docInriktningen för Boplats Syds framtida organisationsform
download 
Report Transcription
Inriktningen för Boplats Syds framtida organisationsform
Malmö stad 1 (3) Stadskontoret Datum Tjänsteskrivelse 2015-09-17 Vår referens Lovisa Hansson Stadsjurist Lovisa.Hansson@malmo.se Inriktningen för Boplats Syds framtida organisationsform STK-2013-1010 Sammanfattning Stadsbyggnadsnämnden har i skrivelse redovisat sitt utredningsuppdrag angående frågan om lämplig framtida organisationsform för driften av Boplats Syds verksamhet. Nämnden har därvid föreslagit att kommunfullmäktiges godkänner att inriktningen för Boplats Syds framtida organisationsform bör vara ett kommunägt aktiebolag på sätt som redovisats i ärendet samt att kommunfullmäktige uppdrar åt stadsbyggnadsnämnden att återkomma till kommunfullmäktige med underlag för slutligt beslut i ärendet. Stadskontoret förordar att kommunstyrelsen tillstyrker förslaget. Förslag till beslut Kommunstyrelsen beslutar föreslå kommunfullmäktige besluta att godkänna att inriktningen för Boplats Syds framtida organisationsform bör vara ett kommunägt aktiebolag på sätt som redovisats i ärendet, samt att uppdra åt kommunstyrelsen att, efter samråd med stadsbyggnadsnämnden, återkomma till kommunfullmäktige med underlag för slutligt beslut i ärendet senast våren 2016. Beslutsunderlag • • • • Redovisning från Stadsbyggnadsnämnden angående redovisning av uppdrag att utreda lämplig framtida organisationsform för Boplats Syds verksamhet PwCs slutrapport Foyens slutrapport Tjänsteskrivelse KSAU 21 sept 2015 Utredningen Boplats Syds framtida organisationsform Beslutsplanering SIGNERAD 2015-09-17 KS Arbetsutskott 2014-04-22 Kommunstyrelsen 2014-04-30 KS Fördelningsmöte 2015-08-03 KS Fördelningsmöte 2015-09-21 KS Arbetsutskott 2015-09-21 Kommunstyrelsen 2015-09-30 2 (3) Kommunfullmäktige 2015-10-29 Ärendet Bakgrund Sedan Stefan Lindhe (M) i en motion lagt fram förslag om Boplats Syds utveckling beslutade kommunfullmäktige den 22 maj 2014, § 136, att uppdra åt stadsbyggnadsnämnden att utreda frågan om lämplig framtida organisationsform för driften av Boplats Syds verksamhet samt att redovisa uppdraget till kommunfullmäktige (om bakgrunden till beslutet, se bihang nr 91). Boplats Syds är idag en avdelning under stadsbyggnadsnämndens förvaltning stadsbyggnadskontoret. Stadsbyggnadsnämndens redovisning av utredningsuppdraget och nämndens förslag Stadsbyggnadsnämnden har i skrivelse redovisat utredningsuppdraget. Av skrivelsen framgår bl.a. följande. Två konsulter, Foyen advokatfirma KB och PWC, upphandlades för att genomföra oberoende utredningar som omfattade såväl associationsrättsliga (t.ex. olika typer av bolag) som offentligrättsliga (t.ex. kommunalförbund) alternativ av driften av verksamheten i Boplats Syd. Båda konsulterna har i sina rapporter dragit slutsatsen att aktiebolag utgör den lämpligaste organisationsformen för den framtida driften av Boplats syd (se stadsbyggnadsnämndens skrivelse och utredningsrapporterna i beslutsunderlaget). Boplats Syd har gjort bedömningen att det finns ett intresse från kommunerna och de kommunala bolagen i Skåne att samverka i bostadsförsörjningsfrågor. Intresset att medverka i förmedlingen uppges dock hittills varit sparsamt. Burlövsbostäder och Simrishamnsbostäder har lämnat lägenheter till förmedling och några andra har utryck intresse av att göra det. Den avgörande och vanligaste invändningen från övriga uppges vara att det är svårt eller rent av omöjligt för ett kommunalt bolag i en annan kommun än Malmö att samarbeta med den kommunala förvaltningen i Malmö Stad. Med stöd av vad som framkommit vid utredningen har Stadsbyggnadsnämnden gjort bedömningen att ett kommunägt aktiebolag bör bildas med Malmö kommun som ensamägare med det uttalade syftet att på sikt få med fler kommuner som ägare. Nämnden har vidare framfört att de närmare förutsättningarna för verksamhetsövergång och överföring av tillgångar behöver utredas närmare inför ett slutligt beslut i frågan. Stadsbyggnadsnämnden har i skrivelsen föreslagit att kommunfullmäktiges godkänner att inriktningen för Boplats Syds framtida organisationsform bör vara ett kommunägt aktiebolag på sätt som redovisats i ärendet och att kommunfullmäktige uppdrar åt stadsbyggnadsnämnden att återkomma till kommunfullmäktige med underlag för slutligt beslut i ärendet senast i mars 2016. Stadskontorets bedömning 3 (3) Förslaget från Stadsbyggnadsnämnden innebär att en verksamhet som idag bedrivs inom Malmös stads förvaltning övergår till ett självständigt aktiebolag. Övergång av verksamheter till bolagsform kräver ett antal principiella överväganden från fall till fall som främst handlar om kommunstyrelsens kontroll och insyn. Huvudsaklig anledning till bolagiseringen uppges vara att attrahera andra kommunala bostadsaktiebolag att ingå i samarbete med Boplats Syd. Stadskontoret bedömer att bolagsbildningen kan ske enligt stadsbyggnadsnämndens beslut. Syftet eller ändamålet för bolaget kommer att utvärderas årligen så som för andra kommunala aktiebolag. Stadskontoret förordar att kommunstyrelsen tillstyrker nämndens förslag. Eftersom det är fråga om en ny bolagsbildning är det angeläget att ägaren, kommunstyrelsen, råder över frågan om det fortsatta utredningsarbetet. Det förordas därför att kommunstyrelsen, efter samråd med stadsbyggnadsnämnden, får i uppdrag att utarbeta beslutsunderlaget som slutligen ska behandlas av kommunfullmäktige. Ansvariga Tomas Bärring Chefsjurist Jan-Inge Ahlfridh Stadsdirektör §159/2015 Kommunfullmäktige Meddelande om beslut fattat vid Stadsbyggnadsnämndens sammanträde 2015-05-13 angående redovisning av uppdrag att utreda lämplig framtida organisationsform för Boplats Syds verksamhet SBN-2014-809 Beslut som redovisas nedan har fattats vid stadsbyggnadsnämndens sammanträde 2015-05-13. Protokollet från nämndens sammanträde justeras 2015-05-27. Beslut Stadsbyggnadsnämnden beslutade den 13 maj 2015 att föreslå kommunfullmäktige att godkänna att inriktningen för Boplats Syds framtida organisationsform bör vara ett kommunägt aktiebolag på sätt som redovisats i ärendet samt att uppdra åt stadsbyggnadsnämnden att återkomma till kommunfullmäktige med underlag för slutligt beslut i ärendet senast i mars 2016. Sammanfattning Kommunfullmäktige beslutade den 22 maj 2014 § 136, att uppdra åt stadsbyggnadsnämnden att utreda frågan om lämplig framtida organisationsform för driften av Boplats Syds verksamhet samt att redovisa uppdraget till kommunfullmäktige. Boplats Syd är idag en avdelning under Stadsbyggnadsnämndens förvaltning Stadsbyggnadskontoret. I ärendet föreslås att Boplats Syd framtida organisationsform bör vara ett kommunägt aktiebolag med Malmö stads som ensamägare med det uttalade syftet att på sikt få med fler kommuner som delägare samt att kommunfullmäktige ger Stadsbyggnadsnämnden i uppdrag att närmare utreda frågor kring överföring av verksamheten till ett kommunägt bolag. Ärendet Efter att Stefan Lindhe (M) lagt fram en motion om Boplats Syds utveckling beslutade kommunfullmäktige den 22 maj 2014 § 136, att uppdra åt stadsbyggnadsnämnden att utreda frågan om lämplig framtida organisationsform för driften av Boplats Syds verksamhet samt att redovisa uppdraget till kommunfullmäktige. Boplats Syd är idag en avdelning under stadsbyggnadsnämndens förvaltning stadsbyggnadskontoret. Genomförandet Två konsulter, Foyen advokatfirma KB och PWC, upphandlades för att genomföra oberoende utredningar som omfattade såväl associationsrättsliga (t.ex. olika typer av bolag) som offentligrättsliga (t.ex. kommunalförbund) alternativ och som omfattade alternativ med Malmö stad som ensamägare, bolagisering med fler kommuner, bolagisering med fastighetsägare etc. samt möjligheten för Region Skåne att ingå. Utredningsuppdraget omfattade också bedömningar för olika ägaralternativ vad gäller ekonomiska och juridiska aspekter, t.ex. ägarrisk, skatter, insyn och tillämpligheten av lagen om offentlig upphandling, konsekvenser vad gäller personal, arbetsrätt, ekonomi och överförande av verksamheten. I beredningen av ärendet har stadsbyggnadskontoret fört dialog med stadsjuristen Lovisa Hansson, stadskontoret rörande organisationsrättsliga frågor och finanschefen Ola Nyberg, enheten för finansiell styrning, angående organisationsrättsliga frågor kopplat till ekonomi. Konsulternas rapporter Båda konsultrapporterna rekommenderar att Boplats Syd övergår till organisationsformen kommunägt aktiebolag med möjlighet till gemensamt ägande för fler kommuner. Rapporterna anger sammanfattningsvis följande. Sammanfattning utredning från Foyen advokatfirma: Foyen advokatfirma anser att aktiebolag är den organisationsform som är lämpligast för den framtida driften av Boplats Syd under förutsättning att kommunen inte väljer att bibehålla verksamheten som den ser ut idag. Genom valet av att driva Boplats Syd i aktiebolagsform görs ett tydligt avskiljande mellan Malmö stad och Boplats syd, vilket som vi har förstått det kommer att kunna bidra till att locka till sig ytterligare samarbetspartners som tidigare varit kritiska till att ingå i samarbetet på grund av den nära anknytningen mellan verksamheten och Malmö stad. Att bedriva verksamheten i en avgränsad juridisk form har även fördelar ur ett konkurrensperspektiv. Löpande årsredovisningar och en lagstadgad beslutsordning för aktiebolagen gör det lättare för marknaden att följa verksamheten, samtidigt som risken för sammanblandning och korsfinansiering minskar. Som tidigare nämnts finns det från och med årsskiftet vidare ett lagstadgat krav att kommunfullmäktige ska tillse att allmänheten får insyn i verksamheten som överlåts till privata aktörer, vilket än mer ökar marknadens möjlighet till insyn. Dessa argument är vidare viktiga argument just för att faktiskt genomföra en omorganisering av verksamheten istället för att bibehålla dagens organisation. Om verksamheten i Boplats Syd överförs till ett privaträttsligt subjekt finns det möjlighet för kommunen att i tillräcklig utsträckning säkerställa insynen i 2 (4) verksamheten vilket gör att offentlighetsfrågorna inte har någon direkt betydelse för vilken organisationsmodell som väljs. Sammanfattning utredning från PwC: Aktiebolag är den bästa organisationsformen som sammantaget bäst svarar upp mot den övergripande målsättningen att vidga Boplats Syd till att förmedla bostäder i fler kommuner. Boplats Syd bör gå från lokal till regional legitimitet genom att bilda ett aktiebolag med regional förankring i hela Skåne. Det finns ett övergripande mål i Skåne om en gemensam bostads- och arbetsmarknad. Dialogen med nyckelaktörerna bör därför även föras med ägarkretsen d.v.s. på kommunledningsnivå. Erbjud delägarskap för de allmännyttiga bostadsföretagen i några av de större kommunerna i Skåne – Malmö, Helsingborg, Lund och Kristianstad. Eventuellt ytterligare någon kommun från sydöst för att få förankring i alla delar av Skåne. Fokusera på var knutarna sitter och försök hitta praktiska, affärsmässiga organisatoriska lösningar. Om de kritiska framgångsfaktorerna av någon anledning inte vinner framgång – bilda ett AB med Malmö stad som ensamägare. Sammanfattning Båda konsultrapporterna föreslår att ett kommunägt aktiebolag bildas. PwC understryker vikten av att gå från lokal till regional legitimitet genom att bilda ett aktiebolag med regional förankring i hela Skåne. De större kommunerna ska erbjudas delägarskap. Dialogen bör föras på kommunledningsnivå. Marknadsbedömning Boplats Syd bedömer att det finns ett intresse från kommunerna och de kommunala bolagen i Skåne att samverka i bostadsförsörjningsfrågor. Intresset att medverka i förmedlingen har dock hittills varit sparsamt. Burlövsbostäder och Simrishamnsbostäder har lämnat lägenheter till förmedling och några andra har utryck intresse av att göra det. Den avgörande och vanligaste invändningen från övriga är att det är svårt eller rent av omöjligt för ett kommunalt bolag i en annan kommun än Malmö att samarbeta med den kommunala förvaltningen i Malmö Stad. Slutsats Stadsbyggnadsnämnden bedömer med stöd av vad som anförs i utredningarna och med stöd av vad som anges ovan att ett kommunägt aktiebolag bör bildas med Malmö som ensamägare och med det uttalade syftet att på sikt få med fler kommuner som ägare. De närmare förutsättningarna för verksamhetsövergång och överföring av tillgångar behöver dock utredas närmre inför ett slutligt beslut i frågan. Stadsbyggnadsnämnden föreslår kommunfullmäktige besluta om ett inriktningsbeslut att lämplig framtida organisationsform för driften av Boplats 3 (4) Syds verksamhet är kommunägt aktiebolag samt begära att kommunfullmäktige som nästa steg i processen ger Stadsbyggnadsnämnden fortsatt utredningsuppdrag i avsikt att utreda frågan om verksamhetens framtida verksamhetsövergång kopplat till ekonomi, personalfrågor m.m. Malmö 2015-05-13 På stadsbyggnadsnämndens vägnar Karolina Skog / Anna Westberg 4 (4) Till Malmö kommun Stadsbyggnadskontoret PROMEMORIA Utredning av frågan om lämplig framtida organisationsform för driften av Boplats Syds verksamhet. ________________ FOYEN ADVOKATFIRMA KB Södergatan 28, SE-211 34 Malmö, Sweden / Tel. +46 40 661 56 50 / Fax +46 40 661 56 59 / Org.nr. 916941-2740 / www.foyen.se INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. Bakgrund ............................................................................................................................... 3 2. Disposition ............................................................................................................................. 3 3. Allmänna rättsliga utgångspunkter för bostadsförmedling .................................................. 4 4. Olika former för bostadsförmedling ................................................................................... 12 5. Aktiebolag ........................................................................................................................... 14 6. Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning ......................................................... 17 7. Ekonomisk förening............................................................................................................. 17 8. Stiftelse................................................................................................................................ 19 9. Handelsbolag ....................................................................................................................... 20 10. Kommanditbolag ............................................................................................................. 21 11. Samarbetsavtal/Enkelt bolag .......................................................................................... 21 12. Gemensam nämnd .......................................................................................................... 22 13. Kommunalförbund .......................................................................................................... 26 14. Upphandlingsfrågor......................................................................................................... 28 15. Särskilt om offentlighet och sekretess ............................................................................ 31 16. Vissa transaktionsfrågor .................................................................................................. 32 17. Sammanfattande analys och slutsats .............................................................................. 33 2 (38) 1. BAKGRUND 1.1. Boplats Syd är en kommunal bostadsförmedling i Malmö och är organiserad som en egen avdelning inom förvaltningen stadsbyggnadskontoret. Syftet med Boplats Syd är att tillhandahålla en samlad förmedlingstjänst för såväl kommunala som privata fastighetsbolags hyreslägenheter. Förmedlingen sker i enlighet med köregler som har antagits av kommunfullmäktige. Verksamheten finansieras huvudsakligen genom köavgifter som tas ut av bostadssökande. 1.2. Kommunfullmäktige har genom beslut av den 22 maj 2014 (§ 136) gett stadsbyggnadsnämnden i uppdrag att utreda frågan om lämplig framtida organisationsform för driften av Boplats Syds verksamhet och lämna redovisning härför till kommunfullmäktige senast under maj 2015. Utredning har främst föranletts av en utveckling mot ett ökat antal förmedlingsuppdrag och en ökad efterfrågan på förmedlingens tjänster. 1.3. Stadsbyggnadskontoret har mot bakgrund av ovan gett Foyen Advokatfirma i uppdrag att utreda och redovisa ett underlag för beslut om framtida organisationsform för Boplats Syd. Enligt uppdragsbeskrivningen ska utredningen omfatta såväl associationsrättsliga alternativ (bolagisering) som offentligrättsliga organisationsformer. Utredningen ska även beakta möjligheten till ett delat huvudmannaskap mellan Malmö kommun och andra intressenter, t.ex. privata fastighetsägare, Region Skåne och andra kommuner. Slutligen ska utredningen ange skillnader mellan alternativen vad gäller ekonomiska och juridiska aspekter samt även redovisa konsekvenser i dessa hänseenden vid en eventuell omorganisation. 2. DISPOSITION 2.1. I denna promemoria kommer vi att redovisa ett beslutsunderlag utifrån de för utredningsuppdraget uppställda frågeställningarna. Inledningsvis kommer vi att beskriva de legala krav som för närvarande uppställs på bostadsförmedlingsverksamhet i syfte att analysera de yttre ramarna och de allmänna förutsättningarna för verksamhetens bedrivande. I ett efterföljande avsnitt lämnar vi en beskrivning av de olika verksamhetsformer som Boplats Syd har att välja mellan. Denna redogörelse görs dels ur ett allmänt perspektiv, för att ge läsaren en översikt i respektive verksamhetsform, dels ur ett analytiskt perspektiv, för att utvärdera respektive verksamhetsforms lämplighet för Boplats Syd. 3 (38) 2.2. Efter att de möjliga verksamhetsformerna beskrivits följer en redogörelse av de specifika juridiska problem som bör beaktas i samband med valet av organisationsform. Vi kommer därvid att diskutera frågor som hur den upphandlingsrättliga lagstiftningen kommer att tillämpas, hur reglerna om offentlighet och sekretess ska tillämpas, samt slutligen vissa transaktionsrättsliga frågor – för det fall att tillgångar och personal behöver överföras. Efter denna genomgång följer vår analys och slutsats i vilken vi kommenterar vilket alternativ vi anser vara bäst lämpat för den framtida driften av Boplats Syd. Till sist lämnar vi en kortare beskrivning av den praktiska process som vi rekommenderar i samband med övergången till den av oss föreslagna verksamhetsformen. 3. ALLMÄNNA RÄTTSLIGA UTGÅNGSPUNKTER FÖR BOSTADSFÖRMEDLING 3.1. Regler som direkt eller indirekt berör bostadsförmedling finns i ett antal lagar och föreskrifter. Dessa kommer att översiktligt redovisas nedan. Syftet är att ange de förutsättningar som gäller för verksamhetens bedrivande och vilken betydelse dessa regler kan ha vid val av organisationsform. Några inledande definitionsfrågor 3.2. Innan vi avhandlar vilka regler som gäller för bostadsförmedling finns anledning att definiera begreppet bostadsförmedling. Eftersom vårt uppdrag avser att utreda ny organisationsform för verksamhet som idag bedrivs av Malmö kommun finns det anledning att även försöka definiera vad som utgör kommunal bostadsförmedling. I vissa avseenden gäller som vi kommer att se särskilda lagar och andra regler för kommunal verksamhet, vilket innebär att förutsättningarna för kommunal förmedling kan skilja sig åt från förmedling i annan form. 3.3. Begreppet bostadsförmedling har tidigare inte varit definierat i lag. I den nya fastighetsmäklarlagen (2011:666) som trädde ikraft år 2011 finns dock numera en definition av begreppet förmedling. Där anges att förmedling är sådan verksamhet som grundar sig på ett uppdragsavtal och som syftar till att anvisa en motpart med vilken uppdragsgivaren kan träffa avtal om överlåtelse eller upplåtelse fastigheter, bostadsrätter, tomträtter, andelsrätter, arrenderätter och hyresrätter. 3.4. I normalt språkbruk torde sådan verksamhet som anges i fastighetsmäklarlagen vanligen kallas mäklarverksamhet och inte bostadsförmedling. För denna utrednings syfte är denna distinktion inte avgörande. Med begreppet bostadsförmedling kommer vi dock i denna framställning att avse verksamhet som primärt avser förmedling av hyresrätter även om vissa inslag kan finnas av t.ex. tomtanvisningar. Det vill säga i princip den verksamhet som idag bedrivs av Boplats Syd. 4 (38) 3.5. Med begreppet bostadsförmedling avses i denna utredning sålunda verksamhet som syftar till att skapa kontakt mellan en hyressökande och en hyresupplåtare som inte är identisk med förmedlaren. Gränsen mellan bostadsförmedling och uthyrning kan ibland vara svår att dra. En fastighetsägare som själv anvisar sina lägenheter bedriver inte bostadsförmedling. Det är då istället fråga om uthyrningsverksamhet. Om flera fastighetsägare bildar ett särskilt förmedlingsföretag i en fristående organisatorisk form bör verksamheten däremot enligt ett förarbetsuttalande kunna anses som bostadsförmedling. 1 Denna slutsats är inte helt ägnad att övertyga; vad är t.ex. en ”fristående organisatorisk enhet” i förhållande till ett privatägt fastighetsaktiebolag? För förevarande utredning är dock den ovan presenterade definitionen av begreppet bostadsförmedling tillräcklig. 3.6. Begreppet kommunal bostadsförmedling är som sagt av betydelse för tillämpningen av vissa lagar och regler som gäller för bostadsförmedlingsverksamhet. Exempelvis gäller inte fastighetsmäklarlagen för kommunala tjänstemän som enbart ägnar sig åt kommunal förmedling av hyresrätter. Trots detta finns det ingen legaldefinition på vad som anses utgöra kommunal bostadsförmedling. 3.7. Bostadsförmedling som drivs inom ramen för en kommunal förvaltning måste självklart anses vara kommunal. Men vad gäller om verksamheten bedrivs i annan form? I förarbetena till den nuvarande bostadsförsörjningslagen uttalas i all korthet att den form i vilken verksamheten bedrivs inte bör inverka på om en bostadsförmedling ska anses vara kommunal eller inte.2 Där anges att det avgörande istället är om bostadsförmedlingen är en sådan kommunal tjänst som kommunen har beslutat att tillhandahålla kommuninvånarna efter politiska riktlinjer och fastställda förmedlingsprinciper. Vilken ”verkshöjd” det behöver vara på dessa riktlinjer och förmedlingsprinciper diskuteras dock inte. Med kommunal bostadsförmedling kommer vi i denna utredning därför att avse sådan verksamhet, som oavsett organisationsform, står under någon form av kommunalt inflytande. Någon mer entydig definition än så är för innehållet i detta avsnitt inte nödvändig. Däremot finns det anledning att längre fram återkomma till frågan när det gäller vilka olika krav som ställs på delägda bolag i förhållande till olika grader av kommunalt inflytande. Regeringsformen 1 Se exempelvis prop. 2000/01:26 Bostadsförsörjningsfrågor m.m. s. 19 (med följdhänvisningar till tidigare förarbetsuttalanden). 2 Prop. 2000/01:26 s 19 5 (38) 3.8. Befintlig verksamhet inom Boplats Syd bedrivs idag som ett frivilligt åtagande av Malmö kommun. Det kan därför vara lämpligt att börja med att notera att den rättsliga grunden för verksamheten ytterst har sitt ursprung i grundlagen. En kommuns organisation och verksamhetsformer enligt 8 kap 2 § regeringsformen (”RF”) ska bestämmas i lag. Detsamma gäller vilka åligganden och befogenheter som tillkommer en kommun. Den centrala lagregleringen i dessa ämnen finns i kommunallagen. Den kompletteras dock av ett stort antal specialförfattningar inom olika områden, t.ex. vad gäller skola, socialtjänst, etc. 3.9. Vidare bör noteras att en viss kommunal verksamhet (förvaltningsuppgift) enligt 12 kap 4 § RF förvisso kan överlämnas till ett s.k. privaträttsligt subjekt. Med privaträttsligt subjekt menas såväl fysiska som juridiska personer, t.ex. aktiebolag, ekonomiska föreningar, stiftelser, samfälligheter m.fl. En uppgift som innefattar myndighetsutövning får dock endast överlämnas till ett privaträttsligt subjekt om det finns uttryckligt stöd för detta i lag. 3.10. Det finns inte någon speciallagstiftning som direkt reglerar kommunal bostadsförmedling, t.ex. vad avser organisation eller arbetssätt. Det finns inte heller några uttryckliga lagregler i kommunallagen eller annan lag som reglerar vad som gäller om en kommun vill uppdra åt ett privaträttsligt subjekt att bedriva bostadsförmedling. Det innebär att det inte finns något lagstöd för att i privaträttslig form bedriva bostadsförmedling som innefattar myndighetsutövning. 3.11. En första principiellt viktig fråga vid en eventuell omorganisation av Boplats Syd blir mot bakgrund av ovan om verksamheten innefattar myndighetsutövning till någon del. Om någon del av verksamheten utgör myndighetsutövning saknas nämligen laglig grund för att bedriva den delen i privaträttslig form. Den delen måste vid en eventuell omorganisation sålunda brytas ut och även fortsättningsvis bedrivas under kommunalt beslutsfattande. 6 (38) 3.12. Vad som utgör myndighetsutövning är dessvärre inte helt lättfångat. Förenklat kan begreppet sammanfattas som att det ska vara fråga om en ensidig maktutövning mot en enskild (fysiska såväl som juridiska personer) som grundar sig på offentligrättsliga regler. Ett tydligt exempel på myndighetsutövning är t.ex. de beslut som kommunen fattar om rätt till bostad enligt socialtjänstlagen. Historiskt synes kommunala bostadsförmedlingar ha handlagt den typen av förtursärenden. Såvitt vi uppfattat så hanterar Boplats Syd inte några förtursärenden där en enskild tillhandahålls bistånd enligt den sociala rättighetslagstiftningen. Istället synes gälla att hela verksamheten uteslutande har sin grund i frivilliga avtal mellan kommunen och fastighetsägare samt mellan kommunen och de bostadssökande. Vår bedömning är därför att verksamheten som bedrivs av Boplats Syd inte innefattar någon myndighetsutövning som utgör hinder enligt RF för att verksamheten i dess helhet istället organiseras i privaträttslig form. Kommunallagen 3.13. Ovan har konstaterats att grunderna för en kommuns organisation och verksamhet ska fastställas genom lag och att detta huvudsakligen sker genom kommunallagen (1991:900), såvida det inte finns speciallagstiftning på ett visst område. Det finns som sagt inte någon lagstiftning som specifikt reglerar kommuners åligganden och befogenheter när det gäller kommunal bostadsförmedling. Den befogenhet som kommuner har att bedriva sådan verksamhet härrör därför från den allmänna kompetensbestämmelsen i 2 kap 1 § kommunallagen (”KL”). 3.14. Här finns inte anledning att närmare utreda vad som innefattas i den kommunala kompetensen annat än konstaterandet att kommuner torde ha en oomtvistad rätt att bedriva bostadsförmedling. Som strax kommer framgå nedan gäller numera till och med att kommunen enligt bostadsförsörjningslagen i vissa fall är skyldig att bedriva bostadsförmedling. 3.15. Enligt KL gäller vidare att kommunerna i princip är fria att organisera sin verksamhet hur de vill. KL innehåller dock vissa regler om vilka förutsättningar som gäller när en kommun vill driva en verksamhet i privaträttslig form. 3.16. Av 3 kap 16 § KL framgår att kommuner får överlämna vissa kommunala angelägenheter till en juridisk person eller enskild individ. Samtidigt erinras om att myndighetsutövning eller sådant som enligt lag ska bedrivas av en kommunal nämnd inte får överlämnas åt ett sådant privaträttsligt subjekt. Bestämmelsen innebär att sådant som ligger utanför den s.k. kommunala kompetensen inte kan överlämnas. 7 (38) 3.17. Det bör särskilt framhållas att den kommunala kompetensen är avgörande för om kommunen får bilda exempelvis ett aktiebolag för att driva en viss verksamhet, men att den kommunala kompetensen sedan bolaget väl är bildat inte är direkt styrande för bolagets verksamhet. Ett aktiebolag styrs enkelt uttryckt av aktiebolagen och inte av kommunallagen. 3.18. Det sagda öppnar för risken (eller möjligheten beroende på hur man ser det) att en kommun kan överskrida sin kompetens genom att driva verksamhet i bolag. Därför gäller enligt 3 kap 17 § KL att kommunfullmäktige för att få överlämna vårdnaden av en kommunal verksamhet till ett direkt eller indirekt helägt aktiebolag måste: a) Fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten; b) Tillse att det kommunala ändamålet och de kommunala befogenheter som utgör ram för verksamheten anges i bolagsordningen; c) Utse samtliga styrelseledamöter; d) Se till att det anges i bolagsordningen att kommunfullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas; e) Utse minst en lekmannarevisor; och f) Se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare. Syftet med bestämmelsen i 3 kap 17 § KL är naturligtvis att de uppgifter som lämnas över till aktiebolaget ska vara så preciserade att risken för kompetensöverskridanden framstår som ringa. Uppenbarligen har dock regleringen inte varit fullgod, eftersom underpunkter har tillkommit efterhand. Särskilt kan nämnas att bestämmelsen i underpunkt b) trädde ikraft 1 januari 2013 och underpunkt f) trädde ikraft 1 januari 2015. 3.19. Bestämmelsen i 3 kap 17 § KL utgör så att säga kopplingen mellan kommunallagen och aktiebolagsrätten. Särskilt framgår det av bestämmelsen om att de kommunala befogenheterna som utgör ram för verksamheten ska anges i bolagsordningen. Om de så kallade kommunalrättsliga principerna om självkostnad, lokalisering, likställighet, m.fl. som gäller i stort sett all kommunal verksamhet (utom på energiområdet och vissa andra specialfall) inte skrivs in i bolagsordningen blir dessa inte aktiebolagsrättsligt bindande för bolaget. Det innebär i sin tur bolaget ska drivas i enlighet med aktiebolagslagens förutsatta vinstsyfte och att styrelse är skyldiga att verka för detta ändamål. En många gånger överraskande insikt för en politiskt tillsatt styrelseledamot. 8 (38) 3.20. Bestämmelsen i 3 kap 17 § KL gäller helägda aktiebolag. KL innehåller motsvarande bestämmelser för stiftelser och ekonomiska föreningar. Om det är fråga om en association (bolag, förening, stiftelse) som inte är helägt av kommunen, utan ägs tillsammans med andra så gäller enligt 3 kap 18 § KL att kommunen ska se till att 3 kap 17 § KL tillämpas i den utsträckning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Hyreslagen 3.21. I 12 kap jordabalken (”hyreslagen”) finns vissa bestämmelser som avser att skydda hyresgäster från otillbörliga krav på ersättning i samband med bostadsförmedling eller uthyrning av lägenheter. 3.22. Enligt 65 § hyreslagen är det straffbart att ställa upp villkor om särskild ersättning för upplåtelse av bostadslägenhet eller för överlåtelse av hyresrätt till sådan lägenhet. Av 65 a § hyreslagen följer att det i princip är förbjudet att ta emot, träffa avtal om eller begära ersättning av hyressökande för förmedling av bostadslägenhet för annat ändamål än fritidsändamål. Sådan ersättning får dock utgå vid yrkesmässig bostadsförmedling enligt grunder som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 3.23. Regeringen har i förordningen (1978:313) om taxa för yrkesmässig bostadsförmedling föreskrivit att ersättning får tas ut med högst 3 000 kr inklusive mervärdesskatt för en lägenhet i ett en- eller flerfamiljshus och med högst 1 000 kr inklusive mervärdesskatt för ett möblerat eller omöblerat rum. Ersättning får endast tas ut om förmedlingen leder till att hyresavtal träffas. 3.24. Ersättning enligt 65 a § hyreslagen får tas ut vid yrkesmässig bostadsförmedling som bedrivs av såväl kommuner som privata förmedlare. I bestämmelsen finns också än erinran om att det vid kommunal bostadsförmedling även är tillåtet att ta ut en köavgift enligt vissa särskilda grunder som anges i den s.k. bostadsförsörjningslagen. Bostadsförsörjningslagen 3.25. Av central betydelse för kommunernas befogenheter att bedriva bostadsförmedling är innehållet i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (”BFL”). I 7 § BFL finns vissa direkta regler om kommunal bostadsförmedling. Lagrummet stadgar att en kommun ska anordna bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen. Om två eller flera kommuner behöver en gemensam bostadsförmedling ska dessa kommuner anordna sådan. Om kommunen inte själv anordnar förmedling trots att behov finns kan regeringen förelägga kommunen att göra detta. 9 (38) 3.26. En kommun har sålunda en skyldighet (i vart fall i teorin) att anordna bostadsförmedling vid behov. En för denna utredning avgörande fråga blir därmed vad som kvalificerar som en kommunal bostadsförmedling. Detta begrepp är inte definierat i lagen. Av förarbeten till BFL framgår dock att den form i vilken verksamheten bedrivs inte bör inverka på om en bostadsförmedling ska anses vara kommunal eller inte.3 Det avgörande synes istället vara om bostadsförmedlingen är en sådan kommunal tjänst som kommunen har beslutat att tillhandahålla kommuninvånarna efter politiska riktlinjer och fastställda förmedlingsprinciper. 4 Kommunen torde alltså kunna fullgöra sin skyldighet att anordna bostadsförmedling såväl genom förmedling i egen regi som genom ett privaträttsligt subjekt. 3.27. Enligt 8 § BFL gäller vidare att en kommunal bostadsförmedling, utöver sådan ersättning som får tas ut enligt 65 a § hyreslagen, även får ta ut en köavgift av den bostadssökande. För detta krävs dock att lägenheterna förmedlas i turordning efter kötid. Kommunen får bestämma avgiftens storlek och grunderna för hur avgiften ska tas ut. Andra bostadsförmedlingar än kommunala får inte ta ut köavgift. 3.28. BFL innebär, som antytts ovan, att den kommunala befogenheten att anordna bostadsförmedling går längre än de befogenheter som kommunen skulle ha haft enbart med stöd av kommunallagen. Även utan BFL skulle det dock ligga inom kommunens befogenhet att inrätta en bostadsförmedling. Fastighetsmäklarlagen 3.29. En fysisk person som yrkesmässigt förmedlar hyresrätter är enligt 1 § fastighetsmäklarlagen (2011:666) att anse som fastighetsmäklare och är skyldig att vara registrerad som sådan. Registrering kan avse antingen fullständig registrering eller enbart registrering som hyresförmedlare. Fullständig registrering innebär att lagen är tillämplig fullt ut, t.ex. vad gäller utbildningskrav m.m., och ger behörighet att förmedla alla typer av objekt. Beträffande den som är registrerad som hyresförmedlare ställer lagen inte lika stora krav. Den som underlåter att registrera sig och ändå utför förmedlingsuppdrag gör sig skyldig till straffbar gärning. 3.30. Med fastighetsmäklare avses alltså en fysisk person. Om det ändå skulle lämnas ett mäklaruppdrag (bostadsförmedling) till en juridisk person ska detta enligt lagens förarbeten ses som ett uppdrag till den juridiska personen att anvisa uppdragsgivaren en fysisk person att utföra uppdraget. Det verkliga civilrättsliga avtalsförhållandet uppkommer därmed mellan uppdragsgivaren och den anvisade fysiska personen.5 3 Prop. 2000/01:26 s 19 Jfr SOU 1992:71 Bostadsförmedling i nya former s 61. 5 Prop. 1983/84:16 s 63. 4 10 (38) 3.31. Fastighetsmäklarlagen innehåller, förutom krav på registrering, ett antal regler som har betydelse för förmedlingsverksamheten, t.ex. att verksamheten ska bedrivas enligt god fastighetsmäklarsed, förbud mot förmedling till närstående, förbud mot att bedriva förtroenderubbande verksamhet, vissa rådgivningsoch upplysningsskyldigheter, skyldighet att kontrollera förfoganderätten av ett objekt m.m. Vid förmedling av hyresrätter tillämpas dock inte lagens bestämmelser om krav på objektsbeskrivning, upplysningsskyldighet om rätt till ersättning vid senare försäljning, samt bestämmelserna om mäklarens rätt till provision, ensamrätt och ersättning för utlägg. Som nämnts gäller inte heller lagens kvalifikationskrav fullt ut för den som endast förmedlare hyresrätter och är registrerad som hyresförmedlare. 3.32. För att fastighetsmäklarlagen ska vara direkt tillämplig krävs att förmedlaren/mäklaren är registrerad som fastighetsmäklare. I annat fall är lagen endast analogt tillämplig.6 Som utgångspunkt omfattar lagen alltså även kommunala tjänstemän som förmedlar fastigheter, bostadsrätter, hyresrätter, etc. Enligt 5 § andra stycket gäller dock undantag från skyldigheten att vara registrerad för den som ägnar sig ”enbart” åt kommunal förmedling av hyresrätter, kostnadsfri förmedling av hyresrätter till studerande, förmedling av hyresrätter för fritidsändamål eller till lokaler eller till rum där hyrestiden uppgår till högst två veckor. 3.33. En i och för sig intressant fråga är att undantaget för kommunal bostadsförmedling i fastighetsmäklarlagen endast gäller kommunal förmedling av hyresrätter. Alltså inte kommunal bostadsförmedling avseende exempelvis tomträtter. Om tjänstemännen vid Boplats Syd sålunda förmedlar tomträtter t.ex. genom att administrera kommunens tomtkö torde alltså skyldighet föreligga att registrera sig som fastighetsmäklare och underkasta sig de krav på utbildning, etc. som följer därav. Denna fråga ska inte utredas vidare här, utan vi nöjer oss med konstaterandet att det vid val av organisationsform för Boplats Syd är av betydelse om verksamheten är att anse som kommunal. Om den inte är det t.ex. för att det privata inslaget blir för stort blir fastighetsmäklarlagen direkt tillämplig med allt vad det innebär. Sammanfattning 3.34. 6 Av ovan kan sammanfattningsvis följande konstateras. Malmö kommun har rätt (och teoretiskt även skyldighet) att bedriva bostadsförmedling. Ur ett rent offentligrättsligt perspektiv står det kommunen fritt att organisera denna verksamhet i vilken laglig organisationsform som helst. Om verksamheten organiseras i privaträttslig form måste kommunen dock iaktta vissa formföreskrifter i samband med att verksamheten överförs för att säkerställa efterlevnaden av den kommunala befogenheten. Se rättsfallet NJA 2000 s 629. 11 (38) 3.35. Det står även kommunen fritt att samarbeta i större eller mindre utsträckning med andra intressenter. Det gäller såväl andra kommuner som privata fastighetsägare. Om samverkan drivs så långt att kommunen inte längre själv eller tillsammans med andra kommuner har ett bestämmande inflytande över verksamheten uppkommer risk för att det inte anses vara fråga om kommunal bostadsförmedling. I sådant fall kommer verksamheten inte längre kunna finansieras genom köavgifter och medarbetarna kommer sannolikt att behöva registrera sig som hyresförmedlare enligt fastighetsmäklarlagen samt tillämpa denna. Det finns därför sammanfattningsvis goda skäl för att oavsett vilken organisationsform som väljs säkerställa det kommunala inflytandet. 4. OLIKA FORMER FÖR BOSTADSFÖRMEDLING 4.1. Ovan har diskuterats de yttre förutsättningarna för att bedriva bostadsförmedling. Vi har därvid konstaterat att Malmö kommun i princip är fri att välja vilken organisationsform som helst, men att det finns goda skäl att säkerställa ett fortsatt kommunalt inflytande för att framförallt kunna finanseria verksamheten genom köavgifter. 4.2. Bostadsförmedlingsverksamheten inom Boplats Syd kan som framgått organiseras på en rad olika sätt. Den kan fortsätta att drivas i förvaltningsform. Det är också möjligt att välja organisatoriska lösningar som innebär att förmedlingen sker i privaträttslig form. I båda fallen kan samverkan med andra intressenter ske i olika utsträckning, observera dock att privata intressen är exkluderade från att delta genom ägande om verksamheten drivs i offentligrättslig form. Om förmedlingen sker i privaträttslig form kan dock såväl andra kommuner som privata fastighetsägare delta genom ägande av verksamheten. 4.3. I det följande kommer vi att redovisa ett antal olika organisatoriska former som kan användas för verksamheten i Boplats Syd. Syftet är att ange de förutsättningar som gäller för olika organisationsformer med avseende på fördelar och nackdelar samt hur samverkan med andra intressenter kan ske vid val av viss organisationsform. Ett alternativ som vi inte avser att gå in närmre på nedan är möjligheten att välja att fortsätta bedriva verksamheten i samma form som idag. Anledningen till detta är helt enkelt att beställaren får anses vara väl bekant med den nuvarande verksamhetsformen, varför det inte finns orsak att närmare gå in på en beskrivning av denna. 4.4. Kommuner har sedan lång tid bedrivit verksamhet inte bara i nämnd och förvaltningsform, utan även genom olika privaträttsliga associationsformer. Den helt dominerande formen när det gäller kommunala företag är aktiebolaget. Stiftelser, ekonomiska föreningar, handels- och kommanditbolag och ideella föreningar är således ovanliga företeelser inom det kommunala området. 12 (38) 4.5. När en kommun väljer att bedriva viss verksamhet i aktiebolagsform brukar det ofta motiveras av påståenden om att effektiviteten blir större, organisationen tydligare och redovisningen mer transparant. Effektivitetsfördelarna brukar motiveras med hänvisning till att aktiebolaget erbjuder ett utvecklat organisationsmönster med klara roller för aktieägare, bolagsstyrelse, VD och revisorer. Det finns också ett väl utvecklat regelverk för vad bolaget får och inte får eller bör göra. Ett annat skäl som brukar nämnas är att det är lättare driva näringsverksamhet i aktiebolagsform, t.ex. med avseende på ingående av avtal. Motparten har nämligen då lättare att avgöra vilken kompetens styrelsen eller VD har att ingå olika avtal, än om verksamheten bedrivs i förvaltningsform. 4.6. Den största fördelen med aktiebolag torde dock vanligen vara att det blir lättare att samverka med andra aktörer. Samverkan med privata aktörer måste ha privaträttslig form. Samverkan med andra kommuner kan äga rum i kommunalförbund eller gemensam nämnd, men det är tämligen omständliga organisationsformer med en lika utvecklade regler om ägarstyrning, etc. Bildas ett kommunalförbund utgör detta i princip en egen kommun, som bildarna inte får styra.7 4.7. Det förtjänar i detta sammanhang återigen att påpekas att KL:s regler om kommunal företagsbildning och kommunalt ägande endast gäller just de krav som ställs på kommunerna i egenskap av bolagsbildare och ägare. Övriga frågor som rör de olika bolagens verksamhet och inre liv regleras istället inom ramen för den s.k. associationsrättsliga lagstiftningen, dvs. aktiebolagslagen (2005:551) för aktiebolag osv. 4.8. Aktiebolagen är alltså helt dominerande när det gäller kommunala verksamhet som förekommer i bolagsform. Med anledning av detta kommer vi nedan huvudsakligen fokusera på att beskriva aktiebolaget. För att ge en bild av vad som särskiljer de övriga verksamhetsformerna från aktiebolag kommer vart och ett av alternativen likväl att beskrivas kortfattat. Innan vi går in på en närmare beskrivning av de olika bolagsformerna kan följande tabell vara till stöd för att ge en överblick av särdragen för de olika associationsformerna som vi kommer att behandla: 7 Jfr Stattin D., Kommunal aktiebolagsrätt, 2 uppl., s. 22 f. 13 (38) Vilka lagar gäller? Utgör det ett eget rättssubjekt? Uppkommer organisationen genom avtal eller registrering? Krav på bundet kapital Tvingande regler om organisationens interna förhållanden? Finns det ett krav på firma? Aktiebolag ABL Handelsbolag BL Enkelt bolag BL Ekonomisk förening Stiftelse FL Stiftelselagen Ja Ja Nej Ja Ja Registrering Registrering Avtal Ja Nej Nej Registrering Ja, insats utan misnta gräns Avtal/förordn ande Ja - avskild egendom Ja, i stora delar Nej, frånsett 2:5 BL Nej Ja, i stora delar Ja, i stora delar Ja Ja Nej Tvingande regler om Styrelsen, VD och ställföreträdare? särskild firmatecknare Avtalas mellan delägarna Ja Styrelsen, VD och särskild Nej (ej juridisk person) firmatecknare Ja Förvaltare/sty relse 5. AKTIEBOLAG 5.1. Aktiebolag är näst efter enskild näringsverksamhet (när privatperson ensamt äger och driver företag, ex. lantbrukare) den vanligaste företagsformen i Sverige. Kortfattat kan det konstateras att aktiebolag utgör en enskild juridisk person och ett eget skattesubjekt. Ägandet i bolaget kan utgöras av båda enskilda och flera aktörer vilka kan vara både fysiska- eller juridiska personer. Aktiebolagen särskiljer sig mot övriga företagetagsformer genom att ställa upp lagstadgade minimumkrav på ett startkapital, aktiekapital, om minst 50 000 kr för privata aktiebolag (respektive 500 000 kr för publika bolag). Aktiekapitalet ska betalas in i samband med registreringen av företaget. När bolaget väl registrerats vid Bolagsverket kan detta kapital sedan brukas i bolaget. 5.2. I och med att aktiebolaget utgör en självständig juridisk person är ägarrisken begränsad till det kapital som var och en av ägarna tillfört bolaget (satsat aktiekapital). Det kan dock nämnas att det finns enstaka undantag för denna ansvarsbegränsning bland annat då styrelsen eller aktieägare uppsåtligen eller av oaktsamhet orsakat skada för bolaget. 5.3. Genom bildandet av aktiebolag åtar sig bolaget att följa de regler som finns uppställda i ABL. Detta innebär utöver tidigare nämnda regler om bolagsordning, vari det går att utläsa syfte med verksamheten bland annat att det inledningsvis ska utses en styrelse, årlig årsredovisning ska upprättas och hållas en årlig bolagsstämma. Reglerna kring aktiebolag är omfattande och praxis väl utvecklad. Då reglerna är välutformade och bolagsformen väletablerad i samhället är det förhållandevis enkelt att upprätthålla de formkrav som ställs upp för verksamhetsformen i ABL. Vinstsyfte 14 (38) 5.4. Utgångspunkten i ABL är att aktiebolag ska drivas i vinstsyfte denna princip är dock inte tillämplig för kommunala bolag (med undantag av bl.a. elhandelsbolag). Detta då syftet med kommunala aktiebolag är att driva kommunal verksamhet och vinstsyfte inte får förekomma. Detta är dock viktigt att notera att det kommunala syftet särskilt måste specificeras i aktiebolagets bolagsordning. Det är vidare viktigt att uppmärksamma att förbudet mot ett vinstsyfte inte förhindrar ett kommunalt bolag från att få generera tillräcklig vinst för att vara konsoliderat och klara av löpande investeringar. Utgångspunkten är istället att de kommunala bolagen ska följa självkostnadsprincipen. Sysslomannaskap 5.5. Styrelsens ledamöter och de verkställande direktörerna i ett aktiebolag är sysslomän. Med detta avses att de självständigt ska förvalta bolagets angelägenheter utifrån de regler som ABL ställer upp. I egenskap av syssloman har styrelseledamot och VD en allmän lojalitets- och vårdnadsplikt i förhållande till sin uppdragsgivare. För styrelsens del är uppdragsgivaren ägaren och för de verkställande direktörerna är uppdragsgivaren bolagets styrelse. Även styrelseledamöter och verkställande direktörer i ett kommunalt bolag är sysslomän. Dock är styrelsens primära uppdragsgivare inte stämman utan kommunen (som genom fullmäktige bl.a. tillsätter styrelsen). Ägarstruktur 5.6. Ägarfördelningen i aktiebolag fördelas utefter antalet ägda aktier i bolaget. Dessa aktier ger i sin tur rösträtt vid bolagsstämmorna vid vilka fördelningen av de olika förtroendeposterna i bolaget görs. Det är möjligt att utfärda olika typer av aktieserier i bolaget varvid vissa aktieslag kan vara förenade med mer rättigheter än andra. Det bör dock observeras att röstskillnaden för de olika aktieslagen inte får överstiga tio gånger röstvärdet för någon annan aktie i bolaget. 5.7. Huvudregeln för aktier är att det står aktieägare fritt att erbjuda annan att köpa dessa. Detta kan dock enkelt begränsas i bolagsordningen, t.ex. genom en hembudsklausul vilken förpliktar säljaren att först erbjuda aktierna till tidigare aktieägare. 5.8. Framtida aktörer som vill köpa in sig i bolaget kan således köpa in sig i bolaget genom att köpa aktier från befintliga ägare (förutsatt att hembudsklausulen inte utnyttjas) alternativt genom att bolaget genomför en riktad nyemission varvid nya aktier erbjuds intressenten. Ägarinsyn 15 (38) 5.9. Vilken bestämmanderätt Malmö stad får beror till stor del på vilket upplägg man väljer för aktiebolaget. Det är dock relativt enkelt att säkerställa att Malmö stad vidhåller kontrollen av bolaget. Detta antingen genom att endast ett färre antal aktier erbjuds övriga intressenter eller genom att det utfärdas olika aktieserier, och Malmö stad står som ägare av aktierna förenade med en bättre rösträtt och förslagsvis även med särskilda rättigheter, ex. till att utse styrelsemedlemmar för bolaget. 5.10. För det fall att bolaget är ensamägt är insynen i stora delar oförändrad för Malmö stad i och med att det är kommunalfullmäktige som kommer till att utse styrelseledamöterna i bolaget. Skattefrågor 5.11. Ett aktiebolag kommer att utgöra en egen juridisk person och därmed även ett eget och skattepliktigt skattesubjekt. 5.12. Vad gäller överföring av medel från ägarna till bolaget gäller som huvudregel att aktieägartillskott till ett kommunalt aktiebolag är skattefria, men driftsbidrag utgör dock skattepliktig inkomst. Gränsdragningen mellan dessa båda överföringar kan sammanfattas enligt följande: 8 Om en kommun tillskjuter medel till ett kommunalt bolag för investeringar eller för att stärka kapitalbasen grundar sig detta på kommunens ägaransvar, vilket leder till att tillskjutna medel räknas som ett skattefritt aktieägartillskott. Om ett bidrag är föranlett av att bolagen svarar för driften av en verksamhet som kommunen valt att bedriva och inte av att kommunen varit ägare till bolaget ska det anses som ett skattepliktigt driftsbidrag. Fördelar och nackdelar 5.13. Som framgått är aktiebolag den vanligaste bolagsformen i Sverige. Som en följd av detta finns det en väl utvecklad och lätt tillämplig lagstiftning för denna typ av bolagsform. Det är vidare en organisationsform som är relativt lätt att forma och anpassa så att den optimeras för den framtida driften av Boplats Syd. 5.14. Som en nackdel kan nämnas att det rent praktiskt kommer att innebära att en överföring av verksamheten och personalen kommer att behöva ske från Malmö stad till aktiebolaget. Förhållandet mellan verksamheten och kommunen blir således mer avskilt. Detta innebär vidare att bolaget i betydligt större utsträckning kommer att behöva ”stå på egna ben” vad gäller finansieringen av verksamheten. 8 Baserat på praxis (RÅ 2001 ref. 28 I-II). 16 (38) 5.15. Ur ett affärsmässigt perspektiv ser vi en fördel med denna bolagsform då den kommer innebära en särskiljning mellan Malmö stad och Boplats Syd, vilket troligtvis kommer att öka övriga kommuners vilja att delta i verksamheten. Med denna typ av bolagsform är det vidare förhållandevis enkelt att ta in ny ägare och det finns inga hinder för ett kombinerat ägandeskap med både kommuner, landsting och privata fastighetsägare som delägare i bolaget. 6. AKTIEBOLAG MED SÄRSKILD VINSTUTDELNINGSBEGRÄNSNING 6.1. Ett alternativ till ett vanligt aktiebolag är aktiebolag (svb) vilket är ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning. Bolagsformen regleras i ABL kap 32 och grundläggande för den är att bolagets verksamhet primärt drivs i ett annat syfte än att ge aktieägarna vinst. De särskilda regler som ställs upp för denna form av bolag syftar till att säkerställa att vinsten huvudsakligen stannar kvar i bolaget för nya investeringar. 6.2. Detta innebär inte att vinstutdelning från ett svb-bolag till ägarna är förbjudet, dock sätts ett tak för den utdelning som tillåts. På det kapital som ägarna tillskjutit får i svbbolag årligen maximalt utdelas ett belopp som beräknas med hjälp av statslåneräntan plus en procent. Bolag av denna typ förbjuds vidare att ta upp vinst- eller kapitalandelslån. 6.3. I syfte att förhindra kringgåenden ges begränsningsregler för koncernbidrag och andra värdeöverföringar till koncernbolag samt för fusion/fission. Ett svb-bolag tillåts vidare inte att ändra skepnad till publikt bolag eller till ett ”normalt” privat bolag. 6.4. För Boplats Syds del ser vi inte att ett svb-bolag skulle vara att föredra framför ett ordinärt aktiebolag. Detta då organisationsformen endast skulle medföra diverse begränsningar vilket gör den svårare att hantera rent praktiskt. Vad gäller den fördel som bolagsformen innebär genom en tydliga vinstbegränsning är liknande effekt enkel att uppnå i ett ordinärt aktiebolag. Detta bland genom att tydligt i bolagsordningen definiera vad bolagets syfte kommer till att vara (varav det där ska framgå att det inte kommer att drivas i vinstsyfte). 7. EKONOMISK FÖRENING 7.1. En ekonomisk förening påminner mycket om ett aktiebolag men det finns vissa skillnader. Innan vi går in på dessa skillnad kan några grundläggande karaktärsdrag för en ekonomisk förening nämnas. 17 (38) - En ekonomisk förening måste enligt 1 kap 1 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (”FL”) ha en kooperativ karaktär, dvs. den ska ha till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet som medlemmarna deltar i. Medlemmarna ska delta i den ekonomiska föreningen som konsumenter, brukare eller leverantörer, med egen arbetsinsats eller genom att nyttja föreningens tjänster. - Det ska finnas minst tre medlemmar i föreningen och medlemskapet i föreningen ska leda till någon form av ekonomiskt utbyte för samtliga. - Medlemmarnas ansvar begränsas till det kapital som satsas i föreningen. - Föreningen företräds av en styrelse och måste ha minst en revisor. Likt som för aktiebolag väljs både styrelsen och revisor vid en stämma (föreningsstämman). 7.2. På motsvarande sätt som med aktiekapitalet i ett aktiebolag ska varje medlem betala ett insatskapital när den ansluter till den ekonomiska föreningen, det finns för en ekonomisk förening dock inget krav på ett lägsta startkapital motsvarande det som uppställs för aktiekapital. Vid behov kan även en årlig medlemsavgift som beslutas av föreningsstämman bestämmas. Ekonomiska föreningars medlemmar är vidare inte personligt ansvariga för företagets skulder och andra förpliktelser utöver insatsen. 7.3. Den kanske största skillnaden mot aktiebolag är att inflytandet i föreningen inte är påverkat av hur stort insatskapitalet är. Till skillnad mot ett aktiebolag där antalet röster normalt speglas av antalet aktier och insatt kapital, har varje medlem i en ekonomisk förening en röst. Detta innebär att samtliga medlemmar har lika mycket att säga till om. Ägarstruktur 7.4. Som beskrivits ovan krävs det för bildandet av en ekonomisk förening minst tre medlemmar. Det är således inte möjligt för Malmö stad att ensamt driva Boplats Syd som en ekonomisk förning. Vad gäller möjligheten att ta in ytterligare medlemmar efter bildandet av föreningen är detta fullt möjligt. Det föreligger vidare inga hinder kopplade till verksamhetsformen i sig att privata aktörer ansluter sig till föreningen, se dock vad som nämnts ovan under konkurrensrättsavsnittet. Ägarinsyn 18 (38) 7.5. I fråga om Malmö stads möjligheter till inflytande och kontroll över en ekonomisk förening gäller i allt väsentligt samma förutsättningar som gäller för aktiebolag. Villkoren för verksamhetens handhavande får tas in i föreningens stadgar eller i ett kompletterande avtal. 7.6. Som beskrivits ovan har varje medlem samma rösträtt i en ekonomisk förening vilket kan tänkas vara en nackdel för Malmö stad då andra aktörer än ”de egna” kan komma att placeras på föreningens förtroendeposter. Skattefrågor 7.7. En ekonomisk förening är skatte- och momsbetalningsskyldig enligt allmänna regler. Se vidare vad som angetts om skattefrågor under aktiebolag. Fördelar och nackdelar Fördelar Liksom för aktiebolagen finns det en väl utformad reglering. En ekonomisk förening är öppen, dvs. det är lätt för nya medlemmar att ansluta sig till föreningen så länge de uppfyller villkoren som föreningen satt upp i stadgarna för medlemskap. Nackdelar Krävs minst tre medlemmar. Till skillnad mot aktiebolaget är det således inte möjligt för Malmö stad att stå som ensam ägare. Begränsad möjlighet för styrning. I och med att varje medlem har en röst späds beslutanderätten för Malmö stad ut. Kräver ett ekonomiskt syfte. Detta kriterier bör dock anses vara uppfyllt genom att medlemmarna uppnår synergieffekter genom en gemensam organisation för förmedling av bostäder. 8. STIFTELSE 8.1. Stiftelser är en mycket gammal rättsfigur och regleras numera i stiftelselagen (1994:1220). Av 1 kap 2 § stiftelselagen framgår att en stiftelse bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. Stiftelsens egendom ska anses vara avskild när den har tagits om hand av någon som har åtagit sig att förvalta den i enlighet med stiftelseförordnandet. Karaktäristiskt för en stiftelse är att den saknar ägare - Stiftelsen utgör därför inte en förmögenhetstillgång i stiftarens hand. 19 (38) 8.2. En stiftelse kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter samt föra talan inför domstol och andra myndigheter. För en stiftelses förpliktelser svarar endast stiftelsens tillgångar, 1:4 stiftelselagen. Avseende stiftens förvaltning gäller att föreskrifterna i stiftelseförordnandet ska följas vid förvaltning av stiftelsens angelägenheteter om inte föreskrifterna strider mot någon bestämmelse i stiftelselagen, 2:1 stiftelselagen. 8.3. Om ett åtagande att förvalta stiftelsen egendom i enlighet med stiftelseförordnandet görs av en eller flera fysiska personer, föreligger egen förvaltning. Görs ett sådant åtagande av en juridisk person, t.ex. en kommun föreligger anknuten förvaltning. Om en kommun har åtagits sig att förvalta en stiftelses egendom är den också förvaltare för stiftelsen. 8.4. Inom det kommunala området har stiftelser framförallt utnyttjas inom bostadsförsörjningsområdet, användandet av stiftelseformen har dock varit avtagande under lång tid. I samband med tillkomstens av 1994 års stiftelselag såg man exempelvis en stark tendens att stiftelser avvecklades och verksamheten istället fördes över till kommunalägda aktiebolag. Med anledning av detta samt att verksamhetsformen i sig inte lämpar sig för den verksamhet som Boplats Syd bedriver kommer vi inte att gå in närmare på stiftelser i denna utredning. 9. HANDELSBOLAG 9.1. Av 1 kap 1 § lagen (1998:1102) om handelsbolag och enkla bolag framgår att ett handelsbolag föreligger, om två eller flera bolagsmän har avtalat att gemensamt utöva näringsverksamhet i bolag och bolaget har förts in i handelsregistret. Associationsformen kräver att det finns ett grundläggande förtroende mellan bolagsmännen. Generellt kan sägas att ett handelsbolag till sin uppbyggnad är en enklare verksamhetsform än ett aktiebolag och anses inte lämpad för en större delägarkrets eller för mer omfattande verksamhet. Bolagsmännen ansvarar för bolagets förpliktelse och rätten att företräda bolaget. Vidare ansvarar bolagsmännen primärt och solidariskt för skulderna. Av detta följer att en borgenär kan vända sig direkt mot en eller flera av bolagsmännen för att driva in en skuld utan att först kräva bolaget. En annan utgångspunkt är att varje bolagsman kan ingå förbindelse för bolagets räkning och därigenom göra även övriga bolagsmän betalningsansvariga om inte annat har avtals. 9.2. Handelsbolag används normalt inte för interkommunal samverkan. Däremot förekommer handelsbolag undantagits som organisationsform för samarbete med företag inom näringslivet. Vi anser inte att handelsbolag är en relevant organisationsform för Boplats Syd varför inte kommer att gå in närmre på denna verksamhetsform. 20 (38) 10. KOMMANDITBOLAG 10.1. Av 1:2 lagen om handelsbolag och enkla bolag framgår att ett kommanditbolag är ett handelsbolag i vilket en eller flera bolagsmän har förbehållit sig att inte svara för bolagets förbindelser med mera än han eller hon har satt in eller åtagit sig att sätta in i bolaget. En sådan bolagsman kallas kommanditdelägare. Annan bolagsman i kommanditbolaget kallas komplementär. Kommanditbolaget kan därför sägas vara en särart av handelsbolaget och kommanditbolaget regleras av i stort sett samma lagstiftning. Även kommanditbolaget används ibland av kommuner i samverkan med företag inom näringslivet. Det förekommer också att kommanditbolag utnyttjas för kommuners verksamhet. Utgångspunkten är då att kommunen också är ägare av ett aktiebolag som kan ha komplementäres roll. 10.2. Av samma anledning som för handelsbolaget samt vidare då ett upplägg med ett kommanditbolag som ägare till ett aktiebolag enligt vår mening skulle innebära en onödig komplexitet kan vi inte rekommendera denna organisationsform. Vi kommer med anledning av detta inte att göra någon mer djupgående beskrivning av kommanditbolagen. 11. SAMARBETSAVTAL/ENKELT BOLAG 11.1. Ovan har diskuterats ett antal möjliga privaträttsliga organisationsformer av mer formbundet slag. I samtliga fall utom beträffande handelsbolag och kommanditbolag innebär dessa att en juridisk person skapas. Om fokus ligger på att hitta möjliga juridiska organisationsformer med andra intressenter, t.ex. med andra kommuner eller fastighetsägare, så bör för fullständighetsskull påpekas att det även finns möjlighet till mer formlös samverkan genom avtal. Om samverkan sker med andra kommuner brukar sådana samarbetsavtal ofta benämnas interkommunala samverkansavtal. 11.2. Ett samverkansavtal är inget i lag definierat begrepp och kan i princip ha vilket lagligt innehåll som helst. Om samarbetet innebär att parterna verkar för ett gemensamt ändamål, det vill säga inte endast utbyter prestationer som i ett enkelt köpeavtal, så är det dock fråga om ett enkelt bolag. Det ställs inte särskilt stora krav på vare sig intressegemenskap eller engagemang för att det ska vara fråga om ett enkelt bolag. Syftet med samarbetet behöver inte ens vara kommersiellt eller att skapa vinst, utan kan vara av mer perifert slag som att två parter genomför en utställning tillsammans. I praktiken torde därför ett mycket stort antal samarbeten utgöra enkla bolag, även om parterna oftast inte reflekterat närmare över saken. 21 (38) 11.3. Ett enkelt bolag är ingen egen juridisk person och inte heller någon självständig organisatorisk enhet. Istället svarar de samverkande parterna själva för sina respektive insatser. En part kanske tillskjuter medel, medan en annan tillskjuter arbetskraft. Personalen kvarstår dock som anställd hos sin tidigare arbetsgivare. 11.4. Vid ett samarbete för gemensamt ändamål som bygger på avtalsrättslig grund blir det därför angeläget noga reglera formerna för samarbetet i avtalet, eftersom det inte finns någon utfyllande lagstiftning (förutom ett fåtal regler i lagen om handelsbolag och enkla bolag) som tillhandahåller en färdig styrmodell. Det gäller i sådant fall att särskilt noga överväga vem av parterna som tillhandahåller olika prestationer, t.ex. för att det fortsatt ska vara fråga om kommunal bostadsförmedling och möjligt att ta ut köaavgift. 11.5. Vi bedömer inte att samverkan grundad endast på ett samverkansavtal är relevant, annat än möjligen i ett övergångsskede, och behandlar därför inte denna företeelse ytterligare. 12. GEMENSAM NÄMND 12.1. En form av offentligrättslig samverkan är gemensam nämnd. En gemensam nämnd är en nämnd som tillsätts i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen, en s.k. värdkommun, och ingår i denna kommun eller landstings organisation enligt 3 kap 3 § 3 st. KL. Den gemensamma nämnden är således ingen egen juridisk person. Varje kommun eller landsting är vidare fortfarande att se som huvudman för de frågor man lägger på den gemensamma nämnden. 12.2. Även om nämnden ingår i värdkommunens organisation har den eller de kommuner som inte är värdkommun teoretiskt sett lika mycket inflytande på nämnden som värdkommunen. De samverkande kommunerna ska dels ha en överenskommelse om samverkan dels ska nämnden precis som andra nämnder ha ett reglemente. Överenskommelsen och reglementet har delvis skilda funktioner men bör ändå vara likalydande på vissa punkter. Det är främst frågan om vilken verksamhet som nämnden ska bedriva som regleras i båda dokumenten. 12.3. Alla de samverkande kommunerna och ev. landsting ges också inflytande genom att ledamöter och ersättare i en gemensam nämnd enligt 6:9 3 st KL väljs av fullmäktige i de samverkande kommunerna och landstingen. Var och en av de samverkande kommunerna ska dessutom vara representerade i den gemensamma nämnden med minst en ledamot och en ersättare. Varje fullmäktige väljer således sina ledamöter i den gemensamma nämnden och har därigenom ett visst inflytande på verksamheten. 22 (38) 12.4. Hur stort antal ledamöter och ersättare varje kommun ska utse ska regleras i överenskommelsen och bör enligt vår mening även framgå av reglementet. Utöver regeln om minirepresentationen finns inga ytterligare bestämmelser om hur stort antalet ledamöter och ersättare ska vara. Det står också de samverkande parterna fritt att avgöra hur, utöver minimireglerna, platserna i nämnden ska fördelas dem emellan. Alla samverkansparterna behöver inte erhålla lika många platser utan detta avgöras av parterna. 12.5. För att inrätta en gemensam nämnd ska parterna som ingår som sagt upprätta en överenskommelse. Denna måste i sin tur godkännas av fullmäktige i samtliga de samvarande parternas fullmäktige församlingar. Vidare ska som sagt även ett reglemente antas och slutligen ska varje samverkande part utse sina ledamöter och ersättare i nämnden. Överenskommelsen 12.6. I överenskommelsen måste parterna beskriva hur de vill ha det i olika frågor. Parterna måste vara överens på alla punkter för att överenskommelsen ska bli verklighet i och med att den måste godkännas av respektive samverkansparts fullmäktigeförsamling. 12.7. Den viktigaste frågan i praktiken är oftast hur kostnaderna ska fördelas. Var och en av de samverkande kommunerna ska lämna ett årligt bidrag för att täcka kostnaderna för den gemensamma nämndens och förvaltningens verksamhet med belopp motsvarande de totala faktiska kostnaderna minskat med de totala faktiska intäkterna. Hur dessa nettokostnader ska fördelas mellan parterna kan de själva avgöra. Parterna måste således komma överens om en s.k. kostnadsfördelningsnyckel. Ägarinsyn 12.8. De olika samverkande parterna måste var och en för sig ha möjlighet till insyn i en gemensam nämnds verksamhet. Varje samverkande part har naturligtvis först och främst vissa insyns- och styrmöjligheter genom sina ledamöter och ersättare. Även om den gemensamma nämnden formellt tillsatts av en av de samverkande parterna har de övriga via sina ledamöter således säkrat vissa insyns- och kontrollmöjligheter. 12.9. Det finns också i KL vissa insynsbestämmelser. Av 5 kap 22 § KL framgår att fullmäktige i en kommun som bildat en nämnd har rätt att begära upplysningar från nämnden. Ordföranden och v. ordföranden i nämnden samt de anställda i de samverkande kommunerna är skyldiga att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden, om det inte finns något hinder mot det på grund av sekretess enligt lag. 23 (38) 12.10. Enligt 5 kap 52 KL får dessutom ledamöter i fullmäktige, i kommuner som bildat en gemensam nämnd, ställa interpellationer om nämndens handläggning. Interpellationer ska riktas till nämndens ordförande. AV 5 kap 54 § KL framgår att motsvarande gäller för frågor. 12.11. Utöver detta finns vissa möjligheter att i överenskommelsen reglera frågan om löpande styrning och insyn i nämndens verksamhet. Här måste dock vissa lagbegränsningar beaktas då framförallt i sekretesslagen. Dessutom får inte de olika fullmäktigeförsamlingarna vara alltför detaljerade i sin styrning av nämnden i vart fall inte på ett sådant sätt att de påverkar nämnden i enskilda ärenden. Riktlinjerna måste vara förhållandevis generella. Personal 12.12. Den gemensamma nämnden kan komma att tilldelas uppgifter som tidigare hanterats inom de olika kommunerna och av där anställd personal. Vad gäller personalen talar praktiska skäl ofta för en samordning av personalresurserna. I ert fall då det redan finns en utsatt personalstyrka samt då Malmö stad kommer att vara värdkommun är det lämpligaste att Malmö stad anställer all personal som ska arbete i verksamheten (om personal från övriga samarbetsbetskommuner skulle behöva anlitats). En annan möjlighet är att i överenskommelsen om samverkan lösa frågor om villkor för anställda och hur de organisatoriskt ska samarbete trots att de har olika arbetsgivare. Frågor om vem ska svara för pensioner m.m. måste då lösas. 12.13. Om personalen ska vara anställd av Malmö stad i egenskap av värdkommunen måste kanske viss personal byta arbetsgivare, om detta krävs av samarbetsparterna. Det kan då bli fråga om en verksamhetsövergång. I samband med at verksamheten överflyttas från part till annan övergår de berörda arbetsgivarnas anställningar enligt 6 b § LAS (Lagen om anställningsskydd SFS 1982:80) till Malmö stad. 12.14. Även om praktiska skäl många gånger talar för en samordning av personalresursernas kan personalen i en gemensam nämnd vara kvar hos sin nuvarande arbetsgivare, någon av parterna, eller anställas av någon av de samverkande parterna och beslutanderätt kan ges genom delegation. Detta kan dock bli väldigt rörigt med mängder av delegationsordningar. Det kan också bli problematiskt ur ett arbetsgivarrespektive arbetstagarperspektiv t.ex. när det gäller pensionsavsättningar, fördelning av lönekostnader inom ramen för samarbetet osv. 12.15. Slutligen kan nämnas att företrädare för anställda i kommuner eller landsting som samverkar i en gemensam nämnd enligt 7 kap 8 § KL får närvara vid sammanträden med den gemsamma nämnden när nämnden behandlar ärenden som rör förhållandet mellan kommunen som arbetsgivare och dess anställda. 24 (38) Skattefrågor Denna lösning föranleder inga transaktioner som skulle utlösa några skattemässiga konsekvenser. Fördelar och nackdelar 12.16. En fördel med den gemensamma nämnden i förhållande till samverkan genom avtal eller genom interkommunala företag är att den gemsanamma nämnden kan ges möjlighet att samverka på i stort sett alla områden. Det finns dock begränsningar ex. kan nämnden inte ges uppgifters som faller inom ramen för respektive kommunfullmäktiges exklusive beslutanderätt enligt 3 kap 9 § KL. Detta innebär att den allmänna gränsdragningen mellan fullmäktige och nämnd även gäller för en gemensam nämn. Följden av detta är att de mest grundläggande principiella frågorna ska beslutas i fullmäktiga. Det kan i vissa situationer vara svårt att avgöra vilket fullmäktiga som ska fatta beslut. Ibland är det endast ett av de samverkande kommunernas fullmäktige i andra fall är det flera eller kanske samtliga samverkande parters fullmäktige församlingar. Detta beror på vad frågan handlar om och vem/vilka den berör. Anledningen till denna problematik är att varje samverkande kommun behåller ansvaret för sin verksamhet. 12.17. Om gemensam nämnd väljs som framtida organisationsform krävs det vidare inte någon upphandling av verksamhet. Samverkande kommuner kan följaktligen utnyttja nämndens tjänster utan att behöva upphandla dem. 12.18. Som en eventuell nackdel med en gemensam nämnd bör nämnas att det juridiska ansvaret gentemot tredje man är oklart i en gemensam nämnd. I förarbetena till reglerna om gemensam nämnd nämns att en gemensam nämnd företräder samtliga huvudmän och ingår avtal för deras räkning. Parterna är således gemensamt ansvariga för att avtal följs. Det förhåller sig emellertid så att avtal endast kan ingås mellan värdkommunen och tredje man eftersom den gemensamma nämnden inte är en egen juridisk person utan en del av den juridiska person som värdkommunen utgör. Tredje man får således anspråk på värdkommunen då denna rättsligt sett är avtalspart. 12.19. Värdkommunen kan endast genom den reglering som skett kring den gemensamma nämnden på civilrättslig grund, främst genom den överenskommelse som ska ingås i samband med bildandet, kräva något av den part som inte är värd. Detta kan bli besvärligt om meningsskiljaktigheter uppstår mellan parterna och dess relation till tredje man. Det kan i vissa situationer nämligen vara så att just det omtvistade saknar reglering mellan samverkansparterna. Detta kan då leda till omfattande och besvärliga tolkningstvister mellan parterna som slutligen kan komma att hamna i allmän domstol. Man kan således dra slutsatsen att värdkommunen i en gemensamma nämnd tar en större risk än de andra samarbetsparterna. 25 (38) 12.20. Ytterligare en nackdel är att en gemensam nämnd ställer höga krav på den överenskommelse som ska upprättas. Det ligger ofta i sakens natur att man som värdkommunen vill ha en så omfattande överenskommelse som möjligt vilken i princip ska kunna tillämpas för alla uppkomna situationer i verksamheten. En sådan överenskommelse kan dock riskera att bli väldigt svår överskådlig och i praktiken svår att använda sig av, det är vidare stor risk att anslutande kommuner/landsting är kritiska till att ingå i en allt för omfattande överenskommelse. 12.21. Ur ett affärsmässigt perspektiv ser vi en svaghet i att det inte är möjligt för privata fastighetsägare att ansluta sig till denna typ av organisationsform. Enligt uppgift från er har det förmedlade lägenhetsbeståndet för år 2014 till 39 % bestått av lägenheter från privata fastighetsägare. Det är tänkbart att dessa privata fastighetsägare, och framtida samarbetspartner från den privata sidan, har en önskan att få större inflytande och insyn i verksamheten vilket skulle omöjliggöras om denna typ av organisationsform väljs. 13. KOMMUNALFÖRBUND 13.1. Enligt 3 kap 20 § KL får Kommuner och landsting bilda kommunalförbund och lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Ett kommunalförbund är till skillnad mot en gemensam nämnd en egen juridisk person som är fristående från de kommuner och landstings som är medlemmar i förbundet. 13.2. Tanken med ett kommunalförbund är att medlemmarna flyttar över den verksamhet man vill samarbete om på kommunalförbundet. Följden av detta är att kommunalförbundet övertar de överlämnade uppgifterna från sina medlemmar och blir huvudman för den överlämnade verksamheten. Kommunalförbundet är alltså en från medlemskommunerna separerad verksamhet med egen budget och egna räkenskaper. Kommunalförbund har ingen egen beskattningsrätt men har rätt att debitera medlemmarna sina kostnader. Hur kostnadsansvaret ska fördelas mellan medlemmarna regleras i förbundsordningen. 13.3. De uppgifter som överlämnas till ett kommunalförbund behöver inte vara gemensamma för medlemskommunerna. Det är tillräckligt att uppgifterna faller inom den kommunala kompetensen. Detta innebär att det är möjligt att göra individuella överlämnanden till kommunalförbundet. I och med att det är möjligt att göra individuella överlämnade till förbundet kan varje medlem, teoretiskt sätt, själva välja vilken verksamhet de vill överlämna till förbundet. Eftersom verksamheten och ändamålet med denna ska framgå av förbundsordningen krävs dock att alla förbundsmedlemmar är överens om vilken/vilka verksamheter respektive medlem ska överlämna. Fullmäktige eller direktion 26 (38) 13.4. Det finns i dag två organisatoriskt olika former av kommunalförbund. Den ena formen har fullmäktige, styrelse och eventuellt nämnder, den andra har enbart en förbundsdirektion. I kommunalförbund med förbundsdirektion är direktionen både beslutande församling och verkställande organ. Lagens minimikrav innebär att det ska finnas en beslutande församling, antingen ett förbundsfullmäktige eller en förbundsdirektion. Den beslutande församlingen ska utse en förbundsstyrelse. Detta gäller dock endast kommunalförbund med förbundsfullmäktige. 13.5. Lagen anger inte vilken form som ska användas utan det står fritt för förbundsmedlemmarna att bestämma organisationsform i förbundsförordningen. Insyn 13.6. Enligt 3:28 § punkten 12 i KL ska förbundsordningen ange förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i förbundets ekonomi och verksamhet. I och med att detta ska anges i förbundsordningen har förbundsmedlemmarna stora möjligheter att välja de styrmedel och styrsystem som de anser lämpliga. Styrningen kan därmed anpassas till förbundets specifika förutsättningar och till medlemmarnas önskemål. Förbundsmedlemmarnas möjligheter till styrning av och insyn i förbundets ekonomi och verksamhet påverkas inte av vilken modell för styrning som väljs. Ekonomisk fördelning mellan parterna 13.7. Enligt 3:28 KL ska förbundsordningen ange förbundsmedlemmarnas andel i förbundets tillgångar och skulder och fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna. Det finns inga begränsningar för kostnadsfördelningen utan det står medlemmarna fritt att besluta om en kostnadsfördelningsnyckel. Kostnadsfördelningen får dock inte innebära en otillbörlig medelsöverföring mellan parterna. Det krävs att samtliga medlemmar i kommunalförbundet är eniga om en modell. Anledningen härtill är att förbundsordningen ska fastställas av samtliga förbundsmedlemmar respektive fullmäktige, enligt 3:27 KL. Skattefrågor 13.8. Kommunalförbundet betraktas skatterättsligt som specialkommun, i praktiken innebär det således att som skattesubjekt betraktas kommuner och kommunalförbund på samma sätt. Liksom kommuner är följaktligen kommunalförbund befriade från inkomstskatt och förmögenhetsskatt. 27 (38) 13.9. Ifråga om mervärdesskatt kan det uppkomma konsekvenser dels vid överförandet av egendom från kommunerna till kommunalförbundet dels i kommunalförbundets löpande verksamhet. Detta då kommunalförbundets momshantering är tudelad. Omsättning av skattepliktiga varor och tjänster beskattas i det ordinarie momssystemet. Många gånger är det så at dessa tjänster endast utgör en liten del av ett förbunds verksamhet. Köavgiften är enligt vår mening en sådan del som omfattas av kommunalförbundets skatteplikt (vilket även överensstämmer med hur utgiften tas ut idag). Fördelar och nackdelar 13.10. Den största fördelen med ett kommunalförbund är att det i praktiken går att föra över vilka kommunala uppgifter som helst på kommunalförbundet. Det går att föra över både nämnds- och fullmäktigeuppgifter som innefattar myndighetsutövning på kommunalförbundet. Det krävs dessutom inte att uppgifterna är gemensamma för samtliga förbundsmedlemmar. 13.11. En begräsning med kommunalförbundet som form för samverkan är att det endast är kommuner och landsting som kan vara medlemmar i förbundet. Det är således inte möjligt för privata aktörer att ansluta till denna lösning. 14. UPPHANDLINGSFRÅGOR 14.1. Befintlig verksamhet inom Boplats Syd drivs idag som en del av Malmö kommuns förvaltningsorganisation. Det innebär att lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (”LOU”) är tillämplig på all anskaffning av varor, tjänster och byggentreprenader som sker för verksamheten. Om Boplats Syd organiseras som ett eget rättssubjekt uppkommer fråga om verksamheten fortsatt har att tillämpa LOU. 14.2. Enligt 1 kap 2 § LOU gäller lagen vid upphandling av s.k. upphandlande myndigheter. Med begreppet upphandlande myndigheter avses statliga och kommunala myndigheter. Härav kan vi dra den slutsatsen att om Boplats Syd i framtiden organiseras som en gemensam nämnd eller ett kommunalförbund, så kommer LOU fortsatt att vara tillämplig. 14.3. Vid tillämpningen av LOU gäller dock att med upphandlande myndigheter så jämställs vissa s.k. offentligt styrda organ. Härmed avses privaträttsliga subjekt (exempelvis bolag och stiftelser) som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär och som (i) till största delen finansieras av det offentliga, eller (ii) vars verksamhet står under kontroll av det offentliga eller (iii) i vars styrelse eller motsvarande hälften av ledamöterna är utsedda av det offentliga. 28 (38) 14.4. Det är inte alldeles enkelt att avgöra om ett visst privaträttsligt subjekt är att anse som ett offentligt organ som ska tillämpa LOU. Framförallt är det svårt att avgöra om exempelvis ett bolag tillgodoser ett behov i det allmännas intresse som inte är av kommersiella karaktär. Problemet kan enkelt uttryckt sägas vara att det inte räcker med att konstatera att en viss verksamhet drivs i vinstsyfte för at avgöra frågan. Något förenklat uttryckt kan man dock av EU-domstolens rättspraxis dra slutsatsen att det är fråga om att tillgodose ett allmänt intresse som inte är av kommersiell karaktär om det finns utrymme för verksamheten att ta andra än marknadsmässiga hänsyn i sina upphandlingar. 14.5. Huruvida Boplats Syd kommer att omfattas av LOU vid en eventuell omorganisation i bolag blir alltså en fråga i vilken utsträckning verksamheten bedrivs konkurrensutsatt och med vilket ekonomiskt risktagande. Detta kommer i sin tur antagligen bero på sådant som ägarbild och liknande. Om Malmö kommun självt tillskapar ett helägt dotterbolag, kanske med kommunal borgen, talar det mesta dock för att bolaget kommer att anses som ett offentligt styrt organ som har att tillämpa LOU. Detsamma gäller om bolaget ägs till mer än hälften av Malmö kommun tillsammans med andra kommuner. Om det privata ägandet är större än 50 procent blir dock LOU sannolikt inte tillämplig. Då gäller emellertid samtidigt att verksamheten knappast kan anses som kommunal bostadsförmedling enligt bostadsförsörjningslagen, varför verksamhet i sådant fall sannolikt inte kan finansieras genom köavgifter. 14.6. I och med att LOU sannolikt är tillämplig för verksamheten oavsett framtida organisationsform kan det även vara av intresse i vilken utsträckning LOU ska tillämpas på avtal som sluts mellan å ena sidan Malmö kommun/andra eventuella ägarkommuner och deras kommunala fastighetsbolag och å andra sidan Boplats Syd. 14.7. Utgångspunkten är att all avtal som innebär anskaffning ska upphandlas enligt något annonserat förfarande i LOU. I 2 kap 10 a § LOU finns en särskild reglering som gör att avtal som sluts mellan en upphandlande myndighet och en juridisk person i vissa fall inte ska anses utgöra ett upphandlingskontrakt som ska upphandlas enligt LOU. För att undantaget ska vara tillämpligt måste två förutsättningar vara uppfyllda: 1) Den upphandlande myndigheten ska utöva en kontroll över den juridiska personen som motsvarar den kontroll som myndigheten utövar på sin egen förvaltning (”kontrollkriteriet”); och 2) Den juridiska personen ska bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som kontrollerar den (”verksamhetskriteriet”). 29 (38) 14.8. Kontroll- och verksamhetskriterierna har utvecklats i EU-domstolens praxis (första gången i rättsfallet Teckal, varför undantaget ofta även kallas Teckal-undantaget). Bestämmelsens utformning har varit föremål för omfattande diskussion och är delvis oklar. Denna oklarhet har uppkommit därför att den svenske lagstiftarens avsikt endast varit att åstadkomma en länk till EU-domstolens rättspraxis och inte en omskrivning av densamma. 14.9. På grund av den lagtekniska utformningen ger undantagsregeln inte klart besked i många viktiga frågor. En sådan fråga är vad som krävs för att kontrollkriteriet ska anses uppfyllt när den juridiska personen ägs av flera. Enligt EU-domstolens praxis hindrar ett delat ägande i och för sig inte att undantagsregeln kan tillämpas. En förutsättning synes dock vara att samtliga delägare är offentliga myndigheter eller helt igenom offentligt ägda bolag. Om en delägare, oavsett andel, är ett privatägt bolag kan undantaget aldrig tillämpas. Enligt EU-domstolens praxis anses kontrollen även försvagas om ägandet är indirekt, t.ex. via holdingbolag. 14.10. Enligt EU-domstolens praxis kan vidare en marknadsmässig inriktning hos den juridiska personen hota den upphandlande myndighetens kontroll över denne. I ett rättsfall fäste domstolen vikt vid aktiebolagsformen som sådan, att väsentliga befogenheter tilldelats styrelsen, att verksamhetsföremålet avsåg mer än att endast tillhandahålla ägarkommunerna tjänster och att verksamhetsområdet gick utanför ägarkommunernas geografiska områden. Under dessa omständigheter ansågs kontrollkriteriet inte uppfyllt. 14.11. En annan oklar fråga är undantagsregelns räckvidd. Kan undantaget exempelvis användas även i den omvända situationen att den fristående juridiska personen köper något från den upphandlande myndigheten? Och vad gäller för anskaffning inom ramen för en koncern eller koncernliknande förhållande när anskaffningen sker i ”sidled”? 14.12. Lagtexten ger inget klart besked i dessa frågor på grund av de skäl som angetts ovan om att lagstiftaren inte velat införa tydliga regler där EU-domstolens praxis är oklar. Den svenske lagstiftaren har dock i lagens förarbeten (prop. 2011/12:106 s 65 f.) som sin mening uttalat att det finns goda skäl för att anse att undantaget är tillämpligt i den omvända situationen när ett dotterbolag anskaffar något från ägarbolaget. Däremot anser den svenske lagstiftaren att det är mera oklart om koncerninterna köp mellan systerbolag omfattas av undantaget. Båda frågorna överlämnas dock till rättstillämpningen att besvara. Det innebär att något säkert svar inte kan ges förrän domstol prövat saken. 30 (38) 14.13. Av ovan följer sammanfattningsvis att Boplats Syd sannolikt kommer att omfattas av LOU oavsett vilken organisationsform som väljs, men att oklarhet råder när det gäller anskaffningar som sker mellan ett fristående bolag och kommunen eller kommunala systerbolag (t.ex. MKB). I detta sammanhang finns det därför skäl att understryka att LOU gäller vid anskaffning och inte vilka transaktioner som helst. För att det ska bli aktuellt att tillämpa LOU måste det alltså vara fråga om att någon köper något. 14.14. Vår bedömning är att verksamheten inom Boplats Syd och ”affärsuppläget” (om uttrycket tillåts) i princip inte påverkas av LOU annat än när det gäller verksamhetens egen anskaffning av kontorsmaterial eller liknande. Här gäller ingen skillnad mot idag om verksamheten exempelvis bolagiseras. När det däremot gäller Boplats Syds avtal med exempelvis fastighetsägare, såväl kommunala som privata, så innefattar dessa ingen anskaffning. Fastighetsägarna erbjuds vederlagsfritt att bjuda ut sina lägenheter via Boplats Syd. Någon köp-sälj-situation uppkommer därför inte i detta skede. 14.15. Under utredningen har fråga ställts om vad som gäller i fall en kommunal fastighetsägare vill ansluta sig till Boplats Syd och det därvid uppkommer behov av att göra vissa kostsamma IT-anpassningar. I sådant fall gäller att den kommunala fastighetsägaren själv utgör ett offentlig styrt organ som har att tillämpa LOU. Om det kommunala fastighetsbolaget är delägare i Boplats Syd finns kanske en möjlighet att utnyttja det ovan diskuterade in-house-undantaget, men i övrigt har Boplats Syds organisationsform ingen betydelse för frågan om LOU ska tillämpas i ett sådant fall eller inte. Sammantaget är det alltså vår bedömning att LOU och dess tillämpning inte spelar någon avgörande roll vid val av organisationsform. 15. SÄRSKILT OM OFFENTLIGHET OCH SEKRETESS 15.1. Enligt offentlighets- och sekretesslagstiftningen råder som huvudregel offentlighet om kommunens angelägenheter. Om verksamheten i Boplats Syd fortsatt bedrivs i förvaltningsform eller i gemensam nämnd eller kommunalförbund uppkommer i detta avseende ingen skillnad mot de regler som gäller idag. Om däremot verksamhet överförs till ett privaträttsligt subjekt finns det anledning att fundera på dessa frågor. I ett bolag gäller nämligen som huvudregel ett krav på tystnadsplikt om bolagets angelägenheter. Ett praktiskt problem blir därför ofta konflikten mellan det associationsrättsliga kravet på hemlighållande och offentlighetsprincipens krav på öppenhet. 31 (38) 15.2. Det finns inte inom ramen för denna utredning att anledning att analysera offentlighets- och sekretess bestämmelserna på djupet. Det räcker här att konstatera att även om bolagsformen väljs så finns det möjlighet för kommunen att i tillräcklig utsträckning säkerställa insynen i verksamheten, t.ex. genom föreskrifter i ägardirektiv och bolagsordning. Enligt nya regler i KL som gäller från årsskiftet ankommer det även på kommunfullmäktige att tillse att bolaget ger allmänheten insyn i eventuell verksamhet som överlåts på privat utförare. Syftet med regeln är alltså att säkerställa att allmänhetens insyn i verksamheten inte kringgås genom ett mellanliggande bolag. Vår bedömning är bland annat mot bakgrund ovan att offentlighetsfrågorna inte har någon direkt betydelse för vilken organisationsmodell som väljs. 16. VISSA TRANSAKTIONSFRÅGOR 16.1. Huruvida omorganiseringen kommer att föranleda en transaktion av tillgångar eller personal är givetvis beroende av vilken organisationsform som väljs. Kortfattat gäller att för det fall att en organisationsform som utgör en egen juridisk person väljs kommer en överföring av verksamhetens tillgångar och personal vara nödvändig. Motsatsvis kommer ingen överföring att behöva ske om den valda verksamhetsformen inte utgör en egen juridisk person, dvs. för gemensam nämnd och enkelt bolag. Överföring av tillgångar 16.2. För det fall att verksamhetsformen avses att bedrivas genom ett kommunalförbund kommer tillgångarna lämpligtvis att överföras till kommunalförbundet som i praktiken utgör en egen kommun. Det blir således en transaktion av verksamhetens tillgångar från Malmö stad (och från övriga medlemmar som ska bidra med tillgångar). Transaktionen i sig kommer att regleras i förbundsförordningen vari det ska specificeras vilka tillgångar som överförs. För denna typ av verksamhetsform är ett alternativ till en överföring av tillgångarna att man föreskriver i förbundsförordningen vad respektive medlem i nämnden ska bidra med för tillgångar till verksamheten. På så viss skulle det vara möjligt att bibehålla tillgångarna hos kommunen. Detta är dock inte något vi kan rekommendera då det i princip skulle förta syftet med den nya verksamhetsformen. 16.3. För aktiebolag och övriga associationsrättsliga verksamhetsformer som utgör egna juridiska rättssubjekt skilda från kommunen (dvs. ej inkluderat enkla bolag) kommer en överföring av verksamhetstillgångarna vara nödvändig. För aktiebolag som är den mest relevanta bolagsformen kommer en sådan överföring lämpligtvis ske genom en apportemission. Detta innebärande att Malmö stad kvittar nuvarande tillgångar i Boplats Syd mot aktier i bolaget, dvs. bolaget ger ut aktier till Malmö stad mot att Malmö stad överför tillgångar till bolaget. Apportegendom kan utgöras i princip av all typ av egendom som får anses ha ett värde för bolaget. 32 (38) Övergång av personal 16.4. Om en organisationsform vilken kräver överföring av verksamheten väljs kommer detta även innebära att den befintliga personalen vid BoPlats Syd kommer att behöva överföras. 16.5. Detta får till följd att kommunen innan det fattar beslut om att verksamheten ska överföras måsta iaktta bestämmelserna i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Enligt 11-14 §§ MBL måste förhandlingar mellan kommunen och arbetstagarorganisation (i förhållande till vilken den är bunden av kollektivavtal) ske innan beslut om viktiga förhandlingar fattas. Detta då eventuella arbetstagarorganisationer ska ha ett medinflytande i frågor som arbetsgivaren beslutar om. Förhandlingen ska genomföras i så god tid och på så tidigt stadium i beslutsprocessen att arbetstagarorganisationerna har en reell möjlighet att påverka beslutsunderlaget. Det är vidare viktigt att förhandlingen sker på rätt nivå i organisationen. Dvs. den ska ske på samma nivå som där beslutet kommer att tas. 16.6. Utöver MBL:s regler finns det regler i lagen (1982:80) om anställningsskydd vilka ska beaktas vid överföringen av personalen. Som framgår av 6 b § LAS ska de rättigheter och skyldigheter, som framgår av en anställds individuella anställningsavtal och anställningsförhållanden vid tidpunkten för övergången, gälla även gentemot den nya arbetsgivaren. Av samma paragraf framgår det vidare att anställd kan motsätta sig en övergång till den nya verksamheten. 17. SAMMANFATTANDE ANALYS OCH SLUTSATS 17.1. Efter genomgången ovan anser vi att de alternativ som är mest relevanta som eventuella framtida organisationsformer för Boplats Syd är: aktiebolag eller gemensam nämnd. Det sistnämnda alternativet förutsätter dock självfallet att det redan från början står klart att det finns ett intresse om samarbete från en annan kommun. Följande jämförelsetabell kan ge en sammanfattande överblick av vad som skiljer alternativen ifrån varandra: 33 (38) Utgör ett eget rättssubjekt? Regleras genom: Bestämmanderätt Överföring av verksamhet och personal Möjligt att ta in privata ägare/medlemmar Möjligt för landstinget att ansluta sig? Vem ansvarar för finansiering av verksamheten? Aktiebolag Gemensam nämnd Ja ABL och bolagsordningen, samt eventuella aktieägardirektiv. Utifrån andel röster. Dvs. hur många aktier och vilken typ av aktie man innehar. Nej En upprättad överenskommelse som ska godkännas av respektive fullmäktigeförsamling. Måste ske. Varje medlem utser ledamöter Personal kan finnas kvar hos respektive medlem. Eventuellt kan det bli fråga om att överflytta personal till Malmö stad i egenskap av värdkommun. Ja Nej Ja Bolaget ansvarar själv för drift och ekonomi, ägarna kan tillsjkuta kapital. Nej Medlemmarna 17.2. Som framgår av sammanställningen ovan är det endast för aktiebolag som det är möjligt att ha en gemensam rörelse delad med både landsting och privata fastighetsägare. Som tidigare framgått av vår utredning anser vi att möjligheten att även kunna ta in privata fastighetsägare i organisationen är en stor fördel, som även om den nödvändigtvis inte kommer till att brukas är bra att ha. 17.3. Den eventuella svagheten med ett aktiebolag är att bolaget kommer att ansvara för den framtida verksamhetens ekonomiska drift, det kommer således inte vara möjligt (i vart fall inte formellt) att kräva in pengar eller tillskott för det fall att det blir ett underskott i verksamheten. I detta avseende utgör en organisationsform genom en gemensam nämnd ett tryggare alternativ då medlemmarna svarar för organisationens kostnad. 34 (38) 17.4. En gemensam nämnd kräver dock att Malmö stad upprättar en relativt omfattande reglering (överenskommelsen) för att få till en effektiv styrning av verksamheten. Problematiken i att upprätta denna typ av reglering ska inte underskattas framförallt inte då den även måste accepteras av respektive medlems fullmäktigeförbund. För aktiebolagets del är själva verksamheten och dess organisering m.m. väl reglerad genom aktiebolagslagen. Det som måste upprättas är bolagsordningen. Som komplement till bolagsordningen kan det även upprättas aktieägardirektiv och aktieägaravtal mellan ägarna för att ytterligare reglera styrningen av bolagets verksamhet. 17.5. Utifrån vad som framgått ovan samt tidigare i denna utredning anser vi att aktiebolag är den organisationsform som är lämpligast för den framtida driften av Boplats Syd. Detta dock under förutsättning att kommunen inte väljer att istället bibehålla verksamheten som den ser ut idag vilket som tidigare konstaterats självklart även är ett alternativ. 17.6. Varför aktiebolagsform? 17.7. Det finns många anledningar till varför en aktiebolagslösning utgör en lämplig verksamhetsform det kanske mest väsentliga i våra ögon är att denna verksamhetslösning ur ett affärsmässigt perspektiv urskiljer sig som den lämpligaste kandidaten. Detta då verksamhetsformen som tidigare nämnts i utredning är väl etablerad på den svenska marknaden och även just kommunala aktiebolag har de senaste åren blivit allt mer vanliga. Detta då aktiebolagsformen erbjuder en tydligt reglerad och relativt lättskött organisationsform som trots en omfattande reglering är lätt att forma utefter den enskilda verksamhetens syfte. 35 (38) 17.8. Genom valet av att driva Boplats Syd i aktiebolagsform görs vidare ett tydligt avskiljande mellan Malmö stad och Boplats syd, vilket som vi förstått det kommer att kunna bidra till att locka till sig ytterligare samarbetspartners – som tidigare varit kritiska till att ingå i samarbetet på grund av den nära anknytningen mellan verksamheten och Malmö stad. Att bedriva verksamheten i en avgränsad juridisk form har även fördelar ur ett konkurrensperspektiv. Även om det föreligger krav på offentlighet i den kommunala verksamheten kan det ofta vara svårtillgängligt för allmänheten att komma åt beslutsunderlag och ekonomiska underlag för verksamheten. Löpande årsredovisningar och en lagstadgad beslutsordning för aktiebolagen gör det lättare för marknaden att följa verksamheten, samtidigt som risken för sammanblandning och korsfinansiering minskar. Som tidigare nämnts finns det från och med årsskiftet vidare ett lagstadgat krav att kommunfullmäktige ska tillse att allmänheten får insyn i verksamheten som överlåts till privata aktörer, vilket än mer ökar marknadens möjlighet till insyn. Dessa argument är vidare viktiga argument just för att faktiskt genomföra en omorganisering av verksamheten istället för att bibehålla dagens organisation. 17.9. En kommunal verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform kan vidare normalt prioritera effektivitets- och rationalitetsaspekter på ett helt annat sätt än en sådan traditionell kommunal nämndorganisation som dagens verksamhet, den gemensamma nämnden och även kommunförbundet liknar. Detta då kommuner och nämndorganisationer till skillnad från aktiebolag är uppbyggda kring en demokratisk organisation som primärt har att prioritera andra intressen än rent affärsmässiga. I en kommunal nämnd utgår samtliga beslut från nämnden och en förvaltningschef har som huvudregel inga befogenheter som inte i varje ärende eller ärendegrupp delegerats från nämnden. Den verkställande direktören i aktiebolaget har en helt annan beslutskompetens vilket följer direkt av ABL vilket gör att beslut i den löpande verksamheten kan fattas betydligt effektivare. På detta sätt och genom att syftet tydligt definieras i bolagsordningen (och eventuellt också i särskilda ägardirektiv) kan styrelsen och verkställande direktören på ett effektivt sätt driva verksamheten vilket i sin tur bidrar till att ändamålet med verksamheten uppnås på bästa sätt. 17.10. Med dessa samlade fördelar i åtanke är det således vår mening att ett aktiebolag ger Boplats Syd de bästa möjligheterna till en fortsatt tillväxt med nya samarbetspartners, samt kommer erbjuda en effektiv och lättskött organisationsform. Aktiebolagsformen är således att rekommendera framför övriga alternativ samt även framför möjligheten att fortsatta verksamheten i samma organisationsform likt tidigare. 17.11. Rekommenderat tillvägagångssätt 36 (38) 17.11.1. För det fall att beslut fattas om att en omorganisering ska ske och Malmö kommun väljer att göra detta genom att överlåta verksamheten till ett aktiebolag rekommenderar vi följande tillvägagångssätt. 17.11.2. För att undvika komplexa värderingsövervägande anser vi att Malmö kommun inledningsvis bör stå som ensamägare till bolaget (övriga delägare kan i princip tas in under samma dag om så önskas). På detta vis förenklas processen att föra över tillgångar till bolaget vidare blir det lättare för Malmö kommun att besluta om hur stort insatskapital som ska tillföras bolaget. På detta vis säkerställer Malmö kommun att kommunens ägande motsvarar de tillgångar och kapital som satsas i bolaget. Efter att denna överföring är gjord är det lättare att värdera hur stort ägande övriga delägare ska erbjudas, dvs. hur många aktier som ska tilldelas till anslutande delägare. För det fall att olika aktieslag önskas är det vidare lättare att reglera detta om Malmö kommun till en början står som ensamägare i bolaget. Dessa vinster som görs i förenklandet av den inledande praktiska hanteringen får anses överväga det eventuella mervärde det skulle kunna anses att ha att erbjuda samarbetspartners att vara med från ”ruta ett”. Den ovan beskrivna processen sammanfattas kortfattat nedan. I. Bolaget upprättas (bolagsordning, registrering, val av styrelse och VD, samt eventuellt ägardirektiv upprättas/sker) och tillgångar överförs till bolaget mot att aktier överlämnas till Malmö stad. II. Värdering sker varefter beslut tas om utformningen av eventuellt erbjudande till övriga intressenter att ansluta sig genom att förvärva aktier (antingen genom nyemission eller genom att köpa aktier från Malmö Stad – nyemission är enligt vår mening lämpligast). Inför utformningen av teckningserbjudandet måste beslut fattas vilken aktietyp som ska erbjudas (om ej samma som Malmö Stad), vilken likvid som ska betalas för aktierna, samt ska eventuella avsteg från företrädesrätt (om det finns en hembudsklausul i bolagsordningen – vilket rekommenderas) godkännas. Beslutet om att rikta emissionserbjudandet ska vidare fattas av bolagsstämman. I samband med teckningserbjudandet och att de nya delägarna ska ansluta sig till bolaget upprättas eventuellt också ett aktieägaravtal mellan Malmö Stad. Detta i syfte att ytterligare definiera syftet med samarbetet och verksamheten (det senare kommer även framgå av bolagsordningen och eventuellt av ägardirektivet varför det inte är något krav). * 37 (38) Som ovan, FOYEN ADVOKATFIRMA Andreas Lindström Pontus Gunnarsson Martin Ahlbeck 38 (38) www.pwc.com/se Boplats Syd – med sikte mot framtiden Lämplig organisationsform för driften av Boplats Syds verksamhet Plats för ev. klientlogo eller bildtext Mars 2015 Magnus Hultgren Rikard Jacobsson Gabriella Fredriksson Fredrik Andrén Innehållsförteckning Slide Uppdrag och metod 3 Vilka övergripande målsättningara finns? 6 Kritiska framgångsfaktorer 8 Alternativa organisationsformer 11 - Kommunalförbund 13 - Stiftelse 14 - Gemensam nämnd 15 - Aktiebolagsalternativen 16 - Sammanfattande matris – juridiska och finansiella förutsättningar 23 Förslag, konsekvenser och rekommendationer 24 PwC ”En framtida organisationsform måste stödja ambitionen att expandera med fler lägenheter i fler kommuner” PwC ”Den geografiska expansionen kräver att Boplats Syd kan förklara sitt uppdrag som en regional aktör och skapa förankring bland politiker, fastighetsägare och beslutsfattare i ytterligare kommuner” Kommunikationsplattform Boplats Syd 2 Uppdrag och metod PwC 3 Om detta handlar uppdraget Bostadsförmedling, en kommunal skyldighet Malmö stads beskrivning av uppdraget En gränsöverskridande regional fråga Enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (2000:1383), ska kommuner anordna bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen. Kommunfullmäktige i Malmö stad har 2014-05-22, § 136, uppdragit åt stadsbyggnadsnämnden att utreda frågan om lämplig framtida organisationsform för driften av Boplats Syds verksamhet. Boplats Syd är en kommunal bostadsförmedling och är idag organisatoriskt en avdelning inom stadsbyggnadsnämndens förvaltning. Boplats Syd förmedlar kommunala och privatägda hyreslägenheter. Förmedling sker i enlighet med köregler som antagits av kommunfullmäktige. Verksamhetens finansieras genom uttagande av köavgifter i enlighet med 8 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. I sammanhanget kan nämnas att bostadsförmedlingen i Stockholm ägs av Stockholms stad och avtal och delaktighet från de privata hyresvärdarna bygger på förtroende. Boplats Göteborg ägs av Göteborgs stad till 40%, de privata fastighetsägarna30% (Fastighetsägarna i Göteborg Första Regionen) och tre kommunala bostadsbolag 10% var (Bostads AB Poseidon, Göteborgs stads Bostadsbolag AB, Familjebostäder Göteborg AB). Kommuner och kommunala bostadsbolag kan välja att samarbeta kring förmedling på den regionala bostadsmarknaden. En samlad bostadsförmedling underlättar för de bostadsökande, och då förmedling sker efter kötid blir villkoren och möjligheterna tydliga. Kommunen kan också besluta om vilka förmedlingsprinciper som ska gälla, vilket kan innebära att vissa grupper får förtur i systemet exempelvis personer med rörelsehinder, studenter och nyanlända flyktingar. Hur kommunen väljer att organisera bostadsförmedlingen är inte reglerat närmare, d v s val av organisationsform är fri. PwC Uppdraget handlar om att genomföra en organisationsutredning som syftar till att få ett underlag som ska ligga till grund för beslut om framtida organisationsform för driften av Boplats Syds verksamhet. I Stockholm, Göteborg och Malmö finns ambitioner att i större utsträckning förmedla bostäder ur ett mer regionalt perspektiv för att på så sätt ta hänsyn till att bostadsmarknaden för de bostadssökande sträcker sig över de kommunala gränserna. 4 Metod - våra utgångspunkter Vårt förslag utgår ifrån tre bärande dimensioner … Juridiska och finansiella överväganden handlar om …. att lyfta fram vilka realistiska organisatoriska alternativ som står till buds, samt belysa konsekvensernas för- och nackdelar vid val av respektive alternativ. Vi konstaterar att flera alternativ är möjliga och alla har sina för- respektive nackdelar. Övergripande målsättningar Övergripande målsättningar handlar om att relatera till Boplats Syds ambitioner och det som ska åstadkommas. Vi konstaterar att målbilden har ett tydligt gränsöverskridande regionalt perspektiv. Boplats Syd ska expandera med fler lägenheter i fler kommuner och vara den självklara marknadsplatsen för hyresrätter i (västra) Skåne. Marknadens intresse handlar om …. att lyfta fram de iakttagelser vi gjort i mötet med ett antal aktörer på marknaden, såväl privata som offentliga. Vi har bl.a. fört samtal med Landskronahem, MKB, Fastighetsägarna Syd, Burlövsbostäder, Stena Fastigheter samt Eslövsbostäder. Aktörerna har gett sin syn på vad som är kritiskt i sammanhanget. Vi konstaterar att det finns ett antal kritiska framgångsfaktorer för att lyckas med en stark expansion. PwC FÖRSLAG Juridiska och finansiella överväganden Marknadens intresse – kritiska framgångsfaktorer Vilka övergripande målsättningar finns? PwC 6 Den övergripande målbilden Det nationella bostadspolitiska målet är att skapa ”en långsiktigt väl fungerande bostadsmarknad där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven”. Enligt bostadsförsörjningslagen är det kommunerna som ska ta ett ansvar att ”planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder”. Malmö stad arbetar aktivt på flera fronter för att öka byggandet av bostäder, men också för att det befintliga bostadsbeståndet ska nyttjas bättre. Bostadsförsörjningsfrågan är emellertid inte en lokal angelägenhet som stannar vid kommungränsen. I en sammanhållen region som Skåne skapas goda förutsättningar att bo en kommun och arbeta i en annan. Alla kommuner i Skåne delar såväl bostadsmarknad som arbetsmarknad med sina närmaste grannkommuner. Det regionala perspektivet lyfts också fram som en del i Malmö stads bostadspolitiska mål där det bla går att läsa att staden ska medverka till att skapa förutsättningar för en allsidig bostadsförsörjning i regionen. En gemensam regional bostadförmedling förväntas underlätta rörligheten i regionen och därmed bidra till den övergripande målbilden. Slutsatsen i detta resonemang är att , även om varje kommun har sina specifika utmaningar i bostadsförsörjningsarbetet, så har målbilden om en väl fungerande bostadsmarknad, en regional dimension som måste hanteras i samverkan med andra. För Boplats Syd är målet fortsatt expansion Ett led i arbetet för att uppfylla den övergripande målbilden om en väl fungerande bostadsmarknad regionalt, har varit att vidga Malmös kommunala bostadskö, Boplats Syd, till att förmedla bostäder från både privata och kommunala bostadsbolag i fler kommuner. Idag förmedlar Boplats Syd lägenheter från fler än 40 fastighetsägare i 12 kommuner i Skåne. Utvecklingen är mycket positiv och allt fler fastighetsägare väljer att arbeta med Boplats Syd. Under 2014 förmedlades över 4000 lägenheter och under de närmaste åren förväntas antalet förmedlande lägenheter öka med 500/år. Under 2015 bedömer Boplats Syd att antalet förmedlingsuppdrag kommer att passera 5000 och att antalet betalande närmar sig 50000. PwC Målet är att fortsätta utvecklas som den självklara arenan för bostadssökande, fastighetsägare och bostadsbolag i regionen. Med fler lägenheter i fler kommuner närmar sig Boplats Syd målet steg för steg. Vilka kritiska framgångsfaktorer finns för att lyckas med en stark expansion? PwC 8 Takeaways från samtal med aktörer 1 Det finns ett intresse och en klart positiv syn bland mindre aktörer om att vara med, men flera är det inte av något skäl. Det finns ett behov av något som gör det är mer naturligt att vara med, än att inte vara med. En tip-over effekt…för många är positiva. 2 Att hitta en lösning som får de stora allmännyttiga bostadsföretagen i Skåne att vara med skulle utgöra en viktig sådan ”tip-over effekt”. 3 För privata aktörer är den levererade tjänsten avgörande. För allmännyttiga bostadsföretag är det tjänsten, men också andra aspekter som inflytande och vem som är huvudman för verksamheten som spelar roll. 4 Boplats Syds förvaltningsorganisation uppfattas av flera som besvärande. En regional bostadsförmedling bör därför inte bedrivas i kommunal förvaltningsform som har ett tydligt geografiskt begränsat uppdrag. Organisationen måste stödja BoPlats Syds regionala legitimitet. 5 Flera är positiva men egna organisatoriska intressen i form av egen personal eller oro för minskad rådighet tenderar att hos vissa aktörer överskugga nyttan med en regional fördelning. 6 PwC I Boplats Syds erbjudande finns stor flexibilitet. En del av denna flexibilitet är känd men kanske inte helt av alla. Kanske är det till och med så att denna flexibilitet kan utökas för att fler ska kunna komma med. För flera aktörer handlar det om rådigheten och om den egna uthyrningsorganisationen. 9 Kritiska framgångsfaktorer för att lyckas med en stark expansion • Att gå från lokal till regional legitimitet genom fler ägare, eventuellt namnbyte, geografisk närvaro på fler platser mm. Ha en organisationsstruktur som inte skapar hinder för att expandera utan öppnar för olika lösningar. • Hitta en lösning som vinner nyckelaktörerna, dvs de allmännyttiga bostadsföretagen i de större kommunerna. • En gemensam och genuin ansats för att förstå och identifiera var hindren finns bland de som är tveksamma i syfte att hitta praktiska, affärsmässiga organisatoriska lösningar som gör det intressant att vara med. (Ökat ägarinflytande kan lösas i ny ägarform, om det är den egna uthyrningsorganisationen så kan det kanske delvis lösas med ”lokala Boplats Syd hubbar” med personal från tidigare uthyrningsorganisationer osv.) • Visa tydligt att affärskonceptet möter ett marknadsbehov. Att det är till nytta för konsumenter och användare. Att tex Boplats Syd också kan göra att konsumenter intresserar sig för en kommun som annars inte varit i blickfånget. PwC 10 Vilka alternativa organisationsformer står till buds och vad blir dess konsekvenser? PwC 11 Följande organisationsformer är belysta. 01 Kommunalförbund PwC 02 Stiftelse 03 04 Gemensam nämnd AB med olika ägarstruktur • AB med Malmö Stad som ensamägare. • AB med delägarskap från de fyra största kommunerna i Skåne (alt fyra hörn) • AB med delägarskap från flera kommuner och privata aktörer 12 Sammanfattande matris - Juridiska och finansiella förutsättningar AB med Malmö stad som ensamägare Egen juridisk person Överlåter uppgiften Huvudman AB med delägarskap från några större kommuner i Skåne (alt fyra hörn) AB med delägarskap från flera kommuner och privata företag Kommunalförbund Gemensam nämnd Stiftelse ja ja ja Ja nej ja Ja för detta syfte Ja för detta syfte Ja för detta syfte Ja för detta syfte Nej Ja Bolaget Bolaget Bolaget Kommunalförbundet Respektive part är huvudman, en värdkommun Stiftelsen Aktieägarnas insyn regleras av ägardirektiv och bolagsordning Aktieägarens insyn regleras av ägardirektiv och bolagsordning Alla parter har minst en ledamot med beslutsrätt Alla parter har minst en ledamot med beslutsrätt. Parterna har insyn och kontroll. Vid en flerägarstruktur med parter från olika Ekonomiska risken Ekonomisk risk reglerad i sektorer (privat, offentlig) torde gemensam för samtliga samverkansavtal mellan ägarrisknivån öka något. Behov och krav på medlemskommuner. Villkor medlemskommunerna, upprättande av aktieägaravtal torde öka i och former för samarbete samma utsträckning. Utöver aktieägaravtal och samarbetets finns regleringsmöjligheter i bolagsordning upphörande torde regleras och ägardirektiv. Aktieägaravtalet bör i förbundets stadgar. innehålla reglering av samarbetet form och villkor samt form och villkor för samarbetets upphörande Styrelsen eller förvaltaren beslutar i enlighet med stiftelseförordnandet. Stiftaren kan ej påverka beslut. Stiftelsen bär den ekonomiska risken men kan få tillskott från vem som helst. Det finns ingen möjlighet att återfå den ekonomiska insatsen. Bolagsordning, ägardirektiv Bolagsordning, aktieoch externa avtal med ägaravtal, ägardirektiv och andra fastighetsägare externa avtal med andra fastighetsägare Bolagsordning ägardirektiv, aktieägaravtal och avtal med andra fastighetsägare Samverkansavtal om bildande av kommunalförbundet. förbundsordning Avtal med andra parter Samverkansavtal mellan parterna Reglemente. Avtal med privata aktörer. Stiftelseförordnande, Stiftelseurkund, Stiftelsens stadgar skall spegla stiftelsens grundares vilja Ja Ja Ja om kommunerna äger mer än 50 % Ja Ja Ja, om kommunen tillsersig rätt till inflytande i Stiftelseförordnandet LOU Upphandlingsplikt Upphandlingsplikt Upphandlingsplikt beroende på ägarbild Nej Nej Skatt Företagsbeskattning Företagsbeskattning Företagsbeskattning Ej skatteskyldig, obs moms Ej skatteskyldig, obs moms Ja, har en oinskränkt skattskyldighet Ja delvis och aktiebolagslagen Ja delvis och aktiebolagslagen Ja delvis och aktiebolagslagen Ja Nej Konkurrenspåverkan? Inte i Konkurrenspåverkan? Inte i dagsläget men kan bli en dagsläget men kan bli en faktor faktor framgent framgent Konkurrenspåverkan? Inte i dagsläget men kan bli en faktor framgent Konkurrenspåverkan? Inte i Konkurrenspåverkan? Inte i dagsläget men kan bli en dagsläget men kan bli en faktor framgent faktor framgent Konkurrenspåverkan? Inte i dagsläget men kan bli en faktor framgent Möjlig genom ägande eller finansiering Möjlig genom ägande eller finansiering Möjlig genom ägande eller finansiering Möjlig Möjlig Möjlig, måste vara med från början Godtagbar utifrån målbild Bäst utifrån målbild Inte lämplig Politisk organisation som inte passar en driftsfråga Politisk organisation som inte Statisk form som inte är passar en driftsfråga lämplig för BoplatsSyds utvecklingssyften Styrning, insyn och Aktieägarens insyn regleras av ägardirektiv påverkan och bolagsordning Eventuellt regleringsbehov Ägarrisker (för exemplifiering sköts genom bolagsordning och ägardirektiv av ägarisker se bild 21) Juridiska dokument som reglerar samverkan mellan parterna Offentlighetsprincipen Regleras av kommunallagen Konkurrens Region Skånes medverkan Analys Vid en flerägarstruktur blir regleringsbehovet av ägarrisker essentiellt. Upprättande av aktieägaravtal torde vara ett oeftergivligt krav utöver bolagsordning och ägardirektiv. Aktieägaravtalet bör innehålla reglering av samarbetet form och villkor samt form och villkor för samarbetets upphörande Ja Kommunalförbund Styrning och ledning Ett kommunalförbund är en egen juridisk person vars driftsform i stort liknar en kommunal förvaltning inkl. vad gäller insyn och transparens. Varje enskild kommun lämnar över sitt ansvar till kommunalförbundet och därmed minskar de direkta påverkansmöjligheterna för kommunerna. Ett kommunalförbunds beslut kan överklagas av samtliga medlemskommunernas medborgare. Kommunalförbundet har en egen budget men medlemmarna har kvar ett ekonomiskt ansvar för verksamheten och är skyldiga att täcka brister när förbundet saknar tillgångar för att betala sina skulder. Ett kommunalförbund har ingen beskattningsrätt men får debitera medlemmarna för sina kostnader. Ett kommunalförbund måste tillämpa LOU men inte i förhållandet mellan medlemmarna och kommunalförbundet när kommunalförbundet utövar sina uppgifter enligt förbundsordningen. Detta innebär att vissa saker såsom IT och lokaler inte behöver upphandlas separat utan här kan kommunalförbundet hyra kommunernas system/lokaler. PwC Offentliga myndigheter däribland, kommuner och kommunalförbund, är inte skattepliktiga. I den mån dessa myndigheter kommer kontakt med hantering av skatter sker detta genom redovisning av moms. Det är därför av vikt att myndigheten ifråga har en ändamålsenlig process för hantering och redovisning av moms. Boplats Syds nuvarande personal bör övergå till den nya juridiska personen och eventuellt även personal från andra kommuner, se vidare under separat avsnitt om personal/arbetsrätt. Analys Det finns inget som hindrar att flera kommuner gemensamt skapar ett kommunalförbund. Att administrera en bostadskö är operativ, om än viktig uppgift. Att skapa en politisk organisation för ett mycket operativt syfte är inte lämpligt/rimligt då frågor lätt kan politiseras mellan olika medlemmar och samtliga beslut kan överklagas. Om organisationen inte visar sig ekonomiskt hållbar bär kommunerna ändå det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Ett kommunalförbund går att avsluta men det tar tid. Det finns egentligen inga riktiga fördelar att skapa ett kommunalförbund för en verksamhet med Boplats Syds syfte. 14 Stiftelse Styrning och ledning En stiftelse bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet och någon eller några har åtagit sig att förvalta egendomen i enlighet med ett upprättat stiftelseförordnande. En stiftare kan vara både en fysisk och en juridisk person. När en stiftelse väl är bildad kan inga fler stiftare tillkomma även om andra kan lämna gåvor till stiftelsen i efterhand. Det finns inget som hindrar att Region Skåne är en av stiftarna i en dylik stiftelse eller att Region Skåne bidrar ekonomiskt till en sådan verksamhet. Se dock resonemanget kring Region Skånes medverkan på sidan 19 nedan. En stiftelse styrs av ett stiftelseförordnande som är en viljeförklaring från stiftaren/stiftarna där stiftaren anger sin avsikt med att skapa en varaktig och självständig förmögenhet för ett visst ändamål. Huvudregeln är att ett stiftelseförordnande inte kan ändras. Dock finns möjlighet till permutation (ändringar) under vissa omständigheter och för de flesta fall måste ändringarna godkännas av Kammarkollegiet. Det finns vissa givna undantag t ex att det i stiftelseförordnandet framgår att vissa angivna saker kan få ändras. Stiftelsens styrelse utses första gången av stiftaren(na). Stiftelseformen är en styrd forma av organisation där verksamhetens syfte endast med svårighet går att ändra. Givet att ett av syftena med att se över Boplats Syds organisationsform är att kunna verka för en expansion av verksamheten framöver ser vi inte att stiftelseformen är förenlig eller lämplig för just Boplats Syd. Likaså är det en nackdel att den ekonomiska insatsen inledningsvis måste vara så pass stor utan att medlen senare kan återbördas till stiftarna. Dessa är huvudskälen till att vi inte anser att en stiftelse är en organisationsform att rekommendera för Boplats Syd och också skälet till att vi inte ger en djupare beskrivning av alla juridiska och ekonomiska förutsättningar som gäller för en stiftelse. För att starta en stiftelse som ska bedriva näringsverksamhet (Boplats Syd skulle kategoriseras som en sådan typ av stiftelse) måste stiftarna sätta in tillräckligt mycket medel som motsvarar driftskostnader för 2-5 år. Dessa medel går inte att får tillbaka om man väljer att sedan avsluta stiftelsen. Att avsluta en stiftelse kan ta tid och måste ske efter visa mycket strikt givna regler. De ursprungliga stiftarna har inget att säga till om här utan det är stiftelsens styrelse. PwC Analys 15 Gemensam nämnd Styrning och ledning Verksamheten i en gemensam nämnd regleras dels av kommunallagen, dels genom ett samverksamsavtal mellan kommunerna och dels genom ett reglemente för den gemensamma nämnden. Samverkansavtalet måste godkännas av varje samverkande kommuns fullmäktige. Region Skåne kan sluta samverkansavtal med en eller flera kommuner att bilda en gemensam nämnd men återigen ska det finnas ett syfte som ligger i linje regionens uppdrag. En gemensam nämnd är, i motsats till kommunalförbund, inte en egen juridisk person utan ingår i en av de samverkande kommunernas. Denna kommun brukar ofta omnämnas som värdkommunen. Organisationen styrs som en övriga nämnder i värdkommunen men med samråd och en rapporteringsskyldighet till övriga samverkanskommuner. Stora politiska frågor måste varje samverkande kommun fatta beslut om liksom frågor om avgifter. Beslut som fattats av en gemensam nämnd kan överklagas av kommunmedlemmarna i de samverkande kommunerna. De samverkande kommunerna har ingen självständig talerätt, d v s de kan inte överklaga beslut som fattats av den gemensamma nämnden. Insyn och transperens är lika som för kommunen i sin helhet. Kommunerna kan gemensamt bidra ekonomiskt bidra till verksamheten, något som regleras i samverkansavtalet. PwC LOU gäller inte i förhållandet mellan de samverkande kommunerna och den gemensamma nämnden. Den gemensamma nämnden är en upphandlande enhet enligt LOU och kan genomföra gemensamma upphandlingar av varor och tjänster. Offentliga myndigheter däribland, kommuner och kommunalförbund, är inte skattepliktiga. I den mån dessa myndigheter kommer kontakt med hantering av skatter sker detta genom redovisning av moms. Det är därför av vikt att myndigheten ifråga har en ändamålsenlig process för hantering och redovisning av moms. I den mån personal ska övergår från någon kommun till värdkommunen gäller de regler som beskrivs på separat bild. Analys Detta alternativ är det som mest liknar den organisation som redan finns idag med undantag att den politiska organisationen även skulle omfatta flera kommuner på de villkor som skrivits in i samverkansavtalet, t ex att flera kommuner bidrar till den gemensamma ekonomin. Det finns många för och nackdelar med att bedriva verksamhet genom en gemensam nämnd. Dock är vår slutsats att en gemensam nämnd innebär en alltför stor politisk överbyggnad för en så pass praktisk fråga som drift av en bostadskö. 16 Aktiebolagsalternativen Gemensamma nämnare för samtliga aktiebolagsalternativ ABL Organisationsformen styrs till största delen av Aktiebolagslagen (ABL) men även av andra lagregler som t.ex. Kommunallagen, Offentlighets- och sekretesslagen m.fl. Möjligen med undantag för de sistnämnda offentliga lagar i det fall i alternativ D att Malmö Stad inte skulle vara majoritetsägare. Skatter Bolaget kommer att vara föremål för sedvanlig företagsbeskattning. Denna företagsbeskattning består av Inkomstbeskattning (bolagsskatt) och Socialavgifter. Bolaget betalar SLP på företagets kostnader för pensionsförmåner till de anställda, till exempel avsättningar till pensionsstiftelser eller köp av pensionsförsäkringar Skattesatsen för SLF och SLP är 24,26 % på underlaget. Det har framgått av sammanhanget att ett eventuellt nytt AB kommer att ingå i Malmö stads kommunkoncern vilket torde få en påverkan på det nya bolagets faktiska skatt. Detta bör utredas särskilt. Även nyligen antagna skatteregler kring bl.a. ränteavdragsbegränsningar bör särskilt beaktas. Ägarstyrning Ägarstyrning sker genom ägarandel, röstning på årlig bolagstämma, eventuell styrelserepresentation baserat på ägarandel, bolagsordning samt ägardirektiv. Innehållet i bolagsordning för kommunala bolag har varit föremål för ny lagstiftning vid årsskiftet 2013/2014 där krav på att de kommunala principerna skall inskrivna i bolagsordningen. Bolagskatten tas beloppsmässigt ut med (för närvarande)22 % på bolagets vinst. Insyn/transparens I Socialavgifter ingår arbetsgivaravgift och särskild löneskatt. Arbetsgivaravgiften uppgår 2015 till sammanlagt 31,42 % på ersättning (löner och förmåner) för arbete till anställda eller andra med A-skatt. (För en utförligare redogörelse vad som i detalj ingår i arbetsgivaravgiften om 31,42% se Skatteverkets hemsida med följande adress: www.skatteverket.se/foretagorganisationer/arbetsgivare/socialavgift er/arbetsgivaravgifter) Offentlighetsprincipen gäller också för kommunala och landstingskommunala företag som utgörs av aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser, där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Det innebär förenklat att det sammanlagda kommunala ägandet eller inflytandet är mer än 50 procent. En väsentlig del av de kommunala verksamheterna sker i företagsform och den allmänna insynsrätten anses därför vara motiverad. Handläggning av ärenden kring utlämnande av allmän handling är att betrakta som myndighetsutövning. Företagen jämställs därför med myndigheter i dessa sammanhang. I företag där kommuner eller landsting har ett ägande eller inflytande, men inte uppfyller kriterierna ovan, ska berörda kommuner och landsting enligt kommunallagen (SFS 1991:900) kap 3, § 18, verka för öppenhet och insyn. Årlig bolagstämma. Bolagets årsredovisningar är offentlig handling enligt ovan Det finns två typer av löneskatt, särskild löneskatt på förvärvsinkomster (SLF) och särskild löneskatt på pensionskostnader (SLP). SLF betalas om bolaget lämnar bidrag till vinstandelsstiftelser eller betalar ut ersättningar enligt vissa kollektiva försäkringar m.m. PwC 17 Aktiebolagsalternativen Gemensamma nämnare för samtliga aktiebolagsalternativ LOU Bolaget kommer att med största sannolikhet anses som en upphandlingspliktig organisation och jämställas med en upphandlande myndighet. Denna bedömning är baserad på en förutsättning att finansiering av bolaget till största delen kommer från kommunen, att verksamheten står under kontroll av kommunen eller styrelsen består till mer än hälften av ledamöter utsedda av i detta fall kommunen. I vilket fall som helst måste en bedömning göras efter en närmare konkretisering av vilka ägarförhållanden som skall kunna komma att gälla. Skulle det visa sig att bolaget inte är att betraktas som en upphandlingspliktig organisation (enligt ovan) så kommer bolaget följaktligen inte omfattas av reglerna om upphandling. Det upphandlingspliktiga bolaget kan ej hänvisa till det s.k. ”Inhouse” undantaget som innebär att bolaget skulle kunna köpa varor och tjänster utan upphandling från kommunen eller andra upphandlingspliktiga ägare detta då bolaget enligt vår bedömning endast uppfyller ett av två nödvändiga kriterier. De båda kriterierna benämns verksamhets- och kontrollkriteriet. Bolaget uppfyller förvisso kontrollkriteriet då kommunen ”utövar kontroll över bolaget som för egen verksamhet” men uppfyller inte verksamhetskriteriet då verksamhetens omsättning härrör från kommunen med mindre än 80 %. Verksamhetens intäkter kommer att komma till nästan uteslutande del från avgifter från bostadssökande. PwC Det finns även praxis (ett avgörande) på området som pekar på att även kontrollkriteriet kan betraktas som icke uppfyllt i det fall något privat ägande förekommer i ägarkretsen. En strikt tolkning av detta prejudikat skulle ge vid handen inte något av nödvändiga kriterier för undantag skulle vara uppfyllda. En fråga i sammanhanget är hur en upphandlingspliktig organisation som tecknar ett samverkansavtal skall betrakta den ersättning som betalas till Boplats Syd för en ITanpassning ur ett upphandlingsperspektiv. Det förefaller som högst sannolikt att kostnaden för en sådan IT-anpassning kommer att hamna under beloppsgränsen för direktupphandling som för närvarande ligger på 505 800 kr. Vidare torde undantaget från annonseringsplikten även vara applicerbart mot bakgrund av att det är endast Boplats Syd som pga. tekniska skäl kan leverera anpassningen. Förutsättningarna för en direktupphandling torde sålunda var uppfyllda och det är då den upphandlingspliktiga organisationens egna styrande dokument som kommer i spel och styr processen. 18 Aktiebolagsalternativen Gemensamma nämnare för samtliga aktiebolagsalternativ Konkurrenslagstiftningen Vid en prövning enligt konkurrenslagen måste Bolaget (Verksamheten) eller dess förfaranden kontrolleras så att det inte finns risk för att dessa snedvrider, hämmar eller begränsar en effektiv konkurrens på marknaden. Eller är ägnad att göra så. Skulle fallet vara så kan det få rättsliga konsekvenser i form förbud för verksamheten och viten. Vidare måste även det kontrolleras att verksamheten är förenlig med lag (kommunallagen (kommunal kompetens) och/eller speciallagstiftning (avseende den kommunala kompetensen)) I detta fall stipuleras den kommunal komptensen i speciallagstiftningen i form av bostadsförsörjningslagen(lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (2000:1383)) varför prövningen kan inskränkas till att endast omfatta kontroll av eventuell konkurrensbegränsning. Beträffande eventuell konkurrensbegränsning kan det konstateras att den verksamhet som Boplats Syd idag bedriver och på det sätt det görs har enligt vår bedömning väldigt få konkurrenter. Vid en bedömning av konkurrensbegränsning skall enligt praxis hänsyn tas till relevant produkt och geografisk marknad. Vår bedömning är att konkurrenter till Boplats Syds verksamhet saknas ur båda aspekterna. Därmed inte sagt att situationen inte kan ändras över tid och att frågan kan bli en faktor att räkna med i framtiden. I dagsläget är det sålunda ingen faktor oavsett vilken organisationsform som väljs. PwC Medverkan av Region Skåne Medverkan från regionen är fullt möjlig i aktiebolagsalternativen. Medverkan torde ske antingen genom ägande och/eller finansiering. Oavsett medverkande form kan det få påverkan inom upphandlings- och konkurrensområdet för bolaget. En särskild fråga är om ett medverkande från Regionen ryms inom uppdraget regional utveckling. Vår bedömning är att medverkan från Regionen för närvarande inte är särskilt sannolik åtminstone inte på ägande och/eller finansieringsplanet beroende på just resonemanget kring uppdraget regional utveckling. Ett finansiellt stöd till Boplats Syd genom ägande eller kapitaltillskott skulle kunna uppfattas som ett stöd som, med tanke på Boplats Syds nuvarande verksamhet, inte kommer hela regionen till gagn. Situationen torde vara en annan i det fall ägare och/eller samarbetspartners både till antal och med en större geografisk spridning skulle ingå i bolaget. Någonting för framtiden sålunda. 19 Aktiebolagsalternativen Gemensamma nämnare för samtliga aktiebolagsalternativ Konsekvensanalys (Ekonomisk- och juridiskt perspektiv) Tvingande lagregler (ABL ,upphandling, skatt, m.fl.) kommer att ställa krav på mer administrativa resurser för bolaget. Konkreta exempel på administrativa resurser i detta fall torde vara företagsadministration (löner, redovisning, skatter) samt inköps- och upphandlingsadministration. Dessa resurser måste finnas internt alternativt handlas upp externt. Att ”in-house” undantaget inom upphandlingsområdet inte är applicerbart påverkar resurssituationen i allra högsta grad. Detta behov av resursförstärkning torde få inverkan på det nya bolagets ekonomi. Det kan i sin tur få påverkan på nivån på köavgiften då denna utgör den i särklass största inkomstkällan. PwC Även om det inte är uttalat, förutsätts i vårt resonemang att personalen i dagens verksamhet skall vara anställda i bolaget. Detta kräver i normalfallet inte nya anställningskontrakt. Lönevillkor och anställningsförhållanden behöver då inte i normalfallet förhandlas på nytt. Det finns dock ett visst manöverutrymme för arbetstagaren respektive arbetsgivaren som kan innebära nya avtal. (se vidare avsnittet Personal och arbetsrätt nedan) En överföring av verksamheten kommer med stor sannolikhet att kräva att ett antal nya avtal måste upprättas. Allt ifrån hyres-, leverantörs- och serviceavtal kommer i detta fall ifråga då det rör sig om en ny juridisk person. Vissa av sådana avtal skulle kunna lösas via ägarna men då kommer reglerna kring upphandling i spel och särskild noggrannhet bör iakttagas. Aktiebolagsalternativen Ägarrisker Detta är det område som uppvisar skillnader mellan de olika aktiebolagsalternativen beroende på ägarstrukturen. Generellt bör alltid ägarrisker analyseras innan bolagsbildning för att sedan och adresseras i bolagsordning och ägardirektiv och vid flera ägare även i ett aktieägaravtal. Ägarrisker kan vara av både finansiell-och juridisk karaktär. Exempel på plausibla ägarisker för ”Boplats Syd AB” PwC • Finansiering (t.ex. för expansion resp. förlusttäckning av verksamheten) • Ägarförändringar i form av utlösen. • Obestånd • Kostnader uppkomna vid avveckling/likvidering. Aktieägaravtalet fyller i grunden två helt olika men lika viktiga syften. Å ena sidan regleras förhållandet mellan delägarna under tiden som delägarna driver verksamheten tillsammans. Å andra sidan regleras vad som ska gälla i de olika situationerna som kan uppkomma där samarbetet av någon anledning behöver upplösas. I den del av avtalet som reglerar samarbetet bör frågor om inflytande, funktioner, ansvar, beslutanderätt regleras. I delen som behandlar samarbetets upphörande torde vidare villkoren och rutinerna kring avyttrande av aktier och/eller förändringar i ägarstukturen i det gemensamt ägda bolaget beaktas särskilt . I en struktur som kan innehålla både ägare från offentlig sektor och det privata näringslivet är det sistnämnda av särskild vikt då resonemanget kring investeringar och aktieinnehav i emellanåt har en tendens att skilja sig mellan de båda sektorerna. 21 Aktiebolagsalternativen Analys Att bilda ett nytt bolag och överföra Boplats Syds verksamhet till bolaget är ur många aspekter ett tilltalande alternativ. Med en bolagsbildning följer också nya krav och behov. Ur ett ekonomiskt-juridiskt perspektiv är det vår bedömning att det är av väsentlig vikt att kartlägga dessa behov och krav. De ökade kraven och behoven emanerar till stora delar från förändrande förutsättningar som organisationsformen ger upphov till. Ekonomiskt torde de förändrade förutsättningarna ge upphov till en större resursåtgång än tidigare. Till detta skall sägas att i det fall den förändrade organisationsformen möjliggör en expansion av verksamheten och därigenom generar ökade intäkter för att möta ev. merkostander torde påverkan på ekonomin utebli, eller åtminstone minskas. Ur ett juridiskt perspektiv kommer en bolagsbildning medföra ett avsevärt arbete vad gäller framställande av olika juridiska dokument och avtal. (bolagsordning, anställningsavtal, hyresavtal, eventuellt aktieägaravtal beroende ägarstruktur m.fl.) Vidare ur det juridiska perspektivet kommer det att krävas ett kanske delvis förändrat förfaringssätt vad gäller inköp/upphandling. Detta då applicerbara upphandlingsregler inte möjliggör införskaffande av varor och tjänster från huvudägaren/na i samma omfattning som tidigare. PwC Sammanfattningsvis är det vår bedömning att givet att de juridiska frågorna och avtalen är adresserade respektive reglerade utgör aktiebolagsalternativet den mest tilltalande organisationsformen av de av oss identifierade altenativen. Detta alternativ ger möjlighet till flexibel expansion i enlighet med den målbild Boplats Syd har förmedlad. Vilken ägarstruktur som skall väljas torde förutom ekonomisk-juridiska överväganden även baseras på intresset från aktörer på marknaden och deras uppfattning av Boplats Syd verksamhet. Under uppdragets fortskridande har frågan uppkommit hur stort steget från enägarstruktur till flerägarstruktur är. Enligt vår bedömning ligger storleken på steget främst inom området Ägarrisker. Betraktas de övriga identifierade frågeställningarna vad gäller enägarstruktur och flerägarstruktur är det vår uppfattning att förutsättningarna är de samma. Inom avsnittet ägarrisker ligger fokus enligt vår uppfattning på upprättandet av aktieägaravtal som reglerar form och villkor för samarbetet samt samarbetets upphörande. Framtagandet av ett aktieägaravtal torde med stor sannolikhet föregås av olika förhandlingar. Tidsåtgången för dessa förhandlingar skall inte underskattas, vilket även torde ha inverkan på ”steglängden” Ett medskick till bolagiseringsprocessen torde vara att redan vid etableringen av ett bolag med endast en ägare diskutera villkor, former samt egna önskemål vid en flerägarstruktur även om/när en enägarstruktur väljs till en början. Personal och arbetsrätt När en verksamhet eller en del av en verksamhet övergår från en organisation till en annan så regleras denna fråga specifikt i § 6 b i lag (1982:80) om anställningsskydd, LAS samt i 28 § MBL. Av 6 b § LAS framgår att ”vid övergång av ett företag, en verksamhet eller en del av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan, övergår också de rättigheter och skyldigheter på grund av de anställningsavtal och de anställningsförhållanden som gäller vid tidpunkten för övergången på den nya arbetsgivaren. Den tidigare arbetsgivaren är dock också ansvarig gentemot arbetstagaren för ekonomiska förpliktelser som hänför sig till tiden före övergången. ” Den nye arbetsgivaren har på samma sätt som den tidigare arbetsgivaren rätt att ändra anställningsvillkor och utöva arbetsledningsrätt. Avgörande för om ändringar kan ske beror på om överlåtaren och/eller förvärvaren har kollektivavtal. Regler om kollektivavtal vid övergång av verksamhet finns i 28 § MBL. I detta fall är det mest troliga att nuvarande huvudmans kollektivavtal övergår på förvärvaren om denne är en egen juridisk person. Förvärvaren kan säga upp kollektivavtalet med iakttagande av avtalets uppsägningstid. Han måste dock alltid tillämpa de gamla anställningsvillkoren under minst ett år. Vid en övergång av verksamheten följer arbetstagare som är anställda hos den gamla arbetsgivaren vid tiden för överlåtelsen med till den nya arbetsgivaren med de rättigheter och skyldigheter som framkommer av det individuella anställningsavtalet och anställningsförhållandet i övrigt. Ett anställningsavtal kan även få sitt innehåll från en ensidig arbetsgivarreglering. Det kan t ex vara så att arbetsgivaren tillhandahåller personalen matsubventioner, utan att den förmånen är reglerad i själva anställningsavtalet. Om förmånen utges kontinuerligt kan det uppfattas som om förmånen ingår i anställningsavtalet. En arbetstagare kan självmant välja att inte följa med verksamheten till den nya arbetsgivaren. I sådana fall träder LAS regler om omplacering 7§ 2st och turordning enligt 25§ in. Vid en övergång av verksamhet är det viktigt att inte bara studera befintliga anställningsavtal och kollektivavtal - såväl centrala som lokala - utan också andra personalpolitiska regler hos överlåtaren för det kan bli ganska svåra diskussioner t ex om vilka villkor som ingår i det enskilda anställningsavtalet eller ej. PwC 23 Förslag, konsekvenser och rekommendationer PwC 24 Förslaget • Erbjud delägarskap för de allmännyttiga bostadsföretagen i några av de större kommunerna i Skåne – Malmö, Helsingborg, Lund och Kristianstad. Eventuellt ytterligare någon kommun från sydöst för att få förankring i alla delar av Skåne. • Gå från lokal till regional legitimitet genom att bilda ett AB med regional förankring i hela Skåne. • AB är den organisationsform som, sammantaget, bäst svarar upp mot den övergripande målsättningen att vidga Boplats Syd till att förmedla bostäder i fler kommuner. • Fokusera på var knutarna sitter och försök hitta praktiska, affärsmässiga organisatoriska lösningar. • Om de kritiska framgångsfaktorerna av någon anledning inte vinner framgång – bilda ett AB med Malmö stad som ensamägare. • Det finns ett övergripande mål i Skåne om en gemensam bostads- och arbetsmarknad. Dialogen med nyckelaktörerna bör därför även föras med ägarkretsen dvs på kommunledningsnivå. PwC Målet är fortsatt expansion Flera alternativ är möjliga. Ett AB skapar tydlighet och öppnar upp för olika lösningar. 1. AB med delägarskap från några större kommuner i Skåne. 2. AB med Malmö stad som ensamägare. Kritiska framgångsfaktorer för att lyckas med en stark expansion 25 Konsekvenser - Boplats Syd som ett AB med delägarskap från några större kommuner i Skåne Ägarrisker Ägarna tillhör alla offentlig sektor, vilket kan vara en fördel. Samma eller likartade resonemang och bevekelsegrunder kring investeringar och bolagsinnehav. Riskspridning på 4 parter 4 parter som skall komma överens i ett aktieägaravtal kan vara en nackdel. Behovet av reglering ökar i takt med antalet ägare. Ägarriskerna bedöms som främst finansiella såsom merfinansiering, obestånd samt utlösen av ägare. • • • • • • Ekonomi/finans • • • • Ägarrisker Ekonomi/Finans LOU/Konkurrens Transparens • • • Delaktighet och ökad påverkansgrad från fler kommuner gynnar regiontanken. Ökad regional transparens. Ju fler ägare dessto större utmaning att skapa transparens mellan parterna. Offentlighetsprincipen säkrad när ägarna är kommuner. Marknadsaspekter • • • • Möjlighet att få in nyckelaktörer Möjlighet till att skapa regional legitimitet Möjlighet att skapa det som katalyserar en expansion Möjlighet att exponera fler lägenheter för fler kunder i den egna och i andra kommuner i Skåne PwC Initialt ökade kostnader för lokaler. administrativa system, arbetsgivaravgifter, sociala avgifter för anställda i bolaget. Det finansiella åtagandet blir dock mindre ju fler ägare. Rationaliseringsmöjligheter för delägarkommunerna. Olika förutsättningar/viljor till finansiella åtaganden kan vara en nackdel som försvårar processen. • Transparens Marknaden LOU/ konkurrens Personal • Upphandlingspliktig organisation vilket innebär att bolaget inte har samma förutsättningar att samordna administrativa system med kommunen som idag. Konkurrenspåverkan: En icke-fråga i dagsläget men kan en bli en faktor framgent beroende på utveckling av verksamheten och utveckling av antalet aktörer på relevant marknad (geografiskresp. produktmarknad) Personal • • Personal från Boplats Syds nuvarande organisation kan automatiskt övergå till den nya organisationen genom sk verksamhetsövergång. Möjlighet att se över bemannings- och åldersstruktur. Personal från delägarnas organisationer kan erbjudas anställning i det nya bolaget. 26 Nyckelfaktorer för en verkningsfull och långsiktig organisationsutveckling I det fall Boplats Syd ombildas till ett bolag enligt förslaget, kommer bolaget att ha ett tydligt regionalt uppdrag. För att bolaget ska gå i riktning mot den gemensamma målbilden krävs legitimitet och en rad färdigheter från både enskilda individer i organisationen och involverade aktörer som helhet. Det vi ser skulle kunna beskrivas utifrån tre perspektiv; Struktur, process och kultur. De tre perspektiven är starkt integrerade med varandra, där förståelsen av ett perspektiv förutsätter de andra två. Struktur I centrum står konsumenternas efterfrågan som bolaget ytterst vill främja genom att underlätta att hitta en bostad som svarar upp mot behov. Det är dynamiken och samspelet mellan människorna och de olika perspektiven som blir direkt avgörande för hur effektiv och framgångsrik organisationen blir. Struktur handlar om att skapa tydlighet kring uppdraget och det som ska åstadkommas. Här återfinns organisatoriska och formella förutsättningar för bolaget. Vi rekommenderar att Boplats Syd byter namn till Boplats Skåne. Detta för att tydliggöra att bolagets geografiska arena omfattar hela Skåne och inte bara södra och/eller västra Skåne. På samma sätt kan det bli aktuellt med att lokalisera lokala Boplats Skåne hubbar runt om i Skåne med personal från tidigare uthyrningsorganisationer. Denna typ av symboliska åtgärder ska inte underskattas, utan kan vara viktiga och som ger bolaget den legitimitet den behöver för att närma sig fastighetsägare i hela regionen. På samma sätt måste formella beslut som tydliggör färdriktningen (vision, syfte, kvantifierbara mål uppföljning och utvärdering) komma på plats. Detta för att få bra styrning på verksamheten. Den politiska styrningen ska ske genom ägardirektiv, och uppföljningar – inte genom att detaljstyra det operativa arbetet. Bolagets operativa styrning ska ske genom dess styrelse och VD. Bolagets styrelse har en viktig uppgift att sätta upp mål och strategier och att följa upp verksamheten. Det blir viktigt att verksamheten bedrivs professionellt och framgångsrikt för att legitimera bolagets verksamhet utåt såväl mot ägare som mot konsumenter. Konsument efterfrågan Kultur Process En effektiv organisationsutveckling fokuserar emellertid på människor, inte i första hand på fysiska resurser och struktur. PwC 27 Nyckelfaktorer för en verkningsfull och långsiktig organisationsutveckling (forts.) Process handlar hur väl flödet fungerar i organisationen och dess olika delar. Hur fullföljs intentionerna i konkret handling? Det handlar om processens ändamålsenlighet relaterat till förmågan att skapa målgruppstillfredsställelse (att göra rätt saker). Det handlar också om effektivitet och förmågan att skapa resultat till lägsta kostnad (att göra saker rätt). Ledarskapet och organisationens förmåga att förändra och anpassa sig till nya förutsättningar samt förmågan att interagera och samspela såväl internt inom organisationen som externt i förhållande till privata och offentliga aktörer? Bolaget måste tydligt markera att verksamheten inte är till för att skapa en väl fungerande bostadsmarknad enbart i Malmö utan i hela regionen. Detta är en skör balansakt som bolaget och dess ägare måste kunna hantera. Ett exempel på en sådan fråga gäller förmedlingen av kommunens villatomter – en verksamhet som ingår i Boplats Syds nuvarande verksamhet. Denna verksamhet är i dag förlustbringande. Detta underskott har, åtminstone tidigare, täckts med kommunbidrag. Ett bidrag mellan två parter för täckning av en förlustbringande verksamhet torde enligt vårt förmenande generellt upplevas som en faktor i skapandet av en beroendeställning. Det torde även vara ”inte pengarna utan principen” som är PwC avgörande . I samband med vårt intervjuarbete av olika aktörer (plausibla samarbetspartner såväl som existerande) framkom bland annat att ett av skälen till tveksamheten att teckna samarbetsavtal var en upplevd nära koppling mellan Boplats Syd och Malmö Stad. En koppling som eventuellt skulle kunna påverka verksamhetens prioriteringar och åtgärder inom verksamheten. Ett annat skäl var även misstanken ,men även oviljan, att genom ett samarbetsavtal samarbetspartnerna indirekt skulle kunna hjälpa till att finansiera andra verksamheter inom kommunen. Det ligger sålunda i Boplats Syds intresse att motverka den upplevda nära kopplingen till Malmö Stad på olika plan. Det är därför vår rekommendation att Boplats Syd renodlar sin verksamhet oavsett förändrad organisationsform för att underlätta rekryteringen av nya samarbetspartners från offentlig sektor såväl som det privata näringslivet. Detta oaktat att verksamheten i fråga är förlustbringande. Verksamheten med förmedling av villatomter skadar enligt vår bedömning mer än den gör nytta. Kultur: Organisationens framgång och överlevnad kräver inte bara en tydlig struktur och fungerande processer utan även en samverkanskultur som skapar normer, värderingar och därigenom ett samlat regionalt förhållningssätt. Skillnader i åsikter, olika synsätt och premisser kommer vara ständigt närvarande. Detta bidrar till att samverkan kan ta sig vägar som på förhand inte är kända. Uppmärksamhet för hur ledarskapet påverkar och ger förutsättningar för samverkan är en viktig fråga att ta med i fortsatta processer. Bolagets ledning bör redan på ett tidigt stadium definiera vilket önskvärt synsätt och vilka värderingar som ska prägla organisationen. Värdeorden i kommunikationsplattformen såsom Rättvis, Transparent, Jämställd, För alla etc. kan fungera som en bra utgångspunkt – men måste kommuniceras internt i organisationen och omsättas till konkret handling. 28 Stadskontoretl Malm0 2013 Motion ‐ 11‐ i 3 STK‐ 20 nr: Motion angiende utveckling av BoPlats Syd BoPlats Syd har utvccklats mycket positivt pa scnare肝 .Fler och nerお retag ansluter sig till お111lcdlingen och fler kommuncr ansluter sigo Nastaん rぉ 111ledlas lagenhetcr ti1l och med i Nordvastskane. Dct を i cn mycket intrcssant utveckling som skett ian att det cnbart var MKB som pga politiska bcslut deltog i食 ,111ledlingcn till att det nu tt flcra p五 vataお retag som ser att den bidrar till fbretagens basta. Detta beror naturligt宙 s pa att vcrksamheten tt valskё tt Och har 宙dareutvecklats. Transparcnta och tydliga krav vid lagcnhetsぉ 11llcdling を dcn basta garanten おr diskrimincnngstti t,111ledling.Dct tt angclaget att dcn som hyr ut cn lagenhct kan stalla de krav man宙 1l men att dessaな o可 ektiVa. BoPlats Syd bed五 vs idag inom stadsbyggnadsnhndcnsお rvaltning.Det tt naturligtvis intc hallbart pa sikt att denna verksamhct bed五 vs i食 )rvaltningsforln i Mallnё ntt kunderlla,saval uthyrarc och hyrcsgastcr,flnns i andra kommuner. Ett naturligt nasta stegお r att ytterligare utveckla verksamhcten tt att bolagisera dcn och att i samband mcd detta sl“ pa in yttcrligare agare.Malm6 stad kan fortsatt vara cn stor agareぉ r att ha ett betydande in■ ytandc.Dttemot kan dc fastighetsagare somぉ 111ledlar cn stor dcl av sina lagcnhetcr genom BoPlats syd∝ 切udas agarandel i bolaget.Pa sa sttt skulle man stimulera bretagen att nytJa bOlagct och ncr fastighetsagare skulle stimuleras att anvanda sig av dcnna t,.1.ledling om dc Ocksa garantcras insyn genOm agarskap.Andra kommuner kan ocksa cnガ udas dclagarskap. En sadan ttgakl skullc stimulera och utveckla vcrksamhetcn ytterligarc. Med h狙 宙sning till ovanstaendc hcrnstallerjag att kOmmunillmよ tige mttte besluta α″uppdra at stadsbyggnadsnthlndcn att initiera ctt ttcndc till kommunillmtttigc i enlighet med rnotioncns intentioner Stefan Lindhc(M)kOmmunalrad
