstat, som utmärks av höga sociala utgifter och skatter.
Denna tillväxtdebatt har onekligen varit seglivad genom att fortsätta under hela
1990-talet och även under några år in på det nya seklet. I skrivande stund har denna
tillväxtdebatt i stort sett ebbat ut, även om en debatt om den svenska tillväxten startar
vid jämna mellanum. Hur slutade då den aktuella tillväxtdebatten, och vems bild av
tillväxten och de bakomliggande orsakerna till skillnader i ländernas tillväxt drog
det längsta strået? När nu stridsröken i debatten har lagt sig kan man konstatera att
56
den mer nyanserade bilden av tillväxten röner det största stödet bland ekonomer
och andra samhällsforskare som är specialiserade på tillväxtfrågor.
Det innebär att vår tillväxt i stort sett följt den genomsnittliga tillväxten för jämförbara OECD-länder under en längre period, varken mer eller mindre. Det är alltså
inte tal om någon mer markant eftersläpning av den svenska tillväxten. För att korrekt mäta och jämföra tillväxten i olika länder aktualiseras många metodfrågor, varav
flera av dessa diskuterades livligt under tillväxtdebatten. Detta är inte anmärkningsvärt med tanke på att länderna har olika tillväxtförutsättningar. Väljer man att göra
jämförelsen på grundval av beprövade vetenskapliga metoder, så utmynnar en sådan
i en tämligen klar bild av hur vår tillväxt står sig i förhållande till produktionsutvecklingen i andra länder.
Man får följande bild av utvecklingen i de sex rikaste europeiska länderna jämfört
med den svenska tillväxten sedan 1950-talet:75 Fram till slutet av 1950-talet hade
dessa länder igenomsnitt en högre procentuell tillväxt än Sverige, något som i första
hand kan tillskrivas ländernas, och särskilt Tysklands, återuppbyggnad efter andra
världskriget. Därefter var tillväxten i Sverige fram till i början av 1970-talet mycket
följsam till den ökade produktionen för denna sextett av länder. Under första hälften
av 1970-talet faller tillväxten för denna grupp av länder i ungefär samma takt som
fallet i den svenska tillväxten. Skillnaden är att att deras fall kom 1975 efter den första
oljekrisen medan den svenska svackan senarelades till den andra oljekrisen till i slutet
av 1970-talet; detta var en följd av den svenska ”överbryggningspolitiken” under
första hälften av 1970-talet.
Under den internationella konjunkturnedgången i början av 1990-talet försvagades
visserligen tillväxen i den jämförande gruppen av länder, men fallet blev inte lika
djupt som nedgången i den svenska ekonomin. Efter 1990-talets djupa ekonomiska
kris, som kan liknas vid en regelrätt depression, var tillväxten fram till år 2000 något
högre för Sverige jämfört med de jämförandes ländernas genomsnittliga tillväxt.
Utvidgas den jämförbara ländergruppen till 17 OECD-länder hade denna grupp
från 1950 fram till 1970-talets första år en något snabbare procentuell tillväxt jämfört
med Sverige. Detta var knappast överraskande mot bakgrund av den längre utgångsnivån för dessa länder. Den första oljekrisen innebar en påtaglig nedgång i tillväxten
för alla 17 länder. Efter oljekrisen minskade den genomsnittliga tillväxen för denna
grupp av länder något mindre jämfört med tillväxten för länderna i den mindre
gruppen. Först i mitten av 1990-talet sammanfaller i stora drag den genomsnittliga
tillväxten för den större gruppen av länder med tillväxttakten för den mindre gruppen.76 Sammanfattningsvis kan man konstatera att Sveriges tillväxt inte halkade efter
tillväxten för jämförbara OECD-länder med undantag för några år i början av 1990talet, om det relevanta tidsperspektivet sträcker
sig från 1950-talet fram till sekelskiftet.
Denna bild av den svenska relativa tillväxten är
numera allmänt accepterad i den ekonomiska
forskningen, och renatav bland Internatinonella
Valutafondens ekonomer. Och den kände tillväxtforskaren Dowrick summerar i en uppsats
från mitten av 1990-talet sin syn på den svenska
tillväxten jämfört med utvecklingen i andra län-
”Sammanfattningsvis kan man
konstatera att Sveriges tillväxt inte
halkade efter tillväxten för jämförbara OECD-länder.”
57
der ”(...) to conclude att at least upp until 1990 there is nothing in the
Swedish growth performance wich suggest substantial underperformance.”77
Den andra diskuterade frågan är om det går att hitta empiriska belägg för att en stor
offentlig sektor, och välfärdsstat, bidrar till att försämra ett lands tillväxtförutsättningar.78
Det korta svaret på denna fråga är nej, eftersom det inte går att hitta något tydligt stöd
för denna uppfattning. Den offentliga sektorn, betraktad på en övergripande nivå, undergräver alltså inte de långsiktiga tillväxtförutsättningarna. Sektorn innehåller nämligen
alltför många centrala komponenter för att det på makronivå ska vara möjligt att hitta
säkra och meningsfulla samband mellan å ena sidan de offentliga utgifterna eller den
totala skattenivån, och ett lands tillväxt, å den andra. Men enskilda skatter har vissa tillväxteffekter genom att påverka arbetsutbudet, sparandet och tillgången på företagskapital. Även vissa delar av socialförsäkringssystemet har effekter på arbetsutbudet.
Mot den bakgrunden är det nödvändigt att bryta ner analysen till enskilda skatter och
välfärdsprogram (välfärdstjänster/socialföräkringar och bidrag) för att bedöma den offentliga sektorns effekter på tillväxten. Eventuella negativa effekter på arbetsutbudet av
enskilda skatter bör därför vägas mot den nytta som skattepengarna har och olika välfärdsprograms samhällsekonomiska effekter. Kritikerna mot en generös välfärdsstat brukar i regel betona det första ledet i en sådan samlad analys, men bortser gärna från
nyttoeffekterna av skatternas användning.
Den historiska utvecklingen visar också att det inte finns några enkla samband mellan
tillväxt och olika mått på skatteuttag och offentliga utgifter. Under en lång period i början av förra seklet fram till i princip andra världskriget var den offentliga sektorn mycket
liten i de flesta industriländerna, men samtidigt var tillväxten mycket blygsam. Det var
först efter andra världskriget, i första hand från 1950-talet, som tillväxten sköt i höjden
samtidigt som den offentliga sektorn byggdes ut kraftigt under en lång period; i de flesta
OECD-länder ända fram till slutet av 1970-talet.
Denna period, som beskrivs som de gyllene åren i ländernas historia, kännetecknades
av en mycket snabb tillväxt, som drevs av både en god produktivitetsutveckling och en
mycket stark sysselsättningstillväxt. När den offentliga sektorn började att bantas från
1980-talet var också tillväxten måttlig, om man bortser från den andra hälften av 1990talet och ett antal år under de första tio åren på det nya seklet. Den goda tillväxten
under 1990-talet kan sannolikt tillskrivas en kraftig produktivitetsförbättring till följd av
den ökade användningen av den nya informations- och kommunikationstekniken (ITKteknologin).
15.1. Den generella välfärden
skapar goda tillväxtförutsättningar
En stor offentlig sektor, som kräver höga skatter, behöver inte nödvändigtvis påverka
tillväxtförutsättningarna negativt.79 Ett mycket handfast bevis på detta är det faktum
att de nordiska välfärdsstaterna under nästan varje år är de tio länder i världen som
har den bästa internationella konkurrenskraften – allt enligt de mätningar som görs
av World Economic Forum.80 Mot bakgrund av detta resultat ligger det närmare till
hands att utgå från att den nordiska välfärdsstaten med sina olika välfärdsprogram
istället är en konkurrensfördel som stärker den långsiktiga tillväxten.
58
Tillväxten på lång sikt bestäms översiktligt av ett antal realekonmiska faktorer: kapitalbildningen, främst investeringsutvecklingen, sysselsättningsutvecklingen, vissa
marknadsrelaterade faktorer, som graden av konkurrens, och inte minst produktivitetsutvecklingen. Det är framförallt produktiviteten som har störst betydelse för tillväxten. Den bestäms i sin tur av: investeringsutvecklingen, tillgången till humankapital (utbildad och kompetent arbetskraft), den tekniska utvecklingen och innovationsförmågan (process- och produktinnovationer).
Det finns också ett antal sociala faktorer som har betydelse för produktivitetsutvecklingen: graden av jämlikhet/ojämlikhet (inkomst- och förmögenhetsskillnader), den sociala sammanhållningen, omfattningen av det sociala kapitalet i form av tillit och
förtroende i befolkningen samt den politiska och sociala stabiliteten. Välfärdsstaten kan
antingen ha direkta eller indirekta effekter på tillväxten. Ett direkt inflytande innebär
att vissa välfärdsprogram, som utbildning, påverkar tillväxten utan några mellanled.
Om välfärdspolitiken har indirekta effekter, så påverkar den tillväxten via olika mellanled, t.ex. via effekterna på klyftorna i ett samhälle. Sedan 1990-talet finns det en växande
samsyn om att ett jämlikt samhälle också är något positivt för tillväxten.81
15.2. Sociala utgifter för förskolan, utbildningen,
vården och missbrukarvården
Vissa välfärdsprogram har mer eller mindre positiva tillväxteffekter, och det gäller
olika slags utbildning: ungdomsutbildning (förskola, grundskolan, gymnasiet) tillsammans med vuxen-utbildning samt högskoleutbildning som bygger upp humankapitalet i ekonomin. En ökad utbildningsnivå i kombination med en jämnare
fördelning av utbildningskapitalet leder till produktivitetsförbättringar, som är tillväxthöjande. Dessutom har investeringar i förebyggande hälsa och sjukvård också
positiva effekter på tillväxten; för det första ökar dessa medellivslängden, och för det
andra minskar de befolkningens ohälsa (sjukdomsbörda). Detta leder i sin tur till
lägre sjukskrivningar som har gynsamma för produktiviteten och tillväxten. Med
andra ord: en friskare befolkning är också en mer produktiv befolkning.
Även investeringar i och satsningar på förskolan har goda tillväxteffekter på sikt eftersom dessa lägger en god grund för kommande ungdomsgenerationer att ta till
sig och dra nytta av den utbildning som de får i grundskolan, gymnasiet och senare
i högskolan. Detta bidrar till att stärka tillväxten. Både barn- och äldreomsorgen bidrar också till att öka kvinnornas sysselsättning, vilket ökar produktiviteten i ekonomin. Det är någorlunda säkert att samhällets investeringar i forskning, utveckling
och olika innovationer brukar i regel ha goda tillväxteffekter.
Även skattefinansierade investeringar i både den fysiska och digitala infrastrukturen
har visat sig långsiktigt ge en god utdelning ur ett samhällsekonomiskt tillväxtperspektiv. Den finns också en relativt omfattande ekonomisk forskning som visar hur
dessa investeringar stärker tillväxten på olika sätt.82 Dessa satsningar tillsammans
med insatser inom förskolan samt på utbildnings-och hälsområdet bidrar också till
att öka människors omställningsförmåga och medverkar till att göra arbetskraften
bättre rustad inför dagens snabba strukturomvandling.
Även kommunernas verksamhet för missbrukarvården och den sociala barn- och
ungdomsvården kan i någon mening räknas till produktivitetshöjande investeringar
59
som stärker den lånsiktiga tillväxten. Detta kan ske i den utsträckning man lyckas
rehabilitera vuxna och därmed få tillbaka dem till arbetslivet, men också genom att
förebygga olika drogproblem för ungdomar och förhindra att de slås ut från samhället och arbetsmarknaden. Det råder inte någon tvekan om att en stor del av resurser som satsas på missbrukarvården och ungdomsvården är samhällsekononomisk
lönsam. Missbruksutredningen beräknar att samhällets kostnader för missbruk och
beroende av alkohol, narkotika och läkemedel uppgår till omkring 150 mdr kr. Varje
person som lyckas komma tillbaka till arbetslivet och på nytt delta i produktionen
ger därför en stor samhällsekonomisk vinst.
För en kvinna, som är 20 år, med ett tungt heorinmissbruk uppgår den samhällsekonomiska kostnaden till ca 10 miljoner kr. Om insatser för att rehabilitera henne är
effektiva och hon blir drogfri är samhällets besparing ca 2 miljoner kr. Kan hon sedan
komma tillbaka till arbetslivet är besparingen 6 miljoner kr. För en man, som är 30
år, med ett tungt alkoholmissbruk bakom sig är den samhällsekonomiska kostnaden
7 miljoner kr. Kan han bli drogfri är samhällets besparing 3 miljoner kr, och kan han
dessutom komma tillbaka till arbetslivet ökar besparingen till 6 miljoner kr.83
15.3. Jämlikhetens tillväxteffekter
Den generella välfärdspolitiken (inkl. skatterna) är en av de mest kraftfulla verktygen
som finns i dagens fördelningspolitiska ”verktygslåda”. Genom att påverka graden
av ekonomisk och social utjämning i ett samhälle har välfärdspolitiken indirekta tillväxteffekter; först leder den till en social och ekonomisk utjämning, som genom olika
mekanismer har positiva effekter på den långsiktiga tillväxten. Med klyftor menas i
detta sammhang först och främst skillnader i hushållens disponibla inkomster, men
kan också vara en utjämning på andra områden och därmed påverka tillgången till
sjukvård, barnomsorg, utbildning och äldreomsorg.84
Små ekonomiska klyftor ger ökad stabilitet,
som ökar investeringsviljan
I den ekonomiska forskningen har man specciellt lyft fram några jämlikhetseffekter
som är klart positiva för den långsiktiga tillväxten. Länder med små klyftor har i
regel en större politisk och social stabilitet, vilket erfarenhetmässsigt ökar säkerheten
på olika marknader. En ökad säkerhet ger bättre näringsklimat för investeringar och
hushållens sparande, vilket är gynsamt för produktivitet och tillväxt. En långtgående
social sammanhållning och stabilitet har alltså goda tillväxteffekter.
Jämnare inkomstfördelning
ger en bättre folkhälsa i befolkningen
Det finns ett starkt samband mellan inkomstskillnader och hur hälsan är fördelad i
befolkningen. Små inkomstsskillnader ger därför en bättre folkhälsa i befolkningen,
och en jämnare fördelning av hälsan mellan tjänstemän och arbetare, samt mellan
låg-och höginkomsttagare och mellan utbildningsgrupper. Detta minskar sjukligheten i befolkningen och ökar medellivslängden, och bidrar därmed till att öka arbetskraftsdeltagande och sysselsättning samtidigt som produktiviteten ökar för de som
är sysselsatta.
60
Små klyftor bidrar till att öka det sociala kapitalet,
som främjar tillväxten
En jämnare fördelning av inkomster och andra tillgångar är viktiga faktorer för att
öka det så kallande sociala kapitalet i befolkningen. Detta kapital är ett mått på befolkningens förtroende för olika institutioner i samhället, omfattningen av nätverksbyggandet i ett samhälle och människors tillit till varandra och samhällets insitutioner.
En jämnare inkomstfördelning kan öka det sociala kapitalet, som är tillväxthöjande
på sikt.85
Jämnare utbildningsmöjligheter
förutsätter en hög grad av jämlikhet
Det är svårt att avgöra vad om är hönan eller ägget när det gäller sambandet mellan
inkomstskillnader och utbildningens (humankapitalet) fördelning mellan olika grupper i befolkningen. En jämn fördelning av utbildningskapitalet, som är utmärkande
för Sverige, leder till små inkomstskillnaderl, och vice versa; små inkomstskillnader
brukar på sikt skapa förutsättningar för en jämn fördelning av utbildningskapitalet
mellan olika befolkningsgrupper. Trots detta ömsesidiga beroende, är det ändå ett
faktum att minskade inkomstskillnader leder på sikt till en stigande utbildningsnivå,
som sprids till att större befolkningsgrupper. Klassresan har för många generationers
söner och döttrar från arbetarhem nästan utan undantag gått via en ökad utbildning,
i regel en högskoleutbildning. Med en jämnare fördelning av utbildningskapitalet
kommer ett samhälle snart in i en positiv spiral: när allt fler får en bättre utbildning
minskar inkomstskillnaderna.
Detta innebär att den så kallade ”begåvningsreserven” utnyttjas bättre i länder med
små inkomstskillnader jämfört med länder som präglas av stora ekonomiska klyftor.
Trots detta har det visat sig vara svårt att snabbt och effektivt minska den sociala snedrekryteringen i högskolan; den minskar visserligen, men det går alltför långsamt. En
jämnare fördelning av utbildningsmöjligheterna leder också till att en ökad andel av arbetskraften blir mer produktiv som i sin tur ökar det samlade produktionsresultatet.
Den sociala rörligheten är störst i länder med små klyftor
I motsats till vad många tror, är möjligheterna att göra en klassresa betydligt större
i de nordiska välfärdsstaterna med små inkomstskillnader jämfört med vissa anglosaxiska länder, t.ex. USA och Storbritannien, som har stora ekonomiska klyftor. Detta
betyder att en politik som effektivt bidrar till att minska inkomstskillnader också skapar de bästa förutsättningarna för många människor att ta stora steg uppåt på den
sociala trappan, och göra den välkända klassresan.
Det finns många studier i både Sverige och i andra länder som bekräftar bilden att
den sociala rörligheten är betydligt större i de nordiska länderna än i länder med
stora skillnader i inkomster och förmögenheter.86 Den sociala rörligheten påverkas
inte bara av befintliga inkomstskillnader utan även av fördelningen av andra välfärdsresurser, t.ex. tillgången till utbildning och vård. Produktiviteten påverkas positivt av en hög social rörlighet, vilket gynnar tillväxten på sikt. Av detta kan man dra
den paradoxala slutsatsen att den amerikanska drömmen är mer levande i vårt land
än i USA.
61
16. Den långtgående riskutjämningen
är tillväxthöjande
Socialförsäkringarnas huvuduppgift är att fungera som ett skydd mot inkomstförluster när vissa sociala risker inträffar, som t.ex. vid arbetslöshet och ohälsa. Socialförsäkringarna är också ett effektivt instrument för en långtgående riskutjämning i det
moderna kunskaps- och tjänstesamhället. Jämfört med alternativa metoder för riskutjämning är också dessa trygghetsförsäkringar vida överlägsna: i förhållande till de
privata alternativen är de billiga för den enskilda försäkringstagaren, och de är också
billiga att administrera för samhället.87 Allt detta bidrar till att försäkringarna är samhällsekonomiskt effektiva, vilket är tillväxthöjande.
16.1. Effektiva konjunkturdämpare
Den andra viktiga effekten av socialförsäkringarna är att de tillsammans med skattesystemet har betydande konjunkturdämpande effekter; de kapar en högkonjunktur
och minskar fallet i efterfrågan under en lågkonjunktur. Dessa inkomstrelaterade
försäkringar, framförallt arbetslöshetsförsäkringen, ökar samtidigt som vissa skatter
minskar under en lågkonjunktur medan det omvända sker under en högkonjunktur.
Under den djupa krisen i början av 1990-talet var dessa så kallade automatiska stabilisatorer utomordentligt effektiva för att hålla upp efterfrågan och dämpa BNPfallet; de medverkande utan till att den ekonomiska krisen under 1990-talet inte blev
så långvarig och djup som den annars hade blivit utan dessa konjunkturdämpare.
De verkar också under en fullbordad konjunkturcykel, som är perioden mellan toppar eller två bottnar. Som en effekt av den pågående nedrustningen av arbetslöshetsförsäkringen och den kraftiga minskningen av progressviteten i skattesystemet
är det högst troligt att dessa stabilisatorer har försvagats under de senaste fem åren.
Det innebär att en konjunkturförändring får ett större genomslag på efterfrågan och
BNP-utvecklingen. Detta kan under främst en lågkonjuktur leda till en allvarlig försämring av arbetsmarknadsläget.88
16.2. Bidrar till att öka investeringar
i humankapital
En god ekonomisk trygghet när man är arbetslös och sjukskriven bidrar till att öka
mäniskors benägenhet att göra nödvändiga investeringar i det personliga utbildningskapitalet, även om dessa är förenade med vissa risker; det kan handla om att
byta jobb, påbörja en längre utbildning, delta i åtgärder som utvecklar kompetensen,
starta eget företag, men också våga bilda familj och bli förälder. Dessa investeringar
har det gemensamt att de är olika insatser för att bygga upp och utveckla individens
personliga kapital, som är till nytta för både denne, näringslivet och samhället i stort
(humankapital). Ansvaret för dessa insatser och kostnader delas mellan individen,
arbetsgivarna och samhället. Dessa investeringar är också relaterade till vissa risker
för berörda aktörer.
Rikskerna och kostnaderna är av olika slag: för arbetslöshet med dess inkomstförluster, en försvagad förankring på arbetsmarknaden och sämre inkomstutveckling
på sikt. Hitttills har de skattefinansierade trygghetsförsäkringarna bidragit till att
62
kraftigt minska individernas risker och kostnader för dessa investeringar. En kraftig
erodering av inkomstskyddet, som följer av nedrustningen av trygghetsförsäkringarna, bidrar till att öka individens risker och kostnader för aktuella investeringar.
Detta leder troligen att människor blir mer obenägna att ta risker och dra ner denna
typ av nödvändiga investeringar i personligt kapital. Detta mer försiktiga beteende
förstärks också av det faktum att många människor är mer benägna att diskontera
framtida förluster, men inte möjliga vinster på sikt. I denna riktning verkar också att
individen tvingas bära en stor del av kostnaderna när en investering misslyckas
medan individen ska tillsammans med samhället vara med och dela framtida vinster
(externa effekter).
I USA förs en intensiv debatt om denna typ av risker och kostnader, och slutsatsen
från många debattörer är att riskerna har ökat kraftigt, och att det pågår en kraftig
omfördelning av dessa sociala risker från samhället och företagen till den enskilda
individen. Med andra ord: riskerna privatiseras och individualiseras. Löntagare som
är mycket osäkra på om de får behålla jobbet efter aktuella investeringar kommer
utan tvekan att satsa mindre på utbildning och kompetensutveckling jämfört med
löntagare som har säkra och trygga anställningar.89 Samma sak gäller för löntagare
som har en god ekonomisk trygghet vid arbetslöshet och sjukdom. Följden av sämre
trygghet blir därför en lägre investeringsvilja. Det som är allvarligt med en sådan utveckling eftersom en global och konkurrenskraftig ekonomi som ska klara dagens
strukturomvandling behöver alla dessa investeringar i personligt kapital.
16.3. Ett bra inkomstskydd vid arbetslöshet
ökar produktiviteten
OECD har omprövat sin tidigare uppfattning om arbetslöshetsförsäkringens effekter
och anser numera att försäkringen inte längre har några negativa effekter på ländernas tillväxt medverkar snarare till att öka produktiviteten. Deras nya resonemang
är relativt enkelt och stöds av senare års ekonomiska forskning. En bra inkomstförsäkring leder nämligen till en bättre matchning på arbetsmarknaden genom att den
arbetslöse får bättre förutsättningar att inte bara hitta det första jobbet individen kan
få utan också att detta jobb motsvarar dennes utbildning och allmänna kompetens.
Det blir då enklare att hitta ett jobb med god lön.
Om ersättningen inte är tillräcklig, så pressas den arbetslöse till att ta första bästa
jobb istället för första rätta jobb. Det är därför inte samhällsekonomiskt effektivt att
pressa den arbetslöse till ett sådant val. En mer generös arbetslöshetsförsäkring tenderar dessutom att ha positiva effekter på utvecklingen av högproduktiva jobb. Länder med bra inkomstförsäkringar tenderar enligt OECD att ha en bättre
produktivitetsutveckling än länder med försäkringar som ger ett dåligt inkomstskydd,
eftersom de förra har en snabbare tillväxt av jobb i högproduktiva sektorer och en
stark försäkring bidrar således till att människor vågar ta riskfyllda, men också produktiva jobb som samtidigt är mer konkurrensutsatta. Det finns alltså en grund för upp”En mer generös arbetslöshetsförfattningen att en god ekonomisk trygghet för arbetslösa ökar efterfrågan på riskfyllda och pro- säkring tenderar dessutom att ha
positiva effekter på utvecklingen av
duktiva jobb.
högproduktiva jobb..”
63
Å andra sidan innebär en låg inkomsttrygghet för arbetslösa att den ekonomiska risken ökar för den som lämnar ett relativt säkert jobb för att pröva ett nytt, mer produktiv jobb men som samtidigt är mer osäkert. Dålig inkomsttrygghet ökar därmed
risken för inlåsning i jobb med lägre produktivitet, Sammanfattningsvis finns det
alltså empiriska belägg för att socialförsäkringar som ger en god ekonomisk trygghet
ökar produktiviteten på sikt, och är därför tillväxthöjande på sikt.90
16.4. Bidrar till att hålla uppe lönerna
Regeringens politik att sänka inkomstskatterna och försämra både arbetslöshets- och
sjukförsäkringen sänker de sk. reservationslönerna, som är den lägsta lön en person
måste acceptera för att få behålla arbetslöshetsersättningen. Förmår inte en facklig
lönestrategi motverka effekterna av denna politik, så kommer en växande låglönemarknad att etableras och breda ut sig på arbetsmarknaden. Man kan redan i dag
se tydliga tendenser till att en sådan marknad är på väg att etableras på vissa delar
av arbetsmarknaden. Dettta leder obönhörligen till en press nedåt på lönerna för de
grupper med de lägsta lönerna, som t.ex. ungdomar och lågutbilade grupper. I dess
spår kommer det också att växa fram många jobb som är lågproduktiva och som
ställer låga kompetenskrav. Detta undergräver produktiviteten i hela ekonomin och
de långsiktiga tillväxtförutsättningarna.
Denna utveckling mot en växande låglönemarknad är en relativt ny företeelse i vårt
land och har hittills effektivt motverkats genom dels bra och väl fungerande inkomstförsäkringar, dels av en facklig lönepolitisk strategi som har varit inriktade på kraftfulla låglönesatsningar och med ett fack som varit tillräckligt starkt för kunna bevaka
att arbetsgivarna följer kollektivavtalens minimilöner. Sverige kan på sikt inte konkurrera med dessa jobb när produktionen blir alltmer kunskapsintensiv och därför
kräver en utbildad arbetskraft för att möta en hårdare konkurrens och en snabbare
strukturomvandling i näringslivet. De positiva tillväxteffekterna av olika socialförsäkringa ska givetvis vägas mot försäkringarnas effekter på drivkrafterna för arbete.
17. Många ekonomiska argument
för den generella välfärdspolitiken
Med ledning av hela detta avsnitt om välfärdspolitikens, och särskilt socialförsäkringarnas, tillväxteffekter är det möjligt att redovisa ett antal centrala argument för både
den generella välfärden och för bra och starka socialförsäkringar. I debatten om välfärdspolitiken är det mer vanligt att lyfta fram de moraliska och fördelningspolitiska
argumenten för en generell välfärdspolitik. Detta trots att de allmänekonomiska argumenten för denna politik har historiskt spelat en stor för både dess utformning
och försvar. Det går att hitta följande mer eller mindre tunga argument för den generella välfärden:
a) Vissa välfärdsprogram som utbildningen, vården och vissa delar av omsorgen
har påtagliga tillväxteffekter genom att bidra till en bättre produktivitetsutveckling hos den arbetsföra befolkningen.
b) Genom att öka jämlikheten, i första hand reducera inkomstskillnaderna,
64
bidrar välfärdspolitiken och socialförsäkringarna till att skapa långsiktigt bättre
tillväxförutsättningar:
• genom att minska konfliktnivån och ökad stabiliteten i samhället,
• genom att stärka det sociala kapitalet,
• genom en jämnare fördelning av utbildingsmöjligheterna i befolkningen,
• genom en ökad social rörlighet.
c) Socialförsäkringarna fungerar, tillsammans med vissa skatter, som konjunkturdämpare i ekonomin vilket under en lågkonjunktur minskar fallet i efterfrågan och nedgången i produktionen, och dessa effekter ger en högre och mer
balanserad tillväxt på kort sikt.
d) En samhällsekonomisk effektiv riskutjämning är resultatet av starka socialförsäkringar, vilka också ger lägre kostnader för den enskilda individen jämfört
med de alternativa inkomstskydden i form av eget buffertsparande och försäkringar på den privata markanden.
e) Fungerande socialförsäkringar, som ger en god inkomsttrygghet, bidrar till att
människor vågar ta större risker (mer riskbenägna) och ökar därigenom drivkrafterna för att investera i det personliga kapitalet; ny utbildning, öka kompetensutvecklingen, byta jobb eller starta egna företag. Dessa investeringar har också en
stor betydelse för människors omställningsförmåga och förändringsbenägenhet i
tider med hård global konkurrens och en ständig strukturomvandling.
f) Inte minst arbetslöshetsförsäkringen bidrar till en bättre matchning på arbetsmarknaden så att den arbessökade får större möjligheter att hitta det rätta
jobbet och våga söka nya jobb som visserligen är osäkra, men som också är produktiva. Fler produktiva jobb höjer tillväxten på sikt.
g) Både socialförsäkringar och arbetslöshetsförsäkringen motverkar etableringen av låglönemarknader, och med en försvagning av dessa instrument
är det troligt att en låglönemarknad växer fram, som i sin tur skapar fler lågproduktiva jobb. Färre låglönejobb höjer produktiviteten och är därför tillväxthöjande.
18. Välfärdspolitiken jämställdes
med produktiva investeringar
Man kan lätt tro att de fördelningspolitiska argumenten har varit helt dominerande
för att motivera den generella välfärdspolitiken och försvara våra socialförsäkringar.
Men det är snarare tvärtom. Det är ett faktum att sedan den moderna välfärdspolitiken började att etablerades under 1930-talet, och framförallt under den långa perioden av politikens utbyggnad efter kriget fram till 1970-talet, var det olika
tillväxtargument som i första hand användes för att bygga ut och försvara välfärdspolitiken.
Jenny Andersson har sin avhandling ”Mellan tillväxt och trygghet” beskrivit hur de
ekonomiska argumenten för en generell välfärdspolitik användes mer flitigt i välfärdspolitiska debatten och för att argumentera för en utbyggnad av välfärdspolitiken.
65
Till att börja med var välfärdspolitiken överordnad den ekonomiska politiken och
betraktades som en viktig del av näringspolitiken. Välfärdspolitiken med alla sina
sociala program skapade trygghet för människor och gjorde det möjligt att leva ett
aktivt och produktivt liv.91
Utifrån detta synsätt betraktades välfärdspolitiska reformer som effektiva medel för
att minska samhällets sociala kostnader, eller närmare bestämt kostnaderna för människors ”förslitning” som en effekt av arbetslöshet, ohälsa, fattigdom och svåra missbruksproblem. För de tidiga socialreformatorerna fungerade välfärdspolitiken i vid
mening som ett effektivt medel för att öka arbetskraftens kvantitet och kvalitet. Det
handlade om att långsiktigt hålla en så stor del av den arbetsföra befolkningen som
möjligt kvar i arbetskraften.
Välfärdspolitiken skulle alltså förhindra utslagning från arbetslivet och underlätta
för människors deltagande i produktionen. Detta innebar att politiken kunde fungera
som ett medel för att öka den ekonomiska effektiviteten och därför verka tillväxthöjande. En viktig del av välfärdspolitiken skulle också bidra till att öka hushållens köpkraft och förstärka ekonomins efterfrågesida.
I finansplanen för 1965 betonade finansminister Gunnar Sträng att den offentliga
konsumtionen inte enbart kunde betraktas som konsumtion. Den offentliga sektorns
expansion uppfyllde nämligen sociala behov som hade samhällsekonomiskt positiva
effekter, i första hand ökade de möjligheterna för människor att vara kvar på arbetsmarknaden. Sträng gick så långt att han betraktade offentlig konsumtion som en
blandning av både konsumtion och produktion.
Resurserna till den offentliga sektorn kunde därför jämföras med tillväxthöjande realkapital genom att de ökade möjligheterna för individer att vara kvar i arbetslivet
och delta i produktionen. Detta synsätt var föregångare till de som idag betraktar
satsningar på utbildning som investeringar, och inte som konsumtion. Under välfärdspolitikens långa reformperiod som betraktade man insatser på detta område
som investeringar och inte som kostnader i egentlig mening.
Inom socialdemokratin fanns det redan från mitten av 1930-talet en tydlig förskjutning i synen på välfärdspolitiken, som medförde en större betoning på de sociala utgifternas positiva tilllväxteffekter. Denna förskjutning i uppfattning beskrev Gunnar
Sträng, som var socialminister under första hälften av 1950-talet, i en artikel:92
”Socialpolitikens motiv har förskjutits. Helt kan inte fördelningsmotivet uteslutas. Det ekonomiska klassamhället är, om inte iögonfallande, så ännu bestående. Men motivet har inte alls samma vikt
idag som tidigare. Nu är det produktions- och effektivitetsproblemen, frågan om att göra den gemensamma kakan större, som kommer i förgrunden, när förutsättningarna för nya socialreformer
skall diskuteras.”
Det är också i synen på de sociala utgifterna – hur stora de ska vara, hur de ska finansieras och hur stor del av ansvaret för dem som ska ligga på staten och kommunerna i förhållande till vad som kan skötas av marknaden och familjen – som de
stora ideologiska motsättningarna alltjämt finns mellan höger och vänster i svensk
politik. Dessa motsättningar har också skärpts sedan regeringsskiftet 2006 med fyra
66
högerpartier i regeringen som av tydliga ideologiska skäl prioriterar stora skattesänkningar framför alla andra åtgärder.
I skriften Resultat och reformer, av LO och socialdemokraterna, betraktades investeringar i barnomsorg, rehabilitering och omskolning som investeringar i arbetskraft
och produktiva utgifter, och som stöd för denna slutsats kunde man hitta följande
motivering:
”Utgifterna för att aktivera alla våra arbetskraftstillgångar är produktiva utgifter”93
I den tidigare välfärdspolitiska ideologin var givetvis tillväxt en viktig förutsättning
för att resurser skapades som sedan kunde användes för att bygga ut och förbättra
välfärdspolitiken. Men samtidigt var välfärdspolitiken en grundbult för att öka tillväxten genom att stärka och utveckla ett lands samlade kapital i människor. Jenny
Andersson sammanfattar på ett träffande sätt denna centrala välfärdsideologi vars
viktigaste slutsatser var dels att tryggheten var överordnad tillväxten, dels att sociala
utgifter, som skattefinansiers, var produktiva investeringar:
”En del av det historiska försvaret för välfärdsstaten, och en del i
socialdemokratins ”sociala demokrati”, var idén om välfärden inte
som en kostnad utan som en produktiv investering i mänskliga resurser, och i näringslivets effektivitet – därför att marknaden själv
inte tar hand om den del av samhället som Marx kallade reproduktionen, vården, omsorgen, barnafödandet, åldrandet och utslagningen. En del av den historiska kompromissen kring välfärdsstaten låg också i detta perspektiv, om nu välfärdsstaten var en investering i välstånd så gynnade den också alla och kunde därigenom
motiveras för det stora folkflertalet.
Den gemensamma finansieringen byggde på tanken om den gemensamma nyttan. Detta socialdemokratiska idérav var särskilt viktigt
i Sverige på grund av inflytandet från socialdemokratiska ekonomer
som Gunnar Myrdal och Ernst Wigforss, men passade också in i en
keynesiansk förståelse av samhälle och ekonomi. Gemensamhet,
trygghet och ekonomisk nytt gick hand i hand.”94
67
1 The Global Competitiveness Reoprt 2010-2011. Alltsedan 19990-talet har de nordiska välfärdsstaterna i
regel haft topplaceringar i denna rankning av ett stort antal länders konkurrenskraft och ekonomiska styrka.
2 Small European Countries in Economic Internationalisation: An Economic Historical Perspective, av Olle
Krantz. The Nordic Countries in the 19th and 20th Centuries - Economic Growth in a Comparative Perspective, av Olle Krantz.
3 Anförande vid SKTF:s jubileumskonferens den 11 februari 1986.
4 Dessa resultat bekräftas i olika länderjämförande studier: se bl.a. Welfare State Regimes and Mothers Poverty , Social Politics, Karen Christopher; Familje-Friendly Europé, The American Prospect, Volym 13 och nr
7, April 2002, av Karen Christopher; och The Challenge of Family System Changes for Research and Policy,
Center for Policy Research Maxwell School of Citizenship and Public Affairs Syracuse University, September
2002, av Daniel Moynihan mf.l. och Social Policy Strategies to Compat Income Poverty of Children and Families in Europa, Working Paper No. 336, av Bea Cantillon och Karel van den Bosch, Luxembourg Income
Study Working Paper Series.
5 Välfärd, inte för alla. Den ekonomiska familjepolitikens betydelse för barnfattigdomen i Sverige. Av Tapio
Salonen,en rapport utgiven av Rädda Barnen, 2011.
6 Gini-koefficenten är ett etablerat mått på inkomstskillnaderna i ett samhälle och detta mått varierar mellan
0 och 1. Ju högre värde på denna koefficenten, desto större inkomstskillnader och högre ojämlikhet.
7 Både förvärvs-och kapitalinkomster före skatter och inkomstöveringar (kontantförmåner av olika social-försäkringar och bidrag).
8 Nästan hälften av skatten är en årlig rundgång av av bl.a. Thomas Pettersson, Finansdepartementet, Välfärds-bullentinen nr 3, 2005. Offentliga tjänster utjämnar skillnader av Bengt Eklind, Finansdepartementet,
och Hans Heggeman, SCB, Välfärdsbullentinen nr 1 för år 2000.
9 Ibid 3
10 Värdet på sociala nyttigheter kan beräknas som summan av ersättningar från socialförsäkringar, olika bidrag, t.ex. barnbidrag(nominella bidragsbelopp) samt värdet på välfärdstjänster som är kostnaden för dessa
tjänster med avdrag för de avgifter som betalas för vissa av dessa tjänster.
11 Sid. 290-291 i kapitel 10 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, budgetpropositionen 2010,
prop. 2009/10:1. Välfärden. Bra välfärd för en bra livsfärd. Kongressrapport till TCO-kongressen 2011.
12 Fördelningspolitisk redogörelse, bilaga 3 till Vårpropositionen för 2002, prop. 2001/02:100. Fördelningspoli-tisk redogörelse, bilaga 4 till Budgetpropositionen för år 2000, prop. 1999/2000:1. Vårpropositionen för
2010, prop. 2009/10:100. När det gäller ålderspensioner bör de mer än andra socialförsäkringar betraktas
som upp-skjutna löner eftersom dessa finansieras med avgifter som tas ur det befintliga löneutrymmet och
dessutom är i regel perioden lång mellan pensionsavsättningar och tidpunkten för pensionsutbetalningar.
13 Inkomster och inkomstfördelning 2008, LO.
14 I första hand utifrån Esping-Andersens modell om de de olika välfärdsregimerna: The Three Worlds of
Welfare Capitalism, Cambridge, Polity Press. En av dessa regimer är den skandinaviska (nordiska) eller socialdemo-kratiska välfärdsmodellen med den generella räckvidden i befolkningen.
15 Välfärdens utveckling efter 1990-talets kris, av Åke Bergmark och Johan Fritzell, Socialvetenskaplig Tidskrift nr 2-3, 2007.
16 Välfärdstendens 2011, Folksam, och ESO-rapporten: Avtalsbestämda ersättnngar, andra kompletterande
ersättningar och arbetsutbudet, av Gabriella Sjögren Lindquist och Eskil Wadensjö, rapport 2011:4.
17 Numera finns det en doktorsavhandling som innehåller en kartläggning av de segregrationsprocesser
som har blivit resultatet av bl.a. det fria skolvalet och systemet med skolpeng: Den delade skolan. Segregationsprocesser i det svenska skolsystemet, av Anders Trumberg, Örebro Universitet.
18 Sid. 139-141 i I takt med tiden. Olof Palme 1927-1969, av Kjell Östberg, Leopard förlag.
19 Välfärdsopionen 2010: farväl till välfärdsstaten? Stefan Svallfors, Sociologiska Institutionen, Umeå Universitet.
20 Ibid 3
21 En frivillig, statligt finansierad arbetslöshetsförsäkring som administreras av fackföreningar brukar kallas
för Gent-modellen, eftersom det var i staden Gent i Belgien som systemet med fackliga arbetslöshetskassor
uppstod. Denna modell finns, förutom i Sverige, i Danmark, Finland, Island och delvis i Belgien.
22 Ojämlikhetens ansikten: Genus, klass och ojämlikhet i olika typer av välfärdsstater, som redovisas i Välfärds-stat i brytningstid, Walter Korpi, Sociologisk Forskning.
23 Risk Shift in Post-industrial Economies. A Comparative Study of Social Risks i 18 Post-Industrial Economies, Sophia Seung-Yoon Lee, Departement of Social Policy and Social Work, University of Oxford. The
Budgetary Implications of New Social Risk Policies, Maria Vaalavuo, European University Institute.
24 Hundra år av välfärdspolitik av Klas Åmark.
25 Riskutjämningen är omfattande och har stor räckvidd. Den sker mellan: äldre och yngre löntagare, löntagare i olika branscher, män och kvinnor, hög-och låginkomsttagare, arbetare och tjänstemän och mellan löntagare i olika yrken.
68
26 The Transformation of the Welfare State. What is left of public responsibility? Romke van der Veen, Erasmus University, departement of Sociologi, Rotterdam.
27 New Labour och skapandet av utvärderingssamhället, av Florence Faucher-King och Patrick Le Galés,
Fronesis, nr 32-33.
28 Ibid 14
29 Det finns både en internationell och nationell definition av sociala utgifter. Till dessa utgifter räknas skattefinansierade utgifter för såväl välfärdstjänster som kontantförmåner, i form av socialförsäkringar och bidrag.
De sociala utgifterna kan räknas som välfärdsstatens utgifter och utgöra utgifterna för skattefinansierade välfärds-tjänster, som vård och omsorg, samt dessutom olika inkomstförstärkningar till hushållen. De senare består av både ersättningar från olika socialförsäkringar och renodlade bidrag till hushållen. Dock exkluderas
utgifterna för den skattefinansierade utbildningen i detta mått för sociala utgifter. Data i denna rapport har
hämtats från SCB:s Statistiska Meddelanden, Utgifter för det sociala skyddet i Sverige och Europa samt utgifternas finansi-ering 2004-2009, Nr 14 SM 1101.
30 Det kan finnas följande mer eller mindre tekniska förklaringar till att nivån på två länders sociala utgifter
skiljer sig åt: Ett land kan finansiera vissa insatser genom skatteavdrag och inte genom bidrag, och ersättningarna från olika socialförsäkringar beskattas i ett land, men inte i andra länder. Dessutom har vissa länder, i motsats till andra, infört obligatoriska avtalsförsäkringar inom välfärdspolitiken vilket drar ner
utgiftsnivån .
31 Det är den så kallade standardavikelsen, som är ett spridningsmått, som minskade under denna period,
och det gjorde också variationskoefficieenten, som är det nämnda måttet relaterat till den genomsnittliga utgiftsandelen. En mer utförlig anslys av detta fenomen redovisas i uppsatsen "Patterns of welfare state indicators in th EU: Is there convergence?, Koen Caminada, Kees Goudswaard och Olaf van Vliet, Departement of
Economics Research Memorandum, Leiden Law of School.
32 Fastigheten Nils Holgerssons underbara resa genom Sverige. En avgiftsstudie för år 2009, som har utarbetats av Fastighetsägarna, HSB, Hyresgästföreningen, Riksbyggen och SABO.
33 I kommunallagens 8 kap. 3c§ regleras självkostnadsprincipen.
34 Se bl.a. regeringens förslag till lagrådsremiss: Den nya skolan - för kunskap, valfrihet och trygghet.
35 Maxtaxan inom barnomsorgen - så blev det, Svenska Kommunförbundet (idag Sveriges kommuner och
landsting).
36 Utgiftsområde 9, Hälsovård, sjukvård och social omsorg, Budgetpropositionen 2012, reg.prop. 2011/12:1
37 För läkemedel betalar patienten hela kostnaden upp till 900 kr, 50 procent alla utlägg i spannet 900-1700
kr, 25 procent av alla utlägg i spannet 1701-3300 kr, samt 10 procent av alla utlägg i spannet 3300-4300 kr,
och vid högre kostnader betalar patienten ingenting. Höjningen av högkostnadsskyddet under nästa år leder
också till att beloppen i denna högkostnadstrappa höjs med en översta kostnadstrapp som utgör läkemedelsinköp på 5400 kr under ett år.
38 I villkoren för en vårdförsäkring hos de flesta försäkringsbolag på marknaden krävs en mycket grundlig
hälsoundersökning och dessutom tillåts inte kroniskt sjuka eller alltför gamla att vara försäkrade.
39 OECD, 2004.
40 Utgiftsområde 9 till BP för 2011, prop. 2010/11:1
41 Patientavgifterna för den öppna vården var under 2008 1,3 mdr kr och 1,8 mdr kr för den slutna vården,
och dessutom tillkommer avgifterna för hemsjukvården som var 100 miljoner kr. Nettokostnaderna för sjukvården, exklusive tandvården, var under samma årdrygt 186 mdr kr.
42 Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, prop. 2009/10:01
43 Socialstyrelsens Folkhälsorapport för 2009.
44 Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, prop. 2009/10:01
45 En översyn av avgiftsstrukturen för hälso-och sjukvård, läkemedel, äldre-och handikappomsorg m.m.
Kom-mittédirektiv 2011:61
46 Välfärdstendens 2011, Rapport av Folksam.
47 Välfärdstendens 2011, Rapport av Folksam.
48 Socialstyrelsens lägesrapport för 2008: Vård och omsorg om äldre
49 Ibid 30
50 Avtalsbestämda ersättningar, andra kompletterande ersättningar och arbetsutbudet av Gabriella Sjögren
Lindquist och Eskil Wadensjö, ESO-rapport, 2011:4.
51 Efterfrågeminskningen är priskänsligheten 0,2* avgiftshöjningen på 25 procent (0,2*25). För ytterligare information, se bilaga 7 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? Bilaga 7 till 2004 års
69
långtidsutredning, SOU 2003:57.
52 Inkomstelasticiteten (inkomstkänsligheten) beräknas som kvoten mellan den procentuella ökningen av
efter-frågan och den procentuella inkomstökningen.
53 Framtidens hälso-och sjukvård delrapport 2 En översikt över förändringar i den svenska och internationella hälso-och sjukvården, och delrapport 3 Vårdens finansiering.
54 Kommittédirektiv 2011:161: Översyn av avgiftsstrukturen för hälso-och sjukvård, läkemedel, äldre-och
handikappomsorg m.m.
55 Ökad alternativ finansiering av välfärdssystem. Långtidsutredningens huvudbetänkande 2003/04, SOU
2004:19.
56 Som ett mått på avgiftsnivån för dessa kommuner redovisas de totala avgiftsinkomsterna för i första hand
verksamheter som drivs i förvaltningsform, vilket innebär att avgifterna för kommunernas affärsverksamheter,
och tekniska tjänster, inte ingår i detta avgiftsmått. Sistnämnda verksamheter drivs i första hand som bolag.
Men i och med att det finns brister i kommunernas redovisning, varav vissa är svåra att genomskåda, kan
dock vissa affärsverksamheter, som inte är särredovisade ingå i beräkningen av kommunens totala avgiftsnivå. Det innebär en viss överskattning av avgiftsnivån. I princip räknas avgiftsinkomster till vård och omsorg
för äldre och funk-tionshindrade, förskola, fritidshem, idrotts-och fritidsanläggningar, musik-och kulturskolan
till den egentliga verksamheten med en förvaltningsdriven drift. Dessa av-giftsinkomster motsvarar totalt
omkring 14,3 mdr kr och utslaget på en befolkning drygt 9,3 miljoner (9336487) blir det en avgiftsnivå på
drygt 1530 kr per invånare. Se SCB:s statistiska meddelanden Kommunernas hus-hållning med resurser
2008, OE 25 SM 0901.
57 Kommer vi ha råd med sjukvården? - Ett diskussionsunderlag om hälso-och sjukvårdens framtida finansiering, en rapport av Sveriges Kommuner och Landsting. Framtidens Hälso-och Sjukvård: Finansiering och
styrning, delrapport 7, Långtidsutredning om sjukvården i Stockholms läns landsting 2008-2025.
58 I denna siffra ingår både kostnader för driften och investeringar för primärvård, sjukhusvård, tandvård och
kostnaderna för läkemedel, oavsett om dessa utgifter är skattefinansierade eller finansierade av olika privata
aktörer, t.ex. hushållen. Dessa data är hämtade från utgiftsområde 9, Hälsovård, sjukvård och social omsorg,
BP 2012, prop. 2010/12:1. Även källan för utbildningskostnaderna är regeringens budgetproposition: Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning, BP 2012, prop. 2011/12:1.
59 I utgifterna för de inkomstrelaterade pensionerna ingår också pensionssystemets administrationskostnader på
ca 2,6 mdr kr, och dessa uppgifter redovisas i bilagan Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget,
BP 2012, prop. 2011/12:1.
60 Alla dessa uppgifter avser 2009. Finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg 2009. Statistiska
Meddelanden OE 29, SM 1101,SCB.
61 Denna politik brukar också kallas för en aktiveringsstrategi, eller en politik från välfärd till arbete. Det var
1994 som OECD i sin jobbstudie (Job Study) presenterade ett paket av åtgärder med denna inriktning. I princip föreslog man en samlad strategi för att avreglera och öka flexibiliteten på arbetsmarknaden. Denna politik, som hade tydliga nyliberala inslag, och var i princip en enda stora avregleringsstrategi, hade stort
inflytande på många OECD-länders sysselsättnings- och arbetsmarknadspolitik. Den översyn av 1994 års
åtgärdsprogram som OECD själv gjorde under början av 2000-talet resulterade i en betydande omprövning
av de slutsatser som redo-visas i Job Study. Om innehållet i denna omprövning av organisationens sysselsättnings-och arbetsmarknads-politiska strategi, se bl.a: " En expertorganisation ändrar uppfattning. Om
OECD:s omsvängning i arbetsmark-nadspolitiken", Kerstin Jacobsson, Erik Löfmark och Niklas Noaksson,
Arbetsmarknad&Arbetsliv, årg. 14, nr 3, hösten 2008.
62 Employment Outlook : Boosting jobs and incomes, OECD 2006; Boosting Jobs and Incomes: Policy Lessons from Reasssessing the OECD Jobs Strategy, OECD 2006; Jobs Strategy. Policy choices that work,
OECD Ob-server, June 2006; Growth Study, OECD 2007.
63 Globalisation and the reform of European social models, A. Sapir, Bryssel, 2005. Reform Perspectives on
Welfare State Models i Global Capitalism, av bl.a. Karl Aiginger m.fl. WIFO.
64 Denna bedömning är hämtade från sid. 222 i Finanspolitiska Rådets rapport för 2011, Svensk Finanspolitik. Dessa båda, liksom andra strukturella åtgärder, ökar antalet arbetande timmar genom att få effekter på
någon av följande delar av arbetsmarknaden: arbetskraftsdeltagande, sysselsättningsgrad eller jämviktsarbetslösheten.
65 Sid. 227 i Ibid 4. Även om man tror på detta samband, så är regeringens beräkning av styrkan i detta
samband
i överkant, om man jämför med andra internationella beräkningar.
66 Ibid 5, sid. 227
70
67 Ibid 6, sid. 232
68 Ett av standardverken är : Are Protective Labour Market Institutions Really av the Root of Unemploymen?
A Critical Perspective on the Statistical Evidence, July 14 2006, av bl.a. David R. Howell m.fl. En senare version av den förra uppsatsen med samma rubrik och författare, som publicerades i Capitalism and Society,
Volume1, Issue 1, 2007. National culture and labour market flexibility av Boyd Black, The International Journal of Human Resource Management10, 4 August 1999. Fitghting Unemployment: Why Labour Market Reform are not the Answer, av David R. Howell, october3, 2005. Unemployment Compensation and High
European Unemploy-ment: A Reassessment with New Benefit Indicators av David R. Howell and Miriam
Rehm, Working Paper 2009-9, Schwartz Center for Economic Policy Analysis, The New School. Why Work?
Comparative Studies om Welfare Regimes and Individual´s Work Orientations, Swedish Institute For Social
Research, avhandling av Inger Esser. The New OECD Jobs Report: More Reliable Evidence and More Balanced Assessments av David R. Howell, Toronto, June 15, 2006. Incitament och arbetsutbud: En diskussion
och kunskapsöversikt, uppsats av Ola Sjöberg och Olof Bäckman.
69 Översikten: Skapar A-kassan arbetslöshet? av Marika Lindgren-Åsbrink, Arbetarrörelsens Tankesmedja.
70 PM Den generella välfärden förutsätter allomfattande och starka socialförsäkringar. Det behöver dock utvecklas för att vara långsiktigt hållbara, av Christer Persson, 11 juni 2008.
71 TCO granskar: Jakten på suberarbetskraften III, nr 8/09, 2009-07-02
72 Se bl.a. Whyr Work? Comparative Studies on Welfare Regimes and individuals Work Orientations, av Ingrid Esser, Swedish Institute for Social Research.
73 Artikel Låg a-kassa försämrar chansen att få jobb, av Mattias Strand, Daniel Melén och Madelene Nordlund, Newsmill, 2011-06-22.
74 Artikel i SvD " Var fjärde arbetslös har känt hat, 2011-06-23.
75 De sex europeiska länderna som jämförelsen görs med är Danmark, Frankrike, Nederländerna, Frankrike, Schweiz, Storbritannien och Tyskland, vilket då var de rikaste länderna i Europa, om man utgår från
BNP per capita.
76 Har den "svenska modellen" minskat vår ekonomiska tillväxt?av Walter Korpi, Ekonomisk Debatt nr 7, årgång 32.
77 Den kände tillväxtforskaren Steve Dowrick bekräftar också denna uppfattning i uppsatsen: Swedish Economic Performance and Swedish Economic Deabte: A view from outside. The Economic Journal 106, november 1996. Se även Eurosclerosis or Financial Collapse: Whyr Did Swedish Incomes Fall Behind? av
Valerie Cerra and Sweta Chaman Saxena, IMF Workning Paper, WP05/29.
78 Hr den "svenska modellen" minskar vår ekonomiska tillväxt? av Walter Korpi, Ekonomisk Debatt nr 7, årgång 32, 2004. Svensk välfärdsstatsforskning - en kritisk betraktelse, av Bo Rothstein, Ekonomisk Debatt nr
3, årgång 37, 2009. Tillväxt och offentlig sektor av Jonas Agell, Thomas Lindh och Henry Olsson. Ekonomisk
Debatt, nr 4 årgång 22, 1994. Se även Welfare States, Markets, and Efficiency: The free lunch puzzle continues och Why the Welfare State Looks Like a Free Lunch, av Peter H. Lindert, Harvard University.
79 Det är knappast överraskande att detta samband kan se annorlunda ut för u-länder med helt andra ekonomiska strukturer, en annan infrastruktur och andra institutionella förhållanden än vad som kännetecknar
utvecklade ekonomier.
80 Dens senaste rankningen The Global Competitiveness Report 2010-2011, Klaus Schwab, World Economic Forum. I denna ranking var Sverige på andra plats medan Finland låg på sjunde plats, Danmark på
nionde plats och Norge på fjortonde plats - alla i hård konkurrens med i stort sett världens samtliga länder.
81 Det finns en omfattande litteratur om förhållanden mellan välfärdsstat och tillväxt samt mellan graden av
jämlikhet och tillväxt. I denna PM redovisas ett axplock av sådan litteratur: Social Policy and Productivity
Growsth: What are the Linages? uppsats av Richard G. Harris. Soical Protection and Growth, av Roman Arjona m.fl. OECD Economic Studies, No 35, 2002/2. The Economic consequenses of the welfare state, av
Isabela Mares, International Social Security Review, Volume 60, 2-3/2006. The Impact of Inequality on Economic Growth, av Thomas Leoni och Wolfgang Pollan, Working Paper 211/2003, WIFO. Has Widening Inequarlity Promoted or Retarded US Growth? av Gary Burtless, The Brooking Institution, Washington DC.
Growth, Inequality and Social Protection, av Roman Arjona m.fl.OECD, Paris. Age Structure, Income Distribution and Economic Growth, av bl.a. Rafael Gomez, Canadian Public Policy, Volume XXIX, 2003, London
School of Economics, London. Soical Policy and Productivity: Anybody Here See Any Levers? av William
Watson, The Review of Economic Performance and Social Progress, 2002. On the Impact of Inequality on
Productvity Growth in the Short and Long term: A synthesis, av Huw Lloyd-Ellis, Queen´s University, Kingston, Ontario, Canadian Public Policy, Volume XXIX, 2003. Linkage Between Economic Growth and Inequality: Introduction and Overview, av Andrew Sharpe, Centre for the Study of Living Standards, Ottawa,
Ontario, Canadian Public Policy, Volume XXIX, 2003.
82 Ibid 19 och Investing i Growth, av Serker Arslanalp m.fl. i Finance& Development, mars 2011, IMF.
83 Sid. 37 i Missbruksutredningens slutbetänkande, SOU 2011:35.
84 Ibid 19 och Euroscelerosis or Financial Collapse: Why Did Swedish Incomes Fall Behind? av Valerie
71
Cerra and Sweta Chaman Saxena, Working Paper, WP/05/29, IMF, Washington.
85 Social Capital in Europe. Measurment, and social and regional distribution of a multi-faceted phenomenon, av
W. van Oorchot, CCWS Workings paper no. 2006-44, Centre for Comparative Welfare Studies, Aalborg University.
86 Hur långt från trädet faller äpplet? Och hur länge lever den amerikanska drömmen i Sverige? av Daniel
Lind, Låginkomstutredningen, delrapport 3, Arbetarrörelsens Ekonomiska Råd,
87 Välfärden. Bra välfärd för en bra livsfärd. Rapport till TCO-kongrssen 2011.
88 Sid. 45-48 i Svensk Finanspolitik, Finanspolitiska Rådets rapport 2011. En analys av Hedi Bel Habib, filosofie doktor i antropologi, på Newsmill den 25 april 2011, som anser att dessa stötdämpare i ekonomin försvagas av alliansregeringens politik när det gäller socialförsäkringar och skatter.
89The Privatization of Risk and the Growing Economic Insecurity of Americans, en intressant och mycke lärorik uppsats av Jacob Hacker, som är professor på avdelningen för politisk vetenskap vid Yale Universitetet,
pub-licerad 7 juni 2006. Se även ibid 22.
90 Jobben och jobbet. Om jobbens betydelse och arbetets villkor. Rapport till TCO-kongressen 2011.
91 Mellan tillväxt och trygghet. Idéer om produktiv socialpolitik i socialdemokratisk socialpolitisk ideologi
under efterkrigstiden, av Jenny Andersson, Uppsala 2003. Detta synsätt var förvisso en viktig del av det
starka sam-hällets ideologi, med den tidigare statsministern Tage Erlander som dess främste företrädare.
92 Social trygghet och kortare arbetstid av Gunnar Sträng, Tiden, 1954.
93 Resultat och reformer, skrift av LO och SAP från 1964.
94 Jenny Andersson i Tvärdrag, 6:58, 2011
72