Jämlikhet och mångfald i kommunal politik och förvaltning

2.1.7 J ÄMLIKHET OCH MÅNGFALD I KOMMUNAL
POLITIK OCH FÖRVALTNING
D AVID K ARL SSON
I Norden har kommunerna ett mycket stort ansvar för den offentliga välfärden. Det är i kommunerna som de flesta medborgare möter det offentliga i
form av skola, vård och omsorg. För grupper i samhället som på olika sätt är i
behov av samhällstjänster, som är resurssvaga i olika avseenden eller som är
underordnade och diskriminerade, är frågor om hur kommunerna tar sitt
samhällsansvar av särskilt stor vikt. Dessa personer är i också stor utsträckning
de viktigaste målgrupperna för den offentliga politiken. Men i politiska församlingar och i den kommunala förvaltningen finns en snedrekrytering som
gör att många sociala grupper är underrepresenterade. Spelar detta någon
roll för kommunernas arbete för jämlikhet och mångfald? Detta är frågor som
har en viktig plats i kommunforskningen.
K ÖNSMAKT
OCH KÖNSBASE RADE INTRESSEN
Det står utom allt tvivel att kommunala politiker som tillhör olika sociala
grupper också önskar att särskilt prioritera dessa gruppers intressen i politiken. Unga politiker vill stödja ungas intressen, politiker med invandrarbakgrund
vill stödja invandrares intressen, religiöst aktiva politiker vill stödja kristnas
intressen, etcetera (Gilljam, Karlsson och Sundell 2010). Att vilja stödja den
grupp som man tillhör är en sak men hur detta stöd skall förverkligas är en
helt annan sak. Anette Gustafson har i sin avhandling ”Könsmakt och könsbaserade intressen. Om könspolitisk representation i svensk kommunpolitik”
(Gustafsson 2008) visat hur olika svenska kommunpolitiker ser på frågor om
kön och jämställdhet. Studien visar på betydande skillnader i många väsentliga avseenden mellan hur kvinnor och män ser på dessa frågor, men också att
det inom gruppen män och inom gruppen kvinnor finns stora olikheter. En av
Gustafssons slutsatser är därför att kvinnors närvaro i politiken är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för att jämställdheten skall gynnas.
38
N ÄRVARONS
POL ITIK OCH DET MÅNGETNISKA
S VERIGE
I Paula Rodrigo Blomqvists avhandling ”Närvarons politik och det mångetniska
Sverige. Om att ta plats i demokratin” (2005) studeras hur svenska partier på
lokal nivå arbetar med rekrytering av kandidater med invandrarbakgrund och
hur dessa kandidater ser på sin representantroll. Rodrigo Blomqvist belägger
att det finns en etnisk hierarki som påverkar möjligheten att få uppdrag, där
invandrare från Norden och Västeuropa är förhållandevis gynnade medan invandrare från Asien och Afrika är mycket missgynnade. I en studie om sverigefinska gruppers kamp för finskspråkig skolundervisning i ett antal kommuner
visar avhandlingen också att många av de viktigaste besluten som berör dessa
gruppers intressen inte fattas av politiker utan av tjänstemän i förvaltningen.
Avhandlingen slutar i konstaterandet att förvaltningsbyråkratin är en viktig
arena för invandrares möjligheter att realisera det som definieras som gruppens politiska intressen, och att olika gruppers närvaro i den offentliga förvaltningen därför är av stor betydelse.
R EPRESENTATIV
BY RÅKRA TI
Forskningsfältet som studerar mångfalden i den offentliga förvaltningen kallas
”representativ byråkrati”. Inte minst i USA finns många studier som visar att
sociala gruppers närvaro i förvaltningen påverkar förvaltningens arbete på
olika sätt. I Norden finns emellertid inte särskilt mycket forskning som tar upp
detta ämne, vilket är märkligt med tanke på hur stark snedrekryteringen är i
den kommunala förvaltningen i Sverige, Norge och Danmark. Studien ”The
Unrepresentative Bureaucracy. Ethnic Representativeness and Segregation in
Scandinavian Public Administration” (Karlsson och Tahvilzadeh 2010) har visat
hur grupper med invandrarbakgrund är kraftigt underrepresenterade i de
flesta kommunala sektorer och yrkesgrupper. Endast i yrkeskategorier med
mycket låg status är invandrare någorlunda välrepresenterade, medan personalstyrkan i mer högavlönade yrken och i uniformsyrken är dominerad av personal från den nationella majoriteten. Det blir därmed tydligt att snedrekryteringen både vad gäller kön och etnisk bakgrund sammanfaller, och att kvinnor och invandrare är relativt sett över och underrepresenterade i samma
typer av yrkeskategorier. Studien bekräftar också att etniska hierarkier verkar
påverka rekryteringen även inom förvaltningen, där invandrare från grannländer har mycket större möjlighet att göra karriär än de som har rötter på
andra kontinenter.
I sin avhandling ”Representativ byråkrati. En studie om ledande kommunala
minoritetsadministratörers företrädarskap” (arbetstitel) undersöker Nazem
Tahvilzadeh (kommande) om och på vilket sätt kommunala tjänstemän med
utomeuropeisk bakgrund upplever sig företräda mångetniska grupper i Sve39
rige och hur detta företrädarskap i så fall tar sig uttryck. Tahvilzadeh intervjuar en lång rad tjänstemän på en relativt sett hög administrativ nivå i fem
svenska kommuner, och det visar sig att nästan alla upplever sig representera
minoritetsgrupper på något sätt. Vissa tjänstemän tar öppet på sig roller som
inofficiell ”invandrarminister” eller ”ambassadör för invandare” i den egna
kommunen, medan andra förverkligar sina företrädarskapsprojekt genom att
direkt påverka politiska ledare, genom att sätta integrations- och diskrimineringsfrågorna på den politiska agendan, och genom att på olika sätt hjälpa
medborgare med minoritetsetnisk bakgrund till rätta i deras kontakter med
det offentliga.
En central fråga i detta sammanhang är vilka faktorer som spelar in för hur
tjänstemännen utövar sitt företrädarskap och vilket handlingsutrymme de har
att företräda. En viktig faktor är föga förvånande hur högt upp i den kommunala hierarkin de befinner sig. Personer som arbetar nära den politiska ledningen har ofta större möjligheter att påverka de politiska besluten på ett mer
direkt sätt. Längre ner i organisationen blir sådana maktresurser mer begränsade, men det finns också exempel på att tjänstemän längre ner i hierarkin får
stort ansvar, inte minst för att det är så sällsynt med ledande förvaltningstjänstemän med utomeuropeisk bakgrund på högre nivåer.
Att tjänstemän har en så stor betydelse för kommunpolitikens innehåll och
genomförande är knappast förvånande för förvaltningsforskare, men det är
likväl kontroversiellt i den allmänna samhällsdebatten där de flesta tar för
givet att tjänstemän är neutrala genomförare av vad politiker beslutar. För
den som vill förstå hur politik formas i kommunerna är det alltid nödvändigt
att beakta tjänstemännens centrala roll, och precis som när det gäller valda
politiker spelar tjänstemännens egna sociala bakgrund in när de tolkar sina
roller.
P UBLIKATIONER
I URVAL
Blomqvist, Paula Rodrigo, 2005, Närvarons politik och de mångetniska Sverige. Om att ta plats i demokratin. Doktorsavhandling. Göteborg: Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet.
Gilljam, Mikael, David Karlsson och Anders Sundell, 2010, Politik på hemmaplan. Tiotusen fullmäktigeledamöter tycker om politik och demokrati. Stockholm: SKL Kommentus.
Gustafsson, Anette, 2008, Könsmakt och könsbaserade intressen. Om könspolitisk representation i svensk kommunpolitik. Doktorsavhandling. Göteborg:
Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet.
40
Karlsson, David och Nazem Tahvilzadeh, 2010, "The Unrepresentative Bureaucracy: Ethnic Representativeness and Segregation in Scandinavian Public
Administration." I Bengtsson, Bo, Per Strömblad och Ann-Helén Bay (red) Diversity, Inclusion and Citizenship in Scandinavia. Newcastle upon Tyne: Cambridge Scholars Publishing.
Tahvilzadeh, Nazem, kommande, Representativ byråkrati. En studie om ledande kommunala minoritetsadministratörers företrädarskap (arbetstitel).
Doktorsavhandling. Göteborg: Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet.
41