"Abgeordneter Gudkow: Mandat entzogen", 27. September 2012

POLITISCHER BERICHT AUS DER
RUSSISCHEN FÖDERATION
Dr. Markus Ehm
Leiter der Verbindungsstelle Moskau
Nr. 10/2012 – 27. September 2012
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Abgeordneter Gudkow: Mandat entzogen
Die Staatsduma entzog dem Abgeordneten Gudkow wegen unternehmerischer Tätigkeit das
Mandat (1). Das russische Recht kennt zwar grundsätzlich diese Möglichkeit, ist aber ansonsten
reichlich unpräzise (2). Der Fall Gudkow zeigt, wie die Macht im Land verteilt ist: Sie liegt beim
Staatspräsidenten und nicht beim Parlament (3).
1.
Zur Person und Ereignisverlauf
Gennadi Gudkow gründete 1992 eine Sicherheitsfirma, zu der heute 15 Tochterunternehmen
mit insgesamt über 1.000 Mitarbeitern gehören.1 Nach seinem Einzug in die Staatsduma 2001
übernahm seine Ehefrau den Vorstandsvorsitz. Als Abgeordneter legte Gudkow seinen Schwerpunkt auf die Arbeit im Unterausschuss für private Sicherheitsdienstleistungen. Ihm gegenüber
kritische Stimmen vertreten die Auffassung, dass der ehemalige KGB-Oberst Gesetze zum Nachteil kleiner Sicherheitsfirmen vorantrieb. Regierungskritische Positionen vertrat Gudkow seit
geraumer Zeit, öffentlichkeitswirksam seit Dezember 2011, als er bei einer oppositionellen
Demonstration als Redner auftrat. Innerhalb seiner Fraktion „Gerechtes Russland“ sorgte der
Politiker im April 2012 für unterschiedliche Reaktionen, als er die Gründung einer „SozialDemokratischen Union“ zur Vereinigung linker Kräfte unterstützte.2
Im Mai dieses Jahres überprüften die Sicherheitsbehörden unangemeldet Gudkows Unternehmen. Als Anlass nahm die Polizei Hinweise aus der Bevölkerung über die Arbeitsweise von Firmenmitarbeitern.3 Die Polizei entzog dem Unternehmen wegen unsachgemäßer Verwahrung
von Waffen die Waffenlizenz.4 Gudkow sah für das Handeln der Sicherheitsbehörden politische
Gründe, basierend auf einer Anordnung „von oben“.5
Im Juni empfahl die Ethik-Kommission der Staatsduma Gudkow, sein Mandat niederzulegen.
Begründung: Die Teilnahme an der jüngsten oppositionellen Großdemonstration entspreche
nicht dem ungeschriebenen Verhaltenskodex des Parlaments.6 Weitere Konsequenzen hatte
dies für Gudkow zunächst nicht.
Daneben sprach sich am 31. August sich der Generalstaatsanwalt in einem Schreiben an die
Staatsduma für eine Debatte über den Entzug von Gudkows Mandat aus.7 Der Abgeordnete habe
seine Stellung dazu genutzt, die Interessen von solchen Unternehmen zu lobbyieren, an denen
er entweder selbst oder nahe Verwandte ein wirtschaftliches Interesse hätten.8 Wenige Tage
1
Iswestija vom 13.05.2012, Internetausgabe, http://www.izvestia.ru/news/524264.
2
Während sich die Parteileitung anfangs ablehnend zum Projekt Gudkows verhielt, ließ der Vorsitzende Mironow
auf der Gründungsversammlung die besten Grüße überbringen. Andere Fraktionsmitglieder sprachen sich für
den Ausschluss Gudkows aus der Fraktion aus. Kommersant vom 24.04.2012, S. 3; vom 25.04.2012, S. 2,.
3
Iswestija vom 13.05.2012, Internetausgabe, http://www.izvestia.ru/news/524264.
4
Iswestija vom 13.05.2012, Internetausgabe, http://www.izvestia.ru/news/524264; Kommersant vom 14.05.2012,
S. 5.; Kommersant vom 29.05.2012, S. 5.
5
Kommersant vom 29.05.2012.
6
Iswestija vom 21,06.2012, Internetausgabe, http://izvestia.ru/news/528163.
7
Nowaja Gaseta vom 01.09.2012, http://www.novayagazeta.ru/news/59315.html.
8
Profil vom 10.09.2012, S. 10.
später gelangte eine Duma-Kommission9 zur Überzeugung, Gudkow sei in der letzten Legislaturperiode von 2007 bis 2011 rechtswidrig als Unternehmer tätig gewesen; dies wirke sich
jedoch nicht negativ auf seine heutige Stellung als Abgeordneter aus.10 Die Angelegenheit
schien damit aus der Welt zu sein.
Allerdings tauchte am 10. September eine Kopie des Protokolls der Gesellschafterversammlung
einer russischen GmbH vom 5. Juli 2012 auf, angeblich handschriftlich unterzeichnet von
Gudkow und seiner Frau. Damit sah die Staatsduma die unternehmerische Tätigkeit Gudkows
als erwiesen an und entzog ihm am 14. September bei offener Abstimmung sein Mandat11:
Während der Debatte warfen die Strafverfolgungsbehörden Gudkow vor, im Mai bei der Durchsuchung seiner Sicherheitsfirma auf die Polizei Druck ausgeübt zu haben12; der Politiker habe
dem verantwortlichen Unterabteilungsleiter mit Konsequenzen gedroht, außerdem eine ungenehmigte Demonstration vor dem Innenministerium angekündigt, sollte die Waffenlizenz weiterhin entzogen bleiben.13
Gudkow sagte zwei Tage später in einer Fernseh-Talk-Show14, der Kreml habe bereits seit August 2011 – aufgrund seiner starken Kritik an der Polizei-Reform – kompromittierendes Material gegen ihn gesammelt. Nach den ersten Massendemonstrationen im Dezember 2011 sei er
mit seinem Sohn – ebenfalls Staatsduma-Abgeordneter – in den Kreml bestellt worden. Es sei
ihnen erläutert worden, dass der Sitz in der Staatsduma nicht mit einer Demonstration auf der
Straße vereinbar sei. Gudkow und sein Sohn müssten die Aktionen verurteilen. Als Kompensation für diesen politischen Meinungswechsel habe man ihnen erstklassige Karrierewege vorgeschlagen. Aufgrund ihrer Ablehnung habe der Kreml entschieden, sich mit Gudkows Unternehmen „auseinanderzusetzen“ und das Abgeordnetenmandat bis zum 15. September 2012 zu
„befristen“.
2.
Vorzeitiger Mandatsverlust und Immunität nach russischem Recht
Nach der Verfassung der Russischen Föderation darf ein Abgeordneter keiner bezahlten Tätigkeit nachgehen. Ausnahme: Der Abgeordnete ist lehrend, wissenschaftlich oder schöpferisch
tätig.“15 Das russische Abgeordnetengesetz16 sieht als Grund für einen Mandatsverlust u.a. vor:
den Eintritt in das Leitungsorgan eines Unternehmens, die Ausübung einer Tätigkeit als Unternehmer oder eine andere bezahlte Tätigkeit.17 Über den vorzeitigen Mandatsverlust entscheidet
9
10
Duma-Kommission zur Prüfung der Einnahmen und Ausgaben von Abgeordneten.
Kommersant vom 15.09.2012, S. 1f.
11
Kommersant vom 15.09.2012, S. 1f.; Profil vom 17.09.2012, S. 26. 290 Parlamentarier stimmten bei offener
Abstimmung dafür, 150 dagegen. Für den Entzug stimmten die Abgeordneten der Mehrheitsfraktion „Einiges
Russland“ und der nationalistischen Liberal-Demokratischen Partei (LDPR); dagegen die Vertreter von
Gudkows Fraktion „Gerechtes Russland“ und der Kommunistischen Partei.
12
Kommersant vom 15.09.2012, S. 1f.
13
So Innenminister Kolokolzew in einem Schreiben an die Staatsduma, welchem sowohl der Polizeibericht als
auch eine DVD mit Aufzeichnungen beilag. Iswestija, Internetausgabe vom 28.05.2012,
http://izvestia.ru/news/525752.
14
http://www.youtube.com/watch?v=o-1i6ErKFtg.
15
Art. 97 Abs. 3 S. 2 der Verfassung der Russischen Föderation.
16
Gesetz „Über den Status der Mitglieder des Föderationsrates und den Status der Mitglieder der Staatsduma“.
17
Art. 4 Nr. 1 в) des Gesetzes „Über den Status der Mitglieder des Föderationsrates und den Status der Mitglieder
der Staatsduma“.
die Staatsduma, und zwar nicht später als 30 Tage nach Bekanntwerden der entsprechenden
Umstände.18
Die Verfassung garantiert allen Abgeordneten für ihre Amtszeit Immunität.19 Über ihre Aufhebung entscheidet die Staatsduma auf Vorschlag des Generalstaatsanwalts.20 Dieser wird selbst
vom Staatspräsidenten ernannt.21 Die Immunität schützt den Abgeordneten nicht – wie man
vermuten mag – vor Ermittlungen durch die Strafverfolgungsbehörden.22 Hinzu kommt, dass in
Russland die Staatsanwaltschaft die Einhaltung der Rechtsordnung insgesamt überwacht23,
also auch prüft, ob die Staatsduma rechtskonform handelt.24
3.
Bewertung
Der Fall Gudkow zeigt, wie das russische Recht politische Macht zu Gunsten des Staatspräsidenten als Exekutivorgan verteilt. Der von ihm ernannte Generalstaatsanwalt kontrolliert ohne
Beteiligung der Judikative, ob das Legislativorgan Staatsduma die Gesetze einhält, u.a. auch
das Abgeordnetengesetz, welches den Status von Abgeordneten regelt. Die Strafverfolgungsbehörden können sogar vor Aufhebung der Immunität eines Abgeordneten mit ihren Ermittlungen
beginnen. Die Bedeutung der Legislative steht hier zurück.
In Deutschland wäre die russische Praxis nicht vorstellbar, weil sich die Legislative in einer
stärkeren Position gegenüber der Exekutive befindet als in Russland. Ein Vergleich: Laut
Grundgesetz entscheidet der Bundestag über den Mandatsverlust eines Abgeordneten.25 Die
Gründe hierfür ergeben sich aus dem Bundeswahlgesetz.26 Ein Abgeordneter verliert sein Mandat zum Beispiel bei einer strafrechtlichen Verurteilung von mindestens einem Jahr.27 Damit
geht dem Mandatsverlust eine Gerichtsentscheidung voraus. Einnahmen aus anderen Quellen
sind nicht untersagt. Eine solche Beschränkung würde sogar dem Grundgesetz entgegenstehen,
das die Abgeordneten nur ihrem Gewissen unterwirft (sog. „freies Mandat“).28 Etwaige Interessenkonflikte mit Nebentätigkeiten versucht der Bundestag über Anzeigepflichten offenzulegen:
Bei Verstößen droht eine Geldbuße durch den Bundestagspräsidenten29, gleichzeitig erzeugt
die Presse einen gewissen Disziplinierungsdruck.
18
Art. 4 Nr. 5 Satz 1 und 2 des Gesetzes „Über den Status der Mitglieder des Föderationsrates und den Status der
Mitglieder der Staatsduma“.
19
Art. 98 Abs. 1 der Verfassung der Russischen Föderation.
20
Art. 98 Abs. 2 der Verfassung der Russischen Föderation.
21
Art. 129 Nr. 2, Nr. 4 der Verfassung der Russischen Föderation.
22
Siehe dazu das Lehrbuch zum Russischen Verfassungsrecht von Wasiliewa u.a., Moskau 2010, S. 392.
23
Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes „Über die Staatsanwaltschaft der Russischen Föderation“.
24
Art. 1 Nr. 2 Unterabsatz 1.
25
Art. 41 Abs. 1 S. 2 GG. Ihre einfachgesetzliche bzw. verfahrenstechnisch Ausgestaltung erfährt die verfassungsrechtliche Norm in § 15 Wahlprüfungsgesetz.
26
Siehe § 46 Bundeswahlgesetz (BWahlG).
27
§§ 46 Abs. 1 Nr. 3, 47 Art. 1 Nr. 3, 15 Abs. 2 Nr. 2 BWahlG in Verbindung mit § 45 StGB. Es muss sich um
eine Verbrechen handeln. Verbrechen sind rechtswidrige Taten, die im Mindestmaß mit Freiheitsstrafe von einem Jahr oder darüber bedroht sind. § 12 Abs. 1 StGB.
28
Siehe Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG.
29
Anlage 1 (Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages) zur Geschäftsordnung des Deutschen
Bundestages.
Obwohl es russischen Abgeordneten verboten ist, Unternehmer zu sein, gilt es als offenes Geheimnis, dass politische Mandate geschäftlichen Erfolg wesentlich begünstigen. Dazu passt
auch die immer wieder zu vernehmende Tatsache, dass Parteien aussichtsreiche Listenplätze
für hohe Summen verkaufen. Es drängt sich die Frage auf, warum – angesichts der offensichtlich weit verbreiteten Praxis – gerade Gudkow das Mandat entzogen wurde.
Legt man die Informationen aus der Presse zugrunde, ist die Beweislage dürftig: die Kopie eines Protokolls, angeblich von Gudkow und seiner Frau am 5. Juli 2012 unterzeichnet, soll die
unternehmerische Tätigkeit des ehemaligen KGB-Mitarbeiters belegen. Nach Gudkows Aussage
nahmen weder er noch seine Frau an einer Gesellschafterversammlung teil; seine Frau sei sogar im Ausland gewesen, was Stempel in ihrem Reisepass bestätigen würden.30 Nach Ausführungen des politischen Wochenmagazins „Profil“ konnten am 14. September nicht einmal die
Strafverfolgungsbehörden die Echtheit der Unterschriften bestätigen. Unbekannt ist, ob
Gudkow von dem Unternehmen überhaupt Zahlungen erhalten hat.31 Die Rechtsprofessorin Elena Lukjanowa verweist auf die Unbestimmtheit des Begriffs „unternehmerische Tätigkeit“ im
russischen Abgeordnetengesetz, eine Konkretisierung könne nur durch das russische Verfassungsgericht erfolgen.32 Sie verweist ferner darauf, dass jeder Anteilsinhaber einer russischen
AG oder GmbH automatisch der Haupt- bzw. Gesellschafterversammlung angehöre und damit
über die Geschäftspolitik mitbestimme. Folglich müsste die Staatsduma umgehend insgesamt
aufgelöst werden und Neuwahlen wären notwendig.
Im Fall Gudkow scheint für die Mehrheitsfraktion und die Abgeordneten der nationalistischen
Liberal-Demokratischen Partei der Mandatsentzug im „Schnellverfahren“ gerechtfertigt: Am 10.
September sahen die Abgeordneten die Kopie des Protokolls zum ersten Mal, am 14. September trafen sie die weitreichende Entscheidung über den Mandatsentzug.
Verlautbarungen des Kreml und weiterer politischer Kreise, die Teilnahme an oppositionellen
Protestaktionen gehöre sich für einen Abgeordneten nicht, lässt auf folgenden Hintergrund
schließen: Gudkow verletzt den „Korpsgeist“ der Staatsduma, der Abgeordnete nicht in erster
Linie dem Wähler verpflichtet, sondern dem Kollektiv der staatstragenden Klasse. Diese Auffassung steht im Widerspruch zu politischem Pluralismus, ist aber in weiteren Teilen der russischen Bevölkerung durchaus populär. Vielleicht ist dies der Grund dafür, dass nach einer Umfrage eines namhaften Instituts über 60% den Ausschluss von Gudkow aus der Duma unterstützen.33
Die starke Stellung des vom Volk direkt gewählten Staatspräsidenten und unklare Begriffe im
Abgeordnetengesetz ermöglichen es dem Kreml, abtrünnige Abgeordnete zu disziplinieren. Für
die Staatsseite unterstützend wirkt sich dabei aus, dass das russische Gerichtssystem traditio-
30
Profil vom 17.09.2012, S. 26.
31
Profil vom 17.09.2012, S. 27.
32
Das Folgende nach: Nowaja Gastea vom 04.09.2012, Internetausgabe,
http://www.novayagazeta.ru/politics/54273.html.
33
Profil vom 17.09.2012, S. 26; Kommersant vom 15.09.2012, S. 1.
nell eine „auffallend stark ausgeprägte Strafneigung“34 charakterisiert. Dies spricht dafür, dass
bei Auslegungsalternativen eher diejenige zur Anwendung kommt, welche am ehesten den
Staat bevorzugt. Im Fall Gudkow ist zudem das Folgende wichtig: Es handelt sich um einen
ehemaligen Geheimdienstmitarbeiter und damit um das Mitglied einer extrem mächtigen
Gruppe. Dass sich gerade eine solche Person mit Oppositionellen zeigt, soll sich nicht wiederholen. Eine Spaltung der Elite darf es nicht geben.
Letzten Endes dürfte das Land insgesamt leiden: Probleme kommen nicht zur Sprache und verschärfen sich. Hinzu kommt ein traditionelles Bewusstsein in der Bevölkerung, lieber in Beschränkungen und dafür in Ordnung zu leben, als Freiheiten zu nutzen. Diese Einstellung hat
ihre Gründe in der Geschichte des Landes. Weder im Zarenreich noch in der Sowjetunion war
Freiheit der Motor für progressive Entwicklungen. Die 90er des 20. Jahrhunderts, die am ehesten Freiheiten boten, haben weite Teile der Bevölkerung als Chaos in Erinnerung: Es war die
Zeit, als der Staat am Abgrund stand. Auch wenn viele den Status quo aufrecht erhalten wollen,
braucht das Land zur Modernisierung kritische Köpfe, die konstruktiv Probleme und Lösungen
benennen. Der Fall Gudkow entmutigt diese Kräfte.
Moskau, 27. September 2012
Dr. Markus Ehm
Leiter der Verbindungsstelle Moskau der Hanns-Seidel-Stiftung
Der Verfasser dankt Frau Galina Woroschun für ihre Unterstützung bei der Erstellung des Beitrags.
34
So die Worte von Wladimir Putin in seinem am 6. Februar 2012 veröffentlichten Aufsatz mit dem Titel „Demokratie und Qualität des Staates“. Kommersant vom 06.02.2012; in Printausgabe erschienen, und zwar beginnend
auf Seite 1, zudem komplett im Internet veröffentlicht unter http://www.kommersant.ru/doc/1866753.