Abstraktit

XXXIII Hallinnon Tutkimuksen Päivät 26.-28.11.2014, Vaasa
HALLINTO, YHTEISKUNTA JA KOMPLEKSISUUS – Vuoropuhelua kaaoksen äärellä
Työryhmä 1. Hallinta, verkostot ja ohjaus päätöksenteossa
Professori Vuokko Niiranen, Itä-Suomen yliopisto
Professori Sirpa Virta, Tampereen yliopisto
Työryhmässä on varattu aikaa n. 20 min/ esitys, josta esittäjälle 10 min ja yhteiselle keskustelulle n.
8-10 min. Kunkin esityksen lopussa puheenjohtajat tekevät lyhyen parin minuutin pituisen
yhteenvedon. Toisen seminaaripäivän lopuksi käydään yhteinen keskustelu työryhmäesitysten
teemoista ja tutkimuksen mahdollisuuksista.
Lähetä varsinainen tekstimuotoinen tutkimuspaperisi pdf-muodossa työryhmän vetäjille viimeistään
17.11.2014 (vuokko.niiranen@uef.fi ja sirpa.virta@uta.fi )
Työryhmän esitykset
Pv.
Klo
27.11.14 15.3015.40
15.401.
16.00
28.11.14
Esittäjä
Vuokko Niiranen & Sirpa
Virta
Kati Lehtonen
16.0016.20
2.
Liisa Heinämäki
16.2016.40
3.
Jani Bergström & Jari Vuori
16.4017.00
4.
9.009.10
9.109.30
9.309.50
9.5010.30
5.
6.
Kari Kuoppala ja
työryhmä
Vuokko Niiranen & Sirpa
Virta
Vesa Huotari & Pirjo
Jukarainen
Juha Halme
Vuokko Niiranen & Sirpa
Virta sekä työryhmän
osanottajat
Aihe
Työryhmän aloitus, toimintatavat
ja esittäytyminen
Valtion hallinnon muutosten
heijastumat liikunnan
kansalaisjärjestökentässä
Klassinen hallinto ja uudistuva
hallinta valtionhallinnossa: sujuva
siirtymä vai haparoivia
ensiaskeleita.
Modeling the iCrisis-theory:
Analyses of complex decision
making environment towards
optimal and preventive decision
making theory
Kuntauudistuspaketin
kompleksisuus
haastatteluaineistojen kuvaamana
Toisen seminaaripäivän aloitus ja
järjestäytyminen
Johtajuus uudessa
turvallisuusarkkitehtuurissa
Maakunnallisen aluebrändäämisen
diskursiivinen legitimaatio
Työryhmätyöskentelyn koonta ja
keskustelu
Valtion hallinnon muutosten heijastumat liikunnan kansalaisjärjestökentässä
Kati Lehtonen
LIKES-tutkimuskeskus, Jyväskylä
kati.lehtonen@likes.fi
Liikunnan kansalaisjärjestöjen ja valtion hallinnon välinen suhde on perustunut taloudellisiin ja
poliittisiin sidoksiin 1900-luvun alusta lähtien; tuolloin liikuntajärjestöille maksettiin ensimmäisiä
kertoja valtionavustuksia. Vahvojen ja hierarkkisesti muodostuneiden keskusjärjestöjen aikana
1900-luvun alusta 1990-luvun taitteeseen liikuntajärjestöt päättivät korporatiiviseen toimintatapaan
nojautuen käytännössä kokonaan rahoituksen kohdentamisesta. Tilanne muuttui oleellisesti 1990luvun alussa, jolloin valtion hallinnossa tapahtuneet muutokset alkoivat määrittää liikunnan
kansalaistoiminnan toimintamahdollisuuksia uudella tavalla.
Valtion hallinnossa 1980- ja 90-lukujen taitteessa tapahtunut muutos eli siirtyminen New Public
Management (NPM) -doktriinin mukaiseen johtamismalliin tarkoitti tuottavuuden, tehokkuuden ja
tulosvastuun korostamista. Hyvinvointivaltion jatkuva kasvu oli taittunut ja julkishallintoa syytettiin
byrokratisoitumisesta ja tehottomuudesta. Liikunnan kansalaistoiminnan kontekstissa tämä tarkoitti
sitä, että valtakunnallisten liikuntajärjestöjen rahoituksessa siirryttiin tulosohjaukseen ja valtion
myöntämät yleisavustukset tuli käyttää ennalta määriteltyjen tulostavoitteiden mukaan.
Taloudellisen kytköksen muuttumisen lisäksi NPM vaikutti liikuntapolitiikan tekemisen tapoihin.
Poliittisten päättäjien, virkamiesten ja valtakunnallisten liikuntajärjestöjen roolit ja positiot
poliittisina toimijoina muuttuivat.
Nyt, 20 vuotta myöhemmin, valtakunnalliset liikuntajärjestöt ovat uudistaneet rakenteitaan ja
toimintatapojaan. Osa keskusjärjestöistä on lakkautettu, ja olemassa olevien toimintoja on
supistettu. Uudistuksen tarve on legitimoitu hallitusohjelmassa (2011) ja paineet uudelleen
organisoitumiselle ja toimintatapojen muuttamiselle tulevat sekä järjestökentän sisältä että
ulkopuolelta. Tässä esityksessä pohditaan sitä, miten valtion hallinnossa tapahtunut siirtyminen
New Public Management -doktriinin mukaiseen johtamismalliin on vaikuttanut valtion
liikuntahallinnon ja valtakunnallisten liikuntajärjestöjen välisiin suhteisiin ja meneillään olevaan
liikuntajärjestökentän rakenteelliseen uudistumiseen.
Klassinen hallinto ja uudistuva hallinta valtionhallinnossa: sujuva siirtymä vai haparoivia
ensiaskeleita
Liisa Heinämäki
1. Valtioneuvoston päätöksenteko
Valtionhallinnon päätöksenteossa ministeriöillä on valmistelu- ja esittelyvastuu toimivaltansa
alaisissa asioissa (VNOS § 37–38). Ministeriöitä johtavat ministerit, jotka toimivat ministeriönsä
päällikkönä tai käsittelevät ministeriöiden toimialaan kuuluvia asioita. Ministeriöt toimivat tarpeen
mukaan yhteistyössä asioiden valmistelussa. Yhteistyön järjestämisestä vastaa se ministeriö, jonka
toimialaan asia pääosaltaan kuuluu (L 175/2003)
Ministeriössä asiat ratkaistaan esittelystä (L175/2003, 25§). Ministeriöiden päätöksenteko sekä
oman toimivallan alaisten asioiden esittely valtioneuvoston päätettäväksi ovat hallinnollisesti
organisoituja prosesseja. Virkamiesvastuulla tehtävässä valmistelussa on omat rajauksensa, ja se
yleensä erotetaan poliittisesta päätöksenteosta. Kansliapäälliköt vastaavat ministeriön
virkamiesvalmistelusta.
2. Määritellyt ja epäviralliset verkostot valtionhallinnossa
Valtiosihteerijärjestelmä
Pääministeriä ja muuta ministeriä avustamaan voidaan nimittää valtiosihteeri, jonka ministeri voi
määrätä toimimaan hänen sijaisenaan asioiden valmisteluun liittyvissä kansallisissa ja
kansainvälisissä tehtävissä. (L173/2003, 6§). Valtioneuvoston kanslian julkaiseman Ministerin
käsikirjan (VNK 2011) mukaan valtiosihteeri toimii ministerin lähimpänä apuna poliittiseen
ohjaukseen ja asioiden valmisteluun liittyvissä tehtävissä. Valtiosihteeri on määritelty olemaan
esikunta-asemassa suoraan ministerin alainen, ja ministeriöissä kansliapäällikkö toimisi edelleen
linjavastuisena ministerin alaisena (HE 142/2004). Valtiosihteereiden rooli esikunta-asemassa ja
suhde linjavastuussa toimivaan kansliapäällikköön sekä poliittisesti vastuunalaisena poliittisena
johtajana ovat jääneet epäselviksi. (TrVM 2013)
Kansliapäällikkökokous
Ministeriöiden välisessä yhteistyössä pysyviä yhteistyöelimiä ovat kansliapäällikkö- ja
valmiuspäällikkökokous (VN 2 §, VNOS 262/2003). Kansliapäällikkökokous on asioiden
valmisteluvaiheen yhteistoimintaelin, ei oikeudellisen valmisteluvastuun, esittelijänvastuun tai
ratkaisuvastuun alainen toimielin. Kansliapäällikkökokouksissa käsitellyt ratkaisut ovat
toimivaltaisten ministeriöiden, eivät kansliapäällikkökokousten vastuulla.
Poikkihallinnolliset ministerityöryhmät ja ohjelmapolitiikka
Valtioneuvostolla on neljä lakisääteistä pääministerin johtamaa ministerivaliokuntaa. Näiden lisäksi
ohjelmapolitiikan myötä hallinnossa ovat vahvistuneet ylisektoriset ministerityöryhmät, joita pm
Stubbin hallituksella on yksitoista. Hallituksen istuntoja ja iltakouluja järjestetään säännöllisesti.
Ministereiden yhteistyöfoorumit ja niiden käyttö ovat puhuttaneet 2010 -luvulla, kun arvioitiin että
ministeritason yhteistyöfoorumeita oli yli 30 ja ryhmissä ministerin sijaisena toimi yhä useammin
avustajia. Tällöin ryhmällä ei ole mahdollisuutta tehdä poliittisia sitoumuksia. (Rossi 2010.)
Ministeriöiden yhteistyötä lisäävät virkamiesverkostot
Ministeriöt toimivat tarpeen mukaan yhteistyössä keskenään toimivaltaisen ministeriön johdolla
(VNOS 10 § 3). Keskushallinnon uudistushanke KEHU:n tavoitteena on yhtenäisempi ja
koordinoidumpi valtioneuvosto. Valtioneuvoston kanslia ja valtiovarainministeriö ovat tämän
hankkeen ja siihen kuuluvien osahankkeiden valmistelun yhteydessä muodostaneet lukuisia
virkamiesverkostoja. Samoin hallitusohjelman seurannan ja muun strategisen toiminnan puitteissa
on Valtioneuvoston kanslia koordinoimana useita ryhmiä.
3. Klassinen hallinto verkostomaisen hallinnan paineessa
Valtiovarainvaliokunta kritisoi vuonna 2013 minitereiden esikunnan kasvua ja korosti, ettei tämä
saa hämärtää virkamiesvastuulla tapahtuvaa virkamiesvalmistelua ja valmistelun yhteyttä
ministeriin. (VaVM 9/2013) Myös tarkastusvaliokunta on arvioinut poliittisten esikuntien ja
virkamiesjohdon välisten suhteiden epäselvyyttä (Trvm 10/2013). Valtion virkamieseettinen
toimikunta (VM 2014) suosittaa, että poliittisen roolin ja virkamiesroolin kirkastamiseksi luodaan
yhteisiä tilaisuuksia eettisiä käytäntöjä koskevaan vuoropuheluun ministerien, valtiosihteerien,
poliittisten erityisavustajien ja johtavien virkamiesten kesken hallituksen aloittaessa toimintansa
kevään 2015 vaalien jälkeen.
Paperissa tarkastellaan valtionhallinnon toiminnan ja päätöksenteon muutosta verkostomaisen
hallinnan lisääntyessä klassisen hallinnon rinnalla. Uudenlaiset valmisteluelimet ja
päätöksentekotilanteet haastavat hallinnon prosessit, toimivalta- ja vastuukysymykset. Onko muutos
uuteen kulttuuriin hallinnassa, vai ollaanko vasta haparoimassa ensimmäisiä todentuvia muutoksia?
Lähteet:
Tala, J. 2013. Lainvalmistelun laatu ja kehittämistarpeet. Valtiontalouden tarkastusviraston
selvitykset 3/2013
VM 2014. Valtion virkamieseettisen toimikunnan raportti. VM 3/2014
VNK 2011. Ministerin käsikirja. Valtioneuvoston kanslia. Toukokuu 2011. Edita Prima.
L173/2003 Laki valtioneuvostosta 28.2.2003/175.
VNOS. Valtioneuvoston ohjesääntö 3.4.2003/262
VaVM 2013 Valtiovarainvaliokunnan mietintö 9/2013 vp
TrVM 2013 Tarkastusvaliokunnan mietintö 10/2013. Valtiontalouden tarkastusviraston
vuosikertomus eduskunnalle toiminnastaan 2013 valtiopäiville
HE 142/2004. Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi valtioneuvostosta annetun lain 6 §:n ja
valtion virkamieslain 5 §:n muuttamisesta
Modeling the iCrisis-theory:
Analyses of complex decision making environment towards optimal and preventive decision
making theory
Jani Bergström1 (corresponding author)
Jari Vuori2
Abstract
In everyday life people make decisions constantly without considering how the decisions are
actually formed. Even, when they face problems or risks, in general people just act. In the world of
organizations and management this is luckily different. Decision making is a widely researched
area. Organizational science and for example cognitive psychology try to unravel the mysteries of
decision-making. In this paper, we will concentrate on scrutinizing decision making from the multidisciplinary perspective by studying the relevant literature of the organizational studies and tying
the decision making process to crisis management. In addition, we model the iCrisis-theory and the
basics of preventive decision making via holistic views of turbulent operational environment
decision making as our playground.
KEYWORDS: modeling the decision making, preventive decision making, optimal decision
making, turbulent operational environment.
1
Ph.D. student, University of Eastern Finland (Kuopio Campus), Department of Social and Health Management. Part
of the work was done as a visiting Fulbright Scholar at the Department of Social and Decision Sciences at Carnegie
Mellon University, USA. Bergström is responsible of 95 % of the paper and is the creator of the idea of iCrisis.
Correspondence concerning the article should be addressed to Jani Bergström, Department of Social and Health
Management, Kuopio, Finland. Email:jani.bergstrom@uef.fi
2
Professor, University of Eastern Finland, Finland.The second author. Vuori is mainly responsible of the cohesion of
theoretical framing and the literature review.
Kuntauudistuspaketin kompleksisuus haastatteluaineistojen kuvaamana
Tutkimusryhmä: Kari Kuoppala, Jari Stenvall, Antti Syväjärvi, Hanna Vakkala ja Petri Virtanen
Kuntauudistusta voi pitää käytännön esimerkkinä sekä kompleksisesta että pirullisesta julkisen
hallinnon prosessista. Tutkimusryhmämme toteuttaa kuntauudistukseen kuuluvan reformipaketin
(kuntarakenneuudistus, kuntien tehtävien arviointi, metropoliuudistus, SOTE-uudistus, kuntalain
kokonaisuudistus ja valtionosuusjärjestelmän uudistus) valmisteluvaiheen arviointia Kuntaliiton
kanssa tehdyn sopimuksen pohjalta. Painopiste arvioinnissa on neljällä hankkeella, jotka ovat
ensiksi mainittuina yllä olevassa luettelossa. Keräämme tietoa sekä valtionhallinnon ohjauksen
näkökulmasta että uudistuksen kohteena olevan kuntasektorin näkökulmasta.
Työryhmässä on tarkoitus esitellä alustavia tuloksia hankkeen haastatteluaineistosta. Mitkä ovat
ohjaavan valtionhallinnon näkökulmat uudistusprosessin eri käänteisiin? Miltä uudistus näyttää
kuntasektorin näkökulmasta? Keskeiset valmisteluprosessin toimijat valtiohallinnossa löytyvät
valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osastolta ja sosiaali- ja terveysministeriöstä.
Valtionhallinnon ohjausnäkökulmaa on haettu myös uudistusprosessiin osallistuneiden muiden
ministeriöiden (ympäristö-, liikenne-, opetus- ja kulttuuri- sekä työ- ja elinkeino-) virkamiehiä
haastattelemalla. Kuntien näkemyksiä on kartoitettu muun muassa kuntauudistuksen
seurantaryhmän ja kuntajohtajien yhdistyksen sekä Suomen kuntaliiton edustajia haastattelemalla.
Aineistoa kerätään arvioinnin pohjaksi myös kuntiin suunnattavan kyselyn avulla. Tämän aineiston
analyysikäyttö ei kuitenkaan ole varmaa vielä marraskuun lopulla. Hanke on aloitettu syyskuun
alussa tänä vuonna.
Haastatteluissa käytettyjä teemoja ovat eri uudistusprosessien yleinen kuvaus pääpiirteittäin
valmisteluvaiheen osalta (tavoitteet, resursointi, tiedon käyttö, valmistelun seuranta),
uudistusprosessien ilmapiiri ja vuorovaikutus, prosesseihin sisältyvien ongelmien ratkaisutavat ja
käytänteet, valmistelua edistäneet ja jarruttaneet tekijät sekä uudistusprosessien valmistelun
arviointi tulevaisuutta ajatellen.
Johtajuus uudessa turvallisuusarkkitehtuurissa
Tutkimussuunnitelma
Vesa Huotari
Pirjo Jukarainen
Poliisiammattikorkeakoulu
vesa.huotari@poliisi.fi
pirjo.jukarainen@poliisi.fi
Julkisen talouden ongelmat edellyttävät uudelleenajattelua poliisipalveluiden järjestämisessä.
Uudenlaiset julkisten palveluiden tuotantomuodot ovat tuoneet yksityistämisen vaihtoehdoiksi
myös kumppanuudet ja kanssatuottajuudet.
Poliittisen järjestelmän kriisi on puolestaan
kyseenalaistanut julkisen palvelutuotannon ohjausjärjestelmän toimivuuden.
Muutos on tapahtunut niin nopeasti, että niin julkinen palvelukoneisto, toimijoiden käytännön
valmiudet kuin teoreettiset käsitteet, joilla ymmärtää uutta tilannetta, ovat jääneet kehityksestä
jälkeen. Tämän tutkimuksen tarkoituksena on päivittää tätä ymmärrystä sisäisen turvallisuuden
alueella. Se kuvaa erilaisia malleja, joita on luotu ja löydetty kansalaisten turvallisuustarpeisiin
vastaamisessa. Tarkastelu kärki kohdistuu johtajuuteen tässä uudessa yhteydessä. Mitä muutos
tarkoittaa poliisin johtamisvaatimusten näkökulmasta? Lähtökohtana on olettamus, että poliisin
johtaminen ja johtajuus uudessa turvallisuusarkkitehtuurissa määrittävät vastavuoroisesti toisiaan.
Tutkimus rakentuu vertailevan poliisitutkimuksen kehyksessä ja avoimen tutkimusarkkitehtuurin
idealle. Perusaineistona toimivat johtajuuden kuvaukset kansallisissa turvallisuusarkkitehtuureissa.
Tavoitteena on muotoilla kansainvälisesti ja teoreettisesti kiinnostava sekä empiirisesti relevantti
tutkimusasetelma, luoda alustava teoreettinen viitekehys, avata se yhteiskehittelylle, saattaa
liikkeelle vertailukelpoisten kansallisten aineistojen hankinta ja osallistaa kollaboraattoreita
tapauksista saatujen havaintojen tulkintaan yhdessä.
Tutkimus kuvaa kokonaistilaa turvallisuusjohtamisessa ja sen kehityskulkua. Kansainvälinen
tapausaineisto tarjoaa maamerkkejä ja ratkaisumalleja, kun pohditaan miten ja miksi uudistaa
poliisin johtamista, poliisitoiminnan organisointia, poliisipalveluiden järjestämisestä ja
turvallisuuden johtamista koko yhteiskunnan tasolla. Tutkimus antaa täten laajan viitekehyksen
sisäisen turvallisuuden systemaattiselle pohdinnalle niin turvallisuuspolitiikan tekijöiden,
poliisijohtajien kuin myös kansalaisten sekä palveluntarjoajien tasoilla. Tuleva
turvallisuusympäristö ja -arkkitehtuuri muotoutuvat mainittujen tahojen toiminnan myötä. Hanke
valottaa johtajuutta sekä sen muotoilumahdollisuuksia käsitteellisesti, käytännöllisesti ja
historiallisesti relevantilla tavalla.
Maakunnallisen aluebrändäämisen diskursiivinen legitimaatio
Juha Halme
Itä-Suomen yliopisto / Karjalan tutkimuslaitos
Väitöskirjassani
tutkin
sidosryhmien
osallisuutta
suomalaisessa
maakunnallisessa
aluemarkkinoinnissa. Tämä abstrakti perustuu tutkimukseni ensimmäiseen artikkeliin, jossa
käsittelen aihetta diskursiivisen legitimaation näkökulmasta. Tutkimuskysymykseni artikkelissa on
miten aluemarkkinointiohjelmien hallinto legitimoi ohjelman tarpeellisuutta ja hyötyä
diskursiivisesti eri sidosryhmille? Käytännössä tämä vastaa kysymyksiin kuten: “miksi meidän
pitäisi laittaa resurssejamme ja aikaamme osallistuaksemme tähän ohjelmaan?”, tai “miksi paikan
brändääminen on “hyvä” ja “tehokas” tapa kehittää aluettamme?” Kysymys legitimiteetistä
tutkimukseni tapauksessa liittyy siihen, että maakunnallinen aluemarkkinointi on julkishallinnollista
toimintaa, joka tarvitsee jonkin asteisen sidosryhmien hyväksynnän eri sosiaalisista ja poliittisista
syistä. Yksi näistä on se, että huomattava rahoitusosuus maakunnalliseen aluemarkkinoinointiin
tulee Euroopan Unionin rakennerahastosta (EAKR), joka on herättänyt kysymyksen siitä, miten
ohjelmien toimenpiteiden hyödyt jakautuvat alueen eri toimijoiden, kuten alueen kuntien, välillä.
Toinen syy on se, että ohjelmassa läheisesti mukana olevilta sidosryhmiltä vaaditaan
sitoutuneisuutta ohjelman toimenpiteisiin, kuten uuden brändi-ilmeen omaksumista omaan
viestintäänsä.
Tutkimusasetelma
tutkimuksessani
on
tapaustutkimus,
jossa
neljä
maakunnallista
aluemarkkinointiohjelmaa valittiin tarkasteltavaksi. Ohjelmat valittiin ehdoilla, että 1) ohjelmien
toimenpiteet ovat laajalti eri maakunnan toimijoita koskettavia, joka tarkoittaa, että ohjelmat eivät
keskity vain esimerkiksi matkailun edistämiseen, ja 2) Ohjelmien rahoituksesta vähintään puolet
tulee julkisesta rahoituksesta. Valitut ohjelmat ovat “Pohjois-Karjalan ja Joensuun
vetovoimaohjelma”, “Etelä-Savo - Elinvoimainen Saimaan maakunta”, “Tehtävänä tulevaisuus Pohjois-Savon
maakunnallinen
markkinointiohjelma”,
ja
“LABRALappi-brändin
kehittämishanke”. Kaikki muut paitsi Pohjois-Savon ohjelma ovat paikallisten maakuntaliittojen
hallinnoimia. Artikkelin aineistona ovat näistä ohjelmista kerätyt dokumentit (n. 600) ja neljä
puolistrukturoitua noin tunnin mittaista haastattelua ohjelmien projektipäälliköille. Dokumentit
koostuvat pöytäkirjoista, esitelmistä, suunnitelmista, raporteista ja markkinointimateriaaleista.
Aineiston analyysin metodologiana käytän kriittistä diskurssianalyysia, hyödyntäen Theo van
Leeuwenin kehittämää diskursiivisten legitimaatiostrategioiden mallia. Termi diskursiivinen
legitimaatio viittaa siihen, että legitimaatiot rakennetaan aina diskursiivisten raamien sisällä. Näitä
voi olla esimerkiksi asiantuntijuus, joka tarkoittaa, että sanoma saa vaikutusvaltansa asiantuntijan
omaavan erityistiedon pohjalta. Tutkimuksessani keskityn tarkastelemaan Leeuwenin malliin
perustuvia diskursiivisia legitimaatio strategioita, joitten pääkategoriat ovat: Auktorisaatio,
Evaluaatio, Rationalisaatio ja Tarinankerronta (mythopoesis).