Boverkets rapport 2014:20

Malmö stad
1 (2)
Stadskontoret
Datum
Tjänsteskrivelse
2015-05-12
Vår referens
Anders Spjuth
Utredare
Anders.Spjuth@malmo.se
Remiss från Näringsdepartementet - Boverkets rapport 2014:20 - Uppdrag att
överväga ytterligare åtgärder som kan undantas från kravet på bygglov.
STK-2015-198
Sammanfattning
Näringsdepartementet har översänt Boverkets rapport 2014:20, Uppdrag att överväga ytterligare
åtgärder som kan undantas från krav på bygglov, för yttrande till Malmö stad. Stadskontoret föreslår att remissen till näringsdemartementet besvaras med hänvisning stadsbyggnadsnämndens
utlåtande att det bl.a. inte är lämpligt att nu föreslå att fler åtgärder ska undantas från krav på
bygglov innan effekterna av de redan beslutade förändringarna av lovplikten har analyserats och
utvärderats.
Förslag till beslut
Kommunstyrelsen föreslås besluta
att Näringsdepartementets begäran om yttrande angående undantag från kravet på bygglov besvaras med hänvisning till stadsbyggnadsnämndens utlåtande.
Beslutsunderlag



Rapport
G- Näringsdep undantag bygglovskrav tjskr
Yttrande Näringsdepartementet
Beslutsplanering
KS Arbetsutskott 2015-05-18
Kommunstyrelsen 2015-05-27
Ärendet
Näringsdepartementet har översänt Boverkets rapport 2014:20, Uppdrag att överväga ytterligare
åtgärder som kan undantas från krav på bygglov, för yttrande till Malmö stad (Näringsdepartementets diarienummer N2015/408/PUB). Rapporten berör även frågan om det finns behov av
författningsändringar med anledning av en dom från Mark- och miljööverdomstolen (dom meddelad 15 januari 2013, mål nr P 3537-12).
SIGNERAD 2015-05-12
Stadsbyggnadsnämndens utlåtande
I sitt utlåtande instämmer stadsbyggnadsnämnden med Boverkets bedömning att det inte är
lämpligt att nu föreslå att fler åtgärder ska undantas från krav på bygglov innan effekterna av de
2 (2)
redan beslutade förändringarna av lovplikten har analyserats och utvärderats.
Att det vidtagits sådana åtgärder som enligt 10 kap. 2 § PBL får strida mot detaljplanen ska inte
få hindra att ytterligare, i sig planenliga åtgärder utförs. Med hänsyn till utgången i Mark- och
miljööverdomstolens dom P 3537-12 behövs ett tillägg till 9 kap 30 § PBL för att säkerställa
detta. Detta tillägg bör dock formuleras på ett annat sätt än vad Boverket föreslår.
Stadskontorets synpunkter och förslag.
Stadskontoret instämmer med stadbyggnadsnämnden i fråga om fler bygglovsbefriade åtgärder
samt i fråga om behovet av författningsändringar på grund av Mark- och miljööverdomstolens
dom i mål P 3537-12 angående att ”friggebodar” och ”Attefallsåtgärder” ska medföra att ytterligare, i sig planenliga åtgärder, förhindras.
Stadskontoret föreslår att remissen till näringsdepartementet besvaras med hänvisning stadsbyggnadsnämndens yttrande.
Ansvariga
Jan Haak Planeringsdirektör
Jan-Inge Ahlfridh Stadsdirektör
Malmö stad
1 (1)
Kommunstyrelsen
Yttrande
Datum
2015-05-11
Adress
August Palms Plats 1
Diarienummer
Till
STK-2015-198
Näringsdepartementet
Remiss från Näringsdepartementet - Boverkets rapport 2014:20 - Uppdrag
att överväga ytterligare åtgärder som kan undantas från kravet på bygglov.
Svarsdatum 11 maj 2015
Dnr N2015/408/PUB)
Yttrande
Näringsdepartementets begäran om yttrande angående Boverkets rapport 2014:20 - Uppdrag
att överväga ytterligare åtgärder som kan undantas från kravet på bygglov - besvaras med
hänvisning till bilagt utlåtande av stadsbyggnadsnämnden i Malmö.
Ordförande
Katrin Stjernfelt Jammeh
[Fyll i titel]
Tomas Bärring
Nr 121/2015
Kommunstyrelsen
Remiss från kommunstyrelsen (STK-2015-198) angående remiss från
Näringsdepartementet avseende Boverkets rapport 2014:20, Uppdrag att
överväga ytterligare åtgärder som kan undantas från kravet på bygglov
Näringsdepartementet har översänt Boverkets rapport 2014:20, Uppdrag att överväga
ytterligare åtgärder som kan undantas från krav på bygglov, för yttrande till ett antal
remissinstanser, däribland Malmö stad (Näringsdepartementets diarienummer
N2015/408/PUB). Rapporten berör utöver vad som framgår av rubriken även frågan
om det finns behov av författningsändringar med anledning av en dom från Markoch miljööverdomstolen (dom meddelad 15 januari 2013, mål nr P 3537-12).
Stadsbyggnadsnämndens synpunkter på Näringsdepartementets remiss ( dnr
N2015/408/PUB)
Fler bygglovsbefriade åtgärder
Stadsbyggnadsnämnden anser i likhet med Boverket att det inte är lämpligt att föreslå
fler förändringar beträffande bygglovsplikt innan effekterna av de redan beslutade
förändringarna av lovplikten har analyserats och utvärderats.
Stadsbyggnadsnämnden har uppmärksammat att sedan Boverket lagt fram sin rapport
2014:20 har regeringen den 4 september 2014, trots Boverkets bedömning, redan gett
Boverket i uppdrag att föreslå ytterligare åtgärder som kan undantas från krav på
bygglov (socialdepartementets dnr S2014/6518/PBB). Uppdraget ska redovisas till
Socialdepartementet senast den 31 juli 2015. I direktiven ges exempel på sådana
åtgärder som enligt regeringen kan komma ifråga.
Stadsbyggnadsnämnden vill i sammanhanget framföra att nämnden instämmer med
Boverket i att det finns skäl att utreda inte bara lovplikten i sig utan om avsedd effekt
i form av regelförenkling avseende vissa åtgärder istället kan uppnås genom att helt
eller delvis ta bort andra steg i processen.
Behov av författningsändringar på grund av Mark- och miljööverdomstolens dom i mål P 3537-12
Istället för ett tillägg i enlighet med Boverkets förslag bör det införas ett tillägg till 9
kap 30 § PBL med följande lydelse:
Sådana åtgärder som utförts utan bygglov med stöd av 9 kap. 4-4c och 5 §§ eller
motsvarande äldre bestämmelser ska inte beaktas vid bedömning av om en åtgärd
eller ett byggnadsverk överensstämmer med detaljplanen.
Att sådana åtgärder vidtagits som enligt 10 kap. 2 § PBL får strida mot detaljplanen,
t.ex. ”friggebodar” och ”Attefallsåtgärder”, ska inte få hindra att ytterligare, i sig
planenliga åtgärder utförs. Med hänsyn till utgången i Mark- och miljööverdomstolens
dom P 3537-12 behövs ett tillägg till 9 kap 30 § PBL för att säkerställa detta. Det
finns annars en risk att domen får genomslag i rättstillämpningen, oavsett att domen
är starkt ifrågasatt.
Stadsbyggnadsnämnden anser alltså i likhet med Boverket att det med anledning av
mark- och miljööverdomstolens dom i mål P 3537-12 är lämpligt att göra en ändring i
9 kap. 30 § PBL för att förtydliga tanken bakom lagstiftningen, men anser att tillägget
till 9 kap. 30 § PBL bör formuleras på annat sätt än vad Boverket föreslår. Ett tillägg i
enlighet med Boverkets föreslagna formulering skulle inte säkerställa att man vid
bedömningen om den med bygglovsansökan avsedda åtgärden är planenlig eller inte
bortser från förekomst av planstridiga friggebodar m.m.
Av Boverkets rapport framgår tydligt att den föreslagna lagändringen är tänkt att
säkerställa att friggebodar m.m. inte påverkar bedömningen av om fastighet eller
byggnadsverk har ett planenligt utgångsläge (9 kap. 30 § punkt 1 PBL). Boverket tycks
ha tolkat domens innebörd som att uppförande av (planstridig) friggebod medför att
fastigheten därefter har ett planstridigt utgångsläge. Det finns ingenting i domen som
ger stöd för en sådan tolkning. Mark- och miljööverdomstolen har inte i domen
påstått att fastigheten är planstridig, och då det inte heller var fråga om en åtgärd som
skulle utföras på en befintlig byggnad var någon diskussion om planstridigt
utgångsläge överhuvudtaget aldrig aktuell (jämför 9 kap. 30 § PBL punkten 1, ”den
fastighet och det byggnadsverk som åtgärden avser” eller som det uttrycks i den
tidigare gällande plan- och bygglagen 1987:10, ÄPBL, ”den fastighet och den byggnad
eller annan anläggning på vilken åtgärden skall utföras”).
Det var istället den planerade åtgärdens planstridighet som var skälet för upphävande av
bygglovet. Den åtgärd som avsågs med ansökan om bygglov, uppförande av
komplementbyggnad, uppfyllde inte kraven i vad som i ÄPBL motsvarade 9 kap. 30 §
punkten 2 PBL. Planavvikelsen kunde inte heller godtas som en mindre avvikelse.
Att byggnad har uppförts på fastighet i strid med gällande plan, t.ex. på mark som inte
får bebyggas, medför inte att fastigheten som sådan blir planstridig. ( jämför Didón
m.fl., Plan- och bygglagen (1 juli 2014, Zeteo), kommentaren till 9 kap. 30 § första
stycket Punkt 1, exempel 3). Då förekomst av friggebodar och andra åtgårder som
utförts med stöd av 9 kap. 4-4c och 5 §§ PBL eller motsvarande äldre bestämmelser
aldrig kan medföra att fastigheten som sådan blir planstridig bör inte heller införas ett
tillägg till 9 kap. 30 § PBL som säger att man ska bortse från planstridiga åtgärder vid
bedömning om fastigheten överensstämmer med detaljplanen.
Däremot kan Mark- och miljööverdomstolens dom, om den får genomslag i
rättstillämpningen, innebära att bl.a. planstridiga s.k. ”Attefallsåtgärder” som utförs på
befintliga byggnadsverk anses medföra planstridigt utgångsläge avseende de
byggnadsverk på vilka dessa åtgärder utförs, trots att sådana åtgärder får utföras i strid
mot detaljplan. Det finns därför behov att i 9 kap. 30 § PBL förtydliga att sådana
2 (3)
åtgärder inte ska beaktas vid bedömning om ett byggnadsverk överensstämmer med
detaljplanen.
Utöver detta måste säkerställas att sådana bygglovsbefriade åtgärder som får strida
mot detaljplan inte inverkar på bedömningen om den planerade åtgärd som avses med
bygglovsansökan är planstridig eller inte. I mark- och miljööverdomstolens mål P 353712 ansågs just den planerade åtgärden i form av nybyggnad av komplementbyggnad
vara planstridig eftersom det redan fanns så många komplementbyggnader på
fastigheten som planen medgav. Det finns därför behov att i 9 kap. 30 § PBL
förtydliga att sådana åtgärder som får vidtas utan bygglov och i strid med detaljplan
inte ska beaktas vid bedömning om en åtgärd överensstämmer med detaljplanen.
Stadsbyggnadsnämnden ställer sig för övrigt frågande till varför Boverket har
föreslagit att man ska bortse från sådana åtgärder som utförts utan bygglov med stöd
av 9 kap. 6 § PBL vid bedömning av överensstämmelse med detaljplan. I 9 kap. 6 §
PBL regleras lättnad i bygglovsplikt för vissa åtgärder som vidtas utanför område med
detaljplan.
Åtgärder som avses i 9 kap. 4-4c och 5 §§ får enligt 10 kap. 2 § PBL strida inte bara
mot detaljplan utan även mot områdesbestämmelser. Boverket borde i rapporten ha
redovisat varför man ansett att någon motsvarande reglering som föreslås avseende
planstridiga åtgärder inte behövs avseende åtgårder som vidtagits i strid mot
områdesbestämmelser, om man tagit ställning till detta, eller i annat fall redovisat att
man inte utrett frågan.
Sammanfattning av stadsbyggnadsnämndens synpunkter
Stadsbyggnadsnämnden instämmer med Boverkets bedömning att det inte är lämpligt
att nu föreslå att fler åtgärder ska undantas från krav på bygglov innan effekterna av
de redan beslutade förändringarna av lovplikten har analyserats och utvärderats.
Att det vidtagits sådana åtgärder som enligt 10 kap. 2 § PBL får strida mot
detaljplanen ska inte få hindra att ytterligare, i sig planenliga åtgärder utförs och med
hänsyn till utgången i Mark- och miljööverdomstolens dom P 3537-12 behövs ett
tillägg till 9 kap 30 § PBL för att säkerställa detta. Detta tillägg bör dock formuleras på
ett annat sätt än vad Boverket föreslår.
Malmö 2015-04-16
På stadsbyggnadsnämndens vägnar
Karolina Skog
/
Lisa Holmdahl Pedersen
3 (3)
Rapport 2014:20
REGERINGSUPPDRAG
Uppdrag att överväga ytterligare
åtgärder som kan undantas från
kravet på bygglov
– överväga ytterligare åtgärder
– författningsändringar med
anledning av dom i mål P 3537-12
Titel: Uppdrag att överväga ytterligare åtgärder som kan undantas från
kravet på bygglov
-överväga ytterligare åtgärder
-författningsändringar med anledning av dom i mål P 3537-12
Utgivare: Boverket juni 2014
ISBN tryck: 978-91-7563-142-4
ISBN pdf: 978-91-7563-143-1
Sökord: Bygglov, undantag, åtgärder, förslag, utredning,
författningsändring, plan- och bygglagen, PBL, bygglovsbefriade
åtgärder, planenlighet, konsekvensutredning.
Dnr: 20142-5159/2013
Publikationen kan beställas från:
Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona
Telefon: 0455-35 30 50 eller 35 30 56
Fax: 0455-819 27
E-post: publikationsservice@boverket.se
Webbplats: www.boverket.se
Rapporten finns som pdf på Boverkets webbplats.
Rapporten kan också tas fram i alternativt format på begäran.
Boverket 2014
3
Förord
Den här rapporten utgör tillsammans med rapporten Uppdrag att föreslå
ytterligare åtgärder som kan undantas från kravet på bygglov –
Friggebodar m.m som lämnades december 2013 slutredovisning på
regeringsuppdraget att föreslå ytterligare åtgärder som kan undantas från
kravet på bygglov.
Boverket fick av regeringen i uppdrag att föreslå ytterligare åtgärder
som kan undantas från krav på bygglov. Uppdraget var uppdelat i tre
delar där den första delen handlar om att se över möjligheterna att öka
den tillåtna storleken för friggebodar i anslutning till en- och
tvåbostadshus. Den andra delen av uppdraget innebär att Boverket skulle
överväga om det finns ytterligare åtgärder som kan vara lämpliga att
undanta från det generella kravet på bygglov, utöver de som
Plangenomförandeutredningen har föreslagit i betänkandet En effektivare
plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34) och de åtgärder som redan
anges i 9 kap. PBL. Enligt den sista delen av uppdraget ska Boverket se
över behovet av författningsändringar med anledning av Mark- och
miljööverdomstolens dom i mål P 3537-12 från den 15 januari 2013.
Rapporten har sammanställts på enheten för Plan och Bygg av
planeringsarkitekt Klara Falk med Anette Löfgren som ansvarig
enhetschef.
Karlskrona juni 2014
Janna Valik
generaldirektör
4
Innehåll
Förord ........................................................................................... 3
Uppdraget och sammanfattning..................................................... 5
Uppdraget ..............................................................................................5
Sammanfattning ....................................................................................5
Inga fler lovbefriade åtgärder nu .............................................................. 6
Tillägg i 9 kap 30 § PBL............................................................................ 6
Fler bygglovsbefriade åtgärder ...................................................... 7
Övervägande om det finns fler åtgärder som kan undantas från krav på
bygglov ...................................................................................................... 7
Undantag från steg i byggprocessen ......................................................... 8
Behov av författningsändringar på grund av Mark- och
miljööverdomstolens dom i mål P 3537-12 .................................... 9
Kort sammanfattning av domen ............................................................9
Relevanta lagrum .................................................................................... 10
Domens vägledande verkan för rättstillämpningen ............................ 10
Har Mark- och milöverdomstolen haft för avsikt att ändra tidigare
rättstillämpning? ..................................................................................... 11
Har Mark- och miljööverdomstolens dom fått en vägledande verkan för
rättstillämpningen? ................................................................................. 11
Planenligt utgångsläge ....................................................................... 12
Kan en friggebod ”äta upp” en byggrätt och skapa planstridigt
utgångsläge? ........................................................................................... 12
Har domen betydelse för nu gällande PBL? ...................................... 13
Boverkets slutsats .............................................................................. 13
Författningsförslag....................................................................... 14
Förslag till ändring i plan- och bygglagen (2010:900), PBL ............... 14
Författningskommentarer ............................................................ 15
9 kap. 30 § PBL ....................................................................................... 15
Konsekvensutredning .................................................................. 16
Berörda aktörer .................................................................................. 16
Konsekvenser om förslaget genomförs ............................................. 16
Konsekvenser om förslaget inte genomförs ....................................... 16
5
Uppdraget och sammanfattning
Uppdraget
Regeringen har uppdragit åt Boverket att:
- utreda förutsättningarna för att utöka den tillåtna storleken för
sådana komplementbyggnader i anslutning till en- och
tvåbostadshus som enligt 9 kap. 4 § första stycket 3 plan- och
bygglagen (2010:900), förkortad PBL, är undantagna från kravet
på bygglov,
-
överväga om det finns ytterligare åtgärder, utöver de som
Plangenomförandeutredningen har föreslagit i betänkandet En
effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34) och de
åtgärder som redan anges i 9 kap. PBL, som kan vara lämpliga att
undanta från det generella kravet på bygglov, samt
-
se över behovet av författningsändringar med anledning av Markoch miljööverdomstolens dom i mål P 3537-12 från den 15
januari 2013.
Boverket ska föreslå de ändringar på lag-, förordnings-, föreskrifts- och
vägledningsnivå som behövs med anledning av uppdragen och beskriva
konsekvenserna av om eventuella förslag genomförs. Förslagen ska vara i
överensstämmelse med EU-rätten.
Sammanfattning
Boverket redovisade den första delen av regeringsuppdraget i december
2013. I samband med denna redovisning lämnade Boverket även ett
förslag till ett bygglovsbefriat komplementbostadshus om maximalt 25
kvm. Det förslaget ska ses som ett delsvar på andra delen i
regeringsuppdraget.
Under arbetet med de resterande delarna av regeringsuppdraget har
Boverket haft kontakt och diskuterat frågeställningarna som uppkommit
6
Förutsättningarna för att utöka den tillåtna storleken på friggebodar
med anledning av uppdraget vid möten med enskilda tjänstemän på
Sveriges Kommuner och Landsting, länsstyrelserna, och Lantmäteriet
samt vid träffar med praktiker i kommuner och branschen. Boverket har
vid dessa kontakter fått värdefulla synpunkter och inspel.
Inga fler lovbefriade åtgärder nu
Boverket bedömer att det inte är lämpligt att undanta fler åtgärder från
det generella kravet på bygglov innan effekterna av de lättnader som
nyligen beslutats har analyserats och utvärderats. Boverket lämnar dock
mer allmänna överväganden om åtgärder som framöver kan utredas
vidare angående kravet på bygglov. Boverket lämnar även en
rekommendation till regeringen att i samband med ett sådant arbete även
utreda möjligheterna att göra undantag från steg i byggprocessen som till
exempel krav på kontrollansvarig, tekniskt samråd, kontrollplan,
startbesked, slutsamråd och slutbesked för vissa åtgärder.
Tillägg i 9 kap 30 § PBL
Med anledning av utgången i Mark- och miljööverdomstolens dom i mål
P 3537-12 och domens sannolika konsekvenser för rättstillämpningen
föreslår Boverket att det görs ett tillägg i 9 kap 30 § i form av ett nytt
sista stycke. Avsikten med tillägget är att förtydliga hur bygglovsbefriade
åtgärder ska hanteras vid prövning av bygglov inom detaljplanelagt
område och styra tillämpningen i en annan riktning än den som blivit
resultat av Mark- och miljööverdomstolens dom. Tillägget innebär att
byggnadsnämnden ska bortse helt från sådana lovbefriade åtgärder vid
bedömningen/prövningen av en fastighets eller ett byggnadsverks
planenlighet enligt första stycket.
Fler bygglovsbefriade åtgärder
Vid redovisningen av den första delen av regeringsuppdraget i december
2013 föreslog Boverket att det utöver en ökning av byggnadsarean för
bygglovsbefriade komplementbyggnader skulle införas en rätt att utan
bygglov få uppföra ett komplementbostadshus på högst 25 kvadratmeter i
anslutning till en- och tvåbostadshus. Det förslaget ska ses som ett första
delsvar på den del av regeringsuppdraget som redovisas nu.
Övervägande om det finns fler åtgärder som kan undantas från krav
på bygglov
Boverket har genom studiebesök och diskussioner med olika berörda
aktörer undersökt och övervägt om det finns fler åtgärder som är lämpliga
att undanta från det generella kravet på bygglov.
Med hänsyn till de synpunkter, kommentarer och reaktioner som följt på
de förslag till lovbefrielse som Riksdagen nu beslutat och de kontakter
som Boverket tagit under utredningen anser Boverket att det finns en
betydande risk att förslag om ytterligare åtgärder som kan undantas från
krav på bygglov skulle kunna leda till en alltför stor förvirring i
tillämpningen. Arbetsbelastningen hos framförallt kommunerna för att ta
hand om de många frågor som uppkommit på grund av de nyligen
beslutade lättnaderna i lovplikten är redan nu stor. Boverket bedömer att
det inte är lämpligt att nu förslå fler förändringar innan effekterna av
dessa har analyserats/utvärderats. Även regeringen uttrycker i prop.
2013/14:127 Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov på
sid 21 att det finns skäl att inom ett antal år göra en utvärdering av
reformen.
Boverket har i arbetet med uppdraget identifierat olika typer av åtgärder
som regeringen skulle kunna utreda vidare vad det gäller kravet på
bygglov. Det kan vara mindre tillbyggnader, mindre byggnader till nytta
för allmänheten, mindre tillfälliga byggnader och byggnadsverk samt
mindre byggnadsverk som till exempel murar i trädgårdar. Om
regeringen väljer att gå vidare med utredning av fler åtgärder anser
Boverket dock att fokus framförallt bör ligga på åtgärder som hör till
allmän platsmark eller kvartersmark för annat än en- och tvåbostadshus.
Det kan även handla om att se på åtgärder där lovplikten är tämligen
okänd, som exempelvis kravet på bygglov för valstugor eller
begravningsplatser.
Undantag från steg i byggprocessen
I arbetet med regeringsuppdraget om lovbefrielser för skyltar och
ljusanordningar som Boverket redovisade i januari 2014 förde Boverket
en hel del diskussioner om det istället för lättnader i kraven på bygglov
skulle kunna göras undantag helt eller delvis från byggprocessteg.
Eftersom det inte ingick att utreda detta i det uppdraget lämnade Boverket
då inga sådana förslag. Boverket anser dock att frågan kan aktualiseras
för ett större sammanhang än skyltar och ljusanordningar. Det är därför
relevant att i ett regelförenklingsarbete inte bara se på möjligheten att
undanta åtgärder från krav på bygglov, utan att det kanske i ännu större
utsträckning skulle medföra regelförenkling genom att för vissa åtgärder
helt eller delvis ta bort olika steg i byggprocessen som till exempel krav
på kontrollansvarig, tekniskt samråd, kontrollplan, startbesked,
slutsamråd och slutbesked.
Behov av författningsändringar på grund av Mark- och miljööverdomstolens dom i mål P
3537-12
Behov av författningsändringar
på grund av Mark- och
miljööverdomstolens dom i mål P
3537-12
Mark- och miljööverdomstolen har i en dom den 15 januari 2013 kommit
fram till att även en s.k. friggebod är att anse som en sådan
komplementbyggnad som omfattas av en bestämmelse i en detaljplan om
att en fastighet endast får bebyggas med ett visst antal
komplementbyggnader (mål nr P3537-12). I målet tillämpades den äldre
plan- och bygglagen (ÄPBL, 1987:10).
Mark- och miljööverdomstolens dom har lett till frågor om hur sådana
åtgärder, som enligt 9 kap. 4 § PBL kan utföras utan krav på bygglov,
förhåller sig till bestämmelser i en detaljplan. Det finns enligt regeringen
därför skäl att se över om PBL är tillräckligt tydlig i detta avseende.
Kort sammanfattning av domen
I målet var det fråga om en detaljplanebestämmelse som tillät högst en
huvudbyggnad samt en komplementbyggnad innebar att ett garage inte
fick uppföras på en tomt där det redan fanns två bygglovsbefriade
komplementbyggnader (s.k. friggebodar). Byggnadsnämnden ansåg att
garaget var planenligt och beviljade bygglov. Beslutet om bygglov
överklagades först till länsstyrelsen och därefter till mark- och
miljödomstolen som båda gjorde samma bedömning som
byggnadsnämnden. Mark- och miljööverdomstolen gjorde däremot en
annan bedömning. Domstolen ansåg att friggebodar av den typen som
fanns uppförda på tomten var att betrakta som komplementbyggnader då
komplementbyggnader enligt 8 kap 4 § ÄPBL definieras som fristående
uthus, garage och andra mindre byggnader som hör till en- och
tvåbostadshus. Eftersom garaget var att betrakta som en
komplementbyggnad, fick ytterligare en sådan inte uppföras enligt
9
detaljplanen. Garaget var enligt Mark- och miljööverdomstolen därför
inte planenligt och beslutet om bygglov upphävdes. Domen har vunnit
laga kraft.
Relevanta lagrum
Eftersom en friggebod definitionsmässigt är en bygglovsbefriad
komplementbyggnad prövas inte dess förenlighet med detaljplan eller
områdesbestämmelser. Det är då endast reglerna i lagparagrafen om
undantag från bygglovsplikt (8 kap 4 § i ÄPBL som har sin motsvarighet
i 9 kap 4 § PBL) som sätter gränser för hur och var en friggebod får
uppföras. Dessutom anges i 5 kap 36 § 2 st. ÄPBL, som har sin
motsvarighet i 10 kap 2 § 2 st. PBL, att sådana bygglovsbefriade åtgärder
som avses i ÄPBL 8 kap 4 och 4a §, respektive 9 kap 4 och 5 § PBL, får
strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Friggebodar får med
andra ord strida mot gällande detaljplan och områdesbestämmelser, såväl
enligt PBL som enligt ÄPBL
Av förarbetena till nuvarande och äldre lagstiftning framgår enligt
Boverkets uppfattning tydligt syftet med bestämmelsen i nuvarande 10
kap 2 § 2 st. PBL och äldre lagstiftning. De åtgärder som befriats från
krav på bygglov i Byggnadsstadgan, ÄPBL och PBL omfattas inte av
bestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser och får med andra
ord strida mot dessa. Av Mark- och miljööverdomstolens dom framgår
inte om och i så fall hur domstolen tagit hänsyn till eller resonerat kring
denna bestämmelse vid sin bedömning. Bestämmelsen har innan Markoch miljööverdomstolens dom tolkats på så sätt att om en friggebod inte
behöver följa detaljplanebestämmelser så ska den inte heller räknas med
när man ska pröva bygglovspliktiga åtgärder mot detaljplanens
bestämmelser. Även om det inte klart framgår av någon paragraf i PBL
eller tidigare lagstiftning på plan- och byggområdet så är det Boverkets
uppfattning att en sådan tolkning också varit lagstiftarens avsikt.
Domens vägledande verkan för
rättstillämpningen
Den aktuella domen har vunnit laga kraft och gäller i det enskilda fallet.
Men eftersom det är en dom från Mark- och miljööverdomstolen som i de
flesta fall är högsta och sista instans för överklagade bygglov (med
undantag för en möjlighet att tillåta överklagande till Högsta domstolen)
uppkommer frågan vilken prejudicerande (vägledande) verkan som
domen får för rättstillämpningen.
Sverige har en kodifierad lag; lagstiftningen är i regel nedskriven
(kodifierad), men prejudicerande domslut fungerar ändå som rättskälla.
När den kodifierade lagen inte ger några tydliga riktlinjer vägs tidigare
domslut in vid domstolarnas rättsskipning. Ett prejudikat är inte juridiskt
bindande på samma sätt som den av riksdagen stiftade lagen, utan
rättsfall har i Sverige i regel setts som exempel eller praxis; men det råder
inte någon full konsensus. Normalt ses ett prejudicerande rättsfall som
Behov av författningsändringar på grund av Mark- och miljööverdomstolens dom i mål P
3537-12
något som visar hur lagen skall användas i praktiken. Yngre prejudikat
tillmäts större värde än äldre prejudikat.
Har Mark- och milöverdomstolen haft för avsikt att ändra tidigare
rättstillämpning?
I den aktuella domen för Mark- och miljööverdomstolen inte något
resonemang om hur domen förhåller sig till den tidigare
rättstillämpningen. Domstolen har inte heller redovisat några skäl för
varför den inte anser att bestämmelsen i 5 kap 36 § ÄPBL ska tillämpas
enligt tidigare praxis. Sist men inte minst har domstolen inte utnyttjat den
möjlighet den har att tillåta att domen får överklagas till Högsta
domstolen. Denna möjlighet är till för ärenden som är av vikt för ledning
av rättstillämpningen. Enligt Boverkets uppfattning tyder alla dessa
omständigheter på att Mark- och miljödomstolen inte genom ett medvetet
ställningstagande avsett att ändra tidigare praxis.
Har Mark- och miljööverdomstolens dom fått en vägledande verkan
för rättstillämpningen?
Om en dom blir vägledande eller inte avgörs i praktiken av om
underinstanser börjar följa domslutet i andra domar och beslut.
Dom från Mark- och miljödomstolen i Växjö
Den 18 april 2013 meddelade Mark- och miljödomstolen i Växjö en dom
där ärendet avsåg bygglov för uterum, gårdsbyggnad och lusthus på en
fastighet i Växjö kommun. I domen refererar domstolen till Mark- och
miljödomstolens aktuella dom med följande formulering:
”Av detaljplanen framgår att endast ett uthus eller annan gårdsbyggnad får
uppföras. Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-01-15, mål nr P 3537-12,
kan inte ges någon annan rimlig tolkning än att även en friggebod ska räknas
med när antalet komplementbyggnaden, i detta fall gårdsbyggnader, bestäms.”
Av formuleringen av domskälen i Mark- och miljödomstolens dom
framgår att domstolen uppfattar Mark- och miljööverdomstolens dom
som vägledande för rättstillämpningen. Boverket har inte hittat några
andra domar som på samma sätt hänvisar till Mark- och
miljööverdomstolens dom. Däremot har Boverket ett flertal gånger
genom frågor och kommentarer från kommuner och privatpersoner
uppmärksammats på att domen används som vägledande för beslut.
Ett resonemang i Mark- och miljööverdomstolens dom var att den då
aktuella planbestämmelsen begränsade antalet komplementbyggnader och
att en friggebod genom definitionen i 8 kap 4 § ÄPBL är en
komplementbyggnad. Därmed skulle friggebodarna i det fallet räknas in
vid bedömningen av planenligheten. Tolkningen i Mark- och
miljödomstolen Växjö innebär att domen används även för fall där
planbestämmelsen inte använder begreppet komplementbyggnader i
begränsningen.
11
Planenligt utgångsläge
En frågeställning som har föranletts av den aktuella domen är om
lagrummet 5 kap 36 § ÄPBL och 10 kap 2 § 2 st. PBL) ska tolkas
annorlunda när ett ärende inte avser de lovbefriade åtgärderna som
sådana utan annan lovpliktig åtgärd som ska prövas mot
detaljplanebestämmelser.
I 5 kap 36 § ÄPBL och 10 kap 2 § PBL anges att de lovbefriade
åtgärderna får strida mot planen, vilket i praxis tidigare har tolkats som
att de inte heller ska tas med vid bedömningen av fastighetens
planenlighet vid prövningen av en bygglovsansökan för fastigheten. Detta
är också direkt uttryckt i de förarbeten som ligger till grund för de
lovbefriade åtgärderna. Exempelvis följande citat från prop. 2006/07:122
sid 72:
I detaljplan kan anges att bebyggelse på tomt inte får ta upp större area än visst
angivet mått. Skärmtak som är undantagna från bygglovsplikt i enlighet med
denna punkt skall inte räknas in i sådan area enligt 5 kap. 36 § andra stycket.
....
Liksom i första och andra punkterna tydliggörs att det är en annan fastighet eller
tomt som komplementbyggnaden skall anordnas på visst avstånd ifrån. Även för
komplementbyggnader gäller att de inte skall räknas in i sådan area för
bebyggelse på tomt som angetts i detaljplan.
I de lagrum som handlar om krav på fastigheters och byggnadsverks
planenlighet, 8 kap 11 och 12 § ÄPBL och 9 kap 30 § PBL, tas däremot
inte de lovbefriade åtgärderna uttryckligen upp.
Kan en friggebod ”äta upp” en byggrätt och skapa planstridigt
utgångsläge?
En konsekvens av Mark- och miljööverdomstolens dom är att den som
vill bygga på det sätt som sökanden avsåg att göra i det aktuella målet
skulle kunna riva eller flytta bort friggebodarna först, för att sedan söka
bygglov för garaget och uppföra det, och slutligen uppföra friggebodarna
på nytt. Eftersom ingen bygglovsprövning görs för en bygglovsbefriad
komplementbyggnad, skulle ju dessa inte prövas enligt detaljplanens
bestämmelser och de får dessutom strida mot detaljplanen enligt 5 kap 36
§ ÄPBL och 10 kap 2 § 2 st. PBL. Det kan inte rimligen ha varit varken
planläggarnas eller lagstiftarens avsikt att sådana situationer skulle kunna
uppstå. Det är heller inte rimligt att det ska ha avgörande betydelse i
vilken ordning man bygger sina lovpliktiga komplementbyggnader och
sina lovbefriade komplementbyggnader. Den enskilde skulle utan tvekan
uppleva ett sådant förfarande som såväl orättvist som omöjligt att förstå.
En annan följd av domen skulle kunna vara att även en friggebods
byggnadsarea ska medräknas i fastighetens totala byggnadsarea. Utnyttjar
fastighetsägaren hela sin friggebodsrätt så minskar i sådana fall den i
detaljplanen angivna byggrätten med 15 kvm.
Det går därför att göra tolkningen att en friggebod får uppföras i strid
med detaljplan t.ex. på prickad mark, och att fastigheten därefter inte har
Behov av författningsändringar på grund av Mark- och miljööverdomstolens dom i mål P
3537-12
ett planenligt utgångsläge. Det skulle innebära att det inte går att bevilja
andra lov, som i sig kanske är helt planenliga, eftersom fastighetens
utgångsläge inte längre är planenligt. Detta blir enligt Boverkets
uppfattning en fullt tänkbar men samtidigt helt orimlig konsekvens av
Mark- och miljööverdomstolens dom.
Det blir också fel rent lagtekniskt, eftersom det i 10 kap 2 § 2 st. PBL
tydligt anges att de här åtgärderna får strida mot plan, och därigenom
uppmuntrar fastighetsägarna till det utan att följa upp från andra hållet.
Lagstiftningen är då inkonsekvent och motstridig.
Har domen betydelse för nu gällande PBL?
Domen från MÖD prövades mot bestämmelserna i ÄPBL. Boverket har
diskuterat om det faktum att lagrummet om att de bygglovsbefriade
åtgärderna får strida mot detaljplan har flyttats från 5 till 10 kapitlet och
fått en något annorlunda formulering räcker för att domen inte ska kunna
användas vägledande. Men innebörden i lagrummen och avsaknadet av
ett undantag i paragrafen om planenligt utgångsläge kvarstår till nu
gällande PBL. Boverket finner därför det nödvändigt att föreslå ett tillägg
till 9 kap 30 § för att förhindra sådana tolkningar av lagen som beskrivs
ovan.
Boverkets slutsats
Om tillämpningen fortsätter att utvecklas i linje med Mark- och
miljööverdomstolens dom skulle det snabbt få ganska stora konsekvenser
för bygglovsprövningen av åtgärder på en- och tvåbostadshus.
Byggnadsnämnderna måste i sådana fall inför varje beslut om lov utreda
om det finns bygglovsbefriade åtgärder uppförda på tomten och om de
strider mot planen.
Det skulle innebära att varje friggebod som ställts på prickmark eller på
annat sätt strider mot gällande detaljplan, alternativt tar byggrätt i anspråk
så att max BYA för fastigheten överskrids innebär att utgångsläget blir
planstridigt. Med de nyligen beslutade undantagen från den generella
bygglovplikten, exempelvis komplementbostadshuset, takkupor,
tillbyggnad mm, blir risken för planstridigheter ännu större. Dessa
åtgärder ska uttryckligen få strida mot planen, men syftet med dem har
inte varit att de då ska medföra planstridighet som omöjliggör för
kommunen att bevilja bygglov för andra åtgärder som är planenliga.
Det är som sagt svårt att veta hur Mark- och miljööverdomstolen
resonerade när de kom fram till sitt ställningstagande. Som framgår ovan
talar det mesta för att utgången och dess tänkbara konsekvenser aldrig
varit lagstiftarens avsikt. Boverket anser därför att det är lämpligt att göra
en ändring i PBL för att förtydliga tanken bakom lagstiftningen.
13
Författningsförslag
Förslag till ändring i plan- och bygglagen
(2010:900), PBL
Enligt riksdagens beslut föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen
(2010:900) att 9 kap. 30 § ska ha följande lydelse.
9 kap. 30 §
Förutsättningar för bygglov
Bygglov ska ges för en åtgärd inom ett område med detaljplan, om
1. den fastighet och det byggnadsverk som åtgärden avser
a) överensstämmer med detaljplanen, eller
b) avviker från detaljplanen men avvikelsen har godtagits vid en tidigare
bygglovsprövning enligt denna lag eller äldre bestämmelser eller vid en
fastighetsbildning enligt 3 kap. 2 § första stycket andra meningen
fastighetsbildningslagen (1970:988),
2. åtgärden inte strider mot detaljplanen,
3. åtgärden inte måste avvakta att genomförandetiden för detaljplanen
börjar löpa, och
4. åtgärden uppfyller de krav som följer av 2 kap. 6 § första stycket 1 och
5, 6 § tredje stycket, 8 och 9 §§ och 8 kap. 1– 3, 6, 7, 9–13, 17 och 18 §§.
Om åtgärden är en sådan ändring av en byggnad som avses i 2 § första
stycket 3 b eller c, ska bygglov ges även om fastigheten eller byggnaden
inte uppfyller kraven i första stycket 1. Lag (2011:335).
Sådana åtgärder som utförts
utan bygglov med stöd av 9 kap.
4- 6 §§ eller motsvarande äldre
bestämmelser ska inte beaktas
vid bedömning av en fastighets
eller ett byggnadsverks
överensstämmelse med
detaljplanen.
Övergångsbestämmelser
Denna lag träder i kraft den xx-xx-xx.
Författningskommentarer
Författningskommentarer
9 kap. 30 § PBL
Bestämmelsen är ett förtydligande av hur de bygglovsbefriade åtgärderna
ska hanteras i prövning av bygglov inom detaljplanelagt område.
Tillägget av ett sista stycke i paragrafen avser att byggnadsnämnden helt
ska bortse från sådana lovbefriade åtgärder när de bedömer en fastighet
eller ett byggnadsverks överensstämmelse med detaljplanen enligt första
stycket.
15
Konsekvensutredning
Berörda aktörer
Förslaget till ändring i lagen berör följande aktörer:
- ägare till fastigheter med en- och tvåbostadshus
- ägare av en- och tvåbostadshus på ofri grund
- tillverkare av komplementbyggnader
- byggföretag
- grannar
- kommuner
- byggnadsnämnder
- arkitekter
- Lantmäteriet
Konsekvenser om förslaget genomförs
Om förslaget till tillägg till paragrafen om planenligt utgångsläge i PBL
genomförs blir konsekvenserna i praktiken inte särskilt stora eftersom
förslaget syftar till en återgång och ett förtydligande av tidigare etablerad
praxis. Förslaget ger lagstöd till de syften som beskrivits i förarbeten om
de lovbefriade åtgärdena.
Syftet med Boverkets förslag är att rådande praxis ska kvarstå och att
domen från Mark- och miljödomstolen inte ska leda till en ny
rättstillämpning.
Konsekvenser om förslaget inte genomförs
Eftersom det i PBL saknas ett lagrum som tydligt anger att de lovbefriade
åtgärderna inte medför planstridighet kan det innebära relativt stora
konsekvenser om det börjar tillämpas i linje med domen från Mark- och
miljödomstolen och den refererade domen från Mark- och
miljödomstolen i Växjö.
Box 534, 371 23 Karlskrona
Besök Karlskrona: Drottninggatan 18
Besök Stockholm: Norrlandsgatan 11
Telefon: 0455-35 30 00
Webbplats: www.boverket.se