Innkalling - Fredrikstad kommune

Møteinnkalling
Kontrollutvalget Fredrikstad
Møtested:
Tidspunkt:
Rådhuset, møterom Formannskapssalen
24.09.2015 kl. 09:00
Eventuelle forfall meldes til Anne-Karin F. Pettersen, telefon 41471166, e-post
akfp@fredrikstad.kommune.no.
Varamedlemmer møter etter nærmere avtale.
Fredrikstad 16.9 2015
Lars Petter Kuran (s)
Leder
Saksnr
PS 15/23
PS 15/24
Innhold
Revisjonsnotat Husebukta
Revisjonens undersøkelse av tips anbudssak
u.off, jf. Offl. § 24 1. og 2. ledd
PS 15/25
PS 15/26
PS 15/27
PS 15/28
PS 15/29
PS 15/30
PS 15/31
PS 15/32
PS 15/33
Bestilling til kontrollutvalget fra bystyret - ang. Kongstenbadet
Rapport vedr. forvaltning av IMDI-midler - fra kontrollutvalget i Østfold
fylkeskommune
Overordnet revisjonsstrategi for 2015
Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon 1. halvår 2015
Kontrollutvalgets innspill til forvaltningsrevisjonsplan for 2016-2017
Budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2016
Evaluering av KU, sekretariat og revisjon
Referater og meldinger
Eventuelt
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/171
45
149475/2015
106-192
Anne-Karin F. Pettersen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Fredrikstad
Møtedato
24.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/23
Revisjonsnotat Husebukta
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
(Saken legges fram uten innstilling)
Fredrikstad, 14.9 2015
Vedlegg
Notat Husebukta, datert 9.9 2015
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
KU-sak 15/20, 12.6 2015
Saksopplysninger
Sakens bakgrunn:
Bakgrunnen for at saken ble tatt opp i kontrollutvalget 12.6 2015 (KU-sak 15/20) var KUleders og revisjonens møte med Harald Zwart, etter en henvendelse fra sistnevnte. Oppslag
i media om at igangsettingstillatelse i Husebukta foreløpig er trukket, gjorde også saken
aktuell. I møtet 12.6 redegjorde kontrollutvalgets leder og revisjonen samtalene med Zwart
og for sakens realiteter og status i dag.
På bakgrunn av dette ble kontrollutvalget enige om en bestilling til revisjonen og den videre
politiske behandling av saken.
Vedtak i KU 12.6 2015:
1. Kontrollutvalget tar revisjonens informasjon om saken foreløpig til orientering, og
merker seg at bystyrets vilkår om seksjoneringsforbud ikke er håndhevet av kommunen og at
det i strid med bystyrets vedtak er gitt rammetillatelse og igangsettingstillatelse for
utbyggingsprosjektet i Husebukta.
2. Kontrollutvalget ber revisjonen om å utarbeide et notat til neste møte som oppsummerer
saken og revisjonens vurderinger av kommunens behandling, og som eventuelt kan danne
grunnlag for kontrollutvalgets videre innstilling til bystyret.
Relevante saksdokumenter sendes til kontrollutvalgets medlemmer ved utsending av
sakspapirer.
3. Til neste møte innkalles også rådmannen (v/Anna Auganes) for å redegjøre for
rådmannens håndheving av seksjoneringsforbudet og kommunens behandling av
ulovlighetsoppfølgingen.
4. Kontrollutvalget finner det imidlertid nødvendig på nåværende tidspunkt å anbefale at
igangsettingstillatelse (IG) for prosjektet ikke fornyes før ulovlighetsoppfølgingen er
ferdigbehandlet og avgjort.
5. Saken sendes til ordfører med en anmodning om at bystyret 18. og 19. juni får
saken fra kontrollutvalget til behandling (ref pkt. 4 i vedtaket).
I vedtakets pkt. 2, siste setning står det at relevante saksdokumenter skal sendes til
kontrollutvalgets medlemmer ved utsending av sakspapirer. Sekretariatet har ikke mottatt
disse dokumentene, og finner det, på grunn av omfanget, uhensiktsmessig og innhente
disse for å videresende til kontrollutvalget. Notatet inneholder en oversikt over saksmapper
(s. 1) og liste over dokumenter i saken (s. 22-23).
Revisjonsnotatet:
I henhold til pkt. 2 i vedtaket fra 12.6 har revisjonen levert et notat, datert 9.9 2015.
Revisjonens hovedkonklusjon (s. 20):
«Forutsatt at vi har oppfattet saken riktig vil seksjonering av hyttene på felt 5-6 og bruk av en
organisasjonsmodell som legger opp til salg og tilbakeleie innebære en form for privatisering
som vil være i strid med reguleringsplanens grunnleggende formål og forutsetning. Dette
innebærer at seksjonering må tillates etter eierseksjonsloven, men at kommunen samtidig
må sørge for at seksjoneringsforbudet håndheves ved utbygging på eiendommen. Etter vår
oppfatning er denne tolkningen også i overensstemmelse med tingrettens dom og
rettskildene for øvrig.»
Revisjonen skriver at vurderingene bygger på en tolkning som etter revisjonens oppfatning
fremstår som rettskildemessig begrunnet, og mest sannsynlig. Revisjonen presiserer at
konklusjonen ikke representerer en bindende avgjørelse, men at vurderinger og
konklusjoner kan benyttes som innspill til kommunens videre arbeid med saken.
Revisjonen har også gjort en vurdering av noen forhold ved kommunens saksbehandling av
Husebuktasaken (s. 20-21) og påpeker svakheter i hele saksbehandlingsprosessen:
 i forbindelse med avtalen med utbygger som skulle presisere reguleringsplanen
 i forbindelse med rammetillatelsen
 i forbindelse med bruken av hyttene og forholdet til reguleringsplanen
 i forbindelse med vedtatt igangsettelsestillatelse for felt 5-6
 i forbindelse med seksjonering i etterkant av behandlingen i Oslo tingrett
 i forbindelse med igangsettelsestillatelse knyttet til felt 1-4
Samlet sett er det revisjonens oppfatning at «kommunen ved flere anledninger unngår å ta
stilling til sentrale vurderingstemaer, og unnlater å oppklare uenigheter. Allerede ved
vedtakelsen av reguleringsplanen kunne og burde planformålet vært spesifisert og
klargjort».
Ytterligere opplysning av saken og kommunens videre saksbehandling:
Pkt. 3 i kontrollutvalgets vedtak har til hensikt å få saken ytterligere opplyst fra kommunens
side. Kontrollutvalget ønsket en redegjørelse i møtet for rådmannens håndheving av
seksjoneringsforbudet og kommunens behandling av ulovlighetsoppfølgingen. Vi har fått
opplyst at rådmannen nå vil innhente en uavhengig ekspertuttalelse angående
seksjoneringsforbudet, og før ekspertuttalelsen foreligger, ønsker ikke rådmannen å uttale
seg til kontrollutvalget om kommunens tolkning av seksjoneringsforbudet. Rådmannen vil
være tilstede i møtet og redegjøre nærmere for dette.
Det framgår av notatet (s. 17) at kommunen i et foreløpig svar til klager v/advokat på
anmodning om ulovlighetsoppfølging, opplyser at de avventer revisjonens vurdering av
saken og påfølgende politiske vedtak, samt kommuneadvokatens vurdering(evt. erstatter
ekspertuttalelsen kommuneadvokatens vurdering).
Angående vedtakets pkt. 4 og 5, orienterte ordføreren i bystyret 18. 6 om anmodningen fra
kontrollutvalget. Ordføreren anbefalte at saken skulle behandles på ordinær måte i bystyret
etter at kontrollutvalget hadde ferdigbehandlet saken. Et enstemmig bystyre sluttet seg til
dette.
Vurdering
Det ligger til sekretariatet å vurdere om rapporter og notater vi mottar fra revisjonen og
andre, opplyser et sakskompleks tilstrekkelig til at kontrollutvalget kan gi uttalelser og fatte
vedtak om fornuftig oppfølging.
I henhold til pkt. 2 i vedtaket fra 12.6 har revisjonen levert et notat som etter sekretariatets
mening opplyser saksgangen i saken på en svært god måte, til fordel for alle parter. I likhet
med revisjonen, mener sekretariatet at revisjonens vurderinger må sees på som innspill til
kommunens videre arbeid med saken. En ekspertuttalelse vil være et innspill på samme
måte. Dette betyr at vi ikke kan anse saken for tilstrekkelig opplyst før rådmannens
kommentarer foreligger.
Kontrollutvalget kan håndtere saken på flere måter. Vi nevner to:
1. Kontrollutvalget utsetter saken og overlater til nytt kontrollutvalg å ta stilling til om det
skal avgis en innstiling (f. eks tolkninger og konsekvenser/oppfølging) til bystyret
basert på revisjonsnotat, ekspertuttalelse og rådmannens kommentarer.
2. Kontrollutvalget sender saken til bystyret med anmodning om at bystyret avventer
behandling av saken til ekspertuttalelsen foreligger og at saken da legges fram med
revisjonsnotat, ekspertuttalelse og rådmannens kommentarer som vedlegg. Da vil
det være opp til bystyret å gjøre tolkninger og vurdere konsekvenser.
Notat - Husebukta
Oppdrag
I kontrollutvalget 12.6.2015 (sak PS 15/22) fikk revisjonen i oppdrag å utarbeide et notat
som oppsummerer saken, og vurderer kommunens behandling. Revisjonens oppdrag er
således todelt. Vi har derfor først utarbeidet en oppsummering som redegjør for
kommunens saksbehandling – fra vedtakelse av reguleringsplan i 2006 og frem til juni 2015.
Deretter har vi gjort en vurdering av kommunens saksbehandling.
Gjennomføring av oppdraget
Utførte revisjonshandlinger
Revisjonen har benyttet dokumentanalyse som metode i undersøkelsen. Vi har
gjennomgått samtlige relevante journalposter som har vært tilgjengelig i ephorte –
kommunens arkivsystem, per juni 2015, på saksnummer:
2004/15529 Reguleringsplan Hankø Brygge - Husebukta, Onsøy
2009/1228 Hankø Brygge - gnr 105, bnr 297, Onsøy - Utbygging
2011/20314 Eiendom 105/147 - Seksjonering
2013/8911 Hankø Brygge - Eiendom 105/297, Onsøy - Utbygging
2013/8856 Seksjonering - Oslo tingretts dom 09.03.2013
Sistnevnte sak inneholder to journalposter (med samme dokument). Saken ble lenket til de
øvrige sakene etter at revisjonen startet undersøkelsen. Revisjonen har gjennomgått 262
elektroniske journalposter. Den eldste saken består av 153 journalposter, hvor flertallet av
dokumentene ikke er tilgjengelig elektronisk. Revisjonen har derfor gjennomgått disse
dokumentene ved innsyn i kommunens fysiske arkiv. Revisjonen har også fått bistand fra
arkivet til å undersøke om det foreligger andre inngående eller utgående dokumenter i
systemet som kan være relevante i saken. Arkivet fikk i denne forbindelse oversendt
enkelte dokumenter fra Fylkesmannen i Østfold, blant annet kopi av et brev fra
Miljøverndepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet (datert 7.11.12).
Revisjonen har ikke funnet dette i kommunens arkiv. Kommunen er imidlertid gjort
oppmerksom på innholdet i brevet gjennom Fylkesmannens vedtak (datert 22.05.13), som
siterer relevante uttalelser fra departementet. I tillegg har revisjonen bedt om innsyn i
enkelte dokumenter hos departementene. Oversikt over dokumenter som er benyttet som
faktagrunnlag i notatet, følger i vedlegg.
Revisjonen har avholdt møte med en av motstanderne av utbyggingen, da vedkommende
ønsket å presentere saken. Vi rettet derfor en forespørsel til utbyggers advokat og åpnet for
at de kunne gjøre det samme. Utbyggers advokat mente det var hensiktsmessig med
skriftlig korrespondanse, og at de kunne bidra til å oppklare misforståelser.
Revisjonen presiserer at det ikke har vært behov for opplysninger utover dokumentene som
er nevnt ovenfor, og at faktafremstillingen og våre vurderinger utelukkende bygger på de
skriftlige dokumentene i saken.
Revisjonskriterier
For å kunne vurdere kommunens håndtering av saken har vi lagt til grunn kriterier hentet
fra lov om eierseksjoner og lov om planlegging og byggesaksbehandling, samt tolkninger av
de nevnte lovers relevante bestemmelser. Tolkningene av regelverket kommer delvis frem
av kildene listet opp nedenfor, men også av uttalelser fra departementene og tingretten
knyttet til denne saken spesielt (referert under fremstillingen av saken).
Følgende bestemmelser og tolkninger er sentrale for våre vurderinger:
 Eierseksjonsloven kapittel 2
 Opphevet plan- og bygningslov §§26 og 311
 Plan- og bygningsloven andre del (§§ 12-4 og 12-7) og fjerde del
 Kommunal og regionaldepartementets rundskriv til eierseksjonsloven (H-1998-3)
 Miljøverndepartementets veileder til plan- og bygningsloven (T-2001-1381) erstattet av
någjeldende T-1490 Reguleringsplan og T-1491 Kommuneplanens arealdel
 Miljøverndepartementets brosjyre/veiledning til § 12-7 (4.3.2009)
 NOU 2014:6 Revisjon av eierseksjonsloven
Forbehold
Saken er komplisert, både når det gjelder omfang og regelverk. Vi har derfor funnet det
nødvendig å foreta enkelte reservasjoner. Revisjonen har ikke funnet noe klart og entydig
svar på sakens problemstillinger og vi kan derfor ikke garantere for at vår tolkning er riktig.
Vurderingene må leses med dette forbeholdet. Våre vurderinger i saken bygger på den
tolkningen som etter vår oppfatning fremstår som rettskildemessig begrunnet, og mest
sannsynlig. Det presiseres at vår konklusjon ikke representerer en bindende avgjørelse.
Våre vurderinger og konklusjoner kan imidlertid benyttes som et innspill til kommunens
videre arbeid med saken.
Revisjonen informerer om at vi kontaktet juridisk ekspertise i NKRF for kvalitetssikring av
våre vurderinger. NKRF ønsket imidlertid ikke å ta stilling til saken. I sitt svar skriver NKRF
blant annet: « … vi (er) usikre på forholdet mellom eierseksjoneringsloven og plan- og
bygningsloven. Det virker for oss som det kan være en motstrid mellom disse lovene når det
gjelder spørsmålet om hva man i kommunale planer kan fastsette vedrørende seksjonering.
Spørsmålet er for så vidt omtalt i dokumentene i saken. Men i og med at disse lovene hører
under forskjellige departementer som kommer med sine uttalelser, føler vi at vi savner en
utvetydig og omforent uttalelse fra departementene om spørsmålet.»
1
Reguleringsplan vedtatt før ny lov trådte i kraft gjelder inntil de blir endret, opphevet, erstattet
eller satt til side av ny plan etter ny lov.
2
Oppsummering av saken
Området som saken gjelder befinner seg i Hankøsundet, på østsiden av Hankø – kalt
Husebukta.
Reguleringsplan Hankø brygge - Husebukta
I henhold til plan- og bygningsloven er kommunen ansvarlig for arealplanlegging. Gjennom
reguleringsplan kan kommunen gi bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av
arealer og fysiske omgivelser. Kommunestyret skal sørge for at det blir utarbeidet
reguleringsplan for de områder i kommunen hvor dette følger av loven eller av
kommuneplanens arealdel, samt der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring
og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og
offentlige interesser.
Planområdet ble først regulert på begynnelsen av 90- tallet. Forslag til justering av
reguleringsplanen for området ble lagt frem for Planutvalget i oktober 2005. Planen hadde
da vært på offentlig ettersyn, og var redigert etter innsigelser. Forslaget var utarbeidet av
Make Arkitekter AS, på vegne av Hankø Utvikling AS (grunneier og utbygger). Hensikten
med forslaget var å justere gjeldende reguleringsplan og utarbeide detaljerte
reguleringsbestemmelser for områdene J1 og J2, slik at disse kunne inkludere
fritidsbebyggelse for selveie, kombinert med hotelldrift med tilhørende funksjoner.2
Kombinasjonsformål ville gjøre det økonomisk mulig å gjennomføre prosjektet uten at
hotellet selv måtte stå som utbygger. Planforslaget innebar at felt 1 ble regulert til
hotelldrift, mens det på felt 2-6 skulle tillates oppført fritidsbebyggelse for
selveie/hotelldrift.
Planforslaget ble presentert for kommunen og Fylkesmannen, og ble revidert i flere
omganger som følge av innsigelser. Av planbeskrivelsen fremgår det at konsekvensen av
justeringene er marginale i forhold til hva som allerede var vedtatt. Det vises blant annet til
at utnyttelse, høyder osv. er i samsvar med gjeldende reguleringsbestemmelser og at
forslaget sikrer «meget god allmenn tilgjengelighet». Videre fremgår at forslaget til
bebyggelse er en vesentlig lettere utnyttelse av området enn gjeldende regulering legger
opp til (grunnflate 2000m²/3360m², samt reduksjon av antall enheter). Fem av enhetene
foreslås øremerket til hotelldrift, samt at hotellet skulle kunne disponere de resterende 35
hyttene i vinterhalvåret 15. september til 15. mai.
Rådmannens innstilling
Rådmannen anbefalte planutvalget å godkjenne fremlagte forslag til reguleringsplan med
en endring vedrørende parkeringsplasser.
Av rådmannens vurdering av saken fremgår blant annet følgende: «Det helt sentrale
spørsmålet i forslaget til endring av gjeldende reguleringsplan handler om å vurdere
hvorvidt det skal gis adgang til å benytte den nye bebyggelsen til private fritidsboliger i
kombinasjon med hotellvirksomhet på stedet. Det er i utgangspunktet prinsipielt betenkelig
å tillate oppføring av private fritidsboliger i strandsonen, men spørsmålet er om det i dette
spesielle tilfelle kan være særlige grunner til å si ja til prosjektet. Planen er ment å bidra til å
2
Tidligere reguleringsplan var sist endret i juni 1996. Område J1 var da regulert til spesialområde for
kro og servicebebyggelse ved gjestehavna, hvor det var tillatt oppført bebyggelse i 1 ½ etasje til
serveringssted, samt servicebygg for å dekke aktiviteter som naturlig hører til en gjestehavn,
herunder også overnatting/leiligheter. Område J2 var regulert til gjestehavn hvor det var tillatt å
anlegge brygger.
3
gi hotell virksomheten bedre rammebetingelser og økonomisk basis for utvikling og videre
drift. Slik rådmannen forstår det, er realiseringen av prosjektet avhengig av at man kan få til
denne kombinasjonsmodellen for å ha et økonomisk grunnlag som sikrer finansieringen.
Samtidig har prosjektet etter rådmannens vurdering en klar næringsprofil.»
Planutvalgets behandling
Planutvalget godkjente forslaget med blant annet følgende endring og tillegg: «Kombinert
formål fritidsbebyggelse for selveie/hotelldrift innenfor feltene 2 til 6 endres til
byggeområde for turist/hotellanlegg tillatt bruk av utleie. Betegnelsen fritidsbebyggelse for
selveie under reguleringsbestemmelsens § 4 sløyfes, og den angitte kombinasjonen av
formålene i tid utgår. Den endrede teksten i § 4.1 tas inn under § 2.1 Bebyggelse for
hotelldrift. I tillegg medtas følgende passus under § 2.1: Det tillates ikke seksjonering av
bebyggelsen.»
Kommunestyrets behandling
Reguleringsplanen skulle behandles i kommunestyret i november 2005. Kommunestyret
besluttet å utsette behandlingen av planen slik at det kunne utarbeides en planbeskrivelse
som utdyper og presiserer fremtidig utnyttelse av området i samsvar med
reguleringsformålet.
Saken var oppe på nytt i kommunestyret i februar 2006. Planutvalgets innstilling ble vedtatt
med 29, mot 24 stemmer. Vedtaket inneholdt et tillegg til planbeskrivelsen. I tillegget
fremgår blant annet: «I samsvar med reguleringsformålet skal området utbygges og
utnyttes til næringsformål. Innenfor området kan det oppføres bebyggelse for
turist/hotellanlegg tillatt bruk av utleie med naturlig tilhørende virksomhet som bevertning
og lignende, samt maritim service.»
I samme møte la rådmannen frem forslag om å godkjenne avtale om drift av
sommerturistanlegget. Avtalen hadde ikke vært behandlet av Planutvalget i forkant. Det ble
fremmet forslag om at saken ble sendt tilbake til Planutvalget slik at de kunne se avtalen og
reguleringssaken samlet. Forslaget falt.
I rådmannens vurdering står det at avtalen er en konkretisering av hva slags drift utbygger
ser for seg innenfor reguleringsformålet, og at dette må anses å ligge innenfor tillatt bruk av
turistanlegg.
I henhold til avtalen er formålet «… å sikre at driften av sommerturistanlegget for det alt
vesentlige inngår som et tillegg til og naturlig ledd i den totale virksomhet ved Hankø Hotell
…” Videre står det ”Dette utelukker seksjonering/fradeling, borettslag eller andre modeller
for eierskap og eller drift som danner grunnlag for å etablere utøvelse av privat eksklusiv
bruk som feriebolig …» Avtalen la opp til at det skulle knyttes en tidsbegrenset bruksrett til
17 av enhetene. Bruksretten innebar at enhetene kunne disponeres i perioder på inntil fire
sammenhengende uker i perioden 1. april til og med 30. september. Aksjeinnskudd i Baksjer3 skulle være vederlag for bruksretten. Avslutningsvis i avtalen står det at: «Denne
avtale gir ingen bindinger eller føringer på noen som helst måte for utøvelsen av
kommunens forvaltningsmyndighet i h.h.t gjeldende lovgivning.” Videre at «Avtalen skal
tinglyses på gnr. 105 bnr. 42 i Fredrikstad, samt tomter som fradeles for oppføring av
sommerturistanlegget. Avtalen forplikter dermed fremtidige eiere.»4 Det fremgår av
3
Aksjene skulle være fritt omsettelige, uten forkjøpsrett. Aksjonærene skulle ikke ha utbytte eller
stemmrett, men møte- og talerett på generalforsamling.
4
I avtalen er gnr.105 bnr. 42 strøket over, og gnr. 105 bnr. 297 er ført på.
4
dokumentet «Presiseringer til avtale mellom Fredrikstad kommune og Hankø Utvikling AS»
at avtalen skal tingslyses så snart fradeling av eiendommer er gjennomført, men ikke før
klagesaken er endelig avgjort.
Klagebehandling
I forbindelse med behandlingen av reguleringsplanen i kommunestyret fremmet enkelte
partier forslag om at avgjørelsen ble brakt inn til lovlighetskontroll hos Fylkesmannen.
Partiene ønsket at Fylkesmannen skulle vurdere kommunestyrets vedtak opp mot
myndighetenes signaler om innstramming i hyttebygging i strandsonen. Kommunestyret
valgte å opprettholde sitt vedtak, og saken ble oversendt til Fylkesmannen for vurdering.
Reguleringsplanen ble også forvaltningsmessig påklaget av blant annet naboer med
klageinteresse. Det ble således fremmet både en forvaltningsklage og en lovlighetsklage.5
Det ble blant annet klaget på parkeringsmulighetene og selve utbyggingen av området.
Fylkesmannen stadfestet kommunens vedtak i forvaltningsklagen i april 2007.
Fylkesmannen viser til at det er kommunestyret som avgjør hvilke områder som skal
reguleres og hvordan områdene skal utnyttes, herunder også valg av arealbruksformål.
Fylkesmannen uttaler at utbygging i strandsonen i størst mulig grad skal unngås, men at det
i denne saken stiller seg annerledes fordi den nye reguleringsplanen er en forbedring i
forhold til den gamle planen ved at den blant annet gir anledning til å bygge ut i mindre
grad. Utfallet av lovlighetskontrollen ble da også at kommunens vedtak ble ansett som
gyldig.
Miljøverndepartementets vurdering av reguleringsplan
I september 2007 ble reguleringsplanen kalt inn til vurdering hos Miljøverndepartementet.
Departementet har myndighet til, av eget tiltak, å oppheve eller endre en reguleringsplan
som strider mot nasjonale interesser, fylkesplan eller arealdelen av kommuneplan.
Departementet ville vurdere planen i forhold til det nasjonale målet om å unngå
nedbygging av strandsonen, og om det var grunnlag for å endre eller oppheve planen.
Etter en samlet vurdering konkluderte departementet i mars 2008 med at de ikke ville
foreta endringer eller oppheve reguleringsplanen. Departementet påpekte at utbyggingen
som planen la opp til ideelt sett ikke er ønskelig, og kan være i strid med nasjonale mål om
å unngå bygging i 100-metersbeltet langs sjøen. Departementet mente imidlertid at denne
saken var spesiell. Departementet la til grunn at tidligere reguleringsplan åpnet for større
utbygging av området enn den nye planen, samt at planen hadde vært gjenstand for
omfattende saksbehandling og at arbeidet med iverksettelse var i gang. Departementet
viste også til at det var lagt opp til et konsept med salg og tilbakeleie, men at hyttene nå var
regulert til utleiehytter direkte tilknyttet hotellet. Videre uttalte departementet at:
«Omgjøring til private hytter kan etter dette ikke gjøres uten reguleringsendring, og
departementet forutsetter at det ikke tillates slik endring eller annen ytterligere
privatisering av strandområdet.»
5
Retten til å bringe en avgjørelse inn for lovlighetskontroll tilligger tre eller flere medlemmer i
kommunestyret. Reglene om lovlighetskontroll gjelder ved siden av forvaltningslovens bestemmelser
om rett til å påklage et enkeltvedtak. Kommuneloven har derfor liten selvstendig verdi når
klageretten blir benyttet fordi Fylkesmannen i forvaltningsklager har kompetanse til å prøve alle
sider av saken, også kommunens frie skjønn, mens lovlighetskontrollen er mer begrenset.
5
Rammetillatelse gnr 105 bnr 297
Søknad om rammetillatelse6 med komplett dokumentasjon ble mottatt hos kommunen i
mars 2009. Søknaden gjaldt tillatelse til å oppføre 40 nye sjøhus/utleieenheter knyttet til
eksisterende hotellvirksomhet på Hankø.
Rådmannens innstilling
Rådmannen anbefalte Planutvalget å godkjenne søknaden. Rådmannen uttalte i saken at «i
tillegg til gjeldende reguleringsbestemmelser for området er det i denne saken spesielt viktig
å se hen til forarbeidene til planen, deriblant uttalelser fra overordnede fagmyndigheter,
samt en avtale om driften av det som betegnes som «sommerturistanlegget Hankø
Brygge».
Rådmannen mente det var noen uklarheter knyttet til redegjørelsen for drift og tilknytning
til hotellet, og understreker i sitt saksfremlegg at «bruk og drift av hyttene må være i
samsvar med reguleringsplan og avtalen». Rådmann viser også til Miljøverndepartementets
presisering av hyttenes tilknytning til hotellet.
Ifølge rådmannens vurdering var de omsøkte tiltak i samsvar med reguleringsplanen, men
de uavklarte forholdene måtte avklares og dokumenteres før en igangsettelsestillatelse
kunne gis. Det gjaldt blant annet dokumentasjon som viser at bruk og drift av bebyggelsen
skal være i henhold til gjeldende reguleringsplan.
Planutvalgets behandling
Planutvalget behandlet saken i april 2009. Det ble fremmet forslag om å utsette saken til de
uavklarte forholdene var dokumentert og eierskapet til hyttene avklart, samt at kommunen
kontaktet Miljøverndepartementet for å klargjøre departementets brev i forhold til
reguleringsplanen og den privatrettslige avtalen. Forslaget ble nedstemt, og Planutvalget
godkjente søknaden med rådmannens forbehold.7
Klagebehandling
Vedtaket om rammetillatelse ble påklaget. Klagene ble behandlet i Planutvalget i juni 2009.
Planutvalget tok ikke klagen til følge, og opprettholdt sitt vedtak. Klagen ble oversendt
Fylkesmannen for endelig avgjørelse.
Fylkesmannen opphevet kommunens vedtak på grunn av feil rettsanvendelse i oktober
2009. Fylkesmannen presisterte at problemstillingen i saken ikke er om det skal tillates
utbygging i strandsonen. Dette spørsmålet er allerede avgjort med bindende virkning
6
I henhold til plan- og bygningsloven kapittel 21 er kommunen ansvarlig for byggetillatelser innenfor
kommunens grenser. Plan- og bygningsloven krever skriftlig søknad ved oppføring av bygning på
eiendommen. Søknad kan deles opp i søknad om rammetillatelse og igangsettingstillatelse.
Kommunen kan tillate ytterligere oppdeling av søknaden om igangsettingstillatelse.
Igangsettingstillatelse kan ikke gis før vilkår i rammetillatelsen er oppfylt og tiltak kan ikke settes i
gang før det er gitt igangsettingstillatelse. Når søknaden er fullstendig og tiltaket ikke er i strid med
bestemmelser gitt i, eller i medhold av loven (eksempelvis i reguleringsplan) skal kommunen gi
tillatelse. Dersom tiltaket ikke er satt i gang senest tre år etter at tillatelse er gitt, faller tillatelsen
bort. En rammetillatelse gir tillatelse til forberedende tiltak slik som rydding av grunnen og lignende,
mens gravetillatelse osv. krever særskilt vedtak. Søknad om rammetillatelse må gi de opplysninger
som er nødvendige for at kommunen skal kunne gi tillatelse til tiltaket, herunder tiltakets art og
formål. Blant annet må tiltaket være i tråd med reguleringsplan.
7
Planutvalget tok inn et tillegg om at «Utomhusplan med fokus på lekemuligheter for barn bør
utarbeides.»
6
gjennom reguleringsplanen. Vurderingstema i saken er om formålet med den planlagte
utbyggingen er i samsvar med reguleringsformålet. Kommunens vedtak tok ikke klart stilling
til om tiltaket som søkes gjennomført faller innenfor eller utenfor reguleringsformålet.
Denne dokumentasjonen må, etter Fylkesmannens vurdering, vært fremlagt før det blir gitt
gyldig rammetillatelse. Saken ble sendt tilbake til kommunen for ny vurdering.
Fylkesmannen uttaler seg også om forholdet til den privatrettslige avtalen som er inngått
om bruken av turistanlegget. Fylkesmannen konstaterer at det er ulike oppfatninger om
betydningen av avtalen og hvordan den skal forstås, men at det også faller utenfor
Fylkesmannens myndighet å vurdere dette. Fylkesmannen uttaler imidlertid følgende:
«Avtalen kan bidra til å kaste lys over hvordan reguleringsplanen skal forstås, men er ikke i
seg selv bindende for bygningsmyndighetenes vurdering av om utbyggingsprosjektet faller
innenfor eller utenfor reguleringsformålet. I den grad det skulle være motstrid mellom
reguleringsplanen og avtalen, for eksempel ved at en riktig fortolkning av avtalen synes å
åpne for en bruk som faller utenfor reguleringsplanen og dens forutsetninger, er det
reguleringsplanen som gjelder. Dersom kommunen skulle ha gått for langt i sitt forsøk på å
presisere reguleringsplanens innhold, vil det være uten betydning for behandlingen av
rammesøknaden.»
Det foreligger en e-post fra Miljøverndepartementet i oktober 2009 som også omtaler
avtalen og dens forhold til reguleringsplanen. I e-posten vises det til brevet fra mars 2008,
og utdyper dette noe: «I det opprinnelige planforslaget ble det lagt opp til et konsept med
fritidsboliger for salg og tilbakeleie, men etter en endring ble hyttene regulert til utleiehytter
direkte tilknyttet hotellet. I brevet fra departementet er det derfor uttalt at omgjøring til
private hytter ikke kan gjøres uten reguleringsendring, og departementet forutsetter at det
ikke tillates slik endring eller annen ytterligere privatisering av strandområdet. Bakgrunnen
er at denne typen kollektive anlegg ikke vil virke like ekskluderende i forhold til
allmennheten som private hytter.» 8
Videre står det: «Miljøverndepartementet har kun behandlet reguleringsplanen, og ikke
vurdert avtalen mellom utbygger og Fredrikstad kommune. Denne avtalen og
rammetillatelsen for utbygging må være i tråd med reguleringsplanen og departementets
vurdering av denne. Fylkesmannen vil ta stilling til dette når klagen på kommunens vedtak
om rammetillatelse skal behandles.»
Rådmannens innstilling – fornyet vurdering
I forbindelse med kommunens fornyede vurdering i oktober 2009 ble det innhentet en
presisering av planlagt bruk av bebyggelsen fra utbygger. Utbygger skriver at det planlegges
oppført 40 hytter som hotell/turistanlegg tillatt bruk av utleie, og at det ikke skal oppføres
private hytter. Utbygger presiserer at tidligere dokumentasjon som er lagt frem ikke skal
legges til grunn, herunder: «… beskrivelse i opprinnelig rammesøknad, tiltakshavers
avisinnlegg og intervjuer, tiltakshavers prospekt, utkast til kontrakt og vedtekter,
annonsering, markedsføringsmateriell og annen informasjon fra tiltakshaver om planlagt
bruk …»
Utbygger skriver at presiseringen ikke berører avtalen som er inngått mellom kommunen
og tiltakshaver.
8
Presiseringen i siste setning stod ikke i det opprinnelige brevet.
7
Kommunen anser at utbyggers presisering avklarer usikkerheten som har vært knyttet til
bruken av bebyggelsen. Rådmannen mener dette gjør det unødvendig å vurdere avtalen
mellom kommunen og utbygger nærmere fordi bruken skal holde seg innenfor
planformålet.
Planutvalgets behandling- fornyet vurdering
Det ble fremmet et forslag om å utsette behandlingen av saken. Forslaget falt. Planutvalget
fattet deretter et enstemmig vedtak om å godkjenne søknad om rammetillatelse.
Klagebehandling – fornyet vurdering
Nytt vedtak om rammetillatelse ble påklaget. Klagene ble behandlet i Planutvalget i
desember 2009. Planutvalget tok ikke klagen til følge og opprettholdt sitt vedtak med 8 mot
3 stemmer. Mindretallet ønsket protokolltilførsel. Her fremgår at representantene mener
at utbyggers presisering av planlagt bruk ikke er tydelig nok. Videre at byggesaken og
avtalen har så mange motstridende forhold at saken burde vært utsatt frem til dette var
avklart. Klagen ble oversendt Fylkesmannen for endelig avgjørelse.
Fylkesmannen stadfestet kommunens avgjørelse i januar 2010. Fylkesmannen finner å
måtte forholde seg til utbyggers presisering, og at det ikke vil være riktig å vurdere
sannsynligheten for at opplysningene er uriktige.
Fylkesmannen kommenterer også utbyggers opprinnelig rammesøknad og uttaler at
forutsetningen om at eierskapet til hyttene skulle ligge i et aksjeselskap med private
aksjonærer hvor vederlag i form av aksjeinnskudd ville gi aksjonærene en eksklusiv
bruksrett til en bestemt hytte i perioder på maksimalt fire uker sammenhengende (i
perioden 1.4.-30.9) ville være i strid med formålet i reguleringsplanen.
Fylkesmannen legger til grunn følgende for sin vurdering:
”Turist/hotellanlegg tillatt bruk av utleie er et gyldig reguleringsformål, som i henhold til
gjeldende rett skal benyttes når det er ment å åpne for bebyggelse med en annen faktisk
bruk enn fritidsbebyggelse. Sistnevnte reguleringsformål skal benyttes der det er ment å
åpne for bygging av ordinære privateide hytter. Vi viser blant annet til MD`s planveileder'
(2006) punkt 05.03.04, og til MD`s uttalelse i sak 05/3 844 av 13.10.05. Et kommersielt
turistanlegg bestående av utleiehytter tilknyttet ordinær hotellvirksomhet vil ikke i samme
grad som ordinære privateide hytter/fritidsboliger' ha en privatiserende effekt på
strandsonen til fortrengsel for allmennhetens interesser, i strid med de skjerpede nasjonale
mål for forvaltning av strandsonen. Det var blant annet slike vurderinger som lå til grunn da
MD i sin tid ikke fant grunnlag for å oppheve eller endre Reguleringsplanen for Hankø
Brygge, jf brev av 06.03.08.
I praksis er det ingen klar og entydig grense mellom hva som er å anse som fritidsboliger og
hva som er kommersiell turistvirksomhet i form av utleiehytter. I henhold til gjeldende rett
er det ikke eierforholdene, men den faktiske bruken, som er av betydning for valg av
reguleringsformål, jf. blant annet ovennevnte uttalelse fra MD. Den faktiske bruk som
utbygger i opprinnelig søknad hadde lagt opp til, innebar at de fleste av hyttene (med
unntak av 5) halve året, og hele den attraktive sommersesongen, ville være forbeholdt den
enkelte aksjeeier på en måte som skiller seg lite fra en ordinær hytteeiers bruk av egen
fritidsbolig. En aksje som gir en så omfattende eksklusiv rett til bruk av hyttene faller derfor
etter Fylkesmannens oppfatning utenfor reguleringsformålet Turist/hotellanlegg tillatt bruk
av utleie. Tillatelse til slik bruk ville derfor forutsatt en reguleringsendring.”
8
Avslutningsvis uttaler Fylkesmannen at ”Utbygger har en selvstendig plikt til å innrette seg i
forhold til det som er nå er omsøkt og gitt tillatelse til. Det er videre kommunen, som
tilsynsmyndighet, som er ansvarlig for å følge opp at utbyggingen og den fremtidige bruk av
arealene er i samsvar med plan- og bygningsloven, plangrunnlaget og tillatelsen som med
dette er stadfestet av Fylkesmannen.”
Anmodning om oppfølging
Klagerne ber deretter kommunen å følge opp tiltakshavers gjennomføring av prosjektet i
brev fra februar 2010. I mars 2010 ber klagerne Fylkesmannen om å følge opp kommunens
håndtering av saken. Kommunen har fått svaret fra Fylkesmannen i kopi.9 Det foreligger
ingen dokumentasjon på om kommunen har fulgt opp saken.
Opphør av avtale
I mars 2010 blir avtalen mellom utbygger og kommunen om drift av turist-/hotellanlegget
brakt til opphør fordi Fylkesmannen har slått fast at bruk av bebyggelsen på en slik måte
som er skissert i avtalen vil være i strid med reguleringen av området. Utbygger skriver i
denne forbindelse at det er beklagelig at Fylkesmannen underkjente avtalen, men at de da
legger til grunn at det vil være uproblematisk at én bruker kan disponere hytta i perioden
juni til august hvert år. Utbygger skriver også at det ikke skal seksjoneres eller foregå salg av
eierseksjoner. I sitt svar legger kommunen til grunn uttalelsene fra Miljøverndepartementet
om at utleie i minst ni måneder anses som næring, men foretar ingen vurdering av hvorvidt
dette er i tråd med reguleringsplanen.
Igangsettelsestillatelse felt 5-6 gnr. 105 bnr 297
Utbygger søkte om igangsettelsestillatelse for grunn- og betongarbeider på felt 5-6 i
september 2010. Søknaden var komplett og behandlingsklar i januar 2011, og ble behandlet
i planutvalget i februar 2011.
Rådmannens innstilling
Rådmannen foreslo at Planutvalget godkjente søknaden. I saksfremlegget skriver
rådmannen følgende: «Reguleringsformålet Turist/hotellanlegg tillatt bruk av utleie
benyttes når det er ment å åpne for bebyggelse med en annen faktisk bruk enn
fritidsbebyggelse. Sistnevnte reguleringsformål skal benyttes der det er ment å åpne for
bygging av ordinære privateide hytter. Turistanlegg er altså noe annet enn fritidsboliger, og
det er også et krav om fellesdrift av anlegget, jfr. Miljøverndepartementets
tolkningsuttalelse 08/306 gjengitt i Planjuss nr. 1 mars 2009. I henhold til gjeldende rett er
det imidlertid den faktiske bruken som er avgjørende for om tiltaket er i samsvar med
reguleringsformålet, ikke eierforholdene. Eierforholdene kan likevel henge sammen med
bruken, ved at endring i eierforhold samtidig berører bruken. I nevnte uttalelse fra
departementet, ble det for øvrig konkludert med at utleieperioden bør være på minst 9
måneder pr. år og at utleien må skje i fellesdrift, for at virksomheten skal anses som næring.
Det er imidlertid ikke grunnlag for å tolke uttalelsen slik at det skal stilles krav om at
fellesdriften av utleiehyttene er koblet mot driften av Hankø Fjordhotell (selv om utbygger
planlegger å gjøre nettopp det).»
9
Dokumentet er ikke tilgjengelig i kommunens elektroniske arkiv. Revisjonen har ikke bedt om
innsyn i dokumentet.
9
Planutvalgets behandling
Mindretallet foreslo først å utsette behandlingen frem til eierforholdet til hyttene var
avklart, deretter foreslo de å avslå søknaden. Begge forslagene falt mot åtte stemmer, og
Planutvalget godkjente søknaden.
Klagebehandling
Vedtaket om igangsettelsestillatelse ble påklaget. Klagerne mente at forutsetningene i
rammetillatelsen om utbygging innenfor reguleringsformålet ikke var tilstede, samt at
reguleringsplanens krav om parkeringsdekning ikke var dokumentert oppfylt. I forbindelse
med klagebehandlingen presiserte tiltakshaver at det ikke var avklart hvordan eierforhold
og bruksmodell i turistanlegget skulle være, men at tiltakshaver ville innrette seg etter
reguleringsplanens ordlyd og konkretiseringer som er gjort av kommunen, Fylkesmannen
og Miljøverndepartementet.
Klagen ble behandlet i Planutvalget i mars 2011. Planutvalget tok ikke klagen til følge og
opprettholdt sitt vedtak mot tre stemmer (de samme som ønsket å utsette vedtaket i
førstegangsbehandlingen).
Klagen ble oversendt Fylkesmannen for endelig avgjørelse. I mai 2011 konkluderte
Fylkesmannen med at kommunens vedtak måtte oppheves på grunn av manglende
vurdering og dokumentasjon knyttet til parkeringskapasiteten.10 Fylkesmannen vurderer at
avklaring av om tiltaket kan realiseres i forhold til gjeldende plangrunnlag, skal være avklart
i rammetillatelsen. Fylkesmannen presiserer at de deler kommunens oppfatning om at
innvilget rammetillatelse avklarer tiltakets forhold til reguleringsplanens formål, og
vurderer at kommunen som plan- og bygningsmyndighet har en selvstendig plikt til å
kontrollere dette.
Rådmannens innstilling – fornyet vurdering
Rådmannen redegjorde for hvordan parkeringskravet var oppfylt for felt 5 og 6, og
konkluderte med at kravet var oppfylt. Rådmannen anbefalte at Planutvalget godkjente
søknaden om igangsettelsestillatelse.
Planutvalgets behandling – fornyet vurdering
Planutvalget behandlet saken på nytt i mai 2011. Rådmannens innstilling ble vedtatt med
åtte mot tre stemmer. Mindretallet ønsket en nærmere granskning av antall
parkeringsplasser.
Klagebehandling – fornyet vurdering
Vedtaket ble påklaget. Klagerne anførte at prosjektet ikke er i samsvar med
reguleringsplanens formål og forutsetningene i rammetillatelsen, at kravene til
parkeringsplasser ikke er oppfylt, samt at Planutvalgets leder har vært inhabil når han har
deltatt i behandlingen av saken grunnet et vennskapsforhold til utbygger.
10
Fylkesmannen skriver: «Det kan ikke være tilstrekkelig at tiltakshaver har det formelle i orden ved
å ha sikret seg en privat avtale om leierett til det nødvendige antall parkeringsplasser, dersom de
underliggende faktiske og rettslige forhold er slik at parkeringskapasiteten på aktuelle eiendom
allerede er sprengt. Disse forhold tilligger det ansvarlige bygningsmyndigheter å kontrollere før
igangsettingstillatelse kan gis.» Ved vurderingen av om parkeringskravene i de relevante
reguleringsplanene er oppfylt må kommunen ta utgangspunkt i de rettslige forholdene og ikke
dagens faktiske behov/situasjon.
10
Fylkesmannen fant at kommunens vurderinger og dokumentasjon knyttet til
parkeringsplasser var forsvarlige, og stadfestet kommunens vedtak i august 2011.
Fylkesmannen fant heller ikke grunnlag for å erklære leder av Planutvalget inhabil. Videre
fant ikke Fylkesmannen holdepunkter for å vurdere prosjektets forhold til
reguleringsformålet på nytt, men viser til tidligere vedtak.
Arealoverføring
Delfelt 5-6, som opprinnelig befant seg på gnr 105 bnr 297 ble overført til gnr 105 bnr 147 i
mars 2011.
Seksjonering
Seksjonering gjennomføres etter eierseksjonslovens bestemmelser. Loven regulerer
rettsforholdet mellom eiere av seksjoner, og er av privatrettslig karakter. Kapittel 2 i loven
inneholder bestemmelser for hvordan man oppretter eierseksjoner. Eiendommens
hjemmelshaver kan fremme begjæring om seksjonering. Kompetansen til å vurdere
hvorvidt vilkårene for seksjonering er oppfylt ligger til kommunen. Et krav til
seksjoneringsbegjæringen er at formålet med seksjoneringen, det vil si om den enkelte
enheten skal benyttes til bolig eller næring, må være fastsatt og i samsvar med gjeldende
arealplanformål, med mindre det foreligger tillatelse til annen bruk etter plan- og
bygningslovgivningen.11 Bestemmelsen skal forstås slik at det ikke kan fastsettes at en
seksjon skal være en boligseksjon dersom arealplanformålet er næring. Boligseksjon
omfatter både helårsboliger og fritidsboliger. Begrepet næringsseksjon omfatter alt som
ikke er bolig. En mistanke om at arealplanformålet kan bli omgått ved at seksjonen benyttes
til annet formål enn angitt i seksjoneringsbegjæringen gir ikke grunnlag for å nekte
eiendommen seksjonert. Planlagt bygning kan imidlertid ikke seksjoneres før det foreligger
igangsettingstillatelse etter plan- og bygningsloven.12
Utbygger søkte kommunen om seksjonering av eiendom 105/147, i november 2011.
Søknaden hadde imidlertid flere mangler som måtte rettes opp før kommunen kunne
vurdere søknaden. Motstanderne av utbyggingen reagerte på søknaden om seksjonering,
og mente at kommunen ikke kunne tillate seksjonering, da dette var i strid med
reguleringsplanen. Det ble skrevet flere brev fra utbygger og motstanderne vedrørende
dette.
Det ble på nytt begjært seksjonering i mars 2012. I april 2012 ba kommunen om
Fylkesmannens vurdering av om det kan gis forbud mot seksjonering i en reguleringsplan.
Fylkesmannen besvarte henvendelsen i mai 2012 og skriver følgende: «Selv om gyldigheten
av seksjoneringsforbudet ikke ble kommentert særskilt i Fylkesmannens vedtak, innebærer
stadfestelsen at vi den gang ikke fant at kommunens planvedtak var beheftet med formelle
eller materielle mangler som måtte føre til at planen, eller deler av planen, var ugyldig. Vi
ser ingen grunn til å vurdere dette annerledes i dag, og konstaterer derfor at planen og dens
bestemmelser gjelder fullt ut.»
11
I NOU 2014:6 er forholdet mellom eierseksjonsloven og plan- og bygningsloven særlig omtalt.
Tingrettsdommen blir nevnt spesielt. Utvalget deler dommens oppfatning av forholdent mellom
lovene, og foreslår at den delen av bestemmelsen som viser til arealformål, blir opphevet. Utvalgets
flertall ser imidlertid behovet for at det skal være et vilkår at seksjonering av boligseksjoner må
kunne benyttes til beboelse uten å komme i strid med arealplanformålet. Mindretallet mener at
kombinasjonen av privatrettslige sanksjoner og offentlige sanksjoner med hjemmel i plan og
bygningsloven er tilstrekkelig for å verne kjøpere.
12
I NOU 2014: 6 foreslås bestemmelsen endret slik at seksjonering av nybygg skal tillates når det
foreligger rammetillatelse til bygget.
11
Kommunen konfererte med Miljøverndepartementet som på generelt grunnlag uttalte
følgende: «Utgangspunktet er at plan- og bygningsloven regulerer arealbruk ikke eierform.
Det er derfor ikke noen generell hjemmel i loven til å innføres forbud mot seksjonering i
plan. Et unntak kan være at hvis et forbud anses for å være nødvendig for å hindre
arealbruk som er i strid med planformålet. Det må i tilfelle vurderes konkret i tilknytning til
den enkelte plan. Hvis det fra en tiltakshaver dokumenterer på tilfredsstillende måte at den
ønskede eierform ikke vil kunne føre til en arealbruk som er i strid med planen kan jeg
vanskelig se at et slikt forbud kan opprettholdes. Begrunnelsen for forbudet vil jo da ikke
lenger være tilstede i den konkrete saken. Hvorvidt dette er tilfellet må være opp til
kommunen å vurdere.»
Kommunen vurderte at seksjonering av eiendommen ville være i strid med
reguleringsplanen og avslo søknaden i mai 2012. Utbygger påklaget vedtaket. Utbygger
anførte at kommunen ikke kunne fastsette et generelt seksjoneringsforbud i
reguleringsplanen, og at de ikke har hjemmel i eierseksjonsloven til å avslå seksjonering.
Kommunen opprettholdt sitt avslag og saken ble sendt til Fylkesmannen for endelig
avgjørelse.
Fylkesmannen stadfestet kommunens avgjørelse i september 2012. Etter Fylkesmannens
vurdering vil et forbud mot seksjonering være gyldig, såfremt seksjoneringen har, eller kan
ha betydning for bruken av arealene. Fylkesmannen mente at et seksjoneringsforbud ville
bidra til å styrke reguleringsformålet og forhindre en økt privatisering av eiendommen.
Utbygger krevde etter dette omgjøring og varslet søksmål i oktober 2012. Saken ble
deretter behandlet av Kommunal- og regionaldepartementet (KRD). I denne forbindelsen
ba KRD om Miljøverndepartementets (MD) uttalelse til gyldigheten av seksjoneringsforbud i
reguleringsplaner. I sin uttalelse viser MD til reguleringsplan og tidligere vurdering (mars
2008, sitert ovenfor) av denne, og legger til at departementet var oppmerksom på at
reguleringsbestemmelsene inneholdt et forbud mot seksjonering. Videre uttaler
departementet at forbudet var satt for å sikre og utdype reguleringsformålet og den bruk
som var forutsatt, og at seksjoneringsforbudet er gyldig. Departementet viser til
forarbeidene til plan- og bygningsloven hvor det fremgår at det kan gis bestemmelser som
setter forbud mot oppdeling av turistanlegg, hvor fradeling av utleieenheter som er
planlagt for felles drift nevnes som eksempel. Departementet skriver videre: «Dette har
vært lagt til grunn av Miljøverndepartementet også etter plan- og bygningsloven av 1985 og
er altså ført videre etter plan- og bygningsloven av 2008. Seksjonering av turistanlegg må
dermed etter departementets oppfatning anses som en form for oppdeling som kan forbys
gjennom reguleringsbestemmelser.»
KRD ber deretter om en ytterligere redegjørelse for omfanget av MDs praksis. MD viser til
tidligere uttalelser fra 1999, 2008 og 2012, herunder følgende avsnitt i de ulike uttalelsene.
Fra 1999: ”Gjennom planbestemmelser kan som nevnt planformålet presiseres nærmere.
Best mulig styring med bruksendring oppnås dersom formålet spesifiseres mest mulig, og
det dessuten klargjøres nærmere i reguleringsbestemmelser hvilken bruk som er tillatt i
området. Noen nærmere anbefaling om utforming av bestemmelser finner vi det vanskelig å
gi. Tilsvarende vil gjelde for næringsformål – turistanlegg.”
Fra 2008: ”Departementet har lagt til grunn at når leiligheter eller hytter i et hotell eller en
turistbedrift selges enkeltvis til private, vil dette vanligvis innebære at selve bruken endres.
12
Salget innebærer at enhetene skal benyttes til privat bruk, og dette vil være en annen bruk
enn det som framgår av reguleringsformålet næring.”
Fra 2012: ”Miljøverndepartementet mener således at salg av private fritidsleiligheter
vanligvis vil være i strid med reguleringsformålet næring (turistbedrift). Det vil gjelde
dersom det ikke er gitt andre bestemmelser. Den konkrete vurderingen vil derfor avhenge av
hvilke bestemmelser som er gitt i planen, for eksempel om utleie eller om salg og
tilbakeleie.”
Det ble avsagt dom i saken i mars 2013. Retten vurderte hvorvidt eierseksjonsloven ga
kommunen kompetanse til å avslå seksjoneringssøknaden fordi reguleringsplanen
inneholder et forbud mot seksjonering. Retten gjorde ingen vurdering av
reguleringsplanens gyldighet, men forutsatte at reguleringsplanen med et
seksjoneringsforbud var gyldig. Retten la også til grunn at salg og tilbakeleie av boenheter
faller inn under planformålet «næring», forutsatt tilbakeleie i minst ni måneder i året.
Retten skriver videre at seksjoneringsformålet ikke må stride mot arealplanformålet, og at
arealplanformålet enten er næring eller bolig. Rettens grunnleggende syn er at
reguleringsformålet ikke endres ved at næringseiendommer seksjoneres i mindre
eierseksjoner. Lovens ordlyd og forarbeidene «tilsier at arealplanformålet kun har
betydning for om det skal seksjoneres til boligseksjon eller næringsseksjon, og at
arealformålet – eller nærmere reguleringsbestemmelser som er fastsatt – således ikke styrer
om seksjonering kan skje.» Retten fant således at Fylkesmannens vedtak om å nekte
seksjonering var ugyldig. Retten tok ikke stilling til hvorvidt plan- og bygningsloven gir
adgang til å innta seksjoneringsforbud i reguleringsbestemmelsene, eller hvordan
seksjoneringsforbudet skal tolkes.
Retten bemerker at det ikke foreligger holdepunkter for at kommunen skal kunne utøve sin
kompetanse som plan- og bygningsmyndighet ved anvendelse av eierseksjonsloven.13
Retten legger til at: «Seksjoneringen ikke medfører at forholdene blir lovlige etter pbl, men
tiltak mot det ulovlige forhold må gjøres med grunnlag i pbl.»
Kommunal- og regionaldepartementet besluttet i april samme år at de ikke ville anke
tingrettens dom. Departementet uttalte samtidig at de ville rydde opp i uklarheter i
lovverket i forbindelse med revisjon av eierseksjonsloven. Dette dokumentet er datert
22.4.2013 og ble sendt fra departementet til Fylkesmannen, og deretter videresendt til
kommunen (mottatt 30.4.2013). Dokumentet er ikke journalført i seksjoneringssaken, men i
egen sak. Videre følger det av uttalelsen: «Kommunal- og regionaldepartementet har
konferert med Miljøverndepartementet. Miljøverndepartementet mener at
eierseksjonsloven og plan- og bygningsloven gjelder ved siden av hverandre, slik at
reguleringsbestemmelsen om seksjoneringsforbud fortsatt vil gjelde selv om det gis tillatelse
etter eierseksjonsloven. Den gitte rammetillatelsen er gitt under forutsetning av at
reguleringsbestemmelsen om seksjoneringsforbud gjelder. Miljøverndepartementet legger
til grunn at gjennomføring av seksjonering vil være i strid med reguleringsplanen og
rammetillatelsen. Ved ny behandling av saken etter eierseksjonsloven bør det presiseres at
plan- og bygningsloven og reguleringsbestemmelsen om forbud mot seksjonering fortsatt vil
gjelde. Eventuelle spørsmål i denne forbindelse må rettes til Miljøverndepartementets
Planavdeling.»
13
Med unntak for tilfeller når loven selv gir anvisning på det.
13
Departementet skriver også at Fylkesmannen må fatte nytt vedtak i saken, da deres vedtak
er ugyldig. Dette innebærer at nytt vedtak enten kan innebære at saken må behandles på
nytt av kommunen – vedtaket oppheves, eller at Fylkesmannen selv realitetsbehandler
saken.
Utbygger kontaktet kommunen så fort dommen var rettskraftig og ba om at kommunen
umiddelbart fattet nytt vedtak. Kommunen kontaktet tingretten per e-post 23. april (en dag
etter ankefristen) og fikk bekreftet at saken ikke var anket. Kommunen innvilget deretter
seksjonering og oversendte dokumentene til tinglysning 2.5.2013. Kommunen har ingen
skriftlig saksfremstilling når alle forutsetninger for seksjonering er tilstede – søknaden
saksbehandles og godkjennes ved underskrift i søknadsskjema.
Fylkesmannen omgjorde deretter sitt vedtak i saken, og opphevet kommunens opprinnelige
vedtak og sendte det tilbake for ny behandling 22.5.2013. Fylkesmannen legger til grunn at
seksjonering ikke kan nektes med hjemmel i eierseksjonsloven. I vedtaket viser
Fylkesmannen også til dommen fra tingretten, og skriver at: « … en seksjonering etter
eierseksjonsloven ikke medfører at forhold som er ulovlige etter plan- og bygningsloven blir
lovlige.»
Klagerne v/advokat ba i april 2013 kommunen om å bekrefte « … departementets og
fylkesmannens forståelse av reguleringsplan, herunder at reguleringsplanen med forbud
mot seksjonering fortsatt gjelder fullt ut. Det innebærer at en bygging etter at det er
seksjonert vil være i strid med reguleringsplanen, og at kommunen vil måtte følge dette opp
med adekvate tiltak.»
Kommunen svarer på advokatens henvendelse i mai 2013 og viser til tingrettens dom hvor
retten finner at seksjonering kan skje så lenge seksjoneringsformålet er i samsvar med, eller
innenfor arealplanformålet i en reguleringsplan, og at dette er tilfellet i denne saken. Videre
skriver kommunen: «Dommen ble ikke påanket fra statens side og er rettskraftig – som
innebærer at staten legger tingrettens oppfatning til grunn i denne saken. I denne
situasjonen er det vanskelig å se noe grunnlag for at kommunen skal bekrefte at staten
likevel – eller fortsatt – skal ha en annen rettsoppfatning.»
Utbygger på sin side uttaler blant annet følgende: «Det er opplagt slik at plan- og
bygningsloven ikke gir hjemmel til å forby og ulovlighetssanksjonere seksjonering når
eierseksjonsloven gir rettskrav på slik seksjonering. Det motsatte synspunkt skulle være at
en seksjonering fullt ut i samsvar med eierseksjonsloven likevel er ulovlig (og straffbart).»
Klagerne v/advokat ber på nytt om at kommunen tar stilling til situasjonen for
byggetillatelsene nå som det er innvilget seksjonering.
Kommunen svarer på henvendelsen, og uttaler på nytt at de forholder seg til rettens
avgjørelse om at seksjonering ikke kan nektes, og skriver at de behandler søknad om
igangsettelsestillatelse under denne forutsetningen. Videre skriver kommunen at
«Seksjonering behandles etter annet lovverk enn plan- og bygningsloven og kan ikke få
virkning i forhold til rammetillatelsen og søknad om igangsettelsestillatelse. En avgjørelse i
henhold til seksjoneringsloven har, slik vi leser Oslo tingretts dom, ikke relevans i
behandlingen etter plan- og bygningsloven.»
Klager v/advokat og utbygger retter nye henvendelser til kommunen i juli 2013. Kommunen
svarer at de anser at de allerede har besvart innholdet i brevet fra klagerne og at de
14
forholder seg til rettens avgjørelse om at seksjonering ikke kan nektes og behandler søknad
om igangsettelsestillatelse under denne forutsetning. Klagerne v/advokat ber kommunen
på nytt om tilbakemelding i oktober 2013. Det blir også sendt forespørsel om et møte. Det
blir avholdt møte, men klagerne får ingen skriftlig tilbakemelding. Klagerne v/advokat retter
henvendelsen videre til Fylkesmannen i desember 2013. Fylkesmannen besvarer
henvendelsen i januar 2014, og skriver at de ikke har instruksjonsmyndighet overfor
kommunen, men at de ved en eventuell klage på igangsettelsestillatelse vil vurdere
gyldigheten av vedtaket.
Igangsettelsestillatelse felt 1-4 gnr 105/297
Utbygger søkte om igangsettelsestillatelse i juni 2013. Søknaden ble først behandlet i
Planutvalget i april 2014.
Rådmannens innstilling
Rådmannen skriver i sin innstilling: «Rådmannen legger til grunn avgjørelsen i Oslo Tingrett
om at seksjonering kan gjennomføres etter eierseksjonsloven – og at dette ikke er i strid
med reguleringsplanen så lenge planformålet ikke endres.»
Planutvalgets behandling
Det ble fremmet forslag om ny reguleringsplan, eller at eksisterende reguleringsplan blir
endret slik at den tillater seksjonering. Forslaget falt, og rådmannens innstilling om
godkjennelse av søknaden ble vedtatt.
Klagebehandling
Vedtaket ble påklaget. Kommunen avviste klagen med den begrunnelse at det bare er
rammetillatelsen som kan påklages, og at en igangsettelsestillatelse bare kan påklages
dersom den tillater noe annet enn det som ligger i rammetillatelsen.
Avvisningsvedtaket ble påklaget. Kommunen opprettholdt sitt vedtak og saken ble sendt til
Fylkesmannen for vurdering. Fylkesmannen opphevet vedtaket på grunn av feil
rettsanvendelse. Fylkesmannen uttaler at en igangsettelsestillatelse er et enkeltvedtak som
gir tiltakshaver rettigheter, og som det er klageadgang på. Fylkesmannen viser til
Kommunal- og regionaldepartementets uttalelser om at det kan være ønskelig å avskjære
klager i de tilfeller hvor de samme anførslene er behandlet tidligere uten å føre frem, for å
sikre tiltakshaver forutberegnelighet. Departementet mener likevel at man må være
varsom med å innskrenke rettigheter som de med rettslig klageinteresse ville hatt etter
forvaltningsloven. Fylkesmannen presiserer at anførslene om at kommunen må iverksette
ulovlighetsoppfølging ligger utenfor hva Fylkesmannen skal ta stilling til i saken, men legger
til grunn at kommunen følger opp meldinger om mulige ulovligheter i tråd med loven.
Som følge av opphevelsen besluttet kommunen utsatt iverksetting av tiltaket inntil ny
avgjørelse skulle tas. Klagen ble behandlet på nytt av Planutvalget i november 2014.
Rådmannen viser til at reguleringsformålet ikke er endret som følge av seksjoneringen, og
at spørsmålet blir om seksjoneringsforbudet skal ha selvstendig betydning uavhengig av om
byggeprosjektet er i tråd med reguleringsformålet.
Rådmannen viser til avtalen som ble inngått mellom kommunen, og at selv om avtalen er
opphørt vil den kunne gi opplysninger om hvordan partene ønsket at reguleringsplanen
skulle forstås. Det vises spesielt til følgende avsnitt: «Dette utelukker
seksjonering/fradeling, borettslag eller andre modeller for eierskap og eller drift som danner
15
grunnlag for å etablere utøvelse av privat eksklusiv bruk som feriebolig i bebyggelsen på
Hankø Brygge utover de tillatte spesifikasjoner som følger av denne avtalen»
Videre viser rådmannen til at seksjoneringsforbudet bør leses i dette perspektivet og at det
var seksjonering til fritidsboligseksjoner (bolig i eierseksjonslovens forstand) kommunen var
opptatt av å forhindre. Rådmannen uttaler videre: «I vår sak danner ikke seksjoneringen
grunnlag for etablering av privat og eksklusiv bruk av hyttene som feriebolig, i det
seksjoneringen gjelder næringsseksjoner og sameiets vedtekter slår fast følgende i § 2:
«Seksjonen må tilgjengeliggjøres for utleie i fellesdrift for en periode på minimum 9 mnd
årlig (sum). Forpliktelsen gjelder så lenge seksjonen er regulert til dagens næringsformål:
turistanlegg tillatt bruk av utleie.»»
Rådmannen viser også til at seksjonering og fradeling ble likestilt i avtalen, og presiserer at
disse to begrepene ikke kan sidestilles – « … fradeling skaper en selvstendig eiendom med
eget gårds- og bruksnummer, mens seksjonering er styrt av eierseksjonsloven og innebærer
kun en nærmere inndeling innenfor samme gårds- og bruksnummer i form av et sameie.
Sameiet vil dessuten være styrt av vedtekter som oppfyller reguleringsplanens
formålsangivelse.
Reguleringsbestemmelsens ordlyd kan etter rådmannens syn ikke håndheves bokstavelig og
uten nyanseringer. Bestemmelsen ville kunne blitt håndhevet etter sin ordlyd hvis det stod
fradeling og ikke seksjonering. Det er altså en grensedragning mellom disse to rettslige
ordningene som er avgjørende, jf. blant annet lovens ordlyd og plan- og bygningslovens
uttalelser i forarbeidene, Ot.prp. nr. 32 under merknader til § 12-7 nr. 2: "..Utenfor
reguleringshjemmelen faller også forhold av privatrettslig karakter. Det kan derfor ikke gis
bestemmelser om økonomiske forhold eller plikter og rettigheter, eierforhold eller f.eks.
krav om deltaking i velforening. Det kan heller ikke gis reguleringsbestemmelser som forbyr
seksjonering etter eierseksjonsloven. Det kan likevel gis bestemmelser som setter forbud
mot oppdeling av turistanlegg, f.eks. forbud mot å fradele utleieenheter som er planlagt for
felles næringsdrift."
Oslo tingrett har i forannevnte dom ikke tatt stilling til hvorvidt plan- og bygningsloven gir
adgang til å innta et seksjoneringsforbud i reguleringsbestemmelsene, og derved heller ikke
til gyldigheten av dette forbudet i planen for Hankø Brygge. Dommen slår imidlertid fast at
eierseksjonsloven uansett ikke gir seksjoneringsmyndigheten hjemmel til å avslå en
begjæring om seksjonering, så lenge formålet med seksjoneringen er i samsvar med
gjeldende planformål.
Forutsetningen for denne konklusjonen er at det ikke søkes om seksjonering til fritidsformål
og at det kan dokumenteres at det ikke planlegges privat bruk av seksjonseierne utover 3månedersperioden. I vårt tilfelle er det dokumentert at seksjonene seksjoneres til
næringsformål og at det må skje utleie i fellesdrift i minimum ni måneder i året. Det er på
denne bakgrunn på det rene at seksjoneringen ikke er i strid med reguleringsplanens
formål.»
På denne bakgrunn konkluderer rådmannen med at søknad om igangsettingstillatelse ikke
inneholder noe mer eller noe annet enn rammetillatelsen og befinner seg innenfor
reguleringsplanens formål. Rådmannens innstilling ble enstemmig vedtatt og klagen ble
oversendt til behandling hos Fylkesmannen.
Fylkesmannen viser til at søknaden kun omhandler deler av tiltaket, herunder hytter på
delfelt 1-4 med gbnr. 105/297. Disse hyttene er ikke seksjonert eller begjært seksjonert, og
16
Fylkesmannen kan ikke se at det omsøkte tiltaket utfordrer forholdet til reguleringsplanens
bestemmelser om seksjonering. Fylkesmannen bemerker at de ikke kan basere sin
vurdering på at klagerne mener det er sannsynlig at også disse hyttene vil bli forsøkt
seksjonert, og stadfester kommunens vedtak i januar 2015.
Anmodning om ulovlighetsoppfølging
I mars 2015 anmoder klager v/advokat om at kommunen iverksetter ulovlighetsoppfølging.
Klager v/advokat viser til at det er gitt igangsettelsestillatelse på felt 5 og 6 til tiltak på
eiendom som er seksjonert i strid med reguleringsplan.
I juni 2015 svarer kommunen at det ikke er grunnlag for ulovlighetsoppfølging. Kommunen
skriver: «Det er ikke grunnlag for å slå fast at fordi seksjonering er gjennomført til tross for
at reguleringsplanen har bestemmelser om at seksjonering ikke er tillatt – er dette en
ulovlighet som eventuelt må kreves rettet etter plan- og bygningslovens bestemmelser.
Konsekvensen av dette ville i så fall være at det, med hjemmel i plan- og bygningsloven,
måtte pålegges reseksjonering. Dette kan ikke – slik vi leser Tingrettens dom – pålegges.»
Videre viser kommunen til at det er dokumentert at det er seksjonert til næringsformål, og
at det innebærer at det ikke er seksjonert i strid med reguleringsplanens formål. Klager
v/advokat mener at kommunen misforstår og at de i sitt svar ikke drøfter sakens sentrale
spørsmål, og anmoder kommunen på nytt å iverksette ulovlighetsoppfølging. Kommunen
opplyser i sitt foreløpige svar til klager v/advokat at de avventer revisjonens vurdering av
saken og påfølgende politiske vedtak, samt kommuneadvokatens vurdering.
Revisjonens vurdering
Gjenstand for vurdering i saken er kommunens saksbehandlingspraksis i forhold til plan- og
bygningsloven og eierseksjonsloven. Det overordnede ansvaret for disse lovene er plassert i
ulike departementer, henholdsvis Klima- og miljødepartementet (tidligere
Miljøverndepartementet) og Kommunal- og moderniseringsdepartementet (tidligere
Kommunal- og regionaldepartementet). Også i kommunen er ansvaret for forvaltningen av
lovverket plassert på ulike steder. Forvaltningen av plan- og bygningsloven er plassert i
Seksjon for regulering og teknisk drift, mens forvaltningen av eierseksjonsloven ligger hos
Seksjon for kultur, miljø og byutvikling (tidligere Miljø og samfunnsutvikling).
Samtlige av kommunens vedtak i saken har vært påklaget og klagebehandlet. Tilnærmet
alle politiske avgjørelser i saken har vært fattet med dissens. Flere av temaene som har
vært gjenstand for vurdering i denne saken er allerede avklart i form av rettsavgjørelse eller
vedtak fra Fylkesmannen. Verken tingretten eller Fylkesmannen har imidlertid vurdert alle
relevante sider ved kommunens saksbehandling.
Vi vil her konsentrere oss om det som fremstår som det sentrale vurderingstema på
nåværende tidspunkt – kommunens tolkning av seksjoneringsforbudet. Vi vil imidlertid også
kommentere enkelte deler av saksbehandlingen for øvrig.
Vi er enig med kommunen i at så lenge arealplanformålet er næring, kan man ikke forby
seksjonering til «næring» med hjemmel i eierseksjonsloven. Vi er også enig i at en
organisasjonsmodell som legger opp til salg og tilbakeleie i minimum ni måneder i året
faller inn under definisjonen «næringsformål». Dette er i tråd med tingrettens dom.
Tingretten tar imidlertid ikke stilling til reguleringsplanens gyldighet eller hvordan planens
seksjoneringsforbud skal tolkes.
17
Reguleringsplanens gyldighet
Plan- og bygningsloven har bestemmelser som setter rammer for hva en reguleringsplan
kan regulere. Slik bestemmelsen er utformet i dagens lov14, er oppregningen av forhold som
kan reguleres uttømmende. Slik var det ikke etter tidligere lov15. Forutsetningen var likevel,
også ved tidligere lovregulering, at bestemmelsene i planen måtte ligge innenfor lovens
ramme. Reguleringsplanen kunne således ikke gi bestemmelser om økonomiske forhold
eller plikter/rettigheter.16 Dagens lovbestemmelse er i utgangspunktet en videreføring av
tidligere lovregulering. Regulering av eierforhold, herunder bestemmelser som forbyr
seksjonering, er nevnt uttrykkelig i forarbeidene, som forhold reguleringsplanen ikke kan gi
bestemmelser om.17 Det fremgår videre at reguleringsplanen likevel kan sette forbud mot
oppdeling av turistanlegg, for eksempel forbud mot å fradele utleieenheter som er planlagt
for felles næringsdrift.18
Seksjonering og fradeling regulerer i utgangspunktet to ulike rettsforhold. Seksjonering er
en oppdeling av eierskapet til et gårds- og bruksnummer, i form av sameieandeler. Til hver
seksjonert sameieandel er det knyttet en enerett til bruk av en andel.19 Som seksjonseier
disponerer man således et eksklusivt areal av eiendommen. Ved fradeling av eiendom, blir
den eksisterende eiendommen delt, og det blir opprettet en egen selvstendig eiendom med
eget gårds- og bruksnummer. Ut i fra forarbeidene kan det se ut som om det ikke er
anledning til å innta seksjoneringsforbud i en reguleringsplan, men at det kan gis
bestemmelser som setter forbud mot fradeling. Når forarbeidene nevner fradeling og
seksjonering i sammenheng, kan det imidlertid også forstås som at seksjonering er en form
for fradeling som kan forbys gjennom reguleringsbestemmelser, slik både Fylkesmannen og
Miljøverndepartementet har tolket det. Vi legger derfor til grunn at reguleringsplanen er
gyldig.
Tolkning av seksjoneringsforbudet
Hva gjelder tolkningen av reguleringsplanens seksjoneringsforbud oppfatter vi kommunen
slik at de har foretatt en innskrenkende tolkning av forbudet, og at det kun omfatter
seksjonering til boligformål. En slik tolkning, vil etter vår oppfatning, innebære at
seksjonering til «næringsformål» ikke bare er tillatt etter eierseksjonsloven, men at det
også er i tråd med reguleringsplanen å bygge på den seksjonerte eiendommen – gitt at det
er seksjonert til «næring». Vi kan imidlertid ikke se av sakens dokumenter at kommunen
har foretatt noen selvstendig vurdering av innholdet i seksjoneringsforbudet, og slik vi
oppfatter kommunen mener de å finne støtte for sin tolkning i tingrettens dom. Tingretten
er imidlertid tydelig på at de ikke har tatt stilling til hvordan seksjoneringsforbudet skal
tolkes. Revisjonen kan derfor ikke se at kommunen har hjemmel for sin tolkning i dommen,
men heller ikke i lov, forarbeider, føringer fra departementet eller reguleringsplanen.
Det kan oppfattes som urimelig at seksjonering kan innvilges etter ett regelverk
(eierseksjonsloven), for deretter være grunnlag for å nekte utbygging eller for å iverksette
ulovlighetsoppfølging etter et annet (plan- og bygningsloven). Dette kan være et argument
14
Plan- og bygningslov av 27.06.2008.
Plan- og bygningslov av 14.06.1985.
16
Rundskriv T-2001-1381.
17
Ot.prp.nr.32 (2007-2008).
18
I miljøverndepartementets brosjyre/veiledning til § 12-7 er denne tolkningen tydeliggjort
ytterligere: ”Det kan likevel gis bestemmelser som setter forbud mot oppdeling av turistanlegg hvis
dette vil hindre eller vesentlig vanskeliggjøre formålet med reguleringen til turistformål., f.eks. forbud
mot å fradele utleieenheter som er planlagt for felles næringsdrift.”
19
I et ordinært sameie, som ikke er seksjonert, har sameierne bare bruksrett til en ideell andel av
eiendommen.
15
18
for en innskrenkende tolkning av bestemmelsens ordlyd. Revisjonen finner imidlertid at det
foreligger andre hensyn som må veie tyngre når seksjoneringsforbudet skal tolkes.
For det første er tingrettens dom tydelig på at eierseksjonsloven og plan- og bygningsloven
gjelder uavhengig av hverandre, og at selv om vilkårene for seksjonering er oppfylt, vil ikke
det medføre at tiltaket blir lovlig etter plan- og bygningsloven, men at tiltak mot ulovlige
forhold må gjøres med hjemmel i plan- og bygningsloven. Tilsvarende oppfatning
fremkommer også i Kommunal- og regionaldepartementets brev til Fylkesmannen i
etterkant av rettsaken.
I tråd med alminnelig rettskildelære finner vi det også naturlig å ta utgangspunkt i
reguleringsbestemmelsens ordlyd – som ikke tar hensyn til seksjoneringens formål. Et
seksjoneringsforbud som ikke omfatter mer enn seksjonering til «boligformål», ville heller
ikke hatt selvstendig betydning, da slik seksjonering uansett ikke kan innvilges etter
vilkårene i eierseksjonsloven.
En tolkning i tråd med ordlyden har, etter vår oppfatning, også støtte i
formålsbetraktninger. Vi viser til at utbygger ønsket å kombinere formålene «hotelldrift»
med «fritidsbebyggelse for selveie», som rådmannen (under tvil) også innstilte på. Dette
møtte politisk motstand, og reguleringsplanens formål ble bevisst endret til
«turist/hotellanlegg tillatt bruk av utleie», kombinasjonen av formålene i tid utgikk, og det
ble satt et forbud mot seksjonering. Slik vi oppfatter saken var formålet med endringene å
hindre bygging av private ferieboliger. Selv om seksjonering i utgangspunktet regulerer
eierforhold, kan en seksjonering også få betydning for arealbruken. Ved å seksjonere
utleieenhetene, vil den enkelte seksjon kunne selges, og få ulike eiere, med eksklusiv rett til
å bruke arealet innenfor det som er tillatt innenfor arealplanformålet «næring»,
eksempelvis gjennom et konsept med salg og tilbakeleie. Konseptet med salg og tilbakeleie
er en måte å kombinere bruk av hyttene som privat fritidsbolig, samtidig som hyttene blir
benyttet til utleie. Selv om denne organisasjonsmodellen, under visse forutsetninger20,
faller inn under definisjonen næringsformål, blir ikke tiltaket automatisk i tråd med
reguleringsplanen. Vi mener det er nærliggende å tolke reguleringsbestemmelsen slik at
seksjoneringsforbudet var satt, også for å hindre en slik bruk, som etter vår oppfatning er
en form for privatisering.
Slik vi oppfatter departementet er dette også deres syn på saken. Vi viser spesielt til at
departementet, ved sin vurdering av planen, viste til at det tidligere var lagt opp til et
konsept med salg og tilbakeleie, men at utleiehyttene nå var knyttet direkte til hotellet –
hyttene kunne ikke gjøres om til private hytter uten reguleringsendring. Departementet
forutsatte også at heller ikke annen ytterligere privatisering ble tillatt. Slik vi oppfatter
departementet handler det ikke bare om å hindre etablering av private fritidsboliger, men
også andre tiltak som kan virke privatiserende på området. I et slikt perspektiv er det ikke
utelukket at seksjonering, og salg og tilbakeleie, faller inn under departementets definisjon
av tiltak som kan virke privatiserende.
Vi registrerer at utbygger mener at det ikke foreligger hjemmel til å ulovlighetssanksjonere
seksjonering når eierseksjonsloven gir et rettskrav på seksjonering. Slik vi oppfatter
lovverket, tingrettens dom og departementets uttalelser er det ikke seksjoneringen som må
følges opp, men byggetillatelsen etter at det er seksjonert. En reguleringsplan er juridisk
bindende, slik at tiltak i strid med planen ikke er tillatt, uavhengig av eierseksjonsloven.
Planen er bindende både for private og offentlige virksomheter, samt kommunens egen
20
Dette forutsetter tilbakeleie i minst ni måneder.
19
virksomhet. Kommunen har plikt til å følge opp overtredelser av bestemmelser gitt i
reguleringsplanen.
Konklusjon
Forutsatt at vi har oppfattet saken riktig vil seksjonering av hyttene på felt 5-6 og bruk av en
organisasjonsmodell som legger opp til salg og tilbakeleie innebære en form for
privatisering som vil være i strid med reguleringsplanens grunnleggende formål og
forutsetning. Dette innebærer at seksjonering må tillates etter eierseksjonsloven, men at
kommunen samtidig må sørge for at seksjoneringsforbudet håndheves ved utbygging på
eiendommen. Etter vår oppfatning er denne tolkningen også i overensstemmelse med
tingrettens dom og rettskildene for øvrig.
Andre forhold ved saksbehandlingen
Revisjonen vil her bemerke også andre forhold ved kommunens behandling av saken:
Saksbehandlingen i forbindelse med avtalen med utbygger som skulle presisere
reguleringsplanen har flere svakheter. Avtalen ble behandlet i Bystyret uten at den hadde
vært vurdert av Planutvalget. Kommunen unnlot å ta stilling til uklarhetene og uenighetene
knyttet til avtalens innhold, og vurderte heller ikke avtalen etter at departementet hadde
uttalt seg om reguleringsplanen. Det viser seg at avtalen inneholdt en bruk av arealene
som var i strid med arealplanformålet, og slik vi tolker det, også i strid med
reguleringsplanens forutsetninger om å hindre ytterligere privatisering. Først etter at
Fylkesmannen vurderte at innholdet i avtalen legger til rette for en bruk av hyttene som
skiller seg lite fra en ordinær hytteeiers bruk av fritidsbolig, og at den vil være i strid med
reguleringsplanen, opphørte avtalen. Avtalen har ikke samme status som
reguleringsplanen, og dersom det viser seg at avtalen åpner for en bruk av hyttene i strid
med reguleringsplanen, er det reguleringsplanen som gjelder. Dette er også bakgrunnen for
at vi ikke har lagt vekt på avtalen ved vår tolkning av reguleringsplanen.
Slik det fremgår av fakta i saken har kommunens saksbehandling knyttet til
rammetillatelsen også svakheter. Kommunen innvilget tillatelse, bevisst uten å ta stilling til
det sentrale vurderingstemaet – om tiltaket som skulle gjennomføres var i tråd med
reguleringsplanen. Som klageinstans opphevet Fylkesmannen derfor vedtaket. Det ble
heller ikke gjort noen vurderinger av tiltakets tilknytning til hotellet, selv om dette var en
forutsetning for departementets godkjenning av reguleringsplanen.
Ved kommunens nye behandling av saken ser vi at det foreligger opplysninger i saken som
berettiger en tvil knyttet til bruken av hyttene og forholdet til reguleringsplanen. Som
kommunen og Fylkesmannen, mener også vi at sannsynligheten for at gitte opplysninger er
uriktige ikke kan vektlegges i forbindelse med saksbehandlingen. Som også Fylkesmannen
presiserer, må imidlertid kommunen følge opp at fremtidig bruk er i samsvar med
reguleringsplanen. Kommunen har ikke dokumentert at de har foretatt en slik oppfølging,
selv ikke etter at klagerne ba kommunen om å følge opp saken, da de hadde opplysninger
om at det var inngått salgsavtaler som la til rette for en bruk av bebyggelsen i strid med
reguleringsplanen.
Også vedtatt igangsettelsestillatelse for felt 5-6 gnr. 105 bnr 297 ble opphevet av
Fylkesmannen. Dette skyldtes først og fremst mangler knyttet til vurdering av
parkeringsdekning. Revisjonen har ikke gått nærmere inn på denne delen av saken, men vi
har enkelte kommentarer til saksbehandlingen i denne fasen.
20
Utbygger mener at det ikke kan stilles krav om rettslig tilknytning mellom hotelldriften og
utleiehyttene, og at dette er stadfestet av Fylkesmannen. Heller ikke kommunen mener at
det kan stilles krav om at driften skal knyttes opp mot hotellet. Etter revisjonens vurdering
var imidlertid direkte tilknytning til hotellet en forutsetning for departementets
godkjenning av reguleringsplanen. Slik vi leser Fylkesmannens stadfestelse av
rammetillatelsen, forutsetter også disse en tilknytning til hotellet når de viser til
Miljøverndepartementets prinsipputtalelse som forutsetter nettopp dette.
Vi mener også at saksbehandlingen knyttet til seksjonering, i etterkant av behandlingen i
Oslo tingrett, har svakheter. Resultatet av tingrettens dom var at Fylkesmannens vedtak ble
ugyldig. Slik fakta viser valgte imidlertid kommunen å innvilge seksjonering før
Fylkesmannen hadde fått anledning til å omgjøre sitt eget vedtak. Etter revisjonens
vurdering var dette uheldig for kommunens videre behandling av saken. Fakta viser at
kommunen ikke foretar noen skriftlig vurdering av om vilkårene for seksjonering er oppfylt,
og har heller ikke presisert overfor utbygger at seksjoneringsforbudet i reguleringsplanen
fortsatt gjelder, slik Miljøverndepartementet anbefalte at ble gjort i forbindelse med ny
behandling av saken.
Hva gjelder saksbehandlingen knyttet til igangsettelsestillatelse knyttet til felt 1-4 viser
fakta at kommunen vurderer seksjoneringsforbudet selv om dette ikke er relevant for
vurderingen, da eiendommen ikke var seksjonert eller begjært seksjonert.
Samlet sett er det vår oppfatning at kommunen ved flere anledninger unngår å ta stilling til
sentrale vurderingstemaer, og unnlater å oppklare uenigheter. Allerede ved vedtakelsen av
reguleringsplanen kunne og burde planformålet vært spesifisert og klargjort.
Våre tolkninger er ikke sammenfallende med kommunens på avgjørende punkter. Gitt at
våre tolkninger er riktige, fremstår det som om kommunen misforstår flere sentrale
elementer i saken. Et praktisk eksempel som tydeliggjør dette, er brevet fra klagerne hvor
de ber om en bekreftelse på at bygging etter at eiendommen er seksjonert vil være i strid
med reguleringsplanen. Kommunen svarer at seksjonering kan skje så lenge formålet er i
innenfor arealplanformålet, og at de ikke kan ha noen annen oppfatning enn
staten/tingretten. Videre skriver kommunen i neste brev at de behandler søknad om
igangsettelsestillatelse under forutsetning av at seksjonering ikke kan nektes, og kan ikke få
virkning for rammetillatelse og igangsettelsestillatelse. Kommunen foretar her en
sammenblanding av regelverk som det etter vår vurdering ikke er rettslig dekning for. Det
fremstår som uklart for revisjonen hva som er årsaken til overnevnte vurdering, og også
andre vurderinger i saken. Flere forhold kan imidlertid ha hatt betydning, blant annet kan
det se ut som om sentrale uttalelser ikke har vært tilgjengelig eller kjent for
saksbehandlerne, da disse ikke har vært arkivert på de aktuelle sakene.
Rolvsøy, 9. september 2015
Anders Svarholt (sign.)
oppdragsansvarlig revisor
Lene Brudal (sign.)
forvaltningsrevisor
21
Vedlegg: Dokumentliste
Følgende dokumenter er sentrale for faktafremstillingen:
 Møtebok fra Bystyrets behandling av forslag til reguleringsplan for Hankø brygge,
saksnr. 28/06, dato 16.2.2006
 Møtebok fra Bystyrets behandling av avtale om drift av sommerturistanlegget Hankø
Brygge, saksnr. 27/06, dato 16.2.2006
 Avtale mellom kommunen og utbygger 19.10.2006
 Fylkesmannens behandling av klage på reguleringsplan, 13.4.2007
 Fylkesmannens behandling av lovlighetsklage på kommunestyrets vedtak om
reguleringsplan, 16.4.2007
 Brev fra Miljøverndepartementet til kommunen, 20.7.2007
 Brev fra Miljøverndepartementet til kommunen, 6.3.2008
 Møtebok fra Planutvalgets behandling av søknad om rammetillatelse, saksnr. 74/09,
dato 16.4.2009
 Møtebok fra Planutvalgets behandling av klagen, saksnr. 112/09, 25.6.200921
 Oversendelse av klagesak til behandling hos Fylkesmannen, 14.7.2009
 Fylkesmannens behandling av klage på vedtak om rammetillatelse, 7.10.2009
 E-post korrespondanse mellom Miljøverndepartementet og klager, 7.10.2009
 Rådmannens innstilling til ny behandling av søknad om rammeavtale, 14.10.2009
 Møtebok fra Planutvalgets nye behandling av søknad om rammetillatelse,
saksnr.155/09, 15.10.200922
 Brev fra kommunen til utbygger med orientering om planutvalgets vedtak, datert
21.10.2009
 Møtebok fra Planutvalgets behandling av klage på vedtak om rammetillatelse, saksnr.
175/09, 10.12.2009
 Fylkesmannens behandling av klage på nytt vedtak om rammetillatelse, 21.1.2010
 E-post fra utbygger til kommunen, 25.1.2010
 Brev fra kommunen til utbygger, 28.1.2010
 E-post fra utbyger til kommunen, 28.1.2010
 Brev fra klager v/advokat til kommunen, 17. 2.2010
 Brev fra klager v/advokat til Fylkesmannen, 4.3.2010
 Møtebok fra Bystyrets behandling av opphør av avtale om drift av turist-/hotellanlegget
Hankø Brygge, saksnr. 26/10, 25.3.2010
 Møtebok fra Planutvalgets behandling av søknad om igangsettelsestillatelse, saksnr.
4/11, 2.2.2011
 Møtebok fra Planutvalget behandling av klage på vedtak om igangsettelsestillatelse,
saksnr. 33/11, 17.3.2011
 Fylkesmannens behandling av klage på vedtak om igangsettelsestillatelse, 13.5.2011
 Møtebok fra Planutvalgets nye behandling av søknad om igangsettelsestillatelse,
saksnr. 62/11, 19.5.2011
 Møtebok fra Planutvalgets behandling av klage på nytt vedtak om
igangsettelsestillatelse, saksnr. 76/11, 23.6.2011
 Fylkesmannens behandling av klage på nytt vedtak om igangsettelsestillatelse,
25.8.2011
21
Revisjonen har ikke funnet dette dokumentet i saken. Dokumentet er imidlertid tilgjengelig på
kommunens nettsider. Det er også vist til dokumentet i «Oversendelse av klagesak til behandling»
(datert 14.7.2009).
22
Revisjonen har ikke funnet dette dokumentet i saken. Dokumentet er imidlertid tilgjengelig på
kommunens nettsider. Det er også vist til dokumentet i brev til utbygger som orienterer om vedtaket
(datert 21.10.2009). Rådmannens innstilling (datert 14.10.2009) er arkivert i saken.
22










































Begjæring om oppdeling i seksjoner, 21.11.2011 og 26.3.2012
Brev fra kommunen til Fylkesmannen, 16.4.2012
Brev fra Fylkesmannen til kommunen, 10.5.2012
E-post fra Miljøverndepartementet til kommunen, 16.5.2012
Svar på søknad om seksjonering - avslag, 22.5.2012
Opprettholdelse av avslag på søknad om seksjonering, 31.5.2012
Fylkesmannens behandling av klage på avslag på søknad om seksjonering, 26.9.2012
Brev fra utbygger til Fylkesmannen i Østfold, 1.10.2012
E-post korrespondanse mellom Fylkesmannen og Kommunal og
regionaldepartementet, 30.10.2012
Brev fra Miljøverndepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet, 7.11.2012
Brev fra Kommunal- og regionaldepartementet, 27.11.2012
Brev fra Miljøverndepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet, 19.12.2012
Dom fra Oslo tingrett, 9.3.13, sak 12-175820TVI-OTIR/03
Brev fra Kommunal- og regionaldepartementet til Fylkesmannen, 22.4.2013
E-post fra utbygger til kommunen, 23.4.2013
E-post korrespondanse mellom kommunen og tingretten, 23.4.2013
Brev fra klager v/advokat til kommunen, 30.4.2013
Brev fra kommunen til klager v/advokat, 27.5.2013
E-post fra utbygger til kommunen, 28.5.2013
Brev fra klager v/advokat til kommunen, 3.6.2013
Søknad om igangsettelsestillatelse, 11.6.2013
E-post fra utbygger til kommunen, 17.6.2013
Brev fra kommunen til klager v/advokat, 19.6.2013
Brev fra kommunen v/advokat til kommunen, 4.7.2013
Brev fra kommunen til klager v/advokat, 30.9.2013
Brev fra klager v/advokat til kommunen, 1.10.2013
E-post fra klager til kommunen, 17.10.2013
Brev fra klager v/advokat til Fylkesmannen, 2.12.2013
Brev fra Fylkesmannen til kommunen, 27.1.2014
Møtebok fra Planutvalgets behandling av søknad om igangsettelsestillatelse, saksnr.
27/14, 24.4.2014
Brev fra klager v/advokat til kommunen, 25.4.2014
Brev fra kommunen til klager v/advokat, 21.5.2014
Brev fra klager v/advokat til kommunen, 4.6.2014
Brev fra kommunen til klager v/advokat, 2.7.2014
Fylkesmannens behandling av klage på avvisningsvedtak, 25.9.2014
Brev fra kommunen til ansvarlig søker, 17.10.14
Møtebok fra Planutvalgets behandling av klage på igangsettelsestillatelse, saksnr.
94/14, 27.11.2014
Fylkesmannens behandling av klage på vedtak om igangsettelsestillatelse, 15.1.2015
Brev fra klager v/advokat til kommunen, 2.3.2015
Brev fra kommunen til klager v/advokat, 16.6.2015
Brev fra klager v/advokat til kommunen, 22.6.2015
Brev fra kommunen til klager v/advokat, 26.6.2015
23
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/171
42
139085/2015
106-192
Anne-Karin F. Pettersen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Fredrikstad
Møtedato
24.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/24
Revisjonens undersøkelse av tips anbudssak
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Notat vedrørende tips om anbudssak, tas til orientering
Fredrikstad, 26.8 2015
Vedlegg
«Notat vedrørende mistanke om salg av anbudsopplysninger», datert 5.8 2015, unntatt
offentlighet, jfr. offl. § 24 1. og 2. ledd
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
KU-sak 15715, 8.5 2015 unntatt offentlighet, jfr. offl. § 24 1. og 2. ledd
KU-sak 15/8, 24.4 2015 unntatt offentlighet, jfr. offl. § 24 1. og 2. ledd
Saksopplysninger
Revisjonen orienterte om innkommen varsling i møtet 24.4 2015 angående lekkasje av
fortrolige opplysninger knyttet til en anskaffelse. Revisjonen ga en statusrapport i møtet 8.5
2015 og fikk i oppdrag å jobbe videre med saken.
Vi viser til notatet for nærmere redegjørelse for undersøkelsene som er gjort og tiltakene
som er iverksatt.
Vurdering
Etter revisjonens vurdering er det ikke formålstjenlig å bruke ytterligere ressurser på saken,
så lenge vedkommende som tipset ikke ønsker å avsløre identiteten til «selgeren».
Revisjonen skriver at rådmannen er gjort kjent med forholdet og et viktig tiltak er allerede
iverksatt fra rådmannens side. Det er også forslått ytterligere tiltak, som vil redusere
fremtidig risiko for at lignende situasjoner skal oppstå.
Sekretariatet mener at kontrollutvalget kan slutte seg til revisjonens forslag om at notatet tas
til orientering.
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/156
13
151493/2015
106-186
Anne-Karin F. Pettersen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Fredrikstad
Møtedato
24.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/25
Bestilling til kontrollutvalget fra bystyret - ang. Kongstenbadet
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Kontrollutvalget viser til bystyrets vedtak i sak 65/15, pkt. 4. og ber revisjonen om å
gjennomgå forprosjekt og grunnlaget for investeringsbudsjettet for å avdekke årsaken til
kostnadsavviket.
2. Undersøkelsen gjøres innenfor de ressursrammene som er avtalt i møtet.
3. Notat utarbeides til februarmøtet 2016.
Fredrikstad, 16.9 2015
Vedlegg
Bystyresak 65/15, 19.6 2015
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
(se bystyresaken)
Saksopplysninger
Rehabilitering av Kongstenbadet ble vedtatt av Bystyret 17.10.2013, sak 88/13, med en
brutto budsjettramme på 95 millioner kroner.
Gjennomføring av fase 2 var til politisk behandling i mai/juni 2015
 Kulturutvalget 20.05.2015 32/15
 Formannskapet 04.06.2015 96/15
 Bystyret 18.06./19.06.2015 65/15
Rådmannen skriver i saken til bystyret at «forprosjektet som danner grunnlag for budsjettet
på kroner 95 millioner inkl. mva. ble utarbeidet i 2013. I prosessen fra prosjektstart høsten
2014 er det avdekket flere forhold som ikke er medtatt, eller i tilstrekkelig grad vurdert i
forprosjektet.»
Bystyrets vedtak 19.06.2015:
1. Budsjett for rehabilitering av Kongstenbadet økes fra kroner 95 millioner til
kroner 173 millioner inkl. mva. stemmer (H 11+1, FrP 6, KrF 2, V 2)
2. Rehabiliteringen finansieres med kr 34,6 mill. i mva.-kompensasjon, kr 20,7 mill. i
spillemiddeltilskudd og kr 117,7 mill. i låneopptak.
3. Fase 2, innendørsanlegget, gjennomføres som beskrevet i alternativ 1 med foreslåtte
opsjoner.
4. Bystyret ber Kontrollutvalget om å gjennomgå forprosjektet og grunnlaget for
investeringsbudsjettet for å avdekke årsaken til kostnadsavviket.
5. Rådmannen bes om å vurdere utvidelse av innendørsbassenget til 8 baner med
kostnadsoverslag, i forbindelse med pågående bygningsarbeider.
6. Rådmannen bes om å undersøke muligheten for å realisere et utendørs mobilt
overbygg for 50-metersbassenget for bruk i vinterhalvåret.
Ref. pkt. 4 i vedtaket (bestilling til kontrollutvalget)
Begrunnelsen for bestillingen til kontrollutvalget fram går av saken som en «Kort
begrunnelse for eventuelt endret innstilling fra utvalgsleder:
I denne saken foreligger det ett stort avvik fra det vedtatte budsjettet og det nye
kostnadsoverslaget. Utvalgsleder mener derfor at det vil være riktig at
Kontrollutvalget undersøker grunnlaget for investeringsbudsjettet og prosessen.»
Vurdering
Vi viser til forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner § 4 ”Tilsyn og kontroll”
Her fremgår kontrollutvalgets ansvar og oppgaver. I departementets merknader til § 4
spesifiseres dette slik:
”Kontrollutvalget har ikke plikt til å behandle andre enn de saker som det får seg
forelagt fra kommunestyret, eller der det framgår av forskrift om revisjon i kommuner
og fylkeskommuner.
Dette betyr at kontrollutvalget har plikt til å behandle bestillingen fra bystyret.
Sekretariatet har diskutert oppdraget med Østfold kommunerevisjon, som skriver i en e-post
til sekretariatet (15.9):
«Undertegnede har brukt ca. tre timer på å gå igjennom bystyresaken fra 2013 og 2015,
statusrapportene til plan- og byggekomiteen, samt rapporten fra Cowi som lå til grunn for
den første bystyresaken.
Basert på det vi leser ut av disse dokumentene og under forutsetning av at det er lett å få
tilgang på nødvendig dokumentasjon fra kommunen, så antar jeg at Bystyrets bestilling vil
kunne besvares innenfor et timeantall på ca. 30-35 timer. Disse timene fordeler seg som
følger:
 Innhenting og gjennomgang av saksdokumenter – ca. 10 timer
 Intervjuer/ samtaler med prosjektleder i RTD, eier av prosjektet i enhet idrett og
prosjektansvarlig i Cowi – ca. 15 timer.
 Vurdering og oppsummering i et kortfattet notat – ca. 10 timer.
Da kommunen har brukt opp sin (forvaltningsrevisjons)ramme for 2015 vil oppdraget måtte
faktureres særskilt. Gjeldende timepris utgjør kr 890,- eksl mva. Dersom det skulle vise seg
at vi er nødt til å innhente rådgivende teknisk bistand i forbindelse med arbeidet, vil dette
medføre anslagsvis ytterligere fem timer. I tillegg vil vi måtte fakturere kommunen særskilt
for denne bistanden. Denne kostnaden vil i så fall bli fakturert til kostpris.
Revisjonen gjør imidlertid oppmerksom på at våre ressurser i utgangspunktet er bundet opp
i pågående undersøkelser og revisjoner ut 2015. Som utgangspunkt vil det derfor ikke være
mulig å levere sluttnotatet til kontrollutvalgsmøtet 11. desember, men i det første møtet i
2016. Dersom arbeidet i sin helhet blir gjennomført i januar 2016 foreslår vi at timene tas av
gjeldene ramme til forvaltningsrevisjon for 2016 (med tilleggsfakturering av eventuell innleid
bistand).»
Revisjonen skisserer her to alternativ som er ulike mht. kostnader og leveringstidspunkt.
1. Oppdraget utføres i løpet av høsten 2015 til en kostnad på ca. kr. 30 000,2. Oppdraget utføres på nyåret til en kostnad på ca. kr. 4000-5000,Et tredje alternativ er at sekretariatet få mandat til å innhente tilbud fra eksterne
konsulentfirma. Da kan vi legge fram ulike tilbud i desembermøtet (evt. i et ekstraordinært
møte i november) og sannsynligvis få levert en rapport til desember- eller februarmøtet.
Dette alternativet vil i så fall bli det dyreste (30-35 timer+ til markedspris).
Sekretariatet foreslår at revisjonens timeressurs hentes fra forvaltningsrevisjonstimene for
2016. Behov for å innhente teknisk kompetanse finansieres med midler fra kontrollutvalgets
budsjett. (avsetning til ad-hoc-oppgaver). Dette er det mest kostnadsbesparende
alternativet.
Bestilling til revisjonen: (se foran i saken)
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2011/11363
11
89320/2015
614
Tom Hermansen
Møtebok
Behandlet av
Kulturutvalget
Formannskapet
Bystyret
Møtedato
20.05.2015
04.06.2015
18.06./19.06.2015
Utvalgssaksnr.
32/15
96/15
65/15
Kongstenbadet - gjennomføring av fase 2
Utvalgsleders innstilling
Utvalgsleder anbefaler kulturutvalget å fatte gi følgende innstilling til formannskapet:
1. Budsjett for rehabilitering av Kongstenbadet økes fra kroner 95 millioner til
kroner 173 millioner inkl. mva.
2. Rehabiliteringen finansieres med kr 34,6 mill. i mva.-kompensasjon, kr 20,7 mill. i
spillemiddeltilskudd og kr 117,7 mill. i låneopptak.
3. Fase 2, innendørsanlegget, gjennomføres som beskrevet i alternativ 1 med foreslåtte
opsjoner.
4. Bystyret ber Kontrollutvalget om å gjennomgå forprosjektet og grunnlaget for
investeringsbudsjettet for å avdekke årsaken til kostnadsavviket.
Fredrikstad, 13. mai 2015
Kulturutvalgets behandling 20.05.2015:
På vegne av Krf fremmet representanten Helge Hovland følgende endringsforslag:
1. Bystyret ber Kontrollutvalget om å gjennomgå forprosjektet og grunnlag for
investeringsbudsjettet for å avdekke årsaken til kostnadsavviket.
2. Når kontrollutvalget har levert sin rapport, utarbeides det en tilstandsrapport og et
nytt forprosjekt for rehabilitering av innendørsbassenget.
3. På bakgrunn av hva som fremkomme under pkt 1 og 2, fremmes det en ny sak til
politisk behandling om en eventuell rehabilitering av innendørsbassenget.
Votering:
Utvalgsleders innstilling vedtatt med 6 stemmer (SV PP 3Ap V) mot 3 stemmer (Krf FrP H)
som ble avgitt for forslaget fra Krf.
Kulturutvalgets innstilling 20.05.2015:
1. Budsjett for rehabilitering av Kongstenbadet økes fra kroner 95 millioner til kroner
173 millioner inkl. mva.
2. Rehabiliteringen finansieres med kr 34,6 mill. i mva.-kompensasjon, kr 20,7 mill. i
spillemiddeltilskudd og kr 117,7 mill. i låneopptak.
3. Fase 2, innendørsanlegget, gjennomføres som beskrevet i alternativ 1 med foreslåtte
opsjoner.
4. Bystyret ber Kontrollutvalget om å gjennomgå forprosjektet og grunnlaget for
investeringsbudsjettet for å avdekke årsaken til kostnadsavviket.
Formannskapets behandling 04.06.2015:
Rådmann ved saksbehandler Andre Flatner orienterte til saken.
På vegne av H og FrP fremmet Peter Kuran (H) følgende forslag:
1. Bystyret ber Kontrollutvalget om å gjennomgå forprosjektet og grunnlag for
investeringsbudsjettet for å avdekke årsaken til kostnadsavviket.
Side 1 av 9
2. Når kontrollutvalget har levert sin rapport, utarbeides det en tilstandsrapport og et nytt
forprosjekt for rehabilitering av innendørsbassenget
3. På bakgrunn av hva som fremkommer under pkt 1 og 2, fremmes det en ny sak til
politisk behandling om en eventuell rehabilitering, samt en betenkning med mulig
relokalisering av innendørsbassenget.
Votering:
Kulturutvalgets innstilling ble vedtatt med 8 stemmer (Ap 6, SV 1, Sp 1) mot 5 stemmer (H 3,
FrP 2) som ble avgitt for forslag fremmet av Peter Kuran.
Formannskapets innstilling 04.06.2015 til Bystyret:
1. Budsjett for rehabilitering av Kongstenbadet økes fra kroner 95 millioner til
kroner 173 millioner inkl. mva.
2. Rehabiliteringen finansieres med kr 34,6 mill. i mva.-kompensasjon, kr 20,7 mill. i
spillemiddeltilskudd og kr 117,7 mill. i låneopptak.
3. Fase 2, innendørsanlegget, gjennomføres som beskrevet i alternativ 1 med foreslåtte
opsjoner.
4. Bystyret ber Kontrollutvalget om å gjennomgå forprosjektet og grunnlaget for
investeringsbudsjettet for å avdekke årsaken til kostnadsavviket.
Bystyrets behandling 19.06.2015:
Per Lebesby (KrF) tok opp forslag fra H og FrP fra formannskapet.
På vegne av Ap, SV, Sp, Pp og Bym fremmet Camilla Sørensen Eidsvold (SV) følgende
tilleggsforslag:
5. Rådmannen bes om å vurdere utvidelse av innendørsbassenget til 8 baner med
kostnadsoverslag, i forbindelse med pågående bygningsarbeider.
6. Rådmannen bes om å undersøke muligheten for å realisere et utendørs mobilt
overbygg for 50-metersbassenget for bruk i vinterhalvåret.
Votering:
Forslag fra Per Lebesby fikk 22 og falt.
Formannskapets innstilling ble vedtatt med 31 stemmer (Ap 26,SV 2, Sp 1, Pp 1, Bym1) mot
22 stemmer (H 11, FrP 7, KrF 2, V 2).
Tilleggspunkt 5 fra Camilla Sørensen Eidsvold ble vedtatt med 38 stemmer (Ap 26, SV 2,
Sp 1, Pp 1, Bym 1, FrP 7) mot 15 stemmer (H 11, KrF 2, V 2).
Tilleggspunkt 6 fra Camilla Sørensen Eidsvold ble vedtatt med 38 stemmer (Ap 26, SV 2,
Sp 1, Pp 1, Bym 1, FrP 7) mot 15 stemmer (H 11, KrF 2, V 2).
Bystyrets vedtak 19.06.2015:
1. Budsjett for rehabilitering av Kongstenbadet økes fra kroner 95 millioner til
kroner 173 millioner inkl. mva. stemmer (H 11+1, FrP 6, KrF 2, V 2)
2. Rehabiliteringen finansieres med kr 34,6 mill. i mva.-kompensasjon, kr 20,7 mill. i
spillemiddeltilskudd og kr 117,7 mill. i låneopptak.
3. Fase 2, innendørsanlegget, gjennomføres som beskrevet i alternativ 1 med foreslåtte
opsjoner.
4. Bystyret ber Kontrollutvalget om å gjennomgå forprosjektet og grunnlaget for
investeringsbudsjettet for å avdekke årsaken til kostnadsavviket.
5. Rådmannen bes om å vurdere utvidelse av innendørsbassenget til 8 baner med
kostnadsoverslag, i forbindelse med pågående bygningsarbeider.
6. Rådmannen bes om å undersøke muligheten for å realisere et utendørs mobilt
overbygg for 50-metersbassenget for bruk i vinterhalvåret.
Side 2 av 9
Fredrikstad, 25.06.2015
Rett utskrift
Anita Simensen
møtesekretær
Utskrift til:
Virksomhet idrett v/ Tom Hermansen
Kommunalsjef Asbjørn Borge
Plan- og økonomiavdelingen v/ Egil Olsen
Kort begrunnelse for eventuelt endret innstilling fra utvalgsleder
I denne saken foreligger det ett stort avvik fra det vedtatte budsjettet og det nye
kostnadsoverslaget. Utvalgsleder mener derfor at det vil være riktig at
Kontrollutvalget undersøker grunnlaget for investeringsbudsjettet og prosessen.
Rådmannens kommentar
Ingen kommentarer.
Rådmannens forslag til innstilling
1. Budsjett for rehabilitering av Kongstenbadet økes fra kroner 95 millioner til
kroner 173 millioner inkl. mva.
2. Rehabiliteringen finansieres med kr 34,6 mill. i mva.-kompensasjon, kr 20,7 mill. i
spillemiddeltilskudd og kr 117,7 mill. i låneopptak.
3. Fase 2, innendørsanlegget, gjennomføres som beskrevet i alternativ 1 med foreslåtte
opsjoner.
4. Videre utvikling av anlegget med eventuelt nye attraksjoner og publikumstilbud jf. øvrige
opsjoner i saken, vurderes i kommende handlingsplan.
Sammendrag
Rehabilitering av Kongstenbadet ble vedtatt av Bystyret 17.10.2013, sak 88/13, med en
brutto budsjettramme på 95 millioner kroner. Arbeidet med rehabilitering av uteanlegget
pågår, og det planlegges åpning 29. juni 2015.
Prosjektet har avdekket flere forhold som ikke er vurdert, eller tilstrekkelig vurdert i
forprosjektet som lå til grunn for budsjettvedtaket. Hovedårsakene til dette er at klimaskallet
(vegger og tak) og bærekonstruksjon er dårligere enn forutsatt, omfang av endringer i
garderobeanlegget for å tilfredsstille krav til universell utforming, samt utfordringer knyttet til
avvanning og overflater utvendig er større enn forventet. Ut over selve rehabiliteringen
kommer behov for nye, moderne løsninger som drukningsalarm, billettering, nytt gjerde og
nye tilbud til brukerne med fokus på barn og familier.
Totalt anbefales det å øke budsjettrammen fra kroner 95 millioner til kroner 173 millioner
inkl. mva. Alternativt beskrives det en mindre omfattende rehabilitering av svømmehallen
hvor klimaskallet beholdes, samt foreslåtte opsjoner ikke gjennomføres. Budsjettrammen må
i dette tilfelle økes til totalt kroner 134,4 millioner inkl. mva. Dette alternativet tilfredsstiller
ikke krav til universell utforming fullt ut, og vil trolig innebære avkortning av
spillemiddeltilskudd.
Dersom budsjettrammen ikke økes vil det medføre økt forfall og en meget usikker
driftssituasjon for svømmehallen.
Videre arbeider som omfatter ytterligere kvalitetssikring av økonomiske kalkyler og
forutsetningene i prosjektets fase 2 vil pågå frem til uke 25. Det er tatt høyde for 15 %
risikomargin av byggekostnadene.
Side 3 av 9
Vedlegg
1 Plan og fasadetegning - alternativ 1
2 Plan og fasadetegning - alternativ 1
3 Plan og fasadetegning - alternativ 1
4 Utenomhusplan
5 Kongstenbadet - fremdriftsplan
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
2011/11363 Kongstenbadet – rehabiliteringsplan vedtatt av Bystyret 17.10.2013
Saksopplysninger
Plan for rehabilitering av Kongstenbadet ble vedtatt av Bystyret 17.10.2013, sak 88/13, med
en brutto budsjettramme på kroner 95 millioner. Tilstandsrapport og forprosjekt var lagt til
grunn for budsjettet.
Forprosjektet beskriver følgende hovedtiltak:
 Nytt separat vannbehandlingsanlegg for friluftbadet
 Etablering av kulverter for rørføringer til bassengene i friluftsbadet
 Nytt teknisk rom i kjeller
 Utbedring av bassengskader i svømmehall
 Utbedring av gulvarealene rundt basseng i svømmehall
 Skifte av glassfasade svømmehall
 Rehabilitering av ytterveggene i svømmehall med ny isolasjon etter dagens krav
 Tak på svømmehall utbedres for å tilfredsstille dagens isolasjonskrav
 Innvendig ombygging for bedre tilrettelegging for brukerne, herunder universell
utforming.
Prosjektet hadde oppstart i oktober 2014 og gjennomføres i regi av virksomhet utbygging,
som rapporterer fortløpende til plan- og byggekomiteen.
Prosjekt Kongstenbadet gjennomføres som samspill med entreprenørgruppe sammensatt av
aktører fra alle faggrupper. Samspillsmodellen som entrepriseform er valgt fordi prosjektet er
komplisert og vanskelig å gjennomføre.
Prosjektet har som hovedmål å gjennomføre de forbedringer som er nødvendige for at
anlegget skal ha en funksjonstid på ytterligere 30 år uten at det skal være nødvendig å
iverksette omfattende utbedringstiltak i denne perioden. Videre er det lagt vekt på at
anlegget skal kunne driftes på en rimeligere og mer effektiv måte, samt at hensynet til
universell utforming har høy prioritet. Prosjektet gjennomføres i 2 faser.
Gjennomføring av Fase 1.
I den innledende fasen er forprosjektet nøye gjennomgått for å kvalitetssikre
gjennomføringen av prosjektet. Dette arbeidet har imidlertid resultert i at det er avdekket
flere forhold som ikke er vurdert, eller tilstrekkelig vurdert i forprosjektet.
Fase 1 omfatter følgende arbeider:
 Nytt vannbehandlingsanlegg for bassengene i friluftbadet.
 Installering av stålbasseng i 50 meter bassenget, stupebassenget og
barnebassenget. I sistnevnte basseng tilrettelegges det for forskjellig alder og nivå.
 Rehabilitering av stupetårnet.
 Nye heller på store deler av bassengområdet.
Kommentarer til tiltakene
Stålbasseng har betydelig lengre levetid og har større driftssikkerhet enn betongbasseng.
Samtidig er det marginale forskjeller på kostnadene mellom nye stålbasseng og
rehabilitering av de gamle betongbassengene. Rehabilitering av de gamle
Side 4 av 9
betongbassengene, slik forprosjektet beskriver, ville i tillegg medført lengre byggetid og flere
usikkerhetsmomenter.
Rehabilitering av stupetårnet er mer omfattende enn først antatt, men kan med riktige tiltak
tilbakeføres til god og forsvarlig standard. Derimot er det tatt beslutning om å avvikle og rive
vannrutsjebanen da denne ikke lengre er sikker for brukerne.
For sesongen 2015 må det etableres en midlertidig inngang til friluftsbadet fra sydsiden av
Kongstenhallen. Arbeidet i friluftsbadet pågår for fullt, med mål om å åpne anlegget mandag
29. juni.
Økonomi
Fase 1 har et estimert kostnadsoverslag på 60,7 millioner kroner, og ble godkjent av
Plan- og byggekomiteen i møte den 7. januar 2015, som sak 1/15. Plan- og byggekomiteen
er informert om at totalbudsjettet ikke er tilstrekkelig for å gjennomføre alle tiltak beskrevet i
forprosjektet (fase 1 og fase 2).
Videre arbeider som omfatter ytterligere kvalitetssikring av økonomiske kalkyler og
forutsetningene i prosjektets fase 2 vil pågå frem til uke 25.
Gjennomføring av fase 2:
Planen er å videreføre prosjektet med tiltak i svømmehallen når denne stenger 31. mai.
Første del av arbeidet med riving av tekniske anlegg som gammelt ventilasjonsanlegg og
gammelt vannrenseanlegg planlegges påbegynt i juni. Videre arbeider med anbefalt riving
av yttervegger og tak er planlagt med oppstart etter ferie i august. En slik videreføring av
prosjektet betinger at den økonomiske rammen utvides.
Fase 2 vil omfatte følgende tiltak:
Svømmehallbygget
Forprosjektet tar utgangspunkt i at svømmehallen skal rehabiliteres.
Nye undersøkelser og analyser som er foretatt viser imidlertid at dette ikke lar seg
gjennomføre slik som forutsatt. Hovedårsaken er at stålkonstruksjonen ikke vil tåle at bygget
oppgraderes til dagens krav. Videre har fasadeelementene i betong skader som medfører
kuldegjennomgang, samt at dampsperren er perforert. Dette medfører stort energitap og
videre bygningsskader i ytterveggen. Det er ikke anbefalt å utbedre fasadeelementene.
Alternativer for veien videre:
Alternativ 1. Rehabilitering av svømmehall, riving og gjenoppbygging av klimaskall med
bæresystem (yttervegger og tak);
 Bygningens bærekonstruksjon og klimaskall skiftes i sin helhet, og nytt bygg
oppføres etter dagens krav. Dette vil ivareta kravene til bæreevne, isolasjon og
energi.
 Rehabilitering av svømmebassengene med nye stålbasseng. Kostnaden er noe
høyere enn basseng med membran og fliser, men stålbasseng har betydelig lengre
levetid, samt at de er vesentlig enklere og rimeligere å drifte og vedlikeholde.
 Nytt vannrenseanlegg og nytt ventilasjonsanlegg.
 Rehabilitering av tilstøtende areal med tribune, garderobefasiliteter som tilfredsstiller
universell utforming og personalgarderobe.
 Universelt tilpassede garderober for friluftsbadet og en løfteplattform til tribune.
Universell utforming er forutsatt i forhåndsgodkjenning av tildeling av spillemidler.
I tillegg tar alternativ 1 hensyn til behovet for ny skranke og inngangsløsning til
svømmehallen.
Side 5 av 9
Full rehabilitering av svømmehallen med nytt klimaskall, garderober, stålbasseng, og
tekniske anlegg er kostnadsberegnet til kroner 96,5 millioner.
Alternativ 2: Delvis rehabilitering av svømmehall. Eksisterende klimaskall (yttervegger og
tak) vil bestå slik det er.
 Bærekonstruksjonen består slik som i dag. Fremtidige skader på klimaskall vil øke,
og energiforbruket for drift av svømmehallen vil være lik dagens. Bygningen vil ha
begrenset levetid.
 Rehabilitering av svømmebasseng med nye fliser og membran. Anslått levetid cirka
15 år.
 Nytt vannrenseanlegg og nytt ventilasjonsanlegg.
 Delvis rehabilitering av tilstøtende areal og garderober som ikke tilfredsstiller
universell utforming
Alternativ 2, med delvis rehabilitering av svømmehallen er kostnadsberegnet til kroner 73,7
millioner.
Alternativ 3. Ferdigstille fase 1 og opprettholde dagens drift i innendørsbadet.
Dersom ikke den økonomiske rammen for prosjektet kan utvides, vil et siste alternativ være
å ikke gjennomføre noen tiltak i svømmehallen. Det vil bety økt forfall og en meget usikker
driftssituasjon.
Opplysning til elementer i rehabiliteringsprosjektet:
Bassengene i svømmehallen
Forprosjektet forutsetter at betongbassengene rehabiliteres med ny membran og fliser,
eventuelt duk. Fliser i basseng med membran innebærer større risiko og behov for ny
rehabilitering i løpet av 15 år. Omfanget av betongrehabilitering kan reduseres ved å
installere stålbasseng, i likhet med det som er valgt i friluftsbadet. Det gir like driftsrutiner
inne og ute, i tillegg til at stålbasseng har lang levetid.
Tekniske anlegg
Tekniske anlegg omfatter hovedområdene vannbehandling (rensing og sirkulasjon),
avfukting, ventilasjon og el-anlegg. Til nå har vannbehandlingsanlegget vært felles for
svømmehallen og friluftsbadet. Som en del av fase 1 er det installert eget
vannbehandlingsanlegg for friluftsbadet. Tilsvarende er det behov for å installere nytt
vannbehandlingsanlegg for svømmehallen.
Avfuktings- og ventilasjonsanlegget er så gammelt at det ikke lengre er mulig å skaffe
reservedeler. Anlegget må styres manuelt, og oppfyller på ingen måte dagens krav til
inneklima i svømmehaller.
Universell utforming
Kongstenbadet er i dag dårlig tilrettelagt for funksjonshemmede. For å imøtekomme dagens
krav til universell utforming må det gjøres tiltak for bedre adkomst inne og ute, og ombygging
av garderober og toaletter. Valg av en redusert løsning for universell utforming vil redusere
spillemiddeltilskuddet.
Garderober for brukerne
Alternativ 1 foreslår en ombygging av eksisterende garderober for bedre å imøtekomme
brukernes behov.
Personalgarderober
Ansatte i Kongstenhallen har i dag dårlige garderobeforhold, spredt over flere steder i
anlegget. Garderobeforholdene tilfredsstiller ikke arbeidstilsynets krav. I alternativ 1 er det
foreslått å etablere to garderobeavdelinger, én for badebetjeningen og én for vaktmesterne.
Side 6 av 9
Drukningsalarm, billettsystem og skapløsning (felles løsning)
I de nye bassengene i friluftsbadet er det forberedt for drukningsalarm (Blue Fox).
Systemet er basert på «armbånd» som badende får tildelt ved kjøp av billett, og fungerer
som varsling direkte til badebetjeningen.
Kostnad for drukningsalarm i friluftbad og svømmehall er kroner 2.3 millioner inkl. mva.
Blue Fox-systemet planlegges i tillegg for to andre funksjoner. Som inngangssystem hvor
«armbåndet» fungerer som billett og som elektronisk nøkkel til garderobeskapene.
Blue Fox-systemet kan benyttes felles for svømmehallen og friluftsbadet.
Kostnad for adgangskontroll/billettsystem og låssystem med nye garderobeskap er
kroner 3.5 millioner inkl. mva.
Friluftsbadet – videre utvikling
Prosessen til nå har avdekket forhold og behov som ikke er omtalt i forprosjektet. Dette
gjelder både tiltak for å skape sikrere drift, ivareta brukernes sikkerhet, samt å gjøre
anlegget mer attraktivt. I prosjektet er det avholdt møte med fylkeskonservator for å avklare
fremtidig plassering av ny vannrutsjebane og midlertidig plassering av ny inngangsløsning
for friluftbadet.
Nye tiltak og attraksjoner er foreslått som opsjoner:
Nytt gjerde rundt friluftsbadet og planting av nye trær
Gjerdet som omkranser friluftsbadet mot nord, øst og syd er i dårlig forfatning, noe som gjør
det enkelt å ta seg inn på området på ulovlig vis. Sett i sammenheng med sikkerhet og et
kombinert system for drukningsalarm og billettering foreslås det å montere et nytt gjerde
rundt hele anlegget.
I tillegg er det ønskelig å plante en del nye piletrær som erstatning for trær som er tatt ned
av sikkerhetshensyn. Trær og planter er viktig for å skape et trivelig miljø i anlegget.
Total kostnad kroner 1,3 millioner inkl. mva.
Vannrutsjebaner og boblebad
Det har i lengre tid vært store utfordringer med vedlikehold av vannrutsjebanen i
friluftsbadet. Vannrutsjebanen er dermed revet av sikkerhetshensyn.
Det er innhentet priser for et nytt anlegg basert på;
 Familiesklie
 Vannrutsjebaner
I tillegg er det innhentet pris på å etablere et helårs boblebad med tilknytning til
svømmehallen.
Familiesklie (vannrutsjebane) inkl. teknisk anlegg har høyest prioritet og vil koste rundt
kroner 2 millioner inkl. mva.
Det er mulig å installere disse tiltakene over tid, som trinnvis utbygging. Forberedelse for
fremtidig sklieanlegg (utjevningstank/fundamenter) koster om lag kroner 2 millioner inkl.
mva.
Tribune
For å tilrettelegge for svømmestevner og brukerne generelt, kan det bygges en tribune langs
50 meter bassenget, mot idrettshallens vegg.
Kostnadskalkyle kroner 0,7 millioner inkl. mva.
Side 7 av 9
Kameraovervåking
For å ivareta sikkerheten utenom åpningstid er det estimert pris for kameraovervåking for
uteanlegget, kroner 0,2 millioner inkl. mva.
Diverse utomhusarbeider
Ny adkomst til friluftsbadet med parkeringsplasser for funksjonshemmede, sykkelparkering,
lekeapparater og beplanting, er foreløpig beregnet å koste kroner 2,5 millioner inkl. mva.
Løsninger og kostnader til øvrige utomhusarbeider vil bli vurdert frem mot bystyrets
behandling.
Økonomiske konsekvenser
Kongstenprosjektet har brutto budsjettramme på 95 millioner kroner, herav budsjetterte
spillemidler 25 millioner kroner, netto budsjett 72 millioner kroner. Kulturdepartement har på
et senere tidspunkt gitt forhåndsgodkjenning for 20,7 millioner kroner. Dette beløpet må
legges til grunn i prosjektets totalramme per dags dato. Som følge av dette må kommunens
andel økes med 4,3 millioner kroner. I tilbakemeldingen fra Kulturdepartementet heter det at
prosjektet vil bli vurdert på nytt dersom det blir store endringer i planene. Dette vil bli fulgt
opp når bystyret har fattet vedtak i saken.
Alternativ 1 oppfyller forutsetningene om at universell utforming løses i henhold til
forhåndsgodkjenning om tildeling av spillemidler. Alternativ 2 oppfyller ikke dette og
medfører sannsynlighet for at tildeling av spillemidler avkortes. Alternativ 3 vil sannsynligvis
medføre bortfall av tildeling av spillemidler for andel som omfatter svømmehallen (kroner 15
millioner).
Med revidert inntektsbudsjett (spillemidler 20,7 millioner kroner) må nytt brutto budsjett økes
med 78 millioner kroner, fra 95 millioner kroner inkl. mva. til 173 millioner kroner inkl. mva.
for å gjennomføre hele prosjektet slik det er anbefalt.
Dette inkluderer:
 Fase 1: Uteanlegg som beskrevet, kroner 60,7 millioner inkl. mva.
 Fase 2: Inneanlegg som beskrevet, kroner 96,5 millioner inkl. mva.
 Opsjon blue fox drukningsalarm, nytt billetteringssystem, ny garderobeløsning kroner
5,8 millioner
 Opsjon nytt gjerde rundt uteanlegg, kroner 1,3 millioner
 Opsjon ny familiesklie, kroner 2 millioner
 Opsjon oppgradering adkomst uteanlegg (inklusiv HC og sykkelparkering), kroner 2,5
millioner
 Revidert inntektsbudsjett kroner 4,3 millioner (ned fra kroner 25 millioner til kroner
20,7 millioner)
Risiko i prosjektet er hovedsakelig vurdert å være knyttet til arbeidene med
innendørsanlegget, og det er tatt høyde for 15 % av byggekostnadene. Arbeidene med
uteanlegget er godt i gang slik at risiko for fase 1 i denne forbindelse vurderes som lav.
Risiko i forbindelse med de foreslåtte opsjoner vurderes også som lav da det her er
innhentet tilbud.
Konsekvenser levekår/folkehelse
Svømmehaller og badeanlegg er blant de mest benyttede idrettsanlegg for trening og
rekreasjon. Kongstenbadet, svømmehall og friluftbadet benyttes av allmenheten, skoler,
svømmeklubb. Svømmehallen og friluftbadet har i løpet av et år flere titalls tusen
besøkende. Fredrikstads egne innbyggere er hovedbrukere, men mange er også tilreisende
og turister. I innendørssesongen er det flere som benytter svømmehallen flere ganger pr.
uke. Kongstenbadet er det eneste svømmeanlegg i Fredrikstad som er godkjent for
svømmekonkurranser. Friluftsbadet er meget bra besøkt i sommermånedene, og
oppgraderingen av anlegget vil trolig føre til at enda flere vil benytte anlegget. Hvis
Side 8 av 9
svømmehallen ikke blir rehabilitert vil det føre til en meget usikker driftssituasjon som mange
kan bli berørt av.
Ansattes medbestemmelse
Det er opprettet en brukergruppe hvor ansatte, tillitsvalgte og KMB-seksjonens
hovedverneombud er med. Brukergruppa holdes løpende orientert om prosjektet løsninger
og fremdrift. Ansatte har fått uttale seg og komme med forslag til planløsning for
personalgarderober og spiserom
Vurdering
Rehabilitering av badeanlegg generelt, anses som meget komplisert. Kongstenbadet er over
40 år gammelt og har i årenes løp bare gjennomgått mindre oppgraderinger på enkelte deler
av anlegget. Tekniske enheter, spesielt i svømmehallen, har fungert lengre enn man kan
forvente. Rehabiliteringsplanen som nå foreslås gjennomført anses som helt nødvendig for
at Kongstenbadet skal kunne drives videre.
Forprosjektet som danner grunnlag for budsjettet på kroner 95 millioner inkl. mva. ble
utarbeidet i 2013. I prosessen fra prosjektstart høsten 2014 er det avdekket flere forhold
som ikke er medtatt, eller i tilstrekkelig grad vurdert i forprosjektet.
Den totale kostnaden for å rehabilitere hele anlegget er høy, men det er samtidig viktig ikke
å stoppe prosjektet nå. Driftssituasjonen i anlegget er så usikker at det ikke anbefales å
igangsette drift av svømmehallen i den stand den er nå. Dersom beslutning om
tilleggsbevilgning utsettes, vil det kunne påføre kommunen løpende riggkostnader og
fremtidige inntektstap.
Siden Kongstenbadet ble bygd tidlig på 1970-tallet har det skjedd stor utvikling på
badeanlegg, både med hensyn til tilbudet til brukerne og på driftssiden. Vannattraksjoner
(rutsjebaner og lignende), drukningsalarm og elektronisk betalingssystem er eksempler på
dette. Friluftsbadet har store kvaliteter som bør utnyttes i fremtiden.
Nytt billetteringssystem har høy prioritet. Det vil sikre økt kontroll på besøkende, inntektene,
gi større fleksibilitet i billettkategorier, økonomisk oversikt og statistikk på antall solgte
billetter. Blue Fox drukningsalarm vil medføre økt sikkerhet for brukerne, og være et viktig
verktøy i badebetjeningens arbeidshverdag.
Det anbefales å gjennomføre tiltakene i alternativ 1. Dette vil gi Fredrikstad et tidsmessig og
godt badeanlegg, som forutsettes å kunne leve i minimum nye 30 år. I forhold til alternativ 2
vil dette innebære lavere driftskostnader i form av energibruk, og en sikrere driftssituasjon.
Videre vil alternativ 1 innebære bedre og universelt utformede garderobefasiliteter. Valg av
alternativ 2 vil videre medføre lengre total driftsstans av anlegget da klimaskallet har
begrenset levetid, og utskifting må påregnes om noen år.
Side 9 av 9
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/171
35
130917/2015
106-192
Anne-Karin F. Pettersen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Fredrikstad
Møtedato
24.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/26
Notat vedr. forvaltning av IMDI-midler - fra kontrollutvalget i Østfold
fylkeskommune
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Kontrollutvalget tar notatet til orientering
2. Saken sendes til rådmannen til orientering
Fredrikstad, 12.8 2015
Vedlegg
1. E-post fra Akershus og Østfold kontrollutvalgssekretariat
2. Notat med vedlegg fra Akershus og Østfold fylkesrevisjon: «Vedrørende varsling til
Østfold fylkeskommune i forbindelse med utbetaling av midler fra Integrerings- og
Mangfolddirektoratet (IMdi)»
3. Møtebok fra kontrollutvalget i Østfold fylkeskommune: «Vedrørende varsling til
Østfold fylkeskommune i forbindelse med utbetaling av midler fra Integrerings- og
Mangfolddirektoratet (IMdi)»
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
Ingen
Saksopplysninger
Østfold fylkeskommune har forvaltet ordningene med IMdi-midler og rapportert tilbake til
IMDi. Fra 1.1 2015 er det Sarpsborg og Fredrikstad kommuner som administrerer ordningen.
Østfold fylkeskommune ble våren 2014 varslet om «triksing med regnskap og manglende
demokrati» i foreningen Bosnia & Hercegovina. I denne forbindelse har fylkesrevisjonen
utarbeidet et notat som er behandlet i fylkeskommunens kontrollutvalg. Kontrollutvalget
vedtok at notatet skulle sendes til Fredrikstad og Sarpsborg kommuner fordi utvalget mener
at notatet innehar erfaringer som bør videreformidles.
Notatet er sendt til Østfold kontrollutvalgssekretariat fra fylkeskommunens
kontrollutvalgssekretariat.
Vurdering
Kontrollutvalget kan ta notatet til orientering og sende saken videre til rådmannen til
orientering.
Side 1 av 1
Fra: Hans Olaf Lunder[hansolal@ostfoldfk.no]
Dato: 30.06.2015 14:45:00
Til: Pettersen Anne-Karin Femanger
Tittel: Notat vedr. IMDI
Hei
Viser til telefonsamtale og videresender notat vedrørende «varsling» til Østfold fylkeskommune i
forbindelse med utbetaling av midler fra Integrerings- og Mangfoldsdirektoratet (IMDI)
Kontrollutvalget ønsket og videreformidle informasjonen til Fredrikstad og Sarpsborg kommune som skal
administrere ordningen fra 01.01.2015.
Mvh
Hans-Olaf Lunder
file:///C:/ePhorte/PdfDocProc/EPHORTEFK/101932595_FIX.HTML
30.06.2015
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/156
12
130830/2015
106-186
Bjørn Gulbrandsen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Fredrikstad
Møtedato
24.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/27
Overordnet revisjonsstrategi for 2015
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Overordnet revisjonsstrategi for 2015, tas til etterretning
Fredrikstad, 14.09 2015
Vedlegg
Overordnet revisjonsstrategi for 2015 for Fredrikstad kommune, datert 11.09 2015
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
Ingen
Saksopplysninger
Den overordnede revisjonsstrategien omfatter regnskapsrevisjon av årsregnskapet 2015.
Formålet med en overordnet revisjonsstrategi, er å vise kontrollutvalget hvordan revisjonen
har vurdert revisjonsoppgavene knyttet til Fredrikstad kommune.
Revisjonen har tatt utgangspunkt i tidligere erfaring for oppdragene, og eventuelle endringer
i risikobilde for de enkelte oppdragene/revisjonsområdene.
Funn som er av vesentlig betydning for risikovurderingen rapporteres fortløpende slik
revisjonsforskriften tilsier.
I det vedlagte strategidokumentet fremgår det oversikt over inndelingen i områder,
oppdragsvurdering, analyser, vesentlighetsvurdering og angrepsvinkel og gjennomføring av
revisjonen for oppdraget. Vi viser til vedlagte dokument for detaljeringer. Det legges til
grunn at arbeidet skal gjennomføres i henhold til revisjonsstandardene og forskrift om
revisjon i kommuner og at gjeldende revisjonsmetodikk skal brukes.
Vurdering
I henhold til Forskrift om revisjon i kommuner, skal revisjonen planlegge, gjennomføre og
rapportere slik lov, forskrift og god kommunal revisjonsskikk krever. Kontrollutvalget skal
etter forskrift om kontrollutvalg (§ 6) påse at regnskapsrevisjonen fungerer på en
betryggende måte.
Som ledd i dette legges det frem en overordnet revisjonsstrategi for hvordan
revisjonsoppgaven knyttet til Fredrikstad kommune er tenkt løst med hensyn til planlegging,
gjennomføring og rapportering. Dette er nødvendig for at kontrollutvalget skal kunne utføre
sin påse funksjon at revisjonen fungerer på en betryggende måte.
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget om å ta overordnet revisjonsstrategi for 2015 til
etterretning.
REGNSKAPSREVISJON
OVERORDNET
REVISJONSSTRATEGI FOR 2015
Fredrikstad kommune
Rolvsøy
11.9.2015
Innholdsfortegnelse
1.
Formål .............................................................................................................. 3
2.
Revisjonens formål og omfang....................................................................... 3
3.
Inndeling i områder ........................................................................................ 3
4.
Oppdragsvurdering......................................................................................... 4
5.
Kommunens virksomhet................................................................................. 4
6
Angrepsvinkel.................................................................................................. 6
7
Gjennomføring av revisjon............................................................................. 9
2
1.
Formål
Formålet med presentasjon av den overordnede revisjonsstrategien, er å vise kontrollutvalget
hvordan revisjonen har vurdert revisjonsoppgavene knyttet til Fredrikstad kommune og
hvordan ressursene er fordelt.
Den overordnede revisjonsstrategien legges fram for at kontrollutvalget skal ha rimelig
grunnlag for å påse at kommunen har en betryggende revisjonsordning (forskrift om
kontrollutvalg § 4.).
Kontrollutvalget skal kunne:
- få oversikt over omfanget av revisjonen, og at revisor dekker alle sentrale sider ved
virksomheten
- danne seg et bilde av om revisjonsarbeidet er lagt opp på en effektiv måte
2.
Revisjonens formål og omfang
Revisjon av kommunal sektor er hjemlet i kommuneloven § 78 og forskrift om revisjon i
kommuner og fylkeskommuner mv.
Formålet med revisjon er å gjøre revisor i stand til å avgi en uttalelse:
- om årsregnskapet er avlagt i samsvar med lov, forskrifter og god kommunal
regnskapsskikk
- om de disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet er i samsvar med
budsjettvedtak, og om beløpene i den revisjonspliktiges årsregnskap stemmer med
regulert budsjett
- om opplysninger i årsberetningen er konsistent med årsregnskapet, og om forslag til
anvendelse av regnskapsmessig overskudd eller dekning av underskudd er i samsvar
med lov og forskrifter
- om den revisjonspliktiges ledelse har oppfylt sin plikt til å sørge for ordentlig og
oversiktlig registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger
Revisor skal utføre revisjonen etter beste skjønn, herunder vurdere risikoen for at det kan
foreligge feilinformasjon i årsregnskapet som følge av misligheter og feil. Revisjonen skal
utføres i samsvar med god kommunal revisjonsskikk samt de internasjonale
revisjonsstandardene og forskrift om revisjon i kommuner.
3.
Inndeling i områder
Den overordnede revisjonsstrategien bygges opp med hjelp av inndeling av regnskapet i
områder og transaksjonsklasser. Kommunens regnskap består av driftsregnskap,
investeringsregnskap, balanse og noter.
Vi har valgt følgene områdeinndeling:
- Lønn
- Innkjøp
- Driftsmiddel (Drift/Investeringsregnskap)
- Finans
- Overføringer
- Salg
- Likvid
- Skatt
For å kunne bruke den teoretiske områdeinndelingen over kreves det kunnskap om
kommunen og de regnskaper som inngår i oppdraget (ISA 315).1
1
Internasjonal revisjonsstandard - Identifisering og vurdering av risikoene for vesentlig
feilinformasjon gjennom forståelse av enheten og dens omgivelser.
3
4.
Oppdragsvurdering
Det er ikke kjente forhold som tilsier at vi ikke kan videreføre oppdraget. Oppdragsansvarlig
revisor og revisorteamet avgir egenerklæring for uavhengighet i forhold til Fredrikstad
kommune. Det er ikke kjent at det foreligger forhold som påvirker revisors integritet til
oppdraget. Teamet som brukes mot Fredrikstad kommune har tilstrekkelig formell
kompetanse og erfaring til å løse oppdraget.
Vilkår for oppdraget er avtalt i rammeavtale og revisjonsavtalen med Fredrikstad kommune.
5.
Kommunens virksomhet
Følgende administrative organisering av Fredrikstad kommune gjelder for år 2015.
Per 1. januar 2015 var innbyggertallet i Fredrikstad kommune 78 159. Kommunen har, i
følge årsrapporten 2014, brukt 4 415 årsverk fordelt på cirka 5 700 ansatte. Fordeling
mellom politisk styring og administrativ styring er regulert i delegeringsreglement.
Kommunen har et kommunalt foretak for vann, avløp og renovasjon, FREVAR KF. Etter
budsjettvedtak overføres deler av overskuddet fra foretaket til kommuneregnskapet hvert år.
Kommunal virksomhet omfatter mange og ulike typer aktiviteter og involverer mange ulike
profesjoner. På organisasjonskartet ovenfor fremkommer at kommunens administrasjon er
inndelt i kommuneområder etter type aktivitet.
Driften styres av budsjett som fastsettes av bystyret. Den økonomiske rammen fastsettes
hovedsakelig av staten gjennom skattevedtaket og rammetilskudd. Lønn utgjør hoveddelen
av utgiftene og har de senere år vært påvirket av lønnsoppgjør og stadig økende
pensjonsutgifter. Kommunen har en stor investeringstakt og de fleste investeringene
finansieres ved låneopptak.
Administrativ rapportering skjer månedlig mens rapportering til politisk nivå skjer til utvalg
og til formannskapet og bystyret pr. tertial. Denne rapporteringen viser avvik sett i forhold til
de mål og premisser som er vedtatt i Handlingsprogram med økonomiplan og årsbudsjett.
Vesentlige avvik skal kommenteres særskilt med angivelse av hvilke tiltak som blir iverksatt
for at måloppnåelsen skal finne sted. Prognoser for resterende del av året beskrives i
rapportene.
5.1
Forhold vedrørende kommunal sektor
Kommunen er forvalter av fellesskapets verdier og driften er regelstyrt og sterkt regulert.
Kommunen har plikt til å følge kommuneloven med tilhørende forskrifter, bokføringsloven,
samt skatte- og avgiftslovgivning. I tillegg kommer særlover som eksempelvis lov om
offentlige anskaffelser, offentlighetsloven, forvaltningsloven og personvernloven, samt andre
4
lovverk som direkte eller indirekte er knyttet til kommunens tjenestetilbud. Det legges til
grunn GKRS2 og bokføringsloven for tidspunkt for regnskapsføring.
5.2
Kommunens økonomiske resultater
(tall i parentes betyr inntekt/overskudd)
Tekst
Driftsinntekter
Driftsutgifter
Brutto driftsresultat
Finanstransaksjoner
Netto driftsresultat
Mer-/mindreforbruk
Sum investeringer
Netto egenkapital UB
Ekskl kapitalkonto
Langsiktig gjeld
Regnskap 2012
Regnskap 2013
Regnskap 2014
(4 819 769 677)
4 659 043 122
(5 075 523 919)
4 969 126 315
(5 198 635 169)
5 162 992 616
Vedtatt
Budsjett 20153
(5 233 359 000)
4 959 549 000
(160 726 555)
245 174 962
(138 572 650)
(67 698 681)
414 140 102
782 675 366
(106 397 604)
265 317 603
(74 302 475)
(43 266 855)
551 967 235
811 640 232
(35 642 554)
215 545 470
(71 601 064)
(82 507 368)
809 126 433
881 106 308
(273 810 000)
266 536 000
(7 274 000)
0
892 900 000
Budsjetteres ikke
10 445 833 035
11 049 436 818
11 898 601 309
Budsjetteres ikke
Brutto driftsresultat har fra 2012 til 2014 blitt noe redusert, men viser fortsatt et positivt
resultat. Kommunen har oppnådd mindreforbruk hvert år i perioden 2011-2014.
Driftsbudsjettet for 2015 er lagt opp til at driftsutgiftene ikke skal overstige driftsinntektene.
Tallene fra investeringsregnskapet viser at kommunen har en stigende investeringstakt.
Investeringene finansieres i hovedsak med lån. Ut ifra tabellen fremkommer en stor økning i
langsiktig gjeld og økningen i netto finansutgifter skyldes økte avdrags- og renteutgifter.
Likviditet
Kommunen har per 31.12.2014 bokført kr 881 106 308 på fond, eksklusiv kapitalkonto. Vår
analyse viser at den reelle arbeidskapitalen er på kr 439 594 870. I vår beregning er positivt
premieavvik trukket fra, fordi det i realiteten kun er en periodiseringspost som ikke kan
direkte omgjøres til likvide midler. Den reelle arbeidskapitalen i 2013 var på kr 464 190 820
og marginal nedgang i 2014 skyldes i hovedsak korrigeringen for det positive premieavviket.
5.3
Vurdering av Kontrollmiljø
Fredrikstad kommune er en sammensatt organisasjon med desentraliserte oppgaver. Dette
kan medføre store utfordringer med tanke på koordinering og oppfølging av internkontroll.
Det foreligger derved en risiko for pulverisering av ansvar. Internkontrollen er i følge
kommunelovens § 23 forankret hos rådmannen.
Det foreligger skriftliggjorte rutiner i økonomihåndbok, samt egne rutinebeskrivelser for
lønnsområdet og for innkjøpsområdet. Reglementer og rutiner ligger på intranett og er i
utgangspunktet tilgjengelig for alle. Kommunens ledelse har i møte med revisjonen gitt
uttrykk for at det foreligger en risikovurdering på administrativt nivå i kommunen og at man
har identifisert enkelte risikoområder for hvor kommunen eventuelt kan få utfordringer med
måloppnåelsen.
Overvåking av den interne kontrollen utføres blant annet ved avviksrapportering.
Revisjonen har ingen indikasjoner på at regnskapet er forsøkt manipulert.
2
God kommunal regnskapsskikk.
Henviser til vedtatt fullstendig budsjett for Fredrikstad kommune pr. 4.12.2014. Tallene kan være
gjenstand for etterfølgende vedtatte budsjettjusteringer, som ikke vises i denne oppstillingen.
3
5
5.4
Informasjonssystemet
Kommunen har et stort spekter med elektroniske informasjonssystemer og har egen ITavdeling. Det brukes i hovedsak kjente og godt innarbeidede systemer på økonomisiden.
Det ligger en etablert driftsorganisasjon bak IT-systemene.
Prosedyrer innen både ITsystemer og manuelle systemer
som benyttes for å initiere,
registrere, behandle og
rapportere transaksjonene i
årsregnskapet for årsregnskapet
Økonomisk rapporteringsprosess
Kommunens kommunikasjon av
oppgaver og ansvar
6
Kommunen bruker Visma Enterprise (VE) systemer med
systematiserte arbeidsprosesser for blant annet lønn,
regnskap, fakturabehandling, utfakturering, budsjettering,
anlegg og avskrivning, utlån samt E-handel.
Kommunen har også fagsystemer som genererer
økonomiske data for videre håndtering i økonomisystemet.
Eksempel på det er:
 Familia (barnevern)
 Socio (sosiale tjenester/NAV)
For øvrig saksbehandling brukes sak-/arkivsystemet
e-phorte. Systemet Corporator brukes til rapportering.
Travel Expense brukes som kommunens
registreringssystem for reiseregninger.
Det finnes standardrapporter som ivaretar lovbestemte
regnskapsrapporter (årsregnskap og kostra).
Dette ligger i kommunens organisasjonsstruktur og
budsjettstruktur ved at aktivitetene er budsjettstyrt.
Angrepsvinkel
Regnskapsrevisjonen har som utgangspunkt å forhindre at regnskapet inneholder vesentlige
feil. Før gjennomføringen av revisjonen må vi derfor gjøre oss opp en mening om hva som er
en vesentlig feil. Vesentlighetsgrensen (ISA 320/ISA 450) vi kommer fram til er blant de
faktorer som bestemmer omfanget av revisjonen. Foreligger det feil i regnskapet som har
resultateffekt, skal disse vurderes opp mot en slik vesentlighetsgrense. Deretter må det
vurderes om regnskapet kan godkjennes.
«En feil er vesentlig dersom brukerne av regnskapet hadde tatt en annen beslutning dersom
feilen ikke hadde vært der» (DnR)4.
Vesentlighetsgrensen fastsettes med utgangspunkt i ett eller flere referanseverdier i
regnskapet som antas å ha betydning for brukerne av regnskapet. I denne forbindelse
benytter revisjonen også et profesjonelt skjønn i hvert enkelt tilfelle. En generell
tommelfingerregel er at på oppdrag med lav toleransegrense for feil, settes en lav
vesentlighetsgrense, noe som igjen tilsier at mer revisjonsarbeid må gjøres for at regnskapet
kan godkjennes. Motsatt, oppdrag der en høyere toleransegrense kan aksepteres, tilsier at
omfanget av revisjonsarbeidet kan reduseres.
Revisjonen er avhengig av at kommunen selv har en tilfredsstillende intern kontroll for både
inntekter og utgifter, eiendeler og gjeld for å kunne avgi en kvalifisert uttalelse om
regnskapet. Rutiner kartlegges på hvert område og kontrollene i rutinene skal testes i en
treårsperiode. Test av kontroller utføres i henhold til en rotasjonsplan. I tillegg foretas
detaljkontroller gjennom året og ved årsoppgjøret. Avstemmingskontroller foretas i
årsoppgjøret på samtlige områder.
4
Den norske Revisorforening
6
6.1
Lønn
Lønn utgjør i følge kommunens regnskap for 2014 ca. 62,8 % (inkl. sosiale utg.) av
kommunens driftsutgifter. Kommunen har gode rutiner og et veletablert lønnssystem som
sikrer riktig utbetaling og innberetning. Det er et meget komplisert område der bl.a.
bokføring av pensjonsutgifter er vanskelig. Kommunens lønnssystem er vel etablert og den
generelle risiko for vesentlige regnskapsfeil på lønnsområdet anses som moderat.
Prioritering
Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på at det f.o.m.
regnskapsåret 2015 innføres en ny sentralisert ordning for innberetning av grunnlag for
skatter (A-ordningen).
6.2
Innkjøp
Innkjøp i kommunen skal følge rutiner fastsatt i eget innkjøpsreglement. Det er også
utarbeidet en egen innkjøpsstrategi. Gjeldende reglement og strategi for perioden 2012-2016,
samt oversikt over inngåtte rammeavtaler er tilgjengelig på kommunens intranett (via det nye
kvalitetssystemet). Elektronisk fakturabehandling (skanning) bidrar til en kontrollerbar
behandling i forhold til godkjenning (tilhørighet), fullstendighet, periodisering og riktig
beløp. Løpende stikkprøvekontroller foretas årlig og periodevise kontroller foretas med
hensyn til etterlevelse av sentralt regelverk.
Som et særlig risikoområde, nevnes håndtering av merverdiavgiftskompensasjon og våre
(stikkprøve-) kontroller har vist at det gjøres mye feil her. På bakgrunn av dette, anses den
generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på innkjøpsområdet for å være moderat.
Prioritering
Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på kontroll av
rammeavtaler.
6.3
Driftsmidler
Anskaffelser av investeringer skal håndteres i følge samme bestemmelser som øvrige
innkjøp (se ovenfor). Regnskapsføring i investeringsregnskapet avgrenses mot
driftsregnskapet etter særskilte bestemmelser5.
Vår revisjon de siste regnskapsårene har vist at kommunen har innført rebudsjettering av
investeringsbudsjettet, slik vi tidligere har etterlyst. Derfor anses den generelle risikoen for
vesentlige regnskapsfeil i investeringsregnskapet, og herunder på driftsmiddelområdet, for å
være på et moderat nivå.
Prioritering
Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på rebudsjettering av
investeringsregnskapet.
6.4
Finans
Kommunen har et vedtatt finansreglement med tilhørende rutine for håndtering av
reglementet. Plasseringer blir nøye gjennomgått på transaksjonsnivå ved årets slutt.
Den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på finansområdet anses for å være
moderat.
Prioritering
Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon.
5
Foreløpig standard KRS nr 4 fastsatt av forening for god kommunal regnskapsskikk.
7
6.5
Overføringer
Kommunens hovedinntekt kommer fra skatt og rammetilskudd, men dette er forutsigbare
inntekter og kan følges opp ved analyse. En stor del av overføringsutgiftene er økonomisk
sosialhjelp (bidrag og lån) og tilskudd til ikke-kommunale barnehager. I tillegg kommer
refusjonsordningen for tjenester ytt til ressurskrevende brukere, som følges opp årlig, med
gjennomgang av kommunens beregninger.
Den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på overføringsområdet anses å være
moderat.
Prioritering
Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på å følge opp og
kontrollere kommunens beregning av refusjonskravet for de ressurskrevende tjenestene, samt
tilskuddsberegningen til ikke-kommunale barnehager.
6.6
Salg
Det aller meste av salget håndteres gjennom fakturasystemet, men det finnes et antall mindre
kontantsalgskasser i kommunen. Omsetningen derfra er ubetydelig i et vesentlighetsperspektiv, men må vurderes i et mislighetsperspektiv. Utfra revisjonens tidligere erfaringer,
anser vi kommunens kontantsalgskasser som et særskilt mislighetsrisikoområde det bør
rettes fokus mot.
I salgsområdet inngår også håndtering av kommunens selvkostområder. Kommunen benytter
ekstern ekspertise på selvkostområdet som etter vår mening bidrar til at risikoen for
vesentlige feil i kommunens selvkostavregninger reduseres. Likevel, er det enkelte
problemstillinger, for eksempel interne utgiftsfordelingsposter, som det kan være behov for å
vurdere nærmere.
På bakgrunn av dette, anses den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på salgsområdet for å være moderat.
Prioritering
Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på kontroll av
selvkostområder.
6.7
Likvid
Området er regulert av formelle disposisjonsmyndigheter i gjeldende bankavtale og
håndteringen preges av arbeidsdeling. For øvrig, anses den generelle risikoen for vesentlige
regnskapsfeil på likvidområdet å være lav. Det knytter seg imidlertid en viss grad av
mislighetsrisiko til underslag av likvider, jf. som nevnt ovenfor om kontantsalgskasser.
Prioritering
Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på kontroll av
kontantkasser.
6.8
Skatt
Fra 1.januar 2014 er det innført skatteplikt for kommuner på inntekter knyttet til kommunens
avfallshåndteringstjenester som utføres i et marked (for andre kommuner og/eller
næringsavfall). Dette medfører at tjenesten må regnskapsmessig skilles ut og rapporteres på
særskilt. Kommunens og Frevar KF sitt skattepliktige resultat skal for øvrig også rapporteres
sammen til ligningsmyndighetene, da kommunen og det kommunale foretaket utgjør en
samlet juridisk enhet.
8
Prioritering
Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon.
7
Gjennomføring av revisjon
Revisjonen må sikre at revisjonsteamet har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet, og at det
avsettes tilstrekkelige ressurser og tid slik at den lovpålagte revisjonen kan gjennomføres i
samsvar med lov, forskrift og revisjonsstandardene. Dette gjøres med periodevise
arbeidsplaner der planlagt tid for oppdraget fordeles på teammedlemmer.
Teamet består av personer med tilstrekkelig kompetanse og erfaring.
Teamet utgjøres av kommuneansvarlig revisor Jostein Ek samt revisorene Kristin H. Jansen,
Olga Bronzova, Mina Evenrød, Tormod Skaar og Anita Marie Torp. Kommuneansvarlig
revisor følger opp at revisjonshandlinger gjennomføres som planlagt. Oppdragsansvarlig
revisor er involvert i planleggingsfasen og ved drøfting av vesentlige forhold i teammøter
underveis. Det er oppdragsansvarlig revisor som står for kvalitetssikring av alle oppdrag.
Det rapporteres til kontrollutvalget på utført arbeid og medgått tid på et overordnet nivå.
Funn som er av vesentlig betydning for risikovurderingen rapporteres fortløpende slik som
revisorforskriften tilsier.
Rolvsøy, 11.9.2015
(sign.)
Jolanta Betker
oppdragsansvarlig revisor
9
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/163
19
132586/2015
106-188
Bjørn Gulbrandsen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Fredrikstad
Møtedato
24.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/28
Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon 1. halvår 2015
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon 1. halvår 2015, tas til etterretning
Fredrikstad, 26.08 2015
Vedlegg
Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon i Fredrikstad kommune 1. halvår 2015, datert
19.08 2015
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
Plan for forvaltningsrevisjon 2014 - 2015
Saksopplysninger
Vi viser til kommunelovens § 78 pkt. 5 om revisors plikt til å rapportere resultatene av sin
revisjon og kontroll til kontrollutvalget. Vi viser også til forskrift om kontrollutvalg og revisjon §
kap. 5 om kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon - § 11.
Vurdering
Østfold kommunerevisjon IKS redegjør i sin statusrapport for forvaltningsrevisjonsprosjekter
som er gjennomført i løpet av 1. halvår 2015. Leverte prosjekter er i henhold til vedtatt
forvaltningsrevisjonsplan for perioden 2014 – 2015, og i henhold vedtatte bestillinger i
kontrollutvalget. I henhold til statusrapporten er leveransegraden for Fredrikstad kommune
isolert sett 67 %, og ligger over gjennomsnittet (55 %) for samtlige kommuner sett under ett.
Østfold kommunerevisjon IKS varsler at det er sannsynlig at kommunen vil bli
tilleggsfakturert ved utgangen av året. Dette ble også kontrollutvalget varslet om i
forbindelsen med bestillingen av oppdraget knyttet til «Husebukta».
Vi viser i helhet til vedlagte statusrapport for ytterligere detaljer.
Sekretariatet anbefaler for kontrollutvalget at revisjonens statusrapport etter utført
forvaltningsrevisjon for 1. halvår 2015, tas til etterretning.
Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon i
perioden 1. januar 2015 – 30. juni 2015 – Fredrikstad
kommune
Østfold kommunerevisjon IKS utfører forvaltningsrevisjon på vegne av kontrollutvalget i
kommunen. Seksjon for forvaltningsrevisjon gjennomfører også andre typer undersøkelser
som kontrollutvalget bestiller særskilt.
Produksjon og ressursbruk
Følgende arbeid er gjennomført og har vært behandlet i kontrollutvalget i perioden 1.
januar – 30. juni 2015:
Rapp.
2014
Administrasjon
Rapp.
1.halvår
Prod.
2.halvår
Prosjekt
tot.
Tot. Est.
2015 maks
Ev.
merforbruk
30
30
30
60
30
514
530
1044
530
750
-294
16
375
391
375
440
49
NAV Prosjekt
22
22
22
308
287
Minoritetsspråklige barn
22
22
22
385
363
Gjennomgang rammeavtale
70
70
70
200
131
Undersøkelse anbud
16
16
16
40
24
Undersøkelse Husbukta
30
30
30
120
91
Undersøkelse RTD
Tjenestetildelingskontoret
Overordnet analyse
Sum
530
1093
1623 1093
Merknader: Kolonnen «Rapp. 2014» viser hva som er rapportert i 2014 på prosjekter som ble
påbegynt i fjor. Timene tas med for å kunne gi et bedre bilde av totalbruk knyttet til de ulike
prosjektene. Kolonnen «Prosjekt tot.» inkluderer timer som er levert så langt i 2015, og eventuelt i
2014 der dette er aktuelt. «Tot. 2015» summerer bare timer som er levert så langt i 2015. Kolonnen
«Est. maks» angir maksimalt timeantall som ble estimert i vedtatt prosjektplan, mens kolonnen «Ev.
merforbruk» viser over- eller underforbruk knyttet til de ulike prosjektene. Merforbruk vises ved
negativt tall. Kolonnen er kun relevant for ferdigstilte prosjekter. Merk også at der det ikke er laget
ressursanslag for oppdraget, så vil tallet fremstå som merforbruk.
«Administrasjon»
Timene dekker administrativ deltakelse i kontrollutvalg, mindre arbeidsoppgaver,
samordningsmøter med kontrollutvalgssekretariatet, utarbeidelse av statusrapporter og
lignende oppgaver som ikke føres på eget prosjekt. Timeantallet er stipulert ut i fra tidligere
erfaringstall, hvor alle slike oppgaver ble ført i egne kategorier i vårt
timeregistreringssystem, og bygger på et gjennomsnitt over flere år. For kommunene Moss,
østfold kommunerevisjon iks
1
Sarpsborg og Fredrikstad er antallet stipulert til 60 timer per år, mens for kommunene
Hvaler, Råde og Rygge er antallet stipulert til 30 timer per år.
«Undersøkelse RTD»
Prosjektet ble på begynt høsten 2014 etter bestilling fra KU 20. juni 2014 (PS 14/22), som
følge av mottatte bekymringsmeldinger i prosjektet knyttet til prosjektstyring og
antikorrupsjon. Det ble i utgangspunktet avsatt 300 timer til gjennomføring av prosjektet i
vedtak PS 14/22, men rammen ble utvidet gjennom vedtak i KU 19. september 2014 (PS
14/32). Rammen ble som utgangspunkt økt til 750 timer, men det ble presisert fra
revisjonens side at det kunne komme til å gå mer tid. Totalt har det medgått 1044 timer til
prosjektet. Dette er 294 timer høyere enn stipulert ramme. Den totale tidsbruken
inkluderer imidlertid også tidsbruk knyttet til samtaler, som ikke har blitt en del av den
endelige rapporten, men i stedet har ført til nye undersøkelser. Tidsbruken skyldes også en
særdeles omfattende høringsprosess, bestående av en rekke møter med kommunens
administrasjon og nødvendige korrigeringer som følge av behovet for ivaretakelse av
kildevernet. Kontrollutvalget har blitt holdet løpende orientert om utvikling og ressursbruk
underveis i hele prosjektperioden. Rapporten ble behandlet i KU 24. april 2015 (PS 15/7) og
i Bystyret 30. april 2015 (PS 15/40).
«Tjenestetildelingskontoret»
Prosjektet ble påbegynt vinteren 2014. Prosjektplan ble vedtatt av KU 21.11.14 (PS 14/34).
Prosjektplan ble vedtatt i tråd med revisjonens forslag, men med tillegg av to
problemstillinger knyttet til hjemmeboende over 67 år. Se prosjektplan for ytterligere
informasjon. Rapporten ble behandlet i KU 12. juni 2015 (PS 15/16). Det har per 30. juni
medgått 391 timer til prosjektet. Dette er 49 timer lavere enn estimert. Det gjøres
imidlertid oppmerksom på at det vil medgå ytterligere noen timer i forbindelse med
bystyrebehandlingen høsten 2015.
«NAV Prosjekt»
Plan for gjennomføring av en forvaltningsrevisjon knyttet til NAV skulle i utgangspunktet
legges frem i KU 8. mai 2015 (PS 15/12). Som følge av informasjon mottatt i oppstartsmøte
med kommunen, samt informasjon fra Fylkesmannen i Østfold, utarbeidet i stedet
revisjonen et notat, hvor vi anbefalte at kontrollutvalget skrinla prosjektet og heller gikk
videre til neste prosjekt på planen. Vår anbefaling ble fulgt av utvalget. Total tidsbruk
knyttet til prosjektet utgjør 22 timer.
«Minoritetsspråklige barn»
Prosjektplan ble vedtatt av KU 8. mai 2015 (PS 15/13), og prosjektet forventes ferdigstilt til
siste møte i 2015. Det har foreløpig medgått 22 timer i prosjektet.
«Gjennomgang av rammeavtale»
Oppdraget ble bestilt av kontrollutvalget 8. mai 2015 (PS 15/15), som følge av tips fra en
tidligere ansatt hos den aktuelle rammeavtaleleverandøren. Det ble ikke oppstilt noen
ressursramme for oppdraget, men utvalget ga en beskrivelse av hva revisjonen bør
undersøke nærmere. Revisjonen har stipulert oppdragets størrelse til ca. 200 timer,
forutsatt at vi først og fremst konsentrerer oss om faktureringsrutiner- og håndtering.
Kontrollutvalget har blitt holdt oppdatert om fremdrift i prosjektet i etterfølgende møter.
Det har per juni medgått 70 timer til prosjektet. Revisjonen forventer å kunne levere ferdig
rapport til kontrollutvalgsmøtet den 24. september 2015.
«Undersøkelse anbud»
østfold kommunerevisjon iks
2
Oppdraget ble bestilt av kontrollutvalget 24. april 2015 (PS 15/8), som følge av tips fra en
leverandør som hadde deltatt i en konkurranse utlyst av kommunen. Revisjonen viser til
bestillingen fra utvalget for nærmere beskrivelse av hva tipset gjelder. Det ble ikke oppstilt
noen ressursramme for oppdraget. Revisjonen har stipulert oppdragets størrelse til ca. 40
timer, litt avhengig av hvilke muligheter vi har til å undersøke det aktuelle forholdet.
Kontrollutvalget har blitt holdt oppdatert om fremdrift i prosjektet i etterfølgende møter.
Det har per juni medgått 16 timer til arbeidet. Revisjonen forventer å legge frem endelig
notat for kontrollutvalget 24. september 2015.
«Undersøkelse Husbukta»
Oppdraget ble bestilt av kontrollutvalget 12. juni 2015 (PS 15/22), som følge av at
kontrollutvalgsleder ble kontaktet av en av partene i utbyggingskonflikten. Revisjonen viser
til bestillingen fra utvalget for nærmere beskrivelse av hva saken omhandler. Det ble ikke
oppstilt noen ressursramme for oppdraget. Revisjonen har stipulert oppdragets størrelse til
ca. 120 timer. Per juni har det medgått 30 timer til oppdraget. Revisjonen forventer å legge
frem endelig notat for kontrollutvalget 24. september 2015.
«Overordnet analyse»
Det har foreløpig ikke medgått tid til overordnet analyse. Revisjonen vil påbegynne arbeidet
med analysen i august/ september 2015. Vi forventer å legge frem analysen i siste
kontrollutvalgsmøte i 2015.
Total leveranse
Gjennom budsjett vedtok Bystyret 1625 timer til forvaltningsrevisjon i 2015. Budsjettet skal
dekke alle forbrukte timer til administrative- og revisjonsmessige handlinger knyttet til
forvaltningsrevisjon. Tabellen nedenfor viser antall leverte timer til forvaltningsrevisjon i
samtlige av våre eierkommuner.
Kommune
Budsjett
antall timer
Sarpsborg
Fredrikstad
Moss
Rygge
Råde
Hvaler
Sum
1400
1625
1200
400
300
300
5225
Produksjon per 30.
juni 2015
Leveransegrad i %
per 30. juni 2015
521
1093
958
175
63
46
2854
37 %
67 %
80 %
44 %
21 %
15 %
55 %
Samlet gjennomsnittlig leveransegrad for alle kommuner utgjør 55 %. Produksjonen er i
tråd med tidligere erfaringer, og revisjonen har en klar forventning om at samtlige
kommuner vil få leveranser i tråd med budsjett i 2015.
I Fredrikstad har revisjonen har levert 1093 timer per 30. juni 2015, eller 67 % av budsjett.
Dette innebærer at kommunen i henhold til budsjett har 532 timer tilgjengelig for
forvaltningsrevisjon 2. halvår 2015. Følgende prosjekter løper og skal ferdigstilles innen
utgangen av 2015:
Administrasjon – timer som gjenstår
Minoritetsspråklige barn - timer som gjenstår
Gjennomgang rammeavtale - timer som gjenstår
østfold kommunerevisjon iks
30
363
131
3
Undersøkelse anbud – timer som gjenstår
Undersøkelse Husbukta – timer som gjenstår
Overordnet analyse – nødvendig tidsbruk
Sum antall gjenstående timer løpende prosjekter
24
91
80
719
I henhold til oppsettet er det bestilt/ planlagt for prosjekter som overskrider
budsjettrammen med ca. 187 timer. Tallene bygger imidlertid på estimater, og er ikke 100
% pålitelige. Revisjonen gjør imidlertid oppmerksom på at kommunen antakelig vil bli
tilleggsfakturert ve utgangen av året. Dette ble også kontrollutvalget varslet om i
forbindelse med bestillingen av oppdraget knyttet til Husbukta.
Andre oppdrag
Østfold kommunerevisjon IKS utfører også oppdrag på vegne av våre eierkommuner eller
andre kommuner, som bestilles særskilt utenom budsjett. Disse kommer i tillegg til
ovennevnte produksjon, og utgjør så langt i 2015 ca. 250 timer. Disse oppdragene har
omhandlet:
 Selskapskontroll – Halden kommune (ferdigstilt januar 2015). Bestilt av kommunens
kontrollutvalg.
 Forvaltningsrevisjon «Utskrivningsklare pasienter» - Halden kommune (pågående
prosjekt). Bestilt av kommunes kontrollutvalg.
 Undersøkelse «ytringsfrihet» - Sarpsborg kommune (ferdigstilt mai 2015). Oppdraget
ble bestilt av kommunens forhandlingsutvalg.
 Undersøkelse av en konkret byggesak – Rygge kommune (ferdigstilt mai 2015).
Oppdraget ble bestilt av kommunens rådmann.
Alle oppdrag vi får utover de som er bestemt gjennom budsjett medfører i utgangspunktet
positive effekter for eierne våre, da det samlet sett gir lavere revisjonshonorar og/ eller gir
oss større spillerom hva gjelder å hente inn ekstern kompetanse ved behov.
Rolvsøy, 19. august 2015
Laila Nagelhus (sign.)
adm. dir.
østfold kommunerevisjon iks
Anders Svarholt (sign.)
seksjonsleder forvaltningsrevisjon
4
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/163
21
139012/2015
106-188
Anne-Karin F. Pettersen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Fredrikstad
Møtedato
24.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/29
Kontrollutvalgets innspill til forvaltningsrevisjonsplan for 2016-2017
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
(Saken legges fram uten forslag til vedtak)
Fredrikstad, 26.8 2015
Vedlegg
Overordnet analyse for perioden 2014-2015
Bystyrets vedtak/plan for FR 2014-2015
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
Ingen
Saksopplysninger
Saken er ment som en mulighet for sittende kontrollutvalg til å gi innspill til tema for
forvaltningsrevisjon de to neste årene, basert på egne erfaringer.
Vurdering
Vi har lagt ved overordnet analyse og gjeldende plan. Det er mulig at risikoområder som er
omtalt i overordnet analyse fortsatt kan være aktuell for revisjonsprosjekt. Kontrollutvalget
har også behandlet enkeltsaker i løpet av perioden som kan være risikoområder aktuelle for
en mer systematisk forvaltningsrevisjon.
Saken legges fram uten forslag til vedtak fra sekretariatet.
OVERORDNET ANALYSE
Fredrikstad kommune
Rapport
Rolvsøy
19. november 2013
INNHOLDSFORTEGNELSE
1
INNLEDNING .............................................................................................................. 3
1.1
Lovverkets bestemmelser om forvaltningsrevisjon.............................................................................. 3
1.2
Nærmere om risiko og risikovurderinger ............................................................................................. 3
1.3
Kartlegging .......................................................................................................................................... 4
2
VURDERING AV RISIKO I FREDRIKSTAD KOMMUNE .................................................... 5
2.1
Seksjon for utdanning og oppvekst...................................................................................................... 5
2.2
Seksjon for helse og velferd ................................................................................................................. 8
2.3
Seksjon for regulering og teknisk drift ............................................................................................... 11
2.4
Områder som berører flere seksjoner................................................................................................ 13
2.5
Konklusjon......................................................................................................................................... 13
østfold kommunerevisjon iks
2
1
INNLEDNING
Østfold kommunerevisjon IKS har, på oppdrag
fra kontrollutvalget, og i samarbeid med
kontrollutvalgets sekretariat (ØKUS),
gjennomført en overordnet analyse av
Fredrikstad kommune. Formålet med analysen
er å identifisere risikoområder som kan danne
grunnlag for kommunens plan for
forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015.
Den overordnede analysen er basert på NKRF
sin veileder. Veilederen har utgangspunkt i en
internasjonalt anerkjent modell for
risikostyring (COSO ERM).1
Rådmannen har hatt analysen til orientering.
Det er ikke mottatt supplerende kommentarer
innen fristen for uttalelse.
1.1 Lovverkets bestemmelser om
forvaltningsrevisjon
Forvaltningsrevisjon er i henhold til
kommunelovens bestemmelser en lovpålagt
oppgave for kommunene, og tilligger
kontrollutvalgets ansvarsområde. Begrepet
defineres i kommunelovens § 77 nr. 4 som ”…
systematiske vurderinger av økonomi,
produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut
fra kommunestyrets eller fylkestingets
forutsetninger”.
forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og
virksomheter”.
Formålet med den overordnede analysen er i
henhold til departementets merknader til
bestemmelsen, å fremskaffe informasjon som
gjør kontrollutvalget i stand til å legge en plan
for forvaltningsrevisjon og foreta en
prioritering av aktuelle forvaltningsrevisjonsprosjekter i kommende planperiode.2
1.2 Nærmere om risiko og
risikovurderinger
Relatert til overordnet analyse og
forvaltningsrevisjon, uttaler departementet at
risiko- og vesentlighetsvurderinger innebærer
”… at det skal gjøres en vurdering av på hvilke
områder av kommunens virksomhet det er
risiko for vesentlige avvik i forhold til de
vedtak, forutsetninger og mål som er satt for
virksomheten.”
Risiko vurderes med utgangspunkt i to
elementer:
- konsekvensene av at hendelser/
risikofaktorer inntreffer.
- sannsynligheten for at risikofaktorene
inntreffer (inkludert risikoreduserende
tiltak).
I henhold til forskrift om kontrollutvalg § 10,
skal kontrollutvalget ”… minst én gang i
valgperioden og senest innen utgangen av
året etter at kommunestyret (…) er
konstituert, utarbeide en plan for
gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen
vedtas av kommunestyret(…) selv som kan
delegere til kontrollutvalget å foreta endringer
i planperioden.
Planen skal baseres på en overordnet
analyse av kommunens (…) virksomhet ut fra
risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte
på å identifisere behovet for
Deretter må det foretas en vurdering av
vesentlighet dersom de ulike kartlagte
risikofaktorer inntreffer, sett i forhold til
virksomhetens målsettinger. Det sentrale i
vurderingen er hva som har størst (negativ)
betydning dersom en gitt situasjon inntreffer
og hvilke faktorer som er mest alvorlig i
forhold til å oppnå de målene kommunen har
satt seg og i forhold til lovbestemmelser.
1
2
Se ”Veileder for utarbeidelse av overordnet
analyse”, NKRF 2010.
østfold kommunerevisjon iks
Vurderinger av vesentlighetsgrad vil avhenge
av hvilket perspektiv man ser situasjonen fra:
Se ”Veileder for utarbeidelse av overordnet
analyse”, NKRF 2010.
3





fra et økonomisk perspektiv, vurdert ut fra
omfanget av et tjenesteområdes
driftsutgifter i forhold til kommunens
totale driftsutgifter.
fra et politisk perspektiv, vurdert ut fra
hvilke tjenesteområder som har størst
vesentlighet sett fra de folkevalgtes
perspektiv. Her vil oppfatningene trolig
også variere mellom ulike politiske
grupperinger.
fra et brukerperspektiv, vurdert ut fra hva
brukerne av kommunens tjenester anser
som vesentlig.
fra medarbeidernes perspektiv, vurdert ut
fra hva de ulike medarbeiderne innenfor
et tjenesteområde anser som vesentligst.
fra et samfunns- og miljøperspektiv,
vurdert ut fra hva som er mest vesentlig
ved kommunens virksomhet sett i forhold
til storsamfunnet og miljøet.
Risiko- og vesentlighetsvurderinger bør
avdekke hvor det er stor risiko for avvik i
forhold til økonomi, produktivitet og
måloppnåelse/regeletterlevelse, og vil danne
utgangspunkt for videre vurderinger av hvilke
områder som bør prioriteres i plan for
forvaltningsrevisjon.
Forvaltningsrevisjonsarbeidet skal være basert
på en vurdering av vesentlighet og risiko
gjennom hele revisjonsprosessen, det vi si
under planlegging, gjennomføring og
rapportering av et prosjekt.
 I planleggingsfasen skal vesentlighet og
risiko vurderes gjennom en systematisk
prosess både på overordnet nivå som
grunnlag for valg av prosjekter, og på
operasjonelt nivå som grunnlag for å
utarbeide problemstillinger innen
prosjektet.
 I gjennomføringsfasen vurderes det om
det er framkommet nye eller endrede
opplysninger som bør påvirke
prioriteringen eller revisjonsomfanget.
 I rapporteringsfasen vurderes også hvor
vesentlig funnene er.
østfold kommunerevisjon iks
1.3 Kartlegging
Kartlegging av risiko gjøres gjennom flere ulike
handlinger:
 Sentrale styringsdokumenter, slik som
siste handlingsplan med budsjett, siste
årsrapport og andre nye kommuneplaner,
spiller en sentral rolle i kartleggingen.
Gjennomgang av kommunens egne
dokumenter bidrar dessuten til å kartlegge
hva kommunen selv oppfatter som
relevante risikofaktorer i kommende
planperiode.
 Løpende dialog med forvaltningen i
forbindelse med prosjektarbeid er en
viktig kanal for informasjon. Det
forekommer for eksempel at vi avdekker
risikoområder som går utover det som
revideres i den enkelte
forvaltningsrevisjon. I denne
sammenhengen må det også vises til at
det avholdes fast møte med rådmannen
og kommunalsjefer i kartleggingsfasen, for
å få administrasjonens innspill på aktuelle
risikoområder i kommunen.
 Det gjennomføres samtaler med
kommuneansvarlig regnskapsrevisor for å
kartlegge erfaringer og oppfatning av
risikofaktorer innenfor ulike deler av
kommunen. Ytterligere kan kontakt med
øvrig fagmiljø, litteratur og publikasjoner
på området, samt nyhetsbildet bidra til å
kartlegge forhold som det kan være grunn
til å se nærmere på.
 Det gjennomføres analyser av KOSTRA tall
på overordnet nivå for å avdekke om
kommunen skiller seg nevneverdig ut fra
sammenlignbare kommuner.
 Nytt av 2013 er at det også er avholdt
arbeidsmøte med kontrollutvalget, slik at
dette kan komme med innspill til mulige
risikoområder tidlig i prosessen.
4
2 VURDERING AV RISIKO I FREDRIKSTAD KOMMUNE
Arbeidet er gjennomført i oktober-november
2013 og gir et oversiktsbilde over hvordan vi
vurderer risikoen i Fredrikstad kommune på
det nåværende tidspunkt.
I rådmannens forslag til handlingsplan og
budsjett for 2014 beskrives et risikobilde med
en viss sannsynlighet for at de økonomiske
rammene er så stramme at det kan bli
utfordrende å oppfylle bystyrets målsettinger.
Innsparings- og effektivitetstiltak preger alle
seksjoner, og har innvirkning på kommunens
tjenestetilbud.
Revisjonen mener at disse prosessene kan
medføre at sider av kommunens virksomhet
er risikoutsatt og igjen føre til vesentlige
konsekvenser både for brukere,
medarbeidere, økonomi og lokalsamfunnet/
miljøet for øvrig. Etter vår oppfatning
innebærer en stram økonomisk situasjonen
også iboende risiko for at tjeneste- og
driftsnivået legges i grensesnittet i forhold til
lovkrav innenfor ulike områder og gjør det
utfordrende å ivareta disse.
På grunnlag av den gjennomførte analysen
mener revisjonen at følgende områder er
særlig risikoutsatt i forhold til regeletterlevelse, måloppnåelse, effektivitet og/
eller produktivitet.
2.1
Seksjon for utdanning og
oppvekst
Områdene skissert nedenfor kan til en viss
grad ses i sammenheng ved en eventuell
forvaltningsrevisjon.
Forebyggende arbeid
Kommunen har et lovpålagt ansvar for å drive
forebyggende arbeid. Kommunen bør ha
særlig oppmerksomhet rettet mot barn og
unge som lever med risiko for eller er i ferd
med å utvikle psykiske vansker eller lidelser.
Behov bør avdekkes og hjelp tilbys så tidlig
som mulig slik at problemene ikke utvikler seg.
østfold kommunerevisjon iks
Kommunene må arbeide systematisk og
tiltaksrettet med tidlig intervensjon og tilbud
om behandling og oppfølging. Alle som
arbeider med barn og unge har et ansvar for å
indentifisere barn i risiko å sørge for at de som
trenger det får nødvendige hjelp og
oppfølgning.
Tidlig intervensjon er et satsningsområde i
kommunen. Samtidig viser gjennomgangen av
ulike styringsdokumenter at kommunen har
utfordringer på området. For det første har
kommunen ikke klart å demme opp for
utviklingen de siste årene, og det er ikke rom
for å øke det forebyggende arbeidet i tiden
fremover. Kommunen opplever at flere barn
har behov for spesiell oppfølging, og at
tilfellene er mer komplekse enn tidligere.
På tross av dette skal tjenestetilbudet på flere
områder reduseres. Her nevnes eksempelvis
forslag om å ikke iverksette ICDP
(foreldreveiledningsprogram), redusere antall
åpne barnehager fra 5 til 1, ikke følge PPTs
anbefalinger fullt ut, samt fjerne midler til
kompetansehevende tiltak innen tidlig
intervensjon.
Helsestasjon og skolehelsetjenesten er en
spesielt viktig aktør i det forebyggende
arbeidet. Fredrikstad ligger lavere på utgifter
til denne tjenesten enn andre
sammenlignbare kommuner på området,
likevel vil tjenesten styrkes mindre enn det
statsbudsjettet legger opp til. Lave utgifter kan
tyde på at tjenesten driftes effektivt, men sett
i sammenheng med de utfordringene
kommunen har på området, anser revisjonen
dette som en risikofaktor.
I årsrapport for 2012 fremkommer det ingen
økning i andel barn i barnehage med rett til
spesialpedagogisk hjelp, men at den enkelte
har behov for mer omfattende hjelp. Dette
har gitt seksjonen et merforbruk i 2012. For
barn med behov for mindre hjelp foretas det i
større grad tilrettelegging i barnehagene uten
vedtak. Revisjonen stiller spørsmålstegn ved
denne praksisen. Vi viser til at retten til
5
spesialpedagogisk hjelp skal vurderes på et
selvstendig grunnlag, uavhengig av den
generelle tilretteleggingen i barnehagen.
Kommunen har en høy andel barn med tiltak
fra barnevernet. I forhold til dette ligger
Fredrikstad lavt på andel barn i
barnehagealder med tiltak, på tross av arbeid
med tidlig intervensjon.
Revisjonen mener det foreligger en vesentlig
risiko for at kommunen ikke ivaretar sine
plikter overfor utsatte barn. Dette er av
vesentlig betydning for barn som er bosatt i
kommunen, men det har også innvirkning på
de ansatte i det berørte tjenesteapparatet,
ved eksempelvis økt arbeidspress og fare for
økt sykefravær. I tillegg er de påpekte
risikofaktorene av vesentlig betydning for
kommunens økonomi, da tjenestene er svært
viktige for å forebygge behov for mer
omfattende tjenester på et senere tidspunkt.
Mobbing
Lovverket stiller krav til skolenes psykososiale
miljø og at elevene har krav på et miljø som
fremmer helse, trivsel og læring. Kommunen
er øverste ansvarlig for dette arbeidet. Det
viktigste arbeidet mot mobbing skjer lokalt. Å
hindre mobbing er et lokalt ansvar og krever
lokal handling.
Et godt skolemiljø er en viktig innsatsfaktor for
en god skole og for realisering av formålet
med opplæringsloven. Mangler ved
skolemiljøet kan også føre til mistrivsel blant
elevene, som igjen vil ha direkte betydning for
elevenes læringsutbytte. Et godt psykososialt
miljø er grunnleggende for at den enkelte elev
skal kunne utvikle seg positivt.
Elevundersøkelser viser at Fredrikstad scorer
på linje med andre Østfold-kommuner og
landet for øvrig hva gjelder læringsmiljø.
Fylkesmannen hadde tilsyn på tre av
kommunens skoler i 2010 og det ble avdekket
forbedringsområder innenfor flere områder.
Eksempelvis ble det avdekket at en av skolene
ikke i tilstrekkelig grad arbeidet kontinuerlig,
systematisk og aktivt med det forebyggende
arbeidet for å fremme helse, miljø og
østfold kommunerevisjon iks
sikkerhet for elevene. Etter revisjonens
vurdering er det svært viktig at kommunen har
fulgt opp dette arbeidet, ikke bare for de
utvalgte skolene, men samlet sett i hele
skoleetaten. Etter revisjonens vurdering er
dette området svært viktig for den enkelte
elev og for å forebygge behov for mer
omfattende tjenester på et senere tidspunkt,
herunder konsekvenser for kommunens
økonomi.
De risikofaktorene innenfor forebyggende
arbeid som er påpekt ovenfor har også
innvirkning på revisjonens vurdering av hvor
vesentlig dette området er. En
forvaltningsrevisjon på dette området kan
også være en del av et prosjekt innenfor
forebyggende arbeid, men kan også
gjennomføres som en selvstendig revisjon.
Tilpasset opplæring og spesialundervisning
Likeverdig, inkluderende og tilpasset
opplæring er overordnede prinsipper for
opplæringen i grunnskolen, og retten til
tilpasset opplæring er forankret både i lov og i
læreplan. Tilpasset opplæring skal i all
hovedsak skje innenfor rammen av
fellesskapet, i klasser eller grupper, og på en
måte som er håndterlig for lærerne og skolen.
Elever som likevel ikke har eller får
tilfredsstillende utbytte av denne
opplæringen, har rett til spesialundervisning.
Det betyr at skolens evne til å gi elevene
tilpasset opplæring er med på å avgjøre
behovet for spesialundervisning.
Årsrapport for 2012 og handlingsplan for 2014
peker på økt omfang og kompleksitet hos barn
og unge med spesielle behov. Antall vedtak
om spesialundervisning har hatt en svak
økning, mens ressursbruken har gått noe ned.
Årsaken til dette opplyses å være at omfanget
av vedtakene har gått ned og at skoleetaten
har fokus på å «vri» ressurser fra
spesialundervisning til tilpasset opplæring.
Samtidig har enkelte skoler sett behov for å
sette inn ekstra ressurser overfor enkeltelever
i den ordinære undervisningen, noe som har
medført at flere skoler har et merforbruk. Det
påpekes at det er store variasjoner mellom
6
skolene. Handlingsplanen foreslår også å
redusere skoleetaten med 12 lærerårsverk fra
august 2014. Dette innebærer større
elevgrupper per lærer, risiko for økning i
behovet for spesialundervisning og at flere
timer vil foregå i store grupper - i strid med
føringene for tilpassede opplæringsmetoder.
Revisjonen er av den oppfatning at denne
utviklingen, sammen med den økonomiske
situasjonen, kan bidra til risiko for at tilbudet
til brukergruppen ikke er i samsvar med
individuelle rettigheter i regelverket, samt at
barn kan få et ulikt tilbud avhengig av hvilken
skole de går på. Tjenestene er etter vår
vurdering svært viktige for å forebygge behov
for mer omfattende tjenester på et senere
tidspunkt. Området anses vesentlig for
brukerne og for kommunens økonomi som
sådan.
Barnevernet
Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn
og unge som lever under forhold som kan
skade deres helse og utvikling, får nødvendig
hjelp og omsorg til rett tid, samt å bidra til at
barn og unge får trygge oppvekstsvilkår.
Kommunen mottar et høyt, men stabilt antall
bekymringsmeldinger. Det oppleves likevel en
betydelig vekst i oppgavene, gjennom økt
kompleksitet, alvorlighetsgrad og omfang i
hjelpebehov. Dette er en trend i hele landet.
En gjennomgang av kommunens
styringsdokumenter viser at det foreligger
flere risikofaktorer knyttet til kommunens
barneverntjeneste.
Hva gjelder saksbehandling har barnevernet
hatt fokus på meldingsavklaring, slik at bare
de meldingene som klart hører inn under
barnevernloven går til undersøkelse. Dette har
medført at per 30/6-13 var 32,5 % av de
mottatte meldingene henlagt. Dette er høyere
enn landsgjennomsnittet på 20,7 % og ligger
også over snittet for Østfold (28,7 %). Dette
kan indikere at barneverntjenesten i noe
større grad klarer å luke ut meldinger som det
ikke er nødvendig å gå videre med, på et
tidligere tidspunkt enn hva andre kommuner
klarer. Samtidig kan dette også innebære en
østfold kommunerevisjon iks
risiko for at utsatte barn ikke får den hjelpen
de har krav på i henhold til regelverket. Denne
risikoen forsterkes ytterligere av
innsparingstiltak knyttet til blant annet forslag
om å redusere i tiltakstimer hos noen barn.
For flertallet av de familiene som kommer i
kontakt med barneverntjenesten, er
hjelpetiltak i hjemmet tilstrekkelig. Plassering
av barn utenfor hjemmet er bare aktuelt
dersom slike hjelpetiltak ikke er nok til å sikre
barnet en forsvarlig omsorgssituasjon. I
Fredrikstad har flere barn tiltak i hjemmet enn
utenfor hjemmet, enn sammenlignbare
kommuner i 2012. Det siste året har det
imidlertid skjedd en økning i andel barn med
tiltak utenfor hjemmet. Dette skyldes flere
alvorlige saker, som har ført til flere
plasseringer. Dette øker behovet for
fosterhjem. Oppfølging av barn i fosterhjem er
et nasjonalt fokusområde. Rapport fra
fylkesmann indikerer at Østfold-kommunene
har flere utfordringer knyttet til å ivareta sine
lovpålagte krav. Her vises det blant annet til at
182 fosterbarn ligger an til ikke å få oppfølging
fra kommunen i tråd med lovens minstekrav.
Videre at Østfoldkommunene totalt har ansvar
for tilsyn med 561 fosterhjemsplasseringer, og
at 43 av barna ikke har fått oppnevnt
tilsynsfører. Det fremgår ikke av rapporten
hvordan Fredrikstad ligger an blant
Østfoldkommunene, men revisjonen mener
likevel at risikoen også kan være aktuell i
Fredrikstad.
Barneverntjenesten i Fredrikstad har
effektivitetsutfordringer. Tjenesten hadde i
2012 et merforbruk på 8,6 millioner.
Handlingsplan beskriver at kommunen ligger
14, 2 % lavere enn ASSS-snittet hva gjelder
produksjon av barneverntjenester i forhold til
ressursinnsats. Kommunen ligger høyt på
driftsutgifter til administrasjon, mens lavere
på utgifter til barneverntiltak, både i og
utenfor familie. Medarbeidertilfredsheten
ligger 7 % under ASSS-gjennomsnittet, og
sykefravær har vært en utfordring. Dette
forsterker effektivitetsutfordringene
ytterligere.
Kommunen ligger høyere enn
sammenlignbare kommuner hva gjelder kjøp
7
av barneverntjenester fra private aktører. I
2013 har kommunen hatt fire ansatte som har
arbeidet med hjelpetiltak i kommunal regi,
noe som har vist seg å være både faglig riktig
og kostnadseffektivt.
Områdene er av vesentlig betydning for det
enkelte barn og dets familie, men også for
kommunens økonomi. Manglende oppfølging
av barna kan også føre til at det oppstår
situasjoner som i etterkant kan ha vesentlige
konsekvenser for kommunens økonomi,
eksempelvis ved behov for tyngre tiltak og
mulig erstatningsansvar.
enn ett år, av disse hadde 90 %
innvandrerbakgrunn.
Etter revisjonens vurdering representerer
disse utfordringene en vesentlig risikofaktor
på flere områder. Arbeid med integrering er
av avgjørende betydning for vedkommende
barn og familie, men området er vesentlig
også for Fredrikstadsamfunnet som helhet. På
lang sikt er tilrettelegging for integrering av
minoritetsspråklige barn vesentlig for å sikre
integrering i lokalsamfunnet. Dersom dette
ikke ivaretas kan det føre til økt press på
sosiale tjenester og gi merkostnader for
kommunen.
Minoritetsspråklige barn
Integrering av minoritetsspråklige barn er en
forutsetning for at kommunen skal lykkes med
integrering på sikt. Fredrikstad hadde i 2012
en rekordøkning i antall innbyggere.
Innvandring var den viktigste årsaken til dette.
Siden 2004 har innvandrerbefolkningen doblet
seg, 14,3 % av befolkningen består i dag av
innvandrere. Kommunen har en plan for
mangfold og integrering. Planen peker på
utfordringer knyttet til blant annet
kompetanse hos de ansatte og
språkkartlegging. Barnehagen er den viktigste
arenaen for minoritetsspråklige barn i
førskolealder. Rekruttering til barnehage
fremheves som et viktig tiltak i
integreringsarbeidet. Andelen
minoritetsspråklige barn i barnehage har økt,
men kommunen ligger fortsatt lavere enn
gjennomsnittet for ASSS-kommunene.
Årsrapporten for 2012 viser også til mange
tospråklige elever i skolen.
Flere av kommunens forebyggende tiltak er
spesielt rettet mot, og spesielt viktig overfor
minoritetsspråklige barn. Utfordringene som
er påpekt vedrørende kommunens
forebyggende arbeid vil således utgjøre en
risikofaktor i kommunens arbeid med å
integrere minoritetsspråklig barn.
I 2012 ble det gjennomført en kartlegging av
inntektsfattige barnefamilier blant
sosialhjelpsmottakere i NAV-Fredrikstad.
Kartleggingen viste at 317 familier med til
sammen 800 barn mottok sosialhjelp i mer
østfold kommunerevisjon iks
2.2 Seksjon for helse og velferd
Revisjonen anbefaler at
forvaltningsrevisjonsprosjekter i seksjonen
gjennomføres i 2015.
Samhandlingsreformen
Som følge av Samhandlingsreformen vil
kommunen i stadig større grad måtte ta i mot
utskrivningsklare pasienter fra
spesialisthelsetjenesten. Dette skaper press på
kommunens kapasitet og kompetanse.
Kommunens handlingsplan beskriver
utfordringer knyttet til raskere utskriving av
pasienter fra sykehuset, overføring av faglig
mer avanserte oppgaver, at behovet til den
enkelte bruker har blitt mer omfattende og
sirkulasjonen av brukere er høyere. Dette er
svært krevende både for personalet ved
kommunens sykehjem, samt for
virksomhetene som yter hjemmesykepleie.
Etter revisjonens vurdering skaper dette risiko
for at individuelle rettigheter ikke ivaretas i
tilstrekkelig grad. Merbelastning kan også føre
til økt sykefravær, noe som vil kunne påvirke
effektiviteten negativt. Konsekvensene vil
kunne være vesentlige både for kommunens
innbyggere og de ansatte.
Samhandlingsreformen har også ført til større
økonomiske kostnader for kommunene enn
tidligere antatt. Det antas at overføringene
som kommunen mottar ikke er tilstrekkelige
til å dekke opp de merutgifter som reformen
medfører. Det er viktig å ha kontroll med de
8
kostnadene som reformen påfører
kommunen. Det vil være av avgjørende
betydning for budsjettstyring innenfor
området at kommunen har kunnskaper om
hvilke konsekvenser reformen har medført så
langt. Etterlevelse av avtalen med
spesialisthelsetjenesten er også av vesentlig
betydning for kommunens økonomi. For at
hensikten med reformen skal være optimal vil
det blant annet være avgjørende med gode
rutiner og kommunikasjonskanaler mellom
helseforetak og kommunen. Revisjonen har
fått opplyst av Fylkesmannen at det ikke vil bli
gjennomført tilsyn opp mot
samhandlingsreformen i 2014.
Startlån
Startlån er Husbankens låneordning for
vanskeligstilte og personer som ellers ville
falle utenfor boligmarkedet. Ordningen ble
innført i 2003 og administreres av kommunen.
Det foreligger en rekke føringer fra nasjonalt
hold som anbefaler kommunen å organisere
seg på en måte som sikrer at boligsosiale
virkemidler ses i sammenheng. På bakgrunn
av startlånordningens mange positive effekter
anbefales det også å øke bruken av startlån
som boligsosialt virkemiddel.
Fredrikstad kommune står overfor betydelige
boligsosiale utfordringer og det er et stort
press på de boligsosiale virkemidlene. Antall
kommunalt disponerte boliger per innbygger
er lavt, og det samme er antall husstander
som får tildelt kommunal bolig etter søknad.
Dette påvirker også startlånordningen.
Kommunen opplever en stor pågang av
søknader om startlån. Kommunen har over
900 aktive lån og har lånt ut 585 millioner
kroner gjennom ordningen. Lånene er i
hovedsak tatt opp med fast rente og er lånt ut
med en blanding av fast og flytende rente.
Brutto utlån i 2011 var på 126,8 millioner
kroner. I 2012 ble det innvilget lån for 80
millioner, selv om kommunen hadde en
ramme på 150 millioner tilgjengelig. Samtidig
viser årsrapport for 2012 at kommunen
innvilget færre lån i 2012 enn 2011. I 2011 ble
det innvilget 212 lån, mens i 2012 ble det
innvilget 141. Tilsvarende viser statistikk at
østfold kommunerevisjon iks
flere fikk avslag i 2012, enn i 2011,
henholdsvis 209 kontra 166. På denne
bakgrunn mener revisjonen det foreligger en
risiko for at ordningen ikke utnyttes optimalt.
Samtidig innebærer ordningen i seg selv risiko
for kommunen, blant annet knyttet til
oppfølging av mislighold, tapsføring,
tapsfordeling stat og kommune, etablering av
sikkerhet, klagesaker osv.
NAV
Å få brukere av NAV ut i arbeid er et nasjonalt
satsningsområde. Det er et mål at andelen
brukere som går over i arbeid skal øke. Dette
innebærer at den arbeidsrettede
brukeroppfølgingen i NAV må ha høy prioritet.
NAV Fredrikstad forvalter en rekke
kommunale tjenester, herunder blant annet
sosialstønad, kvalifiseringsprogram og
introduksjonsprogram.
Kommunen har en rekke utfordringer innenfor
disse tjenestene. Siden høsten 2012 har NAV
Fredrikstad hatt en klientvekst. Sammenlignet
med i fjor viser prognoser en klienvekst på 11
% og en utgiftsvekst på 16,9 %. Fredrikstad
ligger høyere enn gjennomsnittet for ASSSkommunene. Dette henger sammen med
arbeidsledigheten. Arbeidsledigheten i
Fredrikstad var i desember 2012 3,8 %. I juli
2013 var den steget til 4,8 %. Til
sammenligning var arbeidsledigheten i landet
på samme tidspunkt 2,8 %. Arbeidsledige
ungdom i alderen 16-24 år er
overrepresentert i denne statistikken. Det
fremgår av handlingsplan at
sosialstønadsmottakere i alderen 18-24 år har
økt med 40 % siden 2008. Ungdom er et
satsningsområde via både statlige og
kommunale styringssignaler hvor fokus er
arbeid og aktivitet. Ungdom er sårbare for
endringer i arbeidsmarkedet grunnet
manglende kvalifikasjoner, og er blant de
første som faller utenfor når
arbeidsledigheten øker.
Levekårsundersøkelsen viste også et betydelig
bortfall fra videregående skole, noe som
bekrefter utfordringene.
Arbeidsavklaringspenger er en statlig ytelse
som ble innført i 2009. Man kan motta denne
9
ytelsen i fire år. Fireårsfristen for å motta
arbeidsavklaringspenger går ut 1. mars 2014,
noe som innebærer at flere brukere kan stå
uten støtte neste år. Det anslås at 30 % kan
ende med økonomisk sosialstønad. Det betyr
en betydelig økning i antall
sosialstønadsmottakere og utgifter til dette.
Kommunens ansvar i integreringspolitikken er
å tilrettelegge for integrering, herunder
styrke mulighet for deltagelse i yrkeslivet, som
igjen vil styrke deres økonomiske stilling.
Handlingsplan påpeker at det er avgjørende at
introduksjonsprogrammet tilpasses mål om
arbeid i tråd med NAVs metodikk og
virkemidler. Tidligere revisjonsrapport
avdekket at kommunen har hatt utfordringer
på området.
Kvalifiseringsprogrammet er et av lovens
hovedvirkemidler for å fremme overgang til
arbeid. Programmet er således viktig for
kommunens sosialbudsjett og effektiv
utnyttelse av programmet vil kunne ha
vesentlig betydning for brukerne og
kommunens økonomi. Tilsyn fra Fylkesmann
påpeker flere svakheter knyttet til
forvaltningen av programmet.
NAV forvalter også midlertidig boligtilbud og
akutt hjelp. Disse sakene skal behandles raskt i
henhold til loven. Fredrikstad har en intern
målsetning om saksbehandlingstid på 24
timer, til sammenligning har Oslo kommune
12 timer. Likevel foreligger det opplysninger
som indikerer at slike saker ofte dras ut. Det
er svært viktig at slike saker ikke blir liggende
over helgen eller lignende. Det opplyses å
være flere årsaker til dette, blant annet
foreligger det opplysninger om at kravet til
dokumentasjon praktiseres på samme måte
som ved ordinære søknader som sosialhjelp.
Dette er ikke intensjonen i regelverket.
Dokumentasjonskravet i saker om akutt hjelp
skal være lavere.
Økonomisk bistand fra NAV kan også gis som
lån. I disse tilfellene bør det vurderes om
mottakeren er i stand til å tilbakebetale lånet.
Det fremgår av årsrapport for 2015 at
kommunen har 15 millioner i utestående
sosiallån. Revisjonen mener på generelt
østfold kommunerevisjon iks
grunnlag at det er behov for å gjennomgå
utlånspraksis på området, herunder
kommunens vurdering av tapsrisiko.
Kommunen har byttet IT-system, og i den
forbindelse er området også vesentlig med
tanke på regnskapsmessige krav, herunder
bokføringslovens krav til sporbarhet og
dokumentasjon.
Etter revisjonens vurdering representerer
disse utfordringene en vesentlig risikofaktor
knyttet til måloppnåelse og forvaltning av
kommunens midler. Området er også sterkt
regelstyrt, og det er spesielt viktig at
brukergruppen gis den oppfølgingen de har
krav på.
Folkehelse
Folkehelsearbeid er ifølge regjeringen
«samfunnets innsats for å påvirke faktorer
som direkte eller indirekte fremmer
befolkningens helse og trivsel, forebygger
psykisk og somatisk sykdom, skade eller
lidelse, eller som beskytter mot ytre
helsetrusler, samt arbeid for en jevnere
fordeling av faktorer som direkte eller
indirekte påvirker helsen.» Lov om
folkehelsearbeid trådte i kraft i januar 2012.
Loven har som formål å «sikre at kommuner,
fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter
setter i verk tiltak og samordner sin
virksomhet i folkehelsearbeidet på en
forsvarlig måte.» Loven setter en rekke krav til
kommunens arbeid på området.
Kommunen har gjennomført en
levekårskartlegging som viste klare
geografiske forskjeller - de tidligere
industriområdene har de største
utfordringene ut i fra de indikatorene som er
brukt i undersøkelsen. Kommunens
folkehelseplan skal ferdigstilles i 2014. Etter
revisjonens vurdering er det av vesentlig
betydning at kommunen tar tak i disse
utfordringene og ivaretar sine plikter på en
tilfredsstillende måte. Fokus på
folkehelsearbeid vil også kunne ha positiv
effekt på de økonomiske konsekvensene av
samhandlingsreformen over tid. En revisjon på
området vil også berøre seksjon for miljø og
samfunnsutvikling.
10
Bruk av tvang
Pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A
trådte i kraft i 2009. Det nye kapittelet stiller
opp regler for hvordan tvungen helsehjelp skal
ytes til pasienter. Reglene skal både bidra til at
nødvendig helsehjelp skal kunne gis til
pasienter som mangler samtykkekompetanse,
samtidig som bruk av tvang skal forebygges.
Reglene pålegger kommunen bestemte
prosedyrer som må følges før tvang brukes.
Helsetilsynet har avdekket brudd på
regelverket i flere kommuner. Revisjonen
mener det foreligger en risiko for at dette
også kan være tilfelle i Fredrikstad. Det er en
faglig og etisk utfordring for helsepersonell å
tilrettelegge helsehjelpen slik at respekten for
pasientens integritet og verdighet ivaretas.
Området er av vesentlig betydning for
pasientene, deres familie, men også for
kommunens omdømme.
Tildeling av helse og velferdstjenester
Seksjonen har vært gjenstand for en
omfattende omorganisering.
Omorganiseringen innebar en ny
hovedstruktur for inndeling av
virksomheter/etater etter tjenesteområdet fra
2013, og innføring av aktivitetsbasert
finansiering fra 2014. Målet med endringen
var å sikre en sterkere, tydeligere og mer
samordnet og ansvarliggjort ledelse. Videre,
sikre styringsdyktige enheter, der ledelsen kan
planlegge, samordne og prioritere ressursbruk
for å sikre økt kvalitet og mer effektiv drift på
enkelte tjenesteområder. Sammenlignet med
gammel organisering, skal ny organisering
legge bedre til rett for forsvarlige tjenester
med riktig kvalitet til alle som trenger det,
likeverdige tjenester, rett fordeling av
budsjettmidler, god økonomisk styring,
robuste fagmiljøer og god ledelse.
Omorganiseringen berører i hovedsak ikke
NAV, men de påpekte utfordringene nedenfor
er også relevant for NAVs kommunale
tjenester.
Årsrapport og handlingsplan peker på at
kommunen har hatt en rekke utfordringer
innenfor tjenestene, blant annet bruk av
relativt mye ressurser til brukere under 67 år i
østfold kommunerevisjon iks
forhold til brukerutvikling, manglende
opplæring av mottakere av BPA, merforbruk,
vekst i brukere med sammensatte lidelser og
behovet for koordinerte tjenester,
samhandling internt og eksternt, samt
oppfølging av brukere innen psykisk helse. I
tillegg påpekes det en rekke svakheter knyttet
til saksbehandling etter forvaltningsloven. Her
nevnes manglende brukermedvirkning og
individuell vurdering, brudd på
opplysningsplikten, lang saksbehandlingstid,
muntlige «avslag», omgjøring av vedtak uten å
informere bruker, samt kompetanse på
klagebehandling.
Flere av utfordringene forventes løst gjennom
opprettelsen av tildelingskontoret. Samtidig
foreslås det en rekke innsparingstiltak som
kan medføre økt press på tjenestene, for
eksempel reduksjon i årsverk. Flere av
tjenestene skal også redusere standard,
eksempelvis pleiefaktoren på sykehjem.
Samlet sett er det revisjonens vurdering at
disse forholdene kan ha innvirkning på
kommunens økonomi, effektivitet,
brukertilfredshet og evne til å ivareta
lovpålagte krav. Kommunens ledelse mener at
effekten av omorganiseringen, spesielt
opprettelsen av tildelingskontoret, bør
revideres for å undersøke måloppnåelse. En
eventuell revisjon bør gjennomføres sent i
planperioden.
2.3
Seksjon for regulering og
teknisk drift
Revisjonen anbefaler at forvaltningsrevisjon i
denne seksjonen prioriteres i 2014.
Selvkost vann, avløp, renovasjon og feiing
(VARF)
Kostraanalyse viser at kommunen frem til
2012 har hatt lavere gebyrer på tjenestene
enn sammenlignbare kommuner. Det fremgår
av kommunens styringsdokumenter at
beregning av kommunale gebyrer gjøres i tråd
med retningslinjer for beregning av selvkost
for kommunale betalingstjenester. For 2014 er
det foretatt justeringer i samsvar med pris og
11
lønnsvekst. Gebyrene vil øke med 3,3 % fra
2013 til 2014 og for de neste tre årene er det
ventet en økning på mellom 5,5 og 9,9 % årlig.
Dette skyldes ifølge kommunens
styringsdokumenter økte kostnader grunnet
investeringer og tidligere bruk av
selvkostfond. Ujevn prisutvikling skyldes at det
må tas hensyn til regelverket for bruk av
selvkostfond. Selvkostfondene er i ferd med å
bygges ned og uforutsette kostnader eller
renteøkning kan medføre et underskudd.
Dersom et underskudd skal kunne dekkes
gjennom senere års gebyrer må dette vedtas
før underskuddet oppstår, hvis ikke må
underskuddet trekkes fra kommunekassa.
Kostraanalyse og benchmarking viser at
kommunen kommer godt ut hva gjelder
driftseffektivitet og kundetilfredshet.
Kommunen ligger høyere på vannleveranse
enn sammenlignbare kommuner og lavt på
kloakkstopp per kvadratmeter og
slamtørrstoff per kubikkmeter. På
kostnadssiden ligger kommunen lavere på
driftsutgifter enn andre kommuner innenfor
vann, avløp og renovasjon.
Selvkostområdet er imidlertid et stort og
omfattende felt som har betydning for alle
innbyggere i kommunen, da det er budsjettert
med 100 % kostnadsdekning gjennom gebyrer
og selvkostfond for disse tjenestene. Gebyrer
og egenbetaling er en sentral inntektskilde for
kommunesektoren. Kommuneøkonomien er
utsatt for press, og kommunene har flere
store utfordringer foran seg. Dette er forhold
som har aktualisert fokuset på selvkost som
utgangspunkt for prising av kommunale
betalingstjenester. Mange kommuner
opplever at både politikere og innbyggere
stiller spørsmålstegn ved størrelsen på
gebyrene. Forbrukerombudet har i tillegg
utarbeidet egne skjemaer som innbyggerne
kan sende til sin egen kommune, for å få
informasjon. Dette forutsetter at kommunene
må ha et system for beregning av selvkost, og
at de kan legge frem kalkyler som viser at
nivået ikke overstiger det som det koster
kommunen å produsere den enkelte
tjenesten. Etter revisjonens vurdering er det
derfor viktig å kontrollere hvordan nivået på
gebyrene fastsettes, herunder blant annet
østfold kommunerevisjon iks
hvilke utgifter som er bakt inn i
kostnadsgrunnlaget. Kommunens ledelse
mener også selv at det er behov for å gå i
dybden på beregning av kostnader og
driftsutgifter, men også på organisering.
Forvaltning, drift og vedlikehold park, vei,
vann og avløp (PVVA)
Området kommunalteknikk arbeider med
utbygging, forvaltning og drift av vann, avløp,
vei og park. Kommunen har gjennom sine
styringsdokumenter fokus på fornyelse av
vann- og avløpsnett og oppgradering av park
og friluftsområder, samt sykkelveinett. På den
annen side pekes det på et stort og økende
vedlikeholdsetterslep på veier og at dette vil
øke i planperioden. Kostraanalyse viser at
kommunen har betydelig lavere driftsutgifter
per innbygger enn andre kommuner. Samtidig
er seksjonens økonomiske rammer redusert,
noe som vil innebære en standardreduksjon
innenfor blant annet drift av park og vei. Dette
vil kunne få store konsekvenser, både
økonomisk og strukturelt. Det er derfor viktig
at kommunen har systemer som legger til
rette for godt vedlikehold, og at det
utarbeides planer og strategier for
regelmessig vedlikehold og fornyelse innenfor
områdene.
I tillegg peker kommunens ledelse på flere
utfordringer, blant annet organisatoriske.
Revisjonen har også mottatt tilbakemeldinger
vedrørende seksjonens og virksomhetens
fullmaktstruktur, herunder oppgave og
ansvarsfordeling, samt utnyttelse av
seksjonens kompetanse eksempelvis knyttet
til saksbehandling utbyggingsavtaler. En
revisjon av dette området vil omfatte flere av
virksomhetene i seksjonen. Virksomheten
forvalter store samfunnsinteresser og
betydelige midler, både via driftsbudsjett og
investeringsbudsjetter. Etter revisjonens
oppfatning kan mangler på området gi en
risiko for svært store kostnader i fremtiden.
Området fremstår derfor som et område av
vesentlig betydning for kommunens økonomi
og ansatte, men også for innbyggerne.
12
2.4 Områder som berører flere
seksjoner
Flere av de allerede skisserte områdene vil
kunne berøre flere av seksjonene, eksempelvis
vil seksjon for miljø og samfunnsutvikling
kunne bli berørt av en revisjon av kommunens
arbeid med folkehelse.
Her følger risikoområder som ikke faller
naturlig inn under noen av seksjonene.
Kjøp av lovpålagte tjenester
Det offentlige kan kjøpe lovpålagte tjenester
fra eksterne virksomheter/private der
kommunen av ulike årsaker ikke kan drifte
disse tjenestene selv. Dette kan skyldes at det
ikke er økonomisk lønnsomt for kommunen å
drifte disse tjenestene selv eller at kommunen
ikke har kapasitet. Eksempler på slike
tjenester kan være avlastningstjenester,
barnevernstiltak eller ulike former for
konsulenttjenester.
Revisjonen mener det foreligger risiko knyttet
til flere forhold ved dette, herunder vurdering
av rammeavtale og bruk av eksisterende
rammeavtaler, økonomisk lønnsomhet,
betalingssatser, kvalitetssikring, kontroll og
oppfølging av ulike oppdragstakere. Området
er av vesentlig betydning for kommunens
økonomi og brukere.
Oppfølging av politiske vedtak
Politikerne fatter mange vedtak i løpet av et
år. Det er administrasjonen som er ansvarlig
for å følge opp alle vedtakene. For at de
politiske vedtakene skal bli fulgt opp på en
god måte, er man avhengig av gode systemer.
Basert på erfaringer fra tidligere
forvaltningsrevisjon, mener kontrollutvalget
det kan foreligge en risikofaktor knyttet til om
systemet for oppfølging av politiske vedtak er
godt nok og en risiko for at vedtak ikke blir
fulgt opp på en god nok måte.
vedtaket om å skille ut boligforvaltningen som
egen virksomhet i seksjon for regulering og
teknisk drift og vedtaket om parkeringshus i
Apenesfjellet. Opprettelsen av
tildelingskontoret kan også bli en del av en slik
revisjon (nærmere beskrevet under seksjon
for helse og velferd).
Anti-korrupsjon
Innbyggerne i kommunen skal være trygge på
at fellesskapets beste ivaretas i kommunens
prosesser og myndighetsutøvelse. Både ledere
og medarbeidere i kommunen kan komme i
situasjoner som åpner for misbruk av posisjon
og tillit. Ansatte i kommunen kan også
oppleve press utenfra som kan være
utfordrende å håndtere.
Revisjonen mener at dette utgjør en generell
risikofaktor i kommunene. Det er svært viktig
at kommunen er bevisst denne risikoen og
arbeider med å forebygge og avdekke
misligheter/korrupsjon gjennom blant annet
gode rutiner for kontroll og oppfølging, samt
fokus på etikk. Revisjonen anser området som
vesentlig for kommunens økonomi og
omdømme, men også for de ansatte og
innbyggerne.
Prosjektstyring
Kommunen forvalter store midler gjennom
prosjekter. Det er revisjonens oppfatning at
tilfredsstillende styring av prosjekter er av
vesentlig betydning for kommunen, både med
tanke på måloppnåelse og økonomi. Dette
uttales også som en utfordring fra
kommunens ledelse. Dette forutsetter at
kommunen har etablert et system som
ivaretar de ulike fasene i gjennomføringen av
et prosjekt, herunder utredning, planlegging,
ansvars og myndighetsfordeling, samt
oppfølging av fremdrift, kvalitet og kostnader.
En revisjon kan gjennomføres som en
systemrevisjon, men det vil også kunne være
aktuelt å revidere konkrete prosjekter.
Det kan gjøres en systemrevisjon på området,
men i tillegg kan oppfølgingen av flere
politiske vedtak gjennomgås. Eksempelvis
østfold kommunerevisjon iks
13
2.5 Konklusjon
Revisjonen har i det foregående beskrevet de
områder som etter vår vurdering innebærer
størst risiko og vesentlighet i forhold til
regeletterlevelse, måloppnåelse, effektivitet
og produktivitet.
Vi mener således at disse områdene vil være
særlig aktuelle for forvaltningsrevisjon i
kommende planperiode.
Rolvsøy, 19. november 2013
Lene Brudal (sign.)
forvaltningsrevisor
østfold kommunerevisjon iks
Anders Svarholt (sign.)
oppdragsansvarlig revisor
14
Forvaltningsrevisjonsplan
2014-2015
Fredrikstad kommune
Østfold kontrollutvalgssekretariat
ØKUS
Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015
Innhold:
1.
2.
Innledning .................................................................................................. 2
Om den overordnede analysen ................................................................ 3
2.1
2.2
2.3
3.
Kravene i forskriften (§ 10) ......................................................................................... 3
Informasjonsgrunnlag og dokumentasjon ................................................................... 4
Resultat etter overordnet analyse i Fredrikstad kommune .......................................... 4
Gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015 ............. 4
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
Kontrollutvalgets prioriteringer ................................................................................... 4
Bystyrets vedtak 23.1 2014 ........................................................................................ 7
Rammetimetallet for forvaltningsrevisjon ................................................................... 7
Gjennomføring av forvaltningsrevisjonen ................................................................... 7
Rapportering til bystyret .............................................................................................. 7
Delegering til kontrollutvalget..................................................................................... 7
1
Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015
1.
Innledning
Kommunelovens kapittel 12, Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner og
Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. inneholder bestemmelser om
forvaltningsrevisjon.
Det er kontrollutvalget som har ansvaret for at det utføres forvaltningsrevisjon i kommunen.
Dette framgår av § 77, nr. 4 som har følgende ordlyd:
Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir
revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres
kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende
bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av
økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller
fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).
Gjennom denne bestemmelsen blir forvaltningsrevisjon definert som:
systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra
kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger...
Forvaltningsrevisjonens innhold er ytterligere utdypet i forskrift om revisjon § 7, første ledd:
Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi,
produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets
vedtak og forutsetninger. Herunder om
a) forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med
kommunestyrets vedtak og forutsetninger,
b) forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene
som er satt på området,
c) regelverket etterleves,
d) forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige,
e) beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer
samsvarer med offentlige utredningskrav
f) resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets eller
fylkestingets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd.
Forvaltningsrevisjonen skal altså foreta systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet
og måloppnåelse med utgangspunkt i bystyrets vedtak og forutsetninger. I tillegg kommer
vurdering av om regelverket etterleves, om kommunens styringssystemer og virkemidler er
hensiktsmessige, og om beslutningsgrunnlaget som legges fram for politiske organer, er i
samsvar med offentlige utredningskrav. Forvaltningsrevisjonen er med andre ord et viktig
verktøy for kommunens øverste politiske organ for å føre tilsyn og kontroll med kommunens
totale forvaltning og de resultater som oppnås.
Kapittel 5 i forskrift om kontrollutvalg inneholder utfyllende bestemmelser om
kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon. Ifølge forskriftens § 9 er det
kontrollutvalgets ansvar å påse at kommunens virksomhet årlig blir gjenstand for
forvaltningsrevisjon. Av departementets merknader til paragrafen framgår det at det i siste
2
Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015
instans påhviler bystyret å sørge for at det blir mulig for kontrollutvalget å oppfylle
forskriftens krav på dette punktet, blant annet ved å stille de nødvendige budsjettmidler til
rådighet for kontrollutvalget.
Forskriftens § 10 omhandler plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon og lyder som
følger:
Kontrollutvalget skal minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året
etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, utarbeide en plan for
gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret eller
fylkestinget selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i
planperioden.
Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens
virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere
behovet for forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter.
Bestemmelsen pålegger kontrollutvalget å utarbeide en plan for gjennomføring av
forvaltningsrevisjon, og denne planen skal baseres på en overordnet analyse ut fra risiko- og
vesentlighetsvurderinger.
Bestemmelsen innebærer at bystyret gjennom å vedta en plan for gjennomføring av
forvaltningsrevisjon skal bestemme innholdet i og omfanget av forvaltningsrevisjonsarbeidet.
Det medfører at bystyret får en mer aktiv, bestemmende rolle i forvaltningsrevisjon og knytter
forvaltningsrevisjonsarbeidet nærmere til bystyret. Det framgår av lovforarbeidene at dette er
ment å styrke forvaltningsrevisjon i kommunene.
2.
Om den overordnede analysen
2.1
Kravene i forskriften (§ 10)
I departementets merknader til bestemmelsen omtales overordnet analyse nærmere. Her
framgår det at hensikten med analysen er å framskaffe relevant informasjon om kommunens
virksomhet slik at kontrollutvalget settes i stand til å legge en plan for forvaltningsrevisjon, og
foreta en prioritering av aktuelle forvaltningsrevisjonsprosjekter. Det framgår av merknadene
at analysen kan bygge på relevant informasjon fra andre dokumenter som er utarbeidet som
ledd i kommunens plan- og analysearbeid.
Det heter videre at kontrollutvalgets prioritering må ta utgangspunkt i de avvik eller svakheter
i forvaltningen sett i forhold til lover, forskrifter og bystyrets vedtak og forutsetninger, som
analysen avdekker.
Departementets merknader utdyper hva som menes med uttrykket ”risiko- og
vesentlighetsvurderinger” slik:
I uttrykket ”risiko- og vesentlighetsvurderinger” ligger at det skal gjøres en vurdering
av på hvilke områder av kommunens/fylkeskommunens virksomhet det er risiko for
vesentlige avvik i forhold til de vedtak, forutsetninger og mål som er satt for
virksomheten.
3
Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015
Når det gjelder spørsmålet om hvem som kan gjennomføre den overordnede analysen, sier
departementet at kontrollutvalget står fritt med hensyn til hvem som skal utføre analysen. Det
kan være kontrollutvalgets sekretariat, kommunens/ fylkeskommunens revisor, eller andre.
2.2
Informasjonsgrunnlag og dokumentasjon
Østfold kontrollutvalgssekretariat og Østfold kommunerevisjon IKS har gjennomført
overordnet analyse i samarbeid.
Kommunens planverk og politiske vedtak (sentrale og lokale) har vært sentrale elementer for
å kartlegge kommunens mål. Kontakt med fagmiljø, litteratur og publikasjoner på området,
samt nyhetsbildet, har bidratt til å kartlegge forhold som det kan være grunn til å se nærmere
på i et risikoperspektiv. Kontrollutvalget har gitt innspill tidlig i prosessen. Det har vært
avholdt møte med rådmann og administrasjon. Fylkesmannen tilsyn er også tatt hensyn til.
Informasjon fra kommuneansvarlig revisor om utført regnskapsrevisjon og erfaring fra
gjennomførte forvaltningsrevisjonsprosjekter samt selskapskontroll, har også gitt nyttig
informasjon om risiko og sårbarhet generelt.
2.3
Resultat etter overordnet analyse i Fredrikstad kommune
Flere områder er identifisert som aktuelle til forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015. Se
KU-sak, vedlegg l: ”Overordnet analyse, Fredrikstad kommune”, 19.11 2013
3.
Gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015
3.1
Kontrollutvalgets prioriteringer
Kontrollutvalget har i møtet 29.11 2013 vurdert det slik at følgende områder bør være
gjenstand for forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015:
I prioritert rekkefølge:
Forvaltningsrevisjonstema
1 Anti-korrupsjon og
prosjektstyring
Nærmere beskrivelsen av tema
I overordnet analyse beskrives temaene «Anti-korrupsjon» og
«prosjektstyring» i ulike avsnitt.
Kontrollutvalget mener at temaene bør sees i en sammenheng
Kommunen forvalter store midler gjennom prosjekter.
Tilfredsstillende styring av prosjekter er av vesentlig betydning
for kommunen, både med tanke på måloppnåelse, økonomi og
korrupsjon.
Korrupsjon utgjør en generell risikofaktor i kommunene. Det er
svært viktig at kommunen er bevisst denne risikoen og arbeider
med å forebygge og avdekke misligheter/korrupsjon gjennom
blant annet gode rutiner for kontroll og oppfølging, samt fokus
på etikk på alle områder. Kontrollutvalget ga videre uttrykk for
4
Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015
bestemte områder som må få særskilt fokus.
For ytterligere omtale av prosjektet, vises det til beskrivelsen i
Overordnet analyse.
2 Tildeling av helse og
velferdstjenester
Kommunen har hatt en rekke utfordringer innenfor tjenestene.
Blant annet påpekes det i årsrapport og handlingsplan en rekke
svakheter knyttet til saksbehandling etter forvaltningsloven.
Videre påpekes bruk av relativt mye ressurser til brukere under
67 år. Dette er nærmere beskrevet i overordnet analyse.
Flere av utfordringene forventes løst gjennom opprettelsen av
tildelingskontoret. Sammenlignet med gammel organisering,
skal ny organisering legge bedre til rette for forsvarlige
tjenester med riktig kvalitet til alle som trenger det, likeverdige
tjenester, rett fordeling av budsjettmidler, god økonomisk
styring, robuste fagmiljøer og god ledelse.
Samtidig foreslås det en rekke innsparingstiltak som kan
medføre økt press på tjenestene, for eksempel reduksjon i
årsverk.
I tillegg til disse utfordringene, kommer utfordringene som
Samhandlingsreformen skaper ved at kommunen i stadig større
grad må ta i mot utskrivningsklare pasienter fra
spesialisthelsetjenesten. Dette skaper ytterligere press på
kommunens ressurser. I lys av dette er kontrollutvalget
bekymret for eldre hjemmeboende over 67 år, særlig de
ressurssvake de som ikke har pårørende eller andre som kan
ivareta deres interesser. Hvordan kartlegges og vurderes behov
i denne gruppen? Får denne gruppen brukere de tjenestene som
de har rett på?
For ytterligere omtale av prosjektet, vises det til beskrivelsen i
Overordnet analyse.
3 NAV
NAV Fredrikstad forvalter en rekke kommunale tjenester,
herunder blant annet sosialstønad, kvalifiseringsprogram og
introduksjonsprogram.
Kommunen har en rekke utfordringer innenfor disse tjenestene.
Se beskrivelsen i overordnet analyse. Hvordan håndterer
kommunen dette?
Kontrollutvalget vil særlig framheve at ungdom i alderen 16-24
år er overrepresentert i arbeidsledighetsstatistikken. Selv om
ungdom er et satsningsområde via både statlige og kommunale
styringssignaler hvor fokus er arbeid og aktivitet, har
sosialstønadsmottakere i alderen 18-24 år økt med 40 % siden
2008. Dette prosjektet bør ha særlig fokus på å forklare denne
negative utviklingen.
5
Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015
For ytterligere omtale av prosjektet, vises det til beskrivelsen i
Overordnet analyse.
4 Minoritetsspråklige
barn.
Integrering av minoritetsspråklige barn er en forutsetning for at
kommunen skal lykkes med integrering på sikt. Dersom dette
ikke ivaretas kan det føre til økt press på sosiale tjenester og gi
merkostnader for kommunen.
Kommunen har en plan for mangfold og integrering. Planen
peker på utfordringer knyttet til blant annet kompetanse hos de
ansatte og språkkartlegging.
Flere av kommunens forebyggende tiltak er spesielt rettet mot,
og spesielt viktig overfor minoritetsspråklige barn. Barnehagen
er den viktigste arenaen for minoritetsspråklige barn i
førskolealder. Rekruttering til barnehage fremheves som et
viktig tiltak i integreringsarbeidet. Andelen minoritetsspråklige
barn i barnehage har økt, men kommunen ligger fortsatt lavere
enn gjennomsnittet for ASSS-kommunene. Kontrollutvalget
mener at dette prosjektet også bør se på hvilke tiltak som finnes
utover barnehage og hvordan de virker.
5 Tilpasset opplæring og
spesialundervisning
For ytterligere omtale av prosjektet, vises det til beskrivelsen i
Overordnet analyse
Tjenestene svært viktige for å forebygge behov for mer
omfattende tjenester på et senere tidspunkt i livet.
Skolens evne til å gi elevene tilpasset opplæring er med på å
avgjøre behovet for spesialundervisning.
Årsrapport for 2012 og handlingsplan for 2014 peker på økt
omfang og kompleksitet hos barn og unge med spesielle behov.
Antall vedtak om spesialundervisning har hatt en svak økning,
mens ressursbruken har gått noe ned. Det er store variasjoner
mellom skolene. Det er en risiko for at tilbudet til
brukergruppen ikke er i samsvar med individuelle rettigheter i
regelverket, samt at barn kan få et ulikt tilbud avhengig av
hvilken skole de går på.
For ytterligere omtale av prosjektet, vises det til beskrivelsen i
Overordnet analyse
6
Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015
3.2
Bystyrets vedtak 23.1 2014
Kontrollutvalgets forslag ble enstemmig vedtatt
3.3
Rammetimetallet for forvaltningsrevisjon
Av departementets merknader til § 9 i Forskrift om kontrollutvalg, framgår det at det i siste
instans påhviler bystyret å stille de nødvendige budsjettmidler til rådighet for kontrollutvalget.
Kontrollutvalget sender hvert år samlet forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet til
bystyret. I vedlegg til årsbudsjettet er ressurser til forvaltningsrevisjon spesifisert med et
beløp som utgjør 1625 timer (ca. ti prosjekt i løpet av to år)
3.4
Gjennomføring av forvaltningsrevisjonen
De overordnede føringene for forvaltningsrevisjon vil ligge i plan for forvaltningsrevisjon.
Forvaltningsrevisjonen skal videre underlegges de eksisterende bestemmelser om
gjennomføring av forvaltningsrevisjon (jf RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon).
Kommunens valgte revisor gjennomfører forvaltningsrevisjonen i henhold til avtale.
Kontrollutvalget har fullmakt til å foreta nærmere planlegging av forvaltningsrevisjonen,
herunder vedta de enkelte undersøkelser/prosjektbeskrivelser og inngå avtaler om
gjennomføring med revisjonen. Kontrollutvalget har vedtatt en egen rutinebeskrivelse for
bestilling av konkrete prosjekt
3.5
Rapportering til bystyret
Forvaltningsrevisjonsrapporter skal fortløpende sendes til bystyret. Generell rapportering fra
kontrollutvalget til bystyret vil ellers skje gjennom en årlig rapport som kalles ”Årsrapport for
kontrollutvalget”. I den årlige rapporten vises kontrollutvalgets aktivitetsnivå, revisjonens
rapporteringer samt resultater/oppfølging av forvaltningsrevisjonsprosjektene.
3.6
Delegering til kontrollutvalget
Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon er etter forskrift om kontrollutvalg § 10
vedtatt av bystyret. Etter samme paragraf har bystyret delegert til kontrollutvalget å vurdere
eventuelle behov for endringer i planen i planperioden.
7
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/171
13
81246/2015
106-192
Anne-Karin F. Pettersen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Fredrikstad
Møtedato
24.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/30
Budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2016
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016 med en kostnadsramme på
kr. 5 009 694.-, vedtas
2. Budsjettet for kontroll- og tilsynsarbeidet 2016 oversendes ordfører for videre politisk
behandling etter § 18 i «Forskrift for kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner»
Fredrikstad, 24.08 2015
Vedlegg
1. Forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016 - talloppstilling
2. Østfold kontrollutvalgssekretariat: Oppsett av timer og kostnader for Fredrikstad
kommune for 2016
3. Østfold kommunerevisjon: Revisjonens budsjett for 2016, datert 18.08 2015.
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
Ingen
Saksopplysninger
I henhold til Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner § 18
budsjettbehandlingen, skal kontrollutvalget utarbeide forslag til budsjett for kontroll- og
tilsynsarbeidet i kommunen. I kontrollutvalgets forslag til budsjettramme skal
kontrollutvalgets egen drift, kjøp av sekretariats- og revisjonstjenesten innarbeides.
Vurdering
Kontrollutvalget
Til kontrollutvalgets egen drift er det innarbeidet godtgjørelse til leder og møtegodtgjørelse til
øvrige medlemmer i tråd med reglement for godtgjørelse til folkevalgte i Fredrikstad
kommune. Bystyret vedtok den 18. juni 2015 at for leder av kontrollutvalget skal stillingen
utøkes fra 20 % til 50 %. En stillingsprosent på 50 % vil i tillegg utløste pensjonsforpliktelser.
Samlet vil møtegodtgjørelsen medføre en merkostnad på kr. 285 000.- i 2016 sammenlignet
med 2015. Budsjettforslaget til kontrollutvalgets egen drift bygger på møteaktivitet på i alt
seks til syv møter i 2016. I forslaget er det foreslått kr. 14 000.- til kurs/opplæring, kr. 6 000.til medlemskap i Forum for kontroll og tilsyn, kr. 3 000 til skyss/kostgodtgjørelse og kr.
2 500.- til enkel matservering ved avholdelse av møtene. Det legges inn som tidligere år et
forslag om kr. 200 000.- som reserver i budsjettforslaget til oppdukkende saker i 2016.
Budsjettforslaget til kontrollutvalgets egen drift vil medføre en samlet kostnad på
kr. 729 000.-, som tilsvarer en kostnadsøkning på 65,9 % (+ kr. 289 500.-) sammenlignet
med budsjettet for 2015.
Østfold kontrollutvalgssekretariat
Styret for Østfold kontrollutvalgssekretariat behandlet og vedtok budsjettet for 2016 i møte
den 24. august 2015. I henhold til budsjettvedtaket og selskapets vedtekter
(fordelingsnøkkelen) vil Fredrikstad kommune sin andel for 2016 utgjøre kr. 464 000.-.
Budsjettet for sekretariatet innebærer en kostnadsøkning på 3.1 % (+ kr. 14 000.-)
sammenlignet med budsjettet for 2015 (se vedlegg 2).
Østfold kommunerevisjon IKS
For interkommunale selskaper (IKS) som Østfold kommunerevisjon er organisert som, er det
selskapets representantskap som endelig vedtar budsjettet (jf lov om interkommunale
selskaper § 18).
Styret i Østfold kommunerevisjon IKS har avholdt sitt budsjettmøte 17. august 2015. Østfold
kommunerevisjonens budsjett innebærer en budsjettandel for Fredrikstad kommune for
2016 på kr. 3 816 694.-. Dette utgjør en økning på 3,5 % i honorarsatsene fra 2015 til 2016
(+ 128 733,-). Det tas et lite forbehold vedrørende at selskapets representantskap ikke har
sluttbehandlet budsjettet for 2016. Sekretariatet viser for øvrig til revisjonens kommentarer til
budsjettforutsetningene i vedlegg 3.
Samlet budsjett for kontroll- og tilsynsarbeid 2016
Kontrollutvalget:
kr. 771 000.Østfold kontrollutvalgssekretariat: kr. 464 000.Østfold kommunerevisjon IKS
kr. 3 816 694.Samlet Sum:
kr. 5 009 694.Budsjettforslag for et samlet kontroll- og tilsynsarbeid for 2016 innebærer en vekst på
+ 9,4 % ( kr. 432 233.-) i forhold til budsjettet for 2015 (se nærmere detaljering i vedlegg 1).
Etter sekretariatets vurdering er ressursgrunnlaget i budsjettforslaget innen forsvarlige
rammer for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016. Sekretariatet anbefaler derfor at
kontrollutvalget godkjenner forslaget til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016.
Budsjettforslaget oversendes ordfører for videre politisk behandling etter § 18 i ”Forskrift for
kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner”.
Fredrikstad kommune
Budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2016
Kontotekst
Godtgjørelelse leder
Møtegodtgjørelse medlemmer
KLP - pensjon
Arbeidsgiveravgift
Sum lønn
Forslag 2016
kr 345 000,00
kr
41 000,00
kr
52 000,00
kr
62 000,00
kr 500 000,00
budsjett 2015
kr
146 000,00
kr
42 000,00
Endring i %
Regnskap 2014
Merknader
kr 146 683,00 50 % av godtgj. av kr. 689 000.kr
59 735,00 Sats: kr. 1 600.- per møte
kr
kr
26 500,00
214 500,00
kr
kr
Representasjon/servering
Kurs og opplæring
Forum for kontroll og tilsyn
Skyssgodtjørele og andre oppgaveplitige ytelser
Service- og vedlikholdsavtaler
Avsetning til Adhoc - oppgaver
Sum driftsutgifter
kr
kr
kr
kr
kr
kr
kr
2 500,00
14 000,00
6 000,00
3 000,00
3 500,00
200 000,00
229 000,00
kr
kr
kr
kr
kr
kr
kr
2 000,00
14 000,00
6 000,00
3 000,00
200 000,00
225 000,00
kr
kr
kr
kr
kr
kr
kr
Samlet sum Kontrollutvalget (folkevalgte)
kr
729 000,00
kr
439 500,00
65,9 kr
Kjøp av sekretariattjenester (ØKUS)
kr
464 000,00
kr
450 000,00
3,1 kr
Samlet kjøp av revisjonstjenester (ØKR)
kr 3 816 694,00
kr 3 687 961,00
3,5 kr 3 578 000,00 Sum alle oppdrag utført av ØKR
Sum for hele kontroll- og tilsynsfunksjonen
kr 5 009 694,00
kr 4 577 461,00
9,4 kr 4 245 121,00
29 105,00
235 523,00
1 902,00 Servering i forbindelse med møter
5 400,00 Kontrollutvalgskonferanser
6 000,00 Kontingent
1 982,00
3 314,00
18 598,00
254 121,00
413 000,00 Kommunens andel av ØKUS budsjett
Vedlegg 2
Østfold kontrollutvalgssekretariat - budsjett 2016
Fredrikstad
Sarpsborg
Moss
Rygge
Råde
Hvaler
Avrunning
SUM
1/3 per kommune
(fast beløp)
kr
113 900,00
kr
113 900,00
kr
113 900,00
kr
113 900,00
kr
113 900,00
kr
113 900,00
kr
2,00
kr
683 402,00
Stipulert forbruk
kr
350 100,00
kr
262 600,00
kr
250 100,00
kr
168 100,00
kr
140 100,00
kr
140 100,00
kr
kr
kr
kr
kr
kr
kr
1 311 100,00 kr
Anslag timer
Sum
per kommune
464 000,00 700 timer
376 500,00 550 timer
364 000,00 450 timer
282 000,00 360 timer
254 000,00 320 timer
254 000,00 320 timer
1 994 500,00 2700 timer
Budsjett bygger på de erfaringer gjennom de 10 driftsårene samarbeidet har eksistert.
Samlet utgiftsside er kr. 2 051 800.-.
Budsjettet for 2016 skal gå i balanse og kostnadene fordeles på eierkommunene etter en
fastsatt fordelingsnøkkel.
Tilskudd fra kommunene fremkommer slik at kostnadene fordeles som følger:
1/3 av kostnadene fordeles likt kommunene imellom (fast beløp)
2/3 av kostnadene fordeles etter medgått tid.
Vedrørende fordelingsprinsippet vises det til kommunestyrenes behandling av samarbeidets opprettelse,
og til samarbeidets vedtekter (§ 5).
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/171
41
139024/2015
106-192
Anne-Karin F. Pettersen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Fredrikstad
Møtedato
24.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/31
Evaluering av KU, sekretariat og revisjon
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
(Saken legges fram uten forslag til vedtak)
Fredrikstad, 26.8 2015
Vedlegg
Evalueringsskjema perioden 2011-2015
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
Ingen
Saksopplysninger
Saken er ment som en mulighet for sittende kontrollutvalg til å reflektere litt over eget arbeid
og ellers gi tilbakemelding til sekretariat og revisjon på den bistand vi har gitt utvalget.
Vi tenker oss at vedlagte evalueringsskjema kan fylles ut av utvalgsmedlemmene og danne
grunnlag for muntlig tilbakemelding i møtet.
Kontrollutvalget i x kommune drøfting/evaluering av utvalgets virksomhet for årene
2011-2015
Mulige momenter for drøfting/evaluering:

Hvilke forventninger hadde du til virksomheten i utvalget?

Ble forventingene innfridd?

Var informasjonen ved oppstart av utvalgets virksomhet god nok (kurs og
lignende)?

Har du eventuelt forslag til en bedre måte å motta nytt kontrollutvalg?

Bør/skal det inviteres oftere representanter fra administrasjonen til utvalgets
møter ifm. enkeltsaker?
 Bør det foretas en ”oppfordring” til ordføreren om hyppigere tilstedeværelse i
KU-møtene ((og eventuelt på hvilken måte)?
Side 1
 Er KU-sakene godt nok utredet/forberedt fra revisjonens og sekretariatets
side?
 Blir sakene godt nok presentert for utvalget?
 Er det typer saker som du savner i KU?
 Hva kan gjøres bedre ift informasjonsmøter mellom KU og sentrale
virksomheter/enheter i kommunen?
 Får utvalgets saker som sendes til kommunestyret tilstrekkelig
oppmerksomhet - kan/bør KU bidra med noe mer her?
 Kan/bør KU ”synliggjøre” seg bedre - og eventuelt på hvilken måte?
 Andre forhold som du mener sekretariatet bør ta hensyn til i neste periode:
Side 2
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/169
17
139043/2015
106-191
Anne-Karin F. Pettersen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Fredrikstad
Møtedato
24.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/32
Referater og meldinger
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Referater og meldinger tas til orientering
Fredrikstad, 26.8 2015
Vedlegg
Protokoll fra møtet 12.6 2015
Saker i bystyret:
 Husebuktasaken omtalt i bystyret 18.6
 Oppfølging av rapport fra forvaltningsrevisjonen av rådmannens internkontroll
 FR-rapport «Tildeling av helse og velferdstjenester»
Teknisk utvalgs oppfølging av FR-rapport «Undersøkelse RTD» (sak i Teknisk 10.9 med 3
vedlegg)
Lukking av avvik - Tilsynsrapport - Kommunes oppfølging Introduksjonsloven.
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
Ingen
Saksopplysninger
Ingen
Vurdering
Referater og meldinger tas til orientering
Møteprotokoll
Kontrollutvalget Fredrikstad
Møtedato:
Tidspunkt:
Møtested:
Fra – til saksnr.:
12.06.2015,
fra kl. 09:00 til kl. 11:30
Rådhuset, møterom Østfold
15/16 – 15/22
Frammøteliste
Medlemmer
Lars Petter Kuran, leder
Ann-Cathrin Becken, nestleder
Vigdis Giltun
Arild Skau
Stian Bjerkebakke Westin
Møtt
x
Forfall
x
Forfall
x
Varamedlemmer
Marit Haabeth
Birgit Blekken
Merknader
Antall stemmeberettigede fremmøtte 5 av 5.
Møtende fra sekretariatet: Anne-Karin F Pettersen og Bjørn Gulbrandsen
Møtende fra revisjonen: Anders Svarholt, Jolanta Betker, Jostein Ek og Bjørnar B Eriksen
Møtende fra administrasjonen: kommunalsjef Nina Tangnæs Grønvold, til sakene 15/16 -15/18
Innkalling og dagsorden:
I hht. Kommuneloven § 34, første ledd foreslo leder tilleggssak sak satt opp på dagorden: sak
15/22 «Kommunens ulovlighetsoppfølging angående utbygging i Husebukta». Forslaget ble
enstemmig vedtatt.
Kontrollutvalgets møter er åpne. Dersom utvalget bestemmer at et møte, eller deler av et møte
likevel skal holdes for lukkede dører, da skal avgjørelsen føres i møteboken og hjemmelen for
avgjørelsen skal framgå (jf. Kl. § 30 pkt. 4) Hvis møtelederen eller kontrollutvalget krever det,
skal debatten om lukking av et møte holdes i lukket møte. Avstemningen skal skje i åpent
møte (jf. Kl. § 31a)
Dørene var åpne under gjennomgang av dagsorden/debatt om lukking.
For åpne dører ble det vedtatt at muntlig orientering fra revisor under «Referater og meldinger
(hjemmel: KL § 31 pkt. 5, Jf. Offl. § 24,1. og 2. ledd,)
…………………….
Lars Petter Kuran, leder
…………………….
Marit Haabeth (2.vara)
…………………….
Birgit Blekken (5. vara)
Kontrollutvalget Fredrikstads møte 12.06.2015
Sakliste
PS 15/16
PS 15/18
Forvaltningsrevisjonsrapport - Tildeling av helse- og
velferdstjenester
Revisjonsnotat - Oppfølging av anbefalinger i rapport "Utbetaling av
variabel lønn- Notus Turnusplan"
Rapport - Utført regnskapsrevisjon 2014
PS 15/19
Møteplan 2. halvår 2015
PS 15/20
Referater og meldinger
PS 15/21
Eventuelt
PS 15/17
Sak lagt til under gjennomgang av dagsorden:
PS 15/22
Kommunens ulovlighetsoppfølging ang. utbygging i Husebukta
PS 15/16 Forvaltningsrevisjonsrapport - Tildeling av helse- og
velferdstjenester
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Kontrollutvalget tar forvaltningsrevisjonsrapport Tildeling av helse- og velferdstjenester
til etterretning.
Kontrollutvalget finner det tilfredsstillende at ny organisering med tildelingskontor
har ført til en langt bedre tjeneste- og tilgjengelighetsoversikt. Endringene og tiltakene
som er satt i verk bidrar til å sikre tildeling av forsvarlige og riktige tjenester, samt at de
tilrettelegger for prinsippet om likebehandling på en god måte. Dagens ledelsesstruktur
skaper også gode kontroll- og rapporteringslinjer og forberedelsene til
implementeringen av rammefinansieringsmodellen har medført flere positive effekter for
seksjonens styring og kontroll, blant annet en sterkere tillit til at rammene vil bli rett
fordelt. Revisjonen understreker imidlertid at dette betinger at seksjonens brukerdata til
enhver tid er valide og oppdaterte.
Kontrollutvalget finner det positivt at Brukerombudet i Fredrikstad og kommunens
administrasjon bedriver oppsøkende virksomhet overfor eldre hjemmeboende og at den
antatte ressursfordelingsskjevhet mellom brukere under og over 67 år ser ikke ut å
skyldes at brukere over 67 år mottar for lite tjenester. Det forholder seg muligens slik at
brukere under 67 år mottar mer tjenester per bruker i Fredrikstad sammenlignet med
andre sammenlignbare kommuner., men her kan det være feilkilder i statistikken.
Det framgår av rapporten at seksjonen har potensiale til å bli bedre på kommunikasjon
og samarbeid på tvers av virksomheter. Brukerombudet har f. eks hatt flere saker som
handler om kommunikasjonssvikt mellom virksomheter. Dette er uheldig og kan i siste
instans berøre brukerne på en negativ måte. Kontrollutvalget slutter seg til revisjonens
anbefalinger om at kommunen ytterligere bør avklare og implementere
grensesnittet/ansvarsområder mellom tildelingskontoret og utøvende virksomhet. Et
godt samarbeid med tydelige og avklarte ansvarsområder vil blant annet kunne
minimere risikoen misforståelse og uenigheter mellom virksomheter/etater.
2. Kontrollutvalget foreslår for bystyret at rådmannen rapporterer om sin oppfølging til
Helse- og velferdsutvalget. Det er også naturlig at kontrollutvalget følger opp i henhold
til sitt ansvar for å påse at bystyrets vedtak i forbindelse med forvaltningsrevisjon blir
fulgt opp. Kontrollutvalget kan selv rapportere til bystyret om rådmannens oppfølging i
sin årsmelding for 2015
3. Rapporten sendes til bystyret med følgende innstilling
1. Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Tildeling av helse- og velferdstjenester til
etterretning.
Bystyret finner det tilfredsstillende at ny organisering med tildelingskontor
har ført til en langt bedre tjeneste- og tilgjengelighetsoversikt. Endringene og tiltakene
som er satt i verk bidrar til å sikre tildeling av forsvarlige og riktige tjenester, samt at de
tilrettelegger for prinsippet om likebehandling på en god måte. Dagens ledelsesstruktur
skaper også gode kontroll- og rapporteringslinjer og forberedelsene til implementeringen
av rammefinansieringsmodellen har medført flere positive effekter for seksjonens styring
og kontroll, blant annet en sterkere tillit til at rammene vil bli rett fordelt. Revisjonen
understreker imidlertid at dette betinger at seksjonens brukerdata til enhver tid er valide
og oppdaterte.
Bystyret finner det positivt at Brukerombudet i Fredrikstad og kommunens
administrasjon bedriver oppsøkende virksomhet overfor eldre hjemmeboende og at den
antatte ressursfordelingsskjevhet mellom brukere under og over 67 år ser ikke ut å
skyldes at brukere over 67 år mottar for lite tjenester.
Det framgår av rapporten at seksjonen har potensiale til å bli bedre på kommunikasjon
og samarbeid på tvers av virksomheter. Brukerombudet har f. eks hatt flere saker som
handler om kommunikasjonssvikt mellom virksomheter. Dette er uheldig og kan i siste
instans berøre brukerne på en negativ måte.
Bystyret ber rådmannen om ytterligere å avklare og implementere
grensesnittet/ansvarsområder mellom tildelingskontoret og utøvende virksomhet. Et
godt samarbeid med tydelige og avklarte ansvarsområder vil blant annet kunne
minimere risikoen misforståelse og uenigheter mellom virksomheter/etater.
2. Bystyret ber rådmannen om å rapportere om sin oppfølging til Helse- og velferdsutvalget
innen <her setter bystyret selv inn en dato>.
3. Bystyret viser for øvrig til kontrollutvalgets ansvar for å påse at bystyrets vedtak i
tilknytning til behandling av forvaltningsrevisjonsrapporter, blir fulgt opp
Kontrollutvalget Fredrikstads behandling 12.06.2015:
Revisjonen gjennomgikk rapportens funn og konklusjoner.
Kommunalsjef Nina Grønvold Tangnæs påpekte to faktafeil i forslag til vedtak som ble
korrigert: («rammefinansieringsmodellen» endres til «aktivitetsbasert finansiering», og «Sosialog omsorgsutvalget» endres til «Helse- og velferdsutvalget»).
Etter forslag fra Vigdis Giltun ble det gjort endringer i pkt. 1, 3 avsnitt:
«Kontrollutvalget finner det positivt at Brukerombudet i Fredrikstad og kommunens
administrasjon bedriver oppsøkende virksomhet overfor hjemmeboende eldre.
Kontrollutvalget vil likevel anbefale at det forebyggende arbeidet styrkes ved at det
gjennomføres årlige henvendelser til innbyggere over 75 år.»
Pkt. 3, underpunkt 1, 3. avsnitt (innstillingen til bystyret) ble tilsvarende endret:
«Bystyret finner det positivt at Brukerombudet i Fredrikstad og kommunens administrasjon
bedriver oppsøkende virksomhet overfor hjemmeboende eldre. Bystyret noterer seg
kontrollutvalgets anbefaling om årlige henvendelser til innbyggere over 75 år, og ber Helse- og
velferdsutvalget om å vurdere forslaget i forbindelse med arbeidet med ny kommunedelplan
for helse og velferd.»
Kontrollutvalget Fredrikstads vedtak/innstilling 12.06.2015:
1. Kontrollutvalget tar forvaltningsrevisjonsrapport Tildeling av helse- og velferdstjenester
til etterretning.
Kontrollutvalget finner det tilfredsstillende at ny organisering med tildelingskontor
har ført til en langt bedre tjeneste- og tilgjengelighetsoversikt. Endringene og tiltakene
som er satt i verk bidrar til å sikre tildeling av forsvarlige og riktige tjenester, samt at de
tilrettelegger for prinsippet om likebehandling på en god måte. Dagens ledelsesstruktur
skaper også gode kontroll- og rapporteringslinjer og forberedelsene til
implementeringen av aktivitetsbasert finansiering har medført flere positive effekter for
seksjonens styring og kontroll, blant annet en sterkere tillit til at rammene vil bli rett
fordelt. Revisjonen understreker imidlertid at dette betinger at seksjonens brukerdata til
enhver tid er valide og oppdaterte.
Kontrollutvalget finner det positivt at Brukerombudet i Fredrikstad og kommunens
administrasjon bedriver oppsøkende virksomhet overfor hjemmeboende eldre.
Kontrollutvalget vil likevel anbefale at det forebyggende arbeidet styrkes ved at det
gjennomføres årlige henvendelser til innbyggere over 75 år.
Det framgår av rapporten at seksjonen har potensiale til å bli bedre på kommunikasjon
og samarbeid på tvers av virksomheter. Brukerombudet har f. eks hatt flere saker som
handler om kommunikasjonssvikt mellom virksomheter. Dette er uheldig og kan i siste
instans berøre brukerne på en negativ måte. Kontrollutvalget slutter seg til revisjonens
anbefalinger om at kommunen ytterligere bør avklare og implementere
grensesnittet/ansvarsområder mellom tildelingskontoret og utøvende virksomhet. Et
godt samarbeid med tydelige og avklarte ansvarsområder vil blant annet kunne
minimere risikoen misforståelse og uenigheter mellom virksomheter/etater.
2. Kontrollutvalget foreslår for bystyret at rådmannen rapporterer om sin oppfølging til
Helse- og velferdsutvalget. Det er også naturlig at kontrollutvalget følger opp i henhold
til sitt ansvar for å påse at bystyrets vedtak i forbindelse med forvaltningsrevisjon blir
fulgt opp. Kontrollutvalget kan selv rapportere til bystyret om rådmannens oppfølging i
sin årsmelding for 2015
3. Rapporten sendes til bystyret med følgende innstilling
1. Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Tildeling av helse- og velferdstjenester til
etterretning.
Bystyret finner det tilfredsstillende at ny organisering med tildelingskontor
har ført til en langt bedre tjeneste- og tilgjengelighetsoversikt. Endringene og tiltakene
som er satt i verk bidrar til å sikre tildeling av forsvarlige og riktige tjenester, samt at de
tilrettelegger for prinsippet om likebehandling på en god måte. Dagens ledelsesstruktur
skaper også gode kontroll- og rapporteringslinjer og forberedelsene til implementeringen
av aktivitetsbasert finansiering har medført flere positive effekter for seksjonens styring
og kontroll, blant annet en sterkere tillit til at rammene vil bli rett fordelt. Revisjonen
understreker imidlertid at dette betinger at seksjonens brukerdata til enhver tid er valide
og oppdaterte.
Bystyret finner det positivt at Brukerombudet i Fredrikstad og kommunens
administrasjon bedriver oppsøkende virksomhet overfor hjemmeboende eldre. Bystyret
noterer seg kontrollutvalgets anbefaling om årlige henvendelser til innbyggere over 75
år, og ber Helse- og velferdsutvalget om å vurdere forslaget i forbindelse med arbeidet
med ny kommunedelplan for helse og velferd.
Det framgår av rapporten at seksjonen har potensiale til å bli bedre på kommunikasjon
og samarbeid på tvers av virksomheter. Brukerombudet har f. eks hatt flere saker som
handler om kommunikasjonssvikt mellom virksomheter. Dette er uheldig og kan i siste
instans berøre brukerne på en negativ måte.
Bystyret ber rådmannen om ytterligere å avklare og implementere
grensesnittet/ansvarsområder mellom tildelingskontoret og utøvende virksomhet. Et
godt samarbeid med tydelige og avklarte ansvarsområder vil blant annet kunne
minimere risikoen misforståelse og uenigheter mellom virksomheter/etater.
2. Bystyret ber rådmannen om å rapportere om sin oppfølging til Helse- og velferdsutvalget
innen <her setter bystyret selv inn en dato>.
3. Bystyret viser for øvrig til kontrollutvalgets ansvar for å påse at bystyrets vedtak i
tilknytning til behandling av forvaltningsrevisjonsrapporter, blir fulgt opp
PS 15/17 Revisjonsnotat - Oppfølging av anbefalinger i rapport
"Utbetaling av variabel lønn- Notus Turnusplan"
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Revisjonsnotat - oppfølging av anbefalinger i rapport «Utbetaling av variabel lønnNotus Turnusplan», tas til orientering.
Kontrollutvalget Fredrikstads behandling 12.06.2015:
Vedtak ble som innstilling
Kontrollutvalget Fredrikstads vedtak/innstilling 12.06.2015:
1. Revisjonsnotat - oppfølging av anbefalinger i rapport «Utbetaling av variabel lønnNotus Turnusplan», tas til orientering.
PS 15/18 Rapport - Utført regnskapsrevisjon 2014
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Rapport om utført revisjonsarbeid for 2014 – regnskapsrevisjon, tas til orientering
Kontrollutvalget Fredrikstads behandling 12.06.2015:
Vedtak ble som innstilling
Kontrollutvalget Fredrikstads vedtak/innstilling 12.06.2015:
1. Rapport om utført revisjonsarbeid for 2014 – regnskapsrevisjon, tas til orientering
PS 15/19 Møteplan 2. halvår 2015
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Med forbehold om endringer, fastsetter kontrollutvalget følgende møtedatoer for 2.
halvår i 2015:
 25. september kl. 09.00
 11. desember kl. 09.00
Kontrollutvalget Fredrikstads behandling 12.06.2015:
Vedtak ble som innstilling
Kontrollutvalget Fredrikstads vedtak/innstilling 12.06.2015:
1. Med forbehold om endringer, fastsetter kontrollutvalget følgende møtedatoer for 2.
halvår i 2015:
 25. september kl. 09.00
 11. desember kl. 09.00
PS 15/20 Referater og meldinger
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Referater og meldinger tas til orientering
Kontrollutvalget Fredrikstads behandling 12.06.2015:
Møtet var lukket under revisors orientering om status for arbeidet med to varslingssaker.
Vedtak ble som innstilling
Kontrollutvalget Fredrikstads vedtak/innstilling 12.06.2015:
1. Referater og meldinger tas til orientering
PS 15/21 Eventuelt
Kontrollutvalget Fredrikstads behandling 12.06.2015:
Det sendes en blomsterhilsen til utvalgsmedlem fra kontrollutvalget.
PS 15/22 Kommunens ulovlighetsoppfølging ang. utbygging i
Husebukta
Kontrollutvalget Fredrikstads behandling 12.06.2015:
I hht. Kommuneloven § 34, første ledd, foreslo leder tilleggssak undergjennomgang av
dagsorden: sak 15/22 «Kommunens ulovlighetsoppfølging angående utbygging i Husebukta».
Forslaget ble enstemmig vedtatt.
Bakgrunnen for at saken kommer opp i utvalget er leders og revisjonens møte med Harald
Zwart, etter en henvendelse fra Zwart. Oppslag i media om at igangsettingstillatelse i
Husebukta foreløpig er trukket, gjør også saken aktuell.
Kontrollutvalgets leder og revisjonen redegjorde for innholdet i samtalene med Zwart og for
sakens realiteter og status i dag.
På bakgrunn av dette ble kontrollutvalget enige om en bestilling til revisjonen og den videre
politiske behandling av saken.
Revisjonen gjorde utvalget oppmerksom på at oppdraget muligens vil medføre
tilleggsfakturering.
Kontrollutvalget Fredrikstads vedtak/innstilling 12.06.2015:
1
Kontrollutvalget tar revisjonens informasjon om saken foreløpig til orientering, og
merker seg at bystyrets vilkår om seksjoneringsforbud ikke er håndhevet av kommunen
og at det i strid med bystyrets vedtak er gitt rammetillatelse og igangsettingstillatelse for
utbyggingsprosjektet i Husebukta.
2
Kontrollutvalget ber revisjonen om å utarbeide et notat til neste møte som
oppsummerer saken og revisjonens vurderinger av kommunens behandling, og som
eventuelt kan danne grunnlag for kontrollutvalgets videre innstilling til bystyret.
Relevante saksdokumenter sendes til kontrollutvalgets medlemmer ved utsending av
sakspapirer.
3
Til neste møte innkalles også rådmannen (v/Anna Auganes) for å redegjøre for
rådmannens håndheving av seksjoneringsforbudet og kommunens behandling av
ulovlighetsoppfølgingen.
4
Kontrollutvalget finner det imidlertid nødvendig på nåværende tidspunkt å anbefale at
igangsettingstillatelse (IG) for prosjektet ikke fornyes før ulovlighetsoppfølgingen er
ferdigbehandlet og avgjort.
5
Saken sendes til ordfører med en anmodning om at bystyret 18. og 19. juni får
saken fra kontrollutvalget til behandling (ref pkt. 4 i vedtaket).
Side 1 av 1
Fra: Postmottak Fredrikstad Kommune[postmottak@fredrikstad.kommune.no]
Dato: 26.06.2015 20:40:50
Til: Pettersen Anne-Karin Femanger
Tittel: Sak fra kontrollutvalget til bystyret - kommunens ulovlighetsoppfølging i forbindelse med utbygging
av Husebukta
Hei.
Fra Bystyret 18. juni 2015
Ordføreren orienterte om anmodning fra kontrollutvalget om å behandle sak om Husebukta i dagens møte.
Ordføreren anbefalte at saken behandles på ordinær måte i Bystyret etter at kontrollutvalget eventuelt har
ferdigbehandlet saken. Et enstemmig Bystyre sluttet seg til dette.
Med vennlig hilsen
Anita Simensen
bystyresekretær
Tlf: 69 30 62 92
e-post: ansi@fredrikstad.kommune.no
file:///C:/ePhorte/PdfDocProc/EPHORTEFK/101930442_FIX.HTML
29.06.2015
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2011/20873
64
77648/2015
210
Ståle Aarseth
Møtebok
Behandlet av
Formannskapet
Bystyret
Møtedato
04.06.2015
18.06./19.06.2015
Utvalgssaksnr.
83/15
53/15
Oppfølging av rapport fra forvaltningsrevisjonen av rådmannens
internkontroll
Ordførers innstilling
Ordfører anbefaler formannskapet å gi følgende innstilling til formannskapet:
1. Saken tas til orientering
Fredrikstad, 27.05.2015
Formannskapets behandling 04.06.2015:
Votering:
Ordførers innstilling ble enstemmig vedtatt.
Formannskapets innstilling 04.06.2015 til Bystyret:
1. Saken tas til orientering
Bystyrets behandling 18.06.2015:
Votering:
Formannskapets innstilling ble enstemmig vedtatt.
Bystyrets vedtak 18.06.2015:
Saken tas til orientering
Fredrikstad, 24.06.2015
Rett utskrift
Anita Simensen
møtesekretær
Utskrift til:
Internrevisor Ståle Aarseth
Kommunalsjefene Kari Sørum, Nina Tangnæs Grønvold, Roy H. Jakobsen,
Asbjørn Borge, Arne Rekdal Olsen
Østfold kontrollutvalgssekretariat v/Ann-Karin F. Pettersen
Kort begrunnelse for eventuelt endret innstilling fra ordfører
Ingen endring.
Rådmannens kommentar
Ingen kommentar.
Side 1 av 7
Rådmannens forslag til innstilling
1. Saken tas til orientering
Sammendrag
Denne saken er en oppfølging av Bystyrets vedtak i forbindelse behandlingen av
revisjonsrapport om rådmannen internkontroll. Sak 46/14 belyser aktiviteter og status
innenfor de områder Bystyret ville ha en konkret oppfølging av: Bruk av lederavtaler, faste
rammer for risikovurderinger og utvikling av god avvikskultur i hele
kommuneorganisasjonen.
Det har etter rådmannens vurdering skjedd en positiv utvikling innenfor alle de tre
områdene. Likevel er det fortsatt behov for kontinuerlig fokus både på disse områdene og på
andre områder av betydning for en god internkontroll.
Rådmannen redegjør for ytterligere fire andre tiltak som er igangsatt eller er nært
forestående for å bedre internkontrollen:
- Forsere arbeidet med å ta i bruk kvalitetssystemet
- Kartlegge risikoområder i grensesnitt mellom seksjoner og virksomheter
- Forbedre investeringsreglementet ifm utbyggingsprosjekter (jfr. bestilling fra
kulturutvalget)
- Etablere kontrollteam for å kvalitetssikre det interne fakturaforløpet knyttet til
rammeavtaler og utbyggingsprosjekter.
Vedlegg
1
Særutskrift Bystyresak 46/14 - Forvaltningsrevisjonsrapport: Rådmannens
internkontroll
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
2
Rådmannens internkontroll – Fredrikstad kommune, forvaltningsrevisjonsrapport av
11.mars 2014
Saksopplysninger
Bakgrunn
I sak 46/14 vedtok Bystyret bl.a. (pkt. 2):
«Bystyret ber derfor om at rådmannen
 Inngår lederavtaler mellom ledernivåene ned til virksomhetsleder, og det bør
vurderes om det også er hensiktsmessig å inngå slike avtaler med ledernivået under,
avhengig av deres ansvarsområde. Dette bør gjøres i alle seksjoner.
 Etablere faste rammer for gjennomføring av risikovurderinger.
 Prioritere å vurdere å sette i verk ytterligere tiltak for å sikre spredning av god
avvikskultur i hele organisasjonen.
Videre: «Bystyret ber rådmannen om å rapportere om sin oppfølging til bystyret innen 1. juni
2015».
Denne saken beskriver aktiviteter innen og status for de tre spesielt nevnte
oppfølgingsområdene (se ovenfor). Videre er det under «Vurdering» i saken redegjort for
noen andre tiltak som er igangsatte, eller som er på gang. Tiltakene vil bidra til å styrke
internkontrollen innen risikoområder påpekt i blant annet ulike revisjonsrapporter som
Bystyret har hatt til behandling det siste året.
På grunn av mye annet arbeid knyttet til saker fra revisjonen og kontrollutvalget den siste
tiden, har rådmannen dessverre ikke kunnet holde tidsfristen 1.juni.
Internkontroll
Internkontroll er å sikre at virksomhetens oppgaver og aktiviteter innenfor risikoområder
planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med kravene i lovgivningen.
Side 2 av 7
Formålet med internkontroll er å unngå at feil skjer som følge av systemsvikt, sikre at
virksomheten opptrer på en forsvarlig måte og å bidra til kontinuerlig kvalitetsforbedring.
Det finnes ulike rammeverk å jobbe på for internkontroll, som COSO, ISO 9001
kvalitetssystem, og balansert målstyring (BMS).
Hvilken modell og tilnærming til internkontroll som den enkelte kommune velger vil kunne
være ulike. Størrelse, lokale forhold, økonomiske rammer og personalressurser er viktige
faktorer i den sammenheng.
Rådmannen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og
overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll jf.
Kommuneloven § 23 nr. 2. Rådmannens internkontroll er normalt en integrert del av
kommunens styringssystemer.
Status på det overordnede internkontrollarbeidet i Fredrikstad kommune
Fredrikstad kommune har nå etablert et helhetlig, digitalt kvalitetssystem som inngår som en
del av kommunens styringssystem, og utgjør således en viktig del av rådmannens
internkontrollsystem. I kvalitetssystemet inngår dokumentstyring, avviksbehandling,
risikovurdering, skaderegistrering, tiltak og rapporter/analyse.
Avvik og avvikskultur er tatt inn i kommunens handlingsplan (jfr. målkortet). Det jobbes
kontinuerlig med å forankre kvalitets- og forbedringsarbeid på alle ledernivåer.
Forvaltningsrevisjonsrapporten på rådmannens internkontroll i Fredrikstad kommune
konkluderte med at rådmannen samlet sett har etablert en tilfredsstillende internkontroll (jfr.
Bystyresak 46/14). Men samtidig pekte Bystyret på tre områder som kan bidra til å bedre
internkontrollen i kommunen. Disse er: Lederavtaler, faste rammer for risikostyring og en
god avvikskultur.
Nedenfor følger en gjennomgang av aktiviteter innen, og status for disse tre områdene.
Lederavtaler
Lederavtaler har vært brukt i Fredrikstad kommune i mange år, men revisjonen har i sin
rapport avdekket at dette arbeidet ikke er godt nok fulgt opp. En del ledere hadde ikke
skriftlige lederavtale når revisjonen gjennomførte sin undersøkelse i 2014.
Rådmann besluttet derfor i samråd med sin ledergruppe at dette skal innskjerpes og at
lederavtaler skal være på plass for alle ledere ned til virksomhetsledernivå innen utgangen
av 2015. Disse ledelsesnivåene blir målt på at dette blir gjennomført. Dette er tatt inn i
Handlingsplan 2015 - 2018 og i kommunens målekort under fokusområde «medarbeidere».
Mål på inngåtte lederavtaler er 100 % i løpet av 2015.
Lederavtalene er for øvrig blitt revidert. I lederavtalens del 1 er Innovasjon, fornying og
omstilling, forbedring/avvikskultur, risikoanalyser tatt inn. Mal for lederavtale er tilgjengelig i
kommunens Kvalitetssystem.
Status for arbeidet i seksjonene:

Økonomi og organisasjonsutvikling: 100 % gjennomførte lederavtaler ned til
virksomhetsledernivå.

RTD: 65 % eller 11 av 17 lederavtaler er gjennomført til nå. Målet er at alle
lederavtalene skal være på plass innen 1. juli.

Helse og Velferd: Har ikke fått gjennomført lederavtaler til nå. Målet er å få
gjennomført alle lederavtaler ned til virksomhetsledernivå i løpet av 2015.
Forsinkelsen skyldes hovedfokus på organisasjonsmessige tilpasninger og arbeidet
med å tilpasse driftsnivået til økonomiske rammer.

Kultur, miljø og byutvikling: Har gjennomført 80 % av lederavtalene til nå. Vil nå
målet om 100 % innen sommerferien.
Side 3 av 7

Utdanning og oppvekst: Verken Skoleetaten eller, Barnehageetaten har startet
arbeidet med lederavtaler, men det ligger i planverket at dette skal gjøres i løpet av
høsten 2015.
Faste rammer for gjennomføring av risikovurderinger
Oppgradert risikovurderingsmodul er tatt i bruk i første kvartal 2015.
Det er plukket ut en ansvarlig i hver seksjon, som får hovedansvaret for innføring, opplæring
og bistand i forbindelse med risikovurderinger.
Innføringen av modulen vil imidlertid i seg selv ikke være nok. Det vil være like viktig å sikre
en praktisk tilnærming til risikotenkning særlig blant lederne. I opplæringen er det derfor
vektlagt å innarbeide en grunnleggende forståelse av at risikovurderinger er viktig og nyttig
for at mål og resultater skal nås, og for å unngå uønskede hendelser. Dette vil være en
prosess som det vil ta tid å få på plass i organisasjonen.
Opplæringsplan for 2015 ser slik ut
Hvem
Rådmanns ledergruppe
Seksjonsansvarlige
Ledere
Andre ressurspersoner
Tidspunkt
10.2.2015
Uke 22/2015
Q3-Q4/ 2015
Q1/2016
Merknad
Utført
Skal bistå i «sin» seksjon
Del av lederopplæring
Fag og støttepersonell
Det er allerede gjennomført en rekke kurs i risikovurdering for ledere. For disse blir det
utarbeidet et oppfriskningskurs som tar for seg nyheter i ny risikomodul og repetisjon.
Kurset vil inneholde grunnleggende risikovurderingsteori og bruk av verktøy, manuelle og ITbaserte.
Organisering med seksjonsansvarlige vil vare utover innføring og opplærings-perioden, slik
at alle seksjoner har tilgjengelig fagkompetanse ved gjennomføringer av risikovurderinger.
Det vil bli utarbeidet overordnet prosedyre for risikovurdering. Gjennomføring av
risikovurdering er tatt inn i lederavtaler. Alt arbeidet som nå er gjort med opplæring og
kursing er ment å bidra til å gjøre jobben enklere for ledere på de ulike nivå.
Status på arbeidet i seksjonene:
Økonomi og organisasjonsutvikling:
 Risikovurderinger gjøres for store prosjekter, men ikke alltid fullverdige ROSanalyser. Risikotankegang og vurderinger er blitt innarbeidet i en viss grad.
Kvalitetsleder er utpekt som ressursperson; han er også ressursperson og fremste
fagperson for kommunen på området.
RTD:
 Ved større byggeprosjekter påser interne prosjektledere, eller innleide
rammeavtaleprosjektledere, at risikovurderinger blir utført i henhold til blant annet
byggherreforskrift. Ved oppbygging av kvalitetssystemet har alle virksomhetene
gjennomført risikovurdering av arbeidsprosessene. Risikovurderinger og tankegang
er begynt å bli innarbeidet. Risikovurderinger etterspørres i alle større prosjekter og
noe varierende grad på mindre prosjekter. Kvalitetsleder i RTD er utpekt som
ansvarlig person og pådriver.
Helse og Velferd:
 Det blir ikke gjort risikovurderinger i alle sammenhenger, men det er langt vanligere
nå enn for ett år siden. Flere blir også oppmerksomme på behovet for ROS-analyser
og vurderinger underveis i prosessene og får det gjennomført parallelt med det
øvrige arbeidet. Både kommunalsjef, ledergruppe, hovedtillitsvalgte og
hovedverneombud har blitt flinkere til å etterspørre og initiere ROS-analyser. Helseog velferdsstaben har også et tydelig fokus på dette. De ansvarlige
ressurspersonene er blitt tatt i bruk i noe ulik grad i de ulike etater/virksomheter.
Side 4 av 7
Kultur, miljø og byutvikling:
 Det blir gjort risikovurderinger før oppstart av større og mindre prosjekter, men ikke i
alle tilfeller. Risikovurderinger og risikotankegang har startet opp, men seksjonen kan
bli bedre. Det blir nå utpekt en ansvarlig person for innføring, opplæring og bistand
plassert i staben.
Utdanning og oppvekst:
 Det blir gjennomført risikovurderinger før oppstart av alle større og mindre prosjekter.
Risikotankegang og vurderinger er godt etablert i seksjonen. En ansatt i stab er
utpekt som ressursperson for seksjonen.
Økt fokus på positiv avvikskultur
Kurs i avviksbehandling er obligatorisk for alle ledere i Fredrikstad kommune. Det
gjennomføres minimum to kurs i året og det blir satt opp ekstrakurs etter behov.
Kvalitetssystemet og opplæring i avviksbehandling er en del av Fredrikstad kommunes
lederutviklingsprogram(LUP). LUP er obligatorisk for alle ledere i kommunen. Melding,
behandling og oppfølging av avvik er et viktig element for å fremme ønsket forbedringskultur
i kommunen.
Opplæring er gitt via kurs, fellesarrangement, ledermøter, personalmøter, osv.
Avviksmeldinger og håndtering er på agendaen i de fleste leder- og personalmøter.
Kulturendring er en tidkrevende prosess. Arbeidet med positiv avvikskultur er tatt inn i
kommunens handlingsplan for planperioden 2015 til 2018, hvor det står:
Fokuset på avviksrapportering i seksjonene har økt, men det er allikevel et stort forbedringspotensial
på sikt. Det jobbes videre med å forbedre avviksrapporteringen, og det er derfor et mål å få en
betydelig økning i antall meldte avvik. De saker som allerede kommer inn benyttes i
forbedringsarbeidet, og det forventes på bakgrunn av målsettingen i 2015 et større fokus på forbedret
kvalitet gjennom en enda mer aktiv bruk av avvikssystemet. En positiv avvikskultur, som igjen vil
være med å styrke kvaliteten på internkontrollen og kvalitetssystemet, anses som viktige faktorer for
at det i 2015 også skal oppnås gode resultater innenfor de andre fokusområdene.
Målet er at avvikskultur bygges inn i de daglige rutinene, der melding, behandling, tiltak og
forbedring er en naturlig del av de daglige gjøremål. Dette er en nødvendig forutsetning for
en sterk innovasjons og kvalitetskultur. Innovasjon er tatt inn som et eget element i LUP og
lederavtaler og er koblet tett mot Kvalitetssystemet. Rådmannen har månedlig gjennomgang
av avviksstatistikk, behandling av avvik og drøfting av avvikskultur med sin ledergruppe.
Alle seksjoner utarbeider egne innførings og oppfølgingsplaner for kvalitetssystemet og har
kurset egne støttepersoner/ansvarlige. Seksjoner rapporterer månedlig på fast oppsatte
parameter. (Handlingsplan, Interne prosesser). HMS-avvik blir behandlet i HMS-gruppene,
SAMU og AMU.
I revisjonsrapporten «Undersøkelse RTD», som ble behandlet av Bystyret 30.4.15, ble det
påpekt at avvik ofte lukkes før tiltak er gjennomført og evaluert. Rådmannen har tatt dette
opp som et generelt forbedringspunkt i alle seksjonene. I tillegg er det satt økt fokus på å ta
avvik til behandling innen 14 dager.
Status på arbeidet i seksjonene:
Økonomi og organisasjonsutvikling:
 Antall avvik har ligget omtrent på det samme nivå de to siste årene. Avvik blir
håndtert innen 14 dager. Det er formidlet at ingen avvik skal lukkes før tiltak iverksatt,
dette er tatt på ledermøte i mai. Avvikshåndtering og avvikskultur er tatt inn i samtlige
lederavtaler.
Side 5 av 7
RTD:
 RTD har en økning på meldte avvik i 2015. Totalantallet bør ligge høyere. Det er
forbedring på andelen avvik som blir håndtert innen 14 dager. Det er formidlet i linja
at ingen avvik skal lukkes før tiltak er iverksatt. Avvikshåndtering og avvikskultur er
tatt med i lederavtalene under forbedrings-/ avvikskultur.
Helse og Velferd:
 Antall meldte avvik innen Helse og velferd har holdt seg noenlunde stabilt de siste
månedene. Seksjonen har sett en negativ utvikling på andelen avvik som blir
håndtert innen 14 dager. Kvaliteten på avviksmeldingene er fortsatt ikke
tilfredsstillende. Det er fortsatt for mange avvik som er ufullstendig utfylt.
Kultur, miljø og byutvikling:
 Antall meldte avvik er svakt stigende i 2015. De fleste avvikene blir behandlet innen
14 dager. Det er formidlet i linja at ingen avvik skal lukkes før tiltak er iverksatt.
Avvikshåndtering og avvikskultur er tatt med i lederavtalene helt ned på
virksomhetsledernivå.
Utdanning og oppvekst:
 Det er en positiv utvikling på meldte avvik i 2015, trolig pga. opplæring på
virksomhetsnivå høsten 2014 og våren 2015. Hovedtyngden av alle avvik håndteres
innen 14 dager. Det er en positiv utvikling. Meldingene er også blitt av bedre kvalitet.
Det er tatt opp på ledermøte at ingen avvik skal lukkes før tiltak er iverksatt.
Økonomiske konsekvenser
Kvalitetsarbeid og forbedringskultur gjennomføres innen seksjonenes ordinære rammer.
Konsekvenser levekår/folkehelse
Ikke relevant i denne sammenheng.
Ansattes medbestemmelse
Ansattes representanter har vært informert om prosessene og kvalitetsarbeidet.
Vurdering
Rådmannen vil understreke viktigheten av å ha en god egenkontroll av kommunens
virksomhet. Denne egenkontroll gjennomføres gjennom revisjonens og kontrollutvalgets
arbeid, samt ved rådmannens egen internkontroll.
Som det framgår av saksopplysningene er det jobbet bevisst med alle de tre områdene som
det ble pekt på. Likevel fremgår det at det gjenstår en god del før vi kan si å være i mål.
Kun en av seksjonene, Seksjon for økonomi og organisasjonsutvikling, har gjennomført
100 % lederavtaler ned til virksomhetsledernivå. Helse og velferd, samt Utdanning og
oppvekst, har så langt ikke fått gjennomført noen lederavtaler. Rådmannen vil følge opp
disse to seksjonene spesielt med sikte på at dette kommer i orden innen utgangen av året,
eller senest første tertial neste år.
Rådmannen er for øvrig opptatt av at lederavtalene brukes som en del av kommunens
styringssystem og som et verktøy for individuell oppfølging og evaluering av den enkelte
leder.
Gjennomføringer av risikovurderinger og risikotenkning er på gang, men langt fra fullført i
alle seksjonene. Det er vanlig å gjennomføre risikovurderinger på de større prosjektene. Det
er blitt utpekt ressursperson på riskmanager og risiko i alle seksjonene.
Side 6 av 7
Antall meldte avvik er svakt stigende i 4 av seksjonene for år 2015. De fleste avvikene blir
håndtert innen 14 dag, med unntak av Helse Velferd som har hatt en negativ utvikling på
dette området i 2015. Alle seksjonene har formidlet i linja at ingen avvik skal lukkes før tiltak
er iverksatt. Utfra tilbakemelding fra kommunalsjefene er det Helse og Velferd som har
størst utfordringer på avvik. Seksjonen har også den største prosentandelen av alle
avvikene som blir meldt i kommunen.
Gjennomgangen av de tre fokusområdene fra Bystyrets behandling av revisjonen av
rådmannens interkontroll, viser samlet sett at det fortsatt er behov for stor fokus og
oppfølging. I praksis gjøres dette blant annet gjennom oppfølging av inngåtte lederavtaler
hvor både risikovurderinger og avvikshåndtering er sentrale fokusområder.
Utover dette ser rådmannen at det finnes vesentlige forbedringsområder på en rekke
områder av betydning for den samlede internkontrollen. De to siste forvaltningsrevisjonene
knyttet til RTDs ansvarsområder har blant annet pekt på grensesnitt-problemstillinger (f. eks
ansvarsplassering av gjennomføring, oppfølging, kontroll) som berører flere seksjoner
og/eller virksomheter.
Rådmannen vil derfor understreke viktigheten av kontinuerlig fokus på forbedring av
internkontroll og kvalitetssikring på alle områder av kommunens virksomhet.
De tiltakene som nå er iverksatt på lederavtaler, god avvikskultur og risikovurderinger, vil
bidra til dette.
Utover dette vil rådmannen sette fokus på følgende oppgaver og tiltak som vil bidra til
ytterligere bedret internkontroll:
1. Innlegging av rutiner, prosedyrer og retningslinjer i kvalitetssystemet. Gjelder alle
seksjoner.
2. Kartlegge grensesnitt mellom seksjoner og virksomheter hvor det kan være risiko for
at uavklarte ansvarsplasseringer kan bidra til uheldige hendelser. Gjelder alle
seksjoner.
3. Forbedre investeringsreglementet slik at det inneholder prosedyrer for kvalitetssikring
av kostnadskalkyler før det foretas formelle investeringsvedtak (jfr. Oslo kommune
og Statsbyggs rutiner). Bestilt av kulturutvalget.
4. Etablere et tverrfaglig kontrollteam for gjennomgang av hele forløpet knyttet til
behandling av fakturaer sentralt og i RTD. Arbeidet skal i første omgang ha fokus på
to hovedfelt: Rammeavtaler på ulike avtaleområder og utbyggingsavtaler etter
anleggsbidragsmodellen.
Dette kontrollteamet kan bli en modell som kan være aktuell å overføre til bruk på
ulike områder i organisasjonen.
I lys av satsing på innovasjon og innovasjonskultur er rådmannen spesielt opptatt av
utvikling av en god avvikskultur og gjennomgående risikotenkning i kommunen.
Vi er på rett veg, men kulturendringer tar tid og krever kontinuerlig fokus, ikke minst av
øverste ledelse.
Side 7 av 7
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2013/29097
26
131095/2015
210
Anita Simensen
Møtebok
Behandlet av
Bystyret
Møtedato
03.09.2015
Utvalgssaksnr.
71/15
Forvaltningsrevisjonsrapport - Tildeling av helse- og velferdstjenester
Kontrollutvalgets innstilling
Kontrollutvalget anbefaler Bystyret å fatte slikt vedtak:
1. Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Tildeling av helse- og velferdstjenester til
etterretning.
Bystyret finner det tilfredsstillende at ny organisering med tildelingskontor
har ført til en langt bedre tjeneste- og tilgjengelighetsoversikt. Endringene og tiltakene
som er satt i verk bidrar til å sikre tildeling av forsvarlige og riktige tjenester, samt at de
tilrettelegger for prinsippet om likebehandling på en god måte. Dagens ledelsesstruktur
skaper også gode kontroll- og rapporteringslinjer og forberedelsene til
implementeringen av aktivitetsbasert finansiering har medført flere positive effekter for
seksjonens styring og kontroll, blant annet en sterkere tillit til at rammene vil bli rett
fordelt. Revisjonen understreker imidlertid at dette betinger at seksjonens brukerdata til
enhver tid er valide og oppdaterte.
Bystyret finner det positivt at Brukerombudet i Fredrikstad og kommunens
administrasjon bedriver oppsøkende virksomhet overfor hjemmeboende eldre. Bystyret
noterer seg kontrollutvalgets anbefaling om årlige henvendelser til innbyggere over 75
år, og ber Helse- og velferdsutvalget om å vurdere forslaget i forbindelse med arbeidet
med ny kommunedelplan fore helse og velferd.
Det framgår av rapporten at seksjonen har potensiale til å bli bedre på kommunikasjon
og samarbeid på tvers av virksomheter. Brukerombudet har f. eks hatt flere saker som
handler om kommunikasjonssvikt mellom virksomheter. Dette er uheldig og kan i siste
instans berøre brukerne på en negativ måte.
Bystyret ber rådmannen om ytterligere å avklare og implementere
grensesnittet/ansvarsområder mellom tildelingskontoret og utøvende virksomhet. Et
godt samarbeid med tydelige og avklarte ansvarsområder vil blant annet kunne
minimere risikoen misforståelse og uenigheter mellom virksomheter/etater.
2. Bystyret ber rådmannen om å rapportere om sin oppfølging til Helse- og
velferdsutvalget innen <her setter bystyret selv inn en dato>.
3. Bystyret viser for øvrig til kontrollutvalgets ansvar for å påse at bystyrets vedtak i
tilknytning til behandling av forvaltningsrevisjonsrapporter, blir fulgt opp.
Fredrikstad, 12.06.2015
Bystyrets behandling 03.09.2015:
Til pkt. 2 foresIo ordføreren «i løpet av utvalgets første møte i 2016».
Votering:
Kontrollutvalgets innstilling og ordførerens forslag til tidsfrist ble enstemmig vedtatt.
Side 1 av 2
Bystyrets vedtak 03.09.2015:
1. Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Tildeling av helse- og velferdstjenester til
etterretning.
Bystyret finner det tilfredsstillende at ny organisering med tildelingskontor
har ført til en langt bedre tjeneste- og tilgjengelighetsoversikt. Endringene og tiltakene
som er satt i verk bidrar til å sikre tildeling av forsvarlige og riktige tjenester, samt at de
tilrettelegger for prinsippet om likebehandling på en god måte. Dagens ledelsesstruktur
skaper også gode kontroll- og rapporteringslinjer og forberedelsene til
implementeringen av aktivitetsbasert finansiering har medført flere positive effekter for
seksjonens styring og kontroll, blant annet en sterkere tillit til at rammene vil bli rett
fordelt. Revisjonen understreker imidlertid at dette betinger at seksjonens brukerdata til
enhver tid er valide og oppdaterte.
Bystyret finner det positivt at Brukerombudet i Fredrikstad og kommunens
administrasjon bedriver oppsøkende virksomhet overfor hjemmeboende eldre. Bystyret
noterer seg kontrollutvalgets anbefaling om årlige henvendelser til innbyggere over 75
år, og ber Helse- og velferdsutvalget om å vurdere forslaget i forbindelse med arbeidet
med ny kommunedelplan fore helse og velferd.
Det framgår av rapporten at seksjonen har potensiale til å bli bedre på kommunikasjon
og samarbeid på tvers av virksomheter. Brukerombudet har f. eks hatt flere saker som
handler om kommunikasjonssvikt mellom virksomheter. Dette er uheldig og kan i siste
instans berøre brukerne på en negativ måte.
Bystyret ber rådmannen om ytterligere å avklare og implementere
grensesnittet/ansvarsområder mellom tildelingskontoret og utøvende virksomhet. Et
godt samarbeid med tydelige og avklarte ansvarsområder vil blant annet kunne
minimere risikoen misforståelse og uenigheter mellom virksomheter/etater.
2. Bystyret ber rådmannen om å rapportere om sin oppfølging til Helse- og
velferdsutvalget i løpet av utvalgets første møte i 2016.
3. Bystyret viser for øvrig til kontrollutvalgets ansvar for å påse at bystyrets vedtak i
tilknytning til behandling av forvaltningsrevisjonsrapporter, blir fulgt opp.
Fredrikstad, 07.09.2015
Rett utskrift
Anita Simensen
møtesekretær
Utskrift til:
Østfold kontrollutvalgssekretariat v/ Anne-Karin F. Pettersen
Kommunalsjef Nina Tangnæs Grønvold
Helse- og velferdsutvalget
Rådmannens kommentar
Ingen kommentar utover det som står i rådmannens uttalelse (kap.7) i revisjonsrapporten.
Vedlegg
1. Kontrollutvalget sak 15/16, 12.06.15
Forvaltningsrevisjonsrapport – Tildeling av helse- og velferdstjenester
2. Forvaltningsrevisjonsrapporten – Tildeling av helse- og velferdstjenester, 21.05.15
Saksopplysninger
Det vises til vedlagte saksutredning, kontrollutvalget 12.06.2015
Side 2 av 2
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2014/18691
31
134534/2015
150
Glenn R. Andreassen
Møtebok
Behandlet av
Teknisk utvalg
Møtedato
Utvalgssaksnr.
Oppfølging av bystyrets vedtak i sak 40/15: Forvaltningsrevisjonsrapport Undersøkelse RTD
Utvalgsleders innstilling
Utvalgsleder anbefaler Teknisk utvalg å fatte følgende vedtak:
1. Saken tas til orientering
2. Kommunalsjefens vurderinger av ferdige punkter og tiltak støttes
Fredrikstad, 31.08.2015
Kort begrunnelse for eventuelt endret innstilling fra ordfører/utvalgsleder
Ingen endring
Rådmannens kommentar
Ingen kommentar
Rådmannens forslag til innstilling
2. Saken tas til orientering
2. Kommunalsjefens vurderinger av ferdige punkter og tiltak støttes
Sammendrag
Det rapporteres på status og tiltak knyttet til seksjonens detaljerte oppfølgingsplan for
Bystyrets vedtak etter godkjent Forvaltningsrevisjonsrapport og for oppfølging av
Rådmannens oppfølgingstiltak knyttet til samme sak.
Videre rapporteres det på tiltak og status knyttet til Agenda Kaupangs rapport fra
arbeidsmiljøundersøkelsen i virksomhet park, vei, vann og avløp (PVVA). Det antas at
denne saken kan avsluttes etter denne gjennomgangen.
Det er Rådmannens vurdering at det er satt et betydelig trykk på å følge opp både Bystyrets
og Rådmannens egen bestilling av oppfølgingspunkter. Det legges opp til at desember blir
neste rapporteringstidspunkt til TU på de detaljerte tiltaksplanene knyttet til Bystyrets og
Rådmannens oppfølgingspunkter. Det er ønskelig at vedlegg 1 benyttes videre i denne
rapporteringen.
Utfra dagens statusgjennomgang vurderes at punkt: 1, 4, 8, 12, 13, 14, 15, 17, 19 og 20 i
vedlegg 1 er oppfylt, og kan anses som gjennomført.
Vedlegg
1. Seksjonens detaljerte oppfølgingsplan for Bystyrets vedtak og Seksjonens
detaljerte oppfølgingsplan for Rådmannens oppfølgingstiltak
2. Oppfølgingsplan etter arbeidsmiljøundersøkelse i PVVA
3. Eksempel på milepælsplan for utvikling av kvalitetssystemet fra virksomhet vei
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
4. TU-sak 2014/18691, utvalgssaksnummer 27/15 og OS 5/15
5. KS hefte-Rådmannens internkontroll - Hvordan få orden i eget hus
Saksopplysninger
Utdrag fra Bystyrets vedtak 30.04.2015:
Det er Bystyrets oppfatning at seksjon Regulering og teknisk drift i tiden framover må
følges opp tett, både av rådmann, Teknisk utvalg, kontrollutvalg og Bystyret.
2 Bystyret ber rådmannen sørge for:
- Å minimere antall avvik som blir liggende ubehandlet.
- At ikke avvik lukkes før tiltak er gjennomført.
- At enkeltavvik som omhandler svikt internt eller eksternt, blir gjenstand for ytterligere
undersøkelser utover det enkelte avviket for å eliminere muligheten for systemfeil.
- At seksjon Regulering og teknisk drift bruker resultatene fra revisjonens
spørreundersøkelse aktivt i et forbedringsperspektiv. Bystyret viser særlig til
spørsmålene knyttet til i hvilken grad ledelsen har gitt uttrykk for at avvik er ønskelig,
og spørsmålene hvor respondenten bes om å reflektere rundt mulige årsaker til at
avvik ikke meldes, samt der hvor man bes om å oppgi årsaker til at man ikke har tillit
til ledelsen.
- Å få på plass nødvendige rutiner og prosedyrer i kvalitetssystemet, slik at det er
tydelig for alle virksomheter hva som er gjeldende, bland annet
grensesnittavklaringer. Dette gjør også kvalitetssystemet til et levende system som
ansatte aktivt må forholde seg til.
- At det fastsettes en endelig frist for når kvalitetssystemet i seksjonen skal være
ferdigstilt. Både dokumentmodulen og avviksmodulen i systemet ble tatt i bruk 1.
januar 2012, og det var forutsatt at alle seksjoner skulle være oppdatert innen
utgangen av 2012. Seksjon Regulering og teknisk drift ligger langt etter i dette
arbeidet.
- At kommunen innhenter en bindende forhåndsuttalelse fra skattemyndighetene,
basert på kommunens fremgangsmåte slik den fremkommer i praksis.
- At det er omforent forståelse knyttet til hvordan fakturahåndtering i tilknytning til
avtaler om anleggsbidrag skal ivaretas.
- At arkivforskriftens bestemmelser etterleves i saksbehandlingen knyttet til slike
avtaler.
Rådmannens oppfølgingstiltak, ref. kap. 9 i revisjonsrapporten:
Resultatene gir gjennomgående et grunnlag for framtidig forbedrings- og utviklingsarbeid
både i RTD og kommunen for øvrig.
-
I august 2015 vil teknisk utvalg få forelagt en sak hvor det i detalj vil bli redegjort for
det som er gjennomført og videre framdrift på kvalitetsarbeidet. En realistisk
framdriftsplan for de ulike etatene og virksomhetene vil her bli framlagt.
-
Avklaring av grensesnitt mellom virksomheter internt i RTD og opp mot andre
seksjoner. Disse må i større grad tydeliggjøres. Rutiner og prosedyrer for slike
forhold må inn i kvalitetssystemet snarest mulig. Dette må skje i et samarbeid mellom
seksjonene.
I lys av praksis knyttet til prinsippet om meroffentlighet har rådmannen besluttet at
utbyggingsavtaler skal kunngjøres.
-
Kommunens praksis ved bruk av anleggsbidragsmodellen skal gjennomgås i
samarbeid med skattemyndighetene, Skatt Øst. Inntil en slik avklaring foreligger har
rådmannen besluttet at ingen nye anleggsbidragsavtaler skal inngås.
-
Følge opp seksjonens arbeid med dilemmatrening og etisk refleksjon gjennom bruk
av praktiske eksempler knyttet til saksbehandling og tjenesteutøvelse. Det er et viktig
poeng at dette skal gjennomføres på alle ledernivåer i seksjonen. Dilemmatrening og
etisk refleksjon er for øvrig et av fokusområdene i kommunalsjefens lederavtale med
rådmannen for 2015. Dette forutsettes videreført i kommunalsjefens lederavtaler med
sine etatssjefer og virksomhetsledere.
-
For øvrig bør resultatene fra spørreundersøkelsen være et tema til refleksjon og
drøfting i kommunalsjefens ledergruppe.
-
Rådmannen vil gjennom linja tilse at det gjøres saksbehandling i tråd med lov og
forskrift. Dette gjelder i første omgang oversitting av frist for behandling av klage i
byggesaksprosess.
-
Kommunen er ikke tjent med at det tas snarveier i saksbehandlingen som kan bli
belastende for omdømme i neste omgang. Rådmannen forutsetter at dette blir tatt
opp i kommunalsjefens lederlinjer.
Agenda Kaupangs rapport fra arbeidsmiljøundersøkelse i virksomhet park, vei, vann og
avløp (PVVA):
Rapporten fra arbeidsmiljøundersøkelsen står fullt og holdent for Agenda Kaupangs egen
regning. Rådmannen har gått grundig gjennom rapporten og har samtidig hatt samtaler med
kommunalsjefen for RTD, alle virksomhetsledere og med de tillitsvalgte.
Oppfølgings-/tiltaksplanen, slik den framkommer i vedlegget, er et resultat av dette arbeidet.
Den følger i hovedsak de tiltak som foreslås av konsulenten. I tillegg har rådmannen tilføyd
tre hovedpunkter:
1)
Gjennomgang av praktisering av enkelte bestemmelser i Plan- og bygningsloven
a.
Kommunerevisjonen har fokus på bestemmelser knyttet til utbyggingsavtaler
og anleggsbidrag (jfr. særskilt bestilling fra kontrollutvalget)
b.
Rådmannens Controller/internrevisor kartlegger praksis ift andre
bestemmelser
2)
Gjennomgang av kommunalsjefens oppfølging av avvik meldt i PVVA på brudd på
lovbestemmelser
a.
Kommunerevisjonen har fokus på avvik knyttet til bestemmelser vedrørende
utbyggingsavtaler og anleggsbidrag (jfr særskilt bestilling fra kontrollutvalget)
b.
Rådmannens Controller/internrevisor kartlegger avviksoppfølging knyttet til
andre lovbestemmelser
3)
Gjennomføre informasjons- og oppfølgingsaktiviteter knyttet til den årlige OLIundersøkelsen.
TU-sak 2014/18691, utvalgssaksnummer PS 27/15 «Handlingsplan HMS og kvalitet» og OS
5/15 «Informasjon om utsettelse av bystyrevedtaket 41/15 Forvaltningsrevisjonsrapporten»,
Vedlegg 4
Status/videre aktivitet knyttet til Bystyrets bestilte rapporteringspunkter.
Verbal oppsummering av punktene i skjematisk vedlegg nr. 1
Status/videre aktivitet knyttet til rådmannens oppfølgingspunkter.
Verbal oppsummering av punktene i skjematisk vedlegg nr. 1
Status/ avslutning av Agenda Kaupangs rapport fra arbeidsmiljøundersøkelse i virksomhet
park, vei, vann og avløp (PVVA).
Verbal oppsummering av punktene i skjematisk vedlegg nr. 2
Rådmannen har nedsatt et internt kontrollteam for gjennomgang av intern fakturakontroll og
oppfølging av inngåtte rammeavtaler i Regulering og teknisk drift. Oppstartsmøte er avholdt i
august 2015.
Økonomiske konsekvenser
Krever nødvendige administrative ressurser og involvering av ansatte, verneombud og
tillitsvalgte. Planlagte aktiviteter gjennomføres innenfor seksjonens ordinære rammer.
Konsekvenser levekår/folkehelse
Ikke relevant.
Ansattes medbestemmelse
Ivaretas løpende i prosessen. HMS og utvikling av kvalitetssystemet er et fast punkt i
ledermøter og HMS-gruppemøter hvor både verneombud og tillitsvalgte for
seksjonen/virksomheten deltar. Vil være en sak som følges opp i RTDs SAMU.
Vurdering
Med referanse til sak 2014/18691 og utvalgssaksnummer PS 27/15 «Handlingsplan HMS og
kvalitet» behandlet i Teknisk utvalg 11.06.15 og OS 5/15 «Informasjon om utsettelse av
bystyrevedtaket 41/15 Forvaltningsrevisjonsrapporten» behandlet i Teknisk utvalg 13.08.15.
kan det nok en gang presiseres at arbeidet med å få på plass et oppdatert kvalitetssystem
har krevd og krever betydelige prioriteringer av ressurser i hele seksjonen.
Med 13 veldig forskjellige etater/virksomheter som spenner seg fra virksomheter med totalt 4
- 10 ansatte og veldig avgrensede ansvarsområder til virksomheter med 60-80 ansatte og
brede ansvarsområder, vil det være ulikheter i hvor langt man har kommet i dette arbeidet,
men virksomhetenes egne milepælsplaner viser at det legges opp til at man i løpet av 1.
halvår 2016 skal ha et oppdatert kvalitetssystem i seksjon Regulering og teknisk drift.
Rådmannen vil følge opp disse milepælsplanene via kommunalsjefen.
En økning i antall innmeldte avvik er en del av en kulturendring som tar tid. For å få til dette
er det viktig med tydelig og vedvarende trykk fra seksjonens lederkorps. Dette kommer til
uttrykk gjennom kommunalsjefens vedlagte tiltaksplaner, avvik som fast oppfølgingspunkt i
ledermøter, og seksjonens egen månedsrapport for HMS og interne prosesser.
Å sikre at avvik blir tatt til behandling innen 14 dager har vært i fokus over lengre tid og i
løpet av årets første 7 mnd. er det registrert 1 tilfelle i RTD. Seksjonen har mange
virksomheter og det er naturlig at feil kan skje. Dette følges opp i sentral månedsrapport og
det vil være en naturlig oppfølging av kommunalsjef hvis trenden/antallet skulle øke i
seksjonen.
Det er satt fokus på at avvik ikke skal lukkes før tiltak er gjennomført. Status vil følges opp
gjennom seksjonens interne månedsrapport.
Noen virksomheter har kommet langt i arbeidet med å få på plass et oppdatert
kvalitetssystem, mens noen henger etter. En gjennomgang hentet fra kvalitetssystemet viser
at aktiviteten er stor. I løpet av de siste 8 mnd. er det lagt inn og publisert 162 prosedyrer i
seksjon Regulering og teknisk drift.
Grensesnitt-problemstillinger blir gjennom arbeidsmetodikken identifisert og vurdert. Det er
en naturlig del av arbeidet å avstemme prosedyrer opp mot de virksomheter man har høy
grad av samhandling med.
Dilemmatrening blir forsøkt gjennomført på hvert ledermøte med eksemplifisering av
hendelser som har vært i perioden mellom hvert ledermøte.
Agenda Kaupangs rapport fra arbeidsmiljøundersøkelse i virksomhet park, vei, vann og
avløp (PVVA) er fulgt opp og det antas at denne saken kan avsluttes etter denne
gjennomgangen.
Det er Rådmannens vurdering at det er satt et betydelig trykk på å følge opp både Bystyrets
og Rådmannens egen bestilling av oppfølgingspunkter. Det legges opp til at desember blir
neste rapporteringstidspunkt til TU på de detaljerte tiltaksplanene knyttet til Bystyrets og
Rådmannens oppfølgingspunkter. Det er ønskelig at vedlegg 1 benyttes videre i denne
rapporteringen.
Utfra dagens statusgjennomgang vurderes at pkt: 1, 4, 8, 12, 13, 14, 15, 17, 19 og 20 i
vedlegg 1 er oppfylt, og kan anses som gjennomført.
Vedlegg 1
Oppfølging av forvaltningsrevisjonsrapporten
Bystyret ber rådmannen sørge for ( Bystyresak 40/15):
- Å minimere antall avvik som blir liggende ubehandlet.
Nr
1
Dato
10.9.15
Tiltak
Komm. Sjef har fokus på dette i
ledermøter og det har vært
oppfordret til dette kontinuerlig
siden høsten 2014.
Det rapporteres for øvrig også på
dette i mnd rapporten for
kommunen som lages av
Klubbenes.
Status
Det er til og med juli 2015 registret 1 sak
hvor avviket ikke har vært tatt til
behandling innen 14. dager.
Kommunalsjef anser at antall
ubehandlede avvik over 14 dager er
minimert til et aksetabelt nivå.
Kommunalsjefen mener at dette er på
et akseptabelt nivå og at pkt 1 kan
lukkes.
- At ikke avvik lukkes før tiltak er gjennomført.
Nr
2
Dato
10.9.15
Tiltak
Tydelig formidlet i ledermøter.
Programmet sikrer at man ikke
kan lukke avviket før tiltaket er
gjennomført.
Ta med status på dette i Mnd
rapport – HMS og interne
prosesser frem til jul, hvor hvert
enkelt avvik som er lukket hver
mnd blir gjennomgått for å se
hvordan tiltakene tilknyttet avviket
er lukket.
Status
Programmet klarer ikke å sikre seg mot
at man skriver inn at tiltaket er
gjennomført og lukker tiltaket med for
eks: «dette er under regulering»
Status i denne sjekken meldes på neste
rapporteringstidspunkt.
- At enkeltavvik som omhandler svikt internt eller eksternt, blir gjenstand for ytterligere
undersøkelser utover det enkelte avviket for å eliminere muligheten for systemfeil.
Nr
3
Dato
10.9.15
Tiltak
Hvert enkelt avvik kan
klassifiseres med en
årsakskategori. En av disse er
systemsvikt. For å ha større fokus
på dette og minimere
sannsynlighet for gjentagende
systemfeil har kommunalsjefen
pålagt alle sakbehandlere og
benytte denne kategorien når
avviket kan knyttes til systemfeil.
Videre vil seksjonen «trendmåle»
kategorien i mnd rapport – HMS
og interne prosesser.
Gjentagende forhold vil føre til en
stigende trend som
kommualsjefen kan følge opp
virksomhetene på.
En naturlig del av en slik
oppfølging vil være å etterspørre
tiltak. Dette fordrer at
rapportgeneratoren sorterer på
dette.
Status
Kommunalsjefen har pålagt alle
saksbehandlere/virksomhetsledere å
benytte årsakskategorien «systemsvikt»
der dette er identifisert. Tiltaket er
presentert i ledermøte 2.9.2015.
Videre er bestilling av modifikasjon i
rapportgeneratoren oversendt ØkOrg.v/
systemeier B.Klubbenes
Side 1 av 5
- At seksjon Regulering og teknisk drift bruker resultatene fra revisjonens
spørreundersøkelse aktivt i et forbedringsperspektiv. Bystyret viser særlig til
spørsmålene knyttet til i hvilken grad ledelsen har gitt uttrykk for at avvik er ønskelig,
og spørsmålene hvor respondenten bes om å reflektere rundt mulige årsaker til at
avvik ikke meldes, samt der hvor man bes om å oppgi årsaker til at man ikke har tillit
til ledelsen.
Nr
4
Dato
10.9.15
Tiltak
Det er satt fokus og gitt uttrykk for
at avvik er ønskelig på alle
ledermøter. Avvik er satt inn som
fast punkt på agendaen.
5
10.9.15
At avvik ikke meldes er en del av
kulturendringer i seksjonen.
Kulturarbeid som tar tid!
Fokus i ledermøter og HMS
gruppemøter. Ref til faste punkter
i møter.
HMS og avvik som en del av dette
innføres som et fast punkt i
virskomhetenes mnd rapportering
til kommunalsjefen.
6
10.9.15
For å øke tillit ønsker
kommunalsjefen et tettere
samarbeid med HVO og VOene i
hver virksomhet.
Kommunalsjefen ønsker
tilbakemeldinger fra VOer og HVO
knyttet til tillitsspørsmål og avvik,
samt å besøke virksomhetenes
HMS grupper for samtaler om
dette.
Status
Dette er en del av en større
kulturendring i seksjonen. Antall avvik er
økende.
Med konstant fokus og avvik
identifisert som et fast
ledermøtepunkt anser
kommunalsjefen at pkt 4 kan lukkes i
denne sammenhengen.
HMS og avvik som en del av dette
innføres som et fast punkt i
virskomhetenes mnd rapportering til
kommunalsjefen.
Tiltaket er presentert i ledermøte
2.9.2015
Kommunasjefen vil kalle inn HVO for
samtaler om dette samt besøke HMS
gruppene i virksomhetene.
Det vil bli rapportert på målinger utført
av HVO og antall HMS grupper som har
vært besøkt.
Dette er ikke påbegynt.
- Å få på plass nødvendige rutiner og prosedyrer i kvalitetssystemet, slik at det er
tydelig for alle virksomheter hva som er gjeldende, bland annet
grensesnittavklaringer. Dette gjør også kvalitetssystemet til et levende system som
ansatte aktivt må forholde seg til.
Nr
7
Dato
10.9.15
Tiltak
De fleste virksomheter har i stor
grad kartlagt sine
arbeidsprosesser hvor
identifikasjon av grensesnitt er en
naturlig del av arbeidet.
Det er iløpet av de siste 8 mnd
lagt inn og publisert 162
prosedyrer i kvalitetssystemet.
Status
Arbeidet er godt i gang. Det rapporteres
videre på antall dokumenter lagt i
kvalitetsystemet, og status hos
virksomhetene opp mot egne reviderte
milepælsplaner.
Side 2 av 5
- At det fastsettes en endelig frist for når kvalitetssystemet i seksjonen skal være
ferdigstilt. Både dokumentmodulen og avviksmodulen i systemet ble tatt i bruk 1.
januar 2012, og det var forutsatt at alle seksjoner skulle være oppdatert innen
utgangen av 2012. Seksjon Regulering og teknisk drift ligger langt etter i dette
arbeidet.
Nr
8
Dato
10.9.15
Tiltak
Et endelig ferdig kvalitetssystem
er ikke mulig å fastsette noen
dato for, da dette er et system
som er under konstant endring og
revidering. Seksjonen jobber mot
å få på plass et oppdatert
kvailtetsystem hvor hver
virksomhet kan si at de har styring
og kontroll med de
arbeidsprosesser/tjenesteområder
man er satt til å forvalte.
Milepælsplaner er utabeidet for
hver virksomhet og er i løpet av
august revidert frem til og med
juni 2016.
Status
Det rapporteres videre på status fra
virksomhetene opp mot egne
milepælsplaner.
Kommunalsjefen mener at dette
punktet er tilsvarende pkt 7 i denne
oversikten. Pkt 8 kan dermed lukkes
og følges opp gjennom punkt
nummer 7 på neste
rapporteringstidspunkt.
- At kommunen innhenter en bindende forhåndsuttalelse fra skattemyndighetene,
basert på kommunens fremgangsmåte slik den fremkommer i praksis.
Nr
9
Dato
10.9.15
Tiltak
Denne type avtaler er stoppet
inntil videre.
Skatt Øst ser på lovlighetene av
vår avtalepraksis.
Status
Evaluering av Skatt Øst pågår.
Ny metode er godkjent av ØkOrg, og
kvalitetssikret rutine må utarbeides.
- At det er omforent forståelse knyttet til hvordan fakturahåndtering i tilknytning til
avtaler om anleggsbidrag skal ivaretas.
Nr
10
Dato
10.9.15
Tiltak
Denne type avtaler er stoppet
inntil videre.
Skatt Øst ser på lovlighetene av
kommunens praksis.
Hvis evt. slike avtaler skal
fortsette vil fakturahåndteringen
gjennomgås av de berørte parter
slik at alle får en felles omforent
forståelse knyttet til ivaretakelse
av anleggsbidragsavtaler.
Status
Alle avtaler stoppet.
Evaluering av Skatt Øst pågår.
Det er også et pågående arbeid hvor
inngåtte avtaler gjennomgås av internt
kontrollteam. Arbeidet forventes å være
avsluttet i løpet av oktober 2015.
- At arkivforskriftens bestemmelser etterleves i saksbehandlingen knyttet til slike
avtaler.
Nr
11
Dato
10.9.15
Tiltak
Hvis evt. slike avtaler skal
fortsette vil prosedyreverket rundt
dette oppdateres for å få med et
punkt om arkivering.
Status
Alle avtaler stoppet.
Evaluering av Skatt Øst pågår.
Side 3 av 5
3 Bystyret noterer seg at rådmannen vil rapportere om sin oppfølging til Teknisk utvalg i
møte 13. 8 2015.
Nr
12
Dato
10.9.15
Tiltak
Sak til TU er presentert
13.8.2015.
Status
Gjennomført.
Kommunalsjefen mener at dette er
gjennomført på en tilfredsstillende
måte og at pkt 12 kan avsluttes.
Rådmannens uttalelse og varslede tiltak i revisjonsrapportens kap.9.
Resultatene gir gjennomgående et grunnlag for framtidig forbedrings- og utviklingsarbeid
både i RTD og kommunen for øvrig.
I august 2015 vil teknisk utvalg få forelagt en sak hvor det i detalj vil bli redegjort for det som
er gjennomført og videre framdrift på kvalitetsarbeidet. En realistisk framdriftsplan for de
ulike etatene og virksomhetene vil her bli framlagt.
Nr
13
Dato
10.9.15
Tiltak
Denne saken
Status
Presentert i TU 10.09.15.
Kommunalsjefen mener at dette er
gjennomført med denne saken og at
pkt 13 kan avsluttes.
Avklaring av grensesnitt mellom virksomheter internt i RTD og opp mot andre seksjoner.
Disse må i større grad tydeliggjøres.
Rutiner og prosedyrer for slike forhold må inn i kvalitetssystemet snarest mulig. Dette må
skje i et samarbeid mellom seksjonene.
Nr
14
Dato
10.9.15
Tiltak
De fleste virksomheter har i stor
grad kartlagt sine
arbeidsprosesser hvor
identifikasjon av grensesnitt er en
naturlig del av arbeidet.
Det er iløpet av de siste 8 mnd
lagt inn og publisert 162
prosedyrer i kvalitetssystemet.
Status
Arbeidet er godt i gang. Det rapporteres
videre på antall dokumenter lagt i
kvalitetsystemet og status fra
virksomhetene opp mot egne reviderte
milepælsplaner.
Kommunalsjefen mener at dette
punktet er tilsvarende pkt 7 i denne
oversikten. Pkt 14 kan dermed lukkes
og følges opp gjennom punkt
nummer 7 på neste
rapporteringstidspunkt.
I lys av praksis knyttet til prinsippet om meroffentlighet har rådmannen besluttet at
utbyggingsavtaler skal kunngjøres.
Nr
15
Dato
10.9.15.
Tiltak
Det kunngjøres rutinemessig
inngåelse av utbyggingsavtaler.
Status
Gjennomført.
Kommunalsjefen foreslår at pkt 15
lukkes.
Side 4 av 5
Kommunens praksis ved bruk av anleggsbidragsmodellen skal gjennomgås i samarbeid
med skattemyndighetene, Skatt Øst. Inntil en slik avklaring foreligger har rådmannen
besluttet at ingen nye anleggsbidragsavtaler skal inngås.
Nr
16
Dato
10.9.15.
Tiltak
Avtaler inngås ikke inntil videre.
Status
RTD har fått 3 henvendelser som er lagt
på vent.
Avventer avklaringer fra Skatt Øst.
Følge opp seksjonens arbeid med dilemmatrening og etisk refleksjon gjennom bruk av
praktiske eksempler knyttet til saksbehandling og tjenesteutøvelse. Det er et viktig poeng at
dette skal gjennomføres på alle ledernivåer i seksjonen. Dilemmatrening og etisk refleksjon
er for øvrig et av fokusområdene i kommunalsjefens lederavtale med rådmannen for 2015.
Dette forutsettes videreført i kommunalsjefens lederavtaler med sine etatssjefer og
virksomhetsledere.
Nr
17
Dato
10.9.15
Tiltak
Er tatt inn som en del av alle
lederavtaler i seksjonen.
Det tas opp praktiske eksempler i
hvert ledermøte så sant man har
erfart slike siden forrige møte.
Status
Det jobbes kontinuerlig med denne type
refleksjoner.
Kommunalsjefen mener at dette er på
et akseptabelt nivå og at pkt 17 kan
lukkes.
For øvrig bør resultatene fra spørreundersøkelsen være et tema til refleksjon og drøfting i
kommunalsjefens ledergruppe.
Nr
18
Dato
10.9.15.
Tiltak
Resultatene fra
spørreundersøkelsen vil være
tema til diskusjon i ledergruppen
på neste ledersamling.
Status
Vil bli gjennomført i løpet av høsten.
Rådmannen vil gjennom linja tilse at det gjøres saksbehandling i tråd med lov og forskrift.
Dette gjelder i første omgang oversitting av frist for behandling av klage i
byggesaksprosess.
Nr
19
Dato
10.9.15
Tiltak
Både kommunalsjef og
virksomhetsleder i Regulering og
byggesak har spesielt fokus på
denne type saker. Dette er
innarbeidet i rutiner hos
Regulering og byggesak.
Status
Kommunalsjefen mener at dette er på
et akseptabelt nivå og at pkt 18 kan
lukkes.
Kommunen er ikke tjent med at det tas snarveier i saksbehandlingen som kan bli
belastende for omdømme i neste omgang. Rådmannen forutsetter at dette blir tatt opp i
kommunalsjefens lederlinje.
Nr
20
Dato
10.9.15
Tiltak
Dette er formidlet i KLG og
etatenes lederfora.
Status
Kommunalsjefen mener at dette er
kommunisert på en tilfredsstillende
måte og at pkt 19 kan lukkes.
Side 5 av 5
Agenda Kaupangs rapport fra arbeidsmiljøundersøkelse i virksomhet park, vei, vann og avløp (PVVA):
RÅDMANNENS OPPFØLGINGS-/TILTAKPLAN
Innledning
Rapporten fra arbeidsmiljøundersøkelsen står fullt og holdent for Agenda Kaupangs egen regning.
Rådmannen har gått grundig gjennom rapprten og har samtidig hatt samtaler med kommunalsjefen for RTD, alle virksomhetsledere og med de
tillitsvalgte.
Oppfølgings-/tiltaksplanen, slik den framkommer i matrisen nedenfor, er et resultat av dette arbeidet. Den følger i hovedsak de tiltak som
foreslås av konsulenten. I tillegg har rådmannen tilføyd tre hovedpunkter:
1) Gjennomgang av praktisering av enkelte bestemmelser i Plan- og bygningsloven
a. Kommunerevisjonen har fokus på bestemmelser knyttet til utbyggingsavtaler og anleggsbidrag (jfr særskilt bestilling fra
kontrollutvalget)
b. Rådmannens controller/internrevisor kartlegger praksis ift andre bestemmelser
2) Gjennomgang av kommunalsjefens oppfølging av avvik meldt i PVVA på brudd på lovbestemmelser
a. Kommunerevisjonen har fokus på avvik knyttet til bestemmelser vedrørende utbyggingsavtaler og anleggsbidrag (jfr særskilt
bestilling fra kontrollutvalget)
b. Rådmannens controller/internrevisor kartlegger avviksoppfølging knyttet til andre lovbestemmelser
3) Gjennomføre informasjons- og oppfølgingsaktiviteter knyttet til den årlige OLI-undersøkelsen.
Arbeidsdelingen som framkommer i punktene 1) og 2) ovenfor er avklart med Kommunerevisjonen.
Det forutsettes at alle ansatte i PVVA blir gjort kjent med rådmannens oppfølgings/-tiltaksplan.
Område/moment
Vurdering
Tiltak
Ansv. for
oppfølging
Frist
Rådmannens
gjennomføring kommentar
1)Distribusjon av
Agenda Kaupang
rapporten
Alle ansatte og
tillitsvalgte i PVVA har
fått tilsendt eller fått
tilgang på rapporten
Avdelingsvis gjennomgang
og drøfting av rapporten med
bistand fra prosessleder/
fasilitator fra HMS-avd
KSJ/konst VL
20.10.2014
Så raskt som mulig!
Sluttført.
Kommunalsjefen mener
at dette er gjennomført
på en tilfredsstillende
måte og at punktet kan
avsluttes.
2)Praktisering av
enkelte bestemmelser i
Plan- og bygningsloven
Påstand om ulik
holdning mellom
Kommunalsjef RDT og
virksomhetsleder og
saksbehandlere i PVVA
når det gjelder
praktisering av enkelte
bestemmelser i Plan- og
bygningsloven.
Kommunerevisjonen og
controller/internrevisor
kartlegger praksis opp i mot
lovverk (se ovenfor)
Evt videre oppfølgingstiltak
blir håndtert senere av
rådmannen
ØKR.
Rådmannen.
Arbeidsdeling
som
Rådmannen:
beskrevet
01.11.2014
ovenfor
ØKR: Bestilling fra
Kontrollutvalget. Arbeid
igangsatt – rapport fra
ØKR
For rådmannen:
Controller/internrevisor,
arbeid igangsettes uke
40. Sluttført.
Kommunalsjefen mener
at dette er gjennomført
på en tilfredsstillende
måte og at punktet kan
avsluttes.
3) Kommunalsjefens
håndtering og
oppfølging av
avviksmeldinger i
forbindelse med brudd
på lovbestemmelser
som PVVA er satt til å
forvalte
Påstander om at disse
avvikene ikke blir fulgt
godt opp av
kommunalsjefen
Kommunerevisjonen og
controller/internrevisor
kartlegger praksis
vedrørende avvikshåndtering
(se ovenfor).
Evt oppfølgingstiltak blir
håndtert senere
ØKR
Rådmannen.
Arbeidsdeling
som
Rådmannen:
beskrevet
01.11. 2014
ovenfor
ØKR: Bestilling fra
Kontrollutvalget. Arbeid
igangsatt
For rådmannen:
Controller/internrevisor,
arbeid igangsettes uke
40. Følges opp
gjennom
Område/moment
Vurdering
Tiltak
Ansv. for
oppfølging
Frist
Rådmannens
gjennomføring kommentar
Bystyrevedtaket.
Kommunalsjefen mener
at dette er ivaretatt og
at punktet kan avsluttes
i denne saken.
4)Grensesnitt mellom
PVVA og Prosjektadm.
Påstås å være uklart
Mangelfullt mhp
sluttbefaringer. Uklart
når ansvaret for anlegg
går over til drift i PVVA
Grensesnitt gjennomgås,
oppgaver og ansvar
klargjøres
KSJ
Høsten 2014
Ses på ved en evt
org.messig tilpasning
av det
kommunaltekniske
området. Avklart.
Kommunalsjefen mener
at dette er gjennomført
på en tilfredsstillende
måte og at punktet kan
avsluttes.
5)PVVA – veien videre
Skal drives videre med
ny leder i en ny struktur
«Veien videre»-seminar. Ny
VL og ledergruppe avklarer
hensiktsmessig deltakelse.
Prosessleder/ fasilitator fra
HMS-avd
KSJ/VL
01.12.2014
Avholdt
Rådmann deltar ved
start.
Avklart , se pkt. 8.
Kommunalsjefen mener
at dette er gjennomført
på en tilfredsstillende
måte og at punktet kan
avsluttes.
Område/moment
Vurdering
Tiltak
Ansv. for
oppfølging
Frist
Rådmannens
gjennomføring kommentar
6)Arbeidsledernes
rolle/skolering
Ikke en del av
kommunens
lederutviklingsprogram
Påmeldes LUP startpakke;
skolering i OLI,
kommunikasjon og
relasjonelle ferdigheter
KSJ/leder
PVVA
01.10.2014
Haster!
Dette bør omfatte
arbeidsledere i alle
virksomheter.
Arbeidslederne har
peronalansvar.
Iverksatt – OK.
Kommunalsjefen mener
at dette er gjennomført
på en tilfredsstillende
måte og at punktet kan
avsluttes.
7)Ressursbruk og
samhold på tvers av
avdelinger
Påstand om ikke-optimal
ressursutnyttelse og at
virksomhetsmøtene ikke
benyttes for å styrke
samhold i stor nok grad
Fellesmøte om ressursbruk
og kompetanseutnyttelse på
tvers.
Deltakere: VL,
Avdelingsledere og repr. for
fagforeningene.
Ekstern prosessleder fra
HMS/personal
KSJ
01.12.2014
Vurderes som en del
av prosess for en
org.messig tilpasning
innenfor det
kommunaltekniske
området.
Gjennomført – Tom
Arild Hodt.
Kommunalsjefen mener
at dette er gjennomført
på en tilfredsstillende
måte og at punktet kan
avsluttes.
8)Fagforeningenes
tilstedeværelse og rolle
Mye «støy»/kamp
mellom Delta og
Fagforbundet; for lite
samarbeid. Ikke
konstruktiv rolleutøvelse
Innblanding i
ledelsesutøv.
Røyke fredspipe; fellesmøte
mellom Delta, Fagforbundet
og ledergruppen i PVVA
-Drøfte funnene i rapporten
-Drøfte tiltak
-Veien videre
KSJ
01.12.2014
Dette er løst.
Problemet var på
PVVA.
Kommunalsjefen mener
at dette er gjennomført
på en tilfredsstillende
Område/moment
Vurdering
Tiltak
Ansv. for
oppfølging
Frist
Rådmannens
gjennomføring kommentar
måte og at punktet kan
avsluttes.
(ressursdisponering)
9)Personlig atferd
01.12.2014
Gjennomført – OK.
Ikke alle praktiserer god
folkeskikk; ikke alle har
god omgangstone med
kollegaer i PVVA
Dagsseminar for hele
virksomheten knyttet til
medarbeiderkommunikasjon
Prosessleder/fasilitator fra
HMS-avd
Leder PVVA
Område/moment
Vurdering
Tiltak
Ansv. for
oppfølging
Frist
Rådmannens
gjennomføring kommentar
10)OLI-undersøkelsen
En aura av mistenksomhet rundt
undersøkelsen;
påstander om
-resultat ikke til å stole
på
-kampanjer for å påvirke
vurdering/scoresetting
-uklart hvem som er
linjeledelse
-lett for ledere se hvem
som svart hva
-tilbakeholdelse av
dårlige resultat for
enkelte ledere mv.
-resultat følges ikke opp
internt
OLI kan ha blitt en
negativ arbeidsmiljøfaktor i seg selv.
Gjennomføre møter med OLIinformasjon overfor alle
ansatte; gjerne pr avdeling
ute-/innearbeidere:
-hensikt
-oppfølging av resultater
-anonymitet
KSJ/leder
PVVA
07.10
Kommunalsjefen mener
at dette er gjennomført
på en tilfredsstillende
måte og at punktet kan
avsluttes.
Haster!
Avdelingslederne får et
spesielt ansvar for
oppfølgingen hos seg,
gjerne med bistand fra
OLI-konsulent.
Ivaretatt – OK.
Bruk av proff OLImedarbeider/konsulent
Kommunalsjefen mener
at dette er gjennomført
på en tilfredsstillende
måte og at punktet kan
avsluttes.
Milepælsplan Vei - Kvalitetssystemet
Mnd
Hovedpunkter
1
2
3
4
5
5
6
7
8
9
10
11
Kartlegging av arbeidsoppgaver /
arbeidsprosesser vinterdrift
Risikovurdering knyttet til
arbeidsprosess Vinterarbeid
Oversikt over prosedyrebehov
Vinterdrift
Finne frem alle «gamle»
prosedyrer
Revidere gamle prosedyrer
Vinterdrift
Utarbeide nye
prosedyrerVinterdrift
Kartlegging av arbeidsoppgaver /
arbeidsprosesser trafikk og
skilting
Risikovurdering av
arbeidsoppgaver /
arbeidsprosesser trafikk og
skilting
Finne frem alle «gamle»
prosedyrer trafikk
Revidere gamle prosedyrer trafikk
Nye prosedyrer – trafikk
prosedyrer
Kartlegging av arbeidsoppgaver/
prosesser gatebelysning
Sept
2015
Ferdig
(F)
F
F
F
F
Okt
2015
Nov
2015
Des
2015
Jan
2016
Feb
2016
Mar
2016
Apr
2016
Mai
2016
Jun
2016
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
Risikovurdering arbeidsprosess
gatelys
Nye prosedyrer pga
risikovurdering – gatelys
Kartlegging av arbeidsoppgaver/
prosesser Kaier/Bruer
Risikovurdering arbeidsoppgaver/
prosesser kaier og bruer
Nye prosedyrer pga
risikovurdering kaier og bruer
Kartlegging av arbeidsoppgaver/
prosesser - renhold
Risikovurdering arbeidsoppgaver/
prosesser – renhold
Nye prosedyrer pga
risikovurdering renhold
Kartlegging av arbeidsoppgaver/
prosesser – vegetasjon
Risikovurdering arbeidsoppgaver/
prosesser - vegetasjon
Nye prosedyrer pga
risikovurderinger – vegetasjon
Kartlegging av arbeidsoppgaver/
prosesser – overvann/veisluk
Risikovurdering arbeidsoppgaver/
prosesser
Nye prosedyrer pga
risikovurderinger
Kartlegging av arbeidsoppgaver/
prosesser –
Gravemeldingstjenesten
Risikovurdering arbeidsoppgaver/
prosesser
28
29
30
31
Nye prosedyrer pga
risikovurderinger
Kartlegging av arbeidsoppgaver/
prosesser - Veidekker
Risikovurdering arbeidsoppgaver/
prosesser – veidekker
Nye prosedyrer pga
risikovurderinger – veidekker
Fylkesmannen i Østfold
Statens hus, postboks 325
1502 MOSS
Deres referanse
Vår referanse
2014/19460-12-85275/2015-TOSP
Klassering
020
Dato
09.06.2015
Tilsyn med Fredrikstad kommune – Introduksjonsloven: Erklæring om retting
av lovbrudd
Viser til endelig tilsynsrapport per 26.3.2015, hvor Fylkesmannen konkluderer med at
Fredrikstad kommune ikke tilbyr et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid, jfr.
introduksjonslovens paragraf 4, annet ledd.
Fredrikstad kommune har, allerede før endelig tilsynsrapport forelå, arbeidet med å gjøre
nødvendige forbedringer i introduksjonsprogrammet. Fra skoleåret 2015/2016 vil
introduksjonsdeltakerne gå i egne klasser ved Fredrikstad internasjonale skole (FRIS).
Programmet vil være helårlig og på full tid. Kommunen anser med dette at lovbruddet er
rettet.
Siste skoledag i skoleåret 2014/2015 er 19.6.2015. Introduksjonsdeltakerne vil fra 22.6 til
30.6.2015 ha et ferieprogram på full tid, det vil si fra klokken 08.00 – 15.30 hver dag.
Sommerferie avvikles i perioden 1.7 til og med 31.7.2015.
Videre vil introduksjonsdeltakerne gis et ferieprogram i perioden 3.8 – 14.8.2015.
Programmet er hver dag og på full tid. Oppstart i ordinært introduksjonsprogram er mandag
17.8.2015, jfr. vedlegg 1.
Vedlagt følger også:
 presentasjon fra NAV, fra møte 5.2.2015, vedlegg 2,
 presentasjon fra FRIS, fra møte 27.3.2015, vedlegg 3.
FRIS la frem to alternative modeller i møtet 27.3.2015. Begge modeller ivaretar kravet om full
tid, hvor hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter, og hvor andre
introtiltak på 60 minutter teller som 60 minutter. Fredrikstad kommune velger nå å opprette
egne introduksjonsklasser for å kunne gi deltagerne en tett oppfølging i undervisning, språkog arbeidspraksis. «Dedikerte» lærere skal jobbe med intro-klassene, i nært samarbeid med
NAV.
Seksjon for helse og velferd
Besøksadresse: Nygaardsgata 16, 1602 Fredrikstad
E-postadresse: postmottak@fredrikstad.kommune.no
Telefon: 69 30 60 00
Telefaks: 69 30 16 26
Postadresse: Postboks 1405, 1602 FREDRIKSTAD
Webadresse: www.fredrikstad.kommune.no
Tlf. saksbeh.: 69 30 56 74
Bankkonto: 5122 05 77000
Saksnummer 2014/19460-85275/2015
Avslutningsvis vil vi takke for et konstruktivt samarbeid i forbindelse med tilsynet. Ta gjerne
kontakt med spesialkonsulent Torhild Spernes, telefon 957 71 686, dersom det skulle være
ytterligere spørsmål.
Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur
Med hilsen
Nina Tangnæs Grønvold
kommunalsjef
Torhild Spernes
spesialkonsulent
Evy
_A.A.4.
V!
1% (N.m
Fylkesmannen i Østfold
Fredrikstad
i
kommune
Barnehage- og Utdanningsavdelingen
.
Deres
j P0Stb0kS1405
1602
FREDRIKSTAD
Avslutning
av tilsyn
etter
introduksjonsloven
ref.:
Vårref.:
2014/6246
716KAS
Vår dato:
03.07.2015
i Fredrikstad
kommune
Fylkesmannen
i Østfold har i perioden september 2014 til mars 2015 gjennomført
tilsyn med Fredrikstad kommune. Tema for tilsynet var om deltakerne får et
introduksjonsprogram
som er helårlig og på fialltid, jf Introduksjonsloven
§ 4.
skriftlig
Fylkesmannen
ga i endelig tilsynsrapport
datert 27.03.15 frist for Fredrikstad kommune til å
rette lovbruddene
som ble avdekket i tilsynet og gi tilbakemelding
til Fylkesmannen,
jf.
kommuneloven
§ 60 d. Fristen var 15.06.15.
Kommunens
tilbakemelding
om retting av lovbruddene.
Fylkesmannen
har mottatt kommunens
tilbakemelding
datert 09.06.15.
Her fremkommer
at Fredrikstad kommune har arbeidet med å gjøre nødvendige forbedringer
i
introduksjonsprogrammet.
Kommunen informerer om at fra skoleåret 2015/2016 vil
introduksjonsdeltakeme
gå i egne klasser ved Fredrikstad intemasj onale skole (FRIS).
Videre at programmet
vil være helårlig og på full tid. Det fremkommer
av dokumentasjon
hvordan kommunen har planlagt feriepro gram for sommeren på full tid.
Fylkesmannen
har vurdert kommunens
tilbakemelding
lovbruddene
i tilsynsrapporten
er rettet.
Tilsynet anses avsluttet
Fylkesmannen
tar kommunens
anses med dette som avsluttet.
erklæring
til etterretning.
og finner det sannsynliggjort
Tilsynet
med Fredrikstad
at
kommune
Med hilsen
Dette dokumentet
er elektronisk
Statens
Besøksadresse:
av
l/
e
i
ífclzzfemne
Dag Løken e.f.
utdanningsdirektør
Saksbehandler:
godkjent
Karianne Ashe1m
seniorrådgiver
Karianne
Åsheim
hus - Postboks
325 ~ 1502 Moss
- Telefon:
69 24 70 00
Vogtsgate
17 - e-post:
fmospostmottak@fvlkesmannen.no
det
- Telefaks:
69 24 74 11
- www.fylkesmannen.no/ostfold
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/171
40
139003/2015
106-192
Anne-Karin F. Pettersen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Fredrikstad
Eventuelt
Fredrikstad, 26.8 2015
Møtedato
24.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/33