Granskning - Östersunds kommun

Östersunds Kommun
Granskning av hantering vid avrop på upphandlade
ramavtal för fastighetsunderhåll
Ernst & Young AB
Granskningsrapport
2012-03-30
Innehållsförteckning
1 Uppdraget ..................................................................................................................... 2
1.1
Bakgrund................................................................................................................. 2
1.2
Syfte ........................................................................................................................ 2
2 Granskningens inriktning ............................................................................................ 2
2.1
Inriktning ................................................................................................................. 2
2.2
Genomförande och metodik .................................................................................... 3
2.3
Intervjuer ................................................................................................................. 3
2.4
Genomgång av policys och riktlinjer ........................................................................ 3
2.5
Avgränsning ............................................................................................................ 3
2.6
Rapportering ........................................................................................................... 3
3 Iakttagelser avseende internkontroll .......................................................................... 4
3.1
Allmänt om Ernst & Youngs iakttagelser rörande internkontroll ............................... 4
3.1.1
Förebyggande rutiner mot oegentligheter ......................................................... 4
4 Granskningsresultat rörande detaljgranskning av projekt........................................ 8
4.1
Projekt ..................................................................................................................... 8
4.1.1
Urval projekt ..................................................................................................... 8
4.2
Fakturaunderlag .....................................................................................................10
4.2.1
Kommentar .....................................................................................................10
4.3
Sammanfattande kommentarer från intervjuer........................................................10
4.4
Inhämtning av information från media ....................................................................11
4.4.1
Kommentar gällande intervjuer och information från media .............................12
5 Granskningsresultat rörande uppföljning av bisyssla .............................................12
5.1
Jäv och bisyssla .....................................................................................................12
5.1.1
Kommentar .....................................................................................................13
6
Sammanfattning av iakttagelser och rekommendationer .........................................13
1 Uppdraget
Östersunds Kommuns kommundirektör har beslutat att tillsätta en extern granskning av
kommunens hantering vid avrop på upphandlade ramavtal för fastighetsunderhåll.
1.1
Bakgrund
Bakgrunden till att kommunen tillsatt en extern granskning är att företaget KåEss Bygg AB
vann den upphandling som resulterat i ramavtal för åren 2006-2009 gällande
fastighetsunderhåll. KåEss Bygg hävdar att de inte blivit tillfrågade om att utföra ett flertal
byggprojekt under perioden för det gällande ramavtalet. Avropen har istället gått till andra
leverantörer och KåEss Bygg påstår att de gått miste om 170 uppdrag till ett värde av cirka
50 miljoner kronor exklusive moms. Östersunds kommun anser att KåEss Bygg fått förfrågan
men avböjt på grund av tidsbrist. Då kommunen konstaterat att dokumentationen gällande
de förfrågningar som gjorts till KåEss Bygg hade brister har kommunen tagit på sig ansvaret
och betalat ett skadestånd om MSEK 1,5 till KåEss Bygg för att undvika rättegång och de
merkostnader det kan medföra.
1.2
Syfte
Syftet med granskningen är att ge ett rimligt svar på om:
Oegentligheter förekommit
Uppdrag lämnats till en viss leverantör i en omfattning som inte kan förklaras på ett
rimligt sätt.
Otillbörlig påverkan förekommit
2 Granskningens inriktning
2.1
Inriktning
Följande områden har granskats:
1. Internkontroll. Genomgång av rutin för rapportering och uppföljning i projekt.
Genomgång av attestordning och fakturaunderlag. Vi har även granskat de policys
och riktlinjer som finns kopplade till upphandlingen av fastighetsunderhåll.
2. Detaljgranskning. De projekt i urvalet som anses mer riskfyllda har detaljgranskas.
Detta inkluderar den dokumentation som finns kopplad till projektet, intervju med
handläggare samt granskning av öppna källor.
3. Bisyssla. Uppföljning av handläggares bisysslor genom granskning av bisyssla i
jämförelse med bolagsregistret. Undersökning av kopplingar mellan handläggare och
granskade projekt genom inhämtning av information från öppna källor.
Urvalet av projekt att granska har gjorts i samråd med Östersunds Kommun. Urval har
baserats på storlek på projekt, vilka handläggare som hanterat avropen och kombinationen
av handläggare och leverantörer som är frekvent förekommande.
2
De projekt som anses ha en högre risk har Ernst & Young valt att detaljgranska. Urval har
gjorts på både projekt som är klassificerade som underhåll och som investering i det
dokument som Östersunds Kommun bifogade i anbudsförfrågan.
Därutöver innebär uppdraget att identifiera eventuella brister i den aktuella verksamhetens
internkontroll samt att föreslå förbättringsåtgärder.
Vi har inte granskat kommunens internkontroll utifrån ett helhetsperspektiv. Vi har således
inte granskat internkontrollen för kommunens samtliga verksamheter och förvaltningar.
Istället har syftet varit att presentera eventuella brister som uppdagats i samband med
granskningar av ovan nämnda områden. Fokus har varit att granska intern kontroll för
Teknisk Förvaltning.
Under genomförandet av granskningen framkom uppgifter där Ernst & Young ansåg att det
var nödvändigt att intervjua en person från KåEss Bygg.
I förekommande fall ska Ernst & Young dokumentera och säkra underlag som styrker att
regelbrott skett. Ernst & Young ska också ge förslag till förbättringsåtgärder till eventuella
brister som identifieras under granskningen.
2.2
Genomförande och metodik
Granskningen har utgjorts av insamling av fakta och efterföljande analys, i syfte att besvara
frågeställningarna ovan. Faktainsamlingen har skett genom inhämtning av relevant
dokumentation inom Östersunds kommun, öppna källor samt genom intervjuer.
2.3
Intervjuer
Intervjuer har genomförts med sju personer på Östersunds Kommun, Upphandlingschef på
Upphandlingskontoret samt person anställd på KåEss Bygg.
2.4
Genomgång av policys och riktlinjer
Vi har granskat relevanta riktlinjer och policys med koppling till de områden uppdraget
fokuserat på. Policys och riktlinjer har efterfrågats från och tillhandahållits av ansvariga
personer inom Östersunds Kommun.
2.5
Avgränsning
Ernst & Young har granskat 22 projekt som valts ut baserat på storlek på projekt, vilka
leverantörer som är frekvent förekommande, vilka handläggare som hanterat avropen samt
vilka kombinationer av handläggare och leverantör som är frekvent förekommande . De
projekt som haft en högre risk har detaljgranskats.
Granskningen har, som nämnts ovan, primärt baserats på information som gjorts tillgänglig
av Östersunds kommun, öppna källor samt intervjuer. Granskningen har inneburit att
insamla, analysera och presentera fakta i syfte att belysa och besvara aktuella
frågeställningar. Ernst & Young har i sammanhanget sökt att i möjligaste mån klargöra roller,
beslutsprocesser och formellt ansvar för beslut och åtgärder. Ernst & Young uttalar sig inte
om det strikt juridiska ansvaret för eventuella klandervärda beslut och aktiviteter. Detta bör
göras av juridisk expertis baserat på Ernst & Youngs granskning.
2.6
Rapportering
Uppdraget avrapporteras genom denna rapport på det sätt som överenskommits mellan
Ernst & Young och Östersunds kommun.
3
3 Iakttagelser avseende internkontroll
3.1
Allmänt om Ernst & Youngs iakttagelser rörande internkontroll
Som tidigare nämnts har inte granskningen haft som syfte att genomföra en systematisk
utvärdering av Östersunds kommuns internkontroll. Vid en sådan genomgång skulle våra
bedömningar dels baserats på en etablerad modell för internkontroll (COSO-modellen), dels
skulle vi ha presenterat granskningsresultatet i enlighet med denna modells struktur. Vidare
skulle en systematisk inhämtning av samtliga relevanta policys gjorts, samt utvärdering av
dessa. Under granskningens genomförande beslutades i samråd med Östersunds kommun
att kontakta Upphandlingskontoret för att få en förståelse för samarbetet mellan kommunen
och upphandlingskontoret. En detaljgranskning av Upphandlingskontorets rutiner har inte
genomförts. Nedan presenteras iakttagelser avseende internkontroll som gjorts i samband
med utförd granskning.
3.1.1
Förebyggande rutiner mot oegentligheter
Handläggning av avrop och investeringsprojekt är en riskutsatt verksamhet ur ett
oegentlighetsperspektiv. Därför har vi granskat Östersunds Kommuns rutiner för att motverka
otillbörlig påverkan, vilka beskrivs nedan. I kommunens övergripande internkontrollplan för
2011 finns riskanalys som bland annat behandlar policy kring farliga förmåner, upphandling,
anmälan av bisyssla samt inköp och attest. Teknisk Förvaltning har en egen
internkontrollplan för 2011 där ovan nämnda områden är redovisade på samma sätt som i
kommunens övergripande internkontrollplan.
3.1.1.1 Muta & bestickning
Kommunen har tagit fram en Policy – Regler om farliga förmåner. Kommunfullmäktiges
beslut är att ”Anställda och förtroendevalda vid Östersunds kommun får inte ta emot
förmåner i form av gåvor, resor, frikort och inte heller rabatter på varor och tjänster eller
andra förmåner, som kan misstänkas påverka dem i deras arbete eller uppdrag för
kommunen. ”1 ”För att reglerna ska få genomslagskraft hos alla är det viktigt att de förs ut
och diskuteras inom alla förvaltningar”2 I riskanalysen bedöms risken som möjlig och mycket
allvarlig om policyn farliga förmåner inte följs. Mutbrott kan bli resultatet av att policyn inte
följs samt negativ publicitet för kommunen i media. Kommunjuristen är ansvarig för
uppföljning om hur kunskap om policyn förmedlas på förvaltningarna.
Gällande erbjudande om förmån från leverantör berättar flertalet personer vi intervjuat att det
saknas instruktion om vad man gör om man blir erbjuden någon form av förmån från
leverantör. Det finns inte någon fastställd rutin t ex om att informationen rapporteras vidare
till närmaste chef eller annan person inom organisationen. Enligt flera personer vi intervjuat
är dock situationen väsentligt annorlunda idag än vad den var tidigare. På 80-talet var det
vanligt att leverantörer bjöd på resor etc. Under 90-talet blev det en annan professionalism
inom kommunen. Numera är den generella uppfattningen bland de personer vi intervjuat att
det är nolltolerans som gäller, även om det inte är formulerat i policyn. Flera av de personer
vi intervjuat säger att det idag är mycket ovanligt med erbjudanden från leverantörer. Ingen
av de personer som vi intervjuat har blivit erbjudna mer än en lunch.
En handläggare, som även sitter med i Teknisk Förvaltnings strategigrupp som arbetar med
att revidera policyn Farliga Förmåner, framförde att det tidigare fanns en formulering som
1
2
Protokoll kommunfullmäktige, Östersunds kommun 2005-04-28 Dnr 1807-2004
Protokoll kommunfullmäktige, Östersunds kommun 2005-02-03 Dnr 1807-2004
4
hänvisade till gåvans exklusivitet och hur det påverkar en handläggare. Handläggaren
berättade att det förs diskussioner om att införa nolltolerans i policyn istället.
3.1.1.2 Upphandling
I kommunens riskanalys i internkontrollplanen bedöms riskerna som sannolika och allvarliga
att ramavtalet inte efterföljs samt att otillåten direktupphandling sker. Ramavtalsleverantören
förväntar sig att få samtliga/de flesta avrop inom det upphandlade området. Köptrohet mot
kommungemensamma avtal ska följas upp av verksamhetscontroller genom ett framtaget
analysverktyg. I intern kontrollplanen framgår det att det sker en utredning om krav på att
annonsera direktupphandlingar när beloppet överskrider 50 000 SEK eller 100 000 SEK.
Upphandlingsskadeavgift samt negativ publicitet i media kan bli resultatet av otillåten
direktupphandling.
Upphandlingskontoret är en gemensam nämnd som upphandlingssamverkan i Jämtlands
län. Syftet är att upphandla avtal för varor och tjänster som köps i stora kvantiteter.
Kommunspecifika upphandlingar och kvalitetssäkring av förfrågningsunderlag och
anbudsutvärdering utförs. Det finns inget centralt beslut om att varje upphandling måste gå
genom Upphandlingskontoret. Det är upp till varje förvaltning att efter sina egna riktlinjer
besluta om de vill ha stöd av Upphandlingskontoret. Dock har Östersunds Kommun beslutat
att samtliga upphandlingar som genomförs i kommunen ska kvalitetgranskas av
Upphandlingskontoret. Detta ska göras vid två tillfällen. Det första innan annonsering av ett
projekt, det vill säga förfrågningsunderlaget och det andra är anbudsutvärdering som görs
innan tilldelningsbesked meddelas. På detta sätt ska alla upphandlingar inom kommunen
passera Upphandlingskontoret. Dokumentation av kvalitetgranskning görs av
Upphandlingskontoret. Upphandlingskontoret följer upp vilken förvaltning som genomför
upphandlingen, vilket objekt upphandlingen avser samt vem som är förvaltningens
kontaktperson. Datum för kvalitetsäkring av förfrågningsunderlag och anbudsutvärdering
redovisas också. En handläggare som vi intervjuat berättade att han skickar
förfrågningsunderlaget, men inte anbudsutvärderingen till Upphandlingskontoret.
Gällande entreprenadupphandlingar så genomför inte Upphandlingskontoret det som
huvudsaklig arbetsuppgift. Dessa upphandlingar görs istället av respektive förvaltning, till
exempel Teknisk Förvaltning.
Upphandlingskontoret följer upp avtalstrohet i april, augusti samt december.
Upphandlingschefen berättar att han uppmärksammat en brist som finns i det system som
kontrollerar avtalstrohet. Oavsett om det görs en beställning av ramettan eller någon annan
lägre rangordnad leverantör inom ramavtalet så påverkar detta inte avtalstroheten.
Upphandlingschefen berättar dock att det är en brist han sett i samtliga system han arbetat i
inom offentlig verksamhet.
Chefen för upphandlingskontoret och kommunjuristen planerar enligt uppgift att genomföra
en tvådagars utbildning för nya chefer där innehållet är lagen om offentlig upphandling och
farliga förmåner.
3.1.1.3 Kommentar Muta & Bestiktning samt Upphandling
I policyn för farliga förmåner anges att ”Anställda och förtroendevalda vid Östersunds
kommun får inte ta emot förmåner i form av gåvor, resor, frikort och inte heller rabatter på
varor och tjänster eller andra förmåner, som kan misstänkas påverka dem i deras arbete
eller uppdrag för kommunen.” Denna formulering bedöms, trots förtydliganden, fortfarande
5
lämna utrymme för individuell tolkning. Det skulle på ett enkelt sätt kunna omformuleras så
att det tydligt framgår att det är nolltolerans som gäller.
Vi har vid vår granskning informerats om att chefer i organisationen får utbildning i policyn. Vi
uppfattar det som ett positivt moment att nya chefer vid kommunen får en tvådagars
utbildning som innefattar LOU och information kring ekonomiska oegentligheter. En
handläggningsprocess inom såväl ramavtal som investeringar är komplex och omfattar flera
personer i organisationen. Vi anser att det finns ett behov av att bredda utbildningsinsatsen
så att den når ut till fler personer än till cheferna . Vi rekommenderar därför att
utbildningsinsatsen ska breddas till samtliga personer inom Teknisk Förvaltning. För att
säkerställa att informationen kommuniceras ut skulle en uttalad princip, till exempel ett
utbildningsmaterial, skriftligt eller internetbaserat, kunna tas fram. Genom obligatoriskt
deltagande är det möjligt att skapa en bättre förankring samt att utbildningsinsatsen kan
göras mätbar. Det viktigaste är, enligt vår uppfattning, att hantering av och skydd mot
oegentligheter hela tiden hålls levande. Det är därför mycket viktigt att ledningens
ställningstagande i värdegrunds- och etiska frågor förs fram och diskuteras och förankras
inom hela organisationen. Kommunen skulle även kunna använda intranätet som en kanal
för regelbundna kommunikationskampanjer.
I kommunens internkontrollplan bedöms riskerna som sannolika och allvarliga att ramavtalet
inte efterföljs samt att otillåten direktupphandling sker. Vi rekommenderar därför kommunen
att upprätta årliga kontrollåtgärder för att minska risken att ramavtal inte följs och att inte
otillbörlig direktupphandling genomförs.
Det finns ingen uttalad rutin gällande var eller vem en anställd ska rapportera till om
vederbörande blivit erbjuden en förmån eller muta. För att säkerställa att samtliga anställda
för vidare eventuella oegentligheter kan en anonym incidentrapporteringsfunktion (så kallad
”whistle-blower” funktion) implementeras. Misstänkta eller identifierade oegentligheter bland
leverantörer eller bland personal kan därmed rapporteras till en oberoende funktion inom
kommunen. Ett annat alternativ är att anställda har alternativa rapporteringsvägar genom att
till exempel rapportera till personalavdelningen. Att rapportera misstankar till närmaste chef
kan innebära problem för den enskilde, då chefen kan vara involverad i den misstänkta
oegentligheten, och därmed förhindra att rapporteringen förs vidare i organisationen. Det kan
också upplevas som känsligt att rapportera en misstanke om en gemensam nära kollega.
Vi rekommenderar att kommunen beslutar om hur identifierade eller misstänkta
oegentligheter ska rapporteras. Detta bör fastställas i den skriftliga policyn farliga förmåner.
Det är också viktigt att denna rutin kommuniceras ut och förankras i organisationen på
lämpligt sätt.
Enligt lagen om offentlig upphandling kapitel fem, så ändrades lagen 1 januari 2008 från att
samtliga leverantörer inom ramavtalet skulle erbjudas avrop till att det är den leverantör som
är först rangordnad som ska erbjudas ett avrop först. Tidigare var det kutym att alla parter
inom ramavtalet skulle blir erbjudna projekt. Ramettan skulle dock bli erbjuden flest projekt3.
Detta kan ha ett samband med hur avtalstroheten beräknas. Vi rekommenderar att, för att
få en rättvis statistik gällande avtalstrohet, bör kommunen se över alternativa analysverktyg
som mäter statistiken beroende på vilken leverantör som får avropet.
Under intervjuer med handläggare har det framkommit att anbudsutvärderingen inte alltid
lämnats till Upphandlingskontoret för kvalitetssäkring. Vi rekommenderar kommunen att
säkerställa att rutin gällande förfrågningsunderlag och anbudsutvärdering av
Upphandlingskontoret kommuniceras ut och implementeras i organisationen.
3
Efter telefonsamtal med person anställd på konkurrensverket 2012-01-25
6
3.1.1.4 Attestordning
I kommunens internkontrollplan bedöms riskerna kring attestering och inköp som möjlig och
mindre allvarlig. Risk för såväl avsiktliga som oavsiktliga fel finns alltid i en stor organisation.
Kontroll genomförs enligt intern kontrollplan av redovisnings/finanschef att aktuella
förteckningar över beslutsattestanter och utanordnare finns på varje förvaltning.
Granskning av attestförteckning och behörigheter är gjord för Teknisk Förvaltning och har
stämts av mot attestlista på Ekonomi och Finans. Urvalet som granskats är samtliga
personer som är med i attestförteckningen för Fastighet samt Bygg och Projektering. Vi har
även gjort ett mindre urval från Vatten, Gatukontoret, Stab samt Lokal och Bostad.
Sammanlagt är urvalet 28 personer.
Kommunen använder sig sedan några månader tillbaka av Inköp och Faktura, ett system
som tagits fram av Aditro. Tidigare användes Efact för hantering av leverantörsfakturor.
Gällande attestreglemente uppdaterades senast år 2000. Där regleras vad beslutsattest
respektive behörighetsattest innebär samt vilka kontroller som göras av respektive attestant.
Utöver detta finns en förteckning över attestanter och de beloppsgränser som gäller för varje
person.
Upprättad attestförteckning är daterat från 2011-10-21. Det innehåller information om vilka
personer som har möjlighet att ändra behörigheter i systemet samt rätt att ändra koder och
konton i systemet. Det framgår även vilka personer som är behöriga att granska fakturor,
slutattestera fakturor samt utanordna fakturor. Tanken är att behörigheter i systemet styrs av
behov samt att om man har attesträtt ska man inte ha rätt att utanordna betalning av faktura.
Attesträtt ska också vara kopplat till den enhet personen arbetar inom, det vill säga personer
ska inte ha attesträtt inom andra enheter.
Slutattest samt utanordningsbehörighet läggs in i systemet. Granskarens godkännande av
fakturor sker ibland i systemet, men ibland manuellt direkt på fakturan. Det innebär att inga
behörigheter läggs in i systemet gällande granskare.
Två personer har enligt attestförteckningen rätt att ändra behörigheter i systemet, medan
ytterligare sju personer har rätt att ändra koder/konton avseende verksamhetsbehov i
ekonomisystemet.
3.1.1.4.1 Kommentar
Vi bedömer att attestreglementet i sig är tydligt.
Vi har dock noterat att en person på attestlistan är utanordnare och samtidigt beslutare på
kod 21200. Det finns två personer som enligt listan är upplagda på samma koder både som
granskare och beslutare. Vi rekommenderar att det bör vara två olika personer som
granskar och beslutsattesterar då utanordnaren har svårt att rimlighetsbedöma en faktura.
Vi har även noterat att fem personer är upplagda som beslutare med en gräns på 10 000 kr i
attestförteckningen, men inlagd i systemet med en gräns på 100 000 kr.
En person har enligt systemet en gräns på sju miljoner på en verksamhetskod som inte står
redovisad under denna person i förteckningen. En person står enbart som granskare i
förteckningen, men i systemet har personen en beslutsattest på 214 000 kr.
Vi rekommenderar att kommunen säkerställer att uppgifter i gällande attestförteckning
överensstämmer med de uppgifter som läggs in i systemet Inköp och Faktura.
7
4 Granskningsresultat rörande detaljgranskning av projekt
4.1
Projekt
Vi har av Östersunds kommun mottagit ett brev och ett e-postmeddelande med anonyma tips
avseende eventuella oegentligheter. Den information som har farmkommit har varit så
bristfällig att vi inte har kunnat gå vidare med en fördjupad granskning av dessa påståenden.
Vi kan heller inte bedöma sanningshalten.
För investeringsprojekt finns en framtagen processbeskrivning som stöd vid utförandet. Det
finns också en ansvarsmall för byggprojekt, där det framgår vilka steg som ska ingå i
projektet samt vem som är ansvarig för respektive steg. En person vi intervjuat menar att
”Gällande process för investeringar kan det vara så att det finns för många beskrivningar.
Det saknas INTE beskrivning för hur man ska jobba.”
Processen ser ut så att ansvarig förvaltning tar fram en tids- och aktivitetsplan för projektet
samt en preliminär kostnadsberäkning som blir grunden för beslut om en investering ska ske
eller inte. Eventuellt görs en förstudie innan kalkyl upprättas och projektering sker.
Upphandling sker sedan i samarbete med upphandlingskontoret, tilldelningsbesked lämnas
och kontrakt tecknas med entreprenör. Projektledare ansvarar sedan för löpande uppföljning
av projektets kostnader och attesterar även projektets fakturor. När projektet färdigställts
upprättas en efterkalkyl med kommentarer till utfall i förhållande till budget.
4.1.1
Urval projekt
Urvalet är hämtat från en Excel-fil som Östersunds kommun försett oss med där projektet är
klassificerade som investerings- eller underhållsprojekt. Vi valde ursprungligen ut 22 projekt
som granskades mot underlag. Under arbetets gång framkom dock att två projekt i vårt urval
hade samma projekt- respektive objektsnummer. Därför blir det faktiska antalet projekt i
urvalet 21 stycken. 13 projekt är investeringar, 5 är underhållsarbete och 3 är
bostadsanpassningar. Vid bostadsanpassningar tillämpas inte ramavtalet, dock ska
projekten konkurrensutsättas om kostanden överstiger maxbeloppet för direktupphandling. Vi
har valt att ta med dessa i vår granskning. Utifrån den lista vi mottagit så överstiger 9
investeringsprojekt gränsen för direktupphandling: 284 000 kronor. Sammanlagt har vi
granskat 10 projekt ifrån Skanska, 10 projekt ifrån NCC samt ett projekt ifrån PEAB. Enligt
kommunens fastighetschef bör nästan samtliga projekt i urvalet ses som avrop från
ramavtalet.
Dokumentation har inhämtats från Tekniska Förvaltningens/Fastighets arkiv samt digital
dokumentation. Till större projekt finns även en tillhörande projektpärm. I arkivet återfanns
objektsmappar till samtliga projekt förutom de tre som gäller bostadsanpassningar. Fastighet
arkiverar inte denna dokumentation utan hänvisar till annan enhet som skött
handläggningen.
Investeringsprojekt, dokumentation
Igångsättningsbeslut
Protokoll vid anbudsöppning
Tilldelningsbesked
Formella anbud
Delegationsbeslut
E-post/handskrivna anteckningar kostnadsförslag
Beställningsskrivelse
Finns
10
2
1
3
6
4
11
Saknas
2
11
12
10
7
9
2
8
Flera handläggare berättar att det är vanligt vid en investering att en leverantör kontaktas
enligt ramavtalet. Tid och kostnad för investeringen styr om en ny konkurrensutsättning ska
göras eller om kommunen kontaktar en leverantör. Någon beloppsgräns har inte fastställts
gällande när upphandling måste ske.
Underhållsprojekt, dokumentation
Projekt planerat underhåll
Beställningsskrivelse
Formellt anbud
Finns
3
2
2
Saknas
2
3
3
Ett av underhållsarbetena avser enligt kontrakt och anbud med KåEss en till – och
ombyggnation. Det är befogat att diskutera om det här projektet är ett investeringsprojekt där
kommunen valt ut en leverantör från ramavtalet som fått lämna anbud? En till- och
ombyggnation borde inte räknas som ett underhållsprojekt. Det finns ingen ytterligare
dokumentation förutom kontraktet på dryga fem miljoner.
För bostadsanpassningar är det kunden som beslutar om leverantör, men där kan
kommunen vara behjälplig vid upphandling. Då tillämpas inte ramavtalet, utan handläggaren
skickar ut anbudsförfrågan till ett antal entreprenörer. Även om kunden är den som väljer
leverantör är det handläggaren hos kommunen som väljer vilka leverantörer som får lämna
anbud. En handläggare som vi talat med berättade att det kan ifrågasättas att kommunen
inte gör en ny upphandling med annonsering och tilldelningsbesked.
Det finns ingen dokumentation sparad kring dessa tre projekt. Vi har således inte kunnat
granska dessa projekt.
4.1.1.1 Kommentar
Gällande investeringsprojekt och underhållsprojekt så finns det brister i dokumentationen.
Vi rekommenderar därför kommunen att se över dokumenteringen och rutinerna för såväl
investerings- som underhållsprojekt. Det faktum att det saknas tolv tilldelningsbesked, elva
protokoll vid anbudsöppning samt ingen dokumentation av anbud vid tio av tretton granskade
projekt gör att det är svårt att se om upphandling har gjorts enligt LOU.
Vi rekommenderar även att utvärdering av förfrågningsunderlag samt anbud som
genomförs av Upphandlingskontoret ska dokumenteras i arkivet. Gällande underhållsprojekt
så saknades tre av fem beställningsskrivelser samt två av fem projekt planerat underhåll. Vi
rekommenderar att kommunen genomför stickprov för att granska att rätt dokumentation
finns samt kontrollerar att ramavtal har efterföljts.
Vi rekommenderar kommunen att se över sina rutiner gällande hantering av
investeringsprojekt. Vi kan se att det finns tillfällen där en upphandlingsprocess skulle ta allt
för lång tid att genomföra vid ett akut investeringsprojekt. Ledningen och de respektive
förvaltningarna måste dock tillsammans och med stöd i lagen utarbeta en rutin där det finns
en tydlig beskrivning för när ett investeringsprojekt ska konkurrensutsättas eller inte?
Vi rekommenderar att denna riktlinje utarbetas och implementeras omgående då det finns
risk för att beställningar sker otillbörligt. Om ett projekt understiger gränsvärdet för
direktupphandling så finns det inte ett krav på annonsering och konkurrensutsättning.
Vi rekommenderar att det är viktigt att dokumentera val av leverantör samt att det är flera
personer inom enheten/förvaltningen som genomför beställningar. Om en otillbörlig hänsyn
tas i en direktupphandling riskerar detta att påverka kommande upphandlingar.
Två handläggare har upplevt att det funnits en press på att leverera ett stort antal projekt och
att ledningen därmed borde förstått att dokumentation samt upphandlingar inte blivit gjorda
enligt gällande rutiner. En handläggare berättar att ju fler projekt desto större är risken att
9
något blir fel, men att avsteg ska förankras hos närmaste chef. Det bör finnas en tydlig dialog
mellan de respektive förvaltningarna och kommunledningen. Vi rekommenderar att
kommunen årligen genomför stickprov på ett urval av investeringsprojekt och
underhållsarbete för att säkerställa att nödvändig rutin har efterföljts samt att dokumentation
finns sparad antingen i arkiv eller digitalt.
Eftersom det inte finns någon dokumentation för bostadsanpassningar rekommenderar vi
att det utarbetas en rutin för upphandling och dokumentation omgående.
En iakttagelse vi gjort är att det är relativt enkelt för utomstående att få tillgång till det
material som finns i arkivet. I de projektmappar och pärmar som förvaras i arkivet finns både
originalhandlingar och kopior på handlingar.
4.2
Fakturaunderlag
I vårt urval av projekt har vi stickprovsvis granskat fakturor som belastat projekten. Totalt har
vi granskat 71 fakturor. Vi har granskat huruvida faktura belastat rätt projektnummer samt om
attest och utanordning skett i enlighet med gällande attestreglemente.
Vi har under granskningen funnit att två fakturor i vårt urval har blivit attesterade av en
person som är nära släkt med den person som genomfört utanordningen. Under vår
granskning har vi inte funnit att det finns något oegentligt kopplat till attesteringen av dessa
två fakturor.
Vi har även under granskningen funnit att två fakturor i vårt urval attesterats av en person
som inte finns med i gällande attestförteckning.
4.2.1
Kommentar
Vi rekommenderar kommunen att se över sitt attestreglemente. Anställda bör inte kunna
genomföra en utanordning där en släkting har beslutsattesterat och vice versa. Personer
som inte finns med i attestförteckning bör inte heller kunna attestera fakturor i systemet.
Vi har för en stor andel av fakturorna inte kunnat säkerställa att granskningsattest skett. Det
framgår inte alltid av underlag ur e-fact. Enligt uppgift från kommunen behöver inte
granskningsattest ske elektroniskt, utan kan ske manuellt direkt på faktura. Vi har i vår
granskning inte tagit del av originalfakturor och kan därför inte uttala oss om huruvida denna
rutin efterlevs eller ej.
4.3
Sammanfattande kommentarer från intervjuer
Flera handläggare berättar att det finns brister i diareföringen. Det är aktuellt med att införa
en rutin som innebär att om en entreprenör blir muntligt tillfrågad om ett arbete och denna
tackar nej, måste detta bekräftas i ett e-postmeddelande som handläggaren arkiverar. Det
finns också en diskussion om att spara dokumentation elektroniskt. Ett par handläggare
berättar att när vi har ett projekt som inte kostar så mycket händer det att vi vänder oss till
ramettan istället för att göra en ny upphandling. Detta för att spara tid och resurser.
En handläggare upplever att intern kritik uppstår hur man än gör. Man upplever en press på
att leverera snabbt, men känner inte att det finns stöd internt för eventuella brister i
dokumentation till följd av tidspress. Investringsnivåerna ökade under 2007 till 2009 och det
fanns en resursbrist samtidigt som ledningen förbisåg avsaknaden av formella beslut.
10
Synpunkter har kommit om att upphandlingskontoret har kunskap gällande upphandling i
enlighet med LOU, men att vissa brister finns när det kommer till upphandling av
entreprenader och då framför allt inom bygg.
En person intervjuad på KåEss Bygg berättar att denne inte tror att mutor och förmåner
skulle vara orsaken till att andra leverantörer valts i en större utsträckning. ”Det är snarare att
situationen varit ansträngd.” Personen vidhåller dock att kommunen borde skött hanteringen
bättre.
Flera personer på kommunen berättar att de har vid ett flertal tillfällen frågat KåEss Bygg om
underhållsarbete. KåEss Bygg ska ha svarat nej, men detta har inte dokumenterats. Person
intervjuad på KåEss Bygg som haft kontakt med ett flertal handläggare berättar att de blev
tillfrågade sex eller sju gånger under perioden för ramavtalet.
En handläggare på kommunen berättar att det skulle varit bra om KåEss Bygg uttryckt sitt
missnöje under perioden för ramavtalet. ”Då hade vi kunnat göra någonting åt saken.”
Person på KåEss Bygg berättar att företaget väckte frågan i augusti 2009 då KåEss Bygg
själva efterfrågade dokumentation. Under 2009 upprättar KåEss Bygg en kontakt med
Abersten Advokatbyrå. Den jurist som företräder KåEss Bygg har tidigare arbetat som
kommunjurist på kommunen.
4.4
Inhämtning av information från media
Under vår granskning har vi studerat artiklar i press och Internet från 2003 fram till 2012. Det
har bland annat framkommit artiklar om två personer som varit anställda på kommunen och
som varit inblandade i eventuella ekonomiska oegentligheter. Efter en inledande sökning i
öppna källor framkom det att en av dessa personer var delägare i KåEss Bygg under
perioden för ramavtalet. Personen är fortfarande verksam inom bolaget men är sedan mars
2011inte delägare.
Under vår granskning har det framkommit information från båda parter om att det finns en
irritation mellan ett par intervjuade personer på kommunen och vederbörande person på
KåEss Bygg.
I en tidningsartikel i Östersundsposten återfinns följande: I samband med upphandling hade
person X uppmanat en underleverantör till NCC att dessa skulle utföra elarbete på
vederbörandes hus. Underleverantören ska sedan fakturera NCC som i sin tur ska fakturera
kommunen. Underleverantören ska ha utfört arbetet men inte fakturerat NCC. Person X
menar att det rör sig om ett så kallat svartarbete. Kommunen uppger att man planerade att
polisanmäla händelsen. När personen självmant sade upp sig gjordes ingen polisanmälan.
En handläggare berättar att ingen person blev ledsen när X sa upp sig. Det fanns tidigare en
kultur av att två till tre personer var mer på leverantörernas sida än på kommunens. ”Under
1990-talet hände det att vi åkte iväg till ett hotell på konferens. När vi kom fram ”råkade” en
byggentreprenör vara där samtidigt. Idag är det annorlunda. Ingen av dessa personer arbetar
kvar på kommunen. ”En handläggare berättar: ”Det finns en hård inställning mot mutor. Det
har kommunicerats ut att vi inte ska ta emot gåvor eller förmåner.” Samtliga personer vi
intervjuat på kommunen berättade att det är mycket ovanligt med gåvor och förmåner från
leverantörer. ”Om vi blir erbjudna någonting så rör det sig om en fika eller möjligtvis en
lunch”.
11
En annan handläggare berättar att X ser nog inte vissa personer på kommunen som sina
bästa vänner. Två handläggare berättar att konflikten kan ha haft en betydelse när KåEss
Bygg beslutade sig för att driva en process mot kommunen.
Ingen person vi intervjuat på kommunen tror att handläggningen kan ha blivit påverkad.
4.4.1
Kommentar gällande intervjuer och information från media
Frågeställningen huruvida handläggningen har blivit påverkad eller inte går inte att besvara.
Under våra intervjuer har det kommit fram information om en konflikt mellan vissa personer
på kommunen och en person på KåEss Bygg.
Efter detaljgranskning av utvalda projekt och genom intervjuer har vi inte kunnat finna att
några oegentligheter eller att en otillbörlig påverkan har förekommit. Däremot finns det brister
i dokumentationen i samtliga projekt som vi granskat. Gällande bostadsanpassningar har
kommunen inte kunnat förse oss med någon dokumentation alls. Vi har därför inte kunnat
detaljgranska dessa projekt och kan därmed inte ge en utförlig kommentar om dessa. Det
finns två möjliga scenarior. Vi kan inte avgöra vilket av dessa scenarior som är det som är
det faktiska:
Handläggningen har inte blivit påverkad.
o Kommunen har muntligt tillfrågat KåEss Bygg gällande avrop samt
investeringsprojekt, men har inte dokumenterat att KåEss har avböjt att utföra
arbetet.
Handläggningen har blivit påverkad.
o Avrop samt investeringsprojekt har lämnats direkt till andra leverantörer än KåEss
Bygg. Kommunen har således inte tillfrågat KåEss Bygg.
Vi rekommenderar att kommunen inför en rutin för att säkerställa att samtliga avrop, där en
leverantör lämnar ett nej till svar, måste dokumenteras skriftligt. Förslagsvis i form av att
leverantören skriver ett e-postmeddelande som därefter arkiveras.
5 Granskningsresultat rörande uppföljning av bisyssla
5.1
Jäv och bisyssla
Under utredningens gång har det framkommit att kommunen inte har egna riktlinjer för
bisysslor utan hänvisar till LOA och AB. Regler om offentliga anställdas bisysslor finns i
allmänna bestämmelser, (AB) § 8 och lagen om offentlig anställning LOA. I teknisk
förvaltnings internkontrollplan för 2011 framgår det att all personal ska anmäla bisyssla vart
tredje år. Senast en anmälan om bisyssla gick ut i kommunen var 2010. När anmälan om
bisyssla går ut är det upp till samtliga personer med bisyssla att anmäla dessa. Det finns
ingen skrivelse om vad som begreppet bisyssla innefattar respektive inte innefattar.
Uppgiftsskyldigheten omfattar således alla slags bisysslor. Sedan är det upp till nämnden
eller förvaltningen att bedöma om bisysslan är skadlig för verksamheten eller inte. Att en
anställd har en bisyssla behöver i sig inte vara negativt. Enligt en person på
personalavdelningen ska samtliga personer med bisyssla meddela detta. Två personer vi
12
intervjuat berättade att de inte anmälde bisyssla då den inte var skadlig för kommunens
verksamhet. En av dessa personer berättade också att när förfrågan om bisyssla går ut finns
det en definition om vilken sorts engagemang och uppdrag som ska rapporteras in.
Under vår granskning har vi också funnit att konsulter anlitade av kommunen hanterat avrop
och gjort beställningar.
25 personer har kontrollerats mot bolagsverkets register. Vi fann att sju anställda och
konsulter har uppdrag och bolagsengagemang. Vi har inte kunnat finna någon koppling
mellan granskade projekt och kommunens handläggare. Däremot har vi inte kontrollerat om
de bolag vi funnit i bolagsregistret har fakturerat kommunen. Vi har efterfrågat kopior på
anmälan av bisyssla och har fått svar att det inte funnits några att anmäla.
5.1.1
Kommentar
Det finnas en brist i kommunikationen mellan kommunledning och de respektive
förvaltningarna. Flera personer som vi intervjuat berättade att de inte har anmält bisyssla då
den inte är skadligt eller inte konkurrerar med kommunens verksamhet. Kommunledningen
måste kommunicera att uppgiftsskyldigheten omfattar alla slags bisysslor. Nästa anmälan av
bisyssla kommer att gå ut till kommunens medarbetare under 2013. Vi rekommenderar att
kommunen är mer tydlig i sin kommunikation med avseende på uppgiftsskyldighet och att
samtliga anställda och konsulter omfattas av skyldigheten till att anmäla bisyssla. Det är
viktigt att kommunen gör uppföljningar av bisyssla genom stickprov en tid efter att anmälan
av bisyssla gått ut till medarbetarna. Vi rekommenderar även att kommunen inför som rutin
att begära anmälan av bisyssla i samband med nyanställningar samt innan
konsultanställning påbörjas då även konsulter deltar i handläggning av projekt. För att
rutinerna ska förankras hos respektive förvaltning finns det ett behov av att förvaltningarna
uppdaterar sina respektive intern kontrollplaner.
För de personer som vi fann hade engagemang i bolag rekommenderar vi en uppföljning
huruvida dessa har fakturerat kommunen.
6 Sammanfattning av iakttagelser och rekommendationer
Under granskningen har det inte framkommit några uppgifter på eller indikationer på
oegentligheter eller att en otillbörlig påverkan har förekommit. Däremot finns det brister i
dokumentationen i samtliga projekt som vi granskat.
Kommunledning och de respektive förvaltningarna bör utarbeta en rutin för hantering av
investeringsprojekt, anbud och bostadsanpassningar. Det finns risk för att upphandling sker
otillbörligt. För projekt som understiger gränsen för direktupphandling så bör det finnas en
rutin att motivering av val av leverantör dokumenteras samt att det är fler än en person som
genomför beställningar av investeringsprojekt och bostadsanpassningar inom respektive
enhet.
Det finns ett behov av att bredda utbildningsinsatsen så att den når ut till fler personer inom
kommunen. Vi anser också att det finns ett behov av att kontrollera att utbildningsinsatsen är
förankrad hos samtliga medarbetare. Idag ligger ansvaret på att cheferna ska kommunicera
ut regler och riktlinjer vid gåvor och förmåner från leverantörer. En obligatoriskt skriftlig eller
Internetbaserat utbildningsinsatts skulle därför vara ett mätbart verktyg för att förankra
policyn och riktlinjerna hos samtliga medarbetare.
13
Kommunen måste kunna säkerställa att gällande attestförteckning stämmer överens med
systemet.
Den övergripande kommunikationen mellan förvaltning och kommunledning bör stärkas.
Släktskap mellan attestanter och utanordnare måste redovisas till kommunledning och bör
undvikas då situationen bli jävig.
Vi rekommenderar att kommunen förmedlar ut korrekt information gällande att
uppgiftsskyldigheten omfattar alla slags bisysslor.
Misstänkta eller identifierade oegentligheter bland leverantörer eller bland personal bör
kunna rapporteras till en oberoende funktion inom kommunen. Antingen genom ett så kallat
whistle-blower funktion eller till en oberoende grupp på personalavdelningen.
Vi rekommenderar att kommunen genomför en uppföljande granskning med avseende på
intern kontroll, jäv och bisyssla samt dokumentering.
14
Bilaga 2. Granskad dokumentation
Anmälan av bisyssla
Ansvarmall Byggprojekt Teknisk Förvaltning/Fastighet 2010-11-18
Artiklar i Östersundsposten
Artikel i anbudsjournalen
Attestföreteckning och behörigheter i E-fact, Teknisk förvaltning
Attestförordning Fastighet 2012-01-31
Attestlista teknisk Förvaltning (Excel)
Avstämning investeringsprojekt, Teknisk Förvaltning/Fastighet 2010-04-12
Avtal Upphandlingskontoret och Östersunds kommun 2007-08-27
Beslutad rutin för investeringar Teknisk Förvaltning 2011-02-08
Checklista för projekt Teknisk Förvaltning/Fastighet
Delegationsbestämmelser för utförandestyrelsen, reviderat 2011-12-06
Direktupphandling: Information från Östersunds kommuns hemsida
Dokument från Upphandlingskontoret: Tidplan
E-post meddelanden
Kodplan 2008
Innehållsregister projekt/kvalitetspärm 2003-12-15
Intern kontrollplan Teknisk Förvaltning 2011
Intern kontrollplan inklusive riskanalys Östersunds kommun 2011
Intervju med sju personer anställa/ eller tidigare anställda på Östersunds kommun, Chef
Upphandlingskontoret samt anställd på KåEss Bygg AB
Investering i miljoner SEK/år inom enheten Fastighet 2000-2011
Kommunstyrelsens beredskap och arbete med etik, korruption och oegentligheter,
Östersunds kommun 2011, PWC
Ramavtal: Byggtjänster Ref nr 2006-34
Sökning i Näringslivsregistret, Bolagsverket
Sökning på domar i tingsrätt, hovrätt, förvaltnings- och kammarrätt
Upphandlingspolicy 2009-04-06
Policy –Regler om farliga förmåner 2005-04-28
Process planerat underhåll, Teknisk Förvaltning/Fastighet 2011-02-08
15
Projekt med följande nummer som granskats:
96402
96387
10401
96381
96377
96533
96412
96388
10592
96401
96551
96535
10000
10695
96547
96518
10675
96493
Revisionsrapport: Anställdas bisysslor/sidouppdrag Östersunds kommun 2010-03-30
Sammanställning av transaktioner på granskade projekt (Excel-fil)
Sammanställning KåEss 2010-04-21--2
Tio budord för projektledare Fastighetsenheten
Tjänstemannaförslag: Revisionsrapport förstudie upphandling på löpande räkning, 2010-0824
Tjänstemannaförslag: Revisionsrapport beredskap och korruption mot mutor och
oegentligheter. 2011-09-20
Tjänstemannaförslag: Revidering av attestreglemente 2000-10-23
Tjänstemannaförslag: Revisionsrapport anställdas bisysslor/sidouppdrag 2010-04-27
Verksamhetsplan och budget för upphandlingskontoret 2012
16