Tilaaja-tuottajamalli - mikä se on ja mihin sillä

TILAAJA-TUOTTAJAMALLI –
MIKÄ SE ON JA MIHIN SILLÄ VAIKUTETAAN?
Pentti Meklin
Emeritusprofessori
Tampereen yliopisto
Palvelujen järjestämisen näkökulma
Kunnan järjestävät kuntalaisten verovaroilla
palveluja ensisijassa kuntalaisille
Monia tapoja järjestää palvelut
Kun voimavarat ovat rajalliset ja tarpeet
rajattomat - Mikä on tuloksellisin tapa
järjestää palvelut?
- taloudellisin
- vaikuttavin
Pentti Meklin
2
1
Poliittiset
päättäjät ja
heidän
edustajansa
Kunta
2.
BUDJETIT
SÄÄDÖKSET
HIERARKKINEN TOIMINTATAPA – Oma tuotanto
- Resurssiohjaus
Menolajibudjetti
Tuotannontekijät
Kolmas
Kuntayhtymät
Yritykset
Kunnan
toimintayksiköt
Tuotanto
Valtio
MARKKINASUUNTAUTUNEET
TOIMINTATAVAT
- Eri tuottajia
Vaalit
- Tulosohjaus
Näennäismarkkinat
Tulosohjaus
Kehysohjaus
Tilaaja- ja tuottajamallit
Palvelusetelit
sektori
Aidot markkinat
Verot
Kuntalaiset Kulutus
Palvelut
Vaikutukset
• rahoittaja
1.
• vallankäyttäjä
Tulonsiirrot
• Kuluttaja, asiakas
Hyvä vastike veroeuroille
Kustannus-vaikuttavuus
3.
Tuloksellisuus
Pentti Meklin
3
3
Kaksi periaatteellista tapaa huolehtia palvelujen
järjestämisessä
Hierarkkinen toimintatapa
Markkinasuuntautuneet toimintatavat
Verkostot ja hybridit ovat edellisten variaatioita
Toimintatavoilla on erilaiset tehottomuus- ja tehokkuuskannustimet!
Pentti Meklin
4
2
Pentti Meklin
OHJAUS
KÄSKYTTÄMINEN
KUNNAN HIERARKIA
Eri päätökset
Talousarvio
Keskushallinto
Käyttösuunnitelma
Hallintokunta
Resurssilajit
Palkat
Aineet ja tarvikkeet
Palvelujen ostot
Investoinnit
5
PALVELUN TUOTTAVA
YKSIKKÖ
TOIMINTA
JA SEN
VAIKUTUKSET
KUNTALAISET
PALVELUN
KÄYTTÄJINÄ
Kuvio 2. Hierarkkinen toimintatapa
Pentti Meklin
6
3
1. Toimijoiden välinen suhde
= Sama organisaatio
- päättää palvelusta, ”tilaus”
- sen rahoituksesta ja
- tuottaa palvelun
- omistaa tuotantoyksikön
• Ylemmät hierarkiatasot ohjaavat, alin tuottaa
Pentti Meklin
7
2. Ohjaustapa
= määräysvalta hierarkian mukaan
Linjaorganisaatio useita ohjaustasoja
ohjesäännöt
talousarvio (menolajibudjetti)
yksityiskohtaisuus
Pentti Meklin
8
4
3. Ohjauksen kohde
= päällimmäisenä resurssit
> resurssiohjaus, panosohjaus
> menolajibudjetointi
Tuotannontekijät
Tuotanto
Tuotteet
Vaikutukset
- oikea resurssien käyttö, ohjeet
- oikeat resurssien määrät ja lajit
Pentti Meklin
v.1992
+5€
Lisää resursseja
Henkilöstökulut
Palvelujen ostot
Aineet, tarvikkeet ja tavarat
Vaikutukset
Rahoituskulut
Koneet ja kalustot (poistot)
?
Tuotteet
v.1991 + 5 €
v.1990 1000 €
9
Määrärahat yhteensä
Entistä ei kyseenalaisteta
Kehittäminen on resurssien lisäystä
Pentti Meklin
10
5
Todellisuus
Oletus
Rahoitus
€
Aleneva rajahyöty!
B
Budj.
A
Tuotteiden
lkm
100
80
120
A
10
10
10
Yksikkökust
10
8
12
Tuotteet ja
vaikutukset
B
Kuvio 3. Hierarkian tehottomuus
Pentti Meklin
OHJAUS
KÄSKYTTÄMINEN
-ohjeet
-talousarvio
Talousarvio
1.
2.
Käyttösuunnitelma
3.
4.
Resurssilajit
Palkat
Aineet ja tarvikkeet
Palvelujen ostot
Investoinnit
5.
HIERARKIAN
TEHOTTOMUUSTEKIJÖITÄ
- olettettuja
Kannustaa kasvattamaan
organisaatiota
Ei kiinnitä huomiota tuotteisiin ja
vaikutuksiin vaan resursseihin
Toiminnan osumatarkkuus:
ydintehtävän tuloksen epäselvyys
Tuotantoyksiköt saattavat olla
tehottomia
- alhaiset kapasiteetin
käyttöasteet
- aleneva rajahyöty
Ohjauksen (hierarkian)
kustannukset voivat olla yllättävän
korkeat
11
Luonnollisten
tehokkuuskannustimien
puute!
TOIMINTA
JA SEN
VAIKUTUKSET
KUNTALAISET
PALVELUN
KÄYTTÄJINÄ
Kuvio 4. Hierarkkisen toimintatavan tehottomuustekijöitä
Pentti Meklin
12
6
Tapoja joissa esiintyy kolme keskeistä
piirrettä vrt. hierarkia
Toteutuvat
Aidoilla markkinoilla
Näennäismarkkinoilla
Sisäiset tilaaja-tuottajamallit, palvelusetelit,
sopimusohjaus
Pentti Meklin
13
Pentti Meklin
14
7
Kuluttaminen (käyttäminen)
Tilaaminen (päättäminen)
Rahoittaminen – maksu palvelusta
Tuottaminen
Omistaminen
Rahoittaminen – pääomarahoitus
- Oma pääoma
- Vieras pääoma
Pentti Meklin
Kunta rahoittajana, tilaajana,
tuottajana ja omistajana
D. Omistajat
Sopimus
A.
Tilaajat
B.
Rahoittaja
15
Todellisuudessa erilaisia tilaajatuottaja-asetelmia ja muita
toimijoiden rooleja kunnassa
”Sopimus”
C. Kunnan yksikkö
tuottajana
Tuote
A1. Kuntalaiset
palvelun käyttäjänä
Muut tuottajat
C. Kunnan yksikkö
tuottajana
Kunnan yksikkö
verkosto-tuottajana
Tuote
Tuote
Erilaiset kuntayhteistyömallit, joissa yksittäinen kunta voi
olla tilaajan, rahoittajan, tuottajan tai omistajan rooleissa.
A2B. Kuntalaiset
palvelun tilaajana ja
käyttäjänä
A3B. Kunnan yksikkö
palvelun tilaajana ja
käyttäjänä
A4B. Verkostokunta
palvelun tilaajana ja
käyttäjänä
Pentti Meklin
16
8
Esimerkiksi rooleja ja tavoitteita
terveydenhuollossa
17
Mitkä ovat roolien suhteet?
Menevät osittain päällekkäin?
Nouseeko jokin rooli liian vahvaksi?
Miten ohjausmuodot suhtautuvat kunnan
taloudellisiin tavoitteisiin?
Pentti Meklin
18
9
1.Tilaaminen/ostaminen ja
tuottaminen/myyminen erillään
• Hierarkkisen mallin valta ja vastuu eri
toimijoilla
• tilaajien vastuulla palvelujen
järjestäminen
• erilaisia tuottajia; kunnallisia ja yksityisiä
• Molemmilla osapuolilla ovat omat tavoitteet!!
Pentti Meklin
19
MARKKINASUUNTAUNEET TOIMINTATAVAT
2. Ohjaustapa, sopimusperusteinen
ohjaus
= toimintaa ohjataan ostajan/tilaajan ja
myyjän/tuottajan välisellä sopimuksella, jossa
toimijoiden vastuunjako konkretisoituu
Pentti Meklin
20
10
3. Ohjauksen kohde
= Tuotteet ja niiden vaikutukset
-
asetelma nostaa keskeiseen asemaan
tuotteet ja niiden vaikutukset
Pentti Meklin
21
Todellisuus
Rahoitus €
Br
Ar
Tuotteet ja
vaikutukset
At
Bt
Kuvio 6. Markkinasuuntautuneen toiminnan tehokkuus
Pentti Meklin
22
11
Kunnan tai valtion kannalta pitäisi kiinnostaa
kokonaiskustannukset ja vaikuttavuus!
Tuottajapuolen tehottomuus näkyy
tuotteiden hinnoissa ja
hintavaikuttavuussuhteessa!
Tilaajapuolen tehottomuus ei näy hinnoissa!!
Tilaajakustannukset voivat vaihdella
Transaktiokustannukset!
Pentti Meklin
23
Tuottajan intressissä on toimia
mahdollisimman taloudellisesti
Vastuu kapasiteetin tehokkaasta käytöstä
siirtyy tuottajalle!
Tuottajalla on/voi olla useampia asiakkaita >
voi säädellä kapasiteetin käyttöä
Markkinatoimijat tavoittelevat liikevaihdon ja
tuloksen kasvua, kunnan intressit ovat
päinvastaiset
Pentti Meklin
24
12
Vastaa pääosin vaikuttavuudesta
Demokraattian pitäisi realisoitua tilaajan
päätöksissä
On tunnettava asiakkaat (kuntalaiset)
Osattava tilata oikea määrä oikealaatuisia tuotteita
Ei vastuuta tuotantokapasiteetista tai
tuotekehittelystä
Markkinoista huolehtiminen
Vastaa tilaajan kustannuksista!
Pentti Meklin
a.
b.
25
Ostetaan tuotteita, joilla on hinta
Rahalla ja tuotteilla on selvä yhteys
Markkinasuuntautunut toiminta pitää
kustannukset ja laatu kurissa?
Kilpailuttamisen
Kilpailuttamisen uhan tai
Tehokkuusvertailujen mahdollisuuden
seurauksena
Pentti Meklin
26
13
1. Markkinoiden epätäydellisyys –
todellisen kilpailun puutteet
Erityisesti syrjäseudulla ei yleensäkään toimivien
markkinoiden edellytyksiä
Kerman kuorinta, rusinat pullasta
Yritykset pyrkivät maksimoimaan liikevaihtoa ja
voittoa, kunnat hallitsemaan kustannuksia
Onko kunnallinen monopoli yksityistä tehokkaampi?
Pentti Meklin
27
2. Markkinat ja kilpailuttaminen
tuovat monimuotoisia
lisäkustannuksia
voivat ylittää hierarkiakustannukset
on hankala osoittaa
ovat näkymättömiä kustannuksia
Ovat todellisia kustannuksia, mutta on vaikea
ottaa huomioon esim. ulkoistamistilanteessa ja
kilpailuttamistilanteessa!
Pentti Meklin
28
14
Miten kustannukset pitäisi huomioida
omassa tuotannossa ja
ostopalveluissa?
Mikä on edullisinta kunnalle, entä
kuntalaiselle?
Kaksi kustannusnäkökulmaa:
a. Hierarkkiset tasot
b. Tuotteiden/yksikköjen rajaaminen
Pentti Meklin
Hierarkkinen
toimintatapa
29
Markkinasuuntautuneet
toimintatavat
Toimintatavasta riippumattomat kustannukset
Ohjauksen
transaktiokustannukset
1. Politiikka- ja
demokratiakustannukset
1. Politiikka- ja
demokratiakustannukset
2. Kunnan keskushallinnon
kustannukset
2. Kunnan keskushallinnon kustannukset
Toimintatavasta riippuvat kustannukset
3. Operatiivisen johtamisen 3. Tilaamisen
kustannukset
kustannukset
Tuotteen (tai
yksikön)
kustannukset
4. Kunnan valmistaman
tuotteen kustannukset
4. Tuotteen ostohinta
Tuotteiden sisältö- ja laajuuserot
Pentti Meklin
30
15
Kunnalla on tiettyjä toimintatavastariippumattomia kustannuksia. Ne eivät myöskään
oleellisesti muutu siirryttäessä toimintatavasta
toiseen. Tällaisia kustannuksia ovat
politiikka- ja demokratiakustannukset
kunnan keskushallinnonkustannukset
Toimintatapojen vertailuissa näitä kustannuksia
ei pitäisi ottaa huomioon
Pentti Meklin
31
osa näkyy budjetissa ja kirjanpidossa
vaalien järjestäminen
hallintoelinten kokoukset ja matkat yms.
osa on politikoinnin kustannuksia
jarrutetaan koko kunnan kannalta hyödyllisiä
kehittämishankkeita
ajetaan omaa etua kunnan edun asemesta
Pentti Meklin
32
16
Kunnan keskushallinnosta aiheutuu
kustannuksia toimintatavasta riippumatta
Pentti Meklin
33
Hierarkkisessa toimintatavassa ne ovat
organisaation operatiivisen johtamisen
kustannuksia
tyypillisesti hallintokuntataso
vaihtelevat
Pentti Meklin
34
17
Markkinasuuntautuneissa toimintatavoissa
nämä ovat sopimustoiminnasta aiheutuvia
kustannuksia ns. transaktiokustannuksia
osto- ja tilaustoimintaa varten on oltava
tilaajaorganisaatio
ostotoiminnasta voi aiheutua monenlaisia
kustannuksia
laadun tarkkailu
sopimusriidat
viivästykset
toimittajien vaihtaminen
Pentti Meklin
35
Transaktiokustannuksia1
I Ex ante kustannukset
Vanhan järjestelmän purkamiskustannukset
Henkilöstön uudelleen sijoittaminen
Tilojen, koneiden ja laitteiden purkaminen ja
uudelleen sijoittaminen
Tuotteistaminen
Tilaajaorganisaation rakentaminen
(hankintalakimiehet yms)
Tilojen, koneiden ja laitteiden varustaminen
Tarjouskilpailun suunnittelu ja järjestäminen
Tarjousten vertailu ja valinta
Asiointi markkinaoikeudessa
Pentti Meklin
36
18
II Ex post kustannuksia ovat
Laadun ja sopimuksen mukaisuuden seuranta
Yhteydenpito kuntalaisiin
Omien varajärjestelyjen ylläpitäminen
Tilapäisjärjestelyt käräjöintien aikana ja
toimintojen viivästymisen kustannukset
Palveluketjujen johtaminen ja sovittelu
Valvontatehtävät
Tuottajien vaihtaminen
Mahdollinen palvelujen sisäistäminen
Pentti Meklin
Rahoitus ja
tavoitteet
Talousarvio
Määrärahat
37
Markkinasuuntautuneen
toiminnankustannusraken
ne
1. Tilaajan
kustannukset
Keskushallinto
xxx
Tilaajahallintokunta
xxx
XXX
Tilaus
Transaktiokustannukset
Hallintokust.
Transaktiokust.
Valmistuskust.
Voitto
ex ante, ex nunc,ex post
2. Tuotteen
ostohinta
Palvelun
tuottaja
xxx
TUOTTEEN X JA
VAIKUTUSTEN
KUSTANNUKSET
YHTEENSÄ
XXX
Tuotteen
myyntihinta
xxx
Tuote
Palvelun
käyttäjä
Pentti Meklin
38
19
Kolmas taso kustannusrakenteessa on itse
tuotteen kustannukset.
Markkinasuuntautuneissa toimintatavoissa nämä ovat tuotteen ostohinta.
Hierarkkisessa toimintatavassa tällaiseksi
voidaan lukea palvelua tuottavan yksikön
tuotteen yksikköhinta ilman vyörytyksiä
(tarkassa määrittelyssä on monia ongelmia)
Pentti Meklin
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
39
Tuotteen kustannukset kunnalle ja
kuntalaiselle
Taloudellisuus vai vaikuttavuus?
Tuotteiden sisältöerot
yksittäinen palvelu vai palveluketju
Yksikön vastuun rajaaminen
Vaiheen kustannukset elinkaaressa
Rajakustannukset vai yksikkökustannukset
Pentti Meklin
40
20