AW139 info 150429

Denna information har sammanställts med anledning av SVT:s granskning av Sjöfartsverkets
upphandling av nya räddningshelikoptrar AW139 (Uppdrag Granskning). Informationen omfattar de viktigaste delarna av processen under perioden 2009-2012 samt andra relaterade
händelser som har påverkat Sjöfartsverkets agerande och beslutsfattande.
Sammanfattning
Sjöfartsverket har tagit ansvar för att Sverige ska ha en väl fungerande sjö- och flygräddning under många år. Där ingår att säkerställa att Sverige har en långsiktig och stabil tillgång till räddningshelikoptrar för att kunna rädda liv över land och hav.
Agusta Westland 139 är väl anpassad till de behov som svensk sjö- och flygräddning har. Sjöfartsverket har nu en ny flotta av räddningshelikoptrar, som ännu bättre än tidigare kan undsätta
människor, även under extrema väderförhållanden som mörker, kyla och is.
Sjöfartsverket har sett till att flera oberoende utredningar har genomförts för att granska processen. Advokatfirman Hannes Snellman, som är experter på upphandlingar, har tittat på upphandlingsprocessen. Olof Wikman, tidigare inspektör för Transportstyrelsen, har granskat valet
av helikoptermodell. De här granskningarna visar att Sjöfartsverket har agerat på ett riktigt och
ansvarsfullt sätt i enlighet med reglerna.
Upphandlingen har varit en lång och komplicerad process. Förvärvet skedde under en period
där svensk sjö- och flygräddningstjänst befann sig under extrem press. De tidigare skeendena i
upphandlingen präglades starkt av de förhållanden som rådde mellan Norrlandsflygs ägare och
Sjöfartsverket. Norrlandsflyg hade tecknat leveranspositioner avseende Agusta Westland 139.
Sjöfartsverket agerade för att säkra dessa leveranspositioner för att tillgodose behovet av nya
räddningshelikoptrar och säkerställa Sveriges behov av oavbruten tillgång till helikoptrar för
sjö- och flygräddning.
Allt detta sammantaget gjorde att delar av dokumentation i processen kunde ha hanterats bättre – det är en slutsats vi kan dra i efterhand. Däremot har Sjöfartsverket stämt av alla steg i den
här processen med både styrelsen och Näringsdepartementet. Vi har varit helt öppna med vilken
helikopter som bäst motsvarade de krav som svensk sjö- och flygräddning ställer – både till vår
uppdragsgivare och till marknaden.
Sjöfartsverkets enda motiv har varit att säkra tillgången på räddningshelikoptrar för svensk
sjö- och flygräddning. Om vi hade stått utan räddningshelikoptrar, hade konsekvenserna för det
svenska samhället varit omöjliga att överblicka. Därför är vi idag stolta och glada över att vi har
lyckats genomföra detta.
1
Bakgrund
Övergången från militära till civila räddningshelikoptrar
Med start 2002 började Sjöfartsverket upphandla helikopterberedskap för sjö- och flygräddningen på öppna marknaden, eftersom Försvarsmakten inte längre hade förmåga att utföra denna
meruppgift på grund av resursbrist och omprioritering av verksamheten. Försvarsmaktens utfasning ur verksamheten skedde successivt under åren 2002-2007. Därefter tillhandahöll den av
Sjöfartsverket upphandlade leverantören Norrlandsflyg all helikopterburen sjö- och flygräddning
i Sverige och från och med 2010 även all den militära flygräddningen. Norrlandsflyg var det enda
företag som uppfyllde skallkraven i samtliga upphandlingar som Sjöfartsverket har genomfört.
Norrlandsflygs finansiella ställning
Norrlandsflyg ägdes initialt av grundaren Knut Hedström. Runt årsskiftet 2007-2008 såldes
Norrlandsflyg till en grupp investerare som inför förvärvet bildade holdingbolaget Scandinavian Helicopter Invest AB, vars enda verksamhet var att förvalta aktierna i Norrlandsflyg AB.
Tillgångarna utgjordes i huvudsak av aktierna i Norrlandsflyg samt ett stort goodwillvärde avseende Norrlandsflyg. Skulderna utgjordes i huvudsak av det lån hos SEB som hade finansierat
förvärvet av Norrlandsflyg.
Vid årsskiftet 2008-2009 fick Norrlandsflyg stora ekonomiska problem och rapporterade till Sjöfartsverket att aktiekapitalet var till mer än hälften förbrukat och att företaget var på obestånd.
Den främsta anledningen var att kostnaderna för SAR-verksamheten hade ökat på grund av ökade ränte-, valuta-, löne-, och drivmedelskostnader och att resultatet därtill tyngdes av olönsamma ambulanshelikopterkontrakt. Eftersom konsekvenserna av en ev. konkurs var mycket svåra
att överblicka accepterade Sjöfartsverket att omförhandla avtalen under pågående avtalsperiod,
vilket resulterade i årliga tillskott om över 50 mkr. Tilläggsavtalen tecknades efter fem månaders förhandlingar där även SEB var part.
Under sommaren 2010 började Norrlandsflyg ställa krav på ytterligare tilläggsersättning. Delägarna hade olika uppfattning om hur företaget skulle utvecklas, vilket ledde till att en av delägarna slutligen köpte ut övriga delägare ur ägarbolaget. Detta ledde till att Sjöfartsverket valde
att inte avropa de optioner som fanns i avtalen om förlängning av avtalen under ytterligare två
år.
Istället beslutade Sjöfartsverket att ta över verksamheten i egen regi, eftersom andra alternativa
utförare saknades på marknaden och en förnyad upphandling befarades bli mycket dyr genom
att Norrlandsflyg bedömdes vara det enda företag på svenska marknaden som i praktiken skulle
kunna uppfylla kraven. Sjöfartsverket saknade förtroende för den kvarvarande ägaren till Norrlandsflyg.
Haverikommissionens rekommendationer
Under åren 2006-2009 inträffade tre händelser som har kommit att få avgörande betydelse
för förmågeutvecklingen inom den helikopterburna sjö- och flygräddningen. Dessa händelser i
kombination med egna erfarenheter utgjorde grunden för Sjöfartsverkets uppfattning om att
helikoptersystemet behövde utvecklas. De tre händelserna är förlisningen av fartyget Finnbirch
2006, branden ombord på fartyget Sea Wind 2008 samt helikopterhaveriet SE-JBU i Idre 2009. I
samtliga dessa fall lämnade Statens Haverikommission rekommendationer avseende räddningshelikoptrarna i sina haverirapporter. I Haverirapporten (RS2008:03) avseende Finnbirch gavs
rekommendationen att fastställa under vilka väderförhållanden räddningsoperationer ska kunna
utföras. I rapporten refereras bland annat till avisningssystem. I haverirapporten (RS2011:01)
2
avseende Sea Wind framgår mycket tydligt att det som hindrade eller begränsade den svenska
delen av räddningsinsatsen bland annat var risken för isbildning och avsaknaden av avisningssystem för helikoptrarna samt den begränsade räckvidden vid flygning med RITS-styrka ombord.
I haverirapporten (RL2011:03) avseende SE-JBU är slutsatsen att räddningsinsatsen försvårades av det faktum att räddningshelikoptern inte var tillräckligt stor. I rapporten refereras även
till Finnbirchrapporten och dess rekommendationer att fastställa under vilka väderförhållanden
helikoptern ska kunna verka. Transportstyrelsen rekommenderades att i samråd med Sjöfartsverket överväga behovet att generellt höja kravet på SAR-verksamhetens operativa förmåga.
Utöver Sjöfartsverkets och f.d. Norrlandsflygs gemensamma erfarenhetsbaserade uppfattning om
bristerna med det befintliga helikoptersystemet utgör dessa tre haverirapporter objektiv grund
för beslutet att utöka förmågan i den helikopterburna sjö- och flygräddningen. Transportstyrelsens föreskriftsarbete inför den nya föreskriften om flygande räddningsenheter visade också med
stor tydlighet behovet av utveckling av den helikopterburna sjö- och flygräddningen.
Förberedelserna för nytt helikoptersystem
Redan under 2008-2009 fördes diskussioner med ledningen i Norrlandsflyg om utveckling av
den operativa förmågan och behovet av nytt helikoptersystem. Norrlandsflyg tecknade i februari
2008 optioner avseende åtta helikoptrar av den nya modellen Sikorsky S76 D, som bland annat
skulle vara utrustad med avisningssystem. Samtidigt genomlystes marknaden efter andra tillverkare och modeller, varvid Agusta Westlands AW139 framstod som det enda alternativet om
man inte ville gå upp betydligt mer i storlek. En stor, tung helikopter beräknas kosta minst fyra
gånger så mycket per flygtimme som en medelstor helikopter och medför dessutom operativa
nackdelar som har betydelse för svensk sjöräddning, där över 90 procent av insatserna avser fyra
nödställda eller färre och isräddningar är vanligt förekommande vintertid.
De avgörande skillnaderna mellan S76 D och AW139 är dels att S76 D vid den här tiden ännu
inte fanns i produktion medan AW139 var en beprövad modell som varit i operativ drift sedan
2005, samt att S76 D är av samma storlek som tidigare S76 C, medan AW139 är något större.
Dessutom är S76 D en amerikansk helikopter som inte konfigureras för SAR direkt i tillverkningen och därmed måste byggas om för SAR och därefter certifieras av EASA, medan AW139
är en europeisk modell som är SAR-konfigurerad i tillverkningen och därmed fullt certifierad av
EASA redan vid leveransen. Vid möten mellan Norrlandsflyg, Sjöfartsverket och Sikorsky senhösten 2008 beskrev Sikorsky att S76 D är en vidareutveckling av plattformen S76C, huvudsakligen framtagen för VIP- och off shore-marknaderna. Norrlandsflygs egna jämförelse visade att
AW139 var det enda tillgängliga alternativet för att uppfylla nuvarande och kommande krav för
SAR-verksamheten.
I februari 2010 undertecknade Norrlandsflyg ett LoI (Letter of Intent) med Agusta Westlands
skandinaviska ombud Scandinavian Aircraft Marketing avseende leveranspositioner för sju
stycken AW139.
I juli samma år tecknades dessutom ett avtal mellan Norrlandsflygs systerbolag Osprey Training
AB och Agusta Westland, som avsåg förberedelser för ett simulatorcenter för AW139 i Göteborg.
Detta avtal offentliggjordes av Agusta Westland 21 juli 20101. Därigenom var det väl känt för
marknaden att AW139 var vald som den framtida helikoptermodellen för svensk sjö- och flygräddning.
Parallellt med ovanstående identifierades genom omförhandlingarna med Norrlandsflyg våren
2009 att Sjöfartsverket i praktiken saknade rådighet över räddningshelikoptrarna genom att vi
http://www.defense-aerospace.com/articles-view/release/3/116637/aw139-sar-training-center-plannedfor-sweden.html
1
3
upphandlade en komplett tjänst där leverantören även tillhandahöll helikoptrar. Det blev tidigt
uppenbart för Sjöfartsverkets ledning att detta utgjorde en potentiell riskexponering för
verksamheten och att ett upplägg motsvarande isbrytningen, där Sjöfartsverket äger fartygen
men upphandlar drift och bemanning, skulle kunna vara att föredra. Tidigare ekonomidirektören
Eva Nilsson utredde på dåvarande GD:s, Jan-Olof Selén, uppdrag frågan och kom fram till att
ett sådant upplägg förutom minskad risk även skulle innebära att kostnaderna för verksamheten
skulle kunna reduceras. I treårsplanen för 2011-2013 som lämnades till regeringen i februari
2010 föreslogs att Sjöfartsverket skulle investera i nya räddningshelikoptrar. Investeringen
ingick i investeringsplanen.
Varför Agusta Westland AW139?
Valet av AW139 är i grunden baserat på Sjöfartsverkets och Norrlandsflygs gemensamma erfarenheter av behovet för svensk sjö- och flygräddning. Utgångspunkten har varit de befintliga
S76, där erfarenheten har visat att nästa SAR-helikopter behövde ha ökad prestanda och viss
funktionalitet som saknades i S76.
• Storleksmässigt behövdes en något större helikopter med något bättre räckvidd, för att
kunna inrymma en full RITS2-styrka, få plats med två bårar samt ha viss marginal i förhållande till yttäckningen med tanke på den begränsade tillgången till tankningsplatser.
• System för mörkerflygning (NVIS) för att förbättra såväl säkerheten som förmågan att
hitta nödställda i mörker och dålig väderlek.
• System för avisning för att kunna lyfta och flyga även i kända isbildningsförhållanden i
syfte att inte begränsas av väderleken vintertid i samma omfattning som tidigare.
Till det identifierade behovet av förbättrad prestanda kommer krav på t ex beprövad konstruktion och EASA-certifiering. Dessutom finns krav på kostnadseffektivitet, vilket innebär att det
inte är önskvärt att gå upp för mycket i storlek eftersom en stor, tung helikopter kostar avsevärt
mer per flygtimme än den storlek Sjöfartsverket har valt, utan att tillföra operativa fördelar utifrån de förutsättningar som gäller för svensk sjö- och flygräddning.
Statens Haverikommission (SHK) har som framgår ovan med stor tydlighet bekräftat dessa behov. Vad SHK säger är visserligen inte lag, men ingen statlig myndighet vill riskera att inte ha
agerat på SHK:s rekommendationer när en liknande händelse inträffar nästa gång. Dessutom
kontrollerar tillsynsmyndigheten Transportstyrelsen att Sjöfartsverket faktiskt följer SHK:s rekommendationer. Även regeringen har vid olika tillfällen krävt återrapportering av hur SHK:s
rekommendationer har omhändertagits. Senast i regleringsbrevet 2014 avseende Kebnekaise.
Även i den statliga helikopterutredningen från 2008, Helikoptern i samhällets tjänst
(SOU2008:129) påtalades behovet av förbättrade tekniska egenskaper avseende SAR-helikoptrarna. System för mörkerflygning beskrevs som mycket angeläget medan avisningsutrustning
angavs som något som borde övervägas. Även förbättring av yttäckningen angavs som något som
borde övervägas av Sjöfartsverket.3
När Sjöfartsverkets krav på den nya räddningshelikoptern vägs samman finns endast en leverantör som har en produkt som uppfyller samtliga dessa, nämligen Agusta Westlands AW139.
Sjöfartsverket har dock även fört dialog med övriga helikoptertillverkare i syfte att både informera om de framtida behoven för den svenska sjö- och flygräddningen men också att informera sig
om vilka planer helikoptertillverkarna har haft avseende ny funktionalitet etc.
RITS = Räddningsinsatser till sjöss. Numera MIRG (maritime incident respons group).
Styrka av brandmän.
3
SOU2008:129 sidan 407-409
2
4
Händelseutvecklingen våren 2011
I slutet av november 2010 meddelade ägaren till SHI AB Sjöfartsverket att de hade köpt ut
övriga delägare från SHI AB och därmed tagit full kontroll över Norrlandsflyg. I direkt anslutning till affären meddelade VD/AM4 i Norrlandsflyg sin uppsägning, varvid Transportstyrelsen
meddelade att de som en följd av detta skulle kunna komma att ompröva företagets AOC5. Även
ekonomichefen i Norrlandsflyg meddelade sin uppsägning. Båda dessa nyckelpersoner anställdes
efter sina respektive uppsägningstider i Sjöfartsverket, som ett led i att säkerställa den helikopterburna sjö- och flygräddningen.
Norrlandsflyg krävde att Sjöfartsverket skulle tillskjuta ytterligare pengar för att säkerställa en
vinst som var tillräckligt stor för att Norrlandsflyg skulle kunna lämna koncernbidrag till SHI
AB i tillräcklig omfattning för att SHI AB i sin tur skulle kunna amortera sitt förvärvslån hos
SEB. Sjöfartsverket vägrade att tillskjuta ytterligare medel, med hänvisning till att ersättningen
endast drygt ett år tidigare hade ökat med över 50 mkr per år genom omförhandlingen av avtalen. Vid denna tidpunkt utgjorde Sjöfartsverkets SAR-verksamhet 88 procent av Norrlandsflygs
omsättning. Resterande del avsåg ett avtal med Västra Götalandsregionen om ambulanshelikopter.
Sjöfartsverket meddelade i februari 2011 att optionerna om förlängning av avtalen inte skulle
komma att förlängas, utan att inriktningen istället var att successivt överföra verksamheten
i egen regi när avtalen upphörde. Norrlandsflygs ägare motsatte sig denna inriktning och en
mycket omfattande förhandlingsprocess tog sin början.
Förhandlingarna med dåvarande ägarna till Norrlandsflyg var svåra och hela situationen stundtals mycket labil, vilket medförde en stor riskexponering för svensk sjö- och flygräddning. Förhandlingarna hade tidvis inslag av utpressningsliknande agerande där ägarna till Norrlandsflyg
vid flera tillfällen meddelade Sjöfartsverket att räddningshelikoptrarna skulle ”ställas” om inte
Sjöfartsverket vidtog vissa åtgärder. Ett stillestånd, även kortvarigt, får svåra konsekvenser för
samhället genom att handelssjöfarten, civila luftfarten och Försvarsmaktens möjlighet att flyga
påverkas, samtidigt som förmågan att rädda privatpersoner till sjöss skulle påverkas avsevärt.
Med anledning av det allvarliga läget hade Sjöfartsverket en mycket nära kontakt med regeringskansliet under hela processen.
Utöver förvärvslånet i SHI AB om 26 mkr med SEB som kreditgivare hade Norrlandsflyg en restvärdesrisk på över 200 Mkr i S-76 flottan, vilket gjorde situationen mycket känslig.
Sjöfartsverket fick under våren 2011 besked att det mellan Norrlandsflyg och dess ägare, som
hade tecknat de flesta leasingavtalen på räddningshelikoptrarna, fanns avtal som innebar att det
räckte att ägaren befarade att Norrlandsflyg var på obestånd för att leasingavtalen skulle kunna
sägas upp. Samtidigt informerades Sjöfartsverket om att det fanns köpare på hela flottan.
Detta bekräftades även av ägaren till delar av helikopterflottan, SEB.
Under denna period var Sjöfartsverket utsatt för stor press, både genom situationens allvar och
det ansträngda förhandlingsklimatet, men dessutom fick Sjöfartsverket motta underliga telefonsamtal och e-post från anonyma avsändare med frågor och synpunkter om Sjöfartsverkets avsikter. Vissa av dessa ställdes med kopia till andra parter (Riksrevisionen, ESV och Sveriges Radio).
Sjöfartsverkets uppfattning var att dessa frågor i själva verket härrörde från kretsen runt ägarna till Norrlandsflyg.
I slutet av januari 2011 kontaktade Sjöfartsverket SEB, som utsåg en ”senior advisor” som sin
AM = Accountable Manager. Hos Transportstyrelsen tillståndspliktig befattning som tillståndet att bedriva
flygverksamhet vilar på.
5
AOC = Air Operator Certificate, tillstånd att bedriva flygverksamhet.
4
5
representant. Denna representant kom att ha en avgörande betydelse för förhandlingarna genom
att han vid flera tillfällen agerade moderator i processen och också i ett senare skede kunde förse
regeringskansliet med information. Vid ett något senare skede anlitade Sjöfartsverket advokat
från Maqs Advokatbyrå som sitt ombud i förhandlingarna.
Inte förrän Sjöfartsverket i början av juli 2011 accepterade att diskutera ett förvärv av aktierna i SHI AB lugnade situationen ned sig och alla former av påtryckningar och hot om att ställa
verksamheten upphörde. Förvärvsavtalet undertecknades i augusti 2011 efter regeringsbeslut,
vilket därefter följdes av en proposition till riksdagen. En enig riksdag beslutade i slutet av oktober 2011 att staten skulle förvärva aktierna i SHI AB, vilket följdes av ett regeringsbeslut där
Sjöfartsverket gavs i uppdrag att genomföra affären och samtidigt bemyndigades att avveckla
bolaget och införliva verksamheten direkt i Sjöfartsverket.
Säkrandet av leveranspositioner för nya räddningshelikoptrar
I januari 2011 fick Sjöfartsverket styrelsens uppdrag att säkra de leveranspositioner för sju
stycken AW139 som Norrlandsflyg tidigare hade tecknat med Scandinavian Aircraft Marketing,
genom att teckna ett icke bindande letter of intent med Scandinavian Aircraft Marketing. Syftet
var att minimera den period Sjöfartsverket skulle stå utan tillräckligt antal räddningshelikoptrar vid ett eventuellt sammanbrott av helikopterverksamheten. Två helikoptrar var säkrade
sedan tidigare genom att Sjöfartsverket som en följd av omförhandlingen av avtalen 2009 övertog
två operationella leasingavtal.
Under våren hade Sjöfartsverket flera dialoger med Näringsdepartementet om anskaffning av
nya räddningshelikoptrar. En intern rättsutredning konstaterade att Sjöfartsverket själv hade
mandat att besluta om operationella leasingavtal, medan ett förvärv krävde regeringens och
riksdagens godkännande eftersom investeringsplanerna är föremål för riksdagsbeslut via beslutet om statsbudgeten. Ett sådant beslut skulle inte vara möjligt förrän tidigast i budgetpropositionen för 2012, varför Sjöfartsverket och Näringsdepartementet kom fram till att Sjöfartsverket
skulle försöka hålla kvar leveranspositionerna och upphandla operationella leasingavtal.
Inriktningen från Scandinavian Aircraft Marketing och Agusta Westland var i det här skedet att
ett bindande leveranspositionsavtal skulle tecknas. Sjöfartsverket meddelade dock Agusta Westland att det inte var möjligt för en statlig myndighet att teckna ett sådant avtal.
Istället genomfördes ett möte i Italien den 23/5, där Sjöfartsverket klargjorde sina utgångspunkter och intentioner samt beskrev hur upphandlingen av operationella leasingavtal skulle genomföras. Agusta Westland accepterade att hålla kvar leveranspositionerna utan att något avtal upprättades. Ingen deposition eller handpenning betalades. Detta innebar att det inte fanns någon
bindande överenskommelse och förhållandet mellan Agusta Westland och Sjöfartsverket byggde
endast på ömsesidigt förtroende.
Anledningen till tidspressen
Sjöfartsverkets agerande under våren 2011 påverkades i hög grad av den tidspress som rådde
när det gällde tillgången till de befintliga räddningshelikoptrarna S76. Att implementera en ny
helikopterflotta i SAR-verksamheten tar minst två år i anspråk, vilket bland annat är en följd av
de omfattande utbildningskrav av piloter och övriga besättningsmedlemmar som krävs. Det är
inte heller aktuellt att piloterna flyger två system samtidigt, eftersom det ökar risken för felaktiga manövrar som kan få allvarliga konsekvenser.
Den tidigare helikopterflottan var inte homogen. Två av avtalen var rena operationella leasingavtal tecknade med ett amerikanskt företag. Dessa två avtal, som omförhandlades i samband med att Sjöfartsverket sommaren 2010 tog över avtalen från den tidigare leasetagaren
Norrlandsflyg, saknade förlängningsklausul och ägarna hade i tidigare skede uttryckt att de inte
var intresserade av att förlänga avtalen eftersom de skulle komma att behöva helikoptrarna i sin
egen verksamhet. Ytterligare ett avtal kvarstod hos den tidigare ägaren till Norrlandsflyg,
6
vilket innebar att Sjöfartsverket inte hade full rådighet över denna helikopter. Ytterligare en
helikopter var av äldre modell (S76C) med egenskaper som i än mindre grad än övriga flottan
bedömdes tillräckliga för verksamheten. Det innebär att det fanns stor osäkerhet kopplad till tre
av helikoptrarna och operativa begränsningar avseende den fjärde. Således hade Sjöfartsverket
över tid endast full kontroll över tre helikoptrar, vilket medförde en riskexponering som Sjöfartsverket inte kunde acceptera.
Verkligheten har visat att marginalen mellan infasningen av första AW139 i operativ drift (april
2014) och utfasningen av de två operationellt leasade helikoptrarna i själva verket uppgick till
endast tre månader.
Första upphandlingsförsöket
Första upphandlingsförsöket avsåg upphandling av operationella leasingavtal. Endast ett anbud
kom in, vilket inte uppfyllde samtliga skallkrav i upphandlingen. Ett av skallkraven innebar att
leasegivaren även skulle vara ägare till helikoptrarna, vilket var baserat på erfarenheten från
Norrlandsflygs koncerninterna avtalsförhållanden. I det aktuella anbudet var koncernmodern
dock ägare till helikoptrarna, vilka sedan underleasades till det företag som lämnade anbudet till
Sjöfartsverket. Upplägget innebar i praktiken att Sjöfartsverket återigen skulle sakna full rådighet över helikoptrarna, vilket inte kunde accepteras. Upphandlingen begärdes överprövad av
helikoptertillverkaren Eurocopter, med hänvisning till att Sjöfartsverket kravspecifikation innebar att endast en leverantör, om ens någon, skulle kunna uppfylla kraven. Sjöfartsverket avbröt
upphandlingen innan Förvaltningsrätten meddelade dom.
Andra upphandlingsförsöket
Efter det misslyckade försöket till upphandling av operationella leasingavtal förde Sjöfartsverket
återigen dialog med Näringsdepartementet. Det konstaterades gemensamt att det skulle innebära allt för stor riskexponering att inte försöka hålla kvar leveranspositionerna, eftersom det kraftigt skulle förskjuta leveransen av nya helikoptrar.
Sjöfartsverket beslutade att nyttja en möjlighet i Lagen om offentlig upphandling som innebar en
annonserad direktupphandling med förhandsinsyn.
Det innebär i praktiken att upphandlande part annonserar sin avsikt att genomföra en direktupphandling i den europeiska upphandlingsdatabasen (TED), med hänvisning till tekniska skäl.
Sjöfartsverkets motiv för direktupphandling var att ingen annan leverantör förutom Agusta
Westland kunde tillhandahålla räddningshelikoptrar med de samlade egenskaper som Sjöfartsverket krävde, d v s något ökad storlek, motorprestanda, system för mörkerflygning, system för
avisning och en beprövad EASA-certifierad modell konfigurerad för SAR redan vid tillverkningen. Även denna upphandling begärdes överprövad av andra helikoptertillverkare och förvaltningsrätten underkände Sjöfartsverkets argumentation. Vad argumentationen framför allt föll
på var antagandet att en stor, tung helikopter per automatik skulle bli dyrare, vilket förvaltningsrätten menade att Sjöfartsverket inte med säkerhet kunde veta eftersom ingen upphandling hade genomförts.
7
Tredje upphandlingsförsöket
Sjöfartsverket valde att inte överklaga domen i förvaltningsrätten, eftersom det inte var möjligt
att bedöma hur lång tid ett överklagande skulle kunna dra ut på tiden. Istället beslutade Sjöfartsverket att genomföra en upphandling i konkurrens.
Den tredje upphandlingen var en öppen, poängbaserad upphandling där flera av de tidigare
”skall-kraven” hade omvandlats till ”bör-krav”, vilket innebar att samtliga tillverkare hade möjlighet att lämna anbud och få sitt anbud poängsatt och prövat. Det innebar t ex att kravet på
en viss storlek visserligen kvarstod, men inte längre var tvingande för att kunna lämna anbud i
upphandlingen.
Upphandlingen publicerades i juli 2012, i direkt anslutning till att Jan Hyllander lämnade sin
utredning om maritim samverkan till regeringen. I utredningen föreslog Hyllander att ansvaret
för sjö- och flygräddningen, trots att verksamheten fungerade ”i huvudsak väl” i Sjöfartsverket,
skulle flyttas till Kustbevakningen och att Försvarsmakten återigen skulle få ansvaret för att
tillhandahålla helikoptertjänsterna. Sjöfartsverket förde en dialog med Försvarsmakten, som
meddelade att resurserna saknades och att ett återtagande av förmågan skulle medföra stora
kostnader, vilket sedermera även bekräftades i Försvarsmaktens remissyttrande. Sjöfartsverket
förde även en omfattande dialog med Näringsdepartementet. I september 2012 klargjorde regeringen som sin uppfattning att Sjöfartsverket skulle förvärva nya räddningshelikoptrar när de
befintliga leasingavtalen upphörde.
I upphandlingen inkom endast ett anbud, från Agusta Westland. Ingen begäran om överprövning
lämnades och efter ytterligare avstämning med Näringsdepartementet kunde Sjöfartsverket
teckna avtal om förvärv av sju stycken AW139 med leverans från halvårsskiftet 2013-årsskiftet
2014. Leveransplanen har därefter reviderats något och sista leverans kommer att äga rum i början av maj 2015.
Särskilda externa granskningar av Sjöfartsverkets agerande
Sjöfartsverket har beställt två oberoende externa granskningar avseende förvärvet av AW139.
Den ena avser en granskning av upphandlingsprocessen i syfte att reda ut om några fel begåtts
av Sjöfartsverket i samband med de upphandlingarna. Den andra avser en utomstående bedömning av valet av AW139 och eventuella andra möjliga alternativ.
Hannes Snellmans granskning av upphandlingen
Rapporten konstaterar att det kan vara förenligt med upphandlingsreglerna att ställa ett obligatoriskt krav på en viss egenskap även om detta innebär att enbart en leverantör kan komma ifråga. Avgörande är inte antalet leverantörer på marknaden som kan uppfylla ett visst skallkrav,
utan den upphandlande myndighetens objektiva behov av att aktuellt skallkrav uppfylls.
I rapporten framgår att det efter genomgång av domarna från förvaltningsrätten samt förfrågningsunderlag och övriga underlag från Sjöfartsverket kan konstateras att förvaltningsrätten
har gjort bedömningen att det faktiskt kan ha förelegat tekniska skäl att upphandla AW139 utan
annonsering. Vad det föll på var att Sjöfartsverket inte har lyckats visa rätten att dessa krav var
oumbärliga. Sjöfartsverket hade kunnat hantera detta genom att i en utredning visa att kraven
var oumbärliga och därefter tecknat avtal utan upphandling. I rapporten konstateras att den
slutliga annonserade upphandlingen inte blev föremål för överprövning, att tilldelningsbeslutet
har vunnit laga kraft och att preskriptionsfristen för att väcka en skadeståndstalan har löpt ut.
Dessa omständigheter kan indikera att upphandlingen har varit förenlig med LoU, i synnerhet
eftersom de två första upphandlingsförsöken faktiskt blev föremål för överprövning.
8
En av helikoptermarknadens aktörer vidtog rättsliga åtgärder i anledning av Leasingupphandlingen och två av helikoptermarknadens aktörer vidtog rättsliga åtgärder i anledning av Förhandsinsynen men uppenbarligen valde ingen av helikoptermarknadens aktörer att göra det i
anledning av den Annonserade Upphandlingen. Rapporten konstaterar att det inte finns något
som tyder på att Sjöfartsverkets kravställning i den annonserade upphandlingen skulle ha varit i
strid med upphandlingsreglerna.
Olof Wikmans granskning av valet av helikoptermodell
Det är inte helt okomplicerat att hitta någon som kan göra en fristående bedömning av Sjöfartsverkets val av helikoptermodell, eftersom de flesta med den kompetens som krävs antingen har
kopplingar till Sjöfartsverket och/eller till någon helikoptertillverkare. Olof Wikman är dock
mycket väl insatt i svensk sjö- och flygräddning genom sina år som inspektör för Transportstyrelsen. Rapporten konstaterar att AW139 är det rimliga valet för svensk sjö- och flygräddning då
den är lagom stor, har en modern konstruktion tillverkad i många exemplar med EASA typcertifikat, har tillräcklig räckvidd och prestanda och med simulator tillgänglig på flera håll i Europa.
Det finns ett antal andra helikoptermodeller tillgängliga på marknaden, men samtliga dessa bedöms mindre lämpliga av olika skäl.
Slutsats
De tidiga skeendena i upphandlingen av AW139 präglades starkt av de förhållanden som rådde
mellan Norrlandsflygs ägare och Sjöfartsverket. Av tidsskäl och med hänsyn till de konsekvenser
som skulle uppstå för hela svenska samhället om vi stod utan räddningshelikoptrar även under
en kortare begränsad tid, var Sjöfartsverket mån om att i möjligaste mån säkra de leveranspositioner som Norrlandsflyg redan hade tecknat ett år tidigare. Alla steg i den processen har kontinuerligt stämts av med såväl styrelsen som Näringsdepartementet. Medan Uppdrag Granskning
hävdar att Sjöfartsverket inte hade rätt att väga in dessa förhållanden i upphandlingen av nya
räddningshelikoptrar, är det Sjöfartsverkets uppfattning att den allvarliga situationen krävde
både snabbt och resolut agerande. Sjöfartsverkets enda motiv har varit att utan avbrott kunna
upprätthålla den samhällsviktiga sjö- och flygräddningen, eftersom liv annars riskerade att gå
förlorade och konsekvenserna för det svenska samhället hade varit omöjliga att överblicka.
Sjöfartsverket har fullt ut tagit ansvar för att säkerställa tillgången till räddningshelikoptrar på
kort och lång sikt.
Slutligen tål det att poängteras att Sjöfartsverket har genomfört anskaffningen av AW139 i
enlighet med reglerna om offentlig upphandling.
9